UNIVERSITATEA EFTIMIE MURGU REIA FACULTATEA DE TIINE ECONOMICE I ADMINISTRATIVE

CENTRUL DE NVMNT LA DISTAN

FINANE PUBLICE MONEDCurs universitar pentru ID

Lector univ. dr. VASILE BARBU

Reia, 2001

VASILE BARBU

FINANE PUBLICE MONED

SEMIFICAIA PICTOGRAMELOR

!= Date suplimentare pe care studenii trebuie s le rein

"

CUPRINSCAPITOLUL I CONCEPTUL DESPRE FINANELE PUBLICE .. 1.1 CONCEPTUL DESPRE FINANELE PUBLICE ... 1.2 DELIMITAREA FINANELOR PUBLICE DE FINANELE PRIVATE . 1.3 CONINUTUL ECONOMIC I FUNCIILE FINANELOR PUBLICE . 1.3.1 FUNCIA DE REPARTIIE 1.3.2 FUNCIA DE CONTROL CAPITOLUL II POLITICA FINANCIAR . 2.1 POLITICA FINANCIAR 2.1.1 PRINCIPALELE DOMENII DE MANIFESTARE A POLITICII FINANCIARE ALE STATULUI .. 2.1.2 COORDONATELE POLITICII FINANCIARE N DOMENIUL CHELTUIELILOR PUBLICE ... 2.1.3 COORDONATELE POLITICII FINANCIARE PRIVIND PROCURAREA RESURSELOR FINANCIARE . CAPITOLUL III CONCEPTUL DE BUGET PUBLIC NAIONAL .. 3.1 NOIUNI INTRODUCTIVE 3.2 DEFINIIA I IMPORTANA BUGETULUI PUBLIC NAIONAL ... 3.3 CONINUTUL BUGETULUI PUBLIC NAIONAL . 3.4 BUGETUL PUBLIC NAIONAL AL ROMNIEI 3.5 PROCEDURA BUGETAR . 3.5.1 UNIVERSALITATEA BUGETAR .. 3.5.2 ECHILIBRAREA BUGETAR .. 3.5.3 PRINCIPIUL UNITII .. 3.5.4 PRINCIPIUL NEAFECTRII VENITURILOR BUGETARE ... 3.5.5 ANUALITATEA BUGETULUI .. 3.5.6 SPECIALIZAREA BUGETAR . 3.5.7 PUBLICITATEA BUGETULUI .. 3.6 FAZELE PROCESULUI BUGETAR 3.6.1 ELABORAREA PROIECTULUI DE BUGET 3.6.2 APROBAREA BUGETULUI .. 3.6.3 EXECUIA BUGETULUI .. 3.6.4 NCHEIEREA I APROBAREA CONTULUI DE EXECUIE BUGETAR . 3.6.5 CONTROLUL BUGETAR . CAPITOLUL IV CHELTUIELILE PUBLICE . 4.1 SISTEMUL CHELTUIELILOR PUBLICE . 4.1.1 CLASIFICAREA FUNCIONAL 4.1.2 CLASIFICAREA ECONOMIC . 4.2 NIVELUL, STRUCTURA, DINAMICA I FACTORII CARE INFLUENEAZ CHELTUIELILE PUBLICE . 7 7 11 13 15 15 17 17 19 19 22 27 27 28 31 36 36 37 38 39 39 40 41 42 42 42 42 44 44 45 47 47 78 50 52

7

4.3 FACTORII CARE INFLUENEAZ CRETEREA CHELTUIELILOR 54 PUBLICE .. CAPITOLUL V RESURSELE FINANCIARE PUBLICE, ORDINARE I EXTRAORDINARE ... 5.1 STRUCTURA SISTEMULUI RESURSELOR FINANCIARE PUBLICE CAPITOLUL VI IMPOZITELE NOIUNE, ROL, PRINCIPII DE IMPUNERE 6.1 IMPOZITELE NOIUNE, ROL, PRINCIPII DE IMPUNERE ... 6.1.1 PRINCIPIILE IMPUNERII .. CAPITOLUL VII TEORIA MONETAR ISTORIC I PERSPECTIVE ... 7.1 OBIECTUL TEORIEI MONETARE ... CAPITOLUL VIII BANI N CADRUL SISTEMULUI ECONOMIC ... 8.1 FUNCIILE BANILOR I PRINCIPALELE CATEGORII DE BANI .. 8.1.1 DEFINIREA BANILOR I FUNCIILE BANILOR .. 8.1.2 FUNCIILE BANILOR ... 8.2 PRINCIPALELE CATEGORII DE BANI ... 8.3 PRINCIPALELE MODALITI DE PLAT FR NUMERAR 8.4 SISTEME MONETARE ... 8.4.1 SISTEMUL MONETAR INTERNAIONAL (BRETTON WOODS) ... 8.4.2 SISTEMUL MONETAR EUROPEAN 8.5 PUTEREA DE CUMPRARE A MONEDEI . 8.5.1 PUTEREA DE CUMPRARE A MONEDEI N CADRUL NAIONAL . 8.5.2 PUTEREA DE CUMPRARE A MONEDEI N PLAN INTERNAIONAL .. CAPITOLUL IX INFLAIA ... 9.1 DEFINIREA INFLAIEI . 9.2 INFLAIA CA DEZECHILIBRU ... 9.2.1 INFLAIA PRIN CERERE SAU INFLAIA TRAS (PULL-INFLATION) 9.2.2 INFLAIA PRIN COSTURI SAU INFLAIA MPINS (PUSH-INFLATION) ... 9.2.3 INFLAIA DE STRUCTUR . 9.2.4 DEZVOLTAREA INFLAIEI . 9.3 EFECTELE INFLAIEI .. 9.4 IEIREA DIN INFLAIE TESTUL NR. 1 . TESTUL NR. 2 . BIBLIOGRAFIE ..

57 57 61 61 61 65 65 69 69 69 71 73 75 76 77 78 80 80 81 83 83 83 84 84 85 85 86 87 89 89 91

8

NOIUNEA DE FINANE PUBLICE CAPITOLUL I CONCEPTUL DESPRE FINANELE PUBLICECONCEPTUL DESPRE FINANELE PUBLICE. DELIMITAREA FINANELOR PUBLICE DE FINANELE PRIVATE. CONINUTUL ECONOMIC I FUNCIILE FINANELOR PUBLICE. 1.1. CONCEPTUL DESPRE FINANELE PUBLICECe sunt Finanele Publice? De ce au aprut? Ca instituie i funcionalitate Finanele Publice sunt rezultatul diviziunii sociale a muncii i i are originea legat de apariia i funcionarea statului. Stratificarea societii pe clase sociale i interese diferite a determinat odat cu apariia statului, instituie suprem a guvernrii sociale i apariia multor instituii sub coordonarea acestuia ca de exemplu: armata, justiia, mai trziu poliia, parlamentul, instituii sociale ca nvmntul i sntatea .m.a. Apare astfel un nsemnat numr de membrii ai colectivitii umane ce prsesc sfera produciei de bunuri materiale i se ocup cu aprarea integritii teritoriale, a clarificrii litigiilor determinate de interese diferite, instruirii, asigurrii sntii, a cror existen este condiionat de redistribuirea veniturilor din sfera productiv. Separarea statului i a instituiilor sale de societate n sfera relaiilor economice, oblig statul la asigurarea veniturilor, cheltuielilor i mprumuturilor sale proprii. Procurarea resurselor necesare ndeplinirii funciilor i sarcinilor sale se face pe calea constrngerii pe care o exercit asupra membrilor societii ce realizeaz venituri. Aadar n procesul procurrii i repartizrii resurselor de care are nevoie statul pentru ndeplinirea funciilor i sarcinile sale se nasc anumite relaii sociale. Acestea sunt de natur economic i exprim repartizarea unei pri din produsul intern brut, prin intermediul statului ntre diferite7

!

Apariia Statului implic nevoia de Fonduri publice i apariia instituiei Finanelor publice.

"

Separarea Statului i a instituiilor sale de societate este impus de delimitarea nevoilor individuale de cele colective.

categorii sociale. Relaiile acestea, aprute n procesul de formare i repartizare a resurselor necesare statului n form bneasc sunt relaii financiare sau pe scurt finane. Existena finanelor este indisolubil legat de existena statului i de folosirea banilor i a formelor valorice n repartizarea produsului intern brut. n toate cele patru ornduiri social economice care au existat, finanele au mbrcat fr excepie forma valoric bneasc dar n fiecare dintre acestea ele au ndeplinit un anumit rol, corespunztor condiiilor economice, politice i sociale n care au fiinat, caracterizndu-se prin cteva trsturi economice: a) Resursele mobilizate la dispoziia statului sunt produsul muncii celor ocupai n sfera produciei materiale i a serviciilor i care sunt cedate n folosul statului; b) Prelevrile (prelurile) de resurse la dispoziia statului, au caracter obligatoriu i nu benevol, iar nendeplinirea acestor obligaii atrage sanciunea legii celor ce nu le respect; c) De pe urma cheltuielilor publice, exist un beneficiu direct al celor implicai (funcionarii, medicii, profesorii etc sub form de salarii) dar i un beneficiu indirect general (starea de sntate, cultur, ordine public, drumuri etc.) Ca origine etimologic, cuvntul Finane i are proveniena din limba latin. Expresiile folosite nc din secolele XII-XIV finaio, finacias, finacia, pecuniaria, toate aveau sensul de plat n bani. La baza tuturor acestor expresii se presupune a sta cuvntul fini, cu sensul de termen de plat. Nuanele acestor expresii dei difereau de la ar la ar se refereau n esen la acelai lucru, respectiv o sum i termenul de achitare a acesteia. Cu timpul cuvntul Finane a cptat un sens foarte larg incluznd n momentul de fa noiuni ca: bugetul statului, creditul, operaiile bancare i de burs, relaiile i operaiunile bneti, creane i obligaii de plat n bani indiferent de subiectul acestora.

!

Caracteristici comune ale constituirii Fondurilor publice indiferent de ornduirea social.

"

Trebuie remarcat ns c nici mcar concepiile specialitilor despre finane nu sunt la unison, nelesurile folosite de economiti fiind diferite ca de exemplu:8

Diferitele sensuri ale noiunii de finane.

Fonduri bneti la dispoziia statului; Mijloace de intervenie a statului n economie; Metode de gestionare a banului public; Act juridic ntre stat i membrii societii; Relaii sociale, de natur economic care apar n procesul constituirii fondurilor publice de resurse bneti i repartizrii acestora n scopul satisfacerii nevoilor generale ale societii. n aceste interpretri, accentul cade pe acea latur a finanelor pe care specialistul (autorul) o folosete ca idee central n analiza sa. n realitate ntre resursele bneti prelevate (preluate) de stat pentru satisfacerea nevoilor generale, modalitile prin care se procur i distribuie aceste resurse, instrumentele de intervenie ale statului n economie, metodele de gestionare a fondurilor publice i formele juridice pe care le mbrac toate acestea exist legturi strnse. O anumit latur a finanelor nu numai c nu nltur pe celelalte, ci chiar le presupune. Prelurile i redistribuirile de resurse bneti au loc ntre persoane fizice i juridice, prin intermediul autoritilor publice i afecteaz direct sau indirect ntreaga economie naional i pe toi membrii societii. De aici concluzia c finanele exprim relaii sociale de natur economic, n expresie bneasc ce apar ntr-un anumit proces i cu scop bine determinat. De-a lungul anilor concepiile despre rolul finanelor au evoluat continuu. Definind acest rol ntr-o form concentrat, opiniile unor economiti de marc ar suna aa: Paul Leroy Beaulieu, tiina financiar este tiina veniturilor publice i utilizrii acestor venituri. Goston Jeze tiina finanelor publice se ocup cu studiul faptelor, principiilor, tehnicii i efectelor dobndirii i cheltuirii datoriei publice. Harold M Groves finanele publice formeaz un domeniu de cercetri care trateaz problemele de venituri i cheltuieli ale guvernelor. James Buchiaman finanele publice studiaz activitatea economic a guvernului, considerat ca unitate.9

!

Concepiile despre rolul finanelor.

Toate concepiile despre rolul finanelor publice pot fi grupate n dou etape. Prima etap ce corespunde etapei capitalismului n ascensiune, capitalismului premonopolist, n care prevala doctrina liberalismului economic. Aceasta se caracterizeaz prin neintervenia statului n economie, activitatea economic desfurndu-se pe baza principiilor laisser-faire laisser-passer. Potrivit concepiilor acestei etape considerate concepii clasice, activitatea economic trebuie s fie apanajul ntreprinderilor private, orice participare a statului la viaa economic fiind considerat contraindicat. Sarcinile Finanelor Publice constau n asigurarea resurselor necesare ntreinerii instituiilor publice funcionrii normale a acestora, impozitele, mprumuturile i celelalte metode de procurare a resurselor financiare trebuie astfel concepute nct s aib un caracter neutru, s nu modifice relaiile social-economice existente. Pstrarea echilibrului ntre veniturile i cheltuielile bugetare era considerat cerin fundamental a finanelor publice. Apariia deficitului bugetar, generator de inflaie era considerat un fenomen nedorit cu efecte negative asupra funcionrii normale a mecanismului economic. Aceast etap mai era denumit etapa Statului Jandarm, deoarece specialitii din domeniul finanelor publice erau preocupai doar de obinerea resurselor din activitatea altora i utilizarea acestora potrivit disciplinei financiare. Aceast trstur confer finanelor publice un pronunat caracter juridic. Etapa a doua corespunde epocii capitalismului imperialist, respectiv dup 1929-1933 cnd are loc criza economic mondial. Rolul statului potrivit concepiilor acestor etape este vzut neutru, rol intervenionist. n viziunea acestor concepii considerate moderne, statul (autoritatea public) este chemat s joace un rol activ n viaa economic, s influeneze procesele economice, s corecteze evoluia ciclic, s previn crizele sau cel puin s le limiteze efectele negative. nfiinarea de de specialitii n domeniu la antipodul primei etape, respectiv rol activ nu

"

Conceptele teoretice privind implicarea Statului n economie.

!

Perioada liberalismului economic = etapa Statului neutru.

"

Perioada capitalismului n ascensiune = etapa Statului activ.

10

ntreprinderi publice i societi mixte nu mai este considerat o ingerin, ci o necesitate. Acordarea de subvenii i alte faciliti de ctre stat ntreprinderilor private, precum i luarea unor msuri care s limiteze omajul, sau s contribuie la redresarea activitii acestora este apreciat i ncurajat. Pentru statul modern, Finanele Publice nu sunt un simplu mijloc de asigurare a acoperirii cheltuielilor sale administrative, ci nainte de toate un mijloc de intervenie n economie. Preocuparea principal a specialitilor devine studierea instrumentelor cu ajutorul crora statul poate s intervin n viaa economic, a modalitilor de influenare a proceselor economice i relaiilor sociale. n noile condiii, de la studiul mijloacelor de acoperire a cheltuielilor publice, obiectul cercetrii se deplaseaz spre analiza mijloacelor de intervenie a statului prin intermediul cheltuielilor i veniturilor. 1.2. DELIMITAREA FINANELOR PUBLICE DE

FINANELE PRIVATE Expresia de FINANE PUBLICE este asociat cu STATUL, unitile sale administrativ teritoriale i instituiile de drept public, n legtur cu resursele, cheltuielile, mprumuturile i datoria acestora. FINANELE PRIVATE sunt asociate cu ntreprinderile (societile) economice, bncile i societile de asigurare private, n legtur cu resursele i cheltuielile acestora, mprumuturile primite sau acordate, creanele de ncasat i obligaiile de plat. ntre Finanele Publice i Finanele Private exist unele asemnri, dar mai ales o serie de deosebiri. ASEMNRI: 1. i Finanele Publice i Finanele Private trebuie s asigure un echilibru financiar pentru a garanta funcionarea normal a sectoarelor de activitate pe care le coordoneaz; 2. i Finanele Publice i Finanele Private au un cadru organizatoric; 3. i Finanele Publice i Finanele Private funcioneaz n baza reglementrilor legale etc;11

!

La baza Finanelor publice stau dispoziiile legii.

"

La baza Finanelor private stau dispoziiile contractuale.

DEOSEBIRI (mai multe dect asemnri): 1. Privind modul de colectare a resurselor Resursele necesare realizrii funciilor i sarcinilor statului (Finanele Publice), se procur de la persoane fizice i juridice n principal prin msuri de constrngere i ntr-o mic parte prin mprumuturi i relaii contractuale. Resursele necesare ntreprinderilor (Finanele Private) pe lng disponibilitile proprii se procur pe baze contractuale n condiiile rezultate din confruntarea cererii i ofertei (dobnda). 2. Privind posibilitile de executare silit mpotriva statului i instituiilor sale (Finane Publice) dac nui ndeplinete obligaiile, respectiv cheltuielile prevzute, nu poate fi urmat calea executrii silite. mpotriva Finanelor Private (ntreprinderi, societi) dac nu-i onoreaz obligaiile sau nu-i onoreaz angajamentele contractuale, calea principal este aceea a executrii silite. 3. Privind efectul utilizrii resurselor Efectul utilizrii resurselor colectate de Finanele Publice este satisfacerea nevoilor generale ale societii. Efectul utilizrii resurselor colectate (formate) de Finanele Private este n slujba unui grup restrns respectiv ntreprinztorul n cauz. 4. Privind gestiunea resurselor Gestiunea Finanelor Publice este supus dreptului public (prevederi n lege) Gestiunea Finanelor Private (ntreprinderi, societi) este supus dreptului Comercial (contracte). Trebuie fcut precizarea c noiunile de Finane Publice i Finane Private sunt specifice rilor cu economie de pia, n care se impune o delimitare clar ntre sectorul public i cel privat. n economiile socialiste (comuniste), noiunea de finane private este privat de obiect, deoarece proprietatea este colectiv de stat sau de grup.

12

1.3. CONINUTUL ECONOMIC I FUNCIILE FINANELOR PUBLICE Pentru satisfacerea nevoilor generale ale societii este necesar constituirea unor importante fonduri bneti la dispoziia autoritilor publice. Aceste fonduri se formeaz pe seama produsului intern brut (PIB) i sunt utilizate pentru finanarea nevoilor sociale att de interes naional ct i local. Relaiile economice exprimate valoric care apar n procesul repartiiei produsului intern brut n legtur cu satisfacerea nevoilor colective ale societii, constituie relaii financiare publice sau pe scurt finane publice. n legtur cu aceasta trebuie precizat c nu toate relaiile bneti care apar n procesul repartiiei i circulaiei produsului intern brut sunt n acelai timp relaii financiare publice. Sfera finanelor publice, mai ngust dect aceea a relaiilor bneti, cuprinde numai relaiile bneti care exprim un transfer de valoare, nu i pe cele care reflect o schimbare a formelor valorii. n legtur cu transferul de valoare care genereaz relaii financiare publice, se impun cteva precizri: a) Apariia relaiilor financiare publice este determinat de transferul, n form bneasc, de valoare de la persoane juridice sau fizice la fondurile ce se constituie n economie, ori de la aceste fonduri spre persoanele juridice i fizice ce beneficiaz de aceste fonduri (exemplu: subveniile pentru curs legit., credite agricole). Transferul n natur de produse nu d natere la relaii financiare, acestea reprezentnd relaii de repartiie. Numai dup valorificarea acestora pot aprea relaii financiare. Transferul de valoare (prin impozite i alte obligaii) la fondurile ce se constituie n economie se efectueaz de regul fr contraprestaie direct. b) Societile comerciale care au vrsat la bugetul administraiei centrale o sum de bani cu titlu de impozit pe profit, nu au dreptul s solicite statului nici o prestaie de valoare egal.

!

Substana Relaiilor financiare o reprezint transferul n form bneasc de valoare.

13

Impozitul pe teren, impozitul pe cldiri, taxa asupra mijloacelor de transport ori impozitul pe veniturile din chirii vrsat de o persoan fizic la buget este de asemenea fr contraprestaie direct. Sumele primite de la buget de o persoan cu titlu de alocaie de stat pentru copii, nu are legtur direct cu impozitul pltit de respectiva persoan la buget. Transferul de valoare ce se realizeaz prin actul de vnzare cumprare a unei case reflect o schimbare a formelor valorii din marf n bani sau invers. Prestarea muncii presupune de asemenea schimb de echivalene; capacitatea fizic i specializare profesional contra bani i un transfer de putere de cumprare (bani) contra munc. Toate acestea sunt relaii bneti i nu relaii financiare publice. ntre relaiile financiare publice i relaiile bneti exist o strns legtur de intercondiionare, cele dinti fiind condiionate de nfptuirea celor din urm. Astfel, nu se poate pretinde unei societi comerciale s verse la buget T.V.A. pentru mrfurile fabricate i cele importate nainte de vnzarea acestora ori importul efectiv. De asemenea impozitul pe salar nu poate fi pretins nainte de primirea acestuia. c) Plile fcute de la buget au n general caracter nerambursabil. Spre exemplu subveniile ctre regii (G. calorii) investiii (salarii + cheltuieli materiale + dotri) persoane fizice, pensii, burse, alocaii etc. (n general, pentru c sunt i excepii, de exemplu Gardienii Publici). FUNCIILE FINANELOR PUBLICE Necesitatea finanelor publice, existena acestora, nu constituie expresia dorinei cuiva, ci are un caracter obiectiv. Altfel spus finanele publice exist pentru a servi la realizarea unor obiective precis determinate, la ndeplinirea anumitor sarcini care nu ar putea fi nfptuite pe alt cale sau cu alte mijloace. Finanele publice i ndeplinesc misiunea lor social prin funciile pe care le exercit i anume prin: Funcia de repartiie; Funcii de control;

14

1.3.1. FUNCIA DE REPARTIIE 1. Constituirea fondurilor; 2. Distribuirea acestora;

a finanelor publice

cunoate dou faze distincte, legate organic ntre ele, respectiv:

La constituirea fondurilor particip: regiile autonome, societi comerciale cu capital de stat, mixt i privat, organizaiile cooperatiste i asociaiile cu scop lucrativ, instituiile publice, populaia i persoanele rezidente n strintate (exemplu: formele sunt multiple: impozit, taxe, redevene etc.) dar ntr-un alt curs. Resursele care alimenteaz fondurile publice, n majoritatea lor covritoare, i au izvorul n produsul intern brut i ntr-o msur mai mic n avuia naional sau n transferuri primite din strintate. Instituiile dei nu pltesc impozit pe profit, pe cldiri, pltesc impozit pe salarii, CAS, omaj, etc. Cea de a doua faz a funciei de repartiie a finanelor publice const n distribuirea fondurilor financiare pe beneficiari: persoane juridice i fizice. Repartiia propriu-zis este precedat de inventarierea nevoilor sociale existente n anul (perioada) de referin, de cuantificarea acestora n expresie bneasc i ierarhizarea lor n funcie de necesitatea i importana pe care o prezint unele n raport cu altele (exemplu: capacitatea de susinere a obiectivelor, Grdinari) Importana funciei de repartiie a finanelor publice trebuie apreciat prin prisma dimensiunii transferurilor de valoare efectuate de la diverse persoane juridice i fizice la fondurile publice i de la acestea ctre diveri beneficiari. n condiiile unui anumit P.I.B. mrimea resurselor prelevate la dispoziia organelor administraiei centrale i locale de stat este invers proporional cu mrimea resurselor rmase la dispoziia persoanelor juridice i fizice pentru satisfacerea nevoilor proprii de dezvoltare i consum, dup plata sumelor datorate. 1.3.2. FUNCIA DE CONTROL a finanelor publice, decurge din faptul c fondurile de resurse financiare constituite la dispoziia statului aparin ntregii societi. n acelai timp faptul c fondurile publice de resurse financiare reprezint o parte nsemnat din PIB constituie un argument n plus nu15

numai pentru existena controlului dar i pentru organizarea lui astfel nct s existe o percepie riguroas asupra modului de constituire, repartizare i utilizare a fondurilor publice de resurse financiare, asupra pstrrii integritii i bunei gospodriri a bunurilor, proprietatea statului, asupra ncasrii integrale i la timp a creanelor statului i onorrii plilor de acesta fa de teri. Necesitatea controlului este impus i de comportarea reproabil i atitudinea nepstoare fa de avutul obtesc de ctre foarte multe persoane care au astfel de obligaii. Funcia de control a finanelor publice este legat de funcia de repartiie dar are o sfer de manifestare mai larg dect aceasta deoarece vizeaz pe lng constituirea i repartizarea fondurilor din economie i modul de utilizare a resurselor. ntre cele dou funcii ale finanelor publice exist raporturi de intercondiionare: funcia de repartiie ofer cmp de manifestare funciei de control, iar funcia de control, genereaz forme de manifestare (uneori) funciei de repartiie (exemplu: cnd controlul depisteaz venituri suplimentare). AUTOEVALUARE 1. Precizai momentul de apariie al Finanelor publice i coninutul relaiilor financiare ! 2. Care sunt trsturile economice comune relaiilor financiare indiferent de ornduirea social ? 3. Cum au fost grupate concepiile teoreticienilor de-a lungul timpului cu privire la rolul i implicarea statului n economie ? 4. Prezentai asemnrile i deosebirile ntre Finanele publice i Finanele private ! 5. Care sunt funciile Finanelor publice ?

"

Funcia de control a Finanelor publice are o sfer mai larg de cuprindere dect Funcia de repartiie.

16

CAPITOLUL II POLITICA FINANCIAR2.1. POLITICA FINANCIARPrin politic n general se nelege activitatea desfurat de clasele, de pturile sau grupurile sociale pentru realizarea intereselor lor, precum i metodele i mijloacele cu ajutorul crora sunt promovate aceste interese. Fiecare partid, micare sau formaiune cu caracter politic i elaboreaz propriul program care stabilete direciile activitii sale n vederea ajungerii la putere, sau consolidrii acesteia. Programul definete obiectivele urmrite, mijloacele i metodele pe care nelege s le foloseasc pentru atingerea acestora, grupurile sociale crora se adreseaz cu prioritate i interesele crora le apr, poziia fa de principalele probleme interne i internaionale ale momentului. n cadrul politicii interne sunt definite obiective ca: Ritmul creterii economice n perspectiv imediat i mai ndeprtat; Proporiile i orientrile investiiilor de capital; Dimensiunile consumului n perioada de referin; Relaiile dintre sectorul public i privat; Curba omajului; Indicele preurilor i tarifelor; Evoluia salariilor, pensiilor i altor venituri fixe ale populaiei; Aciunile pentru aprarea naional, sntatea populaiei; instruire, ordine i securitate .a. n cadrul politicii externe se definesc relaiile politice, economice, tehnico-tiinifice, culturale, militare i de alt natur cu statele vecine i celelalte state de pe glob. Atitudinea i inteniile de colaborare i cooperare cu alianele militare, uniunile economice existente, aderarea i iniierea unor conlucrri zonale etc. Programul fiecrui partid prin modul cum este conceput, respectiv care din cele prezentate reprezint obiective de baz, prioritare, face ca acesta s devin o alternativ n opiunile electoratului. Programul17

!

Programul de guvernmnt este programul partidului care a ctigat alegerile dup ce a fost validat de Parlament.

partidului victorios n alegeri devine program de guvernmnt i de aceea trebuie supus dezbaterii Parlamentului. Atingerea obiectivelor stabilite reclam importante resurse financiare din partea statului. Insuficiena acestor resurse poate s constituie un handicap serios n realizarea programelor sociale, economice sau de alt natur la care s-a angajat partidul de guvernmnt. Amnarea unor obiective, renunarea la altele, sau realizarea lor pe seama unor eforturi financiare suplimentare impuse populaiei sau agenilor economici poate s modifice atitudinea electoratului i ndeprtarea preferinelor acestuia spre alte formaiuni. Realizarea obiectivelor prevzute, presupune pe lng asigurarea resurselor financiare publice necesare, intervenia statului n economie cu ajutorul prghiilor economice, a instrumentelor, instituiilor, organelor i reglementrilor financiare.

"

Politica financiar nseamn deci, metodele i mijloacele concrete privind procurarea i dirijarea resurselor financiare, precum i instrumentele, instituiile reglementrile financiare utilizate de stat pentru influenarea proceselor economice i a relaiilor sociale, ntr-o etap anume. Politica financiar face parte integrant din politica general a statului i ndeplinete un rol important n realizarea programelor de dezvoltare economic, formare profesional, ocrotirea sntii, proteciei sociale, dezvoltarea culturii, asigurrii echilibrului ecologic, aprarea naional i celelalte. Dei metodele i instrumentele politicii financiare sunt specifice, aceasta are o independen relativ fa de politica statului din celelalte domenii, deoarece ea nu constituie un scop n sine ci mpreun cu celelalte politici s contribuie la realizarea obiectivelor generale ale societii. ntre politica financiar i politica economic a statului trebuie asigurat o convergen, altminteri fie c efectele dorite nu sunt pe msura ateptrilor, fie chiar, se obin efecte contrare. Spre exemplu dac se dorete o cretere economic, o dezvoltare a potenialului, dar se depete nivelul optim de prelevare la buget de la ageni economici, efectul nu va fi de cretere economic ci de stagnare, deoarece vor scdea investiiile proprii.18

Politica financiar face parte din politica general a Statului fiind chiar un instrument al acesteia.

Subvenionarea de la buget a ntreprinderilor publice este sprijin substanial i poate ajuta la redresarea economico-financiar i la creterea produciei, exportului i ocuprii forei de munc. Dac aceast cale este urmat n cazul ntreprinderilor cu dotri nvechite, organizate necorespunztor, prost gestionate, nu numai c nu se obin efectele scontate, dar se realizeaz o cretere nejustificat a cheltuielilor publice. 2.1.1. PRINCIPALELE DOMENII DE MANIFESTARE A POLITICII FINANCIARE ALE STATULUI SUNT: a) Domeniul cheltuielilor publice; b) Domeniul resurselor financiare publice care are n vedere: Veniturile ordinare cu caracter fiscal i nefiscal; Veniturile financiare extraordinare procurate pe calea mprumuturilor contractate de stat, a emisiunii monetare, a privatizrii unor fabrici, uzine, locuine i altor bunuri aparinnd statului. c) Domeniul creditului bancar; d) Domeniul asigurrilor de bunuri, persoane i rspundere civil. Aceste domenii sunt strns legate ntre ele, se ntreptrund i se completeaz reciproc. Politica financiar n neles restrns (limitat la finanele publice) se interfereaz cu politica monetar, cu politica de credite i cea de asigurri. n politica financiar nu se poate face abstracie de existena finanelor private, alturi de cele publice, de complementaritatea dintre sectoarele publice i private, dintre stat, ntreprinderi i bnci. 2.1.2. COORDONATELE POLITICII FINANCIARE N DOMENIUL CHELTUIELILOR PUBLICE Politica promovat n domeniul cheltuielilor publice trebuie s stabileasc mrimea, destinaia i structura optim ale acestor cheltuieli s defineasc obiectivele ce trebuie atinse prin efectuarea diferitelor categorii de cheltuieli, s precizeze cile, metodele i instrumentele ce trebuie folosite pentru ca obiectivele respective s fie realizate cu minimum de efort financiar. Apreciind modalitile de nfptuire a acestor coordonate se pot face urmtoarele referiri:19

!

Domeniile politicii financiare.

a) Dimensiunea

cheltuielilor

publice

presupune

att

stabilirea mrimii absolute adic volumul total al cheltuielilor exprimat n moneda naional ct i stabilirea mrimii relative a acestor cheltuieli, adic ponderea lor n produsul intern brut (PIB). n acelai timp se prezint tendina cheltuielilor publice n anul curent, comparativ cu cel dinainte, respectiv: de cretere, de meninere, ori de scdere. Desigur pentru comparaie exprimarea se face n preuri comparabile (adic prin actualizarea la inflaie sau ntr-o moned de referin & USA) i aceasta doar n contextul rii respective i nu cu altele deoarece concluziile ar fi neconcludente. Dac spre exemplu am compara nivelul cheltuielilor publice pe locuitor n Romnia, care este de n ori mai mic dect cel din statele occidentale i America, fr s inem cont de P.I.B. / locuitor din Romnia i rile respective, concluziile (n spe deciziile) ar fi dezastroase. (Exemplu s ne punem s cretem doar cheltuielile). Preocuparea esenial n aceast privin a organelor de decizie n domeniul politicii financiare a statului trebuie s fie ncadrarea cheltuielilor totale ale societii n limitele resurselor ce pot fi mobilizate pe plan naional. Aceast cerin reflect un adevr axiomatic i anume acela c nici o societate nu trebuie s consume mai mult dect produce. n cazul n care colectivitatea naional respectiv nesocotete aceast cerin, satisfcndu-i nevoile pe seama mprumuturilor din strintate, de cele mai multe ori n condiii mpovrtoare, nseamn un grad ridicat de nepsare, de incontien a factorului decizional, o ipotecare pur i simplu a viitorului naiunii respective. b) Stabilirea destinaiei cheltuielilor publice trebuie s porneasc de la satisfacerea cu prioritate a nevoilor sociale majore. Stabilirea corect a opiunilor i prioritilor n fiecare etap este de cea mai mare importan deoarece acestea influeneaz ritmul creterii economice, gradul de satisfacere al nevoilor de trai materiale i spirituale ale populaiei i a celorlalte nevoi obteti. Politica financiar a statului trebuie s asigure: Realizarea obiectivelor de politic economic care promoveaz progresul20

tehnic,

asigur

stimularea

iniiativei

i

competitivitatea, menine stabilirea monedei naionale, crete ocupabilitatea forei de munc, crete calitatea produselor i serviciilor; Ridicarea nivelului de asisten social, de cultur i instruire a populaiei, protecia mediului nconjurtor, mbuntirea calitii vieii n general; Buna funcionare a instituiilor statului care s asigure ordinea public, democraia, respectarea drepturilor omului, aprarea rii, dezvoltarea relaiilor cu celelalte state. n perioada de tranziie politica financiar va trebui s sprijine sectoarele care realizeaz producie util societii i performan cu caracteristici ridicate la nivelul criteriilor mondiale att n ceea ce privete calitatea ct i consumul descurajnd sectoarele mari consumatoare de materii i energie, nerentabile i cu efecte duntoare asupra mediului nconjurtor. Raportul ntre consum, capital, ntre investiiile productive i cele neproductive, trebuie influenat spre nivelul optim prin aceleai politici financiare. Luarea unor decizii care conduc la majorarea salariilor, pensiilor, ajutoarelor persoanelor fizice, fr acoperirea pe msur cu mrfuri i servicii va duce sigur la subminarea echilibrului monetar i la scderea puterii de cumprare. c) Utilizarea la maxim eficien a resurselor financiare, aceast cerin derivnd din caracterul limitat al tuturor resurselor financiare i materiale. Cerina este la fel de justificat pentru sfera produciei materiale ct i pentru cea nematerial. Dac n sfera produciei rezultatele se msoar prin producii mari de calitate i accesibile, n sfera nematerial se apreciaz prin gradul de asisten social, nvmnt, cultur etc. Reducerea cheltuielilor printr-un regim de economisire uneori forat nu este soluia cea mai fericit ci dimpotriv utilizarea banilor cu eficien, din aceeai sum, bunuri mai multe i mai bune. (exemplu gardienilor). d) Stimularea beneficiarilor prin metode de finanare i gestionare ori prin alte instrumente specifice: care s conduc la utilizarea eficient a fondurilor existente, sporirea acestora i investirea spre21

domeniile dorite. n acest context al politicii financiare pot fi folosite diverse metode de finanare: Autofinanare, cu completarea resurselor proprii pe seama cheltuielilor; Autofinanare, cu completarea resurselor proprii pe seama creditului; Autofinanare cu completarea resurselor proprii pe seama alocaiilor bugetare; Finanarea integral cu titlu definitiv nerambursabil din fondurile bugetare sau extrabugetare dup caz. nlocuirea finanrii directe sau indirecte, totale sau pariale din fondurile publice constituite pentru unele obiective sau aciuni, cu acordarea de stimulente fiscale (avantaje indirecte) reducerea sau scutirea de taxe vamale, TVA impozite etc. 2.1.3. COORDONATELE POLITICII FINANCIARE PRIVIND PROCURAREA RESURSELOR FINANCIARE Politica promovat n domeniul procurrii resurselor publice trebuie s stabileasc volumul i proveniena resurselor ce pot fi procurate, metodele de prelevare precum i obiectivele ce trebuie atinse de instrumentele fiscale folosite n procesul constituirii fondurilor respective. a) Volumul resurselor financiare de care statul are nevoie pentru ndeplinirea funciilor i sarcinilor sale este indicat de cuantumul cheltuielilor publice aferente perioadei considerate. Aprobnd aceste cheltuieli, organele de decizie competente determin nsi volumul resurselor financiare necesare. n realitate, ntre volumul cheltuielilor considerate indispensabile pentru satisfacerea nevoilor sociale (cererea de resurse financiare) i volumul resurselor financiare posibil de procurat pe plan intern (oferta de resurse) nu ntotdeauna exist o concordan deplin: fie cererea de resurse este mai mare dect oferta (situaie cnd despre respectivul buget se spune c este n deficit) fie invers cnd volumul resurselor este mai mare dect cererea (situaie cnd despre buget se afirm c este excedentar). De subliniat c aceste neconcordane se pot localiza la unul sau mai multe niveluri respectiv: administraia central, administraia local, asigurrile sociale sau al fondurilor extrabugetare.22

De reinut c volumul resurselor financiare, susceptibile de a fi mobilizate la fondurile publice este cu att mai mare, cu ct economia naional este mai puternic dezvoltat iar activitatea desfurat de agenii economici este mai eficient. Altfel spus cu ct P.I.B. pe locuitor este mai mare i partea ce se poate preleva la buget poate fi mai mare. Poate i nu este obligatorie deoarece depinde de politica financiar a rii respective. Astfel n ri cu acelai nivel ridicat al P.I.B. / locuitor modalitile pot fi diferite: n unele apar asociaii, fundaii i chiar ageni privai care fac masive investiii sociale n coli, spitale, asigurri sociale ceea ce degreveaz bugetul de astfel de cheltuieli, n timp ce n alte state toate aceste cheltuieli se fac doar de ctre stat. b) Proveniena resurselor este de asemenea un obiectiv ce ine de politica financiar a statului respectiv. Teoretic organele de decizie ce fac aceast politic se pot baza pe dou alternative: Fie s se bazeze pe resursele interne ce pot fi procurate pe plan naional; Fie s se bazeze pe resurse externe ce pot fi atrase din afar, desigur nu n exclusivitate ci doar de completare. n condiiile normale (ntr-o politic sntoas) n orice ar mare, sau mic, dezvoltat, sau mai puin, baza trebuie s o constituie resursele proprii i nu cele mprumutate. Resursele mprumutate trebuie s aib la baz decizii riguros fundamentate i ndeobte pentru scopuri productive i nu pentru consum, situaie ce conduce la un grad de ndatorare i dependen crescnd uneori fr ieire. Resursele financiare interne la rndul lor pot proveni n proporii diferite de la sectorul public; De la sectorul privat sau De la populaie. De asemenea politica financiar de prelevare a resurselor poate trata pe picior de egalitate toi agenii economici indiferent de proprietate sau dimpotriv preferenial favoriznd o form sau alta. Diferenierea poate fi extins i asupra formelor juridice ale ageniilor (societate de persoane sau de capital) asupra mrimii acestora (mari, mici, mijlocii) ramurilor (producie, investiii, comer) zonelor (munte, cmpie, ar,23

strintate) toate aceste diferene sunt determinate de un anumit scop respectiv de-a ncuraja o form sau alta i de-a restrnge altele. Diferenierea prelevrii (prelurii) se practic i n ceea ce privete contribuia persoanelor fizice folosindu-se criterii diferite: puterea contributiv a pltitorului (exprimat prin volumul veniturilor); situaia personal a acestuia (necstorit, divorat, cu copii, tineri etc) capacitatea de munc (integral, parial, handicap); grupa social (salariat, pensionar, liber profesionist, fermier etc.) Egalitarismul n care contribuia era aceeai fr nici o deosebire se practica doar n antichitate i evul mediu, n epoca modern se mai regsete doar n acele state n care se mai regsesc forme tribale. c) Numrul i timpul canalelor (modalitilor) de prelevare a contribuiei la fondurile publice o constituie o coordonat important a politicii financiare. n teorie se vehiculeaz dou idei respectiv existena unui singur canal (spre exemplu impozitul pe venitul global) sau mai multe canale (impozite pe diverse venituri i forme de avere). n practic prima idee nu a fost posibil de aplicat. De asemenea cea de-a doua are mai multe forme de aplicare, impozite i taxe pe nivelul veniturilor, ori al consumatorilor. Din cele prezentate este lesne de neles c aezarea judicioas a impozitelor i taxelor (canalelor de prelevare) este de mare importan n politica financiar deoarece afecteaz interesele tuturor categoriilor sociale putnd asigura un echilibru, sau dimpotriv favorizrii i defavorizrii a unor persoane. d) Canalele (modalitile) de prelevare trebuie s reprezinte n acelai timp prghii financiare de influenare a proceselor economice. Aceste modaliti de prelevare trebuie astfel concepute nct s asigure evoluia vieii economico-social n direciile dorite: Creterea investiiilor productive, n unele sau alte ramuri; Crearea unor noi locuri de munc; Participarea la circuitul economic mondial (stimularea exportului sau importul de tehnologie);24

Stimularea produciei agricole, vegetal sau animal, extinderea metodelor moderne (irigare prin picurare, biostimulatorii etc). e) Destinaia sumelor, veniturilor provenite din sectorul public. Spre exemplu dac are loc vnzarea unor ntreprinderi de stat, sumele rezultate ce destinaie c capete?. Alimenteaz un fond de dezvoltare, sau bugetul statului. Veniturile realizate de Regiile autonome n ce proporie rmn la dispoziia acestora i-n ce proporie se preiau de stat. Dac nu se realizeaz venituri ci pierderi ce se face? Se subvenioneaz, se nchide activitatea sau se trece pe principiul societilor comerciale, negociere cerere-ofert. f) Echilibrul financiar este un obiect important al politicii financiare. Organele de decizie trebuie s-i fixeze poziia n legtur cu eventualele neconcordane, diferena ntre volumul cheltuielilor necesare a fi acoperite de la fondurile publice i volumul resurselor posibile de mobilizat n condiii normale n perioada de referin. Da Se accept astfel de dezechilibre? Nu Dac Da, n ce proporie? i mai cu seam pe ce ci urmeaz a fi recuperate diferenele. Dezechilibrul financiar este accidental, provocat de alte dezechilibre (material, f.d.m., monetar etc) sau este provocat pentru restabilirea echilibrului economic. g) Contractarea mprumuturilor de stat este o problem de politic financiar ce trebuie s clarifice multiple probleme, ntre care enumerm: n ce scopuri se contracteaz, pentru realizarea unor obiective productive, pentru infrastructura sau finanarea unor cheltuieli de consum? Din ce resurse se ramburseaz, din veniturile realizate de obiectivele construite pe seama altor sume mprumutate,25

din venituri publice special afectate acestui scop sau din veniturile generale ale bugetului. Pe ce termen i n ce condiii se contracteaz? Dac mprumutul se indexeaz pentru protejarea deintorilor de titluri mpotriva riscului, deprecierii monedei n care a fost exprimat mprumutul; mprumutul extern este condiionat de cerine economice, politice sau de alt natur? De poziia adoptat la fiecare din problemele menionate mai sus depind n final reuita aciunii de contractare a mprumutului, efortul financiar reclamat de rambursare, precum i eficiena aciunii finanate din mprumut. Politica financiar presupune nu numai stabilirea obiectivelor urmrite ntr-un domeniu sau altul i mijloacele pentru atingerea acestora, dar i analiza critic a rezultatelor obinute prin promovarea sa.

AUTOEVALUARE 1. Care sunt coordonatele Politicii financiare n domeniul cheltuielilor ? 2. Care sunt coordonatele Politicii financiare n domeniul resurselor financiare publice ?

26

CAPITOLUL III CONCEPTUL DE BUGET PUBLIC NAIONALNOIUNI INTRODUCTIVE. DEFINIIA I IMPORTANA BUGETULUI PUBLIC NAIONAL.CONINUTUL BUGETULUI PUBLIC NAIONAL. BUGETUL PUBLIC NAIONAL AL ROMNIEI. PROCEDURA BUGETAR. FAZELE PROCESULUI BUGETAR. 3.1. NOIUNI INTRODUCTIVE Noiunile i afirmaiile referitoare la Finanele Publice privind stadiul i modul de apariie a acestor preocupri n existena social, rmn valabile i reprezint fundamentul teoretic i material pentru conceptul de buget public naional. Relaia de substan ntre cele dou noiuni, respectiv Finane Publice i Buget Public Naional (sau Buget de Stat) este aceea c, ultima reprezint ntruchiparea materializat a primei activiti. Altfel spus sarcinile finanelor publice sunt aduse la ndeplinire n mare msur prin intermediul bugetului de stat ca principal instrument (plan-program) financiar al statului. Bugetul de stat este format din relaii financiare prin intermediul crora au loc constituirea i repartizarea celui mai important fond bnesc al societii fondul bugetar. Relaiile bugetare i gsesc expresia n principalul plan financiar al statului care poart denumirea de buget de stat. Cuvntul buget provine din vechea limb francez unde cuvinte ca: bouge, bougette desemnau o pung de piele n care se gseau bani. Termenul a fost preluat de Anglia odat cu cuceririle normande i apoi sau rspndit n toat lumea. n Anglia cancelarul tezaurului (Ministrul Finanelor) avea obiceiul de a prezenta n Parlament un document n care se prevedeau mijloacele necesare pentru acoperirea subsidiilor (sumelor) cerute de coroan. Documentul se gsea ntr-o pung de piele pe care cancelarul o deschidea cnd fcea expunerea. Aceast operaiune se numea deschiderea pungii de bani a bugetului.27

Dei n celelalte state ale lumii au fost terminologii diferite, toate au aceiai semnificaie i rol, ca cel de buget. n Romnia termenul de buget apare pentru prima dat n Regulamentele Organice ale lui Al. I. Cuza care se ocup de finanele publice, dar se gsete i expresia cu acelai neles nchipuirea cheltuielilor anului viitor art.117 din Regulamentul Organic. nainte de aceast dat n rile Romneti nu a existat un buget n nelesul actual al cuvntului. Se poate vorbi ns de Codicele de venituri i cheltuieli aprute n Moldova n timpul domniei lui Gheorghe tefan Vod 1654, apoi n Muntenia n timpul lui Constantin Brncoveanu (16941704). Prima ncercare ns de realizare a unui act financiar de tip modern aparine lui Vod N. Mavrocordat n cea de-a doua domnie din 1712 cnd a prezentat sfatului domnesc aa zisa Sam sau Bncile visteriei. Acest act reprezint o dare de seam cu privire la natura veniturilor i cheltuielilor rii. 3.2. DEFINIIA I IMPORTANA BUGETULUI PUBLIC NAIONAL n ncercarea de a defini relaiile deosebit de complexe care formeaz bugetul de stat se disting dou categorii de abordri: definiii date de normele juridice i definiii date de doctrin (literatura de specialitate). Cu privire la prima categorie cteva definiii ar suna astfel: Regulamentul de Finane (20.XI.1860 promulgat de Al.I.Cuza): veniturile i cheltuielile publice ce au a se efectua pentru serviciu fiecrui exerciiu. Prima Lege de Contabilitate (1864 art.2). toate veniturile statului i cheltuielile neaprate pentru ndeplinirea deosebitelor servicii, aezate conform legilor, autorizate n fiecare an de o lege anual de finane formeaz bugetul general al statului. Decretul din 31.V.1862 asupra contabilitii din Frana art.5 bugetul este actul prin care sunt prevzute i autorizate veniturile i cheltuielile anuale ale statului sau ale altor servicii pe care legile le supun n aceleai reguli.28

Legea finanelor publice art.1 activitatea privind finanele publice include elaborarea i execuia bugetului public naional, care cuprinde bugetul administraiei centrale de stat, bugetele locale i bugetul asigurrilor sociale de stat, stabilirea i perceperea impozitelor, taxelor i altor venituri ale statului i utilizarea mijloacelor financiare ale organelor puterii legislative, judectoreti i executive. De asemenea cuprinde controlul asupra modului de folosire a mijloacelor materiale i bneti aparinnd regiilor autonome, instituiilor publice i asupra capitalului social al statului n societile comerciale. Cu privire la ce-a doua categorie n literatura de specialitate definirile au fost de asemenea multiple: Prof. A.Wagner definete bugetul ca fiind un plan alctuit n cifre, ntr-o ordine determinat de obicei sistematic, privitor la intrrile i ieirile (veniturile i cheltuielile) probabile n moned sau valori, monetare, care se produc n gestiunea economic a unui corp public o anumit perioad. Prof. Paul Leroy Beaulieu un buget este o prevedere a veniturilor i cheltuielilor pe o perioad determinat, un tablou evolutiv i comparativ al veniturilor de mplinit i a cheltuielilor de efectuat. Prof. R.Stourm bugetul statului este un act coninnd aprobarea prealabil a veniturilor i cheltuielilor publice. n definirea bugetului de stat considerm necesar s facem dou precizri: n primul rnd bugetul nu este un act ce eman de la un organ al autoritilor de stat ci cuprinde un ansamblu coerent de indicatori de plan cu caracter aleatoriu n care sunt nscrise veniturile i cheltuielile statului pentru o perioad viitoare. n al doilea rnd fa de acesta (buget) societatea manifest un interes deosebit, interes ce este justificat de rolul banului public n viaa unui popor.29

!

n acest sens bugetul public naional poate fi definit ca fiind planul financiar al statului prin care sunt prevzute veniturile i cheltuielile pentru o perioad determinat de timp. De altfel, n rile cu economie de pia se consider att n doctrin ct i-n practic c finanele publice reprezint singurul domeniu unde este necesar o aciune planificat de manier precis, prin care se prevd veniturile i cheltuielile statului pe o perioad viitoare determinat de obicei un an. Bugetul public naional ndeplinete un rol deosebit n procesul redistribuirii ntre economia naional pe de o parte i ntre stat i populaie pe de alt parte. Bugetul public naional intervine de asemenea n redistribuirea resurselor financiare ntre sfera productiv i cea neproductiv, n asigurarea proteciei sociale, ntre unele zone ale teritoriului i chiar n diviziunea internaional a muncii. Prin intermediul bugetului public naional se exercit n acelai timp un control permanent i sistematic asupra constituirii, repartizrii i utilizrii fondurilor publice, precum i asupra activitii societilor comerciale care au raporturi cu bugetul de stat. Importana deosebit a bugetului public naional n cadrul sistemului finanelor publice i al relaiilor social-economice, poate fi sintetizat astfel: a) Particip n mod direct la ndeplinirea funciilor i sarcinilor statului; b) Asigur autonomia real colectivitilor locale, constituite n cadrul unitilor administrativ-teritoriale; c) Garanteaz realizarea efectiv a proteciei sociale a unor categorii importante din rndul populaiei; d) Asigur echilibrul financiar, monetar i valutar al statului; e) Are un important rol stabilizator al economiei naionale. n literatura de specialitate au fost exprimate diverse opinii cu privire la natura juridic a bugetului de stat, respectiv ce reprezint acesta? Formularea acestor opinii s-au grupat n cinci susineri potrivit crora bugetul de stat ar fi:

Bugetul Public este principalul plan financiar al oricrui stat.

30

1. Act administrativ deoarece att veniturile ct i cheltuielile pe care le cuprinde sunt simple evaluri financiare nfptuite de instituiile administrative; 2. Lege propriu-zis deoarece este o dispoziie statutar ce eman de la puterea legislativ i mbrac forma legii fiind o norm de drept; 3. Lege ct i act administrativ adic ar fi lege n prima parte n care se stabilesc dispoziiile generale i act administrativ n a doua parte n care se stabilesc sarcinile individuale; 4. Act de planificare financiar care n urma adoptrii de ctre organul suprem al puterii de stat printr-o lege emis n acest scop dobndete natur juridic de lege. 5. Un plan, respectiv principalul plan financiar cu caracter executoriu al statului. n fapt nefiind posibil s se aplice procedura de adoptare a legilor, unui document (cum este bugetul), legiuitorul, respectiv Parlamentul nu adopt un plan ci Legea de adoptare a bugetului de stat care se face n fiecare an. 3.3. CONINUTUL BUGETULUI PUBLIC NAIONAL Coninutul bugetului public naional este format din veniturile publice i cheltuielile publice. I. VENITURILE PUBLICE sunt fonduri bneti ale statului formate prin prelevarea sub diferite forme ctre stat a unei pri din veniturile realizate de societate. Modalitile de realizare a veniturilor statului (a bugetului) depind de politica general de repartizare a venitului naional, de structura economiei naionale, de gradul de dezvoltare teritorial a rii i de gradul de dezvoltare al forelor de producie. Schematic veniturile publice sunt formate din:

"

Bugetul Public este un tablou de bord al oricrui Guvern cuprinznd ntr-o parte veniturile iar n cealalt cheltuielile.

31

A. VENITURI ORDINARE (curente) sunt considerate veniturile care se ncaseaz cu regularitate la buget (lunar, trimestrial, semestrial, anual) constituind o surs permanent. categorie fac parte: Impozitele directe se stabilesc pe baza unor criterii avnd ca obiect al impunerii (al prelevrii) proprietatea asupra pmntului, asupra cldirilor, asupra activitilor economice cum ar fi: impozitul pe profit, pe salarii, pe cldiri, pe terenuri, etc. n cazul impozitului direct, pltitorul acestuia este cunoscut dinainte i nominalizat n evidenele fiscale: UCMR SA, ABRAXAS SRL, AGROCOMTUR LIBER SRL, etc. Ponderea acestor impozite n cele mai multe ri este majoritar mergnd pn la 80-90%. Impozitele indirecte se realizeaz sub forma impozitelor (prelevrilor) pe consum adic pe vnzarea diferitelor mrfuri sau la prestarea anumitor servicii. Dimensiunea (mrimea) prelevrii (prelurii la buget) sunt stabilite n cote procentuale asupra valorii mrfurilor vndute i a serviciilor prestate; sau n sume fixe pe unitatea de msur (kg. to.etc). Spre deosebire de impozitele directe n care pltitorii sunt dinainte cunoscui, situaie logic, n care proprietarul terenului, al cldirii, al activitii economice i comerciale este cunoscut i identificat, n cazul impozitelor indirecte, n care prelevarea (preluarea) se face prin includerea n preul mrfurilor i al serviciilor (fostul ICM actual TVA, accizele pe alcool, tutun, ce nseamn accizele i de ce?) cumprtorul nu este cunoscut. La fel este i cazul impozitului pe spectacole, n care beneficiarul (spectatorul) nu este dinainte cunoscut. Ponderea acestor categorii de venituri este mic fa de cele directe, reprezentnd doar 10-20% din formarea bugetului de stat. B. VENITURILE EXTRAORDINARE (SAU OCAZIONALE) la care statul apeleaz numai n cazurile excepionale i anume atunci32

Din

aceast

cnd mijloacele bneti provenite din surse curente nu acoper integral cheltuielile bugetare. Din categoria veniturilor extraordinare fac parte: mprumuturile de stat se acord statului mai ales pe seama unor capitaluri acumulate anterior, ele constituie venituri ale statului care se negociaz cu creditorii acestuia. Cu alte cuvinte, n caz de dezechilibru bugetar, n care veniturile procurate de stat sub forma impozitelor i taxelor i a veniturilor provenite de la ntreprinderile i proprietile sale, nu acoper integral cheltuielile bugetare, completarea veniturilor publice se face cu resurse de mprumut, adic pe calea creditului public. Aceste mprumuturi se bazeaz pe ncrederea n insolvabilitatea statului i se realizeaz fie pe calea contractrii directe de ctre stat a mprumuturilor de la persoane juridice i fizice deintoare de mijloace bneti, fie prin intermediul unor instituii specializate cum sunt: bncile, CEC, Case de asigurri sociale, care colecteaz disponibilitile bneti de pe pia i pe care le ncredineaz apoi statului pe timp determinat. Emisiunile de bani reprezint alte venituri de moment, care depesc nevoile reale de moned i care afecteaz veniturile bneti ale maselor largi de oameni, deoarece poart pecetea obligativitii, a constrngerii, nerestituindu-se niciodat scznd puterea de cumprare a populaiei. C. ALTE VENITURI se pot constitui din: O parte din fondul de amortizare a capitalului fix aparinnd societilor sale productive; Rezervele de aur i disponibilitile valutare din trezorerii; Lichidarea participanilor de capital n strintate; Valorificarea unei pri din bunurile sale mobile i imobile aflate peste grani; Resursele materiale i bneti jefuite n perioada unor conflagraii (rzboaie) zonale.33

II. CHELTUIELI PUBLICE reprezint modalitile de repartizare i utilizare a fondurilor bneti a prelevrilor (prelurilor) din veniturile societii n vederea satisfacerii nevoilor generale, ale societii. Cheltuielile bugetare sunt repartizate pentru satisfacerea nevoilor militare, ntreinerea aparatului de stat, plata datoriei publice, acordarea de subvenii, dezvoltarea sectorului economic de stat, acoperirea nevoilor social-culturale precum i a celor de cercetare dezvoltare (enumerarea cheltuielilor nu s-a fcut n ordinea strict prevzut de legea: bugetului anual). Repartizarea cheltuielilor bugetare (ca volum) pe aceste domenii se face n funcie de nivelul de dezvoltare i dotare economico-social a fiecrui stat. De asemenea depinde de situaia politico-militar a momentului i de starea de pace sau rzboi. Factorii care determin creterea cheltuielilor bugetului sunt: a) Sporirea cheltuielilor militare (determinate de cantitate ori de calitate, exemple: determinare radar, laser, etc.). b) Creterea numeric a aparatului de stat i nzestrarea acestuia cu mijloace moderne de aciune. c) Dezvoltarea sectorului de stat prin construirea de societi pe seama bugetului, prin participarea statului la societi mixte, prin acordarea de subvenii pentru stimularea produciei sau exportului; d) Extinderea reelei de instituii publice de nvmnt, sntate i cultur, organizarea asigurrilor, asistenei sociale i proteciei sociale (exemplu ntre nevoia de protecie social i impunere minieri); e) Construirea de strzi, autostrzi, poduri, porturi, aeroporturi, modernizarea mijloacelor de transport rutier, feroviar, naval, aerian, dezvoltarea gospodririi comunale, sistematizarea nconjurtor. Dac coninutul Bugetului Public naional prezentat sub form schematic, de tablou, conine dou pri: veniturile pe de o parte i cheltuielile pe de alt parte, cuprinsul su (ntinderea sa) este format din anumite verigi care alctuiesc un ansamblu coerent denumit structur34

teritoriului

i

proteciei

mediului

bugetar. Aceast structur bugetar (respectiv verigile ce se succed nlnuie), depinde de structura organizatoric a statului respectiv, adic: stat de tip unitar; stat de tip federal; 1) statele de tip unitar cum sunt: Frana, Anglia, Italia, Olanda, Grecia, Turcia, Suedia, Romnia, .a. se caracterizeaz printr-o legislaie unic n care exist un buget general al statului i bugetele locale autonome care sunt organizate la nivelul fiecrei uniti administrativteritoriale. Acestea (unitile administrativ-teritoriale) poart denumiri diferite de la ar la ar: comune urbane i rurale, departamente i regiuni n Frana; cantoane, arondismente n Elveia; regiuni autonome, provincii i comune n Italia; comitate, teritorii de comitat i districte de comitat n Anglia; provincii comunale i administraii ecleziastice n Suedia i altele. 2) Statele de tip federal cum sunt: SUA, Canada, Germania, Elveia, Austria, Yugoslavia, India, etc, care se caracterizeaz printr-o structur format din bugetul federaiei, bugetul statelor ce compun federaia i care poart denumiri diferite: state n America, landuri n Germania, cantoane n Elveia etc; si bugetele unitilor locale. Repartizarea veniturilor i cheltuielilor ntre prile componente ale structurii bugetare din fiecare stat este n funcie de modul n care au fost delimitate prin lege atribuiile aparatului central i cele ale administraiei locale. De obicei veniturile cele mai importante i cheltuielile cele mai mari sunt derulate prin bugetul central, celelalte avnd o importan secundar. Instituirea i perceperea veniturilor, efectuarea cheltuielilor precum i organizarea relaiilor financiare ale statului sunt supuse unor reguli precise care se afl sub controlul parlamentului.

35

!

3.4. BUGETUL PUBLIC NAIONAL AL ROMNIEI este specific unui stat de tip unitar si cuprinde ca verigi n ansamblul nchegat al bugetului urmtoarele: Bugetul administraiei centrale de stat; Bugetele locale ale unitilor administrativ-teritoriale care au personalitate juridic, respectiv (comun, ora (municipiu), jude); Bugetul asigurrilor sociale de stat. Pe lng cele enumerate, legea anual de aprobare a bugetului public anual, mai definete ca surse de formare i destinaii de cheltuieli fondurile speciale ca surse de formare i destinaii de cheltuieli fondurile speciale ca de exemplu: fondul de omaj, fondul de risc i accidente, fondul special pentru agricultur, fond special sntate, fondul de cercetare-dezvoltare, etc., diferite de la o perioad la alta. Prin urmare, bugetul de stat exprimat generic, nu se prezint sub forma unui document unic, ci sub forma unui ansamblu coerent de bugete, fiecare acoperind o zon economico-social, astfel nct prin complementaritatea lor s satisfac nevoile generale ale societii.

Bugetul Public al Romniei este un ansamblu nchegat de verigi componente.

"

3.5. PROCEDURA BUGETAR Prin procedur bugetar se nelege totalitatea actelor i operaiunilor cu caracter tehnic i normativ, nfptuite de organele de specialitate ale statului n scopul elaborrii, adoptrii, executrii i ncheierii bugetului public naional. n timp procedura bugetar se prelungete pe o perioad mai mare de un an (dei bugetul se caracterizeaz prin anualitate) deoarece elaborarea proiectului ncepe n anul premergtor celui pentru care se ntocmete, continu cu executarea n cursul anului respectiv (execuia derularea propriu zis) i se definitiveaz prin contul de ncheiere a exerciiului bugetar n anul urmtor. Prin urmare, practic, procedura bugetar se desfoar pe parcursul a 3 ani calendaristici. Aadar conform dispoziiilor legale (n prezent Legea nr.72 /1996 privind finanele publice) activitatea bugetar trece prin mai multe etape i anume:36

Procedura bugetar reprezint succesiunea aciunilor i demersurilor tuturor instituiilor abilitate spre a da via Bugetului Public.

Elaborarea proiectului bugetului de stat; Aprobarea acestuia; Executarea bugetului; ncheierea exerciiului bugetar. Elaborarea proiectului bugetului de stat, respectiv prima etap presupune activitate de determinare a veniturilor i cheltuielilor bugetului public. Aprobarea nseamn dezaprobarea i votarea de ctre parlament a legii de adoptare a bugetului public naional adic acceptarea i stabilirea definitiv a nivelurilor veniturilor ce urmeaz a fi atrase i a cheltuielilor ce se pot efectua. Execuia bugetar const n realizarea veniturilor, adic atragereancasarea la termenele i-n cuantumul prevzut de legea de adoptare (de obicei nivelele prevzute la venituri de lege este minimal) i efectuarea cheltuielilor conform destinaiei prevzute de aceiai lege (de reinut c nivelul acestora prevzut de lege este maxim). ncheierea exerciiului bugetar presupune ntocmirea drii de seam (a contului de execuie) care s reflecte cu exactitate nivelul veniturilor i cel al cheltuielilor realizate cu prezentarea cauzelor neefecturii cheltuielilor prevzute i a veniturilor realizate. La elaborarea i execuia bugetului administraiei centrale de stat a bugetului asigurrilor sociale i bugetele locale stau principiile: 1) Universalitii; 2) Echilibrului; 3) Realitii; 4) Al unitii; 5) Al neafectrii veniturilor; 6) Anualitatea; 7) Specialitatea bugetar; 8) Publicitatea bugetului; 3.5.1. UNIVERSALITATEA BUGETAR este principiul bugetar potrivit cruia veniturile i cheltuielile statului trebuie s fie nscrise n buget, n sumele lor globale (totale), deci nici un venit i nici o cheltuial de stat nu trebuie s se realizeze n afara cadrului bugetar.37

!

Principiile bugetare sunt reguli, cerine, n elaborarea i execuia Bugetului Public.

Deoarece

obinerea

veniturilor

publice

determin

anumite

cheltuieli, este necesar ca veniturile respective s se nscrie n buget cu produsul lor brut, iar cheltuielile cu cifra lor total i nu cu soldul dintre acestea. n acest fel se ofer Parlamentului posibilitatea cunoaterii veniturilor totale ce se vor ncasa i a cheltuielilor ce se vor efectua. Bugetul ntocmit cu respectarea universalitii poart denumirea de buget brut, iar cel care cuprinde numai rezultatul final al aciunilor productoare de venituri celor generatoare de cheltuieli, respectiv soldul poart denumirea de buget net. Principiul universalitii permite cunoaterea i controlul sumelor exacte a cheltuielilor publice ct i evitarea ca anumite servicii publice ce nu dispun de fonduri proprii s-i dobndeasc dependena fa de autoritile centrale. 3.5.2. ECHILIBRAREA BUGETAR este principiul bugetar (cerina) potrivit cruia toate cheltuielile ce urmeaz a se efectua n anul bugetar trebuie acoperite integral din veniturile ordinare ale bugetului de stat. Egalitatea ntre veniturile ordinare (curente) i cheltuieli a fost considerat de accepiunea clasic drept principiu de aur al gestiunii bugetare. n realitate, respectiv n zilele noastre aceast egalitate este ntlnit foarte rar, de cele mai multe ori i n cele mai multe ri exist un dezechilibru n care cheltuielile sunt mai mari dect veniturile ordinare, situaie n care despre buget se spune c este n deficit. Deficitul bugetar este determinat n special de cursa narmrilor, creterea cheltuielilor cu datoria public, creterea cheltuielilor cu ntreinerea aparatului de stat. Din punct de vedere al echilibrului un buget poate fi: Echilibrat cnd veniturile ordinare sunt egale cu totalul cheltuielilor; Excedentar cnd veniturile ordinare sunt mai mari dect cheltuielile; Deficitar cnd veniturile ordinare sunt mai mici dect cheltuielile; Deficitul bugetar poate fi acoperit n mai multe feluri, cea mai favorabil situaie fiind aceea din veniturile extraordinare, acoperirea din mprumuturi de stat este doar o rezolvare parial care antreneaz noi38

cheltuieli n perioadele urmtoare pentru restituire, iar calea emisiunii de bani pentru nlturarea deficitului este calea cea mai nefericit care se rsfrnge asupra populaiei prin scderea puterii de cumprare. Deficitul bugetar se exprim cu ajutorul a 3 indicatori: 1. Mrimea deficitului = volumul cheltuielilor volumul veniturilor; 2. Ponderea deficitului n P.I.B. = valoarea deficitului 100 3% P.I.B 3. Structura finanrii deficitului: din mprumuturi Interne; Externe; Emisiuni de bani;

3.5.3. PRINCIPIUL UNITII presupune ca veniturile i cheltuielile publice s fie nscrise ntr-un singur document. Acest lucru permite prezentarea clar a resurselor statului i a destinaiei acestora, cunoaterea exact a sumelor de provenien a veniturilor i direciile de utilizare, dar mai cu seam raportul de mrime ntre venituri i cheltuieli stabilindu-se natura bugetului: echilibrat, deficitar, ct i a msurilor ce se accept pentru echilibrare. n practic principiul nu este riguros respectat, astfel pe lng bugetul general sau ordinar al statului se ntocmesc i alte bugete cum sunt bugetele autonome, bugetele extraordinare, bugetele anexe ca fondurile speciale i altele. 3.5.4. PRINCIPIUL NEAFECTRII VENITURILOR BUGETARE se refer la faptul c veniturile la buget se depersonalizeaz. Aceasta nseamn c veniturile privite n totalitatea lor se utilizeaz pentru acoperirea tuturor cheltuielilor. Aadar nu se admite ca un anumit venit bugetar s fie folosit pentru acoperirea unei anumite cheltuieli. Acest principiu nltur necorelaiile ce ar aprea ntre nivelul sumelor realizate din anumite surse i cel al cheltuielilor fcute pentru realizarea aciunilor din buget, pe de alt parte nltur risipa sau insuficiena fondurilor care ar aprea dac fiecare sum ncasat ar avea destinaia expres.

39

n practic se nregistreaz ns frecvente abateri de la acest principiu ceea ce constituie n acelai timp abatere i de la principiul unitii i au loc de obicei cnd se introduc noi categorii de impozite i taxe cu motivaie subiectiv, adic s nu creasc gradul de nemulumire al populaiei prin justificarea aprioric a destinaiilor date. 3.5.5. ANUALITATEA BUGETULUI. Din punct de vedere istoric, anualitatea este considerat prima regul bugetar aplicat n practic. Anualitatea bugetului are dou semnificaii distincte: Perioada de timp pentru care se ntocmete i se aprob bugetul; Perioada de timp n care se ncaseaz veniturile i se efectueaz cheltuielile. La baza acestui principiu au stat raiuni att de ordin politic ct i tehnic. Astfel de ordin politic este necesitatea i interesul Parlamentului de-a controla Guvernul asupra gestiunii financiare, iar eficiena controlului nu poate exista dect dac aprobarea cheltuielilor se face pe perioade scurte nu prea ndelungate. Din punct de vedere tehnic posibilitatea de previziune asupra volumului veniturilor i al cheltuielilor este mai aproape de realitate cnd perioada la care se refer este mai scurt, respectiv un an. n virtutea principiului anualitii puterea legislativ a fiecrei ri trebuie s se pronune anual n legtur cu toate veniturile i cheltuielile nscrise n buget pentru anul urmtor. n ultimul timp sunt tot mai muli economiti care pledeaz pentru renunarea la principiul anualitii i trecerea la bugete plurianuale, motivat n special de cheltuielile de investiii care necesit perioade mai ndelungate pentru finalizare. n unele ri Frana, SUA chiar i n momentul de fa puterea legislativ aprob cheltuieli cum sunt procurarea de echipament militar, edilitare, etc, pe perioade mai mari de un an. Indiferent de unele abateri de la principiu, bugetul este elaborat i aprobat pe o perioad de 12 luni. De precizat ns c anul bugetar poate s coincid cu cel calendaristic cum este cazul Austriei, Belgiei, Braziliei, Franei, Germaniei, Romniei, etc. sau nu, cum este cazul Marii Britanii, Canadei, Japoniei, la care anul bugetar ncepe la 1 aprilie i se ncheie la40

"

Anul bugetar este totdeauna egal cu anul calendaristic.

31 martie din anul calendaristic urmtor; n Australia, Italia, Suedia, .a., anul bugetar ncepe la 1 iulie pn la 30 iunie, iar n SUA la 1 octombrie pn la 30 septembrie. Factorii care influeneaz data nceperii anului bugetar sunt diveri: caracterul economiei, nivelul de dezvoltare al acesteia, regimul de lucru al Parlamentului, tradiia, etc. Astfel ntr-o ar cu preponderen agricol n care principalele venituri se realizeaz pe seama acestui sector, ntocmirea bugetului se bazeaz pe informaiile privind recolta ce se obine. Legat de acest principiu trebuie s mai precizm c n practic se respect i aplic: Anul bugetar; Exerciiul bugetar;

Exerciiul bugetar este mai mare dect anul bugetar, cca 15-18 luni i presupune ca veniturile i cheltuielile unui an bugetar s fie reflectate integral n cadrul anului bugetar chiar dac unele continu a se derula i n anul urmtor. Dezavantajul acestui sistem l reprezint funcionarea n paralel a dou bugete, iar avantajul l constituie cunoaterea exact a realizrii bugetului respectiv. 3.5.6. SPECIALIZAREA BUGETAR reprezint principiul potrivit cruia veniturile bugetare trebuie s fie nscrise n buget i aprobate de ctre Parlament pe surse de provenien, iar creditele bugetare pe categorii de cheltuieli. Prin credit bugetar se nelege suma limit, nscris n bugetul de stat i aprobat de puterea legislativ, pn la care se pot efectua pli n contul fiecrei cheltuieli aprobate. Pentru ca puterea legislativ s poat avea o imagine clar asupra bugetului de stat este necesar ca veniturile i cheltuielile s fie nscrise n buget dup o schem unitar. Gruparea veniturilor i cheltuielilor ntr-o anumit ordine i pe baza unor criterii precis determinate poart denumirea de clasificaie bugetar.

41

3.5.7. PUBLICITATEA BUGETULUI este principiul potrivit cruia dup ce este supus dezbaterii Parlamentului, bugetul trebuie adus la cunotina opiniei publice. Legea privind adoptarea bugetului de stat i contul privind ncheierea exerciiului bugetar pe anul precedent celui n curs sunt publicate n Monitorul Oficial sau n culegeri de legi. 3.6. FAZELE PROCESULUI BUGETAR3.6.1. ELABORAREA PROIECTULUI DE BUGET

Proiectul de buget este elaborat de puterea executiv. n majoritatea rilor, aceast atribuie revine guvernului, excepie fac puine ri ntre care ce-a mai notabil este SUA, unde proiectul de buget este elaborat de ctre eful Executivului Preedintele Republicii. n cadrul guvernelor, responsabilitatea pentru elaborarea proiectului de buget o are Ministerul Finanelor sau Ministerul Bugetului. Rezultatul activitii de elaborare a proiectului de buget l constituie documentele pe care organul suprem al puterii executive l prezint Parlamentului spre examinare i aprobare. Aceste documente de regul conin: Expunerea de motive i proiectul de lege pentru aprobarea bugetului, care cuprind nu numai nivele de mrime pentru venituri i cheltuieli, dar i propuneri de modificri de legislaie referitoare la venituri i cheltuieli. Majorarea sau micorarea unor cote de impozitare, desfiinarea unor categorii i nfiinarea altora, etc. Anexele la proiectul de buget n care este redat structura veniturilor i cheltuielilor bugetare; Materialele documentare necesare Parlamentului pentru analiza proiectului de buget.3.6.2. APROBAREA BUGETULUI

Se face de ctre Parlament dat fiind caracterul predominant politic al deciziilor de alocare a resurselor bugetare. Dezbaterea i aprobarea proiectului n Parlament presupune de regul:

42

Prezentarea de ctre Primul-Ministru sau Ministerul de Finane a proiectului; Analiza acestuia n comisiile parlamentare; Concilierea amendamentelor (modificrilor propuse la buget); Dezbaterea i aprobarea de ctre parlamentari; Ratificarea bugetului aprobat de ctre Preedintele rii.

Teoretic parlamentarii fiind alei de ctre cetenii cu drept de vot trebuie s acioneze astfel nct s fie votate acele prevederi care s satisfac cerinele celor care i-au votat, consolidndu-i astfel poziiile la alegerile urmtoare. n practic acest comportament este influenat de trei factori: 1. Disciplina de partid sau a coaliiei de partid care face ca parlamentarii s satisfac nu numai cerinele electoratului pe care l reprezint ci i partidul ori coaliia; 2. Nu toate cerinele electoratului pot fi satisfcute din cauza caracterului limitat al resurselor; 3. Existena grupurilor de presiune din lumea afacerilor care influeneaz parlamentarii. Termenele de elaborare a proiectului bugetului de stat i de aprobare a acestuia n momentul de fa n Romnia sunt urmtoarele: Pn la 1 iunie toate instituiile i ministerele depun propunerile lor la Ministerul Finanelor. ntre 1 iunie 25 septembrie se poart negocierile ntre ministere i Ministerul Finanelor, divergenele nesoluionate fiind mediate de Guvern. Dup nsuirea de ctre Guvern, 25 septembrie 10 octombrie se depune la Parlament pentru aprobare. Parlamentul are obligativitatea s-l dezbat i aprobe pn la 31 decembrie. n practica parlamentar sunt situaii n care dezbaterile asupra proiectului de buget se prelungesc peste aceste perioade (la noi i pn la jumtatea anului bugetar). n acest caz legislaia bugetar prevede modaliti diferite de urmat. La noi se pot efectua cheltuieli bugetare n trimestrul I la nivelul celor din anul precedent.43

3.6.3. EXECUIA BUGETULUI nseamn realizarea veniturilor

prevzute i efectuarea cheltuielilor aprobate ceea ce presupune desfurarea unui ansamblu de activiti de ctre mii de participani: agenii guvernamentale, aparat fiscal, instituii financiare, etc. Responsabilitatea pentru execuia bugetului aa cum a fost aprobat de Parlament, revine Guvernului, iar rezultatele depind de capacitatea administraiei i procedurilor fiscale folosite. Principala particularitate a realizrii bugetului presupune separarea activitilor de ncasare a veniturilor de cele de executare a cheltuielilor. Realizarea veniturilor se efectueaz prin aparatul de specialitate al Ministerului de Finane sau prin bnci. Efectuarea cheltuielilor aprobate prin buget se face pe baza unor reguli precise pentru fiecare din etapele pe care le parcurge o cheltuial public i anume: angajarea, lichidarea, ordonanarea i plata. Angajarea = actul care genereaz obligaia instituiei publice de a plti o sum unui ter; Lichidarea = operaia de constatare a realitii serviciului fcut n favoarea instituiei publice i determinarea sumei de plat. Ordonanarea = nseam emiterea unei dispoziii (ordin) de plat a sumei de bani de la buget n favoarea terului. Plata = operaia de achitare propriu-zis de predare a banilor. Primele trei operaii (angajarea, lichidarea, ordonanarea) se efectueaz de conductorii instituiilor publice i care poart denumirea de ordonatori de credite (principali, secundari, teriari). A patra operaie, respectiv plata se efectueaz de gestionarii de bani publici. Depirea atribuiilor n mnuirea banilor publici s-a fcut n ideea prentmpinrii fraudelor, risipei, etc.3.6.4. NCHEIEREA I APROBAREA CONTULUI DE EXECUIE BUGETAR

!

Exerciiul bugetar se ntinde pe trei ani calendaristici ntre 15 18 luni.

Contul de execuie bugetar reflect totalitatea operaiilor de executare a veniturilor i cheltuielilor stabilind rezultatul final, deficit sau excedent.44

Contul de ncheiere a exerciiului bugetar ntocmit cu respectarea clasificaiei bugetare este prezentat de Guvern Parlamentului spre dezbatere i aprobare.3.6.5. CONTROLUL BUGETAR

Execuia bugetului se realizeaz sub controlul unor organe mputernicite. n funcie de natura acestor organe controlul poate fi: Politic exercitat de Parlament; Jurisdicional exercitat de ctre Curtea de Conturi; Administrativ exercitat de organul Ministerului de Finane;CONTROLUL POLITIC efectuat de Parlament, vizeaz n principal

respectarea de ctre executiv a prevederilor autorizaiei parlamentare n materie de buget, dar se poate referi i la modul n care au fost gestionate fondurile bugetare.CONTROLUL JURISDICIONAL const n verificarea act cu act a

cheltuielilor efectuate de ctre instituia bugetar n vederea acordrii descrcrii de gestiune. Neajunsurile constatate i msurile luate se cuprind n rapoarte care sunt prezentate anual Parlamentului.CONTROLUL ADMINISTRATIV se exercit sub forma controlului

intern sau ierarhic asupra modului de folosire al creditelor bugetare de ctre persoane mputernicite n acest sens n cadrul Ministerului respectiv sau de ctre organe specializate, respectiv ale Ministerului de Finane.

AUTOEVALUARE 1. Care este componena Bugetului public ? 2. Care sunt principalele grupe de venituri ale Bugetului public ? 3. Ce presupune procedura bugetar i care sunt fazele Procesului Bugetar ?

45

46

CAPITOLUL IV CHELTUIELILE PUBLICESISTEMUL CHELTUIELILOR PUBLICE. NIVELUL, STRUCTURA, DINAMICA I FACTORII CARE INFLUENEAZ CHELTUIELILE PUBLICE. FACTORII CARE INFLUENEAZ CRETEREA CHELTUIELILOR PUBLICE.4.1. SISTEMUL CHELTUIELILOR PUBLICE Prin cheltuieli publice, statul acoper necesitile publice de bunuri i servicii considerate prioritare n fiecare perioad. Cheltuielile publice se materializeaz n pli efectuate de stat din resursele mobilizate pe diferite ci, pentru achiziii de bunuri sau prestri de servicii necesare pentru ndeplinirea diferitelor obiective ale politicii statului: servicii publice generale, aciuni social-culturale, ntreinerea armatei i a ntregii activiti desfurate n domeniul militar, aciuni economice, etc. Complexitatea funciilor statului contemporan, creterea rolului intervenionist al acestuia n economie influeneaz legtura tot mai strns dintre cheltuielile publice i viaa economic a fiecrui stat. n prezent cheltuielile publice sunt extrem de diversificate. Fiind folosite din ce n ce mai mult ca instrumente de intervenie, cheltuielile publice trebuie analizate nu numai prin prisma domeniului n care sunt efectuate ci i din punct de vedere al influenei pe care o pot avea asupra procesului general al reproduciei sociale. Structura cheltuielilor publice trebuie bine cunoscut, aceast necesitate deriv din posibilitatea i realismul orientrii resurselor bneti ale statului spre anumite obiective: economice, sociale, militare, politice, etc. n literatura i practica financiar i statistic a statelor contemporane se folosesc mai multe tipuri de clasificri, cum ar fi: Clasificare administrativ; Clasificare economic; Clasificare financiar; Clasificare dup rolul n procesul reproduciei sociale;47

"

Cheltuielile publice sunt riguros delimitate att n faza de planificare dar mai ales n cea de execuie.

Clasificri folosite de O.N.U.; Clasificri mixte i altele.

n Romnia, ncepnd cu anul 1991, clasificarea cheltuielilor publice se aliniaz la criteriile utilizate n cadrul O.N.U., folosindu-se: a) Clasificarea funcional (administrativ); b) Clasificarea economic. 4.1.1. CLASIFICAREA FUNCIONAL (administrativ) are la baz: 1. criteriul instituiilor prin care se efectueaz cheltuielile publice: ministere, departamente; 2. uniti administrativ-teritoriale: comun, ora, municipiu, jude. Gruparea cheltuielilor pe criterii administrative (al instituiilor) sufer prin faptul c un minister, departament, ora sau jude reunete cheltuieli cu destinaii diferite, variate i n plus structura ministerelor, respectiv subordonarea instituiilor publice se modific periodic, ceea ce face necomparabile n timp cheltuielile publice. Potrivit Legii finanelor publice (Legea nr.72/1996) clasificaia bugetar se elaboreaz de Ministerul Finanelor i are la baz structura organizatoric a instituiilor de stat la momentul respectiv. n momentul de fa n ara noastr dup acest criteriu cheltuielile publice se grupeaz n Tabloul Bugetului Public Naional n 12 pri(succesiunea prilor i gruparea n cadrul acestora a instituiilor este diferit de la an la an): # Cheltuieli social-culturale care cuprind urmtoarele poziii: nvmnt de toate gradele; sntatea cu toat reeaua de instituii; cultura i arta; asistena social; alocaii i alte ajutoare pentru copii; pensii i ajutoare I.O.V.R., militari n termen i alte persoane; alte cheltuieli social-culturale (sport i tineret). # Asigurri sociale i protecie social:48

cheltuielile asigurrilor sociale de stat; cheltuielile fondului pentru pensie suplimentar; cheltuielile fondului pentru ajutor de omaj. # Gospodrie comunal i locuine # Aprare naional # Ordinea public # Puterea i administraia de stat: preedinia rii; organele puterii legislative; organele judectoreti i procuraturii; organele puterii executive. # Aciuni economice: cercetare tiinific; prospeciuni i lucrri geologice de cercetare pentru descoperiri de zcminte noi; industria extractiv, energetic, metalurgic, chimic i alte subramuri ale industriei; agricultur, silvicultur, ape, mediu nconjurtor; transporturi i comunicaii; alte aciuni economice; # Alte aciuni: comandamente militare; centre i oficii de calcul; culte religioase. ctre bugetele locale; bugetul asigurrilor sociale, .a. dobnzi aferente datoriei publice; sume ce se vor repartiza pe aciuni n funcie de evoluia preurilor. (Spre exemplu la zahr, ulei, apoi carne, lapte, ngrminte etc). # Fondul de rezerv bugetar # Excedent / deficit: excedent bugetar;49

# Transferuri din bugetul administraiei centrale de stat:

# Datoria public:

fondul de tezaur al statului din excedentul bugetului administraiei centrale; vrsminte din fondul de tezaur constituit la nivelul judeului; fondul de rulment propriu al unitilor administrativteritoriale; deficitul finanelor publice: - deficit bugetar; - deficitul fondurilor extrabugetare;

Trebuie precizat c n cadrul acestei clasificaii funcionale n care instituiile sunt grupate pe cele 12 pri, ele se prezint n tabloul bugetului public naional ntr-o succesiune, care este simbolizat pe capitole i subcapitole. Capitolele reprezint, domeniul de baz spre care se ndreapt cheltuiala, iar subcapitolele reprezint subactivitile ce compun ramura de baz. Spre exemplu la partea cu cheltuieli social-culturale, intr: # capitolul nvmnt, care este simbolizat cu cifra 57.0, iar n cadrul acestuia avem urmtoarele subcapitole: nvmntul precolar 02; nvmnt primar i gimnazial 03; nvmnt liceal 04; nvmnt superior 09 .a.m.d; # capitolul sntate este simbolizat de cifra 58.0, iar n cadrul acestuia subcapitolele: dispensare medicale 02; spitale 03; cree 05 .a.m.d.

Toate cheltuielile publice grupate n cele 12 pri sunt simbolizate n tabloul bugetului de la capitolul 51.0 pn la capitolul 99.0. 4.1.2. CLASIFICAREA ECONOMIC spre deosebire de clasificarea funcional ce indica (preciza) domeniul spre care se ndreapt cheltuiala (respectiv instituia: sntate, nvmnt, etc), clasificarea economic, aa cum i spune i denumirea (economic), indic natura

50

cheltuielii. Din acest punct de vedere cheltuielile publice se grupeaz n 3 grupe: 1. cheltuieli curente; 2. cheltuieli de capital; 3. rezerve, excedent sau deficit. Cheltuielile curente sunt cheltuielile ce se efectueaz spre a asigura funcionarea i ntreinerea instituiilor publice. Ele reprezint un consum definitiv de P.I.B. ce nu se materializeaz n ceva anume. Aceste cheltuieli se rennoiesc n fiecare an bugetar. Cheltuieli de capital sau de investiii cum se mai spune, spre deosebire de cele precedente, ele odat efectuate se materializeaz n bunuri imobile (cldiri, osele, ci ferate, laboratoare) sau bunuri mobile: calculatoare, aparatur medical, autovehicule, etc. Aceste cheltuieli conduc la mbogirea zestrei i mbogirea patrimoniului public. Rezervele, excedentul i deficitul reprezint grupa care exprim rezultatul final al exerciiului bugetar. n cadrul acestor grupe, cheltuielile publice, tot din punct de vedere economic, se detaliaz pe grupri i mai mici denumite titluri. n acest context clasificaia economic s-ar prezenta astfel: 1. cheltuieli curente; cheltuieli de personal; cheltuieli materiale i servicii; subvenii; transferuri; plata dobnzilor; cheltuieli de capital; rezerve, excedent / deficit.

2. cheltuieli de capital; 3. rezerve, excedent / deficit. Att n ceea ce privete evidena contabil a unitilor bugetare dar i disciplina financiar ce trebuie respectat la efectuarea cheltuielilor publice, se face o detaliere i mai amnunit din unghiul de vedere economic. Acestea se ordoneaz pe articole i alineate.

51

Spre exemplu n cadrul grupei Cheltuieli curente, titlul Cheltuieli de personal avem: # articolul Cheltuieli cu salariile iar n cadrul acestuia alineatele: salarii; salarii pltite cu ora, pli pentru ore suplimentare; alte drepturi de personal;

# articolul Contribuii pentru asigurri sociale; # articolul Cheltuieli pentru constituirea fondului pentru plata ajutorului de omaj .a.m.d.

!

Trebuie reinut c ntre cele dou clasificri a cheltuielilor publice, funcional i economic, nu este o grani, ci dimpotriv cheltuielile publice se inter-aeaz dup ambele criterii. Astfel la oricare parte, la oricare capitol: 57.0 nvmnt, 58.0 Sntate, i chiar la oricare subcapitol: 57.02 nvmnt precolar, 57.07 Cree, 62.03 Salubritate, etc, vom regsi din punct de vedere economic: # Cheltuieli curente Titlul Cheltuieli de personal avem: Articolul 10.01 Cheltuieli cu salariile Articolul 10.03 Contribuii pentru asigurri sociale de stat .a.m.d. 4.2. NIVELUL, STRUCTURA, DINAMICA I FACTORII CARE INFLUENEAZ CHELTUIELILE PUBLICE O analiz profund a cheltuielilor publice servete la caracterizarea politicii financiare i bugetare a fiecrui stat n diferite perioade de timp. Aprecierea efectelor interveniei statului n viaa social i n economie presupune cunoaterea mai nti a volumului cheltuielilor publice efectuate de organele centrale i locale de stat din fondurile publice de resurse financiare. Indicatorul care poate exprima o caracterizare a nivelului cheltuielilor publice ntr-o anumit perioad este ponderea cheltuielilor publice n produsul intern brut. Acesta este semnificativ, deoarece permite analiza volumului cheltuielilor publice n raport de nivelul de dezvoltare economic i social a fiecrui stat i n fiecare etap.52

Clasificarea bugetar nseamn nominalizarea surselor din care provin veniturile i destinaia exact n care se fac cheltuielile.

Ponderea cheltuielilor publice n PIB difer de la o ar dezvoltat la alta i de la o zon geografic la alta. Astfel: n Olanda, Suedia, Danemarca ponderea este de 60-62% din PIB, n Germania, Frana, Austria 48-53%, n Elveia, Austria 37-39%, Orientul Mijlociu 37%, America Latin 29%, Asia 28%. n Romnia a sczut de la 49,1% n 1980, la 36,3% n 1990. Analiza cheltuielilor publice a unei ri poare fi efectuat att din punct de vedere global cum este ponderea acestora n P.I.B., dar i din punct de vedere al structurii acestora pe diferite categorii aa cum sunt ele prevzute n clasificaia funcional. Indicatorul folosit pentru aceast analiz este greutatea specific a fiecrei categorii de cheltuieli publice: gS Cpi = Cpi 100 unde Cpt

gS Cpi - greutatea specific a cheltuielilor publice i (sntate, nvmnt, etc); Cpi cheltuieli publice ale categoriei i; Cpt cheltuieli publice totale; I reprezint o anumit cheltuial public (nvmnt, sntate, ordine public, administraie, etc.) aa cum se regsesc n clasificaia funcional a statului respectiv. Greutatea specific a fiecrei cheltuieli publice este de asemenea diferit de la ar la ar, de la zon la zon i n funcie de gradul de dezvoltare al acestora. Astfel n rile dezvoltate: cheltuielile publice pentru asigurri i asisten social, locuine i servicii colective, reprezint ntre 24 - 43%, deinnd primul loc; cheltuielile cu sntatea 9 19%; cheltuielile cu nvmntul 8-14%; cheltuielile economice 9 13%; cheltuielile militare 4 17%. n rile n curs de dezvoltare greutatea specific cea mai mare este a cheltuielilor economice 30 40%, dup care urmeaz cele cu nvmntul, sntatea, asistena social. Romnia se situeaz desigur n grupul rilor n curs de dezvoltare.53

Un al treilea indicator care face aprecieri asupra cheltuielilor publice este indicatorul dinamicii cheltuielilor publice care se msoar prin dou modaliti: creterea nominal; creterea real;

Creterea nominal rezult din compararea cheltuielilor publice pe global sau pe natur exprimate n preuri curente. DCp = Cp1 Cp0 DCp = variaia cheltuielilor publice; Cp1 = volumul cheltuielilor publice n perioada actual; Cp0 = volumul cheltuielilor n perioada de baz. Acest indicator nu este concludent n situaia n care n intervalul respectiv au intervenit deprecieri monetare, modificri substaniale de preuri. Creterea real rezult din compararea cheltuielilor publice pe global sau pe naturi (potrivit clasificaiei funcionale) exprimate n preuri constante. Formula de calcul este aceeai cu precizarea c preurile sunt constante (ntr-o valut stabil sau preuri actualizate). 4.3. FACTORII CARE INFLUENEAZ CRETEREA CHELTUIELILOR PUBLICE Abordnd la modul general factorii care conduc la creterea cheltuielilor publice, acetia pot fi grupai n urmtoarele categorii: a) factorii demografici care se refer la creterea populaiei i modificarea structurii acesteia pe vrste i pe categorii socioprofesionale. O astfel de evoluie determin creterea cheltuielilor publice legate de plata salariilor funcionarilor publici i a celor din domeniul socialcultural. b) Factorii economici care se refer la dezvoltarea economiei i modernizarea acesteia. Intervenia statului n economie, tot mai pregnant i pe ci diverse, face ca factorii economici s influeneze nivelul cheltuielilor publice foarte mult (subvenii, fond cercetaredezvoltare).

54

c) Factorii sociali sunt cei care determin aciunile i direcia armonizrii ntre nivelul veniturilor medii pe locuitor din sectorul productiv, sectorul public i persoanelor n vrst ce beneficiaz de diferite forme de ajutor social. d) Urbanizarea are o influen deosebit asupra cheltuielilor publice att prin crearea suprastructurii urbane dar i pentru finanarea utilitilor publice respective. e) Factorii militari au un impact direct asupra nivelului cheltuielilor, situndu-se la nivele foarte mari n timp de rzboi ori pregtire pentru rzboi i mai sczut n perioada de pace. f) Factorii politici care se refer la sarcinile ce trebuie s le ndeplineasc statul contemporan prin trecerea de la jandarm la statul providen. g) Factorii istorici