Descrierea C IP a Bibliotecii N aionale a Rom nieiSA N T A I, IO A N D rept adm inistrativ i tiina adm inistraiei / Santai Ioan. - Sibiu: A lm a M ater, 2009 vol. ISB N 978-973-632-562-5 Vol. 1: D rept adm inistrativ i tiina adm inistraiei. 2009. - B ibliogr. - ISB N 978-973-632-563-2 342.9(498)___________________________________________

Tiprit la Editura Alina M ater Sibiu str. Aurel V laicu, nr. 1, Sibiu - 5 5 0 3 2 7 tel. 0 2 6 9 -2 3 4 3 3 2

KomAnin

fax. 0269 234332 www, edituro-iunNiblu.ro r umil: li|>onnillii.mM|tmnll cot11

CU PRINS

PARTEA I-a. NOIUNI IN T R O D U C T IV E.................................... C apitolul I. A dm inistraia public: noiune, sensuri i cercetare tiin ific........................................................... 1. Noiunea de administraie public................................................. 2. Dreptul administrativ i tiina administraiei.............................. 3. Legturile dreptului administrativ cu alte ramuri juridice, precum i cele ale tiinei administraiei cu alte tiine.............. Capitolul II. A dm inistraia public i mediul social-politic.......... 1. Administraia i mediul social........................................................ 2. Administraia i mediul p o litic...................................................... 3. Administraia i dreptul.................................................................. Capitolul III. Principiile adm inistraiei p u b lice............................. 1. Noiunea, sensurile i clasificarea principiilor.............................. 2. Separaia puterilor n s ta t................................................................ 3. Principiul conducerii unitare a administraiei.............................. 4. Principiul constituirii i exercitrii democratice a puterii executive............................................................................................ 5. Principiul stabilitii i specializrii structurilor administrative .. 6 . Principiul egalitii cetenilor n faa administraiei................... 7. Principiul legalitii n activitatea executiv................................. 8 . Principiul rspunderii n administraia public............................. PARTEA a Il-a. ORGANIZAREA I FUNCIONAREA A DM INISTRAIEI PUBLICE TITLUL I: TEO RIA ORG A N IZA RII ADM INISTRAIEI P U B L IC E .......................................................................... Capitolul IV. Noiuni in tro d u ctiv e .................................................... 1. Noiunea de stat i puterea de stat (public).................................. 2. Noiunea, locul i prile componente ale autoritilor administraiei publice..................................................................... 3. Sarcinile, atribuiile, competena i capacitatea autoritilor administraiei publice.................................................................... 4.Clasificarea sarcinilor i competenelor administrative.................

7

7 7 1320

25 25 28 31 51 51 55 58 60 62 63 70 79

82 82 8286

8993

3

Capitolul V. Sistemul, stru ctu ra i clasificarea autoritilor adm inistraiei p u b lice................................................... 1. Noiunea sistemului autoritilor administraiei publice ............ 2. Supraordonarea i subordonarea ierarhic administrativ........... 3. Dubla subordonare a unor autoriti administrative.................... 4. Structura autoritilor administrative............................................. 5. Clasificarea organelor i a structurilor administrative................. TITLUL II: FUNCIA PUBLIC N ADMINISTRAIA P U B L IC .......................................................................... Capitolul VI. Noiunea, regimul juridic i clasificarea funciilor i funcionarilor p u b lic i.............................................. 1. Noiunea funciei publice................................................................ 2. Funcia public administrativ....................................................... 3. Noiunea funcionarului public...................................................... 4. Regimul juridic al funciei publice................................................ 5. Drepturile i ndatoririle funciei i funcionarilor publici.......... 8 6 . Clasificarea funciilor publice i categoriilor de funcionari publici................................................................................. Capitolul VII. Probleme de personal i ale rspunderii n adm inistraie a funcionarilor p u b lic i.................. 1. Pregtirea (formarea) profesional a funcionarilor.................... 2. Selecia i numirea personalului administrativ............................. 3. Repartizarea i integrarea funcionarilor...................................... 4. Perfecionarea pregtirii profesionale a funcionarilor................ 5. Evaluarea funcionarilor publici.................................................... 6 . Stabilitatea i cariera funcionarilor............................................... 7. Promovarea i avansarea funcionarilor........................................ 8 . Rspunderea funcionarilor............................................................ TITLUL III: FUNCIONAREA I BAZA M ATERIAL A A D M IN IST R A IE I..................................................... Capitolul V III. Funcionarea i conducerea organelor adm in istrativ e.......................................................... 1. Independena funcional i operativ a organelor publice......... 2. Autonomia local............................................................................. 3. Conducerea administrativ............................................................. 4. Metode de conducere n administraie............. 5. Metodologia documentrii, circulaia i pstrarea documentelor administrative.......................................................... 6 . Regulamentul de organizare i funcionare a autoritii..............

99

99 101 107 110 115

122122

122 126 131 137 176 191200

200 200 210 212 215 221 224 230

254 254 254 257 260 263 265 272 276

4

Capitolul IX. Baza tehnico-m aterial i sediile adm in istraiei..... 1. Baza tehnico-material................................................................... ..... 276 2. Localurile (sediile) autoritilor administrative.................................280 TITLUL IV: A U TO RIT ILE ADM INISTRAIEI PUBLICE.. 282 Capitolul X. A utoritile c e n tra le ............................................................282 Seciunea I-a. Preedintele Rom niei................................................... ..... 282 1. Natura instituiei prezideniale i a formei de guvernmnt a statului ro m n ............................................................................... ......282 2. Atribuiile efului statului romn.................................................... .....285 3. Actele de natur administrativ ale efului statului romn................288 Seciunea a Il-a. G uvernul...........................................................................290 1. Locul, rolul i funciile guvernului n sistemul autoritilor publice............................................................................................. ......290 2. Constituirea (investitura) guvernului............................................. ..... 293 3. Organizarea Guvernului.................................................................. .....313 4. Funcionarea Guvernului................................................................ ..... 318 5. Atribuiile G uvernului.................................................................... ......320 6 . Actele G uvernului.................................................................... ....... .....325 7. Rspunderea G uvernului................................................................ ......327 8 . Raporturile dintre Parlament i G uvern.............................................. 329 Seciunea a IlI-a. Administraia public central de specialitate...... ......335 1. Trsturile, locul i rolul organelor centrale n sistemul autoritilor administrative ...................................................................335 2. Constituirea, organizarea i funcionarea organelor centrale..... ......337 3. Atribuiile autoritilor administraiei publice centrale............... ......344 4. Actele autoritilor centrale de specialitate................................... .....347 5. Rspunderea m initrilor.................................................................. ..... 348 6 . Serviciile publice deconcentrate..................................................... ..... 352 Seciunea a IV-a. Autoritile administraiei publice centrale autonome...................................................................................357 1. Consideraii introductive privind autoritile autonome.................... 357 2. Trsturile autoritilor autonome centrale ale administraiei publice................................................................................ .......359 3. Organizarea i funcionarea autoritilor autonome..................... ...... 361 4. Atribuiile autoritilor autonome................................................... ......362 Capitolul XI. A dm inistraia public n te rito riu ..................................364 Seciunea I-a. Consiliile locale i jud een e................................................ 364 1. Natura juridic, locul i rolul consiliilor n sistemul administraiei publice...................................................................... ...... 364 2. Formarea consiliilor locale i judeen e................................................374 3. Constituirea consiliilor locale i jud eene..................................... ..... 374 4. Compunerea consiliilor locale i judeen e.................................... ..... 378

5

5. Organizarea consiliilor locale i judeene..................................... ..... 384 6. Funcionarea consiliilor locale i jud eene................................... ...... 386 7. Aparatul propriu de specialitate al consiliilor locale i judeene.. 391 8. Serviciile publice locale i judeene....................................................395 9. Secretarul localitii i a judeului................................................. ......396 10. Atribuiile consiliilor locale i judeene...................................... ..... 398 11. Actele consiliilor........................................................................... ..... 406 12. Rspunderea consiliilor i consilierilor...................................... ......409 Seciunea a Il-a. Prim arul...................................................................... ..... 412 1. Alegerea i durata mandatului....................................................... ......412 2. Atribuiile prim arului...................................................................... ..... 419 3. Actele prim arului.................................................................................. 423 4. Rspunderea prim arului.................................................................. ..... 425 Seciunea a 111-a. Prefectul.................................................................... ..... 427 1. Investirea n funcie........................................................................ ......427 2. Atribuiile prefectului...........................................................................430 3. Actele prefectului..................................................................................438 4. Instituia prefectului (aparatul propriu)................................................439 Seciunea a IV-a. Sistemul electoral lo cal........................................... ..... 441 1. Noiunea sistemului electoral........................................................ ......441 2. Drepturile electorale....................................................................... ......442 3. Organizarea alegerilor.................................................................... ......447 4. Desfurarea alegerilor................................................................... ..... 468 5. Stabilirea i constatarea rezultatelor alegerilor.................................. 472 6. Jurisdicii electorale n materia alegerilor locale............................... 479 A N E X E ................................................................................................... ..... 487

6

PARTEA I-a. NOIUNI INTRODUCTIVE Capitolul I. Administraia public: noiune, sensuri i cercetare tiinific

1. Noiunea de administraie publicStatul reprezint forma organizat i exteriorizat a puterii publice de pe un anumit teritoriu exercitat asupra ntregii colectiviti umane aflate n acel loc. n acest sens statul este un fenomen obiectiv inerent vieii sociale superior organizate, adic societii civile. La nivelul sistemului de autoriti care-1 compun statul sau puterea de stat se evideniaz prin trei componente distincte corespunztor funciilor (formelor) fundamentale de activitate1 care contribuie n mod specific la realizarea ei - respectiv puterea legislativ, puterea executiv i puterea judectoreasc,2 exercitnd funciile respective. In acest sens, puterea legislativ (parlamentul) este chemat s adopte legile, puterea executiv (administraia public) trebuie s le aplice, iar puterea judectoreasc (justiia) va soluiona cazurile de nclcare a lor, determinnd rspunderea juridic a celor vinovai. La rndul ei, puterea executiv este constituit dintr-o categorie distinct a autoritilor publice, respectiv administraia public sau de stat format din: 1. la nivel central sau naional: a. guvernul, autoritate suprem a ntregului executiv, avnd atribuii generale n materie administrativ;1 Asupra noiunii de funcie a statului a se vedea T. Drganu, Drept constituional i instituii politice, Editura Lumina Lex, voi. I, Bucureti, 1998, pag. 213-215. 2 Cu privire la evoluia istoric a principiului separaiei puterilor n stat a se vedea Gh.Gheorghiu, Separaia puterilor n stat - teorie i realitate, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1976, pag. 5-26; N. Ruja, Controverse privind separaia puterilor n stat, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 1996, pag. 5-59.

7

b. ministerele i celelalte autoriti ale administraiei publice centrale de specialitate - dintre care majoritatea sunt n subordinea guvernului cu o sfer limitat de aciune; 2. la nivel local sau teritorial: a. prefecii, reprezentani ai guvernului n teritoriu; b. serviciile publice deconcentrate i descentralizate, dup caz, aparinnd autoritilor centrale de specialitate ale administraiei publice cu aciune limitat n sectoare, precum finanele, nvmntul, sntatea, etc., inclusiv instituiile lor descentralizate; c. consiliile locale i cele judeene, autoriti autonome reprezentative ale colectivitilor locale; d. primarii i preedinii consiliilor judeene, organe executive ale consiliilor locale, respectiv judeene. n dreptul administrativ i n tiina administraiei,3 ca de altfel i n tiina dreptului constituional4, noiunile de putere executiv i cea de administraie public sunt utilizate, n principal, n dou sensuri i anume: sensul formal-organic i cel material-funcional. In sens formal-organic, prin aceste noiuni se desemneaz totalitatea acelor autoriti sau organe ale statului reunite, de regul, ntr-un sistem unitar, avnd, n mod obinuit, n frunte guvernul, corespunztor funciei pe care o exercit i a atribuiilor comune pe care le ndeplinesc. Acest sens se poate deduce uor din formulri inclusiv normative, de genul: puterea executiv sau administraia public este format din guvern, ministere, autoriti locale, etc. n sens material-funcional, aceleai noiuni desemneaz o anumit funcie sau fel de activitate fundamental5 prin care se realizeaz sau se exercit puterea public (de stat) numit i

3 I. Iovna, Dreptul administrativ i elemente ale tiinei administraiei de stat, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977, pag. 10. 4 I. Muraru, Drept constituional i instituii politice, Editura Actami, Bucureti, 1998, pag.252-253, 430-431; G. Vrabie, Drept constituional i instituii politice, Editura Cugetarea, vol. I, Iai, 1997, pag. 67-68. 5 Alex. Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Editura Atlas Lex S.R.L., Bucurei, 1993, pag. 5.

activitate administrativ sau executiv.6 n mod similar expresii de genul guvernul exercit conducerea general a puterii executive sau nfptuiete administraia public la nivelul ntregii ri dezvluie acest sens. Totui, pentru o corect delimitare a termenilor utilizai i pentru a ne conforma prevederilor Constituiei (art. 102/1, 116/1, 120-123) vom folosi noiunea de administraie public pentru a desemna respectiva categorie de autoriti i noiunea de activitate executiv pentru a desemna aciunile specifice acestei categorii de autoriti (organe) ale statului (publice).7 Raportul8 dintre administraia de stat, ca autoritate public, i activitatea executiv n sens funcional, relev faptul c sfera autoritilor nu corespunde n ntregime cu sfera aciunilor administrative, aceasta din urm avnd o extindere mult mai larg deoarece activitate executiv sau administrativ nfptuiesc - ca necesitate funcional - n subsidiar, i alte categorii de autoriti ale statului (publice) cum sunt birourile camerelor parlamentare i aparatul parlamentului, conducerile instanelor judectoreti, i ale parchetului, mai ales n vederea bunei realizri a activitilor principale i a funcionrii corespunztoare, far ca ele s aparin, prin aceasta, sistemului de autoriti ale administraiei publice. n acest sens Constituia (art.52/1) i legislaia (Legea contenciosului administrativ nr.554/2004 art. 1/1) recunosc o asemenea situaie consacrnd posibilitatea atacrii n justiie a actelor administrative vtmtoare aparinnd autoritilor publice fr a limita felul puterii publice de care aparin.6 R. Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, pag. 4. 7 Legea nr. 37/1990 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei *(abrogat)folosete noiunea de administraie public att n sens organic (art. 14 lit. 2), ct i funcional (art. 1); asupra etimologiei i evoluiei acestei noiuni a se vedea A. Iorgovan, Drept administrativ, Editura Hercules, vol. I, 1993, pag. 1-9. 8 Raportul dintre cele dou categorii a format obiectul doctrinei romneti interbelice i celei socialiste n lucrri precum P. Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a IV-a, Editura Marvan, Bucureti, 1934, pag. 38-42; A. Teodorescu, Tratat de drept administrativ, voi. I, ediia a Il-a, Bucureti, 1929, pag. 113; C. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, ediia a Il-a, Bucureti, 1936, pag. 19; M. Vraru, Tratat de drept administrativ romn, SOCEC, Bucureti, 1928, pag. 18 i urmtoarele; E.D. Tarangul, Tratat de drept administrativ romn, Cernui, 1944, pag. 49; T. Drganu, Formele de activitate ale organelor statului socialist romn, Editura tiinific, Bucureti, 1965, pag. 64 i urmtoarele; M. Lepdtescu, Sistemul organelor statului socialist romn, Editura tiinific, Bucureti, 1966, pag. 64-69, etc.

9

Pe de alt parte, la rndul lor, i unele autoriti administrative pot desfura, n subsidiar, activiti specifice altor categorii de puteri ale statului cum ar fi, de exemplu, activitatea legislativ nfptuit de guvern (cnd emite ordonane exercitnd o delegare legislativ) sau cea jurisdicional (cnd se soluioneaz litigii n materie fiscal, electoral, funciar de ctre autoritile financiare, primari, comisii speciale). Noiunea de administraie mai este utilizat i pentru a desemna o ramur a cercetrii tiinifice sau o disciplin didactic avnd ca obiect fenomenul administrativ aa cum este cazul tiinei administraiei, a tiinelor administrative ori, pur i simplu, administraie public.9 Menionm faptul c noiunile de administraie, administrare, administrativ au accepiuni dintre cele mai diferite n limbajul cotidian10, juridic, administrativ1 i 1 continund cu dreptul familiei (art.105 alin. 1 din Codul familiei), dreptul muncii (art.64 din Codul muncii anterior), financiar, civil, comercial, penal, etc. n studiul nostru obiectul central de cercetare este fenomenul administrativ n toat complexitatea manifestrilor sale. In primul rnd, acest fenomen intereseaz ca fenomen statal, respectiv att ca form de manifestare a puterii publice prin autoritile administrative constituite n sistem, ct i ca funcie (form) fundamental de realizare a puterii publice nfptuit de administraie n cazul activitii executive. n al doilea rnd, n abordarea aceluiai fenomen nu se poate face abstracie i de caracterul su juridic ntruct, ca sistem i aciune social, este reglementat juridic n organizarea, funcionarea i manifestarea sa. n al treilea rnd, trebuie s avem n vedere c fenomenul n cauz, alturi de semnificaiile sale social-politice i economico-financiare, se manifest prin fapte administrative,12 n9 Asupra acestor sensuri a se vedea M. Oroveanu, Introducere n tiina administraiei de stat, Editura Enciclopedic Romn, Bucureti, 1975, pag. 40-41. 10 Dicionar explicativ al limbii romne, Editura Academiei, Bucureti, 1975, pag. 12. 1 Dicionar de drept constituional i administrativ, Editura tiinific, Bucureti, 1978, pag.21. 1 12 Cu privire la trsturile faptului administrativ a se vedea Al. Negoi, tiina administraiei, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977, pag. 8-18.

10

cadrul crora un loc important l ocup faptele juridice13 n sensul juridic cel mai larg al noiunii. Administraia public se poate defini ca acea categorie a autoritilor de stat constituit n temeiul aceleiai funcii (forme) fundamentale de activitate executiv, pe care o nfptuiesc i prin care se realizeaz, n mod specific, puterea public. La rndul ei, activitatea executiv se poate defini ca reprezentnd acea funcie (form) fundamental de activitate ce realizeaz n mod specific puterea de stat i care const din punerea n executare sau n aplicare a prevederilor cuprinse n legi i n alte acte juridice emise n temeiul acestora nfptuit, de regul, de o categorie distinct a autoritilor publice, respectiv administraia public, n principal. Noiunea de administraie public (de stat) este important n studiul dreptului administrativ i cel al tiinei administraiei,14 deoarece sub aspect organic sistemul administrativ este cel care nfptuiete, n principal, activitatea executiv a statului, iar sub aspect funcional actul decizional administrativ reprezint cea mai important form concret prin care se manifest autoritatea acestui sistem. Administraia public are urmtoarele caracteristici generale:15 - reprezint un sistem unitar ce reunete n cadrul ei, n baza relaiilor juridice (dintre care unele sunt ierarhice), autoriti, aflate pe diferite nivele ale organizrii administrative, conduse, de regul, de guvern; - activitatea executiv ndeplinit de ea este constituit din aciuni de prescriere sau de dispoziie - formate din reglementri - i aciuni de prestaie, declanate din oficiu sau la cerere, viznd activitatea concret de aplicare a legii n situaii i asupra unor subiecte strict determinate (de exemplu: stabilirea i ncasarea impozitelor,1 Asupra noiunii i clasificrii acestora a se vedea T. Drganu, Consideraii privind nofiunea 3 de fa p t juridic i clasificarea faptelor juridice, n Studii i cercetri juridice, nr. 1/1980, pag.255 i urmtoarele. 14 A se vedea Alex. Negoi, Dreptul administrativ..., op.cit., pag. 12-14. 1 Asupra unor caracteristici a se vedea I. Alexandru Drept administrativ, Editura Omnia, 5 Braov, 1999, pag. 34-40.

11

sancionarea contravenienilor, emiterea autorizaiilor de diverse feluri, colarizarea elevilor, etc.); - administraia este structurat funcional si teritorial, fiind alctuit din autoriti publice, instituii publice i servicii publice ce dispun de stabilitate instituional i continuitate funcional necesare ndeplinirii sarcinilor de durat i de moment care le revin; - activitatea executiv este formalist ntruct se realizeaz cu respectarea anumitor proceduri - sub sanciunea nevalabilitii aciunilor svrite cu nclcarea regulilor ce le guverneaz - i, n cea mai mare parte a ei, este i juridic prin efectele produse, adic prin drepturile i obligaiile rezultate. Concomitent, administraia public, n cadrul funciei executive fundamentale n stat, ndeplinete i funcii concrete rezultate din atribuiile care-i revin, de natur fiscal, educaional, sanitar, cultural, etc. Dac o funcie fundamental a statului poate fi definit ca o dirccie esenial a activitii de stat realizat prin ntregul complex al mecanismului de stat, n schimb, funcia concret delimiteaz sarcinile determinate care alctuiesc coninutul funciei generale i care trebuie ndeplinite de ctre o autoritate determinat.16 In acest sens apreciem ca funcii formale (i nu de coninut) urmtoarele aciuni ce revin administraiei:1 7 - funcia de conducere, manifestat n special prin acte de reglementare (normative), n cadrul crora locul central l ocup decizia administrativ; - funcia de coordonare ca activitate de corelare a aciunilor executive n vederea realizrii unitare a sarcinilor i atribuiilor ce revin administraiei; - funcia de ndrumare ca activitate de orientare a aciunilor executive n vederea realizrii lor n deplin unitate cu baza legal care le determin;16 Asupra distinciei ntre aceste iuncii a se vedea I. Ceterchi, I. Demeter, VI. Hanga, Gh.Bobo, M .Luburici, D. Mazilu, C. Zotta, Teoria general a statului i dreptului, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1967, pag. 69. 1 Ioan Alexandru, op.cit., pag. 41-44. 7

12

- funcia de control ca activitate de constatare a stadiului ndeplinirii sarcinilor i de msurare a rezultatelor aciunii administrative; - funcia de punere n executare concret a msurilor dispuse conform legii, inclusiv de aplicare a legii n cazul nclcrii ei. Prin toate aceste funcii se pune n eviden principala trstur a administraiei respectiv latura organizatoric a ei, adic asigurarea derulrii normale a raporturilor sociale sub controlul sau n urma interveniei executive a statului.

2. Dreptul administrativ i tiina administraiei A. Administraia public are un rol important n societatea contemporan ca expresie a interveniei multiple i difereniate a puterii executive n asigurarea organizrii i desfurrii normale a raporturilor sociale n cele mai diverse domenii de activitate economic, financiar, cultural, educativ, sanitar, etc.- ceea ce explic necesitatea cunoaterii ei aprofundate n vederea sporirii gradului de eficien a structurilor i aciunilor sale. Fenomenul administrativ avnd o trstur complex, social-politic i juridic, este abordat n vederea cunoaterii sale ct mai aprofundate i ct mai complexe, att de tiinele juridice, ct i de ctre cele sociale, inclusiv cele economice. n primul rnd, administraia public este reglementat juridic i emite, la rndul ei, acte normative i acte de aplicare a dreptului, nfptuind variate i multiple activiti, inclusiv nejuridice, dar care sunt supuse regimului juridic propriu, administrativ (cazul formalitilor procedurale de genul avizelor, motivrii, a celor de tehnic administrativ, de birou, etc.). n al doilea rnd, dei dreptul reglementeaz administraia i activitatea acesteia, constituind, la rndul su, produsul cel mai important al acesteia - concretizat, mai ales, n actele administrative - totui, el nu epuizeaz coninutul activitii executive n totalitate,18 ntruct aceasta se manifest i prin18 Unele opinii consider activitatea executiv n principal i n mod exclusiv doar ca activitate juridic (R. Ionescu, op.cit., pag. 4).

13

forme nejuridice de genul operaiunilor tehnico-materiale sau administrative, cu pondere hotrtoare n volumul aciunilor executive, precum i prin acte politice. In al treilea rnd, unele norme ale dreptului administrativ reglementeaz i activitatea administrativ desfurat n subsidiar de alte categorii de autoriti publice (cum sunt cele legislative i judectoreti prin conducerile i aparatul pe care le au). n al patrulea rnd, autoritile administraiei publice utilizeaz n i prin aciunile lor i norme specifice altor ramuri de drept, cum sunt, de exemplu, cele ale dreptului constituional (n materie electoral), dreptului financiar (n materie fiscal), dreptului civil, comercial i muncii (la ncheierea, executarea i desfacerea contractelor respective), dreptului familiei (n materia strii civile), etc. Dreptul administrativ ca ramur a sistemului unitar de drept se autonomizeaz prin obiectul de reglementare i prin metoda de reglementare1 a raporturilor sociale aflate sub incidena sa. 9 Marea majoritate a normelor sale reglementeaz organizarea, funcionarea i atribuiile autoritilor administrative, precum i activitatea executiv (juridic i nejuridic) a acestora. Pe de alt parte, nsi administraia public n ansamblul ei - ca sistem i aciune social - este reglementat n mod prioritar de normele dreptului administrativ, comparativ cu alte norme de drept aplicabile n mod specific administraiei, dar aparinnd unor diferite ramuri (constituional, financiar, civil, etc.). Dreptul administrativ se poate defini20 ca acea ramur a sistemului de drept constituit din totalitatea normelor juridice1 Asupra criteriilor ce configureaz ramura juridic a se vedea Gh. Bobo, Teoria general a 9 statului i dreptului, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1983, pag. 155-156. 20 Asupra unor definiii date dreptului administrativ n literatura de specialitate ceva mai veche a se vedea I. Iovna, op.cit., pag. 18, iar cu privire la cele date administraiei de stat R. Ionescu, op.cit., pag. 7, Al. Negoi, Dreptul administrativ i elemente ale tiinei administraiei, TUB, Bucureti, 1986, pag. 23, precum i n literatura mai nou, I. Alexandru, op.cit., pag. 52, M. Preda, Tratat elementar de drept administrativ, Lumina Lex, Bucureti, 1996, pag. 14-16; Gh.T.Zaharia, Drept administrativ romn, Editura Ankarom, Iai, 1998, pag. 48; V. Priscaru, Tratat de drept administrativ, Editura ALL, Bucureti, 1996, pag. 18-19; R.N. Petrescu, Drept administrativ, Cordial Lex, Cluj-Napoca, 1995, pag. 15; ed. 2009, pag. 27; A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.I, ed.IV, Ed. All Beck, Bucureti, 2005, p.122; V. Vedina, Drept administrativ, Ed. IV, Universul Juridic, Bucureti, 2009, p.36; D. Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. I, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2008, p.41; I. Nicola, Drept

14

care reglementeaz raporturile sociale din cadrul organizrii i funcionrii administraiei publice i ale nfptuirii activitii executive a statului prin utilizarea metodei subordonrii (autoritare) n desfurarea relaiilor juridice. Din aceast definiie rezult i unele trsturi ale dreptului administrativ i anume: - dreptul administrativ este o ramur omogen a sistemului unitar al dreptului romn, deoarece reunete norme avnd ca obiect de reglementare raporturile juridice specifice exercitrii puterii executive a statului i a autoritilor care-1 compun; - subiectele din cadrul acestor raporturi se caracterizeaz prin relaii de subordonare (autoritate), ntruct derularea acestora este reglementat prin aceast metod impus care nu las, ca regul, libertate de voin participanilor din cadrul lor, de unde i caracterul imperativ al normelor administrative sub aspectul conduitei prescrise; - dreptul administrativ face parte din categoria, mai larg, a dreptului public. ntruct promoveaz interesele sociale generale, nu numai prin reglementrile sale, ci i n cazurile individuale n care acestea i gsesc aplicabilitatea. Cercetarea tiinific a normelor dreptului administrativ se face de ctre stiinta dreptului administrativ. Aceasta se definete ca fiind acea ramur a tiinelor juridice care cerceteaz normele dreptului administrativ n aciunea lor asupra organizrii, funcionrii i atribuiilor administraiei publice i a activitii executive a acestora, raporturile juridice administrative determinate de aceste norme, rspunderea derivat din nclcarea lor, precum i evoluia instituiilor juridice specifice lor, inclusiv aspecte de drept comparat. Se poate observa c obiectul de cercetare al acestei tiine este mult mai larg dect obiectul de reglementare al ramurii juridice, deoarece include, pe lng norme, i raporturile juridice,

administrativ, Ed. Universitii Lucian Blaga Sibiu, 2007, p.40; A. Trilescu, Drept administrativ, Ed. C.H. Beck, Bucureti, 2008, p.2.

15

rspunderea corelativ, aspectele de evoluie istoric administrativ, precum i probleme de drept comparat. ntr-adevr, n tiina dreptului administrativ sunt abordate teoria organizrii administrative, teoria funciei publice, teoria actului administrativ, problematica controlului administrativ, instituia rspunderii contravenionale, contenciosul administrativ, etc. Altfel spus, tiina respectiv realizeaz o abordare juridic a administraiei publice sau a fenomenului administrativ privit n exclusivitate sub latura sa normativ, reglementar, de fenomen juridic. Concomitent, tiina dreptului administrativ abordeaz, sub aspect istoric, apariia, evoluia i transformarea principalelor instituii administrative ale statului i dreptului administrativ.2 1 Metodele de cercetare utilizate n aceast tiin juridic de ramur sunt, pe de o parte, cele ce in de metodologia filosofic general de abordare ntlnit n tiinele despre societate (metoda metafizic i metoda dialectic), inclusiv n tiinele juridice, iar pe de alt parte, metode concrete specifice oricrei cercetri n acest domeniu i care aparin logicii formale (analiza i sinteza, inducia i deducia), statisticii, sociologiei, politologiei, etc. Problematica normelor i raporturilor avnd o alt natur juridic dect cea administrativ, dar care se ntlnesc n activitatea autoritilor publice executive, este abordat de celelalte tiine juridice de ramur prin prisma obiectului propriu de cercetare (a dreptului constituional, financiar, civil, muncii, familiei, etc.), prilej cu care se evideniaz particularitile proprii ale respectivelor reguli i relaii n cazul n care sub incidena lor se afl organe administrative (de exemplu, personalitatea juridic a autoritilor publice i unitilor administrativ-teritoriale, domeniul public i privat al statului sau al acestor uniti, sursele de venituri i cheltuielile din administraia public, dobndirea i pierderea funciei administrative, etc.). Disciplina didactic (de nvmnt a dreptului administrativ se suprapune, ca sfer de cuprindere, n linii mari, cu domeniul tiinei corelative de ramur, dei abordeaz unele aspecte ce exced ramura de drept (cum ar fi, de exemplu, actele politice i21 A se vedea Gh. T. Zaharia, op.cit., pag. 85-140.

16

operaiunile tehnico-materiale ale administraiei i care formeaz, n mod distinct, obiectul preocuprilor politologiei, dreptului internaional public, precum i a unor tiine economice) ori nu abordeaz probleme de istorie a instituiilor administrative i de drept comparat, inclusiv comunitar european, lsndu-le pe seama unor discipline istorice (Istoria statului i dreptului romnesc,22 Istoria general a statului i dreptului,23 drept roman24) sau a unor discipline cu profil distinct (Sisteme administrative contemporane, Urbanism i sistematizarea teritoriului, etc.), din raiuni pedagogice i didactice care in de structura, durata i profilul planului de nvmnt al facultilor de drept i ale celor de administraie public. B. Necesitatea cunoaterii aprofundate i ct mai exacte a fenomenului administrativ n toat complexitatea lui, iar nu numai sub aspect juridic ori economico-financiar, n vederea perfecionrii organizrii i funcionrii autoritilor executive pentru sporirea eficienei activitii lor a condus la apariia unei ramuri distincte de cercetare a acestui fenomen social i anume stiinta administraiei (numite i publice sau de stat). Ea reprezint o ramur a tiinelor despre societate care are ca obiect de cercetare fenomenul administrativ, ca sistem i aciune, n toat complexitatea sa (politic, economic, social, juridic, etc.), n scopul sporirii eficienei activitii executive. tiina administraiei are un caracter interdisciplinar determinat att de complexitatea obiectului su de studiu, fenomenul administrativ, ct i de metodele de investigaie folosite, constituindu-se ntr-o adevrat sintez a cunotinelor furnizate de acele tiine ce abordeaz n mod particular i limitat administraia public cum sunt, de exemplu, politologia, sociologia, tiinele juridice, cele economice, psihologia, urbanismul, etc. Datorit faptului c aceast tiin realizeaz ntr-un mod propriu o abordare a fenomenului administrativ n toat complexitatea sa - ceea ce nu mai realizeaz nici un alt domeniu22 E. Cernea, C. Molcu, Istoria statului i dreptului romnesc, Casa de Editur i Pres ansa, S.R.L., Bucureti, 1992, pag. 36-38, 82-84, 143-148, etc. 23 P. Gogeanu, Istoria general a statului i dreptului, T.U.B., Bucureti, 1970. 24 VI. Hanga, Drept privat roman, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1978, pag. 50-57.

17

H i

al cercetrii - ea are i un caracter autonom n raport cu ramurile cunoaterii cu care se interfereaz. Aspectele mai importante cercetate cu privire la fenomenul administrativ vizeaz sarcinile administraiei publice, structurile acesteia, probleme privind activitatea de conducere, resursele materiale, financiare i de persoane ale acestor autoriti, teoria i practica deciziei administrative, organizare i metode n administraie,25 controlul administrativ, etc., n scopul asigurrii realizrii optime a sarcinilor revenind executivului.26 Disciplina didactic a tiinei administraiei abordeaz n studiul ei, n mod specific din raiuni proprii pregtirii de specialitate, aspecte ale cercetrii tiinifice consacrate administraiei publice n scopul cunoaterii ct mai aprofundate a fenomenului administrativ n vederea dobndirii cunotinelor teoretice i practice, necesare integrrii viitorilor specialiti n accst sistem de instituii la a cror organizare i funcionare 27 ? raional trebuie s contribuie n mod hotrtor. C. n privina raportului dintre stiinta dreptului administrativ i tiina administraiei trebuie s pornim de la faptul c cea dinti are ca obiect de cercetare n exclusivitate normele juridice aplicabilc raporturilor administrative, pe cnd cea de-a doua abordeaz la un nivel general i complex toate aspectele fenomenului administrativ ca sistem i aciune. Cu toate acestea, raportul dintre cele dou domenii ale cunoaterii nu este de la particular la general, deoarece, aa cum tiina administraiei nu este o sum a unor tiine particulare (politologie, sociologie, psihologie, economie etc.) care i furnizeaz o parte din cunotinele i metodele lor specifice, limitate, desigur, doar la administraie, tot astfel n privina tiinei dreptului administrativ reglementrile juridice cercetate de el reprezint doar premisele de la care pornesc abordrile extrajuridice ale celorlalte tiine,25 M.T. Oroveanu, Organizare i metode n administraia de stat, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1979, pag. 107; I. Santai, Cercetarea fenomenului administrativ ntre exegeza juridic i.propunerea legislativ, Bul. tiinific, Univ. Romno - German, Sibiu,

2002;26 Idem, Elemente ale tiinei administraiei de stat, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1982, pag. 15 i urmtoarele. 27 Al. Negoi, tiina administraiei, op.cit., pag. 3.

18

dar ale cror concluzii se vor reflecta ulterior intr-un nou cadru administrativ normativ perfecionat. Cu alte cuvinte, dac tiina dreptului este chemat s prezinte cum este organizat, cum funcioneaz i ce fel de atribuii i rspunderi are administraia, in schimb tiina administraiei trebuie s cerceteze i s explice de ce este astfel organizat, de ce funcioneaz intr-un anumit mod i cu anumite atribuii, dar i cum ar trebui organizat n viitor ca s funcioneze i eficient n funcie de sarcinile care-i revin. In privina disciplinei didactice intitulat Drept administrativ si tiina administraiei aceasta ofer acele cunotine care rezult din tratarea interdisiciplinar a fenomenului administrativ, att sub aspect juridic ct i extrajuridic, reunind noiuni, categorii, principii i judeci reieite din studiul acestuia - abordat ca sistem n aciune complex, social-politic i juridic - prefigurnd ns i metode de perfecionare, inclusiv consacrarea lor ca propuneri legislative (de lege ferenda). Disciplina didactic nu-i propune i nici nu poate realiza o abordare exhaustiv a problematicii juridice i nejuridice viznd ntreaga administraie public, ct i cea referitoare la alte forme de administraii (nestatale, private, etc.). De aceea28 problemele administrative ale regiilor autonome (naionale sau locale) i ale serviciilor publice, cele bugetare i patrimoniale ale unor autoriti i instituii publice sunt numai limitativ abordate i doar sub aspectul exclusiv al incidenei normelor administrative n organizarea i funcionarea lor, deoarece, n mod evident, aspectele economico-financiare, cele patrimoniale fac obiectul preocuprii altor tiine juridice (dreptul civil, financiar, muncii) sau nejuridice (cum sunt cele economice viznd finanele publice, managementul, etc.). Abordarea interdisiciplinar a fenomenului administrativ permite o mai bun nelegere a complexitii lui, prin depirea limitelor cunoaterii fonnal-juridice (pozitiviste) i a considerentelor i consecinelor politico-sociale i materiale determinante n elaborarea i aplicarea legislaiei administrative,281. Iovna, op.cit., pag. 36.

19

prccum i stabilirea conexiunilor cu alte fenomene (din stat i societate, partide, forme asociative, sindicale, neguvemamentale) asupra crora se exercit impactul administrativ sau care, la rndul lor, influeneaz executivul. Studiul nejuridic permite i formularea cilor de sporire a eficienei social-economice a administraiei, care dublate de aprecierea critic a reglementrilor deja existente in materie executiv, conduc la reformularea i reformarea cadrului normativ punndu-1 n acord ct mai deplin cu nevoile de progres care se cer a fi satisfcute i n acest domeniu. Concomitenta abordare extrajuridic cu cea juridic permite i o mai bun cunoatere a modului n care s-a realizat percepia juridic a nevoilor sociale reale, dar i a felului n care este perceput juridicul de ctre nespecialiti n drept, avnd o alt formaie intelectual, precum i modul de percepere a dreptului la nivelul contiinei sociale comune, inclusiv a celei juridice neoficiale. De aici se desprinde concluzia c cercetarea juridic nu poate i nu trebuie s fac abstracie de datele extrajuridice oferite de alte domenii ale cunoaterii dintre care multe dezvluie fundamentele organizrii i aciunii juridice ale administraiei, dup cum i cercetarea nejuridic nu se poate face ignornd fundamentele juridice ale fenomenului administrativ supus investigaiei tiinifice.

3. Legturile dreptului administrativ cu alte ramuri juridice precum i cele ale tiinei administraiei cu alte tiineDreptul constitutional reprezint ansamblul normelor juridice care reglementeaz sfera raporturilor sociale din cadrul sau n legtur cu procesul de exercitare a puterii legislative constituind cadrul juridic principial pentru toate celelalte ramuri de drept. Normele administrative - ce formeaz ramura juridic corespunztoare - se emit, n multe cazuri, n temeiul i pentru aplicarea regulilor constituionale ce au ca obiect reglementarea organizrii i funcionrii administraiei publice. Pe de alt parte,

20

activitatea executiv const din aciuni de organizare a executrii i de executare concret a legilor, acte ce aparin puterii legislative. n sfrit, normele administrative cuprinse in actele executivului se emit in acord cu Constituia i legile care sunt izvoare importante ale dreptului administrativ. Dreptul finanelor publice (financiar i fiscal29) cuprinde ansamblul normelor care reglementeaz, n regim de drept public, constituirea i ntrebuinarea fondurilor bneti ale statului i ale celorlalte colectiviti publice, precum i controlul financiar de interes public. Cum autoritile financiare sunt o categorie a administraiei publice, rezult c organizarea, funcionarea i atribuiile lor sunt reglementate de dreptul administrativ, dei coninutul activitii lor executive vizeaz, n principal, un domeniu strict limitat, cel al finanelor publice. *30 * 5 Dreptul muncii cuprinde ansamblul normelor juridice care reglementeaz relaiile individuale sau colective care se stabilesc ntre angajatori i angajaii care muncesc sub autoritatea lor cu ocazia prestrii muncii, precum i raporturile sociale derivate din acestea. Cum o parte a personalului, inclusiv funcionarii autoritilor administrative beneficiaz n mare msur de prevederile legislaiei muncii, care completeaz prevederile propriului statut, rezult c ntre cele dou ramuri de drept exist strnse legturi. 31 Dreptul civil este acea ramur care reglementeaz raportu rile patrimoniale i nepatrimoniale stabilite ntre persoanele fizice i persoanele juridice aflate pe poziii de egalitate juridic. Reglementrile dintre cele dou ramuri de drept ce se ntreptrund n domenii cum sunt, de exemplu, personalitatea juridic public i privat a autoritilor administrative, patrimoniul innd de domeniul public sau privat al acestora, drepturile i obligaiile cu caracter patrimonial ale executivului, rspunderea patrimonial a acestuia pentru actele i faptele de putere vtmtoare pentru291. Gliga, Drept financiar public, Editura ALL, Bucureti, 1994, pag. 22; M. Minea, C. Costa, Dreptul finanelor publice, voi. I, Drept financiar, Wolters Kluver, Bucureti, 2008, p.53. 30 S. Ghimpu, Al. iclea, Dreptul muncii, Casa de editur i pres ansa, S.R.L., Bucureti, 1995, pag. 6. 3 Gh. Beleiu, Drept civil romn. Introducere n dreptul civil. Subiectele dreptului civil, Editura 1 ansa, S.R.L., Bucureti, 1995, pag. 25.

21

drepturile i interesele legitime legal recunoscute terilor prejudiciai. Dreptul familiei32 reprezint totalitatea normelor juridice care reglementeaz raporturile personale i patrimoniale ce izvorsc din cstorie, rudenie, adopie, precum i raporturile asimilate de lege acestora. Cum numeroase autoriti au atribuii n materie de oficiere a ncheierii cstoriei, instituirea tutelei, precum i n procedura de instituire a curatelei i adopiei, inclusiv n domeniul msurilor de ocrotire a unor categorii de minori, rezult i legtura dintre cele dou ramuri de drept. Dreptul penal33 este ansamblul normelor juridice care reglementeaz infraciunile, precum i sanciunile aplicabile n cazul svririi lor, precum i celelalte consecine decurgnd din acestea. n cadrul acestor abateri grave se includ i infraciunile de serviciu sau n legtur cu serviciul (art.246-25 8 din Codul penal) specifice, n special, funcionarilor publici ca autori ai comiterii lor, de unde i relaia acestei ramuri de drept cu dreptul administrativ. Dreptul administrativ mai are legturi i cu alte ramuri de drept cum sunt cele ale dreptului procesual civil i dreptului procesual penal n ceea ce privete procedura utilizat n activitatea organelor administrative cu atribuii jurisdicionale i a instanelor judectoreti n vederea constatrii nclcrilor de lege i a reglementrilor administrative svrite de persoane fizice sau juridice ori chiar de executiv, inclusiv rspunderea juridic decurgnd din acestea. Stiinta dreptului administrativ - care cerceteaz ramura juridic corespunztoare - are tot attea legturi cu celelalte tiine corelative care au ca obiect de studiu ramurile de drept deja enunate. Deosebite legturi exist cu Teoria general a dreptului34 sau Introducere n studiul dreptului, deoarece aceasta din urm i furnizeaz generalizrile sale tiinifice n abordarea unor noiuni de baz cu caracter juridic precum norma i raportul juridic, actul i faptul juridic, izvorul de drept i321.P. Filipescu, Tratat de dreptulfamiliei, Editura Academiei, Bucureti, 1989, pag. 30. 33 C. Bulai, Drept penal romn. Partea general, vol. I, Editura ansa, S.R.L., Bucureti, 1992, pag. 7. 34 Gh. Bobo, Teoria general a dreptului, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1994, pag. 12-13.

22

rspunderea juridic, etc., iar, pe de alt parte, dreptul administrativ furnizeaz teoriei generale materialul juridic concret necesar generalizrilor cu valoare de principiu. tiinele juridice istorice ofer tiinei dreptului administrativ date privind apariia i evoluia instituiilor i reglementrilor administrative la nivelul unei societi sau a unui popor determinat ori la un nivel general aparinnd unei ntregi epoci istorice a omenirii (antichitate, ev mediu), precum i un imens material faptic istoric pentru prelucrare i generalizare n materie administrativ. Stiinta administraiei cerceteaz fenomenul administrativ sub aspectul structurii sale i a eficienei aciunilor executive, astfel nct ea are multiple tangene cu diferitele ramuri ale tiinelor despre societate, a celor economice ,etc. Managementul public, tiina organizrii eficiente a activitilor administrative i economice, are multiple legturi cu tiina administraiei sub aspectul modului de dimensionare a personalului autoritilor i instituiilor publice, a raportului care trebuie s existe ntre funciile de conducere i cele de execuie, a modului de dispersie i structurare teritorial a administraiei, a cheltuielilor ocazionate de ntreinerea acesteia, a eficienei activitilor de birou, etc., astfel nct se poate vorbi despre un adevrat management administrativ sau n administraie, ca subramur a acestei tiine. Sociologia ofer tiinei administraiei o important baz metodologic de investigare a fenomenului prin intermediul anchetelor sociologice, metodelor interviului i chestionarelor folosite i n cercetarea administraiei. Statistica furnizeaz, prin propriile sale metode cantitative, importante mijloace de cercetare a administraiei i a aciunilor sale, permind cuantificarea unor rezultate ale cercetrii prin date statistice apte de prelucrare i analiz, inclusiv comparat, a unor fenomene comensurabile (de exemplu, necesarul de personal n raport cu evoluia volumului de munc, gradul de stabilitate n funcie a acestuia, utilizarea datelor de stare civil, a celor din recensmnt, etc.).

23

Informatica prezint o utilitate deosebit pentru investigarea fenomenului administrativ mai ales sub aspectul mijloacelor tehnice de prelucrare automat a datelor de care se dispune, contribuind la fundamentarea tiinific a procesului decizional prin asigurarea unei documentri temeinice a actului administrativ, n privina culegerii, transmiterii, prelucrrii i analizei datelor. tiina administraiei mai are multiple legturi i cu alte domenii ale cunoaterii cum sunt psihologia, demografia, urbanistica, organizarea i amenajarea teritoriului, etc., acestea reprezentnd tot attea sectoare care cad, ntr-un fel sau altul, i sub sfera de inciden a preocuprilor autoritilor publice executive n cele mai variate forme ale aciunilor i deciziilor administrative.

24

Capitolul II. Administraia public i mediul social-politic

Administraia public ca sistem de autoriti reprezentnd puterea executiv este un subsistem n cadrul autoritilor statului i, implicit, o component a sistemului social global. Ea reprezint o reunire de elemente dispuse ntr-o anumit structur i supuse unor interaciuni att ntre prile care o compun, ct i ntre ansamblul propriu-zis raportat la mediile social, politic i juridic n care acesta se integreaz.

1. Administraia i mediul socialSocietatea reprezint un sistem de colectivitate uman organizat avnd o infrastructur (economic) determinant, o structur (social) ce reflect componentele categoriale ce o alctuiesc (grupuri, clase, etc.) i o suprastructur edificat din diverse elemente i fenomene diversificate (ideologice, relaionale i instituionale). ntre societate, ca sistem de maxim generalitate, i stat, ca subsistem component a sistemului social, exist multiple relaii de interdependen. Statul nu este deasupra i nici n afara societii, dar nici nu trebuie s devin opusul ei ci, dimpotriv, el trebuie s se integreze pe deplin acestui ntreg social din care face parte i pe care l reprezint, l conduce i l deservete, n mod democratic. Administraia public este, n acest context, chemat s promoveze, s realizeze i s apere acele valori social-juridice consacrate de puterea legislativ, de regul i n principal, prin reglementri primare, originare, superioare i exterioare executivului, dar conforme unor interese sociale generale derivate din nevoi social-economice fundamentale pentru colectivitate i indivizii care o compun. Ca fenomen suprastructural de natur instituional, ce se include n fenomenul statal, mai general, i se altur celorlalte fenomene de natur politic, etic, religioas, artistic, etc., i administraia public este determinat n mod esenial - dac nu

ntr-un mod direct vizibil - de fundamentele economice pe care se sprijin, de relaiile sociale n care se afl, ct i de modul de alctuirc i funcionare a nsi statului din care face parte, inclusiv regimul politic de guvernare. Astfel, ntr-o economie de pia executivul este chemat s vegheze la asigurarea derulrii normale i legale a relaiilor specifice proprietii private, iniiativei particulare i liberei concurene (loiale), intervenind, dup caz, n situaia n care este necesar rezolvarea unei solicitri ce i-a fost adresat ori atunci cnd se ncalc regulile ce guverneaz relaii economice n vederea restabilirii lor pe ct posibil n conformitate cu legea, fr a avea, prin aceasta, o atitudine voluntarist sau dirijist pe plan economic. n acest sens, de exemplu, sunt emise numeroase reglementri de natur administrativ pentru aplicarea msurilor legislative sau executive cu coninut economic din sectoarele industriei, agriculturii, comerului, finanelor, vamal, apoi acte individuale necesare acelorai sectoare precum autorizaiile, aprobrile, acordurile ori numeroase acte de sancionare contravenional ori de cte ori se constat abateri specifice acelorai domenii i aflate sub jurisdicia administraiei. Pe de alt parte, administraia este i cea care are n proprietate sau n administrare bunuri din domeniul public - de interes naional sau local - i din domeniul privat, avnd n subordine regii autonome i companii de interes naional sau local, o gam larg de prestatori de servicii publice, nfiineaz, coordoneaz i controleaz societi comerciale cu capital integral sau majoritar de stat. Tot administraia este aceea care, prin organe specializate, urmrete constituirea, repartizarea i ntrebuinarea fondurilor bneti necesare trebuinelor publice, adic constituirea bugetelor necesare autoritilor i instituiilor publice. n sfrit, o gam larg de servicii publice n cele mai variate sectoare cum sunt nvmntul, sntatea, cultura, asigurarea ordinii publice, etc., sunt realizate de administraie constituind cadrul de exercitare i asigurare a unor drepturi i liberti, inclusiv inviolabiliti ceteneti fundamentale ntr-un

26

stat de drept n care acestea trebuie s se realizeze ntr-un mod nestingherit. Prin toate aceste aspecte sumar enunate rezult c administraia se implic penetrnd mediul social, dup cum, la rndul su, acesta din urm penetreaz administraia.35 Altfel spus, intrrile n administraie provin de la societate, iar ieirile din executiv sunt destinate aceleeai colectiviti, sub forma deciziilor executive. n msura n care administraia vine n ntmpinarea nevoilor sociale fundamentale i corespunde exigenelor de satisfacere a acestora avem un raport de compatibilitate ntre ea i mediul social, ntruct este deschis la ptrunderea acestui mediu. Aceast penetrare poate f instituionalizat, atunci cnd prin modul de organizare, funcionare i activitatea sa executivul dispune de cadrul legal necesar adaptrii sale continue la nevoile interesnd colectivitatea, diversele categorii socio-profesionale, indivizii, nfiinnd i prestnd o gam larg de servicii publice solicitate. Penetrarea este neinstituionalizat (social) cnd are n vedere difuzarea n mediul administrativ a unor concepii, obiceiuri i comportamente sociale (morale, religioase, de limbaj) ndeobte admise, tradiionale, aparinnd mediului social. Dimpotriv, n msura n care administraia nu reuete s vin n ntmpinarea acestor nevoi, iar cadrul su instituional i funcional nu este receptiv la impulsurile i informaiile mediului social nereacionnd ca atare, neadoptnd msurile i coreciile necesare, raportul dintre cele dou medii devine de incompatibilitate, penetrarea fiind jugulat i chiar suprimat, situaie n care nu se mai pune problema reformelor sau reorganizrilor administrative totale sau pariale de adaptare la nevoile sociale, ci pur i simplu nlturarea i schimbarea ei. Dimensiunile sociale ale administraiei36 se bazeaz pe anumite criterii. Un prim criteriu este structural i are n vedere centralizarea sau dispersarea teritorial a administraiei sub aspectul indiviziunii sau diviziunii modului de ndeplinire a sarcinilor de ctre executiv, fie ntr-un mod unitar - grupat la35 Al. Negoi, tiina administraiei, op.cit., pag. 31-33. 36 Idem, op.cit., pag. 29.

27

3.2. Normele de drept administrativ Normele juridice administrative reprezint acea categorie a normelor juridice instituite de autoritile de stat i care confer administraiei publice s se manifeste n raporturile de drept ca subiecte special investite cu atribuii de realizare a puterii executive. Din aceast definiie rezult mai multe trsturi specifice ce se impun a fi reinute n cazul acestor reguli, pe lng trsturile generale, comune oricrei norme juridice. n primul rnd, normele dreptului administrativ sunt n exclusivitate produsul voinei de stat fiind instituite de o autoritate public (legislativ sau executiv), iar nu de alte subiecte de drept, motiv pentru care ele nu sunt reguli recunoscute sau sancionate de stat, ca n cazul obiceiului juridic, a actelor de reglementare aparinnd diverselor organizaii sau asociaii nestatale ori neguvemamentale. n al doilea rnd, n temeiul acestor norme se formeaz, se modific i se desfiineaz raporturi juridice (de drept) administrative, chiar dac n subsidiar n baza lor se mai pot forma i raporturi de alt natur (de pild, civil n urma autorizaiei de nstrinare imobiliar, comercial n cazul autorizaiei necesare pentru desfurarea anumitor activiti de comer, de familie n urma instituirii tutelei, de munc, n urma numirii ntr-o funcie urmat de ncheierea contractului de munc, etc.). n al treilea rnd, prin emiterea acestor reguli statul i organele sale se manifest ca autoriti publice, iar nu ca alte subiecte de drept - persoane juridice de drept privat - care intr n raporturi derivnd din administrarea sau gestionarea patrimoniului propriu. n al patrulea rnd, fora de constrngere a statului care garanteaz, la nevoie, aplicarea normelor administrative este exercitat chiar de autoritile aparinnd sistemului executiv. Analiznd normele juridice aplicabile administraiei publice se impune, ca o prim precizare, faptul c alturi de normele dreptului administrativ n acest domeniu i mai gsesc aplicabilitatea i norme aparinnd altor ramuri de drept, cum

32

I

sunt, de exemplu, cele ale dreptului constituional, n cazul investirii primului-ministru n aceast funcie, dreptul civil, pentru bunurile aparinnd domeniului privat al statului, dreptului muncii, n materia contractelor de munc ncheiate cu angajaii administraiei, etc. A doua precizare are n vedere faptul c nu trebuie confundat natura juridic a normei administrative cu natura actului ce o reglementeaz deoarece dac este adevrat c majoritatea acestor reguli sunt cuprinse n acte administrative (ale guvernului, ministerelor, etc.), totui ele mai sunt cuprinse i n Constituie i legi acte ce au regim juridic de drept constituional. Pe de alt parte, chiar actele administrative normative pot cuprinde norme juridice civile, comerciale, financiare, de dreptul muncii, etc., care dau natere raporturilor corelative. De aceea n determinarea naturii juridice a unei reguli de conduit este deci esenial stabilirea naturii raportului juridic pe care-1 determin, iar nu felul actului normativ care o reglementeaz. O ultim precizare trebuie fcut cu privire la marea diversitate, volumul ridicat i relativa stabilitate a normelor administrative. ntr-adevr, existena unui mare numr de autoriti administrative acoperind, prin activitatea lor, domenii variate i diverse ale vieii social-economice a condus la dezvoltarea unei mase normative ce deine ponderea n cadrul regulilor juridice ale statului. Pe de alt parte, dinamica activitii executive, pus mereu n faa nevoilor sociale curente, determin att o proliferare normativ continu, ct i o schimbare permanent de coninut a reglementrilor, determinate de nevoia fireasc de adaptare la realiti ce sufer diverse mutaii, ct i la prefigurarea unor tendine viitoare n evoluia social. Acestea sunt i explicaiile multiplelor i frecventelor modificri, abrogri i nlocuiri de norme administrative i, de altfel, principala dificultate n realizarea codificrii lor generale. n privina normelor administrative aplicabile activitii executive distingem mai multe categorii39 n funcie de criteriile de clasificare utilizate.

39 A. Iorgovan, op.cit., pag. 164-165.

33

a. Dup obiectul de reglementare distingem norme de organizare sau organice, procedurale i materiale. - normele organice (cuprinse n legi organice,40 ordinare,41 dar i n reglementri proprii42 ale administraiei publice) numite i organizatorice sunt cele prin care se reglementeaz nfiinarea, organizarea (structura), funcionarea i atribuiile autoritilor administrative, precum i a unor instituii din subordinea acestora;43 - norme procedurale (procesuale) care reglementeaz forma n care se realizeaz activitatea administraiei publice (de exemplu, cele viznd procedura constatrii i sancionrii contraveniilor44 sau cea a jurisdiciilor administrative speciale); - norme materiale45 ce reglementeaz drepturile i obligaiile decurgnd din raporturile juridice n care intr administraia ca urmare a executrii sau a nclcrii prevederilor legale de ctre subiectele de drept. b. Dup sfera lor de cuprindere se disting norme generale, speciale i de excepie n care sens: - normele generale (sau de drept comun) au o sfer de maxim cuprindere incluznd cele mai importante reguli dintr-un domeniu al activitii executive (categorie n care intr normele constituionale interesnd administraia, legile organice de acelai gen viznd organizarea i funcionarea guvernului, administraia public local, precum i legi ordinare referitoare la nfiinarea ministerelor);

40 De exemplu, Legea nr. 90/2001 pentru organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, cu modificrile ulterioare. 41 De exemplu, Legea nr. 40/1990 privind organizarea i funcionarea Ministerului de Interne. 42 Hotrrea privind organizarea i funcionarea corpului de control comercial n cadrul primriilor i prefecturilor adoptat de Guvern cu nr. 1290/1990. 43 Art. 40/1 din Legea nr. 90/2001 pentru organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor. 44 Art. 15-20 din Ordonana nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor. 45 De exemplu, obligaia de plat a impozitului pe profit (art. 1 din Legea nr. 12/1991 privind impozitul pe profit).

34

- normele speciale se refer la categorii limitate de raporturi juridice dintr-un domeniu restrns (de exemplu, normele rectificative n materie bugetar);46 - normele excepionale sau de excepie care vizeaz situaii cu totul deosebite, derogatorii de la dreptul comun i chiar de la normele speciale din aceeai materie.47 c. Dup conduita prescris normele administrative pot fi onerative, prohibitive i permisive n care sens: - normele onerative oblig la ndeplinirea unei activiti (de exemplu, obligativitatea secretarului de participare la edinele consiliului local);48 - normele prohibitive care interzic svrirea unei aciuni (de exemplu, secretarul consiliului local nu poate fi membru al unui partid sau al unei formaiuni politice);49 - normele permisive sunt cele care fr a obliga sau interzice o anumit aciune las libertate de conduit subiectelor de drept n limitele prevzute de ele, reguli ce cuprind, de exemplu, reglementarea actelor administrative emise la cerere (autorizaiile, de pild) i a cror beneficiu titularul are libertatea de a-1 utiliza sau nu. d. Dup locul n care i produc efectele50 normele administrative pot fi interne i externe n care sens: - normele productoare de efecte interne au consecine juridice n interiorul autoritilor administrative, categorie n care intr, de regul, regulile cuprinse n regulamentele de organizare i funcionare, regulamentele de ordine interioar, ca acte de administraie intern;

46 Legea (nr. 20/1991) rectificativ aspra bugetului de stat pe anul 1990. 47 Astfel, conform Legii nr. 1/1978 (abrogat) cererile adresate organelor de stat se soluionau n termen de 20 de zile de la primire, neexistnd un termen de introducere a lor; conform (art. 10 alin. 4) Legii fondului funciar nr. 18/1991 cererea de stabilire a dreptului de proprietate se introducea n termen de 30 de zile, prelungit cu 15 zile de Legea nr. 29/1991. 48 Art. 117 lit. b din Legea administraiei locale nr. 215/2001. 49 Art. 116/2 din Legea nr. 215/2001. 50 Al. Negoi, tiina administraiei, op.cit., pag. 44-45.

35

normele productoare de efecte externe, deci n afara administraiei i n raporturile acesteia cu terii administrai sunt, de regul, emise n temeiul legii, a altor acte normative cu for juridic superioar, crora le asigur o executare unitar, cazul normelor fiscale, e. Dup caracterul lor normele administrative pot fi imperative (care, la rndul lor, pot fi onerative i prohibitive) i norme dispozitive. Sub acest aspect este de remarcat faptul c, ntruct raporturile administrative sunt raporturi de autoritate deoarece in de realizarea puterii executive, i regulile care le reglementeaz sunt, n marea lor majoritate, categorice, coninnd fie obligaii, fie interdicii. In ceea ce privete structura logico-juridic a acestor norme este de fcut precizarea c, de regul, ipoteza este strict determinat, dat fiind caracterul lor imperativ i necesitatea de a prevedea expres, exact, limitativ i fr echivoc situaiile ce trebuie avute n vedere de administraie sau n raport de ea. Dispoziia acestor norme este, de regul, subneleas, rezultnd din sanciunea aplicat n caz de nclcare, ceea ce nu exclude posibilitatea enunrii ei - fie sub forma conduitei active, fie a interdiciei - aa cum este cazul normelor n materie contravenional. n sfrit, sanciunea51 este ntotdeauna prevzut n cazul contraveniilor unde are un caracter represiv, intimidant (amenda), n celelalte situaii ea variind dup cum abaterea a fost comis de administraie, de funcionarii ei, de alte subiecte de drept, ori a vtmat drepturi recunoscute de lege sau interese legitime ale persoanelor fizice sau juridice, cnd rspunderea poate avea caracter reparator (pentru prejudicii) sau disciplinar (pentru abaterile funcionarului), fie au fost nclcate condiiile de valabilitate ale actelor juridice ceea ce antreneaz nevalabilitatea (nulitatea) lor.

5 A. Iorgovan, op.cit., pag. 161-163. 1

36

3.3. Izvoarele dreptului administrativ Izvoarele dreptului administrativ, ca forme de exprimare ale regulilor juridice executive, au mai multe trsturi. n primul rnd, forma scris de exprimare a regulilor juridice este un element esenial, neputnd, de regul, exista alte forme de exteriorizare, cum ar fi, de pild, cele nescrise, cutumiare (orale). n al doilea rnd, regula scris trebuie coninut ntr-un act normativ, de reglementare, neputnd fi formulat printr-o hotrre judectoreasc sau pe cale doctrinar. n al treilea rnd, actele normative cuprinznd norme administrative trebuie emise ntotdeauna de autoritile statului, alte autoriti publice, ntruct numai ele exercit puterea public i instituie reguli executive n beneficiul acestui exerciiu, iar nu de alte organisme sociale ale cror norme pot fi recunoscute (sancionate) de stat.52 n al patrulea rnd, izvoarele dreptului administrativ sunt constituite ntr-un sistem unitar i difereniat n componentele sale structurale prin fora lor juridic diferit, ncepnd cu Constituia, continund cu legile, decretele prezideniale i terminnd cu actele administrative normative ale guvernului, minitrilor, ale autoritilor teritoriale i locale, ultimele avnd puterea locului pe care autorul lor l ocup n ierarhia sistemului de organe executive. n al cincilea rnd, n dreptul administrativ nu constituie izvor de drept obiceiul juridic (spre deosebire, de pild, de dreptul civil), practica judiciar, inclusiv deciziile emise n interesul legii de Seciile Unite ale naltei Curi de Casaie i Justiie sau deciziile Curii Constituionale i nici doctrina juridic. n mod cu totul excepional regulile de convieuire social sunt izvor de drept, de pild, n materie contravenional, dar numai atunci cnd legea face trimitere la ele. Tratatele internaionale sunt mai rar izvor de drept administrativ. Clasificarea izvoarelor dreptului administrativ: a) Dup criteriul forei lor juridice, adic dup puterea cu care un act juridic produce efecte obligatorii comparativ cu altul,52 n sens contrar a se vedea A. Iorgovan, op.cit., pag. 146.

37

distingem legile, decretele prezideniale, hotrrile i ordonanele guvernamentale, ordinele i instruciunile minitrilor i ale altor conductori ai organelor centrale ale administraiei publice, ordinele prefecilor, hotrrile consiliilor locale i judeene, dispoziiile preedinilor consiliilor judeene i ale primarilor, actele altor conductori ai unor servicii publice deconcentrate sau descentralizate n teritoriu aparinnd de autoritile centrale. b) Dup proveniena sursei, izvoarele dreptului administrativ pot fi interne, de la autoritile naionale - aa cum este cazul majoritii lor - i externe, cuprinznd tratatele i conveniile internaionale53, inclusiv dreptul comunitar, n urma aderrii la U.E. ^ n privina sistematizrii izvoarelor dreptului administrativ este de fcut precizarea c aceast ramur juridic nu are un cod care s concentreze principalele norme interesnd autoritile i activitile executive, codificarea rmnnd, deocamdat, la nivelul unui deziderat. Cu toate acestea numeroase norme administrative sunt cuprinse n codul silvic, codul muncii, codul civil, codul aerian, etc. Pot fi considerate ca fiind codificri pariale unele reglementri precum sunt, de exemplu, Legea contenciosului administrativ (nr.554/2004), Ordonana nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, Legea administraiei publice locale (nr.215/2001), etc. n privina denumirii izvoarelor se poate remarca faptul c, uneori, terminologia indic proveniena actului juridic. Astfel, hotrrea este un act al unui organ colegial (guvern sau consiliu local), iar ordinul aparine unei autoriti unipersonale (fiind emis de ministru, dar i de prefect). n anumite cazuri denumirea actului poate indica felul acestuia cum se ntmpl cu instruciunile i regulamentele care sunt ntotdeauna normative, n timp ce ordinul poate fi att normativ ct i individual, afar de cazul n care se prevede expres caracterul numai individual al acesteia (de exemplu, ordinul conductorului de departament guvernamental (art.23/3 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea guvernului Romniei i a ministerelor).531. Iovna, op.cit., pag. 22.

38

De asemenea, actele jurisdicionale ale unor organe administrative ce au ca atribuii soluionarea unor litigii poart, de regul, denumirea de hotrri, datorit asemnrii lor cu hotrrile judectoreti. n sfrit, exist acte administrative normative cu denumiri speciale cum sunt, de exemplu, statutele, normativele, standardele, circularele, etc. Constituia este cel mai important izvor al dreptului administrativ ntruct normele executive de baz sunt cuprinse n acest act fundamental - n cadrul cruia ocup o pondere nsemnat - avnd o for juridic suprem. Constituia reglementeaz principalele atribuii de natur executiv ale Preedintelui Romniei, raporturile acestuia cu guvernul, rolul, structura i modul de investire a guvernului, actele, rspunderea i raporturile acestuia cu parlamentul, delegarea legislativ ncredinat de parlament executivului, precum i principiile de baz ale organizrii, funcionrii i sarcinile administraiei publice centrale i locale. De asemenea, prevederile constituionale referitoare la drepturile, libertile i ndatoririle fundamentale ale cetenilor au i ele numeroase tangene cu dreptul administrativ deoarece autoritile executive au multiple i diversificate competene privind asigurarea cadrului juridic necesar realizrii lor. Legile sunt importante izvoare ale dreptului administrativ atunci cnd reglementeaz raporturi sociale din sfera executivului, n cadrul acestora distingem legile constituionale, adic cele de revizuire a Constituiei, n msura n care modificarea ar viza i prevederi de natur executiv. Legile organice au, n marea lor majoritate, ca obiect reglementarea unor raporturi sociale interesnd administraia, cum sunt, de exemplu, cele privind organizarea Guvernului, contenciosul administrativ, organizarea administraiei locale, a teritoriului, precum i regimul general privind autonomia local, organizarea general a nvmntului, etc. Legile ordinare reglementeaz i ele numeroase raporturi viznd activitatea i atribuiile autoritilor executive cum sunt, de pild, Legea privind organizarea i funcionarea Ministerului de Interne (nr.40/1990), Legea privind finanele publice

39

(nr. 10/1991), Legea privind statutul personalului didactic (nr. 128/1997), ctc. Unele dintre acest acte normative au un coninut, de regul, integral administrativ, n timp ce alte legi cuprind numai n parte norme interesnd executivul aa cum este, dc exemplu, cazul Legii fondului funciar (nr.18/1991) n privina dispoziiilor ce reglementeaz atribuiile comisiilor privind dreptul de proprietate asupra terenurilor sau a Legii ceteniei romne (nr.21/1991) n privina dispoziiilor privind autoritile care acord i retrag cetenia romn. Decretele Preedintelui Romniei cu caracter normativ sunt izvoare ale dreptului administrativ cnd reglementeaz raporturi din sau interesnd sfera executivului precum msurile excepionale privind starea de asediu sau starea de urgen instituite n ntreaga ar sau n unele uniti administrativ teritoriale (art.93 din Constituie). Aceste decrete se contrasemneaz de primul-ministru. Toate celelalte izvoare ale dreptului administrativ pe care le enumerm sunt formate din reglementri ale nsi administraiei publice emise, de regul, pentru organizarea executrii sau punerea n executare a legilor. Hotrrile Guvernului cu caracter normativ reprezint un important izvor al dreptului administrativ att prin numrul lor, ct i prin fora lor juridic n ierarhia actelor executive, precum i prin efectele produse asupra ntregii administraii publice. Dei intervin, de regul, secundum legem opernd ca reglementri derivate i secundare54 uneori pot reglementa i n mod primar i originar unele raporturi sociale n sectoare unde nu avem reglementri legislative.55 O poziie oarecum similar o au i regulamentele Guvernului, acte avnd ntotdeauna caracter normativ, cu rol de detaliere amnunit a unor prevederi de o generalitate mai mare. O situaie cu totul deosebit o reprezint ordonanele emise de guvern n temeiul unei legi speciale de abilitare, n limitele i n condiiile prevzute de aceasta, n cadrul delegrii legislative ncredinate de parlament executivului, ca54 De pild, Hotrrea nr. 1323/1990 n legtur cu unele msuri pentru aplicarea Legii privind societile comerciale (nr. 31/1990). 55 De pild, Hotrrea nr. 1290/1990 privind organizarea i funcionarea corpului de control comercial la primrii i prefecturi.(abrogat).

40

i ordonanele de urgen emise n situaii deosebite, chiar n lipsa unei mputerniciri legislative n acest sens. Ordonanele au ntotdeauna caracter normativ, iar ca for juridic trebuie considerate ca fiind echivalente legii, ordinare sau organice, dup caz, iar dac reglementeaz raporturi interesnd sfera executiv sunt i izvoare ale dreptului administrativ. Regulamentele, instruciunile si ordinele (ultimele cu caracter normativ) ale minitrilor i celorlali conductori ai autoritilor administraiei publice centrale de specialitate se emit, de regul, n temeiul unor prevederi exprese cuprinse n legi, decrete i hotrri guvernamentale sau, uneori, chiar n lipsa mputernicirii atunci cnd un act de nivel superior reclam, prin nsi modul su de reglementare, apariia unui act cu o for juridic inferioar care s-i asigure o punere n aplicare unitar i detaliat ntr-un domeniu sau ramur de activitate. Pe plan local exist numeroase acte emise de diverse autoriti avnd o competen teritorial determinat, n care sens enumerm: - hotrrile consiliilor (judeene, municipale, oreneti i comunale) cu caracter normativ; - ordinele prefecilor i dispoziiile primarilor i ale preedinilor consiliilor judeene cu caracter normativ; - dispoziiile normative i regulamentele aparinnd altor servicii publice deconcentrate sau descentralizate n teritoriu. Toate aceste acte produc efecte limitate la nivelul unitii administrativ-teritoriale n care funcioneaz respectiva autoritate, fiind obligatorii pentru toate subiectele de drept din acea raz, ntemeindu-se pe lege sau pe alte acte cu for juridic superioar lor, fiind emise n realizarea propriilor competene materiale.

3.4. Raporturile de drept administrativ a. Noiune si trsturi Raporturile de drept administrativ sunt acea categorie a raporturilor juridice, reglementate prin normele dreptului administrativ, a cror formare, modificare i desfiinare are loc prin manifestarea de voin unilateral, deci exclusiv, a

subicct de drept, persoan fizic sau juridic, ori chiar lipsit de orice alt condiie juridic. Persoana fizic poate s fie cetean sau strin (cu sau fr alt cetenie), minor sau major, cu domiciliul n ar sau n strintate. n anumite situaii ns o anumit calitate a persoanei fizice este cerut pentru i n cadrul unor raporturi executive determinate. Astfel, numai ceteanul romn beneficiaz de buletinul (actul) de identitate care face dovada ceteniei sale.57 Alteori, vrsta este relevant n cadrul acelorai raporturi, de exemplu, n materia rspunderii contravenionale.58 Persoanele juridice ori alte subiecte colective pot aprea ca pri n raportul administrativ atunci cnd aceast calitate este cerut de dreptul administrativ - desigur n condiiile legii civile sau a altor legi - pentru formarea, modificarea sau desfiinarea relaiilor executive. Conform legii59 comunele, oraele i judeele sunt persoane juridice de drept public. Ca persoane juridice civile au n proprietate bunuri din domeniul privat, iar ca persoane juridice de drept public sunt proprietare ale bunurilor domeniului public de interes local, potrivit legii.60 n ceea ce privete poziia prilor din raportul administrativ ea nu este, ca regul, de egalitate ci de subordonare fa de subiectul calificat al raportului, organul de stat, ce poate fi i superior ierarhic, i prin a crui voin unilateral relaia juridic se formeaz, se modific sau se desfiineaz. Spre deosebire de alte ramuri de drept ( de pild, civil) inegalitatea de poziie juridic nu este rezultatul intrrii subiectelor n relaia juridic n care dein drepturi i obligaii difereniate - ci ea este preexistent raportului prin a crui formare i se d o concretizare ntr-un caz determinat. Coninutul raportului administrativ este format din drepturile i obligaiile specifice prilor participante la relaia din cadrul activitii de realizare a puterii executive.57 Art. 22 alin. 1 din Legea ceteniei romne (nr. 21/1991). 58 Minorul sub vrsta de 14 ani nu rspunde potrivit Ordonanei nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor. 55 Art. 21/1 din Legea administraiei publice locale (nr. 215/2001). 60 Exist i domeniul public de interes naional aparinnd statului potrivit art. 4 alin. 2 din Legea fondului funciar (nr. 18/1991).

44

n primul rnd, trebuie s avem n vedere faptul c, de cele mai multe ori, drepturile organului de stat fa de cellalt participant la raportul juridic se prezint ca o ndatorire fa de lege, derivnd din caracterul obligatoriu al competenei, iar nu ca o facultate de genul drepturilor subiective recunoscute legal persoanelor fizice i juridice.61 n al doilea rnd, drepturile i obligaiile din raporturile administrative nu pot forma obiectul unor renunri ori tranzacii din partea participanilor - o asemenea conduit fiind fr relevan juridic, deoarece coninutul relaiei este predeterminat legal voina organului de stat declannd doar incidena normei orice act emis sau ncheiat n acest sens fiind lovit de nulitate absolut. n al treilea rnd, indiferent de persoana titularului dreptului (organ de stat, persoan fizic sau juridic), raportul juridic i pstreaz caracterul de autoritate, iar relaia pe cea de subordonare, ntruct sunt produsul voinei de stat manifestat n realizarea puterii publice. Drepturile i obligaiile administrative pot avea un coninut material, patrimonial (de pild, drepturile decurgnd din asistena medical, social, obligaii derivnd din plata impozitului, a amenzii), caracter nepatrimonial (dreptul de petiionare, avertismentul contravenional) sau caracter mixt (de pild, ndatoririle revenind executivului din exercitarea dreptului la nvtur aparinnd elevului). Obiectul raporturilor administrative l reprezint conduita (aciunea sau inaciunea) prilor din relaia juridic ca titulare de drepturi i obligaii. Conduita administraiei poate consta din aciuni de conducere, ndrumare, coordonare i control, din aciuni de decizie i de execuie a actelor juridice, din operaiuni tehnico-materiale, etc.

611. Iovna, op.cit., pag. 29.

45

c. Formarea, modificarea si desfiinarea raporturilor administrative Raporturile juridice administrative se formeaz, se modific i se desfiineaz prin efectele unor acte juridice (individuale sau normative, dup unele opinii)62 i fapte material-juridice. Astfel, emiterea unei dispoziii de numire ntr-o funcie de ctre primar, autorizaia emis de ctre o autoritate local pentru exercitarea unei activiti sau realizarea unei construcii, procesulverbal de sancionare contravenional, etc., toate reprezint manifestri de voin ale autoritii executive ce confer drepturi sau instituie obligaii, ori ambele categorii la un loc. Formarea raportului juridic poate avea loc din oficiu (n materia sanciunilor contravenionale) sau la cerere (n materia autorizaiilor). Modificarea raportului juridic se poate realiza sub aspectul obiectului, coninutului i a prilor sale. De exemplu, autorizaia de construcie a unui imobil poate suferi schimbri determinate de prelungirea termenului ei de valabilitate, plata impozitului pentru imobile revine urmailor titularului construciei decedat, care au acceptat succesiunea, etc. Desfiinarea sau stingerea raporturilor administrative poate avea loc prin intervenia unor fapte (de pild, decesul contravenientului stinge obligaia de plat a amenzii, expirarea termenului de valabilitate afecteaz existena autorizaiilor cu termen) ori prin intervenia unui act juridic administrativ ce desfiineaz un act anterior pe care-1 anuleaz, revoc sau suspend. d. Clasificarea raporturilor administrative O prim clasificare a raporturilor administrative dup coninutul lor se poate face n raporturi materiale, nemateriale i mixte, aa dup cum s-a vzut la analiza coninutului acestora. O a doua clasificare se poate face n funcie de natura lor n raporturi de drept material (de pild, plata impozitului, aplicarea avertismentului contravenional, confiscarea administrativ) i de drept procedural (de pild, exercitarea cilor de atac n materie contravenional).62 A se vedea bibliografia citat de I. Iovna, op.cit., pag. 30.

46

O a treia clasificare se poate face dup locul n care ele se manifest n raporturi interne (productoare de efecte n interiorul administraiei) i raporturi externe (productoare de efecte n afara administraiei n relaiile ei cu terii). Raporturile juridice interne pot viza relaii din cadrul autoritii respective i relaii cu alte autoriti executive. Relaiile din interiorul autoritii respective pot fi relaii ierarhice de supra i de subordonare (de pild, ntre funcionarul de conducere i cel de execuie), de asisten de specialitate (de pild, ntre oficiul juridic i o alt structur intern ce elaboreaz un proiect de act juridic), de colaborare ntre diviziunile interne de acelai grad n realizarea unei aciuni comune (de pild, dou direcii interne realizeaz ndrumarea unui sector de activitate) i raporturi de control (asupra structurii din subordine). Raporturile dintre organele administraiei de stat63 au n vedere faptul c autoritile publice executive sunt constituite ntr-un sistem unitar n care ele reprezint pri structurale ale acestuia, adevrate trepte ierarhice, aflate n relaii ierarhice care confer unitatea de organizare, funcionare i aciune a ntregului. Aceste relaii sunt reglementate prin norme constituionale, administrative, financiare i dau natere raporturilor de subordonare, colaborare, asisten i control ntre organele executive ale statului sau n cadrul structurilor (interne) ale acestora. Raporturile de subordonare sunt expresia tipic a relaiilor ierarhice n temeiul crora organele ierarhic inferioare se afl n subordinea organelor ierarhic superioare. Subordonarea administrativ opereaz pe plan vertical (centralizat) din treapt n treapt pn la nivelul guvernului aflat n vrful ierarhiei administrative generale (de pild, conductorii organelor executive deconcentrate n teritoriu i aparinnd ministerelor i altor autoriti centrale sunt subordonai att prefectului ct i ministrului, iar acetia sunt subordonai guvernului) sau a altui organ superior (de pild, administraia financiar municipal este n subordinea direciei judeene a finanelor publice i controlului de stat, subordonat, la rndul ei, Ministerului Finanelor63 AI. Negoi, tiina administraiei, op.cit., pag. 51.

47

Publice). Subordonarea administrativ poate opera i pe plan orizontal, de exemplu, n relaia consiliului local, primar i serviciul public local. Toate acestea asigur o conducere i o coordonare unitar a ntregului sistem executiv, n plan teritorial i centralizat, condiie absolut necesar pentru un stat unitar. n coninutul raporturilor ierarhice (de supra i subordonare) se include drepturi ierarhice (de conducere, coordonare, ndrumare i control) exercitate asupra celor subordonai crora le revin obligaii corelative, concretizate prin acte de decizie ale organelor superioare. Raporturile de colaborare sunt specifice relaiilor dintre autoriti administrative ntre care nu exist o legtur ierarhic (direct sau indirect) datorit unor competene materiale diferite, indiferent c exist i o difereniere ntre competenele lor teritoriale (de exemplu, ntre minister i consiliul judeean) sau, dimpotriv, avem numai o identitate de competen teritorial (de pild, ntre dou ministere, ntre un consiliu judeean i un serviciu n teritoriu de nivel judeean aparinnd unui minister). n ndeplinirea unitar, la nivel central sau local, a sarcinilor colaborarea se concretizeaz n acorduri, acte juridice emise n comun, nelegeri. Raporturile de asisten (de specialitate i consultative) se formeaz n cadrul relaiilor dintre organele executive putnd avea un coninut intelectiv (avizarea) sau material (de nzestrare cu bunuri, valori) ori de personal, putnd fi facultative sau obligatorii, dup cum sunt impuse sau nu prin lege n privina derulrii lor (de exemplu, raporturile consiliilor judeene cu cele locale). Raporturile de control, cele care au ca obiect verificarea unor aciuni sau activiti sub aspectul legalitii sau oportunitii lor, se manifest fie ca rezultat al subordonrii i supraordonrii, fie n afara oricror relaii ierarhice urmrind stabilirea existenei conformitii sau neconformitii dintre aciunea verificat i lege (de exemplu, controlul ministerului n teritoriu asupra serviciilor sau structurilor sale, sau controlul inspeciilor, inspectoratelor, poliiilor i grilor, specializate asupra unor instituii).

48

Raporturile juridice externe se stabilesc n afara administraiei de stat n relaiile cu alte autoriti publice, persoane fizice sau juridice, de regul cu cei administrai avnd n vedere competena material i teritorial a organului de stat n aciunea lui extern, respectiv totalitatea actelor i faptelor pe care le poate svri aceasta fa de subiectele de drept din raza sa spaial. Raporturile de subordonare formate ntre administraie i cei administrai care se caracterizeaz prin apariia lor unilateral, la cerere sau din oficiu, autoritatea public manifestndu-i voina far consimmntul celeilalte pri, n sarcina creia instituie, de cele mai multe ori, obligaii. Inegalitatea de poziie juridic a prilor nu este ntotdeauna rezultatul unei subordonri ierarhice, de pild n materie fiscal, dar nu implic nici lipsa oricrui drept a celor administrai fa de executiv. Intr-adevr, organul de stat trebuie s intre n relaia juridic respectiv n baza legii i s respecte legea n conduita pe care o urmeaz. n cazul n care n exercitarea atribuiilor sale vatm drepturi ale celui obligat fa de administraie, acesta din urm poate declana efectele rspunderii juridice sancionatorii sau reparatorii a executivului fa de el. ndatoririle care revin celor administrai pot viza aciunea de a da (de pild, plata impozitului), de a face (de pild, revizia tehnic anual a autovehiculului pe care l deine, de a se legitima, la cererea organului de poliie), de a nu face ceva determinat (de pild, de a nu staiona pe drumurile publice n zonele marcate cu asemenea interdicii). Raporturile de utilizare a serviciilor publice sau a celor cu caracter de prestaie administrativ sunt frecvente n activitatea executiv. Serviciul public reprezint o anumit activitate cu caracter organizat i continuu desfurat de o autoritate administrativ n vederea satisfacerii unui interes social general64 al unei colectiviti locale sau naionale supus regimului juridic administrativ. Prin serviciu public se mai nelege i autoritatea executiv sau instituia public ori regia public ce ndeplinete o asemenea activitate specific. Asemenea servicii pot viza, de64 E.D. Tarangul, Tratat de drept administrativ, Cernui, 1944, pag. 15.

49

pild, nvmntul, asistena social i medical, transportul feroviar, distribuirea energiei electrice i termice, a gazului metan, apei potabile, etc. Raporturile de colaborare dintre autoritile executive i cei administrai reprezint categoria de relaii pentru care reglementarea juridic nu prevede ndatorirea autoritilor publice de a interveni n mod obligatoriu, la cerere sau din oficiu. Colaborarea poate viza o cooperare cu organizaii i asoc