Diploma

Vizitati www.tocilar.ro ! Arhiva online cu diplome, cursuri si referate postate de utilizatori.

Aspecte privind functia publica in administratia publica locala

Funcţia publică în administraţia publică

Noţiunea, regimul juridic şi clasificarea funcţiilor şi funcţionarilor publici

§ 1. Noţiunea funcţiei publice1

Autorităţile publice, inclusiv cele administrative, sunt înzestrate cu atribuţii necesare

îndeplinirii sarcinilor care le revin în conformitate cu care exercită competenţe determinate

participând în baza capacităţii juridice pe care o au la raporturi juridice de autoritate în nume

propriu.

Desigur, nu toate atribuţiile unui organ de stat implică şi exerciţiul autorităţii sau

puterii publice, întrucât există şi atribuţii - însoţite de competenţele corespunzătoare –

necesare doar asigurării bunei funcţionări a instituţiei respective îndeplinite de şi în cadrul

compartimentelor reprezentând structuri funcţionale de genul secretariat, registratură,

contabilitate, financiar, arhivă, etc.

Totuşi, capacitatea juridică abstractă a unei autorităţi sau instituţii trebuie să se

materializeze şi să se concretizeze în serviciul public prestat efectiv prin intermediul funcţiei

concrete exercitate de către o persoană fizică în mod individualizat.

În studiul nostru interesează numai acele funcţii care implică exercitarea atribuţiilor

publice (de putere) prin care se înfăptuieşte activitatea executivă a statului, nu şi celelalte

funcţii nepublice din chiar structura autorităţilor sau instituţiilor publice (casier, dactilograf,

1 Asupra definiţiei funcţiei şi funcţionarului în literatura mai veche a se vedea R. Ionescu, op.cit., pag. 177; I. Iovănaş, op.cit., pag. 175; A. Iorgovan, V. Gilescu, op.cit., pag. 222; I. Gliga, M. Stoica, Drept administrativ, Tipografia Învăţământului, Braşov, 1958, pag. 125; pentru literatura nouă a se vedea Al. Negoiţă, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Editura Atlas Lex S.R.L., Bucureşti, 1993, pag. 78-79; A. Iorgovan, Drept administrativ, vol. IV, Editura Actami, Bucureşti, 1994, pag. 313; M. Preda, Tratat elementar de drept administrativ român, Lumina Lex, Bucureşti, 1996, pag. 78-79; V. Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1993, pag. 141; R.M. Petrescu, Drept administrativ, vol. II, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 1996, pag. 99; Gh. T. Zaharia, Drept administrativ român, Editura Ankarom, Iaşi, 1949, pag. 311; M. T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Universitatea Creştină „Dimitrie Cantemir” Bucureşti, 1994; pag. 196; I. Alexandru, Tratat…, op.cit., pag. 333 şi următoarele.

Pagina 1 din 101


curier, bibliotecar, etc.), dar nici funcţiile publice din cadrul asociaţiilor, fundaţiilor,

partidelor, sindicatelor ori cele de conducere ale societăţilor comerciale indiferent de capitalul

lor (inclusiv integral sau majoritar de stat).

Funcţia publică se poate defini – în sensul cel mai larg al conceptului – ca

reprezentând o situaţie juridică predeterminată normativ constituită dintr-un complex unitar

de drepturi şi obligaţii prin a căror realizare se înfăptuieşte în mod specific competenţa unui

organ de stat exercitându-se puterea publică în conformitate cu atribuţiile ce revin autorităţii

respective.

În primul rând, funcţia publică este obiectiv predeterminată, fiind reglementată legal

astfel încât drepturile şi obligaţiile care îi alcătuiesc conţinutul sunt prestabilite neputând fi

create, modificate sau suprimate de către titularul ei sau de către alte subiecte de drept, chiar

superioare ierarhic, dacă legea nu le-a conferit o asemenea prerogativă.

În al doilea rând, funcţia publică este o situaţie juridică, adică un complex unitar şi

interdependent de drepturi şi obligaţii ce revin titularului ei, căruia îi conferă un adevărat

statut propriu, iar nu un simplu conţinut de raport juridic – format între funcţionar şi superior

ori între primul şi cel administrat – în care părţile se disting doar prin opozabilitatea, uneori

reciprocă, a drepturilor şi obligaţiilor ce le revin ca participanţi în respectiva relaţie juridică.

Dacă într-un raport juridic obişnuit drepturile şi obligaţiile sunt strâns legate de

formarea, modificarea şi desfiinţarea relaţiei, în cazul funcţiei drepturile şi obligaţiile (care-i

alcătuiesc conţinutul) preexistă raporturilor propriu-zise, iar formarea, modificarea şi

încetarea acestora – în urma producerii unui act sau fapt juridic – constituie doar prilejul

exercitării respectivei facultăţi sau îndatoriri legale care nu sunt doar produsul voinţei

exclusive a subiectului titular, limitat, în acţiunile sale, nu într-atât la constituirea lor, cât, mai

ales, la realizarea lor. Altfel spus, prin intermediul funcţiei se contribuie la declanşarea

incidenţei legii pentru soluţionarea unui caz dat.

În al treilea rând, funcţia are un caracter propriu, aparţinând numai celui investit

anume în cadrul unei autorităţi pentru a-i realiza competenţa. În cadrul funcţiei se vor putea

săvârşi numai anumite acte şi fapte (cu sau fără semnificaţie juridică) conform atribuţiilor ce

revin instituţiei respective, ceea ce delimitează – în cadrul organului – o funcţie de alta chiar

similară. Desigur, acest lucru nu împiedică, pe de o parte, ca o persoană sau mai multe să

poată îndeplini simultan sau succesiv aceeaşi funcţie sau funcţii similare, iar prin delimitări

de ordin material, teritorial, personal sau temporal să se poată face distincţie între funcţii.

Pe de altă parte, o funcţie de regulă, nu epuizează, prin conţinutul ei, întreaga sferă

atribuţională a unei autorităţi, decât în mod cu totul excepţional (de exemplu, în cazul

Pagina 2 din 101


organelor unipersonale), întrucât – corespunzător diversităţii de sarcini şi atribuţii

reglementate în vederea realizării lor – în cadrul unei autorităţi se exercită mai multe funcţii a

căror sumă evidenţiază specificul competenţei organului din care fac parte.

În al patrulea rând, funcţia are un caracter continuu sau de permanenţă în timp, în

întreg intervalul scurs de la investirea şi până la dezinvestirea titularului căruia îi aparţine,

indiferent de existenţa sau nu a unui mandat ca durată limitată ori a lipsei oricărui termen

limită.

În al cincilea rând, funcţia are un caracter obligatoriu, prin îndatorirea exercitării

drepturilor şi cea de îndeplinire a obligaţiilor care-i alcătuiesc conţinutul, în sensul că ea nu

este o facultate sau o posibilitate, de genul dreptului subiectiv conferit persoanelor fizice sau

juridice şi faţă de care există latitudinea de a intra sau nu, după propria voinţă, în raporturi

juridice conform interesului propriu.

Într-adevăr, funcţia publică administrativă trebuie exercitată în orice împrejurare care-

i solicită intervenţia – din oficiu sau la cerere – chiar dacă faţă de o anumită atribuţie

autoritatea în cauză are un drept de apreciere sau de alegere în soluţionarea într-un anumit

mod a unei situaţii. Această îndatorire de rezolvare sau de pronunţare chiar şi faţă de o

solicitare (ce nu impune neapărat şi o intervenţie de drept sau soluţionare favorabilă din

partea autorităţii), operează în mod permanent deoarece neexprimarea sau neluarea de poziţie

din partea organelor executive – fie prin nesoluţionarea în termen, fie prin refuzul nejustificat

de soluţionare a unei cereri privitoare la un drept legal recunoscut – permit declanşarea unei

proceduri judiciare ce se poate finaliza cu tragerea la răspundere a celui vinovat (inclusiv

pentru insubordonare dacă nu îndeplineşte o dispoziţie ierarhică), a autorităţii executive din

care face parte, concomitent cu obligarea acesteia la luarea şi îndeplinirea măsurilor

solicitate, plata despăgubirilor şi a daunelor morale, conform Legii contenciosului

administrativ nr. 29/1990 (în cazul funcţionarului public) sau a justiţiei care trebuie să

soluţioneze orice cauză cu care a fost sesizată (în cazul judecătorului – conform art. 3 din

Codul Civil).

În al şaselea rând, numai prin îndeplinirea efectivă a tuturor funcţiilor din cadrul unei

autorităţi se realizează exercitarea practică a competenţei autorităţii în cauză conform

atribuţiilor legal stabilite. Aceasta înseamnă că funcţiile trebuie încredinţate efectiv unor

persoane fizice apte să le exercite, care dispun de voinţa şi energia necesară realizării lor.

Desigur, pot exista şi funcţii neocupate de titulari, iar, uneori, chiar funcţii neexercitate, dar

acestea nu afectează, pe ansamblu, realizarea atribuţiilor organului, ci numai integralitatea

îndeplinirii lor. De asemenea, uneori, pot exista delegări sau cumuluri ori suplinirii de funcţii

Pagina 3 din 101


ca situaţii excepţionale când una şi aceeaşi persoană va asigura exercitarea efectivă a două

sau mai multor funcţii tocmai pentru asigurarea funcţionării normale a instituţiei.

În al şaptelea rând, prin exercitarea funcţiei se contribuie la realizarea puterii publice,2

fie într-o formă directă, în cazul funcţiilor de decizie ce incumbă emiterea actelor juridice de

putere sau de autoritate (de regulă, de către conducătorul autorităţii sau instituţiei), fie

indirectă prin acţiunile de pregătire, executare şi control strâns legate sau în legătură cu

exerciţiul autorităţii de stat (cazul inspectorilor, referenţilor, etc.).

Această precizare este necesară deoarece numai în acest mod distingem între funcţiile

publice de autoritate şi alte funcţii publice existente chiar în cadrul aceleaşi autorităţi (primele

revenind conducătorilor, celelalte subordonaţilor ierarhici), pe de o parte, şi funcţii nepublice

constituite mai ales la nivelul structurilor funcţionale interne – bazate pe contract de muncă

(secretariat, registratură, contabilitate) -, menite a asigura doar buna funcţionare a instituţiei şi

care nu sunt legate de exerciţiul propriu-zis al puterii publice, motiv pentru care le întâlnim şi

la administraţiile neguvernamentale, nestatale, la cele private, societăţi comerciale, etc.,

exercitarea acestora întemeindu-se pe contractul de muncă, eventual pe convenţii civile. Cu

alte cuvinte, în funcţia publică se reflectă în mod esenţializat trăsăturile de bază ale activităţii

publice constând în exercitarea puterii de către autoritatea în care se integrează respectiva

funcţie.

§ 2. Funcţia publică administrativă

Trăsăturile anterior prezentate sunt valabile, în general, oricărei funcţii publice

(inclusiv legislative, executive sau judiciare) deoarece toate presupun exerciţiul puterii

publice. Însă funcţia executivă sau administrativă o vom putea defini drept o categorie ce

reprezintă situaţia juridică legal predeterminată constând dintr-un complex unitar de drepturi

şi obligaţii prin care se înfăptuieşte, de regulă, competenţa unui organ al administraţiei

publice contribuindu-se la exercitarea puterii publice executive în conformitate cu atribuţiile

ce revin autorităţii în cauză.

În primul rând, este de remarcat faptul că funcţia publică executivă nu este numai

apanajul administraţiei publice, ci ea poate fi întâlnită în orice activitate publică de altă natură 2 Art. 105/1 din Constituţie face referire la funcţii publice de autoritate, iar art. 18 din Legea nr. 40/1990 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului de Interne prevede că în realizarea atribuţiilor cadrele militare sunt investite cu exerciţiul autorităţii de stat având anumite drepturi şi obligaţii.

Pagina 4 din 101


(parlament, justiţie, preşedinţie), dar care în subsidiar, mai ales prin aparatul propriu,

îndeplineşte şi atribuţii administrative pentru organizarea şi asigurarea funcţionării

corespunzătoare a însăşi instituţiei în cauză.

În al doilea rând, prin această funcţie se înfăptuieşte în exclusivitate activitatea

executivă a statului, constând, în principal, din emiterea actelor administrative sau pregătirea,

executarea şi controlul realizării lor.

Funcţia publică – în sensul ei restrâns administrativ – a fost amplu reglementată prin

Legea3 privind Statutul funcţionarilor publici nr. 188/1999 care a definit-o (art. 3/1) ca

reprezentând ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor stabilite în temeiul legii, în scopul

realizării prerogativelor de putere publică de către administraţia publică centrală şi locală (art.

2/1).

În primul rând, definiţia legală precizează conţinutul funcţiei care constă într-un

ansamblu de atribuţii şi responsabilităţi.

Dacă prin atribuţie înţelegem un complex de drepturi şi de obligaţii de care dispune o

autoritate în vederea realizării sarcinilor sale, în schimb, prin responsabilitate trebuie să avem

în vedere o obligaţie de a efectua sau de a îndeplini o sarcină concretă de serviciu, o

îndatorire trasată şi determinată, noţiunea neavând nimic comun, în acest caz, cu cea de

răspundere pentru neîndeplinirea unei obligaţii legale, părând că are, mai degrabă, o

încărcătură politică şi etică, decât juridică.4

În al doilea rând, aceste atribuţii şi responsabilităţi sunt stabilite în temeiul legii.

Desigur, ar fi fost mai corect să se prevadă că ele sunt stabilite prin lege – atunci când această

reglementare le stipulează – iar mai apoi în temeiul legii când această competenţă este

delegată autorităţii sau instituţiei publice; de regulă, prin conducătorul ei, pentru a-i

determina conţinutul conform reglementărilor legale în vigoare şi în acord cu ele, ceea ce ar fi

în deplină concordanţă şi cu principiul legalităţii funcţiei.

În al treilea rând, atribuţiile şi responsabilităţile sunt determinate, în cazul funcţiei

publice, de către autoritatea publică sau instituţia publică în cadrul căreia ea există şi se

exercită. Autoritatea publică reprezintă forma organizată şi exteriorizată de manifestare a

puterii publice într-un mod determinat în cadrul unei funcţii fundamentale îndeplinite de stat.

3 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a nr. 600 din 8 decembrie 1999 şi Ordonanţa de urgenţă nr. 82 pentru modificarea şi completarea ei publicată în Monitorul Oficial al României nr. 293, Partea I-a din 28.06.2000, modificată prin Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, publicată în Monitorul Oficial al României, partea I-a, nr. 279 din 21.04.2003, republicată în anul 2004 dându-se atricolelor o nouă numerotare.4 M. Preda, G. Stecoza, Unele consideraţii şi observaţii critice asupra statutului funcţionarilor publici , în „Dreptul”, nr. 8/2000, pag. 63.

Pagina 5 din 101


În cazul autorităţilor administrative, care ne interesează în mod special, avem de a face cu o

categorie a autorităţilor publice care dispunând de o capacitate administrativă specifică

participă în nume propriu la înfăptuirea puterii executive a statului în limitele competenţelor

legal determinate. Deci, practic, autorităţile publice administrative exercită puterea executivă

în scopul organizării şi înfăptuirii unor servicii publice de interes general ori în sectoare

specifice precum finanţe, învăţământ, sănătate, cultură, etc. În schimb, instituţia publică – nu

în sensul ei foarte larg care ar include şi autorităţile, dar nici în sensul ei juridic ca ansamblu

de norme unitare grupate şi foarte restrânse ca obiect de reglementare5 - ni se prezintă ca o

formă organizată menită a desfăşura activităţi din domeniul conducerii serviciilor publice sau

al efectuării serviciilor publice (neimplicată în sfera producţiei materiale) aflată, de regulă, în

subordinea unei autorităţi publice. În acest sens, de exemplu, Agenţia Naţională a

Funcţionarilor Publici – organ de specialitate al administraţiei publice centrale – este o

instituţie din subordinea guvernului cu rol de conducere în sectorul său de activitate, în vreme

ce spitalul, şcoala, teatrul, etc., sunt instituţii publice prestatoare efective de servicii publice.

Oricum denumirea generică de persoană administrativă ar fi suficient de acoperitoare pentru

toate categoriile de noţiuni administrative.

În al patrulea rând, funcţia publică este instituită în scopul realizării prerogativelor de

putere publică a autorităţii sau instituţiei publice din care face parte funcţionarul.

În al cincilea rând, funcţiile publice sunt cele prevăzute în statut (anexă) în hotărârea

de guvern sau sunt identificate – dintre funcţiile existente – prin actele conducătorilor

autorităţilor sau instituţiilor nominalizate în lege (prefect, primar) cu acordurile şi avizele

cerute de lege.

Funcţia publică are la bază o serie de principii (art. 4):

principiul legalităţii funcţiei publice, întrucât funcţia publică este definită de Statut,

iar funcţiile publice sunt prevăzute în anexa acestuia (art. 4 lit. a, teza I-a), conţinutul

activităţilor desfăşurate de funcţionari în exercitarea prerogativelor de putere publică fiind

determinat de lege (art. 2/3);

principiul imparţialităţii exercitării funcţiei publice, respectiv a serviciului public

înfăptuit prin intermediul ei, întrucât funcţionarul trebuie să asigure derularea raportului

administrativ, declanşat la cerere sau din oficiu, fără părtinire, nefavorizând nici una din

părţile acestuia, inclusiv pe sine, motiv pentru care legea a reglementat, în acest sens,

incompatibilităţile, conflictele de interese şi interdicţiile ce se impuneau (art. 4 lit. a, teza a II-

5 Asupra diferitelor sensuri ale instituţiei a se vedea I. Alexandru, op.cit., pag. 30-33.

Pagina 6 din 101


a), ceea ce nu exclude promovarea intereselor legitime şi legale, după caz, a cetăţenilor ori a

autorităţilor şi instituţiilor publice implicate (art. 1/2 teza ultimă);

principiul obiectivităţii în exercitarea funcţiei publice, presupune soluţionarea cazului

dat cu respectarea adevărului obiectiv, respectiv pe baza stării de fapt corect stabilite şi cu

respectarea prevederilor legale integral aplicabile situaţiei, astfel încât propunerea, avizul,

decizia, etc., să fie temeinice şi legale (art. 4, lit. a teza a III-a);

principiul transparenţei în exercitarea funcţiei publice, adică a furnizării tuturor

informaţiilor necesare şi solicitate, utile soluţionării cauzei, cunoaşterea, de către cel interesat

ori de către opinia publică, în funcţie de natura (normativă sau individuală) a actului şi de

importanţa acestuia, a modului de desfăşurare şi fundamentare a procesului decizional,

inclusiv a actului rezultat în cadrul lui (art. 4 lit. b din Statut şi art. 1 şi 2 din Legea nr.

52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică);

principiul eficienţei şi eficacităţii are în vedere, pe de o parte, rezultatul economic al

exercitării funcţiei (nu neapărat în sensul rentabilităţii economice, ci în cel al încadrării în

limita veniturilor sau bugetelor proprii ori alocate), iar, pe de altă parte, rezultatul social

scontat, aşteptat de individ, colectivitate, autoritate (art. 4 lit. c);

principiul responsabilităţii, în conformitate cu prevederile legale, adică de îndeplinire

sau exercitare a funcţiei în conformitate cu obligaţiile decurgând din competenţele şi

atribuţiile încredinţate titularului ei şi prin a căror încălcare se declanşează răspunderea

juridică a acestuia (art. 4 lit. d);

principiul orientării către cetăţean a funcţiei publice în sensul prestării la termen şi

întocmai a serviciului public solicitat, efectuarea lui în interesul acestuia de către autoritatea

sau instituţia publică cea mai apropiată posibil (art. 4 lit. e);

principiul stabilităţii în exercitarea funcţiei în sensul că funcţionarii publici nu pot fi

eliberaţi sau destituiţi din funcţie decât în condiţiile şi cazurile legal şi limitativ prevăzute, iar

întreruperea sau suspendarea temporară ori încetarea definitivă a raporturilor de serviciu din

motive neimputabile acestora nu determină pierderea drepturilor legal câştigate şi nici a

calităţii de funcţionar public păstrat în corpul de rezervă (art. 4 lit. f coroborat cu art. 2/2 teza

ultimă);

principiul subordonării ierarhice a funcţionarului public – trăsătură distinctivă a

acestuia faţă de parlamentar sau judecător -, constând în îndatorirea executării tuturor

dispoziţiilor ierarhice legale ale superiorilor acestuia, în limitele competenţei sale, la timp şi

întocmai (art. 4 lit. g).

Pagina 7 din 101


Deşi legea nu le mai enunţă ca şi principii generale şi distincte, totuşi putem considera

ca principii şi următoarele reguli:

principiul egalităţii (accesului) şanselor de intrare şi promovare în corpul

funcţionarilor publici prin concursul deschis pentru fiecare cetăţean ce îndeplineşte condiţiile

legale (art. 491/3 teza a II-a) ceea ce este o reflectare particularizată a principiului egalităţii în

drepturi, fiind interzisă orice discriminare (art. 26/2);

principiul selecţiei funcţionarilor prin concurs după criteriul competiţiei deschise,

transparenţei, meritelor şi competenţei profesionale (art. 491/3 teza I-a).

Conţinutul concret al drepturilor şi îndatoririlor decurgând din funcţie şi revenind

titularului ei se stabilesc prin fişa postului. Ea reflectă şi diferenţierile faţă de alte funcţii sau

posturi similare.

Totalitatea funcţiilor dintr-o autoritate sau instituţie, atât cele publice cât şi cele

nepublice, corespunzător schemei de organizare a lor, cu diviziunile şi subdiviziunile

componente structurale, constituie statul de funcţii a acestora.

§ 3. Noţiunea funcţionarului public

Titularul unei funcţii se numeşte funcţionar, iar cel al unei funcţii publice se numeşte

funcţionar public. Titularul unei funcţii publice care implică şi exerciţiul autorităţii se va

numi funcţionar public de autoritate. În acest fel operează distincţia între funcţionarul public,

inclusiv cel de autoritate, şi titularii altor funcţii, chiar administrative, din cadrul unor

societăţi comerciale, regii autonome, inclusiv autorităţi şi instituţii care nu au atribuţii

executive, sunt încadraţi cu contract de muncă şi reprezintă, mai ales, în organizaţiile cu scop

lucrativ aşa-numitul personal neproductiv sau indirect productiv, numit şi administrativ.

Funcţionarul public este persoana fizică investită în mod legal cu exercitarea unei

funcţii publice. Între funcţie şi funcţionar, deci între situaţia juridică şi titularul ei, există

multiple legături şi diferenţieri.

În primul rând, funcţia publică este o situaţie juridică obiectivă, impersonală –

deoarece este o creaţie a legii – existând independent de titularul sau deţinătorul ei, respectiv

funcţionarul public, care se poate schimba, izvorând din nevoile practice ale exercitării

organizate a puterii publice în scopul realizării unui serviciu public determinat, de larg

interes.

Pagina 8 din 101


În al doilea rând, funcţia publică nu se poate realiza în afara unui titular investit cu

înfăptuirea ei şi devenit, astfel, funcţionar public apt pentru misiunea încredinţată.

În al treilea rând, de regulă, funcţia publică nu epuizează întreg conţinutul atribuţiilor

şi sarcinilor de serviciu ce revin unui funcţionar deoarece cel în cauză mai poate primi, alături

de acestea, şi alte însărcinări legate de exerciţiul funcţiei sale, fie în baza legii, fie în baza

dispoziţiilor superiorilor săi ierarhici.

În al patrulea rând, funcţionarul exercită funcţia numai în baza unei investiri legale şi

în limitele ei, fără a putea refuza realizarea ei decât în cazul unor dispoziţii apreciate ca

ilegale ale conducerii sale.

În privinţa noţiunii de „funcţionar” sau de „funcţionar public”, instituită şi

generalizată prin noul Statut, trebuie să remarcăm faptul că deşi era şi este utilizată frecvent

de ştiinţa dreptului administrativ şi de cea a dreptului muncii, de ştiinţa administraţiei ori de

cea economică, legislaţia utilizează diferite terminologii neunitare incluzând noţiuni ca

„salariat”, „angajat”, „personal”, „lucrător”, etc.6

Pornind de la conţinutul funcţiei publice executive putem defini funcţionarul public

(administrativ) ca reprezentând persoana fizică ce face parte dintr-o autoritate sau instituţie

publică aflată în raporturi ierarhice şi care a fost legal investită cu exerciţiul unei funcţii

publice executive, de regulă, pentru o perioadă de timp nedeterminată, fiind salarizată pentru

activitatea depusă.

În primul rând, funcţionarul public trebuie să facă parte dintr-o autoritate sau instituţie

publică, de regulă administrativă sau executivă, întrucât funcţia se exercită în cadrul acestora,

chiar dacă unele efecte se produc şi în afara ei, în raporturile cu terţii în care intră organul în

cauză. Raţiuni practice pot determina că în mod temporar – prin delegare sau detaşare – o

persoană să-şi exercite funcţia în cadrul unei alte autorităţi sau instituţii, decât cea din care

face parte în mod obişnuit, ca o consecinţă a modificării vremelnice a raportului de serviciu

în care se află, dar şi în acest caz funcţionarul se află tot în cadrul unui organism determinat.

Neapartenenţa la un organ exclude posibilitatea valabilităţii juridice a manifestărilor de

voinţă intenţionate, conducând la inexistenţa actelor sale juridice lipsite de orice urmă de

legalitate (autenticitate sau oficialitate).

În al doilea rând, funcţionarul trebuie investit cu exerciţiul funcţiei sale, de regulă,

prin numire, mai rar prin alegere sau prin alte forme (desemnare).

6 Astfel, unele reglementări se referă la „funcţionarii publici” (art. 73/3 lit. j din Constituţie), altele la „funcţionarii autorităţii” (art. 13 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990) sau la „salariaţii organelor administraţiei de stat” (art. 1 din Legea nr. 30/1990 privind angajarea salariaţilor în funcţie de competenţă).

Pagina 9 din 101


În al treilea rând, funcţionarul public administrativ, spre deosebire de parlamentar sau

magistrat (judecător), se află în raporturi ierarhice de supra şi subordonare faţă de inferiorul,

respectiv superiorul său ierarhic. Aceasta îl obligă la executarea întocmai a dispoziţiilor

curente de serviciu ale superiorilor şi, după caz, îi conferă atributul de a emite, la rândul său,

asemenea acte pe seama subordonaţilor săi, inclusiv dreptul de a fi controlat sau de a putea

verifica, precum şi posibilitatea de a fi sau de a se substitui în atribuţii, în cazul exercitării lor

neconforme cu legea.

În al patrulea rând, investirea şi exerciţiul funcţiei se fac, de regulă, pe o perioadă

nedeterminată, ceea ce înseamnă necunoaşterea limitei maxime în timp până la care operează

exerciţiul funcţiei, fără ca aceasta să echivaleze cu o stare perpetuă, pe viaţă, de

inamovibilitate şi care, dincolo de stabilitatea în funcţie (dreptul la carieră) nu exclude

posibilitatea modificării (prin delegare ori detaşare) sau încetării (prin demisie, eliberare sau

destituire) a raportului de serviciu. Desigur, nu sunt excluse anumite limitări în timp care să

confere un caracter temporar exercitării unei funcţii (cazul delegării sau detaşării).

În al cincilea rând, de regulă, funcţionarul este salarizat pentru activitatea depusă,

salariul reprezentând echivalentul bănesc al funcţiei (poziţie şi existenţă socială).

Statutul funcţionarilor publici a adoptat, din raţiuni specifice, o definiţie şi anumite

criterii particulare în configurarea conceptului de funcţionar public (art. 2 şi 5).

În primul rând, funcţionar public este numai persoana numită într-o funcţie publică

(art. 2/1), ceea ce exclude de la bun început toate persoanele alese (primari, viceprimari şi

consilieri în cazul autorităţilor locale) sau desemnate (cazul premierului şi a întregului guvern

votat de parlament).

Prima precizare are în vedere faptul că numirea provine de la conducătorul autorităţii

sau instituţiei publice, cu respectarea dispoziţiilor din Statut (nr. 2/3), indiferent de locul

ocupat de cel în cauză în ierarhia internă a organului din care face parte (director, şef serviciu,

inspector, referent, deci persoane de conducere sau de execuţie).

A doua precizare, vizează numirea în funcţii de conducere a sau din cadrul autorităţii

sau instituţiei publice care, credem, revine conducătorului autorităţii sau instituţiei ori

conducerii supraordonate ierarhic eventual cu respectarea unor formalităţi de genul acordului,

avizului, etc. (de exemplu, avizul prefectului la numirea sau eliberarea din funcţie a

conducătorilor serviciilor publice descentralizate ale ministerelor şi celorlalte organe centrale

din unităţile administrativ-teritoriale – art. 133/2 din Legea administraţiei publice locale nr.

215/2001.

Pagina 10 din 101


În al doilea rând, nu intră în categoria funcţionarilor publici, în sensul Statutului, sau

mai precis nu se aplică prevederilor acestuia persoanelor numite sau alese în funcţii de

demnitate publică (art. 6 lit. e), cum ar fi, de exemplu, membrii guvernului, prefecţii,

subprefecţii, etc., neexistând încă o lege proprie pentru această categorie, exceptând-o pe

aceea a responsabilităţii ministeriale nr. 115/1999 sau a Legii nr. 161/2003.

În al treilea rând, funcţionarii publici nemaiîncheind contract individual de muncă,

conform legii, numai personalul salariat din aparatul propriu al autorităţilor şi instituţiilor

publice, care efectuează activităţi de secretariat-administrative, protocol, gospodărire,

întreţinere-reparaţii şi de deservire, precum şi alte categorii de personal care nu exercită

prerogative de putere publică, este angajat cu contract individual de muncă neavând calitatea

de funcţionar public şi aplicându-i-se legislaţia muncii (art. 6 lit. a).

De la prevederile Statutului mai sunt excluse (art. 6) şi:

personalul salariat încadrat, pe baza încrederii personale, la cabinetul demnitarului;

corpul magistraţilor;

cadrele didactice.

Prima precizare care trebuie făcută este aceea că, o bună parte din aceste persoane au

calitatea de funcţionari (secretar-dactilograf, curier, casier, bibliotecar), dar nu pe aceea de

funcţionar public.

A doua precizare vizează faptul că nimic nu împiedică la ocuparea posturilor de către

cei în cauză să opereze şi o numire în funcţie, dublată de încheierea contractului de muncă,

mai ales dacă se susţine un concurs de către mai mulţi candidaţi.

A treia precizare are în vedere aplicarea integrală a regimului juridic de dreptul

muncii şi la modificarea ori încetarea contractului de muncă, precum şi în materia litigiilor de

muncă (jurisdicţiei muncii), pentru acest personal auxiliar, de deservire.

În al patrulea rând, funcţionarilor publici li se aplică prevederile din Legea privind

Statutul funcţionarilor publici.

O primă precizare are în vedere faptul că această lege este, conform Constituţiei (art.

73/3 lit. j), de natură organică, adoptată în condiţiile angajării răspunderii Guvernului faţă de

plenul parlamentului în şedinţa comună a camerelor sale (art. 114/1 din Constituţie), deşi este

discutabilă modificarea aceluiaşi act normativ prin ordonanţa de urgenţă a executivului (nr.

82/2000), care, nefiind o lege organică ce s-ar fi pretat la o asemenea intervenţie (art. 115/1 şi

4).

O a doua precizare se referă la terminologia specifică legii şi anume aceea de Statut.

Pagina 11 din 101


Această denumire reflectă într-un prim sens7 specificul reglementării şi anume acela

de a grupa principalele probleme pe care le presupune situaţia juridică a funcţionarilor

publici, precum şi ansamblul normelor esenţiale aplicabile tuturor acestora sau majorităţii8

lor, constituind dreptul comun în materie. Totuşi, trebuie să remarcăm faptul că legea în

cauză are un conţinut mult mai larg deoarece reglementează şi organizarea funcţiei publice

(art. 1 teza I-a), abordând probleme de genul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, de

management a funcţiilor publice şi funcţionarilor publici (art. 20-24).

Pe de altă parte, deşi dispoziţiile Statutului în cauză se aplică tuturor funcţionarilor

publici, inclusiv celor care au deja statute proprii (aprobate prin legi speciale), aceasta are loc

numai în măsura în care respectivele statute nu dispun altfel (art. 6/1 teza I-a). Această idee

călăuzeşte, în mod derogator nu numai reglementările deja existente în temeiul legilor

speciale dar şi cele viitoare, cazul militarilor, militarizaţilor, a celor din transporturi (feroviar,

naval, aerian) sau învăţământ, etc. Oricum, beneficiază de statute speciale funcţionarii publici

din structurile de specialitate ale Parlamentului, Administraţiei Prezidenţiale, Consiliul

Legislativ, serviciile diplomatice şi consulare, autoritatea vamală, poliţia şi alte structuri ale

Ministerului de Interne.

Denumirea de Statut reflectă, în al doilea sens, însăşi natura situaţiei funcţionarului

sau condiţia juridică a acestuia.9 Într-adevăr, calitatea de funcţionar nu este aceea de simplu

subiect sau parte într-un raport juridic concret, titular de drepturi şi/sau obligaţii, ci este cazul

unei situaţii sau poziţii într-un ansamblu de raporturi juridice, adică un statut personal.10

În al cincilea rând, acolo unde prevederile statutare sunt neîndestulătoare ele se

completează, în măsura în care nu contravin, cu prevederile legislaţiei muncii (art. 103), cu

ale legislaţiei pensiilor şi asigurărilor sociale (art. 37), Legii contenciosului administrativ (art.

49/2, 74, 78/2, 95).

Numărul total al persoanelor care îndeplinesc funcţiile prevăzute în statul de funcţiuni

formează efectivul de personal al respectivei autorităţi sau instituţii. În baza statului de funcţii

şi a efectivului de personal se obţine statul de personal care cuprinde diviziunile sau

structurile nominalizate (denumite), funcţiile ce fac parte din ele şi numărul posturilor pentru

fiecare funcţie cu numele persoanelor care ocupă fiecare post. Statul de plată sau de salarii

7 C. Călinoiu, V. Vedinaş, Teoria funcţiei publice comunitare, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2000, pag. 11-13, precum şi bibliografia citată acolo.8 Jean Marie Auby, Jean Bernard Auby, Institutions administratives. Organisation générale. Contentieux administratif. Interventions de l’administrations dans l’economie. Prix. Planifications. Amenagement du téritoire. Dalloz, Paris, 1996, ed. a VII-a, pag. 383.9 Jean Boulouis, Droit institutionnel de l’Union Européene, ediţia a VI-a, Montchrestein, 1997, pag. 192.10 T. Drăganu, Drept constituţional, 1972, op.cit., pag. 189.

Pagina 12 din 101


este o reflectare a statului de personal cu specificarea drepturilor băneşti (salariale) cuvenite,

în principal, pentru munca depusă, şi a obligaţiilor corespunzătoare decurgând din aceste

drepturi, fie în baza legii (impozitul pe salar, contribuţia la asigurări sociale, de exemplu), fie

a unor titluri de creanţă (imputaţii şi reţineri pentru plata unor pagube sau datorii, plata

pensiei de întreţinere, etc.).

Totalitatea funcţionarilor publici din autorităţile şi instituţiile publice din administraţia

publică centrală şi locală constituie Corpul funcţionarilor publici.

§ 4. Regimul juridic al funcţiei publice

a. Condiţii generale ale investirii în funcţie

Regimul juridic al funcţiei publice reprezintă ansamblul normelor juridice care au ca

obiect reglementarea funcţiei respective în privinţa modului ei de formare, modificare şi

încetare. Deşi funcţia publică reprezintă o situaţie juridică obiectivă, preexistentă, legal

reglementată, totuşi raportul juridic concret de funcţiune sau de serviciu se formează în mod

efectiv numai prin investirea unei persoane fizice cu/sau în funcţia publică respectivă şi care

devine, astfel, titulara drepturilor şi obligaţiilor ce alcătuiesc conţinutul raportului juridic nou

format, de unde şi concluzia că odată ocupată funcţia devine şi o situaţie juridică subiectivă,

prin apartenenţa ei la o anumită persoană strict determinată.

Investirea în funcţie reprezintă actul juridic individual unilateral de putere al unei

autorităţi care numeşte, cu respectarea condiţiilor legale, o persoană fizică într-o anumită

funcţie determinată în scopul exercitării acesteia corespunzător legii.

Există condiţii generale11 de acces la funcţiile publice administrative care trebuie

întrunite, conform Statutului, în persoana celui care urmează a fi investit cu o anumită funcţie

(alăturate diverselor condiţii speciale atât de diferite de la o funcţie la alta, dar care sunt

prevăzute în statute sau reglementări proprii) şi anume (art. 49, 52 din Statut):

existenţa cetăţeniei române şi domiciliul în România;

existenţa vârstei de 18 ani împliniţi;

capacitate deplină de exerciţiu;

stare de sănătate corespunzătoare;

11 Al. Negoiţă, Drept administrativ, op.cit., pag. 160.

Pagina 13 din 101


cunoaşterea limbii române, scris şi vorbit;

promovarea concursului sau examenului de specialitate;

pregătirea profesională de specialitate;

declaraţia de avere;

compatibilitate morală;

lipsa stării de incompatibilitate;

depunerea jurământului de credinţă.

Prima condiţie a investiţii în funcţie este cea referitoare la existenţa cetăţeniei române

deoarece mai mult decât oriunde exercitarea puterii publice fiind chintesenţa statului,

persoana îndreptăţită la această activitate trebuie neapărat să aparţină numai de acel stat pe

care îl reprezintă şi cu ale cărei autorităţi şi interese se identifică.

În cazul nostru, cetăţenia română exprimă apartenenţa persoanei la statul român şi

reprezintă o garanţie de loialitate faţă de acesta şi faţă de modul de promovare a intereselor

naţionale. De aceea, conform Statutului (art. 6 lit. a) şi altor legi numai cetăţenii români pot fi

admişi în funcţiile publice civile şi în cele militare (art. 1/2 din Legea cetăţeniei române nr.

21/1991), iar conform Constituţiei (art. 16/3), funcţiile şi demnităţile politice, civile sau

militare pot fi ocupate de persoanele care au cetăţenia română şi domiciliul în ţară.

Dacă existenţa cetăţeniei reprezintă o condiţie minimală de acces la o funcţie publică

rezultă că străinii (cu sau fără altă cetăţenie) sau calitatea de străin constituie un impediment

legal absolut pentru accesul şi ocuparea funcţiei publice, datorită conflictului sau coliziunii

posibile de interese între cele ale statului român şi statul sau statele ce-şi reclamă propriile

prerogative faţă de persoana care prin cetăţenia sa străină intră şi sub jurisdicţia statului terţ,

dacă ar îndeplini o atribuţie de competenţa autorităţilor române.

Prin modificarea Statutului a dispărut condiţia cetăţeniei române exclusive pentru

accesul la funcţia administrativă.

Nu are nici o relevanţă modul în care a fost dobândită cetăţenia română – prin faptul

naşterii, prin actul încetăţenirii la cerere, prin adopţie, nici faptul că, eventual, a fost

redobândită prin repatriere – important este că această condiţie a cetăţeniei române exclusive

să se menţină pe tot parcursul exercitării funcţiei, deoarece pierderea ei ori dobândirea alteia

sau şi a alteia atrag după sine, de drept, şi încetarea raportului de funcţiune operând eliberarea

din funcţie dispusă de conducătorul instituţiei.

Cetăţenia este generatoarea egalităţii între cetăţeni în faţa legii, a autorităţilor publice,

inclusiv administrative, precum şi în privinţa modul de acces şi a şanselor de ocupare şi

promovare în funcţiile publice.

Pagina 14 din 101


Subsecventă condiţiei de cetăţenie, condiţia de domiciliu în România trebuie şi ea

îndeplinită, în mod cumulativ, deoarece exerciţiul funcţiei presupune prezenţa permanentă a

titularului ei în raza teritorială a autorităţii căreia îi aparţine, după cum însăşi funcţia are, la

rândul ei, o componentă sau o dimensiune spaţială prin locul de manifestare a competenţei

între anumite limite geografice. Mai mult, în unele situaţii, mai ales în cazul unor funcţii

reprezentative eligibile (cazul primarilor, viceprimarilor, consilierilor) pe plan local, cerinţa

legală este ca domiciliul să fie în raza unităţii administrativ-teritoriale în care cel în cauză este

ales (art. 4 alin. 2 din Legea privind alegerile locale nr. 70/1991 republicată în anul 1996).

Cea de a doua condiţie care se cere a fi întrunită de titularul unei funcţii publice este,

în mod evident, vârsta de 18 ani împliniţi, respectiv deplinătatea facultăţilor mintale deoarece

cei lipsiţi de discernământ (minorii sub vârsta de 14 ani şi debilii mintali) sau având

discernământul alterat sau diminuat (alienaţii mintali şi minorii între 14-18 ani) n-au acces la

funcţia publică dacă, desigur, având psihicul deficitar sunt puşi sub interdicţie prin hotărâre

judecătorească definitivă şi irevocabilă, ceea ce îi lipseşte sau îi privează de exerciţiul

drepturilor atât civile cât şi electorale. Într-adevăr, cel care nu poate alege nici nu poate fi

ales, dar nici investit sau numit în funcţii publice, conform legislaţiei noastre electorale în

materie.12

Statutul face referire expresă la condiţia capacităţii depline de exerciţiu ceea ce

include, fără îndoială, atât majoratul (cu excluderea capacităţii de exerciţiu restrânse), cât şi

inexistenţa punerii sub interdicţie, deci starea legală de pierdere a exerciţiului drepturilor

civile şi electorale.

Se subînţelege că cel lipsit de discernământ prin act juridic, neavând exerciţiul

drepturilor civile, nu poate avea nici exerciţiul drepturilor electorale.

Pierderea ulterioară a discernământului şi, implicit, a capacităţii de exerciţiu, justifică

eliberarea din funcţie.

Statutul a prevăzut această condiţie prin două elemente distincte.

Primul se referă la majorat, adică la vârsta de 18 ani împliniţi (art. 49 lit. c) desigur cel

târziu în ziua numirii în funcţie, deşi pentru unele funcţii se prevăd vârste mai mari (de

exemplu, prefectul şi subprefectul cel puţin 30 de ani, conform art. 106/6 din Legea nr.

69/1991 abrogată prin Legea nr. 215/2001).

Al doilea element se referă la starea de sănătate corespunzătoare funcţiei pentru care

candidează cel în cauză, atestată pe bază de examen medical de specialitate (art. 49 lit. e).

12 Art. 34, 35 din Constituţie, şi art. 5 din Legea privind alegerile locale nr. 70/1991 (republicată în 1996).

Pagina 15 din 101


Această condiţie deosebit de largă include şi starea psihică corespunzătoare, inclusiv

existenţa discernământului complet, neabolit şi nealterat.

Cea de a treia condiţie, a stării de sănătate corespunzătoare, vizează atât aspectul

psihic, cât şi cel fizic. Într-adevăr, lipsa, definitivă sau temporară, a discernământului,

alterarea acestuia împiedică persoana să poată deţine o funcţie ce reclamă discernământul

permanent necesar exercitării puterii şi asumării responsabilităţii şi răspunderii care decurg

din ea.

De aceea, nu are relevanţă, în acest sens, că este cazul debililor sau alienaţilor mintali,

puşi sub interdicţie pe cale judecătorească, aşa cum prevede legislaţia în vigoare, ori a celor

faţă de care s-a dispus numai măsura de siguranţă a obligării la tratament medical (psihic) ori

la internarea medicală obligatorie pentru că s-a săvârşit o infracţiune (art. 113, 114 din Codul

Penal) sau cazul celor care prezintă tulburări psihice ori de comportament, care dacă sunt

constatate medical de specialişti, iar nu şi legal, sau nu ca urmare a unei solicitări a organelor

judiciare, reprezintă temei pentru a-l exclude pe cel în cauză de la accesul la o funcţie publică

sau justifică, ulterior, eliberarea din funcţie.

Cea de a patra condiţie vizează capacitatea deplină de exerciţiu şi are în vedere

existenţa în persoana celui în cauză a drepturilor politice (de a alege şi de a fi ales) în

totalitatea lor deoarece însăşi funcţia publică este expresia puterii chemate să apere şi să

garanteze realizarea drepturilor fundamentale cetăţeneşti.

Drepturile electorale sau politice se exercită în anumite condiţii prevăzute de

Constituţie şi de legislaţia electorală, iar lipsirea de aceste drepturi pe durata stabilită prin

hotărâre judecătorească definitivă de condamnare împiedică accesul la o funcţie publică pe o

perioadă temporară de timp (excepţie făcând cazul condamnării la închisoare pe viaţă), în

acest sens art. 64 lit. a din Codul Penal a prevăzut ca pedeapsă complimentară interzicerea

dreptului de a alege şi de a fi ales în organele puterii de stat şi în funcţii elective de stat.

Cea de a cincea condiţie vizează starea de compatibilitate morală definită în Statut în

sensul că cel în cauză să nu fi fost condamnat pentru săvârşirea unei infracţiuni care l-ar face

incompatibil cu exercitarea funcţiei publice (art. 49 lit. h).

Modificarea adusă Statutului a eliminat interdicţiile prevăzute în Codul Penal (art. 64

lit. b şi c) care consacră ca pedepse complimentare pentru cel condamnat, interzicându-i:

dreptul de a ocupa o funcţie publică implicând exerciţiul autorităţii de stat;

dreptul de a ocupa o funcţie sau de a exercita o profesie de natura aceleia de care s-a

folosit condamnatul pentru săvârşirea infracţiunii.

Pagina 16 din 101


În schimb, au fost prevăzute ca abateri penale incompatibile cu calitatea de funcţionar

pentru cel care a fost condamnat (art. 49 lit. h şi j) pentru infracţiuni contra umanităţii, contra

statului sau contra autorităţii, de serviciu sau în legătură cu serviciul, care împiedică

înfăptuirea justiţiei, de fals ori a unor fapte de corupţie sau a unei infracţiuni săvârşite cu

intenţie, care ar face incompatibilă cu exercitarea funcţiei publice, cu excepţia situaţiei în care

a intervenit reabilitarea.

În aceste situaţii nu este necesar ca instanţa penală să fi pronunţat şi pedeapsa

complimentară a interdicţiei, aceasta operând de drept, „ope legis”, împiedicând fie accesul la

funcţia publică, fie impunând eliberarea din funcţie a celui condamnat definitiv.

Pedepsele complimentare nu ridică probleme deosebite în cazul infracţiunilor de

serviciu sau în legătură cu serviciul (art. 246 – 258 din Codul Penal), cum ar fi cele de genul

abuzului şi neglijenţei în serviciu, luării de mită, etc., unde pedepsele principale sunt însoţite,

de regulă, şi de pedepsele complimentare corelative. Însă, textul din Statut este cu mult mai

larg făcând referire nu numai la infracţiuni care se pretează a fi săvârşite şi de funcţionari, ca

de exemplu, cele de corupţie sau de fals, ci, se are în vedere orice infracţiune intenţionată,

indiferent de modul ei de sancţionare, cu închisoare ori cu amendă, de modul de executare ori

de suspendare a executării, chiar dacă făptuitorul a fost amnistiat sau pedeapsa aplicată a fost

graţiată, cu excepţia situaţiei când a intervenit reabilitarea.

Desigur, dacă cel în cauză a fost condamnat şi s-a dispus o pedeapsă complimentară

de interdicţie nu se mai ridică probleme deosebite în privinţa situaţiei juridice a funcţiei

publice respective. În schimb, în celelalte situaţii rămâne la aprecierea autorităţii, mai ales

pentru acele infracţiuni intenţionate în care condamnarea pentru ele atrage şi

incompatibilitatea exercitării funcţiei publice.

Tot incompatibilităţi morale sunt determinate şi de:

destituirea dintr-o funcţie publică în ultimii 7 ani (art. 49 lit. i);

desfăşurarea unei activităţi de poliţie politică, astfel cum este ea definită prin lege (art.

49 lit. j).

Dacă în timpul exercitării funcţiei cel în cauză suferă o condamnare pentru o

infracţiune incompatibilă cu funcţia avută va fi eliberat din funcţie.

Cea de a şasea condiţie se referă la cunoaşterea limbii române scris şi vorbit (art. 49

lit. b), ca o cerinţă minimală de cultură generală, indiferent de nivelul (mediu sau superior al

pregătirii), dar şi ca o cerinţă legală întrucât limba oficială a statului este româna, lucrările

(şedinţele) autorităţilor se desfăşoară în această limbă, iar actele se întocmesc (redactează) în

limba română.

Pagina 17 din 101


Această cerinţă revine tuturor funcţionarilor, inclusiv celor aparţinând minorităţilor

naţionale şi activând în autorităţile din unităţile administrativ-teritoriale unde locuiesc astfel

de minorităţi legal recunoscute, chiar dacă aceştia cunosc limba acestei minorităţi

aparţinătoare ca limbă maternă.

Îndeplinirea cerinţei poate fi verificată la numirea în funcţie prin examinarea susţinută

de candidat, fie direct la limba română, fie indirect prin probele scrise şi orale de specialitate

ori este prezumată a fi îndeplinită prin certificatele şi diplomele de absolvire depuse la dosar.

În unităţile administrativ-teritoriale în care persoanele aparţinând unei minorităţi

naţionale deţin o pondere semnificativă (de peste 20%), unii funcţionari publici din serviciile

care au contact direct cu cetăţenii vor cunoaşte şi limba minorităţii naţionale respective (art.

99).

A şaptea condiţie vizează pregătirea profesională de specialitate sau condiţiile de

studii prevăzute de lege pentru funcţia publică (art. 6 lit. f), respectiv nivelul studiilor

superioare de lungă sau scurtă durată, studii medii, liceale sau post-liceale ori al specializării

(administrative, juridice, economice, tehnice, medicale, didactice, etc., art. 9/1). Dacă între

timp aceste cerinţe de studii sunt modificate sau se schimbă, iar cel în cauză nu le mai

îndeplineşte, va opera eliberarea lui din funcţie (art. 92 lit. e coroborat cu art. 6 lit. f).

A opta condiţie se referă la promovarea examenului sau câştigarea concursului

organizat pentru ocuparea funcţiei publice (art. 6 lit. h; 49/1; 54/1) sau, altfel spus,

capacitatea sau competenţa profesională ori de specialitate pentru postul pe care urmează să-l

ocupe, diploma de studii în sine nefiind suficientă pentru ocuparea şi deţinerea funcţiei

publice decât cel mult pentru perioada debutului sau stagiaturii, limitată în timp. Aceasta

înseamnă verificarea profesională prealabilă prin examinarea, uneori şi efectuarea perioadei

de stagiu sau de probă ori de încercare cu caracter provizoriu în funcţie.

A noua condiţie se referă la obligaţia prezentării declaraţiei de avere, în condiţiile

legii, la numirea şi la eliberarea din funcţie conducătorului autorităţii sau instituţiei din care

face parte în scopul cunoaşterii stării sale materiale la preluarea postului, precum şi a

evoluţiei acesteia la finele exercitării funcţiei publice, ca o garanţie că exerciţiul puterii nu a

reprezentat o sinecură sau un prilej de îmbogăţire, relevat de discrepanţa dintre venituri şi

achiziţiile de bunuri ori acumulările de bani peste nivelul celor dintâi (art. 46/2). Declaraţia

de avere se reactualizează anual. Concomitent se depune şi o declaraţie de interese (art.

111/1, 112) care se reactualizează, după caz.

A zecea condiţie, negativă de altfel, se referă la lipsa sau inexistenţa incompatibilităţii

între calitatea de funcţionar public cu orice altă funcţie sau demnitate publică, cu excepţia

Pagina 18 din 101


calităţii sau activităţii didactice, ştiinţifice, literar – artistice, adică practic imposibilitatea

cumulului de funcţii (art. 94/1 din Legea nr. 161/2003).

Într-adevăr, în sistemul actual legislativ care consacră libertatea muncii (art. 41/1 teza

a II-a din Constituţie), orice persoană poate cumula mai multe funcţii având dreptul să

primească salariul corespunzător pentru fiecare din funcţiile ocupate (art. 1/1 şi 2, art. 3/3 din

Legea nr. 2/1991 privind cumulul de funcţii).

Legea a prevăzut ca incompatibilităţi deţinerea altor funcţii şi desfăşurarea altor

activităţi, remunerate sau neremunerate după cum urmează (art. 94/2 din Legea nr.

161/2003):

în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice;

în cadrul cabinetului demnitarului, cu excepţia cazului în care funcţionarul public este

suspendat din funcţia publică, în condiţiile legii, pe durata numirii sale;

în cadrul regiilor autonome, societăţilor comerciale ori alte unităţi cu scop lucrativ,

din sectorul public sau privat, în cadrul unei asociaţii familiale sau ca persoană fizică

autorizată;

în calitate de membru al unui grup de interes economic.

Funcţionarii publici care, în exercitarea funcţiei publice, au desfăşurat activităţi de

monitorizare şi control cu privire la asemenea societăţi sau unităţi nu pot să-şi desfăşoare

activitatea şi nu pot acorda consultanţă de specialitate la asemenea organizaţii timp de 3 ani

după ieşirea din Corpul funcţionarilor publici.

În privinţa calităţii de membru al unui grup de interes economic trebuie să avem în

vedere faptul că acest grup reprezintă o asociere între două sau mai multe persoane fizice sau

juridice constituită pe o perioadă determinată, în scopul înlesnirii sau dezvoltării activităţii

economice a membrilor săi, precum şi al îmbunătăţirii rezultatelor activităţii respective (art.

118/1 din Legea nr. 161/2003).

Grupul este persoană juridică cu scop patrimonial care poate avea sau nu calitatea de

comerciant.

Funcţionarii publici nu pot fi mandatari ai unor persoane în ceea ce priveşte

efectuarea unor acte în legătură cu funcţia publică pe care o exercită.

În sfârşit, nu sunt permise raporturi ierarhice directe între funcţionarii publici care

sunt soţi sau rude de gradul I. Aceeaşi incompatibilitate apare şi în cazul în care şeful ierarhic

direct are calitatea de demnitar.

Legea nr. 161/2003 a reglementat şi conflictul de interese ca situaţie în care persoana

ce exercită o demnitate sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială

Pagina 19 din 101


care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit

Constituţiei şi altor acte normative (art. 70).

Astfel, funcţionarul public este în conflict de interese dacă se află în una din

următoarele situaţii:

este chemat să rezolve cereri, să ia decizii sau să participe la luarea deciziilor cu

privire la persoane fizice şi juridice cu care are relaţii cu caracter patrimonial;

participă în cadrul aceleaşi comisii, constituite conform legii, cu funcţionarii publici

care au calitatea de soţ sau rudă de gradul I;

interesele sale patrimoniale, ale soţului ori rudelor sale de gradul I pot influenţa

deciziile pe care trebuie să le ia în exercitarea funcţiei publice.

Analiza raportului dintre incompatibilităţi şi conflictul de interese relevă următoarele

aspecte:

în primul rând, incompatibilitatea vizează o stare perpetuă, continuă, pe durata

exercitării funcţiei publice, fiind un conflict permanent cu o altă funcţie sau autoritate, în timp

ce conflictul de interese este numai temporar, între cele două stări;

în al doilea rând, dacă incompatibilitatea cuprinde prohibiţii vizând funcţii sau alte

activităţi atât remunerate cât şi neremunerate, conflictul de interese vizează numai aspecte

patrimoniale;

în al treilea rând, incompatibilitatea se rezolvă prin renunţarea la una din stările care o

generează, în timp ce conflictul de interese presupune abţinerea de la implicarea

funcţionarului în rezolvarea cererii ori participarea la procesul decizional respectiv;

în al patrulea rând, rezolvarea stării de incompatibilitate prin opţiunea celui în cauză

conduce, după caz, la menţinerea sau la pierderea funcţiei publice, în timp ce nerezolvarea

conflictului de interese atrage, după caz, răspunderea disciplinară, administrativă, penală sau

civilă potrivit legii.

Legislaţia mai prevede şi cazuri speciale de incompatibilitate vizând administraţia

publică, cum este cazul membrilor guvernului (art. 105 din Constituţie), primarilor (art. 62

din Legea nr. 215/2001), prefecţilor şi subprefecţilor (art. 131 din Legea nr. 215/2001) şi

secretarului de localitate şi de judeţ care nu poate fi membru al unui partid sau al unei

formaţiuni politice, sub sancţiunea eliberării din funcţie (art. 83/2 din Legea nr. 215/2001).

Corelativ incompatibilităţii – ca stare de durată – există şi interdicţia, ca stare de

moment, sau oprelişte temporară, care nu permite funcţionarului, de exemplu, exprimarea de

opinii politice în cadrul exercitării atribuţiilor de serviciu.

Pagina 20 din 101


Dacă totuşi funcţionarii publici sunt aleşi sau numiţi pentru exercitarea funcţiei de

demnitate publică, vor fi suspendaţi din funcţia publică deţinută pe durata exercitării acelei

funcţii (art. 58/1).

Toate aceste incompatibilităţi, deşi sunt limitări ale capacităţii juridice a persoanelor

fizice, nu sunt o ştirbire ori o decădere din drepturile politice şi civile – de genul interdicţiilor

pronunţate prin hotărâre judecătorească – menite a-l împiedica pe cel vizat în accesul la

funcţia publică, deoarece el poate renunţa la calitatea sau funcţia care-i blochează accesul, ele

fiind doar simple îngrădiri temporare de natură specială în scopul evitării unor conflicte de

interese, conferind o reală independenţă funcţională în exercitarea deplină a puterii publice.

Inexistenţa stării de incompatibilitate trebuie să persiste pe toată durata exercitării

funcţiei. Apariţia ei în acest interval, neurmată, imediat, de renunţarea la calitatea

incompatibilă de către cel în cauză, atrage eliberarea din funcţie a celui vizat prin actul

conducătorului (art. 92 lit. a).

Statutul a mai prevăzut, fără să le definească (art. 70/2 lit. j), şi interdicţiile, ce

reprezintă simple oprelişti privitoare la anumite activităţi sau acţiuni ce nu trebuie săvârşite

de funcţionar în legătură cu sau în timpul exercitării funcţiei sale ca, de exemplu, abţinerea de

la exprimarea sau manifestarea convingerilor politice.

A unsprezecea condiţie de acces la funcţia publică se referă la depunerea jurământului

de credinţă, în termen de 3 zile de la numire având următorul conţinut (art. 52/6): „Jur să

respect Constituţia, drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului, să aplic în mod corect şi

fără părtinire legile ţării, să îndeplinesc conştiincios îndatoririle ce îmi revin în funcţia

publică în care am fost numit, să păstrez secretul profesional şi să respect normele de

conduită profesională şi civică. Aşa să-mi ajute Dumnezeu!” Jurământul se poate depune şi

fără formula religioasă de încheiere, respectând libertatea convingerilor sau cu o altă

formulare religioasă.

Depunerea jurământului înseamnă angajarea deplină şi fidelă a titularului funcţiei în

realizarea integrală şi întocmai a atribuţiilor de serviciu, în litera şi spiritul legii. Depunerea

lui, ca ultimă formalitate procedurală, desăvârşeşte investitura în funcţie şi reprezintă

momentul de debut în exercitarea legală a funcţiei. Săvârşirea de fapte care îl încalcă atrage

declanşarea răspunderii juridice, în diferite forme, unele chiar foarte severe, penale (trădarea),

în persoana celui vinovat.

Lipsa depunerii jurământului nu afectează în mod esenţial valabilitatea acţiunilor

întreprinse de funcţionar care vor putea fi considerate legale, în baza principiului aparenţei în

Pagina 21 din 101


drept („error communis facit ius”), dacă s-au respectat toate condiţiile prevăzute de lege în

realizarea lor (sau la emiterea înscrisurilor administrative).

Refuzul depunerii jurământului se consemnează în scris şi atrage revocarea deciziei

de numire (art. 52/7) uneori legea prevăzând sancţiuni deosebit de specifice cum ar fi demisia

de drept a celui în cauză, cazul consilierului local sau judeţean ori a primarului (art. 34/2,

65/2 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001).

Mai pot exista şi unele condiţii speciale care se cer a fi întrunite pentru ca o persoană

să poată ocupa anumite funcţii publice, de conducere sau de execuţie, prevăzute în

reglementări speciale cuprinse în statute şi regulamente proprii mai ales în cazul militarilor

sau unor servicii speciale (art. 49 lit. g).

În rândul acestor condiţii, care se adaugă celor generale sau care le particularizează pe

acestea, putem enumera limita de vârstă maximă, studii de specialitate corespunzătoare

sistemului, vechimea în funcţie, sexul, condiţia fizică, reputaţia şi moralitatea neştirbită, etc.

b. Formarea, modificarea, suspendarea, întreruperea şi încetarea raportului de serviciu

(funcţiune)

a. Odată întrunite condiţiile generale şi cele speciale de acces la funcţia publică

urmează operaţiunea propriu-zisă a investirii sau investitura ca act juridic unilateral

individual de autoritate provenind de la un organ public sau instituţie publică prin care se

încredinţează unei persoane exercitarea unei funcţii publice în cadrul autorităţii sau instituţiei

respective.

Conform Statutului (art. 4/1) investirea se face prin numire, deşi alte categorii

beneficiază de alegere în funcţiile reprezentative (primarii, art. 61 din Legea nr. 215/2001)

sau desemnare şi votare (premierul şi guvernul art. 103/1-3 din Constituţie), ceea ce permite

formarea şi exercitarea raportului de serviciu pe durată nedeterminată.

Numirea este un act de drept administrativ individual emis, de regulă, de conducătorul

autorităţii sau instituţiei publice, fiind o manifestare de voinţă exclusivă şi unilaterală

provenită de la acea parte a raportului juridic care încredinţează funcţia spre exercitare.

Această caracteristică este esenţială nu numai pentru formarea raportului de serviciu ori de

funcţiune, ci şi pentru derularea lui ulterioară – prin modificare şi suspendare – dar şi pentru

încetarea lui în acelaşi mod, când, ca regulă nu operează şi consimţământul celeilalte părţi a

raportului juridic, respectiv a funcţionarului, conform principiului simetriei formal - juridice.

Pagina 22 din 101


În concluzie, investirea prin numire nu este un act juridic bilateral sau un acord de voinţă,

chiar dacă viitorul titular al funcţiei ar fi formulat anterior o solicitare expresă în vederea

investirii sale urmată de actul numirii.

Investirea poate cuprinde şi o procedură mai complexă care să includă formalităţi

anterioare, concomitente sau ulterioare operaţiunii propriu-zise de ocupare (numire) a

funcţiei, dar strâns legate de ea, sub forma propunerii, avizului, acordului, aprobării,

confirmării, etc. Operaţiunea cea mai frecventă este cea a concursului sau examenului de

specialitate, incluzând condiţii specifice (vechime în funcţie, notarea cunoştinţelor,

calificativele profesionale anterior obţinute, etc.). O formalitate tipică prealabilă este avizul

consultativ al compartimentului juridic cu privire la modul de respectare a condiţiilor de

legalitate la numire. O formalitate ulterioară şi ultimă, ce desăvârşeşte procedura investiturii

este depunerea jurământului de credinţă.

Actul administrativ de numire are formă scrisă şi trebuie să conţină temeiul legal al

numirii, numele funcţionarului public, denumirea funcţiei publice, data şi locul de la care şi

unde se exercită, precum şi drepturile salariale.

Fiind esenţială în naşterea raportului de funcţiune lipsa numirii şi a celor mai multe

din formalităţile esenţiale ale investiturii antrenează nevalabilitatea exercitării funcţiei şi,

implicit, a oricărei manifestări de voinţă care se vrea producătoare de efecte juridice, din

partea persoanei în cauză, adică inexistenţa actelor administrative lipsite de orice aparenţă de

legalitate (cazul persoanei încă nenumite, destituite, concursul nevalidat, numirea

neaprobată).

Dimpotrivă, în cazul iregularităţii investirii, în sensul încălcării unor condiţii

neesenţiale de legalitate la numire, promovare, transferare (lipsa avizului, nedepunerea

jurământului, avansare înainte de termen) când suntem în prezenţa aşa-numitului “funcţionar

de fapt” se pune problema valabilităţii actelor şi operaţiunilor emise sau întreprinse în

legătură cu atribuţiile sale exercitate, mai ales, în raporturile cu terţii. Desigur, acestora din

urmă nu li se poate imputa necunoaşterea iregularităţii investirii, dar care ar putea fi vătămaţi

în drepturile lor prin nulitatea actelor şi operaţiunilor respective, deşi ele îndeplinesc

condiţiile de fond şi de formă cerute de lege (de exemplu, actele de sancţionare

contravenţională, actele de impozitare, actele de stare civilă).

În general, se apreciază că actele de autoritate ce ţin de voinţa exclusivă a

funcţionarului (cele se sancţionare, de autorizare) sunt nule, reprezentând o simplă cale de

fapt, în vreme ce actele de constatare, făcute corespunzător legii (cele de stare civilă, procese-

verbale de control), vor trebui considerate valabile sau valide în baza principiului aparenţei în

Pagina 23 din 101


drept (“error communis facit ius”). În acest sens, Legea cu privire la actele de stare civilă nr.

119/1996 prevede (art. 7) că actele de stare civilă întocmite de o persoană care a exercitat în

mod public atribuţiile de ofiţer de stare civilă, cu respectarea prevederilor legii în materie,

sunt valabile, chiar dacă acea persoană nu avea această calitate.

Până la apariţia Statutului majoritatea funcţionarilor numiţi încheiau şi un contract de

muncă, prin care deveneau şi angajaţi ai instituţiei respective, supus regimului juridic de

dreptul muncii şi expresie a acordului de voinţă a celor două părţi contractante din raportul de

muncă. Acest contract individual, reglementat de Codul muncii şi având o natură privată,

reflecta drepturile şi obligaţiile reciproce ale părţilor privitoare la condiţiile şi durata muncii,

salarizarea, protecţia socială, concediile şi repaosul, etc., mai puţin drepturile şi obligaţiile

funcţiei care formau conţinutului raportului de serviciu, respectiv al funcţiei publice. Nu

încheiau şi nici acum nu încheie contracte de muncă personalul militar şi cel militarizat,

respectiv persoanele active din aceste sectoare.

În schimb, Statutul actual prevede obligativitatea încheierii contractului individual de

muncă de către personalul din aparatul de lucru al autorităţilor şi instituţiilor publice, care

efectuează activităţi de secretariat-administrative, protocol, gospodărire, întreţinere-reparaţii

şi de deservire care are calitatea de angajat (art. 6) şi care nu este funcţionar public aplicându-

i-se legislaţia muncii. Desigur, nu este greu de observat că unele funcţii din aceste categorii

au efectiv o natură administrativă nepublică (secretar-dactilograf, registrator, curier, arhivar,

etc.), fiind întâlnite şi la societăţile comerciale, asociaţii sau organizaţii neguvernamentale.

Raportul de serviciu al funcţionarului public se exercită pe durată nedeterminată cu

excepţia cazurilor de ocupare a funcţiilor publice pe o perioadă determinată, în condiţiile

prevăzute de lege (art. 4 1/2, 3).

Pentru numirea înalţilor funcţionari publici sunt reglementate condiţii speciale de

studii, de specializare şi perfecţionare, de vechime în specialitate, de concurs şi numire (art.

18, 19).

b. Modificarea raportului de funcţie sau de serviciu este rezultatul aceleiaşi

manifestări unilaterale a voinţei autorităţii sau instituţiei publice, care poate conferi sau

retrage atribuţii, poate încredinţa o nouă funcţie titularului în mod permanent (prin

redistribuire de personal) ori în mod temporar (prin delegare sau detaşare) în acelaşi loc sau

organ, ori în altă localitate sau în alt organ.

Ca regulă, funcţionarul nu poate negocia drepturile şi obligaţiile ce formează

conţinutul raportului de serviciu în care se află şi nici modificarea sau schimbarea lor

Pagina 24 din 101


ulterioară, deoarece cu privire la aceste aspecte decide în exclusivitate autoritatea sau

instituţia publică la care se află.

Delegarea sau detaşarea se dispune de către conducătorul autorităţii sau instituţiei în

cadrul căreia funcţionează persoana pentru a îndeplini anumite activităţi în afara organului

din care face parte, fie în aceeaşi localitate, fie în alta (în afara ei) – art. 81 din Statut.

Delegarea se dispune în interesul autorităţii sau instituţiei publice în care funcţionează

persoana pe o perioadă de cel mult 60 de zile consecutive, dar nu mai mult de 90 de zile

calendaristice într-un an (în acest din urmă caz numai cu acordul funcţionarului - art. 82/1),

funcţionarul păstrându-şi funcţia şi salariul avut.

Delegarea are mai multe elemente:13

ea se realizează în interesul propriu al autorităţii sau instituţiei care deleagă şi nu a

funcţionarului ei;

reprezintă o schimbare temporară (implicit o modificare) a locului de exercitare a

funcţiei, de regulă într-o altă localitate şi la o altă autoritate sau instituţie, deşi este posibilă

neschimbarea localităţii, dacă, de exemplu, un funcţionar de nivel central sau judeţean este

delegat la o filială sau serviciu descentralizat din localitatea unde îşi are sediul şi propria sa

autoritate;

constituie o obligaţie de serviciu care trebuie îndeplinită în condiţiile stabilite de

conducător;

funcţionarul îşi păstrează funcţia şi salariul pe perioada delegării, iar la încetarea ei

revine pe acelaşi post, toate acestea reprezentând tot atâtea obligaţii ale instituţiei din care

face parte cel în cauză, căruia i se asigură, astfel, şi stabilitatea funcţiei;

funcţionarul va beneficia de plata costului legal al transportului, cazării şi

indemnizaţiei de delegare, suportate de autoritatea care l-a delegat.

În concluzie, delegarea reprezintă14 măsura temporară şi unilaterală dispusă de

conducerea autorităţii sau instituţiei şi prin care funcţionarul subordonat are îndatorirea de

îndeplinire a unor activităţi în interesul, dar în afara, organului din care face parte.

Delegarea poate fi refuzată în caz de invaliditate, când starea sănătăţii, dovedită

medical, împiedică realizarea ei şi când funcţionarul creşte singur copilul minor.

Refuzul nejustificat al îndeplinirii delegării reprezintă o abatere disciplinară, care, deşi

nenominalizată expres în statut (art. 70/2) între încălcările de acest gen, justifică aplicarea

13 S. Ghimpu, I. Tr. Ştefănescu, Ş. Belingrădeanu, Gh. Mohanu, Dreptul muncii, tratat, vol. I, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1978, pag. 302-303.14 Idem, op.cit., pag. 303.

Pagina 25 din 101


unei sancţiuni disciplinare (prevăzută de art. 70/3) intrând în larga categorie a refuzului

nejustificat de a îndeplini sarcinile şi atribuţiile de serviciu (art. 70/2 lit. f).

Detaşarea se dispune în interesul autorităţii sau instituţiei în care urmează să îşi

desfăşoare activitatea cel în cauză pentru o perioadă de cel mult 6 luni, iar în cursul unui an

calendaristic poate depăşi mai mult de 6 luni, numai dacă există acordul scris al

funcţionarului public (art. 83/1).

Elementele detaşării sunt:15

să corespundă pregătirii profesionale, atribuţiilor şi responsabilităţilor ce i se vor

încredinţa;

deşi se dispune tot în interesul serviciului, este totuşi vizată organizaţia unde persoana

este detaşată, iar nu cea aparţinătoare ei, ca şi în cazul delegării;

reprezintă tot o schimbare temporară a locului de exercitare a funcţiei, de regulă, la o

altă instituţie şi uneori într-o altă localitate;

constituie o obligaţie de serviciu instituită de conducere şi care trebuie îndeplinită în

condiţiile stabilite de instituţia unde persoana este detaşată, dar dacă durata ei depăşeşte mai

mult de 6 luni într-un an calendaristic trebuie acordul celui în cauză;

pe perioada detaşării, cel în cauză se integrează ierarhic în noua instituţie de la care

primeşte salariul şi faţă de a cărei conducere se subordonează complet;

pe aceeaşi perioadă funcţionarul îşi păstrează funcţia şi drepturile salariale iniţiale,

beneficiind de stabilitatea funcţiei, iar dacă salariul corespunzător funcţiei pe care este detaşat

este mai mare, el are dreptul la acest salariu;

persoana detaşată în altă localitate beneficiază pe acest interval de timp de costul legal

al transportului, dus-întors, şi cel puţin o dată pe lună, al cazării şi al indemnizaţiei de

detaşare suportate de instituţia beneficiară;

la expirarea detaşării cel în cauză va reveni în organul iniţial pe aceeaşi funcţie şi cu

acelaşi salariu avut, ca element de stabilitate.

În concluzie, detaşarea reprezintă măsura unilaterală dispusă de conducere pe timp

limitat prin care funcţionarul subordonat are îndatorirea de a îndeplini funcţia publică în

interesul unei alte autorităţi unde urmează să funcţioneze şi în care se integrează ierarhic, de

regulă, într-o altă localitate.

Refuzul nejustificat a îndeplinirii detaşării reprezintă o abatere disciplinară de

neîndeplinire a sarcinilor şi atribuţiilor de serviciu (art. 70/2 lit. f), legea permiţând o

15 Ibidem, pag. 317-318.

Pagina 26 din 101


asemenea atitudine doar pentru situaţiile prevăzute de delegare, precum şi în următoarele

cazuri justificate (art. 89/2):

în cazul neasigurării condiţiilor corespunzătoare de cazare într-o altă localitate;

ori de câte ori motive familiale temeinice justifică refuzul de a da curs detaşării.

Apreciem că atât măsura delegării cât şi cea a detaşării pot fi contestate, de cel vizat,

pe cale ierarhică şi în eventualitatea refuzului unităţii de a da curs solicitării, petiţionarul se

poate adresa instanţei de contencios administrativ în condiţiile Legii nr. 29/1990, dacă poate

dovedi vătămarea unui drept legal consacrat prin măsura de modificare (provizorie sau

temporară) a raportului de serviciu. Facem precizarea că în actualele condiţii* vătămarea unui

interes, chiar legitim, poate fi invocată în instanţa de judecată, după cum justiţia va putea

cenzura refuzul autorităţii de a da curs refuzului de detaşarea din partea funcţionarului dacă,

de exemplu, motivele familiale invocate sunt temeinic justificate sau sunt apreciate ca fiind

netemeinice de către autoritatea executivă.

Tot o modificare a raportului de serviciu, dar cu caracter permanent, o reprezintă

schimbarea compartimentului în care îşi desfăşoară activitatea funcţionarul public care a

beneficiat de aprobarea corespunzătoare în mod excepţional pentru motive de sănătate,

desigur cu păstrarea clasei şi gradului avute. Această schimbare se poate face numai dacă cel

în cauză este apt să îndeplinească profesional noile atribuţii care-i revin (art. 35/2).

Dacă, totuşi, este cazul, pentru aceleaşi motive, a schimbării instituţiei sau autorităţii

în care îşi desfăşoară activitatea, atunci suntem în prezenţa încetării raportului de serviciu.

O altă modificare a raportului de serviciu, introdusă prin Statut, o reprezintă mutarea

în cadrul altui compartiment al autorităţii sau instituţiei publice (art. 85).

Mutarea poate fi definitivă (apreciem la cerere sau din oficiu, în acest din urmă caz

numai cu acordul scris al funcţionarului) şi se dispune de conducătorul autorităţii sau

instituţiei în cauză (art. 85/2).

Mutarea temporară se dispune motivat de către acelaşi conducător în interesul

autorităţii sau instituţiei publice pe o perioadă de maximum 6 luni într-un an cu respectarea

pregătirii profesionale şi a salariului avut de funcţionarul public.

În sfârşit, tot o modificare o reprezintă şi exercitarea temporară a unei funcţii publice

de conducere, vacantă în urma promovării temporare a celui care îndeplineşte condiţiile

specifice necesare în acest scop şi care înlocuieşte titularul postului respectiv, suspendat din

funcţie în condiţiile legii (art. 86/1, 3).

* Avem în vedere modificarea Constituţiei (art. 52/1) care permite atacarea în contencios administrativ şi a vătămării interesului legitim.

Pagina 27 din 101


Mutarea temporară se dispune pe cel mult 6 luni de către conducătorul autorităţii cu

avizul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici şi, deşi legea nu prevede, la rândul său cel

mutat este suspendat din funcţia iniţial deţinută. De asemenea, acesta va beneficia, după caz,

de salariul majorat pentru noua funcţie.

c. Suspendarea din funcţie publică reprezintă o situaţie de întrerupere (încetare)

temporară sau vremelnică a derulării raportului de serviciu legal reglementată şi a cărei

finalizare are loc fie prin reluarea acestui exerciţiu ori prin încetarea definitivă a relaţiei

juridice în cauză.

Statutul a prevăzut (art. 87/1) suspendarea de drept (obligatorie) în următoarele

situaţii pentru funcţionarul public:

numit sau ales într-o funcţie de demnitate publică pentru perioada respectivă;

încadrat la cabinetul unui demnitar;

desemnat de către autoritatea sau instituţia publică să desfăşoare activităţi în cadrul

misiunilor diplomatice ale României ori în cadrul unor organisme sau instituţii internaţionale,

pentru perioada respectivă;

desfăşoară activitate sindicală pentru care este prevăzută suspendarea, în condiţiile

legii;

efectuează stagiul militar, serviciul militar alternativ, este concentrat sau mobilizat;

este arestat preventiv;

efectuează tratament medical în străinătate, dacă nu se află în concediu medical pentru

incapacitate temporară de muncă, precum şi pentru însoţirea soţului sau, după caz, a soţiei ori

a unei rude până la gradul I inclusiv, în condiţiile legii;

se află în concediu pentru incapacitate temporară de muncă, în condiţiile legii;

carantină, în condiţiile legii;

concediu de maternitate, în condiţiile legii;

este declarat dispărut prin hotărâre judecătorească irevocabilă;

forţă majoră;

în alte cazuri expres prevăzute de lege.

În cazul arestării preventive măsura suspendării se impune deoarece funcţionarul nu-şi

poate exercita în mod practic funcţia deţinută. Nu interesează motivul arestării, dacă este

cazul unei infracţiuni intenţionate sau din culpă, ori dacă reprezintă fapte penale care-l fac

incompatibil cu exercitarea funcţiei publice (art. 49 lit. h). Desigur, rămâne de datoria

conducerii autorităţii sau instituţiei publice, în lipsa unei comunicări din oficiu, să ceară,

organului care a dispus arestarea (parchet sau instanţă de judecată), comunicarea măsurii

Pagina 28 din 101


privării de libertate şi a duratei acesteia. La încetarea, de drept sau prin revocare a măsurii

respective – dacă totuşi urmărirea penală continuă, ori s-a dispus trimiterea în judecată sau

funcţionarul public se află în curs de judecată – starea de suspendare din funcţie de menţine,

până la soluţionarea definitivă a cauzei când, în funcţie de soluţia judiciară adoptată,

funcţionarul este fie destituit, încetând de drept raportul de serviciu în urma condamnării sale

definitive (art. 49 lit. h coroborat cu art. 90/1 lit. f), fie repus în funcţie dacă s-a dispus

scoaterea sa de sub urmărire penală sau încetarea acesteia, precum şi în cazul în care instanţa

judecătorească dispune achitarea sau încetarea procesului penal16. În acest ultim caz

funcţionarul va fi reintegrat în funcţia publică anterior deţinută şi îi vor fi achitate drepturile

salariale aferente perioadei de suspendare (art. 79/3 teza ultimă).

Funcţionarul public este obligat, ca în termen de 5 zile calendaristice de la data

încetării motivului de suspendare de drept, să informeze în scris conducătorul autorităţii sau

instituţiei despre acest fapt, urmând ca acesta din urmă să asigure, tot în termen de 5 zile,

condiţiile necesare reluării activităţii funcţionarului (art. 87/2, 3).

Deşi suspendarea operează de drept ca şi încetarea acesteia, apreciem că, totuşi,

conducătorul organului administrativ trebuie să emită actul administrativ de constatare a

suspendării ori a cauzei de încetare (revocare) a acestora şi, implicit de revenire (reintegrare)

în funcţie a celui vizat.

Deşi Statutul nu a nominalizat expres, tot o suspendare de drept operează şi în cazul în

care, deşi nu avem dispusă măsura arestării, s-a pus în mişcare acţiunea penală – faţă de

funcţionarul care a comis una din faptele penale prevăzute de art. 49 lit. h (art. 79/2) – de

către procuror (în faza urmăririi sau s-a dispus trimiterea în judecată) ori cel în cauză se află

în curs de judecată.

Şi în această ipoteză scoaterea de sub urmărire penală sau încetarea ei, ori achitarea

sau încetarea procesului penal determină, de drept, încetarea măsurii suspendării.

Oricum, stingerea urmăririi penale sau a procesului penal trebuie să fie cauzată de

lipsa vinovăţiei celui în cauză ori de inexistenţa abaterii penale pentru a determina repunerea

în funcţie, întrucât, în caz contrar, dacă a operat amnistia sau graţierea, prescripţia sau

retragerea plângerii penale prealabile ori părţile s-au împăcat, nu operează de drept încetarea

suspendării, neexistând obligativitatea reintegrării în funcţie.

Desigur, nimic nu împiedică funcţionarul ca în astfel de cazuri să ceară continuarea

urmăririi penale sau a judecăţii în vederea dovedirii nevinovăţiei sale cu scopul de a fi repus

în drepturile sale şi reintegrat în funcţie.

16 Art. 10 şi 11 din Codul de procedură penală

Pagina 29 din 101


Raportul de serviciu se suspendă la iniţiativa funcţionarului public în următoarele

situaţii (art. 88/1):

concediu pentru creşterea copilului în vârstă de până la 2 ani sau până la împlinirea

vârstei de 3 ani, în cazul copilului cu handicap, în condiţiile legii;

concediu pentru îngrijirea copilului bolnav în vârstă de până la 7 ani sau până la

împlinirea vârstei de 18 ani în cazul copilului cu handicap pentru afecţiuni intercurente;

desfăşurarea unei activităţi în cadrul unor organisme sau instituţii internaţionale, altele

decât cele vizând misiunile diplomatice româneşti ori organisme internaţionale la care a fost

numit (art. 87/1 lit. c);

pentru participarea la campania electorală;

pentru participarea la grevă, în condiţiile legii.

În toate aceste cazuri solicitarea funcţionarului, respectiv cererea, se va formula în

scris cu cel puţin 15 zile calendaristice înainte de data când se solicită suspendarea, trebuind

însoţită de documentele justificative şi aprobată de conducerea instituţiei sale prin act juridic,

inclusiv încetarea suspendării şi revenirea în funcţie pe postul iniţial, când, din nou,

funcţionarul va solicita acest lucru, dar în termen de 5 zile de la încetarea stării de suspendare

(art. 88/2 coroborat cu art. 87/3).

Raportul de serviciu se poate suspenda şi la cererea motivată a funcţionarului public

(art. 88/2) fără ca legea să indice expres care sunt cazurile sau ipotezele acestei situaţii. Noi

apreciem că ele pot viza stări subiective sau obiective, cu caracter personal sau familial,

vizând funcţionarul public, de exemplu, de genul perioadelor de pregătire şi susţinere a unor

examene de studii, de urmare a unor tratamente medicale, curative, în afara îngrijirilor

medicale propriu-zise, vizite documentare, expediţii şi activităţi sportive, etc.

Desigur, motivarea trebuie dovedită de solicitant, iar caracterul justificat sau nu al

motivelor este la aprecierea conducerii care poate încuviinţa sau nu solicitarea.

Pe perioada suspendării raportului de serviciu postul în cauză este rezervat în vederea

asigurării revenirii titularului său, putând fi ocupat pe perioadă determinată de un funcţionar

public din corpul de rezervă sau de o altă persoană în baza unui contract individual de muncă

cu caracter temporar (art. 89/3).

Deşi Statutul nu a prevăzut, apreciem că măsura suspendării din funcţie mai poate fi

dispusă facultativ şi oricând de către conducere pe durata apariţiei şi menţinerii unor alte

cauze ce afectează derularea normală a raportului de serviciu şi care impun clarificarea

situaţiei de menţinere sau nu a titularului în funcţie ca, de pildă, apariţia unei pretinse stări de

Pagina 30 din 101


incompatibilitate, comiterea unor grave abateri disciplinare ce necesită efectuarea unor

cercetări interne prealabile sancţionării, etc.

d. Încetarea raportului de serviciu are loc, de regulă, în acelaşi mod unilateral,

întocmai ca şi formarea sa, cu respectarea aceloraşi formalităţi procedurale avute în vedere la

numirea în funcţie, manifestarea de voinţă a funcţionarului neavând, în principiu, relevanţă

juridică în lipsa hotărârii organului competent, Statutul reglementând amănunţit cazurile de

încetare (art. 90 - 94).

Primul caz este cel al încetării de drept a raportului de serviciu (art. 90/2) în

următoarele situaţii:

la data decesului funcţionarului public, ca urmare a faptului morţii indiferent de cauza

care a provocat respectivul eveniment (naturală, violentă, umană, etc.);

la data rămânerii irevocabile a hotărârii judecătoreşti de declarare a morţii

funcţionarului public, perioadă până la care, apreciem, deşi legea nu o stipulează, va opera

suspendarea, prin act juridic al conducerii, a raportului de serviciu;

dacă funcţionarul public nu mai îndeplineşte una din condiţiile prevăzute prin

investirea sa (la art. 49 lit. a, d, f) respectiv cetăţenia română şi domiciliul în ţară, capacitatea

de exerciţiu deplină şi studiile corespunzătoare, deşi se subînţelege că, în baza principiului

simetriei formal juridice, nemenţinerea condiţiilor iniţiale şi pe parcursul derulării raportului

conduce la încetarea acestuia, astfel că această prevedere putea lipsi din textul modificat al

reglementării noi;

la data comunicării deciziei de pensionare pentru limită de vârstă ori invaliditate a

funcţionarului public;

de la data constatării nulităţii absolute a actului administrativ de numire în funcţie prin

hotărâre judecătorească definitivă, care apreciem că operează cu efect retroactiv;

când funcţionarul public a fost condamnat printr-o hotărâre judecătorească definitivă

pentru o faptă penală prevăzută de Statut (art. 49 lit. h) sau condamnată, în mod similar, cu

privare de libertate, indiferent de natura infracţiunii;

ca urmare a interzicerii exercitării profesiei sau a funcţiei, ca măsură de siguranţă ori

ca pedeapsă complementară, de la data rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti,

privitoare la interdicţie;

la data expirării termenului pentru care a fost exercitată funcţia publică cu caracter

temporar.

Pagina 31 din 101


Constatarea cazului de încetare de drept a raportului de serviciu se face prin act

administrativ al conducerii în termen de 5 zile lucrătoare de la intervenirea lui, comunicat

celui în cauză.

Al doilea caz de încetare a raporturilor de serviciu se realizează prin acordul părţilor,

consemnat în scris.

Pare curios acest caz prevăzut de Statut (art. 90/1 lit. b) deoarece raportul în cauză nu

ia naştere prin acordul sau consimţământul părţilor - nefiind o relaţie contractuală de muncă,

tipică pentru angajat şi angajator (aşa cum prevede art. 55 lit. b din Codul Muncii) – ci,

dimpotrivă, prin actul de numire unilaterală în funcţia publică a celui în cauză ceea ce

influenţează hotărâtor modificarea şi încetarea relaţiei juridice respective.

Al treilea caz de încetare a raporturilor de serviciu vizează eliberarea din funcţie (art.

90/4) în următoarele situaţii:

Autoritatea sau instituţia şi-a încetat activitatea ori a fost mutată într-o altă localitate,

iar funcţionarul nu este de acord să o urmeze.

Prima ipoteză cea a încetării activităţii reprezintă practic o încetare a existenţei sau o

desfiinţare a organului respectiv adică dispariţia subiectului de drept administrativ ori a

filialei sau serviciului din teritoriu, descentralizat sau deconcentrat ori strict subordonat

acestuia, deci a unei părţi din raportul juridic cu care se afla în legătură funcţionarul.

O asemenea situaţie poate să apară ca urmare a unei reforme sau reorganizări

instituţionale care să conducă la dispariţia unor instituţii, urmată sau nu de înfiinţarea altora,

ceea ce presupune intervenţii normative adecvate care nu mai depind de voinţa celor vizaţi

prin ele şi care nici nu le sunt imputabile acestora, fiind stări obiective ca mod de apariţie şi

manifestare.

Nefiind cazul unei simple reduceri de posturi ori restructurări de personal şi nici de

preluări de atribuţii şi de funcţii de către o altă instituţie – deja existentă sau nou înfiinţată –

funcţia încetează să mai existe.

Cea de a doua ipoteză este mutarea organului (schimbarea sediului) într-o altă

localitate, iar funcţionarul refuză (nu vrea) să o urmeze. Desigur, se are în vedere situaţia în

care în noua localitate nu se poate asigura total sau parţial necesarul de personal de pe plan

local, ceea ce obligă să se recurgă la proprii funcţionari anume deplasaţi în acest scop.

Apreciem că s-ar putea recurge la soluţii temporare sau provizorii prin delegări sau detaşări,

deşi acestea oferă doar o rezolvare pe moment a problemei.

Instituţia fiind interesată în menţinerea, totală sau parţială, a raporturilor de serviciu

face oferta corespunzătoare. Neacceptarea ei de către funcţionar – nu contează din ce cauze

Pagina 32 din 101


sau motive – îi este imputabilă, ceea ce îndreptăţeşte propria-i conducere să recurgă la

eliberarea din funcţie.

Pentru personalul care-şi urmează instituţia nu operează nici o modificare a raportului

de serviciu, părţile rămânând în aceeaşi relaţie juridică, schimbându-se doar locul desfăşurării

activităţii.

Autoritatea sau instituţia îşi reduce personalul ca urmare a reorganizării activităţii prin

reducerea postului ocupat de funcţionarul public.

Prima precizare are în vedere faptul că suntem în prezenţa unei reduceri de activitate a

instituţiei (prin micşorarea volumului de activităţi sau de atribuţii ori schimbarea naturii

acestora), iar nu o desfiinţare (încetare) completă a acesteia.

Statutul a precizat (art. 90/7) că reorganizarea activităţii constă în mutarea instituţiei

în altă localitate, modificarea substanţială a atribuţiilor acesteia ori a structurii organizatorice

a compartimentelor.

A doua precizare se referă la împrejurarea că, drept consecinţă a acestei situaţii,

anumite funcţii şi posturi trebuie eliminate total sau parţial. Relaţia dintre funcţie şi post ne

arată că dincolo de identitatea aparentă dintre ele (de exemplu, unei funcţii unice să-i

corespundă un singur post – de director, contabil şef, secretar general, jurisconsult, etc.),

există numeroase cazuri când unei funcţii îi corespund mai multe posturi, dar niciodată invers

(de pildă, mai multe posturi pentru funcţia de inspector, de consilier, de referent, etc.).

Dacă dispare funcţia, dispar şi toate posturile aferente, însă sunt şi cazuri când se

elimină numai unele dintre ele ca urmare a reducerii de activitate şi, implicit, consecinţa

disponibilizării celor în cauză, titulari pe posturile respective. Totuşi, conform Statutului (art.

90/7 teza a II-a) reducerea unui post este justificată numai dacă atribuţiile aferente acestuia se

modifică în proporţie de peste 50% sau dacă sunt modificate condiţiile specifice de ocupare a

postului respectiv.

A treia precizare vizează faptul că dacă în instituţie există concomitent funcţii sau

posturi similare vacante, restructurarea începe cu acestea şi, numai în măsura în care

operaţiunea eliminării acestora se dovedeşte neîndestulătoare, se va trece la eliminarea celor

ocupate cu titulari.

A patra precizare are în vedere existenţa posibilităţilor de redistribuire a personalului

propriu în cadrul autorităţii pe funcţie sau posturi similare dar neocupate cu păstrarea, pe cât

posibil, a gradului şi clasei avute anterior de funcţionar, eventual de nivel inferior, dar cu

acordul funcţionarului.

Pagina 33 din 101


O ultimă precizare are în vedere că instituţia are dreptul de opţiune în selectarea

personalului păstrat şi a celui disponibilizat, dar în baza unor criterii profesionale prestabilite,

unitar aplicate şi respectate în procesul selecţiei.

Eliberarea din funcţie operează şi ca urmare a admiterii cererii de reintegrare în

funcţia publică ocupată de către funcţionar a funcţionarului anterior eliberat sau destituit

nelegal ori din motive neîntemeiate, de la data rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti de

reintegrare.

În primul rând, instituţia este obligată să-l reprimească pe fostul său funcţionar în

temeiul cererii sau solicitării exprese a acestuia bazată pe actul judecătoresc.

În al doilea rând, funcţionarului aflat pe postul în cauză i se va oferi un post similar,

dacă este posibil, sau va fi eliberat din funcţie trecând în corpul de rezervă a funcţionarilor

publici, dacă nici Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici nu i-a putut oferi un post

corespunzător. Oricum, încetarea raportului de serviciu are loc din motive neimputabile

titularului postului.

În cazul incompetenţei profesionale constatată prin calificativul „nesatisfăcător” la

evaluarea performanţelor profesionale individuale, ceea ce înseamnă practic necorespunderea

profesională sub aspectul funcţiei ocupate.

Prima ipoteză este aceea a funcţionarului public debutant care în urma parcurgerii

perioadei de stagiu obţine la evaluarea activităţii sale calificativul „necorespunzător” şi care

va fi eliberat din funcţie (art. 51/2 lit. b).

A doua ipoteză are în vedere funcţionarul public definitiv care a obţinut acelaşi

calificativ pentru anul în curs, acordat la finele acestuia, ceea ce determină ca în anul următor

să se dispună, de îndată, eliberarea din funcţie.

Reglementarea modificată nu a mai condiţionat măsura eliberării din funcţie de

notarea „necorespunzător” pentru ultimii doi ani consecutivi şi nici oferta conducerii pentru

cel în cauză de trecere într-o funcţie inferioară, urmată de acceptarea ei de către titular ca şi

condiţii cumulative de eliberare din funcţie, cum se prevedea în reglementarea iniţială (art.

62/2).

Explicaţia acestei situaţii de licenţiere din funcţie rezidă din faptul că deşi investitura

în funcţie se face pe baza verificării cunoştinţelor teoretice şi, eventual, a aptitudinilor

profesionale practice, - în urma susţinerii concursului sau examenului de titularizare sau de

promovare – totuşi, de-a lungul timpului se pot ivi situaţii de necorespundere profesională

comparativ cu cerinţele iniţiale de investire.

Pagina 34 din 101


Prima precizare vizează activitatea profesională practică care poate dezvălui carenţe,

neevidenţiate la concursul sau examenul iniţial, lipsa de cunoştinţe profesionale, în cauzele şi

situaţiile deduse soluţionării funcţionarului respectiv, ori, pur şi simplu, lipsa aptitudinilor

corespunzătoare.

A doua precizare evidenţiază faptul că nu are importanţă că această lipsă de

profesionalism ţine de o stare obiectivă sau subiectivă a celui în cauză, imputabilă sau nu

acestuia, precum boală, infirmitate, nepricepere, nivel slab de pregătire, etc.

A treia precizare are în vedere faptul că abaterile disciplinare constând în întârzierea

sistematică şi neglijenţa repetată în rezolvarea lucrărilor (art. 70/2 lit. a şi b) sunt distincte de

necorespunderea în funcţie pe motive profesionale, reprezentând o încălcare de atribuţii (din

intenţie sau culpă) sub aspect formal – de exemplu, nepredarea la termen sau neînregistrarea

la termen a lucrărilor, depunerea lor fără aprobarea sau viza conducerii, etc. – deşi aceste

abateri ar putea ascunde şi deficienţe profesionale, putând determina sancţiunile disciplinare

corelative şi, în consecinţă, chiar acordarea unui calificativ necorespunzător.

Funcţionarul public nu mai îndeplineşte condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei

respective (art. 49 lit. g), condiţii prevăzute, de regulă, în Statutul general.

Starea sănătăţii fizice sau/şi psihice a funcţionarului constatată prin decizia organelor

competente în baza expertizei medicale, nu permite îndeplinirea corespunzătoare a atribuţiilor

aferente funcţiei sale.

În toate aceste cazuri anterior prezentate actul administrativ de eliberare din funcţie se

comunică celui în cauză în termen de 5 zile lucrătoare de la emitere şi trebuie motivat. Se va

acorda funcţionarului public un termen de preaviz de 15 zile calendaristice, cu sau fără

reducerea programului de lucru până la minimum 4 ore, fără afectarea drepturilor salariale

cuvenite.

Eliberarea din funcţie în cazul motivelor neimputabile funcţionarului apt de

exercitarea atribuţiilor (art. 90/4 lit. a – c) se face doar în cazul în care nu există funcţii

publice corespunzătoare în cadrul respectivei autorităţi sau instituţii.

Autorităţile sau instituţiile au obligaţia de a comunica Agenţiei Naţionale a

Funcţionarilor Publici lista funcţiilor vacante iar cel eliberat din funcţie poate solicita numirea

într-o asemenea funcţie în perioada de preaviz.

Aceeaşi Agenţie se va îngriji de redistribuirea funcţionarilor eliberaţi din funcţie din

motive neimputabile acestora (art. 90/4 lit. a, b, c şi e) şi care formează corpul de rezervă al

funcţionarilor publici gestionat de respectiva agenţie.

Pagina 35 din 101


Al patrulea caz de încetare a raportului de serviciu vizează destituirea disciplinară sau

pe motiv de incompatibilitate a funcţionarului public (art. 90/5) în următoarele cazuri:

ca sancţiune disciplinară aplicată pentru săvârşirea repetată a unor abateri disciplinare

sau a unei abateri disciplinare care a avut consecinţe grave;

dacă s-a ivit un motiv legal de incompatibilitate iar funcţionarul public nu acţionează

pentru încetarea acestuia într-un termen de 10 zile calendaristice de la data intervenirii

cazului de incompatibilitate.

În privinţa destituirii disciplinare se impun unele precizări.

În primul rând, Statutul prevede categoriile de abateri disciplinare care pot fi săvârşite

de funcţionari (art. 70/2), precum şi sancţiunile aplicabile celor vinovaţi de săvârşirea lor (art.

70/3), inclusiv destituirea din funcţie, aspecte ce se vor analiza amănunţit în secţiunea

consacrată răspunderii disciplinare. Asemenea prevederi figurează şi în statutele specifice ale

anumitor categorii de funcţionari publici.

În al doilea rând, spre deosebire de Codul muncii (art. 61 lit. a) şi de angajaţi,

abaterile disciplinare ale funcţionarilor sunt expres prevăzute de Statut şi/sau statutele ori

regulamentele proprii, neputând reprezenta orice încălcare a legii care să deschidă poarta

arbitrariului conducerii în aprecierea abaterii şi în aplicarea sancţiunii.

În al treilea rând, abaterile în cauză încalcă disciplina serviciului, adică totalitatea

obligaţiilor legale decurgând pentru funcţionari din regulamentul propriu al autorităţii sau

instituţiei publice aplicabil acestora şi care vizează raporturile din interiorul organului (dintre

subordonaţi şi superiorii ierarhici).

În al patrulea rând, destituirea intervine pentru abateri repetate, deci nu una singură ci

cel puţin două, sau pentru o abatere, apreciată de conducere, ca fiind cu consecinţe grave

pentru buna funcţionare ori imaginea instituţiei în cauză, atât în interiorul cât şi în afara ei.

În privinţa cazurilor de incompatibilitate care pot apărea pe durata exercitării unei

funcţii publice determinând destituirea se impun unele precizări.

În primul rând, aceste cazuri sunt cele prevăzute de lege (art. 94/2 din Legea nr.

161/2003).

În al doilea rând, deşi conduc la destituirea celui devenit incompatibil, ele devin

motive imputabile acestuia doar dacă funcţionarul nu a acţionat în termen de 10 zile

calendaristice de la data survenirii lor pentru încetarea acestora, ceea ce înseamnă practic

eliminarea noii stări care a determinat situaţia de incompatibilitate şi nu doar simplul demers

întreprins fără nici o finalitate.

Pagina 36 din 101


Deşi legea a reglementat atât acţiunea mijloc (demersul întreprins) cât şi finalitatea ei

(încetarea stării) s-ar putea ca această finalitate să nu poată fi atinsă prin puterile proprii

funcţionarului, starea de incompatibilitate persistând cu toate eforturile acestuia ori pur şi

simplu ea apare ca o situaţie obiectivă şi când, credem, nu se poate reţine o destituire pe

motive imputabile celui în cauză.

Aşa ar fi, de exemplu, cazul căsătoriei intervenite între persoane aflate în raporturi

ierarhice sau a numirii unei rude de gradul I într-o funcţie aflată în astfel de raporturi (art.

95/1 din Legea nr. 161/2003) ori dobândirea ori redobândirea unei alte cetăţenii, decât cea

română, care l-ar face incompatibil cu funcţia publică prin obligaţiile care le impune ori

situaţiile pe care le creează (de exemplu, satisfacerea stagiului militar în ţara străină,

mobilizarea în armata străină, etc.).

Într-o atare împrejurare ar fi fost mai indicat să opereze eliberarea, iar nu destituire,

din funcţie pentru motive neimputabile funcţionarului.

Destituirea din funcţia publică se dispune prin act administrativ de către conducătorul

autorităţii sau instituţiei publice şi se comunică funcţionarului în termen de 5 zile lucrătoare

de la data emiterii. Desigur, acest act poate fi atacat în faţa instanţei de contencios

administrativ de către funcţionarul vizat (art. 941/1) în termen de 30 de zile calendaristice de

la comunicare.

Al cincilea caz de încetare a funcţiei publice are loc prin demisie ca urmare a cererii

funcţionarului de încetare a raporturilor de serviciu (art. 90/6).

Legea nu defineşte demisia, dar din reglementarea legală rezultă că ea este expresia

manifestării unilaterale şi libere a voinţei titularului funcţiei publice de a denunţa raportul

juridic în care se află cu toate consecinţele ce decurg din încetarea acestuia, expresie a

libertăţii de care dispune17.

Legea nu stabileşte în mod riguros toate condiţiile formale şi de fond ale demisiei,

decât în mod parţial, de aceea apreciem că:

demisia trebuie prezentată în formă scrisă;

ea trebuie notificată (depusă şi înregistrată) conducătorului autorităţii sau instituţiei

publice;

cel în cauză nu trebuie să-şi motiveze acţiunea;

produce efecte după 30 de zile calendaristice de la înregistrare, indiferent de nivelul

ierarhic al funcţiei;

17 S. Ghimpu, op. cit., vol. I, pag. 418

Pagina 37 din 101


în acest interval de preavizare – care reprezintă anunţarea prealabilă a denunţării

unilaterale a raportului de serviciu de către titular la un termen anterior intrării măsurii în

aplicare efectivă, perioadă în care raportul juridic se menţine18 - persoana poate reveni asupra

demisiei sale, rămânând în funcţie, atâta timp cât instituţia nu a declanşat sau efectuat

demersurile necesare în vederea titularizării altei persoane ori nu a suprimat postul devenit

vacant începând cu data limită a preavizului.

La încetarea raportului de serviciu funcţionarul public are îndatorirea să predea

lucrările şi bunurile care i-au fost încredinţate în vederea exercitării atribuţiilor de serviciu.

La încetarea raporturilor de serviciu funcţionarul îşi păstrează drepturile dobândite în

cadrul carierei sale cu excepţia cazului în care raportul de serviciu a încetat din motive

imputabile acestuia.

El mai beneficiază de drepturi din bugetul asigurărilor pentru şomaj, dacă raportul de

serviciu a încetat prin nemenţinerea condiţiilor prevăzute pentru ocuparea funcţiei publice,

referitoare la capacitatea de exerciţiu şi condiţiile de studii (art. 90/10 coroborat cu art. 90/2

lit. c şi art. 49 lit. d şi f), în situaţia în care s-a constat pe cale judecătorească nulitatea actului

de numire în funcţie (art. 90/2 lit. e) în cazul expirării termenului pe care a fost exercitată cu

caracter temporar funcţia publică (art. 90/2 lit. e) precum şi în cazul eliberării din funcţie (art.

90/4).

Un ultim caz de încetare a raportului de serviciu este transferul, deşi Statutul îl

consideră doar o modificare (art. 81 lit. c), reprezentând trecerea definitivă19 a titularului unei

funcţii de la autoritatea sau instituţia publică la o alta, într-o funcţie identică sau diferită, dar

în acelaşi sector de activitate executivă cu respectarea condiţiilor legale şi cu încuviinţarea

conducerilor interesate în efectuarea acestui demers.

De aici şi diferenţa între delegare şi detaşare, care sunt modificări temporare, şi

transfer care reprezintă o schimbare definitivă, încetând relaţia cu organul aparţinător şi luând

naştere un nou raport de serviciu cu o nouă autoritate chiar dacă se menţine aceeaşi funcţie.

Transferul cunoaşte două modalităţi şi anume:

transferul în interesul serviciului (art. 84/1 lit. a);

transferul la cererea funcţionarului interesat (art. 84 lit. b).

Condiţiile pe care le presupune transferul în general sunt următoarele:

existenţa unui raport de serviciu în care se află titularul unei funcţii publice;

18 Ş. Beligrădeanu, Aspecte procedurale ale încetării contractului de muncă în reglementarea noului Cod al muncii, în R.R.D., nr. 11/1973, pag. 2119 S. Ghimpu, op.cit., pag. 333, apreciază că transferul este doar o modificare definitivă a contractului de muncă.

Pagina 38 din 101


acordul de voinţă a celor două instituţii ori autorităţi – prin conducerile lor – pentru

efectuarea operaţiunii între ele;

dispoziţia conducerii proprii a funcţionarului ce se transferă sau aprobarea dată cererii

sale;

forma scrisă a dispoziţiei de transfer, a cererii de transfer şi a aprobării acesteia,

precum şi a acordului funcţionarului, dacă transferul este în interesul serviciului;

transferul trebuie justificat fie prin interesul autorităţii la care are loc transferul, fie

prin interesul personal şi motivat a celui transferat.

Efectele transferului constau în:

naşterea raporturilor juridice între cele două autorităţi sau instituţii interesate prin

perfectarea transferului în sensul că una se obligă să permită plecarea funcţionarului său iar

cealaltă se obligă să-l primească;

încetarea raportului de serviciu între funcţionar şi autoritatea aparţinătoare iniţială,

precum şi formarea unui raport juridic nou cu instituţia faţă de care operează transferul sau

acceptarea acestuia;

păstrarea cel puţin a clasei şi gradului dobândite anterior de cel în cauză;

dacă transferul în interesul serviciului operează în altă localitate cel în cauză are

dreptul la o indemnizaţie egală cu salariul de bază net din ultima lună, la acoperirea

cheltuielilor de transport şi la un concediu plătit de 5 zile, aceste plăţi fiind suportate de

autoritatea sau instituţia la care se face transferul.

În privinţa naturii juridice a transferului, la cerere sau în interesul serviciului (dar cu

acordul scris al celui în cauză), distingem două situaţii şi, implicit, două categorii de acte

juridice administrative şi anume:

în cazul transferului la cerere avem actul de aprobare emis de autoritatea la care

funcţionează cel în cauză şi actul de numire în funcţie al autorităţii unde urmează să

funcţioneze; primul act desfiinţează raportul de serviciu, cel de al doilea îl formează;

în cazul transferului în interesul serviciului avem actul de transfer (dispoziţia de

transferare) a autorităţii iniţiale (bazată pe solicitarea celeilalte instituţii şi pe acordul scris a

celui transferat), precum şi actul de numire în funcţie emis de cea de a doua instituţie,

întemeiat pe actele anterior indicate.

În privinţa sancţiunii aplicabile în materie de transfer în interesul serviciului refuzul

de a-i da curs de către cel vizat nu reprezintă o abatere din moment ce operaţiunea nu se poate

realiza decât cu acordul scris a celui în cauză, măsură menită a garanta stabilitatea în funcţie,

în primul rând, şi a apăra dreptul la carieră a funcţionarului, în al doilea rând.

Pagina 39 din 101


Privind retrospectiv cazurile de încetare a raportului de serviciu se impun unele

constatări.

În primul rând, din păcate, enumerarea lor este incompletă, necuprinzând numeroase

alte situaţii posibile să apară în practică, ca, de exemplu, în cazul averii funcţionarului,

dobândită ilicit, nemenţinerea în funcţie a pensionarului.

În al doilea rând, remarcăm faptul că raportul de serviciu poate înceta din iniţiativa

titularului funcţiei (demisie, transfer în interes personal) ori din iniţiativa autorităţii sau

instituţiei publice (eliberarea şi destituirea din funcţie, transferul în interesul serviciului,

pensionarea).

În al treilea rând, încetarea raportului de serviciu din iniţiativa titularului este practic

nelimitată, pe când din iniţiativa organului trebuie să se limiteze la cazurile şi condiţiile

expres prevăzute de Statut.

În al patrulea rând, încetarea raportului de funcţiune este obligatorie (în cazul

destituirii pentru condamnare penală) sau poate fi facultativă (în cazul menţinerii

funcţionarului după pensionare).

În al cincilea rând, chiar încetarea raportului de funcţie din iniţiativa organului poate

fi determinată de motive imputabile funcţionarului (destituirea disciplinară) sau neimputabile

(obiective), ca, de exemplu, pensionarea.

Corespunzător încetării funcţiei, potrivit reglementărilor anterioare actualului Statut,

opera şi încetarea raportului de muncă aferent contractului individual de muncă încheiat de

funcţionar, fie prin denunţarea unilaterală a uneia din părţi (nelimitată pentru salariat şi

limitativă pentru angajator) ori prin acordul de voinţă al părţilor – întocmai ca la încheierea

convenţiei – potrivit Codului muncii (art. 55 lit. b) şi legislaţiei muncii. Aceste prevederi

rămân actuale numai pentru personalul auxiliar, de deservire.

În reglementarea actuală problematica jurisdicţiei, derivând din modificarea şi

încetarea, ca de altfel chiar şi formarea raportului de serviciu, poartă amprenta regimului

juridic de drept public, motiv pentru care, de regulă, căile de atac în materie au o natură

administrativ-ierarhică şi/sau contencios-judiciară, ieşind astfel de sub incidenţa conflictelor

individuale de muncă ce ţin de competenţa instanţelor judecătoreşti de drept comun potrivit

legislaţiei muncii şi intrând în competenţa instanţelor judecătoreşti de contencios

administrativ,

Pagina 40 din 101


§ 5. Drepturile şi îndatoririle funcţionarilor publici20

(Conţinutul raportului de serviciu)

Investirea într-o funcţie publică, indiferent de modalitatea ei de realizare (numire,

alegere, desemnare, etc.), dă naştere unui raport tipic de serviciu sau de funcţie care intră sub

incidenţa regimului de drept public, administrativ în cazul nostru, având un conţinut specific

ce constă din totalitatea drepturilor şi a obligaţiilor specifice părţilor titulare participante la

respectiva relaţie juridică. În sistemul anterior Statutului actual, în care raportul administrativ

era dublat şi de unul de muncă, evident apăreau drepturi şi obligaţii derivând din contractul

încheiat, situaţie care nu mai există la ora actuală în cazul funcţiilor publice.21

Desigur, s-ar putea ridica întrebarea unde sunt atunci acele drepturi şi îndatoriri

decurgând din salarizare, concedii, protecţie socială, etc., consacrate de legislaţia muncii?

Răspunsul este găsit în reglementările Statutului şi în legislaţia muncii la care se face

trimiterea cu caracter completator.

Totuşi, la o analiză mai atentă am putea lesne observa că distingem între drepturi şi

obligaţii care privesc situaţia personală a funcţionarului (salarizare, concediu, protecţie

socială) pe de o parte, precum şi drepturi şi îndatoriri specifice funcţiei publice deţinute,

indiferent de titular, pe de altă parte. Cu alte cuvinte, distingem între drepturi şi îndatoriri care

revin funcţiei şi decurg din ea, precum şi drepturi şi obligaţii care revin persoanei sau

titularului funcţiei (anterior decurgând din legislaţia muncii şi din contractul aferent).

A. Privitor la prima categorie de drepturi şi îndatoriri revenind funcţiei publice

evident Statutul nu le prevede, mai ales drepturile, în mod amănunţit pornindu-se de la

premisa că ele oricum sunt evidenţiate de statutele şi regulamentele proprii, fiind detaliate

prin fişa postului, diferenţiindu-se de la o autoritate sau instituţie publică la alta, dar şi după

cum funcţiile sunt de conducere ori de execuţie, ori fac parte din autorităţile centrale sau

teritoriale ori locale, precum şi după cum sunt vizate raporturile din interiorul autorităţii ori

din afara acesteia.

20 Al. Negoiţă, Drept administrativ…, op.cit., pag. 171.21 Asupra discuţiei privind natura juridică a raporturilor de serviciu sau de funcţiune a se vedea Ş. Belingrădeanu, Consideraţii teoretice şi practice …, op.cit., pag. 4-14; V. Vedinaş, Statutul funcţionarului public, Editura Nemira, Bucureşti, 1998, pag. 41-42; V. Prisăcaru, op.cit., pag. 183-184; A. Iorgovan, Drept administrativ, vol. II, Editura Nemira, Bucureşti, 1996, pag. 629; I. Alexandru, Drept administrativ, Editura Omnia, Braşov, 1999, pag. 383; I. T. Ştefănescu, Tratat elementar de drept al muncii, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1999, pag. 28.

Pagina 41 din 101


Totuşi, Legea nr. 161/2003, a consacrat activităţile desfăşurate de funcţionarii publici,

care implică exercitarea prerogativelor de putere publică (art. 2/2) şi anume:

punerea în executare a legilor şi celorlalte acte normative;

elaborarea proiectelor de acte normative şi a altor reglementări specifice autorităţii

sau instituţiei publice, precum şi a asigurarea avizării acestora;

elaborarea proiectelor politicilor şi strategiilor, a programelor, a studiilor, analizelor şi

statisticilor, precum şi a documentaţiei privind aplicarea şi executarea legilor, necesare pentru

realizarea competenţei autorităţii sau instituţiei publice;

consilierea, controlul şi auditul public intern;

gestionarea resurselor umane şi a resurselor financiare;

colectarea creanţelor bugetare;

reprezentarea intereselor autorităţii sau instituţiei publice în raporturile acesteia cu

persoane fizice sau juridice de drept public sau privat, din ţară şi din străinătate, în limitele

stabilite de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară

activitatea;

realizarea de activităţi în conformitate cu strategia de informatizare a administraţiei

publice.

Observăm că reglementarea legală nu disociază aceste atribuţii în drepturi şi obligaţii

şi nici pe categorii de funcţii de conducere sau de execuţie.

Dreptul de a decide sau de a hotărî, de regulă, aparţinând funcţiilor de conducere (dar

şi unora de execuţie, inspector, agent) constă în facultatea legală de a dispune măsuri juridice,

concretizate în acte administrative (emitere, revocare, anulare) în general, dar şi în acte

concrete în special, de genul autorizării, aprobării, impozitării, sancţionării (amendă,

confiscare), ceea ce generează, modifică şi desfiinţează raporturi juridice concrete în cazul

actelor individuale, dar şi intrări sau ieşiri din vigoare (abrogări) în cazul celor normative (art.

9/2 lit. a).

Cum numeroşi funcţionari publici, de execuţie, nu sunt factori de decizie, ci numai

participanţi în anumite etape ale procesului decizional (consilieri, experţi, referenţi) mai ales

cei având funcţii de execuţie, prezenţa şi activitatea lor se materializează în operaţiuni (iar nu

în acte sau în decizii) concretizate în:

dreptul de a informa şi cel de a constata o anumită situaţie sau stare, inclusiv dreptul

de a controla executarea unei măsuri concretizate în procese-verbale, referate şi rapoarte

înaintate conducerii pentru ca aceasta să decidă în deplină cunoştinţă de cauză (art. 2 lit. a);

Pagina 42 din 101


dreptul de a propune factorilor de decizie soluţii juridice, proiecte de acte juridice

(propuneri) pentru soluţionarea sau remedierea unor situaţii (art. 2/3 lit. b);

dreptul de avizare a unor soluţii, propuneri, proiecte de acte juridice, autorizaţii, etc.,

prin prisma specialităţii proprii (art. 2/3 lit. b).

Numeroase sunt drepturile decurgând din raporturile interne ierarhice, de supra şi

subordonare care se stabilesc între funcţionarii superiori şi cei inferiori, între cei de conducere

şi cei de execuţie, precum:

dreptul de numire, revocare şi suspendare din funcţie a personalului propriu din

subordine, inclusiv delegarea, detaşarea, transferarea, pensionarea, eliberarea din funcţie (art.

2/2, 81, 91, 92, 94);

dreptul de recompensare, sancţionare şi evaluare a personalului (art. 60/2, 71/1);

dreptul de control şi de îndrumare obligatorie a acestuia, inclusiv emiterea de

dispoziţii privind atribuţii de serviciu (art. 43/2 teza I-a);

dreptul de anulare, modificare şi suspendare a actelor şi măsurilor subordonaţilor,

concomitent cu emiterea actelor proprii ce dispun o atare operaţiune;

dreptul de substituire sau înlocuire în atribuţiile şi a subordonaţilor de către superiorul

ierarhic prin actele proprii, etc.;

dreptul la protecţia legii în exercitarea atribuţiilor de serviciu prin asigurarea şi

apărarea funcţionarului împotriva ameninţărilor, violenţelor, faptelor de ultraj cărora le-ar

putea fi victimă în exercitarea funcţiei sau legat de aceasta (art. 39), în care scop administraţia

va solicita sprijinul organelor abilitate potrivit legii.

Există şi drepturi care se manifestă nemijlocit în relaţia funcţionarului cu autoritatea

sau instituţia din care face parte acesta şi care îi sunt opozabile acesteia precum:

dreptul la stabilitate în funcţie, un adevărat principiu legal formulat (art. 4 lit. f)

condiţie inerentă bunei funcţionări a serviciului public, garantat şi care permite celui înlocuit,

transferat, destituit, demis, etc., să se adreseze instanţei de contencios pentru valorificarea şi

apărarea acestei prerogative legale;

dreptul de a promova, adică la accesul în funcţiile superioare, prin îndeplinirea

condiţiilor legale de ocupare a posturilor vacante şi de a avansa în gradele de salarizare (art.

53);

dreptul de a beneficia gratuit de uniforma obligatorie pentru anumite categorii de

funcţii, dar şi obligaţia de a o purta pe durata exerciţiului funcţiunii (art. 31);

Pagina 43 din 101


dreptul la despăgubirea suportată de autoritatea sau instituţia din care face parte

funcţionarul şi din a cărei culpă a suferit un prejudiciu material în timpul îndeplinirii

atribuţiilor de serviciu (art. 40);

dreptul de a fi informat cu privire la deciziile care îl vizează în mod direct (art. 26/1).

În privinţa drepturilor decurgând din funcţie se impun următoarele precizări cu

caracter general-valabil în orice sector al administraţiei publice.

În primul rând, exercitarea acestor drepturi faţă de cei administraţi se face în limitele

competenţei legale ce revine autorităţii executive din care face parte funcţionarul, neputându-

se exercita alte drepturi sau drepturi specifice altor organe decât cele expres conferite de

propria lege de organizare, de regulamentele speciale proprii, de dispoziţiile ierarhice, etc., în

caz contrar suntem în prezenţa unor ilegalităţi, abuz în serviciu, etc.

În al doilea rând, funcţionarul exercitând un drept legal conferit, cealaltă parte a

raportului juridic de funcţiune trebuie să urmeze, ca titular al obligaţiei, o conduită conformă

interesului ocrotit juridic, în caz contrar suportând consecinţele nerespectării legii.

În al treilea rând, faţă de lege şi de alte reglementări, respectivele drepturi au un

caracter obiectiv, decurgând din norme şi aparţinând funcţiei, iar nu funcţionarului, neavând

un caracter subiectiv, lăsate la aprecierea titularului funcţiei, motiv pentru care ele sunt şi

adevărate îndatoriri pentru funcţionar care este obligat să-şi exercite competenţa, neavând –

în cele mai multe cazuri - nici măcar libertatea de apreciere în conduita pe care o adoptă şi pe

care o urmează. Dimpotrivă, neexercitarea drepturilor legal conferite ori exercitarea lor

abuzivă, necorespunzătoare, ca şi împiedicarea exercitării lor sunt sancţionate în persoana

celui vinovat, fie el titularul funcţiei, superior sau subordonat ierarhic, fie terţă persoană

intrată în raportul juridic, ca abateri de serviciu sau în legătură cu serviciul, ori alte abateri ce

afectează grav drepturile participanţilor la raportul administrativ, sub forma răspunderii

disciplinare (art. 70/1 lit. f, g din Statut), contravenţionale (art. 76), penale (art. 79) şi

patrimoniale (art. 77, 78).

În privinţa îndatoririlor22 ce decurg din funcţia publică vom remarca faptul că unele au

un caracter onerativ (activ) în altele unul prohibitiv (pasiv) pentru titularul lor, în raport cu

conduita prescrisă acestuia.

Dacă avem în vedere conţinutul acestora, unele ţin de profesionalismul exercitării

funcţiei, altele de loialitatea funcţionarului, unele de confidenţialitate, iar altele de

responsabilitate, etc.

22 Al. Negoiţă, op.cit., pag. 174 şi următoarele.

Pagina 44 din 101


Toate aceste îndatoriri decurg, în ultimă instanţă, din principiul care fundamentează

orice serviciu public, inclusiv cel administrativ, şi anume că autorităţile şi instituţiile

executive sunt în serviciul exclusiv al cetăţenilor, pentru satisfacerea cerinţelor vieţii sociale

prin aplicarea corectă a legilor şi a celorlalte dispoziţii legale sau, după caz, prin organizarea

aplicării lor.23

Astfel, de profesionalismul funcţionarilor – care reprezintă îndatorirea de îndeplinire a

atribuţiilor ce le revin, potrivit funcţiei ocupate în vederea realizării sarcinilor serviciului

public şi servirii binelui comun sau public – ţin următoarele:

îndeplinirea cu profesionalism, imparţialitate şi în conformitate cu legea a

îndatoririlor de serviciu (art. 41 teza I-a);

conformarea faţă de dispoziţiile superiorilor ierarhici (art. 43/2);

îndatorirea rezolvării lucrărilor repartizate de conducătorul compartimentului în care

funcţionează în termenele stabilite (art. 47/1) care corespund funcţiei şi postului titularului,

apreciem noi;

îndatorirea perfecţionării pregătirii profesionale fie în cadrul organului din care face

parte, fie urmând cursuri de perfecţionare organizate în acest scop (art. 48/1) şi ale căror

rezultate vor fi avute în vedere la evaluarea anuală a activităţii acestora şi, implicit, la

avansarea lor.

Tot o îndatorire, cu caracter activ, este şi aceea ca funcţionarul să prezinte, în

condiţiile legii, la numirea şi la eliberarea sa din funcţie, o declaraţie de avere conducătorului

autorităţii sau instituţiei publice din care face parte (art. 46/2) şi care se reactualizează anual.

În sfârşit, funcţionarul are obligaţia de a purta uniforma în timpul serviciului, potrivit

legii (art. 31).

Desigur, profesionalismul se manifestă pe multiple planuri şi anume în relaţiile de

serviciu, cu colegii din compartiment şi din instituţie, faţă de superiorii şi subordonaţii

ierarhici, dar şi în exteriorul acesteia cu persoanele fizice ori juridice cu care autoritatea vine

în contact, inclusiv respectul de sine sau relaţia cu sine însuşi conform poziţiei şi prestigiului

conferit de funcţia ocupată şi a aşteptărilor celorlalţi, receptivitate şi operativitate în

îndeplinirea sarcinilor.

Loialitatea presupune îndeplinirea corectă, la timp, întocmai şi în mod conştiincios a

sarcinilor de serviciu, dar, în acelaşi timp, ea mai presupune şi iniţiativă în exercitarea

23 Art. 1/1 din Hotărârea Guvernului nr. 667/1991 privind unele măsuri pentru asigurarea prestigiului social al funcţionarilor publici (abrogată implicit prin Statut).

Pagina 45 din 101


atribuţiilor, într-ajutorarea în realizarea lor, inclusiv suplinirea reciprocă în serviciu în cadrul

specialităţii lor.

Corectitudinea presupune respectarea întocmai a legislaţiei, regulamentelor şi

dispoziţiilor aplicabile în domeniu, exercitarea cu bună credinţă a atribuţiilor, furnizarea

informaţiilor cerute de public în cadrul serviciului cu respectarea prevederilor privind

apărarea secretului de serviciu, asigurând transparenţa necesară activităţii desfăşurate.

O mare grupă de îndatoriri au caracter pasiv, constituind interdicţii legale menite a

proteja funcţia şi titularul ei, asigurându-i prestigiul, consideraţia şi încrederea, obligându-l pe

cel în cauză să se abţină de la acte şi fapte de natură a compromite poziţia oficială deţinută în

care sens acesta trebuie:

să se abţină de la orice faptă care ar putea să aducă prejudicii persoanelor fizice sau

juridice ori prestigiului funcţionarilor publici (art. 41/1 teza a II-a);

să nu primească cereri a căror rezolvare intră în competenţa sa – dacă nu i-au fost

repartizate de superiorii ierarhici – sau să discute direct cu petenţii, cu excepţia celor care au

asemenea atribuţii, ori să intervină pentru soluţionarea acestor cereri (art. 47/2);

să păstreze secretul de stat şi secretul de serviciu, în condiţiile legii, nedivulgând şi

neneglijând păstrarea acestora, inclusiv a documentelor şi suporturilor care conţin astfel de

informaţii cu excepţia informaţiilor de interes public (art. 44 teza I), apărând secretul faţă de

orice divulgare sau scurgere;

să păstreze confidenţialitatea în legătură cu faptele, informaţiile sau documentele de

care iau cunoştinţă în exercitarea funcţiei (art. 44 teza a II-a);

să nu solicite sau să nu accepte, direct sau indirect; pentru ei sau pentru alţii, în

considerarea funcţiei lor publice, daruri sau alte avantaje (art. 46/1);

să se abţină de la exprimarea sau manifestarea publică a convingerilor şi preferinţelor

politice, să nu favorizeze vreun partid politic şi să nu participe la activităţi politice în timpul

programului de lucru (art. 42/1).

A se vedea şi interdicţiile speciale privind contractarea de lucrări din Ordonanţa de

urgenţă nr. 5/2002, aprobată şi modificată prin Legea nr. 378/2002.

Reglementări speciale pot prevedea şi alte categorii de îndatoriri specifice unor funcţii

publice cum ar fi, de exemplu, programul de lucru cu publicul, paza sediului şi a

documentelor secrete, portul şi uzul de armă, programul de instruire fizică şi trageri cu armă

de foc, alarmare, etc.

De asemenea, funcţionarii au obligaţia să respecte întocmai regimul juridic al

conflictului de interese şi al incompatibilităţilor, stabilite potrivit legii (art. 48/1)

Pagina 46 din 101


Evident că încălcarea acestor îndatoriri atrage răspunderea funcţionarului vinovat de

abaterile comise, mai ales dacă avem în vedere obligaţia executării ordinelor şi dispoziţiilor

superioare (art. 43/11).

O primă situaţie este aceea în care funcţionarul primeşte o dispoziţie de la un superior

indirect pe linie ierarhică. În acest caz executarea se va face numai după încunoştinţarea

prealabilă a superiorului direct şi în mod cu totul excepţional fără această încunoştinţare, dacă

există o imposibilitate practică de a o realiza, iar executarea ordinului nu suferă amânare, dar

şi în acest caz, după îndeplinirea ordinului executantul îl va înştiinţa, de îndată, pe superiorul

său direct.

O a doua problemă are în vedere existenţa mai multor dispoziţii ierarhice, succesive

sau simultane, cu caracter contradictoriu, care trebuie puse în executare. În acest caz dacă ele

au aceeaşi forţă juridică, provenind de la aceeaşi autoritate sau funcţionar ierarhic, se va

executa ultima dispoziţie, desigur în măsura în care prima sau primele nu au fost deja puse în

aplicare. În situaţia în care contrarietatea vizează două sau mai multe dispoziţii provenind de

la autorităţi sau funcţii ierarhice diferite se va executa ordinul cu forţa juridică superioară, de

regulă, provenind de la treapta ierarhică cea mai înaltă.

O a treia problemă, care se ridică în această materie, vizează situaţia în care ordinul

ierarhic ce se cere a fi executat este apreciat ca ilegal şi când nu mai operează obligaţia de

conformare faţă de dispoziţia superiorului ierarhic (art. 43/2 teza I-a).

Desigur, dacă este de principiu că legea şi dispoziţiile întemeiate pe ea trebuie

executate, tot de principiu este şi faptul că o dispoziţie (vădit) ilegală, nu trebuie executată,

căci, altfel, va antrena şi răspunderea executantului alăturată autorului ei.

Într-o astfel de situaţie funcţionarul va refuza, în scris şi motivat, aplicarea ordinului

(art. 43/2 teza a II-a), încunoştinţând, persoana imediat superioară celui care a dat un astfel de

ordin.

Dacă emitentul ordinului, pretins ilegal, stăruie în executarea lui, va trebui să-l

formuleze în scris, ceea ce obligă la îndeplinirea lui de către cel care l-a primit (art. 43 teza a

III-a), mai ales dacă aplicarea dispoziţiei nu suferă nici o amânare, cu excepţia cazului când

acesta este vădit ilegal, încunoştinţându-l pe superiorul ierarhic al autorului ordinului.

Aceste dispoziţii legale se corelează şi cu dispoziţiile Legii contenciosului

administrativ nr. 29/1990 care prevăd că acţiunile în justiţie împotriva actelor şi faptelor

administrative care au vătămat drepturi recunoscute de lege se vor putea formula şi personal

împotriva funcţionarului care a elaborat actul sau care se face vinovat de refuzul rezolvării

sau de nerezolvarea în termen a cererii, dacă se solicită plata unor despăgubiri. Persoana

Pagina 47 din 101


astfel acţionată poate chema în garanţie şi pe superiorul său ierarhic de la care a primit ordin

scris să semneze actul a cărui ilegalitate este supusă judecăţii (art. 13 din Lege).

B. Privitor la drepturile şi îndatoririle funcţionarului, cea de a doua categorie, vizează

situaţia lui personală, având un caracter subiectiv, chiar dacă ele sunt reglementate de Statut

şi nu pot forma obiectul unui contract colectiv sau individual de muncă, pe care legea nu le

prevede decât în beneficiul personalului administrativ auxiliar, de deservire – care nu are

calitatea de funcţionar public (art. 5/2 teza a III-a) -.

Întrucât acestea se reîntâlnesc şi în persoana oricărui salariat sau angajat, iar studiul

lor amănunţit revine ştiinţei dreptului muncii nu vom insista în mod deosebit asupra lor,

oricum Statutul făcând trimitere la legislaţia muncii.

1. Dreptul la salariu al funcţionarilor publici este un rezultat al activităţii depuse de

aceştia şi cuprinde salariul de bază, sporuri de vechime, suplimentul postului, suplimentul

gradului şi indemnizaţii constituite într-un sistem de salarizare stabilit prin lege (art. 29).

La stabilirea sistemului de salarizare se au în vedere următoarele (art. 30/2):

necesitatea de a restrânge costurile administraţiei publice în condiţiile în care

funcţionarii publici competenţi trebuie motivaţi şi recompensaţi în mod corespunzător;

crearea unei ierarhii a sistemului de salarizare pe clase şi grade bazate pe evaluarea

postului;

stabilirea unui raport just între partea fixă şi partea variabilă a salariului care să ţină

seama de activitatea depusă şi de importanţa ei.

Datorită specificului raportului de serviciu în care se află funcţionarul salariul acestuia

are o natură juridică proprie în raport cu salariul celor angajaţi deoarece, pe de o parte, el nu

rezultă din negocierea directă cu instituţia - nefiind influenţat de legitatea economică a

relaţiei cerere-ofertă de pe piaţa muncii - iar, pe de altă parte, salariul este stabilit prin lege la

nivelul funcţiei şi nu al persoanei.

Apreciem că, şi în cazul funcţionarului, salariul reprezintă contravaloarea muncii

prestate de acesta, deci o contrapartidă a activităţii realizate, dovadă că absenţa nejustificată

de la serviciu sau neîndeplinirea atribuţiilor conduc la diminuarea lui corespunzătoare. Dar,

totodată, el mai conţine şi o componentă socială, alăturată celei economice, de asigurare a

existenţei, necesară menţinerii unui statut social compatibil cu funcţia deţinută şi destinată

asigurării unei poziţii sau unui rang social corespunzător, prin traiul şi condiţiile de viaţă

decente pe măsura demnităţii publice exercitate.

Pagina 48 din 101


Se asigură, în acest fel, un personal cointeresat în realizarea atribuţiilor şi devotat

funcţiei, ceea ce permite realizarea corespunzătoare a serviciului public. Salariul reflectă şi

atitudinea statului şi, în general, a societăţii, faţă de rolul funcţiei şi serviciului public şi faţă

de cei puşi în slujba sa.

2. Dreptul la durata normală a timpului de lucru de 8 ore pe zi şi de 40 de ore pe

săptămână pentru funcţionarii publici. Într-adevăr, funcţia se exercită în mod limitat în timp

şi în cadrul unui program bine determinat care să permită realizarea corespunzătoare a

atribuţiilor. Pe de altă parte, acest drept opus organului din care face parte cel în cauză şi care

are îndatorirea de a-l respecta, este concomitent şi o obligaţie a funcţionarului pe care dacă o

încalcă este pasibil de sancţiune pentru absenţe nemotivate de la serviciu (art. 70/2 lit. c).

Pentru orele lucrate – din dispoziţia conducătorului autorităţii sau instituţiei publice –

peste durata normală a timpului de lucru sau în zilele de sărbători legale ori declarate zile

nelucrătoare, funcţionarii publici de execuţie au dreptul la recuperare sau la plata majorată cu

un spor de 100% din salariul de bază, iar acest spor nu se poate acorda decât în limita a 360

de ore pe an (art. 32/2) şi în nici un caz conducătorul nu şi-l poate conferi sieşi.

3. Dreptul la timpul de lucru de 8 ore pe zi şi 40 de ore pe săptămână, urmând ca în

termenul de timp lucrat peste această perioadă în interesul serviciului să fie supus unui regim

juridic propriu şi distinct.

4. Dreptul la odihnă, repaus zilnic şi săptămânal precum şi la concediu de odihnă,

inclusiv la concedii medicale şi de altă natură (art. 33/1). Exercitarea acestui drept are în

vedere atât refacerea forţei fizice şi a celei psihice a funcţionarului, consumată în activităţile

profesionale, dar şi asigurarea sănătăţii celui în cauză.

Limitarea timpului de muncă la cel mult 8 ore pe zi, a duratei săptămânii de lucru la 5

zile lucrătoare permit exercitarea acestui drept, alăturat concediilor de tot felul, începând cu

cel de odihnă, medical, de maternitate (pre şi post natal), continuând cu cel alocat îngrijirii

copiilor, cel de studii, etc.

În perioada concediilor de boală, de maternitate şi a celor pentru creşterea şi îngrijirea

copiilor, raporturile de serviciu nu pot înceta şi nu pot fi modificate decât din iniţiativa

funcţionarului în cauză (art. 34).

5. Dreptul la condiţii normale de muncă şi igienă de natură să ocrotească sănătatea şi

integritatea fizică a funcţionarilor (art. 35/1).

Elementele esenţiale ale acestui drept vizează:

asigurarea condiţiilor normale de muncă şi igienă, care să ocrotească sănătatea,

integritatea fizică şi psihică a persoanei;

Pagina 49 din 101


asistenţa medicală gratuită în instituţiile sanitare publice;

ajutoare în cazul accidentelor de muncă sau a bolilor profesionale.

În dezvoltarea acestui drept legea a prevăzut (art. 35/2) că pentru motive de sănătate

funcţionarilor publici li se poate aproba, în mod excepţional, schimbarea compartimentului în

care îşi desfăşoară activitatea, iar această schimbare se face pe o funcţie publică

corespunzătoare şi numai dacă funcţionarul în cauză este apt profesional să îndeplinească

noile atribuţii ce îi revin.

6. Dreptul la asistenţă medicală, medicamente şi proteze în condiţiile legii (art. 36) în

caz de îmbolnăvire, indiferent de cauza ei (accidentare, invaliditate), tocmai ca rezultat al

îndeplinirii obligaţiilor decurgând din plata contribuţiei la asigurările sociale, sănătate, etc.

7. Dreptul la pensie, precum şi la celelalte drepturi de asigurări sociale de stat potrivit

legii. Acest drept reprezintă o formă de retribuire a funcţionarului public conferită la

încetarea funcţiei ca urmare a îndeplinirii condiţiilor legale referitoare la vârstă, vechime în

funcţie şi stagiul de cotizare (art. 37). Membrii familiei sale au dreptul la pensie de urmaş

potrivit legii.

Mai există o categorie de drepturi, de factură politică, care sunt inerente condiţiei de

cetăţean, dar care au fost incluse în Statutul funcţionarilor publici nu pentru că ar fi specifice

numai lor, ci pentru că se exercită în mod specific de către lucrătorii din administraţie, şi

pentru faptul că s-a dorit evidenţierea apartenenţei lor şi la această categorie profesională –

desigur cu excepţiile prevăzute de statutele speciale pentru militari, militarizaţi sau alte

categorii de funcţionari civili – dar în anumite condiţii impuse de regimul specific funcţiei

publice.

Dreptul la opinie al funcţionarilor publici este garantat (art. 26/1). Această prevedere

particularizează art. 30 din Constituţie privitor la libertatea de exprimare. Desigur, spre

deosebire de cetăţeanul obişnuit, exercitarea acestui drept este supusă unor condiţionări după

cum urmează şi anume:

în exercitarea atribuţiilor de serviciu funcţionarul este obligat să se abţină de la

exprimarea sau manifestarea publică a convingerilor şi preferinţelor sale politice (art. 42/1

din Statut), să nu favorizeze vreun partid şi să nu participe la activităţi politice în timpul

programului de lucru;

în afara serviciului, deşi legea nu interzice, apreciem că trebuie să existe o conduită

rezervată şi măsurată, în exprimarea ideilor sale, pentru a nu afecta prestigiul organului din

care face parte.

Pagina 50 din 101


Această ultimă idee este susţinută de raţionamentul dedus din consacrarea expresă a

dreptului de asociere în sindicate de unde concluzia inexistenţei vreunei limitări a dreptului

de asociere politică a funcţionarilor publici – interdicţia constituţională privitoare la această

categorie, aşa cum se prevede în art. 40/3 teza ultimă cu referire la legea organică a

funcţionarilor, nefiind nici preluată, nici eliminată de Statut, decât în măsura în care este

consacrată prin legi organice.

Există cazuri speciale, ca, de exemplu, în situaţia secretarului localităţii care dacă

încalcă această oprelişte suportă sancţiunea eliberării din funcţie (art. 83/2 din Legea

administraţiei publice locale nr. 215/2001) dacă este membru al unui partid politic.

Totuşi, funcţionarilor publici li se interzice să facă parte din organele de conducere ale

partidelor politice (art. 42/2).

Pentru a asigura totuşi o protecţie juridică completă a funcţionarilor faţă de posibile

discriminări rezultate din exercitarea dreptului la opinie şi pentru întărirea principiului

statutar al egalităţii şanselor la intrarea şi promovarea în corpul funcţionarilor publici s-a

prevăzut interzicerea oricărei discriminări între funcţionari pe criterii politice, sindicale,

religioase, etnice, de sex, orientare sexuală, stare materială, origine socială sau de orice altă

asemenea natură (art. 26/2).

Dreptul de asociere sindicală este garantat funcţionarilor publici, în condiţiile legii

(art. 27/1). Cei interesaţi pot, în mod liber, să înfiinţeze organizaţii sindicale, să adere la ele şi

să exercite orice mandat în cadrul acestora (art. 27/2). Sunt exceptaţi înalţii funcţionari

publici, cei de conducere şi categoriile cărora le este interzis acest drept prin statute speciale.

Fiind un drept, exercitarea nu este obligatorie putând exista autorităţi şi instituţii în

care să nu existe organizaţii sindicale sau să existe funcţionari care să nu facă parte din ele.

Pentru cazul inexistenţei unei asemenea organizări legea a prevăzut în mod expres ca în

comisiile paritare – create pentru a participa la stabilirea măsurilor privind condiţiile de

muncă ale funcţionarilor şi buna funcţionare a autorităţii – aceştia să fie reprezentaţi prin

desemnarea cu vot majoritar de către masa lucrătorilor (art. 18/2). Desigur, funcţionarii

auxiliari se pot organiza în sindicate potrivit dreptului comun în materie (a se vedea

Hotărârea de Guvern nr. 1210/2003 privind aceste comisii).

Funcţionarilor li se mai recunoaşte şi dreptul de asociere în organizaţii profesionale

sau în alte organizaţii având ca scop reprezentarea intereselor proprii, promovarea pregătirii

profesionale şi protejarea statutului lor (art. 27/3). Recunoaşterea acestui drept se face în

afara oricărei conotaţii politice, dar şi fără posibilitatea unui amestec sau intervenţii legal

recunoscute a autorităţilor nici în formarea şi nici în activitatea acestor organizaţii.

Pagina 51 din 101


Dreptul la grevă este recunoscut funcţionarilor în condiţiile legii (art. 28), el

reprezentând un drept fundamental al salariaţilor consacrat de Constituţie (art. 40) pentru

apărarea intereselor profesionale, economice şi sociale ale acestora. Desigur, statute speciale,

mai ales pentru funcţionarii militari sau militarizaţi, pot să nu recunoască un asemenea drept,

după cum el nu este recunoscut expres de legea cadru24 (art. 63) acestor categorii şi nici

funcţionarilor publici, lege faţă de care Statutul funcţionarilor având valoarea de reglementare

specială, derogă recunoscând dreptul la declanşarea conflictului (colectiv) de muncă. Întrucât

serviciul public se desfăşoară permanent, exercitarea dreptului la grevă trebuie să aibă loc în

condiţiile asigurării funcţionării normale a acestuia pe timpul întreruperii activităţii (starea

civilă, administraţia cimitirelor, etc.), adică continuitatea şi celeritatea serviciului public.

În mod corespunzător, funcţionarul are şi o serie de îndatoriri, vizând obligativitatea

de a desfăşura o activitate corespunzătoare, de a respecta timpul de lucru, de a plăti

contribuţia la asigurările sociale, de a respecta disciplina de serviciu, etc.

Ca o concluzie generală privind drepturile şi îndatoririle specifice funcţionarilor şi

derivând din raporturile lor personale cu instituţia în care se află vom remarca următoarele:

corespunzător drepturilor acestora (la salar, la odihnă), instituţiei îi corespund

obligaţii corelative (de plată a salariului, de acordare şi plată a concediului);

în mod similar, corelativ obligaţiilor funcţionarului (cum sunt cele legate de

respectarea programului de lucru al instituţiei, a disciplinei de serviciu) îi corespund

drepturile acesteia de a pretinde îndeplinirea lor conformă, în caz contrar operând tragerea la

răspundere a celor vinovaţi;

şi aceste drepturi şi obligaţii au un caracter obiectiv prin reglementarea lor statutară,

dar subiectiv prin exercitarea personală, părţile neputând să le elimine, să le ignore sau să le

fixeze în alt fel, în altă formulare, conţinut sau reglementare, decât cele cuprinse în legea

organică cadru, sub sancţiunea nulităţii actelor ilegale astfel emise.

§ 6. Clasificarea funcţiilor publice şi categoriilor de funcţionari publici

24 A se vedea Legea privind soluţionarea conflictelor de muncă nr. 168/1999, publicată în Monitorul Oficial al României, partea I-a, nr. 582/29.11.1999.

Pagina 52 din 101


Întrucât între funcţia publică şi titular există o legătură indisolubilă, clasificarea

funcţiei reprezintă şi o clasificare, implicită, a funcţionarilor. Această operaţiune de grupare

are la bază mai multe criterii unitare, dintre care cele mai multe se regăsesc chiar în Statut.

După nivelul atribuţiilor, mai precis al competenţei, încredinţate titularului funcţiei

publice, funcţiile publice se împart în trei categorii (art. 9/1):

funcţii publice corespunzătoare categoriilor înalţilor funcţionari publici;

funcţii publice corespunzătoare categoriei funcţionarilor publici de conducere;

funcţii publice corespunzătoare categoriei funcţionarilor publici de execuţie.

Din păcate, legea nu stabileşte conţinutul fiecărei funcţii, cu drepturile şi obligaţiile ce

decurg din ea, ci se mulţumeşte să le enumere, stabilind în mod limitativ că funcţionarii

publici din clasele a II-a (cu studii superioare de scurtă durată absolvite cu diplomă) şi a III-a

(cu studii liceale absolvite cu diplomă) pot ocupa numai funcţii publice de execuţie, cu

excepţiile prevăzute de legile speciale (art. 9/2 coroborat cu art. 8 lit. a şi b). Totuşi, se

precizează că funcţionarii publici de conducere organizează, coordonează, îndrumă şi

controlează activităţile care implică exercitarea prerogativelor de putere publică, sub

autoritatea unui funcţionar public ierarhic superior sau a unui demnitar (art. 12/2 coroborat cu

art. 2/3) omiţând, din păcate, primarul, viceprimarul, preşedintele şi vicepreşedinţii

consiliului judeţean ca persoane alese.

La nivel central categoria înalţilor funcţionari publici cuprinde secretarul general al

Guvernului şi adjunctul său, consilierii de stat, secretarul general şi adjunctul său din

ministere şi alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi directorii

generali din cadrul ministerelor şi organelor administraţiei centrale (art. 11 lit. a, b, c, g).

La nivel teritorial avem prefectul şi subprefectul, secretarul general al prefecturii, iar

la nivel local judeţean secretarul general al judeţului şi al municipiului Bucureşti (art. 11 lit.

d, e, f).

Categoria înalţilor funcţionari publici cuprinde persoane care trebuie să îndeplinească

condiţiile generale de acces la funcţia publică (art. 49), precum şi studii superioare de lungă

durată absolvite cu diplomă de licenţă sau echivalentă, a absolvit programe de formare

specializată şi de perfecţionare în administraţie publică sau în alte domenii specifice de

activitate organizate, după caz, de Institutul Naţional de Administraţie sau de alte instituţii

specializate din ţară sau străinătate, ori a dobândit titlul de doctor în specialitatea funcţiei

respective, are cel puţin 7 ani vechime în specialitatea funcţiei respective şi a promovat

concursul organizat pentru ocuparea funcţiei publice din respectiva categorie (art. 18).

Pagina 53 din 101


Numirea înalţilor funcţionari publici se face de către (art. 19):

Guvern pentru consilier de stat şi prefect;

Primul ministru pentru secretarul general şi adjunctul său la Guvern, ministere, alte

organe centrale şi subprefect;

ministrul administraţiei şi internelor pentru secretarul general al prefecturii, judeţului

şi municipiului Bucureşti;

ministrul sau conducătorul autorităţii centrale pentru directorii generali din cadrul

ministerelor şi a autorităţilor centrale.

Funcţionarii publici de conducere cuprind următoarele persoane (art. 12):

secretarul municipiului, al sectorului municipiului Bucureşti, al oraşului şi comunei;

director general adjunct, director şi director adjunct din aparatul ministerelor şi al

celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale;

director executiv şi director executiv adjunct ai serviciilor publice deconcentrate ale

ministerelor şi ale organelor administraţiei publice centrale, precum şi în cadrul aparatului

propriu al administraţiei publice locale şi judeţene;

şef serviciu;

şef birou.

Rezultă că unele funcţii de conducere sunt numai de nivel central (director general),

altele numai de nivel local (secretarul de localitate), iar unele pot fi atât de nivel teritorial sau

local (director executiv) cât şi central (şef birou, şef serviciu).

Pe de altă parte, funcţia de conducere are un sens deosebit de larg incluzând atribuţii

de organizare, coordonare, îndrumare şi control, cât şi dreptul de decizie, pe care

reglementarea legală a omis să-l prevadă. În acest sens este funcţionar de conducere atât cel

care are toate aceste atribute (subînţelegându-se că cel ce are dreptul de decizie le exercită,

implicit, pe toate celelalte), de regulă conducătorul autorităţii instituţiei publice, dar şi

conducătorii de compartimente, chiar dacă aceste structuri nu au, de exemplu, decât atributul

de control încredinţat în mod limitativ. Rezultă că funcţiile de conducere pot viza conducerea

autorităţii în ansamblul ei ori conducerea unei structuri interne din cadrul acesteia, indiferent

de mărimea compartimentului, inclusiv cea mai mică subdiviziune (de genul biroului sau

oficiului).

În sfârşit, în cadrul aceluiaşi sistem de clasificare mai distingem între funcţii de

conducere ierarhic superioare (director general, director) şi ierarhic inferioare (şef serviciu,

şef birou).

Pagina 54 din 101


Uneori chiar Statutul sau legile speciale pot face referiri exprese la funcţiile de

conducere. Astfel, de exemplu, în cazul numirii funcţionarilor de către conducătorii

autorităţilor sau instituţiilor publice (art. 52/3) sau a destituirii din funcţia publică (art. 90/5) a

acestora.

Funcţiile publice de execuţie cuprind următoarele clase (art. 13):

clasa I-a include experţii, consilierii, inspectorii, consilierii juridici şi auditorii;

clasa a II-a cuprinde referenţii de specialitate;

clasa a III-a include referenţii.

La rândul lor, funcţiile publice de execuţie sunt structurate pe grade profesionale,

după cum urmează (art. 14):

superior, ca nivel maxim;

principal;

asistent;

debutant.

Uneori, Statutul face referire expresă la funcţionari de execuţie atunci când prevede

modul de recuperare sau plata majorată pentru orele suplimentare lucrate peste program (art.

32/2).

Distincţia între funcţii de conducere şi funcţii de execuţie are importanţă sub mai

multe aspecte. În primul rând, de regulă, numai funcţionarul de conducere poate emite acte de

autoritate (dispoziţii) cu efecte în interiorul instituţiei şi asupra subordonaţilor săi, iar în cazul

conducătorului acesteia efectele se pot extinde şi în afara autorităţii.

În al doilea rând, dispoziţiile funcţionarilor de conducere sunt obligatorii pentru cei de

execuţie care trebuie să se conformeze acestora (art. 43/2), subordonându-se ierarhic.

În al treilea rând, numirea şi eliberarea din funcţie a personalului de execuţie de face

de conducătorul autorităţii sau instituţiei, în vreme ce conducătorul compartimentului unde

funcţionează poate dispune sau propune măsuri disciplinare pentru abaterile acestuia.

În al patrulea rând, funcţionarii de conducere pot să-şi delege, în mod permanent sau

temporar, anumite atribuţii personalului din subordine.

În al cincilea rând, numai conducătorul autorităţii sau instituţiei publice reprezintă

însuşi organul de stat atât în raporturile interne din cadrul administraţiei respective, cât, mai

ales, în relaţiile externe, din afara acesteia, putând emite actele administrative

corespunzătoare în acest sens, şi încheia acte juridice (contracte) ce angajează răspunderea

autorităţii respective.

Pagina 55 din 101


După cerinţele privind nivelul studiilor absolvite Statutul distinge următoarele clase

necesare ocupării funcţiei publice (art. 8):

clasa I-a cuprinde funcţiile ce necesită studii superioare de lungă durată absolvite cu

diplomă de licenţă sau echivalentă;

clasa a II-a vizează funcţii ce reclamă studii superioare de scurtă durată absolvite cu

diplomă de licenţă sau echivalentă;

clasa a III-a vizează funcţii publice care necesită studii medii liceale absolvite cu

diplomă.

Spre deosebire de reglementarea iniţială din Statut (art. 15 lit. b coroborat cu art. 9)

cea actuală nu mai prevede şi conţinutul acestor funcţii, diferenţiat după nivelul studiilor,

prevăzând că funcţionarii publici din clasele a II-a şi a III-a pot ocupa numai funcţii de

execuţie, în vreme ce pentru cele de conducere, „per a contrario” sunt necesare numai studii

superioare de lungă durată cu licenţă, determinând conţinutul formal al acestora (organizare,

coordonare, îndrumare şi control (art. 12/2).

Structura carierei funcţionarilor public de execuţie este astfel realizată încât ea

cuprinde:

clasele, adăugăm noi profesionale, respectiv clasa I-a, a II-a şi a III-a, fiecare

cuprinzând funcţii specifice, cum ar fi cea de referent de specialitate pentru clasa a II-a sau

referent pentru clasa a III-a (art. 13);

în cadrul claselor se disting gradele profesionale de debutant, asistent, principal şi

superior ca nivel maxim (art. 14);

existenţa claselor de studii I-a, a II-a şi a III-a, având în vedere că ultimele clase

vizează numai funcţii publice de execuţie (art. 9/2);

în cadrul gradelor profesionale se disting gradele de salarizare condiţionate de

vechimea în funcţie, de calificativele obţinute şi de promovarea concursului (art. 53).

În acest fel clasele profesionale cuprind gradele profesionale, iar acestea includ

gradele de salarizare, toate acestea dublate de clasele de studii.

După sfera atribuţiilor încredinţate distingem (art. 7/1 lit. a şi art. 7/2 şi 3):

funcţii publice generale reprezentând ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor cu

caracter general comune tuturor autorităţilor şi instituţiilor în vederea realizării competenţelor

generale;

funcţii publice specifice reprezentând ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor cu

caracter specific unor autorităţi şi instituţii publice, în vederea realizării competenţelor

specifice.

Pagina 56 din 101


Din clasificarea legală nu rezultă cu certitudine conţinutul exact al fiecărei categorii

de funcţii, mai ales că se face confuzie între caracterul general şi special al funcţiei, pe de o

parte, cu cel al competenţei generale şi speciale, aparţinând autorităţii sau instituţiei publice,

pe de alt parte.

Or, conform clasificării competenţei materiale o autoritate nu poate fi încadrată decât

în una din formele sale, fie generală (guvern, consilii locale şi judeţene, prefect, primar), fie

specială (ministere şi alte organe centrale ale administraţiei publice de specialitate, inclusiv

serviciile lor deconcentrate în teritoriu).

Credem, mai degrabă, că s-a avut în vedere felul structurii în care îşi desfăşoară

activitatea funcţionarii în care sens cei din structurile funcţionale (de genul juridic, financiar-

contabil, informatic, resurse umane) sunt comuni tuturor instituţiilor şi autorităţilor publice

asigurând buna funcţionare a acestora, în vreme ce funcţiile publice specifice (secretar de

localitate sau judeţ, politist, vameş, lucrător în domeniul financiar, sanitar – veterinar, etc.)

sunt expresia competenţei proprii şi distincte specifice numai unei anumite autorităţi sau

instituţii publice.

După vechimea şi durata funcţiei distingem între funcţionarii publici debutanţi şi

funcţionarii definitivi (art. 10).

Debutanţii sunt persoanele numite în funcţii de execuţie, care au promovat concursul

pentru ocuparea unei funcţii publice şi nu îndeplinesc condiţiile legale pentru ocuparea unei

funcţii publice definitive.

Perioada de stagiu pe care trebuie să o parcurgă un funcţionar debutant diferă după

clasa în care se află, astfel pentru clasa I-a este de 12 luni, pentru clasa a II-a este de 8 luni,

iar pentru clasa a III-a este de 6 luni (art. 50/2).

La expirarea perioadei de stagiu în baza evaluării obţinute cel în cauză va fi numit sau

nu în funcţia publică de execuţie definitivă în gradul profesional de asistent (art. 51/1 lit. a).

Definitivii sunt debutanţii titulari pe funcţie, persoanele titularizate prin concurs

având vechimea minimă în specialitate corespunzătoare funcţiei publice de 12, 8 şi 6 luni

corespunzător nivelului studiilor absolvite şi care intră în Corpul funcţionarilor publici,

precum şi absolvenţii programelor de formare şi perfecţionare în administraţia publică,

ultimele două categorii netrebuind să parcurgă etapa de stagiatură ea fiind asimilată cu

vechimea în funcţie sau cu durata cursurilor de formare şi perfecţionare.

Funcţionarii publici definitivi sunt numiţi în funcţie pe durată nedeterminată (art.

41/1), dar prin excepţie funcţiile publice pot fi ocupate pe o perioadă determinată, în condiţiile

expres prevăzute de lege (art. 41/3).

Pagina 57 din 101


După modul de investire Statutul face distincţie între funcţionarii publici şi personalul

(auxiliar) din aparatul propriu (de lucru) al autorităţilor şi instituţiilor publice care nu exercită

prerogative de putere publică (art. 6 lit. a).

Distincţia are următoarele consecinţe:

funcţionarii publici sunt numiţi, iar personalul încheie contract de muncă;

funcţionarii exercită o funcţie publică în vreme ce acest personal efectuează activităţi

de secretariat-administrative, protocol, gospodărire, întreţinere-reparaţii şi de deservire (art.

5/2), neavând această calitate;

funcţionarii publici sunt supuşi regimului juridic de drept public, cel administrativ,

prevăzut de Statut, în vreme ce personalul auxiliar regimului juridic de drept privat, Codului

şi legislaţiei muncii;

jurisdicţia litigiilor privitoare la funcţia publică revine instanţelor de contencios

administrativ, iar cea a litigiilor de muncă instanţelor de drept comun.

Tot în cadrul modului de investire Statutul face distincţie între funcţionari publici

numiţi şi persoane numite sau alese în funcţii de demnitate publică, ultimele categorii

neintrând sub incidenţa sa.

Distincţia dintre cele două categorii constă în mai multe trăsături.

În primul rând, funcţionarii numiţi desfăşoară o activitate nelimitată în timp, în vreme

ce personalul ales îşi exercită funcţia, de regulă, până la expirarea mandatului pentru care a

avut loc alegerea.

În al doilea rând, revocarea din funcţie se face în mod distinct, respectiv în cazul

funcţionarului de către cel care a efectuat numirea, iar cazul celor aleşi la expirarea

mandatului, ori în alte cazuri expres prevăzute (deces, demisie).

În al treilea rând, funcţionarii numiţi sunt investiţi prin actul unilateral al numirii, în

timp ce personalul ales este investit prin operaţiunea alegerii supusă validării (primarul,

consilierul, etc.).

e. După competenţa teritorială exercitată distingem funcţionari centrali sau

guvernamentali (ministeriali sau departamentali) şi funcţionari teritoriali sau locali (ai

prefecturii, primăriilor, serviciilor publice deconcentrate).

f. După gradul de stricteţe a disciplinei şi modul de subordonare distingem, în funcţie

de calitatea persoanei, funcţionari civili şi funcţionari militari, cu regimuri juridice distincte,

Pagina 58 din 101


ultimii fiind supuşi exclusiv incidenţei regulamentelor militare şi unei jurisdicţii proprii,

inclusiv sub aspectul răspunderii juridice.

Pagina 59 din 101


§ 7 Probleme de personal şi ale răspunderii în administraţie a funcţionarilor publici

7. 1. Pregătirea (formarea) profesională a funcţionarilor

Activitatea executivă acoperă, prin atribuţiile conferite autorităţilor administrative,

întreaga viaţă social-economică cu caracter public. Existenţa autorităţilor cu competenţă

generală şi a celor cu competenţă specială sau limitată relevă faptul că cei ce funcţionează în

cadrul puterii executive trebuie să fie, în cazul lucrătorilor de carieră, buni cunoscători ai

activităţilor respective având o pregătire de specialitate corespunzătoare.

Cu toate aceste constatări general valabile, vreme îndelungată nu au existat forme de

pregătire profesională destinată în exclusivitate celor care profesează în administraţia publică,

iar încadrarea personalului în acest sector nu era predeterminată de o anumită orientare

profesională consacrată într-o politică de stat reglementată juridic.

Într-adevăr, exceptând cazul fostelor profiluri economico-administrative (de ştiinţe ori

de drept) din învăţământul liceal şi universitar, precum şi a unor sporadice cursuri de

perfecţionare postliceală şi postuniversitară a anilor ‘70-‘80, nimic nu lasă să se înţeleagă că

vreunul din celelalte profiluri şi forme de învăţământ existente ar fi putut pregăti în mod

distinct şi direct cadre pentru administraţia publică generală sau specială.

Singura excepţie o reprezenta, pe de o parte, profilul juridic care conferea

specialitatea necesară unor funcţii legal determinate (de exemplu, secretar de primărie şi de

judeţ) sau, pe de altă parte, profilul economic în cazul administraţiei finanţelor publice,

desigur toate acestea în cazul administraţiei civile.

Într-adevăr, dintre toate specialităţile universitare sau superioare se considera că25cele

mai apropiate cerinţelor administraţiei publice sub aspectul profesiei administrative sunt

profilurile juridic şi cel economic, deoarece există o pondere, relativ ridicată, de aspecte

administrative şi de administraţie publică în conţinutul pregătirii profesionale a juriştilor şi

economiştilor. Pe de altă parte, cele două profiluri au şi un caracter complementar, deoarece

profilul juridic de pregătire oferă şi o sumă de cunoştinţe economice, în vreme ce profilul

economic conferă şi el un suport de cunoştinţe juridice.

Cu toate acestea şi respectivele profiluri se dovedesc deficitare în asigurarea unei

cunoaşteri atât reciproce, pe domeniile respective, şi cu atât mai mult în materie

25 I. Iovănaş, op.cit., pag. 183-184.

Pagina 60 din 101


administrativă. În acest sens, în pregătirea actuală a juriştilor sunt extrem de reduse

disciplinele de profil economic, după cum în pregătirea economiştilor dreptul ocupă o

pondere relativ scăzută. Soluţia ar fi pregătirea postuniversitară ulterioară şi forme de

perfecţionare care complinesc lipsurile fiecărui profil, precum şi deficitul cunoştinţelor de

administraţie publică.

Asupra acestei situaţii s-a revenit prin crearea specializării administraţie publică în

cadrul învăţământului superior de lungă şi scurtă durată (colegiu) începând cu anul

universitar 1995-1996, respectiv 1996-1997 care au dat deja primele promoţii de absolvenţi.

Pe de altă parte, marea diversitate a funcţiilor publice executive şi, corespunzător, a

posturilor aflate în structura administraţiei publice nu reclamă numai o varietate a profilurilor

de pregătire (administrativă, juridică, economică, tehnică, medicală, etc.), dar implică şi

diferite forme sau nivele de pregătire (medie, superioară), concomitent cu asigurarea unui

nivel minim de cunoştinţe administrative generale sau speciale pentru cei care, având o cu

totul altă specialitate decât cea administrativă, ajung să funcţioneze în cadrul puterii

executive (centrale sau locale), din cele mai diferite motive, obiective sau subiective, aleşi

sau numiţi, în funcţii de conducere sau de execuţie.

Problematica pregătirii profesionale pentru cariera administrativă nu poate fi tratată

unitar şi nediferenţiat, ci ea presupune o abordare concretă şi diferenţiată pe categorii de

funcţii.

În primul rând, în cadrul funcţiilor publice şi a funcţionarilor publici de carieră care

cad sub incidenţa Statutului trebuie să remarcăm faptul că ele acoperă întregul aparat

executiv, atât cel cu competenţă generală (guvern, prefecturi, consilii), cât şi cel cu

competenţă specială (ministere şi alte organe centrale, inclusiv serviciile lor deconcentrate

din teritoriu) şi, implicit, atât autorităţile centrale sau naţionale cât şi cele teritoriale sau

locale, precum şi funcţiile de conducere ca şi cele de execuţie.

Aici se impune precizarea că unele funcţii sunt de specialitate strictă în cadrul

structurilor de specialitate administrativă, economică, juridică, tehnică, etc., cum ar fi cele din

Direcţia prefecturi a Ministerului Administraţiei şi Internelor, Departamentul impozite şi taxe

din Ministerul Finanţelor Publice, Direcţia juridică şi de contencios a oricărei autorităţi,

Direcţia Învăţământului Universitar din Ministerul Educaţiei, Cercetării şi Tineretului, etc.

Pe lângă aceste funcţii mai există şi cele de natură funcţională (contabilitate,

salarizare, personal şi resurse umane, comunicare, etc.) tipice pentru orice autoritate publică,

inclusiv cele de deservire sau auxiliare (secretar, dactilograf, curier, bibliotecar) care necesită

pregătirea corespunzătoare (economică, arhivistică, birotică, etc.).

Pagina 61 din 101


Statutul funcţionarului public nu a reglementat însă profilul pregătirii pentru funcţiile

publice indiferent de felul acestora, ci numai nivelul sau categoria de pregătire respectiv:

clasa I-a – studii superioare de lungă durată, absolvite cu diplomă de licenţă sau

echivalentă;

clasa a II-a – studii superioare de scurtă durată absolvite cu diplomă;

clasa a III-a – studii medii liceale absolvite cu diplomă.

Or, această reglementare a studiilor se suprapune peste Anexa cuprinzând funcţiile

publice şi care acoperă atât funcţii de natură strict administrativă (generală sau specială), dar

şi pe cele de natură funcţională.

Exemplificativ arătăm că secretarul general de minister sau de prefectură, ca şi cel al

judeţului sau municipiului reprezintă funcţii publice de conducere – centrală, teritorială sau

locală – de specialitate administrativă, în vreme ce contabilul şef reprezintă un post funcţional

inerent oricărui organism ce are un buget propriu.

Însă alte funcţii de genul şef de departament, director, şef de serviciu sau de birou

acoperă orice structură de conducere (funcţională sau de specialitate) în vreme ce funcţii de

execuţie cum sunt cele de consilier, expert, inspector sau referent acoperă şi ele atât posturi

funcţionale cât şi de specialitate.

Dar, indiferent de profilul pregătirii de specialitate (mai puţin cel de administraţie

publică generală, centrală, teritorială sau locală), funcţiile de strictă specialitate din finanţe,

învăţământ, sănătate, etc., atât cele de conducere cât şi cele de execuţie, necesită şi cunoştinţe

administrative suprapuse celor de specialitate şi a căror volum trebuie să sporească cu cât se

promovează în ierarhia executivă unde ele cresc treptat în pondere diminuându-se cele de

strictă specialitate, dar cu care se îmbină.

În al doilea rând, în cazul funcţiilor reprezentative, fie eligibile (primar, viceprimar,

consilier local sau judeţean, preşedinte sau vicepreşedinte de consiliu judeţean) nivelul sau

profilul pregătirii nu are relevanţă pentru momentul electoral, dar odată alegerea făcută, cei în

cauză trebuie să-şi asigure un nivel minim de pregătire administrativă pentru a putea conduce

în acest sector şi să poată adopta acte în deplină cunoştinţă de cauză. În mod similar se pune

problema şi în cazul demnitarilor (miniştri, secretari şi subsecretari de stat, prefecţi şi

subprefecţi).

În al treilea rând, în cazul personalului auxiliar şi de deservire, care încheie contract

de muncă, pregătirea va fi adecvată profilului postului pe care îl ocupă (informatician,

bibliotecar, arhivar, etc.).

Pagina 62 din 101


În orice caz, clasificarea ocupaţiilor* sau nomenclatorul funcţiilor din administraţia

publică ar trebui să clarifice profilul pregătirii pentru ocuparea funcţiilor publice.

Rezultă, în mod evident, că, alături de cerinţa unei pregătiri de specialitate,

funcţionarul din administraţia publică trebuie, indiferent de specialitatea lui, să mai posede şi

o pregătire administrativă, alăturată uneia juridico-economice, în vederea unei bune

cunoaşteri a modului particularizat în care se pun problemele profesiei sale (tehnice,

medicale, economice, juridice) la nivelul funcţiei publice executive pe care o exercită,

indiferent de natura postului şi, cu atât mai mult, în cazul celor de conducere.

De asemenea, se consideră26 că funcţiile de conducere în administraţie, mai ales cele

care reclamă şi o pregătire superioară, necesită în plus şi o anumită experienţă în munca

administrativă pentru a conferi un caracter organizat şi temeinic acestei activităţi, permiţând

sesizarea aspectelor de natură administrativă ale specialităţii (tehnice, economice, medicale),

ceea ce uşurează asigurarea unei derulări normale a raporturilor executive şi a relaţiilor

administraţiei cu cetăţenii.

În sfârşit, se apreciază că funcţionarul trebuie să aibă şi o temeinică cultură generală şi

politică pentru o reală înţelegere a complexităţii muncii desfăşurate, precum şi a situaţiilor ori

a persoanelor cu care vine în contact, alături de însuşiri proprii, în special de natură

psihologică,27 atât de necesare în relaţiile oficiale şi în cele cu publicul, care se cer a fi bine

stăpânite.

* A se vedea „Clasificarea ocupaţiilor din România” elaborată de Ministerul Muncii şi Solidarităţii Sociale şi Comisia Naţională de Statistică, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2000.26 J. Starosciak, op.cit., pag. 261.27 M. Oroveanu, Elemente ale ştiinţei administraţiei de stat, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1982, pag. 68-97.

Pagina 63 din 101


7. 2. Selecţia şi numirea personalului administrativ

Întrucât nu există o singură formă de pregătire destinată exclusiv carierei

administrative, autorităţile executive sunt puse, de regulă, în situaţia de a opta asupra

persoanei care, întrunind condiţiile legale, poate ocupa funcţia administrativă publică. Într-

adevăr, nivelul studiilor şi profilul specializării nu sunt suficiente, prin ele însele, pentru a

permite „de iure” sau „de facto” intrarea în administraţia publică.

Statutul a prevăzut (art. 49/1) că ocuparea funcţiilor vacante se face prin promovare,

transfer, redistribuire şi concurs organizat de autoritatea sau instituţia publică interesată (art.

52).

Intrarea directă în corpul funcţionarilor publici de carieră imediat după absolvirea

studiilor pe funcţia publică de debutant nu mai este consacrată de legal şi în acest caz

instituţia interesată recurge la organizarea concursului sau examenului pentru proaspătul

absolvent (art. 10/2). În oricare dintre aceste situaţii, în urma expirării perioadei de stagiu –

nu mai mică de 6 luni şi nu mai mare de 12 luni (art. 8/2) – se va organiza examinarea celui

în cauză în scopul definitivării pe post.

Categoriile de funcţionari începători sunt funcţionari publici debutanţi, iar numirea

acestora se face prin ordinul sau dispoziţia conducătorului organului ce deţine postul vacant.

Durata perioadei de stagiu pentru funcţiile de execuţie este de cel puţin 12 luni pentru

clasa I-a, de 8 luni pentru clasa a II-a şi de 6 luni pentru clasa a III-a.

Definitivarea pe post are loc numai după terminarea stagiului. La terminarea acestei

perioade debutantul redactează un raport de stagiu. Perioada de stagiu are ca obiect

confirmarea aptitudinilor profesionale în îndeplinirea atribuţiilor şi responsabilităţilor funcţiei

publice, formarea practică, cunoaşterea administraţiei şi a exigenţelor sale. În baza evaluării

are loc numirea în funcţia publică de execuţie ca „asistent”.

În mod evident, ceilalţi funcţionari publici, alţii decât cei de carieră, pătrund în

administraţie prin alegere (primarul, preşedintele consiliului judeţean), prin desemnare

(primul ministru) sau chiar prin numire în demnităţile publice (ministrul, prefectul).

Concursul reprezintă examinarea – la care poate participa oricine îndeplineşte

condiţiile legale – efectuată prin verificarea cunoştinţelor profesionale (teoretice şi practice)

necesare obţinerii sau ocupării unui post în ordinea clasificării rezultatelor şi în limita

locurilor existente în autoritatea sau instituţia organizatoare.

Pagina 64 din 101


Concursul – ca operaţiune prealabilă investirii în funcţie – prezintă unele avantaje:28

asigură publicitatea privind existenţa posturilor şi a modului de ocupare a acestora;

oferă o bază largă şi reală de selecţie a candidaţilor, ceea ce este un lucru esenţial în

recrutarea celor valoroşi;

obligă la respectarea reală a unor condiţii şi criterii în persoana candidaţilor înscrişi,

cu privire la procedura desfăşurării sale şi în privinţa modului de examinare;

conferă un regim unitar de notare sau atestare, implicit de apreciere, a competenţei

profesionale a tuturor candidaţilor;

oferă, mai mult decât orice altă modalitate, garanţia unor criterii obiective în

verificarea şi selecţia personalului;

permite verificarea eficientă asupra modului de desfăşurare a examinării şi a

respectării condiţiilor legale, inclusiv un control al opiniei publice asupra politicii

profesionale şi de cadre a executivului.

Odată candidaţii reuşiţi în ordinea descrescândă a notării şi în funcţie de posturile

existente intervine, ulterior, actul individual al numirii în funcţie, nedublat de încheierea

contractului de muncă (decât în cazul personalului auxiliar).

Numirea reprezintă actul juridic administrativ cu caracter individual care dă naştere

raportului de serviciu sau de funcţie guvernat de dreptul public şi în privinţa derulării şi

încetării lui. Acest act este scris şi motivat, însoţit de fişa postului.

Concursul se organizează numai în limita posturilor disponibile pentru autorităţi sau

instituţii nou înfiinţate sau a celor vacante în cazul celor existente precum şi a prevederilor

legale referitoare la transferuri (art. 49/2).

Funcţiile publice vacante, pentru care se organizează concurs de intrare în corpul

funcţionarilor publici, se dau publicităţii în Monitorul Oficial cu 30 de zile înainte de data

organizării concursului (art. 49/4).

Condiţiile de organizare şi de desfăşurare a concursului, precum şi condiţiile de

validarea rezultatelor acestuia se stabilesc prin hotărâre a Guvernului (art. 49/6 – Hotărârea

nr. 1209/2003).

Există diverse situaţii vizând alte persoane - decât debutanţii sau candidaţii primari -

la ocuparea prin concurs a funcţiilor publice.

În primul rând, persoanele care au ocupat funcţii de demnitate publică – alese sau

numite – ori funcţii asimilate acestora, potrivit legii, pot participa la concurs.

28 J. Starosciak, op.cit., pag. 201; I. Iovănaş, op.cit., pag. 181; M. Oroveanu, op.cit., pag. 159.

Pagina 65 din 101


În al doilea rând, persoanele care au deţinut funcţii de specialitate în afara autorităţilor

sau instituţiilor publice pot, de asemenea, participa la concurs.

În al treilea rând, în mod evident, persoanele demisionate, eliberate şi destituite din

funcţia publică (art. 90/1 lit. c, d şi e), dacă doresc revenirea în corpul funcţionarilor publici şi

îndeplinesc condiţiile legale, vor trebui să susţină un nou concurs.

Toate aceste persoane pot fi numite, în urma concursului, în funcţii publice definitive.

Numirea se va face în categoria corespunzătoare studiilor absolvite, în clasa şi gradul

corespunzător, prin echivalare, vechimii în funcţia de demnitate publică sau de specialitate, la

care se adaugă (prin echivalare apreciem noi), dacă este cazul, şi vechimea în funcţii publice

deţinute anterior, inclusiv recunoaşterea, după caz, a vechimii anterioare avute în funcţia

publică administrativă.

Există şi situaţii, de revenire sau de schimbare în funcţia publică, când nu operează

obligaţia susţinerii concursului de către cel în cauză.

În primul rând, funcţionarului public care nu mai deţine funcţia din motive

neimputabile lui, i se va asigura investirea în altă funcţie publică (chiar la o altă autoritate sau

instituţie), în limita posturilor disponibile potrivit pregătirii sale profesionale.

În al doilea rând, funcţionarul transferat, în interes personal sau al serviciului, nu are

obligaţia susţinerii concursului deoarece îşi păstrează clasa şi gradul avute anterior.

În al treilea rând, funcţionarii publici care au fost aleşi sau numiţi în funcţii de

demnitate publică – şi care sunt suspendaţi din funcţia publică administrativă deţinută

anterior pe respectiva perioadă – după expirarea mandatului pentru care au fost aleşi sau

numiţi, beneficiază de asigurarea, la revenire, de funcţia publică avută (iniţial) sau de una

echivalentă (art. 87/1 lit. a, art. 87/3).

În toate aceste situaţii dacă are loc şi o adăugare de clase şi de grade corespunzătoare

timpului lucrat în alte sectoare sau o promovare faţă de poziţia iniţială avută, va trebui

susţinut şi promovat concursul sau examenul corespunzător, nu numai limitat la cei care revin

în corpul funcţionarilor din motive neimputabile, ci şi pentru toţi cei anterior indicaţi.

Situaţiile de posturi vacante – susceptibile de scoatere la concurs sau examen – se

determină numai după scăderea din numărul acestora a următoarelor posturi:

cele pe care se întorc funcţionarii care le-au pierdut din motive neimputabile lor şi

care revin în funcţie;

cele ocupate prin transfer de către cei aflaţi în corpul funcţionarilor publici.

Pagina 66 din 101


Concursul are la bază principiul competiţiei deschise, transparenţei, meritelor şi

competenţei profesionale, precum şi cel al egalităţii accesului la funcţiile publice pentru

fiecare cetăţean care îndeplineşte condiţiile legale (art. 491/3).

Concursul se poate desfăşura prin examinare, teoretică şi practică, a candidatului care

trebuie să susţină unele probe sau se mai cunoaşte aşa-numitul concurs de dosar, când studiile

de specialitate absolvite şi aptitudinile candidatului se verifică de către o comisie

profesională, vechimea în specialitate, titlurile şi lucrările ştiinţifice ale celui în cauză

determinând, în consecinţă, asupra rezultatului concursului.

În anumite situaţii autoritatea ce organizează concursul poate avea, recunoscut prin

lege, un drept de apreciere asupra condiţiilor necesare a fi întrunite de viitorii candidaţi

pentru a se putea înscrie la concurs, putând chiar să efectueze o examinare preselectivă a

acestora anterioară desfăşurării concursului propriu-zis. Acest drept de opţiune nu va putea fi

cenzurat pe cale judiciară29 de către candidaţii respinşi în această fază preliminară ei

nedisputând de un drept necondiţionat de candidatură.

Dacă însă cei înscrişi la concurs întrunesc toate condiţiile legale, iar autoritatea sau

instituţia organizatoare nu dispune de un drept legal de apreciere, atitudinea ei de respingere

de la înscriere sau refuzul de a permite participarea la examen sunt fapte ilegale cenzurabile

judiciar pe calea contenciosului administrativ, conform Legii nr. 29/1990 deoarece au

vătămat drepturi subiective legal recunoscute, inclusiv în cazul modificării condiţiilor iniţiale

de desfăşurare a concursului în timpul derulării acestuia.

Acelaşi drept de natură procesuală este conferit de statut persoanelor nemulţumite de

rezultatul concursului şi care se pot adresa instanţei de contencios.

Cu toate avantajele sale concursul cunoaşte şi unele dezavantaje, considerate minime,

care pot consta în caracterul formal al organizării sale – în sensul desemnării prin această

modalitate a unor persoane predeterminate pentru funcţia în cauză – sau posibilitatea

prezenţei unor elemente subiective în selecţia şi notarea (aprecierea) candidaţilor.

Administraţia publică mai cunoaşte şi alte sisteme de investire în funcţii publice

reglementate prin statute proprii sau legi speciale ca, de exemplu, numirea directă, fără

concurs, a personalului militar, militarizat care a absolvit propriul sistem de învăţământ cu

diploma corespunzătoare sau sistemul numirii libere, după aprecierea şi cu motivaţia celui

care dispune investirea într-un post devenit vacant (cazul numirii miniştrilor de către şeful

statului la propunerea premierului sau a prefecţilor de către guvern).

29 Trib. Supr., sec.civ., dec.nr. 907/1970, iulie. G. Mihuţă, Repertoriu de practică judiciară în materie civilă…, pe anii 1969/1975, pag. 317.

Pagina 67 din 101


Şi în aceste cazuri există anumite cerinţe minime cu caracter legal special prevăzute

referitoare la studiile absolvite, vârsta minimă, apartenenţa politică, etc.

7. 3. Repartizarea şi integrarea funcţionarilor

Statutul nu a mai reglementat şi situaţia noilor numiţi în funcţii publice.

Apreciem că noului investit i se va aduce la cunoştinţă postul individualizat pe care

urmează să-şi desfăşoare activitatea, mai ales dacă există posturi similare pe aceeaşi funcţie,

luând la cunoştinţă fişa postului pentru care semnează. Instruirea acestuia se va face asupra:

atribuţiilor de serviciu pe care le exercită conform fişei postului, adică asupra

drepturilor conferite şi a îndatoririlor ce îi revin, a actelor pe care le poate emite şi a

operaţiunilor ce trebuie să le realizeze;

structura autorităţii din care face parte, a locului şi poziţiei acesteia în cadrul

sistemului executiv, precum şi raporturile cu alte organe;

cunoaşterea actelor normative ce reglementează activitatea proprie, inclusiv a celor

provenind de la forurile superioare, precum şi reglementările proprii, de uz intern, precum

regulamentele de organizare şi funcţionare, cele de ordine interioară, etc.;

uneori se mai pot săvârşi unele operaţiuni specifice ca, de exemplu, încredinţarea

gestionării unor valori materiale, a titlurilor de valoare, actelor de stare civilă, a imprimatelor

cu regim special, sau instruirea în vederea păstrării şi protejării documentelor secrete şi a

secretului de serviciu, de stat, etc.

Pentru cei aflaţi în perioada de stagiu, ca debutanţi, se recomandă asigurarea

îndrumării acestora de către persoane cu vechime şi experienţă în activitatea executivă. De

asemenea, această categorie mai poate susţine, după o scurtă perioadă (de 6-12 luni) un

examen sumar în urma căruia să dobândească dreptul la semnătură care-i conferă competenţa

legală de a întocmi lucrări şi de a efectua operaţiuni valabile.

Indiferent de modul sau vechimea avută la investire noul venit trebuie să beneficieze

de toate condiţiile optime necesare desfăşurării corespunzătoare a atribuţiilor într-un climat

de disciplină şi respect, precum şi de cointeresare pentru activitatea înfăptuită.30

Integrarea funcţionarilor priveşte şi aspecte personale şi familiale, inclusiv de ordin

social, vizând pe cei noi intraţi în administraţie, dar şi pe cei aflaţi deja în administraţie, care

30 Al. Negoiţă, Ştiinţa administraţiei, op.cit., pag. 93-94.

Pagina 68 din 101


suportă modificări în statutul lor, în urma detaşării, transferării, redistribuirii, legea

reglementând unele aspecte băneşti şi salariale ale acestora.

Tot de domeniul repartizării şi integrării aparţin şi problemele de politică profesională

vizând modul de distribuire a funcţionarilor între autorităţile centrale şi cele teritoriale, între

nivelele ierarhice superioare şi cele inferioare, uneori chiar o reprezentativitate geografică

care, desigur, nu poate atinge proporţionalitatea caracteristică funcţiilor publice eligibile.

În orice caz, debutul în carieră influenţează, de cele mai multe ori, evoluţia viitoare a

celui în cauză, stabilitatea sa personală, ceea ce are un rol hotărâtor în exercitarea dreptului la

carieră şi în stabilizarea generală a corpului de funcţionari publici.

7. 4. Perfecţionarea pregătirii funcţionarilor

Indiferent de existenţa sau nu a unei pregătiri speciale pentru administraţia publică ori

a uneia de altă specialitate aceasta nu exclude realizarea unui proces continuu de

perfecţionare a cunoştinţelor în acest domeniu, ceea ce înseamnă, pentru specialist,

cunoaşterea la zi şi adecvată a cadrului în care îşi exercită profesiunea.

Perfecţionarea pregătirii funcţionarilor publici reprezintă, conform Statutului (art.

48/1) o îndatorire a acestora, indiferent de natura, durata şi vechimea funcţiei deţinute, în

vreme ce art. 311 o consideră un drept.*

Ea se poate realiza la iniţiativa sau în interesul instituţiei sau la iniţiativa

funcţionarului cu acordul conducătorului instituţiei.

Această perfecţionare, deşi legea nu o spune, are un caracter continuu, pe toată durata

funcţiei exercitate, şi în mod ciclic (anual, cincinal, etc.), fapt uşurat de existenţa formelor de

pregătire continuă a personalului administrativ.

Perfecţionarea trebuie realizată în forme organizate fie în cadrul autorităţii sau

instituţiei publice de care aparţine cel în cauză, fie urmând cursuri de perfecţionare organizate

în acest scop în afara serviciului propriu, în cadrul Institutului Naţional de Administraţie ori a

Centrelor Regionale de Formare Continuă pentru Administraţie Publică Locală.

* A se vedea în acest sens art. 5/1 lit. c şi d din Ordonanţa de Guvern nr. 129/2000 privind formarea profesională a adulţilor, publicată în „Monitorul Oficial al României”, Partea I-a, nr. 430/02.09.2000, precum şi Ordonanţa nr. 102/1998 privind formarea profesională continuă prin sistemul educaţional, publicată în „Monitorul Oficial al României”, partea I-a, nr. 321/28.08.1998.

Pagina 69 din 101


Forma organizată în cadrul serviciului cuprinde în principal, învăţământul profesional

desfăşurat cu o anumită periodicitate (lunar, trimestrial, etc.) în baza unui ciclu tematic care

acoperă un anumit interval de timp (anual, de exemplu).

Desfăşurarea acestei forme se poate realiza prin modalităţi dintre cele mai diferite

cum sunt, de exemplu, dezbaterea temei fixate, prezentarea de referate, lucrări sau cazuistică

din practica administrativă şi cea judiciară în materie de contencios administrativ, civilă sau

penală. Finalizarea pregătirii se concretizează în susţinerea unui examen de verificare a

cunoştinţelor, a unor teste sau a unei lucrări notate în mod corespunzător.

Tot în cadrul formei organizate de pregătire, dar cu caracter individual, se mai includ

şi alte forme profesionale cum sunt diversele cursuri pe probleme tematice sau pe genuri de

funcţii iniţiate de diversele centre teritoriale de pregătire continuă a funcţionarilor, de

instituţiile de învăţământ superior (cursuri postuniversitare sau ciclul de studii aprofundate,

masterat etc.), participarea la schimburi – naţionale sau internaţionale – de experienţă în

probleme administrative, cu sau fără scoaterea din serviciu, în mod temporar, a celui vizat.

În cazul în care cursurile de perfecţionare sunt organizate în altă localitate decât cea

de domiciliu, funcţionarii publici beneficiază şi de drepturile de delegare, potrivit legii.

Dacă se urmează o formă de specializare sau de perfecţionare cu o durată mai mare de

3 luni, primindu-se pe această perioadă drepturile salariale, există obligativitatea

angajamentului scris de a lucra cel puţin 5 ani în cadrul autorităţii sau instituţiei publice

respective.

În cazul nerespectării acestui angajament, cei în cauză vor suporta cheltuielile

organului proporţional cu timpul rămas până la împlinirea termenului. Aceste prevederi nu se

aplică în cazul în care funcţionarul nu mai deţine funcţia publică din motive neimputabile sau

în cazul transferului în interesul serviciului.

Alăturat formelor constante şi tradiţionale se mai cunosc şi alte modalităţi de pregătire

profesională cu caracter „ad hoc”, de moment, improvizate şi provizorii, determinate de

anumite evenimente sau situaţii legislative ori practice ca, de exemplu, adoptarea unei noi

reglementări (electorale, funciare, financiare, etc.), ceea ce impune o nouă orientare în

practica administrativă, organizarea unor acţiuni cum sunt alegerile, referendumul,

recensământul (populaţiei, locuinţelor, gospodăriilor, etc.), etc.

Forma neorganizată include, de regulă, pregătirea individuală sau personală care, la

nivelul funcţiei administrative înseamnă, în general, cunoaşterea legislaţiei existente în

materie, inclusiv a noilor reglementări, noile orientări ale practicii judiciare şi administrative

într-un domeniu dat, studiul literaturii (doctrinei) de specialitate într-o anumită materie,

Pagina 70 din 101


însuşirea modului de utilizare a mijloacelor materiale şi tehnice din dotare (tehnica de

evidenţă şi prelucrare a datelor, tehnica de comunicare la distanţă, etc.).

Se folosesc două noţiuni distincte şi anume perfecţionarea şi, respectiv, specializarea.

Perfecţionarea reprezintă procesul de acumulare a noilor cunoştinţe într-un domeniu

pentru care funcţionarul are deja o pregătire de specialitate, dezvoltându-i competenţa

profesională, câtă vreme specializarea este o adâncire a cunoştinţelor dintr-un anumit

domeniu extrem de limitat al funcţiei sau ocupaţiei (de exemplu, juristul în materie de

contencios administrativ, inspectorul financiar în materia impozitelor şi taxelor locale, etc.).

Deosebirea dintre cele două noţiuni nu este lipsită de semnificaţie pentru că numai cu

privire la perfecţionarea pregătirii operează obligaţia legală a funcţionarului, nu şi pentru

specializare. Este însă adevărat că din moment ce una nu o exclude pe cealaltă, ele pot fi

realizate simultan sau succesiv. Totuşi, apreciem că datorită caracterului superior al

specializării (prin doctorat, masterat, studii aprofundate, postuniversitare, etc.) ea ţine loc de

şi poate înlocui perfecţionarea.

Pe de altă parte, numai rezultatele obţinute la cursurile de perfecţionare de către

funcţionarii publici pot fi avute în vedere la evaluarea anuală a acestora. Apreciem că acelaşi

regim legal trebuia consacrat şi specializării, altfel acesta din urmă lasă impresia unei

probleme strict personale a celui în cauză, având un caracter inferior şi subsidiar

perfecţionării.

Scopul principal al perfecţionării şi specializării este stimularea procesului de

pregătire continuă prin dobândirea de cunoştinţe noi cu aplicabilitate practică, ceea ce se

reflectă în calitatea actului executiv permiţând şi o evaluare obiectivă şi pozitivă a celui

implicat.

7. 5. Evaluarea funcţionarilor publici

Fiecare funcţionar public are un dosar profesional alcătuit din întreaga documentaţie

ce acoperă integral toată perioada în care a exercitat funcţia publică. În acest dosar se

cuprind:

a) documentul de numire în funcţie, cel de atestare a studiilor şi cel privind depunerea

jurământului;

Pagina 71 din 101


b) documentele privind evaluarea anuală a activităţii sale, promovările în funcţii, clase

şi grade sau categorii, precum şi sancţiunile disciplinare care i-au fost aplicate, ordonate

cronologic şi fără discontinuităţi, legiuitorul omiţând enunţarea şi a recompenselor sau

stimulentelor conferite, care, apreciem, trebuie menţionate.

Funcţionarul poate primi, la cerere, copii de pe actele existente în dosarul său.

În dosar nu vor fi introduse documente care fac referire la activităţile sau la opiniile

politice, sindicale, religioase sau de altă natură a funcţionarului.

Pentru evidenţa situaţiei disciplinare se va întocmi cazierul administrativ care

cuprinde sancţiunile disciplinare aplicate funcţionarului şi care nu au fost radiate în condiţiile

legii (art. 741), eliberat la solicitare şi necesar în cazuri vizând ocuparea unor funcţii.

Buna organizare şi, mai ales, funcţionare a autorităţilor executive impune cunoaşterea

permanentă şi sistematică de către acestea a modului de realizare a atribuţiilor lor, cât şi a

activităţii profesionale a personalului din subordine.

Pentru a se realiza o asemenea cunoaştere este necesară evaluarea corectă a stadiului

de competenţă profesională a fiecărui lucrător şi, în consecinţă, luarea măsurilor ce se impun

faţă de personalul propriu.

Evaluarea, numită şi caracterizare sau apreciere, reprezintă operaţiunea de cunoaştere,

efectuată în baza unor criterii de performanţă legal determinate, a persoanei funcţionarului şi

activităţii sale în cadrul unei perioade de timp şi în cadrul unei funcţii, realizată în mod

periodic, de regulă anual, în scopul determinării performanţelor profesionale ale acestuia.

Evaluarea performanţelor profesionale are ca scop fundamentarea avansării sau

retrogradării în gradele de salarizare, promovarea sau eliberarea din funcţie, determinarea

cerinţelor de formare profesională (art. 58/1).

a. Autorul evaluării este, de regulă, şeful ierarhic direct al persoanei vizate, respectiv

conducătorul compartimentului din care face parte cel în cauză care completează şi notează în

fişa de evaluare performanţele profesionale individuale obţinute în ultimele 12 luni de către

funcţionarii din subordine.

În cazul persoanelor cu funcţii de conducere evaluarea se va face de către conducerea

superior ierarhică acestora.

Faţă de reglementarea legală se impune observaţia că ar fi fost recomandabil ca

operaţiunea de evaluare să fie, totuşi, realizată de către o comisie care cunoaşte pe ansamblu

activitatea celui în cauză, evitându-se, astfel, pe cât posibil, subiectivismul şi arbitrariul care

s-ar putea manifesta atunci când operaţiunea este efectuată numai de către o singură persoană,

respectiv şeful ierarhic.

Pagina 72 din 101


b. Criteriile de performanţă profesională individuală stau la baza evaluării iar în

temeiul lor se definesc clasele şi gradele existente.

Performanţele profesionale individuale se determină pe baza criteriilor elaborate anual

de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici şi propuse spre aprobare Ministerului

Administraţiei şi Internelor.

Prin hotărâre de guvern, la propunerea Agenţiei, se stabileşte metodologia de evaluare

a performanţelor profesionale individuale, precum şi de contestare a calificativelor acordate

(Hotărârea nr. 1209/2003).

La începutul anului conducătorii de compartimente vor comunica, în scris, fiecărui

funcţionar aceste criterii de performanţă corespunzătoare clasei şi gradului funcţiei publice

ocupate de acesta, stabilite prin Ordin al Ministerului Administraţiei şi Internelor*.

La baza evaluării trebuie să se regăsească următoarele criterii:

rezultatele obţinute în îndeplinirea sarcinilor de serviciu;

nivelul pregătirii profesionale de specialitate şi preocuparea pentru ridicarea şi

perfecţionarea acestui nivel;

calităţile personale, respectiv spirit de iniţiativă, disciplină în muncă, conştiinciozitate

şi perseverenţă în îndeplinirea sarcinilor de serviciu, prestigiul profesional al celui

caracterizat;

preocuparea faţă de bunul mers al instituţiei, respectarea şi aplicarea legilor, păstrarea

secretului de stat şi a celui de serviciu;

comportarea sau atitudinea faţă de colegi, superiori ierarhici şi public,

comportamentul în societate şi familie.

c. Metodele31 de apreciere sunt dintre cele mai diferite.

O primă metodă constă în caracterizarea diferenţiată, bazată pe criterii de natura celor

indicate deja, de la caz la caz, în special pentru funcţiile atipice (de conducere, unice ca profil

singular, de exemplu, contabil şef, consilier juridic, etc.) care, în general, nu permit utilizarea

unui model sau formular unitar.

Cea de a doua metodă este cea a chestionarului cu rubrici corespunzătoare criteriilor

deja enumerate şi, eventual, completate cu altele, în funcţie de specificul activităţii organului,

având anumite baremuri de notare care în baza unui total de punctaj conferă un calificativ ce

stă la temeiul caracterizării generale.

* A se vedea, cu titlu de exemplu, Ordinul nr. 8/2002 pentru aprobarea criteriilor de performanţă pe baza cărora se face evaluarea performanţelor profesionale individuale ale funcţionarilor publici pentru anul 2002, publicat în „Monitorul Oficial al României”, Partea I-a, nr. 76/31.01.2002.31 Al. Negoiţă, op.cit., pag. 98 şi următoarele.

Pagina 73 din 101


Desigur, este preferabilă instituirea unei metodologii unitare de evaluare şi notare

pentru funcţionarii din cadrul aceluiaşi compartiment sau care îndeplinesc funcţii similare,

ceea ce permite şi aprecierea lor comparată, aşa după cum o cere şi Statutul (art. 58/5).

În cadrul criteriilor unitare de evaluare se pot avea în vedere, de exemplu, volumul de

muncă realizat (număr de cereri, acte, dosare sau cauze soluţionate) şi complexitatea acestora,

modul de respectare a termenelor legale de soluţionare sau indicele de operativitate (exprimat

procentual şi anume cât din câte s-au soluţionat), ca şi criterii cantitative, alăturate altora,

calitative.

Pot fi luate în considerare criterii calitative cum ar fi, de exemplu, numărul sau

procentul de soluţii (propuneri, avize, rezoluţii) infirmate sau neconfirmare de şefii ierarhici,

de alte autorităţi (superioare sau judiciare), deoarece au fost necorespunzătoare (netemeinice

sau nelegale), gradul de pregătire profesională a celui în cauză, rezultat din testarea, notarea

sau examinarea efectuată.

Metoda chestionarului poate fi asociată cu metoda caracterizării diferenţiate vizând

situaţii specifice care ţin de personalitatea celui evaluat şi care pot viza, de pildă, modul de

exercitare a unor atribuţii temporar încredinţate ori soluţionarea unui caz deosebit, complex,

etc.

d. Conţinutul aprecierii reprezintă o sumă de concluzii desprinse din confruntarea

(raportarea) activităţii realizate cu sistemul de referinţă sau cerinţele legale aplicabile unor

funcţii şi autorităţi date, în baza unor criterii de performanţă determinate. Va rezulta, din

această comparare, după caz, o relaţie (raport) de conformitate sau de neconformitate între

activitatea înfăptuită şi analizată cu exigenţele la care trebuie raportată.

Acest conţinut trebuie să fie o reflectare obiectivă a realităţii semnalând nu numai

deficienţele, ci şi plusurile (pozitive) din activitatea celui evaluat, cu recomandările de rigoare

pentru eliminarea neajunsurilor.

De aceea referirile trebuie să se facă la date concrete (cifre, procente, perioade), iar

aprecierea să nu se facă în termeni generali, vagi, confuzi.

Se vor indica abaterile comise de cel în cauză, sancţiunile aplicate, rezultatele

deosebite obţinute, stimulentele şi recompensele acordate.

Observaţiile critice trebuie formulate în cadrul unor aprecieri generale a activităţii

celui analizat pentru a le putea evalua într-un context general.

Terminologia utilizată va fi sobră, concisă, decentă, neînjositoare.

e. Calificativul obţinut este suma finală sau rezultantă a tuturor concluziilor ce se

desprind din conţinutul evaluării şi vizează aprecierea generală sau sintetică cuprinsă în

Pagina 74 din 101


formulări de genul „excepţional”, „foarte bun”, „bun”, „satisfăcător” şi „nesatisfăcător” (art.

58/3).

f. Efectele caracterizării sunt de natură social-juridică.

În primul rând, ele reflectă pe de o parte atitudinea autorităţii faţă de propriul

funcţionar, dar şi atitudinea acestuia din urmă faţă de instituţia sa.

În al doilea rând, în raport de această apreciere cel în cauză poate fi menţinut,

promovat, retrogadat sau înlăturat din postul deţinut.

Astfel, funcţionarul notat în ultimul an cu calificativul „nesatisfăcător” sau

„satisfăcător” nu poate fi avansat în anul următor.

Dacă a fost notat cu calificativul „nesatisfăcător” conducătorul organului procedează

la eliberarea din funcţie (art. 90/4 lit. d).

Evaluarea este analizată periodic de către conducere şi este avută în vedere ori de câte

ori se pune problema unor modificări în raportul de serviciu sau la repartizarea sarcinilor de

serviciu.

De aceea ea ocupă un loc central în avansarea funcţionarilor, iar în situaţia restrângerii

numărului de posturi conducătorul organului va avea în vedere rezultatele obţinute de aceştia

la evaluarea anuală a activităţii.

g. Cunoaşterea sau limitele de publicitate ale evaluării are în vedere faptul că, în

primul rând, cel vizat trebuie informat asupra modului său de apreciere, luând la cunoştinţă şi

calificativul acordat, pe bază de semnătură. Acest lucru îi va permite, în caz de dezacord,

exercitarea căii de atac faţă de evaluarea obţinută, mai ales, dacă apreciază că a îndeplinit

criteriile de performanţă profesională comunicate la începutul anului corespunzătoare clasei

şi gradului său.

În al doilea rând, deşi activitatea executivă nu se caracterizează – în desfăşurarea ei –

prin publicitate, cu toată transparenţa finalităţilor ei, există, totuşi, interesul ca evaluarea să

mai fie cunoscută de un număr redus de alte persoane, din cadrul autorităţii sau instituţiei în

cauză.

În acest sens, alăturat şefului direct de compartiment – care întocmeşte actul de

apreciere – mai pot apărea, alţi şefi ierarhici (indirect), serviciul de personal sau de resurse

umane, chiar conducătorul organului în cauză, ca subiecte interesate în cunoaşterea evaluării.

În al treilea rând, în anumite situaţii deosebite, poate opera şi o publicitate ceva mai

extinsă, în cunoaşterea conţinutului evaluării, mai precis a calificativelor, în cazul unor

împrejurări de recompensare excepţională ori de sancţionare severă pentru abateri deosebit de

grave, când instituţia, sistemul din care ea face parte, mass-media trebuie să fie informate.

Pagina 75 din 101


În sfârşit, ori de câte ori este contestată evaluarea şi calificativul ele trebuie

comunicate organelor de jurisdicţie îndreptăţite la soluţionarea conflictului, inclusiv instanţa

de judecată (prin hotărâre de guvern stabilindu-se procedura în materie, Hotărârea nr.

1209/2003).

h. Controlul evaluării şi a calificativului se exercită la cererea celui nemulţumit

existând obligativitatea soluţionării căii de atac de către organele competente.

Exercitarea acestei căi poate determina sau nu reevaluarea calificativului acordat,

acordarea sau recunoaşterea, în acest context, a unor drepturi legale dar neconferite, precum

şi, după caz, acordarea unor daune.

7. 6. Stabilitatea şi cariera funcţionarilor

Recunoaşterea caracterului profesional al activităţii executive şi a funcţiilor publice

prin intermediul cărora se înfăptuieşte, inclusiv asigurarea unei obiectivităţi şi continuităţi în

realizarea ei, presupune o anumită stabilitate a personalului care să-i permită acestuia

exerciţiul puterii publice în mod permanent şi prompt, liber de prejudecăţi şi presiuni politice

de orice ingerinţă nelegală sau abuz de putere.32

Stabilitatea în funcţie conferă o continuitate în exerciţiul ei, adânceşte

profesionalizarea modului de exercitare a puterii şi nu înseamnă, aşa cum s-ar crede, crearea

unui sistem de privilegii deosebite cu caracter personal şi perpetuu şi nici o stare de

inamovibilitate pentru funcţionari, care să le permită să acţioneze oricum discreţionar şi

independent, în afara oricărei subordonări ierarhice sau a unui control.

Dimpotrivă, stabilitatea în funcţie şi recunoaşterea dreptului la carieră, concomitent cu

existenţa unor elemente de cointeresare şi stimulare a titularului – de natură profesională,

materială, socială, etc. – constituie o garanţie a eficienţei sociale realizate prin pregătirea şi

investirea individului.33

Stabilitatea poate fi privită în mod absolut, ca indice cât mai ridicat de utilizare, în

general, în administraţia publică a tuturor celor anume pregătiţi şi, mai ales, destinaţi special

acestui sector, dar şi în mod relativ, adică un indice corespunzător de utilizare în structurile

32 Al. Negoiţă, Ştiinţa administraţiei, op.cit., pag. 90.33 J. Starosciak, op.cit., pag. 187.

Pagina 76 din 101


administrative a celor care deja se află în anumite structuri având o evoluţie profesională de

durată.

Desigur, referirea se face la funcţionarul public de carieră, iar nu la personalul ales ori

numit în funcţii de demnitate publică, unde durata mandatului sau considerentele de natură

politică limitează în timp exercitarea funcţiei publice. Tot aici nu avem în vedere nici

personalul auxiliar care încheie contract de muncă pe durată nedeterminată, situaţie în care

stabilitatea în muncă este garantată prin contractul de muncă şi legislaţia aferentă lui,

deoarece acest act individual fiind un acord de voinţă al părţilor interesate, desfacerea lui are

loc în acelaşi mod, desfiinţarea unilaterală de către angajator fiind expres şi limitativ

prevăzută (art. 61 - 79 din Codul Muncii) comparativ cu libertatea nelimitată a denunţării de

către cel angajat.

Statutul a consacrat principiul stabilităţii funcţionarilor publici (art. 4 lit. f) şi dreptul

la carieră al acestora, în sensul că aceştia nu pot fi eliberaţi sau destituiţi din funcţie decât în

condiţiile şi cazurile legal prevăzute, iar întreruperea (temporară sau la cerere) ori încetarea

sau modificarea raporturilor de serviciu din motive neimputabile acestora nu determină

pierderea drepturilor câştigate (funcţii, clase şi grade), indiferent dacă se asigură sau nu

numirea într-o nouă funcţie publică ori rămânerea în Corpul de rezervă a funcţionarilor

publici.

Apreciem că sub aspect conceptual există totuşi diferenţieri între stabilitate şi dreptul

la carieră. Într-adevăr, prima noţiune desemnează continuitatea în timp şi pe acelaşi post a

titularului, pe câtă vreme, cea de a doua are în vedere, alături de permanenţa temporală în

executiv precum şi avansarea salarială şi promovarea profesională pe nivelele existente, cu

respectarea ierarhiei stabilite pe clase şi grade, în concordanţă cu criteriile corespunzătoare de

performanţă profesională.

În sprijinul stabilităţii este amănunţit reglementată structura şi dezvoltarea* carierei

funcţionarilor pe clase de studii, grade profesionale şi funcţii. Gradul reprezintă o etapă din

cariera funcţionarului, iar fiecare componentă, precum superior, principal, asistent şi debutant

corespunde unui nivel al salariului din grila de salarizare. Deşi legea nu o spune, funcţionarul

are un drept la carieră căreia îi corespunde obligativitatea autorităţii de a-i asigura stabilitatea,

promovarea, avansarea şi continuitatea în funcţie.

Sunt mai multe argumente în acest sens:

consacrarea dreptului la promovare în cariera profesională în urma rezultatelor

obţinute în evaluarea performanţelor profesionale individuale ceea ce permite trecerea sau

* Hotărârea Guvernului nr. 1209/2003 privind organizarea şi dezvoltarea carierei funcţionarilor publici.

Pagina 77 din 101


înaintarea în grad, clasă de studii (în acest din urmă caz prin dobândirea unei diplome de

studii de nivel superior celei avute) şi de a avansa în gradele de salarizare (art. 53);

limitarea cazurilor şi condiţiilor de eliberare sau destituire din funcţie (art. 90/4, 5);

păstrarea clasei şi gradului avute atunci când pierderea funcţiei nu este imputabilă

titularului ei (art. 90/91);

păstrarea calităţii de funcţionar public şi menţinerea în corpul de rezervă al

funcţionarilor publici a celui căruia i-a încetat raportul de serviciu din motive neimputabile

(art. 2/2 teza a II-a);

revenirea în corpul funcţionarilor publici după părăsirea acestuia, pentru motive

neimputabile, se face în clasa şi gradul anterior avute, la care se pot adăuga, prin examen,

clasele şi gradele corespunzătoare timpului cât a funcţionat în alte sectoare;

nepierderea continuităţii şi drepturilor aferente în urma delegării, detaşării, încetării,

suspendării, mutării, revenirii după întreruperea activităţii la cerere, inclusiv a transferării în

funcţie (art. 82, 83, 84, 85, 90);

necesitatea, în numeroase cazuri, a consimţământului (acordului) funcţionarului

pentru împrejurări care i-ar afecta situaţia, în urma unor măsuri dispuse de conducere, cum ar

fi detaşarea (mai mult de 6 luni, art. 83/1), transferul (în interesul serviciului, art. 84/3);

obligativitatea asigurării unei alte funcţii publice echivalente funcţionarului care nu o

mai deţine, din motive neimputabile lui, în limita posturilor disponibile şi potrivit pregătirii

profesionale (art. 93/2);

posibilitatea exercitării căii de atac la comisiile de disciplină, inclusiv în faţa instanţei

de judecată, împotriva oricărei măsuri de natură a împiedica evoluţia normală a carierei şi

punerea sau repunerea în drepturile legal recunoscute titularului funcţiei publice afectat (art.

94/1, etc.).

În unele cazuri legea specială poate consacra stabilitatea în funcţie în mod expres, aşa

cum este cazul secretarului de localitate (art. 84/3 din Legea nr. 215/2001).

În literatura de specialitate34 s-a apreciat că îngreunarea şi complexitatea formelor

procedurale la numirea, modificarea sau încetarea funcţiei publice, prin sporirea numărului de

avize, acorduri sau aprobări provenite de la autorităţi ierarhic superioare propriei conduceri a

funcţionarului, ar fi de natură să garanteze o stabilitate mai mare în funcţie prin eliminarea

abuzurilor şi bunului plac al conducătorului propriei instituţii, desigur totul sub controlul unei

jurisdicţii independente de autoritatea ce a efectuat sau/şi a participat la investirea şi

dezinvestirea din funcţie.

34 Idem, op.cit.

Pagina 78 din 101


Apreciem că, în condiţiile eliminării contractului de muncă din cariera funcţionarilor

publici – care oferea prin sine şi prin legislaţia aferentă, suficiente temeiuri de stabilitate în

funcţie - actualul statut a prevăzut destule elemente apte să garanteze în mod eficient această

stabilitate, împiedicând fluctuaţiile de persoane în administraţie cu consecinţe negative pentru

continuitatea exerciţiului puterii şi funcţiei executive.

7. 7. Promovarea şi avansarea funcţionarilor

Promovarea sau înaintarea în funcţie reprezintă trecerea – în intervalul de timp în care

se exercită funcţia publică – pe şi prin nivelele de ascensiune profesională în mod

corespunzător şi cu respectarea ierarhiei stabilite prin îndeplinirea criteriilor de performanţă

profesională, însoţită, de obicei, de mărirea salariului.35

Statutul a consacrat dreptul de promovare ca modalitate de dezvoltare a carierei prin

ocuparea unei funcţii superioare vacante, în urma îndeplinirii acestor criterii de către

personalul administrativ, ceea ce înseamnă şi obligativitatea instituţiei de a-l trece pe cel în

cauză în clasa şi gradul ori funcţia (inclusiv prin dobândirea unei noi diplome de studii)

imediat următoare, superioară.

Avansarea este înaintarea în gradele de salarizare şi este cuprinsă în promovare, deşi

poate opera şi independent de aceasta.

Atât promovarea cât şi avansarea constituie un puternic factor de motivaţie şi, prin

aceasta, de cointeresare, pentru activitatea funcţionarului ceea ce se reflectă pozitiv în

realizarea atribuţiilor de serviciu. Din păcate, aceeaşi „stimulare” determină, în lipsa unor

criterii legale, riguroase şi stabile, numeroase stări „concurenţiale” de factură neloială,

amorală şi necolegială între funcţionari contrar ideilor de respect şi sprijin reciproc şi de

deontologie, ce ar trebui să călăuzească relaţiile intercolegiale.

Conform legii (art. 7, 13, 14) structura carierei profesionale cuprinde clasele de studii

(I - studii superioare de lungă durată, II - studii superioare de scurtă durată, III – studii medii

liceale), funcţiile de execuţie corespunzătoare acestora, respectiv pentru clasa I-a expert,

consilier, inspector, consilier juridic, auditor, pentru clasa a II-a referent de specialitate,

35 În acest sens I. Iovănaş, op.cit., pag. 185; în sensul includerii şi a salariului, J. Starosciak, op.cit., pag. 220, cu condiţia ca această mărire să fie personală şi nu generală, conform A. Iorgovan, op.cit., pag. 284.

Pagina 79 din 101


pentru clasa a III-a referent. Funcţiile publice în cauză au gradele profesionale superior

(maxim), principal, asistent, debutant.

Fiecărui grad îi corespunde un nivel de salarizare şi care se acordă începând cu data

de 1 ianuarie a anului următor perioadei pentru care s-a făcut evaluarea.

Prima precizare are în vedere faptul că din moment ce funcţionarul îndeplineşte, prin

rezultatele muncii sale, criteriile de performanţă profesională, evaluarea îi permite dreptul de

a avansa în gradul de salarizare însă pentru promovare trebuie condiţia existenţei unei

vacanţe a nivelului imediat superior la care accede.

Promovarea se face numai prin examen sau concurs (art. 54/2) într-o funcţie

superioară, de la debutant la asistent, de aici la principal, iar de pe acest post pe cel superior,

corespunzător clasei de studii absolvite.

A doua precizare are în vedere condiţiile de vechime minimă în funcţia de execuţie

din gradul profesional, calificativul de foarte bun în ultimii doi ani, îndeplinirea cerinţelor din

fişa postului.

A treia precizare se referă la împrejurarea că promovarea îl vizează numai pe cel aflat

într-o funcţie publică, intrat deja în corpul funcţionarilor publici şi care, astfel, trebuie să

susţină un concurs sau examen pentru ocuparea postului, alături de alţi participanţi interni sau

externi cu care să se întreacă în disputarea acestuia.

A patra precizare referitoare la modul de promovare porneşte de la ideea că

autoritatea sau instituţia publică poate stabili ca promovarea să se realizeze în urma unei

examinări profesionale a celui interesat, care va cunoaşte, din timp sau în timp util, acest

lucru. Desigur, regulamente interne şi statute proprii pot prevedea condiţiile de examinare şi

baremurile de avansare pentru cei vizaţi şi interesaţi.

Pentru funcţiile publice de conducere vacante sunt stabilite criterii legale de

participare la concurs (art. 56).

Modalităţile de avansare se pot clasifica după mai multe criterii.

a. După provenienţa funcţionarilor aceasta se poate realiza din cadrul personalului

propriu sau al sistemului propriu de autorităţi sau instituţii ori din afara acestora.

Avantajele primei modalităţi rezidă în promovarea unui personal bun cunoscător al

activităţii executive de profil, concomitent cu cointeresarea şi stimularea oferită de

perspectiva înaintării pe linie profesională a celui în cauză.

Dezavantajul sistemului constă în limitarea cercului de persoane din cadrul căruia se

face avansarea, apariţia tendinţelor de elitism datorită sferei închise de cuprindere, precum şi

pericolul instaurării rutinei şi birocratismului în exercitarea funcţiei.

Pagina 80 din 101


În cazul autorităţilor (ierarhic) superioare (centrale sau naţionale ori judeţene) se mai

poate pune problema provenienţei geografice a funcţionarilor avansaţi, adică

reprezentativitatea teritorială şi proporţiile ei în cadrul respectivelor autorităţi.36

Sistemul promovării din afara organului sau chiar din afara sistemului are unele

avantaje constând din eliminarea deficienţelor primului sistem, dar şi dezavantaje proprii,

legate de necunoaşterea de către cei în cauză a specificului activităţii funcţiei respective, o

acomodare mai dificilă a noului venit, inclusiv o posibilă atmosferă nefavorabilă sau chiar

ostilă a colectivului de serviciu faţă de o persoană străină.

Anumite sectoare ale administraţiei (armată, finanţe, căi ferate, etc.) în mod

tradiţional s-au caracterizat prin utilizarea exclusivă a personalului propriu în politica de

avansare şi promovare. Desigur, nu se pune în discuţie situaţia funcţiilor alese sau a celor de

demnitate publică din autorităţile executive reprezentative (guvern, consilii, ministere,

prefecturi) a căror statute sunt prioritar politice.

b. După modul de efectuare a avansării se cunoaşte sistemul avansării libere şi cel

prin concurs.

Sistemul avansării libere se poate realiza, într-o primă modalitate, după libera

apreciere a factorului de conducere care adoptă decizia privitoare la persoana, funcţia şi

momentul realizării promovării. Procedeul este criticat, şi mai rar folosit, datorită marii doze

de subiectivism pe care îl implică.

Cealaltă modalitate este sistemul avansării de drept constând în trecerea perpetuă

(continuă) dintr-o funcţie pe alta imediat superioară, de drept, prin simpla îndeplinire a

cerinţelor legale de vechime în funcţia deţinută, vârsta împlinită, eventual cumulate cu

calificativele dobândite de-a lungul unei perioade determinate sau acordate de către unele

inspecţii (procedeu utilizat, mai ales, în armată).

Sistemul avansării prin examen sau concurs reprezintă modalitatea de trecere într-o

funcţie superioară numai în urma verificării cunoştinţelor de specialitate necesare exercitării

acelei funcţii.

De regulă, acest sistem permite participarea la verificare şi a altora din afara

instituţiei, dar care îndeplinesc condiţiile legale, lărgind sfera de selecţia a candidaţilor, iar

desfăşurarea examenului – susţinut în baza unei tematici şi bibliografii, după o anumită

procedură şi în faţa unei comisii de specialitate – îi conferă un plus de obiectivitate. Acest

36 Al. Negoiţă, op.cit., pag. 87-88.

Pagina 81 din 101


sistem are o mai veche tradiţie în legislaţia noastră,37 fiind reactualizat de reglementările38 de

după 1989, în vigoare şi pentru funcţionari până la adoptarea noului Statut, care consacrau

sistemul concursului sau examenului.

Să analizăm sistemul consacrat de actualul Statut.

În primul rând, pe linia întăririi stabilităţii şi continuităţii în funcţie şi în scopul

consacrării carierei publice s-a instituit dreptul la promovare a funcţionarului în grad, clasă

sau funcţie în urma rezultatelor obţinute la concurs sau examen prin evaluarea performanţelor

profesionale individuale (art. 54).

Prima precizare are în vedere faptul că existând trei categorii de clase (I, II, III),

fiecare cuprinzând funcţii şi fiecare funcţie cuprinzând, la rândul ei, trei grade profesionale,

fiecăreia din aceste trepte sau nivele îi corespunde nivelul de salarizare începând cu data de 1

ianuarie a anului următor perioadei pentru care s-a făcut evaluarea (a se vedea anexa 8).

A doua precizare se referă la faptul că promovarea în gradul următor se face în cadrul

aceleiaşi funcţii, şi, desigur, în cadrul aceleiaşi clase de studii.

Totuşi, atunci când se obţine o diplomă de studii de nivel superior celei deţinute de

funcţionar are loc şi o schimbare sau trecere în altă clasă de studii, nu neapărat cu respectarea

ierarhiei, ci corespunzător studiilor (I de nivel superior de lungă durată, II de nivel superior

de scurtă durată, III de nivel mediu liceal sau postliceal), deci este posibilă o trecere de la

clasa III direct la clasa I.

A treia precizare vizează condiţiile de avansare în grad în care sens ea operează dacă

există o vechime minimă de 2 ani în gradul din care are loc promovarea şi dacă la evaluarea

anuală a performanţelor profesionale, individuale, s-a obţinut cel puţin calificativul „foarte

bun” 2 ani consecutiv (art. 64/2).

În mod derogator funcţionarii publici care au obţinut la evaluarea anuală calificativul

„excepţional” avansează în grad dacă au o vechime de minimum 1 an în gradul din care sunt

avansaţi (art. 55).

În al doilea rând, avansările în grade, se fac numai în cadrul numărului de posturi

vacante, fără a se depăşi numărul maxim de titulari stabilit în condiţiile legii. Numărul maxim

de titulari în raport cu efectivul total de funcţionari publici din cadrul fiecărei autorităţi sau

instituţii se stabileşte anual prin hotărâre de Guvern pentru autorităţile centrale şi structurile

lor din teritoriu, inclusiv prefecturi sau, după caz, prin hotărârea consiliului local ori judeţean.

37 Legea nr. 12/1971 privind încadrarea şi promovarea în muncă a personalului din unităţile socialiste de stat (abrogată).38 Legea nr. 30/1990 privind angajarea salariaţilor în funcţie de competenţă.

Pagina 82 din 101


Avansările aprobate de autorităţi sau instituţii vor fi comunicate Agenţiei Naţionale a

Funcţionarilor Publici.

Ca o concluzie generală putem aprecia actualul sistem de promovare ca fiind un

sistem deschis caracterizat prin existenţa dreptului la înaintare în funcţie recunoscut

personalului propriu în condiţiile legii şi numai în limita posturilor vacante corespunzătoare,

pentru funcţionari în baza calificativelor obţinute la evaluarea performanţelor profesionale

individuale, prin susţinerea unei forme de verificare (examen sau concurs).

Promovarea reprezintă principalul factor de stimulare şi cointeresare a funcţionarilor,

atât sub aspect moral cât şi material, căreia i se adaugă şi alte stimulente morale (titluri,

diplome) sau materiale (premii, gratificaţii).

§ 8. Răspunderea funcţionarilor

În activitatea desfăşurată funcţionarii trebuie să respecte legile şi celelalte acte

normative şi individuale cu caracter legal aplicabile raporturilor sociale în care participă. De

asemenea, trebuie să îndeplinească obligaţiile legale care le revin, precum şi să nu încalce

regimul incompatibilităţilor şi interdicţiilor care le sunt impuse.

Încălcarea tuturor acestora antrenează răspunderea juridică pentru abaterile comise.

Această răspundere este extrem de diversificată având în vedere natura juridică variată a

reglementărilor aplicabile în administraţia publică (administrative, civile, penale, financiare,

etc.), dar ea poate fi redusă la două forme principale şi anume: răspunderea sancţionatorie şi

răspunderea reparatorie.

Răspunderea sancţionatoare are un caracter represiv, intimidant, supunând pe autorul

ei unei constrângeri exclusiv personale pentru fapta săvârşită şi cunoaşte, în funcţie de

gravitatea abaterii, formele răspunderii disciplinare, contravenţionale şi penale pentru abateri

de la îndatoririle de serviciu.

8.1. Răspunderea disciplinară intervine în cazul încălcării de către funcţionar cu

vinovăţie a îndatoririlor de serviciu şi a normelor de conduită profesională şi civica prevăzute

de lege, ceea ce constituie abateri disciplinare antrenând sancţionarea disciplinară (art. 70/1).

Se apreciază că pe scara faptelor de pericol social abaterile disciplinare reprezintă treapta cea

mai de jos, comparativ cu contravenţiile şi infracţiunile, deoarece pericolul lor social se

Pagina 83 din 101


limitează şi afectează numai colectivitatea serviciului în care activează cel vinovat, aflat în

raporturi de serviciu sau de funcţiune grav tulburate în derularea lor normală, ceea ce

afectează bunul mers al activităţii oficiale.

A. Noţiunea, categoriile şi condiţiile abaterii disciplinare

Statutul enumeră (art. 70/2) următoarele abateri disciplinare:

întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor;

neglijenţa repetată în rezolvarea lucrărilor;

absenţe nemotivate de la serviciu;

nerespectarea în mod repetat a programului de lucru;

intervenţiile sau stăruinţele pentru soluţionarea unor cereri în afara cadrului legal;

nerespectarea secretului profesional sau a confidenţialităţii lucrărilor cu acest caracter;

manifestări care aduc atingere prestigiului autorităţii sau instituţiei publice din care

face parte;

desfăşurarea în timpul programului de lucru a unor activităţi cu caracter politic;

refuzul de a îndeplini atribuţiile de serviciu;

încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri, incompatibilităţi, conflicte de

interese şi interdicţii privind funcţionarii publici, stabilite prin lege;

stabilirea de către funcţionarii publici de execuţie de relaţii directe cu petenţii în

vederea soluţionării cererilor acestora.

Desigur, prin reglementări şi statute proprii se pot prevedea şi alte abateri specifice de

genul întârzierii la serviciu, nepurtarea uniformei, nerespectarea programului de lucru cu

publicul, etc.

Condiţiile răspunderii disciplinare sunt, în general, cele ale oricărei răspunderi

juridice, evident cu anumite particularităţi.

În primul rând, trebuie să existe o abatere disciplinară, ca faptă ilicită având ca obiect-

valoarea socială protejată juridic şi lezată – relaţiile sociale, ordinea şi disciplina serviciului

public înfăptuit prin funcţia executivă concretă.

Fapta ilicită poate fi comisivă (acţiune) sau omisivă (inacţiune) încălcând o obligaţie

legală decurgând din reglementări, dispoziţii ierarhice, norme de comportament, etc.

Fapta trebuie să fie săvârşită cu prilejul exercitării sau în legătură cu atribuţiile de

serviciu deoarece comiterea ei în afara acestui cadru nu mai poate constitui o abatere

disciplinară, ci una de altă factură.

Aceste fapte sunt descrise expres şi limitativ în Statutul funcţionarilor publici, precum

şi în alte reglementări proprii cuprinse în statute şi regulamente specifice, ceea ce constituie o

Pagina 84 din 101


diferenţiere netă faţă de Codul şi legislaţia muncii unde nu sunt enumerate abaterile

disciplinare ale salariaţilor, ceea ce înseamnă că orice încălcare a acestor reguli de disciplină

a muncii se constituie într-o abatere sancţionabilă.39 De aici şi concluzia firească şi anume că

săvârşirea unei fapte neprevăzute expres nu reprezintă o abatere disciplinară în materie

administrativă, decât în cazurile expres prevăzute de Statut sau de statute speciale şi în

condiţiile legii.

În al doilea rând, fapta trebuie să aibă drept consecinţă perturbarea desfăşurării

normale a activităţii publice executive, împiedicând derularea ei sau afectând calitatea

acesteia ori alterând ori diminuând eficienţa serviciului prestat de autoritate, instituţie sau

funcţionar, fie de cel în cauză, fie de altul sau de alţii.

Efectul de pericol social se localizează la acest nivel al colectivităţii de serviciu uneori

răsfrângându-se şi în afara acesteia în relaţiile cu alte autorităţi cu publicul sau cu terţii, ceea

ce nu mai reprezintă o condiţie obligatorie pentru existenţa abaterii.

Datorită caracterului ilicit al faptei şi efectul are o natură identică nu neapărat şi de

prejudiciu sau materială (ca de exemplu, în cazul întârzierii în efectuarea lucrărilor prin

depăşirea termenului legal prevăzut), soldat cu pagube evaluabile pecuniar.

De aici şi concluzia că abaterea disciplinară presupune fapte consumate, iar nu

tentative sau încercări neconsacrate legal şi, deci, nesancţionabile (absenţe nemotivate,

neglijenţă, refuz nejustificat, etc.).

În al treilea rând, între fapta disciplinară şi rezultatul perturbator trebuie să existe un

raport de cauzalitate în sensul că săvârşirea ei a perturbat bunul mers al serviciului public

care nu a putut fi prestat ori s-a prestat, din acest motiv, în mod defectuos.

Dacă abaterea nu a avut asemenea efect ori rezultatul produs (dereglări în programul

de lucru, calitatea slabă a unor lucrări, etc.), este consecinţa unei alte împrejurări atunci nu

mai suntem în prezenţa unei abateri ilicite, ci a unei alte împrejurări inapte de a produce

consecinţe sancţionatorii disciplinare sau, dimpotrivă, producătoare de efecte juridice pe

planul altor ramuri de drept (penal, de exemplu).

În al patrulea rând, trebuie să existe un autor al faptei ilicite sau un subiect al

răspunderii disciplinare în persoana funcţionarului care deţine această calitate specială

determinantă în declanşarea şi aplicarea sancţiunii.

Într-adevăr, aceasta înseamnă că cel în cauză trebuie să deţină în mod legal atributul

de putere, răspunderea intervenind pe toată durata menţinerii acestei calităţi de la investire

până la încetarea deţinerii funcţiei pentru cazurile sau cauzele prevăzute de statut. Uneori,

39 A se vedea S. Ghimpu, op.cit., vol. II, pag. 47.

Pagina 85 din 101


chiar abaterea, mai precis aplicarea sancţiunii reprezentând o împrejurare de încetare a

raportului de serviciu (cazul destituirii).

De aici concluzia că cel neinvestit sau nelegal investit nefiind subiect calificat nu se

află în raport de serviciu, în consecinţă, abaterile sale nu pot fi catalogate disciplinare, ci de

altă natură dacă au produs efecte juridice ilegale.

Evident, va fi subiect al răspunderii disciplinare şi funcţionarul detaşat sau delegat,

deşi problematica vizează relaţiile sale de serviciu cu autoritatea sau instituţia unde

funcţionează temporar.

În al cincilea rând, trebuie să existe vinovăţia autorului răspunderii, sub forma

intenţiei sau a culpei, legea nefăcând nici o distincţie în acest sens, de unde concluzia că

abaterile disciplinare se pot săvârşi în oricare din formele anterior enunţate, exceptând

cazurile când se sancţionează una dintre ele (de exemplu, neglijenţă repetată în rezolvarea

lucrărilor, art. 70/2 lit. b).

În sfârşit, răspunderea nu poate interveni, deşi sunt întrunite toate condiţiile, atunci

când există cauze de exonerare de răspundere sau de neresponsabilitate, de regulă,

determinate de lipsa vinovăţiei de genul legitimei apărări, stării de necesitate, cazul fortuit,

etc.

Uneori, chiar din Statut pot rezulta asemenea împrejurări, printr-o interpretare „per a

contrario”, de genul neglijenţei primare (nerepetate) în rezolvarea lucrărilor (art. 70/2 lit. b).

B. Sancţiunile disciplinare aplicabile sunt următoarele (art. 70/3):

mustrarea scrisă;

diminuarea drepturilor salariale cu 5-10% pe o perioadă până la 3 luni;

suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau de promovare în funcţie

pe o perioadă de 1-3 ani;

trecerea într-o funcţie inferioară pe o perioadă de până la 1 an cu diminuarea

corespunzătoare a salariului;

destituirea din funcţie.

Şi sancţiunile disciplinare sunt forme ale răspunderii juridice represive, adică mijloace

de constrângere aplicabile autorilor abaterilor respective. Ele au un caracter represiv şi

intimidant faţă de cel în cauză, dar şi preventiv urmărind evitarea producerii în viitor a unor

abateri de acelaşi gen. Scopul lor constă în apărarea ordinii de drept şi de serviciu în cadrul

organului executiv şi educarea personalului în spiritul respectării şi asigurării acestora.

Pagina 86 din 101


C. Principiile de drept care guvernează răspunderea disciplinară sunt similare cu cele

ale răspunderii juridice în general, de unde se deduc, dobândind o aplicabilitate proprie

(formulate în Hotărârea de Guvern nr. 1210/2003).

a) Principiul legalităţii răspunderii constă în aceea că răspunderea disciplinară nu

poate opera decât în cazurile prevăzute expres de Statut (art. 70/2) sau de regulamente proprii

şi cu aplicarea sancţiunilor expres prevăzute (art. 70/3), în forma şi limitele legal stabilite,

conform unei anumite proceduri derulate de organe legal investite.

b) Principiul răspunderii pentru fapta săvârşită cu vinovăţie, deci a răspunderii

subiective bazată pe intenţie sau culpă, operând prezumţia de nevinovăţie, ceea ce obligă

autoritatea să efectueze cercetări prealabile asupra faptei imputate pentru a dovedi vinovăţia

celui cercetat. Desigur, forma vinovăţiei (intenţie sau culpă), precum şi întinderea ei vor fi

determinante la individualizarea şi severitatea sancţiunii aplicate (art. 70/4).

c) Principiul răspunderii proprii sau personale conform căreia răspunderea revine şi

sancţiunea se aplică numai celui vinovat de comiterea abaterii, iar nu altuia. Diferite forme de

participaţie de genul instigării, complicităţii, etc., nu au valoare juridică în această materie

dacă nu există autorat (direct şi nemijlocit) în comiterea abaterii proprii şi distincte.

d) Principiul unicităţii răspunderii conform căruia pentru o faptă ilicită există o

singură sancţiune aplicabilă iar nu mai multe („non bis in idem”) având aceeaşi natură

juridică ca şi norma încălcată. Excepţia o avem în cazurile în care prin aceeaşi faptă se

încalcă norme de drept de natură diferită concomitent cu declanşarea unor forme diverse de

răspundere juridică având scopuri diferite. Aşa ar fi, de exemplu, destituirea din funcţie şi

condamnarea penală a funcţionarului, concomitent cu obligarea sa la plata despăgubirilor

pentru pagubele cauzate prin fapta sa patrimoniului autorităţii sau instituţiei în care

funcţionează, cât şi terţilor vătămaţi cu care s-a aflat în raporturi administrative (oficiale).

e) Principiul justeţei sau proporţionalităţii răspunderii în conformitate cu care se

impune corelarea răspunderii cu fapta săvârşită sub aspectul gradului şi formelor de

vinovăţie, a repetabilităţii ei, ori cu întinderea pagubei produse, printr-o corectă şi concretă

individualizare sau proporţionalizare a sancţiunii, deci o corelare a severităţii răspunderii cu

gravitatea abaterii. În acest sens, se va ţine seama de împrejurările în care s-a comis abaterea

şi de consecinţele ei asupra bunei funcţionări a serviciului de persoana funcţionarului, sub

aspectul comportării sale generale, de existenţa altor abateri şi sancţiuni în antecedenţa

acestuia care n-au fost radiate din cazierul disciplinar.

f) Principiul celerităţii sau operativităţii tragerii la răspundere şi a punerii în executare

a sancţiunii, ceea ce înseamnă o reacţie represivă cât mai apropiată de momentul comiterii

Pagina 87 din 101


abaterii, fără amânări sau tergiversări nejustificate în soluţionarea cazului pentru sporirea

rezonanţei sociale, a actului de sancţionare.

g) Prezumţia de nevinovăţie care presupune nevinovăţia funcţionarului public (cât

timp vina lui nu este dovedită);

h) Garantarea dreptului la apărare prin audierea funcţionarului, posibilitatea invocării

dovezilor în apărare şi asistarea de către un apărător sau de a fi reprezentat;

i) contradictorialitatea procedurii, în sensul exprimării cu privire la orice act sau fapt

disciplinar sesizat comisiei disciplinare de către cei aflaţi în divergenţă de poziţii procedurale.

D. Clasificarea sancţiunilor disciplinare se poate realiza după mai multe criterii:

a) După modul lor de consacrare distingem între sancţiuni generale prevăzute de

Statut, şi sancţiuni speciale, cuprinse în statute şi regulamente proprii ori speciale cu caracter

derogator.

b) După conţinutul lor, pot fi nepecuniare (mustrare scrisă) sau pecuniare (diminuarea

drepturilor salariale) ori mixte (trecerea în funcţie inferioară cu diminuarea salariului).

c) După modul de sesizare al autorului actului de aplicare, distingem între sancţiuni

ale conducătorului autorităţii la propunerea provenind de la conducătorul compartimentului în

care funcţionează cel în cauză (mustrare) sau de la conducătorul autorităţii sau instituţiei din

care face parte (destituirea din funcţie) la propunerea comisiei disciplinare.

d) După influenţa lor asupra raportului de funcţiune sau de serviciu, distingem

sancţiuni ce nu influenţează această relaţie (mustrare), altele care îl modifică (trecerea în

funcţie inferioară) şi cele care îl desfiinţează (destituirea din funcţie).

e) După durata de timp necesară radierii lor de drept din dosarul propriu al

funcţionarului, distingem între sancţiuni ce au nevoie de o perioadă de 6 luni (mustrare) şi

cele care au nevoie de o durată de 1 an (trecerea în funcţie inferioară) şi cele care au nevoie

de 7 ani (destituirea).

f) După jurisdicţia competentă să soluţioneze calea de atac îndreptată împotriva

sancţiunii, distingem competenţa conducătorului autorităţii sau instituţiei faţă de sancţiunile

propuse de conducătorii de compartimente şi competenţa Agenţiei Naţionale a funcţionarilor

Publici pentru cele aplicate de conducătorul organului, la propunerea comisiei disciplinare.

g) După gradul de severitate ele, se clasifică în conformitate cu prevederile din Statut

(art. 70/3) începând cu cea mai uşoară (mustrare) şi terminând cu cea mai severă (destituirea

din funcţie).

E. Categoriile de sancţiuni generale

Pagina 88 din 101


a) Mustrarea scrisă (art. 70/3 lit. a) reprezintă prima sancţiune pe scara răspunderii şi

constă într-o atenţionare scrisă a funcţionarului asupra gravităţii abaterii sale cu consecinţe

negative sau păgubitoare pentru activitatea structurii ori a autorităţii din care face parte cel în

cauză cu punerea expresă în vedere a acestuia că pe viitor i se vor aplica sancţiuni mai severe

mergând până la destituirea sa.

Deşi legea nu prevede, nici aici, condiţiile abaterii care declanşează o atare răspundere

(înscrisă şi ea în dosarul propriu) noi apreciem că asemenea împrejurări ar fi determinate de:

săvârşirea primară a unei fapte grave, cu caracter intenţionat sau din neglijenţă gravă

sau crasă;

săvârşirea repetată a unei abateri iniţial nesancţionate;

aprecierea organului că nesancţionarea ar fi neîndestulătoare faţă de gravitatea

abaterii.

Mustrarea este sancţiune nepecuniară, aplicabilă de către conducătorul

compartimentului din care face parte cel în cauză şi se radiază de drept din dosarul de

personal după trecerea unui interval de 6 luni de la aplicare, dacă cel în cauză nu a mai

săvârşit o abatere disciplinară în acest interval (art. 75 lit. a).

Remarcăm în acest sens următoarele:

nu are importanţă natura abaterii săvârşite în acest interval (şi anume mai puţin gravă,

identică sau mai gravă);

nu are relevanţă că noua abatere a fost sau nu sancţionată şi nici gradul de severitate a

acesteia;

are însă relevanţă, indiferent de termen, anularea oricăreia dintre sancţiunile ulterioare

(succesive) pentru că cea rămasă, anterioară (primară), să fie radiată de drept la împlinirea

termenului legal.

b) Diminuarea drepturilor salariale cu 5-10% pe o perioadă de 1-3 luni (art. 70/3 lit.

b), reprezintă o retrogadare de natură pecuniară fără afectarea raportului de serviciu sau a

funcţiei deţinute permiţând o mai bună individualizare a sancţiunii cuprinsă între limita

inferioară şi superioară ca şi cuantum (5-10%) şi ca perioadă (1-3 luni), afectând însă

stabilitatea salarială.

Se aplică o asemenea sancţiune pentru abateri grave, primare sau repetate, indiferent

de natura altora precedente sau de existenţa altor forme de sancţiuni pecuniare, de genul

amenzilor contravenţionale ori de sancţiuni reparatorii (patrimoniale) pentru daune provocate,

inclusiv penalităţi de întârziere în plata despăgubirilor, dar apreciem că totuşi corelată

Pagina 89 din 101


diminuarea cu amenda, despăgubirea sau penalitatea pentru a nu fi prea împovărătoare

sarcina bănească pentru cel vinovat.

c) Suspendarea dreptului de avansare în gradele salariale sau de promovare în funcţie

pe o perioadă de 1-3 ani (art. 70/3 lit. c) reprezintă o sancţiune tipică pentru funcţionarii

publici care au un drept la avansare în cadrul dreptului lor la carieră. Deşi nu afectează

drepturile salariale prezente şi certe, suspendarea afectează posibile şi viitoare drepturi

salariale văzute prin prisma blocării temporare a avansării şi promovării, cu toate că rămâne,

în esenţă, o sancţiune nepatrimonială şi cu caracter provizoriu.

d) Trecerea într-o funcţie inferioară (retrogradare), pe o perioadă de până la 1 an, cu

diminuarea corespunzătoare a salariului (art. 70/3 lit. d). Sancţiunea are o dublă natură atât

prin caracterul ei profesional (nepatrimonial) cât şi prin efectul ei pecuniar (asupra salariului),

reprezentând o retrogradare, mixtă şi dublă, cu efecte prin modificarea raportului de serviciu

în mod unilateral de către autoritate fără consimţământul funcţionarului.

Măsura este deosebit de severă, reprezentând penultima treaptă, premergătoare

destituirii din funcţie, şi se aplică pentru abateri cu consecinţe deosebite pentru autoritatea sau

instituţia publică când menţinerea în aceeaşi funcţie sau pe acelaşi post (de conducere sau de

execuţie) a celui în cauză apare ca imposibilă faţă de consecinţele extrem de negative şi

perturbatorii ale faptei.

Caracterul repetat al unor abateri, ori ale unor sancţiuni – chiar mai puţin severe –

antecedentele disciplinare, concursul de noi abateri, atitudinea şi circumstanţele autorului

încălcării conduc la o asemenea sancţiune.

Diminuarea salariului nu reprezintă o sancţiune distinctă lăsată la aprecierea

conducerii, ci una cumulativă decurgând în mod firesc şi de drept din retrogradarea în funcţie.

Considerăm că este la aprecierea autorului sancţiunii care este funcţia inferioară pe care este

retrogradat cel vizat, respectiv din funcţia de conducere (şef şi adjunct) sau pe funcţie de

execuţie, în funcţia imediat inferioară ierarhic sau pe alte funcţii subordonate fără respectarea

gradelor din scara ierarhică ori chiar cu schimbarea clasei profesionale de studii (I, II, III),

adică degradarea profesională.

De reţinut că suspendarea de la avansare, retrogradarea şi diminuarea salarială se

dispun nu de conducătorul de compartiment, ci de către conducătorul autorităţii sau instituţiei

la propunerea comisiei de disciplină, iar radierea de drept a sancţiunii operează în termen de 2

ani de la expirarea perioadei pentru care au fost aplicate dacă cel în cauză n-a mai săvârşit o

altă abatere disciplinară în acest interval (art. 75 lit. b).

Pagina 90 din 101


e) Destituirea din funcţie reprezintă cea mai severă sancţiune disciplinară aplicabilă

care conduce la încetarea raportului de serviciu, întrerupând cariera şi stabilitatea funcţiei şi

funcţionarului, cu consecinţe deosebite şi pentru viitor, deoarece o nouă revenire a acestuia

nu se mai poate realiza de la nivelul iniţial avut şi atins datorită motivelor imputabile lui şi

care l-au exclus din corpul funcţionarilor publici.

Statutul enumeră abaterile disciplinare care justifică o atare măsură, ele sunt de o

gravitate deosebită – primare sau repetate – ceea ce determină imposibilitatea menţinerii în

continuare a celui vinovat într-o funcţie de natură publică fără a afecta prestigiul autorităţii

sau instituţiei vizate.

Totuşi, art. 90/5 din Statut prevede că destituirea operează, ca sancţiune disciplinară,

în cazul săvârşirii repetate a unor abateri disciplinare sau a unei abateri disciplinare care a

avut consecinţe grave, ori a ivirii unui motiv legal de incompatibilitate iar funcţionarul public

nu acţionează pentru încetarea acestuia în termen de 10 zile calendaristice de la data

intervenirii cazului respectiv.

Pe de altă parte, Statutul prevede eliberarea din funcţie pentru necompetenţă

profesională (art. 90/4 lit. d) determinată de obţinerea calificativului „nesatisfăcător”.

În cazul săvârşirii unor abateri disciplinare repetate (apreciem ca cel puţin două)

destituirea se justifică prin atitudinea constantă a celui în cauză în încălcarea disciplinei

serviciului, având mai puţin relevanţă natura şi gravitatea abaterii ori severitatea sancţiunilor

corelative aplicate. Oricum, nu este de conceput ca în cazul repetării – ca motiv al destituirii –

să nu fi fost sancţionate faptele anterioare, chiar dacă ele s-au radiat de drept din dosarul

propriu al celui în cauză.

Desigur, aici intervin şi elemente de apreciere sau de oportunitate ale menţinerii în

funcţie sau nu a celui vinovat, ca atribut al conducerii raportat la conduita conştient negativă

şi de perseverenţă în încălcarea disciplinei serviciului de către cel în cauză. Este adevărat că

Statutul a prevăzut ca abatere distinctă (art. 70/1 lit. b) neglijenţa repetată în rezolvarea

lucrărilor, sancţionabilă în orice mod pe scara răspunderii, deşi aceasta s-ar putea constitui şi

într-o abatere premisă pentru destituirea din funcţie.

În privinţa necompetenţei profesionale ea constituie cauză a eliberării din funcţie

indiferent că se datorează sau nu culpei (vinovăţiei) celui în cauză şi indiferent de existenţa

sau nu a unor abateri pe linie disciplinară.

Ordonanţa de Urgenţă nr. 5/2002 (aprobată prin Legea nr. 378/2002) consacră

destituirea pentru încălcarea interdicţiei de contractare de lucrări.

Pagina 91 din 101


În mod evident, destituirea şi eliberarea se dispun de conducerea autorităţii şi cu toate

că se înscriu în dosarul propriu al funcţionarului nu mai sunt supuse radierii după trecerea

unei perioade.

Sancţiunea disciplinară nu poate fi aplicată decât după cercetarea prealabilă a faptei

imputate şi după audierea funcţionarului consemnată în scris, sub sancţiunea nulităţii.

Refuzul funcţionarului de a se prezenta la audiere sau de a semna declaraţia privind abaterea

imputată se consemnează într-un proces verbal, neafectând aplicarea sancţiunii (art. 71/4).

Împotriva sancţiunii aplicate la iniţiativa conducătorului de compartiment se poate

introduce contestaţie la conducătorul instituţiei sau autorităţii, soluţionarea având loc, pe baza

propunerii comisiei de disciplină, prin ordin sau dispoziţie definitivă (cazul avertismentului şi

a mustrării, art. 71 – a se vedea Hotărârea de Guvern nr. 1210/2003 privind aceste comisii).

Împotriva sancţiunii aplicate de conducătorul instituţiei, la propunerea comisiei de

disciplină, funcţionarul nemulţumit se poate adresa Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor

Publici solicitând anularea ori modificarea ordinului sau dispoziţiei de sancţionare.

8.2. Răspunderea contravenţională

Această răspundere este angajată în cazul funcţionarilor publici în cazul în care

aceştia au săvârşit o contravenţie în timpul şi în legătură cu sarcinile de serviciu (art. 76/1).

Specificul acestei răspunderi rezidă în faptul că gradul de pericol al abaterilor, deşi

mai ridicat decât al celor disciplinare, dar mai scăzut decât al celor penale, depăşeşte nivelul

local al instituţiei sau funcţiei, trecând şi asupra societăţii în general. Din această cauză

reglementarea contravenţiilor nu mai este lăsată la aprecierea statutelor, ci se face prin lege,

ordonanţe şi hotărâri de guvern, hotărâri ale consiliilor de locale şi judeţene.

Pe de altă parte, aceste contravenţii fiind săvârşite în timpul exercitării şi în legătură

cu sarcinile de serviciu reclamă şi calitatea specială a autorului lor contravenient, cea de

funcţionar public nu de simplă persoană fizică, deci ca subiect calificat.

Într-adevăr, numai în acest context, încălcarea atribuţiilor de serviciu pe linia

prevenirii şi stingerii incendiilor, disciplinei financiare şi gestionare, pazei şi protecţiei

bunurilor devin contravenţii specifice funcţionarilor, ca subiecţi calificaţi, stabilite şi

sancţionate prin procesele-verbale încheiate de organele de stat competente, prin care se

dispune, de regulă, amendarea celui vinovat.

Desigur, aceasta nu exclude, dacă abaterea este concomitent şi o încălcare internă a

atribuţiilor de serviciu, şi aplicarea sancţiunii disciplinare corelative încălcării produse.

Pagina 92 din 101


Împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi de sancţionare a acestora

funcţionarul poate formula – în condiţiile Ordonanţei de Guvern nr. 2/2001 – plângere la

judecătoria în a cărei circumscripţie îşi are sediul autoritatea sau instituţia publică în care

funcţionează cel sancţionat (art. 76/2).

Plângerea suspendă de drept punerea în executare a actului sancţionator pe toată

durata soluţionării ei, inclusiv în căile judiciare de atac, până la rămânerea definitivă şi

irevocabilă a hotărârii judecătoreşti.

Sancţiunea contravenţională aplicată, urmată sau nu şi de una disciplinară, nu se

înscrie în dosarul profesional al funcţionarului şi, în consecinţă, nu se radiază după trecerea

timpului legal, însă poate fi luată în considerare la evaluarea anuală a celui în cauză, inclusiv

în acordarea calificativelor mai ales dacă este rezultatul constatării unor organe de inspecţie şi

control ierarhic, ceea ce va influenţa, desigur, şi criteriile de avansare şi recompensare a celui

în cauză.

Pagina 93 din 101


8.3. Răspunderea penală

Această răspundere intervine în cazul infracţiunilor săvârşite în timpul serviciului sau

în legătură cu atribuţiile funcţiei publice ocupate şi se angajează potrivit legii penale (art.

79/1).

Subiectul activ sau făptuitorul trebuie să aibă calitatea specială de funcţionar, Codul

penal definind (art. 147) într-un sens deosebit de larg, potrivit nevoilor specifice acestei

ramuri de drept, cuprinderea oricărei persoane în categoria funcţionarilor dacă a săvârşit un

anumit gen de infracţiuni specifice, aflate sub incidenţa legii penale.

În acest sens prin funcţionar se înţelege “orice salariat care exercită, permanent sau

temporar, cu orice titlu, indiferent dacă şi cum a fost investit, o însărcinare de orice natură,

retribuită sau nu, în serviciul instituţiilor publice, instituţiilor sau altor persoane de interes

public. Sunt asimilate cu funcţionarii şi persoanele anterior enunţate, precum şi orice salariat

care exercită o însărcinare în serviciul unei alte persoane juridice decât cele deja indicate.

Faptele comise în această calitate specială sunt infracţiuni de serviciu sau în legătură

cu serviciul (luarea de mită, abuzul sau neglijenţa în serviciu contra intereselor publice sau

personale) ori alte categorii de infracţiuni specifice exercitării unei funcţii sau în legătură cu

ea, precum delapidarea, falsul intelectual, falsul în înscrisuri oficiale, insubordonarea, etc.

Mai mult, există şi reglementări specifice vizând funcţionarii publici cuprinse în legi penale

speciale, altele decât Codul penal, cum este cazul Legii 78/2000 pentru prevenirea,

descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie, Legea nr. 141/1997 privind Codul vamal al

României, Legea responsabilităţii ministeriale nr. 115/1999 ce vizează demnitarii din

administraţia publică, etc.

Alăturat sancţiunii penale principale sau pedepsei, de regulă, închisoarea, se mai pot

aplica şi pedepse complimentare (prevederile art. 64 Cod penal) ce se execută după

executarea sancţiunii principale şi care pot consta în interzicerea unuia sau unora din

următoarele drepturi:

dreptul de a alege şi de a fi ales în organele puterii publice şi în funcţii elective

publice;

dreptul de a ocupa o funcţie implicând exerciţiul autorităţii publice;

dreptul de a ocupa o funcţie sau de a exercita o profesie de natura aceleia de care s-a

folosit condamnatul pentru săvârşirea infracţiunii.

În cazul militarilor şi rezerviştilor se aplică, în cazul condamnării la închisoare mai

mare de 10 ani, degradarea militară.

Pagina 94 din 101


Răspunderea penală se stabileşte numai prin hotărâre judecătorească de condamnare.

Statutul s-a preocupat şi de faza cercetării penale pentru a clarifica situaţia

funcţionarului anchetat sau aflat în curs de judecată.

Astfel (art. 79/2), în cazul în care s-a dispus începerea urmăririi penale, pentru

infracţiuni prevăzute de art. 49 lit. h, conducătorul autorităţii sau instituţiei publice va lua

măsura de suspendare a funcţionarului public din funcţia publică deţinută.

În cazul în care s-a dispus începerea urmăririi penale împotriva funcţionarului public,

care a săvârşit o infracţiune de natură să-l facă incompatibil cu funcţia publică pe care o

ocupă, se va dispune suspendarea din funcţie (art. 79/3).

Din prevederile statuare rezultă, în mod tacit, că începerea urmăririi penale faţă de

funcţionar nu antrenează suspendarea acestuia dacă nu există o sesizare adresată organului

din care face parte, ceea ce înseamnă că dispunerea ei este facultativă, devenind obligatorie

numai în urma sesizării, iar dacă suntem în prezenţa unei urmăriri vizând o infracţiune

incompatibilă cu funcţia deţinută (de exemplu, luarea de mită), suspendarea este obligatorie

chiar în lipsa vreunei sesizări ca urmare a nevoii de a proteja siguranţa, stabilitatea şi

credibilitatea serviciului public.

Dacă parchetul dispune scoaterea de sub urmărire ori încetarea urmăririi penale sau

instanţa încetează procesul sau achită inculpatul suspendarea din funcţie încetează (art. 79/4)

de drept, apreciem noi, în lipsa unui enunţ corespunzător al legii, urmând ca să-i fie plătite

celui vizat drepturile salariale cuvenite pe perioada suspendării (art. 80).

Suspendarea reprezintă o încetare sau o întrerupere temporară a raportului de serviciu

datorită stării de dubiu care planează asupra funcţionarului cercetat sau în curs de judecată

penală.

Măsura, în mod evident, nu poate dura la nesfârşit prin însăşi natura sa provizorie, cât

şi prin nesiguranţa ori instabilitatea situaţiei de neexercitare a funcţiei şi serviciului public, de

aceea constatarea certă a inexistenţei cauzelor care au determinat-o conduce la încetarea ei de

drept.

Dacă însă funcţionarul este condamnat pentru o faptă prevăzută de art. 49 lit. h prin

hotărâre judecătorească penală definitivă măsura suspendării din provizorie se transformă în

definitivă determinând încetarea de drept a raportului de serviciu conform Statutului (art.

90/2 lit. f) şi indiferent de natura faptei penale reţinute în sarcina sa dacă este privat de

libertate.

Aceasta atrage, după sine, eliminarea din corpul funcţionarilor publici şi pierderea

tuturor drepturilor dobândite de-a lungul timpului şi care nu vor mai fi recunoscute chiar

Pagina 95 din 101


dacă, ipotetic, cel în cauză ar mai reveni vreodată pe o funcţie publică, cu excepţia cazului

unei erori judiciare.

Reamintim că în conformitate cu art. 49 lit. h din Statut condamnarea trebuie să

intervină pentru infracţiuni contra umanităţii, contra statului sau contra autorităţii, de serviciu

sau în legătură cu serviciul, care împiedică înfăptuirea justiţiei, de fals ori a unor fapte de

corupţie sau a unor infracţiuni săvârşite cu intenţie, care-l fac pe funcţionar incompatibil cu

exercitarea funcţiei publice, cu excepţia intervenirii reabilitării.

8.4. Răspunderea patrimonială

În mod cu totul interesant şi original Statutul funcţionarilor publici rupe tradiţia

juridică românească consacrată în codurile şi legislaţia muncii – ce instituiau răspunderea

materială a salariaţilor pentru pagubele cauzate - din vina lor şi în exercitarea sau în legătură

cu atribuţiile de serviciu - patrimoniului locului de muncă, creând un regim juridic unitar al

răspunderii unice civile, indiferent de persoana păgubită. Această răspunderea operează (art.

77) pentru:

pagubele produse cu vinovăţie patrimoniului autorităţii sau instituţiei publice în care

funcţionează

nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit;

daunele plătite de autoritate sau instituţia publică, în calitate de comitent, unor terţe

persoane în temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile.

a) Prima ipoteză, a pagubelor produse cu vinovăţie patrimoniului propriei instituţii

(art. 77 lit. a) a primit o consacrare patrimonială (civilă), iar nu materială (de dreptul muncii)

pornind de la o premisă juridică exactă şi anume inexistenţa raportului de muncă, bazat pe

contractul aferent, între autoritate şi funcţionarul său, întrucât raportul de serviciu se bazează

pe numirea în funcţie care are o natură administrativă, de drept public. În consecinţă, devin

aplicabile condiţiile răspunderii delictuale (art. 998 Cod Civil) conform căreia cel ce produce

o pagubă patrimonială altuia trebuie să o repare, răspunzând pentru fapta proprie.

Remarcăm, totuşi, faptul că între autoritate şi funcţionarul său, deşi există o relaţie

juridică de serviciu având o natură administrativă, nu mai apare însă şi o relaţie civilă de

prepuşenie – de la comitent la prepus – deoarece autoritatea sau instituţia publică nu se

înfiinţează şi organizează, după cum nici nu funcţionează având scopuri similare persoanelor

juridice (societăţi comerciale). În plus, numeroase autorităţi şi instituţii nu au nici măcar

personalitate juridică civilă ori nu deţin un patrimoniu propriu (care poate fi al autorităţii

Pagina 96 din 101


ierarhic superioare, a statului, a unităţii administrativ-teritoriale, etc.). Altfel spus,

funcţionarul va răspunde pentru prejudiciul produs, ca orice alt terţ ce a cauzat o pagubă, deşi

modalitatea juridică practică de recuperare a pagubei este alta decât litigiul civil patrimonial

derulat în faţa instanţei de judecată.

Natura civilă a răspunderii nou instituite nu este lipsită de semnificaţie practică,

dincolo de fundamentul ei juridic propriu. Într-adevăr, se ştie că – spre deosebire de

răspunderea materială a salariatului, limitată la suportarea reparaţiei pentru paguba efectiv

produsă – răspunderea civilă delictuală este mult mai severă incluzând şi beneficiul sau

câştigul nerealizat (deci atât „damnum emergens” cât şi „lucrum cessans”).

Totuşi, care sunt condiţiile specifice şi proprii ale răspunderii civile delictuale a

funcţionarului pentru fapta proprie, comparativ cu terţul care ar prejudicia patrimoniul unei

instituţii (desigur, condiţiile generale ale acesteia fiind întrunite prin existenţa delictului civil,

a pagubei produse prin el, a raportului de cauzalitate între ele şi a culpei celui în cauză)?

În primul rând, autorul pagubei trebuie să aibă calitatea de funcţionar public al

autorităţii sau instituţiei păgubite, aflat în raport de serviciu cu ea, legal investit în funcţia

deţinută.

În lipsa acestei calităţi (nedobândite sau pierdute) ori în prezenţa altei calităţi (de ales

ori de demnitar sau de funcţionar auxiliar ori de deservire angajat cu contract de muncă),

procedura de recuperare va fi după dreptul comun, prin hotărâre judecătorească, ori după

regulile răspunderii materiale din dreptul muncii. Cu alte cuvinte, normele răspunderii

materiale nu sunt aplicabile celor care nu îşi desfăşoară activitatea în temeiul contractului de

muncă.40

În al doilea rând, deşi legea nu o spune, fapta şi paguba trebuie produse în exerciţiul

sau în legătură cu exercitarea atribuţiilor de serviciu, pentru că altfel am putea fi în prezenţa

unei răspunderi delictuale generate de comiterea vreunei infracţiuni contra patrimoniului de

genul furtului sau delapidării constatate şi consacrate prin hotărâre judecătorească penală.

Acest lucru obligă la determinarea riguroasă a atribuţiilor de serviciu încălcate sau nu – prin

faptă ilicită comisivă (de acţiune) sau omisivă (de inacţiune) – de cel căruia îi reveneau spre

exercitare. De aceea, putem fi în prezenţa unei încălcări a atribuţiilor de serviciu (de exemplu,

preluarea defectuoasă prin inventar a unor bunuri sau valori, ori neasigurarea corespunzătoare

a modului lor de păstrare) sau o neexercitare corespunzătoare a acestora (de exemplu,

neefectuarea riguroasă şi periodică a controlului financiar sau gestionar).

40 A se vedea S. Ghimpu…, op.cit., vol. III, pag. 115.

Pagina 97 din 101


Dacă paguba a fost produsă în urma aplicării unei dispoziţii ierarhice aparent legale

răspunderea reparatorie nu poate reveni executantului decât dacă şi în măsura în care trebuia

sau putea să-şi dea seama de ilegalitatea şi de consecinţele măsurii în cauză. Desigur, dacă

ordinul era vădit ilegal sau neoportun răspunderea va reveni deopotrivă celor doi factori din

raportul ierarhic de serviciu.

În al treilea rând, prejudiciul cauzat patrimoniului autorităţii trebuie să constea fie

într-o diminuare a acestuia (micşorarea drepturilor sau a activului), fie într-o sporire a

pasivului (creşterea obligaţiilor), respectiv o necreştere a activului. Exemplificativ arătăm

pentru cazurile anterioare pierderea unor titluri de valoare, sume de bani, obiecte,

determinarea, prin neplată la termen, a suportării unor penalităţi de către instituţia proprie sau

neîncasarea unor drepturi (creanţe) cuvenite autorităţii.

La rândul său, prejudiciul trebuie să fie material, efectiv, direct, real, cert şi actual

“per a contrario” orice alt prejudiciu nematerial, viitor, indirect, incert, nedeterminabil, nu

antrenează răspunderea patrimonială.

Evident, între fapta ilicită şi prejudiciu trebuie să existe o legătură cauzală deoarece

dacă fapta n-a generat prejudiciul constatat ori el provine dintr-o altă sursă, nu mai poate

opera o răspundere reparatorie delictuală ci, eventual, o răspundere contractuală.

În sfârşit, vinovăţia celui în cauză, numită şi culpă în dreptul civil, trebuie să existe

sub forma intenţiei (directe sau indirecte) numită dol în dreptul civil ori a culpei (cu

previziune sau fără previziune), respectiv imprudenţa şi neglijenţa.

Desigur, intervenţia unor cauze care exclud caracterul ilicit al faptei, mai ales prin

inexistenţa vinovăţiei înlătură, implicit, şi răspunderea juridică aferentă, aşa cum este cazul

legitimei apărări, stării de necesitate, cazului fortuit, constrângerii fizice sau morale, beţia

involuntară, eroarea de fapt, iresponsabilitatea cunoscute din dreptul penal, la care se mai

adaugă, în mod specific,41 executarea unei obligaţii legale şi riscul normal al serviciului,

precum şi forţa majoră (de exemplu, punerea în executare a actului de demolare a unei

construcţii ridicate în mod neautorizat ori distrugerea unor bunuri contaminate de către

organele de inspecţie sanitar-veterinară).

b) Cea de a doua ipoteză vizează răspunderea civilă a funcţionarului pentru

nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit (art. 77 lit. c).

Această obligaţie de restituire a sumelor acordate în mod necuvenit nu este neapărat

generată din vina funcţionarului, fiind posibilă lipsa oricărei culpe a acestuia, apărând ca

41 Idem, op.cit., pag. 94.

Pagina 98 din 101


vinovat cel ce a dispus plata, de exemplu, a unor cheltuieli de deplasare (transport, diurnă,

cazare) ori salariale mai mari decât cele legal prevăzute.

Temeiul restituirii este îmbogăţirea fără justă cauză a beneficiarului plăţilor, printr-un

fapt ce sporeşte patrimoniul altei persoane fără ca pentru acesta să existe un temei juridic,

ceea ce obligă la o restituire corespunzătoare proporţiei nejustificate de mărire corelată cu

diminuarea patrimonială a celuilalt.42

Neexistând vină în comiterea faptei, aceasta are un caracter licit, astfel încât nu sunt

întrunite condiţiile răspunderii pentru faptă proprie, iar, pe de altă parte, subiectul obligaţiei,

în acest caz, trebuie să aibă şi calitatea specială de funcţionar public, ceea ce influenţează

hotărâtor procedura legală de recuperare a creanţelor datorate. Dacă cel în cauză are alte

calităţi, de demnitar sau persoană aleasă, de salariat cu contract de muncă, procedurile de

urmat vor fi cea civilă (acţiunea în restituire) sau cea materială (de imputare).

Ar fi fost util ca, urmând cazurile prevăzute de Codul muncii (art. 272) să se fi lărgit

sfera de cuprindere a acestei ipoteze şi cu obligaţia de restituire a plăţii contravalorii

bunurilor ori a serviciilor primite, respectiv prestate fără drept. Deşi în practică nu este

exclusă o asemenea ipoteză, apreciem că în lipsa unei proceduri legale statutare exprese se va

acţiona faţă de funcţionarul public vizat, după regulile dreptului civil.

Repararea pagubelor produse cu vinovăţie de funcţionar patrimoniului serviciului său

ori obligarea sa la restituirea sumelor acordate necuvenit (art. 77 lit. a şi b) se dispune prin

emiterea de către conducătorul organului public a unui ordin sau dispoziţie de imputare, în

termen de 30 zile de la constatarea pagubei sau, după caz, prin asumarea unui angajament de

plată (art. 78/1). Dreptul conducătorului de a emite ordinul sau dispoziţia de imputare se

prescrie în termen de 3 ani de la data procedurii pagubei (art. 78/3).

Împotriva ordinului sau dispoziţiei funcţionarul public în cauză se poate adresa

instanţei de contencios administrativ (art. 78/2).

Trebuie să remarcăm faptul că deşi natura celor două cazuri de răspundere este

evident civilă, sub aspectul dreptului material, totuşi procedura de stabilire a răspunderii şi de

recuperare a pagubei este administrativă, având în vedere raporturile de serviciu în care se

află funcţionarul, ca şi criteriile de celeritate în obţinerea reparaţiei prin acte administrative

sau angajament de plată a celui vizat.

42 C. Stătescu, C. Bîrsan, Tratat de drept civil, Teoria generală a obligaţiilor, Ed. Academiei, Bucureşti, 1981, pag. 130.

Pagina 99 din 101


c) Cea de a treia ipoteză vizează răspunderea funcţionarului pentru daunele plătite de

autoritatea sau instituţia publică, în calitate de comitent, unor terţe persoane, în temeiul unei

hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile (art. 77 lit. c).

În acest caz, suntem în prezenţa unei răspunderi civile delictuale pentru fapta altuia,

respectiv a autorităţii ca şi comitent pentru fapta prejudiciantă a funcţionarului (prepus) faţă

de patrimoniul unui terţ (conform art. 1000/3 din Codul civil).

În primul rând, pentru a interveni o astfel de răspundere în persoana funcţionarului

trebuie să fie întrunite condiţiile răspunderii pentru fapta proprie (prevăzute de art. 998 şi 999

Cod civil), respectiv fapta ilicită, prejudiciul, raportul de cauzalitate între cele două, existenţa

subiectului vinovat.

În al doilea rând, trebuie întrunite şi anumite condiţii speciale,43 respectiv:

existenţa unui raport (de prepuşenie în dreptul civil) de serviciu sau de funcţiune între

autoritate, care a răspuns civil, şi funcţionarul acesteia;

fapta ilicită prejudiciantă să fi fost săvârşită cu prilejul sau în legătură cu exerciţiul

funcţiei publice, chiar dacă a avut loc prin încălcarea, neîndeplinirea sau depăşirea

atribuţiilor, dar în nici un caz în afara sau fără vreo legătură cu ele. În acest ultim caz nu se

mai pune problema decât sub aspectul răspunderii proprii a celui efectiv vinovat, iar nu şi a

răspunderii autorităţii din care face parte.

Dacă, însă, prejudiciul cauzat terţilor este urmarea unui fapt ilicit al conducerii,

răspunderea autorităţii este pentru fapta proprie, iar nu pentru fapta altuia ca şi în cazul

subordonaţilor, a personalului de execuţie, etc.

Totuşi, apreciam că Statutul în mod greşit a identificat raporturile de serviciu sau de

funcţiune, având o natură administrativă, publică, cu cele de prepuşenie, având o natură

civilă, privată, pentru simplul fapt că exerciţiul autorităţii publice impune considerarea

întregului organ sau a întregii instituţii ca un tot unitar, acest exerciţiu nerevenind numai

conducerii, ci şi altor funcţionari de decizie sau cu atribuţii de punere în executare a actelor

de drept public.

În acest sens, în baza unor reglementări, cum sunt Legea contenciosului administrativ

nr. 29/1990 răspunderea pentru actele şi faptele de putere, licite sau ilicite, vătămătoare

pentru drepturile terţilor, revine în primul rând autorităţii faţă de persoana lezată şi numai în

subsidiar funcţionarului efectiv vinovat (art. 1 şi 13).

Mai mult, reglementările contravenţionale consideră abateri anumite încălcări ale legii

săvârşite de persoana juridică, organizaţia, subiectul colectiv, indiferent că, în ultimă instanţa,

43 Idem, op.cit., pag. 253.

Pagina 100 din 101


vinovată se face o persoană fizică determinată din cadrul ei, legea nefăcând distincţie între

personalul de conducere şi cel de execuţie. În acest sens fapta este considerată săvârşită de

către însăşi organizaţia respectivă, chiar dacă amenzile stabilite pe seama ei vor fi ulterior

imputate de aceasta celor efectiv vinovaţi.

De aceea, apreciem că daunele provocate de administraţie terţilor prin acte sau fapte

de putere ar trebui să determine răspunderea acesteia pentru fapta proprie, nu pentru fapta

altuia prin analogia civilistă în materie, la care s-a recurs prin Statut.

În al treilea rând, recuperarea pagubei pentru daunele plătite de autoritate sau

instituţie unor terţe persoane se va face de la funcţionarul vinovat în temeiul unei hotărâri

judecătoreşti definitive şi irevocabile (art. 78/1 teza ultimă coroborat cu art. 77 lit. c).

Autoritatea obligată la suportarea despăgubirilor se va întoarce împotriva

funcţionarului său efectiv vinovat (prin acţiunea în regres) pentru a-şi acoperi prejudiciul

suportat, iar acesta va răspunde atât pentru paguba efectiv produsă, cât şi pentru câştigul

(folosul) nerealizat.

Pagina 101 din 101

http://www.tocilar.ro/

Date post:	20-Jul-2015
Category:	Leadership & Management
Upload:	mirela-tiganus
View:	225 times
Download:	3 times

Diploma

Leadership & Management