Cuprins: Capitolul 1. OBIECTUL MANAGEMENTULUI
PUBLIC...................................................pag. 2
pag. 2 1.1. Concepte generale i caracteristicile de management
public............................................ pag. 4 1.2.
Delimitri i clarificri cu privire la stat i administraia
public..................................... pag. 7 1.3.
Administraia public domeniul de aplicare a managementului
public......................... pag. 9 1.4. Definiia i
caracteristicile obiectului managementului
public......................................... ntrebri de
control..................................................................................................................pag.13
Capitolul 2. SISTEMUL DE MANAGEMENT AL ADMINISTRAIEI
PUBLICE........... pag.14 2.1. Mediul organizaional al adminstraiei
publice................................................................pag.14
2.1.1. Factorii de mediu exogeni (externi
sistemului)............................................................
pag.14 2.1.2. Factorii de mediu endogeni (interni
sistemului).........................................................
pag.17 2.2. Sistemul serviciilor
publice............................................................................................
pag.17 2.2.1. Conceptul de sistem. Componentele
sistemului..........................................................
pag.17 2.2.2. Serviciile publice, component a sistemului
teriar.................................................... pag.19
2.2.3. Clasificarea serviciilor
publice....................................................................................
pag.21 2.2.4. Principii de organizare i funcionare a serviciilor
publice..pag.24 ntrebri de
control.................................................................................................................
pag.27 Capitolul 3. PROCESUL MANAGEMENTULUI
PUBLIC............................................... pag.28 3.1.
Coninutul i caracteristicile procesului managementului
public.................................... pag.28 3.2. Principiile
managementului
public..................................................................................
pag.28 pag.29 3.3. Funciile managementului
public......................................................................................
pag.30 3.3.1. Funcia de previziune
....................................................................................................
pag.31 3.3.2. Funcia de
organizare........................................................................................................
3.3.3. Funcia de
coordonare.................................................................................................
pag.33 pag.33 3.3.4. Funcia de
antrenare.......................................................................................................
3.3.5. Funcia de control i
evaluare......................................................................................
pag.33 ntrebri de
control................................................................................................................
pag.35 Capitolul 4. SISTEMUL DECIZIONAL N MANAGEMENTUL
PUBLIC.........................pag.36 4.1. Definiia i clasificarea
deciziilor...................................................................................
pag.36 4.2. Elementele sistemului
decizional....................................................................................
pag.39 4.3. Caracteristicile deciziilor
administrative........................................................................
pag.39 pag.40 4.4. Fundamentarea deciziilor
administrative..........................................................................
ntrebri de
control................................................................................................................
pag.42
Bibliografie..............................................................................................................................pag.43
1
Capitolul 1 OBIECTUL MANAGEMENTULUI PUBLIC1.1. Concepte generale
i caracteristicile de management public Managementul public opereaz
cu concepte fundamentale ale managementului general, la care se
adaug particularitile sectorului public. Prin urmare, pentru
definirea managementului public este necesar a se relua definirea
managementului. n literatura de specialitate se ntlnesc mai multe
definiii ale managementului, ca de exemplu: 1) Managementul este
procesul de atingere a obiectivelor organizaionale prin angajarea i
implicarea celor patru funcii principale: planificarea,
organizarea, leading-ul (antrenarea i motivarea) i controlul1. 2)
Managementul firmelor rezid n studierea proceselor i relaiilor de
management din cadrul lor, n vederea descoperirii legitilor i
principiilor care le guverneaz, a conceperii de noi sisteme,
metode, tehnici i modaliti de conducere de natur s asigure obinerea
i creterea competitivitii2. 3) Wiliam Newman definete managementul
ca fiind o important tehnic social de direcionare, conducere i
control a eforturilor unui grup social n vederea realizrii unui
obiectiv comun3. Managementul public are ca obiectiv principal
satisfacerea interesului public prin intermediul serviciilor
publice. Serviciile publice constituie domeniul de activitate al
instituiilor publice, care ofer cadrul instituional care s permit
aplicarea cadrului legislativ (Legi, Hotrri de Guvern, Ordonane ale
Guvernului, Ordine ale minitrilor, regulamente de organizare etc.).
Instituiile publice reprezint organismele prin care statul i
exercit funciile i serviciile sale n domeniul economic,
socio-cultural, de aprare, de siguran public, ordine public.
Instituiile publice pot fi de importan central, care cuprind
Parlamentul, Administraia Prezidenial, Guvernul, ministerele i alte
autoriti publice centrale, precum i instituiile din subordinea lor,
i de importan local, care cuprind unitile
administrativ-teritoriale, consiliile judeene, municipale, oreneti
i comunale, precum i instituiile publice subordonate acestora.
Totalitatea instituiilor publice determin sectorul (sistemul)
public. Managementul din sistemul (domeniul) public urmrete
coordonarea i controlul serviciilor publice n raport cu obiectivele
stabilite de fiecare instituie public. De asemenea, urmrete s
stabileasc direciile strategice i pe termen scurt, mijloacele
necesare atingerii obiectivelor, dar i motivarea membrilor
instituiilor publice n realizarea obiectivelor stabilite.
Managementul public este n strns corelaie cu activitile desfurate n
sectorul public, n complexitatea i dinamica sa, precum i cu
politicile adoptate i stabilite n cadrul sistemului. Actualmente,
mediul socio-politic foarte dinamic, n continu schimbare i
transformare, i exercit influena asupra managementului public.1
Ionescu, Gh.Gh., Cazan, E., Negrua, A.L., Management
organizaional, Editura Tribuna Economic, Bucureti, 2001, pag.1. 2
Nicolescu, O., Verboncu, I., Management, Editura Economic,
Bucureti, 1996, pag.17. 3 Newman, Wiliam, Administrative action,
Pretince Hall, Englewood Hills, New York, 1964, pag.1 din Filip,
P., Managementul administraiei publice, Editura Treira, Oradea,
2004, pag.5.
2
Managementul public este strns legat de schimbrile care au loc n
societate, reflectnd dinamismul din societatea contemporan. Din
acest punct de vedere, managementul public, opereaz cu o serie de
concepte generale, care pot fi mprite n trei categorii, i anume4:
1) concepte legate de modul de organizare a sistemului public:
obiective, resurse, proces managerial, optimizare. Obiectivele
managementului public se refer la misiunea i scopul fiecrei
instituii publice din cadrul sistemului. Resursele reprezint
nevoile materiale, financiare i umane necesare atingerii
obiectivului stabilit. Procesul managerial const n modalitatea de
transformare a resurselor n vederea atingerii obiectivelor
stabilite. Optimizarea rezult din dorina de a realiza ct mai bine
procesul managerial, astfel nct resursele s fie utilizate optim,
ducnd chiar la modificarea obiectivelor, resurselor i procesului
managerial. 2) concepte legate de funcionarea sistemului public:
autonomie, adaptabilitate, organizare, plan, planificare i
incluziune. Autonomia const n capacitatea sistemului de a se
conduce singur, cu respectarea normelor i legilor n vigoare.
Adaptabilitatea const n capacitatea sistemului de a-i pstra
stabilitatea, innd cont de influenele mediului exterior.
Organizarea se refer la structura intern a sistemului, care se
stabilete pentru a determina o bun funcionare a sistemului. Planul
este instrumentul prin care se urmrete realizarea obiectivelor
stabilite. Planificarea este activitatea prin care se stabilesc
termenele i mijloacele de realizare a obiectivelor. Incluziunea
const n capacitatea sistemului, ca sistem deschis, de a se integra
n structuri mai largi, cum ar fi integrarea Romniei n Uniunea
European. 3) concepte legate de conducerea sistemului: informaia,
verificarea, decizia i controlul. Informaia const n culegerea i
prelucrarea datelor necesare procesului de management n atingerea
obiectivelor. Datele culese sunt organizate ntr-o baz de date i se
supun analizei, n vederea identificrii variantei optime de
acionare. Verificarea este operaia prin care se constat dac
modelele i procedurile alese n procesul de management corespund cu
realitatea i cu obiectivele stabilite. Decizia const n alegerea
uneia dintre variante, care se consider a fi optim pentru
realizarea obiectivelor. Controlul urmrete ndeplinirea obiectivelor
ca urmare a deciziilor luate. Controlul se realizeaz n toate fazele
procesului de management. Un rol important n eficientizarea
managementului l are managerul. Pentru a fi eficient, managerul
trebuie s-i dezvolte aptitudinile n: elaborarea i selectarea
informaiilor, care trebuie s fie utile i credibile; dezvoltarea
raionamentului logic i analiza judicioas a fenomenelor manageriale;
perfecionarea colaborrii i comunicrii cu personalul; dezvoltarea
capacitii de a gndi economic i social; cunoaterea i recunoaterea
propriei valori i capacitatea de a munci n echip; dezvoltarea
capacitii de a stabili i comunica obiective, de a finaliza
realizarea lor.4
Plumb, I., Androniceanu, A., Ablu, O., Managementul serviciilor
publice, ediia a II-a, Editura ASE, Bucureti, 2003, pag.18.
3
Aptitudinile manageriale se formeaz i se dezvolt ca urmare a
cunotinelor i experienei proprii, dar i prin motivare. Managerul
trebuie s lucreze n echip i s aib aptitudinea de a preveni sau
stopa situaiile conflictuale. Pentru a fi eficient, managerul din
administraia public trebuie s depisteze la timp cauzele unui
potenial conflict, s stabilesc precis sarcinile fiecrui salariat, s
foloseasc criterii de promovare i competen profesional, s stimuleze
dorina de perfecionare, s stimuleze creativitatea individual sau de
grup. n acest fel, managerul va dobndi autoritatea necesar i
respectul membrilor instituiei, crend un climat de munc propice
realizrii obiectivelor stabilite. 1.2. Delimitri i clarificri cu
privire la stat i administraia public Managementul public opereaz
cu concepte i abordri fundamentale legate de sistemul public, de
particularitile serviciilor publice din administraia public central
i local, de particularitile instituiilor publice din domeniul
economic, socio-cultural, de aprare, ordine public i siguran
naional. Din acest punct de vedere se impune delimitarea i
clarificarea noiunilor de stat, puteri ale statului, administraie
public, organele administraiei publice. Statul, n sens larg, const
n colectivitatea uman cu o istorie comun, cu un teritoriu bine
delimitat, cu legi proprii, cu un sistem de guvernare propriu i un
sistem propriu de aprare a frontierelor, de siguran naional i
ordine public, de dezvoltare a relaiilor internaionale, alegerea
reprezentanilor. n sens restrns, statul cuprinde ansamblul
organizaiilor prin care i exercit puterea i funciile sale. Alturi
de partidele politice i societatea civil, statul formeaz un sistem
complex, care urmrete rezolvarea intereselor generale ale societii.
Prin intermediul statului se exercit puterile politice. n Romnia,
puterile politice sunt: 1) puterea legislativ, care se exercit de
ctre Parlament, prin intermediul celor dou camere: Senat i Camera
Deputailor; 2) puterea executiv, exercitat de Preedinte, Guvern i
celelalte autoriti ale administraiei publice; 3) puterea
judectoreasc, exercitat de instanele judectoreti. Romnia este un
stat democratic, parlamentar i semiprezidenial, caracterizat prin
principiul separaiei i echilibrul puterilor n stat. Cele trei
puteri sunt n echilibru, ceea ce nseamn c niciuna dintre ele nu o
domin pe cealalt, ntre ele existnd relaii de colaborare pentru buna
funcionare a statului. Pentru nelegerea corect i complet a noiunii
de stat se impune i clarificarea noiunilor de administraie,
administraie public i autoritate public. Administraia, n sens larg,
poate fi definit ca fiind activitatea unui grup care coopereaz
pentru realizarea unui obiectiv. n sens restrns, administraia se
refer la acele modele i proceduri prin care membrii unui grup sunt
convini s coopereze i s-i coordoneze eforturile pentru realizarea
unui obiectiv. Acest sens restrns al administraiei este specific
comportamentului i cooperrii umane n cadrul unei organizaii. Prin
urmare, persoanele angajate ntr-o activitate de cooperare cu alte
persoane pentru atingerea unui obiectiv sunt angajate ntr-o
administraie. Administraia se preocup de gsirea metodelor de lucru
pentru ca oamenii din grup s coopereze ntre ei pentru ndeplinirea
sarcinilor, modul de organizare a activitii lor, de mprire a
sarcinilor ntre ei, a rolului fiecruia i cum s i ndeplineasc acest
rol, cum s i coordoneze eforturile unul cu cellalt.
4
n societatea modern, activitatea comun se desfoar n cadrul unei
organizaii oficiale, care const ntr-un sistem planificat de
eforturi comune, n care fiecare participant are un rol bine definit
i sarcini sau atribuii de ndeplinit pentru atingerea obiectivelor
organizaionale stabilite. Factorul cheie n ntregul proces este
colaborarea ntre persoanele angajate n aceast activitate.
Administraia public cuprinde ansamblul instituiilor care asigur
elaborarea, executarea i aplicarea legilor. Elaborarea legilor se
face prin intermediul Parlamentului, care asigur puterea legislativ
a statului. Executarea i aplicarea legilor se face prin intermediul
instituiilor care asigur puterea executiv a statului. Identificarea
i rezolvarea abaterilor de la legile n vigoare se asigur prin
intermediul instituiilor care asigur puterea judectoreasc a
statului. ntre administraia public i cea privat exist asemnri i
deosebiri. Asemnrile dintre problemele administrative din
organizaiile publice i cele private pot fi observate cu uurin
atunci cnd o organizaie privat este preluat de Guvern. Patrimoniul
organizaiei va fi acelai, angajaii vor ndeplini aceleai sarcini,
iar personalul de conducere va fi aproximativ aceleai. Dac s-ar
produce modificri de personal dup preluare, se poate spune c i
proprietarii privai ar fi putut face aceleai modificri. De
asemenea, se poate spune c att n administraia public, ct i n cea
privat, sunt necesare aceleai abiliti n rezolvarea sarcinilor.
Totui exist i anumite diferene, mai ales de ordin cantitativ dect
calitativ. Spre exemplu, att activitile organizaiilor publice, ct i
a celor private se bazeaz pe legi. Cu toate acestea, atribuiile i
responsabilitile personalului din organizaiile publice, de obicei,
sunt descrise mult mai detaliat n legislaie dect cele din domeniul
privat, existnd mult mai multe posibiliti ca personalul din
organizaiile publice s fie tras la rspundere n faa organelor
judectoreti, n legtur cu modul de ndeplinire a sarcinilor. Astfel,
o achiziie public trebuie s respecte o serie de condiii legale
privind anunarea licitaiilor, acordarea contractului licitantului
care ofer cele mai avantajoase condiii, autorizarea cheltuielilor
etc., n timp ce n cazul unei organizaii private, aceasta poate
autoriza angajaii s achiziioneze n numele su, ndeplinind proceduri
stabilite de managementul de vrf al organizaiei respective.
Managementul privat beneficiaz de mai mult libertate n alegerea
procedurilor de urmat, care s fie benefice pentru organizaia sa.
Managementul privat i urmrete predominant interesele personale, n
timp ce managementul public trebuie s serveasc interesul public. Pe
de alt parte, exist percepia c administraia public este ineficient
i corupt. Cu toate acestea, societatea modern are nevoie de
activiti i servicii publice. Eficiena activitilor publice poate fi
influenat de pltitorii de impozite. Parlamentul, ca instituie
format din reprezentani alei, constituind legislativul rii, concepe
politicile, pe care administraia public le pune n aplicare. Pentru
ca administraia public s fie eficient trebuie ncredinat unor
funcionari publici, selecionai dup criterii de competen.
Funcionarii publici nu ar trebui s fie responsabili politic, ci
numai pentru aplicarea politicilor n mod eficient, deci fr irosirea
fondurilor publice. Majoritatea teoriilor i principiilor
managementului public au la baz criteriul eficienei. Existana
organizaiilor publice este determinat i de alte necesiti umane. O
sarcin pe care organizaiile private nu o au este aceea de colectare
a veniturilor prin impozitare. O alt activitate o reprezint
serviciile de sntate public, care nu pot fi ncredinate personelor
particulare s decid asupra proteciei mpotriva bolilor
transmisibile. Perceperea impozitelor face posibil efectuarea
serviciilor sanitare n beneficiul tututor, ca de exemplu vaccinarea
obligatorie sau carantina, pentru a mpiedica rspndirea bolilor
transmisibile.
5
Alte servicii publice sunt cele din domeniul economic, cum ar fi
apa, gazele, electricitatea etc., pentru care se percep impozite i
taxe. Alte servicii publice sunt cele de nvmnt, aprare, ordine
public, siguran naional etc., care au ca obiectiv principal
rezolvarea problemelor comunitii. Constituia Romniei opereaz cu
noiunea de autoritate public. Autoritatea public reprezint
colectivul organizat de oameni care exercit prerogativele de putere
public fie ntr-o activitate statal, fie ntr-o activitate din
administraia local autonom5. Denumirea de autoriti publice se
utilizeaz i pentru funcionarii publici care intr n contact
nemijlocit cu ceteanul6. Organele administraiei publice reprezint
structuri organizaionale cu personalitate de drept public, care
acioneaz din oficiu pentru executarea legii sau pentru prestarea
serviciilor publice, sub controlul direct sau indirect al
Parlamentului7. Structura organizatoric, politic i administrativ a
Romniei este urmtoarea: Parlamentul compus din dou camere: - Senat
- Camera Deputailor; Organele supreme ale administraiei de stat -
Preedintele i administraia prezidenial; - Guvernul i aparatul su de
lucru; Administraia central de specialitate - Ministerele; -
Autoritile subordonate ministerelor; - Autoritile autonome;
Administraia teritorial de stat - Prefectul; - Comisia judeean
consultativ; - Comitetul operativ-consultativ; - Serviciile
deconcentrate ale administraiei publice centrale n teritoriu;
Administraia judeean - Consiliul judeean; - Preedintele consiliului
judeean; - Secretarul general al judeului; Administraia local -
Consiliul local; - Primarul; - Secretarul; - Aparatul propriu de
specialitate; - Serviciile publice locale. 1.3. Administraia public
domeniul de aplicare a managementului public Aa cum s-a mai artat
anterior, administraia public cuprinde ansamblul organizaiilor cu
personalitate de drept public, care reprezint i apr interesul
public. Capacitatea de drept public, care se impune celui
particular, se fundamenteaz pe prerogativele care rezult din
Constituie i din legile organice. n virtutea acestei capaciti,
instituiile administrative emit acte de autoritate, care se execut
din oficiu sau apelnd la msuri de constrngere, sanciuni sau execuie
silit.5 6
Profiroiu, A., Popescu, I., Bazele administraiei publice, ediia
a II-a, Editura Economic, Bucureti, 2004, pag.13. ibidem. 7
ibidem.
6
Puterea public const n drepturi speciale de care dispune o
instituie administrativ prin care se duc la ndeplinire prevederile
legale, precum i prestarea de servicii publice n limitele legii.
Puterea public presupune i contenciosul admninistrativ i aplicarea
sanciunilor penale stabilite de instanele judectoreti prin hotrri
definitive. Procesul de management n administraia public, pentru
ndeplinirea legilor, presupune procese de pregtire a executrii
actelor normative prin emiterea de hotrri, circulare, instruciuni
de la Guvern, precum i procese de execuie prin emiterea de acte
unilaterale, ncheierea de contracte, efectuarea de operaii
materiale. Pentru eficientizarea administraiei publice,
managementul public urmrete creterea calitii serviciilor publice
oferite de instituiile publice conduse conform unor principii
riguroase desprinse din lege. Deciziile administrative se
fundamenteaz pe judeci de valoare, iar calitatea serviciilor
depinde i de sumele prevzute prin bugetele aprobate de partidele
politice aflate la guvernare. Scopul managementului public n
instituiile administraiei publice este satisfacerea nevoilor
generale, fr a se urmri obinerea unui profit, aa cum se ntmpl n
organizaiile private. Satisfacerea intereselor generale constituie
domeniul managementului n administraia public. Coninutul
serviciilor publice este influenat de puterea politic. El variaz n
funcie de evoluia societii, de politicile stabilite de legislatori
i de oficialii alei, dar obiectivul managementului public rmne
acelai: executarea eficient a acestor politici. ntre adminitraia
public i politic exist o strns legtur, intercondiionndu-se
reciproc. Administraia public transpune n practic deciziile
politice, dar i managementul administraiei publice influeneaz
politica. Serviciul public reprezint ansamblu de activiti
organizate i autorizate de administraia public pentru satisfacerea
nevoilor sociale n interes public. Managementul public urmrete
rezolvarea acestor nevoi sociale, la un moment dat, ceea ce
presupune ca puterea politic s valorizeze aceste nevoi i s adopte
un cadru legislativ adecvat. Avnd n vedere complexitatea i
diversitatea nevoilor sociale s-a constatat c ele nu pot fi
satisfcute doar de serviciile publice ale instituiilor
administrative, aprnd necesitatea de a oferi servicii publice i de
ctre organizaii private. Serviciile publice oferite de ctre
organizaiile private trebuie ns s funcioneze prin autorizarea de
ctre instituiile administrative. Serviciile publice au la baz
decizii ale managementului public i un cadru legislativ
corespunztor elaborat i controlat de autoritatea public. n acest
sens, serviciile publice trebuie s prezinte urmtoarele
caracteristici: - s satisfac o necesitate de interes public; - s
fie ntr-un raport juridic permanent cu administraia care le-a
nfiinat i care le conduce; - s furnizeze bunuri i/sau servicii de
interes public; - s fie supuse unor norme i principii de drept
public, care le difereniaz de serviciile organizaiilor private.
Clasificarea serviciilor publice8 Serviciile publice pot fi
clasificate dup mai multe criterii, i anume: 1) Dup criteriul
juridic, serviciile publice pot fi: servicii publice
administrative; servicii publice industriale i comerciale.
Serviciile publice administrative constau n activitatea sau
ansamblul de activiti prin care instituiile administraiei publice
acioneaz ntr-un cadru legislativ bine determinat pentru
satisfacerea interesului public.8
Filip, P., Managementul administraiei publice, Editura Treira,
Oradea, 2004, pag.11-12.
7
a) b)
Serviciile publice industriale i comerciale pot fi oferite de
organizaii publice sau private cu caracter industrial i comerciale.
2) Dup modul de cooperare la satisfacerea interesului public,
serviciile publice pot fi: servicii publice la realizarea crora nu
sunt implicate persoane din afar i care au drept scop satisfacerea
direct i individual a particularilor, ca de exemplu: nvmnt, sport,
cultur i servicii administrative. Ele pot fi: stabilimente publice;
stabilimente de utilitate public. Stabilimentul public este un
serviciu oferit de o instituie public care dispune de un patrimoniu
propriu i se constituie ca un procedeu, ca o tehnic, cu scopul de a
realiza o mai bun satisfacere a interesului public. Stabilimentele
publice pot fi naionale, judeene sau comunale, care primesc donaii
din partea particularilor, colectivitilor publice, cu scopul de a
realiza unele obiective caritabile, culturale i pot pstra venituri
provenind din activitile lor, ca de exemplu: spitale, coli,
universiti etc. Stabilimentele de utilitate public sunt instituii
create din iniiativ particular, cu fonduri private, dar fr scop
lucrativ, pentru satisfacerea unui interes public, ca de exemplu:
universiti private, clinici private, teatre particulare etc.
servicii publice la realizarea crora particip indirect i alte
persoane i fr ca beneficiarul s intre n contact cu serviciul
respectiv. n acest caz clientul este utilizator, nu beneficiar, ca
de exemplu: ntreinerea reelei de drumuri; servicii publice la
realizarea crora sunt implicate persoane din rndul cetenilor i
destinate ntregii colectiviti umane, fr ca indivizii s cunoasc, n
mod individual, rezultatul, ca de exemplu: aprarea naional,
serviciul diplomatic etc. 3) Dup nivelul la care se realizeaz,
serviciile publice pot fi: servicii publice naionale; servicii
publice locale. Serviciile publice naionale sunt cele care se
adreseaz ansamblului colectivitilor naionale, iar serviciile de
interes local se adreseaz colectivitilor la nivel de jude, ora,
comun etc. 4) Dup forma de proprietate, serviciile publice pot fi:
servicii publice monopolizate, oferite doar de instituiile
administrative care dein i monopolul asupra activitilor respective;
servicii publice realizate de ageni economici publici i/sau privai.
Aceast categorie de servicii sunt oferite att de instituii publice,
ct i de organizaii private. Administraia public ntr-un stat este
organizat pe principiul descentralizrii administrative, care mbrac
dou forme: descentralizarea teritorial; descentralizarea pe
servicii. Descentralizarea teritorial se refer la mprirea statului
n circumscripii administrative n care funcioneaz autoriti
administrative locale, organizate pe principiul autonomiei locale.
Descentralizarea pe servicii se refer la serviciile publice
autonome, scoase din competena administraiei publice centrale sau
locale. Prin urmare, ele au un anumit grad de independen fa de
organele administrative din competena crora s-au desprins. Deci,
descentralizarea pe servicii nu se refer la o grup de servicii de
interes local, care sunt n competena autoritilor locale. Se poate
concluziona c serviciile publice reprezint mijloacele prin care
administraia public i desfoar activitatea. Ele constau n organisme
administrative, create de stat, jude sau comun, cu competene i
puteri determinate, nzestrate cu mijloace financiare din bugetul de
stat, bugetele fondurilor speciale sau bugetele administraiei
publice locale, puse la dispoziia publicului pentru a satisface n
mod regulat i continuu nevoile cu caracter general. 8
A. Teodorescu9 consider c serviciile publice se ntlnesc
pretutindeni unde este o activitate de stat, funcia executiv a
statului se exercit prin servicii publice, iar totalitatea
serviciilor publice constituie administraia. Sensul noiunii de
serviciu public este acela de activitate organizat de organele
administraiei publice locale (comunale, oreneti, municipale i
judeene) cu scopul satisfacerii permanente a interesului general.
Acest sens este limitat, necuprinznd serviciile de interes naional.
Serviciile publice ale administraiei publice locale pot fi
obligatorii i facultative10. Serviciile obligatorii sunt cele
destinate bunei desfurri a administraiei publice teritoriale, ca de
exemplu serviciile de stare civil i autoritatea tutelar, pentru a
cror organizare i funcionare exist reglementri legale. Serviciile
facultative au la baz reglementri la nivel local i depind de
mijloacele financiare de care dispune unitatea
administrativ-teritorial. Din aceast categorie fac parte serviciile
descentralizate girate de regiile autonome i societile comerciale,
cum sunt serviciile publice de gospodrie comunal. Acestea se
desfoar sub autoritatea administraiei publice locale, avnd drept
scop furnizarea de servicii de utilitate public, prin care se
asigur: alimentarea cu ap, canalizarea i epurarea apelor uzuale i
pluviale, salubrizarea localitilor, alimentarea cu energie termic,
transportul public local, administrarea fondului locativ public,
administrarea domeniului public. Organizarea serviciilor publice de
gospodrire comunal se realizeaz cu respectarea urmtoarelor
principii: principiul dezvoltrii durabile, principiului autonomiei
locale, principiul descentralizrii serviciilor publice, principiul
responsabilitii i legalitii, principiul participrii i consultrii
cetenilor, principiul parteneriatului, principiul corelrii
cerinelor cu resursele, principiul proteciei i conservrii mediului
natural i construit, principiul administrrii eficiente a bunurilor
din proprietatea public a unitilor teritoriale, principiul
asigurrii mediului concurenial, principiul liberului acces la
informaii privind serviciile publice11. Serviciile de gospodrire
comunal trebuie s urmreasc satisfacerea cantitativ i calitativ a
nevoilor utilizatorilor, n condiii de rentabilitate i eficien
economic. 1.4. Definiia i caracteristicile obiectului
managementului public Managementul public presupune o problematic
deosebit, care, pentru a putea fi soluionat, trebuie s aib n vedere
urmtoarele: elementele managementului general se regsesc n
administraia public, cu toate dimensiunile i funciile pe care le
ndeplinesc n oricare alt domeniu de activitate; exercitarea
managementului public se face la fel ca n oricare alt domeniu al
vieii sociale, ntr-un mediu social-politic aflat n continu micare i
schimbare, din ce n ce mai accelerat; exercitarea managementului
public n condiiile creterii complexitii vieii sociale i al
fenomenului globalizrii; delimitarea i clarificarea noiunilor de
management public, lideritate, administraie public, guvernare
instituional. Managementul public const, n principal, n coordonarea
i controlarea serviciilor publice pentru a le face eficace i
eficiente n raport cu obiectivele lor, n timp ce lideritatea se
refer la schimbare, pe care trebuie s o stpneasc, s-i stabileasc
direciile, s asigure mijloacele necesare i s motiveze membrii
organizaiei n vederea schimbrii.9
Teodorescu, A., Tratat de drept administrativ, din Filip, P.,
Managementul administraiei publice, Editura Treira, Oradea, 2004,
pag.12. 10 ibidem, pag.13. 11 ibidem.
9
Guvernarea instituional indic pe cei care conduc. Administraia
urmrete transpunerea n practic a politicilor adoptate. Din cele
prezentate se poate concluziona c managementul coordoneaz i
controleaz, liderii orienteaz i entuziasmeaz, iar administraia -
servete12. Managementul general, att din punct de vedere teoretic,
ct i practic, i gsete aplicabilitate i n domeniul administraiei
publice, la fel ca i n celelalte domenii de activitate, elementele
i funciile sale fiind aceleai. Prin urmare, i n administraia
public, managementul urmrete coordonarea resurselor umane,
informaionale i financiare n vederea realizrii obiectivelor
propuse. Problematica managementului public trebuie studiat i
analizatat n contextul unui mediu social i politic foarte dinamic,
ridicnd probleme permanente privind finanarea, coninutul, calitatea
i eficiena acestui domeniu de activitate. Managementul public este
influenat n mare msur de cultura naional i de birocraie. Birocraia
presupune numrul funcionarilor publici care activeaz n administraia
public. n ultimul timp se constat o cretere a birocraiei att la
nivel naional, ct i la nivel local. Creterea birocraiei se datoreaz
att progresului tiinei i tehnologiei, ct i interveniei statului n
economie, pentru protejarea pieelor, prin agenii administrative.
Programele guvernamentale pentru combaterea srciei i rezolvarea
problemelor sociale conduc la apariia unor noi autoriti publice,
care determin creterea democraiei. Tendina activitii managerilor
din administraia public este orientat ctre client i ctre schimbare,
ceea ce presupune utilizarea metodelor i tehnicilor moderne de
conducere i organizare. Managementul public are ca obiectiv
principal satisfacerea intereselor sociale. Sectorul public al unei
naiuni const n administraia public central i local, precum i toate
organizaiile publice care presteaz servicii n interesul general al
societii. Managementul public se refer la metodologia de realizare
a programelor administraiei publice, alocarea resurselor materiale,
financiare i umane, evaluarea i controlul activitilor administraiei
publice. n acest sens, managementul public vizeaz aspecte privind
sistemul de management n instituiile publice, resursele materiale,
financiare i umane, eficacitatea i eficiena activitii lor pentru
realizarea obiectivelor. Managementul public vizeaz, de asemenea,
metodele i tehnicile manageriale utilizate de managerii
instituiilor publice, precum i funciile managementului, cu
particularitile lor din acest domeniu. Managementul public are ca
obiectiv satisfacerea interesului public prin realizarea
serviciilor publice. Pentru a realiza acest lucru este necesar a se
realiza un cadru instituional care s permit aplicarea legislaiei n
vigoare (Legi, Hotrri de Guvern, Ordonane ale Guvernului, Ordine
ale minitrilor, regulamente de organizare etc.). Procesul de
management n sectorul public presupune i existena relaiilor de
management din instituiile publice, care constau n raporturile din
sistemul administrativ. ntre managementul public i administraia
public exist strnse interdependene. Astfel, administraia public
asigur realizarea puterii de stat i a organizaiilor
administrativ-teritoriale, prin conducerea lor pe baza principiilor
generale ale managementului public. Domeniile de interes n
administraia public sunt: organizarea structurilor administraiei
publice; psihologia comportamentului administrativ; relaia dintre
politic i administraia public i rolul administraiei publice n
politic. Toate aceste aspecte trebuie privite mpreun.12
Plumb, I., Androniceanu, A., Ablu O, Managementul serviciilor
publice, ediia a II-a, Editura ASE, Bucureti, 2003, pag.16.
10
Toate cele prezentate anterior pot conduce la urmtoarea definiie
a obiectului managementului public: Managementul public are ca
obiect cunoaterea proceselor i relaiilor de management din
admininistraia public, prin elaborarea de principii i legiti,
urmrind perfecionarea continu a organizrii i funcionrii
structurilor administrative cu scopul realizrii unor servicii
publice eficiente, n concordan cu nevoile sociale generale i
satisfacerii interesului public. Definiia obiectivului
managementului public poate fi prezentat schematic astfel:
Obiectul managementului public
Cunoaterea
proceselor
relaiilor
din administraia public
Perfecionarea
organizrii
funcionrii
structurilor administrative
cu scopul 11 Satisfacerii interesului public prin:
eficientizarea serviciilor publice concordana cu nevoile
sociale
Fig.1- Definiia obiectului managementului public
Caracteristicile obiectului managementului public decurg din
definiia acestuia. O prim caracteristic o reprezint coninutul
managementului public, care const n cunoaterea proceselor i
relaiilor din administraia public, n baza crora emite principii i
legiti de organizare i funcionare a acesteia. A doua caracteristic
const n activitatea de perfecionare a organizrii i funcionrii
structurilor administrative pentru atingerea obiectivelor
stabilite, innd cont de dinamica mediului exterior, a schimbrilor i
transformrilor care au loc n societate i care determin schimbarea
permanent a intereselor generale. A treia caracteristic o reprezint
scopul managementului public, adic satisfacerea interesului public,
prin eficientizarea serviciilor publice i urmrirea realizrii unei
concordane ntre nevoile sociale i serviciile publice oferite.
ntrebri de control 1. Enumerai i definii conceptele cu care opereaz
managementul public legate de modul de organizare a sistemului
public; 2. Enumerai i definii conceptele cu care opereaz
managementul public legate de funcionarea sistemului public; 3.
Enumerai i definii conceptele cu care opereaz managementul public
legate de conducerea sistemului public; 4. Care sunt aptitudinile
pe care trebuie s le posede managerul pentru a fi eficient? 5.
Definii conceptul de stat; 6. Ce este administraia i administraia
public; asemnri i deosebiri; 12
7. Definii autoritatea public i organele administraiei publice;
8. Prezentai structura, politic i administrativ a Romniei; 9.
Prezentai serviciile publice i caracteristicile lor; 10. Clasificai
serviciile publice: a) dup criteriul juridic; b) dup modul de
cooperare la satisfacerea interesului public; c) dup nivelul la
care se realizeaz; d) dup forma de proprietate; 11. Definii
managementul public; 12. Definii obiectul managementului public i
prezentai caracteristicile lui.
Capitolul 2 SISTEMUL DE MANAGEMENT AL ADMINISTRAIEI PUBLICE2.1.
Mediul oraganizaional al adminstraiei publice Organizaiile
administraiei publice i managerii lor acioneaz, n zilele noastre,
ntr-o lume marcat de impactul noilor tehnologii de cunoatere i
comunicare, de efectul globalizrii societii, al creterii
interdependenei dintre naiuni i culturi. n aceast lume, succesul
poate fi atins prin calitatea i rapiditatea cu care se iau
deciziile. Avnd n vedere c structura intereselor din societate
depinde de mediul fizic i social, este firesc ca atunci cnd
condiiile de mediu se schimb s se schimbe i interesele din
societate. O modificare a mediului poate crea noi interese, le
poate intensifica sau diminua pe cele existente sau poate duce la
dispariia unui interes. Administraia public urmrete satisfacerea
intereselor generale, prin urmare este important s fie studiai
factorii de mediu care acioneaz asupra sistemului. 13
Se consider c organizaia public se gsete sub aciunea simultan a
dou tipuri de factori: endogeni i exogeni13. 2.1.1. Factorii de
mediu exogeni (externi sistemului) Factorii externi ai mediului,
care acioneaz asupra organizaiilor publice sunt: statul; legislaia;
tehnologia; fora de munc, sindicatele; clienii; concurena;
societatea. 1. Statul, prin puterea sa politic, are o influen
deosebit asupra organizaiei publice, iar funcionarii publici cu
funcii de conducere particip la politica public. Managementul
public este influenat de voina politic, care opereaz cu valori
precum: reprezentativitate, sensibilitate, receptivitate,
considerate valori ale democraiei constituionale. Aceste valori
intr ns n contradicie cu valorile promovate de tiina
managementului. Un rol important n managementul public l reprezint
pluralismul politic. Structurile administrative cu rol de execuie
au o anumit reprezentare a societii ntr-o ar. Ca urmare, acest
lucru reflect valorile, conflictele i forele competiionale ntr-o
societate n care funcioneaz pluralismul politic. Fiecare din aceste
structuri urmresc meninerea sau creterea susinerii politice.
Astfel, aceast component a managementului public caut mereu
reprezentare, deci este mereu politizat, urmrind satisfacerea
intereselor de reprezentare i accentund astfel rolul valorilor
politice n managementul public. Liderii politici, n campaniile
electorale, urmresc s demonstreze c au capacitatea de a conduce cel
mai bine sectorul public. n timp, s-a demonstrat c dominaia
politicului conduce la dezvoltarea corupiei i ineficienei. Apare
astfel necesitatea separrii politicului de managementul public prin
selecia i promovarea funcionarilor publici pe baz de competen,
eficien i performan. Din alt perspectiv, statul exercit influen
asupra serviciilor publice, prin intermediul funciilor sale. Una
din cele mai importante funcii ale statului este aceea de a oferi
servicii publice la un pre inferior costului de producie, fie
producndu-le el nsui prin intermediul organizaiilor publice, fie
prin subvenionarea unor activiti, sau chiar oferind servicii
gratuite n domeniul educaiei, sntii etc. O alt funcie a statului
este aceea de aprare a teritoriului naional i de asigurare i
garantare a securitii naionale. n acest sens, statul asigur
securitatea persoanelor i a bunurilor cu ajutorul poliiei i
justiiei i aprarea teritoriului naional i a intereselor naionale cu
ajutorul armatei i diplomaiei. Alte servicii publice oferite de
stat sunt serviciile publice de nvmnt i sntate, servicii publice
culturale (muzee, biblioteci, case de cultur etc.), de cercetare,
infrastructur etc. O alt funcie a statului este aceea de
redistribuire cu scopul realizrii proteciei sociale. Pentru
aceasta, statul a constituit un sistem de asigurri (boal, accidente
de munc, pensionari, omeri etc.).
13
Filip, P., Managementul administraiei publice, Editura Treira,
Oradea, 2004, pag.15.
14
Pentru realizarea funciei de redistribuire, statul preleveaz
cotizaii de la cei care se asigur i redistribuie aceste cotizaii
prin prestaii sociale: pensii, cheltuieli medicale, ajutoare de
omaj etc. O alt funcie a statului prin care influeneaz managementul
public este aceea de reglare economic, prin intervenia statului n
economie n vederea ameliorrii principalilor indicatori economici
(creterea produsului intern brut, creterea numrului locurilor de
munc, stabilitatea preurilor, diminuarea inflaiei, echilibrarea
balanei externe etc.). Reglarea economic se realizeaz prin politici
structurale, respectiv politica industrial, politica mediului
ambiant, politica energetic, dezvoltarea infrastructurii etc.
Alturi de acestea, care reprezint intervenii ale statului pentru a
regla economia pe termen lung, statul mai poate interveni
conjuntural pentru a realiza relansarea sau stabilizarea economiei.
2. Legislaia influeneaz managementul public prin reglementrile
actelor normative n vigoare aferente sectorului public.
Organizaiile publice sunt foarte bine definite prin termenii legii.
Influena legislaiei asupra managementului public poate fi privit
sub dou aspecte: - restricii ale actelor normative; - aspectul
juridic de fundamentare al deciziilor administrative. Restriciile n
funcionarea sistemului public sunt cuprinse n reglementrile privind
managementul resurselor umane i protecia muncii (Codul Muncii,
Legea privind contractul colectiv de munc, Legea privind sistemul
de stabilire a salariilor de baz n sectorul bugetar i a
indemnizaiilor pentru persoanele care ocup funcii de demnitate
public, Legea privind unele msuri de protecie a persoanelor
ncadrate n munc, Legea privind sistemul public de pensii i alte
drepturi de asigurri sociale, Statutul funcionarilor publici,
Statutul cadrelor didactice etc.), legea administraiei publice cu
privire la organizarea, funcionarea i competena autoritilor publice
.a. Alturi de aceste reglementri exist i reglementri cu privire la
impozitele, taxele percepute de la persoanele fizice i juridice,
care constituie sursele de finanare a sectorului public. n ceea ce
privete aspectul juridic, se pot distinge 3 direcii de influen:
procedura; drepturile individuale; aspectele juridice. Procedura
este bine definit n procesele administrative. Drepturile
individuale ale funcionarilor publici sunt prevzute n Carta
drepturilor. Aspectele juridice se refer la influena asupra
rezultatelor conflictelor, a abaterilor de la prevederile legale i
acordarea egalitii tuturor cetenilor n faa deciziilor
administrative. 3. Tehnologia poate fi luat n considerare ca factor
exogen de influen a managementului public datorit noilor tehnologii
informatice i de comunicare utilizate n administraie, precum i a
cheltuielilor guvernamentale pentru cercetare, transfer tehnologic
i aplicaiile generrii de cunotine, echipamente, dezvoltarea
nanotehnologiei etc. Toate acestea exercit o influen important
asupra ntregii economii i, implicit, asupra sectorului public i a
managementului lui. Peter F. Drucker, n cartea sa Managementul
viitorului sublinia c adevratul impact al Revoluiei informaionale
abia ncepe s se fac simit. Dar nu informaiile sunt cauza acestui
impact, i nici inteligena artificial, nici efectul computerelor i
al tehnologiei de calcul asupra lurii deciziilor, al stabilirii
politicilor sau strategiilor, ci alt fenomen ce practic nu a fost
prevzut de nimeni, la care nimeni nu s-a gndit cu zece,
cincisprezece ani n urm: comerul eletronic14. Drucker consider ca
Internetul va deveni, la nivel mondial, principalul mijloc de
distribuie al mrfurilor, al serviciilor i al locurilor de munc,
determinnd modificri n profunzime a sistemelor economice, a pieelor
i a categoriilor de consumatori, a categoriilor de valori i a
comportamentelor consumatorilor, a pieei locurilor de munc i a
forei de munc.14
Drucker, F.P., Managementul viitorului, Editura ASAB, Bucureti,
2004, pag.16.
15
4. Fora de munc, privit ca o marf, cutat pe pia pentru a putea
fi selecionat i angajat, constituie un alt factor exogen cu influen
asupra organizaiei publice i a managementului ei. Dinamica forei de
munc, schimbrile n structura ei, politicile guvernamentele legate
de fora de munc determin dinamism i n ceea ce privesc condiiile de
selecie, angajare i promovare profesional, determinnd n acelai timp
i crearea de condiii de munc specifice unei categorii sau alta de
for de munc. 5. Sindicatele constituie un factor exogen pentru
sistemul public datorit influenelor pe care le exercit legat de
nivelul salariilor i al condiiilor de munc. Cu ct sunt mai
puternice, ele pot impune restricii pentru sistem, prin negocierea
contractelor de angajare i stabilirea nivelului salarial. 6.
Clienii, respectiv beneficiarii serviciilor publice, pot fi privii
ca o parte a mediului exterior, fr de care organizaiile publice nu
exist. Exigena i necesitile utilizatorilor de servicii publice
exercit influene importante asupra structurii i calitii serviciilor
publice. 7. Concurena exercit o adevrat presiune asupra sistemului,
contribuind la mbuntirea lui continu. Dac n sectorul public exist
societi care dein monopolul asupra unor activiti, nu se pune
problema elaborrii unor strategii concureniale, dar se pune
problema unor strategii privind calitatea mediului muncii. Spre
exemplu, n cazul organizaiilor care produc energia electric i
termic, se pune problema mbuntirii calitii serviciilor oferite,
influennd att input-urile, ct i output-urile. 8. Societatea.
Membrii societii pot exercita presiuni asupra organizaiilor
publice. Ei tiu c pot contribui la schimbare cu ajutorul voturilor,
pe de o parte, iar pe de alt parte, ca angajai, exercit influene
asupra organizaiilor n funcie de credinele i atitudinea societii.
Ca urmare, organizaiile publice trebuie s adopte un comportament n
concordan cu cerinele societii i s manifeste responsabilitate
social. Responsabilitatea social const n implicarea i obligaia de a
servi i proteja interesele generale. 2.1.2. Factorii de mediu
endogeni (interni sistemului) Factorii de mediu endogeni sunt cei
care acioneaz n interiorul sistemului, influennd diferitele pri
componente. Din aceast categorie fac parte: strategia managerial;
stilul de conducere; angajaii; relaiile informale; sindicatele. 1.
Strategia managerial const n atragerea tuturor resurselor necesare
sistemului pentru atingerea obiectivelor stabilite, precum i
planificarea ieirilor din sistem. n acest sens, managementul
trebuie s transforme intrrile de orice fel (informaii, resurse
umane, financiare i materiale) n ieiri planificate (servicii
publice n concordan cu necesitile i cerinele interesului general).
Gndirea strategic a managerilor din sistemul politic se aplic la
planurile i programele de dezvoltare a sistemului public, innd cont
de influenele mediului extern, care exercit influene asupra
realizrii obiectivelor pe termen lung. 2. Stilul de conducere const
n modul n care managerul i exercit atribuiile i competenele care i
revin. Stilul de conducere al managerului poate fi neles i prin
16
comportamentul managerilor fa de angajai, modul de comunicare cu
acetia n ndeplinirea rolului pe care l are n organizarea,
dirijarea, motivarea i controlul angajailor. 3. Angajaii pot
influena sistemul ntr-un mod determinat. Influena angajailor este
relevat de tiina managerial, de psihologia muncii i de economie,
demonstrnd necesitatea adaptrii mainii la om, adaptarea mediului
intern la specificul muncii. 4. Relaiile informale, ca factori ai
mediului intern se refer la relaiile manager-liderangajai,
leader-ul fiind ales de organizaie, chiar dac este numit, devenind
astfel leader-ul formal al organizaiei. Relaiile informale determin
i relaii paralele cu structura oficial, ceea ce poate conduce i la
efecte negative alturi de cele pozitive. Datorit faptului c oamenii
sunt angajai n baza unor criterii care s evidenieze aptitudinile i
capacitile fizice i intelectuale necesare postului i nu se au n
vedere i criterii de compatibilitate cu ceilali angajai, din punct
de vedere afectiv, pot aprea conflicte, contradicii i animoziti cu
ceilali angajai, dar i relaii cordiale, de prietenie. 5.
Sindicatele pot avea influene pozitive sau negative asupra
sistemului, n funcie de obiectivele lor. Sindicatele, ca factori de
influen din interiorul sistemului, pot fi privite ca forme
superioare, organizatorice, ale relaiilor informale. 2.2. Sistemul
serviciilor publice 2.2.1. Conceptul de sistem. Componentele
sistemului. Teoria sistemelor, cu aplicabilitate nti n tiin i
inginerie, a nceput s fie utilizat i n management, prin contribuia
colii cantitative de management, la sfritul anilor 1950. Aceast
abordare pornete de la faptul c ntreaga lume nconjurtoare, precum i
diferite pri ale ei, pot fi considerate sisteme. Sistemul poate fi
definit ca o entitate compus din pri independente, fiecare din ele
contribuind la caracteristica unic a ntregului15. Conceptul de
sistem se aplic i organizaiilor de orice fel, care au ca pri
componente oamenii, maini (tehnologia) i alte resurse materiale,
financiare i informaionale. Conform teoriei sistemelor,
componentele unui sistem organizaional sunt: intrrile de resurse
umane, materiale, financiare i informaionale necesare pentru a
produce bunuri i servicii; procesele de transformare, care constau
n capacitile manageriale i tehnologice utilizate de organizaie
pentru a tranforma intrrile n ieiri; ieirile, care constau n
rezultatele obinute prin procesul de transformare, respectiv
bunurile i serviciile obinute de organizaie; feedback-ul, care
reprezint informaia despre rezultatele ei primit din mediul
ambiant16.
Intrri Resurse: umane materiale financiare informaionale
Procese de transformare
Ieiri Rezultate: produse servicii satisfacerea nevoilor
salariailor etc.
15
Ionescu, Gh.Gh., Cazan, E., Negrua, A.L., Management
organizaional, Editura Tribuna Economic, Bucureti, 2001, pag.102.
Feedback din mediu 16 ibidem, pag.103.
17
Fig. 2 Sistemul organizaional Sistemele, n general, pot fi
nchise i deschise. Sistemele nchise funcioneaz relativ independent
de mediul lor, unde intrrile i ieirile sunt bine definite, dar nu
se cunosc procesul de transformare i influenele mediului. Sistemele
deschise se caracterizeaz prin interaciunea cu mediul extern. Ele
au capacitatea de a se adapta la schimbrile mediului extern pentru
a putea funciona n continuare. Organizaiile sunt considerate
sisteme deschise, care se adapteaz continuu la schimbrile mediului
ambiant. Managerii organizaiilor iau n consideraie factorii
mediului i influenele lor asupra organizaiei i se preocup de
alegerea metodelor i tehnicilor optime de management pentru a putea
atinge obiectivele propuse. Susbsistemele reprezint pri componente
ale unui sistem complex, care uneori pot fi considerate ele nsele
sisteme. Faptul c organizaiile sunt considerate sisteme deschise,
care cuprind subsisteme interdependente, influenate de factorii de
mediu exogeni i endogeni, prezint o semnificaie practic pentru
manageri. Organizaia i ia din mediul extern resursele necesare
(intrrile) pe care le transform n bunuri i servicii, pe care le
livreaz mediului extern. Dac organizaia este condus corect, prin
procesul de transformare se adaug valoare intrrilor. Sistemele,
indiferent de natura lor, prezint unele caracteristici, cum ar
fi17: 1. Structura sistemului, care arat modul de organizare,
subsistemele care-l compun i relaiile dintre ele; 2. Eficacitatea,
care arat gradul de satisfacere a rezultatelor (ieirilor); 3.
Eficiena, care exprim raportul dintre rezultatele (efectele)
sistemului i consumul de resurse (cheltuieli) ocazionat de
funcionarea sistemului. Cnd acesta se exprim n valori financiare
avem de-a face cu eficiena economic (de exemplu rentabilitatea); 4.
Robusteea este proprietatea sistemului de a funciona normal n
condiiile forelor mediului extern, n limita unor restricii; 5.
Ultrafiabilitatea, care const n capacitatea sistemului de a-i
menine eficacitatea n condiiile n care o parte a sistemului i
pierde funcionalitatea; 6. Adaptabilitatea const n proprietatea
sistemului de a-i modifica funcionalitatea i/sau structura n
vederea meninerii sau maximizrii eficacitii i eficienei n condiiile
schimbrilor mediului extern; 7. Autoadaptarea const n acumularea
experinei i utilizarea ei n vederea creterii eficacitii i
eficienei; 8. Interdependena poate fi definit prin faptul c ieirile
dintr-un sistem sunt utilizate ca intrri ntr-un alt sistem, cel
puin ca fluxuri de informaii. Interdependena presupune legturile
dintre sisteme. Legtura dintre sistem i mediu se numete interfa.
Interdependena presupune existena unor canale de comunicaie dintre
interfeele sistemelor interconectate. Deci, subsistemele unui
sistem au proprietatea de conectivitate;17
Hanganu, S., Managementul i nvmntul superior n Romnia, Editura
Universitii Aurel Vlaicu, Arad, 2008 pag.154-155.
18
9. Interoperativitatea reprezint proprietatea sistemelor
interconectate de a funciona ca un sistem unic. Putem spune deci c
subsistemele unui sistem sunt interoperabile. 10. Sinergia, adic
capacitatea elementelor i/sau subsistemelor unui sistem
interconectat i interoperabil de a produce mai mult mpreun dect
separat. Sinergia arat c sistemul este mai mare, mai eficace i mai
eficient dect suma subsitemelor componente. Sinergia poate fi
realizat dac exist: compatibilitate ntre obiectivele sistemelor;
posibilitatea utilizrii n comun a unor resurse. 2.2.2. Serviciile
publice, component a sistemului teriar Sistemul teriar, al
serviciilor, reprezint sectorul economiei n care se desfoar
activiti utile, menite s satisfac anumite nevoi sociale, care nu se
concretizeaz n produse, ca de exemplu: comer, transport, servicii
destinate ntreprinderilor i persoanelor fizice, sntate, nvmnt etc.
Clasificarea economiei n trei sectoare a fost fcut de Jean
Fourastie18: 1) Sectorul primar grupeaz, n principal, activitile
legate direct de transformarea mediului natural (agricultura,
pescuitul, activitile forestiere, industria extractiv). 2) Sectorul
secundar cuprinde activitile industriale prelucrtoare. 3) Sectorul
teriar include tot ceea ce nu apare n sectoarele primar i secundar
(transporturi, telecomunicaii, comer, turism, nvmnt, administraia
de stat, cultura, sntatea, gospodrirea comunal, bncile, asigurrile
etc.). Sfera serviciilor capt dimensiuni tot mai mari n viaa
social-economic, prin diversificarea i amplificarea serviciilor
determinate de nevoile sociale. Nevoia social const n ansamblul
dorinelor i cerinelor membrilor societii, n conformitate cu nivelul
de dezvoltare al societii. Nevoile sociale pot fi mprite n mai
multe categorii, i anume: nevoi individuale, care cuprind dorine i
cerine ale fiecrui individ; nevoi generale, care cuprind suma
nevoilor individuale i care, indirect, reprezint cerinele ntregii
societi. Nevoile individuale, la rndul lor, se mpart n trei
categorii: 1) nevoi fiziologice, indispensabile vieii (hran,
mbrcminte etc.); 2) nevoi spirituale, necesare instruirii i educrii
(cultur, nvmnt etc.); 3) nevoi sociale determinate de interesul
fiecrui individ n parte, dar i al ntregii societi (sntate, aprare
etc.). Dezvoltarea societii determin diversificarea nevoilor
spirituale i sociale, care sunt satisfcute de sfera serviciilor.
Serviciile prezint urmtoarele trsturi caracteristice: 1. Serviciile
au o form nematerial, ceea ce nseamn c, n general, serviciile nu se
concretizeaz n bunuri materiale, ci reprezint activiti ale
proceselor socio-economice. Uneori, ns, pot lua o form material
special, cum ar fi benzi magnetice, soft-uri, comer electronic etc.
2. Serviciile sunt intangibile, deci nu pot fi percepute cu
ajutorul simurilor (auz, miros, vz, gust etc.) n momentul cumprrii
sau consumrii lor. 3. Serviciile nu pot fi separate n timp i spaiu,
ceea ce nseamn c ele se consum odat cu prestarea lor. 4. Serviciile
sunt variabile de la o prestaie la alta. Aceast trstur rezult din
faptul c prin repetarea unei prestaii nu se obin servicii identice,
ele variaz n funcie de persoana care le face, dispoziia acesteia,
locul i momentul n care are loc prestaia.18
Fourastie, J., Le grand espoir du XX-ime sicle, Paris Gallimard,
1963 din Plumb, I., Androniceanu, A., Ablu, O., Managementul
serviciilor publice, ediia a II-a, Editura ASE, Bucureti, 2003,
pag.56.
19
Serviciile publice, aa cum s-a mai artat, reprezint ansamblul
activitilor organizate i autorizate de administraia public pentru a
satisface nevoi sociale n interes public. n doctrina occidental
s-au conturat pn n prezent trei definiii care au fost preluate i de
legislaia comunitar19: Definiia clasic, conturat la nceputul
secolului al XX-lea, consider c serviciul public este acea
activitate de interes general prestat numai de o persoan public.
Dugnit consider c serviciul public este activitatea pe care
guvernanii sunt obligai s o presteze n interesul celor guvernai.
Definiia interbelic a aprut ca urmare a dezvoltrii economice a
societii care solicita servicii publice variate, flexibile i
operative. Astfel, a aprut ideea prestrii unui serviciu public prin
intermediul unei firme private. Lanbodere definete serviciul public
ca activitate de interes general, prestat de o persoan privat avnd
prerogativele puterii publice sub controlul administraiei (1964).
Definiia actual s-a conturat la sfritul anilor 80, ca urmare a
evoluiei democraiei i subliniaz faptul c unele servicii publice
desfurate de persoane private nu trebuie s se bucure neaprat de
prerogativele puterii publice. Aceast precizare este necesar
deoarece o serie de servicii publice de interes social, cum ar fi
cele de sntate, cultur, nvmnt etc. se realizeaz de persoane private
dar fr prerogativele puterii publice. A aprut astfel sintagma
servicii private de interes general. Serviciile publice, ns, cel
puin sub aspectul controlului, sunt subordonate administraiei
publice. Deci, pentru ca un serviciu s fie public, trebuie s existe
un control din partea puterilor publice i o concesionare a
prerogativelor puterii publice ctre persoana privat. Putem conchide
c serviciul public se identific pe baza a trei elemente: elementul
material serviciul public este orice activitate de interes general;
elementul organic serviciul public este asumat de ctre o persoan
public; elementul formal serviciul public este supus dreptului
administrativ. 2.2.3. Clasificarea serviciilor publice n literatura
de specialitate exist mai multe criterii de clasificare a
serviciilor publice. 1) Dup natura lor: - servicii publice
administrative; - servicii publice industriale i comerciale. 2) Dup
destinaia serviciilor publice: - servicii publice care urmresc
satisfacerea direct i individual a cetenilor; - servicii publice
care ofer avantaje particularilor n mod direct; - servicii publice
destinate colectivitii n ansamblu. 3) Dup raporturile cu serviciile
private: - servicii publice monopolizate; - servicii ale
administraiei publice exercitate n paralel cu persoane autorizate;
- servicii publice exercitate de persoane private, autorizate sub
controlul unei autoriti a administraiei publice. 4) Dup
posibilitatea de delegare: - servicii publice care nu pot fi
delegate altor persoane (starea civil, autoritatea tutelar,
protecia civil); - servicii publice care pot fi delegate altor
persoane (salubritate, iluminat stradal, deratizare etc.). 5) Dup
importana social:19
Plumb, I., Androniceanu, A., Ablu, O., Managementul serviciilor
publice, ediia a II-a, Editura ASE, Bucureti, 2003, pag.59-60.
20
- servicii publice vitale (alimentarea cu ap, canalizare,
termoficare); - servicii publice facultative (amenajare parcuri i
locuri de distracie etc.). 6) Dup sfera de cuprindere: - servicii
publice de importan naional, organizate pe ntreg teritoriul; -
servicii locale, de importan judeean, municipal, oreneasc sau
comunal. 7) Dup codul de Clasificare a Activitilor din Economia
Naional (CAEN), utilizat n practica internaional. Din acest punct
de vedere, serviciile publice sunt ncadrate pe seciuni, subseciuni,
diviziuni, grupe i clase, astfel: 84 841 Administraie public i
aprare; asigurri sociale din sistemul public Administraie public i
aprare; asigurri sociale din sistemul public Administraie public
general, economic i social 8411 Servicii de administraie public
general 8412 Reglementarea activitilor organismelor care presteaz
servicii n domeniul ngrijirii sntii, nvmntului, culturii i al altor
activiti sociale, exclusiv protecia social 8413 Reglementarea i
eficientizarea activitilor economice Activiti de servicii pentru
societate 8421 Activiti de afaceri externe 8422 Activiti de aprare
naional 8423 Activiti de justiie 8424 Activiti de ordine public i
de protecie civil 8425 Activiti de lupt mpotriva incendiilor i de
prevenire a acestora Activiti de protecie social obligatorie 8430
Activiti de protecie social obligatorie nvmnt 85 851 8510 852 8520
853 8531 8532 854 8541 8542 855 8551 8552 8553 8559 856 8560 nvmnt
nvmnt precolar nvmnt precolar nvmnt primar nvmnt primar nvmnt
secundar nvmnt secundar general nvmnt secundar, tehnic sau
profesional nvmnt superior nvmnt superior non-universitar nvmnt
superior universitar Alte forme de nvmnt nvmnt n domeniul sportiv i
recreaional nvmnt n domeniul cultural (limbi strine, muzic, teatru,
dans, arte plastice, etc.) coli de conducere (pilotaj) Alte forme
de nvmnt Activiti de servicii suport pentru nvmnt Activiti de
servicii suport pentru nvmnt Sntate i asisten social 21
842
843
86
Activiti referitoare la sntatea uman
22
861 8610 862 8621 8622 8623 869 8690 87 871 8710 872 8720 873
8730 879 8790 88 881 8810 889 8891 8899 90 900 9001 9002 9003 9004
91 910 9101 9102 9103 9104 92 920 9200 93 931
Activiti de asisten spitaliceasc Activiti de asisten
spitaliceasc Activiti de asisten medical ambulatorie i stomatologic
Activiti de asisten medical general Activiti de asisten medical
specializat Activiti de asisten stomatologic Alte activiti
referitoare la sntatea uman Alte activiti referitoare la sntatea
uman Servicii combinate de ngrijire medical i asisten social, cu
cazare Activiti ale centrelor de ngrijire medical Activiti ale
centrelor de ngrijire medical Activiti ale centrelor de recuperare
psihic i de dezintoxicare, exclusiv spitale Activiti ale centrelor
de recuperare psihic i de dezintoxicare, exclusiv spitale Activiti
ale cminelor de btrni i ale cminelor pentru persoane aflate n
incapacitate de a se ngriji singure Activiti ale cminelor de btrni
i ale cminelor pentru persoane aflate n incapacitate de a se ngriji
singure Alte activiti de asisten social, cu cazare Alte activitati
de asisten social, cu cazare Activiti de asisten social, fr cazare
Activiti de asisten social, fr cazare, pentru btrni i pentru
persoane aflate n incapacitate de a se ngriji singure Activiti de
asisten social, fr cazare, pentru btrni i pentru persoane aflate n
incapacitate de a se ngriji singure Alte activiti de asisten
social, fr cazare Activiti de ngrijire zilnic pentru copii Alte
activiti de asisten social, fr cazare Activiti de spectacole,
culturale i recreative Activiti de creaie i interpretare artistic
Activiti de creaie i interpretare artistic Activiti de interpretare
artistic (spectacole) Activiti suport pentru interpretarea artistic
(spectacole) Activiti de creaie artistic Activiti de gestionare a
slilor de spectacole Activiti ale bibliotecilor, arhivelor,
muzeelor i alte activiti culturale Activiti ale bibliotecilor,
arhivelor, muzeelor i alte activiti culturale Activiti ale
bibliotecilor i arhivelor Activiti ale muzeelor Gestionarea
monumentelor, cldirilor istorice i a altor obiective de interes
turistic Activiti ale grdinilor zoologice, botanice i ale
rezervaiilor naturale Activiti de jocuri de noroc i pariuri
Activiti de jocuri de noroc i pariuri Activiti de jocuri de noroc i
pariuri Activiti sportive, recreative i distractive Activiti
sportive 23
9311 9312 9313 9319 932 9321 9329 94 941 9411 9412 942 9420 949
9491 9492 9499 95 951 9511 9512 952 9521 9522 9523 9524 9525 9529
96 960 9601 9602 9603 9604 9609
Activiti ale bazelor sportive Activiti ale cluburilor sportive
Activiti ale centrelor de fitness Alte activiti sportive Alte
activiti recreative i distractive Blciuri i parcuri de distracii
Alte activiti recreative i distractive Alte activiti de servicii
Activiti asociative diverse Activiti ale organizatiilor economice,
patronale i profesionale Activiti ale organizaiilor economice i
patronale Activiti ale organizaiilor profesionale Activiti ale
sindicatelor salariailor Activiti ale sindicatelor salariailor Alte
activiti asociative Activiti ale organizaiilor religioase Activiti
ale organizaiilor politice Activiti ale altor organizaii Reparaii
de calculatoare, de articole personale i de uz gospodresc Repararea
calculatoarelor i a echipamentelor de comunicaii Repararea
calculatoarelor i a echipamentelor periferice Repararea
echipamentelor de comunicaii Reparaii de articole personale i de uz
gospodresc Repararea aparatelor electronice de uz casnic Repararea
dispozitivelor de uz gospodresc i a echipamentelor pentru cas i
grdin Repararea nclmintei i a articolelor din piele Repararea
mobilei i a furniturilor casnice Repararea ceasurilor i a
bijuteriilor Repararea articolelor de uz personal i gospodaresc
Alte activiti de servicii Alte activiti de servicii Splarea i
curarea (uscat) articolelor textile i a produselor din blan Coafur
i alte activiti de nfrumuseare Activiti de pompe funebre i similare
Activiti de ntreinere corporal Alte activiti de servicii
Activiti ale gospodriilor private n calitate de angajator de
personal casnic; activiti ale gospodriilor private de producere de
bunuri i servicii destinate consumului propriu 97 Activitati ale
gospodariilor private in calitate de angajator de personal casnic
970 Activitati ale gospodariilor private in calitate de angajator
de personal casnic 9700 Activitati ale gospodariilor private in
calitate de angajator de personal casnic 98 Activitati ale
gospodariilor private de producere de bunuri si servicii destinate
consumului propriu 24
981 9810 982 9820
Activitati ale gospodariilor private de producere de bunuri
destinate consumului propriu Activitati ale gospodariilor private
de producere de bunuri destinate consumului propriu Activitati ale
gospodariilor private de producere de servicii pentru scopuri
proprii Activitati ale gospodariilor private de producere de
servicii pentru scopuri proprii
99 990
Activitati ale organizatiilor si organismelor extrateritoriale
Activiti ale organizaiilor i organismelor extrateritoriale Activiti
ale organizaiilor i organismelor extrateritoriale 9900 Activiti ale
organizaiilor i organismelor extrateritoriale
2.2.4. Principii de organizare i funcionare a serviciilor
publice La baza organizrii i funcionrii oricror servicii publice
stau urmtoarele principii fundamentale: principiul eficienei,
principiul echitii i principiul descentralizrii. Principiul
eficienei const n gsirea raportului optim ntre eforturile fcute
(cheltuieli) i efectele obinute (cantitatea i calitatea serviciilor
prestate). Avnd n vedere c resursele de finanare a tuturor
cheltuielilor din sectorul public se obin din taxele i impozitele
percepute de la contribuabili, acest principiu este fundamental i
se aplic tuturor capitolelor de cheltuieli bugetare prevzute n
legea bugetar anual. Principiul eficienei serviciilor publice
presupune, de asemenea, i satisfacerea interesului public prin
cantitatea i calitatea serviciilor prestate. Principiul echitii
decurge din principiul egalitii tuturor cetenilor n faa legii i,
prin urmare, toi cetenii trebuie s beneficieze n mod egal de
serviciile publice. Principiul descentralizrii serviilor publice
este prevzut att de Constituia Romniei ct i de Legea Administraiei
Publice Locale. Descentralizarea serviciilor publice const n
organizarea unor servicii publice de ctre comunitile locale.
Principiile legii administrative se refer la procedurile
administrative de la toate nivelurile i constau n: ncredere i
previzibilitate (certitudine legal); deschidere i transparen;
responsabilitate; eficien i eficacitate. ncrederea i
previzibilitatea sunt principii de certitudine sau de securitate
juridic, de eliminare a arbitrariului din activitile publice.
Administraia public trebuie s-i desfoare activitatea n conformitate
cu legile n vigoare, iar autoritile publice au obligaia de a aciona
cu bun credin, urmrind permanent interesul public prin proceduri
corecte i nedescriminatorii. n acest sens, legea trebuie aplicat n
mod clar i imparial, fr a priva nici un om de drepturile sale
fundamentale. ncrederea i previzibilitatea n administraia public se
obin prin profesionalism i integritate profesional.
Profesionalismul presupune o schem de recrutare i avansare bazate
pe merit, stimulnd adevratele valori, iar integritatea profesional
presupune imparialitate i independen profesional. 25
Imparialitatea nseamn absena preferinelor personale, iar
independena profesional nseamn a aciona fr supunere necondiionat fa
de superiori. Pierderea independenei profesionale este cauzat de
corupie (mit), ambiii politice i lcomia profesional (dorina asidu
de promovare). Deschiderea i transparena presupun controlul
(evaluarea) din afar, din partea unor instituii autorizate.
Deschiderea i transparena sunt necesare pentru respectarea legii,
pentru egalitate n faa legii i pentru responsabilitate.
Responsabilitatea nseamn c o persoan sau o autoritate public
trebuie s explice i s justifice propriile aciuni, adic s rspund de
actele sale n faa unei autoriti administrative, legislative sau
judectoreti. Responsabilitatea este un instrument care verific dac
principiile privind respectarea legii, deschiderea, transparena,
imparialitatea i egalitatea n faa legii sunt respectate. Eficiena i
eficacitatea reprezint raportul dintre rezultatele obinute i
mijloacele angajate. Eficiena atrage eficacitatea. Ea msoar
performanele administraiei publice i implementarea politicilor
publice. Administraia public din unitile administrative-teritoriale
din Romnia se bazeaz pe urmtoarele principii: principiul autonomiei
locale; principiul descentralizrii i deconcentrrii serviciilor
puiblice; principiul eligibilitii autoritilor administraiei publice
locale; principiului legalitii; principiul consultrii cetenilor n
soluionarea problemelor locale de interes deosebit. 1) Principiul
autonomiei locale. Principiul autonomiei locale reprezint
chintesena activitii administraiei publice n unitile
administrative-teritoriale i este stipulat n Legea nr.215/2001.
Legea administraiei publice locale este inspirat din Carta European
a Autonomiei locale, conferind acestui principiu un loc central.
Autonomia local const n dreptul i capacitatea efectiv a autoritilor
administraeiei punlice locale de a soluiona i de a gestiona
problemele comunitii locale n numele i interesul colectivitilor
locale pe care le reprezint, n limitele prevzute de lege. Prin
urmare, autonomia local are doar caracter administrativ i
financiar, exercitndu-se pe baza i n limitele prevzute de lege i se
refer la organizarea, funcionarea, competenele, atribuiile, precum
i gestionarea resurselor comunei, oraului sau a judeului. n scopul
asigurrii autonomiei locale, autoritile administraiei publice
locale au dreptul s instituie i s perceap impozite i taxe locale i
s elaboreze i s aprobe bugetele de venituri i cheltuieli ale
comunelor, oraelor sau judeelor. Legea administraiei publice locale
prevede c autonomia local este circumscris principiului
soubsidiaritii, potrivit cruia exercitarea competenelor i
atribuiilor stabilite prin lege revine autoritilor administraiei
publice locale care se regsesc cel mai aproape de cetean. De
subliniat este faptul c ntre autoritile administraiei publice
locale i cele de la nivel judeean nu se stabilete un raport de
subordonare, ci se bazeaz pe principiile autonomiei, legalitii,
responsabilitii, cooperrii i solidaritii n rezolvarea problemelor
ntregului jude. De asemenea, legea stabilete c autoritile
administraiei publice locale poate coopera i asocia cu autoriti ale
administraiei publice locale din strintate, precum i de a adera la
o asociaie internaional, cu avizul prealabil al Ministerului
Afacerilor Externe i a Ministerului Administraiei i a Internelor.
Respectarea limitelor i a condiiilor prevzute de lege este
verificat de organele statului, prin exercitarera unui control
administrativ i financiar. 26
2) Principiul descentralizrii i deconcentrrii serviciilor
publice const n organizarea, funcionarea, controlul i desfiinarea
serviciilor publice de ctre autoritile administraiei publice
locale. Acest principiu nu are n vedere ns descentralizarea
absolut, deoarece nu este nici oportun i nici posibil ca toate
activitile de la nivel central s fie transferate la nivel judeean
sau local, avnd n vedere multitudinea formelor n care se pot
organiza serviciile publice. Astfel, ministere, departamente,
direcii vor exista mereu la nivel central, rolul lor fiind de a
concepe i asigura strategia Guvernului n diferite sectoare de
activitate, n baza creia sunt realizate activitile de la nivel
local. Alturi de serviciile publice descentralizate mai exist, n
teritoriu, i serviciile deconcentrate, care constau n serviciile
ministerelor i a altor organe de specialitate ale administraiei
publice centrale, deci serviciile statale n teritoriu, dependente
de ministere, conduse de ctre prefect. 3) Principiul eligibilitii
autoritilor administraiei publice locale. Potrivit Legii
nr.215/2001 i Legii nr.70/1991 privind alegerile locale, consiliile
locale i judeene, precum i primarii i preedinii consiliilor judeene
se aleg prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat.
Viceprimarii i vicepreedinii consiliilor judeene se aleg prin vot
indirect. 4) Principiul legalitii constituie unul din elementele
eseniale ale conceptului statului de drept, potrivit cruia toate
subiectele de drept persoane fizice, juridice, autoriti ale
administraiei publice locale trebuie s se supun legalitii.
Principiul legalitii presupune c toate aceste elemente trebuie s
fie n conformitate cu Constituia, cu legile i cu celelalte acte
normative bazate pe legi. Nerespectarea acestui principiu atrage
rspunderea juridic prevzut de lege i aplicarea sanciunilor
corespunztoare. 5) Principiul consultrii cetenilor n soluionarea
problemelor locale de interes deosebit este prevzut de Legea
nr.215/2001 art.43, alin.2, care detaliaz n mod concret problemele
care sunt discutate ntotdeauna n edin public i n legtur cu care
primarul poate propune consultarea cetenilor prin referendum, i
anume: bugetul local; administrarea domeniului public i privat al
comunei sau al oraului; participarea la programe de dezvoltare
judeean, regional, zonal sau de cooperare transfrontalier;
organizarea i dezvoltarea urbanistic a localitilor i amenajarea
teritoriului; asocierea sau cooperarea cu alte autoriti publice,
organizaii neguvernamentale, persoane juridice romne sau strine.
Referendum-ul local este organizat de primar n urma votului
afirmativ al consiliului local. ntrebri de control 1. Enumerai i
prezentai pe scurt factorii de mediu exogeni ai administraiei
publice; 2. Enumerai i prezentai pe scurt factorii de mediu
endogeni ai administraiei publice; 3. Definii conceptul de sistem
organizaional i prezentai componentele lui; 4. Prezentai
caracteristicile unui sistem organizaional; 5. Definii serviciul
public i prezentai cele trei elemente ale sale; 6. Clasificai
serviciile publice dup urmtoarele criterii: a) dup natura lor; b)
dup destinaia lor, c) dup raporturile cu serviciile private; d) dup
posibilitatea de delegare; e) dup importana lor; 27
f) dup sfera de cuprindere; 7. Care sunt principiile organizrii
i funcionrii serviciilor publice? 8. Enumerai i descriei pe scurt
principiile unitilor administrativ-teritoriale.
Capitolul 3 PROCESUL MANAGEMENTULUI PUBLIC3.1. Coninutul i
caracteristicile procesului managementului public Procesul
managerial const n totalitatea activitiulor prin care se stabilesc
obiectivele organizaionale i a subsistemelor sale, resursele i
procesele de munc necesare realizrii obiectivelor, prin care se
integreaz i controleaz munca personalului folosind metode i tehnici
de management eficace i eficiente. Coninutul procesului managerial
depinde de sarcinile i obiectivele organizaiei i poate fi
metodologic, funcional, economic, organizaional, social i
informaional. Coninutul metodologiei depinde de trsturile specifice
ale activitii manageriale, prin care se stabilesc scopul i
obiectivele organizaionale, se identific problemele, se analizeaz i
se iau decizii. Coninutul economic al procesului managerial const n
folosirea resurselor (intrri) i transformarea lor n servicii
publice (ieiri). Din acest punct de vedere, managerii stabilesc
necesitile de resurse, le repartizeaz i le folosesc n procesul de
transformare. Coninutul social const n participarea angajailor la
stabilirea obiectivelor, la analiza i depistarea problemelor i la
elaborarea deciziilor. Coninutul organizaional const n utilizarea
prghiilor organizaionale de cooperare la diferite niveluri de
management, de stabilire a competeneelor i responsabilitilor.
Coninutul funcional const n cele 4 funcii ale procesului de
management: planificarea, organizarea, leading-ul (motivare,
antrenare) i controlul. Procesul managerial are urmtoarele
caracteristici20: - dinamismul;20
Filip, P., Managementul administraiei publice, Editura Treira,
Oradea, 2004, pag.21.
28
-
stabilitatea; continuitatea; consecvena; ciclitatea.
3.2. Principiile managementului public Managementul public are
la baz o serie de principii, cum ar fi: 1) Principiul conducerii
unitare Avnd n vedere complexitatea i diversitatea serviciilor, n
general, al administraiei de stat, n special, se impune conducerea
unitar a acestui sector pentru realizarea obiectivelor
(satisfacerea interesului general). Numai conducerea unitar a
administraiei publice de stat, asigurat de Parlament, poate conduce
la realizarea n bune condiii a sarcinilor administraiei de stat
ntr-o societate n continu schimbare. 2) Principiul conducerii
autonome Principiul conducerii autonome se intercondiioneaz cu
principiul conducerii unitare, dei la prima vedere s-ar prea c se
exclud. Conducerea unitar asigur coeziunea administraiei de stat,
iar autonomia managerial asigur adaptarea mai rapid a administraiei
la schimbrile i transformrile care au loc n societate. Autonomia
conducerii instituiilor publice asigur operativitate n rezolvarea
problemelor, dar n limita actelor normative n vigoare pentru a nu
se ajunge la anarhie. 3) Principiul flexibilitii Principiul
flexibilitii funcioneaz n strns legtur cu principiul autonomiei.
Principiul flexibilitii const n adaptarea rapid la schimbrile
permanente din viaa social, pentru a identifica n permanen nevoile
sociale 4) Principiul restructurrii Principiul restructurrii este
strns legat de dimensiunea i structura aparatului administrativ,
care pentru a fi eficient trebuie s fie dimensionat i redimensionat
n funcie de varietatea i complexitatea problemelor de rezolvat.
Principiul restructurrii urmrete evitarea supradimensionrii
aparatului administrativ, care ar presupune cheltuieli
suplimentare, dar i evitarea subdimensionrii, care ar putea conduce
la diminuarea calitii serviciilor. Restructurarea intern a
organizaiilr publice urmrete concordana ntre resursele materiale,
financiare i umane cu obiectivele stabilite, n condiii de
eficacitate i eficien. 5) Principiul perfecionrii continue Alturi
de restructurare, perfecionarea continu a managementului public
este important pentru mbuntirea continu a activitii manageriale, a
metodelor folosite pentru rezolvarea problemelor. Preocuprile
pentru perfecionarea permanent presupune construirea unui sistem
informaional adecvat, stabilirea unei structuri organizatorice bine
dimensionate, iar deciziile s fie bine fundamentale. 6) Principiul
legalitii Principiul legalitii decurge din faptul c organizarea i
funcionarea organizaiilor publice se face ntr-un anumit cadru
legal. Legea administraiei publice i Legea funcionarilor publici
prevede organizarea i funcionarea instituiilor administrative,
competenele decizionale, sistemul de relaii, drepurile i obligaiile
funcionarilor publici. ntre toate aceste principii ale
managementului public exist o strns interdependen, iar respectarea
lor evideniaz caracterul tiinific, teoretic i pragmatic al
managementului public.
29
3.3. Funciile managementului public Funciile managementului
general sunt planificarea, organizarea, leading-ul (motivare i
antrenare) i controlul. n ceea ce privete managementul public,
Luther Gulick este cunoscut pentru abordrile sale n acest
domeniu21. El consider c structura organizaiei i valorificarea
potenialului creativ al angajailor sunt foarte utile pentru
eficacitatea managementului i a eficienei organizaiei n ansamblu.
Astfel, managementului public trebuie s ndeplineasc urmtoarele
funcii: - planificare; - organizare; - personal; -
dirijare-conducere; - coordonare; - informare; - bugetar. n acest
mod sunt incluse toate funciile efilor executivi. Gulic consider c
cel mai eficient mod de exercitare a funciilor de ctre un guvern
este determinat de obiectivele sistemului (de exemplu n domeniul
educaiei, al sntii, asistenei sociale), procesele desfurate
(contabilitate, finane), tipul de client pe care l satisface
(persoan fizic sau juridic), resursele folosite (umane, materiale,
financiare, informaionale) i de locul unde se desfoar (sat, ora,
municipiu etc.). n lucrarea lor Papers on the Science of
Administration22, Gulick i Urwick au definit apte funcii distincte
ale managementului public: planificare, personal, conducere,
coordonare, raportare i elaborarea bugetului. Planificarea const n
fundamentarea de planuri care conin obiectivele finale, dar i pe
cele derivate. Organizarea const n stabilirea structurii formale a
autoritii cu scopul realizrii eficace i eficiente a obiectivelor.
Conducerea const ntr-un proces continuu de fundamentare a
deciziilor administrative i de formulare a ordinelor,
instruciunilor necesare pentru conducerea instituiilor. Coordonarea
presupune o interconectare a diferitelor aspecte ale muncii. n
acest sens se utilizeaz delegarea de sarcini i de competene.
Raportarea const n informarea continu a superiorilor i a
colaboratorilor prin ntocmirea unor evidene, rapoarte sau cercetri.
Elaborarea bugetului const n ntocmirea bugetului de venituri i
cheltuieli folosind metode i tehnici de fundamentare, control i
urmrirea executrii lui. Adaptnd funciile managementului general
funciilor managementului public, Armenia Androniceanu23 consider c
funciile managementului public sunt: previziune, organizare,
coordonare, motivare, administrare, control-evaluare. 3.3.1. Funcia
de previziune Const n ansamblul activitilor prin care se determin
principalele obiective ale organizaiei publice, precum i resursele
necesare atingerii obiectivelor stabilite.
21 22
Filip, P., Managementul administraiei publice, Editura Treira,
Oradea, 2004, pag.24. Gulick, L., Urwick L., Papers on the Science
of Administration, Institute of Public Administration, New York,
1937, pag.739 din Filip, P., op.cit., pag.25 23 Androniceanu, A.,
Management public, Editura Didactic, Bucureti, 1999.
30
n cadrul funciei de previziune (planificare), managerii trebuie
s aib n vedere urmtoarele: - fundamentarea tiinific a obiectivelor
innd cont de influenele factorilor exogeni i endogeni i de
schimbrile care au loc n viaa social; - elaborarea planurilor s se
fac cu realism i s asigure flexibilitatea lor; - consultarea
specialitilor din instituie, i chiar a unor consultani din afar,
pentru fundamentarea obiectivelor; Etapele planificrii n
instituiile publice sunt: - identificarea i analiza oportunitilor n
ceea ce privete piaa, competiia, dorinele clienilor, punctele tari
i slabe ale organizaiei; - fundamentarea obiectivelor; - analiza
mediului endogen i exogen pentru a identifica influenele pozitive i
negative n evaluarea premizelor de aplicare a planurilor; -
compararea alternativelor i stabilirea variantei optime pentru
atingerea obiectivelor; - stabilirea necesarului de resurse
materiale, umane i financiare. Perioada de planificare variaz n
funcie de mrimea organizaiei, domeniul n care funcioneaz i
scopurile urmrite. Planificarea este un proces creativ, prin
excelen decizional. Caracterul creativ este determinat de
flexibilitatea procesului de planificare n vederea adaptrii la
schimbrile care apar n viaa social, pe de o parte, iar pe de alt
parte de gsirea celor mai eficace i mai eficiente mijloace de
realizare. Prin planificare, managementul public urmrete: -
creterea eficienei serviciului public; - evaluarea corect a
resurselor i valorificarea lor la maximum; - transformarea
permanent a organizaiei, adaptarea ei la viitor. Specialitii n
domeniul managementului au efectuat numeroase studii pentru a vedea
dac ntre planificare i performan exist legtur. n urma acestor
studii au fost trase urmtoarele concluzii24: - planificarea d
natere unor rezultate pozitive; - calitatea procesului de
planificare i implementare corespunztoare a planurilor determin o
performan ridicat; - planificarea trebuie s in seama de mediul
organizaional schimbtor, s exploateze oportunitile, s nlture
ameninrile pentru a atinge performana. Prin planificare se
elaboreaz programe de aciune n care sunt specificate obiectivele,
cile de urmat, poziia organizaiei n momentul planificrii i
performana pe care dorete s o realizeze. Prin planificare, pe lng
obiective se stabilesc strategii i planuri de integrare i
coordonare a activitile organizaiei. Strategiile cuprind cile i
modalitile de aciune, precum i resursele necesare atingerii
obiectivelor, ntr-o perioad de timp determinat. Planul cuprinde
exact cile i mijloacele create pentru atingerea obiectivelor.
Planurile pot fi clasificate dup mai multe criterii. 1. Dup
complexitatea i importana lor, planurile sunt strategice i
operaionale. 2. Dup orizontul de timp, planurile sunt pe termen
lung (peste 5 ani) planuri strategice i planuri pe termen scurt (de
regul, pe o perioad mai mic de 1 an) planuri operaionale. 3. Dup
specificul lor, planurile sunt specifice i direcionale (care
faciliteaz flexibilitatea).24
Hanganu, S., Managementul i nvmntul superior n Romnia, Editura
Universitii Aurel Vlaicu, Arad, 2008 pag.82.
31
Planurile strategice privesc ntreaga organizaie, stabilesc
obiectivele i misiunea organizaiei i poziioneaz organizaia n mediul
organizaional. Planurile operaionale deteliaz obiectivele generale
ale organizaiei, oferind cile i modalitile de atingere a lor.
Realizarea funciei de previziune a managementului public se
concretizeaz n formularea i implementarea programelor i planurtilor
de cercetare pentru sectorul public. 3.3.2. Funcia de organizare
Organizarea const ntr-un proces de utilizare eficient a resurselor,
de armonizare i mobilizare a lor prin strategii i planuri de creare
a unor structuri judicioase de organizare, de creare a unui sistem
informaional adecvat, care s permit adaptarea rapid a organizaiei
la schimbrile vieii sociale pentru atingerea obiectivelor n condiii
de performan. Procesul de organizare prezint dou componente: -
compartimentarea optim a organizaiei n conformitate cu obiectivele
i strategiile proprii pentru stimularea performanei; - stabilirea
relaiilor de autoritate, ntre managementul de vrf i cel de nivel
inferior, precum i cu personalul de execuie. Prin organizare se
urmrete formarea sistemului de conducere, capabil s stimuleze n mod
corespunztor sistemul condus, cu ajutorul unor metode i tehnici
moderne de management, n vederea atingerii obiectivelor stabilite.
n cadrul administraiei publice, ndeplinirea obiectivelor de interes
general este mprit ntre administraia public central i administraia
public local, crora le revine rolul de a organiza corespunztor
activitile, pentru satisfacerea interesului public. n ceea ce
privete stabilirea relaiilor de autoritate, trebuie lmurite
conceptele de delegare, responsabilitate i autoritate. Delegarea
reprezint ncredinarea sarcinilor unei persoane, investirea ei cu
autoritate, precum i responsabilitatea acesteia pentru sarcinile
trasate. Responsabilitatea const n executarea definitiv i
satisfctoare a sarcinilor delegate. Persoana creia i s-au delegat
sarcini este rspunztoare fa de managerul care a delegat-o, privind
performana ndeplinirii sarcinilor. Responsabilitatea se refer i la
ndeplinirea corect a sarcinilor de ctre angajai. Angajaii rspund fa
de superiorii lor pentru eventualele greeli. Ceea ce trebuie
subliniat n legtur cu delegarea i responsabilitatea este faptul c,
dei prin acceptarea sa
