Management Public Curs Master ID

COALA NAIONAL DE STUDII POLITICE I ADMINISTRATIVE Facultatea de tiine Politice Departamentul de nvmnt la Distan

Management publicSuport de curs master ID

2009

Facultatea de tiine Politice Master de Politici Publice i Integrare European Departamentul de nvmnt la Distan Management Public Titular: conf.univ.dr. Mihai Punescu I. Informaii generaleDate de identificare a cursuluiCursul de Management public este curs obligatoriu pentru studenii nscrii la programul de master n Politici Publice i Integrare European, 2 ani, ciclu universitar Bologna, form de nvmnt la distan. Predarea acestui curs se realizeaz n anul universitar I, semestrul I.

Date de contact ale titularului de curs

Date de identificare curs i contact tutori

Nume: Punescu Mihai Birou: Camera 201, Povernei, nr. 6, sector 1, Bucureti. Telefon: 021 318 08 58 E-mail: [email protected] Consultaii: luni-joi, orele 12-16

Titulatura cursului: Management public Codul cursului: MP Anul I, semestrul I Tipul cursului: obligatoriu Contact tutori: luni, mari, vineri smbt: 09-16

2

Condiionri i cunotine prerechiziteFiecare student nscris la cursul de Management din cadrul Masterului de Politici Publice i Integrare European trebuie s dein cunotine medii de economie politic, macroeconomie, concepte fundamentale n sociologie i tiin politic.

Descrierea cursuluiProbabil nu puini vor fi cei care vor considera inoportun tema pe care ne-am propus-o n acest curs: management public n Romnia. Exist oare management public n Romnia sau mai degrab vorbim de administraie public? Nu ar fi oare cel din urm termen mai potrivit pentru a descrie tipurile de actori i relaii ce se stabilesc ntre ageniile publice n Romnia anilor 2000? Poate c da, termenul de administraie este mai reprezentativ pentru starea actual a gestiunii publice; totui, ceea ce ne propunem n acest volum este s identificm i s analizm acele tendine de reformare a sectorului public prin care accentul se deplaseaz de la procese - norme i proceduri (input-uri, date de intrare n sistem) - la rezultatele serviciului public (output-uri). O serie ntreag de reforme n sectorul public vizeaz finalitatea serviciului din perspectiva ceteanului pltitor de taxe i impozite: n educaie se vorbete de rezultatele nvrii, n sntate se opereaz cu indicatori de performan ai sistemului (creterea speranei de via, cazuri soluionate etc.), n infrastructur se opereaz cu indicatori de genul nr. km de autostrad construii, de reele de utiliti publice reabilitate etc. Preocuparea fa de rezultate, msurarea acestora i stabilirea de indicatori i standarde de calitate caracterizeaz managementul n sectorul public spre deosebire de simpla administraie care presupune urmrirea consecvent i exclusiv a procedurilor, reglementrilor i a asigurrii legalitii. Trecerea de la administraie public la management public nu este ns doar o invenie a lumii academice; nu se refer n primul rnd la schimbarea terminologiei, a conceptelor folosite n tiinele sociale. Reformarea gestiunii publice din Romnia este o realitate local cu reverberaii globale; ea este o configurare specific, dar n acelai timp se nscrie n tranziia tendenial (Vlsceanu, 2007: 80) caracteristic democraiilor

3

occidentale, aceea care caracterizeaz trecerea de la modernitate la post-modernitate, de la industrialism la post-industralism; caracteriznd ntreaga societate, astfel de transformri implic firete i statul i, mai ales, guvernarea, tipurile de gestiune a afacerilor publice.

Organizarea temelor n cadrul cursului:Cursul este organizat n 10 teme (prelegeri) care transmit informaii i cunotine care difereniaz clar managementul de administraia public i ofer argumente i justificri pentru introducerea unor modele de management, concept modern n abordarea managementului organizaiilor publice. Participarea la cursurile de sintez, sub forma a dou seturi de cte cinci prelegeri, este obligatorie. Temele cursului sunt organizate astfel:

CUPRINS Adminsitraie public i management publicPublic i privat Modelul administraiei clasice (tradiionale) Disfuncii ale birocraiei

Sectorul publicRolul sectorului public Neo-clasicismul Funciile de baz ale guvernrii

Creterea sectorului publicTeorii ale cererii Teorii ale ofertei Factori instituionali

Noul management public4

Caracteristici ale noului management public Critici Tendine reversibile ale noului management public Exerciii

Noua GuvernareCaracteristici Exerciii

Funciile managementului public

Managementul strategicModele de planificare strategic n sectorul public Managementul strategic Critici

Managementul componentelor interneManagementul financiar Managementul resurselor umane Managementul performanei Exerciii

Managementul constituenilor externiReele i comuniti de politici

Guvernarea electronic

Bibliografie obligatorie Bibliografie orientativ

5

Toate informaiile necesare parcurgerii i promovrii acestui curs se gsesc n primul rnd n suportul de curs, a crei lecturare este obligatorie. n aceeai msur, masteranzii pot consulta la biblioteca FSP titluri bibliografice speciale i aprofundate pentru fiecare din temele cursului, dar pot utiliza parola i user-ul pentru portalurile cu jurnale de specialitate EBSCO i JSTOR.

Formatul i tipul activitilor implicate la cursCursul de Management public este organizat sub forma a dou prelegeri care introduc principalele teme de management public, concepte i scheme analitice specifice. Participarea la cursurile de sintez, consultaiile i activitile tutoriale necesit lecturarea n prealabil a suportului de curs. Participarea activ i pertinent a masteranzilor n cadrul cursurilor se evalueaz de ctre profesorul titular de disciplin.

Materiale i instrumente necesare pentru cursPentru participarea la acest curs este nevoie de lecturarea bibliografiei obligatorii aa cum este recomandat mai sus i aa cum se regsete pentru fiecare tem n parte. Titlurile bibliografice se mprumut de la biblioteca Facultii de tiine Politice din cadrul SNSPA. Este necesar utilizarea unui PC pentru a vizualiza materiale bibliografice suplimentare, acolo unde se cere.

6

Calendarul cursuluiCursul se desfoar sub forma unor prelegeri susiunute ntr-o serie de dou ntlniri, de minim 4 ore. Discutarea detaliat pentru fiecare tem se face sptmnal, la ntlnirile programate de luni pn joi, ncepnd cu orele 12:00. Bibliografia suplimentar se ofer la cerere i este disponibil sun form de cri i articole electronice. De asemenea, pentru articole de specialitate, se recomand utilizarea conturilor pentru portalurile JSTOR i EBSCO puse la dispoziie de administraia FSP. Evaluarea final a studenilor const n examen scris, cu 5-15 ntrebri gril i ntrebri deschise. Studenii vor putea primi la acest examen o pondere de 80 de procente din nota final, la care se adaug punctajul obinut prin participarea activ la cursuri i consultaii. Cursurile de sintez aferente acestui curs sunt organizate n sli de curs puse la dispoziie de administraia FSP, Departament de nvmnt la Distan. Acestea sunt anunate n prealabil pe site-ul www.spidd.ro, precum i la avizierul Departamentului.

Politica de evaluare i notareParticiparea masteranzii nscrii la acest curs este obligatorie. La sfritul cursului, dup cum se obinuiete, se realizeaz o list de prezen. Participarea activ n timpul cursurilor reprezint 20 la sut din nota final, iar profesorul titular de curs va nota la sfritul fiecrui curs de sintez studenii care s-au implicat activ. Evaluarea final se face sub forma unui examen scris, cu 5-15 ntrebri gril i deschise, n urma cruia masterandul poate obine pn la 8 puncte din nota final. Contribuia fiecrui student la cursurile de sintez se noteaz cu pn la 2 puncte.

Elemente de deontologie academicMasteranzilor le este interzis plagierea atunci cnd rezolv teme de curs sau seminar, i nici atunci cnd susin examenul scris. Pasajele reproduse vor avea referina bibliografic aferent. Plagiatul reprezint nsuirea ideilor, metodelor, procedurilor,

7

tehnologiilor, rezultatelor sau textelor unei persoane, indiferent de calea prin care acestea au fost obinute, prezentndu-le drept creaie personal. Termenul plagiat provine din termenul latin plagium, care se traduce prin a vinde altora sclavi furai sau care nu aparin vnztorului. Termenul i-a pstrat pn acum sensul originar din punct de vedere semantic, sinonim cu furt. (http://ro.wikipedia.org/wiki/Plagiat , Legea 206 din 2004). Plagiatul se noteaz cu nota 1. Totodat, nota va fi nsoit de un referat asupra condiiilor n care s-a produs frauda intelectual care va fi depus att la secretariatul Departamentului, ct i Consiliului FSP.

Studeni cu dizabilitiStudenii cu dizabiliti pot beneficia de predare, consultare i evaluare speciale. Profesorul titular de curs va stabili mpreun cu tutorele un program care s vin n ntmpinarea necesitilor studenilor cu probleme speciale. Modalitatea de comunicare poate fi adaptat n funcie de nevoile speciale ale studenilor cu dizabiliti.

Strategii de studiu recomandateParticiparea la cursurile de sintez este esenial pentru obinerea notei maxime n urma evalurii. n cadrul acestor cursuri, masteranzilor le vor fi prezentate structura i tematica cursului, precum i politica de evaluare. De asemenea, vor fi lmurite i discutate aspecte legate de modalitatea de predare i desfurare a consultaiilor. Este recomandabil participarea la cel puin dou consultaii academice organizate de profesorul titular de curs i tutore este recomandat.

8

II. Suportul de curs (mai jos)

Administraie public i management public

Administraie sau management Management (public) ndeplinirea unei sarcini sau a unei succesiuni de activiti n vederea realizrii unor obiective; managementul nseamn ndeplinirea rezultatelor i asumarea rspunderii managerului pentru acestea Administraie (public) activitatea de aplicare a regulilor, procedurilor i politicilor stabilite de ctre ali actori; administraia nseamn respectarea ordinelor i procedurilor. Administraia public este un serviciu n folosul public, funcionarii ndeplinesc politici stabilite de ali actori, sunt doar agenii acestora, avnd rolul de a implementa politicile, cu respectarea procedurilor. Managementul public include componenta de administrare, dar implic i organizarea pentru atingerea eficient a obiectivelor ca i responsabilitatea pentru rezultatele obinute. Administraia este axat pe proces, n timp ce managementul este orientat de rezultate. Managementul presupune eficien, responsabilitate, realizarea obiectivelor. Administraia presupune proceduri, norme, considerente etice; administraia este mai degrab preocupat de sfera mijloacelor. Administraia caracterizeaz nivelul macro-social: ea aparine statului; este administrarea bunurilor i treburilor statului i, prin urmare trebuie s fie loial intereselor acestuia. Statul ne reprezint pe toi deopotriv i pe nimeni n parte. El reprezint naiunea, ntregul corpului social. Administraia este n acest sens un termen holist fiind conceput s consolideze statul, oferindu-i continuitate i consecven prin permanentizarea unui corp stabil de funcionari i proceduri imune la volatilitatea politic. Administraia este legalist att n proceduri, ct i n finaliti - se pstreaz n cadrele protectoare ale respectrii legalitii, nu-i poate asuma riscuri, fiind garantul stabilitii; este auto-reflexiv, centrat pe sine i pe protejarea statului, prin aplicarea strict a procedurilor; conceptul de performan nu i este aplicabil (acesta considerndu-se rezervat sectorului privat), ci mai degrab corectitudinea etic i procedural, neutralitatea i imparialitatea.

9

La nivel academic, ca tiin, domeniul administraiei publice este unul legalist: cei care predau discipline din aceast arie sunt preponderent specialiti n drept public; la noi studiul administraiei publice se centreaz foarte mult pe configuraia teritorial administrativ, pe funcia public, pe rolurile i relaiile asociate exerciiului unei funcii publice. Reflecia asupra sistemului administrativ se face din perspectiva teoriilor sistemelor raionale i nchise (Scott, 1998) centrndu-se asupra relaiilor (funcionale ori disfuncionale) interne i mai puin sau deloc asupra relaiilor cu mediul. Teoria birocraiei este modelul cel mai utilizat n descrierea funcionrii administraiei. Managementul public, pe de alt parte, este mai fluid: nu se limiteaz la respectarea procedurilor (dei le include), ci presupune centrarea pe rezultate, stabilirea de strategii (att pe termen scurt, ct i pe termen lung) i preocupare fa de mediul, fiind dependent de evaluarea extern a serviciilor, n special de ctre cetean. Managementul public reprezint preocuparea fa de calitatea serviciului public oferit, dar i fa de satisfacia ceteanului i, n aceast calitate, transcende graniele guvernamentale cuprinznd deopotriv organizaii din sectorul privat ce urmresc finaliti publice. Acesta presupune alocarea productiv a resurselor resursele umane, banii publici i dotrile - acolo unde acestea produc cel mai bun randament, n paralel ns cu respectarea procedurilor menite s asigure echitatea n furnizarea bunurilor publice. Accentul se deplaseaz dinspre proceduri spre obinerea de rezultate msurabile. Desigur, la prima vedere, preocuparea pentru rezultate pare o opiune fireasc, iar pledoaria n acest sens pedant. Lucrurile nu sunt ns att de simple dac inem cont de faptul c obiectivele n sectorul public sunt de cele mai multe ori ambigue, iar asumarea lor nu este nicidecum consensual; mai mult dect att, obiectivele pe termen lung nu produc neaprat rezultate pe termen scurt, ceea poate crea confuzie cu privire la obiectul msurrii (rezultatele imediate sau obiectivele finale?). Msurarea rezultatelor i a ndeplinirii obiectivelor se poate face dup metodologii diferite accentund anumite dimensiuni n defavoarea altora; ea include o clasificare a prioritilor i este astfel un act de putere. Adesea, puterea de stabili metodologia aparine angajailor responsabili de obinerea de rezultate, ei avnd astfel posibilitatea de a controla fluxul de informaie disponibil i modul de prezentare n propriul avantaj. Exist aadar avantaje, dar i limitri n fiecare dintre aceste abordri. Preocuparea de a gestiona performana (perfomance management) este ns parte integrant a tranziiei tendeniale a a societilor contemporane prin care referina ontologic nu mai este sistemul funcionarea holist a statului asigurat printr-un sistem coerent de administraie ci interesele individuale beneficiul marginal pe care fiecare unitate monetar l are pentru indivizi, grupuri sau comuniti. Contextul apariiei preocuprilor manageriale: presiunile de scre a costurilor (birocraiei n special) concomitent cu cele de meninere sau chiar de cretere a nivelului de bunuri i servicii oferite de guvernare (programe asisteniale, dar i transferuri sub forma subsidiilor, salariilor mai mari, pensiilor prefereniale pentru anumite categorii etc.). Vina a fost identificat n ineficiena birocraiei, mare consumatoare de resurse cu productivitate relativ sczut n comparaie cu sectorul privat.

10

Public i privat Societile moderne se confrunt tot mai mult cu problema gestionrii afacerilor publice, a acelor probleme care privesc ntreaga colectivitate i pentru care se caut soluii comune, impuse la nivel social. Problemele dezvoltrii sociale i economice, ale justiiei sociale i egalitii, schimbrii sociale reclam n primul rnd aciune colectiv, nefiind soluionabile de la sine, prin aciunile self-interesate ale indivizilor pe pia. Societile actuale sunt tot mai complexe, relaiile dintre actori individuali, grupuri, organizaii sunt volatile, economia cunoaterii produce n acelai timp inegaliti n distribuirea cunoaterii ceea ce face ca asimetria informaional s creasc. Toate acestea reclam reglementare, soluionarea colectiv a interaciunilor problematice (cele bazate pe anse inegale sau care afecteaz soarta terilor). Mna invizibil nu configureaz ntotdeauna (mai bine zis niciodat) o societate dezirabil (i cu att mai puin ar putea s o fac n societile actuale), fiind nevoie de coordonare la nivel social pentru promovarea unor valori sociale, precum echitatea, ansele egale, dezvoltarea regional etc. n general, se consider c ceea ce aparine libertii de decizie individual n diverse spaii sociale (economic, profesional, familial, confesional etc.) constituie sectorul privat; dimpotriv, limitrile deciziei individuale, impuse prin aciune colectiv i coerciie de ctre o autoritate (fie la nivel local, statal sau supranaional), constituie sectorul public. n concepia filosofului liberal J.S. Mill, limitrile impuse coercitiv asupra libertii individuale au rolul de a crea condiii pentru manifestarea liber a fiecruia, prin interzicerea acelor decizii individuale care ar vtma interesele sau libertatea celorlali (Mill, 1993). Desigur, sfera public nu are doar un rol de gardian al libertilor indivizilor, dar i unul pro-activ fa de acestea: acela de a furniza faciliti publice (pe lng asigurarea ordinii sau a aprrii, sectorul public furnizeaz educaie de baz, infrastructur etc.) care s poteneze, n condiii echitabile, manifestarea libertilor i talentelor individuale. Sectorul public se constituie astfel din agregarea intereselor individuale comune, fie n privina aprrii libertilor individuale, fie pentru realizarea unor obiective comune, a unei concepii comune privind ordinea social, moral pe care vor s o faciliteze sau s o impun. Astfel, ponderea ngrdirilor, a limitrilor libertii individuale, a ceea ce constituie sector public n ultim instan este variabil de la o societatea la alta (att sincronic, ct i diacronic), n funcie de felul n care membrii societii definesc consensual vulnerabilitile la care sunt supui indivizii, dar i obiectivele comune. Chiar dac criteriul lui Mill asupra a ceea ce ar trebui s constituie sectorul public pare unul simplu, n realitate societile au concepii diferite asupra a ceea ce constituie realizarea unor condiii echitabile pentru manifestarea libertilor individuale. Sectorul public este astfel construit pe un paradox: el limiteaz libertile individuale, cu scopul de a crea condiii egale manifestrii libertilor individuale! Desigur, le ngrdete pe unele, acolo unde acestea devin excesive, pentru a permite exprimarea n mod egal a celorlalte. Grania sectorului public nu este astfel lipsit de controverse: pn unde ar trebui s acioneze libertatea individual i de unde ar trebui s nceap decizia colectiv, impus tuturor n numele binelui colectiv?

11

Sectorul public (Lane, 1995) vizeaz: instituiile i organizaiile prin care se iau deciziile statului i consecinele acestora; consumul, investiiile i transferurile fcute de guvernare; consumul i investiiile privesc mecanismele de alocare a resurselor legndu-se de preferinele consumatorilor (dar n alt fel dect piaa, alegerea este public), transferurile privesc mecanismele de distribuire a resurselor i depind de concepiile de echitate dominante n societate 3. producia de ctre stat a bunurilor: fie statul deine n proprietate mijloace de producie i produce direct bunuri, fie statul furnizeaz bunuri fr a le produce (mecanismul comenzilor de stat), fie statul angajeaz for de munc. Grania dintre sectorul public i cel privat se refer deci la mai multe dimensiuni: distincia ntre autoritatea guvernamental i libertatea individual (sau numrul reglementrilor i aria lor de acoperire a vieii sociale); alocrile publice, n comparaie cu cele private (consumul, dar i investiiile); distincia dintre proprietatea public i cea privat, ntre fora de munc angajat n sectorul public i cea angajat n sectorul privat. n sens larg, birocraia reprezint autoritatea legitimat prin reguli i norme (legal, spre deosebire de cea tradiional sau charismatic): obediena este datorat ordinii legale impersonale i nu persoanei ce ocup poziia de autoritate (spre deosebire de autoritatea tradiional sau carismatic), este un sistem coerent de reguli abstracte, intenionat stabilite, pentru realizarea unor obiective cu respectarea unor precepte legale generale, persoana cu autoritate ocup o poziie i emite ordine asociate acestui status n conformitate cu ordinea impersonal din care face parte, persoana ce se supune autoritii face acest lucru numai n calitatea de membru i se supune doar legii. Poate fi membru al unei organizaii, comune, biserici sau cetean al unui stat. n sens restrns, birourile sunt organizaii ce au anumite caracteristici specifice. Organizaie Sistem coordonat de interaciuni a dou sau mai multe persoane explicit creat pentru realizarea unor obiective comune. O organizaie devine birou (este caracterizat de forma de conducere birocratic) dac ndeplinete urmtoarele condiii (Weber, 1947): are dimensiuni mari; oficialii de pe poziii superioare cunosc personal cel mult jumtate din membrii;

1. 2.

12

majoritatea anagajailor lucreaz n birouri cu norm ntreag cea mai mare parte a vieii lor (dezvolt o carier) i obin de acolo cea mai mare parte a veniturilor lor; sunt promovai pe criterii de senioritate; sunt angajai pe via i pot fi demii doar n anumite circumstane; anagajaii sunt numii, meninui i promovai n primul rnd n baza unui tip de evaluare a performanei lor i nu pe baza vreunei caracteristici prescrise (religie, ras, clas social) sau ca urmare a unui proces de alegere public; sunt conduse prin structuri de autoritate ierarhice, ntre superior i subordonat drepturile i obligaiile fiind stabilite prin norme stricte; solicit subordonare poziiei de autoritate, nu persoanei i doar n limita sferei de autoritate (spaial, temporal) a acesteia; menin o separaie strict ntre poziia de autoritate i persoana care o deine; superiorii nu dein n proprietate acea poziie. n plus, Downs (1965) consider c birourile se difereniaz de alte forme de organizare i prin aceea c: majoritatea produsului (output-ului) unei astfel de organizaii nu este evaluat i tranzacionat pe o pia extern organizaiei prin tranzacii quid pro quo. Ultima condiie este una fundamental. Consecina ei const n faptul c birourile nu se pot baza pe msurarea monetar obiectiv a profitabilitii n evaluarea activitilor ntreprinse, ci pe o evaluare administrativ. Schimburile ce au loc n interiorul unei organizaii reflect decizii ale conducerii (la fel cum alocrile n sectorul public sunt decizii guvernamentale); ele nu sunt rezultatul interaciunii ntre cerere i ofert, aa cum se ntmpl pe pia. Acest lucru se datoreaz faptului c informaia este asimetric fiind concentrat la vrful ierarhiei birocraiei, acolo unde se adopt decizia administrativ. Modelul administraiei tradiionale, dezvoltat n jurul conceptului i ideii de birocraie, a nsemnat o reform uria a sectorului public. naintea reformei birocraiei, serviciul public era realizat de amatori avnd loialiti fa de leaderi i care erau astfel recompensai cu funcii publice. Ocupantul funciei publice era un antreprenor care cumpra dreptul de a furniza anumite servicii (de a colecta taxe, de a fi vame etc.) i i nsuea ulterior o parte din banii sau avantajele astfel obinute pentru a i recupera investiia iniial i a face un profit. Reforma a fost inspirat de: Woodraw Wilson n Statele Unite; Northcote Trevelyan Report n Marea Britanie 1854 recomanda ca recrutarea n sistemul public s se fac pe baza unei examinri competitive supervizat de o comisie de examinare, promovarea s se fac pe merit, iar nu prin relaii i nepotism;

13

Modelul birocratic n teoria lui M. Weber: autoritatea legii, ierarhie, sistem impersonal bazat pe reguli, activitate full-time, de specialist, eliminarea arbitrariului i integrarea regulilor ntr-un sistem coerent guvernat de precepte legale generale. Birocratul ocup funcia pe criterii de merit, este numit, angajarea este pe via ceea ce i confer securitate n schimbul loialitii fa de interesul public; salariul este fix i este calculat nu n funcie de activitatea realizat, ci n funcie de status sau rang; promovarea se face pe baz de vechime. Modelul birocratic se aplic ntreprinderilor largi deopotriv din sectorul public ca i din cel privat. El provine n special din ideea de specializare funcional i integrare a funciilor ntr-un sistem unitar, obiectiv, eliminnd arbitrariul. Fr ndoial, ns, modelul caracterizeaz ntr-o mai mare msur sectorul public. Managementul tiinific (Fr. Taylor) a nsemnat standardizarea muncii i identificarea unui one best way de organizare n orice context social. Abordarea managementului tiinific accentueaz necesitatea analizrii i raionalizrii organizaiilor complexe prin studiul sistematic al principiilor de organizare i conducere. i propune s depeasc limitarea deliberat a productivitii muncii izvort din teama de omaj sau din teama de mrire a normelor de munc fr a sporire corespunztoare a salariului. Taylor consider managementul tiinific drept o revoluie mental: o analiz sistematic a problemelor conducerii pentru a depista cele mai eficiente metode de supraveghere i control. Principiile managementului tiinific: Dezvoltarea tiinei, respectiv adunarea deliberat a tuturor cunotinelor care n trecut erau inute n capetele muncitorilor, nregistrarea lor, tabelarea lor, reducerea lor n cele mai multe cazuri la reguli, legi i n multe cazuri la formule matematice (Taylor, 1980, p. 20, apud. M. Vlsceanu, 1999, p. 77 78). Aceasta se concretizeaz n studiul timpului, studiul micrii i a celei mai bune modaliti de realizare a unei activiti. Nici o sarcin, indiferent ct de trivial, nu trebuie realizat intuitiv, ci tiinific ca urmare a studiului sistematic orientat ctre productivitate. 2. Selecia tiinific i dezvoltarea progresiv a muncitorilor. Pentru ca muncitorii s ajung la cele mai bune performane este nevoie ca ei s fie selectai n funcie de calitile fizice i intelectuale pentru cerine diferite ale muncii, iar apoi s participe la un proces de instruire. 3. Apropierea dintre tiin i muncitorul selectat tiinific. El exlic termenul de apropiere prin necesitatea de a induce dorina sau interesul muncitorilor pentru tiin. Acest lucru se face prin

1.

14

oferirea de stimulente materiale pentru cei a cror productivitate crete ca urmare a apropierii de tiin. 4. Principiul diviziunii muncii. Taylor consider c munc trebuie divizat n dou pri: o parte de care este responsabil conducerea i o parte ca revine muncitorilor. Conductorilor le revin sarcini de genul specificrii metodelor de lucru, stabilirii standardelor muncii, supraveghere i control, iar muncitorilor le revine execuia. Eficiena productiv este o condiie a separrii conducerii de execuie. Muncitorii sunt vzui ca animai doar de stimulente economice, organizaia este o main, iar oamenii sunt simple piese n acest angrenaj, fiind nstrinai de obiectivele n sine ale organizaiei. Ideile de eficientizare ale lui Taylor s-ar putea aplica i n sectorul public, deoarece, spune acesta, funcionarul public mediu face cam o treime din treaba pe care ar putea s o fac ntr-o zi. Ideile unei ci unice cea mai bun de organizare i control sistematic se potrivesc foarte bine cu preceptele birocraiei.

Disfuncii ale birocraiei Birocraia presupune ideea aciunii raionale a actorilor care dein informaia complet i iau ntotdeauna cea mai bun decizie. Membrul organizaiei este conceput ca om economic motivat doar de propriile interese i complet informat cu privire la alternativele posibile. Birocraia ca tip de personalitate. Creaz atitudini i valori specifice. trained incapacity (people may be unfitted by being fit in an unfit fitness); psihoza ocupaional rezultatele insulrii birocratului de sentimente n exercitarea funciei; disciplinarea excesiv mpinge sentimentele din sfera scopurilor n cea a mijloacelor birocratul virtuos este o disfuncie deoarece acesta reific mijloacele, regulile i ignor scopurile (mijlocul devine scop n sine); el nu poate veni n ajutorul clienilor, ci devine sclavul propriilor rutini (n felul acesta se asigur c nu poate fi sancionat pentru nerespectarea procedurilor) Disfunciile birocraiei au surse structurale. Procesul se deruleaz dup cum urmeaz: respectarea strict a regulilor; respectarea regulilor devine absolut, iar nu relativ la un set de scopuri;

1. 2.

15

3.

regulile nu pot fi astfel adaptate situaiilor ce nu au fost specific prevzute n momentul adoptrii regulilor; astfel elementele concepute a induce eficien, produc ineficien n astfel de cazuri; ntr-un context social dinamic, n continu schimbare, situaiile neprevzute se multiplic ajungnd ca situatiile de ineficien a regulilor s prevaleze asupra celor de eficien.

4.

5.

Birocratul nu realizeaz inadecvarea regulilor deoarece acestea au pentru ei sensuri, nelesuri specifice; ele nu sunt doar instrumente, devin repere. Semnificaia simbolic a mijloacelor este reasertat continuu n organizaie ceea ce face ca oamenii s adopte mijloacele i nu scopurile. Normele, dei n aparen laice, devin sacre. Funcionarii au simul destinului comun; lipsa competiiei i spiritul de corp i fac s-i promoveze unitar propriile interese n dauna celor ale oficialilor sau cetenilor pe care i servesc; ei pot manipula politicienii fie prin denaturarea informaiei, fie prin trimiterea unei cantiti mult prea mari de informaie astfel c tehnic acesta nu o poate analiza. Personalitatea birocratului este modelat de structur ce reclam impersonalitate n raport cu scopurile i clienii i creaz debuee emoionale n proceduri i rutini. Birocratul ca actor raional. Birocratul ocup funcia pe criterii de merit, el este numit, iar contractul de angajare este pe via - astfel i este oferit securitatea carierei n schimbul loialitii fa de interesul public; salariul este fix i este calculat nu n funcie de activitatea realizat, ci n funcie de status sau rang; promovarea se face pe baz de vechime i loialitate. Pe de alt parte, Downs (1965: 440 - 441) consider c este birocrat orice persoan al crei output nu poate fi evaluat pe o pia, activitatea sa fiind evaluat pe baza unor indicatori de ndeplinire a rolului (sau ca urmare a unei decizii administrative interne mai mult sau mai puin arbitrare) Birocratul, ca orice actor raional, urmrete s-i ndeplineasc n mod raional scopurile, cu capacitile sale limitate i cu informaia de care dispune; este un actor ce i maximizeaz utilitatea individual. 2. Birocraii sunt animai de interese diverse de la egoism (putere, bani, prestigiu) pur la un mix de egoism i loialitate fa de anumite valori (ale biroului, departamentului, sau chiar ale naiunii n mai puine cazuri)

1.

16

Birocratul deriv mai mult utilitate personal (bani, prestigiu) atunci cnd biroul su crete, implicit va tinde s creasc bugetul propriei organizaii, acest lucru nsemnnd ns o alocare ineficient a resurselor (Niskanen 1968, 1994). Pe de alt parte, Dunleavy argumenteaz c modelul maximizrii bugetului are la baz asumpii false (toate birocraiile sunt ierarhii stricte unde un singur ef deine puterea de decizie i, prin urmare, maximizarea bugetului este echivalent unui bun privat el fiind singurul care deriv utilitate sub form de bani, prestigiu, status etc.)

http://lib.novgorod.net/DPEOPLE/PARKINSON/parkinson.txt#001

Sectorul publicSectorul public este o instituie social ubicu n societile moderne care a crescut n mrime i complexitate n ultimii 50 ani. Att n sectorul public, ct i n cel privat, au loc interaciuni sociale ntre actori ce conduc la o anumit configuraie de alocare a capialurilor. Sectorul privat este n general vzut ca fiind guvernat de pia, de mecanismele cererii i ofertei, n timp ce n sectorul public prevaleaz alegerile colective i implementarea prin decizii administrative. De asemenea, principiile de aciune ale actorilor sunt percepute diferit: pe pia, n sectorul privat, predomin concepia aciunii raionale, utilitariste, ce urmrete maximizarea propriului interes, n timp ce n sectorul privat actorii sunt ghidai de un etos al interesului public, de valori colective. Concepiile clasice asupra distinciei public privat se estompeaz ns n abordrile actuale: pe de o parte, sectorul privat devine infuzat cu reglementri ce promoveaz deziderate i valori colective, pe de alt parte comportamentul actorilor n sectorul public este perceput ca fiind deasemenea ghidat de logica propriului interes (modelele de tip public choice). Distincia ntre sectoare nu mai este una fundamental, ci se refer mai degrab la regulile jocului i alocarea stimulentelor pentru aciune. Mecanismele pieei, ale cererii i ofertei se aplic deopotriv sectorului privat, dar i celui public, la fel cum constrngerea aciunii individuale prin decizii colective este prezent i n sectorul privat.

17

Raportul dintre cele dou sectoare se modific fundamental n secolul al XX-lea. Din datele FMI rezult o cretere constant a sectorului public n ultimii 130 ani: astfel, dac media pe glob in 1870 era de 10% din PIB, 19,6% n 1920, 28% n 1960, 41.9% n 1980 i 45% n 1996. n zona Euro, n 1965 media era de 26.9% din PIB, 38.1% n 1985, apoi 38% n 1990 i 36.5% n 2000. Cu toate acestea, creterea nu a fost una liniar. Principala component reflectat n creterea accelerat a sectorului public dup anii 50 se refer la transferurile fcute de ctre stat (Jackson, 2003) ceea ce susine afirmaia c inegalitile n distribuirea creterii economice au fost percepute ca inechitabile determinnd un sprijin consistent pentru programele sociale. Astfel, anii 60 70 au nsemnat o cretere fr precedent a sectorului public datorit programelor sociale asisteniale ale statului bunstrii, n timp ce anii 80 90 au constituit ncercri de a reduce dimensiunile sectorului public n special din considerente de eficien i pentru a reduce deficitele publice n cretere. Reducerea a nsemnat fie privatizare, fie cedarea responsabilitilor ctre nivele inferioare ale guvernrii (descentralizare pe principiul subsidiaritii), fie introducerea mecanismelor de pia liber n interiorul sectorului public. Clasic, sectorul public i guvernarea sunt un rspuns la ceea ce se numete eecul pieei; se consider c piaa este instituia social dezirabil i, numai acolo unde aceasta eueaz (furnizarea bunurilor publice, situaiile de monopol, de asimetrie informaional) trebuie s intervin statul. Totui, Musgrave (1998) afirm c att piaa ct i statul sunt instituii imperfecte (flawed institutions); asemenea eecului pieei, putem vorbi i de eecul guvernrii. Problema ar fi identificarea raportului optim dintre pia i guvernare.

Rolul sectorului public. Discuiile despre mrimea sectorului public trec n plan secund, pentru a face loc dezbaterilor pe tema a ceea ce face sau ar trebui s fac guvernarea, mai precis a rolului sectorului public. Discuiile privind mrimea acestuia se lovesc pe de alt parte de inexistena unui indicator unanim acceptat de msurare a sectorului public: putem discuta de cheltuielile guvernrii, de transferurile pe care le realizeaz (incluznd aici i redistribuirea), de fora de munc angajat, de patrimoniul public etc. Lane (2000) menioneaz trei sarcini generale ale sectorului public: (1). alocarea sau furnizarea de bunuri i servicii; (2). asigurarea unui venit sau transferurile n interiorul societii; (3). reglementarea sau crearea i monitorizarea de reguli economice n special pentru sectorul privat, dar cu aplicabilitate n sectorul public deopotriv. Dealtfel, putem considera c reglementrile care opereaz n sectorul privat constituie practic incidene ale sectorului public din moment ce ele restrng (limiteaz) sfera alegerilor private, autonome: ele constituie o

18

intervenie a alegerii colective n alegerea individual ,i din acest punct de vedere, sunt parte a sistemului public.

Musgrave (1995) vorbea de trei mari roluri: 1. de alocare a resurselor prin corectarea imperfeciunilor pieei 2. distributiv realizarea unei societi juste, echitabile 3. de stabilizare: controlarea creterii economice, a inflaiei, a omajului prin managementul masei monetare dar i al cererii (paradigma keynesian). Conform Lane, (apud Miroiu, 1999), sectorul public vizeaz: instituiile i organizaiile prin care se iau decizii publice, precum i consecinele acestora, prin opoziie cu deciziile autonome ale indivizilor; consumul, investiiile i transferurile fcute de guvernare. Consumul i investiiile privesc mecanismele de alocare a resurselor i se leag deci mai mult de preferinele cetenilor consumatori; transferurile privesc mecanismele de redistribuire a resurselor i depind de concepiile dominante n societate despre echitate i dreptate social; producia de ctre stat a bunurilor: a) statul deine n proprietate mijloace de producie i produce direct unele bunuri; b) statul furnizeaz anumite bunuri (nu neaprat producndu-le; el poate s realizeze acest lucru prin mecanismul comenzilor de stat ctre organizaii din sectorul privat); c) statul angajeaz for de munc: el este, n societile moderne, cel mai mare angajator.

-

n rile OECD consumul variaz ntre 9 i 26% din PIB; n rile OECD, fora de munc angajat n sectorul public variaz ntre 8 i 32% din totalul forei de munc angajate, cu o medie de 18%.

Concret, instrumentele guvernrii sunt: Oferta de bunuri i servicii (aloc resurse, redistribuie resurse) Producia de bunuri i servicii, de obicei vndute cetenilor (utiliti publice); Subvenia produciei private de bunuri i servicii; Reglementrile economice i sociale: impunerea drepturilor de proprietate, licenierile, autorizarea, reglementarea pieei muncii, reglementare financiar, a calitii etc. Exist mai multe opiuni cu care se confrunt guvernarea n privina furnizrii bunurilor i serviciilor (Lane, 2000):

19

1. 2.

finanarea: s se fac de ctre guvernare sau de ctre utilizator; producia sau furnizarea de servicii poate fi fcut de ctre guvern (inhouse) sau de ctre furnizori privai (outhouse); metoda de a obine serviciile unui agent, fie el public sau privat se poate face fie prin competiie sau prin decizie administrativ. n timp ce decizia administrativ presupune alocarea unui buget pentru producia inhouse, competiia presupune licitaie sau licenierea unor operatori privai (pe piaa telecomunicaiilor de exemplu, licenierea operatorilor GSM sau 3G sau acreditarea universitilor); proprietatea, cui i revin drepturile de proprietate asupra mijloacelor fixe (a aciunilor, stockului): proprietatea poate fi a statului (birourile sau ntreprinderile deinute de stat) sau poate fi una privat, sau mixt. reglementarea decizia de a reglementa sau nu furnizarea bunurilor i serviciilor ex. asigurrile (finanarea, producia, metoda, proprietatea toate sunt private, dar furnizarea i consumul sunt reglementate).

3.

4.

5.

Totui, guvernarea (governance) nu se exercit doar prin intermediul guvernului central (national government). Exist mai muli actori care acioneaz deopotriv n sectorul public: 1. guvernele la diferite niveluri de agregare: cel central, dar i cele locale sau supranaionale; 2. birourile publice; 3. organizaii non-profit; 4. ageni economici; 5. populaia ca atare, sectorul informal. Interaciunea ntre aceti actori are loc ntr-un mediu puternic instituionalizat; acesta include reguli ale jocului n domeniul public (acces egal, nediscriminare, reguli clare privind competiia, calitatea, etica etc.), reguli privind licitaia i contractarea lucrrilor i serviciilor publice, monitorizarea acestora etc. Statele Unite utilizeaz mai multe reglementrile i mai puin oferta, n timp ce Frana sau Germania utilizeaz mai mult oferta (inclusiv producia) i mai puin reglementrile. Steering, not rowing o sintagm propus de Osborne i Gaebler (1993) prin care ei statueaz faptul c guvernarea ar trebui s se ocupe de stabilirea politicilor, obiectivelor, nivelelor de realizare, iar implementarea propriu-zis s fie lsat n seama sectorului privat prin contractarea bunurilor i serviciilor oferite.

20

Reglementrile cresc n numr (Uniunea European e cel mai bun exemplu), dar ele i schimb inta de la restricionarea competiiei ctre ncurajarea acesteia, fornd sectorul privat s fie mai eficient prin competiie, dar cu precizarea standardelor de respectat n diverse domenii (protecia muncii, a mediului, a calitii, nediscriminarea etc.)

Economistul britanic din secolul al XVIII-lea, Adam Smith, spunea, ntr-o abordare minimalist a statului c datoriile acestuia ar fi: protejarea societii de violena i invazia altei societi; protejarea fiecrui cetean de intruziunea i injustiia provocat de un altul (administrarea justiiei); constituirea unei infrastructuri.

Toat discuia se rezum la prevalena economicului asupra politicului sau viceversa; n ali termeni, ct libertate trebuie lsat alegerilor individuale care, prin agregare, vor constitui o societate prosper (n orice caz eficient din punctul de vedere al optimului Pareto) i ct trebuie decis prin alegeri colective i impus prin coerciie de ctre stat. Poziia minimalist exprimat de Smith a nlocuit mercantilismul anterior introducnd principiile economiei de pia i a condus astfel la cretere economic. Totui odat cu aceasta au aprut i efecte negative: exploatarea copiilor, condiii precare de locuit pentru muli ceteni, sistem de sntate public precar etc. Otto Von Bismarck - 1880 nceputul statului bunstrii a vzut avantajele electorale n furnizarea de bunuri publice cetenilor. ncepnd cu secolul XX, n mare parte din considerente electorale, n Germania, urmat de alte state europene, se impune concepia statului bunstrii, a programelor asisteniale oferite de stat pentru cei aflai n nevoie, concepie ce treptat a devenit tot mai inclusiv ajungnd s cuprind toi cetenii, n faimoasa expresie a grijii statului fa de cetean de la natere i pn la moarte. Tot mai multe resurse sunt alocate de ctre stat, prin decizii politico-administrative, astfel c politicul prevaleaz asupra pieei, aciunea colectiv asupra celei individuale. Perioada de dup cel de-al doilea rzboi mondial a cunoscut o cretere a soluionrii politice (reglementare, redistribuire etc.) n cadrul societii (Maier, 1987, apud. Pierre i Peters, 2000). Proiecte precum The Great Society n Statele Unite sau The Strong Society n Suedia aveau n vedere creterea cheltuielilor publice pentru furnizarea ampl unor unor servicii publice precum educaie, sntate, infrastructur, combaterea srciei, fapt ce determina astfel creterea interveniei guvernrii n economie. Ele i propuneau s dezvolte societatea dup un anumit model, o concepie, promovnd un model social dezirabil; se urmrea o concepie holist, organic, de creare a unei societi puternice. Perioada ce a urmat, pn n anii 90, a cunoscut cea mai mare expansiune a sectorului public, oferirea de servicii publice

21

comprehensive (sntate, educaie, servicii sociale, infrastructur, utiliti etc.) ce au fost rezumate n sintagma statul bunstrii. Statul asistenial era astfel conceput nct s poarte de grij indivizilor de la natere pn la moarte (from the cradle to the grave (Beveridge, 1942 apud McLaughlin et all, 2001)), societatea asumndu-i responsabilitatea bunstrii fiecrui individ. Creterea economic de la nceputul secolului din majoritatea statelor moderne i, mai trziu, consecinele celor dou rzboaie necesitau intervenia guvernamental att pentru soluionarea problemelor sociale cauzate de rapida dezvoltare economic1, ct i pentru re-construirea societilor afectate de rzboi (n special n privina infrastructurii). Pe de alt parte, impunerea keynesianismului ca paradigm economic dominant ncepnd cu anii 50 a favorizat creterea cheltuielilor publice pentru a asigura stabilitatea economic. Tanzi i Schuknecht (2000) arat c mrimea sectorului public a crescut constant n primele nou decade ale secolului XX, creterea fiind ns mai accentuat n anii 60 70. Astfel, din datele Fondului Monetar Internaional, rezult c la nivel mondial, n medie, sectorul public, msurat ca pondere a cheltuielilor guvernamentale n produsul intern brut, a crescut de la 19,6% n 1920 la 28% n 1960, 41,9% n 1980 i 45% n 1996. Principala component reflectat n creterea accelerat a sectorului public dup anii 50 se refer la transferurile fcute de ctre stat (Jackson, 2003) ceea ce susine afirmaia c inegalitile n distribuirea creterii economice au fost percepute ca inechitabile determinnd un sprijin consistent pentru programele sociale. Statul bunstrii presupune ns creterea foarte accentuat a cheltuielilor publice, iar brirocraia sistemului public determin o alocare ineficient a resurselor. Crizele economice ale anilor 80 problematizeaz n mod dramatic fezabilitatea statului asistenial.

Neo-clasicismul ncepnd cu anii 1970, coala economic neo-clasic ctig tot mai mult teren iar schimbarea de paradigm se reflect i n percepia public asupra rolului guvernrii. n practic, schimbri majore au loc n Marea Britanie n timpul guvernrii Thatcher ncepnd cu 1979 i n Statele Unite, ncepnd cu 1980 n guvernarea Reagan. Paradigma neo-clasicist consider c nu exist un specific valoric sau comportamental al sectorului public, acesta trebuie s furnizeze bunuri i servicii, iar perfomana trebuie s fie similar cu cea din sectorul privat. Neo-clasicismul asum: raionalitatea indivizilor; eficiena pieelor: acestea nu sunt doar eficiente, dar se i auto-reglementeaz, fiind mecanismul social preferat de alocare a resurselor acolo unde pieele eueaz (problema bunurilor colective1

1. 2.

Creterea economic nu este ntotdeauna (n realitate niciodat) o micare de tip optim Pareto, ceea ce nseamn c, n ciuda faptului c economia crete global (ceea ce se reflect n creterea PIB-ului), exist i actori care pierd. Pierderile acestora, unele foarte accentuate, sunt, ntr-o msur variuabil, compensate prin intermediul programelor sociale, prin redistribuirea unei pri a creterii economice.

22

sau cea a costurilor tranzacionale - concepia lui Williamson) trebuie s intervin sectorul public, dar strict limitat la rezolvarea problemelor nesoluionate de ctre pia. Economistul instituionalist Williamson consider c la nceput au fost pieele asumnd prevalena ontologic a acestora. Anthony Downs comportamentul birocratului ca actor raional 1. 2. oficialii i au propriile scopuri pe care le urmresc n mod raional Interesele oficialilor se refer la: putere, prestigiu, bani, securitate, loialitate fa de o idee

Funciile de baz ale guvernrii:

1.

furnizarea infrastructurii economice: drepturi de proprietate, impunerea contractelor, standarde de msur, moned

2. 3. 4. 5. 6.

furnizarea de bunuri colective soluionarea conflictelor, meninerea ordinii sociale; protecia social meninerea competiiei protejarea resurselor naturale asigurarea unui acces minim la bunuri i servicii: srcie, omaj; chiar i cei mai libertarieni susin c o minim diminuare a srciei este necesar

7.

stabilizarea economiei prin bugetul public

Creterea sectorului public

Creterea sectorului public poate fi apreciat din mai multe perspective: creterea cheltuielilor guvernamentale, inclusiv a guvernelor locale sau supranaionale; creterea transferurilor, a redistribuirilor de capital; creterea numrului de reglementri aplicabile pieei i sectorului privat n general; creterea n volum a administraiei (a numrului de angajai ai birourilor) sau a proprietii publice (ntreprinderile de stat). Creterea cea mai mare n societile contemporane provine din cheltuielile sociale asociate statului bunstrii (n state ale bunstrii, precum Belgia, Germania, rile nordice, cheltuielile sociale reprezint aproximativ 27% 28% din PIB): extinderea beneficiilor la categorii tot mai largi de ceteni. n cheltuielile sociale se includ att transferurile din salarii (aproximativ 11% n zona Euro n 1970 la

23

aproximativ 17% n 2000), dar i sistemul public de pensii, cu o cretere susinut determinat de creterea speranei de via i de mbtrnirea populaiei. Cheltuielile publice cu pensiile erau de 1.2% din PIB n 1920, 4.5% n 1960, n 8.4% n 1980 i 9.8% n 1995. Creterea cheltuielilor sociale poate fi explicat ca o consecin a creterii cererii: nevoile de protecie social rezultate din modificarea structurii demografice (mbtrnirea populaiei) reclam creterea cheltuielilor de sntate public i pensii.

Teorii ale cererii legea lui Wagner (1870): pe msur ce crete gradul de afluen al societilor (reflectat n PIB) crete i ponderea sectorului public (elasticitate supranumeric: cretere nu doar n termeni absolui, ci i relativi); societile devin tot mai complexe i acest lucru presupune intervenia statului n reglementarea relaiilor sociale, dar i pentru ofeirea de bunuri i servicii ce ar servi unor nevoi noi ale populaiei (nevoi de cultur, infrastructur, siguran, justiie social). Se presupune c odat satisfcute nevoile de baz, cetenii vor solicita tot mai multe servicii publice ceea ce face ca inevitabil sectorul public s creasc odat cu dezvoltarea economic. Urbanizarea i industrializarea sunt factori suplimentari ce pot fi invocai pentru creterea sectorului public, prin creterea reglementrilor dar i a soluionrii problemelor sociale presupuse de generalizarea acestor fenomene. Urbanizare aduce cu sine o serie de probleme ce nu pot fi soluionate dect de colectivitate, nu de pia (anomie social, creterea criminalitii, ghettoizare, srcie, nevoia de sntate public acutizat de stilurile de via urbane etc.)

Teorii ale ofertei Teoria lui William.J.Baumol arat lipsa creterii productivitii n sectorul public; din cauza lipsei de productivitate costul serviciilor oferite, chiar dac cantitatea i calitatea rmn constante, crete, n special prin raportare la nivelul veniturilor din sectorul privat. Prin urmare va crete i ponderea sectorului public ca urmare a creterii preurilor forei de munc, fr ns s creasc cantitatea de bunuri i servicii oferite. Revendicrile privind mririle salariale ale angajailor din sectorul public sunt susinute de capacitatea acestora de coagulare n grupuri de presiune cptnd astfel o putere de negociere mai mare. Revendicrile salariale vor fi ntotdeauna fundamentate pe alte criterii dect productivitatea: echitatea salarizrii, reducerea stimulentelor pentru comportamente incorecte (corupie), asigurarea nivelul de trai prin acoperirea riscului inflaiei etc. Creterile salariale nefiind ns fundamentate pe productivitate, nu vor fi asociate cu creterea performanei angajailor, ci vor constitui doar costuri fr acoperire n creterea cantitii sau calitii serviciilor

24

oferite. Astfel, costul serviciului public crete, ceea ce duce i la creterea incidenei acestuia n societate. Peacock-Wiseman argumenteaz c ponderea cheltuielilor guvernamentale crete n perioade de criz, dar, ulterior, tinde s rmn stabil n timp ceea ce menine nivele ridicate ale interveniei guvernamentale i n perioadele stabile (elasticitate sczut). Odat constituit o anumit structur instituional ajunge s supravieuiasc ndeplinirii obiectivelor, nevoilor pentru care a fost constituit conducnd astfel la creterea guvernrii. Un exemplu ar fi Ministerul Integrrii Europene, transformat n Departamentul pentru Afaceri Europene: odat ndeplinit misiunea ministerului prin accederea Romaniei la UE, structura nu s-a dizolvat (ceea ce ar fi sczut incidena guvernrii n societate n mod firesc datorit dispariiei nevoilor de coordonare a adoptrii acquis-ului). Dimpotriv, au fost gsite alte obiective, anume coordonarea poziiei Romniei n Consiliul Uniunii Europene, pentru nfiinarea unei noi structuri care s preia logistica i prsonalul fostului minister. Noile obiective nu rezult ns din vreo nevoie emergent, fireasc, a societii (n Consiliu sunt susinute politici sectoriale fiecare minister formulndu-i propria poziie fr s fie nevoie de vreo coordonare suplimentar de la centru; cele mai multe state membre nici nu au un astfel de departament), ci sunt o justificare, o raionalizare a meninerii unor structuri guvernamentale. Administraia e dependent de cale, urmeaz propria logic, a ofertei i mai puin una a cererii. Scderea este astfel foarte inelastic, n timp ce, creterea, aa cum susine legea lui Wagner este supra-elastic. Iluzia fiscal este un alt tip de fenomen ce duce la creterea sectorului public ca urmare a extraofertei. Acest fenomen se refer la faptul c exist lips de transparen n privina surselor de finanare, discursul i justificrile funcionarilor accentund strategic anumite aspecte n detrimentul altora ceea ce duce la o imagine distorsionat a realitii. Contribuabilii i imagineaz c suport costuri mai mici pentru un anumit serviciu i astfel menin o percepie pozitiv n privina furnizrii serviciului respectiv. n realitate ns, asimetria de informaii ntre angajaii sectorului public i contribuabili face ca acetia din urm s opereze cu informaii incomplete, iar percepia lor este intenionat distorsionat de ctre factorii de decizie. Un exemplu n acest sens ar fi finanrile pe care Romnia le primete de la Uniunea European; argumentul utilizrii fondurilor n anumite scopuri nu tocmai necesare este de genul: pentru proiectul X, chiar dac nu e de prea mare interes public, avem bani din surse externe, insinundu-se ideea c nu ar fi suportat de contribuabilul romn i c deci costurile suportate de acesta vor fi minime; n realitate ns banii europeni sunt tot bani publici, iar cetenii romni contribuie la bugetul european, poate chiar mai mult dect primesc n schimb. Prezentnd ns problema n termenii de mai sus (sunt fonduri externe ce trebuie cheltuite ntr-un fel sau alttul) este ntreinut ideea c anumite cheltuieli nu ar fi suportate de ceteni, iar acetia nu au de ce s fie preocupai n privina eficacitii sociale a proiectelor finanate. Este astfel ntreinut o iluzie cu privire la sursa fondurilor i la capacitatea statului de a-i finana proiectele fr a ncrca contribuabilul.

25

Factori instituionali Tendina de multimplicare a guvernrii colective, prin descentralizare dar i integrare european duce, contrar ateptrilor simului comun, la scderea cheltuielilor publice. Principiul subsidiaritii n contextul comunitii europene determin ca o parte tot mai mare a guvernrii s fie exercitat la nivele locale i regionale dar n condiiile unui control i a unei discipline riguroase impuse de guvernele superioare (statale sau supranaionale). Astfel guvernarea se diversific, se de-monopolizeaz, fiecare nivel devine independent n raport cu celelalte: exist astfel controale obiective ntre aceste nivele, controale arbitrate n ultim instan de cetean i societatea civil. Integrarea european, n special aderarea la Uniunea Economic i Monetar presupun ndeplinirea criteriilor de convergen (Maastricht 1992) i respectarea Pactului de Cretere i Stabilitate (1997) ceea ce nseamn impunerea supranaional a unei rigori i discipline fiscale ce limiteaz autonomia i tendina statelor membre de a cheltui bani dincolo de posibilitile de finanare (prin deficite sau inflaie). Criteriile de convergen presupun nivele sczute ale deficitelor bugetare i disciplin fiscal constrngnd creterea sectorului public dincolo de posibiliti; creterea sectorului public poate fi doar una absolut, n virtutea creterii economiei i a PIB-ului, dar este limitat creterea relativ, expansiunea sectorului public pe seama sectorului privat. Gradul de federalizare fiscal i, respectiv, descentralizare duc la scderea cheltuielilor guvernamentale: federalizarea i descentralizarea implic o disciplin fiscal mai mare, exist mai multe controale independente ale unui nivel (naional) asupra celor regionale, locale. Argumentul este similar celui de mai sus, doar c se aplic relaiei dintre guvernul central i cele locale, n timp ce criteriile de convergen privesc relaiile dintre guvernarea european supranaional i guvernele centrale ale statelor membre. Nu n ultimul rnd ns, alegerile publice, modelate de factori ideologici i culturali, au o importan major asupra deciziei de a acorda roluri sporite guvernrii. Decizia ine astfel de percepia social a rolului i legitimitii guvernului, percepie care se schimb n timp i este influenat de formatorii de opinie ce dein cunoaterea legitim, certificrile i acreditrile necesare pentru a formula puncte de vedere epistemic autoritare ntr-un anumit domeniu, n cazul de fa n economie. Perioada post-belic a fost caracterizat de aa numitul consens keynesian; era o concepie romantic asupra statului ca soluie a tuturor problemelor sociale, furnizor de bunstare i stabilitate. Ateptrile societii dup rzboi se legau foarte mult de implicarea statului (att a celor naionale europene, dar i a ajutoarelor externe susinute de americani Planul Marshall bunoar) n reconstrucia societii,

26

dezvoltarea i stabilizarea economiei. Economitii keynesieni dominau spaiul academic i expertiza, consilierile oamenilor politici erau direct legate de concepia keynesian. Odat cu anii 80 schimbarea de paradigm impune concepia neo-clasic. Spaiul academic devine dominat de aceast paradigm, care accentueaz virtuile sectorului privat, ineficienele statului i comportamentul utilitarist al funcionarilor. Critica neo-liberal de tip public-choice accentueaz ineficiena ce rezult din comportamentul interesat al angajailor din sectorul public (aidoma celor din sectorul privat, numai c stimulentele sunt alocate altfel: dac n sectorul privat eti stimulat s produci, n sectorul public politicile salariale specifice induc efecte perverse), orientat ctre profit i beneficii non-pecuniare al funcionarilor. n acest context sunt accentuate virtuile pieei, instituia social dezirabil a alocrii resurselor i se susine retragerea statului din economie. O astfel de concepie devine dominant i se instituionalizeaz, fiind preluat de organisme financiare internaioanle (FMI, Banca Mondial) care fac recomandri de politici din aceast perspectiv. Schimbarea de paradigm infuzeaz treptat toat societatea, prin intermediul formatorilor legitimi de opinie, a deintorilor cunoaterii academice, i ajunge s modifice percepia public asupra rolului sectorului public i legitimitii acestuia. Pe de alt parte exist prferine implicate n cultura fiecrei societi: sunt societi cu o cultur mai egalitar (de tip feminin), ce accentueaz virtui precum cooperarea, concordia, ajutorul reciproc. Pe de alt parte societile liberale, accentueaz valori (masculine) de tipul competiiei, succesului individual, realizrii de sine. Preferina pentru o societate mai egalitar sau dimpotriv, pentru una mai liberal: compromisul ntre eficien i echitate, ntre sectorul privat i cel public, ntre valori specifice sferei private i respectiv celei publice. Nu n ultimul rnd, exist firete divergene sociale n privina concepiilor despre public i privat. Acolo ns unde majoritatea a susinut guverne cretin democrate sau social democrate (Germania pentru primul caz, statele nordice pentru cel de-al doilea) sectorul public a cunoscut o cretere mai accentuat fiind n prezent de aproximativ 50% din PIB. n state n care au predominat guvernri conservatoare (Marea Britanie) ponderea sectorului public este uor mai sczut. Ideologia guvernrii, bazat pe voina majoritii explic variaiile interstatale ale ponderii sectorului public. Totui, tendinele generale sunt comune (perioadele de cretere accelerat, ca i cele de stagnare ale sectorului public coincid) ceea ce demonstraez globalizarea percepiilor privind un tip sau altul de legitimitate a interveniei publice, fiind la rndul ei rezultatul difuziunii unei anumite paradigme i localizrii acesteia n centrele financiare i de consiliere internaionale. Trei modele de stat al bunstrii Nordic sau social democrat accentueaz estomparea inegalitilor sociale, echitatea;

27

-

Continental sau cristian-democrat accentueaz protecia mpotriva riscurilor: boal, mbtrnire, dizabiliti; anglo-saxon sau liberal protecia fa de eecul pieei i al familiei n furnizarea de servicii pentru cei aflai n situaii dificile.

-

Noul Management PublicPremise Anii 80 i 90 au nsemnat stoparea creterii sectorului public i adoptarea unor msuri de reform a acestuia ce au coincis cu o nou orientare teoretic, implementat n practic, a noului management public. Din nou, Marea Britanie i Statele Unite au fost iniiatorii acestui val de schimbare a administraiei publice. Administraiile Thatcher n Marea Britanie i Reagan n Statele Unite au impus o nou viziune asupra sectorulu public ce s-a rspndit ulterior n multe alte ri europene. Noul manager public este asociat i datoreaz ascensiunea schimbrii paradigmei economice, mai precis nlocuirii treptate a keynesianismului cu neo-clasicismul economic. Noua orientare n sectorul public a primit denumiri diferite, noul management public, managerialism, administraie public de pia, guvernare antreprenorial. Noua orientare este inseparabil de critica public-choice a instituiilor tradiionale ale sectorului public: birourile, ntreprinderile publice i reglementrile care restricioneaz accesul prin liceniere. Osborne si Gaebler

28

Orientri Liniile generale ale noii orientri managerialiste se axeaz, n mare parte, pe realizarea rezultatelor, pe obiective i responsabilizarea managerilor pentru atingerea acestor obiective; managerii asum decizii politice, nu doar tehnice; msurarea performanei prin indicatori clari de performan; introducerea competiiei n sectorul public, guvernare i mai puin privatizarea ntreprinderilor publice. Administraia tradiional datoreaz din punct de vedere teoretic paradigmei weberiene a birocraiei i concepiei conform creia politicul trebuie desprit de tehnic; funcia public (civil service) trebuia, conform acestei concepii, s fie independent, neutr n raport cu obiectivele politice, mprumutnd conceptul weberian de neutralitate axiologic, preluat i de pozitivismul tiinelor sociale (sociologul este un inginer social, nu are de a a face cu domeniul scopurilor, ci exclusiv cu cel al mijloacelor). Bazele teoretice ale noii orientri n managementul public sunt economia neo-clasic i managementul privat; teoria alegerii raionale, modelele de tip public choice urmeaz pe cale de consecin, ca asumpii ale economiei neo-clasice, respectiv dezvoltri ale modelelor acesteia n sfera sectorului public. Alegerile sociale, la toate nivelele sunt considerate fireti, date, prin urmare angajaii sectorului public fac alegeri, i asum responsabiliti, nu sunt doar agenii tehnici ai politicilor stabilite la alte nivele. implementare (steering rather than rowing)2,

Factori ce au impus reforma administraie publice ncepnd cu anii 80 ns, statul ncepe s intre n criz financiar, deficitele bugetare ncepnd s ia amploare. Pe de o parte cererile de bunuri i servicii publice cresc fiind considerate de ctre ceteni un drept legitim, pe de alt parte bugetele se dovedesc insuficiente att din cauza stagnrii economice, ct i a tendinei birocraiei de a crete n dimensiuni fiind mare consumatoare de resurse. Astfel de presiuni asupra statului determin creterea nivelelor de taxare care s suin programele sociale. Totui, deja n anii 70 taxele atinseser, n majoritatea rilor europene, nivele maxime, iar creteri marginale ar fi fost pesemne contra-productive, crescnd tentaia evaziunii i a ieirilor de capital spre economii mai prietenoase din punct de vedere fiscal. n prealabil, n anii 50 i 60 statele i diversificaser sursele de venit taxnd consumul - taxa pe valoarea adugat (Pierre and Peters, 2000: 53). Astfel, expansiunea statului, resimit n primul rnd financiar de ctre ceteni, a nceput s piard suportul electoral; opinia public ncepe s perceap statul ca prost manager al resurselor, n primul rnd a celor ncrediate de ctre ceteni prin taxe. Treptat, schimbri ideologice de dreapta, bazate pe argumentele economiei neo-clasice au nceput s prevaleze. Ele s-au materializat n accederea la putere a unor guverne neo-liberale ntr-o serie de ri europene i n Statele Unite i au condus la impunerea de reforme viznd, pe de o parte, diminuarea

2

n sensul c guvernarea ar trebui s se ocupe de deciziile politice, de direciile de politic, de misiune i strategie i s lase sectorului privat producia propriu-zis, pe baz de contractare cu prevederi clare n privina parametrilor produselor i serviciilor oferite.

29

ponderii sectorului public i, pe de alt parte, reformarea gestiunii acestuia urmnd modelul corporaiilor din sectorul privat. Se considera c piaa este instituia cea mai eficient n alocarea resurselor, conducnd la dezvoltare socio-economic. Concepia minii invizibile a lui A. Smith este reasertat n contextul ineficienei tot mai mari a birocraiilor publice. Astfel, se consider c binele comun este realizat prin urmrirea raional a intereselor individuale egoiste: n mod obinuit, ce e drept, el [individul] nu intenioneaz promovarea interesului public i nici nu tie cu ct contribuie el la aceast promovare... el urmrete numai s-i asigure capitalul su; iar ndrumnd acea activitate aa nct s produc cea mai mare valoare posibil, el urmrete numai ctigul su; astfel ... el e condus de o mn invizibil, ca s promoveze un scop care nu face parte din intenia lui. Urmrindu-i interesul su, el adeseori promoveaz interesul societii mai efectiv dect atunci cnd intenioneaz s-l promoveze. (Smith, 1964: IV, 2) Rolul guvernrii devine tot mai chestionat i se presupune c libertatea de iniiativ economic privat a fiecrui agent economic este de natur a produce cretere economic; cum intervenia guvernamental limiteaz libertatea individual, prima ar trebui redus doar la acele aspecte ce in de realizarea ordinii, impunerea drepturilor de proprietate, producerea bunurilor publice (infrastructur rutier, feroviar, sistem standardizat de msurtori etc.); aceste tipuri de intervenie diminueaz costurile tranzacionale oferind oportuniti de tranzacii economice mutual avantajoase i fiind astfel singurul tip de intervenie legitim agreat deopotriv de neo-liberali. n acest context, statul dezirabil trebuia s se retrag ct mai mult din economie, rolul lui fiind doar acela de a crea condiiile de funcionare optim a pieei, adic a schimburilor economice mutual avantajoase ntre actori. La schimbare de perspectiv ideologic din anii 80 n privina rolului statului n economie au contribuit ns mai muli factori alturi de incapacitatea statului de a genera venituri n continu cretere. Paradoxal, un factor important al percepiei negative asupra performanei sectorului public l-a constituit succesul sectorului privat, potenat i de eecul economic i social ce se contura tot mai clar n cazul rilor blocului comunist. Sectorul privat ncepea s fie vzut adevratul motor al creterii economice i surs a bunstrii sociale. Nu politicile guvernamentale erau considerate sursa decalajelor de dezvoltare ntre Est i Vest, ci mai degrab autonomia de care se bucurau actorii economici n economiile capitaliste. Corporaiile private erau n acea perioad motorul dezvoltrii economice, produceau profit, inovaie tehnologic, creau de locuri de munc. Pe de alt parte, statul consuma resurse imense fr a produce beneficii marginale pe msur, ceea ce a fcut ca opinia public s identifice n mediul privat, n pia, mecanismul firesc i, n acelai timp, cel mai eficient de gestiune a resurselor. Privatizarea devine n acest context cuvntul cel mai vehiculat n legtur cu sectorul public, piaa i nu guvernarea fiind soluia pentru alocarea eficient a resurselor.

30

Dac n perioada de dup cel de-al doilea rzboi mondial, guvernarea era chemat s rezolve, prin aciune colectiv, la nivel politic, problemele societii, odat cu schimbarea de ideologie, se presupunea c nsi intervenia statului este sursa problemelor societii. Intervenia statului, prin decizii politice i administrative de alocare a resurselor, ar fi de natur s introduc distorsiuni pe pia rezultnd inevitabil ntr-o alocare ineficient (ce stimuleaz activiti politice ce vizeaz redistribuirea de resurse n dauna activitilor economice productive). Tendina de demonizare a interveniei guvernamentale este corelat cu o concepie negativ asupra sectorului public n general, care devine ndeobte conceput ca rigid, birocratic, ineficient i costisitor. Conform analizei lui Pollit i Bouckaert (2000), pe lng schimbarea de paradigm economic amintit mai sus care a afectat percepia public a rolului guvernrii, mai muli factori au contribuit deasemenea la expansiunea managerialismului, printre care cei mai importani ar fi globalizarea i schimbrile sociodemografice (mbtrnirea populaiei n mod special). Globalizarea pieelor de capital i apariia multinaionalelor puternice limiteaz capacitatea guvernelor de a urma politici macro-sociale keynesiene; pieele devin tot mai volatile i mai susceptibile influenelor externe. Apariia concomitent la sfritul anilor 80 i nceputul anilor 90 a omajului ridicat i inflaiei a contrazis teoria keynesian care le considera pe cele dou alternative, fiecare putnd fi folosit de guvern pentru a o contracara pe cealalt. n plus, diminuarea capacitii de intervenia a guvernrii i slbirea autonomiei cauzate de globalizarea pieelor financiare, a coincis cu o serie de schimbri socio-demografice care au fcut ca nevoia i implicit cererea de programe sociale s mreasc presiunea public asupra guvernrii: transformrile ce apar n instituia familiei (familii monoparentale, copii n afara cstoriei etc.) i care limiteaz capacitatea acesteia de a genera solidaritate intergeneraional; creterea speranei de via concomitent cu scderea natalitii ceea ce determin creterea ponderii populaiei asistate n raport cu populaia activ, generatoare de resurse; creterea general a omajului determinat de restructurrile industriale majore (de-localizarea sau nchiderea unitilor manufacturiere i transformarea economiilor occidentale n economii bazate pe cunoatere); destructurarea comunitilor din cauza fluxurilor de migraie i incapacitatea acestora de a asigura coeziune i solidaritate intergeneraional (exemplul comunelor romneti depopulate de fora de munc activ care pleac la munc n strintate lsnd n comunitate doar copiii i btrnii, adic populaia asistat); transformarea economiei manufacturiere n economie a cunoaterii presupune investiii substaniale n educaie ce se substaniaz att la nivel individual prin dinamica calificrilor cognitive i profesionale certificate n sistemul de educaie formal i informal, dar i la nivelul politicilor publice prin oferirea de programe de formare i conversie profesional, dar i prin

31

reglementarea pieei de formare prin introducerea i monitorizarea aplicrii standardelor de calitate i certificarea furnizorilor.

Caracteristici ale noului management public (NMP) Dunleavy i colab. (2006) sintetizeaz direciile de reform ale NMP astfel: dezagregare, competiie, stimularea performanei. Pe de alt parte, Lane (2000) identific contractarea ca fiind caracteristica de baz a NMP, spre deosebire de autoritate folosit preponderent n cazul administraiei tradiionale. n plus NMP tinde s nlocuiasc contractele pe termen lung specifice administraiei (n cazul resurselor umane de exemplu, contractele funcionarilor sunt pe termen nelimitat) cu contracte pe termen scurt (similare, totui nu att de scurte, contractelor care guverneaz schimburile de bunuri i servicii on the spot sau spot market contracting), avnd obiective specifice, msurabile, contracte specifice pieei i guvernrii corporatiste. Acest fapt are implicaii foarte importante n privina competiiei, permind introducerea mecanismelor specifice pieei n sectorul public. Contractarea se refer att la contractarea extern a serviciilor publice (contracting-out), de pild contractarea realizrii unei autostrzi cu bani publici n urma unei licitaii publice, dar i la contractarea n interiorul sectorului public. n cazul celei din urm vorbim de contractarea unor agenii specializate cu autoritatea ierahic superioar stabilind obiective i indicatori de performan, dar i de contractarea perosnalului, ndeobte la nivelele manageriale. http://jpart.oxfordjournals.org/cgi/reprint/mui057?ijkey=WzWAVIRzdGuKKoR&keytype=ref Hood (1991) identific apte direcii importante de reform propuse de NMP: Management profesional managerii au responsabilitatea rezultatelor, dar i autoritatea de a lua decizii, adesea politice, nu doar tehnice; i asum deciziile, au puncte de vedere pe care le susin n faa publicului, nu sunt doar tehnicieni ce aplic politicile altora. Ei sunt nvestii n funcie n baza unui plan managerial cu obiective i indicatori de performan (plan de guvernare), i asum public acest plan i dau seama de modul n care l implementeaz. Ei aciuneaz asemenea unui CEO (chief executive officer) n cazul companiilor private care rspunde n faa consiliului de administraie care la nvestit n funcie i, n cele din urm, n faa adunrii generale a acionarilor. Managerii profesioniti rspund n faa autoritii care i-a nvestit n funcie, dar ei sunt ns agenii cetenilor i n aceast calitate, dei nu sunt alei n mod direct de ctre acetia, au libertatea de a da seama cetenilor, prin intermediul mass-media, de mersul politicilor pe care le promoveaz. Prin opoziie, ne amintim c funcionarii publici sunt doar tehnicieni, ei nu pot susine puncte de vedere politice n exerciiul funciei i nu pot avea luri de poziii publice n privina politicilor pe care le implementeaz tehnic (un exemplu recent din administraia romneasc este acela al lui Sebastian Bodu, fost preedinte al ANAF care a fost demis de primul-ministru n urma unei luri de poziie publice vis--vis de reforma fiscal a guvernului; el a fost demis pe motivul c un subordonat al guvernului nu poate critica politica acestuia, ci are rolul de a o aplica; ntemeierea este una ce ine strict de logica administraiei birocratice clasice care separ strict rolul politicianului de cel al funcionarului; n plus, acesta era chiar secretar de stat,

32

adic ocupa o funcie politic ce i-ar fi permis, chiar n cazul administraiei clasice s exprime puncte de vedere publice fa de o politic sau alta). Indicatori de performan i standarde explicite. Indicatorii se refer la msurarea progreselor, operaionalizeaz implementarea acestora, n timp ce standardele fixeaz, prin comparaie, nivelele dezirabile (minimale sau de execelen) ce trebuie atinse. Reforma managerial a accentuat nivelele de performan ale agenilor publici, fie acetia birouri, agenii guvernamentale sau angajai. n toate domeniile, la toate nivelele se cere elaborarea de indicatori de performan care s evalueze sistematic, nu informal i colegial progresul organizaiei sau al individului pe calea obiectivelor asumate. Controlul outputurilor mai degrab dect al procedurilor. Se pune accentul pe controlul rezultatelor, ageniile avnd o libertate mai mare n a-i planifica bugetul, resursele umane, strategia astfel nct s urmreasc n mod eficient rezultatele. De exemplu, n cazul colilor din Romnia, angajarea resurselor umane se face de ctre inspectorat, lsnd colilor o libertate foarte redus n promovarea propriilor politici i urmrirea activ a rezultatelor prin politicile de angajare i salarizare. Reforma sistemului de educaie preuniversitar prevede capacitatea managementului colii de a contracta n mod direct profesorii de care are nevoie n funcie de obiectivele i necesitile fiecrei coli. Dezagregarea serviciului public i fragmentarea n agenii specializate. Dezagregarea nseamn divizarea departamentelor ministeriale largi n agenii de mai mici dimensiuni ce funcioneaz n condiii de autonomie managerial, fiecare fiind responsabil de furnizarea unor servicii bine precizate pe domenii subiacente de politici. Modelul a fost acela al ageniilor Next Steps introduse n 1988 n Marea Britanie de guvernul Thatcher. Ideea de baz este sintetizat n raportul guvernamental care recomanda nfiinarea ageniilor astfel: ar trebui nfiinate cu scopul de a ndeplini funciile executive ale guvernrii n cadrul unei politici i al unui buget stabilit de un departament ministerial. Se presupune c ageniile astfel fragmentate vor intra ntr-o relaie contractual sau cvasi-contractual (stabilirea unor inte, nivele de realizare) cu autoritatea ierahic (departamentul/ministerul) pentru furnizarea unor servicii clare, cu standarde de cantitate i calitate bine precizate introducnd flexibilitate i competiie n sectorul public. n plus, angajaii acestora pot fi n mare parte personal contractual, la rndul lor avnd ataate obiective i nivele de performan explicite. Dezagregarea este coerent tendinelor de contractualizare i introducere a indicatorilor de performan n sectorul public. Date din raportul OECD (2002) arat c aceste agenii aparin sectorului public lrgit; ele se afl ntr-o relaie contractual sau semi-contractual cu o autoritate tutelar, nu sunt ns integrate ierarhic cu acestea. Ageniile sunt create fie prin a) delegarea puterii de ctre un department ministerial n condiii cvasicontractuale (stabilirea de obiective msurabile), fie prin b) devoluia puterii n condiii strict contractuale. n ambele cazuri, entitile astfle create funcioneaz dup o logic diferit, iar responsabilitatea lor este una contractual i mai puin administrativ. Pentru a arta importana ageniilor n sistemul public lrgit al rilor OECD, raportul menioneaz c ponderea cheltuielilor lor n totalul cheltuielilor sectorului public,

33

precum i ponderea forei de munc angajate din totalul forei de munc din sectorul public sunt foarte ridicate variaz ntre 50% i 75%. Raportul relev c, la vremea respectiv, n : o o o Marea Britanie funcionau 131 de agenii executive angajnd peste trei sferturi din funcionarii publici Frana existau 1300 instituii publice (public establishments) nfiinate de ctre guvernul naional i aproximativ 50.000 nfiinate de autoritile locale Noua Zeeland funcionau 79 de entiti ale Coroanei (excluznd colile, instituiile de educaie teriar, consilii) angajnd aproximativ 80% din fora de munc a sectorului public i reprezentnd aproximativ 58% din cheltuielile Coroanei o Olanda, ageniile (neincluznd i autoritile administrative independente) reprezentau aproximativ 30% din funcia public, estimndu-se ca n 2006 procentul s creasc pn la 80%. Introducerea competiiei n sectorul public prin francizare, contractare, servicii pltite de utilizatori (sistemul voucherelor). Msurile mai sus amintite au ca obiectiv n primul rnd stimularea competiiei, att ntre ageniile furnizoare de servicii, ct i pe piaa muncii, la recrutarea i promovarea angajailor. Contractarea presupune relaii de pia (arms length) ntre agenii, limitate strict la prevederile contractuale, fr posibilitatea de a exercita autoritatea dincolo de coninutul contractului; n aceste condiii, exist posibilitatea terminrii contractelor neperformante i teoretic, dac exist mai muli ageni capabili, piaa regleaz prin competiie nivelul de calitate i cantitate al serviciilor oferite la un anumit pre. Problema este aceea a existenei unui numr important de for de munc calificat i ageni specializai care s constituie o pia i s fac posibil competiia i alegerea de ctre guvern a agenilor cei mai rentabili. n cazul n care guvernul nu i poate alege pe cei mai buni (intractivitatea salariilor n sectorul public de pild) apare fenomenul de selecie advers prin care se selecteaz cei mai puin performani. Stiluri de conducere specifice managementului privat: angajarea pe baz de contract, negocierea contractelor, stimularea performanei prin salarizare contingent la nivelul de performan al anagajatului, evaluarea periodic a ndeplinirii obiectivelor, flexibilitate n angajare (i terminarea contractului), inclusiv angajarea direct pe poziii manageriale (ceea ce n administraia clasic nu se practic, selecia pentru posturile de conducere fiind una intern, iar recrutarea se face la nivelele de baz ale ierarhiei). Disciplin i parcimonie n utilizarea resurselor. Utilizarea resurselor trebuie s vizeze ndeplinirea obiectivelor; orice cheltuial trebuie justificat prin beneficiul marginal pe care l aduce n realizarea obiectivelor, nefiind admise cheltuieli care au alte raiuni (de exemplu sporurile acordate nedifereniat n administraia romneasc spor de condiii grele sau spor de confidenialitate ar trebui, conform NMP, utilizate minimal sau chiar deloc dac impactul lor asupra atingerii obiectivelor nu poate fi clar demonstrat).

34

n plus, raportul OECD (1993) accentueaz: Descentralizarea autoritii i responsabilitii la nivele locale i regionale; este o form de dezagregare i fragmentare, fiind consecvent principiului subsidiaritii; din capitolele precedente am vzut c descentralizarea antreneaz scderea cheltuielilor publice datorit controalelor mai serioase aplicate de nivelel superioare asupra celor inferioare; n plus, specificare obiectivelor, influena agendei de ctre ceteni sunt mai directe n cazul ageniilor locale i regionale. Privatizarea ntreprinderilor publice. Una dintre msurile larg aplicate, chiar dac nu teoretic susinute este aceea de privatizare a organizaiilor productive (regii autonome, societi naionale etc.). Ideea schimbrii formei de proprietate ca modalitate de eficientizare, chiar dac larg aplicat, nu este nsoit de argumente puternice, practica artnd c n locuirea unui monopol public cu unul privat nu soluioneaz, ci doar acutizeaz problemele. n logica managerialist a reformelor prezentate mai sus, administraia public n Romnia numr puine cazuri de agenii cvasi-autonome n raport cu rile OECD menionate mai sus. Caracteristicile amintite (autonomie managerial i responsabilitate contractual) pot fi operaionalizate n contextul romnesc astfel: ponderea veniturilor extrabugetare i gradul de autonomie am managerului (n ceea ce privete angajarea i stimularea resurselor umane, alocarea bugetar, stabilirea prioritilor etc.). Exemple de agenii care funcioneaz dup o logic cvasi-contractual sunt autoritile de reglementare i stabirea standardelor n diverse domenii (exemplu: Agenia pentru Asigurarea Calitii n nvmntul Superior), dar i agenii de gestionare a fondurilor europene, precum Agenia Naional pentru Programe Comunitare n Domeniul Educaiei i Formrii Profesionale (ANPCDEFP) care gestioneaz implementarea Programului Life Long Learning n Romnia. Dintre exemplele menionate vom explica ceva mai detaliat situaia ANPCDEFP. Agenia se afl n subordinea ierarhic a Ministerului Educaiei i Cercetrii, conducerea fiind numit de ctre Ministrul Educaiei i Cercetrii. De asemenea, agenia primete un buget anual din partea ministerului, aceste caracteristici ncadrnd-o mai degrab n rndul ierahiei departamentale clasice. Totui, agenia funcioneaz n relaie direct cu Comisia European care finaneaz o parte a costurilor operaionale, ns numai n baza unui contract cruia i este asociat un plan operaional (operating agreement). Finanarea primit din partea Comisiei are caracteristicile unui grant i nu ale unui buget; agenia i stabilete n planul operaional o serie de obiective cuantificabile i indicatori de performan, dar i un buget aferent care, n urma negocierii cu Comisia European, devin obligaii contractuale, finanarea fiind acordat n funcie de ndeplinirea acestor obiective. Astfel alocaia financiar nu vizeaz acoperirea costurilor de operare ale ageniei, ci ndeplinirea unor obiective concrete, anterior negociate. Managerul dispune de autonomie n gestiunea grantului, dar este responabil n cazul nendeplinirii obligaiilor contractuale. Spre deosebire de finanarea comunitar, bugetul alocat de minister este defalcat strict pe activiti, finaneaz costurile de operare nefiind contigent la obiective i indicatori de performan; n plus flexibilitatea managerial n execuia bugetar este extrem de limitat, iar alocaia

35

bugetar depinde ntr-o msur determinant de nivelul alocaiei anterioare, dar i de datele de intrare (numrul posturilor, suprafaa desfurat a spaiilor etc.) i nu de datele de ieire, respectiv obiective, rezultate.

Critici Pollitt (1990) i axeaz criticile pe faptul c NMP este un model puternic ideologizant (asumpiile pe care se bazeaz, anume faptul c sectorul public este similar celui privat, sunt false); sectorul public funcioneaz dup o etic diferit care este aceea a servirii interesului public, al ceteanului i nu a furnizrii de servicii adresate unor clieni; interesele clienilor i cetenilor pot s nu coincid la un moment dat, ori sectorul public are datoria de a servi interesului cetenilor care este n acelai timp mai general, dar i mai difuz neputnd fii ntotdeauna definit cu acuratee prin indicatori i obiective specifice; specificul sectorului public (imposibilitatea stabilirii de obiective clare i indicatori de performan profitabilitatea nu poate fi un criteriu, ceteanul nu este un simplu client, introducerea mecanismelor de pia nu funcioneaz n toate cazurile). Managementul public nu poate fi doar o simpl modalitate economic de maximizare a satisfaciei clientului (McKinney i Howard, 1998). Sectorul public nu este dator doar cu att: el trebuie s reconcilieze o multitudine de valori i interese, s redistribuie resursele conform unor principii echitabile i s asigure respectarea valorilor constituionale. Etosul sectorului public (angajare pe via, respectarea procedurilor, salarizare n funcie de poziia ocupat, fidelizare fa de sistem) a fost alterat de introducerea sistemelor pecuniare bazate pe performan ce au condus adesea la stimulente perverse individualizare, pierderea spiritului lucrului n echip, a responsabilitii colectives.

Diferene ntre conceptul de cetean i cel de client/utilizator al serviciilor publice Un cetean poate fi conceput ca o concentrare de drepturi i obligaii n peroana unui individ, n cadrul unui stat constituional, de drept i n cadrul unei ierarhii de legi i reglementri. Un client este definit prin nevoile ce rezid ntr-un individ i satisfacerea acestor nevoi ntr-o situaie de pia de furnizare i cerere de bunuri i servicii i ntr-o ierarhie a nevoilor, atunci cnd exist disponibilitatea individului de a plti. Ceteanul este parte a unui contract social, n timp ce clientul este parte a unui contract pe pia. Pollitt i Bouckaert, 1995, p. 6

36

Responsabilitatea n sectorul public este mediat de politicieni, funcionarii i ageniile sunt responsabili n faa oamenilor politici, iar acetia n faa electoratului; managerialismul altereaz acest lan al responsabilitii problematiznd integrarea obiectivelor fiecrei agenii n programul de guvernare i fcndu-i pe managerii ageniilor dezagregate responsabili n principal n faa clienilor i a autoritii contractante imediat superioare, dar strict n litera contractului ncheiat cu aceasta. Pe de alt parte, autoritatea superioar (departamentul ministerial) nu are capacitatea (resursele umane, expertiza) de a monitoriza activitatea ageniilor, ceea ce face ca responsabilitatea politic a acestora s fie slab, ele fiind evaluate mai degrab de ctre clieni, n ca litate de furnizoare de servicii. Totui, integrarea serviciilor ntrun program coerent de guvernare se estompeaz, ageniile devin cvasi-autonome, iar responsabilitatea n faa politicienilor i a cetenilor este diluat. (Un exemplu din administraia public local n Capital este acela al concesionrii ntreinerii strzilor ctre firme private; acestea sunt n special responsabile n faa Primriei cu care au ncheiat contract, iar aceasta din urm ar trebui s monitorizeze respectarea obligaiilor contractuale de ctre firmele concesionare; totui, multe firme intr n contact direct cu clienii, stabilind linii telefonice pentru sugestii i reclamaii i ncercnd s obin feed-back-ul acestora; n timp ce practica poate fi apreciat, totui, datoria monitorizrii respectrii prevederilor contractuale revine Primriei care, la rndul ei, d seama n faa comunitii. Clienii nu au stimulente pentru a se implica n aciuni n beneficiul comunitii, iar existena liniilor pentru reclamaii i sugestii nu poate substitui obligaia Primrie de a verfica, cu expertiz tehnic, ndeplinirea contractului. Lipsa apelurilor de reclamaii nu este un indicator valid pentru calitatea serviciilor prestate, ci poate denota doar lipsa stimulentelor individuale pentru aciuni civice.) n aceste condiii, leadership-ul ministerial, politic, devine important fiindc canalizeaz serviciile ageniilor nspre realizarea programului politic de guvernare.

NMP face parte din prima generaie de reforme ale sectorului public, fiind ghidat de eficientizarea acestuia, n special prin reducerea costurilor; totui sectorul public nu poate fi ghidat doar de creterea cantitii produselor (output-urilor), serviciilor oferite, ci ar trebui s fie orientat pe creterea calitii vieii dect de creterea cantitii i calitii serviciului oferit. Creterea calitii vieii comport ns dou probleme: n primul rnd este vorba de abordarea integrat a unor probleme sociale care transgreseaz liniile simplu delimitate ale diverselor servicii (preocuparea excesiv pentru outputs produse - n detrimentul rezultatelor outcomes schimbri ale condiiilor, comportamentelor, atitudinilor, consecine ale implementrii unor programe), iar n al doilea rnd se pune problema distribuirii, a alocrii echitabile a serviciilor. Ambele probleme au tins s fie ignorate de NMP preocupat mai ales de eficientizare n sens strict economic. Un exemplu poate fi cel al nvmntului superior romnesc unde finanarea se acord, n cea mai mare parte, pe student echivalent colarizat. Totui, acesta este doar un output, nefiind legat n mod direct de creterea calitii serviciului public pentru cetean. Un astfel de rezultat ar fi creterea gradului de angajare a absolvenilor, eficiena acestora (salariul obinut) i chiar beneficiile sociale pe care le aduc societii (invenii, descoperiri tiinifice, creterea productivitii asociat cunoaterii etc.)

37

Dunleavy i colab. (2006) argumenteaz c, prin re-structurarea serviciului public a crescut complexitatea instituional i au sczut capacitile autonome (competenele) cetenilor n rezolvarea problemelor publice (multiplicarea ageniilor deruteaz cetenii care nu mai tiu unde s se adreseze), ceea ce a condus la eecul NMP n soluionarea problemelor sociale. Raportul OECD, 2004, afirm c acolo unde serviciu public este difereniat i fragmentat, exist un cost ridicat al capacitii de aciune colectiv. Dezagregarea a fots urmat reinteagrarea unor servicii sub controld epartamental pentru a putea fi urmrite politici guvernamentale. Competiia s-a meninut, dar indirect prin msurarea performanei i stabilirea de clasamente, n timp ce stimularea se menine, dar creaz la rndul ei probleme ce ine de creterea inegalitilor n sectorul public i performan inegal.

Rezultate ale evalurii reformelor de management public n Noua Zeeland Noua Zeeland a fost unul dintreprimele state care au aplic

Date post:	19-Jul-2015
Category:	Documents
Upload:	alexandracristine4297
View:	301 times
Download:	0 times

Management Public Curs Master ID

Documents