Lect. univ. dr. LIONELA MADESCU BAZELE CONSTITUȚIONALE … · admințistrației publice.Sinteza...

Lect. univ. dr. LIONELA MADESCU

BAZELE CONSTITUȚIONALE ALE ADMINISTRAȚIEI PUBLICE

Curs în tehnologie IDIFR

UNIVERSITATEA SPIRU HARET

FACULTATEA DE DREPT ȘI ADMINISTRAȚIE PUBLICĂ

LIONELA MADESCU

BAZELE CONSTITUȚIONALE ALE ADMINISTRAȚIEI PUBLICE

– Curs în tehnologie IDIFR –

Realizator curs în tehnologie IDIFR

Lect.univ.dr. Lionela Madescu

CUPRINS

Introducere......................................................................................................................1 Unitatea de învățare 1 Definirea administrației publice

1.1. Introducere.....................................................................................................7 1.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare ...............................................8 1.3. Conţinutul unităţii de învăţare.........................................................................9 1.3.1 Noțiunea de administrație publică................................................................9

1.3.2. Scurt istoric privind evoluția administrației publice românești......................20 1.4. Teme de verificare/autoverificare.........................................................................22 Unitatea de învățare 2 Reperele Constituționale ale administrației publice în România statului de drept

2.1. Introducere....................................................................................................26 2.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare .............................................27 2.3. Conţinutul unităţii de învăţare.......................................................................28 2.3.1 Noțiuni generale despre stat și drept..........................................................28 2.3.2. Conceptul de stat.Elemente constitutive...................................................32

2.4. Noțiunea de Constituție și regim constituțional...............................................43 2.4.1. Constituția României din 1991, Constituția statului de drept.....................58 2.5. Îndrumar pentru verificare/autoverificare...................................................................60 Unitatea de învățare 3 Principiile cadru ale administrației publice

3.1. Introducere..................................................................................................................64 3.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare ........................................................65 3.3. Conţinutul unităţii de învăţare....................................................................................66 3.3.1. Principiul legalității.............................................................................................66 3.3.2. Principiul ierarhiei...............................................................................................67 3.3.3. Principiul cuntinuității.........................................................................................67 3.3.4. Principiul operativității....................................................................................68 3.3.5. Principiul oportunității....................................................................................68 3.3.6. Principiul revocabilității..................................................................................69 3.3.7. Principiu eligibilității......................................................................................69 3.3.8. Principiul autonomiei locale aplicat pentru administrația publică................. 70 3 3.9. Principiul descentralizării administrației........................................................71 3.3.10. Principiul deconcentrării serviciilor publice...................................................73 3.3.11. Principiul consultării cetățenilor.....................................................................74 3.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare...................................................................76

Unitatea de învațare 4 Funcțiile Administrației Publice și Statul de drept

4.1. Introducere....................................................................................................79 4.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare..............................................80 4.3. Conţinutul unităţii de învăţare.......................................................................81 4.3.1. Funcția de administrare a personalului.....................................................81 4.3.2. Funcția de achiziționare a bunurilor și serviciilor de către administrație.....83 4.3.3. Funcția financiară...................................................................................84 4.3.4. Funcția juridică.......................................................................................84 4.3.5. Funcția de previziune și progamare...........................................................85 4.3.6. Funcția de releții cu cetățenii....................................................................86 4.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare........................................................87

Unitatea de învățare 5 Modul de reglementare a separației puterilor în Constituția României și implcațiile asupra administrației publice

5.1. Introducere....................................................................................................89 5.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare .............................................90 5.3. Conţinutul unităţii de învăţare.......................................................................91 5.3.1. Noțiunea de putere și teoria separației puterilor..........................................91 5.3.2. Teorii ale separației celor trei puteri...........................................................104 5.3.3. Elementele separației puterilor în Constituția României............................124 5.3.4. Administrația publică și separarea puterilor în stat....................................133 5.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare......................................................140

Unitatea de învățare 6 Prerogativele constituționale privind instituția șeful statului

6.1. Introducere.................................................................................................143 6.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare............................................144

6.3. Conţinutul unităţii......................................................................................145 6.3.1. Evoluția instituției.Considerații generale................................................145 6.3.2. Atribuțiile generale ale Președintelui.......................................................150 6.3.2.1. Atribuțiile Președintelui României ca șef al executivului....................153 6.3.3. Actele Președintelui României................................................................155 6.3.3.1. Regimul și natura decretelor emise de Președintele României............155 6.4. Alegerea mandatului și răspunderea Președintelui.........................................157 6.4.1. Alegerea mandatului Președintelui României........................................157 6.4.2. Răspunderea Președintelui......................................................................160 6.5. Reglementarea instituției șefului de stat în țări ale uniunii europene...............163 6.6. Îndrumar pentru verificare/autoverificare.......................................................165 Unitatea de învățare 7 Guvernul

7.1. Introducere................................................................................................................168 7.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare .....................................................169 7.3. Conţinutul unităţii de învăţare.................................................................................170

7.3.1. Rolul și funcțiile Guvernului..................................................................170 7.3.2. Atribuțiile și Statutul Guvernului...........................................................172

7.3.2.1. Atribuțiile Guvernului......................................................................172 7.3.2.2. Statutul Guvernului.........................................................................174

7.4. Funcționarea și Actele Guvernului...............................................................181 7.4.1. Funcționarea Guvernului........................................................................181

7.4.2. Actele juridice Guvernului.......................................................................183 7.5. Primul-Ministru. Atribuții............................................................................186 7.5.1. Atribuțiile Primului-Ministru..................................................................187 7.6. Aparatul de lucru al Guvernului....................................................................188 7.6.1. Cancelaria Primului-Ministru..................................................................189 7.6.2. Secretariatul General al Guvernului........................................................190 7.6.3. Departamentele din cadrul Aparatului de lucru al Guvernului.................192 7.6.4. Alte structuri ale Guvernului.................................................................193

7.7. Îndrumar pentru verificare/autoverificare......................................................199

Unitatea de învățare 8 Statutul constituțional al ministerelor și celorlalte organe de specialitate ale administrației

publice 8.1. Introducere..................................................................................................202 8.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare.............................................204 8.3. Conţinutul unităţii de învăţare......................................................................205 8.3.1. Rolul și atribuțiile generale ale ministerelor.............................................205 8.3.1.1. Rolul ministerelor în administrația publică........................................205 8.3.1.2. Atribuțiile generale ale ministerelor...................................................208 8.3.2. Organizarea și funcționarea ministerelor...................................................210 8.3.2.1. Organizarea ministerelor...................................................................210

8.3.2.2. Funcționarea ministerelor – conducerea............................................219 8.3.3. Actele miniștrilor și răspunderea ministerială...........................................223 8.3.3.1. Actele miniștrilor.............................................................................223 8.3.3.2. Răspunderea ministerială..................................................................225 8.3.4. Instituțiile administrative autonome.......................................................230 8.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare.....................................................232

Unitatea de învățare 9 Organizarea constituțională și funcționarea administrației publice locale

9.1. Introducere.................................................................................................234 9.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare............................................235 9.3. Conţinutul unităţii de învăţare.....................................................................236 9.3.1. Caracterizarea generală a administrației publice locale.............................236

9.3.1.1. Consiliile locale................................................................................244 9.3.1.2. Primarul si viceprimarul...................................................................253 9.3.2. Administrația publică la nivel județean...................................................258 9.3.2.1. Prefectul..........................................................................................258

9.3.2.2. Consiliile județene...........................................................................268 9.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare.....................................................280

Unitatea de învățare 10 Principalele mecanisme de interferență a structurilor de guvernare

10.1. Introducere.............................................................................................................283 10.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare ...................................................284 10.3. Conţinutul unităţii de învăţare...............................................................................284 10.3.1. Noțiunea de mecanism de interferență a structurii de guvernare.....................284 10.3.2. Modalități de acțiune a puterii executive asupra Parlamentului......................285

10.3.3. Modalități de acțiune a Parlamentului asupra executivului.....................288 10.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare......................................................293

1

INTRODUCERE

Bazele constituționale ale administrației publice este o disciplina esenţială în formarea profesională a studenților. Cursul „Bazele constituţionale ale administraţiei publice” se adresează studenţilor din anul I ai programului de studii universitare de licenţă, învăţământ la distanţă din cadrul facultăților de administrație publică.

Rolul acestei lucrări este unul foarte clar determinat: să vină în sprijinul studenților , să le faciliteze receptarea și înțelegerea instituțiilor fundamentale ale administrației publice și a bazelor ei constituționale.

Obiectivele cursului Cursul „Bazele constituţionale ale administraţiei publice” îşi propune drept obiective

principale să dezbată noţiuni, concepte şi teorii ce privesc însuşirea de către studenţi a dispoziţiilor constituţionale privind administraţia publică în vederea asigurării bazei teoretice necesare studierii şi aprofundării cercetării în domeniul administrației publice, aceasta constituind o zonă a activității umane de un maxim interes, dată fiind importanța acesteia pentru buna funcționare a autorităților și serviciilor publice.

Aprofundarea notiunilor de baza specifice cercetării interdisciplinare a fenomenului administrației avand ca principal izvor de drept Constituția României

Abordarea juridică a fenomenului administrativ bazată pe informații din drept constituțional în vederea dobândirii cunostințelor necesare cercetării și studierii raporturilor juridice administrative dominante în viața societății.

Competenţe conferite După parcurgerea acestui curs, studentul va avea cunoştinţe şi abilităţi privind:

- definirea şi utilizarea adecvată a noţiunilor specifice administrației publice;

- explicarea şi interpretarea conceptelor, ideilor, paradigmelor, direcţiilor, orientărilor, conţinuturilor teoretice şi practice ale disciplinei;

- cunoașterea dispozițiilor constituționale , izvoare ce stau la baza administrației publice;

- definirea conceptelor de stat și drept; - argumentarea din punct de vedere logic a supremația Constituției; - conștientizarea aportului principiilor cadru la interpretarea fenomenelor

administrative; - dezvoltarea unui limbaj de specialitate în vederea argumentării și descrierii notiunilor

și conceptelor specifice administrației publice; - descrierea funcțiile administrației publice în statul de drept; - precizarea locului și rolului instituției prezidențiale, să enumere principalele atribuții

ale Președintelui României; - cunoașterea statutul constituțional al Guvernului și atribuțiile sale expres reglementate

de Constituția României; - precizarea fundamentului constituțional ale organelor administrației centrale de

specialitate ( ministerele și alte organe de specialitate); - definirea activității instituției prefectului în temeiul art. 123 din Constituția României; - analizeze principiile constituționale ale administrației publice locale; - explicarea principalelor mecanisme de interferență a structurilor de guvernare; identificarea modalităților de inteferență a executivului în activitatea legislativă;

- enumerarea modalităților de interferență a Parlamentului în activitatea puterii executive.

2

Resurse şi mijloace de lucru

Cursul dispune de un manual scris, supus studiului individual al studenţilor, precum şi de material publicat pe Internet sub formă de sinteze şi teste de autoevaluare, necesare întregirii cunoştinţelor în domeniul studiat. În timpul convocărilor, în prezentarea cursului sunt folosite echipamente audio-vizuale, metode interactive şi participative de antrenare a studenţilor pentru conceptualizarea şi vizualizarea practică a noţiunilor predate.

Activităţi tutoriale se pot desfăşura după următorul plan tematic, prin dialog la distanţă, pe Internet, dezbateri în forum, răspunsuri online la întrebările studenţilor în timpul consultatiilor:

1. Dinamica dispozițiilor constituționale în organizarea și funcționarea admințistrației publice.Sinteza implementării principiilor cadru ale administrației publice în viata socială. ( 1oră)

2. Analiza activității administrației publice din perspectiva reglementării constituționale a separației puterilor în statul de drept românesc .(1 oră).

3. Baza constituțională a executivului în activitatea de guvernare și conducere generală a administrației publice. (1oră)

4. Analiza mecanismelor care asigură supremaţia Constituţiei, în statul de

drept.(1oră)

5. Sinteză privind modalităţile de intervenţie a executivului în activitatea

Parlamentului. (1oră)

Structura cursului în tehnologie IFR

Cursul este compus din 10 unităţi de învăţare:

Unitatea de învățare 1. Definirea administrației publice (2 ore )

1.1 Noțiunea de administrație publică

1.2 Scurt istoric privind evoluția administrației publice românești

Unitatea de învățare 2. Reperele Constituționale ale administrației publice în

România

statului de drept. ( 2 ore)

2.1 Noțiuni generale despre stat și drept

2.1.1.Noțiuni generale despre drept

2.1.2.Conceptul de stat.Elemente constitutive

3

2.2. Noțiunea de Constituție și regim constituțional

2.3. Constituția României din 1991, Constituția statului de drept.

Unitatea de învățare 3. Principiile cadru ale administrației publice(2 ore)

3.1. Principiul legalității

3.2. Principiul ierarhiei

3.3 Principiul cuntinuității

3.4. Principiul operativității

3.5. Principiul oportunității

3.6. Principiul revobilității

3.7 Principiul autonomiei locale aplicat pentru administrația publică

3.8. Principiul descentralizării serviciilor publice

3.9. Principiul consultării cetățenilor

Unitatea de învățare 4.Funcțiile Administrației Publice și Statul de drept ( 2 ore)

4.1 Funcția de administrare a personalului

4.2 Funcția de achiziționare a bunurilor și serviciilor de către administrație

4.3 Funcția financiară

4.4 Funcția juridică

4.5. Funcția de previziune și progamare

4.6. Funcția de releții cu cetățenii

Unitatea de învățare 5. Modul de reglementare a separației puterilor în

Constituția României și implcațiile asupra administrației publice ( 4 ore)

5.1 Noțiunea de putere și teoria separației puterilor

5.2. Teorii ale separației celor trei puteri

5.3 Elementele separației puterilor în Constituția României

5.4. Administrația publică și separarea puterilor în stat

Unitatea de învățare 6. Prerogativele constituționale privind instituția șeful statului ( 4

ore)

6.1 Evoluția instituției.Considerații generale

6.2 Atribuțiile generale ale Președintelui României

6.3 Actele Președintelui României

Unitatea de învățare 7. Guvernul ( 4 ore )

7.1 Rolul și funcțiile Guvernului

4

7.2 Organizarea Guvernului

7.2.1. Începerea și încetarea mandatului

7.2.2 Primul – ministru

7.3. Funcționarea Guvernului

7.4 Actele Guvernului

Unitatea de învățare 8. Statului constituțional al ministerelor și celorlalte organe de

specialitate ale administrației publice ( 2 ore)

8.1 Organizarea ministerelor

8.2 Categorii de organe centrale de specialitate

8.3 Clasificarea organelor centrale de specialitate ale administrației de stat

8.4 Statulul Constituțional al Instituției Prefectului

Unitatea de învățare 9. Organizarea constituțională și funcționarea administrației

publice locale (2 ore )

9.1 Consiliile locale

9.2 Consiliile județene

9.3 Serviciile unității administrativ teritoriale și serviciile publice locale

Unitatea de învățare 10. Principalele mecanisme de interferență a structurilor de

guvernare ( 4 ore)

10.1 Noțiunea de mecanism de interferență a structurii de guvernare

10.2 Modalități de acțiune a puterii executive asupra Parlamentului

10.3 Modalități de acțiune a Parlamentului asupra executivului

Teme de control (TC)

Desfăşurarea seminariilor va fi structurată astfel: în prima parte a seminarului vor

fi prezentări şi dezbateri pe unitatea de învăţare programată, iar în a doua parte, aplicaţii

practice, studii de caz, simulări de teste/teme de control după tematica de mai jos:

1. Istoricul noțiunii de administrație publică și baza ei constituțională.

2. Reperele constituționale ale administrației publice în statul de drept.

3. Aportul principiilor cadru ale administrației publice la interpretarea fenomenelor

administrative, sociale , juridice și importanța lor în organizarea și funcționarea administrației publice în România.

5

4.Funcțiile administrației publice în statul de drept

5. Administrația publică și separarea puterilor în stat

6. Prerogativele constituționale ale instituției prezindențiale

7. Guvernul - autoritatea publică a puterii executive.

8. Statului constituțional al Parlamentului

9. Identificați cel puţin trei modalităţi de intervenţie a executivului în activitatea

Parlamentului şi analizaţi unul la alegere

10. Argumentați în ce modalitate Constituția României este principalul izvor de

drept

al administrației publice. Dați câteva exemple concrete si analizați unul la

alegere

Bibliografie

1. Constituția României,republicată ( M.Of. nr. 767/31.10.3003);

2. Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor( M.Of. nr. 164/2001) cu modificările și completările ulterioare;

3. Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale, republicată ( M.Of. nr. 123 / 20 februarie 2007) cu modificările și completările ulterioare;

4. Matichescu Olimpiu, Istoria administrației publice românești,Editura Economică,București,2000;

5. Costea Margareta,Introducere în administrația publică, Editura Economică, București, 2000;

6. Voican Mădălina, Principiile cadru ale administrației publice locale, Ed.Universul Juridic, București,2008;

7. Ughlean Gheorghe, Drept constituțional și instituții politice, Ed. Fundația ”România de Mâine”,București, 2007;

8. Albu Emanuel, Banu Cristina,Traian Popescu, Bogdan Georgescu, Drept Administrativ, Ed. Fundația” România de Mâine”,București, 2008;

9. Nedelcu M.Iulian, Drept Administrativ și elemente de știința administrației,Ed. Universul Juridic,București, 2009;

10. Criste Mircea,Curs de Drept Constituțional, Ed.WorldTeach,Timișoara, 2010;

6

11. Ioan Alexandru, Administrația publică, Teorii, Realități, Perspective, Ed.Lumina Lex, 1999;

12. Bondrea Aurelian, Opinia publică, democrația și statul de drept, Ed.Fundației România de Mâine, București, 1996;

13. Deleanu Ion, Drept constituțional și instituții publice, Ed.Europa Nova,București,1996;

14. Deleanu Ion, Instituții și proceduri constituționale în dreptul comparat și în dreptul român, Tratat, Ed. Servo Sat, Arad, 2003;

15. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.II Forme de realizare a administrației publice.Domeniul public și serviciul public.Răspunderea în dreptul administrativ,Contenciosul administrativ,Ed. All Beck, București, 2005;

16. Dănișor Dan Claudiu, Drept constituțional și Instituții politice, Ed. Știițifică,București,1998;

17. Bălan Emil, Prefectul și prefectura însistemul administrației publice, Ed. Fundației” România de Mâine”, București, 1997;

18. Focșăneanu Eleodor, Istoria constituțională a României, 1859-1991, Ed. Humanitas, Bucureșri 1992;

19. Dissescu G.Constantin, Dreptul constituțional, ediția a-III-a, București,Ed. Socec & co, București, 1915.

Metoda de evaluare:

Examenul final se susţine sub formă electronică, pe bază de grile, ţinându-se cont de activitatea şi evaluarea pe parcurs la seminar/proiect a studentului

Unitatea de învăţare 1 DEFINIREA ADMINISTRAȚIEI PUBLICE

CUPRINS 1.1. Introducere 1.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare 1.3. Conţinutul unităţii de învăţare 1.3.1. Noțiunea de administrație publică

1.3.2. Scurt istoric privind evoluția administrației publice românești 1.4. Teme de verificare/autoverificare

1.1. Introducere

Studiul administrației publice împlică și cunoașterea a o serie de conexiuni - mai mult sau mai puțin directe – pe care le are cu diverse alte laturi ale vieții social-politice.

Pentru infăptuirea bunelui individual, în condițiile asigurării bunelui general, de-a lungul istoriei societății românești au existat nenumărate modele de organizare socială începând cu familia primitivă, formațiunile satatale și până la organizații supra statale de tipul Uniunii Europene.

Sistemele de administrație publică moderne, bazate pe existența statului și mai ales a statului de drept, au la bază o conexiunne directă cu sistemul de drept.

Administrația publică atât ca activitate cât și ca sistem de organizare trebuie să fie supusă dreptului, ea presupune o activitate chibzuită, rațională și eficientă de folosire a forțelor umane și a resurselor financiare în scopul obținerii unor rezultate maxime cu eforturi cât mai mici.

Scopul și rațiunea administrației publice este servirea interesului colectiv, avându-se în vedere faptul că există cerințe pe care inițiativa particulară nu le poate satisface și care sunt vitale pentru întreaga comunitate.

7

1.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare

Obiectivele unităţii de învăţare:

– înţelegerea specificului domeniului administrației publice și importanța pe care o are în statul de drept;

– definirea noțiunii de administrație publică și cunoașterea evoluției istorice a administrației publice românești ;

– identificarea conceptelor cu care administrația publică operează și a părților sale constitutive;

– cunoaşterea contribuţiilor aduse de administrația publică la dezvoltarea societății și a statului de drept

Competenţele unităţii de învăţare:

– studenţii se vor familiariza cu conceptele fundamentale ale administrației publice;

– dezvoltarea unor abilităţi de a utiliza metodele şi tehnicile de studiu specifice

administrației publice; – cunoașterea dispozițiilor constituționale , izvoare ce stau la baza administrației publice românești;

– cunoașterea stadiilor de dezvoltare administrativă pe diferite trepte ale evoluției societății românești și importanța administrației publice în statul de drept;

– dezvoltarea unor abilitaţi de a operaţionaliza cu concepte specifice administrației publice și folosirea unui limbaj adecvat.

Timpul alocat unităţii: 2 ore

8

9

1.3. Conţinutul unităţii de învăţare 1.3.1. Noțiunea de administrație publică

Așa cum se artată în literatura de specialitate în literatura juridică românească discuțiile cu privire la noțiunea de administrație de stat au fost concentrate pe următoarele direcții principale:

- coreleția dintre formele fundamentale de realizare a puterii de stat și categoriile de organe de stat;

- calificarea activității economice în raport cu activitatea administrativă;

- raportul dintre caracterul de activitate juridică al administrației de stat și caracterul acesteia de activitate politică;

- obiectul de cercetare al dreptului administrativ, respectiv al științei administrației

Administrația constituie ansamblul organismelor care sub autoritatea guvernului sunt chemate să asigure multiplele cerințe ale interesului general.

Noțiunea de administrație publică este analizată și prin raportarea la alte noțiuni, cum ar fi : autoritate administrativă,putere publică, serviciu public, organ administrativ.

În această accepțiune, conceptul de putere publică poate fi puterea pe care o are statul de a comanda tuturor indivizilor ce intră în compunerea populației sale.

Ca și în alte științe și în știința administraţiei, condiţia principală pentru inţelegerea rolului și locului pe care îl are aceasta este aceea de a preciza conținutul și intelesul noțiunilor de baza cu care operează.Termenul de administraţie este mai larg decât noţiunea de administraţie publică, care este distinctă de administraţia particulară.

Conform normelor constitutionale și prevederilor Legii nr.215\2001 privind adminsitratia publica, trebuie să facem distinctie între urmatoarele concepte:

Conceptul de „ administrație publică”, aceasta avand un caracter integrator,care include atat administrația de stat,cât și administrația publică locală.Conceptul de „administratie de stat”,care evoca exclusiv administraţia infaptuită de autorităţi de natura statală (Președinte, Guvern, Prefect, Ministere, Servicii publice deconcentrate ale ministerelor);

Sintagma „administrație publică locală” prin care evocam acel tip de administrație înfaptuit de autorități publice alese prin sufragiu universal, egal, direct, secret și liber

10

exprimat. Actualul sistem constitutional si legal stabilește ca

administrația publică este infaptuită de doua mari categorii de autorități: autorități de natură statală și autorități autonome locale.

Ca și în alte științe și în știința administraţiei, condiția principală pentru intelegerea rolului și locului pe care îl are aceasta este aceea de a preciza conținutul și întelesul noțiunilor de bază cu care operează.

Noţiunea de „administraţie publică", utilizată de actuala Constituţie a României şi de legislaţia bazată pe aceasta, şi a o delimita de alte noţiuni, întâlnite în literatura de specialitate, cu care are importante zone de interfererenţă.În mod frecvent se intalnește în doctrina juridică noţiuni ca: „administraţie", „administraţie de stat", „activitate executivă" şi, mai nou, „administraţie publică", autorii dându- le uneori, înţelesuri diferite,alteori punând semnul legalității între unele dintre acestea.

Termenul de „administraţie" desemnează fie unele compartimente organizatorice din structura unei unităţi sau organ, fie activităţi ale acestora, care nu au caracter productiv.

Noţiunea de administraţie de stat este circumscrisă, de regulă, la anumite organe ale statului, organe ale administraţiei de stat, sau la anumite servicii publice (activităţi) ale statului - activitatea administrativă.

Unii autorii precizează că noţiunile de activitate administrativă şi organe administrative pot fi desemnate şi prin termeni activitate executivă , respectiv organe executive.

În doctrina se face distincţie netă între administraţia de stat şi activitatea executivă, definind administraţia de stat ca activitate ce se desfăşoară pentru îndeplinirea în mod practic şi concret a funcţiilor statului şi a sarcinilor organelor administraţiei de stat.

În literatura de specialitate contemporană nu exista o concepție unitară în ceea ce privește sfera autoritătilor executive.

Există autori care exclud din sfera executivului autorităţile publice locale. Alţi autori, analizând organizarea și funcţionarea administraţiei publice,exclud președintele din sfera organelor care compun sfera executivului și implicit, a administrativului.

Președintele aparține puterii executive, este unul dintre cei doi șefi ai executivului, el îndeplinind o serie de atribuții de natură executivă, cum ar fi cele din domeniul apărării, al politicii externe , numirea în funcții publice.

Cât priveşte activitatea executivă, în literatura de specialitate au existat discuţii legate de conţinutul acesteia, considerându-se de unii autori că în conţinutul său sunt

11

cuprinse, de fapt două activităţi distincte: o activitate executivă propriu- zisă şi o activitate de dispoziţie.

În aceasta viziune, se considera că activitatea executivă propriu-zisă ar consta în aplicarea directă a legii la cazuri concrete, forma juridică de realizare a acesteia fiind actul administrativ individual, iar activitatea de dispoziţie ar consta în dreptul organului executiv de a lua măsuri pentru aplicarea în concret a legii, forma juridică de realizare fiind actul administrativ cu caracter normativ.

În acest înţeles, organele executive situate pe treapta inferioara a sistemului, care nu au au alte organe în subordine, realizează numai o activitate executivă prin aplicarea directă a legii la cazuri concrete.

În timp ce organele situate pe o treaptă superioară au, în afară de aplicarea legii la un caz concret, şi dreptul de a da dispoziţii organelor subordonate. Acestea au, cu alte cuvinte, dreptul de a emite acte administrative cu caracter normativ.

Activitatea se realizează prin acte juridice (acte administrative) de către autorităţile administraţiei publice şi funcţionarii acestora ca activităţi specifice, principale.

Corelaţia executiv-administraţie publică este o corelaţie de la intreg la parte sau, în termenii logicii formale de la genul proxim la diferenta specifică.Însă exprimarea în acest fel a corelației nu trebuie privită într-un mod dogmatic,matematic,ea prezintă în primul rând un interes teoretic,în practică lucrurile fiind mult mai complexe. În sistemul constituțional actual, executivul înseamnă, în primul rând, bicefalismul Președinte-Guvern.

El presupune în sensul material (funcţional) al termenului , acea funcţie a statului distinctă de puterea legislativă și judecatorească prin care se asigura executarea legii, în accepșiunea contemporană a termenului. Executivul presupune doua dimensiuni:

Guvernarea înseamna „a lua decizii esențiale care angajează viitorul națiunii” sau „decizii cu bătaie lungă”.

Administratia care înseamna împlinirea sarcinilor cotidiene. Administrația este , astfel, un segment al executivului, fără a se suprapune cu acesta.

Conceptul de guvernare , semnificația lui, mutațiile produse în conținutul său corelațiile cu alte concepte, au pătruns progresiv în zona politică și in cea publică în general, ele exprimând cel mai clar așteptările cetățenilor privind comportamentul oamenilor politici și ai autoritatilor și instituților administrației publice,în ansamblul lor.

Administratia publică se realizează atât de autorităţi ale puterii executive (guvernul, ministerele, prefecţii), cât şi de autorităţi ale administraţiei publice care nu fac parte din sistemul puterii executive (consilii locale, primari, consilii

12

judeţene), precum şi de către structuri organizatorice care nu au calitatea de autorităţi (regii autonome şi instituţii publice).

Administraţia publică are ca scop realizarea unor interese generale sau ale unei colectivităţi distincte, recunoscută ca atare de stat.

Prin obiectul său, administraţia publică este strâns legată de puterea legiuitoare care îi circumscrie dar şi de puterea judecătorească, ale cărei hotărâri sunt aplicate şi executate adeseori în sfera administraţiei publice, prin activităţi administrative realizate de către autorităţi ale administraţiei publice. Aceasta este legată mai ales de puterea executivă dar nu se identifică cu aceasta, având o sferă mai largă de cuprindere.

Pentru a defini noţiunea de administraţie publică în sensul deplin al acesteia este absolut necesară prezentarea accepţiunii sale duble, ca activitate şi ca sistem de organizare. Ca activitate, administraţia publică este formată din ansamblul activităţilor juridice şi materiale aflate în responsabilitatea autorităţilor publice care au ca scop satisfacerea interesului general, prin organizarea executării şi executarea în concret a legii.

Ansamblul acestor activităţi juridice şi materiale poate fi grupat în două mari categorii: activităţi executive cu caracter de dispoziţie şi activităţi executive cu caracter de prestaţie.

Menţionăm că această grupare în activităţi executive cu caracter de dispoziţie şi activităţi executive cu caracter de prestaţie se raportează la interesul general, după cum acesta are în vedere menţinerea ordinii publice şi a păcii sociale sau satisfacerea unor nevoi şi cerinţe ale comunităţii, fie cu caracter general, fie cu caracter individual.

Activităţile executive cu caracter de dispoziţie sunt acele acţiuni prin care se organizează executarea legii sau aplicarea în concret a acesteia, stabilindu-se conduita pe care trebuie să o adopte persoanele fizice şi persoanele juridice din cadrul unei comunităţi, permiţându-le sau interzicându-le acestora un anumit comportament social.

În aceste situaţii, în caz de neconformare din partea persoanelor fizice şi juridice vizate, administraţia publică poate interveni prin aplicarea unor sancţiuni.

Aceste activităţi executive cu caracter de dispoziţie sunt specifice realizării interesului general care vizează menţinerea ordinii publice, a liniştii publice şi a păcii sociale, cazuri în care agenţii puterii publice acţionează ca poliţie administrativă: poliţia pentru ordinea publică, poliţia circulaţiei rutiere, feroviare, navale, poliţia de frontieră, poliţia sanitar-ve-terinară, poliţia financiară etc. Aceste autorităţi publice, când constată încălcarea actelor normative

13

în materie, au prerogativa aplicării unor sancţiuni cu caracter contravenţional.

În cazul în care încălcarea legii are caracter penal, poliţia judiciară are competenţa să constate faptele şi să efectueze acte premergătoare sau de urmărire penală, potrivit dispoziţiilor procurorului şi prevederilor procedurii penale.

Denumirea de activităţi executive cu caracter de dispoziţie evidenţiază utilizarea autorităţii conferite de lege administraţiei publice pentru a organiza executarea legii în cadrul unui complex proces decizional.

Forma completă de manifestare a elementelor sistemului administraţiei publice în cadrul acestor activităţi executive cu caracter de dispoziţie o reprezintă actele juridice cu caracter specific: actele administrative (acte administrative propriu-zise, acte administrative cu caracter jurisdicţional, contracte administrative), dar şi operaţiunile administrative, precum şi actele materiale.

În mod frecvent termenul de „administraţie” desemnează fie unele compartimente organizatorice din structura unei unităţi sau organ, fie activităţi ale acestora, care nu au caracter productiv.

Cât priveşte „administraţia publică”, de la început trebuie să precizăm că ea se deosebeşte, în primul rând, de administraţia particulară, tocmai prin caracterul său public, fiind prin aceasta pusă în folosul şi interesul general al societăţii sau al unei colectivităţi umane. Administraţia publică nu se identifică însă nici cu administraţia de stat, întrucât ea are o sferă mai largă de cuprindere şi se realizează nu numai prin activitatea organelor (autorităţilor) statului, ci şi prin activitatea altor autorităţi publice care nu au neapărat caracter statal, inclusiv a regiilor autonome şi a instituţiilor publice.

Administraţia publică are ca scop realizarea unor interese generate ale statului sau ale unei colectivităţi distincte, recunoscută ca atare de stat. Prin obiectul său, administraţia publică este strâns legată de puterea legiuitoare care îi circumscrie dar şi de puterea judecătorească, ale cărei hotărâri sunt aplicate şi executate adeseori în sfera administraţiei publice, prin activităţi administrative realizate de către autorităţi ale administraţiei publice.

Aceasta este legată mai ales de puterea executivă, dar nu se identifică cu aceasta, având o sferă mai largă de cuprindere.

Administratia publică se realizează atât de autorităţi ale puterii executive (guvernul, ministerele, prefecţii), cât şi de autorităţi ale administraţiei publice care nu fac parte din sistemul puterii executive (consilii locale, primari, consilii judeţene), precum şi de către structuri organizatorice care nu

14

au calitatea de autoritâţi (regii autonome şi instituţii publice). De subliniat este faptul că activităţi de organizare a

executării legii şi de executare în concret a acesteia, de natura celor două categorii menţionate, se desfăşoară nu numai de organele administraţiei publice ci şi de cele din sfera puterii legislative şi judecătoreşti. Ei acţioneazâ ca autentici funcţionari publici din administraţie, actele emise de ei fiind acte administrative.

Totodată s-ar mai putea avea în vedere că, chiar şi în cazurile multora dintre hotărârile judecătoreşti care, potrivit legii, sunt pronunţate de instanţele de judecată, în calitatea lor de autorităţi judecătoreşti (nu administrative), acestea se pun în executare prin acte şi acţiuni administrative, de către executorii judecătoreşti, deci în sfera altei puteri, a puterii executive.

Toate aceste activităţi apărea activităţi subsidiare celor care sunt specifice acestor autorităţi, iar autorităţile care le realizează apar nu ca subiecţi ai puterii legislative, şi respectiv ai celei judecătoreşti, ci ca autorităţi administrative, dar în sfera puterii care le constituie obiectul principal de activitate.

În alte cazuri, activităţi de organizare a executaţii legii şi de executare a acesteia, deci activităţi de natură administrativă, se realizează şi de către instituţii particulare care desfăşoară activităţi de interes public (cazul, celor desfăşurate de barourile de avocaţi, precum şi de notarii publici.

Prestaţiile acestora nu mai sunt în sfera autorităţii statale, şi deci subordonate vreuneia dintre puterile statului, chiar dacă ele trebuie să se desfăşoare în condiţiile impuse de stat, prin lege. Dar trebuie menţionat faptul că activităţile pe care le realizează avocaţii şi notarii publici interesează într-un mare grad nu numai statul ci şi societatea civilă în ansamblul său, actele avocaţilor şi cele ale notarilor intrând în ordinea juridică a statului ca acte administrative, care concură fie la realizarea puterii judecătoreşti, fie a celei executive, după caz, încadrându-se în cerinţele principiilor statului de drept.

Desigur că. nici barourile de avocaţi şi nici birourile notarilor publici nu sunt structuri din sistemul autorităţilor administraţiei publice, dar prin activitatea pe care o desfăşoară şi actele pe care le emit dobândesc, în aceste împrejurări, o natură juridică.Faţă de cele de mai sus, administraţia publică poate fi definită ca activitate de organizare şi de executare în concret a legii, cu caracter dispozitiv şi prestator, care se realizează in principal de autorităţile administraţiei publice şi funcţionarii acestora şi in subsidiar şi de celelalte autorităţi ale statului, precum şi de instituţii particulare care desfăşoară activitâţi de interes

15

public. Chiar daca nu este exprimat expres, din definiţie rezultă

că administraţia publică este o ramură a activităţii publice. În această perioadă viaţa publică este din ce in ce mai complexă,o parte a acesteia este evocată, constant, prin noţiunea de administraţie publică, ceea ce înseamnă că, în mod real obiectiv, există şi fenomenul corespunzător.

Faţă de cele subliniate nu se mai poate spune că administraţia publică este clasicul "executiv" sau "formă fundamentală de activitate a statului", cum se susţinea pe baza Constituţiei din 1965. Administraţia publică de azi nu mai poate fi clasicul "executiv" pentru simplul motiv că "fenomenul executiv" a devenit altul.

În prezent, ţinându-se seama de noile realităţi constituţionale, doctrina operează cu noţiunea de "executiv" pentru a evoca activitatea publică, ce nu este nici legiferare şi nici justiţie, realizată de autorităţi cu caracter constituţional şi cu origine politică, care impulsionează administraţia publică, formând, de fapt, conducerea acesteia. Administraţia publică nu mai este nici formă de realizare a puterii de stat (sau formă fundamentală de activitate a statului), pentru că în sistemul democratic al Constituţiei României din 1991, ca de altfel în sistemul tuturor constituţiilor democratice, nu numai statul este drept public.

Faţă de reglementările din ţara noastră, această calitate în mod logic aparţine şi unităţilor administrativ-teritoriale. Administraţia locală, în baza principiului autonomiei locale, este, ca esenţă, administraţie publică şi nu administraţie de stat.

Faptul că unele autorităţi administrative prin care se realizează autonomia locală au şi atribuţii de administraţie de stat nu înseamnă că toată activitatea lor este statală. Altfel, instituţia autonomiei locale ar fi o pură ficţiune, cum a fost în România socialistă.

Nu mai puţin, autonomia locală nu poate însemna "stat în stat", motiv pentru care în toate sistemele democratice din lume întîlnim "tutela administrativă"(controlul reprezentanţilor Guvernului sau chiar ai şefului statului asupra autorităţilor administrative autonome locale, cu drept de atac în contenciosul administrativ).

Diferenţa poate fi comentată prin referire la: a) subiectele care realizează administraţia publică din

sfera autorităţilor publice; b) conţinutul administraţiei publice şi c) scopul

administraţiei publice. În cazul in care organul administraţiei este situat pe

treapta cea mai de jos a sistemului, nici nu se poate pune problema ca acesta să emită norme obligatorii pentru un alt

16

organ, întrucât nu mai are în subordine un asemenea organ, după cum, în cel de al doilea caz, realizarea activităţii executive de către un organ situat pe o treaptă superioară a sistemului nu înseamnă în mod necesar şi conferirea competenţei de a emite acte administrative cu caracter normativ.

Având în vedere că rostul principal al autorităţii publice este de a desfăşura activităţi cu caracter dispozitiv, tot legea le-a abilitat cu competenţa de a organiza structuri organizatorice speciale regii autonome şi instituţii publice care să desfăşoare activităţi cu caracter prestator, de genul celor menţionate mai sus, descongestionând, astfel, autoritatea administrativă de astfel de activităţi.

De subliniat este faptul că activităţi de organizare a executării legii şi de executare în concret a acesteia, de natura celor două categorii menţionate, se desfăşoară nu numai de organele administraţiei publice ci şi de cele din sfera'puterii legislative şi judecătoreşti.

De pildă, actele adoptate de Parlament, ori de una sau alta dintre Camerele acestuia pentru numirea în funcţie a unor persoane.

Astfel, potrivit art. 140 din Constituţie, trei dintre judecătorii Curţii Constituţionale sunt numiţi de către Camera Deputaţilor şi trei de către Senat; potrivit art. 55 din Constituţie, Avocatul Poporului este numit de Senat, iar potrivit art. 139 (4) din Constituţie, membrii Curţii de Conturi se numesc de către Parlament. De asemenea, Parlamentul întrunit în şedinţa comună, numeşte şi pe directorul Serviciului Român de Informaţii şi pe preşedintele Consiliului legislative.

Actele juridice adoptate de Parlament pentru numirea în aceste funcţii, indiferent dacă sunt adoptate de una dintre Camere sau de amândouă, reunite în plenul lor, sunt acte administrative care au ca obiect activităţi care, prin natura lor, nu ţin de activitatea de elaborare a legilor.

Caracter asemănător îl au şi actele juridice emise de preşedinţii judecătoriilor, tribunalelor, curţilor de apel şi al Curţii Supreme de Justiţie, care au ca obiect buna administrare a justiţiei şi a bazei materiale pe care o folosesc.

Ei acţioneazâ ca autentici funcţionari publici din administraţie, actele emise de ei fiind acte administrative. Totodată s-ar mai putea avea în vedere că, chiar şi în cazurile multora dintre hotărârile judecătoreşti care, potrivit legii, sunt pronunţate de instanţele de judecată, în calitatea lor de autorităţi judecătoreşti (nu administrative), acestea se pun în executare prin acte şi acţiuni administrative, de către executorii judecătoreşti, deci în sfera altei puteri, a puterii executive.

17

Toate aceste activităţi apărea activităţi subsidiare celor care sunt specifice acestor autorităţi, iar autorităţile care le realizează apar nu ca subiecţi ai puterii legislative, şi respectiv ai celei judecătoreşti, ci ca autorităţi administrative, dar în sfera puterii care le constituie obiectul principal de activitate.

În alte cazuri, activităţi de organizare a executaţii legii şi de executare a acesteia, deci activităţi de natură administrativă, se realizează şi de către instituţii particulare care desfăşoară activităţi de interes public (cazul, celor desfăşurate de barourile de avocaţi, precum şi de notarii publici.

Prestaţiile acestora nu mai sunt în sfera autorităţii statale, şi deci subordonate vreuneia dintre puterile statului, chiar dacă ele trebuie să se desfăşoare în condiţiile impuse de stat, prin lege. Dar trebuie menţionat faptul că activităţile pe care le realizează avocaţii şi notarii publici interesează într-un mare grad nu numai statul ci şi societatea civilă în ansamblul său, actele avocaţilor şi cele ale notarilor intrând în ordinea juridică a statului ca acte administrative, care concură fie la realizarea puterii judecătoreşti, fie a celei executive, după caz, încadrându-se în cerinţele principiilor statului de drept

Desigur că nici barourile de avocaţi şi nici birourile notarilor publici nu sunt structuri din sistemul autorităţilor administraţiei publice, dar prin activitatea pecare o desfăşoară şi actele pe care le emit dobândesc, în aceste împrejurări, o natură juridică.

Faţă de cele de mai sus, administraţia publică poate fi definită ca activitate de organizare şi de executare în concret a legii, cu caracter dispozitiv şi prestator, care se realizează in principal de autorităţile administraţiei publice şi funcţionarii acestora şi in subsidiar şi de celelalte autorităţi ale statului, precum şi de instituţii particulare care desfăşoară activităţi de interes public.

Chiar daca nu este exprimat expres, din definiţie rezultă că administraţia publică este o ramură a activităţii publice. În această perioadă viaţa publică este din ce în ce mai complexă, o parte a acesteia este evocată, constant, prin noţiunea de administraţie publică, ceea ce înseamnă că, în mod real obiectiv, există şi fenomenul corespunzător.

Sub o altă formă dar cu același înţeles ne oprim la definitia prof. Univ.dr.Antonie Iorgovan, după care administrația publică reprezintă ansamblul activităților Președintelui Romaniei, Guvernului, autoritatilor administrative centrale de specialitate subordonate sau autonome ,autoritatilor autonome locale si, dupa caz, structurilor subordonate acestora, prin care , in regim de putere publica, se aduc la indeplinire legile sau, in limitele

18

legii, se presteaza servicii publice. Modul în care este concepută această definitie ne

determină sa facem precizarea că în continutul ei se regăsesc cele doua dimensiuni esențiale și tradiționale ale administrației ,respectiv: executarea legii și prestarea de servicii publice în limitele legii.

Expresia „executarea legii” are în vedere semnificația ei actuală, nu semnificația ei traditională, astfel că, în prezent , prin organizarea legii trebuie să întelegem:

Ceea ce în mod traditional semnifica acest lucru respectiv: pregatirea executării; organizarea propriu-zisa și executarea, până la faptul material concret;

Semnificatia actuala a formulei, care presupune nu doar executarea legii, în acceptiunea lato sensu, ci și emiterea de acte normative, cu forta juridică inferioară sau similiară legii, în cazul Ordonanței de Guvern.

Termenul de administraţie desemnează o activitate care serveşte unei finalităţi şi care se subordonează cuiva.

Noţiunea generală de administraţie include atât administraţia publică, cât şi administraţia privată, distincţia dintre aceste două genuri de administraţie putând fi făcută prin prisma noţiunii de fapt administrativ.

Noţiunea generală de administraţie include atât administraţia publică, cât şi administraţia privată, distincţia dintre aceste două genuri de administraţie putând fi făcută prin prisma noţiunii de fapt administrativ.

Faptul administrativ este un fapt social, fiind astfel o activitate care se realizează şi poate exista numai în cadrul unei grupări sociale, fiind generat fie de diviziunea socială a muncii, fie de evenimente apărute în viaţa colectivităţii, activitate realizată într-un sistem organizat, format din persoane care alcătuiesc entitatea respectivă.

Sunt autori care între noţiunea de fapt administrativ şi cea de fenomen administrativ pun semnul egalităţii, afirmând că ambele expresii definesc în ultimă instanţă orice activitate de natură administrativă. Prima caracteristică a faptului administrativ constă în aceea că este un fapt social, reprezentând o activitate realizată de un grup de oameni pentru a satisface nevoi şi interese ale altor grupuri de oameni.

A doua caracteristică a faptului administrativ constă în aceea că obiectivul pe care trebuie să-l realizeze nu reprezintă o finalitate proprie, ci un scop stabilit de o autoritate superioară sistemului care realizează faptul administrativ.

Din această trăsătură rezultă o altă caracteristică, şi anume aceea că faptul administrativ reprezintă o activitate subordonată, având menirea să realizeze deciziile unei autorităţi superioare. Faptul administrativ presupune

19

organizarea unor mijloace pentru atingerea unui obiectiv, pentru înfăptuirea unor valori.

Faptul administrativ, fiind o activitate de organizare a mijloacelor materiale, resurselor umane şi mijloacelor financiare, are un caracter intermediar, între decizia căreia i se supune şi actele materiale pe care le subordonează şi le conduce pentru atingerea scopului fixat.

În dreptul românesc, definirea noțiunilor administrație publică, administrație de stat și privată, cât și putere executivă, au suferit numeroase nuanțări, funcție de perioada istorică din evoluția fenomenului administrativ.

O primă etapă este considerată perioada interbelică atunci când, sub influența Constituției din 1923, s-au conturat nuneroase opinii în definirea administrației publice, pornind de la noțiunile sale de bază: serviciu public, putere publică, interes public sau organ administrativ. În această perioadă s-au exprimat mai multe opinii ,care și în prezent sunt de referință, cum ar fi definirea administrației în viziunea lui Paul Negulescu. Administrația publică este o ” instituție complexă care cuprinde toate serviciile publice destinate să satisfacă anumite interese generale, regionale sau comunale. Sunt administrații publce: statul, județul ți comuna”.

A doua perioadă poate fi cuprinsă între anii 1948-1989, când noțiunea de administrație de stat era examinată ca reprezentând una din formele fundamentale de activitate a statului sau de realizare a puterii de stat.

Cele mai cunoscute opinii în această perioadă sunt cele ale profesorului Tudor Drăganu( Școala de la Cluj), care a susținut că între formele de activitate a statului și categoriile sale de organe nu există o concordanță deplină. Profesorul Mircea Lepădătescu ce a reprezentat ( Școala de la București) au susținut că fiecărei forme fundamentale de realizare a puterii de stat, îi corespunde o categorie de organe bazate pe o coordonanță perfectă.

A treia perioadă este dominată de prevederile Constituției din 1991, când noțiunea de autoritate publică este acceptată cu două sensuri:

Constituția din 1991 folosește sintagma ” autoritate publică”, cu două sensuri: în Titlul II unde sunt consacrate drepturile,libertățile și îndatoririle fundamentale, în sens larg, însemnând ” orice organ cu prerogative de putere publică, indiferent dacă este sau nu prevăzut în Constituție ”, iar în Titlul III, ” are în vedere în sens restrâns organele prin care se exercită clasicele funcții ale statului”. Pe de altă parte, în sensul de structură organizațională, potrivit Titlului III din Constituție, termenul generic de organ este echivalent cu cel de autoritate publică.

A patra perioadă se fundamentează pe Constituția

20

revizuită din 2003. În accepțiunea normelor constituționale revizuite în

sfera administrației publice sunt cuprinse din punct de vedere formal ( organic) – Președintele României, Guvernul, ministerele, alte organe subordonate direct Guvernului, organele centrale de specialitate autonome, instituțiile subordonate ministerelor, prefectul, organele locale de specialitate din subordinea ministerelor, organele autonome locale și instituțiile subordonate acestora.

Din punct de vedere al criteriului material ( funcțional), administrația publică se materializează în acte juridice și operațiuni materiale, de prunere în executare a legii ( prin emiterea de norme subsecvente sau prestarea directă de servicii publice ).

Din această perspectivă, administrația publică poate fi definită ” ca fiind ansamblul activităților Președintelui României, Guvernului, autorităților administrative autonome centrale, autorităților administrative autonome locale și, după caz, structurilor subordonate acestora, prin care, în regim de putere publică se aduc la îndeplinire legi, sau , în limitele legii, se prestează servicii publice ”

1.3.2.Scurt istoric privind evoluția administrației

publice românești Noțiunea de administrație publică presupune

efectuarea unei anumite activități de către o anumită persoană, instituție, de grupuri de persoane sau instituții, activitate efectuată cu un scop bine definit.

”Administrație” derivă din cuvântul latinesc minister ( servitor), prepoziția ad ( la, către) deteminând etimologic cuvântul administer, adică o persoană care face ceva pentru cineva, slujitor , executant la ordinul dat de cineva.

În sens modern,termenul de administrație presupune o activitate chibzuită, rațională și eficientă de folosire a forțelor umane și a resurselor financiare în scopul obținerii unor rezultate maxime cu eforturi cât mai mici. Scopul și rațiunea administrației publice este servirea interesului colectiv, avându-se în vedere faptul că există cerințe pe care inițiativa particulară nu le poate satisface și care sunt vitale pentru întreaga comunitate.

Administrația centrală a statului este secondată de administrația locală, dar acest raport nu a fost dintodeauna același, și că , în fapt administrația locală a precedat existența

21

administrației centrale; însuși statul ca element social de suprastrctură are o apariție treptată și mai târzie în raport cu alte forme de organizare socială.

Studiul administrației publice implică și cunoașterea a o serie de conexiuni – mai mult sau mai puțin directe - pe care le are cu diverse laturi ale vieții social-politice , în funcție de epoca istorică, administrația publică fiind rezultatul direct al mediului social respectiv.

Pornind de la constatarea esențială ca mediul social este cel care determină administrația și că la rândul ei, aceasta se implică în formarea și evoluția mediului însuși putem spune că nu există un sistem abstract de administrație publică, ci de un tip istoric concret, raportat la o anumită colectivitate umană.

În decursul istoriei, primele norme de administrație centrală și locală au existat încă din orânduirea comunei primitive, când pe teritoriul actual al țării noastre, societatea geto-dacă a dezvoltat o cultură materială bogată și o organizare social-politică puternica în triburi și uniuni tribale.

În epoca democrației militare, mileniul al-II-lea î.e.n., tracii erau organizați sub aspect social în uniuni de triburi. Stadiul de democrație militară face legătura dintre democrația gentilică și societatea împărțită în clase. Conținutul concret al acestei noțiuni se referă la faptul că toate hotărârile importante se adoptau prin consens de către întreaga colectivitate, că exista un conducător militar și un sfat restrâns zis al ” bătrânilor ”.

Procesul istoric de dezvoltare a satului dac a dus la sporirea funcțiilor administrației centrale și locale, acestea se refereau la organizarea administrativ- teritorială, militară, urbană a satelor, distribuția proprietății funciare, administrația fiscală, juridică, religioasă.

În epoca feudală, obștea sătească apare ca o formă a administrației publice locale. Normele fundamentale de organizare ale obștei sătești s-au statornicit în legătură cu obiectele muncii , cu desfășurarea principalelor îndeledniciri tradiționale. Aceste norme nu aveau caracter juridic și nu erau aplicate prin constrângere, exprimau interesul tuturor și erau respectate de bunăvoie.

Evoluția societății românești spre constituirea administrației de stat centrale o reprezintă Instituția Domniei , principala instituție medievală a fost comună tuturor românilor sub denumirea de voievodat.

Schimbările survenite în viața economică și socială a Țărilor Române a dus la impunerea treptată a principiului separației puterilor în stat, a specializării și salarizării aparatului administrativ. Modernizarea administrației publice a inceput în perioada regimului Regulamentului Organic ,

impus Principatelor Române de Rusia țaristă în anii 1831 – 1832.

Regulamentul Organic a adus schimbări importante în privința organizării administrației de stat, astfel s-a creat Sfatul administrativ, format din șase membri cu rang ministerial: marele vornic – ca ministru de interne, marele vistier ca ministru de finanțe, secretarul statului ca ministru de externe.

Reformarea vieții constituționale este una din marile realizări ale domnitorului Alexandru Ioan Cuza.

Conform Constituției din 1866, administrația publică centrală prezentă sub titlul de putere executivă era reprezentată de domn devenit mai târziu rege și de miniștri. Regele se bucura de cele două privilegii monarhice: principiul irevocabilității și principiul inviolabilității.

Miniștri erau definiți în Constituție drept colaboratorii necesari ai regelui. Miniștrii formau un colegiu numit Consiliu de Miniștri. Președintele Consiliului de Miniștri era desemnat de monarh , coordona activitatea ministerelor și vorbea în fața Parlamentului în numele întregului Guvern.

Administrația publică locală a înregistratmodificări importante , domnitorul Alexandru Ioan Cuza a promulgat legile sale adnimistrative pentru organizarea comunelor urbane și rurale și pentru inființarea consiliilor județene, menite să dea țării o nouă așezare administrativă, pe baze moderne.

Formarea statului național unitar după Marea Unire din 1918 marchează intrarea României într-un stadiu nou al evoluției sale economico-sociale, conturându-se administrația publică Românească modernă.

1.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare Sinteza unităţii de învăţare 1 Știința administrației are un obiect propriu de cerecetare : administrația publică

care cuprinde realitățile administrative social- economice, politico-juridice, nevoile și aspirațiile oamenilor ca membrii ai unei colectivități umane;

În literatura de specialitate, noțiunea de administrația publică este definită de mulți autori , termenul de administrație își are originea în limba latină și însemna o activitate subordonată, o activitate a celui supus.Administrația era înțeleasă ca fiind” acțiunea de a administra, de a conduce afacerile publice sau private, de a gestiona bunurile ”.

22

23

Noţiunea de „administraţie publică", utilizată de actuala Constituţie a României şi de legislaţia bazată pe aceasta, şi a o delimita de alte noţiuni, întâlnite în literatura de specialitate, cu care are importante zone de interfererenţă. În mod frecvent se intalnește în doctrina juridică noţiuni ca: „administraţie", „administraţie de stat", „activitate executivă" şi, mai nou, „administraţie publică", autorii dându- le uneori, înţelesuri diferite,alteori punând semnul legalității între unele dintre acestea.

Pentru a defini noţiunea de administraţie publică în sensul deplin al acesteia este absolut necesară prezentarea accepţiunii sale duble, ca activitate şi ca sistem de organizare.

Ca activitate, administraţia publică este formată din ansamblul activităţilor juridice şi materiale aflate în responsabilitatea autorităţilor publice care au ca scop satisfacerea interesului general, prin organizarea executării şi executarea în concret a legii. În sens modern,termenul de administrație presupune o activitate chibzuită, rațională și eficientă de folosire a forțelor umane și a resurselor financiare în scopul obținerii unor rezultate maxime cu eforturi cât mai mici.

Scopul și rațiunea administrației publice este servirea interesului colectiv, avându-se în vedere faptul că există cerințe pe care inițiativa particulară nu le poate satisface și care sunt vitale pentru întreaga comunitate.

Administrația centrală a statului este secondată de administrația locală, dar acest raport nu a fost dintodeauna același, și că , în fapt administrația locală a precedat existența administrației centrale; însuși statul ca element social de suprastrctură are o apariție treptată și mai târzie în raport cu alte forme de organizare socială.

Studiul administrației publice implică și cunoașterea a o serie de conexiuni – mai mult sau mai puțin directe - pe care le are cu diverse laturi ale vieții social-politice , în funcție de epoca istorică, administrația publică fiind rezultatul direct al mediului social respectiv.

Concepte şi termeni de reţinut „administraţie", „administraţie de stat", „activitate executivă"„administraţie publică",

” a administra ”,” a guverna”,” administrația se lasă descrisă dar nu definită”,”autoritate publică”.

Întrebări de control şi teme de dezbatere 1. Ce se înțelege prin noțiunea de administrație publică? Care sunt conexiunile și

părțile sale constitutive? 2. Explicați cele două sensuri ale termenului de administrație publică (cea de

activitate administrativă și sistem de organizare); 3. Care a fost procesul de formare a organizațiilor politice de caracter feudal ca

expresiea evoluției societății românești spre constituirea administrației de stat centrale?

4. Instituția Domniei și importanța ei în dezvoltarea atribuțiilor administrative centrale.

5. Prin ce susținem că instituirea Regulamentului Organic reprezintă începutul modernizării administrației publice românești ?

24

6. Reglementări constituționale a administrației publice românești în statul de drept modern.

Teste de evaluare/autoevaluare 1. Care este obiectul propriu de cercetare al științei administrative?

a) dreptul administrativ b) administrația publică c) autoritățile administrației publice

2. Activități de administrație publică pot exercita:

a) doar organele administrației publice din cadrul puterii executive b) toate autoritățile publice, indiferent de rolul acestora c) doar Președintele României, Guvernul și organele administrative aflate în

subordinea Guvernului

3. Bazele organizării administrative moderne sunt datorate de: a) opera legislativă a Domnitorului Alexandru Ioan Cuza b) Instituția Domniei și a Sfatului Domnesc în Țara Românească și Moldova c) Constituția României din 1991

Bibliografie obligatorie

1. Ioan Alexandru, Administrația publică, Teorii, Realități, Perspective, Editura Lumina Lex, 1999;

2. Ioan Alexandru,Tratat de administrație publică, Ed.Universul juridic,București,2008

3. Matichescu Olimpiu, Istoria administrației publice românești, Editura economică,București, 2000;

4. Costea Margareta ,Introducere în administrația publică, Editura Economică, București, 2000;

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.II Forme de realizare a administrației publice.Domeniul public și serviciul public.Răspunderea în dreptul administrativ,Contenciosul administrativ, Ed. All Beck, București, 2005;

25

Unitatea de învățare 2 Reperele Constituționale ale administrației publice în România statului de drept

CUPRINS 2.1. Introducere 2.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare 2.3. Conţinutul unităţii de învăţare 2.3.1 Noțiuni generale despre stat și drept 2.3.2. Conceptul de stat.Elemente constitutive

2.4. Noțiunea de Constituție și regim constituțional 2.4.1. Constituția României din 1991, Constituția statului de drept

2.5. Îndrumar pentru verificare/autoverificare

2.1. Introducere

Conceptul de stat de drept a fost elaborat și fundamantet de doctrina germană din a doua jumătatea a secolului al XI- lea. Ideea de stat de drept a constituit începând cu secolul al VIII-lea, modelul de garanție fundamentală pentru drepturile și libertățile cetățenilor. Statul de drept semnifică subordonarea statului față de drept, abordarea acestei noțiuni putând fi făcută din două puncte de vedere:

- puterea statului ca forță de constrângere;

- relația dintre normalitate și putere

Statul de drept poate fi caracterizat prin următoarele: - este stabilit un statul al puterii prin Constituție;

- puterea este organizată și prerogativele acesteia sunt îndeplinite în condițiile prevăzute de Constituție și este instituit un sistem de sanționare a supremației Constituției;

- drepturile și libertățile fundamentale ale omului sunt garantate și consacrate de Constituție.

26


Obiectivele unității de învățare:

- familiarizarea studenţilor cu noţiunile de bază

ale studierii bazelor constituţionale ale

administraţiei publice:

- definirea conceptelor de stat și drept; - să argumenteze supremația Constituției;

- conștientizarea relațiilor de conlucrare între Parlament și Executiv , conform Constituției României din 1991.

Competențele unității de învățare:

- Să definească conceptele de stat şi drept

- Să definească conceptul de instituţie politică

- Să caracterizeze elementele constitutive ale statului

- Să poată face distincţia între

forma statului, structura de

stat şi forma de

guvernământ

Timpul alocat unității – 2 ore

27

2.3. Conținutul unității de învățare 2.3.1 Noțiuni generale despre stat și drept Noţiuni generale despre drept Dreptul reprezintă ansamblul normelor juridice edictate

sau sancţionate de stat, prin care acesta stabileşte drepturile şi obligaţiile indivizilor, modul de organizare şi funcţionare a puterilor statului, precum şi raporturile între ele şi prin care sunt instituite şi apărate ordinea şi stabilitatea socială, norme a căror respectare este obligatorie şi asigurată prin forţa de constrângere a statului.

Originea dreptului se intersectează cu procesul de formare a statului. Dreptul s-a format într-o primă fază în mod inconştient, ca rezultat al unui proces psihologic, în care omul reacţionează la anumiţi stimuli externi. La începutul acestei faze, dreptul se prezenta sub forma unor obiceiuri sau practici neunitare, haotice. În a doua fază, dreptul, deşi încă rudimentar se formează ca acţiune conştientă, fiind impus de o forţă publică.

Rolul dreptului constă în formularea regulilor de conduită general-obligatorii atât pentru indivizi– priviţi separat sau în grup, potrivit anumitor principii şi criterii – cât şi pentru organismele care exercită autoritatea publică.

Necesitatea edictării normelor juridice – nevoia de ordonare şi disciplinare a relaţiilor dintre oameni. În lipsa lor, care constrâng indivizii la modele de comportament social, fiecare om ar fi liberul său arbitru şi ar fi tentat să-şi impună dreptul şi libertatea prin forţă. Fiind conştient de acest pericol, fiecare individ renunţă, de bunăvoie sau constrâns, la o parte din libertatea sa, asigurându-se astfel libertatea şi egalitatea tuturor unul faţă de altul.

Dreptul apare şi ca o garanţie a guvernaţilor împotriva abuzurilor administraţiei, întrucât Constituţia şi legislaţia subsecventă acesteia garantează protejarea drepturile şi libertăţile cetăţeneşti.

Distincţia între raportul juridic de dreptul public şi raportul juridic de dreptul privat

Caracteristicile raporturilor juridice de drept public: unul dintre subiectele raportului juridic este statul ;statul îşi subordonează celălalt subiect ; prin acest raport se urmăreşte realizarea unui interes public general ;statul poate oricând să pună capăt raportului juridic sau să-i modifice conţinutul.

Caracteristicile raporturilor juridice de drept privat:

28

29

fiecare parte din raport urmăreşte un interes personal ; părţile se afla pe poziţii de egalitate;oricând oricare dintre părţi poate să pună capăt raportului în condiţiile prevăzute prin convenţie pe care au încheiat-o împreună.

Dreptul constituţional este ramură a dreptului public și are un triplu obiectiv:

- reglementarea instituţiilor politice şi a celor administrative, jurisdicţionale (dreptul constituţional instituţional) ;

- reglementarea „sistemului surselor dreptului sau sistemului normativ” (dreptul constituţional normativ) ;

- reglementarea drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti (dreptul constituţional substanţial sau relaţional)

Obiectul dreptului constituţional constă în aceea că reglementează organizarea şi funcţiile statului şi al organelor sale: parlament, guvern, tribunal şi a raporturile dintre acestea, a raportului dintre stat şi cetăţean, şi a drepturilor şi îndatoririlor acestuia.

Izvoarele dreptului constituţional sunt : - constituţia, legi constituţionale, anumite legi

organice, decrete-legi, regulamentele celor două camere, ordonanţele guvernului, tratatele internaţionale.

Subiectele dreptului constituţional: populaţia, statul şi anumite organe ale sale, partidele şi

formaţiunile politice legal constituite; candidaţii propuşi de partidele şi formaţiunile politice legal constituite; candidaţii independenţi la funcţia de preşedinte al României, etc.

Conceptul de instituţie politică- Verbul latin „institutio” înseamnă a întemeia, a ridica, a aşeza cu temei; „institutum” desemnează obicei, principiu de organizare, rânduiala, aşezământ.Toate aceste sensuri presupun intervenţia indivizilor învestiţi cu autoritate pe care o exercită asupra altora, în vederea realizării anumitor interese (personale sau de grup).

Noţiunea de instituţie desemnează instituţiile care au un statut, reguli de funcţionare şi acţiune pentru realizarea anumitor nevoi colective (sociale). Modelul tipic de organizare care întruneşte aceste condiţii este statul.

La origine, orice instituţie socială exprima un tip de organizare a unui domeniu al vieţii sociale, având funcţii de

30

reglare şi control social în domeniul respectiv. În literatura de specialitate, instituţiile sunt ansambluri

de mecanisme în care membrii aleşi sau desemnaţi ai grupurilor sunt învestiţi în îndeplinirea funcţiilor stabilite public, dar cu caracter impersonal, în satisfacerea trebuinţelor individuale şi de grup, pentru stabilirea comportamentelor tuturor membrilor grupului prin reguli de influenţare şi de control social.

Apariţia instituţiilor politice este legată de apariţia relaţiilor politice care presupune stratificarea socială între guvernanţi desemnaţi prin proceduri publice solemne şi guvernaţi. În lipsa unor relaţii politice de tipul conducători - conduşi nu se poate vorbi de instituţii politice.

Autoritatea exercitată de instituţiile politice prezintă următoarele caracteristici:

1. are putere de constrângere exterioară în numele voinţei majorităţii populaţiei şi în interesul acesteia;

2. este limitată ca întindere, depăşirea limitelor sale, stabilite pe bază de cutumă sau prin norme scrise atrăgând revolta maselor;

3. autoritatea politică este revocabilă (poate fi înlocuită cu alta) sau se poate modifica prin voinţa naţiunii exprimată de parlament sau de către puterea executivă.

În ştiinţele politice, studiul instituţiilor politice se face din perspectiva interrelaţiilor existente între ele potrivit principiului separării puterilor în stat, a legitimităţii lor de a asigura stabilitatea politică şi socială, ordinea juridică, realizarea drepturilor libertăţilor cetăţeneşti. De aceea instituţiile politice în literatura de specialitate sunt denumite „instituţiile guvernării”.

Statul – principala instituţie politică (integratoare a tuturor celorlalte instituţii politice), instituie o ordine la nivel global care este general-obligatorie.

Numai organele învestite cu prerogative de putere la nivel general sunt îndreptăţite să fie denumite instituţii politice. Instituţiile politice sunt învestite prin lege cu autoritate sau putere de comandă generală. Ele au dreptul de a exprima voinţa suverană a poporului şi de a acţiona pentru realizarea şi respectarea acesteia.

În înţelesul larg al noţiunii de instituţie politică, partidele politice nu sunt instituţii politice, deoarece nu participă direct şi nemijlocit la exercitarea puterii politice.

Partidele politice parlamentare (reprezentante în parlament) participă la exercitarea puterii în mod nemijlocit prin intermediul parlamentului sau guvernului.

Partidele neparlamentare, nereprezentate în guvern nu

31

participă nemijlocit la exercitarea puterii, ci doar la influenţa acesteia prin intermediul presei, demonstraţiilor, etc.

Instituţiile politice sunt organisme înfiinţate expres prin lege. Atribuţiile şi prerogativele – stabilite de forul legislativ.

Pentru a fi în prezenţa unei instituţii politice trebuie să fie îndeplinite două condiţii de fond:

a) instituţia să fie învestită în mod expres prin constituţie sau prin lege cu prerogativa de a exercita puterea de stat;

b) instituţia politică trebuie să beneficieze de o deplină libertate de acţiune în exercitarea misiunii sale.

Instituţia politică se formează ca rezultat al conlucrării mai multor factori:

a) instituţionalizarea anumitor relaţii sociale din ansamblul general al relaţiilor sociale;

b) specializarea organului prin care se exercită puterea;

c) conferirea unei haine juridice a întregului mecanism al instituţiilor politice.

Cerinţe pe care ar trebui să le întrunească instituţiile politice:

- adaptabilitatea la cerinţele vieţii sociale şi la mentalităţile politice ale noilor generaţii de guvernanţi şi guvernaţi;

- asigurarea funcţionalităţii coerente a actului de guvernare;

- adaptabilitate la cerinţele managementului crizelor;

- permanenta preocupare pentru menţinerea şi sporirea legitimităţii populare;

- capacitatea de inovare a noi valori politice şi tipuri de comportament politic şi de difuzare a acestora în conştiinţa publică;

- capacitatea de a reprezenta interesele şi aşteptările sociale ale electoratului;

- autoreglarea funcţiilor prin mijloace proprii, din cadrul subsistemului, fără a se apela la schimburi instituţionale

32

(constituţionale);

- menţinerea echilibrului constituţional între instituţii în condiţiile „personalizării puterii” din cadrul unor structuri de guvernare;

- abilitatea de a conduce cu factori extrainstituţionali (societatea civilă) pentru a permite interferenţa sau ingerinţa agresivă a acestora, de a le garanta funcţionarea liberă şi rolul lor de corpuri intermediare între guvernant şi guvernanţi;

- disponibilitatea de promovare a unor mecanisme constituţionale şi reglementare, care să permită raporturi instituţionale de natură democratică între majoritate şi opoziţie;

- recurgerea cât mai puţin posibil la violenţă în activitatea de guvernare şi abilitatea de realizare şi menţinere a armoniei sociale;

- identificarea şi concentrarea resurselor umane, materiale şi financiare ale societăţii pentru realizarea progresului economic în general;

- realizarea unui statut al individului care să-i confere rolul principal în societate;

- recrutarea clasei politice, din toate straturile sociale, printr-un sistem electoral democratic, şi asigurarea unui înalt grad de reprezentativitate a acesteia;

- sigurarea unui înalt grad de moralitate în interiorul lor pentru a preveni sau înlătura prin proceduri proprii, regulamentare, corupţia, şi a împiedica convertirea intereselor personale sau înguste de grup în interese publice.

2.3.2.Conceptul de stat. Elementele constitutive ale

statului. Din punct de vedere semantic cuvântul stat vine din

verbul latin ”statuo” , care înseamnă a pune, a aşeza, a întemeia. Sintagma „Status civitas” în Imperiul Roman exprima modul de guvernare a Cetăţii. Romanii au acordat cuvântului

33

„status” o semnificaţie politică, adăugându-i determinativul „res publica”, adică lucru public, ideea de conducere a vieţii publice sau a statului.

Grecii foloseau denumirea de „polis” care însemna cetate şi „politeia” forma de organizare, pentru acelaşi tip de organizare politica a unei colectivităţi umane.

Statul antic se caracteriza prin confuzia între monarhul ereditar şi prerogativele sale de conducere pe care le deţinea ca bunuri personale, prin centralizarea excesivă a puterii şi prin metode despotice de guvernare. Statul grec antic şi Imperiul Roman de Apus au dispărut.

Statul Roman a decăzut în secolul V sub presiunea atacurilor succesive a unor puternice popoare migratoare foarte bine organizate din punct de vedere militar, dar inferioare cultural şi spiritual faţă de civilizaţia romană.

În locul puterii publice şi a statului roman au apărut o puzderie de cvasi-regate, independente unele de altele. Conducerea vieţii publice a fost preluată de cvasi-autorităţi patriarhale.

Un rol important în păstrarea elementelor gândirii filozofice şi politice greceşti – prelaţii lăcaşurilor sfinte din Orientul Mijlociu, care au salvat scrierile antichităţii.

În întreg Evul Mediu, lipsa unui concept care să definească conţinutul şi esenţa statului, distinct de termenul larg folosit încă din secolul al XIII-lea de „regere”, ”a guverna”, a axat preocupările doctrinarilor, începând cu Sfântul Augustin şi Thoma de Aquino pe explicarea fundamentelor teoretice şi ale aplicaţiilor practic-politice ale termenului de guvernare (regimen), raţiune de stat, dominaţie, conducere, fie din perspectiva evanghelizării, fie din cea a afirmării puterii laice.

Dacă pe parcursul Evului Mediu propriu-zis (sec. X-XIII) Biserica îşi arogase puterea de organizare şi disciplinare socială (Apusul Europei), spre sfârşitul Evului Mediu asistăm la transformarea societăţii bazată pe principii de morală creştină – societate organizată progresiv pe principii politice laice.

Machiavelli folosea pentru prima dată termenul de stat într-un sens modern în lucrarea „Principele” scrisă în 1513 şi publicată la Roma în 1532.

Contemporan cu Machiavelli, Thomas Morus scrie lucrarea „Despre cea mai bună întocmire a Statului şi despre noua insulă Utopia” în 1516.

În accepţia dată de Machiavelli şi contemporanii săi, cuvântul stat are la origine termenul latin status. În documentele de cancelarie cuvântul status era folosit în mod curent, dar în înţelesul de stare socială. Un astfel de document a fost dat de Vladislav, domnitorul Ţării Româneşti la 20 ianuarie 1368, prin care a instituit o serie de privilegii negustorilor braşoveni.

34

Machiavelli atribuie termenului de stat şi accepţiunea de organizare a unui teritoriu dobândit de un principe cuceritor, pe care îl alipeşte unui principat preexistent.

Noţiunea de „stat”, ca formă instituţională de organizare şi exercitare a puterii politice, s-a desprins din noţiunea de „regimen” (a guverna).

În secolul XVI mulţi autori italieni foloseau cuvântul stat, dar în sensul de guvernare, plecând de la noţiunea de „politeia” (forma de guvernare) utilizată de Aristotel în Politica.

În Evul Mediu pentru stat se folosea termenul de regat, ţară, principat sau republică, noţiuni care exprimau ideea de întindere a teritoriului statal şi ideea de putere a regelui, principelui sau, după caz, a corpului politic local de a comanda şi de a cere să li se dea ascultare.

Elementele esenţiale ale definirii statului: 1. forma de organizare politică a unei colectivităţi umane

constituite istoric;

2. localizarea geografică;

3. existenţa unui grup conducător învestit şi atribuţii de guvernare şi de exercitare a autorităţii publice în numele poporului;

4. prerogativa grupului conducător de a stabili şi de a apăra ordinea statală şi în cadrul

acesteia, a celei juridice. Statul – forma intituţionalizată de organizare politică a

unei colectivităţi umane constituite istoric şi localizate geografic pe un anumit teritoriu, în care un grup de indivizi, deţinând în virtutea suveranităţii poporului şi ca expresie a voinţei acestuia, ori ilegitim, prerogativele şi instrumentele exercitării autorităţii publice, ale elaborării şi aplicării normelor de convieţuire socială, exprimă şi apără interesele fundamentale ale statului şi ale naţiunii şi impune voinţa general-obligatorie a acesteia.

Elementele constitutive ale statului Doctrina constituţională a formulat trei elemente

constitutive ale statului: teritoriul, populaţia, puterea suverană. Teritoriul statului – spaţiul geografic alcătuit din sol,

subsol şi ape, precum şi din coloana aeriană aflată deasupra solului şi apelor, asupra căruia statul îşi exercită suveranitatea sa exclusivă şi deplină.

Asupra întregului său teritoriu, statul exercită o autoritate exclusivă, manifestată sub 3 aspecte generale: plenitudine; exclusivitate; opozabilitate faţă de orice alt stat.

Plenitudine – statul exercită în limitele sale teritoriale

35

plenitudinea funcţiilor sale. Exclusivitate – este general admis că pe teritoriul său,

statul exercită în mod liber întreaga să autoritate, fiind exclusă intervenţia sau amestecul altui stat. Un stat suveran are dreptul să accepte o diminuare a suveranităţii sale.

Opozabilitate – legitimitatea şi recunoaşterea internaţio-nală a constituirii unui stat pe un anumit teritoriu.

Importanţa stabilirii teritoriului unui stat implică o delimitare precisă a frontierelor sale. Frontiera – o instituţie juridică importantă, iar dreptul internaţional o defineşte ca o zonă care separă teritoriul unui stat de altul sau la care se limitează atributele suveranităţii statale.

Teritoriul prezintă două mari caracteristici: indivizibilitate și inalienabilitate.

Indivizibilitatea teritoriului reprezintă unitatea acestuia. Teritoriul fiind un element constitutiv al statului, nu poate fi divizat şi înstrăinat altor entităţi statale.

Inalienabilitatea – teritoriul nu poate fi înstrăinat altui stat. În practica internaţională este acceptată ideea modificării frontierelor, dar numai ca expresie a acordului între statele suverane interesate.

Acestor două caracteristici li s-a adăugat „impenetrabilitatea teritoriului” -, interdicţia ca pe teritoriul unui stat să-şi poată exercită puterea de comandă un alt stat.

Există două categorii de locuitori ai unui stat: - care au aceeaşi cetăţenie;

- care nu au calitatea de cetăţean al statului respectiv, dar au o altă cetăţenie sau sunt apatrizi. Cetăţeanul – individul legat de stat printr-o legătură juridică: cetăţenia. Această legătură este determinată în mod suveran de stat pe anumite criterii: ius sanguinis sau ius loci (ius soli).

- Străinul – cetăţean al altui stat şi rămâne supus acestuia din punct de vedere al îndatoririlor cetăţeneşti.

Prezenţa unei comunităţi de străini într-un stat ridică probleme de ordin economic, politic, social, cultural, etnic, religios. Există pericolul ca autorităţile unui stat să-şi trateze grupurile minoritare, cetăţeni ai statului, ca pe străini. Problema poate fi abordată din punct de vedere calitativ şi cantitativ.Aspectul cantitativ poate influenţa sentimentul de comunitate naţională. Se pune în raport cu fenomenul demografic.

Aspectul calitativ – fiecare stat regrupează într-o proporţie mai mare sau mai mică populaţia cu trăsături etnice

36

diferite. În afară de această regrupare, statele se pot împărţi în naţionale şi multinaţionale.

Statul naţional – are populaţie majoritară formând o singură naţiune. Statul multinaţional este statul a cărei populaţie este formată din mai multe rase, popoare, vorbind limbi diferite şi având cultura şi trecutul istoric diferite.

Elementele naţiunii sunt : rasa, religia, tradiţia istorică, interesele materiale şi culturale comune, situaţia geografică.

O autoritate publică este suverană atunci când nu este supusă nici unei alte autorităţi, nici în cadrul intern, nici pe plan extern. Nici o altă entitate nu o poate controla. În interiorul frontierelor sale, statul exercită o putere exclusivă; deţine puterea de a controla, comanda şi sancţiona în mod suveran.

Un element esenţial al suveranităţii statului este dreptul său inalienabil de a reglementa, în mod liber şi fără nici o intervenţie din partea altui stat, organizarea şi funcţionarea sistemului politic, raporturile societate-stat-cetăţean, raporturile personale şi patrimoniale între indivizi prin intermediul normelor juridice.

Statul instituie, în virtutea suveranităţii sale, o ordine juridică menită să-i ocrotească şi să-i consolideze valorile fundamentale pe care se întemeiază şi pe care este interesat să le promoveze şi să le apere, relaţiile sociale corespunzătoare acestor valori.

Caracterele fundamentale ale statului: - autoritatea supremă exercitată pe un anumit

teritoriu;

- dreptul exclusiv la organizare de sine stătătoare – economică, politică, militară, administrativă;

- dreptul de a elabora şi impune la nevoie prin forţa sa de constrângere, norme obligatorii pentru întreaga societate.

Este esenţial ca puterea să fie legitimă şi să se exercite în cadrul legislaţiei constituţionale adoptate în mod democratic. Legitimitatea este un element fundamental al puterii politice, de care depinde autoritatea acesteia, capacitatea sa de conservare sau de apărare, de adaptabilitate la confruntările noi ale vieţii politice, ale societăţii civile. Activităţile guvernamentale sunt legitime, în măsura în care răspund intereselor naţionale „Binele comun”.

O putere devine ilegitimă prin contestarea ei de către întreaga naţiune sau de către majoritatea populaţiei. O condiţie a legitimităţii – respectarea de către putere a constituţiei. Un guvern desemnat legal, poate deveni ilegitim datorită acţiunilor sale. Lipsa de legitimitate se exprimă prin pierderea de către

37

guvern a raportului popular sau prin retragerea sprijinului partidelor parlamentare.

Contestarea publică a unor autorităţi statale nu are ca rezultat automat revocarea acestora şi înlocuirea lor cu altele. Ilegitimitatea trebuie constatată oficial pe cale parlamentară, prin votarea unei moţiuni de cenzură sau ca rezultat al unei revoluţii sau revolte populare.Elementele legitimităţii puterii politice: legalitatea instituirii puterii (cu respectarea Constituţiei) şi corecta folosire a acestei puteri (în conformitate cu legile statului).

Forma statului. Structura de stat. Forma de

guvernământ Conceptul formei de stat este un concept politico-juridic

care exprimămodul de constituire şi exercitare a puterii, de organizare şi conducere a societăţii prin stat; exprimă modul de organizare a conţinutului puterii, structura interna şi externa a cestui conţinut este analizata sub trei aspecte: forma de guvernământ; forma structurii de stat; regimul politic.

Aceste aspecte sunt strâns legate şi condiţionate unele de altele poate apărea sub o întreită înfăţişare în funcţie de criterii distincte :

- modul de organizare şI exercitare a puterii suverane pe teritoriul statului;

- caracterele modul de organizare şI exercitare a puterii suverane pe teritoriul statului;

- metodele de guvernare.

În funcţie de aceste criterii, statul va căpăta o anumită formă :

– stat unitar/stat federal ; monarhie /republică – va avea un regim politic democratic/autocratic

sau autoritar. Orice stat, ca entitate suverană, deţine prerogativa, în

virtutea suveranităţii sale, de a decide în mod liber şi în conformitate cu prevederile constituţionale ce formă de guvernământ, de structură, ori de regim politic să adopte.

Opţiunea pentru o anumita formă de stat – opţiune politică, care este rezultatul unui referendum popular.

Structura de stat Din punct de vedere conceptual, structura de stat –

modul de organizare al puterii în raport cu teritoriul statului.Statele pot fi împărţite în 2 categorii:

a) state unitare; b) state compuse a) Statul unitar are următoarele caracteristici principale:

38

este format dintr-un ansamblu unic de organisme constituţionale prin care se exercită puterea politică la nivel central şi local; activitatea de guvernare se difuzează de la centru pe cale ierarhică; există o singură ordine juridică întemeiată pe o constituţie unică; populaţia are o singură cetăţenie.

Deşi statul este unitar, teritoriul sau poate fi împărţit în unităţi administrativ-teritoriale. Subdiviziunile administrativ-teritoriale ale statului au caracter administrativ şi nu constituie state în interiorul statului.

Structura internă a statului: s-a format odată cu apariţia statului însuşi; este concepută pe principiul centralizării, reprezen-tând un ansamblu unic de instituţii şi puterea de control a autorităţilor publice centrale aspra autorităţilor locale; statul unitar are o singură constituţie şi o legislaţie uniformă, o singură organizare administrativ-teritorială, un singur parlament, un singur şef al statului şi un guvern unic, un singur sistem de organizare judecătorească, a căror competenţă se extinde pe întregul teritoriu al statului fără nici o excepţie.

Exercitarea puterii reprezintă concentrarea acesteia la un centru unic de decizie, care o va converti în decizii obligatorii pentru întreaga populaţie şi pentru întregul teritoriu al statului.

Din punct de vedere practic, conducerea centralizată prezintă avantajul că actele parlamentului şi ale guvernului ar fi aplicate unitar pe întreg teritoriul statului, prezentând dreptul de control al centrului aspra modului în care îi sunt respectate deciziile şi posibilitatea de corecţie a actelor care nu sunt conforme cu ordinele autorităţilor centrale.

În nici un stat modern nu se poate concepe ca membrii guvernului să se poată ocupa personal şi nemijlocit de soluţionarea tuturor problemelor guvernării ivite pe întreaga cuprindere a statului. O parte a acestor probleme este încredinţată unor agenţi, aflaţi în legătură cu guvernul, cărora le sunt conferite atribuţii de administrare pe plan local.

Activitatea judecătorească se desfăşoară în tribunale sau alte instanţe judecătoreşti integrate într-un sistem unic, cu semnificaţii pe întreg cuprinsul ţării.

Activitatea legislativă se desfăşoară la centru, dar de către agenţi fie reprezentanţi ai naţiunii fie ai colectivităţilor locale.

Statul unitar complex este una dintre formele imperfecte sau atipice ale categoriei de „stat unitar”;

- statul unitar care fără a pierde unitatea sa de structură, prezintă mari diversităţi locale administrative, de legislaţie, de jurisdicţie;

- în practica constituţională, sunt considerate state unitar

39

complexe „uniunea încorporată” şi „regionalismul”.

Uniunea încorporată – un stat caracterizat teoretic prin unitatea puterii legislative, în interiorul căreia există o diversitate de legislaţii corespunzând unei diversităţi de populaţii şi teritorii „încorporate” de către statul unitar într-un lung proces istoric. Există un singur parlament, acesta votând legi distincte care nu sunt aplicabile la fel tuturor regiunilor locuite de populaţiile distincte.

Regionalismul – exprimă o situaţie geografică, politică, administrativă, lingvistică, spirituală cu rădăcini istorice în dezvoltarea unui stat unitar, datorită căreia acesta optează pentru împletirea atributelor suverane ale conducerii centralizate cu atribuirea unei autonomii largi unor colectivităţi regionale. Adepţii săi au invocat incapacitatea structurii politico-administrative centrale de a oferi soluţii viabile şi eficiente cererii unor forţe sociale de participare la guvernare, lipsa voinţei politice a autorităţilor centrale de a răspunde necesităţii de redistribuire a puterii în favoarea unităţilor administrativ locale. Adversarii săi au susţinut că aceasta ameninţa statul şi că ar fi un factor de dezmembrare a acestuia. Regionalismul fără realismul politic al factorilor de guvernare riscă să ridice probleme, nu şi să la rezolve. României, stat unitar naţional, i s-a impus un gen de regionalism consfinţit în Constituţia din 1952, la care nu s-a putut renunţa decât în anul 1968.

Regionalismul politic – prezintă drept una din trăsături împletirea în acelaşi cadru geografic a unor interese generale cu particularităţi etnice, lingvistice, cu tradiţii şi interese locale care pot fi însă multietnice. Regionalismul devine politic atunci când competenţele regiunii depăşesc pe cele ale unei simple circumscripţii administrative care beneficiază de autonomie locală. În acest caz, unitatea admi-nistrativ-teritorială care beneficiază de statutul de „regionalism politic” deţine, într-un cadru prestabilit, prerogativa (puterea) de a se autoguverna. Statul compus (federal) este format din mai multe entităţi statale reunite într-un stat suprapus lor şi legate între ele prin raporturi juridice. O asociaţie de „state” care formează un fel de super-stat. Este aproape întotdeauna o formă artificială, deoarece rezultă din conjuncturi politico-militare.

Arhetipul Statului compus – statul federal. O asociaţie de state care decid în mod liber, în virtutea suveranităţii lor, să-şi creeze organe comune, cărora le conferă o parte din competenţele lor (în domeniul militar, al diplomaţiei sau finanţelor). Înţelegerea între statele respective este consfinţită într-un act politic (Charta, Pact). Se stabileşte repartizarea competenţelor între statele federate.

40

Uniunile de state Asociaţii de state, cuprinzând uniunea personală, reală

şi confederaţia. În cadrul său, fiecare stat membru îşi păstrează personalitatea juridică internă şi internaţională, dar acceptă să încredinţeze unui organ comun responsabilitatea luării deciziilor în domeniile stabilite prin actul juridic (tratatul) de consfinţire a uniunii.

Uniuni de state formale (în Europa) în legătură cu succesiunea tronului în unele regate: uniunea personală şi reală.

Statele constituite într-o uniune personală au în comun instituţia şefului de stat, fiecare păstrându-şi parlamentul şi guvernul. Legătura juridică poate fi întreruptă printr-un non acord.

- Anglia şi regatul Hanovrei 1714-1837;

- Ţările de Jos şi Luxemburg 1815-1890;

- Belgia – Statul liber al Congoului 1885-1908;

- Moldova şi Ţara Românească 1859-1862.

În uniunea reală conduce acelaşi monarh, statele componente îşi constituie organe comune care exercită, în numele uniunii reale, suveranitatea statală în domeniile diplomaţiei, apărării şi finanţelor. Pentru restul prerogativelor statale, fiecare stat component acţionează distinct unul faţă de celelalte.

Suedia şi Norvegia 1815-1905; Austria şi Ungaria 1869-1918; Moldova şi Ţara Românească 1862-1864. Confederaţiile de state Cunoscute din antichitate (liga ateniană, macedoniană)

Confederaţia helvetică (sec XIV-1848); Confederaţia S.U.A. (1776-1787); Confederaţia Rhinului (1806-1815). Este o asociaţie teoretic permanentă de state care

urmăresc obiective identice (domeniile relaţiilor internaţionale şi al apărării). Are unul sau mai multe organe comune ale statelor membre, care exercită atribuţii în numele acesteia. Suveranitatea interioară este păstrată de fiecare stat confederat, cea internaţională este exercitată în numele confederaţiei de un organ comun (Adunare, Dieta) care adoptă decizii în unanimitate.

Motivele care determină crearea uniunii de state sunt diferite:

- Conştiinţa intereselor comune; dorinţa de hegemonie politică a unui stat, preocuparea de a întări contractele

41

politice bazate pe aceeaşi ideologie

Ex: Republica Arabă Unită prin uniunea între Egipt şi Siria 1958-1961

Tanganica şi Zanzibar 1964 Uniunea Europeană este un model sui generis de

confederaţie. Statul federal Statul federal – format din mai multe formaţiuni statale

care beneficiază de un statut de autonomie în materie constituţională, lingvistică şi judecătorească şi se subordonează acesteia. O asociaţie de state care se supune, pe de o parte, unei puteri centrale unice (puterea federală) şi care, pe de altă parte, conserva o autonomie constituţională, administrativă şi jurisdicţională.

Două modalităţi de constituire a federaţiilor: - prin integrarea mai multor state şi constituirea unei

entităţi statale;

- prin separarea unor regiuni ale statului unitar şi constituirea împreună cu teritoriul rămas,

a unei federaţii. Motivele integrării unor state independente şi suverane

într-un stat federal sunt apărarea comună împotriva unei ameninţări externe, preocuparea de a asigura o ordine socială internă stabilită și dorinţade a folosi mai eficient resursele economice. Ca exemplu, putem menţiona S.U.A., Elveţia, Imperiul german în 1871.

Motivele constituirii unei federaţii prin separarea unor provincii de statul unitar, constă în încercarea de a soluţiona problemele naţionale conflictuale. Fosta Uniune Sovietică care s-a constituit prin asocierea provinciilor Imperiului ţarist (stat unitar), cu excepţia teritoriului care şi-a proclamat independenţa şi au ieşit din componenţa imperiului. (Basarabia).

Trăsături: a) unitate pe plan internaţional – statele componente ale

federaţiei nu se bucură de personalitate juridică în relaţiile internaţionale. Aceasta este şi deosebirea între confederaţia de state, ale cărei componente sunt recunoscute pe plan internaţional şi federaţie.

b) diversitatea constituţională şi juridică pe plan intern. Fiecare stat federal are în mod normal propriul său sistem constituţional, instituţii guvernamentale, propria

42

legislaţie, sistemul de organizare judecătorească.

c) supleţea raporturilor între federaţie şi statele membre.

Federalismul veritabil se bazează pe două principii complementare:

Principiul autonomiei Fiecare stat federal îşi construieşte structura de

guvernare şi îşi stabileşte raporturile între ele în mod liber, îşi precizează o politică socială proprie, îşi stabileşte taxe şi impozite cu aplicabilitate locală, îşi construieşte o structură economică.

Potrivit acestui principiu, se stabileşte o strictă partajare a competenţelor între statul federal şi statele membre ale federaţiei, cu respectarea colaborării între autorităţile centrale şi cele locale.

În caz de conflict, puterea judecătorească are competenţa de a soluţiona diferendul şi de a reface echilibrul constituţional.

Metodele de stabilire a competenţelor statului federal în cadrul federaţiei şi în raporturile acesteia pe plan internaţional:

- În constituţia statului federal sunt prevăzute expres competenţele exclusive ale acestuia. Toate celelalte atribuţii revin statelor componente ale federaţiei. Ca exemplu putem aminti Amendamentul X din Constituţia S.U.A., adoptat în 1791;

- Stabilirea concomitentă prin constituţie a sferelor de atribuţii repartizate exclusiv statului federal, şi, respectiv, statelor membre.

Principiul participării Acest principiu este complementar principiului

autonomiei. Federalismul autentic presupune participarea statelor federale, pe baze de egalitate, la elaborarea deciziilor aplicabile pe teritoriul întregii federaţii.

Unul dintre organismele federale însărcinate să înfăptuiască interesele comune şi să reprezinte statele federale la nivel central este parlamentul bicameral (Senatul reprezintă statele componente ale federaţiei, interesele particulare).

Statul federal are caracterul unui stat unitar (un singur teritoriu, o singură cetăţenie a populaţiei sale, o singură capitală).

Din perspectiva dreptului constituţional, statul federal – o varietate de state membre, fiecare având teritoriul său, populaţia sa, organizarea politică (parlament, guvern, instanţe judecăto-reşti, servicii publice), capitală proprie.

43

Forma de guvernământ Un concept juridic şi politologic care indică natura

organului care îndeplineşte funcţia de şef al statului: preşedinte, monarh-rege, împărat, Directorat, Consiliul de Stat, Consiliul revoluţiei, Consiliul federal. Indică modul în care sunt constituite şi funcţionează organele supreme şi este raportată la trăsăturile definitorii ale şefului de stat şi la raporturile sale cu puterea legiuitoare. Statele se împart în republici şi monarhii.

Republică – forma de guvernare în care organul care îndeplineşte funcţia de şef de stat este ales pe o perioadă anumită. Şeful statului poate fi ales pe viaţă (în Iugoslavia sub preşedinţia lui Tito), ales prin vot universal (alegeri preziden-ţiale) sau ales de către parlament (alegeri parlamentare).

Republică semiprezidenţială – alegerea preşedintelui prin vot universal direct şi prin răspunderea politică a guvernului faţă de parlament. Ceea ce imprimă un anumit caracter, este caracterul regimului politic în funcţie de principiul separaţiei celor trei puteri.

Monarhia – forma de guvernare în care organul care îndeplineşte funcţia de şef al statului este un monarh care ocupă tronul fie prin alegerea pe viaţă, fie prin succesiune ereditară. Monarhiile sunt de două feluri: monarhia absolută (monarhul este unicul organ suprem în stat) şi limitată sau constituţională (şeful statului şi organe care exercită puterea, parlament, prim-ministru).Monarhia dualistă se deosebeşte de cea constituţională prin faptul că guvernul este numit de monarh şi subordonat .

2.4. Noțiunea de Constituție și regim constituțional Experienţa istorică dovedeşte că fiecare stat îşi

stabileşte modul de organizare şi exercitare a puterii în constituţie. Nu interesează, din acest punct de vedere, dacă constituţia statului se prezintă sub forma unor cutume sau a unui act adoptat printr-o procedură specială.

Constituția reprezintă norma juridicăfundamentală care reglementează organizarea puterii de stat, libertățile și drepturile fundamentale și ordinea juridică într-un stat.

Din punct de vedere material, regimul constituţional exprimă ansamblul de reguli care reglementează organizarea şi conducerea unui stat într-o anumită etapă a dezvoltării sale. Orice stat, numai prin faptul existenţei sale, are o organizare, o constituţie.

Din punct de vedere formal, regimul constituţional exprimă exteriorizarea sau obiectivarea ansamblului de reguli care reglementează organizarea şi conducerea unui stat într-un document politico-juridic (constituţie). Regimul constituţional în sens formal corespunde statelor moderne, care sunt guvernate pe baza constituţiilor scrise.

44

Substanţa regimului constituţional - regulile de organizare şi conducere a statului, indiferent care ar fi forma lor: cutumiară sau scrisă.

Fiecare stat modern are nevoie de o Constituţie, pentru că într-un stat de drept, guvernanţii nu exercită puterea decât în virtutea unor prerogative stabilite într-un act, prin care sunt învestiţi cu anumite funcţii.

O asemenea învestire se face prin intermediul constituţiei. Guvernanţii (organe care exercită cele trei puteri: legislativă, executivă, judecătorească) deţin prerogative în baza constituţiei sau a unui act normativ cu valoare constituţională şi nu a unei legi ordinare sau organice.

Uneori, atribuţiile lor concrete pot fi (şi sunt) stabilite prin lege, dar în prealabil este necesar ca locul, rolul şi funcţiile acestora în sistemul de guvernare să fie stabilite în constituţie. Într-un stat se legiferează, se administrează şi se judecă potrivit constituţiei.

Noţiunea de Constituţie. Din punct de vedere etimologic, cuvântul constituţie derivă din substantivul latin” constitutio”, care înseamnă dispoziţie, ordin.

În sistemul de drept roman, constituţie înseamnă edictul semnat de împărat şi a cărui forţă juridică era superioară celorlalte acte juridice adoptate de autorităţile publice ale imperiului.

Încă de la începutul mileniului II apare ideea de act cu valoare juridică superioară cutumelor existente în diferite state. Cuvântul constituţie se foloseşte şi în terminologia ecleziastică pentru a desemna regulile monahale.Noţiunea de constituţie era folosită pentru a delimita în unele state, unele acte politice sau juridice, de simple legi sau statute. A fost folosită în Polonia de la sfârşitul secolului al XV-lea pentru a defini hotărâri adoptate de Seim.

Termenului de constituţie îi era preferat cel de ,,lege fundamentală”, folosit în Evul Mediu pentru a desemna acte ale puterii statale înzestrate cu o forţă juridică superioară.

Constituţia scrisă se prezintă sub forma unui document politico-juridic, având mai multe sau mai puţine articole şi care era adoptat direct de popor sau de reprezentanţii acestuia, potrivit unei proceduri speciale şi solemne. Pentru a căpăta însuşirile unei constituţii, documentul trebuie să întrunească anumite condiţii de formă şi fond.

Condiţii de fond: - Prevederile să aibă un caracter politic, să privească

raporturi de putere;

- Prevederile să aibă un caracter normativ, să fie general-obligatorii.

45

Condiţii de formă: - Constituţia să fie adoptată printr-o procedură legislativă;

- să aibă o forţă juridică superioară tuturor celorlalte acte normative în stat.

Legea supremă a oricărui stat - constituţia - este un act politico-juridic fundamental, influenţat de o anumită filozofie socială şi adoptat de naţiune sau în numele ei, pentru a stabili forma de stat, modul de organizare şi funcţionare a puterilor statului şi raportul între acestea, principiile generale ale ordinii juridice a societăţii şi drepturile şi îndatoririle cetăţenilor, act care este adoptat şi modificat potrivit unei proceduri speciale. Această definiţie este valabilă în principal pentru tipul de constituţie-convenţie, adică constituţia adoptată de Adunarea Constituantă, organism constituit din reprezentanţii naţiunii aleşi prin vot universal.

Din punct de vedere al politologiei, constituţia este ansamblul normelor politice şi legale fundamentale care prescrie reguli de guvernare.

Din punct de vedere sociologic, constituţia este un pact social (acord naţional încheiat între oameni) intervenit între guvernant şi guvernaţi, prin care acestora din urmă li se garantează un sumum de drepturi, în schimbul acceptării de către ei a puterii de comandă şi a dominaţiei la care sunt supuşi de guvernant, fără, însă, ca acesta să devină tiranic. Respectarea acordului este asigurată printr-o infrastructură instituţională (instituţii politice sau autorităţi publice), organizată pe principiul separaţiei puterilor şi al verificării lor reciproce (cheks and balances), prevăzute în constituţie.

Există două forme principale ale constituţiei: - Constituţia cutumiară și Constituţia scrisă

Conţinutul constituţiei cutumiare: - obiceiuri, tradiţii, practici care au ca trăsătură comună faptul că sunt nescrise şi că reglementează modul de organizare şi funcţionare a organelor de guvernare şi raporturile între ele, statutul indivizilor.

Două elemente ar trebui reunite de o normă pentru a i se conferi calitate de utumă:

a. elementul material (constă în conţinutul cutumei); b. elementul psihologic (constă în cunoaşterea de către

destinatarii cutumei a existenţei acesteia). Pentru a deveni cutumă, obiceiul constituţional trebuie

să îndeplinească următoarele condiţii: să se repete; durata actelor de repetare să fie relativ îndelungată; repetarea să fie constantă; obiceiurile repetate să fie clare; obiceiul să întrunească consensul destinatarilor săi.

Cutuma constituţională are un caracter istoric. Până în

46

secolul al XVIII-lea, raporturile constituţionale erau reglementate prin cutumă. Rarele documente politice: Magna Charta din 1215 s.a., prin care se reglementează unele raporturi între rege şi supuşii săi, nu puteau fi socotite constituţii în înţelesul pe care îl dăm astăzi acestui document.

Modalităţile practice de exercitare de către naţiune a puterii sale suverane nu se regăseau în cutuma constituţională. De aceea, reprezentanţii naţiunii au militat pentru înlocuirea cutumei cu dispoziţii scrise, care prezentau avantajul că puteau reglementa şi alte probleme sociale: raporturile între stat şi naţiune, drepturile şi libertăţile publice, controlul naţiunii aspra modului în care este guvernată.

Constituţia cutumiară este din punct de vedere al formării sale suplă, dar nesigură. Ca orice cutumă, cutuma constituţională, este esenţialmente suplă pentru că s-a format în timp, fără a întruni condiţii speciale de formă. Ea a transpus în practică, fie voinţa unei persoane faţă de un model de organizare politică, fie interese sociale vizând: prevenirea confuziei puterilor sau a subordonării unei puteri de către alta; cutuma a fost verificată şi modelată pe parcursul mai multor generaţii; nu se cere nici o procedură sau condiţie formală pentru ca o cutumă să fie modificată. Cutuma evoluează odată cu transformările ce se produc în viaţa politică a statului.

Supleţea cutumei poate fi în unele cazuri un inconvenient. Existenţa sau dispariţia cutumei nefiind legate de acţiunea unui organism sau a unei persoane şi nici de o anumită procedură, poate da naştere la controverse. Nefiind înregistrată într-un document, cutuma constituţională nu poate fi invocată întotdeauna şi în toate cazurile de uşurinţă, mai ales în cazul în care se află în concurenţă cu o altă cutumă având un conţinut asemănător.

Supleţea cutumei constituţionale a fost considerată de partizanii acesteia un avantaj incontestabil faţă de rigiditatea textului scris, ce nu poate fi adaptat cu uşurinţă la transformările sociale.

Cutuma fiind într-o continuă mişcare, nu are o formă definitiv stabilită şi nu i se cunoaşte cu precizie nici conţinutul. Altfel spus, nu se cunoaşte dacă un fapt derogând de la cutumă este un element de progres constituţional sau un element negativ, care contravine acestuia;

a) regulile cutumiare nu pot fi o stavilă împotriva abuzurilor autorităţilor publice.

Două elemente ar trebui reunite de o normă pentru a i se conferi calitatea de cutumă:

elementul material - constă în cutuma propriu-zisă. Cutuma se formează printr-o repetare continuă a anu-mitor acte, proceduri sau obiceiuri. Repetarea trebuie să fie identică şi

47

să se desfăşoare timp îndelungat; elementul psihologic – convingerea fiecărui destinatar

al cutumei că ea există şi că trebuie să se conformeze conţinutului sau prescripţiei

acesteia. Constituţia scrisă a fost adoptată prima oară de către

fostele colonii engleze din America, după 11 ani de la cucerirea independenţei, ca un act care a consfinţit şi a consolidat emanciparea lor politică în raport cu Coroana britanică, stabilită prin Declaraţia de Independenţă din 4 iulie 1776.

Apariţia Constituţiei scrise a fost rezultatul luptei burghe-ziei aflată în ascensiune economică şi politică împotriva absolutismului federal.

Constituţia scrisă asigură o mai mare stabilitate şi securitate a instituţiilor politice, deoarece conţinutul articolelor sale este clar. Regula de drept scrisă are avantajul clarităţii şi preciziei, prin intermediul ei se stabileşte cu exactitate cadrul de organizare al puterilor, se sancţionează încălcarea abuzurilor de putere. Supremaţia constituţiei se asigură prin controlul constituţionalităţii legilor şi al altor acte cu un conţinut normativ: regulamente de organizare şi funcţionare ale parlamentului, decrete, ordonanţe ale guvernului. Atâta timp cât este în vigoare, constituţia este practic intangibilă.

În constituţie au fost înscrise drepturile şi îndatoririle cetăţeneşti, garanţiile împotriva tiraniei şi abuzului de putere.

În doctrine, se admite că sunt două tipuri de constituţie scrisă:

1) constituţii foarte clare şi în acelaşi timp scurte, care se limitează la fixarea unor principii şi reguli esenţiale privind modul de constituire a organismelor statului şi raporturile între acestea, precum şi drepturile şi îndatoririle cetăţeneşti;

2) constituţii foarte lungi dar complicate în detalii de redactare. Ele tind să reglementeze instituţii juridice care fac parte din alte ramuri de drept: ocrotirea familiei, detalii ale întocmirii şi aprobării bugetului, raporturi între patronat şi guvern, între patroni şi salariaţi s.a..

Raportul între constituţia scrisă şi cutuma constituţională

De vreme ce constituţia defineşte cu claritate regulile aplicabile şi prevede modalităţile pentru revizuirea sa, nu se poate admite aplicarea simultană a unei dispoziţii constituţionale scrise şi a unei cutume având un alt conţinut, deoarece astfel am accepta modificarea constituţiei scrise, iar

48

prin cutumă s-ar ajunge să se pună sub semnul întrebării stabilitatea constituţiei sau să se deschidă calea oricăror forme de abuzuri prin înlocuirea regulilor scrise cu cutume constituţionale. Cutuma nu poate niciodată să modifice sau să înlocuiască o dispoziţie constituţională scrisă şi precisă. Aceasta nu-şi va pierde niciodată valoarea juridică, chiar dacă nu este aplicată o perioadă îndelungată.

În legătură cu rolul şi locul cutumei constituţionale în sistemul juridic bazat pe codificarea generală a normelor de drept, pot fi distinse cel puţin două situaţii: Cutuma contra legem și Cutuma praeter legem .

Cutuma praeter legem - completează legea constituţio-nală. Dacă constituţia nu reglementează suficient de clar o instituţie politică, este permis să se apeleze la cutumă pentru a se completa lacuna sau pentru a clarifica conţinutul unei dispoziţii constituţionale. Este vorba despre o cutumă supletivă sau interpretativă.

Cutuma contra legem contrazice regula constituţională scrisă. Este dificil să se admită cutuma contra legem.

Adoptarea şi revizuirea Constituţiei Distincţia între puterea constituantă şi puterile

constituite Constituţiile scrise provin dintr-o putere supremă –

putere constituantă, care determină existenţa şi acţiunea puterilor constituite.

Puteri constituite – autorităţile care sunt prevăzute şi organizate prin constituţie; adunări, preşedinţi, tribunale, guverne.

Putere constituantă originară – cea care adoptă constituţia unui stat: prima constituţie a unui stat sau o nouă constituţie. Această putere este exercitată de popor prin referendum sau printr-un organ special creat în acest scop (Adunarea Constituantă) care, după adoptarea constituţiei, îşi încetează activitatea sau continuă să funcţioneze ca adunare legislativă. Această putere este extrem de importantă şi reclamă o procedură specială şi solemnă. Puterea constituantă derivată – cea care modifică constituţia aflată deja în vigoare. Există un organ special sau o procedură specială prevăzută în constituţie, care instituie modalităţile modificării sale.

Situaţiile în care se adoptă o Constituţie nouă: O dată cu formarea unui stat nou. Apariţia unui stat – un

proces politic de o mare complexitate, care impune adoptarea unor dispoziţii cu caracter politico-juridic solemn prin care se reglementează caracteristicile esenţiale ale teritoriului, structura de stat, forma de guvernământ, regimul politic, se consacră existenţa unei anumite populaţii pe teritoriul respectiv, se prevăd principiile, normele şi organismele de exercitare a puterii suverane, drepturile şi îndatoririle cetăţeneşti.

49

Constituţia reglementează ansamblul relaţiilor sociale fundamentale. Aceste dispoziţii sunt stabilite în constituţie sau într-un alt act cu valoare constituţională.

În situaţia când în viaţa unui stat au loc schimbări politice structurale, fundamentale, când se schimbă regimul politic ori când un stat îşi reînnoieşte fundamental bazele politico-juridice, economice, sistemul social-politic sau când îşi desăvârşeşte unitatea naţională. Schimbările politice au avut ca urmare adoptarea unei constituţii noi: Constituţia României din 1923, Constituţia Portugaliei din 1976.

O constituţie nouă mai poate fi adoptată când în viaţa statului are loc o schimbare importantă cu caracter politic sau social-economic care nu afectează esenţa statului sau regimul politic. Este vorba de un stadiu nou de dezvoltare a statului respectiv, fapt ce poate impune adoptarea unei noi constituţii.

Organismul competent să adopte Constituţia Competent să adopte o nouă constituţie este organismul

care deţine sau care a fost învestit cu putere constituantă originară. Desemnarea şi învestirea unui anumit organism la nivel naţional se asigură prin alegeri democratice.

În condiţii de criză politică, de schimbare calitativă a realităţilor sociale şi a raporturilor între forţele politice sau în situaţia în care în viaţa unui stat intervin elemente de importanţă naţională privind sistemul de guvernare, poate apărea tendinţa de a monopoliza puterea de a domina alte forţe politice sau sociale.

Deţinătorii puterii politice – organismul statal, formaţiunea politică sau grupul social care exercită cea mai mare influenţă în conducerea politică şi stăpâneşte instrumentele de formare şi exprimare a voinţei populare – au posibilitatea şi capacitatea de a orienta procesul de elaborare a proiectului de constituţie sau îl redactează în exclusivitate.

În cazul constituţiilor concedate, nu se solicită acordul sau manifestarea reală de voinţă a poporului. Şeful statului (monarh/preşedinte) este cel care concede, acordă constituţia. Poporul nu participă efectiv la adoptarea Legii fundamentale.

Modalităţile folosite mai des: poporul exercită această putere prin reprezentanţii săi aleşi (Adunarea Constituantă sau Convenţie). Organismul desemnat să adopte constituţia este ales prin sufragiu universal, cu un mandat concret: adoptarea constituţiei; după adoptare, organismul îşi încetează activitatea sau continuă să funcţioneze ca Adunare legiuitoare obişnuită. Adunarea Constituantă – Parlament, în general.

- poporul exercită direct puterea. Proiectul de constituţie

întocmit de un organism învestit cu această prerogativă, este supus direct aprobării poporului. Constituţia

50

întocmită şi

practic adoptată de o Adunare Constituantă aleasă în acest scop, este supusă poporului spre aprobare în cadrul unui referendum. (Constituţia Franţei din 1958, cea a României din 1991).

- este posibil ca Parlamentul să se transforme, fără alegeri generale, în Adunarea Constituantă şi să adopte o nouă Lege fundamentală. În regimurile politice ale fostelor state socialiste, constituţiile au fost aprobate printr-o procedură pseudo-democratică, puterea politică fiind concentrată în vârful unei piramide totalitare.

Clasificarea constituţiilor după modul de adoptare: Constituţia concedată este iniţiată şi adoptată sub

autoritatea şefului statului (monarhului). Caracterizează regimurile democratice, în care şeful statului are puteri absolute. Poate să consfiinţească şi obligaţii impuse monarhului.

Constituţia-pact reprezintă un echilibru de forţe, fiind un rezultat al unui compromis militar sau politic, între monarh şi Reprezentanţa naţională.

Statutul din punct de vedere al formei este o constituţie concedată, adoptat prin plebiscit. Iniţiativa elaborării statutului aparţine monarhului, acesta îl supune ratificării populare prin procedura democratică a plebiscitului.

Constituţia-convenţie este adoptată de un organism de suveranitate naţională, special ales pentru adoptarea constituţiei şi învestit în acest scop cu putere constituantă originară.

În literatura de specialitate este menţionată şi „constituţia parlamentară” care este iniţiată, dezbătută şi adoptată de parlament.

Revizuirea constituţiei Revizuirea unei constituţii constă în modificarea acesteia prin reformularea, abrogarea anumitor articole sau prin adăugarea unui text nou.

Posibilitatea şi procedura de revizuire, sunt expres prevăzute chiar în textul legii fundamentale. Absenţa din textul constituţiei a unor proceduri referitoare la revizuirea acesteia poate genera grave tensiuni între forţele politice existente în societate (partidele politice) care, fiind interesate să iniţieze sau să propună anumite modificări în legea fundamentală, nu ar putea să facă acest lucru datorită lipsei unei proceduri corespunzătoare.

Distincţia între Constituţia suplă şi Constituţia rigidă Din punct de vedere al procedurii de revizuire:

Constituţia suplă – o constituţie a cărei revizuire se înfăptuieşte, practic prin votarea, fără o procedură specială, a unei legi

51

ordinare. Principiul supremaţiei constituţiei este compromis. Constituţia rigidă – o constituţie a cărei modificare se

dovedeşte a fi mai dificilă decât cea a unei legi ordinare, datorită procedurii cerute, care implică colaborarea mai multor organisme constituţionale şi votul unei majorităţi calificate, adică 2/3 din numărul membrilor parlamentului.

O constituţie poate fi revizuită şi în situaţii de criză politică, ca un mijloc de rezolvare a acesteia. Doctrina constituţională s-a oprit la câteva cazuri mai des întâlnite:

producerea unui eveniment politic marcant; schimbări produse în structura organismelor guvernante

(instituirea funcţiei prezidenţiale în sistemul constituţional român în 1974);

transformarea denumirii unor organisme prin care se exercită puterea publică (transformarea în 1961 a Prezidiului Marii Adunări Naţionale în Consiliul de Stat);

producerea unor schimbări în organizarea şi funcţionarea unuia sau unora dintre organismele prin care se exercită guvernarea.

Procedura de revizuire. Toate constituţiile scrise prevăd o anumită procedură de modificare a acestora, adică stabilesc:

- organismul care propune modificarea;

- organismul care votează propunerea de modificare;

- majoritatea voturilor cerută pentru adoptarea propunerii de revizuire.

Dreptul de a iniţia modificarea constituţiei are o mare importanţă, organismului învestit ca această prerogativă revenindu-i atribuţia de a întocmi proiectul de modificare sau cel puţin de a orienta pregătirea acestuia.În regimurile politice autoritare, prerogativa revizuirii revine puterii executive şi este prevăzută în textul Constituţiei.

În regimurile politice democratice iniţiativa revizuirii revine poporului, care exercită prin referendum (Elveţia) sau parlamentului. Procedura cea mai răspândită este conferirea acestui drept şefului statului şi parlamentului, care acţionează împreună. Se realizează un echilibru, nici unul dintre cele două organisme neputând să ignore rolul celuilalt în privinţa revizuirii.

Procedura cea mai grea de modificare este cea bazată pe teoria „paralelismului” sau „simetriei” formelor. Pentru a se modifica o constituţie, este necesar să se urmeze aceeaşi procedură folosită pentru adoptarea ei.

Procedura clasică – procedura solemnă: a cere parlamentului exprimarea unui vot asupra textului revizuit, care să întrunească cel puţin 2/3 din numărul mandatelor

52

parlamentare. Se prevede ca revizuirea să fie aprobată prin referendum popular sau referendumul să urmeze votului exprimat în parlament.

Diversitatea istorică şi politică, economică şi socială, geografică şi demografică, culturală şi religioasă, ce separă statele lumii contemporane, poate să acrediteze opinia că legile fundamentale ale acestora diferă unele de altele, aşa cum diferă între ele populaţiile şi naţiunile respective. Din punct de vedere al conţinutului lor, constituţiile statelor moderne prezintă multe asemănări. Asemănarea între diferitele formulări constituţionale este determinată de obiectul de reglementare al normelor şi principiilor constituţionale.

Constituţiile scrise stabilesc: principiul suveranităţii naţionale, care indică deţinătorul legitim al puterii; principiul reprezentării, conform căruia poporul îşi exercită prerogativele suveranităţii sale prin intermediul unor organisme pe care le îndrituieşte să acţioneze în numele său şi să-l reprezinte pe plan intern şi extern;c) principiul separaţiei şi echilibrului puterilor şi, corespunzător acestuia, modul de constituire, organizare şi funcţionare a organelor puterii şi raporturile existente între acestea; valorile fundamentale şi tradiţiile istorice care definesc identitatea naţională şi fizionomia spirituală ale unui popor; forma de guvernământ, structura de stat, regimul politic; drepturile şi libertăţile fundamentale ale cetăţenilor, potrivit condiţiilor social-economice şi politice din ţara respectivă şi îndatoririle acestora faţă de stat.

Caracterul şi obiectul de reglementare a normelor constituţionale

Normele şi principiile constituţionale pot fi împărţite în trei categorii: principii şi norme constituţionale având rol determinativ în stabilirea şi funcţionarea organismelor de guvernare, precum şi în stabilirea formei statului; dispoziţii solemne privind drepturile cetăţeneşti, însoţite sau nu de garanţii juridice ale exercitării acestora; dispoziţii constituţionale care nu au o legătură directă cu procesul de guvernare.

Legiuitorul constituant nu face nici o deosebire între forţa juridică a normelor constituţionale, ceea ce nu înseamnă că nu se pot face distincţii pe criteriul importanţei între diferite dispoziţii ale legii fundamentale.

Avem în vedere dispoziţiile privind durata mandatului Parlamentului şi statutul membrilor acestuia, modul de desemnare a şefului statului, numirea Guvernului şi răspunderea sa politică etc. Dintr-o constituţie nu pot lipsi dispoziţiile referitoare la drepturile şi libertăţile cetăţeneşti. Aşa cum prevede art.16 din Declaraţia drepturilor omului şi cetăţeanului, adoptată în 1789 „orice societate în care garanţia drepturilor nu este asigurată, nici separaţia puterilor stabilită, nu

53

are constituţie”. În unele state există constituţii ale căror prevederi sunt

inspirate din precepte ale Coranului, îmbinând astfel conţinutul religios cu cel laic modern.

Principii şi norme constituţionale care au un rol determinant în stabilirea şi funcţionarea organismelor de guvernare, precum şi în stabilirea formei statului. Normele cuprinse în această categorie au o importanţă esenţială pentru constituţie deoarece în funcţie de conţinutul lor, constituţia respectivă poate fi apreciată sau nu, ca o constituţie democratică. Stabilirea acestor norme în cuprinsul constituţiei este de natură să confere legitimitate constituţiei întregului ansamblu de organisme, care concură la înfăptuirea sau exercitarea puterii politice. Cele mai importante sunt dispoziţiile constituţionale care reglementează structura de guvernare, întrucât ele fixează cadrul instituţional al sistemului politic.

Structura guvernamentală (în sens larg) este ansamblul instituţiilor politice şi al procedurilor referitoare la desemnarea guvernanţilor, la prerogativele şi funcţiile acestora, la raporturile între aceştia, precum şi pe care ei le au cu cei guvernaţi.

Enunţarea acestor reguli este importantă nu numai pe plan tehnico-legislativ, dar mai ales pe plan politic: ele condiţionează legitimitatea guvernanţilor. Aceasta, pentru ca guvernanţii exercită puterea pe baza acestor reguli şi în limitele fixate prin ele.

Această categorie de norme are un pronunţat caracter politic, datorită dezvoltării în epoca contemporană a fenomenului statal. Acest fenomen a fost însoţit în Europa de formarea unor noi state sau de desăvârşirea unităţii statale a altor state.

Dispoziţiile finale şi tranzitorii ale unei constituţii reprezintă o categorie de dispoziţii constituţionale care se aplică pentru o perioadă limitată şi au scopul de a facilita trecerea de la o reglementare constituţională la alta, de a soluţiona un posibil conflict de legi, etc. după realizarea scopului pentu care au fost incluse în constituţie, ele nu mai sunt aplicabile.

În şirul documentelor prin care s-a consfinţit aspiraţia individului pentru drepturi şi aspiraţii fundamentale, pentru condiţia sa în societate, este celebră „Declaraţia Drepturilor Omului şi ale Cetăţeanului” adoptată de revoluţionarii francezi în 1789. Declaraţii ale drepturilor omului au adoptat şi coloniile americane după cucerirea independenţei lor în 1776, după modelul Declaraţiei de drepturi adoptată de statul Virginia (în unele lucrări este invocată declaraţia de drepturi inclusă în Constituţia Statului federal Massachussetts în 1780).

Statele americane au inclus în constituţiile lor dispoziţii

54

referitoare la protecţia anumitor drepturi şi libertăţi, chiar înainte de Legea fundamentală (Constituţia) să fie revizuită în anul 1791 prin adăugarea primelor 10 amendamente (cunoscute sub denumirea de „Declaraţia drepturilor omului”).

După primul război mondial, Declaraţia franceză a drepturilor omului şi cetăţeanului a căpătat o cvasi-recunoaştere universală. Spiritul declaraţiei a fost extins după 1945 în dreptul internaţional. Astfel, în cadrul O.N.U. au fost adoptate: Declaraţia universală a drepturilor omului (10 decembrie 1984); cele două Pacte adoptate în acelaşi cadru în 1996. Prevederi de o importanţă esenţială pentru problematica drepturilor omului au fost incluse în documente ale Consiliului Europei, ale Conferinţei de la Helsinki în 1975 şi ale sesiunilor organizate conform Actului final de la Helsinki.

Regulile care nu reglementează structura guvernamentală, adică nu au o legătură nemijlocită cu normele prin care se asigură conducerea statului: dispoziţiile referitoare la statutul persoanei/stabilirea cetăţeniei, statutul apatrizilor, regimul juridic al proprietăţii publice şi ocrotirea proprietăţii particulare, regle-mentarea anumitor activităţi cu caracter economic (formarea, administrarea, întrebuinţarea şi controlul resurselor financiare ale statului).

Asemenea reguli sunt inserate în constituţie datorită tendinţei de politizare a conţinutului acestuia. Uneori, asemenea reguli sunt introduse în Legea fundamentală, ca rezultat al exercitării dreptului de iniţiativă legislativă de către cetăţeni în sistemul constituţional unde este permisă asemenea procedură.

Supremaţia Constituţiei Constituţia are o valoare juridică superioară faţă de

orice altă normă de drept. Toate actele adoptate de Parlament şi Guvern, actele emise de celelalte autorităţi publice trebuie să se conformeze normelor şi principiilor constituţiei. În cazul în care un act normativ, o lege adoptată de Parlament sau regulamentul de organizare şi funcţionare al acestuia contravin constituţiei, nu pot produce efecte juridice.

Justificarea teoretică a supremaţiei constituţiei constă în caracterul politic şi juridic al acesteia. În constituţie sunt stipulate obiectivele şi instrumentele de exercitare a puterii politice.

Constituţia este sediul drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti. De asemenea, constituţia este factorul structurat al ordinii juridice, căreia îi furnizează principiile directoare: egalitatea tuturor cetăţenilor, legalitatea, neretroacti-vitatea legilor.

O îndatorire generală a şefului statului constă în a veghea la respectarea de către toate celelalte autorităţi publice,

55

organisme neguvernamentale, cetăţeni, partide politice, sindicate ş.a. a constituţiei.

Asigurarea supremaţiei constituţiei – asigurarea stabilităţii sociale şi a ordinii juridice în stat. Datorită supremaţiei, Legiuitorul constituant a stabilit o ierarhie a actelor normative: Legea fundamentală, legile constituţionale, legile organice, ordonanţele, hotărârile Guvernului, ş.a.m.d.

Prin legile constituţionale se revizuieşte Legea fundamentală.

Legile constituţionale – o excepţie de la principiul supremaţiei constituţiei, pentru că sunt legile de revizuire a Constituţiei (deci, o vor modifica).

Supremaţia constituţiei trebuie dublată de stabilirea unui mecanism care să-i dea consistenţă, s-o apere.

În toate constituţiile scrise a apărut un mecanism special, care să asigure o superioritate a normelor instituite de puterea constituantă faţă de legile ordinare, în sensul că ele nu pot fi modificate decât tot de puterea care le-a instituit, cu respectarea unor forme şi garanţii speciale, diferite de cele ale legilor ordinare. Au fost create două instituţii juridice, pentru asigurarea supremaţiei constituţiei:

- controlul constituţionalităţii legilor;

- contenciosul administrativ.

Controlul constituţionalităţii legilor – ansamblul dispoziţiilor normative care reglementează activitatea de verificare a conformităţii legilor şi altor acte normative cu dispoziţiile Legii fundamentale.

Pentru a verifica conformitatea unei legi cu dispoziţiile constituţionale, au fost propuse două sisteme:

a) controlul exercitat de către un organ politic este un control preventiv (anterior);

b) controlul exercitat printr-un organ jurisdicţional este control posterior.

Controlul constituţionalităţii legilor exercitat de un organ politic

Organul învestit cu prerogativele de control al constituţio-nalităţii legilor votate de Parlament apare ca o autoritate care ar exercita o a patra putere în stat, putând să infirme voinţa parlamentarilor, ei înşişi exponenţi ai voinţei suverane a poporului.

Controlul politic – are ca scop conservarea structurilor şi mecanismelor de exercitare a puterii politice.

Caracterul politic – este imprimat de organele care exercită controlul şi rezultă din conţinutul politic al Legii

56

fundamentale.Reprezentativitatea organelor de control poate să rezulte nu numai din desemnarea electorală a membrilor săi (Senat), dar şi din numirea acestora de autorităţi care, la rândul lor, sunt reprezentative (Camerele legislative şi Preşedintele Republicii).

Un asemenea organ ar urma să exercite jurisdicţia constituţională fie pe cale preventivă, opunând „veto-ul” său legilor adoptate de Parlament dar nepromulgate de şeful statului, fie posterior, invalidând o lege aflată în vigoare.

Argumente împotriva controlului politic: - Principiul separaţiei puterilor nu ar admite în afara celor

trei autorităţi guvernante, crearea unei a patra, situată „deasupra” Parlamentului şi Guvernului şi învestită cu dreptul de a le cenzura acţiunea legislativă şi puterea regulamentară.

- Organul politic care exercită controlul ar putea fi discreţionar, putând să infirme voinţa suverană a reprezentanţilor poporului.

- Controlul constituţionalităţii legilor trebuie să fie un control de specialitate, situat deasupra oricăror argumente politice.

- Controlul constituţionalităţii legilor exercitat de un organism politico-jurisdicţional Organism special care să întrunească un caracter politic şi jurisdicţional. Caracterul politic rezultă din modul de numire a membrilor organismului respectiv.

Controlul jurisdicţional rezultă din procedura folosită pentru verificarea constituţionalităţii legilor.

Controlul politico-jurisdicţional al constituţionalităţii legilor are următoarele caracteristici:

- Este un control concentrat, adică este de competenţa exclusivă a unei singure autorităţi;

- Este controlul abstract, întrucât se exercită pe calea unei acţiuni directe, fără să existe un litigiu anterior dedus judecăţii unei instanţe;

- Poate fi, atât anterior, cât şi posterior.

Verificarea conformităţii anumitor acte normative cu textul constituţiei se asigură de un organism specializat, cu o

57

jurisdicţie unică. Astfel se asigură un control specializat şi omogen din punct de vedere al soluţiilor pronunţate.

Deciziile privind constituţionalitatea sau neconstituţionalitatea actelor normative supuse controlului au efecte „erga omnes”.

Constituţia României a preluat din practica constituţională modernă sistemul controlului politico-jurisdicţional al conformităţii legilor cu Legea fundamentală.

Instanţele fiind primele organisme, ele s-au confundat, în practica judecătorească, cu neconstituţionalitatea unei legi. Exercitarea acestui control de către instanţele judecătoreşti este o expresie a aplicării principiului separaţiei puterilor.

Controlul judecătoresc al constituţionalităţii legilor are următoarele trăsături:

- Este un control difuz, putând fi exercitat de către toţi judecătorii, şi nu exclude posibilitatea ca o singură instanţă (cea mai înaltă instanţă) să deţină această competenţă.

- Este un control concret, adică se exercită în sistemele în care neconstituţionalitatea unei legi este susţinută cu ocazia unui proces aflat pe rolul unei instanţe.

- Este un control posterior, adică se exercită asupra unei legi aflate deja în vigoare.

Un asemenea control ar presupune: Aprecieri cu caracter politic făcute de magistraţi cu privire la conţinutul unor legi ; Ingerinţa (amestec ilegal) puterii judecătoreşti în acţiunea legislativă printr-un surplus de „zel judecătoresc” ; Posibilitatea de manipulare sub diferite forme a magistraţilor de către puterea executivă ; Situarea puterii judecătoreşti deasupra celei legislative ; Posibilitatea unor erori judiciare imposibil de remediat .

Există două proceduri: - Controlul exercitat pe calea unei acţiuni directe,

intentate împotriva unei autorităţi sau a unei acţiuni, invocându-se încălcarea de către aceasta a unui drept recunoscut prin constituţie sau printr-o altă lege, precum şi printr-un act de reglementare a puterii executive (hotărâre, ordonanţă, regulament, etc.). Plângerea se adresează fie unei instanţe speciale, învestite prin constituţie pentru exercitarea contro-lului, fie tribunalelor obişnuite, ori anumitor tribunale (ex: instanţa supremă federală din Elveţia exercită jurisdicţia constituţională în ceea ce priveşte raporturile între legile

58

cantoanelor şi Constituţia federală).

Legea declarată neconstituţională ca urmare a acţiunii directe este anulată cu efecte „erga omnes”. Decizia de anulare are autoritatea absolută de lucru judecat. Acest procedeu prezintă dezavantajul ca un complet de judecată, format dintr-un număr redus de persoane, supuse greşelii de apreciere, să invalideze o lege dezbătută şi aprobată de un întreg parlament.

- Controlul exercitat pe cale de excepţie. Se foloseşte în cadrul fiecărui proces, când oricare parte poate pretinde că un text dintr-o lege sau o lege în ansamblul ei, este neconstituţională şi îi afectează drepturile legale în dosarul care urmează a fi judecat. Această excepţie se numeşte „excepţia de neconstituţionalitate”. Numai părţile în proces pot ridica această excepţie. Judecătorul, primind această excepţie, nu se mai poate pronunţa asupra fondului cauzei înainte de a decide, el sau altă instanţă dacă legea este neconstituţională.

Dacă instanţa declară legea ca fiind neconstituţională efectele deciziei se răsfrâng exclusiv asupra părţilor în proces. Celorlalţi destinatari ai legii, li se aplică în continuare dispoziţiile legii respective, adică decizia are autoritate relativă de lucru judecat.

Acest tip de control este mai dezvoltat în S.U.A., unde a fost creat pe cale pretoriană.

2.4.1. Constituția României din 1991, Constituția

statului de drept Constituția statului de drept a fost adoptată de

Parlament la 21 noiembrie 1991 și a intrat în vigoare prin referendum național la 8 decembrie 1991. Ea a adus importante precizări și noutăți cu privire la conducerea generală a administrației publice.

Art. 3 din Constituție stipulează caracterul noului stat : ” România este stat de drept, democratic și social, în care demnitatea omului, drepturile și libertățile cetâțenilor, libera dezvoltare a personalității umane, dreptatea și pluralismul politic reprezintă valori supreme și sunt garantate”.

Evantaiul larg de drepturi și libertăți democratice expuse sub deviza fundamentală – Nimeni nu este mai presus de lege – și garantate prin Constituție este raportat și la tratatele internaționale privitoare la drepturile omului, la care țara noastră a aderat.

Art. 20 din Constituție arată că ” dispozițiile constituționale privind drepturile și libertățile cetățenilor – vor fi respectate și aplicate în concordanță cu Declarația universală

59

a drepturilor omului, cu pactele și cu celelalte tratate la care România este parte”.

Constituția statului de drept precizează explicit cadrul legal de organizare și manifestare a partidelor politice.” Partidele politice se constituie și își desfășoară activitatea în condițiile legii- se stipulează în art. 8. Ele contribuie la definirea și exprimarea voinței politice a cetățenilor, respectând suveranitatea națională, integritatea teritorială, ordinea de drept ți principiile democrației”.

Din exercitarea acestor atribute ale partidelor politice, ca mandatare a vieții politice a cetățenilor, urmau să rezulte, potrivit prevederilor constituționale, autoritățole publice centrale: Parlamentul, Președintele României, Guvernul țării. In privința Parlamentului,ca organ reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate legislativă a țării, în Constituție se precizează că ” este alcătuit din Camera Deputaților și Senat”.

Art. 80 din Constituție arată locul și funcțiile Președintelui României în ansamblul vieții social-politice a țării.” Președintele României reprezintă statul român și este garantul independenței naționale, al unității și integrității teritoriale a țării”. Instituția prezidențială a fost concepută constituțional în așa fel încât să satisfacă, pe de o parte, nevoia de reprezentare a statului, iar pe de altă parte, nevoia de arbitraj între puterile statului, între stat și societate.

Art. 101 din Constituție definește rolul politic și administrativ al Guvernului ” asigură realizarea politicii interne și externe a țării și exercită conducerea generală a administrației publice”.

În ceea ce privește administrația publică locală, Constituția din 1991 în art. 120 a consacrat-o pe principiul autonomiei locale și pe cel al descentralizării serviciilor publice.Autoritățile administrației publice locale sunt consiliile locale alese și primarii aleși , în condițiile legii. Legea nr. 69/1991 a Aministrației Publice Locale, conferă consiliilor locale exercitarea de atribuții în orice domeniu.

În privința primarului, legislația actuală în vigoare a optat pentru soluția alegerii sale direct de către cetățeni, pentru un mandat de 4 ani.

Prefectul este numit de Guvern la nivelul județelor pentru a asigura controlul de tutelă administrativă și coordonarea serviciilor publice statale.

Obiectivele multiple și deosebit de importante ale comisiilor administrative se realizează prin aparatul prefecturii, armonizând astfel interesele naționale pe care le apără și promovează serviciile statale de la nivelul județean cu interesele locale promovate de consiliile locale și cele județene.

2.5. Îndrumar pentru verificare/autoverificare Sinteza unităţii de învăţare 2 Principiul separării puterilor în stat a marcat cea mai importantă construcție teoretică

cu efecte pe planul conducerii unui stat. Pe această bază a apărut ideea colaborării și a echilibrului puterilor în stat.

Administrația și puterea politică sunt indisolubil legate, fapt ce se explică prin următoarele aspecte:

- mediul politic are o mare influență asupra administrației; - administrația trebuie să se sprijine pe o putere politică; - puterea politică este influențată, la rândul ei ,de administrație

Structura de stat, adică modul în care sunt devizate și repartizate competențele statale, influențează în mod direct structura administrației. În acest sens se pot diferenția deosebirile ce apar între administrațiile din statele federale și cele din statele unitare.

În statele federale, sarcinile fundamentale de stat, și în consecință, sarcinile administrației sunt repartizate între statul federal și statele componente, prin Constituție și prin practica politică.

Regimul politic existent influențează în mod substanțial administrația statului respectiv, dictate de cele două regimuri politice și anume, regimurile democratice și regimurile totalitare.

Prin Constituția aprobată pri referendum, la 8 decembrie 1991, în România a fost reinstaurat statul de drept. În consecință, așa cum se arată în art. 2 din legea fundamentală, unicul titular al puterii este poporul român. Constituția României evită folosirea cuvântului de ” separație”. care poate duce la o interpretare rigidă, exclusivistă și consacră termenul de ” echilibru” sau de ” conlucrarea puterilor în stat”.

Concepte şi termeni de reţinut : ”stat de drept”,” supremația constituției”,” structură de stat”,” formă de

guvernământ”,” formă de stat”,” principiul separării puterilor în stat”. Întrebări de control şi teme de dezbatere 1. Definiți conceptele de stat și drept .

2. Definiți conceptul de instituţie politică 3. Identificati trăsăturile caracteristicile statului de drept

4. Care sunt elementele constitutive ale statului ?

60

61

5. Care este distincţia între forma statului, structura de stat şi forma de

guvernământ ?

6. De ce definim Constituția României din 1991 drept ” Constituția statului de

drept” , prin prisma prevederilor referitoare la funcționarea administrației publice

centrale?

Teste de evaluare/autoevaluare 1. Prin ce se caracterizeazã puterea de stat:

a) are posibilitatea de monitorizare si supraveghere a puterii publice privitor la modul concret în care sunt gestionate treburile tãrii;

b) are sferã generalã de aplicativitate, are caracter public, dispune de drepturi si structuri specializate care o realizeazã si este suveranã;

c) impune reglementarea juridicã a domeniilor incluse în programele politice ale partidelor aflate la guvernare;

2.Care sunt functiile statului:

a) functia de conducere, functia normativa, functia preventiva, functia de guvernare, apãrare si garantare a valorilor fundamentale ale societãtii;

b) functia de reglementare socialã, functia de tratare a conflictelor declarate,, functia de legitimare a puterii;

c) functia legislativã, functia executivã si administrativã, functia jurisdictionalã, functia externã.

62

3.Cum se clasifică statele în funcție de structura de stat:

a) state monocratice, state oligarhice, state democratice

b) state unitare sau simple si state federale, compuse sau unionale

c) state capitaliste, state socialiste, state totalitare;

4.Ce exprimă conceptul de „formă a statului”:

a) este un atribut caracteristic statului ce se deosebeste de celelalte categorii de autoritate prin faptul cã are caracter politic, are sferã generalã de aplicabilitate, dispune de structuri specializate care o realizeazã;

b) exprimã modul de organizare a continutului puterii, structura internã si externã a acestui continut

c) exprimã organizarea de ansamblu a puterii în raport cu teritoriul, criterii în functie de care statele se clasificã în state unitare si state supuse (federale).

5.Care sunt caracterele statului roman ce rezultă din dispozițiile constituționale în vigoare?

a) statul român este un stat de drept, democratic și social;

b) România este un stat federal;

c) Constituția consacră principiul umanității.

63

Bibliografie obligatorie:

1 Bondrea Aurelian, Opinia publică, democrația și statul de drept, Ed.Fundației România de Mâine, București, 1996; 2. Deleanu Ion, Drept constituțional și instituții publice, Ed.Europa Nova,București,1996; 3. Deleanu Ion, Instituții și proceduri constituționale în dreptul comparat și în dreptul român, Tratat, Ed. Servo Sat, Arad, 2003; 4. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.II Forme de realizare a administrației publice.Domeniul public și serviciul public.Răspunderea în dreptul administrativ,Contenciosul administrativ,Ed. All Beck, București, 2005; 5.Dănișor Dan Claudiu, Drept constituțional și Instituții politice, Ed.Șiițifică,București,1998;

Unitatea de învățare 3 Principiile cadru ale administrației publice

CUPRINS 3.1. Introducere 3.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare 3.3. Conţinutul unităţii de învăţare 3. 3.1. Principiul legalității 3. 3.2. Principiul ierarhiei 3.3.3. Principiul cuntinuității 3.3.4. Principiul operativității 3.3.5. Principiul oportunității 3.3.6. Principiul revocabilității 3.3.7. Principiu eligibilității 3.3.8. Principiul autonomiei locale aplicat pentru administrația publică 3. 3.9. Principiul descentralizării administrației 3.3.10. Principiul deconcentrării serviciilor publice 3.3.11. Principiul consultării cetățenilor 3.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare

3.1 Introducere

Administrația publică trebuie să răspundă unor exigențe sporite legate de buna gestionare a problemelor comunității locale și a intereselor membrilor acestora. Din aceste exigențe rezultă principiile potrivit cărora este organizată și funcționează administrația publică din România.

Temeiul legal al principiilor cadru se regăsește atât în Constituția României cât și în Legea nr. 215/2001 – legea cadru a administrației publice locale.

Fiecare sistem administrativ are particularitățile sale, principiile cadru determină relațiile stabilite între diferitele paliere administrative în cadrul raporturilor centru-local( principiul descentralizării, principiul autonomiei locale, principiul deconcentrării serviciilor publice) și autorități cetățeni ( principiul eligibilității, principiul legalității, principiul consultării cetățenilor)

64


Obiectivele unităţii de învăţare: - înțelegerea conținutului principiilor cadru și rolul

lor în organizarea și funcționarea administrației publice locale ;

- cunoașterea importanței principiilor în interpretarea fenomenelor administrative;

- conștientizarea efectelor principiilor generale asupra structurilor administrative în funcție de natura structurii statului unitar sau federal ori a regimului politic și formei de guvernământ;

- importamța principiilor în determinarea relațiilor stabilite între diferitele paliere administrative în cadrul raporturilor centru-local și autorități – cetățeni.


– studenţii se vor familiariza cu cadrul legislativ al principiilor cadrul ale administrației publice, potrivit cărora este organizată și funcționează administrația publică în România;

– dezvoltarea unor abilităţi de a operaţionaliza concepte legate de principiile cadru ale administrației publice;

– dobândirea unui limbaj de specialitate în vederea argumentării și descrierii noțiunilor și conceptelor specifice administrației publice în general și al principiilor cadru în special;


65

3.3. Conţinutul unităţii de învăţare .3.1. Principiul legalității

2 alin. 1 din Constituție, Guvern

toare ale

3În conformitate cu art. 10ul, potrivit programului său de guvernare acceptat de

Parlament, asigură realizarea politicii interne și externe a țării și exercită conducerea generală a administrației publice. Guvernul asigură materializarea liniilor direcpoliticii interne și externe încorporate în programul de guvernare acceptat de Parlament, ceea ce în plan juridic se meterializează în inițierea de proiecte legislative, adoptarea de hotărâri pentru alicarea acestora, în aveghe ca toate autoritățile administrației publice să acționeze cu operativitate și profesionalism pentru respectarea Constituției și a legii.

Una din cele mai importante atribuții ale Guvernului este să

c numit administrație publică există

rincipiul legalității este consfințit în Constituția Român

iunii de” lege” conține

de drept, și

- legea ca decizie de conducere a statului unitar.

Legea ca ordine de drept este prezentată în subtitlul patru

asigure executarea de către administrația publică a legilor și a celorlalte acte normative date ăn aplicarea acestora.Acest principiu este consacrat și prin art. 2 din Legea administrației publice locale.

Sistemul organizatoripentru a asigura eficiența existenței legilor, astfel

subordonarea față de lege fiind absolut necesară. Însăși organizarea statului ca stat de drept conduce la concluzia că legea – trebuie să fie etalonul la care să se raporteze activitatea indivizilor umani atât în calitate de beneficiari ai dispozițiilor și prestațiilor administrației publice, cât și ca demnitari, funcționari publici sau simpli angajați în sistemul administrației publice.

Piei în art. 116 alin. 2 ” Nimeni nu este mai presus de

lege” și este principiul de bază al administrației publice, care instituie obligația ca întreaga activitate a autorităților administrative să se organizeze și să funcționeze cu respectarea strictă și riguroasă a limitelor stabilite de lege.

În spiritul constituțional, esența noț două aspecte:

- legea ca ordine

, care arată că ierarhia sistemului juridic românesc cuprinde șapte categorii de acte normative, enumerate în ordine

66

67

ere a statului este argume

lității reprezintă un instrument de realizar

garantează

.3.2. Principiul ierarhiei

xistanța unor raporturi de drept administrativ între Guvern

b aspectul conținututlui, în funcție

emocratice este princip

.3.3 Principiul continuității activitate prin care se

organiz

descrescătoare a forței juridice: Constituția, Tratatele interneționale privind drepturile omului, Legile organice, legi ordinare, Ordonanțele de Guvern, Hotărârile de Guvern, Actele administrației publice centrale și locale.

Legea ca decizie de conducntată în subtitlul doi, care statuează că funcționarea unei

organizații parcurge trei etape : decizie – implementare – control. În timp ce Parlamentul este organul decizional al statului iar deciziile sale îmbracă forma legilor, administrația publică asigură implementarea acestor decizii prin actele și faptele administrative.

Principiul legae a două deziderate la nivelul statului unitar:

- asigură realizarea ordinii de drept și menținerea caracterului uniform al activității administrației publice locale, care este constrânsă să se încadreze în limitele generale stabilite de dispozițiile legale.

3 E și oricare altă autoritate a administrației publice este

reliefată în exprimarea : Guvernul ” exercită conducerea generală a administrației publice”.

Aceste raporturi diferă su de principiile care stau ca fundament structurii

administrației: unele pot fi raporturi ierarhice ( cele în raport cu ministerele, în raport cu prefecții), alte raporturi sunt de colaborare( raporturile cu autoritățile centrale de specialitae autonome), iar altele pot fi raporturi de tutelă administrativă ( cele față de autoritățile locale alese de cetățeni în baza principiului eligibilității și care își desfășoară activitatea în conformitate cu principiul autonomiei locale).

Un principiu nou, specific statelor diul general al activității Guvernului în realizarea

sarcinilor politice și a celor administrative : principiul cooperării cu organismele sociale interesate. Acest principiu are rolul de a garanta transparența Guvernului.

3Administrația publică fiind oează executarea legii, continuitatea este garantată prin

însăși natura sa . Este inadmisibil a exista momente în care

68

enerează dezordine socială conduc

e, putem spune că dispozițiile și prestațiile admini

.3.4. Principiul operativității

istemul ” Administra

legea să nu poată fi aplicată în teritoriul în care aceasta trebuie să reglementeze relațiile sociale

Neaplicabilitatea legii gând în final la anarhie și la distrugerea entității

organizate în stat. În concluzistrației publice trebuie să aibe caracter continuu, așa cum

funcția publică trebuie exercitată fără întrerupere. 3 S ție publică ” trebuie să

funcțio

nifeste pe mai multe directii

primul rând în ceea ce privește recepționarea

- în al doilea rând în identificarea modalităților de

- În al trelea rând, din punct de vedere al caracterului

Operativitaea în desfășurarea activității orgamelor admini

rganele admini

3.3.5. Principiul oportunității

Actele administrative reprezintă o modalitate juridică

neze prin toate compartimentele sale în mod operativ, atât cele de la nivel central, cât și cele din unitățile administrativ –teritoriale, trebuie să preia mesajele de la membrii colectivităților, să identifice elementele dominante comune și să adapteze rapid activitatea.

Operativitatea trebuie să se ma:

- înmesajelor și identificarea solicitărilor sau sesizărilor formulate în mesajele respective;

răspuns la mesajele primite, în definirea mecanismelor de acțiune și în acțiunea concretă de răspuns;

activității, trebuie acționat cu operativitate atât în domeniul prestațiilo efectuate în folosul membrilor colectivității, cât și în ceeace privește activitatea dispozitivă a organelor administrației publice.

strației publice este vitală, deoarece acestora le revine sarcina de a elabora și adopta acte cu caracter normativ.

Necesitatea normării se deduce de către ostrașiei publice pe baza semnalelor venite din societate.

Elaborarea și adoptarea cu întârziere a unui act cu caracter normativ îl poate face inaplicabil ca urmare a căderii sale în desuetudine.

de organizare a executării și de executare a legii.

69

corelat

3.3.6. Principiul revocabilității

Revocarea este operațiune ajuridică prin care organul emiten

de soluționare a situațiilor practice generat

esființat, nu se m

ganul emitent al actului

evocarea actelor administrative, ca operație juridică prin ca

ste o regulă

.3.7. Principiu eligibilității

azele constituționale ale principiului le regăsim în art. 121 a

Organele administrației publice trebuie să dispună de o anumită inițiativă și să aibă posibilitatea de a aprecia situațiile în care vor emite aceste acte și să aprecieze oportunitatea elaborării lor.

Condiția de oportunitate a actelor administrative trebuie ă cu legalitatea acestora. Principiul oportunității

subliniază prerogativa conferită administrației publice , prerogativă în conformitate cu care aceasta are dreptul și obligația de a aprecia la momentul emiterii unui act administrativ conformitatea dintre norma de drept și situația de fapt, apreciere pe care administrația publică o face pornind de la criteriul intereselor colectivității pe care o reprezintă.

t al unui act administrativ sau organul ierarhic superior desființează un act. Revocarea intervine pentru nerespectarea condițiilor de legalitate, dar mai ales condițiilor referitoare la oportunitate.

Modalitățilee de un act administrativ nelegal sau neoportun sunt :

suspendarea, revocarea sau anularea actului respectiv. Prin suspendare, actul administrativ, fără a fi dai aplică temporar pentru legalitatea lui este contestată

de o persoană fizică sau juridică, sau pentru că aplicarea lui este considerată inoportună chiar dacă este legal.

Suspendarea poate fi hotărâtă de or, de organul ierarhic superior, sau pe baza unor dispoziții

legale exprese, de instanțele judecătorești. Suspendarea încetează ca urmare a anulării actului sau prin repunerea lui în vigoare.

Rre organul administrației publice care a adoptat sau emis

un act administrativ de autoritate hotărăște ca actul respectiv să nu-și mai producă efecte juridice, poate avea caracter obligatoriu în situația în care este prevăzută de lege în mod expres sau când este dispusă de organul ierarhic superior.

Ideea de revocabilitate a actelor administrative edecurgând din structura funcțională a administrației

publice, pentru că regulile regimului juridic nu pot fi stabilite decât pe baza regulilor care constituie fundamentul structurii organizatorice a administrației publice. Actele administrative intrate în circuitul civil sunt irevocabile .

3 Blin.1, care în mod implicit consacră eligibilitatea

70

țiale: repreze

legerea Președintelui României , se face prin vot univers

eligibilității desemnează dreptul membr

n elemen esenția

către membr

.3.8. Principiul autonomiei locale

rincipiul aurtonomiei locale este consacrat de Constit

ce locale nr. 215/2001 precize

ia locală a fost definită ca fiind: ” dreptul și capacit

prevede că că autonomoa locală, ca drept, se exercit

e baza princip

autorităților administrației publice locale atunci când enunță că ” autoritățile administrației publice, prin care se realizează autonomia locală sunt consiliile locale și primarii aleși”.

Ca fundament al democrației stau două reguli esenntativitatea, care implică eligibilitatea și participarea

directă. Aal, egal, direct, secret și liber exprimat ( art. 81 alin.1

din Constituția României ). În esență principiulilor unei comunități de a-și desemna singuri

conducătorii, organele de conducere proprii. Conform principiului eligibilității, autoritățile centrale nu au nici o putere în a influența desemnarea autoritățile publice locale.

Eligibilitatea organelor de conducere este ul al auto-guvernării care reliefează independența față de

centru. Astfel,organele care gestionează treburile locale nu sunt numite de la centru, ci sunt alese de membrii comunității.

Alegerea propriilor organe de conducere de ii comunităților locale constituie o garanție și pentru

exercitatrea principiului independenței de exercitare a competențelor autorităților locale.

3 Puția României în art. 120, care prevede că :”

administrația publică din unitățile administrativ- teritoriale se intemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale și deconcentrării serviciilor publice ”.

Legea administrației publiază că administrația publică în unitățile administrativ-

teritoriale se organizează și funcționează în temeiul autonimiei locale.

Autonomatea efectivă a unităților administrației publice locale de

a soluționa și de a gestiona, în numele și în interesul colectivităților locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condițiile legii ”.

În lege se ă de consiliile locale, de primari și de consiliile județene

în calitate de autorități ale administrației publice locale alese prin vot universal, egal,direct, secret și liber exprimat.

Autoritățile administrației publice locale piului autonomiei locale au dreptul de a avea inițiative în

toate domeniile, cu excepția celor carfe sunt date în mod expres în competența altor autorități publice.

71

numai în raportul dintre admini

un principiu de organiz

presupune determinarea atribuțiilor locale

ocale și celor județene rezultă

i autonomiei locale, actele

nă dreptul unei colectivități de a se

.3.9. Principiul descentralizării administrative. ării

le reg

l administrației publice, descentralizarea înseam

ralizarea reprezintă procesul prin care se tinde

Autonomia locală se aplică nustrația publică centrală și cea locală, ci și în raporturile

dintre autoritățile administrației publice locale. Autonomia locală reprezintă nu numai are și funcționare a administrației publice ci și un drept

care se exercită de acestea în numele și în interesul unităților administrativ-teritoriale.

Autonomia localăprin consacrarea plenitudinii de competențe în

soluționarea problemelor de interes local și exclude implicarea altor autorități în luarea acestor decizii.

Autonomia locală a consiliilor l și din faptul că, după cum un consiliu local nu poate

anula un act administrativ de autoritate adoptat de un consiliu local ori emis de către primar, tot așa nici Guvernul și cu atât mai puțin un minister sau alt organ de specialitate al administrației publice centrale nu poate anula un act administrativ de autoritate adoptat de un consiliu județean sau emis de președintele consiliului județean.

În realizarea cerințelor principiuluilegale ale consiliilor locale și ale celor județene pot fi

anulate numai de către instanțele de contencios administrativ, la sesizarea prefectului sau a celor care se consideră vătămați în drepturile lor recunoscute de lege.

Autonomia locală nu înseam guverna singură în orice problemă, fără a se ține seama

de raporturile cu colectivitățile similare sau situate la niveluri superioare , ori la centru. Colectivitățile locale sunt integrante material ( teritorial ) și juridic statului suveran, care le asigură autonomia necesară gestionării treburilor lor specifice, dar numai în masura în care acestea se încadrează în ordinea juridică a statului.

3Bazele constituționale ale principiului descentralizăsim în art. 120 care consacră principiului

descentralizării ca principiu de bază pe care se întemeiază administrația publică din unitățile administrativ – teritoriale alături de principiile autonomiei locale și deconcentrarea serviciilor publice.

În contextună transferul vertival de autoritate sau responsabilității

de la guvernul național către autoritățile administrației publice locale. Autoritățile centrale transferă astfel întreaga arie de competențe inclusiv competențele decizionale însoțite de resursele necesare, competențele de control, mabageriale și execuționale.

Descent

72

către re

ublice , aceasta

scentralizarea în administrația publică este un regim juridic

scentralizarea realizată pe baze teritoriale presupune recuno

ă presupune existența unor p

area nu reprezintă opusul centralizării, ci micșor

Cadrul legislativ al descentralizării a cunoscut o evoluți

este un scop în sine, ci un instrum

ei de benefic

alizarea autonomiei locale prin transferarea unei arii cât mai mari de competențe de la nivelul national la nivelul sub-național, către puterile locale : comune, orașe și județe.

În ceea ce privește descentralizarea serviciilor p trebuie privită potrivit principiului ca fiind înființarea în

fiecare unitate administrativ teritorială a un or servicii, filiale, corespunzătoare ministerelor și celorlalte departamente centrale.

Deîn care rezolvarea problemelor locale nu se mai face de

funcționari numiti de la centru ci de către cei aleși de corpul electoral.

Deașterea personalității juridice a unităților administrativ

teritoriale, alocarea unui patrimoniu și existența unor organe de conducere, cu caracter reprezentativ, care să permită colectivității locale organizarea,funcțiunarea și gestionarea autonomă a propriilor interese.

Descentralizarea administrativersoane publice locale, desemnate de comunitatea

teritoriului, cu atribuții proprii, ce intervin direct în gestionarea și administrarea problemelor colectivității, implicând autonomia locală.

Descentralizarea ei, diminuarea concentrării puterilor. Gradul de

descentralizare variază după întinderea teritoriului, mărimea populației, condițiile economice și politice existente, tradiții, etc.

e pozitivă începând cu adoptatarea unei noi Constituții, continuând cu ratificarea Cartei europene a autonomiei locale și adoptarea și îmbunătățirea permanentă a legislației specifice administrației publice locale.

Descentralizarea nu ent pentru a realiza democratizarea administrației

publice și de a oferi servii publice mai eficiente. Descentralizarea este procesul prin care se tinde la atingerea unui grad cât mai mare de independență administrativă și financiară a comunităților locale prin transferul de competențe la autoritățile centrale; descentralizarea fiind astfel un instrument de realizare a principiului autonomiei locale.

Descentralizarea înseamnă apropierea deciziiarii serviciului public. Autoritățile publice locale

cunosc cel mai bine nevoile comunităților și sunt în măsură să le satisfacă în modul cel mai adecvat.

73

.3.10. Principiul deconcentrării serviciilor publice

sens generic deconcentrarea, ca și descentralizarea implică

ritate sau respons

cal de auto

bire dintre descentralizare și deconc

e ale aceluia

scentralizare și deconcentrare este că în

lui deconcentrării servicii

3 În depărtarea de centru sau deplasarea de la centru către

margine. Deconcentrarea serviciilor publice presupuneacordarea structurilor teritpriale ale statului de puteri publice pentru a fi exercitare în numele statului, însă la nivel teritorial, fiind prin urmare o variantă a centralizării.

Deconcentrarea presupune transferul de autoabilitate către o sub- structură aflată în componența unei

organizații mai mari. Deconcentrarea se face prin transferul de competențe administrative și financiare de către ministere și celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale către propriile structuri de specialitate din teritoriu.Deconcentrarea se limitează la transferul de specialitate din teritoriu și nu la transferul puterii de decizie.

În timp ce descentralizare presupune transferul vertiritate sau responsabilități de la guvernul național către

autoritățile administrației publice locale ( transferul puterii decizionale, manageriale și puterii financiare), deconcentrarea presupune redistribuirea de competențe administrative și financiare de către ministere și celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale către propriile structuri de specialitate din teritoriu.

Principala deoseentrare este că în cadrul procesului de descentralizare

competențele se transferă de la nivelul național la nivel sub-național local prin autoritățile descentralizate, în timp ce în cazul deconcentrării competențele rămân la același nivel.

Aceste servicii deconcentrate sunt însă partși sistem de organe centrale, serviciile deconcentrate nu

au putere de decizie și nici resurse proprii, așa cum este cazul autorităților descentralizate.

Asemănările dintre detimp ce amândouă au ca rezultat dezvoltarea unei

capacități de implementare la nivel local, în teritoriu și apropierea actului administrativ de cetățean.

Bazele constituționale ale principiulor publice la regăsim în art. 120 și art. 117 (2) din

Constituția României. Pe de o parte art. 120 consacră principiul deconcentrării ca principiu de bază pe care se întemeiază administrația publică din unitățile administrativ – teritoriale, alături de principiile descentralizării, autonomiei locale. Pe de altă parte art. 117 (2) conferă Gugernului și ministerelor, cu avizul Curții de conturi, dreptul de a înființa în teritoriu organe de specialitate, în subordinea lor,dacă legea le recunoaște această competență.Atribuțiile pe care le exercită în teritoriu serviciile publice deconcentrate, pot fi :

74

e prin : elaborarea

- exercitarea funcției de implementare prin:

- execrcitarea controlului intern și extern prin: evidență,

erviciile publice care fac obiectul deconcentrării sunt:

- ervicii publice de legiferare asigurate de Camera

- serviciile publice judiciare, asigurate de instanțele

- serviciile publice administrative, asigurate de

.3.11. Principiul consultării cetățenilor în soluțio

egea administrației publice locale în toate formele ei cunosc

este consacrat de Constituția României în art. 31 și

- exercitarea funcției decizionalnormelor, elaborarea strategiilor, avizare;

implementarea strategiilor de coordonare, furnizare de servicii, organizarea activității;

informare, monitorizare, evaluare, control și verificare, aplicare de sancțiuni.

S sDeputaților și Senatul – ce au ca obiect adoptarea unor unor norme juridice general obligatorii, care să reglementeze, în mod uniform, raporturile siciale dintre membrii societății;

judecătorești – ce au ca obiect soluționarea conflictelor ce apar între membrii societății;

autoritățile administrației publice centrale și locale ce asigură organizarea executării și organizarea în concret a legilor, precum și satisfacerea cerințelor de viață și de muncă ale populației – securitate, sănătate, instruire, cultură.

3narea problemelor locale de interes deosebit. Lute în perioada 22 decembrie 1989 – 1 septembrie 2009

a consacrat principiul consultării cetățenilor în problemele locale de interes deosebit. Pentru aplicarea acestui principiu, legiuitorul român a creat cadrul juridic necesar prin Legea nr. 3/2000- Lege privind organizarea și desfășurarea referendumului.

Principiulpresupune consultatea cetățenilor în soluționarea

problemelor locale de interes deosebit. Democrația participativă

75

i

să asigure

obiective:

- efinirea priorităților și preferințelor beneficiarilor unei

- identificarea punctelor comune dar și a celor divergente

- stabilirea prin consens a unui set de priorități care pot fi

În contextul unei dezvoltări durabile a societății, fiecare cetățea

lurile, de la factorii

cces la informații nu este o favoare acordată cetățea

la Strasbo

tituția Român

urmărește aducerea deciziilor cât mai aproape de beneficiari, care sunt informați și consultați asupra modului de gestionare a autorității și resurselor publice, în urma dialogului dintre autorități și cetățeni, în măsura posibilităților, sugestiile acestora d n urmă sunt integrate în intervențiile guvernamentale urmărindu-se astfel satisfacerea nevoilor comunității locale.

Consultarea cetățenilor este principiul care ar trebui că cetățenii sunt implicati în procesul de formulare a

politicilor publice și în luarea deciziilor privind comunitatea. Consultarea cetățenilor este mai ales utilă pentru a identifica prioritățile și nevoile colectivității dar și pentru a decide și a alege între opțiunile de soluționare a unei probleme.

Consultarea urmărește atingerea următoarelor dmăsuri administrative;

pe care cetățenii le au cu privire la o problemă locală;

gestionate cu resursele existente.

n este un utilizator de informații în sens larg, de experiențe și cunăștințe prezentate corespunzător.

Nevoia de informație există la toate nive de decizie dela nivel național și internațional la nivelul

oricărui individ. Liberul anului, este un drept al acestuia. Acest drept este

consfințit prin Declarația Universală a Drepturilor Omului. Carta europeană a autonomiei locale adoptatăurg la 15 octombrie 1985 și ratificată de România în

1997 cosfințește pentru prima dată Principiul consultării. Dreptul la informație este prevăzut și în Consiei, ca lege supremă a statului, care în art. 31 arată că

dreptul persoanei la informație de interes public nu poate fi îngrădit. Autoritățile publice sunt obligate să asigure informarea corectă a cetățenilor asupra treburilor publice și asupra priblemelor de interes personal și reglementat prin Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informația de interes public.

3.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare Sinteza unităţii de învăţare 3 Înțelegerea principiilor cadru este esențială întrucât aplicarea lor trebuie făcută într-un

sistem național cu specificul și tradițiile lui, așa cum spunea profesorul Iorgovan” trebuie să recunoaștem că tradiția este parte a dreptului administrativ”.

Aportul principiilor la interpretarea fenomenelor administrative, sociale sau juridice este foarte important, în primul rând legea, toate categoriile de acte normative, inclusiv legea fundamentală, trebuie aplicată în spiritul și litera sa.

Prevederea principiilor este făcută în mod expres în legea fundamentală – Constituția României, acestea fiind stipulate în art. 20(1) ca fiind: Principiul descentralizării, Principiul autonomiei locale și principiul deconcentrării serviciilor publice.

Principiul eligibilității nu este reglementat în mod expres de legiuitorul constituant, însă el rezultă în mod indirect din formularea consfințită de art. 121 al Constituției României : ”consiliile locale alese și primarii aleși , în condițiile legii”.

Principiul legalității organizării și funcționării administrației publice locale își are izvorul în prevederile cuprinse în Titlul II din Constituția României intitulat Drepturile, libertățile și îndatoririle fundamentale, Capitolul I . Dispoziții comuneîn art. 16 Egalitatea în drepturi, unde alin. 2 statuează obligația că toată lumea trebuie să se supună legii.

În ceea ce privește principiul consultării cetățenilor, Constituția României, ca lege supremă a statului , în Titlul II Drepturile, libertățile și îndatoririle fundamentale,, consfințește dreptul la informație prevăzut în art. 31:” Dreptul persoanei de a avea acces la orice informație de interes public nu poate fi îngrădit...Autoritățile publice, potrivit competențelor ce le revin, sunt obligate să asigure informarea corectă a cetățenilor asupra treburilor pub lice și asupra problemelor de interes personal”.

Concepte şi termeni de reţinut ”principii- cadru”,” autonomie locală”, ”descentralizare”, ”deconcentrare”,

”eligibilitate”,” consultarea cetățenilor”, ” legalitate”. Întrebări de control şi teme de dezbatere 1. Explicați art. 16(2) din Constituția României: ” nimeni nu este mai presus de lege”. 2. Enumerați principiile cadru ale administrașiei publice locale. 3. Ce se înțelege prin descentralizare și cum se realizează transferul competențelor? 4. Alături de descentralizare, care au fost celelalte priorități ale Reformei

Administrației Publice? 5 Argumentați necesitatea implicării cetățenilor în soluționarea problemelor locale

de interes deosebit.

76

6 Explicați ce presupune consultarea cetățenilor prin Referendum?

77

Teste de evaluare/autoevaluare 1. În cadrul procesului de descentralizare, transferul de competențe se poate

face: a) numai către autoritățile publice locale; b) numai către autoritățile publice centrale; c) către autoritățile publice locale dar și către sectorul privat.

1. Autonomia locală este dreptul unităților administrativ teritoriale de a-și realiza propriile interese în limitele impuse de : a) Constituție și legile țării; b) Codul civil; c) Codul penal.

2. Serviciile deconcentrate sunt:

a) structuri ale ministerelor organizate la nivel teritorial; b) structuri ale comunelor organizate la nivel județean; c) structuri ale Uniunii Europene la nivel național.

3. Care sunt autoritățile administrației publice locale alese prin vot direct:

a) consilierii locali; b) consilierii județeni; c) primarii

4. Baza materială a autonomiei locale este constituită din: a) veniturile la bugetele locale; b) veniturile la bugetele de stat; c) proprietatea privată

78


1. Voican Mădălina, Principiile cadru ale administrației publice locale, Ed.Universul Juridic, București,2008;

2. Ughlean Gheorghe, Drept constituțional și instituții politice, Ed. Fundația ”România de Mâine”,București, 2007;


4. Nedelcu M.Iulian, Drept Administrativ și elemente de știința administrației, Ed. Universul Juridic,București, 2009;

Unitatea de învățare 4 Funcțiile Administrației Publice și Statul de drept

CUPRINS 4.1. Introducere 4.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare 4.3. Conţinutul unităţii de învăţare 4.3.1. Funcția de administrare a personalului 4.3.2. Funcția de achiziționare a bunurilor și serviciilor de către administrație 4.3.3. Funcția financiară 4.3.4. Funcția juridică 4.3.5. Funcția de previziune și progamare 4.3.6. Funcția de relații cu cetățenii 4.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare

4.1. Introducere

Funcția este definită ca fiind” activitate administrativă pe care o prestează cineva în mod regulat și organizat într-o instituție, în schimbul unui salariu”.

În raport cu administrația publică, funcția constituie un ansamblu de atribuții stabilite de lege sau prin acte emise pe baza și în executarea legii, atribuții pe care le îndeplinește o persoană fizică angajată într-un organ al administrației publice și pe care are abilitatea legală de a îndeplini aceste atribuții ale administrației publice.

Legea nr. 188/1999- Legea privind statutul funcționarilor publici definește funcția publică ca fiind” ansamblul atribuțiilor și responsabilităților stabilite de autoritatea sau instituția publică, în temeiul legii, în scopul realizării competențelor sale”.

Cea mai clară clasificare a funcțiilor și serviciilor este cea propusă de către specialiștii americani din domeniul administrației publice. Acești autori disting în administrație trei categorii de organisme sau de servicii: servicii operaționale, servicii auxiliare și serviciile ” de stat major”, adică serviciile de concepție sau de comandă.

Serviciile operaționale îndeplinesc, sub formă de prestații directe către cei administrați, înseși serviciile pentru care administrația sau serviciul au fost create. Activitatea acestor servicii, care se identifică cu scopul administrației, este îndreptată spre public, spre utilizatori.

79

Servicile auxiliare , pe care André Molitor, specialist belgian în domeniul științei administrației, preferă să le califice drept servicii instituționale prin opoziție cu serviciile funcționale- nu au o finalitate proprie. Ele au ca sarcină să furnizeze prestații materiale sau imateriale altor servicii și în special serviciilor operaționale, fie punându-le la dispoziție mijloace de acțiune, fie îndeplinind anumite operații administrative în locul lor.

Serviciile de stat major denumite adesea servicii de concepție sau de comandă nu au de îndeplinit sarcini de gestiune cotidiană ci sarcini care sunt legate de luarea marilor decizii.

Analiza funcțiilor administrației publice este esențială pentru înțelegerea funcționării sistemului organelor prin care se exercită puterea executivă. Ea evidențiază multitudinea și eterogenitatea sarcinilor îndeplinite de administrația publică.

Progresul tehnic și schimbările sociale influențează puternic configurația tabloului misiunilor ( funcțiilor) administrației.


Obiectivele unităţii de învăţare:

– înţelegerea corectă a noțiunii de funcție în raport cu administrația publică;

– cunoaşterea clasificării funcțiilor și a serviciilor din administrația publică;

argumentarea dreptului de stabilitate în funcție conferit și garantat de lege funcționarului public.

– cunoaşterea dinamicii funcției financiare în elaborarea bugetului de stat.

– descrierea funcției de previziune și programare a administrației publice.

80


– studenţii se vor familiariza cu conceptul de funcții ale administrației publie și implicarea legală a acestora în activitatea administrativă;

– descrieirea funcției publice pe baza legii funcționarului public;

– conştientizarea factorilor care intervin în îmbunătățirea organizării și funcționării sectoarelor de activitate care vin în contact cu cetățenii .


4.3. Conţinutul unităţii de învăţare

4.3.1. Funcția de administrare a personalului O componentă esențială a administrației publice este

reprezentată de către funcționarii publici, în această situație este normal ca una din misiunile ( funcțiile ) administrației să fie legată de problemele de personal din cadrul administrației.Această funcție vizează probleme privind recrutarea, pregătirea și perfecționarea profesională a funcționarilor din administrație, drepturile de personal.

În elaborerea politicii de personal, cei responsabili trebuie să aibă în vedere mai multe aspecte.

În primul rând trebuie să țină seama de nivelul de calificare pe care îl impune fiecare funcție, acest nivel determinând poziția ierarhică în cadrul schemei de personal( organigrama) și nivelul de retribuire.

În al doilea rând trebuie să se țină seama de situația forței de muncă, de faptul că uneori este dificil de găsit personalul cu calificarea necesară și experiență corespunzătoare în domeniu.

Împortanța socială a activității fiecărui funcționar, nivelul de pregătire profesională, experiența în domeniu sunt elemente care trebuie să se oglindească în modul de retribuire

81

82

al funcționarilor. Legea privind Statutul funcționarului public nr.

188/1999 a consacrat dreptul la stabilitate în funcție. Prin acest drept trebuie să se garanteze funcționarilor publici că nu pot fi eliberați din funcție, transferați sau pedepsiți decât în condițiile stabilite de lege.

Necesitatea acestei garanții decurge din faptul că autoritățile administrației publice se află în serviciul cetățenilor satisfăcând cerințele vieții sociale prin aplicarea corectă a legilor sau prin organizarea aplicării în practică a acestora și pentru a se asigura un înalt nivel calitativ activității funcționarilor publici.

Noțiunea de stabilitate a funcționarilor publici a fost definită de mai mulți autori, astfel:

- situația juridică a unui funcționar care nu poate fi tranferat, pedepsit, înlocuit, destituit, decât în cazurile și respectându-se formele stabilite de lege

- situația juridică a unui funcționar care nu poate fi tranferat, pedepsit, înlocuit, destituit, decât în cazurile prevăzute de lege și care deși este legat de gradul funcției sale poate fi mutat, independent de orice idee de pedeapsă, în condițiile legii;

- regimul juridic potrivit căruia nici un funcționar public nu poate fi înlocuit ad nutum din funcție și nici nu poate fi transferat oricând și oricum fără un minim de garanție că i se va respecta o situație legal dobândită: grad, salariu,prestigiul funcției.

Garantarea stabilității în funcție pentru funcționarul public este și o obligație morală care decurge din principiul echității.

Un aspect legat de administrarea personalului este cel al recrutării și formării funcționarilor din administrație. Prin apariția Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici au fost consacrate ca principii de bază pentru exercitarea funcției publice, următoarele:

- asigurarea promptă și eficientă, liberă de prejudecăți, concepție, abuz de putere și presiuni politice a tuturor activităților efectuate de funcționarii publici;

- egalitate șanselor la intrarea și la promovarea în corfuncționarilor publici;

- stabilitatea funcționarilor publici Dat fiind caracterul extrem de complex al activității

administrației publice și implicațiile sale sociale este necesară o permanentă perfecționare profesională a funcționarilor

83

publici. Numai astfel se poate asigura o completă și corectă cunoaștere a legislației, o aplicare corespunzătoare în practică.

Perfecționarea pregătirii profesionale a funcționarilor din administrație are menirea de a asigura păstrarea echilibrului între cerințele societății referitoare la activitatea acestor funcționari și modul în care aceștia răspund cerințelor respective.

4.3.2. Funcția de achiziționare a bunurilor și

serviciilor de către administrație Problema achiziționării de bunuri și servicii de către

administrație este o preocupare în continuă creștere. Orice bun sau serviciu este caracterizat de anumite trasături specifice trebuind să răspundă anumitor cerințe. Performanțele pe care trebuie să le atingă bunul sau serviciul sunt stabilite de beneficiar, care apare ca un principal factor de decizie.

Rezolvarea în condiții optime a acestei probleme cu respectarea principiilor fundamentale ale statului de drept și sub coordonarea Ministerului Administrației Publice și a Guvernului României se poate realiza prin preocuparea și elaborarea de către ccerecetători a unor studii privind necesitățile prezente și de perspectivă din administrație referitoare la bunuri și servicii, studii care să se finalizeze cu un ansamblu de standarde calitative care să aibă caracterul unor norme de recomandare.

Determinarea necesităților cantitative de produse și servicii se stabilesc în funcție de cel puțin trei factori: disponibilul bugetr, ncerințele calitative referitoare la bunuri și servicii și prioritățile în programul de activități al structurii administrative respective.

Bunurile pot fi dobândite prin cumpărare, prin locație sau pot fi confecționate în unități de producție proprii.

Prestarea de servicii se obține pe baza unui contract. Atât pentru contractarea de prestări de servicii, cât și pentru procurarea de bunuri, autoritățile administrative pot utiliza:

- negocierea directă; - prezentarea unei oferte; - licitația publică. Legislația românească a consacrat licitația publică

drept modul cel mai transparent, obiectiv și cel mai corect pentru procurarea de bunuri și servicii.

84

4.3.3. Funcția financiară

Această funcție se referă la întocmirea proiectului de

buget ( atât cel național, cât și proiectele bugetelor locale) și la execuția bugetară. Elaborarea anuală a bugetului de către Guvern și administrațiile locale este un proces de durată și complex, pentru că întocmirea documentațiilor privind bugetul care vor fi depuse spre dezbatere și aprobare Parlamentului antrenează toată piramida administrației de la temelie până la vârf.

Elaborarea bugetului are o mare importanță pentru viața politică, pentru că aceasta permite sau împiedică realizarea obiectivelor de guvernare.

Chiar dacă Parlamentul este acela care decide în legătură cu bugetul, aprobând sau respingând proiectul de lege, structura bugetului este elaborată de Guvern, cadrul legal completându-se cu prevederile Legii administrației publice locale.

4.3..4 Funcția juridică Funcția juridică a administrației se referă la prestațiile

specifice ale celor care au cunoștinte teoretice și practice de legislație, de reglementare și de jurisprudență.

În administrație, activitatea juridică poate fi sintetizată în următoarele categorii de acțiuni:

- interpretarea legilor și a altor acte normative; - codificarea textelor; - participarea la procedurile judiciare. Redactarea proiectelor de decizii, în particular, și de

documente în general este foarte importantă, deoarece de claritatea și corectitudinea textului depinde eficiența viitoarelor decizii și documente.

În redactarea proiectelor, rolul personalului de specialiate este hotărâtor, pentru că atât forma cât și fondul actelor, prin limbajul folosit, contribuie la claritatea proiectului și la preîntâmpinarea situațiilor de amânare a actelor de către instanțele judecătorești.

Obligativitatea vizei oficiului juridic pe toate documentele întocmite în cadrul administrației publice constituie și o garanție pentru toți membrii colectivității că deciziile administrative sunt conforme cu legislația și că ele corespund obiectivelor politicii guvernamantale.

Interpretarea legilor și a altor reglementări revine personalului de specialitate, care are obligația de a lămuri prin viziunea de ansamblu pe care o are asupra sistemului național

85

de drept, care a fost intenția legiuitorului și de a preveni eventualele litigii.

Codificarea este acea formă superioară de sistematizare a actelor normative care constă în procesul de prelucrare și alcătuire a unui singur act normativ cu putere de lege, numit cod, din toate sau aproape toate actele normative dintr-o ramură de drept.

Codificarea este o activitate complexă, care necesită mult timp, dar care are efecte deosebit de importante prin faptul că facilitează activitatea funcționarilor publici.

4.3.5. Funcția de previziune și programare Pentru realizarea funcțiilor sale, administrația publică

apelează la toate atributele conducerii, ea trebuind: - să prevadă și să programeze; - să organizeze procesul de execuție; - să decidă , dar și să pregătească variante de decizii

pentru factorul politic de decizie; - să coordoneze procesul de execuție; - să controleze întreaga activitate de punere în

executare și de realizare a valorilor politice. Funcția de previziune și programare a administrației

publice presupune în primul rând cunoașterea în amănunt a stărilor de fapt, apoi prevederea evoluțiilor în societate și elaborarea de programe.

Orice decizie administrativă este adoptată în scopul soluționării unor probleme a unei colectivități umane.

Culegerea informației și observarea fenomenelor din existența societății sunt două elemente necesare, iar împreună cu statistica și a concluziilor sale sunt folosite în procesul de estimare, de previziune a tendințelor din viitorul apropiat sau îndepărtat.

Previziunile sunt necesare și în ceea ce privește elementele administarției: personalul, mijloacele materiale și financiare, competența.

Analizându-se tendințele din viața societății, stabilindu-se care vor fi principalele probleme cu care se va confrunta administrația în viitor, se pot elabora previziuni și în domeniile: competența administrației și modelul funcționarului public.

Un program analizat ca un ansamblu de obiective și mijloace trebuie să întrunească următoarele elemente:

- o analiză critică a situației globale analizată la un moment dat;

- previziunea asupra evoluției generale sau a tendințelor diferitelor direcții de evoluție;

- fixarea obiectivelor concrete;

86

- descrierea precisă a mijloacelor prin care se vor atinge obiectivele fixate;

- instituirea de metode care vor permite a se controla gradul de promovare al planului.

4.3.6. Funcția de relații cu cetățenii Administrația nu poate exista fără cetățeni. Ea este

constituită pentru a sluji cetățeanul . Metodele prin care se realizează comunicarea dintre

administrație și cetățeni sunt: - studiul metodic al necesităților și atitudinilor

publicului; - informarea generală a publicului; - utilizarea informației practice. Studiul metodic al necesităților și atitudinilor publicului

se realizează pentru îmbunătățirea organizării și funcționării acelor sectoare ale administrației care vin în contact cu omul de rând, eliminarea sau reducerea insatisfacțiilor care ar putea fi cauzate publicului beneficiar.

Prin informarea generală a publicului se dorește a se defini eforturile autorităților administrative de a face cunoscute publicului următoarele categorii de informații:

- informații cu caracter politic; - informații prin care utilizatorii sunt conștientizați

despre drepturile și obiectivele lor, despre demersurile pe care le pot face, despre condițiile în care se pot întreprinde respectivele demersuri.

Informația practică oferită publicului în vederea îmbunătățirii fluxului informațional și relațiilor între administrație și public constă într-o practică zilnică a serviciilor publice de informare simplă, clară, precisă, cu documente, asflel încât să îi satisfacă pe beneficiari.

4.4. Îndrumar pentru verificare/ autoverificare Sinteza unităţii de învăţare 4 Pentru a-și realiza funcțiile sale, administrația publică apelează la toate atributele

conducerii, respectiv: să prevadă și să programeze, să organizeze procesul de execuție, să decidă, dar și să pregătească variante de decizii pentru factorul politic de decizie, să coordoneze procesul de execuție, să controleze întreaga activitate de punere în executare și de realizare a valorilor politice.

Administrația publică este principalul garant al respectării drepturilor omului fără a fi nevoie de un model universal de administrație ci fiind suficientă conștientizarea obiectivului și urmărirea cu atenție a acestui obiectiv.

Făcând o analiză de ansamblu asupra funcțiilor administrației publice se poate concluziona că administrația publică înțeleasă ca activitate de organizare a executării legii, este o interfață între planul conducerii politice și planul unde se realizează valorile politice, fără a se înțelege că administrația publică realizează o activitate de conducere în pararel cu cea de organizare.

În activitatea administrației publice se regăsește și atributul de comandă, în sensul că administrația participă la pregătirea și adoptarea deciziilor administrative care au ca obiect crearea cadrului organizatoric și a condițiilor concrete în vederea implementării deciziilor politice.

Controlul ca funcție a administrației publice, are rolul de a analiza eficiența acțiunii administrative în aplicarea deciziilor politice și de a realiza o intensificare a activității în cadrul administrației.

Concepte şi termeni de reţinut ” funcție publică”, ”serviciu public”, ”funcționar public”,”achiziționare de bunuri și

servicii”,”licitație publică”,” buget și execuție bugetară”,” previziune și programare”. Întrebări de control şi teme de dezbatere 1. Definiți condițiile necesare pentru îndeplinirea unei funcții publice. 2. Care sunt atributele conducerii, prin care administrația publică își realizează

funcțiile? 3. Descrieți procedurile tradiționale în elaborarea bugetelor publice. 4. Analizati pe scurt Reforma instituțională în administrația publică locală.

Teste de evaluare/autoevaluare

87

88

1. Administrația centrală este constituită din: a) prefect , comisiile județene consultative, serviciile ministerelor: b) Președintele României, Guvernul , organele centrale de specialitate; c) Guvernul, consiile județene, prefectul.

2. Funcția finanaciară îndeplinită de administrația publică se referă la:

a) participarea la proceduri judiciare; b) întocmirea proiectului de buget și la execuția bugetară; c) activitatea de prevedere și programare.

3. Care sunt procedele folosite în administrașia publică în vederea achiziționării de bunuri și servicii: a) negocierea directă; b) prezentarea de oferte; c) negocierea directă, prezentarea de oferte , licitația publică.

Bibliografia obligatorie 1. Nedelcu M.Iulian, Drept Administrativ și elemente de știința administrației,Ed.

Universul Juridic,București, 2009;


3. Ioan Alexandru, Administrația publică, Teorii, Realități, Perspective, Ed.Lumina Lex, 1999;

Unitatea de învățare 5

Modul de reglementare a separației puterilor în Constituția României și implcațiile asupra administrației publice

CUPRINS 5.1. Introducere 5.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare 5.3. Conţinutul unităţii de învăţare 5.3.1. Noțiunea de putere și teoria separației puterilor 5.3.2. Teorii ale separației celor trei puteri 5.3.3. Elementele separației puterilor în Constituția României 5.3.4. Administrația publică și separarea puterilor în stat


5.1 Întroducere

Încă din cele mai vechi state ale antichităţii s-au stabilit modele de distribuire a autorităţii de guvernare anumitor organisme specializate, învestite cu prerogative de putere, mai mult sau mai puţin însemnate. Deoarece oricât de simple ar fi relaţiile de putere, acestea se cer ordonate, reglementate unitar în societate; oricât de puţin numeroasă ar fi o comunitate umană, procesul de conducere nu poate fi realizat nemijlocit de un singur individ sau de un unic organism titular al puterii politice.

Unul din cele trei elementele constitutive ale statului este puterea de stat alături de teritoriul și populația.

Puterea de stat sau puterea de constrângere este criteriul caracteristic și definitoriu al statului Puterea de stat este o componentă esențiala a conținutului statului. În societate există numeroase forme de autoritate: autoritate morală, politică, religioasă, juridică.

Puterea de stat este un atribut caracteristic statului, ce se deosebește de celelalte categorii sau forme de autoritate, prin trăsături caracteristice: are caracter politic, are o sferă generală de aplicabilitate, dispune de structuri specializate care o realizează ( la nevoie prin utilizarea mijloacelor violente) și este suverană.

Separația puterilor în stat este considerată o condiție a existenței statului de drept. Principiul separația puterilor în stat, ca regim politic real democratic, se referă la separația puterilor ca activități statale, puterile fiind separate prin faptul că ele se

89

desfășoară separat, distinct una de cealaltă, fiecare având specificul său, dar în realitate între puterile publice există legături din punct de vedere organizatoric și funcțional, colaborări și determinări reciproce.


Obiectivele unității de învățare: - înţelegerea conceptului de putere de stat ;

- cunoaşterea principiului ” separarea puterilor în stat”;

- consacrarea în Constituția României a puterilor existente în stat

- cunoașterea impactului separării puterilor în stat asupra administrației puvlice

- Competenţele unităţii de învăţare:

- studenţii se vor familiariza cu termenii specifici identificării puterii legislative, puterii executive și puterii judecătorești;

- dezvoltarea unor abilităţi de a analiza conlucrarea și determinarea reciprocă între puterile publice;

- dobândirea unor cunoștințe teoretice de argumentare a situației României după Constituția din 1991- constituția statului de drept.

Timpul alocat unității 4 ore

90


5.3.1. Noțiunea de putere și teoria separației puterilor

În orice colectivitate umană, indiferent de mărimea acesteia, fie că este vorba despre un trib ori de un stat, apare o putere care se impune.Puterea poate fi mai mult sau mai puțin autoritară, temperată sau limitată, dar ea este inseparabilă de viața în societate.

Puterea de stat se exercită în beneficiul colectivității ( binele comun), la nevoie prin recurgerea la constrângere, în temeiul unor norme prestabilite ( constituție, legi). Aceste norme conferă puterii trăsăturile de legalitate și de legitimitate.

Cel mai mare beneficiu pe care existența legalității îl poate aduce unui stat este securitatea juridică. Statul care asigură domnia regulii de drept a legii pentru toți subiecții de drept, inclusiv autoritățile de stat, este un stat de drept.

Statul de drept promovează legea ca valoare juridică și politică supremă, opunându-se statului anarhic și arbritrar.

Dacă legalitatea este o noțiune juridică, legitimitatea este una politică.Dreptul unui popor de a decide dacă o Putere îl mai reprezintă și dacă ea mai acționează în interesul său, adică și-a păstrat legitimitatea, este dat de faptul că poporul este titularul suveranității, care este temeiul Puterii.

Încă din cele mai vechi state ale antichităţii s-au stabilit modele de distribuire a autorităţii de guvernare anumitor organisme specializate, învestite cu

91

92

prerogative de putere, mai mult sau mai puţin însemnate.

Deoarece oricât de simple ar fi relaţiile de putere, acestea se cer ordonate, reglementate unitar în societate; oricât de puţin numeroasă ar fi o comunitate umană, procesul de conducere nu poate fi realizat nemijlocit de un singur individ sau de un unic organism titular al puterii politice.

Procesul de conducere statală trebuie să fie însă unitar, reflecţie a caracterului unitar al puterii politice în orice formaţiune statală puterea politică trebuie să aibă un caracter unitar, în sensul că este fie deţinută de un singur individ sau de un grup foarte restrâns (în statele arhaice), fie de un corp politic larg (în statele modeme).

Într-un stat nu poate exista decât o putere unică, căreia nu i se opun alte puteri de aceeaşi natură în virtutea puterii publice, statul este îndreptăţit să nu recunoască pe teritoriul său o altă voinţă (putere) venită din afară.

În acest sens puterea poate fi definită forţă organizată aparţinând unui singur individ sau colectivităţi umane largi, concretizată in capacitatea sa de a defini şi înfăptui interesele generale ale grupului, impunând tuturor membrilor acest acestuia voinţa sa, la nevoie prin folosirea legitimă a forţei de constrângere.

În sens institutional prin putere se înțelege, autoritatea de stat (puterea de stat) exercitată prin organisme specializate şi potrivit anumitor metode sau tehnici. Acest sens acordat termenului de putere se referă, de fapt, la forma concretă de exercitare a prerogativelor de putere şi presupune delegarea legitimă a acestora de către titularul puterii politice unor instituţii specializate de guvernare.

În această perspectivă, puterea presupune o relaţie stabilă, ierarhică şi bine definită, pe de o parte între titularul suveran al puterii politice şi instituţiile de guvernare, iar, pe de altă parte, între acestea şi membrii

93

componenţi ai grupului: relaţia este astfel bivalentă.

Puterea politică suverană, ca element constitutiv, este esenţialmente unică, indiferent cine ar fi titularul legitim al acesteia - un individ (monarhul absolut) sau poporul - şi formele sale de exercitare. Suveranul unic poate concesiona una sau mai multe dintre atribuţiile sale la diferite autorităţi, care le exercită şi care se numesc puteri publice. Tot unică este şi puterea delegată statului de către popor.

Autorităţile statului exercită mai degrabă funcţii, decât puteri. Exercitarea de către autorităţile publice a anumitor funcţii presupune, pe de o parte, dreptul exclusiv al autorităţii respective de a comanda în nume propriu (drept conferit/delegat de popor) iar, pe de altă parte, capacitatea ei de a înfăptui sau de a aduce la îndeplinire decizii de comandă.

Deşi puterea politică, ca fenomen, este unică, ea poate şi trebuie să fie distribuită pentru a fi exercitată, unor organisme diferite, cărora le sunt repartizate sau încredinţate anumite atribute, prerogative de conducere.

Niciunul dintre aceste organisme nu poate exercita puterea în nume ori în folosul propriu şi în afara controlului deţinătorului suveran şi legitim al puterii. Este fals să considerăm puterile fiecărui organ al statului ca o delegare distinctă a unei puteri superioare, dându-se astfel naştere unor entităţi separate. Acestea sunt competenţe care sunt repartizate unor organisme, puterea neputând fi divizată. Fiecare organism dispune de putere etatică în plenitudinea sa indivizibilă.

În filozofia politică ale antichităţii elene găsim primele informaţii despre distribuirea autorităţii - puterea aparţinea şi era exercitată, fie de un singur individ (monarhul), fie de un corp politic restrâns (aristocraţia), fie de către popor (democraţia). „Guvernământul şi Constituţiunea fiind lucruri identice, şi guvernământul fiind puterea suverană a Cetăţii, trebuie în chip necondiţionat, ca această putere să se

94

compună ori din un singur individ sau din o minoritate sau, în sfârşit, din masa cetăţenilor". Monarhului îi revenea autoritatea supremă în stat, el putând legifera potrivit bunului plac, având deplina libertate de a decide punerea în aplicare a legilor şi de a judeca.

Aristocraţia ateniană (eupatrizii) şi-a impus propriile interese politice şi economice în detrimentul cetăţenilor liberi dar săraci. Democraţia instaurată în Atena şi în alte zone greceşti a realizat importante reforme politice şi legislative, de natură a consolida libertatea şi egalitatea şi de a realiza interesele celor mulţi, prin mijlocirea unor magistraturi care să-i reprezinte.

Indiferent de natura celor trei tipuri de regimuri politice enunţate, prerogativele propriu-zise de putere erau exercitate de organisme diferite, întrucât era practic imposibil ca întreaga activitate statală să fie concentrată în mâinile unui singur individ sau organism G. Mosca a fundamentat un nou concept în ştiinţa politică şi anume (clasa politică conducătoare) constituită din persoanele care exercită puterea politica.

Acestea alcătuiesc în raport cu ansamblul populaţiei, o minoritate şi anume guvernanţii sau cei ce au în mâini şi exercită puterile publice sunt totdeauna o minoritate, iar sub aceştia există o clasă numeroasă de persoane, care neparticipând la guvernare se supun minorităţii".

Într-o asemenea societate, toate funcţiile publice sunt realizate de fapt nu de un om sigur, nici de toţi, ci de o clasă de persoane. Libertatea şi posibilitatea de dezvoltare a unei societăţi, a unei naţiuni, nu poate fi asigurată decât numai când aceste atribuţiuni esenţiale ale statului ar fi încredinţate la mai multe persoane, la titulari deosebiţi, care să nu depindă unii de alţii, să fie separaţi, independenţi, să se controleze reciproc"'.

În orice stat sunt trei părţi. Cea dintâi din aceste trei părţi este Adunarea generală, care deliberează cu privire la afacerile publice; a doua este corpul

95

magistraţilor, căruia trebuie să i se hotărască natura, atribuţiile şi modul de numire; a treia, este corpul judecătoresc.

Cetatea Atenei, avea pe lângă Adunarea poporului, un mare număr de magistraţi, fiecare îndeplinind un anumit gen de activitate. Printre funcţiile publice astfel exercitate figurau legiferarea, judecarea pricinilor, conducerea războiului, întreţinerea focului sacru ş.a.

Cel mai important organism în cadrul democraţiei ateniene era Adunarea poporului (Ecclesia). Un alt organism era Consiliul (Boule) însărcinat cu atribuţii de natură executivă şi constituit dintr-un număr foarte mare de membri (500 de membri în timpul lui Clistene).

Acestor două organisme li se adăugă magistraturile (archai). Înalţii magistraţi erau desemnaţi de popor fie prin tragere la sorţi, fie prin alegere, pentru un mandat a cărui durată varia în raport cu natura magistraturii. Şi activitatea de justiţie se desfăşura în polisurile greceşti în mod organizat şi specializat.

Platon construieşte o schemă asemănătoare pentru departajarea activităţilor publice în trei categorii şi încredinţarea conducerii şi organizării acestora unor autorităţi separate.

Astfel, Senatul, care exercită puterea legislativă, este compus din (păzitorii legii) (360 de senatori) aleşi de cetăţeni pentru un mandat de 1 an. Senatorii sunt împărţiţi în patru clase pe baza averii pentru a se permite alegerea în Senatatât a oamenilor merituoşi şi a unor (oameni de nimic, înălţaţi la aceleaşi demnităţi). Rolul Senatului este de a adopta decizii de interes general pentru cetăţenii polisului (legi).

Platon atribuie puterea executivă magistraţilor, specializaţi în anumite domenii, iar puterea judecătorească unui sistem de instanţe organizate pe domenii.

96

Cât priveşte puterea judecătorească, aceasta se exercită de către tribunale care judecă pe grade de jurisdicţie. Cetăţenii pot ei înşişi să-şi înfiinţeze prin „bună înţelege" tribunale pentru soluţionarea diferitelor pricini. Cei acuzaţi (de către cetăţeni) că „au adus o pagubă intereselor statului" erau judecaţi de tribunale speciale.

O altă categorie de tribunale erau cele care judecau procesele între persoanele fizice (“pricinile de la particular la particular”).

În Roma în timpul regalităţii şi îndeosebi în perioada republicii comiţiile curiale erau adunări ale „bărbaţilor sub arme", convocate şi prezidate de rege.

Rolul lor consta în deliberarea celor mai importante probleme de interes public, cum ar fi: adoptarea legilor, declararea războiului, alegerea regelui. În timpul republicii, comiţiile alegeau (pentru un mandat de un an) magistraţii, care deţineau fie atribuţii legislative, fie prerogative de natură executivă sau judecătorească.

Dintre aceştia, exercitau pe rând puterea executivă supremă doi consuli. O altă magistratură o constituia pretorul, care avea îndeosebi funcţii judiciare, constând în organizarea instanţelor şi stabilirea formulelor procedurale în procese. Senatul era instituţia supremă în timpul republicii, având rolul de a conduce întreaga viaţă a statului.

O altă instituţie o formau tribunii care aveau dreptul de veto exercitat în numele Adunării plebeilor împotriva legilor sau măsurilor adoptate de Senat.

Graţie dreptului de veto (intercessio) sistemul de guvernare roman se diviza între imperium - puterea de a lua decizii şi tribunicia potestas - puterea (poporului) de a se opune legilor nedrepte.

În Evul Mediu, dominat de puternice frământări sociale şi politice, de lupta pentru supremaţia puterii între papalitate şi Sfântul Imperiu Roman de Naţiune

97

Germană, întâlnim o organizare a exercitării „puterilor", de fapt a prerogativelor concrete de putere, oarecum apropiată de cea din antichitate.

Odată cu întărirea regalităţii şi apariţia monarhiei absolutiste, principiul central de guvernare era bazat pe (confuzia puterilor), adică pe concentrarea întregii puteri politice în mâinile monarhului, care o exercita după bunul său plac, potrivit principiului: quodplacuit principi, legis habet vigorem sau princeps legibus solutus. Sub influenta preceptelor şi moralei creştine, monarhul era obligat să nu guverneze ca un tiran şi chiar să sprijine victimele celor care abuzau de puterea lor.

Cu toate că puterea politică absolută aparţinea regelui, care o exercita potrivit bunului plac, complexitatea administrării regatului impunea o distribuire şi specializare a diferitelor activităţi de conducere, inclusiv la nivel local, unde din secolul al XlV-lea începe să se afirme puterea locală a unor autorităţi cvasipolitice (comune).

În Irlanda, Germania şi mai ales în Italia, comunele au putut obţine o largă autonomie locală faţă de monarh. Cu timpul, s-au reforjat şi instituţiile, prin intermediul cărora voinţa regelui se obiectiva în ordonanţe şi edicte, în decizii administrative şi în soluţii ale instanţelor judecătoreşti.

În Franţa se formează Curia regis, ca adunare deliberativă, în care se examinau problemele ce nu erau soluţionate de rege şi marii săi ofiţeri sau funcţionari Chiar anterior, în timpul Imperiului carolingian, funcţiona o adunare (Placita generalia) convocată cu regularitate de suveran, la care participau clerici şi înalta nobilime a Coroanei.

Din secolul al XII-lea, activitatea efectivă în Curia regis era asigurată de profesionişti, recrutaţi în funcţie de competenţă şi profilul pregătirii de specialitate.

Modalităţi asemănătoare de exercitare

98

specializată a autorităţii se întâlnesc, chiar în forme mai evoluate, în Anglia în procesul de formare a Parlamentului.

O dată cu apariţia şi dezvoltarea acestor instituţii politice specializate, se consolidează cutuma constituţională care reglementa cadrul lor de funcţionare.

În Evul Mediu, preocupările pentru inovarea celor mai bune modele de guvernare se împletesc cu încercările partizane de a justifica virtuţile monarhiei absolutiste şi pretenţiile suveranilor de centralizare în mâinile lor a întregii puteri politice în confruntarea cu Papalitatea, care pretindea, la rândul ei, puterea temporală.

Suveranitatea aparţine, din punct de vedere teoretic, fie unei multitudini de indivizi (democraţie), fie unei minorităţi (aristocraţie), fie unui singur om (monarhie).

Monarhul neputând să guverneze nemijlocit, se înconjoară de un ansamblu de instituţii (Consiliul permanent denumit Senat sau Parlament, Stările Generale şi adunările provinciale, funcţionari), care desfăşoară în numele Coroanei diferite activităţi cu caracter statal.

Aceste corpuri nu-şi pot însă aroga atribuţii ale suveranităţii sau putere de decizie în nume propriu, suveranitatea fiind monopolul monarhului. Acestea deţin insă prin delegaţie dreptul de a exercita puterea suverană în numele coroanei.

Atributele suveranităţii sunt: puterea legislativă, puterea exectutivă, puterea judecătorească, puterea de a declara război şi de a încheia tratate, dreptul „de a bate monedă", dreptul de a numi în funcţii publice ş.a. Aceste puteri se exercită de organisme independente unul faţă de celălalt, toate însă dependente de suveran, care rămâne unic titular suveran al puterii.

99

Puterea legislativă aparţine cetăţenilor sau unei părţi a acestora, aceştia fiind conştienţi că nu o pot exercita împotriva propriilor interese. Cât priveşte puterea executivă sau instrumentală, cum o denumeşte Marsilio da Padova, aceasta este subordonată puterii legislative şi trebuie încredinţată unui singur om de către cetăţeni (principe electiv).

Adept al monarhiei absolutiste, Hobbes arată că suveranul nu răspunde faţă de nimeni. El nu este obligat să respecte legile civile, întrucât astfel s-ar obliga pe sine, ceea ce este de neconceput.

Monarhul atribuie însă unui corp de dregători sarcina de a îndeplini, sub controlul său, diferite acte de guvernare. Hobbes admite totuşi că suveranitatea are anumite limite. Chiar suveranului îi incumbă anumite îndatoriri, una dintre ele fiind protecţia cetăţeanului, care renunţă în favoarea statului la o parte din atributele libertăţii sale naturale pentrua câştiga în schimb un tip de libertate socială, garantată de stat (monarh). Acesta este însă un critic acerb al separaţiei puterilor.

Aceeaşi concepţie este susţinută şi de Şcoala dreptului natural, remarcabil ilustrată de Grotius, Wolff şi Puffendorf. în concepţia acestora, Statul trebuie să deţină puterea absolută (imperium absolutum), căreia îi corespunde natural monarhia absolută.

Puffendorf este chiar ostil separării puterii legislative de cea executivă, ea fiind contrară guvernării. Nota comună a tuturor acestor teorii este susţinerea fără reţinere a puterii absolute, unice a monarhului şi delegarea de către acesta a unor funcţii ale puterii unor corpuri intermediare între Coroană şi supuşi.

Autorii menţionaţi au subliniat cerinţa unei guvernări moderne, constând în specializarea organismelor abilitate să exercite în numele Regelui autoritatea statului. Niciunul dintre autori nu a raportat această cerinţă, ameliorării raporturilor între stat şi cetăţean.

100

Revoluţiile burgheze din Anglia (din 1640 şi din 1688) şi lupta împotriva despotismului monarhic pe tot parcursul secolului al XVII-lea au dus la o schimbare radicală a gândirii politice, rezultat şi al întăririi considerabile a burgheziei.

Sub impulsul luptei burgheziei pentru supremaţia politică, teoria suveranităţii absolute a Regelui este tot mai mult contestată, adversarii săi susţinând, în schimb, suveranitatea puterii poporului.

Pentru a se da câştig de cauză unei asemenea teorii, se propun noi formule teoretice, care să limiteze puterea despotică a Coroanei şi, totodată, să garanteze dreptul burgheziei de a participa la conducerea statelor.

Cel mai remarcabil gânditor al noului curent în filozofia politică a fost publicistul englez John Locke. Luând ca reper cutuma constituţională britanică şi cerinţele noii clase sociale de a i se garanta nu numai libertatea în sens filozofic (libertatea fiecărui individ ca persoană socială), ci şi libertatea politică, Locke susţine că puterea absolută ar putea fi diminuată prin separarea unor funcţii ale Coroanei şi exercitarea lor de către organisme distincte.

Locke arată că singurul remediu împotriva tiraniei este limitarea puterii monarhului şi, în ultimă instanţă, dreptul la insurecţie al celor oprimaţi.

Locke distinge în stat trei puteri: puterea legislativă, puterea executivă şi puterea federativă. Între acestea, puterea supremă este puterea legislativă, întrucât adoptă norme general-obligatorii. Puterea executivă are un caracter limitat şi este încredinţată monarhului.

Potrivit concepţiei lui Locke, puterea executivă şi cea legislativă nu trebuie să fie reunite în aceeaşi persoană, spre deosebire de puterea executivă şi federativă, care trebuie contopite.

Puterea legislativă este aceea care are dreptul de a îndruma folosirea forţei comunităţii şi a membrilor

101

săi.

Deşi este supremă, puterea legislativă are totuşi limite, constând în comandamentele dreptului natural. Puterea legislativă nu poate fi o putere absolută, arbitrară asupra vieţilor şi destinelor oamenilor: Aceasta întrucât puterea legislatorilor este limitată de Binele public al societăţii.

Locke adaugă că legislatorul nu îşi poate asuma puterea de a conduce prin decrete arbitrare provizorii, ci este obligat să împartă dreptatea şi să decidă drepturile supuşilor prin legislațiile promulgate şi prin judecători autorizaţi recunoscuţi.

Puterea executivă decurge din cerinţa existenţei, în afara puterii legislative a unei puteri permanente care să vegheze la executarea legilor valabile. Prin puterea federativă, Locke înţelege dreptul de a declara război, de a încheia pacea şi tratate cu alte state şi, în general, prerogative cu caracter diplomatic.

Monarhul deţine în exclusivitate şi o putere discreţionară (prerogativă) în ceea ce priveşte puterea judecătorească, Locke consideră că aceasta ar fi inclusă în puterea legislativă, în considerarea funcţiilor judiciare ale Camerei Lorzilor.

Cât priveşte celelalte două puteri, ele pot fi exercitate de aceeaşi persoană, întrucât şi una şi cealaltă presupun intervenţia forţei publice. Trebuie remarcat faptul că John Locke, deşi distinge între cele trei puteri, nu intuieşte esenţa principiului separării acestora, adică de a împiedica tirania, teoria sa reducându-se la o simplă distribuire a unor funcţii specializate ale statului şi exercitarea lor separată.

Analizând concepţia lui Locke privind separaţia puterilor, L. Duguit arăta că „pentru a se asigura acţiunea guvernamentală, o pondere reciprocă trebuia să se instituie între diferite organe. Nu era o separare a puterilor care le-ar fi izolat, care ar fi provocat conflicte şi ar fi împiedicat liberul joc al maşinăriei politice. Era mai degrabă o colaborare a organelor şi o repartiţie a

102

funcţiilor."

J. Harrington trasează în lucrarea sa Oceania (1656), planul unei guvernări echilibrate, bazate pe o diviziune tripartită a corpurilor politice: Senatul pregăteşte proiectele de lege şi le înaintează unei adunări reprezentative, care le adoptă. Legile sunt puse în aplicare de Executiv. Ca şi Locke, Harrington nu consideră instanţele judecătoreşti ca o putere de sine stătătoare.

Teoria separaţiei puterilor are ca axiomă primară existenţa a trei funcţii sociale esenţiale şi a trei puteri corespunzătoare acestora: puterea legislativă, executivă şi judecăţorească.

Analizând cele trei puteri ca despre trei forţe egale, încredinţate unor categorii de organe, fiecare având rolul unei (supape de siguranţă) pentru celelalte două, spre a se preveni astfel samavolnicia şi arbitrarul, Montesquieu scria: (Totul ar fi pierdut dacă acelaşi om sau acelaşi corp de fruntaşi, fie ei ai nobililor, fie ei ai poporului, ar exercita aceste trei puteri: pe cea de a face legi, pe cea de a duce la îndeplinire hotărârile obşteşti şi pe cea de a judeca infracţiunile sau litigiile dintre particulari).

Construcţia teoretică a lui Montesquieu are şi imensul merit de a fi subordonată ideii de libertate. Sub semnul unei asemenea idei avea să proclame Rousseau dreptul poporului de a denunţa (contractul social) şi de a stabili o altă rânduială, conformă cu voinţa sa.

Revoluţia franceză a substituit principiului separaţiei puterilor în stat o concepţie metafizică: puterea e o fracţiune din suveranitate, delegată de Naţiune unor autorităţi pentru ca acestea să-şi poată îndeplini (funcţiile) lor.

În alţi termeni, doctrina separaţiei puterilor se racterizează nu numai prin existenţa unei pluralităţi de organe, dar şi prin organizareare unor puteri distincte. Schema clasică a principiului este pe cât de simplă, pe

103

atât de ambiţioasă şi de generoasă.

Statul are de îndeplinit trei funcţii fundamentale: a) stabilirea regulilor generale -funcţia legislativă; b) aplicarea sau executarea acestor reguli - funcţia executivă; c) rezolvarea litigiilor care apar în procesul aplicării legilor -funcţia jurisdicțională.

Exercitării fiecărei funcţii îi corespunde câte o «putere»: puterea legislativă, puterea executivă, puterea judecătorească. Fiecare putere este încredinţată unor organe distincte: puterea legislativă— adunării reprezentative; puterea executivă - şefului statului şi guvernului; puterea judecătorească - organelor judecătoreşti.

Punerea în echilibru a acestor puteri, prin distribuirea judicioasă a atribuţiilor şi înzestrarea căreia cu mijloace eficiente de control asupra celorlalte, stăvilind astfel tendinţa inerentă naturii umane - de a acapara întreaga putere şi de a abuza de ea, este condiţia armomei sociale şi garanţia libertăţii umane.

De aceea trebuie să existe greutate şi contra-greutate în talerele puterilor, pentru ca niciuna dintre acestea să nu le domine pe celelalte. N-ar fi deci vorba atât de o separaţie a puterilor, cât mai ales de relativa lor autonomie şi dependenţa lor reciprocă: echilibrul puterilor.

Doctrina lui Montesquieu, în forma ei funciară, n-a putut fi „în toate timpurile şi în toate locurile alfa şi omega sistemelor politice", ea comportând contradicţii şi ambiguităţi.

În epoca contemporană cei care cerecetează principiul separaţiei puterilor în stat văd în aceasta regulă de artă politică, de oportunitate, de bună organizare a puterilor. Dacă n-am fi datori cu un oarecare scrupul faţă de o teză atât de veche, transformată fetiş al democraţiilor liberale, al pluralismului pe toate planurile, înscrisă la loc de frunte în unele constituţii.

104

5.3.2. Teorii ale separației celor trei puteri

Teoria lui Montesquieu despre separația puterilor

În perioada care prindea contur tot mai mult ideea potrivit căreia instituţiile politice şi sociale nu se justifică decât în măsura în care ele protejează interesele şi garantează drepturile individului, Montesquieu conchide că „într-un stat, adică într-o societate în care există legi, libertatea nu poate consta decât în a putea face ceea ce trebuie să vrei şi de a nu fi constrâns să faci ceea ce nu trebuie să vrei.

Cu alte cuvinte, prin libertate se înţelege dreptul de a face tot ceea ce îngăduie legile.

În concepţia lui Montesquieu nici democraţia, nici aristocraţia nu sunt state libere, prin natura lor. Libertatea politică există „decât atunci când nu se abuzează de putere; dar experienţa de totdeauna ne învaţă că orice om care deţine o putere este înclinat să abuzeze de ea şi că el merge mai departe aşa, până ce dă de graniţe".

Remediul pentru o asemenea situaţie este contraponderea la puterea tiranică. Această soluţie Montesquieu a revoluţionat gândirea şi practica politică ale statelor lumii şi a fundamentat de fapt esenţa separaţiei celor trei puteri în stat: „pentru ca să nu existe posibilitatea de a se abuza de putere, trebuie ca prin rânduiala statornicită, puterea să fie înfrânată de putere.

Ei nu se referă în fragmentul citat la puterea politică, ci la modalităţile concrete de exercitare a

105

acesteia. În fiecare stat există trei feluri de puteri: puterea legislativă, puterea executivă privitoare la chestiunile care ţin de dreptul ginţilor şi puterea privitoare la cele care ţin de dreptul civil. Explică în continuare că „puterea executivă privitoare la chestiunile care ţin de dreptul ginţilor" aparţine principelui (Monarhului) şi constă în dreptul acestuia de a declara război sau de a încheia pacea, de a trimite şi primi ambasadori, de a apăra teritoriul ş.a. Ultima putere mai este denumită şi putere judecătorească.

Montesquieu este interesat, îndeosebi, de separarea celor trei puteri, întrucât de modul în care acestea sunt separate şi se exercită, se realizează sau nu libertatea poli¬tică. „Atunci când în mâinile aceloraşi persoane sau ale aceluiaşi corp de dregători se află întrunite puterea legiuitoare şi puterea executivă, nu există libertate, deoarece se naşte teama că acelaşi monarh sau acelaşi senat să nu întocmească legi tiranice, pe care să le aplice în mod tiranic. Nu există, de asemenea, libertate, dacă puterea judecătorească nu este separată de puterea legislativă şi de cea executivă.

In concepţia lui Motesquieu, puterea executivă a statului ar trebui încredinţată monarhului, întrucât exercitarea ei presupune acţiuni prompte în schimb, puterea legislativă ar trebui deţinută de către popor.

Deşi Montesquieu foloseşte termenul de „puteri", el are în vedere funcţii distincte (ansamblu de atribuţii sau prerogative specializate), distribuite unor organisme distincte şi care acţionează în mod separat unul faţă de altul. Între cele trei puteri, trebuie să existe însă o colaborare, deşi ele sunt separate. Colaborarea există în special în intervenţia sau „participarea" unei puteri la înfăptuirea celeilalte.

Puterea executivă trebuie să ia parte la legiferare prin dreptul său de veto; altminteri, ea va fi curând deposedată de prerogativele sale. Monarhului - care deţine dreptul de veto, în virtutea căruia se poate împotrivi voinţei puterii legislative - îi este interzis să ia parte la legiferare, adică să studieze. Puterea legislativă,

106

deşi nu ar trebui „să aibă, la rândul ei, dreptul de a ţine în loc puterea executivă, căci activitatea executivă fiind limitată prin natura ei, este inutil de a o îngrădi" are dreptul şi trebuie să aibă împuternicirea de a examina în ce chip au fost puse în aplicare legile pe care le-a făcut ea.

Doctrina constituţională şi de drept administrativ, precum şi practica guvernării, au corectat această teză, menţinând inviolabilitatea Monarhului, potrivit principiului că „Regele nu poate greşi", dar prevăzând instituţia responsabilităţii miniştrilor pentru actul de guvernare al Monarhului, întemeiată pe cerinţa contrasemnării de către membrii Guvernului a anumitor acte ale acestuia.

Montesquieu a intuit că separaţia puterilor aplicată în mod absolut şi absurd, ar bloca, practic, procesul de guvernare. Dacă cele trei puteri nu ar coopera şi s-ar înfrâna neproductiv şi ineficient una pe alta, doar de dragul înfrânării, ar ajunge la un punct mort, adică la inacţiune. Remediul unui asemenea impas este colaborarea puterilor.

Teoria principiului separaţiei celor trei puteri specializate în stat (legislativă, executivă, judecătorească), acestea se exercită de autorităţi independente, cărora le revin porţiuni aproximativ egale de putere. în cadrul competenţelor ce le sunt conferite, fiecare putere (autoritate publică) deţine şi exercită o serie de atribuţii proprii prin care realizează de fapt activităţi specifice (legislative, executive sau judecătoreşti) şi, totodată, contrabalansează raporturile reciproce dintre ele.

Conform principiului separaţiei puterilor, niciuna dintre cele trei puteri nu prevalează asupra celeilalte, nu îşi subordonează pe cealaltă şi nu poate să-şi asume prerogative ce revin celeilalte.

Fiecare putere are o posibilitate legală şi materială de a supraveghea cealaltă putere şi, dacă observă încercări ale acesteia de a-şi asuma puteri

107

suplimentare faţă de o altă putere, fie prin preluarea unor prerogative ce aparţin altei puteri, fie prin adăugarea unor puteri suplimentare de natura celor care i-au fost conferite, să sancţioneze această încercare.

Poporul ştie foarte clar cum trebuie aleasă sau numită o anumită autoritate, cum funcţionează aceasta şi ce atribuţii are. În baza modului de organizare, funcţionare şi a atribuţiilor, se poate stabili şi statutul persoanelor care exercită în cadrul autorităţii un anumit tip de putere.

Spre exemplu, magistraţii trebuie să fie independenţi, inamovibili şi să se supună numai legii. în mod corespunzător, funcţionarii publici vor avea un statut special (statutul poliţiştilor, statutul cadrelor didactice etc).

Pentru parlamentari se poate crea un statut al acestora; regulamentele tuturor Camerelor legislative conţin, în dezvoltarea dispoziţiilor constituţionale, prevederi referitoare la imunităţile parlamentare (inviolabilitatea parlamentarilor, lipsa răspunderii juridice pentru voturile şi opiniile exprimate în calitate de parlamentar şi regimul de incompatibilităţi).

Când a fost instituţionalizat în constituţii, principiului separaţiei puterilor i s-au adus multe corective, constând în colaborarea puterilor. Se va crea ceea ce doctrina denumeşte checks and balances, adică supravegherea reciprocă a celor trei puteri pentru reechilibrarea raportului între ele.

Dacă concepem principiul separaţiei puterilor în mod abstract şi rigid, între cele trei puteri nu există nicio legătură; aplicat în condiţii practice de guvernare, principiul astfel conceput ar produce haos şi dezordine publică, întrucât oricare dintre cele trei puteri ar avea înclinaţia să se manifeste în mod tiranic.

108

Teoria lui Immanuel Kant

I. Kant este mai puţin cunoscut ca teoretician al principiului separaţiei puterilor în stat, totuşi a acordat acestuia o atenţie specială în lucrarea Metafizica moravurilor (1797), într-o epocă în care principiul fusese deja consacrat la nivel constituţional ca o pavăză împotriva arbitrariului puterii absolute şi garanţie a respectării drepturilor omului.

Prin comentariile sale asupra utilităţii principiului separaţiei puterilor în stat, Kant nu face altceva decât să-l îmbrace într-o haină filozofică şi, totodată, să-l examineze din perspectiva aplicării sale în practica constituţională, îndeosebi a Franţei. Evident, Kant era un foarte bun cunoscător al lucrărilor anterioare, în care separaţia puterilor a fost mai întâi sugerată ca idee şi apoi, mult mai târziu fundamentată ca doctrină.

În lucrare care este de fapt o abordare filozofică a teoriei dreptului, Kant analizează în profunzime fenomenul juridic în toate manifestările sale, dar şi fenomenele politice care, în concepţia sa fac obiectul de investigaţie a dreptului de stat (ca ramură a dreptului public).

„Fiecare stat include în sine trei puteri adică voinţa unificată universal într-o întreită persoană (trias politica): puterea suverană (suveranitatea) în persoana legislatorului, puterea executivă în persoana conducătorului (în conformitate cu legea) şi puterea judiciară (ca recunoaştere a ceea ce este al fiecăruia, conform legii) în persoana judecătorului (potestas legislatoria, rectoria et iudiciaria).

Sub influenţa doctrinei suveranităţii poporului susţinută de Rousseau, Kant afirmă că puterea legislativă poate să aparţină numai voinţei unite a poporului, care întruneşte, ca ansamblu de cetăţeni, trei trăsături sau trei atribute juridice: libertatea, egalitatea

109

civilă şi independenţa juridică.

Se observă foarte clar racordarea gândirii filozofice a lui Kant în lucrarea Metafizica moravurilor la ideologiaRevoluţiei franceze de la 1789.

Suveranitatea îl preocupă în mod special pe Kant. Acesta atribuie suveranitatea unui (conducător universal) care nu poate fi altul decât însuşi poporul. Poporul este însă o categorie abstractă şi se distinge de mulţimea dispersată (cetăţenii) care se află într-o poziţie de subordonare faţă de suveran.

Kant explică raportul de subordonare între „poporul unit" şi indivizii dispersaţi, prin contractul originar potrivit căruia toţi indivizii din rândul poporului (omnes etsinguli) renunţă la libertatea lor exterioară, pentru a participa ca membri ai existenţei sociale, supuşi însă poporului considerat ca stat. Cele trei puteri sunt esenţiale pentru constituirea unui stat, având în vedere, desigur, statele care au înlăturat tirania.

Kant preia teza lui Montesquieu potrivit căreia puterile trebuie forţate să colaboreze, arătând că ele sunt reciproc coordonate (potestates coordinatae), una fiind complementară faţă de cealaltă.

Kant sesizează, totodată, cerinţa ca fiecare dintre cele trei puteri să se supravegheze reciproc, astfel încât niciuna dintre ele să nu poată uzurpa funcţia celeilalte.

Potrivit analizei întreprinse de Kant principiului separaţiei puterilor, rezultă că Guvernatorul statului poate fi rege sau principe (persoană fizică) sau persoană juridică (guvern) şi este învestită cu prerogative de putere executivă (potestas executoria).

Actele juridice ale puterii executive sunt ordonanţe sau decrete şi nu legi, întrucât „hotărăsc cu privire la un caz particular şi nu pot fi modificate.

Guvernatorul care ar întruni deopotrivă prerogativele de legislator şi de putere executivă este

110

denumit de Kant despotic, spre deosebire de guvernul care conduce în conformitate cu legea, definit de filozoful german „guvern patriotic” (regimen civitatis etpatriae - guvern al poporului şi al patriei).

În acelaşi timp, adaugă Kant, nici legislatorul nu poate fi concomitent guvernator „căci acesta este supus legii, şi prin ea este constrâns, aşadar, de către un altul, suveranul”.

Metafizica moravurilor, autorul merge mai departe decât alţi autori, afirmând că suveranul, adică puterea legislativă poate retrage guvernului şi principelui (Guvernatorului) puterea ce le-a fost conferită, îi poate destitui, sau poate restructura administraţia, dar nu poate să-l pedepsească pe monarh.

În raporturile pe care le au cu puterea judecătorească, nici suveranul, nici Guvernatorul „nu judecă, ci numai instituie judecători ca magistraţi”.

Poporul se judecă pe sine prin aceia dintre concetăţenii săi aleşi liber ca reprezentanţi ai săi, şi anume pentru fiecare act în parte, pentru care au fost numiţi.

Separația puterilor în concepția lui Jean Jacques Rousseau

Ca şi Montesquieu preocupat să găsească o formă de guvernământ care să pună legea mai presus decât omul, pornind de la principiul de bază al operei sale, potrivit căruia legea este emanaţia suveranităţii poporului şi expresia voinţei generale (suveranitatea echivalând aici cu libertatea individului care „se naşte liber"), Rousseau afirmă în primul rând două caracteristici ale suveranităţii: inalienabilitatea şi indivizibilitatea, care ne interesează aici în mod deosebit, celelalte fiind caracterul absolut şi calitatea ei

111

de a fi mai presus de orice.

Suveranitatea este un drept aparţinând poporului (dar nu suma aritmetică a voinţei fiecărui cetăţean), care nu poate rezulta decât din corpul Naţiunii şi nu poate fi în niciun caz exercitat de către un individ sau de câţiva.

Această concepţie este simplă: suveranitatea nu poate fi înstrăinată şi nu poate fi divizată în părţi distincte. Autorul afirmă tranşant că poporul care îşi înstrăinează suveranitatea pierde calitatea sa de popor şi devine o sumă de indivizi disparaţi şi fără nicio legătură între ei, după cum individul deposedat de propria libertate pierde calitatea de om”.

Rousseau este ostil deopotrivă monarhului absolutist şi democraţiei reprezentative, întrucât exerciţiul suveranităţii trebuie deţinut, păstrat de popor.

Poporul nu poate să-şi desemneze reprezentanţii şi totodată, să rămână titular al suveranităţii. În cazul în care poporul consimte la desemnarea unor reprezentanţi ai săi într-un corp politic deliberativ, el se supune implicit voinţei acestuia.

În astfel de condiţii însă, corpul politic constituit din reprezentanţii poporului nu exprimă voinţa acestuia, ci voinţa sa particulară şi este compus din indivizi autonomi, liberi şi egali în drepturi,care participă direct la problemele statului şi care formează împreună, în calitate de cetăţeni, poporul suveran. Suveranitatea poporului se exercită prin legi, puţin numeroase, care nu statuează decât asupra problemelor interesând corpul politic în ansamblul său.

Voinţa generală a poporului constituind esenţa suveranităţii, puterea legislativă trebuie să fie suverană, celelalte puteri în stat fiindu-i subordonate. Rousseau acceptă astfel implicit existenţa unor puteri în stat: poporul stabilit într-un corp politic (Parlament), care stabileşte legile şi Guvernământul, compus din indivizi care le pun în executare. Executivul ar fi deci un simplu

112

agent de executare a legilor votate de Parlament.

Guvernământul deţine puterea ca depozitar, el neavând o putere proprie. Cei ce compun Guvernământul fiind, prin graţia Suveranului (Poporului), depozitari temporari ai puterii şi exercitând în această calitate anumite prerogative de putere, adoptă diferite acte, pe care Suveranul le poate modifica, limita sau anula, după bunul său plac. Rousseau preia modelul anterior de guvernare bazat pe supremaţia puterii monarhului absolut, dar schimbă titularul suveranităţii absolute, atribuind-o poporului şi reprezentanţilor săi.

Puterea legislativă fiind supremă, rezultă că puterea executivă îi este supusă acesteia, ceea ce exclude independenţa puterilor. Accentul pus pe stricta subordonare a Guvernământului (a puterii executive) faţă de puterea legislativă, ilustrează geniul politic al lui Rousseau. Cât puterea judecătorească aceasta este, în concepţia filozofului francez, o putere aparte, distinctă atât de puterea legislativă, cât şi de cea executivă.

Datorită specializării activităţii tribunalelor, constând în aplicarea la cazul concret a unor dispoziţii legale puterea judecătorească ar constitui o ramură aparte a puterii executive.

Fundamental în opera lui Rousseau, este concepţia acestuia că actul prin care un popor se supune unor conducători nu este un contract. Nu este decât o însărcinare, o slujbă în care, ca simpli slujitori ai suveranului, ei (conducătorii) exercită în numele lui puterea pe care le-a încredinţat-o şi pe care el o poate limita, modifica şi lua înapoi când doreşte.

O asemenea concepţie se va regăsi mai târziu generalizată în doctrina constituţională marxistă, potrivit căreia deputaţii puteau fi revocaţi de alegători dacă nu îşi îndeplineau mandatul corespunzător voinţei acestora (practic, a segmentelor de decizie din aparatul de partid şi de stat).

113

Alte teorii ale principiului separațiilor celor trei puteri

Aceste teorii a celor trei puteri în stat a revoluţionat gândirea şi practica politică ale statelor lumii de la sfârşitul secolului al XVIII-lea şi a generat un proces de reînnoire constituţională atât în Europa cât şi în America de Nord.

Succesul se datora faptului că oferea o alternativă la guvernarea absolutistă şi o pavăză împotriva tiraniei guvernanţilor. Clasa socială cea mai interesantă în consacrarea şi generalizarea principiului separaţiei era burghezia.

Beneficiarii respectării separării şi independenţei celor trei puteri erau cetăţenii fiecărui stat, aceştia văzând în teoria lui Montesquieu garantarea propriei libertăţi politice.

Europa nu era suficient de pregătită, în ansamblul său, pentru a instituţionaliza principiul separaţiei. Realitatea politică cea mai apropiată de esenţa teoriei lui Montesquieu era sistemul de guvernare din Anglia.

În această ţară nu s-au făcut demersuri speciale pentru racordarea procesului de guvernare la sistemul separaţiei puterilor, preconizate de Locke şi Montesquieu. în afară de aceasta, pe continent instituţionalizarea principiului separaţiei puterilor se lovea de rezistenţa monarhiei absolutiste.

Singura modalitate de consacrare a separaţiei era revoluţia, mişcarea socială, pentru care Europa nu era destul de pregătită.

Războiul de independenţă câştigat de coloniile engleze din America de Nord în 1776, în urma căruia

114

acestea s-au desprins definitiv de Imperiul britanic, a permis ca noile state să-şi făurească sistemul politic potrivit teoriei separaţiei puterilor legislativă, executivă şi judecătorească.

Astfel, constituţiile fostelor colonii britanice Massasuchetts, Maryland, New Hampshire, Virginia, North Carolina ş.a. au inclus dispoziţii privind drepturile omului şi o clară separare a celor trei puteri. În acest sens, poate fi menţionat art. 4 din Constituţia noului stat Carolina de Nord, adoptată în 1776, potrivit căreia puterea legislativă, executivă şi puterile judecătoreşti supreme ale guvernământului trebuie să fie separate pe veci şi distinct una de alta. Un text identic se afla în art. 6 din Constituţia statului Maryland.

Fondatorii Constituţiei S.U.A. s-au inspirat nu numai din opera politică şi filosofia europeană, dar şi din tra¬diţiile de autoguvernare ale fostelor colonii engleze. Astfel, ei au pus bazele unui sis¬tem politic, a cărui vigoare nu a fost afectată de trecerea timpului.

Constituţia S.U.A. adoptată în 1787 a stabilit o separare rigidă a celor trei puteri şi o independenţă strictă între acestea. Puterea legislativă încredinţată unui Congres bicameral puterea executivă şefului statului, iar puterea judecătorească instanţei supreme şi judecătoriilor.

Raporturi absolutnecesare care s-au stabilit penrtru o bună organizare a vieţii de stat între puteri, dovedeşte că părinţii Constituţiei adoptate la Convenţia de la Philadelphia la 17 septembrie 1787, aveau o reprezentare foarte clară asupra esenţei principiului separaţiei şi a modalităţilor corespunzătoare concepţiei politice a coloniştilor, de înfăptuire practică a acestuia. J. Madison a precizat că „acumularea tuturor puterilor, legislativă, executivă şi judecătorească în aceleaşi mâini, fie a mai multora, fie ereditară, prin cucerire sau prin alegere, poate în mod just să fie considerată ca o veritabilă definiţie a tiraniei.

115

Cel mai strălucit constituant J. Madison, a construit împreună cu colegii săi în Convenţie un mecanism flexibil de echilibrare şi contrapondere a puterilor în cazul în care vreuna dintre ele ar fi încercat să guverneze tiranic.

În concepţia sa, puterile trebuie să fie astfel distribuite şi echilibrate între diferite departamente, încât niciunul dintre ele să nu poată depăşi limitele stabilite de Constituţie.

În Franţa, Revoluţia burgheză declanşată la 14 iulie 1789 împotriva absolutismului monarhic, a permis transpunerea teoriei separaţiei puterilor în documente politice menite să exprime într-o formă instituţionalizată programul revoluţionarilor.

Articolul 16 al Declaraţiei Drepturilor Omului şi Cetăţeanului, adoptată de Adunarea Constituantă a Franţei la 26 august 1789, prevede că „o societate în care garantarea drepturilor nu este asigurată şi nici separaţia puterilor determinată, nu are constituţie ".

Primei Constituţii scrise, adoptată în Franţa, se ţine seama de această cerinţă şi se stabileşte o separaţie foarte strictă a celor trei puteri, ceea ce afectează însuşi procesul de guvernare, întrucât, sub impulsul valului revoluţionarilor, fiecare putere pretindea prerogative cât mai însemnate.

Potrivit art. 2 din Titlul 111 al Constituţiei „Naţiunea, de la care emană toate puterile, nu le poate exercita decât prin delegaţie". Constituţia adoptată în septembrie 1791 delega puterea legislativă unei Adunări Naţionale (art. 3), puterea executivă Regelui (art. 4), iar puterea judecătorească judecătorilor, aleşi pentru o anumită perioadă de popor (art. 5).

Deşi constituantul folosea termenul de putere, se aveau în vedere funcţiile respective. Constituţia stabilea o dublă separare a puterilor: o separare funcţională şi o separare organică.

Datorită rigidităţii în care a fost transpus în

116

Constituţie principiul separaţiei puterilor, regimul politic instituit avea unele dintre trăsăturile unui sistem prezidenţial. Regele păstra atribuţii însemnate, îndeosebi dreptul de veto, dificil însă de realizat, iar miniştri erau responsabili în faţa sa şi nu puteau face parte din Adunarea naţională.

Folosirea de către rege a dreptului său de veto a nemulţumit reprezentanţii poporului, astfel încât la 10 august 1792 monarhia a fost răsturnată.

(Constituţia Anului I), adoptată în 1793, a stabilit o separaţie mai flexibilă a puterilor, în spiritul concepţiei lui Rousseau.

Constituţiile adoptate ulterior (în 1795 „Constituţia directorială" a anului III; în 1799 Constituţia din anul VIII a pus bazele sistemului cezarismului democratic al generalului Bonaparte, devenit ulterior împăratul Napoleon; Constituţia din 1814 etc.) au stabilit diferite „modele" de transpunere a principiului separaţiei în dispoziţii constituţionale.

Constituţia adoptată în 1958 a pus bazele unui regim semiprezidenţial, în care puterile sunt echilibrate, deşi Preşedintele Republicii deţine puteri considerabile în procesul de guvernare, iar puterile Parlamentului sunt raţionalizate.

În celelalte state europene, se poate spune că acestea, sub impul¬sul marilor principii democratice şi valori general-umane proclamate de Revoluţia de la 1789, au pornit la făurirea unui nou regim constituţional după modelul francez şi potrivit propriilor tradiţii politice.

În România principiul separaţiei puterilor este introdus prin Regulamentele Organice din 1831 şi 1832. Convenţia de la Paris din 1858 conţine, de asemenea, principiul separaţiei, care va fi reluat în constituţiile adoptate în 1866, 1923 şi 1938.

După 1945, principiului separaţiei i se aduc limitări substanţiale în practica de guvernare. în 1948 s-

117

a renunţat formal la principiul separaţiei puterilor, acesta fiind înlocuit cu principiul unicităţii puterii (Constituţia din aprilie 1948).

Nici Constituţiile ulterioare (din 1952 şi 1965) nu au prevăzut separaţia puterilor, instituind o structură a organelor statului întemeiată pe principiul puterii unice, ceea ce nu a impietat asupra departajării activităţilor fundamentale ale statului.

Răsturnarea prin revoluţie a regimului politic totalitar şi a suportului său instituţional - organele supreme şi locale ale puterii de stat - a avut ca rezultat, între altele, înlocuirea principiului unicităţii puterii cu principiul clasic al separaţiei puterilor.

Documentul politic în care s-a enunţat acest principiu a fost Comunicatul Consiliului F.S.N. din 22 decembrie 1989. Printre obiectivele Programului F.S.N. figura separarea puterilor legislativă, executivă şi judecătorească în stat. Decretul-lege nr. 2/1989 a preluat acest obiectiv, dându-i o expresie juridică.

Art. 2 alin (1) din Constituţia adoptată în 1991 prevede că suveranitatea naţională aparţine poporului român, care o exercită prin organele sale reprezentative şi prin referendum. Există totuşi chiar un text în Constituţie care face referire la puterile statului, ori, acestea nu pot fi decât puterea legislativă, puterea executivă şi puterea judecătorească.

Mai mult chiar, funcţia de mediere exercitată de Preşedintele României între „puterile statului" face parte din scenariul clasic al teoriei lui Montesquieu: puterile legislativă, executivă şi judecătorească sunt separate şi, în caz de dezechilibrare, se declanşează procedura de reechilibrare. La această procedură se referă art. 80 alin. (2) din Constituţie.

Legea nr. 92/1992 (republicată în M. Of. nr. 259 din 30 septembrie 1997) se referă expres în conţinutul său la principiul separaţiei puterilor.

În doctrina şi practica constituţională

118

contemporană, stabilirea expresă în constituţii a principiului separaţiei puterilor legislativă, executivă şi judecătorească nu este o cerinţă sinie qua non.

Conform constituţiilor moderne, fostele state socialiste au repus în vigoare, fie expres, fie implicit, principiul separaţiei puterilor, ca dovadă a valorii perene a acestuia.

În perioada celor două secole de aplicare, teoria separaţiei celor trei puteri în stat a luat forme distincte în fiecare regim politic. Nu se întâlnesc două state în care modalităţile concrete de separare sau distribuire a funcţiilor (puterilor) legislativă, executivă şi judecătorească să se repete într-o formă identică.

Într-o evoluţie istorică mai mult sau mai puţin îndelungată, s-au constatat modificări ale raportului între puteri, în beneficiul uneia sau alteia dintre ele, deşi prevederile constituţionale care reglementau distribuirea atributelor de putere au rămas neschimbate.

În practica constituţională a S.U.A., raporturile între puteri, îndeosebi între puterea executivă şi cea legislativă, cunosc o evoluţie distinctă în fiecare legislatură, respectiv, mandat prezidenţial. Atât puterea legislativă, cât şi cea executivă, exercită aşa numitele puteri enumerate (puterile expres stipulate în Constituţie) şi puteri subînţelese (prerogative care ţin de natura funcţiei legislative sau executive).

Cât priveşte puterile subînţelese sau implicite (impliedpowers), Congresul sau Preşedintele exercită diferite „puteri", la limita competenţelor lor stabilite de Constituţie, graţie cărora îşi impun influenţa asupra altor sectoare. Interesant este că sursa puterilor implicite este interpretarea diferitelor texte din Constituţie.

În materie de prerogative constituţionale întrecerea se desfăşoară între Executiv şi Legislativ, puterea judecătorească nu este exclusă. Se poate spune cu deplin temei că într-o interpretare extensivă a textelor constituţionale, preşedintele Curţii Supreme de

119

Justiţie a Statelor Unite, J. Marshall, a „creat" în 1803, principiul controlului pe cale judecătorească a constituţionalităţii legilor.

Curtea Supremă de Justiţie deţine o putere considerabilă în sistemul de guvernare american, ea fiind exercitată prin aplicarea combinată a autorităţii judiciare prescrise în Constituţie, a legislaţiei adoptate de Congres, interpretată de magistraţi şi a unei bogate jurisprudenţe.

O altă deformare în practică a principiului separaţiei celor trei puteri este „delegarea legislativă", care constă în transmiterea (legală şi legitimă) de către Parlament puterii executive a unora dintre prerogativele sale legislative.

Ca atare, Executivul dobândeşte o putere proprie de reglementare, constând în dreptul de a emite în anumite condiţii norme general-obligatorii, având forţa juridică a legii.

Această delegare legislativă este motivată în esenţă prin avantajul adoptării unor reglementări de o strictă specializare (care face inoportună dezbaterea politică partizană în Parlament a unui proiect de lege) şi rapidităţii prin care poate legifera Executivul.

În ciuda unor puternice opoziţii în doctrina constituţională, delegarea legislativă este astăzi unanim admisă şi prevăzută în constituţiile statelor modeme, se recunoaşte nu numai delegarea legislativă, dar şi o putere de reglementare proprie guvemului graţie căreia, puterea executivă se poate substitui puterii legislative.

Mai mult chiar, prin posibilitatea recunoscută Guvernului de a-şi asuma răspunderea în faţa forului legislativ asupra unui proiect de lege [art. 114 alin. (1) din Constituţia României se recunoaşte Executivului o preponderenţă asupra Parlamentului, întrucât printr-o asemenea procedură Guvernul - beneficiind de sprijin parlamentar - îşi impune o anumită decizie, ştiind că va fi susţinut în ciuda votului negativ al opoziţiei

120

minoritare.

În multe state europene, Executivul a luat măsuri pentru scăderea puterii legislative, care au mers, practic, în unele situaţii, chiar la suspendarea sau dizolvarea Parlamentului.

După al doilea război mondial, parlamentele europene au exprimat o multitudine de forţe politice care îşi cuceriseră legitimitatea populară în lupta împotriva Germaniei naziste şi făceau acum parte din forul legislativ.

Un astfel de parlament multicolor şi în care niciun partid nu avea o majoritate absolută, jocul politic se desfăşura în arena parlamentară, Guvernele minoritare nefiind în stare să guverneze fără un suport parlamentar consistent.

Constituţia Franţei din 1946 a consacrat o astfel de realitate politică, cu grave repercusiuni asupra procesului de guvernare. Puterile Parlamentului erau teoretic substanţiale, dar fragmentarea forţelor politice din interiorul său împiedica buna guvernare. De aceea, Constituantul din 1958, a căutat să găsească un antidot la atotputernicia Parlamentului, prevăzând o serie de mecanisme pentru raţionalizarea acestuia.

Unul dintre mecanisme este atribuirea prerogativelor de jurisdicţie constituţională Consiliului Constituţional. De observat în acest sens că în timp ce Guvernul poate ridica în dezbaterile legislative, excepţia de neconstituţionalitate a unei propuneri de lege sau a unui amendament de origine parlamentară, forul legislativ nu are nicio cale de atac împotriva exceselor puterii de reglementare a Guvernului.

Ulterior, datorită segmentării forului legislativ într-o majoritate parlamentară stabilă şi opoziţie, raţionalizarea Parlamentului s-a diminuat în fapt.

În practica parlamentară, membrii forului legislativ francez, în special deputaţii, au contrabalansat deprecierea rolului puterii legislative în raporturile

121

acesteia cu Executivul, prin amplificarea defacto a dreptului lor dc informare şi de control asupra membrilor Guvernului, precum şi prin creşterea influenţei lor asupra deciziei luate de puterea executivă.

Datorită acestei practici, sporesc specializarea şi eficienţa activităţii legislative a Parlamentului în dauna forţei politice a Guvernului. În prezent se consideră că rolul puterii executive este primordial faţă de cel al puterii legislative.

Principalul realizator al politicii naţionale este Guvernul, care stabileşte şi conduce politica naţiunii art. 20 alin. (1) din Constituţia Franţei sau altfel spus, asigură realizarea politicii interne şi externe a statului şi exercită conducerea generală a administraţiei publice [art. 102 alin. (1) din Constituţia României.

Din această perspectivă, rolul Parlamentului constă în adoptarea legilor (de fapt în amendarea şi aprobarea proiectelor de lege prezentate de Guvern) şi în controlul parlamentar, iar cel al Executivului de a exercita efectiv puterea politică în conformitate cu programul de guvernare legitimat de Parlament (în regimurile parlamentare) sau de corpul electoral (în regimurile prezidenţiale), printr-un complex aparat birocratic.

Deşi parlamentele din diferite state întreprind eforturi pentru contrabalansarea puterii Executivului, rămâne o constantă a activităţii de conducere politică trecerea pe plan secundar a competiţiei (raporturilor) între Legislativ şi Executiv, corespunzător mecanismelor separaţiei puterilor şi evidenţierea, în schimb, a confruntării între Guvern şi societatea civilă, în special sindicate şi partide neparlamentare, care pretind că exprimă nemulţumirea electoratului, a unor segmente socio-profesionale ale populaţiei faţă de anumite obiective ale programului de guvernare sau măsuri guver-namentale nepopulare.

Centrul unei astfel de lupte politice, în care se contestă practic legitimitatea Guvernului, nu mai este

122

Parlamentul, care oferă un cadru democratic de negocieri şi soluţionare a conflictelor între majoritate şi opoziţia parlamentară prin vot, locul acestuia fiind luat de grupurile de interese, sindicate, formaţiuni politice nereprezentative (uneori susţinute de partidele din opoziţie), al căror scop comun este area Guvernului fără recurgerea la moţiunea de cenzură.

Rezultatul acestei schimbări constă nu numai în sporirea complexităţii şi dificultăţii actului de guvernare, ci şi în preocuparea de racordare a aparatului birocratic administrativ la cerinţa formulării şi aplicării unor decizii administrative rapide şi eficiente.

Teoria şi practica separaţiei puterilor în prezent se îndepărtează, aşadar, de forma iniţială a principiului sau îi caută forme noi de transpunere.

Aceasta nu înseamnă nicidecum că factorii politici, doctrina, Guvernantul în general, nu ar mai vedea în separaţia puterilor antidotul tiraniei. Statul de drept este indisolubil legat de acest principiu. Şi, mai mult ca oricând, are valoare principiul că o societate în care separaţia puterilor nu este stabilită, nu are constituţie, deci nu se respectă şi nu se garantează libertatea politică a individului.

Fenomenul politic este din ce în ce mai profund, mai legat de problemele globale ale unei regiuni sau continent, sau chiar ale Planetei, jocul politic este tot mai abil şi discret, societatea civilă revendică tot mai mult dreptul, „puterea" de a participa la conducere.

Pentru aceste considerente s-a putut spune că teoria separaţiei puterilor parcurge un proces de îmbătrânire. Apar noi centre de putere (ne referim la corpurile intermediare) - la fel de legitime ca şi cele trei puteri - care preiau pe seama lor decizia, deşi o transpun, o obiectivează în cadrul (modelul clasic) teoriei lui Montesquieu.

Prof. Deleanu consideră bine când afirmă că în prezent accentul nu se pune pe separaţia puterilor, ci pe

123

colaborarea lor. Nu trebuie omisă din acest proces influenţarea puterilor, făcută nu numai de partidele politice, ci şi de sindicate şi organizaţii neguvernamentale, care îşi impun uneori voinţa asupra puterilor, determinându-le să întreprindă sau nu, anumite acţiuni guvernamentale.

Din evoluţia modernă a principiului separaţiei puterilor nu ar trebui să excludem şi alţi factori noi:

- participarea maselor la conducerea prin referendum şi iniţiative legislative populare, restrângu-se astfel principiul reprezentării;

- instituţionalizarea în constituţii a unor autorităţi noi, având rolul şi funcţiile ombudsmanului; apar astfel noi forme de control asupra autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale;

- recurgerea la justiţia constituţională, înfăptuită de o autoritate politică jurisdic-ţională independentă (Curţile Constituţionale), în condiţiile în care puterea executivă deţine dreptul de sesizare a acesteia [art. 41 alin. (2) şi art. 61 din Constituţia Franţei, modificată prin Legea nr. 74-904 din 29 octombrie 1974; art. 146 lit. a) din Constituţia României];

- înfiinţarea unor organisme auxiliare ale diferitelor puteri, cum ar fi Consiliul Legislativ, care funcţionează pe lângă Parlament, Consiliul Suprem de Apărare, afiliat Executivului, Consilii Supreme ale Magistraturii, cu atribuţii în organizarea puterii judecătoreşti, Curţile de Conturi etc;

- raportul între formalismul legal existent în cadrul fiecărei puteri şi funcţionalismul actului de guvernare, din care pot rezulta procese de decizie, ce nu pot fi încadrate cu uşurinţă în niciuna dintre cele trei puteri de stat;

- instituţionalizarea unor cvasiforme de „control cetăţenesc" asupra unor departamente ale

124

executivului prin sesizarea instanţelor de contencios administrativ, în legătură cu acte administrative ilegale şi abuzuri ale administraţiei;

- dublarea principiului separaţiei puterilor cu raporturile politice între majoritatea parlamentară (Guvernul majoritar) şi opoziţie, din care pot să rezulte transpunerea regulilor jocului specifice separaţiei puterilor în confruntări între partidele politice parlamentare;

- controlul societăţii civile, îndeosebi prin mijloace de presă, asupra mecanis¬melor de decizie guvernamentală şi transpunerea procesului de guvernare, ceea ce duce la desacralizarea puterii şi la sporirea responsabilităţii autorităţilor legislative, executive şi judecătoreşti faţă de cetăţeni.

Toţi aceşti factori îşi pun amprenta asupra modului de transpunere practică a teoriei separaţiei puterilor, ceea ce impune perspective noi, suplimentare, de analiză a teoriei, în scopul schiţării unor modele perfecţionate de echilibru şi colaborare a puterilor, în raport cu noile realităţi şi forme ale jocului politic.

5.3.3 Elementele separației puterilor în Constituția României

Din conţinutul Constituţiei României, putem constata că ea consacră echilibrul puterilor în stat în cuprinsul şi semnificaţia sa conceptuală şi desigur ştiinţifică.

Articolul 1. alineatul 4, prevede o separaţie clară a puterii: ” Stalul se organizează potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterilor - legislativă, executivă şi judecătorească - în cadrul democraţiei constituţionale".

125

Cele trei puteri clasice se regăsesc exprimate în Constituţie: legislativul în normele privitoare la Parlament (art. 61 şi unii); executivul în normele privitoare la Preşedintele României şi Guvern (art. 80 şi, respectiv, 102); justiţia în normele privitoare la autoritatea judecătorească (art. 124 şi urm).

Ordinea reglementării în Constituţie a puterilor este ordinea clară şi firească. Astfel, Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a ţării (art. 61), el are funcţii de formare, alegere, numire, învestire a altor autorităţi statale şi, desigur, funcţii de control.

Se poate adăuga caracterizarea dată de art. 58, potrivit căreia Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român, deşi utilizarea termenului suprem poate fi privită cu multe rezerve de ordin ştiinţific în contextul teoriei separaţiei/echilibrului puterilor în stat.

Echilibrul puterilor îşi găseşte semnificaţii şi în organizarea şi funcţionarea autorităţii legiuitoare. Chiar structura bicamerală a Parlamentului exprimă echilibrul în exercitarea puterii legislative. De altfel, acesta este şi singurul argument solid al bicameralismului Parlamentului faţă de faptul că România este un stat naţional unitar.

Raporturile constituţionale dintre autorităţile publice se baracterizează prin implicări reciproce ale unora în sfera de activitate a celorlalte, implicări ce semnifică echilibru prin colaborare şi control.

Teroria separaţiei puterilor explică într-un limbaj simplu uşor de receptat şi de înţeles, lupta contra totalitarismului şi ideea de conducere democratică. Este simbolul puterii poporului.

Toate teoriile şi practicile politice privind crearea şi organizarea statului, indiferent dacă s-au fundamentat pe contractul social, pe lupta dintre grupuri sau clase sociale, recunosc unei singure entităţi - poporul, - calitatea de titular absolut al puterii.

126

Acesta delegă altora exerciţiul puterii sau al unor funcţii, prerogative de bunăvoie sau sub violenţă, conştient sau nu, aceasta este o chestiune complexă şi nu rareori delicată atât în teorie, cât şi în practică.

El îşi păstrează însă dreptul sacru şi natural ca, atunci când constată îndepărtarea de mandat sau înşelăciunea, să-şi valorifice prin revendicare dreptul său de unic titular suveran al puterii şi de unic legiuitor, putând în mod legitim să înlăture, prin revoluţie (dreptul la insurecţie), cârmuirile nedemocratice şi abuzive.

Acesta este cel mai incontestabil drept natural care se impune ca primă realitate politică într-o societate. De aceea, este bine ca din când în când poporul să verifice modul în care autorităţile îndeplinesc mandatul primit.

Un asemenea drept s-a verificat magnific prin Revoluţia Franceză (1789), prin revoluţiile anului 1848, prin Revoluţia română din Decembrie 1989.

Se poate preciza că ne aflam în prezenţa unei conlucrări a structurilor statale în realizarea voinţei poporului. Această conlucrare presupune: competenţe clar delimitate prin Constituţie, autonomie organizatorică şi funcţională, control reciproc garanţii constituţionale ale îndeplinirii mandatului şi ale respectării drepturilor cetăţenilor.

Constituţia României operează cu noţiunea fundamentală de autoritate publică. Această noţiune ne apare în două mari situaţii, pe de o parte, în Titlul II, consacrat drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale, iar pe de altă parte, în Titlul III, consacrat organizării de stat, care poartă denumirea "Autorităţile publice".

Spre pildă, în art. 26 se precizează că "autorităţile publice respectă şi ocrotesc..." iar în art. 45 se menţionează că "autorităţile publice au obligaţia să contribuie la asigurarea condiţiilor...".Titlul III - care se referă la Parlament şi Consiliul Legislativ, la

127

Preşedintele României, Guvern, ministere şi alte organe centrale de specialitate ale administraţiei publice, la autorităţile administraţiei publice locale (consiliul local, primar, consiliul judeţean, prefect), la instanţele judecătoreşti, Ministerul Public şi Consiliul Superior al Magistraturii - nu epuizează sfera "autorităţilor publice" din sistemul nostru constituţional.

Astfel, în Titlul II (art. 55-57) este reglementat Avocatul Poporului, în Titlul IV (art. 139) este reglementată Curtea de Conturi, iar Titlul V (art. 140-145) este consacrat Curţii Constituţionale.

Noţiunea de "autoritate publică" este folosită în două accepţiuni: Titlul II, consacrat drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale, are în vedere un sens larg, desemnând orice organ cu prerogative de putere publică, indiferent dacă este prevăzut sau nu în Constituţie, pe când în Titlul III se are în vedere un sens restrâns (organele prin care se exercită clasicele funcţii ale statului), în ele reflectându-se, în spiritul doctrinei actuale, celebrul principiu al lui Montesquieu.

Constituţia României nu foloseşte în denumirea acestui titlu formularea tradiţională de "puterile statului", iar cu privire la Parlament, de pildă, denumirea de "putere legiuitoare", pentru simplul motiv că atât funcţiile Parlamentului, cât şi ale "executivului" sunt mai complexe.

Deşi nu se menţionează în mod expres, dar din substanţa reglementării se deduce. Preşedintele României, Guvernul şi celelalte organe administrative menţionate formează, în sensul larg al termenului, executivul, iar instanţele judecătoreşti, Ministerul Public şi Consiliul Superior al Magistralurii formează "puterea judecătorească".

Constituţia face referire la "puterile statului", avându-se in vedere, în linii mari clasic trei puteri. Art. 123 şi 124 consacră principiile independenţei şi inamovibilităţii judecătorilor.Ca atare, funcţia de mediere a Preşedintelui României între puterile statului,

128

de care se face vorbire în art. 80 alin. 2. nu poate avea ca obiect medierea unei "neînţelegeri" dintre o instanţă judecătorească şi altă autoritate publică. Oricum, conceptul de mediere este folosit în sens politic si nu juridic.

Caracterul politic al instituţiei medierii şi nu caracterul strict juridic, apropiat ideii de judecător, reiese mult mai pregnant dacă coroborăm art. 80 alin. 2, în discuţie, cu art. 58 alin.l. La prima vedere. Preşedintele României mediază între orice "putere statală", deci şi între "puterea legislativă" şi altă "putere".

Nu poate intra în discuţie o mediere între "puterea judecătorească", pe de o parte, şi altă "autoritate publică", pe de altă parte, din coroborarea celor două articole rezultă că Preşedintele României nu poate media nici între "puterea legislativă" şi altă putere. Aceasta, deoarece art. 58 alin.l califică Parlamentul drept "organ reprezentativ suprem al poporului român".

Supusă unei analize logico-juridice, sintagma "puterile statului" din textul alin. 2 al art.80 este o expresie cu o semnificaţie preponderent politică decât una tehnico-juridică, aspect ce nu poate fi neglijai de ştiinţa dreptului public.

Funcţia de mediere între puterile statului este încredinţată de legiuitorul nostru constituant şefului statului, care face parte dintr-o putere, mai mult, este considerat şeful puterii - executive Atunci când exercită această funcţie, Preşedintele României nu apare în calitate de şef al executivului, deşi această calitate reiese, fără dubii, din alte prerogative ale sale.

Expresia "putere executivă” , respectiv şef al puterii executive nu ar fi fost în măsură să evoce rolul şi funcţiile şefului statului, aşa cum sunt acestea reglementate în constituţiile moderne.

Nu trebuie înţeles că Preşedintele României este în afara executivului şi administraţiei publice.

129

Constituţia noastră, cum vom releva în cele ce urmează, reglementează un executiv bicefal: şeful statului şi Guvernul.

Noţiunea de autoritate publică, în sensul de structură organizaţională, ce este avută în vedere de Titlul III al Constituţiei, este explicată uneori şi prin referire la termenul generic de organ, ceea ce ne determină să le considerăm echivalente.

În art. 58 alin. 5 se precizează că Parlamentul este organul reprezentativ suprem; în art 79, Consiliul Legislativ este calificat drept organ consultativ de specialitate al Parlamentului, art. 110 alin.l conţine formularea: Guvernul şi celelalte organe ale administraţiei publice...; în art. 115 alin. 2 se utilizează atât expresia organ de specialitate cât şi cea de autoritate administrativă pentru a evoca unul şi acelaşi fenomen juridic - structurile organizaţionale centrale de competenţă specială (administraţia ministerială, în sensul larg al termenului); în art. 116 alin.2 întâlnim expresia organe de specialitate.

Pentru desemnarea unor autorităţi publice din administraţie se apelează la formulări specifice, cum ar fi: autorităţile administraţiei publice prin care se realizează autonomia locala (art. 120 alin.l), ceea ce mai simplu poate fi spus autorităţile administraţiei publice locale, serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale, din unităţile administrativ-teritoriale (art. 122), care nu sunt altceva decât organe locale de specialitate ale administraţiei de stat subordonate numai ministerelor (altor ogane centrale de specialitate).

Titlul III, fie din alte titluri, sediul materiei consacrat unei autorităţi publice nu conţine referiri exprese nici la noţiunea de autoritate, nici la aceea de organ, dar sunt precizate sarcinile şi atribuţiile, precum şi raporturile cu alte organe de stat, de unde rezultă că ne aflăm în prezenţa tot a unui organ de stat (ex. art. 55-57 cu privire la Avocatul Poporului; art. 122 cu privire la Prefect; art. 139 cu privire la Curtea de

130

Conturi; art. 140-145 cu privire la Curtea Constituţională).

Analiza atentă a terminologiei Constituţiei relevă faptul că niciodată nu apare expresia ”autorităţi publice de stat” sau cea de ”organe de stat”, în schimb în art.151 apare expresia instituţiile republicii.

Legiuitorul constituant s-a ferit să folosească expresia ("autoritate publică de stat) pentru a sublinia ideea de bază după care nu orice autoritate publică are caracter statal.

Alături de stat ne apar ca persoane juridice de drept public si unităţile administrativ-teritoriale, care au autorităţi proprii pentru a realiza administraţia publică, potrivit principiului autonomiei locale.

De aici, nu trebuie înţeles că autorităţile administraţiei publice locale - şi, în primul rând, primarii - nu îndeplinesc şi atribuţii pe linia administraţiei de stat.

Oricât de mare este gradul de autonomie, anumite servicii publice, prin firea lucrurilor, nu se pot realiza decât uniform pe întreg teritoriul unui stat (ex. aceleaşi certificate de naştere, aceleaşi certificate de căsătorie, aceleaşi acte de identitate, aceleaşi cărţi de alegător etc.)

Termenul de instituţiile republicii are în vedere organele de stat la nivel central adică cele mai importante autorităţi publice care au fiinţat pe baza reglementărilor Constituţiei, cât si cele care vor fiinţa pe baza Constituţiei. Este de observat că textul se referă la instituţie adică la ansamblul reglementărilor fie preconstituţionale, fie constituţionale, şi nu la denumirea unei autorităţi publice sau alteia.

Indiferent de denumire, trebuie admis că legiuilonil constituant a înţeles că toate autorităţile publice la nivel central pe care le reglementează, reprezintă noi instituţii.

Din acest punct de vedere şi Parlamentul, şi

131

Preşedintele României şi Guvernul etc. sunt instituţii noi. În majoritatea cazurilor, pentru punerea în aplicare a textelor Constituţiei este nevoie de legi organice şi de modificări corespunzătoare ale altor acte normative.

Spre pildă, transformarea procuraturii în Ministerul Public nu a fost posibilă numai prin adoptarea legii privind organizarea judecătorească, ci şi prin modificarea corespunzătoare a Codului de procedură civilă şi a codului de procedură penală, introducându-se trei grade, de jurisdicţie şi desliinţându-se recursul extraordinar, ceea ce a necesitat timp.

Este motivul pentru care Constituţia îngăduie ca instituţiile existente la data intrării ei în vigoare să rămână în funcţie până la constituirea celor noi, în speţă Procuratura Generală până la constituirea Ministerului Public. Doar pentru două instituţii. Curtea Constituţională şi Curtea de Conturi, s-a stabilit un termen de 6 luni.

Autorităţile publice ce realizează marile servicii administrative (apărarea naţională, ordinea publică, siguranţa naţională etc.) funcţionează direct pe textele Constituţiei, chiar dacă nu toate au noi legi organice; art.150 alin.l, după care Legile şi toate celelalte acte normative rămân în vigoare, în măsura în care ele nu contravin prezentei Constituţii, se aplică, evident, şi cu privire la aceste materii.

Analiza sensului reglementării din Titlul III în ansamblul său, precum şi din cap.V al acestuia, în lumina noilor fundamentări din dreptul public contemporan, evocate scoate în evidenţă delimitarea pe care legiuitorul constituant a dorit să o facă între executiv şi administrativ. Mai precis, între zona preponderent politică a executivului şi zona tehnico-admimstrativă a acestuia.

Cu toate că întâlnim un capitol cu denumirea administraţia publică nu înseamnă că autorităţile publice acolo precizate (ministere, alte organe centrale

132

de specialitate, prefect, organe locale de specialitate subordonate ministerelor, consiliul judeţean, consiliul local, primar) sunt singurele autorităţi ale administraţiei publice, implicit că sfera administraţiei publice, ca activitate, coincide cu sfera de activitate a autorităţilor respective.

Prin această metodă tehnică de ordonare şi de sistematizare a materiei, legiuitorul a dorit să arate că autorităţile publice din cap.V al Titlului III fac numai administraţie publică, atât la nivel central, cât şi la nivel local, şi nu focuri politice.

Atât din raportarea modului de sistematizare a materiei Titlului III la tezele actuale ale dreptului public, dar şi din formulările exprese ale unor texte din Constituţie rezultă neîndoielnic că sfera administraţiei publice este mai mare decât sfera de activitate a autorităţilor publice reglementate în cap.V al Titlului III.

Din formularea art.110 - Guvernul şi celelalte organe ale administraţiei publice, în cadrul controlului parlamentar al activităţii lor, sunt obligate să prezinte informaţiile şi documentele cerute de Camera Deputaţilor, de Senat sau de comisiile parlamentare...), rezultă clar că şi Guvernul este organ al administraţiei publice. Potrivit art.101 din Constituţie, Guvernul exercită (şi) conducerea generală a administraţiei publice, ceea ce evocă, o dală în plus, calitatea sa de structură a administraţiei publice.

Preşedintele României are prevăzute atribuţii pe linia realizării unor servicii publice administrative de importanţă deosebită: apărarea ţării, asigurarea ordinii publice, reprezentarea diplomatică pe plan extern (art. 87, 91, 92), încât, nu se poate concepe ca respectivele atribuţii să nu fie incluse în sfera administraţiei publice.

În mod normal, trebuie admis că Preşedintele României este şi autoritate a administraţiei publice, mai precis a administraţiei de stat.

Mai există formularea din art. 48, care, cel puţin

133

la prima vedere, lasă să se înţeleagă că actele administrative emană de la orice autoritate publică.

5.3.4. Administrația publică și separarea puterilor în stat

Pentru a înţelege raportul dintre executiv în sensul strict al termenului, şi administraţia publică trebuie să plecăm de la legislativ. Constituţia noastră, spre deosebire de constituţiile altor ţări (ex.Franţa), după care Parlamentul dispune doar de un domeniu rezervat legii, consacră rolul Parlamentului de unică autoritate legiuitoare a ţării.

Aceasta înseamnă, că numai Parlamentul are prerogativa stabilirii de norme cu caracter primar. De aici o consecinţă imediată, executivul şi administraţia publică, chiar dacă adoptă norme, acestea nu pot fi decât secundum legem şi praeter legem.

Delegarea legislativă ce i se dă Guvernului, în condiţiile art. 114, nu înseamnă decât acordarea dreptului de a institui, emiţând acte administrative (ordonanţe), norme cu putere de lege, în limitele şi condiţiile stabilite prin legea de abilitare. Ordonanţa - pe toată perioada abilitării - rămâne act administrativ, cu precizarea, însă, că poate face obiectul doar al excepţiilor de neconstituţionalitate, cum se menţionează în art. 144 lit.c din Constituţie.

Chiar şi atunci când executivul în speţă Guvernul, adoptă norme cu putere de lege. el, de fapt, pune în aplicare o lege şi anume legea de abilitare, pe care, dacă o încalcă, în fapt se încalcă textul Constituţiei cu privire la delegarea legislativă.

134

Sistemul nostru constituţional consacră un executiv bicefal: Preşedintele României, pe de o parte, şi Guvernul, pe de altă parte.

Astfel, Preşedintele României, ca unul din şefii executivului: poate consulta Guvernul cu privire la probleme urgente şi de importanţă deosebită (art. 86); poale lua parte, din proprie iniţiativă, la şedinţele Guvernului în care se dezbat probleme de interes naţional privind politica externă, apărarea tării, asigurarea ordinii publice, precum şi, la cererea primului-ministru, în alte situaţii, prezidând şedinţele de Guvern la care participă (art. 87); încheie tratate internaţionale ce au fost, în prealabil, negociate de Guvern, supunându-le spre ratificare Parlamentului (art. 91 alin.l): acreditează şi recheamă reprezentanţii diplomatici ai României, la propunerea Guvernului; aprobă înfiinţarea, desfiinţarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice, la propunerea Guvernului (art. 91 alin. 2); este comandantul forţelor armate şi îndeplineşte funcţia de preşedinte al Consiliului Suprem de Apărare a Ţării art. 92; conferă decoraţii şi titluri de onoare; acordă gradele militare cele mai înalte (mareşal, general, amiral); numeşte în funcţii publice; acordă graţierea individuală (art. 94).

Cele mai multe din aceste atribuţii au un pronunţat caracter administrativ, în exercitarea lor Preşedintele României apărând nu numai ca şef al puterii executive, dar şi ca autoritate a administraţiei publice.

Fată de acestea, Preşedintele României are o serie de atribuţii cu un prortunţat caracter politic (desemnarea candidatului la funcţia de prim-ministru şi numirea Guvernului; adresarea de mesaje Parlamentului, dizolvarea Parlamentului; solicitarea referendumului: adoptarea de măsuri pentru respingerea unei agresiuni armate, declararea stării de asediu sau a stării de urgenţă).

Aceste atribuţii sunt condiţionate: de consultări politice cu liderii grupurilor parlamentare (art.85

135

coroborat cu art. 102 alin.2, art. 89); de consultarea Parlamentului (art. 90); de aprobarea prealabilă a Parlamentului (art. 92 alin. 1); de aducerea neîntârziată la cunoştinţa Parlamentului (art. 92 alin. 3) sau de solicitarea încuviinţării Parlamentului (art. 93 alin.l).

Rezultă că, logic, în exercitarea acestor atribuţii Preşedintele României "guvernează", adevărat sub controlul direct al Parlamentului, şi nu "administrează", chiar dacă emite tot acte individuale, ce sunt, cu puţine excepţii, contrasemnate de primul-ministru.

Cât priveşte Guvernul, este imposibil să se facă o departajare a atribuţiilor preponderent politice de atribuţiile preponderent administrative, pentru simplul motiv că în Constituţia noastră, la fel ca în majoritatea constituţiilor modeme, nu este înscris un tablou al atribuţiilor sale.

Legiuitorul s-a limitat doar la precizarea rolului Guvernului. în acest sens, ari. 101 menţionează că Guvernul, în baza programului politic (de guvernare) acceptat de Parlament, (asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice). Dacă coroborăm acest text cu altele (art.102 -învestitura; art.112 - moţiunea de cenzură etc.) ajungem la concluzia că, în realitate.

Guvernul este organul care stabileşte politica internă şi externă a ţării. Cu prilejul învestiturii, candidatul la funcţia de prim-ministru este obligat să vină cu un program politic, votul de învestitură nu echivalează cu transformarea programului respectiv din program al Guvernului în program al Parlamentului. (Parlamentul, prin votul acordat, şi-a exprimat doar încrederea în acest program, încredere pe care oricând o poate retrage, prin adoptarea unei moţiuni de cenzură, potrivit ari. 112, dacă motivele pentru care ea a fost acordată la învestitură ulterior au dispărut.

Constituţia consacră un capitol special problemelor raporturilor Guvernului cu Parlamentul, ceea ce confirmă ideea de bază a doctrinei actuale după

136

care rolul politic al Guvernului se exprimă nu numai în sfera exclusiv executivă, ci şi prin colaborare cu celelalte autorităţi publice, în special cu Parlamentul. Hotărâtoare în acest sens sunt iniţiativa legislativă şi delegarea legislativă.

Prin Guvern, cum se exprimă un autor francez, se stabileşte "colaborarea dintre executiv si parlament", el fiind "parlamentar prin origine și guvernamental prin funcţie”.

Nu i se poate contesta Guvernului şi calitatea de șef al puterii executive, de vreme ce are misiunea de a asigura realizarea politicii ţării şi a exercita conducerea generală a administraţiei publice, pe de o parte, iar Parlamentul este unica autoritate legiuitoare, pe de altă parte.

Guvernul este un organism rezultat din jocul politic, fiind, prin definiţie, o autoritate politică, dar nu este mai puţin adevărat că el face şi administraţie, mai mult, exercită conducerea generală a administraţiei publice.

Rolul politic al Guvernului în sfera executivului se realizează, de fapt, prin emiterea de norme, în baza legii, ce pun în mişcare (dirijează) vastul aparat al administraţiei publice. Putea spune că atât şeful statului, cât şi Guvernul se comportă, preponderent, ca autorităţi politice în raporturile cu Parlamentul.

Orice relaţie, dintre Preşedintele României şi Guvern este de natură executivă, care declanşează impulsuri politice în restul aparatului administrativ.

În schimb, orice raport dintre Preşedintele României şi autorităţi ale administraţiei specializate, pe care, după caz, le comandă sau le organizează, este numai de natura administrativă.

Guvernul se află în următoarele raporturi administrative:

a) de supraordonare faţă de ministere (alte

137

organe centrale de specialitate cu rang de minister);

b) de colaborare faţă de organele centrale de specialitate ce fiinţează ca autorităţi autonome;

c) de tutelă administrativă faţă de consiliile judeţene, consiliile locale şi primari.

Se subînţelege că serviciile publice deconcentrat ale ministerelor din unităţile administrativ-teritoriale se află tot în raporturi de subordonare faţă de Guvern, o subordonare indirectă. În spiritul doctrinei occidentale contemporane, folosim să utilizăm expresia de executiv pentru a evoca printr-o formulă generică, pe cei doi şefi ai puterii executive pe miniştri şi alţi demnitari.

Rolul constituţional al acestor autorităţi publice se reduce la clasica funcţie a executivului. Atât Preşedintele, cât şi Guvernul sunt şefi (conduc, comandă, coordonează, organizează, controlează) structuri ale administraţiei publice, realizând legătura dintre lege (politic) şi activitatea concretă de aplicare a legii, fie prin stabilirea unor norme subsecvente, dar în limitele legii, fie prin prestarea serviciilor publice care nu sunt interzise de lege.

O simplă analiză a sarcinilor şi prerogativele Preşedintelui României, în ansamblu putem delimita următoarele funcţii ale instituţiei prezidenţiale:

a) de reprezentare a statului;

b) de garant al Constituţiei şi mediator între puterile statului, între stat şi societate;

c) de şef al executivului.

Referitor la Guvern delimităm două mari funcţii:

a) de iniţiator şi realizator al politicii naţionale şi

b) de conducere generală a administraţiei

138

publice (şef al executivului).

Între Preşedintele României şi Guvern nu există raporturi de subordonare, chiar dacă Preşedintele numeşte Guvernul şi prezidează unele şedinţe ale acestuia, ci raporturi de colaborare.

Prin cotrasemnarea de către primul-ministru a decretelor Preşedintelui, practic este implicat şi Guvernul în realizarea sarcinilor executive ale Preşedintelui.

Totodată contrasemnătura primului-ministru oferă posibilitatea unui Cei doi şefi ai executivului sunt obligaţi să negocieze.control politic din partea Parlamentului, deoarece primul-ministru şi Guvernul, în ansamblul său, răspund politic numai în faţa Parlamentului, atât pentru activitatea, cât şi pentru actele lor (art.108 alin.l din Constituţie).

Cum s-a mai precizat, nu poate fi vorba de o mecanică automată in ansamblul unitar şi coerent de exercitare a puterii, nu poate fi vorba de o partajare matematică şi impenetrabilă a funcţiilor ce revin diferitor puteri.

Constituţia însăşi flexibilizează ”graniţele” dintre puteri. Exemple :

Potrivit art. 74 alin. (1) din Constituţie, Guvernul are ”drept” de iniţiativă legislativă, iar acestui ”drept” îi corespunde ”obligaţia” Parlamentului de a dezbate iniţiativa şi de a delibera asupra ei, aşa încât ”funcţia legislativă” a Parlamentului trebuie, în aceste condiţii, să se circumscrie unui anumit obiect şi, într-un anume sens, în pofida libertăţii legiuitoare a Parlamentului;

În condiţiile prevăzute de art. 114 din Constituţie, Guvernul îşi angajează răspunderea asupra unui proiect de lege, se poate ajunge la adoptarea

139

acestuia printr-un vot tacit şi global, prin nedepunerea unei moţiuni de cenzură, iar eventualele amendamente ale parlamentarilor - adevărate ”inițiative legislative” - nu modifică sau completează de ipso proiectul de lege, ci numai dacă ele sunt „acceptate de Guvern" art. 114 alin. (3) din Constituţie

În condiţiile prevăzute de art. 115 alin. (4) şi urm. din Constituţie, Guvernul se substituie Parlamentului în activitatea de legiferare prin emiterea unor ”ordonanţe de urgenţă”, exceptând domeniile prevăzute la alin. (6) al acestui articol;

Subiectele expres şi limitativ arătate de art. 146 alin. (1) lit. a) din Constituţie, între care şi Preşedintele României, Guvernul, înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Avocatul Poporului pot întrerupe procesul de finalizare şi eficacitate a legii prin formularea unei obiecţii de neconstituţionalitate ;

În condiţiile unui control de constituţionalitate de strictă conformitate, prevăzut ca atare de art. 147 alia. (1) din Constituţie, dispoziţiile din legile şi regulamentele adoptate de Parlament constatate ca fiind neconstituţionale de Curtea Constituţională îşi încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curţii Constituţionale, dacă, în acest interval.

Parlamentul nu pune de acord prevederile neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei, iar pe durata acestui termen dispoziţiile constatate ca fiind neconstituţionale sunt suspendate de drept;

Pe temeiul art. 52 alin. (1) din Constituţie şi în condiţiile prevăzute de Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, instanţa judecătorească poate dispune anularea actului administrativ;

Activitatea jurisdicţională poate aparţine şi apaţine şi unor organe administrative, soluţiile acestora fiind însă susceptibile de control judecătoresc în baza dreptului de acces liber la justiţie - art. 21 din Constituţie.

5.4. Îndrumar pentru verificare/ autoverificare

Sinteza unităţii de învăţare 5

Constituția României aprobată prin referendum în 1991 în articolul 1, alineatul 4, prevede o separaţie clară a puterii: ”Statul se organizează potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterilor - legislativă, executivă şi judecătorească - în cadrul democraţiei constituţionale".

Cele trei puteri clasice se regăsesc exprimate în Constituţie: - legislativul în normele privitoare la Parlament (art. 61 şi unii); - executivul în normele privitoare la Preşedintele României şi Guvern (art. 80 şi,

respectiv, 102); - justiţia în normele privitoare la autoritatea judecătorească (art. 124 şi urm).

Constutiția noastră consacră rolul Parlamentului de unică autoritate legiuitoare a ţării. Aceasta înseamnă, că numai Parlamentul are prerogativa stabilirii de norme cu caracter primar. De aici o consecinţă imediată, executivul şi administraţia publică, chiar dacă adoptă norme, acestea nu pot fi decât secundum legem şi praeter legem.

Delegarea legislativă ce i se dă Guvernului, în condiţiile art. 114, nu înseamnă decât acordarea dreptului de a institui, emiţând acte administrative (ordonanţe), norme cu putere de lege, în limitele şi condiţiile stabilite prin legea de abilitare. Ordonanţa - pe toată perioada abilitării - rămâne act administrativ, cu precizarea, însă, că poate face obiectul doar al excepţiilor de neconstituţionalitate, cum se menţionează în art. 144 lit.c din Constituţie.

Chiar şi atunci când executivul în speţă Guvernul, adoptă norme cu putere de lege. el, de fapt, pune în aplicare o lege şi anume legea de abilitare, pe care, dacă o încalcă, în fapt se încalcă textul Constituţiei cu privire la delegarea legislativă.

Concepte şi termeni de reţinut ” separația puterilor în stat”, ” autoritate publică”,” democrație constituțională”,” putere legislativă”, ”putere executivă”, ” putere judecătorească”.

140

141

Întrebări de control şi teme de dezbatere 1. Criterii concrete de delimitare între cele trei puteri ale statului. Colaborări și

determinări reciproce. 2. Cine îndeplinește funcția de mediere între puterile statului ? 3. Exemplificati situațiile în care Guvernul și Parlamentul colaborează din punct de

vedere organizatoric și funcțional. 4. Care este baza constituțională a principiului ”separației puterilor în stat”?. 5. Analizati administrația publică bazată pe principiul separării puterilor în stat.


1. Cine poate fi membru al guvernului, potrivit legislatiei Romaniei? a) secretarii de stat ; b) membrii ai consiliilor de administrație ale regiilor autonome, companiilor

naționale și societăților neționale ; c) cei care se bucura de exercitiul drepturilor electorale.

2. Cine poate iniţia revizuirea Constitutiei, conform actualei Constituţii a

Romaniei? a) Presedintele, la propunerea Guvernului; b) Curtea Constituțională; c) Instanțele judecătorești.

3. La cererea cărei autorităţi publice, Curtea Constitutionala poate să soluţioneze un conflict de natură constituţională, în calitate de mediator? a) Guvernul; b) Președintele uneia dintre camerele Parlamentului; c) Curtea constituțională

4. Care sunt Regulamentele Parlamentului?

a) Regulamentul Camerei Deputatilor, Regulamentul Senatului si Regulamentul

sedintelor comune ale Camerei Deputatilor si Senatului;

142

b) Regulamentul Curții constituționale; c) Regulamentul guvernului

5. În baza cărui articol din Constituţia României se emit Ordonanţele

Guvernului? a) art. 114 din Constitutia Romaniei; b) art. 121 din Constitutia Romaniei; c) art 104 din Constitutia Romaniei;

Bibliografie obligatorie:

1. Uglean Gheorghe, Drept constituțional și instituții politice, Ed. Fundația ”România de

Mâine”,București, 2007;


3. Nedelcu M.Iulian, Drept Administrativ și elemente de știința administrației,Ed. Universul Juridic,București, 2009;


5. Ioan Alexandru, Administrați publică, Teorii, Realități, Perspective, Ed.Lumina Lex, 1999;


CUPRINS 6.1. Introducere 6.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare

6.3. Conţinutul unităţii 6.3.1. Evoluția instituției.Considerații generale 6.3.2. Atribuțiile generale ale Președintelui 6.3.2.1. Atribuțiile Președintelui României ca șef al executivului 6.3.3. Actele Președintelui României 6.3.3.1. Regimul și natura decretelor emise de Președintele României 6.4.Alegerea mandatului și răspunderea Președintelui 6.4.1. Alegerea mandatului Președintelui României 6.4.2. Răspunderea Președintelui 6.5 Reglementarea instituției șefului de stat în țări ale uniunii europene 6.6.Îndrumar pentru verificare/autoverificare

6.1. Introducere

Caracterul semiprezidenţial al republicii este rezultatul receptării în sistemul constituţional românesc, a modelului de alegere a şefului statului în sistemele prezidenţiale, precum şi a modalităţilor de răspundere politică a Guvernului faţă de puterea legislativă, caracteristice regimurilor politice parlamentare.

Preşedintele României face parte din puterea executivă şi întruneşte prerogativele esenţiale ale acestei puteri ce revin şi şefului statului. Puterea executivă e repartizată echilibrat între şeful statului şi Guvern.

Preşedintele României beneficiază de o legitimitate populară, iar Guvernul este numit de şeful statului, pe baza votului de învestitură acordat de Parlament.

Constituţia României conferă Preşedintelui patru funcţii principale: de reprezentare, de garant al independenţei naţionale şi al unităţii şi integrităţii teritoriale a ţării, funcţia de a veghea la respectarea Constituţiei şi cea de mediere.

Preşedintele României este organul de vârf al puterii executive şi ocupă demnitatea de şef al statului. Ca şef al statului Preşedintele reprezintă statul român. Preşedintele României se identifică cu statul român.

Preşedintele prezidează Consiliul Suprem de Apărare a Ţării; este comandantul forţelor armate; poate declara, cu

143

aprobarea prealabilă a Parlamentului, mobilizarea parţială sau generală a forţelor armate; instituie starea de urgenţă ş.a.

Preşedintele veghează la buna funcţionare a autorităţilor publice, la respectarea Constituţiei. În acest scop, Preşedintele exercită funcţia de mediere între puterile statului, precum şi între stat şi societate.

6.2.Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare

Obiectivele unității de învățare - cunoașterea importanței rolului instituţiei

prezidenţiale în echilibrarea puterilor în stat .

- precizarea rolului instituției prezidențiale în statul de drept.

- înțelegerea funcțiilor președintelui conferite de Constituția României.

- cunoașterea prerogativelor esențiale ale Preşedintele României ca șef al puterii executive .

Competenţele unităţii de învăţare

- familiarizarea studenţilor cu noţiunea de instituţie prezindenţială.

- înțelegerea mecanismului de alegere a preşedintelui României,.

- descrierea funcţiilor președintelui și rolul lor în statul de drept.

- enumerarea principalelor atribuţii ale președintelui.

- Să facă distincţia între noţiunile de incompatibilitate, imunitate şi răspundere

144


6.3. Conţinutul unităţii

6.3.1. Evoluția instituției. Considerații generale

Instituţia şefului statului are o evoluţie de-a lungul istoriei moderne şi contemporane, atât în privinţa formei, structurii, cât şi în privinţa atribuţiilor şi organizării acesteia.

Instituţia şefului statului constituie una dintre cele mai vechi autorităţi politice, ea apărând o dată cu statul, cunoscând o evoluţie continuă, atât în ceea ce priveşte forma, structura, cât şi prerogativele şi atribuţiile.

Orice colectivitate, indiferent de mărimea ei, de nivelul său de organizare şi dezvoltare, a avut în fruntea sa un şef, fie ales, fie impus. Astăzi, această instituţie, sub diferite forme, structuri, atribute şi prerogative, este prezentă în societate.

Instituţia şefului de stat îşi are originea chiar în istoria lumii, a sistemelor statale. Din totdeauna, colectivităţile umane organizate au avut un şef recunoscut sau impus, în contextul împrejurărilor istorice.

Această instituţie a cunoscut o evidentă evoluţie în ce priveşte formele, structurile, împuternicirile, protocoalele. De asemenea, şeful de stat a cunoscut şi cunoaşte fie organizări unipersonale, fie organizări colegiale. Cei care au ocupat această înaltă demnitate statală s-au numit sau se numesc regi, principi, regenţi, emiri, împăraţi, preşedinţi.

Trebuie subliniat că fundamentarea edificiului statal pe unicitatea puterii a însemnat crearea organelor puterii de stat, categorie necunoscută în sistemul separaţiei puterilor. Cât priveşte şeful de stat, el a fost şi este constant încadrat în această categorie alături de parlament.

În statele organizate pe baza teoriei separaţiei puterilor, sistemul statal este construit pe cele trei mari puteri, ramuri, şi anume, puterea legiuitoare, puterea executivă şi puterea

145

146

judecătorească, şeful statului fiind încadrat, de regulă, în puterea executivă, de unde şi exprimările frecvent utilizate de „şeful puterii executive” sau „şeful executivului”.

Există state unde executivul este format dintr-un organ statal unic, deseori un preşedinte, care-şi legitimează împuternicirile prin votul universal. În mod evident, acesta este cazul regimurilor prezidenţiale pure, în care preşedintele dispune de o echipă care-l ajută în atribuţiile sale de guvernare, dar membrii acestei echipe sunt de fapt funcţionari, şi nu guvernanţi.

O altă situaţie este aceea în care puterea executivă este realizată de două organe de stat – şef de stat şi guvern. Acest sistem este legat de dezvoltarea regimului parlamentar în Anglia. El a rezultat din slăbirea progresivă a Coroanei şi din creşterea corelativă a puterii miniştrilor care nu erau la origini decât simpli auxiliari ai monarhului.

Alături de şeful de stat, care personifică naţiunea, a apărut cabinetul, mai exact spus, un grup de funcţionari, cu misiunea de a asigura concret gestiunea afacerilor publice.

Această structură a puterii executive, devenită deseori dualistă, se regăseşte în multe ţări considerate a avea „un regim de cabinet”. Evoluţia cabinetului este definitivă acolo şi atunci când unul din membrii acestuia ocupă o poziţie juridică superioară şi când alături de şeful de stat există şi un şef de guvern (prim-ministru, preşedinte).

În unele ţări, funcţia de şef de stat a fost îndeplinită de organe colegiale, denumite prezidii, consilii de stat, consilii prezidenţiale. Asemenea organisme au existat în România (1947-1974), în alte ţări foste socialiste (Bulgaria, Ungaria, Polonia). În fine, un exemplu de regim colegial, considerat unic, este regimul elveţian.

Instituţia şefului de stat în ţara noastră este abordată prin prisma dispoziţiilor constituţionale, începând cu prima noastră Constituţie. Astfel, potrivit Statutului lui Cuza, puterile publice erau încredinţate domnului, unei Adunări ponderatrice şi unei Adunări elective.

Termenul domn este folosit şi de către Constituţia din anul 1866 (art.82), domnul având puteri constituţionale ereditare, iar puterea legislativă exercitându-se colectiv de către domn şi reprezentanţa naţională (art.32). La 8 iunie 1884, în urma proclamării regatului în anul 1881, textele constituţionale sunt puse de acord cu această realitate. Constituţia din anul 1923 vorbeşte de rege (art.77), arătând că puterea legislativă se exercită colectiv de către rege şi reprezentanţa naţională (art.34), că puterea executivă este încredinţată regelui (art.39).

Denumirea de rege este menţinută şi de Constituţia din 1938 (art.34), care-l declară capul statului (art.30) şi, desigur,

147

cuprinde dispoziţii similare cu cele din art. 34 şi 39 ale Constituţiei din 1923.

În perioada 1940-1944, prerogativele regale au fost substanţial restrânse, dar regele rămâne ca şef al statului până în decembrie 1947, în baza Constituţiei din 1923, repusă în vigoare prin Decretul nr.1626 din 1944.

Prin Legea nr.363/1947, atribuţiile de şef de stat sunt încredinţate Prezidiului Republicii, ca şef colegial al statului s-a realizat în privinţa naturii juridice, sub influenţa trăsăturilor Constituţiei din 1923. Acesta a fost organizat ca un organ al administraţiei de stat, ca organ suprem executiv, dacă folosim exprimarea Decretului nr.3/1948.

Constatarea este importantă din punct de vedere istoric, pentru că dacă actele constituţionale adoptate în această perioadă (ne referim îndeosebi la Decretul nr.1626/1944 şi Decretul nr.2218/1946) au menţinut separaţia puterilor, Legea nr.363/1947 a înlocuit acest principiu cu unicitatea puterii. Natura administrativă a Prezidiului Republicii rezultă chiar din exprimarea actului normativ.

Constituţia din anul 1948 încredinţează funcţia de şef de stat Prezidiului Marii Adunări Naţionale, organ central, caracterizat ca organ suprem al puterii de stat, menţinut şi de Constituţia din 1952 până în anul 1961, când a fost înlocuit prin Consiliul de Stat. Consiliul de Stat, organ colegial, este menţinut şi de Constituţia din anul 1965. În anul 1974, Constituţia a fost modificată, creându-se funcţia de preşedinte de republică, îndeplinită de o singură persoană.

După Revoluţia din Decembrie 1989, prin Decretul-Lege nr.2 din 27 decembrie 1989 privind constituirea, organizarea şi funcţionarea Consiliului Frontului Salvării Naţionale, se creează funcţia de Preşedinte al Consiliului. Decretul-Lege încredinţează exercitarea atribuţiilor de şef de stat Preşedintelui Consiliului.

Decretul-Lege nr.92/1990 privind alegerea Parlamentului şi a Preşedintelui României încredinţează funcţia de şef de stat Preşedintelui României, ales prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat. Această soluţie este consacrată şi prin Constituţia actuală a României.

Fundamentarea edificiului statal pe unicitatea puterii a însemnat crearea organelor puterii de stat, categorie necunoscută şi în care este încadrat constant, alături de Parlament, şi şeful statului.

Şeful statului este încadrat, în majoritatea cazurilor, în puterea executivă, de aceea s-a încetăţenit şi formula „şeful puterii executive”, sau „şeful executivului”.S-a exprimat în literatura de specialitate şi opinia potrivit căreia Preşedintele României ar reprezenta cea de-a patra putere în stat, opinie pe care o considerăm neîntemeiată, deoarece ea ar contrazice în

148

totalitate celebra teorie a lui Montesquieu cu privire la separaţia puterilor în stat: puterea legislativă, puterea executivă şi puterea judecătorească.

Totodată, considerăm că această opinie este contrară şi dispoziţiilor constituţionale; la art.1 alin.4 din Constituţia României se prevede în mod expres că statul se organizează potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterilor – legislativă, executivă şi judecătorească – în cadrul democraţiei constituţionale.

Art. 81 din Constituţia României prevede:

− alin.1: „Preşedintele României reprezintă statul român şi este garantul independenţei naţionale, al unităţii şi al integrităţii teritoriale a ţării”;

− alin.2: „Preşedintele României veghează la respectarea Constituţiei şi la buna funcţionare a autorităţilor publice”. În acest scop, Preşedintele exercită funcţia de mediere

între puterile statului, precum şi între stat şi societate. Acesta este unul dintre paradoxurile Constituţiei

române, care a acordat preşedintelui României, unul dintre cei doi capi ai puterii executiv-administrative, rolul de mediator între puterile statului, chemate să funcţioneze pe baza principiului şi echilibrului puterilor, în conformitate cu prevederile art.1 alin.4 din Constituţia României.

În exerciţiul funcţiunilor sale, Preşedintele României personifică autoritatea statală în relaţiile interne şi internaţionale, iar acest lucru este firesc, deoarece el îşi trage legitimitatea din alegerea sa de către popor, prin vot universal, direct.

Şeful statului poartă răspunderea pentru soarta naţiunii şi în această calitate, nimic nu îi poate fi indiferent.

Aşa cum este prevăzut în Constituţia ţării, Preşedintele României, în calitatea sa de şef de stat, este garantul independenţei, unităţii şi integrităţii teritoriale ale ţării, ceea ce înseamnă că, în această calitate, el dispune de posibilităţi constituţionale pentru a preveni afectarea acestora.

Şi aceasta nu numai pe tărâmul măsurilor efective, desigur, necesare în caz de agresiune, dar şi prin activitatea desfăşurată de Preşedinte pe plan diplomatic, internaţional (respectiv, în relaţiile dintre state şi reprezentanţii lor, precum şi în domeniul încheierii de tratate internaţionale).

Prerogativa de a veghea la respectarea Constituţiei, este o atribuţie efectivă, care implică direct pe Preşedinte, în afara legii fundamentale a ţării. Astfel, el se poate adresa Curţii Constituţionale, înainte de promulgarea unei legi, în

149

situaţia în care o consideră neconstituţională. Preşedintele României reprezintă statul român şi este

garantul independenţei naţionale, al unităţii şi al integrităţii teritoriale a ţării.

Preşedintele României veghează la respectarea Constituţiei şi la buna funcţionare a autorităţilor publice. În acest scop, Preşedintele exercită funcţia de mediere între puterile statului, precum şi între stat şi societate.

Aceste dispoziţii constituţionale sunt de natură să genereze opinii diverse, chiar o confruntare de idei, mai ales dacă le raportăm la alte prevederi ale Constituţiei.

Astfel, în art. 61, se arată că „Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român...”, fiind ales prin vot universal şi direct. Pe de altă parte, în art. 80 se consacră faptul că „Preşedintele României reprezintă statul român...”, alegerea sa efectuându-se tot prin vot universal şi direct.

Aşadar, reprezentând statul român şi fiind ales la fel ca şi Camera Deputaţilor şi Senatul, prin vot universal şi direct, Preşedintele României este şi el un organ reprezentativ suprem, dar dependent într-o oarecare măsură de Parlament, în sensul că Senatul şi Camera Deputaţilor, într-o şedinţă comună, pot pune sub acuzare pe Preşedintele României pentru înaltă trădare sau pot chiar să-l suspende din funcţie, pentru încălcarea gravă a Constituţiei.

Pe de altă parte, Preşedintele României poate, în anumite condiţii, să dispună dizolvarea Parlamentului (art. 89 din Constituţie).

Este o dependenţă reciprocă între două organe reprezentative supreme, ambele ocupând cea mai înaltă poziţie în stat.

O primă problemă se referă la locul Preşedintelui României în cadrul sistemului autorităţilor statului.

În art. 80, alin.2 al Constituţiei României se arată că Preşedintele României exercită funcţia de mediere între puterile statului.

Preşedintele nu face parte din nici una dintre cele trei puteri (puterea legislativă, puterea executivă şi puterea judecătorească), deoarece, dacă ar face parte dintr-una din ele, n-ar mai putea să fie mediator între puterea publică din care face parte şi o altă putere.

Prin urmare, se pune problema locului pe care îl ocupă Preşedintele în sistemul autorităţilor statului, dacă ţinem seama şi de prevederile art. 80, alin.1, din Constituţie, potrivit cărora Preşedintele României este garantul independenţei naţionale, al unităţii şi al integrităţii teritoriale a ţării. Ca să poată fi în mod real acest garant, Preşedintele României trebuie să exercite autoritatea statală la cel mai înalt nivel, cum, de altfel, şi rezultă din atribuţiile pe care Constituţia i le

150

conferă. O altă problemă priveşte raporturile dintre Preşedintele

României şi primul-ministru al Guvernului. Potrivit art. 99, pct. 2 din Constituţia României, unele

decrete ale Preşedintelui, şi dintre cele mai importante, trebuie să fie contrasemnate de către primul-ministru. Ce se întâmplă în cazul în care primul-ministru refuză să contrasemneze decretul în cauză? Constituţia nu dă nici-un răspuns la această problemă, dar, interpretând dispoziţiile constituţionale, se ajunge la concluzia că decretul respectiv nu se va putea pune în aplicare, deoarece îi lipseşte un element de validitate, şi anume contrasemnătura primului-ministru.

Aceste prevederi ale Constituţiei, credem, ştirbesc mult din autoritatea Preşedintelui României, făcându-l dependent de bunăvoinţa primului-ministru, pe care însuşi Preşedintele îl propune în această funcţie.Pe de altă parte, aceste dispoziţii ale Constituţiei vin în contradicţie cu alte prevederi constituţionale.

Astfel, conform art. 92, pct.1 din Constituţia României, Preşedintele României este comandantul forţelor armate şi îndeplineşte funcţia de preşedinte al Consiliului Suprem de Apărare a Ţării. În această calitate, Preşedintele României poate declara mobilizarea parţială sau generală a forţelor armate şi lua măsuri în caz de agresiune armată împotriva României, pentru respingerea agresiunii.

În ambele situaţii, potrivit Constituţiei, decretele Preşedintelui trebuie să fie contrasemnate de către primul-ministru. În aceste condiţii, prerogativele Preşedintelui României, în calitate de comandant al forţelor armate, se dovedesc a fi pur formale, din moment ce, în exercitarea prerogativelor respective, Preşedintele are nevoie de consimţământul primului-ministru, care, în ierarhia organizării statale, ocupă o poziţie inferioară Preşedintelui României.

Concluzionând cele expuse anterior şi, totodată rezultând şi din dispoziţiile constituţionale, putem spune că pot fi conturate trei funcţii prezidenţiale:

− funcţia de reprezentare; − funcţia de garant; − funcţia de mediator

6.3.2.Atribuțiile generale ale Președintelui României

Pentru îndeplinirea rolului şi a funcţiilor Preşedintelui, Constituţia stabileşte atribuţiile sale.

În literatura de specialitate, atribuţiile preşedintelui au

151

fost clasificate potrivit unor criterii diferite. Într-o opinie, clasificarea atribuţiilor prezidenţiale se face după criteriul regimului lor juridic (I. Deleanu). Într-o altă opinie, se face distincţia între atribuţiile reglementate în Constituţie şi atribuţiile prevăzute de legi elaborate pe baza ei, atribuţii prevăzute de legi şi cele ce s-au creat pe calea practicii politice. Într-o a treia opinie, la care ne raliem, atribuţiile preşedintelui sunt grupate după criteriul conţinutului (I. Muraru).

După criteriul conţinutului, putem identifica următoarele atribuţii: atribuţii privind legiferarea, atribuţii privind organizarea şi funcţionarea puterilor publice, atribuţii privind alegerea, formarea,avizarea formării, numirea sau revocarea unor autorităţi publice, atribuţii în domeniul apărării ţării şi asigurării ordinii publice, atribuţii în domeniul politicii externe, atribuţii în raport cu Parlamentul.

a) Atribuţii privind legiferarea

La exercitarea funcţiei legislative de către parlament

concură şi alte autorităţi şi, mai ales, executivul. De aceea, şeful de stat are importante atribuţii în acest domeniu.

Astfel, Preşedintele României promulgă legile (art.77), având dreptul de a cere, o singură dată, reexaminarea legii; semnează legile în vederea publicării lor în „Monitorul Oficial”; poate sesiza Curtea Constituţională în legătură cu neconstituţionalitatea legilor.

b) Atribuţii privind organizarea şi funcţionarea

puterilor publice

Din caracterizarea instituţiei şefului de stat, aşa cum stabilesc dispoziţiile art.80 (2) din Constituţie, rezultă că Preşedintele României exercită funcţia de mediere între puterile statului, precum şi între stat şi societate.

Ca atare, şeful de stat se află în raporturi constituţionale, clar definite, cu autorităţile publice, multe din atribuţiile sale privind organizarea şi funcţionarea acestora.

Aceste atribuţii sunt: prezentarea de mesaje Parlamentului, cu privire la principalele probleme politice ale naţiunii (art.88); consultarea Guvernului cu privire la problemele urgente şi de importanţă deosebită (art.86); participarea la şedinţele Guvernului şi prezidarea acestor şedinţe în condiţiile (art.87); organizarea referendumului în probleme de interes naţional, după aprobarea prealabilă a Parlamentului (art.90).

152

a) Atribuţii privind alegerea, formarea, avizarea formării, numirea sau revocarea unor autorităţi publice Atribuţiile ce revin Preşedintelui României în acest

domeniu sunt:

- dizolvarea Parlamentului în condiţiile art.89; - desemnarea unui candidat pentru funcţia de

prim-ministru, numirea Guvernului pe baza votului de încredere acordat de Parlament;

- revocarea şi numirea unor miniştri în caz de remaniere guvernamentală sau vacanţă a postului, la propunerea primului ministru (art.85 din Constituţie);

- numirea a trei judecători la Curtea Constituţională, potrivit art.142 (3) din Constituţie;

- numirea în funcţie a magistraţilor în condiţiile art.125 şi 134 din Constituţie;

- numiri în funcţii publice potrivit art.94 din Constituţie;

- acordarea gradelor de mareşal, de general şi de amiral.

b) Atribuţii în domeniul apărării ţării şi asigurării

ordinii publice În cadrul acestor atribuţii includem:

- declararea, cu aprobarea prealabilă a Parlamentului, a mobilizării parţiale sau generale a forţelor armate. În situaţii excepţionale, Preşedintele României poate lua această măsură, hotărârea fiind supusă aprobării prealabile a Parlamentului în cel mult 5 zile de la adoptare; luarea de măsuri pentru respingerea oricărei agresiuni armate îndreptate împotriva României – printr-un mesaj, el aduce neîntârziat la cunoştinţă Parlamentului această situaţie;

- instituirea stării de asediu sau stării de urgenţă parţiale sau totale. Preşedintele va solicita Parlamentului încuviinţarea măsurii instituirii stării de urgenţă totale. Preşedintele va solicita Parlamentului încuviinţarea măsurilor adoptate în cel mult 5 zile de la luarea acestor măsuri.

-

153

e) Atribuţii în domeniul politicii externe În această categorie cuprindem:

- încheierea, în numele României, a tratatelor negociate de Guvern şi supunerea lor spre ratificare Parlamentului în termen de 60 de zile; acreditarea şi rechemarea, la propunerea Guvernului, a reprezentanţilor diplomatici ai României; aprobarea înfiinţării sau desfiinţării rangului misiunilor diplomatice;

- acreditarea în România a reprezentanţilor diplomatici ai altor state.

f) Atribuţii în raport cu Parlamentul

După consultarea preşedinţilor celor două Camere şi a

liderilor grupurilor parlamentare, Preşedintele României poate să dizolve Parlamentul, dacă acesta nu a acordat votul de încredere pentru formarea Guvernului în termen de 60 de zile de la prima solicitare şi numai după respingerea a cel puţin două solicitări de învestitură.

În cursul unui an, Parlamentul poate fi dizolvat doar o singură dată. Parlamentul nu poate fi dizolvat: în ultimele 6 luni ale mandatului Preşedintelui; în timpul stării de asediu; în timpul stării de urgenţă.

Preşedintele României adresează Parlamentului mesaje cu privire la principalele probleme politice ale naţiunii.

g) Alte atribuţii

În această categorie se includ:

- conferirea decoraţiilor şi titlurilor de onoare; - acordarea graţierii individuale.Există însă şi

autori de drept administrativ care clasifică atribuţiile Preşedintelui României din punct de vedere al sarcinilor, din punct de vedere al subiectelor faţă de care acestea se exercită, din punct de vedere al frecvenţei exercitării lor, din punct de vedere al procedurii de realizare sau din punct de vedere al formelor tehnico-juridice prin care se realizează.

6.3.2.1. Atribuțiile Președintelui României ca șef al executivului

Atribuţiile Preşedintelui României ca şef al

Executivului nu intră în categoria atribuţiilor din sfera

154

reprezentării politice, nici în sfera constituţional-legislativă, nici în sfera raporturilor cu alte autorităţi publice, acestea reprezintă atribuţii executiv-administrative care îşi au temeiul în prevederile constituţionale, potrivit cărora Preşedintele României este unul din cei doi şefi ai puterii executive, dar cu atribuţii destul de limitate.

A. În acest mod, în raporturile cu Guvernul, Preşedintele României are următoarele atribuţii:

− atribuţia de a desemna candidatul pentru funcţia de

prim-ministru; − atribuţia de a numi Guvernul pe baza votului de

încredere acordat de Parlament; − atribuţia de a revoca şi de a numi unii membri ai

Guvernului, în caz de remaniere; − atribuţia de a se consulta cu Guvernul cu privire la

probleme urgente şi de o importanţă deosebită; − atribuţia de a participa la şedinţele Guvernului în care

se dezbat probleme de interes naţional privind politica externă, apărarea ţării, asigurarea ordinii publice şi, la cererea Primului-ministru, în alte situaţii.

B. O altă categorie de atribuţii sunt atribuţiile pe care

le poate exercita în cazuri excepţionale, Preşedintele României, iar acestea pot fi concretizate în:

– în calitatea sa de comandant al forţelor armate,

Preşedintele României poate declara mobilizarea parţială sau totală, cu aprobarea prealabilă sau, în cazuri excepţionale, ulterioară a parlamentului (art.92 alin.1 din Constituţia României);

– tot în calitatea sa de comandant al forţelor armate, în caz de agresiune armată îndreptată împotriva ţării, Preşedintele României ia măsuri pentru respingerea acesteia (art.92 alin.1 din Constituţia României);

– Preşedintele României, potrivit legii, instituie starea de asediu sau starea de urgenţă în întreaga ţară sau în unele unităţi administrativ-teritoriale, urmând ca în cel mult 5 zile să solicite Parlamentului încuviinţarea măsurii luate (art.93 din Constituţia României).

C. În domeniul politicii externe, Preşedintele României

are o serie de atribuţii cum ar fi:

− încheie tratate internaţionale în numele României, negociate de către Guvern şi le supune spre ratificare Parlamentului României într-un termen rezonabil;

155

− la propunerea Guvernului, acreditează şi recheamă reprezentanţii diplomatici ai României;

− la propunerea Guvernului, aprobă înfiinţarea, desfiinţarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice;

− primeşte acreditarea reprezentanţilor diplomatici al altor state în România.

6.3.3. Actele Președintelui României

Pentru a-şi putea exercita prerogativele care îi sunt stabilite prin Constituţie şi prin alte legi, Preşedintele României are la dispoziţie Administraţia Prezidenţială, aceasta reprezintă o instituţie publică, cu personalitate juridică, formată din servicii publice puse la dispoziţia acestuia, pentru îndeplinirea atribuţiilor sale, iar această instituţie a Administraţiei Prezidenţiale îşi are sediul în municipiul Bucureşti, la Palatul Cotroceni.

În literatura de specialitate, se face o distincţie între actele politice ale preşedintelui: mesaje, declaraţii, apeluri etc. şi actele juridice la care se referă dispoziţiile art.100 din Constituţia României; în acest fel, aici se menţionează că, în exercitarea atribuţiilor sale, Preşedintele României emite decrete care se publică în „Monitorul Oficial al României”, iar nepublicarea acestora atrage inexistenţa lor din punct de vedere juridic.

6.3.3.1.Regimul și natura decretelor emise de

Președintele României Potrivit dispoziţiilor constituţionale – art.100 alin.2 din

Constituţia României: Primul-ministru contrasemnează decretele emise de

către preşedinte:

− în exercitarea atribuţiilor de politică externă privind trimiterea tratatelor spre ratificare parlamentului, acreditarea şi rechemarea reprezentanţilor diplomatici, aprobarea înfiinţării, desfiinţării sau schimbării rangului misiunilor diplomatice;

− pentru declararea mobilizării parţiale sau totale a forţelor armate;

− pentru luarea măsurilor de respingere a agresiunii armate îndreptate împotriva ţării;

− pentru instituirea stării de asediu sau a stării de urgenţă;

− pentru conferirea decoraţiilor şi titlurilor de onoare;

156

− pentru acordarea gradelor de mareşal, de general, de amiral şi de chestor de poliţie;

− pentru acordarea graţierii individuale. În literatura de specialitate s-a exprimat opinia potrivit

căreia decretele prezidenţiale au totdeauna un caracter individual, dar şi opinia că acestea pot avea şi caracter normativ. Ele pot fi cu caracter normativ sau cu caracter individual.

Decretele trebuie contrasemnate de către primul-ministru. Contrasemnarea actelor şefului de stat s-a practicat şi se practică în sistemele constituţionale. Prin aceasta, se dă actului respectiv o motivaţie mai solidă şi se antrenează, de regulă, răspunderea juridică a celui care a contrasemnat actul. Contra-semnarea este şi o măsură împotriva depăşirii de către şeful de stat a împuternicirilor conferite de Constituţie şi legi, contrasemnarea fiind o condiţie de valabilitate a actului.

Constituţia României prevede şi ea asemenea reguli, cu precizarea că obligaţia contrasemnării decretelor de către primul-ministru nu priveşte toate aceste decrete, ci numai cele expres menţionate în Constituţie.

Astfel, şi în opinia noastră considerăm că sunt acte administrative cu caracter individual, decretele de numire sau de eliberare din funcţii publice, emise de către Preşedintele României, în cazurile prevăzute de lege. De asemenea, considerăm că decretele emise de către Preşedintele României sunt calificate ca fiind acte administrative supuse controlului instanţelor de contencios administrativ, dar excepţie de la regulă făcând actele enumerate de Legea contenciosului administrativ.

Nu pot fi atacate în faţa instanţelor de contencios administrativ următoarele categorii de decrete emise de către Preşedintele României, acte care privesc raporturile sale cu Parlamentul, conform dispoziţiilor prevăzute în art. 5 alin. 1 din Legea contenciosului administrativ:

− decretul pentru desemnarea candidatului pentru funcţia

de prim-ministru; − decretul de numire a Guvernului sau a unor membri ai

Guvernului în caz de remaniere. Conform dispoziţiilor prevăzute în art.5 alin.3 din

Legea contenciosului administrativ, pot fi atacate în faţa instanţelor de contencios administrativ decretele emise de către Preşedintele României pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al stării de urgenţă, dar numai pentru exces de putere.

Potrivit dispoziţiilor art.2 alin.1 lit. m din Legea

157

contenciosului administrativ, nr.554/2004, excesul de putereeste definit ca fiind exercitarea dreptului de apreciere, aparţinând autorităţilor administraţiei publice, prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, prevăzute de Constituţie sau de lege.

Din categoria actelor administrative care nu pot fi atacate în faţa instanţelor de contencios administrativ,fac parte actele administrative prin care Preşedintele României îşi exercită atribuţiile privind realizarea politicii externe.

Astfel, decretele prezintă următoarele trăsături distincte:

- reprezintă manifestări unilaterale de voinţă în vederea producerii de efecte juridice;

- apar ca urmare a exercitării atribuţiilor reglementate în Constituţie şi legi;

- unele din ele se contrasemnează de primul-ministru;

- se publică obligatoriu în „Monitorul Oficial”; - au caracter executoriu.

6.4 Alegerea mandatului și răspunderea Președintelui 6.4.1. Alegerea mandatului Președintelui României

Desemnarea şefului de stat, în sistemele monarhice, mandatul este pe viaţă.

În celelalte sisteme, în care şeful de stat este ales, mandatul şefului de stat este limitat. De exemplu, mandatul cel mai scurt este în Elveţia, de un an, iar cel mai lung este de 7 ani (Franţa până în anul 2002, Gabon, Irlanda, Italia, Somalia etc.).

Guvernatorii generali din Bahamas, Fidji, Mauritius, Saint Vincent şi Grenadinele sunt numiţi pentru o perioadă nedeterminată, în timp ce guvernatorii generali din Australia, Canada şi Noua Zeelandă sunt desemnaţi pentru 5 ani.

Privitor la mandatul şefului de stat, o altă problemă este cea a numărului mandatelor. Este vorba, de sistemele în care şeful de stat este ales.

De regulă, aceeaşi persoană poate ocupa funcţia de şef de stat pentru cel mult două mandate. Această regulă s-a impus în timp.

Astfel, Constituţia americană din 1787 nu a prevăzut

158

numărul mandatelor, dar George Washington, care a fost primul preşedinte al Statelor Unite (1789-1797), a refuzat un al treilea mandat, creând o cutumă internaţională. Cu toate acestea, Franklin Rooslvelt a obţinut patru mandate consecutive (1933-1945).

Un amendament la Constituţia americană (nr.23 din anul 1947, aplicabil din anul 1951) a restabilit regula impusă de Washington, interzicând pe viitor ca un preşedinte să poată obţine mai mult de două mandate. Regula a maximum două mandate se aplică şi în alte state.

Desemnarea sau alegerea şefului statului, atribuţiile şi prerogativele acestei instituţii ţin de o serie de factori: natura sistemului politic; sistemul constituţional şi forma de guvernământ; anumite tradiţii istorice şi naţionale.

Nu în toate cazurile şi în mod automat modul de desemnare a şefului statului determină locul şi rolul acestuia în societate, în stat. Natura şi extensiunea acestei funcţii sunt în raport cu celelalte puteri, în principiu cu executivul şi legislativul, dar şi în funcţie de categoria puterii în care este încadrată.

Desemnarea şefului de stat este una din problemele direct legate de forma de guvernământ.

Ea prezintă un mare interes în precizarea atât a funcţiilor (prerogativelor, împuternicirilor) şefului de stat, cât şi a raporturilor acestuia cu celelalte „puteri” din stat, îndeosebi cu legislativul şi executivul.

În prezent s-au conturat patru moduri de desemnare a şefului de stat, şi anume:

- pe cale ereditară; - alegere de către parlament; - alegere de către un colegiu electoral; - alegere prin vot universal.

Desemnarea şefului de stat pe cale ereditară este prima

şi cea mai veche modalitate de desemnare a şefului statului. Ea a fost şi este caracteristică regimurilor monarhice, constituţionale.

După anumite reguli constituţionale, monarhul accede la funcţia de şef al statului pe cale ereditară, ca în Anglia, Olanda, Suedia, sau el însuşi îşi poate desemna un succesor din cadrul Casei regale, ca în Spania, Belgia, Maroc, Iordania.

Prin această modalitate de desemnare a şefului statului, parlamentul sau altă instituţie nu au niciun rol sau au unul minor, cel mult de a veghea la respectarea regulilor constituţionale de desemnare a acestuia, sau în caz de stingere a dinastiei, la numirea unui succesor la tron, sau participă la alegerea acestuia.

Alegerea şefului de stat de către parlament pune,

159

desigur, parlamentul într-o poziţie supraodonată executivului. Această modalitate de desemnare a şefului statului este o consecinţă, un rezultat al revoluţiei burgheze, al luptei acesteia împotriva absolutismului, fiind în acelaşi timp şi un mod eficient de control al parlamentului asupra acestei instituţii. În practica politică, această modalitate cunoaşte două forme:

a) parlamentul desemnează direct prin votul membrilor

săi pe şeful statului, de regulă, pe preşedinte, aşa cum este situaţia în Grecia, Israel, Republica Sud Africană. În acest caz, instituţia şefului statului îmbracă forma unipersonală;

b) parlamentul alege organe colegiale, ca şefi de stat, situaţii întâlnite în fostele ţări socialiste, dar şi în state ca Elveţia. Preşedintele Confederaţiei Elveţiene îndeplineşte funcţia de şef de stat, însă nu dispune de nicio autoritate asupra colegilor săi din Consiliu.

În Germania, preşedintele federal este ales de către

Convenţia federală, compusă din membrii Bundestagului şi dintr-un număr egal de membri aleşi pentru aceasta de către adunările reprezentative ale landurilor. În India, preşedintele este ales de către un colegiu electoral compus din membri aleşi de către parlament şi de către adunările legislative ale statelor federale.

În Italia, colegiul electoral este compus din membri ai parlamentului şi din reprezentanţi ai consiliilor regionale. În SUA, Coreea de Sud, preşedintele este ales de către un colegiu electoral, el însuşi ales prin vot universal. În SUA, electorii se aleg marţea următoare primei zile de luni din noiembrie, iar preşedintele se alege luni, după a doua miercuri din decembrie.

Alegerea şefului de stat prin vot universal este folosită în republicile prezidenţiale, dar nu numai aici. Ea este practicată în ţările unde executivul are o structură dualistă, care permite conser-varea unor aspecte de regim parlamentar şi, mai ales, respon-sabilitatea guvernului în faţa uneia din Camerele parlamentului sau a amândurora (exemplu: Finlanda, Franţa, Irlanda, ţări care au un şef de stat ales prin vot universal şi un şef de guvern).

Preşedintele României se alege prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, în condiţiile legii. Alegătorul are dreptul la un singur vot, în fiecare tur de scrutin organizat pentru alegerea Preşedintelui României, potrivit art.81 alin. 2 şi 3 din Constituţia României, republicată.

160

În România, durata mandatului şefului de stat este de cinci ani şi se exercită de la data depunerii jurământului în faţa Parlamentului, până la depunerea jurământului de către Preşedintele nou ales. În caz de război sau de catastrofă, mandatul poate fi prelungit, dar numai prin lege organică. Aceeaşi persoană poate îndeplini funcţia de Preşedinte al României cel mult două mandate, care pot fi şi succesive. În caz de deces, demisie, demiterea din funcţie sau imposibilitatea definitivă a exercitării atribuţiilor, precum şi în cazul suspendării din funcţie sau al imposibilităţii temporare de exercitare a atribuţiilor, interimatul este asigurat, în ordine, de preşedintele Senatului, sau de preşedintele Camerei Deputaţilor.

În perioada interimatului nu pot fi exercitate atribuţiile prevăzute la art.88-90 din Constituţie, adică adresarea de mesaje, dizolvarea Parlamentului şi organizarea referendumului. În fine, trebuie adăugat că mandatul prezidenţial este incompatibil cu calitatea de membru al unui partid politic, precum şi cu orice altă funcţie publică sau privată.

La alegerile pentru Preşedintele României se pot prezenta candidaţi propuşi de partide politice, constituite potrivit Legii partidelor politice nr.14/2003, precum şi candidaţi independenţi. Partidele şi alianţele politice pot propune numai un singur candidat la această funcţie. Partidele membre ale unei alianţe politice care propune un candidat nu pot propune şi candidaţi în mod separat.

În ceea ce priveşte exercitarea mandatului Preşedintelui României trebuie precizate următoarele aspecte deosebit de importante: Preşedintele României este ales prin vot direct, o dată la 5 ani, printr-un sistem majoritar, în care câştigător este declarat cel care acumulează 50% + 1 din voturile corect exprimate. Dacă acest procent nu se atinge, atunci se realizează un balotaj între primii doi candidaţi, în funcţie de rezultatele obţinute.

Până la revizuirea Constituţiei României, din 2003, mandatul Preşedintelui României era de 4 ani. Preşedintele României numeşte Primul-ministru, prin consultări cu Parlamentul. Aceeaşi persoană nu poate ocupa funcţia de Preşedinte al României decât cel mult pentru două mandate.

Rezultatul alegerilor pentru funcţia de Preşedinte al României este validat de Curtea Constituţională.

6.4.2. Răspunderea Președintelui României

Conform dispoziţiilor art.84 alin.2 coroborat cu art.72 alin.1 din Constituţia României, Preşedintele ţării se bucură de

161

imunitate doar în ceea ce priveşte opiniile politice exprimate în exercitarea mandatului.

Răspunderea şefului de stat pentru activitatea pe care o desfăşoară în această calitate este o problemă mult mai complexă şi mai delicată decât pare la prima vedere. Ideea ce a dominat sistemele constituţionale este în sensul că şeful de stat nu răspunde pentru actele săvârşite în această calitate. Pe această idee se fundamentează multe prevederi constituţionale, precum cele privind contrasemnarea actelor şefului de stat.

În acest sens, Constituţia română din 1923, în art.87, stabilea că:

„persoana regelui este inviolabilă, miniştrii lui sunt răspunzători. Nici un act al regelui nu poate avea tărie dacă nu va fi contrasemnat de un ministru, care prin aceasta devine răspunzător de acel act”.

O asemenea situaţie este întâlnită mai ales în sistemele monarhice, spre deosebire de sistemele republicane, în care răspunderea şefului de stat este mult mai accentuată, însă modalităţile de realizare sunt diferite şi depind de modul în care este desemnat şeful statului. Astfel, atunci când şeful de stat este ales de parlament, şeful de stat răspunde, măcar aparent, în faţa acestuia. Parlamentul poate chiar controla activitatea şefului de stat şi îl poate revoca.

Dacă însă şeful de stat este ales direct, prin sufragiu universal, atunci parlamentul are un rol foarte scăzut sau inexistent în antrenarea răspunderii şefului de stat.

Constituţia României conţine mai multe dispoziţii în legătură cu răspunderea şefului de stat, aceste dispoziţii privind imunitatea, răspunderea politică şi răspunderea penală.

Ca şi deputaţii şi senatorii, Preşedintele României se bucură de imunitate. Deşi textul constituţional nu este la fel de explicit ca şi cel privind imunitatea parlamentarilor, printr-o interpretare sistematică a Constituţiei vom reţine că sunt aplicabile, corespunzător, regulile pe care le-am analizat deja privind lipsa răspunderii juridice pentru voturile sau pentru opiniile politice exprimate în exercitarea mandatului, precum şi cele privind inviolabilitatea persoanei Preşedintelui, coroborate cu dispoziţiile art.84. Desigur, ca persoană fizică, preşedintele se bucură de anumite inviolabilităţi, ca orice persoană fizică.

Răspunderea politică. Denumim astfel această

răspundere pentru a o deosebi de răspunderea penală, pentru că urmările acestei răspunderi sunt de fapt politico-juridice.

Această răspundere îşi are temeiul juridic în art.95 din Constituţie.În legătură cu modul de exercitare a atribuţiilor, răspunderea Preşedintelui României poate fi angajată din punct de vedere politic, în condiţiile art.95 din Constituţie,

162

pentru săvârşirea unor fapte grave prin care se încalcă prevederile legii fundamentale.

Propunerea de suspendare din funcţia de Preşedinte al României poate fi iniţiată de cel puţin o treime din numărul deputaţilor şi senatorilor; ea este adusă la cunoştinţa preşedintelui şi, după consultarea Curţii Constituţionale, este supusă dezbaterii Camerei Deputaţilor şi Senatului în şedinţă comună, care o adoptă cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor în funcţie.

În cazul în care propunerea de suspendare din funcţie este aprobată, în cel mult 30 de zile, se va organiza un referendum pentru demiterea preşedintelui.

Ea intervine atunci când Preşedintele României săvârşeşte fapte grave prin care încalcă prevederile Constituţiei.

Această iniţiativă se comunică neîntârziat şi Preşedintelui României. Discutând propunerea, Camera Deputaţilor şi Senatul, în şedinţă comună, cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor, după consultarea Curţii Constituţionale, pot hotărî suspendarea din funcţie a Preşedintelui României. Constituţia acordă Preşedintelui dreptul să dea Parlamentului explicaţii cu privire la faptele ce i se impută.

Răspunderea penală. Această răspundere intervine în

situaţia în care şeful statului ar comite crima de înaltă trădare. În acest caz, punerea sub acuzare poate fi hotărâtă de Camera Deputaţilor şi Senat în şedinţă comună cu votul a cel puţin două treimi din numărul deputaţilor şi senatorilor.

Dacă s-a pronunţat o hotărâre definitivă de condamnare, Preşedintele este demis de drept. În legătură cu răspunderea şefului de stat, trebuie să menţionăm că, potrivit art.98 din Constituţie, şi preşedintelui interimar i se aplică dispoziţiile privind răspunderea politică. Răspunderea penală a Preşedintelui este statuată de dispoziţiile art.96 din Constituţie.

Camera Deputaţilor şi Senatul, în şedinţă comună, cu votul a cel puţin două treimi din numărul deputaţilor şi senatorilor, pot hotărî punerea sub acuzare pentru înaltă trădare a Preşedintelui României.

Nici Constituţia şi nici reglementările subsecvente nu au dat lămuriri şi nici indicii în legătură cu conţinutul noţiunii de înaltă trădare, acesta fiind lăsat la aprecierea majorităţii speciale de două treimi din numărul deputaţilor şi senatorilor care hotărăsc punerea sub acuzare a Preşedintelui României prin exprimarea unui vot politic.

Dispoziţiile art.96 alin.4 din Constituţia României, fără a mai da detalii de ordin procesual penal, stabileşte competenţa de judecată a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi

163

că, la data rămânerii definitive a hotărârii de condamnare, preşedintele este demis de drept.

Se constată faptul că, în lipsa unei legi care să reglementeze răspunderea penală a Preşedintelui României, sunt aplicabile dispoziţiile Codului Penal şi ale Codului de procedură penală, cu completările corespunzătoare aplicabile celorlalte categorii de demnitari care se bucură de imunitate.În acest mod, după faza politică a punerii sub acuzare pentru înaltă trădare, va urma în mod obligatoriu o fază de urmărire penală efectuată de Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, pentru care hotărârea celor două Camere ale Parlamentului reprezintă doar actul de sesizare.

În urma efectuării urmăririi penale, este posibil ca Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să emită rechizitoriul prin care va sesiza Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţia penală,după cum este posibil, teoretic, ca sesizarea cu punerea sub acuzare pentru înaltă trădare să nu se concretizeze în niciuna dintre infracţiunile de gen din Codul penal şi să se ajungă la o soluţie de neurmărire sau de scoatere de sub urmărire penală.

Potrivit art.96 alin.3 din Constituţie, de la data punerii sub acuzare de către cele două Camere ale Parlamentului, preşedintele este suspendat de drept până la data demiterii sale.

Constituţia nu prevede, dar consecinţa juridică a adoptării unei soluţii de netrimitere în judecată de către Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, ori de achitare, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, va fi aceea a încetării suspendării din funcţie a Preşedintelui României.

Potrivit prevederilor art.84 alin.2, coroborate cu cele ale art.72 alin.1 din Constituţie, imunitatea acordată preşedintelui este doar pentru faptele care au legătură cu exercitarea mandatului de Preşedinte al României; pentru celelalte fapte, Preşedintele ar trebui să răspundă, din punct de vedere legal, ca orice cetăţean, potrivit principiului înscris în art.16 alin.1 din Constituţie, conform căruia cetăţenii sunt egali în faţa legii.

6.5 Reglementarea instituției șefului de stat în țări ale uniunii europene

În Franţa, organizarea administraţiei este caracterizată

de un grad înalt de centralizare, care datează încă din vechiul regim şi a devenit încă mai pronunţată de-a lungul domniei lui Napoleon.

Din anul 1970, în Franţa a fost posibil să se înceapă o

164

orientare către descentralizare – adică cedarea puterii de decizie de la stat spre autorităţile administrative autonome şi către deconcentrare – adică transferul puterii de decizie de la departamentele centrale către cele subordonate şi locale, care şi-au găsit expresia cea mai clară în reformele regionale şi municipale din 1972, 1982/1983 şi 1992.

În această ţară, administraţia centrală directă are o structură ierarhică, fiind condusă de către Preşedintele Republicii şi de către Primul-ministru. Preşedintele Republicii este şeful statului, el numeşte Primul-ministru, iar miniştrii – membri ai guvernului – sunt numiţi de către preşedinte, dar la propunerea premierului.

În Italia – din punct de vedere al organizării politice, Republica Italiană poate fi descrisă ca un Stato delle autonomie. Descentralizarea teritorială asigură autorităţilor locale (regiunilor, provinciilor şi municipalităţilor) drepturi extinse de autoguvernare. Art.5 din Constituţia republicană stabileşte că Republica trebuie să fie bazată pe principiile autonomiei administrative locale şi pe maxima descentralizare a serviciilor puse la dispoziţie de către stat.

În Belgia, structura organizatorică a administraţiei este bazată pe principiul statului descentralizat de tip federativ, iar cel mai important exemplu al autorităţii publice centralizate şi structurate ierarhic este oferit de ministere, la conducerea cărora, cel puţin după Constituţie, stă regele.

În Danemarca, administraţia publică este condusă de către guvern. Guvernarea locală este exercitată de municipalităţi şi districte care în mod curent se bucură de o structură uniformă ca rezultat al reformelor municipale din 1981; acestea sunt conduse de corpuri reprezentative pentru comunitate (adunări municipale, consilii districtuale) şi de preşedintele lor ales, primarul municipalităţii sau districtului.

În Luxemburg, diviziunea teritorială a Marelui Ducat în 3 arondismente administrative, 12 cantoane şi 126 de municipalităţi formează baza pentru structura în 4 nivele a administraţiei publice, statul, arondismentul, cantonul şi municipalitatea.

Autorităţile centrale, Marele Duce şi miniştrii, ce au responsabilitatea arondismentelor care le intră în jurisdicţie, conduc şi supraveghează administrarea serviciilor publice în întregul lor, asistaţi de departamentele ministeriale şi de Services generaux, care sunt subordonate miniştrilor.

În Olanda, structura administraţiei este trasată de principiul statutului unitar descentralizat, iar autorităţile publice sunt organizate pe 3 nivele: administraţia de stat, aceea a provinciilor şi cea a municipalităţilor.

Administraţia de stat este condusă de către guvern, care este format din rege şi miniştri. Specific acestei ţări este

faptul că în Consiliul de Miniştri, la care iau parte toţi miniştrii şi care este prezidat de către Primul-ministru, se aplică principiul responsabilităţii colective şi fiecare ministru răspunde în faţa Parlamentului pentru portofoliul său.

În Spania, în ceea ce priveşte structura administraţiei, art.2 al Constituţiei ţării garantează atât unitatea naţiunii spaniole, cât şi dreptul la autonomie pentru diferitele naţionalităţi şi regiuni. Teritoriul naţional este divizat în municipalităţi, provincii şi comunităţi autonome, dar toate se bucură de o autonomie care urmăreşte interesele specifice fiecăreia.

6.6 Îndrumar pentru verificare/ autoverificare Sinteza unităţii de învăţare 6

Instituția șefului de stat îți are originea în chiar istoria lumii, a sistemelor statale.

Statele au cuprins în sistemul organizațiilor politice și instituția șefului de stat. În explicarea instituției statului se pornește de la constatarea că sistemele constituționale diferă între ele. În timp ce unele sisteme se fundamentează ori s-au fundamentat pe teoria unicității, alte sisteme au ca bază teoriile separației sau echilibrului puterilor în stat. Executivul reprezintă una din puterile care formează temelia statului de drept. Legea fundamentală română a organizat un executiv bicefal, compus din două organe : Președintele României și Guvernul. Instituirea funcției de Președinte într-o republică urmărește ocuparea locului lăsat liber de monarh și are două finalități:

- de respectare, de reprezentare, de personificare a statului și - de garant al respectării Constituției de către autoritățile publice, de factor de

echilibru social și politic. Constituția României a acordat președintelui României rolul de mediator între

puterile statului, chemate să funcționeze pe baza echilibrului puterilor. În exercițiul funcțiilor sale, Președintele României personifică autoritatea statală în relațiile interne și internaționale. El poartă răspunderea pentru soarta națiunii, este garantul independenței,unității și integrității teritoriale ale țării.

Concepte şi termeni de reţinut ” incompatibilitate”, ”imunitate ”, ” răspundere”, ” instituție prezidențială”, ” mediere”, ” unitate”, ”suveranitate”,” garant al respectarea Constituției”.

165

166

Întrebări de control şi teme de dezbatere 1. Enumerați și analizați funcțiile președintelui conferite de Constituția României. 2. Enumerați atribuțiile președintelui. Descrieți una la alegere 3. Cum este organizată puterea executivă în România în temeiul legii fundamentale. 4. Precizați care este locul și rolul instituției prezidențiale în statul de drept. 5. Care este răspunderea președintelui în exercitarea fincțiilor sale. 6. Analizați regimul și natura decretelor emise de Președintele României. 7. Descrieți mecanismul alegerii mandatului președintelui României.


1. Atribuţiile în domeniul apărării ţării şi organizarea ordinii publice presupun : a) încheierea tratatelor negociate de Guvern b) dizolvarea Parlamentului în condiţiile art.89 c) declararea cu aprobarea prealabilă a Parlamentului a mobilizării parţiale sau generale a

forţelor armate

2. Mandatul Şefului de stat în România este de : a) -4 ani b) -5 ani c) -6 ani

3. Preşedintele României este ales: a) -de către Guvern b) -prin referendum c) -prin vot universal,egal,direct,secret şi liber exprimat

4. Şeful statului contrasemnează decrete în legătură cu : a) -O.G b) -H.G c) -conferirea de decoraţii şi titluri

5. Legiile se clasifică în : a) -legi constituţionale şi legi ordinare

b) -legi organice şi legi ordinare c) -legi constituţionale, legi organice şi legi ordinare

6. Care este organul reprezentativ suprem al ţării : a) -Guvernul b) -Şeful de Stat c) -Parlamentul

7. Când intervine răspunderea penală în cazul şefului de stat : a) -când se amestecă în treburile Parlamentului b) -când săvarşeşte o infracţiune economică c) -când comite o crimă de înaltă trădare

8. Cine acordă graţiere individuală : a) -Senatul b) -Guvernul c) -Şeful Statului

9. Odată votată legea trebuie semnată de către : a) -Preşedintele Camerei Deputaţilor b) -de către toţi senatorii şi deputaţii c) -de către o comisie special infiinţată în acest sens





Dănișor Dan Claudiu, Drept constituțional și Instituții politice, Ed. Știițifică,București,1998;

167


CUPRINS 6.1. Introducere 6.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare

6.3. Conţinutul unităţii 6.3.1. Evoluția instituției.Considerații generale 6.3.2. Atribuțiile generale ale Președintelui 6.3.2.1. Atribuțiile Președintelui României ca șef al executivului 6.3.3. Actele Președintelui României 6.3.3.1. Regimul și natura decretelor emise de Președintele României 6.4.Alegerea mandatului și răspunderea Președintelui 6.4.1. Alegerea mandatului Președintelui României 6.4.2. Răspunderea Președintelui 6.5 Reglementarea instituției șefului de stat în țări ale uniunii europene 6.6.Îndrumar pentru verificare/autoverificare

6.1. Introducere

Caracterul semiprezidenţial al republicii este rezultatul receptării în sistemul constituţional românesc, a modelului de alegere a şefului statului în sistemele prezidenţiale, precum şi a modalităţilor de răspundere politică a Guvernului faţă de puterea legislativă, caracteristice regimurilor politice parlamentare.

Preşedintele României face parte din puterea executivă şi întruneşte prerogativele esenţiale ale acestei puteri ce revin şi şefului statului. Puterea executivă e repartizată echilibrat între şeful statului şi Guvern.

Preşedintele României beneficiază de o legitimitate populară, iar Guvernul este numit de şeful statului, pe baza votului de învestitură acordat de Parlament.

Constituţia României conferă Preşedintelui patru funcţii principale: de reprezentare, de garant al independenţei naţionale şi al unităţii şi integrităţii teritoriale a ţării, funcţia de a veghea la respectarea Constituţiei şi cea de mediere.

Preşedintele României este organul de vârf al puterii executive şi ocupă demnitatea de şef al statului. Ca şef al statului Preşedintele reprezintă statul român. Preşedintele României se identifică cu statul român.

Preşedintele prezidează Consiliul Suprem de Apărare a Ţării; este comandantul forţelor armate; poate declara, cu

143

aprobarea prealabilă a Parlamentului, mobilizarea parţială sau generală a forţelor armate; instituie starea de urgenţă ş.a.

Preşedintele veghează la buna funcţionare a autorităţilor publice, la respectarea Constituţiei. În acest scop, Preşedintele exercită funcţia de mediere între puterile statului, precum şi între stat şi societate.

6.2.Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare

Obiectivele unității de învățare - cunoașterea importanței rolului instituţiei

prezidenţiale în echilibrarea puterilor în stat .

- precizarea rolului instituției prezidențiale în statul de drept.

- înțelegerea funcțiilor președintelui conferite de Constituția României.

- cunoașterea prerogativelor esențiale ale Preşedintele României ca șef al puterii executive .


- familiarizarea studenţilor cu noţiunea de instituţie prezindenţială.

- înțelegerea mecanismului de alegere a preşedintelui României,.

- descrierea funcţiilor președintelui și rolul lor în statul de drept.

- enumerarea principalelor atribuţii ale președintelui.

- Să facă distincţia între noţiunile de incompatibilitate, imunitate şi răspundere

144


6.3. Conţinutul unităţii

6.3.1. Evoluția instituției. Considerații generale

Instituţia şefului statului are o evoluţie de-a lungul istoriei moderne şi contemporane, atât în privinţa formei, structurii, cât şi în privinţa atribuţiilor şi organizării acesteia.

Instituţia şefului statului constituie una dintre cele mai vechi autorităţi politice, ea apărând o dată cu statul, cunoscând o evoluţie continuă, atât în ceea ce priveşte forma, structura, cât şi prerogativele şi atribuţiile.

Orice colectivitate, indiferent de mărimea ei, de nivelul său de organizare şi dezvoltare, a avut în fruntea sa un şef, fie ales, fie impus. Astăzi, această instituţie, sub diferite forme, structuri, atribute şi prerogative, este prezentă în societate.

Instituţia şefului de stat îşi are originea chiar în istoria lumii, a sistemelor statale. Din totdeauna, colectivităţile umane organizate au avut un şef recunoscut sau impus, în contextul împrejurărilor istorice.

Această instituţie a cunoscut o evidentă evoluţie în ce priveşte formele, structurile, împuternicirile, protocoalele. De asemenea, şeful de stat a cunoscut şi cunoaşte fie organizări unipersonale, fie organizări colegiale. Cei care au ocupat această înaltă demnitate statală s-au numit sau se numesc regi, principi, regenţi, emiri, împăraţi, preşedinţi.

Trebuie subliniat că fundamentarea edificiului statal pe unicitatea puterii a însemnat crearea organelor puterii de stat, categorie necunoscută în sistemul separaţiei puterilor. Cât priveşte şeful de stat, el a fost şi este constant încadrat în această categorie alături de parlament.

În statele organizate pe baza teoriei separaţiei puterilor, sistemul statal este construit pe cele trei mari puteri, ramuri, şi anume, puterea legiuitoare, puterea executivă şi puterea

145

146

judecătorească, şeful statului fiind încadrat, de regulă, în puterea executivă, de unde şi exprimările frecvent utilizate de „şeful puterii executive” sau „şeful executivului”.

Există state unde executivul este format dintr-un organ statal unic, deseori un preşedinte, care-şi legitimează împuternicirile prin votul universal. În mod evident, acesta este cazul regimurilor prezidenţiale pure, în care preşedintele dispune de o echipă care-l ajută în atribuţiile sale de guvernare, dar membrii acestei echipe sunt de fapt funcţionari, şi nu guvernanţi.

O altă situaţie este aceea în care puterea executivă este realizată de două organe de stat – şef de stat şi guvern. Acest sistem este legat de dezvoltarea regimului parlamentar în Anglia. El a rezultat din slăbirea progresivă a Coroanei şi din creşterea corelativă a puterii miniştrilor care nu erau la origini decât simpli auxiliari ai monarhului.

Alături de şeful de stat, care personifică naţiunea, a apărut cabinetul, mai exact spus, un grup de funcţionari, cu misiunea de a asigura concret gestiunea afacerilor publice.

Această structură a puterii executive, devenită deseori dualistă, se regăseşte în multe ţări considerate a avea „un regim de cabinet”. Evoluţia cabinetului este definitivă acolo şi atunci când unul din membrii acestuia ocupă o poziţie juridică superioară şi când alături de şeful de stat există şi un şef de guvern (prim-ministru, preşedinte).

În unele ţări, funcţia de şef de stat a fost îndeplinită de organe colegiale, denumite prezidii, consilii de stat, consilii prezidenţiale. Asemenea organisme au existat în România (1947-1974), în alte ţări foste socialiste (Bulgaria, Ungaria, Polonia). În fine, un exemplu de regim colegial, considerat unic, este regimul elveţian.

Instituţia şefului de stat în ţara noastră este abordată prin prisma dispoziţiilor constituţionale, începând cu prima noastră Constituţie. Astfel, potrivit Statutului lui Cuza, puterile publice erau încredinţate domnului, unei Adunări ponderatrice şi unei Adunări elective.

Termenul domn este folosit şi de către Constituţia din anul 1866 (art.82), domnul având puteri constituţionale ereditare, iar puterea legislativă exercitându-se colectiv de către domn şi reprezentanţa naţională (art.32). La 8 iunie 1884, în urma proclamării regatului în anul 1881, textele constituţionale sunt puse de acord cu această realitate. Constituţia din anul 1923 vorbeşte de rege (art.77), arătând că puterea legislativă se exercită colectiv de către rege şi reprezentanţa naţională (art.34), că puterea executivă este încredinţată regelui (art.39).

Denumirea de rege este menţinută şi de Constituţia din 1938 (art.34), care-l declară capul statului (art.30) şi, desigur,

147

cuprinde dispoziţii similare cu cele din art. 34 şi 39 ale Constituţiei din 1923.

În perioada 1940-1944, prerogativele regale au fost substanţial restrânse, dar regele rămâne ca şef al statului până în decembrie 1947, în baza Constituţiei din 1923, repusă în vigoare prin Decretul nr.1626 din 1944.

Prin Legea nr.363/1947, atribuţiile de şef de stat sunt încredinţate Prezidiului Republicii, ca şef colegial al statului s-a realizat în privinţa naturii juridice, sub influenţa trăsăturilor Constituţiei din 1923. Acesta a fost organizat ca un organ al administraţiei de stat, ca organ suprem executiv, dacă folosim exprimarea Decretului nr.3/1948.

Constatarea este importantă din punct de vedere istoric, pentru că dacă actele constituţionale adoptate în această perioadă (ne referim îndeosebi la Decretul nr.1626/1944 şi Decretul nr.2218/1946) au menţinut separaţia puterilor, Legea nr.363/1947 a înlocuit acest principiu cu unicitatea puterii. Natura administrativă a Prezidiului Republicii rezultă chiar din exprimarea actului normativ.

Constituţia din anul 1948 încredinţează funcţia de şef de stat Prezidiului Marii Adunări Naţionale, organ central, caracterizat ca organ suprem al puterii de stat, menţinut şi de Constituţia din 1952 până în anul 1961, când a fost înlocuit prin Consiliul de Stat. Consiliul de Stat, organ colegial, este menţinut şi de Constituţia din anul 1965. În anul 1974, Constituţia a fost modificată, creându-se funcţia de preşedinte de republică, îndeplinită de o singură persoană.

După Revoluţia din Decembrie 1989, prin Decretul-Lege nr.2 din 27 decembrie 1989 privind constituirea, organizarea şi funcţionarea Consiliului Frontului Salvării Naţionale, se creează funcţia de Preşedinte al Consiliului. Decretul-Lege încredinţează exercitarea atribuţiilor de şef de stat Preşedintelui Consiliului.

Decretul-Lege nr.92/1990 privind alegerea Parlamentului şi a Preşedintelui României încredinţează funcţia de şef de stat Preşedintelui României, ales prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat. Această soluţie este consacrată şi prin Constituţia actuală a României.

Fundamentarea edificiului statal pe unicitatea puterii a însemnat crearea organelor puterii de stat, categorie necunoscută şi în care este încadrat constant, alături de Parlament, şi şeful statului.

Şeful statului este încadrat, în majoritatea cazurilor, în puterea executivă, de aceea s-a încetăţenit şi formula „şeful puterii executive”, sau „şeful executivului”.S-a exprimat în literatura de specialitate şi opinia potrivit căreia Preşedintele României ar reprezenta cea de-a patra putere în stat, opinie pe care o considerăm neîntemeiată, deoarece ea ar contrazice în

148

totalitate celebra teorie a lui Montesquieu cu privire la separaţia puterilor în stat: puterea legislativă, puterea executivă şi puterea judecătorească.

Totodată, considerăm că această opinie este contrară şi dispoziţiilor constituţionale; la art.1 alin.4 din Constituţia României se prevede în mod expres că statul se organizează potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterilor – legislativă, executivă şi judecătorească – în cadrul democraţiei constituţionale.

Art. 81 din Constituţia României prevede:

− alin.1: „Preşedintele României reprezintă statul român şi este garantul independenţei naţionale, al unităţii şi al integrităţii teritoriale a ţării”;

− alin.2: „Preşedintele României veghează la respectarea Constituţiei şi la buna funcţionare a autorităţilor publice”. În acest scop, Preşedintele exercită funcţia de mediere

între puterile statului, precum şi între stat şi societate. Acesta este unul dintre paradoxurile Constituţiei

române, care a acordat preşedintelui României, unul dintre cei doi capi ai puterii executiv-administrative, rolul de mediator între puterile statului, chemate să funcţioneze pe baza principiului şi echilibrului puterilor, în conformitate cu prevederile art.1 alin.4 din Constituţia României.

În exerciţiul funcţiunilor sale, Preşedintele României personifică autoritatea statală în relaţiile interne şi internaţionale, iar acest lucru este firesc, deoarece el îşi trage legitimitatea din alegerea sa de către popor, prin vot universal, direct.

Şeful statului poartă răspunderea pentru soarta naţiunii şi în această calitate, nimic nu îi poate fi indiferent.

Aşa cum este prevăzut în Constituţia ţării, Preşedintele României, în calitatea sa de şef de stat, este garantul independenţei, unităţii şi integrităţii teritoriale ale ţării, ceea ce înseamnă că, în această calitate, el dispune de posibilităţi constituţionale pentru a preveni afectarea acestora.

Şi aceasta nu numai pe tărâmul măsurilor efective, desigur, necesare în caz de agresiune, dar şi prin activitatea desfăşurată de Preşedinte pe plan diplomatic, internaţional (respectiv, în relaţiile dintre state şi reprezentanţii lor, precum şi în domeniul încheierii de tratate internaţionale).

Prerogativa de a veghea la respectarea Constituţiei, este o atribuţie efectivă, care implică direct pe Preşedinte, în afara legii fundamentale a ţării. Astfel, el se poate adresa Curţii Constituţionale, înainte de promulgarea unei legi, în

149

situaţia în care o consideră neconstituţională. Preşedintele României reprezintă statul român şi este

garantul independenţei naţionale, al unităţii şi al integrităţii teritoriale a ţării.

Preşedintele României veghează la respectarea Constituţiei şi la buna funcţionare a autorităţilor publice. În acest scop, Preşedintele exercită funcţia de mediere între puterile statului, precum şi între stat şi societate.

Aceste dispoziţii constituţionale sunt de natură să genereze opinii diverse, chiar o confruntare de idei, mai ales dacă le raportăm la alte prevederi ale Constituţiei.

Astfel, în art. 61, se arată că „Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român...”, fiind ales prin vot universal şi direct. Pe de altă parte, în art. 80 se consacră faptul că „Preşedintele României reprezintă statul român...”, alegerea sa efectuându-se tot prin vot universal şi direct.

Aşadar, reprezentând statul român şi fiind ales la fel ca şi Camera Deputaţilor şi Senatul, prin vot universal şi direct, Preşedintele României este şi el un organ reprezentativ suprem, dar dependent într-o oarecare măsură de Parlament, în sensul că Senatul şi Camera Deputaţilor, într-o şedinţă comună, pot pune sub acuzare pe Preşedintele României pentru înaltă trădare sau pot chiar să-l suspende din funcţie, pentru încălcarea gravă a Constituţiei.

Pe de altă parte, Preşedintele României poate, în anumite condiţii, să dispună dizolvarea Parlamentului (art. 89 din Constituţie).

Este o dependenţă reciprocă între două organe reprezentative supreme, ambele ocupând cea mai înaltă poziţie în stat.

O primă problemă se referă la locul Preşedintelui României în cadrul sistemului autorităţilor statului.

În art. 80, alin.2 al Constituţiei României se arată că Preşedintele României exercită funcţia de mediere între puterile statului.

Preşedintele nu face parte din nici una dintre cele trei puteri (puterea legislativă, puterea executivă şi puterea judecătorească), deoarece, dacă ar face parte dintr-una din ele, n-ar mai putea să fie mediator între puterea publică din care face parte şi o altă putere.

Prin urmare, se pune problema locului pe care îl ocupă Preşedintele în sistemul autorităţilor statului, dacă ţinem seama şi de prevederile art. 80, alin.1, din Constituţie, potrivit cărora Preşedintele României este garantul independenţei naţionale, al unităţii şi al integrităţii teritoriale a ţării. Ca să poată fi în mod real acest garant, Preşedintele României trebuie să exercite autoritatea statală la cel mai înalt nivel, cum, de altfel, şi rezultă din atribuţiile pe care Constituţia i le

150

conferă. O altă problemă priveşte raporturile dintre Preşedintele

României şi primul-ministru al Guvernului. Potrivit art. 99, pct. 2 din Constituţia României, unele

decrete ale Preşedintelui, şi dintre cele mai importante, trebuie să fie contrasemnate de către primul-ministru. Ce se întâmplă în cazul în care primul-ministru refuză să contrasemneze decretul în cauză? Constituţia nu dă nici-un răspuns la această problemă, dar, interpretând dispoziţiile constituţionale, se ajunge la concluzia că decretul respectiv nu se va putea pune în aplicare, deoarece îi lipseşte un element de validitate, şi anume contrasemnătura primului-ministru.

Aceste prevederi ale Constituţiei, credem, ştirbesc mult din autoritatea Preşedintelui României, făcându-l dependent de bunăvoinţa primului-ministru, pe care însuşi Preşedintele îl propune în această funcţie.Pe de altă parte, aceste dispoziţii ale Constituţiei vin în contradicţie cu alte prevederi constituţionale.

Astfel, conform art. 92, pct.1 din Constituţia României, Preşedintele României este comandantul forţelor armate şi îndeplineşte funcţia de preşedinte al Consiliului Suprem de Apărare a Ţării. În această calitate, Preşedintele României poate declara mobilizarea parţială sau generală a forţelor armate şi lua măsuri în caz de agresiune armată împotriva României, pentru respingerea agresiunii.

În ambele situaţii, potrivit Constituţiei, decretele Preşedintelui trebuie să fie contrasemnate de către primul-ministru. În aceste condiţii, prerogativele Preşedintelui României, în calitate de comandant al forţelor armate, se dovedesc a fi pur formale, din moment ce, în exercitarea prerogativelor respective, Preşedintele are nevoie de consimţământul primului-ministru, care, în ierarhia organizării statale, ocupă o poziţie inferioară Preşedintelui României.

Concluzionând cele expuse anterior şi, totodată rezultând şi din dispoziţiile constituţionale, putem spune că pot fi conturate trei funcţii prezidenţiale:

− funcţia de reprezentare; − funcţia de garant; − funcţia de mediator

6.3.2.Atribuțiile generale ale Președintelui României

Pentru îndeplinirea rolului şi a funcţiilor Preşedintelui, Constituţia stabileşte atribuţiile sale.

În literatura de specialitate, atribuţiile preşedintelui au

151

fost clasificate potrivit unor criterii diferite. Într-o opinie, clasificarea atribuţiilor prezidenţiale se face după criteriul regimului lor juridic (I. Deleanu). Într-o altă opinie, se face distincţia între atribuţiile reglementate în Constituţie şi atribuţiile prevăzute de legi elaborate pe baza ei, atribuţii prevăzute de legi şi cele ce s-au creat pe calea practicii politice. Într-o a treia opinie, la care ne raliem, atribuţiile preşedintelui sunt grupate după criteriul conţinutului (I. Muraru).

După criteriul conţinutului, putem identifica următoarele atribuţii: atribuţii privind legiferarea, atribuţii privind organizarea şi funcţionarea puterilor publice, atribuţii privind alegerea, formarea,avizarea formării, numirea sau revocarea unor autorităţi publice, atribuţii în domeniul apărării ţării şi asigurării ordinii publice, atribuţii în domeniul politicii externe, atribuţii în raport cu Parlamentul.

a) Atribuţii privind legiferarea

La exercitarea funcţiei legislative de către parlament

concură şi alte autorităţi şi, mai ales, executivul. De aceea, şeful de stat are importante atribuţii în acest domeniu.

Astfel, Preşedintele României promulgă legile (art.77), având dreptul de a cere, o singură dată, reexaminarea legii; semnează legile în vederea publicării lor în „Monitorul Oficial”; poate sesiza Curtea Constituţională în legătură cu neconstituţionalitatea legilor.

b) Atribuţii privind organizarea şi funcţionarea

puterilor publice

Din caracterizarea instituţiei şefului de stat, aşa cum stabilesc dispoziţiile art.80 (2) din Constituţie, rezultă că Preşedintele României exercită funcţia de mediere între puterile statului, precum şi între stat şi societate.

Ca atare, şeful de stat se află în raporturi constituţionale, clar definite, cu autorităţile publice, multe din atribuţiile sale privind organizarea şi funcţionarea acestora.

Aceste atribuţii sunt: prezentarea de mesaje Parlamentului, cu privire la principalele probleme politice ale naţiunii (art.88); consultarea Guvernului cu privire la problemele urgente şi de importanţă deosebită (art.86); participarea la şedinţele Guvernului şi prezidarea acestor şedinţe în condiţiile (art.87); organizarea referendumului în probleme de interes naţional, după aprobarea prealabilă a Parlamentului (art.90).

152

a) Atribuţii privind alegerea, formarea, avizarea formării, numirea sau revocarea unor autorităţi publice Atribuţiile ce revin Preşedintelui României în acest

domeniu sunt:

- dizolvarea Parlamentului în condiţiile art.89; - desemnarea unui candidat pentru funcţia de

prim-ministru, numirea Guvernului pe baza votului de încredere acordat de Parlament;

- revocarea şi numirea unor miniştri în caz de remaniere guvernamentală sau vacanţă a postului, la propunerea primului ministru (art.85 din Constituţie);

- numirea a trei judecători la Curtea Constituţională, potrivit art.142 (3) din Constituţie;

- numirea în funcţie a magistraţilor în condiţiile art.125 şi 134 din Constituţie;

- numiri în funcţii publice potrivit art.94 din Constituţie;

- acordarea gradelor de mareşal, de general şi de amiral.

b) Atribuţii în domeniul apărării ţării şi asigurării

ordinii publice În cadrul acestor atribuţii includem:

- declararea, cu aprobarea prealabilă a Parlamentului, a mobilizării parţiale sau generale a forţelor armate. În situaţii excepţionale, Preşedintele României poate lua această măsură, hotărârea fiind supusă aprobării prealabile a Parlamentului în cel mult 5 zile de la adoptare; luarea de măsuri pentru respingerea oricărei agresiuni armate îndreptate împotriva României – printr-un mesaj, el aduce neîntârziat la cunoştinţă Parlamentului această situaţie;

- instituirea stării de asediu sau stării de urgenţă parţiale sau totale. Preşedintele va solicita Parlamentului încuviinţarea măsurii instituirii stării de urgenţă totale. Preşedintele va solicita Parlamentului încuviinţarea măsurilor adoptate în cel mult 5 zile de la luarea acestor măsuri.

-

153

e) Atribuţii în domeniul politicii externe În această categorie cuprindem:

- încheierea, în numele României, a tratatelor negociate de Guvern şi supunerea lor spre ratificare Parlamentului în termen de 60 de zile; acreditarea şi rechemarea, la propunerea Guvernului, a reprezentanţilor diplomatici ai României; aprobarea înfiinţării sau desfiinţării rangului misiunilor diplomatice;

- acreditarea în România a reprezentanţilor diplomatici ai altor state.

f) Atribuţii în raport cu Parlamentul

După consultarea preşedinţilor celor două Camere şi a

liderilor grupurilor parlamentare, Preşedintele României poate să dizolve Parlamentul, dacă acesta nu a acordat votul de încredere pentru formarea Guvernului în termen de 60 de zile de la prima solicitare şi numai după respingerea a cel puţin două solicitări de învestitură.

În cursul unui an, Parlamentul poate fi dizolvat doar o singură dată. Parlamentul nu poate fi dizolvat: în ultimele 6 luni ale mandatului Preşedintelui; în timpul stării de asediu; în timpul stării de urgenţă.

Preşedintele României adresează Parlamentului mesaje cu privire la principalele probleme politice ale naţiunii.

g) Alte atribuţii

În această categorie se includ:

- conferirea decoraţiilor şi titlurilor de onoare; - acordarea graţierii individuale.Există însă şi

autori de drept administrativ care clasifică atribuţiile Preşedintelui României din punct de vedere al sarcinilor, din punct de vedere al subiectelor faţă de care acestea se exercită, din punct de vedere al frecvenţei exercitării lor, din punct de vedere al procedurii de realizare sau din punct de vedere al formelor tehnico-juridice prin care se realizează.

6.3.2.1. Atribuțiile Președintelui României ca șef al executivului

Atribuţiile Preşedintelui României ca şef al

Executivului nu intră în categoria atribuţiilor din sfera

154

reprezentării politice, nici în sfera constituţional-legislativă, nici în sfera raporturilor cu alte autorităţi publice, acestea reprezintă atribuţii executiv-administrative care îşi au temeiul în prevederile constituţionale, potrivit cărora Preşedintele României este unul din cei doi şefi ai puterii executive, dar cu atribuţii destul de limitate.

A. În acest mod, în raporturile cu Guvernul, Preşedintele României are următoarele atribuţii:

− atribuţia de a desemna candidatul pentru funcţia de

prim-ministru; − atribuţia de a numi Guvernul pe baza votului de

încredere acordat de Parlament; − atribuţia de a revoca şi de a numi unii membri ai

Guvernului, în caz de remaniere; − atribuţia de a se consulta cu Guvernul cu privire la

probleme urgente şi de o importanţă deosebită; − atribuţia de a participa la şedinţele Guvernului în care

se dezbat probleme de interes naţional privind politica externă, apărarea ţării, asigurarea ordinii publice şi, la cererea Primului-ministru, în alte situaţii.

B. O altă categorie de atribuţii sunt atribuţiile pe care

le poate exercita în cazuri excepţionale, Preşedintele României, iar acestea pot fi concretizate în:

– în calitatea sa de comandant al forţelor armate,

Preşedintele României poate declara mobilizarea parţială sau totală, cu aprobarea prealabilă sau, în cazuri excepţionale, ulterioară a parlamentului (art.92 alin.1 din Constituţia României);

– tot în calitatea sa de comandant al forţelor armate, în caz de agresiune armată îndreptată împotriva ţării, Preşedintele României ia măsuri pentru respingerea acesteia (art.92 alin.1 din Constituţia României);

– Preşedintele României, potrivit legii, instituie starea de asediu sau starea de urgenţă în întreaga ţară sau în unele unităţi administrativ-teritoriale, urmând ca în cel mult 5 zile să solicite Parlamentului încuviinţarea măsurii luate (art.93 din Constituţia României).

C. În domeniul politicii externe, Preşedintele României

are o serie de atribuţii cum ar fi:

− încheie tratate internaţionale în numele României, negociate de către Guvern şi le supune spre ratificare Parlamentului României într-un termen rezonabil;

155

− la propunerea Guvernului, acreditează şi recheamă reprezentanţii diplomatici ai României;

− la propunerea Guvernului, aprobă înfiinţarea, desfiinţarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice;

− primeşte acreditarea reprezentanţilor diplomatici al altor state în România.

6.3.3. Actele Președintelui României

Pentru a-şi putea exercita prerogativele care îi sunt stabilite prin Constituţie şi prin alte legi, Preşedintele României are la dispoziţie Administraţia Prezidenţială, aceasta reprezintă o instituţie publică, cu personalitate juridică, formată din servicii publice puse la dispoziţia acestuia, pentru îndeplinirea atribuţiilor sale, iar această instituţie a Administraţiei Prezidenţiale îşi are sediul în municipiul Bucureşti, la Palatul Cotroceni.

În literatura de specialitate, se face o distincţie între actele politice ale preşedintelui: mesaje, declaraţii, apeluri etc. şi actele juridice la care se referă dispoziţiile art.100 din Constituţia României; în acest fel, aici se menţionează că, în exercitarea atribuţiilor sale, Preşedintele României emite decrete care se publică în „Monitorul Oficial al României”, iar nepublicarea acestora atrage inexistenţa lor din punct de vedere juridic.

6.3.3.1.Regimul și natura decretelor emise de

Președintele României Potrivit dispoziţiilor constituţionale – art.100 alin.2 din

Constituţia României: Primul-ministru contrasemnează decretele emise de

către preşedinte:

− în exercitarea atribuţiilor de politică externă privind trimiterea tratatelor spre ratificare parlamentului, acreditarea şi rechemarea reprezentanţilor diplomatici, aprobarea înfiinţării, desfiinţării sau schimbării rangului misiunilor diplomatice;

− pentru declararea mobilizării parţiale sau totale a forţelor armate;

− pentru luarea măsurilor de respingere a agresiunii armate îndreptate împotriva ţării;

− pentru instituirea stării de asediu sau a stării de urgenţă;

− pentru conferirea decoraţiilor şi titlurilor de onoare;

156

− pentru acordarea gradelor de mareşal, de general, de amiral şi de chestor de poliţie;

− pentru acordarea graţierii individuale. În literatura de specialitate s-a exprimat opinia potrivit

căreia decretele prezidenţiale au totdeauna un caracter individual, dar şi opinia că acestea pot avea şi caracter normativ. Ele pot fi cu caracter normativ sau cu caracter individual.

Decretele trebuie contrasemnate de către primul-ministru. Contrasemnarea actelor şefului de stat s-a practicat şi se practică în sistemele constituţionale. Prin aceasta, se dă actului respectiv o motivaţie mai solidă şi se antrenează, de regulă, răspunderea juridică a celui care a contrasemnat actul. Contra-semnarea este şi o măsură împotriva depăşirii de către şeful de stat a împuternicirilor conferite de Constituţie şi legi, contrasemnarea fiind o condiţie de valabilitate a actului.

Constituţia României prevede şi ea asemenea reguli, cu precizarea că obligaţia contrasemnării decretelor de către primul-ministru nu priveşte toate aceste decrete, ci numai cele expres menţionate în Constituţie.

Astfel, şi în opinia noastră considerăm că sunt acte administrative cu caracter individual, decretele de numire sau de eliberare din funcţii publice, emise de către Preşedintele României, în cazurile prevăzute de lege. De asemenea, considerăm că decretele emise de către Preşedintele României sunt calificate ca fiind acte administrative supuse controlului instanţelor de contencios administrativ, dar excepţie de la regulă făcând actele enumerate de Legea contenciosului administrativ.

Nu pot fi atacate în faţa instanţelor de contencios administrativ următoarele categorii de decrete emise de către Preşedintele României, acte care privesc raporturile sale cu Parlamentul, conform dispoziţiilor prevăzute în art. 5 alin. 1 din Legea contenciosului administrativ:

− decretul pentru desemnarea candidatului pentru funcţia

de prim-ministru; − decretul de numire a Guvernului sau a unor membri ai

Guvernului în caz de remaniere. Conform dispoziţiilor prevăzute în art.5 alin.3 din

Legea contenciosului administrativ, pot fi atacate în faţa instanţelor de contencios administrativ decretele emise de către Preşedintele României pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al stării de urgenţă, dar numai pentru exces de putere.

Potrivit dispoziţiilor art.2 alin.1 lit. m din Legea

157

contenciosului administrativ, nr.554/2004, excesul de putereeste definit ca fiind exercitarea dreptului de apreciere, aparţinând autorităţilor administraţiei publice, prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, prevăzute de Constituţie sau de lege.

Din categoria actelor administrative care nu pot fi atacate în faţa instanţelor de contencios administrativ,fac parte actele administrative prin care Preşedintele României îşi exercită atribuţiile privind realizarea politicii externe.

Astfel, decretele prezintă următoarele trăsături distincte:

- reprezintă manifestări unilaterale de voinţă în vederea producerii de efecte juridice;

- apar ca urmare a exercitării atribuţiilor reglementate în Constituţie şi legi;

- unele din ele se contrasemnează de primul-ministru;

- se publică obligatoriu în „Monitorul Oficial”; - au caracter executoriu.

6.4 Alegerea mandatului și răspunderea Președintelui 6.4.1. Alegerea mandatului Președintelui României

Desemnarea şefului de stat, în sistemele monarhice, mandatul este pe viaţă.

În celelalte sisteme, în care şeful de stat este ales, mandatul şefului de stat este limitat. De exemplu, mandatul cel mai scurt este în Elveţia, de un an, iar cel mai lung este de 7 ani (Franţa până în anul 2002, Gabon, Irlanda, Italia, Somalia etc.).

Guvernatorii generali din Bahamas, Fidji, Mauritius, Saint Vincent şi Grenadinele sunt numiţi pentru o perioadă nedeterminată, în timp ce guvernatorii generali din Australia, Canada şi Noua Zeelandă sunt desemnaţi pentru 5 ani.

Privitor la mandatul şefului de stat, o altă problemă este cea a numărului mandatelor. Este vorba, de sistemele în care şeful de stat este ales.

De regulă, aceeaşi persoană poate ocupa funcţia de şef de stat pentru cel mult două mandate. Această regulă s-a impus în timp.

Astfel, Constituţia americană din 1787 nu a prevăzut

158

numărul mandatelor, dar George Washington, care a fost primul preşedinte al Statelor Unite (1789-1797), a refuzat un al treilea mandat, creând o cutumă internaţională. Cu toate acestea, Franklin Rooslvelt a obţinut patru mandate consecutive (1933-1945).

Un amendament la Constituţia americană (nr.23 din anul 1947, aplicabil din anul 1951) a restabilit regula impusă de Washington, interzicând pe viitor ca un preşedinte să poată obţine mai mult de două mandate. Regula a maximum două mandate se aplică şi în alte state.

Desemnarea sau alegerea şefului statului, atribuţiile şi prerogativele acestei instituţii ţin de o serie de factori: natura sistemului politic; sistemul constituţional şi forma de guvernământ; anumite tradiţii istorice şi naţionale.

Nu în toate cazurile şi în mod automat modul de desemnare a şefului statului determină locul şi rolul acestuia în societate, în stat. Natura şi extensiunea acestei funcţii sunt în raport cu celelalte puteri, în principiu cu executivul şi legislativul, dar şi în funcţie de categoria puterii în care este încadrată.

Desemnarea şefului de stat este una din problemele direct legate de forma de guvernământ.

Ea prezintă un mare interes în precizarea atât a funcţiilor (prerogativelor, împuternicirilor) şefului de stat, cât şi a raporturilor acestuia cu celelalte „puteri” din stat, îndeosebi cu legislativul şi executivul.

În prezent s-au conturat patru moduri de desemnare a şefului de stat, şi anume:

- pe cale ereditară; - alegere de către parlament; - alegere de către un colegiu electoral; - alegere prin vot universal.

Desemnarea şefului de stat pe cale ereditară este prima

şi cea mai veche modalitate de desemnare a şefului statului. Ea a fost şi este caracteristică regimurilor monarhice, constituţionale.

După anumite reguli constituţionale, monarhul accede la funcţia de şef al statului pe cale ereditară, ca în Anglia, Olanda, Suedia, sau el însuşi îşi poate desemna un succesor din cadrul Casei regale, ca în Spania, Belgia, Maroc, Iordania.

Prin această modalitate de desemnare a şefului statului, parlamentul sau altă instituţie nu au niciun rol sau au unul minor, cel mult de a veghea la respectarea regulilor constituţionale de desemnare a acestuia, sau în caz de stingere a dinastiei, la numirea unui succesor la tron, sau participă la alegerea acestuia.

Alegerea şefului de stat de către parlament pune,

159

desigur, parlamentul într-o poziţie supraodonată executivului. Această modalitate de desemnare a şefului statului este o consecinţă, un rezultat al revoluţiei burgheze, al luptei acesteia împotriva absolutismului, fiind în acelaşi timp şi un mod eficient de control al parlamentului asupra acestei instituţii. În practica politică, această modalitate cunoaşte două forme:

a) parlamentul desemnează direct prin votul membrilor

săi pe şeful statului, de regulă, pe preşedinte, aşa cum este situaţia în Grecia, Israel, Republica Sud Africană. În acest caz, instituţia şefului statului îmbracă forma unipersonală;

b) parlamentul alege organe colegiale, ca şefi de stat, situaţii întâlnite în fostele ţări socialiste, dar şi în state ca Elveţia. Preşedintele Confederaţiei Elveţiene îndeplineşte funcţia de şef de stat, însă nu dispune de nicio autoritate asupra colegilor săi din Consiliu.

În Germania, preşedintele federal este ales de către

Convenţia federală, compusă din membrii Bundestagului şi dintr-un număr egal de membri aleşi pentru aceasta de către adunările reprezentative ale landurilor. În India, preşedintele este ales de către un colegiu electoral compus din membri aleşi de către parlament şi de către adunările legislative ale statelor federale.

În Italia, colegiul electoral este compus din membri ai parlamentului şi din reprezentanţi ai consiliilor regionale. În SUA, Coreea de Sud, preşedintele este ales de către un colegiu electoral, el însuşi ales prin vot universal. În SUA, electorii se aleg marţea următoare primei zile de luni din noiembrie, iar preşedintele se alege luni, după a doua miercuri din decembrie.

Alegerea şefului de stat prin vot universal este folosită în republicile prezidenţiale, dar nu numai aici. Ea este practicată în ţările unde executivul are o structură dualistă, care permite conser-varea unor aspecte de regim parlamentar şi, mai ales, respon-sabilitatea guvernului în faţa uneia din Camerele parlamentului sau a amândurora (exemplu: Finlanda, Franţa, Irlanda, ţări care au un şef de stat ales prin vot universal şi un şef de guvern).

Preşedintele României se alege prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, în condiţiile legii. Alegătorul are dreptul la un singur vot, în fiecare tur de scrutin organizat pentru alegerea Preşedintelui României, potrivit art.81 alin. 2 şi 3 din Constituţia României, republicată.

160

În România, durata mandatului şefului de stat este de cinci ani şi se exercită de la data depunerii jurământului în faţa Parlamentului, până la depunerea jurământului de către Preşedintele nou ales. În caz de război sau de catastrofă, mandatul poate fi prelungit, dar numai prin lege organică. Aceeaşi persoană poate îndeplini funcţia de Preşedinte al României cel mult două mandate, care pot fi şi succesive. În caz de deces, demisie, demiterea din funcţie sau imposibilitatea definitivă a exercitării atribuţiilor, precum şi în cazul suspendării din funcţie sau al imposibilităţii temporare de exercitare a atribuţiilor, interimatul este asigurat, în ordine, de preşedintele Senatului, sau de preşedintele Camerei Deputaţilor.

În perioada interimatului nu pot fi exercitate atribuţiile prevăzute la art.88-90 din Constituţie, adică adresarea de mesaje, dizolvarea Parlamentului şi organizarea referendumului. În fine, trebuie adăugat că mandatul prezidenţial este incompatibil cu calitatea de membru al unui partid politic, precum şi cu orice altă funcţie publică sau privată.

La alegerile pentru Preşedintele României se pot prezenta candidaţi propuşi de partide politice, constituite potrivit Legii partidelor politice nr.14/2003, precum şi candidaţi independenţi. Partidele şi alianţele politice pot propune numai un singur candidat la această funcţie. Partidele membre ale unei alianţe politice care propune un candidat nu pot propune şi candidaţi în mod separat.

În ceea ce priveşte exercitarea mandatului Preşedintelui României trebuie precizate următoarele aspecte deosebit de importante: Preşedintele României este ales prin vot direct, o dată la 5 ani, printr-un sistem majoritar, în care câştigător este declarat cel care acumulează 50% + 1 din voturile corect exprimate. Dacă acest procent nu se atinge, atunci se realizează un balotaj între primii doi candidaţi, în funcţie de rezultatele obţinute.

Până la revizuirea Constituţiei României, din 2003, mandatul Preşedintelui României era de 4 ani. Preşedintele României numeşte Primul-ministru, prin consultări cu Parlamentul. Aceeaşi persoană nu poate ocupa funcţia de Preşedinte al României decât cel mult pentru două mandate.

Rezultatul alegerilor pentru funcţia de Preşedinte al României este validat de Curtea Constituţională.

6.4.2. Răspunderea Președintelui României

Conform dispoziţiilor art.84 alin.2 coroborat cu art.72 alin.1 din Constituţia României, Preşedintele ţării se bucură de

161

imunitate doar în ceea ce priveşte opiniile politice exprimate în exercitarea mandatului.

Răspunderea şefului de stat pentru activitatea pe care o desfăşoară în această calitate este o problemă mult mai complexă şi mai delicată decât pare la prima vedere. Ideea ce a dominat sistemele constituţionale este în sensul că şeful de stat nu răspunde pentru actele săvârşite în această calitate. Pe această idee se fundamentează multe prevederi constituţionale, precum cele privind contrasemnarea actelor şefului de stat.

În acest sens, Constituţia română din 1923, în art.87, stabilea că:

„persoana regelui este inviolabilă, miniştrii lui sunt răspunzători. Nici un act al regelui nu poate avea tărie dacă nu va fi contrasemnat de un ministru, care prin aceasta devine răspunzător de acel act”.

O asemenea situaţie este întâlnită mai ales în sistemele monarhice, spre deosebire de sistemele republicane, în care răspunderea şefului de stat este mult mai accentuată, însă modalităţile de realizare sunt diferite şi depind de modul în care este desemnat şeful statului. Astfel, atunci când şeful de stat este ales de parlament, şeful de stat răspunde, măcar aparent, în faţa acestuia. Parlamentul poate chiar controla activitatea şefului de stat şi îl poate revoca.

Dacă însă şeful de stat este ales direct, prin sufragiu universal, atunci parlamentul are un rol foarte scăzut sau inexistent în antrenarea răspunderii şefului de stat.

Constituţia României conţine mai multe dispoziţii în legătură cu răspunderea şefului de stat, aceste dispoziţii privind imunitatea, răspunderea politică şi răspunderea penală.

Ca şi deputaţii şi senatorii, Preşedintele României se bucură de imunitate. Deşi textul constituţional nu este la fel de explicit ca şi cel privind imunitatea parlamentarilor, printr-o interpretare sistematică a Constituţiei vom reţine că sunt aplicabile, corespunzător, regulile pe care le-am analizat deja privind lipsa răspunderii juridice pentru voturile sau pentru opiniile politice exprimate în exercitarea mandatului, precum şi cele privind inviolabilitatea persoanei Preşedintelui, coroborate cu dispoziţiile art.84. Desigur, ca persoană fizică, preşedintele se bucură de anumite inviolabilităţi, ca orice persoană fizică.

Răspunderea politică. Denumim astfel această

răspundere pentru a o deosebi de răspunderea penală, pentru că urmările acestei răspunderi sunt de fapt politico-juridice.

Această răspundere îşi are temeiul juridic în art.95 din Constituţie.În legătură cu modul de exercitare a atribuţiilor, răspunderea Preşedintelui României poate fi angajată din punct de vedere politic, în condiţiile art.95 din Constituţie,

162

pentru săvârşirea unor fapte grave prin care se încalcă prevederile legii fundamentale.

Propunerea de suspendare din funcţia de Preşedinte al României poate fi iniţiată de cel puţin o treime din numărul deputaţilor şi senatorilor; ea este adusă la cunoştinţa preşedintelui şi, după consultarea Curţii Constituţionale, este supusă dezbaterii Camerei Deputaţilor şi Senatului în şedinţă comună, care o adoptă cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor în funcţie.

În cazul în care propunerea de suspendare din funcţie este aprobată, în cel mult 30 de zile, se va organiza un referendum pentru demiterea preşedintelui.

Ea intervine atunci când Preşedintele României săvârşeşte fapte grave prin care încalcă prevederile Constituţiei.

Această iniţiativă se comunică neîntârziat şi Preşedintelui României. Discutând propunerea, Camera Deputaţilor şi Senatul, în şedinţă comună, cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor, după consultarea Curţii Constituţionale, pot hotărî suspendarea din funcţie a Preşedintelui României. Constituţia acordă Preşedintelui dreptul să dea Parlamentului explicaţii cu privire la faptele ce i se impută.

Răspunderea penală. Această răspundere intervine în

situaţia în care şeful statului ar comite crima de înaltă trădare. În acest caz, punerea sub acuzare poate fi hotărâtă de Camera Deputaţilor şi Senat în şedinţă comună cu votul a cel puţin două treimi din numărul deputaţilor şi senatorilor.

Dacă s-a pronunţat o hotărâre definitivă de condamnare, Preşedintele este demis de drept. În legătură cu răspunderea şefului de stat, trebuie să menţionăm că, potrivit art.98 din Constituţie, şi preşedintelui interimar i se aplică dispoziţiile privind răspunderea politică. Răspunderea penală a Preşedintelui este statuată de dispoziţiile art.96 din Constituţie.

Camera Deputaţilor şi Senatul, în şedinţă comună, cu votul a cel puţin două treimi din numărul deputaţilor şi senatorilor, pot hotărî punerea sub acuzare pentru înaltă trădare a Preşedintelui României.

Nici Constituţia şi nici reglementările subsecvente nu au dat lămuriri şi nici indicii în legătură cu conţinutul noţiunii de înaltă trădare, acesta fiind lăsat la aprecierea majorităţii speciale de două treimi din numărul deputaţilor şi senatorilor care hotărăsc punerea sub acuzare a Preşedintelui României prin exprimarea unui vot politic.

Dispoziţiile art.96 alin.4 din Constituţia României, fără a mai da detalii de ordin procesual penal, stabileşte competenţa de judecată a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi

163

că, la data rămânerii definitive a hotărârii de condamnare, preşedintele este demis de drept.

Se constată faptul că, în lipsa unei legi care să reglementeze răspunderea penală a Preşedintelui României, sunt aplicabile dispoziţiile Codului Penal şi ale Codului de procedură penală, cu completările corespunzătoare aplicabile celorlalte categorii de demnitari care se bucură de imunitate.În acest mod, după faza politică a punerii sub acuzare pentru înaltă trădare, va urma în mod obligatoriu o fază de urmărire penală efectuată de Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, pentru care hotărârea celor două Camere ale Parlamentului reprezintă doar actul de sesizare.

În urma efectuării urmăririi penale, este posibil ca Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să emită rechizitoriul prin care va sesiza Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţia penală,după cum este posibil, teoretic, ca sesizarea cu punerea sub acuzare pentru înaltă trădare să nu se concretizeze în niciuna dintre infracţiunile de gen din Codul penal şi să se ajungă la o soluţie de neurmărire sau de scoatere de sub urmărire penală.

Potrivit art.96 alin.3 din Constituţie, de la data punerii sub acuzare de către cele două Camere ale Parlamentului, preşedintele este suspendat de drept până la data demiterii sale.

Constituţia nu prevede, dar consecinţa juridică a adoptării unei soluţii de netrimitere în judecată de către Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, ori de achitare, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, va fi aceea a încetării suspendării din funcţie a Preşedintelui României.

Potrivit prevederilor art.84 alin.2, coroborate cu cele ale art.72 alin.1 din Constituţie, imunitatea acordată preşedintelui este doar pentru faptele care au legătură cu exercitarea mandatului de Preşedinte al României; pentru celelalte fapte, Preşedintele ar trebui să răspundă, din punct de vedere legal, ca orice cetăţean, potrivit principiului înscris în art.16 alin.1 din Constituţie, conform căruia cetăţenii sunt egali în faţa legii.

6.5 Reglementarea instituției șefului de stat în țări ale uniunii europene

În Franţa, organizarea administraţiei este caracterizată

de un grad înalt de centralizare, care datează încă din vechiul regim şi a devenit încă mai pronunţată de-a lungul domniei lui Napoleon.

Din anul 1970, în Franţa a fost posibil să se înceapă o

164

orientare către descentralizare – adică cedarea puterii de decizie de la stat spre autorităţile administrative autonome şi către deconcentrare – adică transferul puterii de decizie de la departamentele centrale către cele subordonate şi locale, care şi-au găsit expresia cea mai clară în reformele regionale şi municipale din 1972, 1982/1983 şi 1992.

În această ţară, administraţia centrală directă are o structură ierarhică, fiind condusă de către Preşedintele Republicii şi de către Primul-ministru. Preşedintele Republicii este şeful statului, el numeşte Primul-ministru, iar miniştrii – membri ai guvernului – sunt numiţi de către preşedinte, dar la propunerea premierului.

În Italia – din punct de vedere al organizării politice, Republica Italiană poate fi descrisă ca un Stato delle autonomie. Descentralizarea teritorială asigură autorităţilor locale (regiunilor, provinciilor şi municipalităţilor) drepturi extinse de autoguvernare. Art.5 din Constituţia republicană stabileşte că Republica trebuie să fie bazată pe principiile autonomiei administrative locale şi pe maxima descentralizare a serviciilor puse la dispoziţie de către stat.

În Belgia, structura organizatorică a administraţiei este bazată pe principiul statului descentralizat de tip federativ, iar cel mai important exemplu al autorităţii publice centralizate şi structurate ierarhic este oferit de ministere, la conducerea cărora, cel puţin după Constituţie, stă regele.

În Danemarca, administraţia publică este condusă de către guvern. Guvernarea locală este exercitată de municipalităţi şi districte care în mod curent se bucură de o structură uniformă ca rezultat al reformelor municipale din 1981; acestea sunt conduse de corpuri reprezentative pentru comunitate (adunări municipale, consilii districtuale) şi de preşedintele lor ales, primarul municipalităţii sau districtului.

În Luxemburg, diviziunea teritorială a Marelui Ducat în 3 arondismente administrative, 12 cantoane şi 126 de municipalităţi formează baza pentru structura în 4 nivele a administraţiei publice, statul, arondismentul, cantonul şi municipalitatea.

Autorităţile centrale, Marele Duce şi miniştrii, ce au responsabilitatea arondismentelor care le intră în jurisdicţie, conduc şi supraveghează administrarea serviciilor publice în întregul lor, asistaţi de departamentele ministeriale şi de Services generaux, care sunt subordonate miniştrilor.

În Olanda, structura administraţiei este trasată de principiul statutului unitar descentralizat, iar autorităţile publice sunt organizate pe 3 nivele: administraţia de stat, aceea a provinciilor şi cea a municipalităţilor.

Administraţia de stat este condusă de către guvern, care este format din rege şi miniştri. Specific acestei ţări este

faptul că în Consiliul de Miniştri, la care iau parte toţi miniştrii şi care este prezidat de către Primul-ministru, se aplică principiul responsabilităţii colective şi fiecare ministru răspunde în faţa Parlamentului pentru portofoliul său.

În Spania, în ceea ce priveşte structura administraţiei, art.2 al Constituţiei ţării garantează atât unitatea naţiunii spaniole, cât şi dreptul la autonomie pentru diferitele naţionalităţi şi regiuni. Teritoriul naţional este divizat în municipalităţi, provincii şi comunităţi autonome, dar toate se bucură de o autonomie care urmăreşte interesele specifice fiecăreia.

6.6 Îndrumar pentru verificare/ autoverificare Sinteza unităţii de învăţare 6

Instituția șefului de stat îți are originea în chiar istoria lumii, a sistemelor statale.

Statele au cuprins în sistemul organizațiilor politice și instituția șefului de stat. În explicarea instituției statului se pornește de la constatarea că sistemele constituționale diferă între ele. În timp ce unele sisteme se fundamentează ori s-au fundamentat pe teoria unicității, alte sisteme au ca bază teoriile separației sau echilibrului puterilor în stat. Executivul reprezintă una din puterile care formează temelia statului de drept. Legea fundamentală română a organizat un executiv bicefal, compus din două organe : Președintele României și Guvernul. Instituirea funcției de Președinte într-o republică urmărește ocuparea locului lăsat liber de monarh și are două finalități:

- de respectare, de reprezentare, de personificare a statului și - de garant al respectării Constituției de către autoritățile publice, de factor de

echilibru social și politic. Constituția României a acordat președintelui României rolul de mediator între

puterile statului, chemate să funcționeze pe baza echilibrului puterilor. În exercițiul funcțiilor sale, Președintele României personifică autoritatea statală în relațiile interne și internaționale. El poartă răspunderea pentru soarta națiunii, este garantul independenței,unității și integrității teritoriale ale țării.

Concepte şi termeni de reţinut ” incompatibilitate”, ”imunitate ”, ” răspundere”, ” instituție prezidențială”, ” mediere”, ” unitate”, ”suveranitate”,” garant al respectarea Constituției”.

165

166

Întrebări de control şi teme de dezbatere 1. Enumerați și analizați funcțiile președintelui conferite de Constituția României. 2. Enumerați atribuțiile președintelui. Descrieți una la alegere 3. Cum este organizată puterea executivă în România în temeiul legii fundamentale. 4. Precizați care este locul și rolul instituției prezidențiale în statul de drept. 5. Care este răspunderea președintelui în exercitarea fincțiilor sale. 6. Analizați regimul și natura decretelor emise de Președintele României. 7. Descrieți mecanismul alegerii mandatului președintelui României.


1. Atribuţiile în domeniul apărării ţării şi organizarea ordinii publice presupun : a) încheierea tratatelor negociate de Guvern b) dizolvarea Parlamentului în condiţiile art.89 c) declararea cu aprobarea prealabilă a Parlamentului a mobilizării parţiale sau generale a

forţelor armate

2. Mandatul Şefului de stat în România este de : a) -4 ani b) -5 ani c) -6 ani

3. Preşedintele României este ales: a) -de către Guvern b) -prin referendum c) -prin vot universal,egal,direct,secret şi liber exprimat

4. Şeful statului contrasemnează decrete în legătură cu : a) -O.G b) -H.G c) -conferirea de decoraţii şi titluri

5. Legiile se clasifică în : a) -legi constituţionale şi legi ordinare

b) -legi organice şi legi ordinare c) -legi constituţionale, legi organice şi legi ordinare

6. Care este organul reprezentativ suprem al ţării : a) -Guvernul b) -Şeful de Stat c) -Parlamentul

7. Când intervine răspunderea penală în cazul şefului de stat : a) -când se amestecă în treburile Parlamentului b) -când săvarşeşte o infracţiune economică c) -când comite o crimă de înaltă trădare

8. Cine acordă graţiere individuală : a) -Senatul b) -Guvernul c) -Şeful Statului

9. Odată votată legea trebuie semnată de către : a) -Preşedintele Camerei Deputaţilor b) -de către toţi senatorii şi deputaţii c) -de către o comisie special infiinţată în acest sens





Dănișor Dan Claudiu, Drept constituțional și Instituții politice, Ed. Știițifică,București,1998;

167


Guvernul

CUPRINS 7.1. Introducere 7.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare 7.3. Conţinutul unităţii de învăţare 7.3.1. Rolul și funcțiile Guvernului 7.3.2. Atribuțiile și Statutul Guvernului

7.3.2.1. Atribuțiile Guvernului 7.3.2.2. Statutul Guvernului

7.4. Funcționarea și Actele Guvernului 7.4.1. Funcționarea Guvernului

7.4.2 Actele juridice Guvernului 7.5. Primul-Ministru. Atribuții 7.5.1. Atribuțiile Primului-Ministru 7.6. Aparatul de lucru al Guvernului 7.6.1. Cancelaria Primului-Ministru 7.6.2. Secretariatul General al Guvernului 7.6.3. Departamentele din cadrul Aparatului de lucru al Guvernului 7.6.4.Alte structuri ale Guvernului 7.7. Îndrumar pentru verificare/autoverificare

7.1.Introducere

Prin conținutul, trăsăturile și atributele sale, guvernul reprezintă una din cele mai importante și distincte instituții ale statului. Importanța acestei instituții decurge din faptul că guvernul este cel care organizează și conduce efectiv societatea. El se află cel mai mult și mai direct în legătură cu cetățeanul. Constituția definește Guvernul ca fiind acea autoritate care asigură realizarea politicii interne și externe a țării și exercită conducerea generală a administrației publice. Această activitate este îndeplinită pe paza unui program de guvernare, la care Parlamentul și-a dat acordul.

Guvernul român este un organ politic, conceput într-o manieră în care activitatea sa nu este rigidă, ci interferează cu legislativul.

Guvernul este autoritatea publică a puterii executive

168

care funcționează pe baza votului de încredere acordat de Parlament și care asigură realizarea politicii interne și externe a țării și exercită conducerea generală a administrației publice.

Constituția României, sub titulul III, intitulat ” Autoritățile publice ”, reglementează în ordine ierarhică autoritățile statului și exprimă corelarea cu teoria separației echilibrului puterilor în stat.


Obiectivele unităţii de învăţare

- cunoasterea statutului Guvernului și atribuțiilor sale expres reglementate de Constituția României;

- conștientizarea rolului Guvernului în realizarea politicii interne și externe a României;

- cunoașterea componenței Guvernului. Condiții și incompatibilități.

- enumerarea și analizarea actelor Guvernului.


- studenţii se vor familiariza cu conceptul noțiunii de Guvern ca fiind autoritatea publică a puterii executive ;

- dezvoltarea unor abilităţi de a identifica corect atribuțiile Guvernului în raport cu rolul și sarcinile sale ;

- utilizarea corectă a unor noțiuni legate de componența guvernului .

- explicarea corectă a efectelor juridice a actelor emise de Guvern


169


7.3.1 Rolul și funcțiile Guvernului

Art.102 alin.(2) din Constituţie precizează că, Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice.

Art.1 alin.(1) din Legea nr.90/2001 defineşte Guvernul ca fiind autoritatea publică a puterii executive, care funcţionează pe baza votului de încredere acordat de Parlament şi care asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice.

Deci, potrivit Constituţiei din 1991 şi legii sale organice, Guvernul are, în primul rând, un rol politic, concepând programul său de guvernare şi fixând liniile de forţă ale politicii interne şi externe pe durata mandatului pe care îl solicită Parlamentului, precum şi asigurând realizarea politicii interne şi externe, potrivit programului de guvernare care a fost acceptat de Parlament prin acordarea votului de încredere.

Prin aceasta, Guvernul este, în primul rând, o instituţie politică, fiind emanaţia partidului sau coaliţiei de partide care a format majoritatea parlamentară şi şi-a asumat formarea sa. Rolul politic al Guvernului decurge, pe de o parte, din originea sa parlamentară, fiind o expresie a intereselor politice ale majorităţii parlamentare, şi, pe de altă parte, din subordonarea acţiunilor sale, programului său de guvernare acceptat de Parlament.

Programul de guvernare reprezintă un act politic care aparţine Guvernului, în privinţa căruia îşi asumă obligaţia exclusivă de realizare, precum şi responsabilitatea exclusivă, acceptarea programului de către Parlament având doar semnificaţia susţinerii politice pentru realizarea obiectivelor acestuia pe durata

170

171

mandatului acordat. În al doilea rând, Guvernul are un rol

administrativ, exercitând conducerea generală a administraţiei publice, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament.

Realizarea rolului administrativ, constând în exercitarea conducerii generale a administraţiei publice, impune existenţa unor raporturi de drept administrativ între Guvern, ca instituţie administrativă, şi oricare altă structură aparţinând sistemului administraţiei publice. Astfel, unele vor fi raporturi de subordonare – în cazul structurilor aparţinând administraţiei ministeriale, altele vor fi raporturi de colaborare – în cazul structurilor autonome aparţinând administraţiei publice centrale, iar altele vor fi raporturi de colaborare şi tutelă administrativă – în cazul organelor aparţinând administraţiei publice locale.

Guvernul este nu numai o instituţie politică, ci şi o instituţie administrativă care reprezintă vârful sistemului administraţiei publice, faţă de care exercită o conducere generală. De aceea, considerăm că, pentru a pune în evidenţă rolul politic şi rolul administrativ al Guvernului, precum şi caracterul de instituţie politică, dar şi de instituţie administrativă, Guvernul trebuie definit ca instituţie politică a puterii executive, care funcţionează în baza votului de încredere acordat de Parlament, şi organul suprem al administraţiei publice, care, potrivit programului său de guvernare, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice.

In raport cu cele două roluri ale Guvernului: politic şi administrativ, se circumscriu şi sarcinile acestuia, a căror îndeplinire are ca finalitate realizarea programului său de guvernare.

Art. 1(2) din Legea nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor prezintă şi un al treilea rol pe care l-ar avea Guvernul, şi anume acela de a asigura funcţionarea echilibrată şi dezvoltarea sistemului naţional economic şi social, precum şi racordarea acestuia la sistemul economic mondial în condiţiile promovării intereselor naţionale, dar este evident că, în realitate, este vorba de sarcinile economice şi sociale ale Guvernului, care derivă din funcţia economico-socială a statului.

Art.1(5) din aceeaşi lege, sub denumirea de funcţii enumeră alte sarcini pe care Guvernul trebuie să le îndeplinească pentru realizarea programului său de guvernare:

172

– sarcina de a asigura elaborarea strategiei de punere în aplicare a programului de guvernare;

– sarcina de a asigura elaborarea cadrului normativ şi instituţional necesar realizării obiectivelor strategice; – sarcina de a asigura administrarea proprietăţii publice şi private a statului şi gestionarea serviciilor pentru care statul este responsabil; – sarcina de a asigura, în numele statului român, reprezentarea pe plan intern şi extern; – sarcina de a asigura urmărirea şi controlul aplicării şi respectării reglementărilor în domeniul apărării, ordinii publice şi siguranţei naţionale, precum şi în domeniile economic şi social şi al funcţionării instituţiilor şi organismelor care îşi desfăşoară activitatea în subordinea sau sub autoritatea Guvernului.

Sarcinile Guvernului, din punct de vedere al conţinutului, sunt sarcini generale, care privesc toate domeniile de activitate ale vieţii sociale, spre deosebire de ministere şi celelalte organe de specialitate din subordinea sa, care îndeplinesc sarcini specifice pentru realizarea interesului general special din domeniul de activitate în care funcţionează fiecare. Din punct de vedere al întinderii teritoriale, Guvernul îndeplineşte sarcini naţionale, pe întregul teritoriu al ţării, spre deosebire de consiliile judeţene, spre exemplu, care îndeplinesc sarcini locale, de interes local în unitatea administrativ-teritorială respectivă.

În raport cu natura activităţii administrative a Guvernului, acesta îndeplineşte sarcini de conducere şi organizare, prin acţiuni cu caracter dispozitiv prin care este organizată executarea legilor şi se execută legile în toate domeniile de activitate ale vieţii sociale. Aceste sarcini sunt realizate de Guvern fie în mod direct prin actele administrative pe care le adoptă, fie în mod indirect prin actele administrative adoptate sau emise de toate organele de specialitate ale administraţiei publice ministeriale aflate în subordinea sa.

7.3.2. Atribuțiile și Statutul Guvernului

7.3.2.1 Atribuțiile Guvernului

Expresia juridică a sarcinilor unui organ al administraţiei publice este reprezentată de ansamblul atribuţiilor conferite prin actul de înfiinţare şi/sau organizare.

173

În funcţie de rolul politic şi de rolul administrativ, precum şi în raport cu sarcinile sale, Guvernul îşi îndeplineşte atribuţiile legale în scopul realizării politicii interne şi externe a ţării şi al conducerii generale a administraţiei publice, potrivit programului său de guvernare.

Articolul 11 din Legea nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor prezintă principalele sale atribuţii, care pot fi grupate în raport cu rolul şi sarcinile Guvernului.

O primă categorie este aceea a atribuţiilor prin care Guvernul îşi exercită rolul politic, asigurând realizarea politicii interne şi externe a ţării, atribuţii specifice guvernării, deosebite de cele care sunt specifice administraţiei.

O a doua categorie este formată din atribuţiile privind conducerea generală a administraţiei publice şi, în primul rând a administraţiei ministeriale subordonată direct sau indirect Guvernului.

Guvernul va conduce, îndruma, coordona şi controla activitatea organelor din sistemul administraţiei ministeriale, putând anula actele acestora care sunt neconforme cu legea sau cu hotărârile şi ordonanţele acestuia, ori sunt inoportune. De asemenea, va înfiinţa, cu avizul Curţii de Conturi, organe de specialitate, în subordinea sa directă, necesare realizării sarcinilor sale.

În ceea ce priveşte administraţiile neministeriale, Guvernul exercită un control de tutelă prin reprezentanţii săi în judeţe: prefecţii, în cazul administraţiei locale, ori are atribuţii potrivit cărora intră doar în raporturi de colaborare, în cazul organelor administraţiei publice centrale autonome. Totodată, va coopera cu organismele sociale interesate în îndeplinirea atribuţiilor sale.

Atribuţiile legate de sarcina pe care Guvernul o are pentru elaborarea cadrului normativ şi instituţional necesar realizării obiectivelor strategice formează o categorie separată. Astfel, Guvernul iniţiază proiecte de legi şi le supune aprobării Parlamentului, adoptă ordonanţe în condiţiile art.115 din Constituţia din 1991 şi emite hotărâri pentru organizarea executării legilor.

O altă categorie este aceea a atribuţiilor legate de sarcinile economice, financiare şi sociale, privind aprobarea strategiei şi programelor de dezvoltare economică a ţării pe ramuri, domenii şi sectoare de activitate, cele privind executarea bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale de stat, a bugetelor

174

fondurilor speciale, cele privind administrarea proprietăţii publice şi private a statului, precum şi cele privind realizarea programelor de protecţie socială, de protecţie a mediului şi asigurarea echilibrului ecologic.

O categorie aparte de atribuţii este legată de apărarea ordinii de drept, a liniştii publice şi a siguranţei cetăţeanului şi de respectare a drepturilor şi libertăţilor acestuia, de asigurare a capacităţii de apărare şi de înzestrare a forţelor armate.

O altă categorie de atribuţii ale Guvernului sunt cele legate de realizarea politicii externe a ţării care vizează prioritar integrarea României în structurile europene şi internaţionale. Astfel, Guvernul va negocia şi va încheia, direct sau prin intermediul miniştrilor ori al celorlalţi conducători ai organelor administraţiei ministeriale, convenţii şi alte înţelegeri internaţionale, la nivel guvernamental sau departamental, caz în care acordul respectiv va intra în vigoare după aprobarea lui de către Guvern.

7.3.2.2. Statutul Guvernului

Este definit de dispoziţiile constituţionale şi de prevederile legale privind formarea sa, statutul membrilor Guvernului, structura, organizarea internă, atribuţiile şi funcţionarea sa, actele Guvernului, răspunderea membrilor săi.

A. Formarea Guvernului

Formarea Guvernului sau procedura de învestitură, reglementată de art. 103 şi de art.85 alin.(1) din Constituţia din 1991, se desfăşoară în mai multe faze succesive, în care actorii politici principali sunt Preşedintele României, candidatul pentru funcţia de prim-ministru şi Parlamentul: – prima fază este acea în care Preşedintele României procedează la consultarea partidului care are majoritatea absolută în Parlament ori, dacă nu există o asemenea majoritate, a partidelor reprezentate în Parlament, în legătură cu propunerile pentru funcţia de prim-ministru; – în faza următoare, în urma consultărilor din faza precedentă, Preşedintele României va desemna un candidat la funcţia de prim-ministru; – în faza a treia, candidatul la funcţia de prim-ministru, într-un interval de zece zile de la desemnare, va

175

întocmi/definitiva lista Guvernului şi programul său de guvernare; – în faza următoare, în cadrul aceluiaşi termen de zece zile de la desemnare, candidatul pentru funcţia de prim-ministru va cere votul de încredere al Parlamentului asupra programului său de guvernare şi a întregii liste a Guvernului; – în faza a cincea, programul şi lista Guvernului sunt dezbătute, în şedinţă comună, de Camera Deputaţilor şi Senat, care acordă încrederea cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor, adoptând o hotărâre comună în acest sens; – în ultima fază, Preşedintele României, pe baza votului de încredere acordat de Parlament, numeşte Guvernul, emiţând un decret în acest sens. Din punctul de vedere al cursului de drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, prezintă importanţă faptul că prin hotărârea Camerei Deputaţilor şi Senatului, în şedinţa comună, programul prezentat de candidatul pentru funcţia de prim-ministru devine programul de guvernare al Guvernului respectiv, în care sunt stabilite direcţiile principale de acţiune privind realizarea politicii interne şi externe a ţării, precum şi sarcinile acestuia privind conducerea generală a administraţiei publice.

De asemenea, prezintă importanţă şi faptul că prin aceeaşi hotărâre de acordare a încrederii se aprobă componenţa Guvernului şi structura acestuia în ceea ce priveşte numărul ministerelor, precum şi a domeniilor de activitate în care acestea vor funcţiona .Implicit, Parlamentul stabileşte, prin hotărârea de acordare a încrederii, care sunt domeniile de activitate ale căror servicii publice nu este necesar să fie conduse de miniştri sau de miniştri delegaţi.

Aceeaşi importanţă o prezintă şi decretul prin care Preşedintele, în baza hotărârii prin care Parlamentul şi-a acordat încrederea, numeşte Guvernul în componenţa propusă de candidatul pentru funcţia de prim-ministru şi acceptată de Parlament. Prin acest act politic, Preşedintele României girează sau cel puţin consimte că politica internă şi externă a ţării se va realiza potrivit programului de guvernare şi de Guvernul în componenţa în care a făcut numirile, acesta urmând să exercite şi conducerea generală a administraţiei publice, pe perioada mandatului acordat.

176

A. Durata mandatului Guvernului

Limita maximă a mandatului Guvernului este dată de durata mandatului Parlamentului care i-a acordat votul de încredere, acceptându-i lista şi programul de guvernare propuse de candidatul la funcţia de prim-ministru.

Potrivit prevederilor art.110 alin.(1) din Constituţia din 1991, Guvernul îşi exercită mandatul până la data validării alegerilor parlamentare generale, ceea ce nu coincide cu constatarea rezultatelor alegerilor şi atribuirea mandatelor, ci cu validarea mandatelor deputaţilor şi senatorilor de fiecare cameră în parte, moment în care se consideră că Parlamentul poate funcţiona din punct de vedere constituţional şi regulamentar.

În mod excepţional, durata maximă a mandatului unui Guvern poate coincide şi cu data demiterii sale, care potrivit prevederilor art.110 alin.(2) din Constituţie survine la data retragerii de către Parlament a încrederii acordate ca urmare a adoptării unei moţiuni de cenzură, cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor sau atunci când Primul-ministru se află în imposibilitate de a-şi exercita atribuţiile mai mult de 45 de zile ori şi-a pierdut calitatea de membru al Guvernului, ca urmare a demisiei sau a condamnării printr-o hotărâre judecătorească definitivă.

În legătură cu problema demiterii Guvernului ca urmare a revocării din funcţie a Primului-ministru, trebuie menţionat că, urmare a revizuirii Constituţiei din 1991, Preşedintele României nu-l mai poate revoca pe Primul-ministru, aşa cum s-a întâmplat la sfârşitul anului 1999.

C. Componenţa Guvernului şi statutul membrilor săi

Componenţa Guvernului este precizată din punct de vedere constituţional de art.102 alin.(3) din Constituţia din 1991, unde se arată că Guvernul este alcătuit din prim-ministru, miniştri şi alţi membri stabiliţi prin lege organică.

Potrivit art.3, în forma iniţială, din Legea nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, Guvernul este alcătuit din Primul-ministru şi miniştri, adăugându-se, prin Legea nr. 23/2004, că din Guvern pot face parte şi miniştri de stat, precum şi miniştri-delegaţi, cu

177

însărcinări speciale pe lângă Primul-ministru, prevăzuţi în lista Guvernului prezentată Parlamentului pentru acordarea votului de încredere.

Legat de problema componenţei Guvernului, un aspect care trebuie prezentat este acela al numărului membrilor şi al raţiunilor care determină un număr mai mare sau mai mic, aspect evitat de majoritatea autorilor fie şi pentru dificultatea identificării unor explicaţii ştiinţifice.

O istorie a guvernelor instalate după Unirea din 1859 şi până în zilele noastre ne-ar permite să constatăm că numărul membrilor acestora a variat de la o epocă istorică la alta, de la un regim politic la altul şi chiar de la un guvern la altul, tendinţa generală fiind aceea de creştere a numărului lor. Astfel, primele guverne instalate după 24 ianuarie 1862, când Unirea Principatelor a fost recunoscută pe plan internaţional, iar Domnul Alexandru Ioan Cuza a dispus contopirea structurilor celor două administraţii ministeriale, au avut 7 membri, la acea dată funcţionând regula ca Preşedintele Consiliului de Miniştri să conducă şi un departament ministerial.

După Marea Unire din 1918, componenţa guvernelor a cunoscut modificări importante prin crearea unor funcţii de miniştri fără portofolii sau miniştri de stat, cât şi prin creşterea numărului miniştrilor cu portofolii. În perioada dictaturii regale 1938-1940, guvernele au avut câte 13-14 membri şi la fel în perioada următoare 1940-1944, când Preşedintele Consiliului de Miniştri era şi Conducătorul Statului.

Numărul membrilor guvernelor a cunoscut o adevărată explozie în perioada dictaturii comuniste, ultimul Guvern din 1989 având nu mai puţin de 47 de membri, plus preşedintele Consiliului de Miniştri. Primul Guvern format ca urmare a primelor alegeri după evenimentele din decembrie 1989, a avut un număr de 22 de membri, între care 3 miniştri de stat, un ministru asistent al primului ministru şi doi secretari de stat, membri ai Cabinetului.

Următorul Guvern a avut 21 membri, între care un ministru delegat pentru buget, veniturile statului şi controlul financiar, în cadrul Ministerului Economiei şi Finanţelor şi un secretar de stat membru al Cabinetului, care coordona Departamentul Ştiinţei la Ministerul Învăţământului şi Ştiinţei.Guvernul aprobat la 20 noiembrie 1992 a avut un număr de 22 de membri, iar Guvernul aprobat la 11 decembrie 1996 a avut 28 de

178

membri, pentru ca Guvernul instalat la data de 21 decembrie 1999 să-şi reducă numărul de membri la 19.

Guvernul format după alegerile parlamentare din noiembrie 2000 a avut 27 de membri, iar cel format în urma alegerilor generale de la sfârşitul anului 2004 a avut 25 de miniştri, în timp ce guvernul actual are în componenţa sa 16 membri, inclusiv primul-ministru.

Statutul membrilor Guvernului este conferit de totalitatea dispoziţiilor constituţionale şi a reglementărilor legale referitoare la condiţiile pentru funcţia de membru al Guvernului, incompatibilităţile acestei funcţii, durata mandatului şi încetarea funcţiei de membru al Guvernului.

Condiţiile legale pentru funcţia de membru al Guvernului sunt enumerate de art.2 din Legea nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, şi anume condiţia de a avea cetăţenia română şi domiciliul în ţară, de a se bucura de exerciţiul drepturilor electorale, de a nu fi suferit condamnări penale şi de a nu se afla în unul dintre cazurile de incompatibilitate. Evident, aceste condiţii legale sunt condiţiile minime şi necesare, în timp ce condiţiile suficiente sunt doar cele politice, în privinţa cărora niciun autor nu s-a încumetat să le enumere.

În cazul unor ministere, s-au încetăţenit anumite tradiţii, referindu-ne la guvernele democratice dinainte de 1945 şi la cele de după 1990, adică ministrul justiţiei să fie un jurist, ministrul culturii să fie un om de cultură, ministrul învăţământului să fie un cadru universitar, ministrul sănătăţii să fie medic etc., deşi este unanim acceptat că orice ministru trebuie să fie, înainte de toate, un politician versat şi un bun administrator.

Incompatibilităţile funcţiei de membru al Guvernului sunt reglementate, în principal, prin art.105 din Constituţie, potrivit căruia funcţia de membru al Guvernului este incompatibilă cu exercitarea altei funcţii publice de autoritate, cu excepţia celei de deputat sau senator, precum şi cu exercitarea unei funcţii de reprezentare profesională salarizate în cadrul organizaţiilor cu caracter comercial.

Art.4 din Legea nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României, şi a ministerelor a reluat şi precizat incompatibilităţile, deşi art. 104(2) din Constituţia din 1991 prevede că doar, alte incompatibilităţi se stabilesc prin lege organică.

179

Astfel, art.4 din această lege prevede că funcţia de membru al Guvernului este incompatibilă cu:

a) exercitarea altei funcţii publice de autoritate, cu

excepţia celei de deputat sau senator; b) exercitarea unei funcţii de reprezentare profesională

salarizată în cadrul organizaţiilor cu scop comercial; c) exercitarea de acte de comerţ, cu excepţia vânzării sau

cumpărării de acţiuni ori alte titluri de valoare; d) exercitarea funcţiei de administrator ori cenzor la

societăţile comerciale sau de reprezentant al statului în adunările generale ale unor asemenea societăţi ori de membru al consiliilor de administraţie ale regiilor autonome, companiilor naţionale şi societăţilor naţionale;

e) exercitarea unei funcţii publice în serviciul unei organizaţii străine, cu excepţia acelor funcţii prevăzute în acordurile şi convenţiile la care România este parte. În materia incompatibilităţii funcţiei de membru al Guvernului, se impun două observaţii pe care le vom prezenta în continuare.

Crearea posibilităţii ca un membru al Guvernului să fie şi deputat sau senator, ori invers, ca un deputat sau senator să fie şi membru al Guvernului, constituie, cel puţin, o încălcare a principiului separaţiei puterilor în stat, fiind necontestat faptul că parlamentarii aparţin puterii legislative, iar membrii Guvernului aparţin puterii executive. Argumentul că puterile statului trebuie să colaboreze între ele nu este în măsură să justifice cumulul celor două funcţii de către aceeaşi persoană.

A doua observaţie este aceea că multitudinea cazurilor de incompatibilitate enumerate de legislaţia actuală nu este în măsură să convingă că voinţa puterii politice a fost aceea de a crea un real regim de incompatibilităţi pentru funcţia de membru al Guvernului, aşa cum a făcut-o în cazul magistraţilor, pentru care legislaţia în materie a prevăzut clar, concis şi neechivoc, că funcţia de judecător şi procuror este incompatibilă cu orice altă funcţie publică sau privată, cu excepţia funcţiilor didactice din învăţământul superior.

În sprijinul celor două observaţii de mai sus este edificatoare soluţia Constituţiei Franţei, care, în articolul 23, a prevăzut că funcţiile membrilor Guvernului sunt incompatibile cu exercitarea oricărui mandat parlamentar, a oricărei funcţii de reprezentare profesională şi a oricărui serviciu public sau activităţi

180

profesionale, ceea ce demonstrează că soluţiile legale sunt întotdeauna consecinţele voinţei puterii politice.

Aceeaşi soluţie, a incompatibilităţilor funcţiei de membru al Guvernului cu aceea de parlamentar se regăseşte şi în SUA, precum şi în alte 25 de state, ceea ce ne întăreşte convingerea că soluţia Constituţiei şi legislaţiei subsecvente acesteia este conformă cu interesele puterii politice din România, iar nu cu experienţa statelor cu cea mai avansată democraţie din lume.

Durata mandatului unui membru al Guvernului se întinde, din punct de vedere teoretic, pe durata mandatului acordat de Parlament Guvernului, dar poate lua sfârşit oricând, ca urmare a încetării funcţiei de membru al Guvernului.

Potrivit prevederilor articolului 106 din Constituţie, funcţia de membru al Guvernului încetează în urma demisiei, a revocării, a pierderii drepturilor electorale, a stării de incompatibilitate, a decesului, precum şi în cazul prevăzut de Legea nr.90/2001 al demiterii, în condiţiile articolului 8 alin.(2), adică atunci când a fost condamnat penal printr-o hotărâre judecătorească definitivă sau averea sa a fost declarată, în tot sau în parte, ca fiind dobândită în mod ilicit, printr-o hotărâre judecătorească irevocabilă.

Revocarea din funcţia de membru al Guvernului are loc, potrivit art. 7 din aceeaşi lege, în caz de remaniere guvernamentală, la propunerea Primului-ministru, prin decret al preşedintelui, conform dispoziţiilor art. 85(2) din Constituţia din 1991.

Temeiul posibilităţii acordate Primului-ministru de Constituţie şi de legea amintită de a putea propune preşedintelui ţării revocarea unuia sau altuia dintre miniştri îşi are temeiul în împrejurarea că numirea respectivă s-a făcut tot la propunerea sa, singurul criteriu fiind ad nutum, care trebuie să funcţioneze şi în sens invers.

Teoretic, potrivit prevederilor art.112 alin.(2) din Constituţie, aşa cum a fost completat cu ocazia revizuirii, mandatul unui membru al Guvernului poate înceta în urma unei moţiuni simple care a vizat activitatea acestuia, iar Parlamentul şi-a exprimat poziţia în sensul retragerii încrederii acordate cu ocazia votului de învestitură. Până în acest moment, o astfel de situaţie nu a survenit în activitatea guvernelor postdecembriste.

181

7.4. Funcționarea și actele Guvernului

7.4.1. Funcționarea Guvernului

Legea nr.90/2001 consacră Secţiunea a 6-a funcţionării Guvernului, dezvoltând principiile constituţionale referitoare la desfăşurarea activităţii Guvernului.Fiind organ cu structură colegială, Guvernul îşi realizează activitatea funcţionând în şedinţe, care sunt convocate şi conduse de Primul-ministru, săptămânal sau ori de câte ori este nevoie.

În cadrul şedinţelor Guvernului se dezbat probleme ale politicii interne şi externe a ţării, precum şi aspecte privind conducerea generală a administraţiei publice, adoptându-se măsurile corespunzătoare.

În situaţiile în care se dezbat probleme de interes naţional privind politica externă, apărarea ţării, asigurarea ordinii publice, Preşedintele României poate decide să participe la şedinţele Guvernului, dar poate participa şi în alte situaţii, fiind invitat de către Primul-ministru. În toate situaţiile când participă, Preşedintele României va conduce şedinţele Guvernului.

La şedinţele Guvernului pot participa, în calitate de invitaţi, conducători ai unor organe de specialitate din subordinea Guvernului ori a ministerelor sau ai unor organe administrative autonome, precum şi orice alte persoane a căror prezenţă se apreciază a fi utilă, la solicitarea Primului-ministru.

Potrivit art.27 alin.(1) din Legea nr.90/2001, cvorumul necesar pentru şedinţele Guvernului este format din majoritatea membrilor săi, iar hotărârile şi ordonanţele se adoptă prin consensul celor prezenţi, iar în lipsa consensului decide Primul-ministru. În legătură cu aceste dispoziţii sunt necesare câteva observaţii lămuritoare şi, respectiv, critice.

O primă observaţie este determinată de împrejurarea, cunoscută foarte bine de cei implicaţi ori, cel puţin, interesaţi dintr-un motiv sau altul, a participării secretarilor de stat la şedinţele Guvernului, deşi prevederile constituţionale şi dispoziţiile legale conţin reglementări neechivoce, atât în ceea ce priveşte componenţa Guvernului, cât şi în ceea ce priveşte competenţele şi atribuţiile secretarilor de stat.

Potrivit art.102 alin.(3) din Constituţie, Guvernul este alcătuit din Primul-ministru, miniştri şi alţi membri stabiliţi prin lege organică, iar art.3 din Legea nr.90/2001 detaliază că Guvernul este alcătuit din Primul-ministru şi din miniştri, precum şi din

182

miniştri de stat şi miniştri delegaţi, cu însărcinări speciale pe lângă Primul-ministru.

De asemenea, potrivit art.108(1) din Constituţie, Guvernul adoptă hotărâri şi ordonanţe, în prezenţa majorităţii membrilor săi şi prin consensul membrilor prezenţi, conform art.27 alin.(1) din Legea nr.90/2001, hotărârile şi ordonanţele fiind contrasemnate de miniştrii care au obligaţia punerii lor în aplicare, potrivit art.27 alin.(3) din aceeaşi lege şi art.108(4) din Constituţie.

Secretarii de stat nu sunt membri ai Guvernului pentru a putea avea un vot deliberativ pe care să şi-l exprime în scopul obţinerii consensului şi nu pot nici contrasemna hotărârile şi ordonanţele, nefiind miniştri.

În legislaţia actuală nu există nici o prevedere care să permită unui ministru să dea mandat unui secretar de stat să exercite drepturile şi să-şi asume obligaţiile care derivă din calitatea de membru al Guvernului şi să-l îndreptăţească astfel să participe la şedinţele Guvernului.

Pe de altă parte, participând la şedinţele Guvernului, luând parte la dezbateri, susţinând proiectele de legi, de hotărâri, de ordonanţe etc. iniţiate sau avizate de ministerul pe care îl reprezintă şi, mai departe, acordându-şi votul şi contrasemnând actele adoptate, secretarul de stat ar trebui să devină răspunzător politic şi/sau juridic pentru actele sale. Potrivit art.109 alin.(1) din Constituţie şi art.1 alin.(2) din Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială, numai membrii Guvernului răspund politic în solidar pentru activitatea Guvernului şi pentru actele acestuia. De asemenea, în cazul secretarilor de stat nu sunt incidente nici prevederile referitoare la răspunderea ministerială pentru fapte penale, întrucât potrivit art.7 din aceeaşi lege, acestea se aplică numai faptelor săvârşite de membrii Guvernului aflaţi în exerciţiul funcţiei lor.

Concluzia care se desprinde este că practica guvernamentală a participării secretarilor de stat la şedinţele Guvernului, cu consecinţa exprimării votului şi contrasemnării actelor adoptate, este neconstituţională şi nelegală, actele adoptate şi contrasemnate în aceste condiţii putând fi atacate în faţa instanţelor de contencios constituţional sau administrativ, după caz.

În situaţiile în care ministrul, din diferite motive, nu poate participa la o şedinţă a Guvernului, el poate desemna pe unul din secretarii de stat să asiste la

183

şedinţă pentru a transmite punctul de vedere al ministrului şi, pentru a-l informa pe acesta, după şedinţă, în legătură cu măsurile dispuse de Guvern cu privire la problemele vizând ministerul respectiv.

În niciun caz, într-o astfel de situaţie, secretarul de stat nu-şi va putea exprima votul în locul ministrului şi, cu atât mai puţin, nu va putea contrasemna actele adoptate de Guvern şi semnate de Primul-ministru.

A doua observaţie priveşte modalitatea de adoptare a ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului, anume aceea a consensului membrilor prezenţi, iar în cazul în care nu se realizează consensul hotărăşte Primul-ministru.

În primul rând, adoptarea unor acte prin consensul membrilor organului colegial este specifică adoptării unor acte politice, or ordonanţele şi hotărârile Guvernului sunt acte juridice.

În al doilea rând, prerogativa acordată Primului-ministru de a hotărî în cazul nerealizării consensului reprezintă puteri nelimitate în favoarea acestuia, dar şi o încălcare a prevederilor art.108(1) din Constituţie potrivit cărora ordo-nanţele şi hotărârile sunt adoptate de Guvern, iar nu de Primul-ministru.

O astfel de modalitate de adoptare a acestor acte poate duce la situaţia paradoxală în care o ordonanţă sau o hotărâre a Guvernului să poată fi adoptată ca urmare a susţinerii proiectului de către iniţiator şi de către Primul-ministru, în pofida opunerii tuturor celorlalţi membri ai Guvernului.

7.4.2. Actele juridice ale Guvernului

În activitatea sa, Guvernul se manifestă prin acte politice (programul de guvernare, asumarea răspunderii, declaraţii politice etc.) şi prin acte juridice. Evident că, din punctul de vedere al acestui curs, ne vom ocupa exclusiv de actele juridice pe care Guvernul le adoptă în activitatea sa.

Pentru realizarea sarcinilor şi îndeplinirea atribuţiilor sale, Guvernul adoptă, pe baza şi în executarea legii, acte normative de reglementare a relaţiilor sociale din diverse domenii de activitate, precum şi acte administrative cu caracter normativ, prin care organizează executarea legii, şi acte cu caracter

184

individual, prin care aplică în mod direct dispoziţiile legale la diferite cazuri concrete.

Potrivit art.108 alin.(1) din Constituţie şi art. 27(1) din Legea nr. 90/2001, Guvernul adoptă hotărâri şi ordonanţe.

Hotărârile sunt adoptate de Guvern pentru organizarea executării legilor, în cazul hotărârilor cu caracter normativ, ori pentru executarea în concret a legilor, în cazul hotărârilor cu caracter individual.

Hotărârile Guvernului sunt adoptate atunci când legea prevede în mod expres acest lucru, în vederea aplicării sale fiind nevoie de norme suplimentare, ori când Guvernul apreciază că acest lucru este necesar în vederea organizării executării sau a executării în concret a legii. Prin hotărâre, Guvernul va realiza astfel o reglementare secundară a relaţiilor so-ciale, faţă de reglementarea primară făcută de lege.

De asemenea, hotărârile adoptate vor constitui actul esenţial prin care Guvernul îşi va realiza rolul administrativ de a exercita conducerea generală a administraţiei publice.

Ordonanţele sunt adoptate de guvern în temeiul prevederilor art.115 din Constituţie, fie în baza unei legi speciale de abilitare, fie în situaţii extraordinare a căror reglementare nu comportă sub nicio formă amânarea.

Potrivit prevederilor constituţionale, Guvernul va putea adopta ordonanţe în domenii care nu fac obiectul de reglementare al legilor organice şi nu va putea adopta ordonanţe de urgenţă în domeniul legilor constituţionale sau prin care să fie afectate regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale sau care să vizeze măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică.

Problema numărului ordonanţelor adoptate de guvernele de după intrarea în vigoare a Constituţiei din 1991 constituie o temă preferată a autorilor constituţionalişti şi a politicienilor din opoziţie, precum şi a diverşilor analişti politici care o prezintă ca pe un atentat al Guvernului la statutul constituţional al Parlamentului, de unică autoritate legiuitoare a ţării.

Din punctul de vedere al dreptului administrativ şi al ştiinţei administraţiei, numărul mare de ordonanţe şi de hotărâri, majoritatea cu multiple modificări şi completări, constituie un exces de reglementare care afectează coerenţa actului de conducere generală a administraţiei publice din partea Guvernului, pentru că

185

plurimae leges, pessima respublica, legea, în sensul larg de reglementare, având rolul de stabilizare a relaţiilor sociale.

Procedura adoptării ordonanţelor şi hotărârilor este reglementată prin Regulamentul privind procedurile pentru depunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului adoptat în temeiul art.26 alin (2) teza finală din Legea nr.90/2001 şi art. 80 din Legea nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Potrivit prevederilor acestui regulament, proiectele hotărârilor şi ordonanţelor pot fi iniţiate de ministere şi alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale şi de prefecturi, precum şi de consiliile judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, acestea din urmă prin Ministerul Internelor şi Reformei Administrative.

Hotărârile şi ordonanţele, precum şi celelalte acte normative se iniţiază, se elaborează, se adoptă şi se aplică în conformitate cu prevederile Constituţiei României, cu dispoziţiile Legii nr. 24/2000 şi cu dispoziţiile regulamentului la care ne-am referit mai sus.

Hotărârile şi ordonanţele sunt adoptate de Guvern în condiţiile prezentate anterior şi sunt semnate de Primul-ministru şi contrasemnate de miniştrii care au obligaţia punerii lor în executare, după care sunt transmise de Secretariatul General al Guvernului la Monitorul Oficial pentru publicare, nepublicarea atrăgând inexistenţa hotărârii sau ordonanţei respective, potrivit prevederilor art.108 alin(4) din Constituţie, art.27 alin(3) din Legea nr.90/2001 şi art.10 din Legea nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

În privinţa hotărârilor Guvernului, art.108 alin(4) ultima teză din Constituţie şi art. 27 alin(3) ultima teză din Legea nr.90/2001 prevăd excepţia nepublicării hotărârilor cu caracter militar, care se comunică numai instituţiilor interesate.

În privinţa hotărârilor şi ordonanţelor adoptate de Guvern considerăm că este necesară prezentarea problemei controlului exercitat asupra acestora. Hotărârile Guvernului care vatămă un drept recunoscut de lege pot fi atacate în faţa instanţelor de contencios administrativ de către persoanele fizice sau juridice care se consideră vătămate, potrivit prevederilor Legii nr.554/2004 privind contenciosul administrativ.

În cauzele aflate pe rolul instanţelor de

186

contencios administrativ, Secretariatul General al Guvernului, ca reprezentant al Guvernului, a susţinut în mod constant că hotărârile cu caracter normativ adoptate de Guvern ar fi exceptate de la controlul de legalitate, punct de vedere împărtăşit la un moment dat, dar abandonat în ultima perioadă de Curtea Supremă de Justiţie, actualmente Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.

Referitor la Ordonanţele adoptate de guvern, art. 146 lit.d) din Constituţie, aşa cum a fost modificat şi completat prin Legea de revizuire, prevede competenţa Curţii Constituţionale de a hotărî asupra excepţiilor de neconstituţionalitate privind legile şi ordonanţele, ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial, ori ridicată direct de Avocatul Poporului.

În literatura de specialitate a fost susţinut un punct de vedere interesant potrivit căruia ordonanţele, până la aprobarea lor prin lege ar avea natura juridică a actelor administrative şi că, în măsura în care vatămă un drept recunoscut de lege ori un interes legitim, o ordonanţă a Guvernului poate fi atacată pentru neconstituţionalitate în faţa instanţelor de contencios administrativ.

Curtea Supremă de Justiţie s-a pronunţat în mod constant că ordonanţele nu sunt acte administrative, ci acte legislative, care nu sunt supuse controlului instanţelor de contencios, dar o posibilitate inedită a fost introdusă prin noua reglementare a Legii nr.554/2004, care, în art.9, prevede că persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate a ordonanţei sau dispoziţiei ori dispoziţiilor dintr-o ordonanţă.

Instanţa de contencios administrativ, după pronunţarea Curţii Constituţionale, repune cauza pe rol şi va acorda termen, cu citarea părţilor, numai dacă ordonanţa sau o dispoziţie a acestuia a fost declarată neconstituţională.

În caz contrar, instanţa va respinge acţiunea ca inadmisibilă pe fond.

7.5 Primul –Ministru . Atribuții

După evenimentele din decembrie 1989, clasa

187

politică de la acea vreme a optat pentru titulaturile de Guvern şi Prim-ministru în loc de Consiliu de Miniştri şi Preşedinte al Consiliului de Miniştri, denumiri pe care România le adoptase încă de la primul guvern de după Unirea din 1859.

Astfel, din dorinţa detaşării de denumirile statului comunist, au fost abandonate denumiri ale unor instituţii care dăinuiau de aproape un secol şi jumătate.

Constituţia din 1991 consacră art.107 statutului politic şi juridic al Primului-ministru, prevăzând sarcinile politice şi administrative ale acestuia şi situaţia interimatului funcţiei.

Ca urmare a situaţiei petrecute în decembrie 1999, cu ocazia revizuirii Constituţiei, a fost introdus un alineat nou, alin.(2), care prevede in terminis că Preşedintele României nu-l poate revoca pe Primul-ministru.

Legea nr.90/2001 reglementează statutul Primului-ministru în Secţiunea a 4-a, prevăzând, de la început, că el conduce Guvernul şi coordonează activitatea membrilor acestuia, cu respectarea atribuţiilor care le revin, potrivit învestiturii acordate de Parlament.

7.5.1. Atribuțiile Primul –Ministru Sunt în legătură cu sarcinile politice ale Guvernului: – prezintă Camerei Deputaţilor sau Senatului rapoarte şi declaraţii cu privire la politica Guvernului, care se dezbat cu prioritate (art.107(1) teza a II-a din Constituţie şi art.16(1) teza I din Legea nr.90/2001); – răspunde la întrebările ori interpelările care îi sunt adresate de deputaţi sau senatori (art.16(1) teza a II-a din Legea nr.90/2001); – propune Preşedintelui României revocarea şi numirea unor membri ai Guvernului (art.85(2) din Constituţie); – îl invită pe Preşedintele României, când apreciază că prezenţa sa este necesară, să participe la şedinţele Guvernului (art.87(1) din Constituţie);

La aceste atribuţii se adaugă cele legate de realizarea sarcinii de reprezentare a Guvernului în relaţiile cu Parlamentul, cu Preşedintele României, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Curtea Constituţională, Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ, Ministerul Public, alte autorităţi şi instituţii publice, partide şi alianţe politice, sindicate şi alte organizaţii neguvernamentale, precum şi în relaţiile internaţionale.

188

De asemenea, se adaugă atribuţiile legate de calitatea sa de vicepreşedinte al Consiliului Suprem de Apărare a Ţării. O categorie separată de atribuţii sunt cele care derivă din sarcinile sale de conducere sau coordonare a structurilor din sistemul administraţiei ministeriale, în virtutea cărora numeşte şi, respectiv, eliberează din funcţii: – conducătorii organelor de specialitate din subordinea Guvernului, cu excepţia celor care au calitatea de membru al Guvernului şi care sunt numiţi de Preşedintele României; – secretarul general şi secretarii generali adjuncţi ai Guvernului; – personalul din cadrul Cancelariei Primului-ministru; – secretarii de stat; – alte persoane care îndeplinesc funcţii publice, în cazurile prevăzute de lege.

Alte atribuţii ale Primului-ministru sunt legate de contrasemnarea decretelor emise de preşedintele ţării, în cazurile prevăzute de Constituţie, de asemnarea actelor emise de Guvern, de constituirea unor comisii, consilii şi comitete interministeriale pentru rezolvarea unor probleme operative, precum şi de alte atribuţii prevăzute de Constituţie sau legi, ori care decurg din rolul şi sarcinile Guvernului.

Primul-ministru coordonează, în mod direct sau prin Cancelaria Primului-ministru, un număr de 22 de organe de specialitate aparţinând administraţiei guvernamentale.

Pentru îndeplinirea atribuţiilor prezentate mai sus, Primul-ministru emite acte juridice administrative numite decizii.

Statutul politic şi juridic al Primului-ministru a fost conturat de dispoziţiile constituţionale şi de prevederile legale, dar, întotdeauna, a depins de statura politică a persoanei respective, de sprijinul politic al partidului care l-a susţinut, de poziţia sa în cadrul partidului respectiv, de jocurile politice din cadrul coaliţiilor de guvernare şi, în mod special, de raporturile cu preşedinţii ţării.

7.6 Aparatul de lucru al Guvernului

Legea nr.37/1990 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României nu amintea de existenţa unui aparat de lucru al Guvernului, cu toate că era evident că acesta exista şi funcţiona.

189

Hotărârea Guvernului nr.860/1992 privind structura Guvernului României este primul act normativ care se referă la aparatul de lucru al Guvernului.

Potrivit art. 20 din Legea nr. 90/2001, aşa cum a fost modificat prin Legea nr.23/2004, aparatul de lucru al Guvernului este alcătuit din Cancelaria Primului-ministru, Secretariatul General al Guvernului, departamente şi alte asemenea structuri organizatorice cu atribuţii specifice.

În momentul de faţă, în cadrul aparatului de lucru al Guvernului funcţionează: – Cancelaria Primului-ministru; – Secretariatul General al Guvernului; – Departamentul pentru Relaţia cu Parlamentul; – Departamentul pentru Relaţii Interetnice; – Departamentul pentru Afaceri Europene; – Departamentul de Control al Guvernului.

Aparatul de lucru al Guvernului rezultat în urma modificării Legii nr.90/2001 este o structură hibridă, cu două structuri cu personalitate juridică: Cancelaria Primului-ministru şi Secretariatul General al Guvernului, care nu-şi regăsesc decât separat corespondentul în statele democraţiilor apusene .

Guvernul SUA are o Cancelarie a Casei Albe (White House Office), în timp ce Guvernul Franţei are un Secretariat General al Guvernului, care constituie o adevărată „maison de Premier ministre”

Prevederile legale la care ne-am referit nu definesc natura juridică a aparatului de lucru al Guvernului, dar, având în vedere natura juridică a structurilor care funcţionează în cadrul său, rezultă că aparatul de lucru al Guvernului este o structură organizatorică internă care nu are competenţă proprie şi, deci, nici capacitate juridică proprie.

De fapt, aparatul de lucru al Guvernului nu are nici activitate proprie, deoarece activitate, competenţă şi, eventual, capacitate juridică au doar structurile sale componente.

7.6.1. Cancelaria Primului-Ministru

Este definită de art. 21 din Legea nr.90/2001 şi de art.3 lit.a) din HG nr. 404/2004 ca fiind o structură cu personalitate juridică, condusă de şeful Cancelariei, care are rang de ministru, fiind coordonată direct de către Primul-ministru. În perioada anterioară acestor reglementări, în aparatul de lucru al Primului-ministru, structură din

190

cadrul aparatului de lucru al Guvernului, a funcţionat o structură cu aceeaşi denumire: cancelaria Primului-ministru, care nu avea, însă, personalitate juridică şi nici buget propriu, iar şeful acesteia nu avea rang de ministru.

În cazul Cancelariei Primului-ministru, art. 1 alin.(1) din OUG nr. 11/2004 a prevăzut că organizarea şi funcţionarea acesteia se stabilesc prin decizia Primului-ministru, deşi organizarea şi funcţionarea celorlalte structuri cu personalitate juridică din cadrul aparatului de lucru al Guvernului (Secretariatul General al Guvernului, Departamentul pentru Relaţia cu Parlamentul) şi chiar fără personalitate juridică (Departamentul pentru Relaţii Interetnice) sunt reglementate prin hotărâri ale Guvernului.

Cancelariei Primului-ministru i-au fost conferite atribuţii pentru înfăptuirea sarcinilor din domeniul politicilor publice şi implementării de programe vizând:

– întărirea capacităţii administrative a Primului-ministru; – coordonarea procesului de formulare a politicilor publice; – coordonarea procesului de integrare a României în Uniunea Europeană etc.

7.6.2. Secretariatul General al Guvernului

Potrivit reglementării cadru – art.22 din Legea nr.90/2001, Guvernul are un Secretariat General care face parte din aparatul de lucru al Guvernului şi are, ca sarcini principale, asigurarea derulării operaţiunilor tehnice aferente actelor de guvernare şi rezolvarea problemelor organizatorice, juridice, economice şi tehnice ale activităţii Guvernului, pe de o parte, precum şi reprezentarea Guvernului în faţa instanţelor judecătoreşti, pe de altă parte.

În momentul de faţă, organizarea şi funcţionarea Secretariatului General al Guvernului sunt reglementate prin HG nr.157/2005, care îl defineşte ca fiind o structură din aparatul de lucru al Guvernului, cu personalitate juridică, având rolul prevăzut de art.22 alin.(2) din Legea nr.90/2001 şi preluat şi în art.1 din OUG nr. 292/2000 privind reorganizarea şi funcţionarea Secretariatului General al Guvernului, şi anume de a asigura derularea operaţiunilor tehnice aferente actelor de guvernare, rezolvarea problemelor

191

organizatorice, juridice, economice şi tehnice ale activităţii Guvernului, precum şi reprezentarea acestuia în faţa instanţelor de judecată.

Secretariatul General este prezentat ca fiind elementul de legătură şi de stabilitate a guvernării.

Dintre atribuţiile principale enumerate de art.3 din HG nr.157/2005 amintim pe cele legate de:

− urmărirea modului de realizare a programului de

Guvernare, precum şi de urmărire a îndeplinirii de către organele administraţiei ministeriale a măsurilor şi sarcinilor care rezultă din actele normative;

− pregătirea şi organizarea şedinţelor Guvernului; − asigurarea respectării procedurilor pentru supunerea

proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului; − organizarea, săptămânal, a întâlnirilor de lucru cu

reprezentanţi, la nivel de secretar de stat, ai ministerelor şi ai celorlalte autorităţi publice, în vederea corelării punctelor de vedere ale acestora în legătură cu proiectele de acte normative ce urmează a fi supuse Guvernului spre adoptare;

− asigurarea reprezentării Guvernului în faţa instanţelor judecătoreşti;

− urmărirea îndeplinirii de către ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale a măsurilor şi a sarcinilor rezultate din actele normative şi din şedinţele Guvernului;

− elaborarea proiectului de buget pentru aparatul de lucru al Guvernului şi executarea acestui buget;

− organizarea unor evenimente şi manifestări, desfăşurate la nivelul Guvernului;

− asigurarea, în domeniul său de activitate, a relaţiei cu Parlamentul şi cu ministerele;

− elaborarea sau avizarea, după caz, a proiectelor de acte normative în domeniul său de activitate;

− dezvoltarea unui mecanism pentru coordonarea procesului de elaborare şi implementare a politicilor publice;

− coordonarea activităţilor unităţilor care funcţionează sub autoritatea sa.

Secretariatul General al Guvernului va îndeplini orice alte atribuţii care rezultă din acte normative sau au fost stabilite de către Primul-ministru prin decizie.

Secretariatul General al Guvernului este condus de un ministru, care este ajutat de unul sau mai mulţi secretari de stat şi subsecretari de stat, numiţi prin decizie a Primului-ministru, are calitatea de ordonator principal de credite pentru aparatul de lucru al

192

Guvernului, cu excepţia Cancelariei Primului-ministru. În exercitarea atribuţiilor care îi revin, ministrul

emite ordine şi instrucţiuni, în condiţiile legii. Structura organizatorică a Secretariatului

General al Guvernului nu a fost stabilită prin hotărârea pentru organizarea şi funcţionarea sa, ci se aprobă prin decizie a Primului-ministru, urmând să cuprindă direcţii generale, direcţii, servicii, birouri şi compartimente, după caz.

HG nr.157/2005 prevede că, în subordinea Secretariatului General al Guvernului, funcţionează Oficiul Naţional pentru Cultul Eroilor, organ de specialitate al administraţiei publice centrale, cu personalitate juridică, înfiinţat prin Legea nr. 379/2003 privind regimul mormintelor şi operelor comemorative de război, condus de un director numit prin ordin al ministrului pentru coordonarea Secretariatului General al Guvernului.

Totodată, Secretariatul General al Guvernului îndeplineşte atribuţiile prevăzute de lege pentru ministerul de resort faţă de Regia Autonomă „Administraţia Patrimonială a Protocolului de Stat”.

De asemenea, în cadrul structurii organizatorice a Secretariatului General al Guvernului, se organizează şi funcţionează unităţi de management al proiectului, stabilite prin ordin al ministrului, pentru managementul proiectelor finanţate prin împrumuturi externe.

7.6.3. Departamentele din cadrul aparatului de lucru al Guvernului

Potrivit art. 20 din Legea nr.90/2001, privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, pe lângă Cancelaria Primului-ministru şi Secretariatul General al Guvernului, aparatul de lucru al Guvernului este alcătuit şi din departamente, precum şi alte asemenea structuri organizatorice cu atribuţii specifice stabilite prin hotărâre a Guvernului.

Departamentul este definit de art.23alin.(1) din aceeaşi lege, ca fiind o structură organizatorică fără personalitate juridică şi fără unităţi în subordine, subordonat Primului-ministru, având rolul de coordonare şi sinteză, în domenii de interes general, în conformitate cu atribuţiile Guvernului.

Înfiinţarea, modul de organizare şi funcţionare, precum şi atribuţiile departamentului se aprobă prin hotărâre a Guvernului, departamentul fiind condus de un demnitar care, în exercitarea atribuţiilor ce îi revin,

193

emite ordine cu caracter individual. În momentul de faţă, conform art.1 din OUG

nr.11/2004 şi art.3 din HG nr.404/2004, pe lângă Cancelaria Primului-ministru şi Secretariatul General al Guvernului, în cadrul aparatului de lucru al Guvernului mai funcţionează Departamentul pentru Relaţia cu Parlamentul şi Departamentul pentru Relaţii interetnice, precum şi aparatul de lucru al ministrului de stat pentru coordonarea activităţilor din domeniile apărării naţionale, integrării europene şi justiţiei, ultimele două fiind structuri organizatorice fără personalitate juridică.

Departamentul pentru relaţia cu Parlamentul a fost înfiinţat, ca urmare a desfiinţării Ministerului pentru Relaţia cu Parlamentul, prin OUG nr.64/2003, ca o structură cu personalitate juridică, în cadrul aparatului de lucru al Guvernului, a cărui organizare şi funcţionare este reglementată prin HG nr.177/2005, având rolul de a asigura buna desfăşurare a raporturilor constituţionale ale Guvernului cu Parlamentul.

Art.2 din HG nr.177/2005 enumeră funcţiile de strategie, de reglementare şi de reprezentare pe care Departamentul pentru Relaţia cu Parlamentul le îndeplineşte pentru asigurarea bunei desfăşurări a raporturilor constituţionale dintre Guvern şi Parlament, iar la art.3 sunt enumerate atribuţiile principale ale Departamentului, pentru realizarea rolului său. Atribuţiile principale ale acestui departament sunt în legătură cu programul legislativ al Guvernului, ca parte a programului de guvernare, cu relaţiile Guvernului cu Parlamentul în materia întrebărilor, interpelărilor, moţiunilor, controlului parlamentar etc. 7.6.4. Alte structuri ale Guvernului

A. Organele de specialitate din subordinea Guvernului

În conformitate cu prevederile art.11 lit.e) din

Legea nr.90/2001, Guvernul conduce şi controlează activitatea ministerelor şi a celorlalte organe de specialitate din subordinea sa.

Administraţia ministerială, organizată pe domenii şi sectoare de activitate, este realizată nu numai de ministere, ci şi de alte organe, care nu au statutul de ministere şi la care art.116(2) din Constituţie se referă cu termenul de alte organe de specialitate care

194

se pot organiza în subordinea Guvernului, formulare care apare şi în art. 11 lit.d) din legea amintită mai sus.

Organele, din punct de vedere al competenţei materiale, sunt organe de specialitate ca şi ministerele, asemănându-se cu acestea şi din punct de vedere al competenţei teritoriale, exercitându-şi atribuţiile pe întreg teritoriul naţional, fiind, ca şi ministerele, organe naţionale sau organe centrale, după terminologia legislaţiei în vigoare.

Aceste organe de specialitate pot fi înfiinţate de Guvern în condiţiile art.117(2) din Constituţie numai cu avizul Curţii de Conturi şi numai dacă legea prevede această competenţă.

Potrivit art.11 lit.o) din Legea nr.90/2001, Guvernul poate înfiinţa organe de specialitate în subordinea sa, cu avizul prealabil al Curţii de Conturi.

Nici dispoziţiile constituţionale şi nici prevederile legale menţionate nu precizează care este caracterul avizului Curţii de Conturi, în literatura de specialitate exprimându-se aprecierea că ar fi vorba de un aviz conform, deşi Curtea de Conturi nu este un organ ierarhic superior Guvernului.

În conformitate cu prevederile art.11 lit.e) din Legea nr.90/2001, Guvernul conduce şi controlează activitatea organelor de specialitate aflate în subordinea sa.

Numărul şi statutul acestor organe de specialitate în subordinea Guvernului au variat de la un guvern la altul, după criterii şi reguli greu de identificat.

În momentul de faţă, în subordinea Guvernului funcţionează un număr de 21 organe de specialitate şi alte instituţii aparţinând administraţiei ministeriale, după cum urmează:

A. Agenţii:

1. Agenţia Naţională pentru Resurse Minerale 2. Agenţia Română pentru Investiţii Străine 3. Agenţia de Compensare pentru Achiziţii de Tehnică

Specială 4. Agenţia pentru Strategii Guvernamentale 5. Agenţia Naţională pentru Rommi

B. Autorităţi:

6. Autoritatea Naţională pentru Reglementare în Comunicaţii şi Tehnologia Informaţiei

195

7.Autoritatea pentru Valorificarea Activelor Statului 8.Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei 9.Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor 10.Autoritatea Naţională pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice 11.Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor C. Oficii: 12. Oficiul Român pentru Adopţii 13. Oficiul Registrului Naţional al Informaţiilor Secrete

de Stat 14. Oficiul Naţional pentru Prevenirea şi Combaterea

Spălării Banilor

C. Comisii:

15. Comisia Naţională pentru Controlul Activităţilor Nucleare 16 Comisia Naţională de Prognoză

D. Alte instituţii:

17. Administraţia Naţională a Rezervelor de Stat 18. Secretariatul de Stat pentru Problemele

Revoluţionarilor din Decembrie 1989 19. Institutul Naţional de Statistică 20. Inspectoratul de Stat în Construcţii 21. Institutul de Investigare a Crimelor Comunismului

Analiza prevederilor legale referitoare la înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea acestor organe de specialitate, altele decât ministerele, permite identificarea următoarelor caracteristici generale: – înfiinţarea acestora, organizarea şi statutul lor, rangul funcţiilor celor care le conduc ar trebui să fie determinate de necesitatea rezolvării sarcinilor administraţiei ministeriale, de complexitatea şi varietatea acestora, de interesul unei bune organizări a activităţii de executare a legii de către alte structuri organizatorice decât ministerele; – din punct de vedere al competenţei materiale, aceste organe au o competenţă specializată, raportată la domeniul sau sectorul de activitate pentru care au fost înfiinţate, fiind astfel organe de specialitate ale administraţiei publice; – din punct de vedere al statutului juridic, aceste organe au personalitate juridică, precum şi capacitatea juridică

196

de drept administrativ de a emite acte administrative şi de a intra în raporturi juridice potrivit competenţei legale; – în ceea ce priveşte competenţa teritorială, aceste organe îşi exercită atribuţiile şi îşi desfăşoară activitatea pe întregul teritoriu naţional, fiind astfel organe naţionale, centrale ale administraţiei publice; – referitor la dinamica modificărilor care survin în denumirile, statutul şi structura organizatorică a acestor organe, rezultă că ea este cu mult mai mare decât în cazul ministerelor, astfel că refacerea retrospectivă a traiectoriei unora dintre aceste organe se realizează cu mare dificultate; – unele dintre aceste organe au fost înfiinţate şi organizate cu intenţia declarată ca funcţionarea lor să fie limitată în timp, urmând să-şi înceteze activitatea odată cu realizarea sarcinilor care au impus înfiinţarea lor, dar experienţa guvernamentală a demonstrat nu numai că existenţa lor a depăşit limita de timp estimată iniţial, dar acestea şi-au sporit structura organizatorică, precum şi statutul lor şi al conducătorilor lor; – denumirea generică a acestor structuri ale administraţiei ministeriale, folosită de Constituţia din 1991 şi preluată de legislaţia subsecventă în materie, este aceea de alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, dar aşa cum s-a văzut din prezentarea anterioară acestea sunt denumite de actele normative de înfiinţare şi/sau de organizare şi funcţionare, ca fiind, fie agenţii, fie autorităţi, fie oficii, comitete, comisii sau institute etc., neexistând elemente explicite din care să rezulte preferinţa pentru o denumire sau alta; – Faptul că în actele normative de organizare şi funcţionare ale acestor structuri ale administraţiei publice ministeriale se specifică, în cazul unora, că funcţionează ca organe de specialitate ale administraţiei publice centrale (spre exemplu: Institutul Naţional de Statistică, Institutul Naţional pentru Memoria Exilului Românesc, Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării etc.) şi, în cazul altora, că funcţionează ca instituţii publice (spre exemplu: Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei, Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Gazelor Naturale, Comisia Naţională pentru Controlul Activităţii Nucleare etc.), nu au o justificare ştiinţifică, organele de specialitate ale administraţiei publice centrale având statutul de instituţii publice. Precizarea că unele dintre aceste structuri funcţionează ca servicii

197

publice sub forma instituţiilor publice îşi are explicaţia în împrejurarea că resursele financiare necesare desfăşurării activităţii provin nu numai din alocaţii bugetare, ci şi din venituri proprii. – Statutul juridic al conducătorilor acestor organe de specialitate este dat de rangul funcţiei acestora, acela de secretar de stat, unii purtând chiar această titulatură (Secretariatul de Stat pentru Problemele Revoluţionarilor din Decembrie 1989), alţii pe aceea de preşedinte (Agenţia pentru Strategii Guvernamentale), alţii pe aceea de director general (Oficiul Registrului Naţional al Informaţiilor Secrete de Stat) etc., cât şi de faptul că toţi sunt numiţi şi, respectiv, eliberaţi, revocaţi sau destituiţi din funcţii, după caz, prin decizie a Primului-ministru; – Ca regulă generală, atribuţiile, organizarea şi funcţionarea acestor organe de specialitate ale administraţiei ministeriale aflate în subordinea Guvernului, respectiv a Primului-ministru, sunt reglementate prin hotărâri ale Guvernului.

B. Structuri consultative și interministeriale ale Guvernului

Primul-ministru poate, în conformitate cu

prevederile art.18 alin.(1) din Legea nr.90/2001, să constituie, prin decizie, consilii, comisii şi comitete interministeriale, în scopul rezolvării unor probleme operative.

La rândul său, Guvernul, potrivit prevederilor art.12 alin(1) din aceeaşi lege, pentru rezolvarea unor probleme din competenţa sa, poate constitui organisme cu caracter consultativ. Pe de altă parte, potrivit alin.(2) din acelaşi articol al legii, Guvernul mai poate constitui consilii, comisii şi comitete interministeriale, în scopul elaborării, integrării, corelării şi monitorizării de politici.

În privinţa consiliilor, comisiilor şi comitetelor interministeriale constituite prin decizie a Primului-ministru, nu putem aprecia care este statutul juridic al acestora, prevederile Legii nr.90/2001 neconţinând referiri la acest aspect, iar deciziile prin care acestea au fost înfiinţate şi s-au reglementat organizarea şi funcţionarea nu apar publicate în „Monitorul Oficial al României”, considerându-se, probabil, că aceste acte administrative ar avea caracter individual şi că, astfel, publicarea lor nu este obligatorie.

În această situaţie, putem şi noi, alături de alţi

198

cercetători ai problemei, presupune că aceste consilii, comisii şi comitete interministeriale ar avea caracterul unor structuri organizatorice interne, de lucru, ale Guvernului.

În ceea ce priveşte a doua situaţie, aşa cum am arătat mai sus, este vorba de structuri înfiinţate şi organizate prin hotărâri ale Guvernului în două cazuri diferite.

Astfel, în primul caz, Guvernul, în scopul rezolvării unor probleme aflate în competenţa sa, constituie organisme cu caracter consultativ.

Referitor la aceste organisme cu caracter consultativ, înfiinţate de Guvern, în scopul rezolvării unor probleme aflate în competenţa sa, acelaşi autor susţine că sunt structuri organizatorice interne, fără capacitatea juridică de a figura ca pârâte în faţa instanţelor de contencios administrativ.

O analiză mai atentă a actelor normative de organizare şi funcţionare a unora dintre aceste organisme consultative ne va permite să constatăm că aceste structuri însumează, în cele mai multe cazuri, elementele constitutive ale unui organ administrativ: un colectiv de oameni organizaţi în baza actului de constituire şi care activează în baza unui regulament; mijloace materiale şi financiare puse la dispoziţie pentru realizarea activităţii şi un ansamblu de atribuţii conferite prin actul de constituire pentru îndeplinirea scopului urmărit prin înfiinţare, având astfel capacitate de drept administrativ, în baza căreia vor putea intra în raporturi juridice de drept administrativ.

În al doilea caz, prevăzut de art.12 alin(2) din Legea nr.90/2001, în scopul elaborării, integrării, corelării şi monitorizării de politici, Guvernul poate constitui consilii, comisii şi comitete interministeriale, care nu mai au caracter consultativ, precum organismele la care ne-am referit mai sus, înfiinţate în condiţiile art.12 alin.(1) din aceeaşi lege, pentru rezolvarea unor probleme din competenţa Guvernului. O primă caracteristică a acestor structuri este aceea că sunt organisme decizionale, menţiune făcută de cele mai multe ori în chiar actul normativ de constituire.

Aceste organisme interministeriale au toate elementele constitutive ale unui organ administrativ, inclusiv competenţa de a emite acte administrative, având astfel capacitatea juridică de a figura ca pârâte în faţa instanţelor judecătoreşti, chiar dacă, aşa cum se precizează în actele lor de constituire, nu au personalitate juridică.

După constituire, aceste organisme sunt puse să funcţioneze fie pe lângă Secretariatul General al Guvernului, ori pe lângă un departament, sau pe lângă un alt organ de specialitate, aflat în subordinea Guvernului, ori pe lângă unele ministere

.O caracteristică comună pentru organele de specialitate din subordinea Guvernului, din coordonarea Primului-ministru, a organismelor consultative, precum şi a consiliilor, comisiilor şi comitetelor interministeriale este aceea legată de procesul continuu de multiplicare a acestora.

În ceea ce priveşte numărul şi situaţia acestor organisme interministeriale consultative sau decizionale, este dificil de încercat o evaluare, actele normative de înfiinţare a acestora neavând prevederi exprese în legătură cu durata pentru care au fost constituite şi nici cu modalitatea de încetare a activităţii lor, care să fie precedată de un raport final făcut Guvernului în legătură cu rezultatele obţinute şi costurile înregistrate.

7.7. Îndrumar pentru verificare/autoverificare Sinteza unităţii de învăţare 7

În sistemele constituționale actuale, raporturile dintre Paelament și Guvern dau tot mai mult ” câștig de cauză ” Guvernului.

În activitatea statală asistăm la o preeminență a executivului în raport cu legislativul, în luarea celor mai importante decizii politice care se concretizează în legi sau prin măsuri executive.

Aceasta se justifică și își găsește explicația în faptul că la putere este adus acel Guvern care reprezintă partidul câștigător în alegeri a cărui platformă electorală va deveni program de guvernare.

În multe state,printre care și România, șeful de stat se află pe picior de egalitate cu legislativul , deoarece este ales prin sufragiu universal, în același mod cu Parlamentul, având aceeași poziție statală, primind împuterniciri direct de la popor.

Într-un asemenea sistem constituțional nu există o subordonare a șefului de stat față de Parlament

Creșterea rolului executivului este accentuată prin dobândirea unor atribuții legislative – legislația delegată.

199

200

Concepte şi termeni de reţinut

” guven”, ” vot de încredere”,” raporturi de colaborare și tutelă administrativă”,” funcționare echilibrată a sistemului economic”,” validarea mandatelor”.

Întrebări de control şi teme de dezbatere 1. Care sunt atribuțiile Guvernului privind conducerea generală a administrașiei

publice? 2. Descrieți pe scurt sarcina Guvernului de a asigura funcționarea echilibrată și

dezvoltarea sistemului național economic. 3. Care este componența Guvernului conform prederilor Constutiției din 1991? 4. Exemplificati câteva acte juridice adoptate de Guvern. 5. Care este alcătuirea aparatului de lucru al Guvernului.

Teste de evaluare/autoevaluare 1. Cine poate fi membru al guvernului, potrivit legislatiei Romaniei? a) cei care se bucura de exercitiul drepturilor electorale. b) persoanele numite de partidul care are majoritatea absolută în Parlament. c) persoanele care primesc votul de încredere al Parlamentului.

2. Guvernul este alcătuit din :

a) prim-ministru și șeful statului. b) numai miniștri c) prim-ministru, miniștri și alți membri stabiliți prin lege organică.

3. Potrivit prevederilor constituționale, Guvernul adoptă:

a) legi constituționale b) legi organice. c) hotărâri și ordonanțe

4. Pentru îndeplinirea atribuțiilor sale, primul-ministru emite: a) decizii b) ordonanțe de urgență

201

c ) hotărâri de guvern

5 Aparatul de lucru al Guvernului este alcătuit din : a) Cancelaria Primului-ministru și Președinte. b) Secretariatul General al Guvernului și ministere c) Cancelaria Primului-ministru, Secretariatul General al Guvernului,

departamente, alte structuri organizatorice cu atribuții specifice.


1. Uglean Gheorghe, Drept constituțional și instituții politice, Ed. Fundația ”România de

Mâine”, București, 2007; 2. Albu Emanuel, Banu Cristina, Traian Popescu, Bogdan Georgescu, Drept

Administrativ, Ed. Fundația” România de Mâine”, București, 2008; 3. Nedelcu M.Iulian, Drept Administrativ și elemente de știința administrației, Ed.

Universul Juridic, București, 2009; 4. Criste Mircea, Curs de Drept Constituțional, Ed.WorldTeach,Timișoara, 2010;


Statutul constituțional al ministerelor și celorlalte organe de specialitate ale administrației publice

CUPRINS 8.1. Introducere 8.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare 8.3. Conţinutul unităţii de învăţare 8.3.1. Rolul și atribuțiile generale ale ministerelor 8.3.1.1. Rolul ministerelor în administrația publică 8.3.1.2. Atribuțiile generale ale ministerelor 8.3.2 Organizarea și funcționarea ministerelor 8.3.2.1. Organizarea ministerelor

8.3.2.2. Funcționarea ministerelor- conducerea. 8.3.3. Actele miniștrilor și răspunderea ministerială 8.3.3.1. Actele miniștrilor 8.3.3.2. Răspunderea ministerială 8.3.4. Instituțiile administrative autonome 8.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare

8.1. Introducere Începuturile organizării şi funcţionării departamentelor

ministeriale sunt anterioare instituţiei Guvernului, Regulamentele organice (din Ţara Românească în 1831 şi din Moldova în 1832) conţinând reglementări care au transformat unele ranguri boiereşti în funcţii de miniştri.

Astfel, marele vornic din lăuntru avea atribuţii în domeniile problemelor interne, agricultură, lucrări publice, învăţământ, sănătate şi asistenţă socială; marele vistiernic se ocupa de problemele privind finanţele ţării, industria şi comerţul; marele logofăt al credinţei se ocupa de problemele cultelor; marele spătar răspundea de problemele oştirii; secretarul statului era şeful cancelariei domneşti etc.

Unirea Moldovei cu Ţara Românească a însemnat, totodată, începutul organizării şi funcţionării Guvernului şi a ministerelor în sensul modern al acestora, chiar dacă în perioada 24 ianuarie 1859 – 11 decembrie 1861 la Iaşi şi

202

203

Bucureşti au funcţionat guverne separate, numite de acelaşi Domn.

Primul Guvern unitar a avut în subordine 8 ministere: Ministerul de Interne, Ministerul Afacerilor Străine, Ministerul de Finanţe, Ministerul Justiţiei, Ministerul Lucrărilor Publice, Ministerul Cultelor, Ministerul de Război şi Ministerul Controlului.

Perioada care a urmat până la adoptarea primei legi privind organizarea ministerelor, în anul 1929, a cunoscut unele modificări în ceea ce priveşte numărul şi structura ministerelor: în anul 1865 în locul Ministerului Controlului a fost înfiinţată Curtea de Conturi, au fost înfiinţate unele ministere noi, iar altele s-au divizat ori s-au contopit.

Legea nr.163/1929 pentru organizarea ministerelor a stabilit la 10 numărul ministerelor din România de după Marea Unire: Ministerul de Interne, Ministerul de Externe, Ministerul de Finanţe, Ministerul Justiţiei, Ministerul Instrucţiunii Publice şi al Cultelor, Ministerul Armatei, Ministerul Agriculturii şi Domeniilor, Ministerul Industriei şi Comerţului, Ministerul Lucrărilor Publice şi al Comunicaţiilor, Ministerul Muncii, Sănătăţii şi al Ocrotirilor Sociale.

Evoluţia numărului ministerelor, începând cu prima lege pentru organizarea acestora, a cunoscut o multiplicare a acestora, numărul cel mai mare fiind în perioada comunistă

. Astfel, Constituţia din 1952, în art. 50, nominaliza cele 28 de ministere, lucru pe care Constituţia din 1965 nu l-a mai făcut, iar ultimul guvern comunist a avut 32 de ministere, chiar dacă nu toate purtau această titulatură, dar erau conduse de miniştri membri ai Guvernului.

Numărul ministerelor a variat de la o guvernare la alta, de la un guvern la altul şi chiar în cadrul aceluiaşi Guvern după criterii dificil de identificat, iar denumirea unor ministere a fost stabilită după criterii fără nicio justificare ştiinţifică.

Alteori, asocierea domeniilor şi sectoarelor de activitate în cadrul unui acelaşi minister s-a realizat fără ca între domeniile şi sectoarele respective să existe legături sau puncte comune de abordare.

Referitor la această perioadă, cea mai importantă observaţie vizează permanentele modificări ce au fost aduse de fiecare guvernare şi chiar de fiecare Guvern organizării departamentelor ministeriale în raport cu domeniile şi sectoarele de activitate atribuite.

Din acest punct de vedere, există doar două ministere care s-au bucurat de o puternică stabilitate: Ministerul Apărării şi Ministerul Justiţiei, în timp ce ministerele cele mai expuse unor dese modificări au fost, după titulaturile actuale: Ministerul Economiei şi Finanţelor, Ministerul Educaţiei, Cercetării şi Tineretului, Ministerul Transporturilor, Ministerul

Agriculturii şi Dezvoltării Rurale etc. Alte departamente ministeriale au avut un statut care a

oscilat de la un Guvern la altul, în raport de raţiuni conjuncturale, întotdeauna de natură politică; astfel, structura pentru relaţia Guvernului cu Parlamentul a fost când minister, când departament autonom, când departament în cadrul unei structuri ministeriale, la fel Ministerul Turismului sau Ministerul Mediului etc.

Dar, cele mai multe modificări au vizat structurile organizatorice interne ale ministerelor, fiecare guvernare având orgoliul şi, mai ales, interesul să înfiinţeze/desfiinţeze, să contopească/descontopească departamente, direcţii etc., după cum fiecare ministru a avut aceleaşi „preocupări de optimizare” a compartimentelor din structura internă a ministerului său.

8.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare Obiectivele unității de învățare

înțelegerea fundamentului constituțional al organelor administrației centrale de specialitate ( ministerele și alte organe de specialitate);

definirea activitații instituției prefectului în temeiul art. 123 din Constituția României;

conștientizarea rolului și atribuțiilor generale ale ministerelor în coordonarea administrației publice;

descrierea actelor miniștrilor și a răspunderii ministeriale. Competenţele unităţii de învăţare

familiarizarea studenților cu noțiunile specifice activității desfășurate de ministere în conducerea și coordonarea administrației publice;

dobândirea unor abilități de utilizare a cunoștințelor în descrierea atribuțiilor generale ale administrației ministeriale;

analizarea generală a structurii organizatorice a

204

205

ministerelor; cunoașterea efectelor juridice ale actelor

miniștrilor: ordine, instrucțiuni,norme metodologice, precizări, regulamente

Timpul alocat unității -2ore

8.3. Conţinutul unităţii de învăţare 8.3.1.Rolul și atribuțiile generale ale ministerelor 8.3.1.1.Rolul ministerelor în administrația publică

Ministerele sunt organe centrale care conduc şi coordonează administraţia publică în diferitele domenii şi ramuri de activitate.

Natura sarcinilor administraţiei publice, precum şi volumul acestora din ramurile şi domeniile de activitate ale vieţii sociale sunt elementele care influenţează înfiinţarea şi organizarea ministerelor, cât şi a celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale.

Numărul ministerelor este determinat de masa sarcinilor administraţiei publice într-un domeniu sau altul de activitate, dar şi de priorităţile şi interesele politice ale partidului sau coaliţiei de partide care a câştigat alegerile parlamentare şi are, astfel, posibilitatea să organizeze sistemul administraţiei ministeriale.

Astfel, la un moment dat, sporirea sarcinilor legate de finalizarea negocierilor de aderare a României la Uniunea Europeană a determinat înfiinţarea Ministerului Integrării Europene, prin preluarea activităţii Departamentului de Integrare Europeană din cadrul Ministerului Afacerilor Externe.

Din aceleaşi raţiuni, existenţa unui volum redus de sarcini în legătură cu pelerinajul anual la moaştele Sfintei Paraschiva de la Mitropolia din Iaşi, care pot fi rezolvate de organele administraţiei publice locale, nu a determinat înfiinţarea unui departament ministerial în acest scop, precum în Arabia Saudită, unde există un Minister al Pelerinajului (Ministry of Hajj), care are în responsabilitate pregătirea condiţiilor pentru deplasarea anuală a pelerinilor la cetăţile

206

sfinte Mecca şi Medina. La fel, volumul redus al sarcinilor legate de prezenţa în

România a cetăţenilor străini şi a apatrizilor a determinat înfiinţarea doar a Autorităţii pentru Străini, organ de specialitate în subordinea Ministerului Administraţiei şi Internelor, pe când, în Australia, spre exemplu, funcţionează un Minister al Imigrării.

Dar, de cele mai multe ori, administrarea problemelor dintr-un domeniu de activitate de către un minister sau de un alt organ de specialitate din cadrul administraţiei ministeriale este o opţiune politică a partidului ori coaliţiei de partide care a câştigat puterea în stat, decizia luată fiind expresia unor priorităţi şi interese politice.

În ceea ce priveşte numărul ministerelor, în literatura de specialitate s-a arătat, pe drept cuvânt, că acesta este determinat de masa sarcinilor administraţiei publice, astfel că numărul ministerelor va putea creşte în măsura în care creşte masa sarcinilor administraţiei publice.

Dar, între cele două elemente, volumul masei de sarcini şi numărul ministerelor, există o corelaţie care marchează doar o tendinţă, în mod concret numărul ministerelor fiind determinat de puterea politică, de priorităţile şi interesele acesteia.

Acest lucru este cu atât mai vizibil dacă vom compara situaţia României, unde în ultimii 15 ani au existat, cel mai adesea, între 22 şi 28 de ministere, cu situaţia din alte ţări cu mult mai mari (geografic, demografic, economic etc.).

Astfel, Polonia are 14 ministere, Japonia are 10 ministere, SUA are 14 ministere, Franţa are 14 ministere etc., deşi masa de sarcini din administraţia publică a acestor ţări este cu mult superioară volumului şi diversităţii sarcinilor administraţiei publice din România.

Tendinţa actuală, de reducere a numărului ministerelor, impusă de cerinţele organismelor Uniunii Europene, este salutară, pentru că administraţia ministerială nu trebuie să constituie o povară pentru bugetul de stat, ci un instrument eficient şi suplu în mâinile puterii politice.Totuşi, un număr prea mic de ministere prezintă riscul de a transforma sistemul administraţiei ministeriale într-un ansamblu ineficient sau, cel puţin, de a transforma componentele principale ale acestui sistem în nişte megaministere greoaie şi tergiversante în rezolvarea sarcinilor din domeniile lor de activitate.

Dar, aşa cum a demonstrat realitatea şi cum s-a susţinut în literatura de specialitate, multiplicarea ministerelor prezintă, la rândul său, neajunsuri pentru că, un număr mare de ministere va face dificilă coordonarea de către Guvern a acestora, va duce la fragmentarea domeniilor de activitate şi la încetinirea rezolvării problemelor, precum şi la împovărarea

207

bugetului de stat. Oricum, şi într-un caz şi în celălalt, ministerele rămân

adevăraţii piloni ai administraţiei publice, în general, şi ai administraţiei publice ministeriale, în special, de eficienţa lor depinzând bunul mers al administraţiei oricărei ţări.

Deci, ministerele ocupă locul principal în cadrul sistemului administraţiei ministeriale, având rolul de a organiza executarea şi de a executa în concret legile în anumite domenii şi sectoare de activitate. Art. 34 din Legea nr.90/2001 defineşte ministerele ca fiind organe de specialitate ale administraţiei publice centrale care realizează politica guvernamentală în domeniile de activitate ale acestora.

În actele normative de organizare şi funcţionare, ministerele sunt definite ca organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, înfiinţate în subordinea Guvernului, cu personalitate juridică, având rolul de a elabora şi asigura aplicarea strategiei şi politicilor guvernamentale în domeniile lor de activitate.

Temeiul juridic de ordin constituţional al înfiinţării, organizării şi funcţionării ministerelor ca organe de specialitate ale administraţiei publice centrale de specialitate îl reprezintă prevederile art. 116 alin.(1) şi art. 117 alin. (1) din Constituţie, potrivit cărora ministerele se înfiinţează, se organizează şi funcţionează potrivit legii şi numai în subordinea Guvernului.

Aceleaşi principii sunt reluate de prevederile art. 35 din Legea nr.90/2001, conform cărora ministerele se organizează şi funcţionează numai în subordinea Guvernului, potrivit prevederilor Constituţiei şi prezentei legi.

Nici Constituţia din 1991 şi nici Legea nr. 90/2001 nu stabilesc numărul ministerelor şi nici nu le nominalizează, aşa cum făcuseră Legea nr.163/1929 pentru organizarea ministerelor şi Constituţia din 1952, soluţii care s-au dovedit incomode pentru guvernele din perioadele respective, nevoite să se conformeze unor astfel de corsete sau să impună modificarea repetată a prevederilor legale şi, respectiv, constituţionale.

Partea pozitivă a actualelor prevederi constituţionale şi legale, care nu nominalizează ministerele şi nici nu limitează numărul acestora, constă în posibilitatea pe care o are fiecare Guvern de a stabili numărul şi domeniile de activitate afectate acestora în raport cu obiectivele programului de guvernare şi sarcinile etapei respective, precum şi cu interesele politice ale partidului sau coaliţiei de partide care a ajuns la putere.Denumirea de minister, acordată sau nu unui organ al statului nu concordă totdeauna cu statutul de minister al organului respectiv.

Astfel, au existat şi există în continuare structuri ale administraţiei ministeriale ale căror conducători au calitatea de

208

miniştri, membri ai Guvernului, dar acestea au purtat sau poartă alte denumiri: autoritate, secretariat etc.

O situaţie specială o prezintă Ministerul Public, care, deşi este denumit minister chiar de către legiuitorul constituant, a fost inclus de Constituţie la capitolul VI, consacrat autorităţilor judecătoreşti, având rolul ca, în activitatea judiciară, să reprezinte interesele generale ale societăţii, să apere ordinea de drept şi libertăţile cetăţenilor, reuşindu-se crearea unui statut hibrid sui-generis.

Este adevărat că, strict formal, Ministerul Public nu a fost inclus de Constituţie în sistemul organelor administraţiei publice şi nici procurorii nu au calitatea de funcţionari publici, dar acest lucru nu poate înlătura concluzia că Ministerul Public reprezintă Guvernul pe lângă puterea judecătorească, iar procurorii sunt în ultimă instanţă agenţi ai executivului.

Astfel, potrivit prevederilor art. 132 alin.(1) din Constituţie, procurorii îşi desfăşoară activitatea sub autoritatea ministrului justiţiei, care este membru al Guvernului şi dă dispoziţii obligatorii procurorilor în vederea respectării aplicării legii, are dreptul de control asupra acestora şi dreptul să ceară procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie informări asupra activităţii parchetelor, are atribuţii în legătură cu numirea acestora şi a adjuncţilor săi etc.

Curtea Constituţională s-a pronunţat în mod neechivoc în privinţa statutului procurorilor ca agenţi ai puterii executive, iar Legea pentru revizuirea Constituţiei a introdus prevederea ca măsura arestării preventive să poată fi luată numai de judecător.

Toate acestea sunt reacţii ale statului român la Recomandarea REC (2000)19/2000 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei prin care s-a cerut statelor să ia măsuri ca statutul legal, competenţa şi rolul procedural al membrilor Ministerului Public să fie definite într-un mod în care să nu existe vreo îndoială legitimă cu privire la independenţa şi imparţialitatea judecătorilor.

Revizuirea Constituţiei din 1991 ar fi putut constitui un bun prilej pentru clarificarea şi punerea de acord a statului legal cu statutul de fapt al Ministerului Public şi al procurorilor, ceea ce s-ar fi putut realiza prin soluţia ca ministrul justiţiei să fie şi procuror general, cu toate consecinţele care decurg din această situaţie.

8.3.1.2. Atribițiile generale ale ministerelor

Atribuţiile ministerelor sunt, după cum am mai arătat, expresia juridică a sarcinilor pe care acestea le au de îndeplinit în domeniul de activitate în care funcţionează fiecare.

209

Atribuţiile conferite fiecărui minister formează, în ansamblul lor, competenţa acelui minister şi au ca scop realizarea sarcinilor din domeniul de activitate pentru care ministerul respectiv este specializat.În cazul ministerelor, ca şi în cazul celorlalte structuri ale sistemului administraţiei ministeriale, vom întâlni atribuţii generale, care se regăsesc la toate acestea, precum şi atribuţii specifice fiecărui minister sau alt organ de specialitate al administraţiei de specialitate.

În literatura de specialitate, unii autori au grupat atribuţiile generale în două mari categorii: atribuţii de prospectare şi planificare şi atribuţii de conducere.

O altă abordare a problemei atribuţiilor generale ale ministerelor este aceea care ne permite să înţelegem că atribuţiile ce formează competenţa ministerelor sunt o consecinţă a sarcinilor pe care administraţia publică le are în diferite domenii şi sectoare de activitate în care aceste organe sunt specializate.

În primul rând, ministerele au o categorie de atribuţii care vizează realizarea sarcinilor de concepţie şi conducere în diferitele domenii şi sectoare de activitate ale administraţiei publice ministeriale. În această categorie intră atribuţiile pe care ministerele le au pentru realizarea sarcinilor de informare, de documentare, de prevedere şi organizare în vederea aplicării strategiei şi politicilor guvernamentale în domeniile lor de activitate.

O altă categorie de atribuţii pe care le au ministerele, ca organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, vizează realizarea sarcinilor de conducere, îndrumare şi control al activităţilor care se desfăşoară în cadrul acestor organe, precum şi în cadrul structurilor subordonate. În aceeaşi categorie trebuie menţionate şi atribuţiile care vizează realizarea sarcinilor de coordonare şi/sau autoritate pe care ministerele le au faţă de structurile aflate în coordonarea şi/sau autoritatea lor.

O ultimă categorie de atribuţii este formată de atribuţiile specifice, prin care ministerele se individualizează, şi anume atribuţiile prin care se realizează sarcinile tehnice şi de gestiune ale administraţiei publice de specialitate.

Astfel, atribuţiile privind realizarea sarcinii de apărare a ţării vor fi regăsite în competenţa Ministerului Apărării Naţionale, după cum atribuţiile privind realizarea sarcinilor de asigurare a sănătăţii populaţiei le vom găsi în competenţa Ministerului Sănătăţii, iar atribuţiile vizând realizarea sarcinilor din domeniul învăţământului public şi particular se vor afla în competenţa Ministerului Educaţiei, Cercetării şi Tineretului.

La fel, atribuţiile care vizează realizarea sarcinilor de instaurare şi menţinere a ordinii publice vor forma competenţa

210

actualului Minister al Internelor şi Reformei Administrative, iar atribuţiile privind realizarea sarcinilor de reprezentare în relaţiile internaţionale se vor afla în competenţa Ministerului Afacerilor Externe etc.

În raport cu natura atribuţiilor specifice, doctrina administrativă veche a împărţit ministerele în patru mari grupe: – Siguranţă, ordine internă şi externă, atribuţii ce au fost încredinţate ministerelor de: Interne, Justiţie, Război, Externe şi Finanţe; – Sănătate publică şi ocrotiri sociale, atribuţii ce au fost încredinţate Ministerului Sănătăţii şi Ocrotirilor Sociale; – Cultură Naţională, atribuţii încredinţate Ministerului Instrucţiunii Publice şi Ministerului Cultelor şi Artelor; – Avuţia Naţională, atribuţii încredinţate Ministerului Agriculturii şi Comerţului, Ministerului Muncii, Cooperaţiei şi Asigurărilor Sociale, Ministerului Comunicaţiilor şi Ministerului Lucrărilor Publice

În perioada comunistă, dar şi ulterior, literatura de specialitate, considerând ministerele ca fiind organe de ramură, le-a clasificat, după natura activităţii pe care o realizează, în trei mari categorii: – ministere cu activitate economică: Ministerul Industriei, Ministerul Agriculturii, Ministerul Transporturilor etc.; – ministere cu activitate social-culturală şi ştiinţifică: Ministerul Învăţământului, Ministerul Sănătăţii, Ministerul Cercetării, Ministerul Muncii şi Protecţiei Sociale etc.; – ministere cu activitate politico-administrativă: Ministerul de Interne, Ministerul Apărării, Ministerul Afacerilor Externe etc.

Referitor la atribuţiile ministerelor, Legea nr.90/2001 prevede, în art.40 alin.(1), că acestea, precum şi rolul, funcţiile, structura organizatorică şi numărul de posturi se stabilesc în raport cu importanţa, volumul, complexitatea şi specificul activităţii desfăşurate şi se aprobă prin hotărâre a Guvernului.

Într-adevăr, prin actele normative de înfiinţare şi/sau organizare a ministerelor sunt detaliate atribuţiile specifice ale fiecărui minister, conferite prin actul respectiv în scopul realizării sarcinilor din domeniul de activitate în care funcţionează, iar prezentarea acestora pentru fiecare minister excede limitele cursului de faţă.

8.3.2. Organizarea și funcționarea ministerelor

8.3.2.1. Organizarea ministerelor

Poate fi abordată din două puncte de vedere. Primul este acela din perspectiva compartimentelor din care este formată structura internă a ministerelor, compartimente prin intermediul cărora se exercită atribuţiile generale şi specifice

211

ale administraţiei ministeriale. Din acest punct de vedere, va trebui să constatăm că

personalul ministerelor este grupat, în raport cu împărţirea atribuţiilor, în birouri, servicii, direcţii, direcţii generale etc., şi se compune din mai multe categorii: personal de conducere, personal de execuţie de specialitate, personal de execuţie administrativă şi personal de deservire.

Din al doilea punct de vedere, organizarea ministerelor poate fi abordată din perspectiva sarcinilor pe care acestea le au prin organizarea conducerii ministerelor şi a administraţiei propriu-zise.

Din acest punct de vedere, va trebui să constatăm că organizarea ministerelor reprezintă nu numai organizarea unor compartimente care să formeze structura internă a ministerelor, ci şi organizarea funcţionării acestor compartimente, prin organizarea conducerii ministerului şi a structurilor componente, cât şi a administraţiei propriu-zise.

Regula generală privind organizarea ministerelor, adică stabilirea rolului, a domeniului, respectiv, a domeniilor de activitate afectate, a sarcinilor şi atribuţiilor, a structurii organizatorice şi a numărului de posturi, este aceea că se aprobă prin hotărâre a Guvernului.

De la această regulă există două excepţii stabilite de art.59 din Legea nr. 90/2001, potrivit căruia organizarea şi funcţionarea ministerelor privind apărarea naţională şi ordinea publică sunt reglementate prin legi speciale, referirea făcându-se la Ministerul Apărării Naţionale şi la Ministerul Administraţiei şi Internelor, singurele ministere a căror organizare şi funcţionare este realizată prin acte normative cu putere de lege.

Structura organizatorică a ministerelor cuprinde: – o structură internă sau centrală, care formează aparatul propriu al ministerului; – o structură exterioară, care cuprinde serviciile publice deconcentrate în teritoriu, alte organe de specialitate şi instituţii publice sau unităţi economice, medicale etc., aflate în subordinea, în coordonarea sau sub autoritatea ministerelor. Structura organizatorică internă a ministerelor

Structura organizatorică internă a ministerelor este formată din compartimentele interne ale ministerelor, care pot

212

fi împărţite în compartimente de specialitate, compartimente funcţionale sau generale şi compartimente auxiliare.

Compartimentele de specialitate desfăşoară activităţi de specialitate, specifice domeniului propriu al ministerului respectiv, fiind compartimentele prin care ministerele se diferenţiază de celelalte organe de specialitate care funcţionează în subordinea Guvernului, dar se diferenţiază şi între ele.

Compartimentele funcţionale sau generale se regăsesc în cadrul oricărui minister, precum sunt compartimentele de secretariat, relaţii cu publicul, resurse umane, financiar-contabil, juridic, administrativ etc.

Compartimentele auxiliare se întâlnesc în cadrul unor ministere, precum şi al altor organe de specialitate, sub diverse denumiri (comisie, comitet, grup etc.) şi au caracter consultativ, precum Comisiile de dialog social, care funcţionează în cadrul ministerelor din anexa la HG nr. 314/200 .

Compartimentele interne sau administraţia centrală propriu-zisă a ministerelor sunt: birourile, serviciile, direcţiile, direcţiile generale şi departamentele.

Birourile reprezintă unitatea de bază şi se organizează pentru îndeplinirea unei activităţi omogene sau pentru mai multe activităţi complementare şi care presupun o conducere unitară.

Serviciile sunt organizate pentru realizarea unor activităţi distincte şi pot funcţiona fie în mod independent, fie cumulate în cadrul unei direcţii, având, de regulă, în componenţa lor, două sau mai multe birouri.

Direcţiile şi direcţiile generale sunt organizate şi funcţionează pentru realizarea unor activităţi din sectoare distincte. În cadrul direcţiilor generale se regăsesc, de regulă, direcţii, servicii sau birouri.

O situaţie specială în cadrul personalului fiecărui minister îl ocupă conducătorii direcţiilor şi direcţiilor generale, al căror statut legal este configurat de prevederile generale ale Legii nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, potrivit cărora aceştia sunt funcţionari publici, în timp ce statutul de fapt îi situează pe aceştia la joncţiunea dintre acţiunea administrativă şi voinţa politică.

Rolul politic al acestor directori şi directori generali poate fi foarte important în funcţionarea compartimentelor pe care le coordonează şi, în general, a ministerelor respective, acestea fiind şi motivul pentru care aceştia trebuie să se bucure în orice moment de încrederea ministrului care îi numeşte în funcţie.

Departamentele se organizează, în unele cazuri în

213

structura internă a ministerelor, în scopul asigurării coordonării şi orientării generale a activităţii compartimentelor de mai sus care funcţionează pentru realizarea sarcinilor ministerului într-unul dintre domeniile de activitate ce i-au fost afectate. Departamentul este condus fie de un secretar de stat, fie de un subsecretar de stat, după caz.

Structura organizatorică internă a ministerelor până la nivelul direcţiilor, de regulă, este stabilită şi aprobată prin hotărâre a Guvernului, iar pentru celelalte compartimente inferioare, prin ordine ale miniştrilor.

Totuşi, atribuţiile compartimentelor ministerelor, indiferent dacă sunt aprobate prin hotărâre a Guvernului sau prin ordin al miniştrilor, se stabilesc prin regulamentul de organizare şi funcţionare a ministerului, aprobat prin ordin al ministrului.

În legătură cu aceste compartimente interne ale ministerelor, mai trebuie menţionat că ele nu sunt subiecte de drept administrativ şi nu au personalitate juridică, întrucât sarcinile şi atribuţiile pe care le au nu sunt stabilite prin lege, ci printr-un ordin al ministrului.

Structura organizatorică a ministerelor este stabilită prin hotărârea de organizare şi funcţionare a ministerului respectiv, fiind materializată într-o anexă, sub forma unei scheme grafice, numită organigramă, precum şi în alte anexe în care sunt enumerate unităţile aflate în subordinea, în coordonarea sau sub autoritatea ministerului respectiv.

Hotărârile de organizare şi funcţionare a ministerelor realizează reglementarea următoarelor aspecte:

– denumirea ministerului; – statutul de organ de specialitate al administraţiei publice centrale, aflat în subordinea Guvernului;

– domeniul/domeniile de activitate în care va funcţiona; – rolul ministerului în aplicarea strategiei şi programului de guvernare în domeniul de activitate afectat;

– sediului ministerului, aflat întotdeauna în Bucureşti; – „funcţiile”, în cazul majorităţii ministerelor; – sarcinile şi atribuţiile principale, precum şi cele

specifice; – conducerea ministerului, inclusiv prin stabilirea numărului secretarilor de stat şi al subsecretarilor de stat, când este cazul; – referirea la anexele cu structura organizatorică, numărul de personal şi unităţile aflate în subordinea, în coordonarea sau sub autoritatea ministerului respectiv;

– mijloacele materiale şi financiare puse la dispoziţie; – dispoziţiile finale privesc statutul şi salarizarea personalului, actele normative modificate sau abrogate, după caz etc.

214

Compartimentele de specialitate ale ministerelor

Compartimentele funcţionale sau serviciile generale ale ministerelor, cum erau numite în doctrina administrativă veche, sunt comune tuturor ministerelor, precum şi celorlalte organe de specialitate ale sistemului administraţiei ministeriale, astfel că nu prezintă interes o prezentare suplimentară a acestora la fiecare minister în parte, ele având atribuţii asemănătoare, indiferent de ministerul în care funcţionează.

Totuşi, compartimentele de specialitate sau serviciile speciale şi tehnice ale ministerelor diferă de la un minister la altul, în raport cu domeniul sau domeniile de activitate în care funcţionează ministerul respectiv.

După cum am arătat, în România, numărul ministerelor a variat în funcţie de evoluţia istorică şi teritorială a ţării, în funcţie de forma de guvernământ, de la o guvernare la alta şi chiar de la un guvern la altul.

Prezentarea compartimentelor de specialitate ale acestor ministere, care diferă de la un minister la altul, în raport cu domeniul sau domeniile de activitate în care funcţionează ministerul respectiv, deşi interesantă, depăşeşte cadrul unui curs, astfel că ne vom limita la câteva exemplificări edificatoare.

Astfel, de exemplu, la Ministerul Afacerilor Externe vom întâlni direcţii generale pentru afaceri europene, pentru Uniunea Europeană, pentru Statele Unite ale Americii şi Canada, pentru afaceri globale, pentru O.N.U. şi instituţii specializate etc., care sunt compartimente de specialitate cu ajutorul cărora acest minister îşi realizează sarcinile privind politica externă a ţării, integrarea europeană şi euroatlantică, relaţiile de colaborare şi cooperare ale României cu alte ţări.

La fel, spre exemplu, în organizarea Ministerului Educaţiei şi Cercetării vom întâlni, drept compartimente de specialitate: direcţii generale pentru învăţământul preuniversitar şi, respectiv, pentru învăţământul superior, pentru învăţământul în limbile minorităţilor, pentru monitorizare şi inspecţii şcolare etc., cu ajutorul cărora acest minister îşi realizează sarcinile pe care le are în domeniul învăţământului şi educaţiei.

La Ministerul Justiţiei, spre exemplu, funcţionează compartimente de specialitate pentru realizarea sarcinilor specifice pe care acest minister le are în propriul domeniu de activitate, precum: direcţia de drept internaţional, cooperare juridică şi afaceri juridice externe, direcţia pentru publicaţie mobiliară, notari publici, executori, traducători şi interpreţi, direcţia de protecţie a victimelor şi reintegrare socială a infractorilor, direcţia pentru evidenţa O.N.G.-urilor, direcţia

215

pentru relaţiile cu Consiliul Superior al Magistraturii etc. Structurile exterioare ale ministerelor

După cum am văzut, ministerele au, de regulă, structuri centrale, care formează aparatul propriu, precum şi structuri exterioare, care se prezintă fie sub forma unor servicii publice deconcentrate, fie sub forma unor organe de specialitate, alte instituţii publice, sau unităţi economice, medicale, tehnice etc., aflate în subordinea, în coordonarea sau sub autoritatea ministerelor. Serviciile publice deconcentrate

După cum am arătat, terminologia de servicii publice deconcentrate a fost introdusă odată cu adoptarea Legii de revizuire a Constituţiei din 1991, meritul fiind al literaturii de specialitate, care, preluând-o din doctrina franceză, a impus-o atenţiei Comisiei de revizuire a Constituţiei.

Serviciile exterioare sau deconcentrate au fost calificate, pe drept cuvânt de către doctrina occidentală de specialitate ca fiind servicii integrate în ierarhia administraţiei publice ministeriale, dar cu o competenţă teritorială limitată la unitatea administrativ-teritorială în care funcţionează.

Constituţia din 1991 şi legislaţia subsecventă foloseau terminologia de servicii publice descentralizate pentru structurile de la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale, pe care le aveau ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale.

Constituţia revizuită, în art. 119 alin.(1), prevede că administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice, iar în art. 122 alin.(2) prevede că prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local şi conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale.

Potrivit prevederilor art.43 din Legea nr.90/2001, ministerele pot avea în subordinea lor servicii publice desconcentrate, care funcţionează în unităţile administrativ-teritoriale şi, potrivit art. 30 alin.(3) din aceeaşi lege, sunt conduse de prefect, care este reprezentantul Guvernului pe plan local.

Înfiinţarea sau desfiinţarea serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor, precum şi cele ale celorlalte organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale, sarcinile, structura organizatorică, numărul şi încadrarea personalului,

216

criteriile de constituire a compartimentelor şi funcţiile de conducere ale acestora se aprobă prin ordin al ministrului sau al conducătorului organului de specialitate în subordinea căruia îşi desfăşoară activitatea aceste servicii, după caz.

Serviciile publice deconcentrate sunt structurile teritoriale prin care, ca regulă generală, ministerele şi celelalte organe centrale îşi realizează competenţa la nivel naţional, pe întregul teritoriu al ţării, îşi îndeplinesc în mod concret atribuţiile conferite de lege.

Astfel, sunt ministere care au asemenea servicii publice deconcentrate la nivelul judeţelor, cum sunt inspectoratele şcolare judeţene, în cazul Ministerului Educaţiei şi Cercetării, ori direcţiile judeţene agricole şi rurale, în cazul Ministerului Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale.

Dar sunt şi ministere care au astfel de servicii publice deconcentrate nu numai la nivelul judeţelor, dar şi al municipiilor, oraşelor şi respectiv, sectoarelor, chiar şi al comunelor, precum Ministerul Internelor şi Reformei Administraţiei şi Ministerul Economiei şi Finanţelor. Însă, aşa cum am mai arătat, sunt şi ministere care îşi exercită competenţa asupra întregului teritoriu al ţării şi asupra întregii populaţii în mod direct, fără a avea în subordine servicii publice deconcentrate la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale, precum Ministerul Afacerilor Externe, Ministerul Integrării Europene, Ministerul Justiţiei.

În conformitate cu prevederile art.41 alin.(1) din Legea nr. 90/2001, în funcţie de natura atribuţiilor, unele ministere pot avea în domeniul lor de activitate compartimente în străinătate, stabilite prin hotărâre a Guvernului. Este cazul Ministerului Afacerilor Externe care are în străinătate misiuni diplomatice şi oficii consulare care se înfiinţează/desfiinţează ori îşi schimbă rangul cu aprobarea Preşedintelui României la propunerea Guvernului.

În literatura de specialitate s-a exprimat opinia că aceste structuri, numite de lege compartimente, care funcţionează în afara teritoriului naţional, ar avea acelaşi statut juridic cu cel al serviciilor publice pe care celelalte ministere le au deconcentrate în unităţile administrativ-teritoriale, opinie care este cel puţin discutabilă.

Este adevărat că art. 12 din HG nr.100/2004 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Afacerilor Externe denumeşte aceste structuri ca fiind servicii exterioare ale ministerului, dar în timp ce, potrivit prevederilor art.44 alin.(3) din Legea nr. 90/2001, conducătorii serviciilor deconcentrate ale ministerelor se numesc şi se eliberează din funcţie de către ministru, fiind deci în subordinea acestuia, şefii misiunilor diplomatice şi ai oficiilor consulare sunt numiţi de Preşedintele României şi respectiv, de Guvern, după proceduri speciale.

217

De asemenea, aşa cum am arătat, în timp ce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor sunt înfiinţate sau desfiinţate prin ordin al ministrului, în cazul misiunilor diplomatice şi al oficiilor consulare, înfiinţarea, desfiinţarea sau schimbarea rangului diplomatic se aprobă de Preşedintele României, la propunerea Guvernului.

Opinia menţionată s-ar susţine doar în cazul centrelor culturale, care funcţionează, de asemenea, ca servicii exterioare ale Ministerului Afacerilor Externe şi sunt înfiinţate prin hotărâre a Guvernului,iniţiată de acest minister, cu avizul Ministerului Culturii şi Cultelor, iar numirea directorilor acestor centre se face de către Ministerul Afacerilor Externe cu un aviz asemănător.

Organele de specialitate ale administraţiei publice centrale din subordinea ministerelor.

În afara aparatului propriu, care constituie structura organizatorică internă a fiecărui minister şi, eventual, pe lângă serviciile publice deconcentrate în unităţile administrativ-teritoriale, ministerele pot avea în subordine alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, ori alte instituţii şi unităţi economice, aflate în coordonarea sau sub autoritatea acestora.

Aşa cum am mai arătat, în conformitate cu prevederile art.117 alin.(2) din Constituţie, Guvernul şi ministerele, cu avizul Curţii de Conturi, pot înfiinţa organe de specialitate, în subordinea lor, numai dacă legea le recunoaşte această competenţă. Legea nr.90/2001, la art.42, a prevăzut că ministerele pot înfiinţa în subordinea lor organe de specialitate, cu avizul Curţii de Conturi, ai căror conducători sunt numiţi şi, respectiv, eliberaţi din funcţie prin ordin al ministrului, conform prevederilor art. 44 alin. (2) din aceeaşi lege.

Această ultimă reglementare, potrivit căreia conducătorii organelor de specialitate din subordinea ministerelor sunt numiţi şi, respectiv, eliberaţi din funcţie prin ordin al ministrului, trebuie coroborată cu regula generală din art. 15 lit.d) şi lit.e) din Legea nr. 90/2001 în conformitate cu care secretarii de stat şi alte persoane, sunt numiţi şi, respectiv, eliberaţi din funcţie, în cazurile prevăzute de lege, de către Primul-ministru.

Organele de specialitate au fost înfiinţate şi funcţionează în subordinea ministerelor pentru realizarea unor sarcini concrete din domeniul/domeniile de activitate ale ministerelor, care le-au fost repartizate prin actul normativ de înfiinţare, organizare şi funcţionare.

În fiecare act normativ de organizare a unui minister, într-o anexă distinctă, sunt enumerate organele de specialitate aflate în raporturi de subordonare cu ministerul respectiv.

218

2.Alte instituţii şi unităţi aflate în subordinea, în

coordonarea sau sub autoritatea ministerelor

În afara serviciilor publice pe care ministerele le au sub forma unor structuri deconcentrate în teritoriu şi a organelor de specialitate ale administraţiei publice centrale aflate în subordinea ministerelor, în strânse raporturi cu administraţia guvernamentală se mai găsesc şi alte structuri, la care ne vom referi în continuare.

Textul de lege care se referă la aceste structuri este art.53 alin.(3) din Legea nr. 90/2001, potrivit căruia miniştrii îşi îndeplinesc atribuţiile ce le revin folosind aparatul propriu al ministerelor, precum şi prin instituţiile aflate în subordinea, coordonarea sau autoritatea ministerelor.

Astfel, analiza oricărui act normativ de organizare şi funcţionare a unui minister ne permite să constatăm că, în majoritatea cazurilor, ministerele au diverse structuri organizatorice în subordinea, în coordonarea sau sub autoritatea lor, care sunt evidenţiate în anexele actului respectiv, cu specificarea, în fiecare caz, a sursei sau a surselor de finanţare.

Astfel, instituţiile şi unităţile economice (regii autonome, societăţi comerciale, companii naţionale ş.a) care au fost înfiinţate şi funcţionează în scopul realizării unor sarcini de prestaţie nu fac parte din administraţia ministerială, având personalitate juridică distinctă de cea a ministerelor, o competenţă sau un obiect de activitate propriu, dispun de o anumită autonomie etc., dar, totuşi, rămân legate de administraţia guvernamentală, aflându-se în raporturi de subordonare, de coordonare sau sub autoritatea ministerelor, după caz, potrivit actului normativ de organizare şi funcţionare, în virtutea cărora miniştrii au atribuţii în legătură cu numirea/desemnarea organelor de conducere, dreptul de instrucţiune asupra activităţii acestor structuri, de control etc.

Natura acestor raporturi este aceea care deosebeşte aceste structuri ale administraţiei ministeriale de celelalte structuri administrative neministeriale: autorităţile autonome ale administraţiei publice centrale şi autorităţile admi-nistraţiei publice locale, care sunt autonome faţă de administraţia ministerială.

Referitor la instituţiile şi unităţile aflate în subordinea, în coordonarea sau sub autoritatea ministerelor, mai trebuie subliniat că Legea nr.90/2001 nu cuprinde norme care să reglementeze în mod corespunzător raporturile juridice dintre asemenea structuri şi ministerul de resort, ceea ce a condus la practici contradictorii.

Astfel, dacă în cazul Ministerului Economiei şi

219

Finanţelor şi Ministerului Transporturilor, regiile, companiile naţionale şi societăţile naţionale funcţionează sub autoritatea acestora, în cazul Ministerului Educaţiei, Cercetării şi Tineretului, Regia Autonomă „Editura Didactică şi Pedagogică” funcţionează în coordonarea acestuia, iar în cazul Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, Compania Naţională a Fondului Piscicol funcţionează în subordinea acestui minister.

8.3.2.2 Conducerea ministerelor

Conducerea ministerelor se realizează, potrivit art. 46 alin.(1) din Legea nr.90/2001, în mod exclusiv de către miniştri.

Ministrul este cel care reprezintă ministerul în raporturile cu celelalte organe, cu persoanele juridice şi fizice din ţară şi străinătate, precum şi in justiţie.

Reglementarea privind reprezentarea legală a ministerului de către şeful său, ministrul, o regăsim în toate actele normative privind organizarea şi funcţionarea ministerelor, ceea ce reprezintă o transpunere a principiului general potrivit căruia orice persoană juridică este reprezentată legal prin organul său de conducere.

De regulă, reprezentarea ministerului în faţa instanţelor de judecată este delegată prin ordin al ministrului în favoarea direcţiei de specialitate a ministerului.

Ministrul răspunde pentru întreaga activitate a ministerului, pe care îl conduce şi îl reprezintă, în faţa parlamentului, în solidar cu ceilalţi membri ai Guvernului, în cazul unei moţiuni, dar şi separat, în cazul interpelărilor şi întrebărilor puse de senatori şi deputaţi, ori al anchetelor parlamentare, potrivit prevederilor art.112 şi 113 din Constituţie, dar şi în faţa Guvernului, Primul-ministru având posibilitatea să propună Preşedintelui României revocarea unora dintre miniştri, conform dispoziţiilor art.85 alin.(2) din Constituţie.

Deci, orice ministru are o dublă responsabilitate politică: una faţă de Parlament, care îşi are temeiul în faptul că miniştrii sunt învestiţi în funcţie prin votul puterii legislative, iar alta faţă de Guvern, care exercită conducerea generală a administraţiei publice, fiecare ministru fiind capul serviciilor publice din ministerul pe care îl conduce. Separat, miniştrii au o răspundere penală şi patrimonială de care ne vom ocupa, însă, într-o secţiune separată, consacrată răspunderii ministeriale.

Atribuţiile generale ale unui ministru sunt derivate din autoritatea cu care a fost învestit, el fiind în acelaşi timp o

220

autoritate ierarhică, o autoritate de reglementare şi o autoritate de reprezentare.Ministrul îşi exercită autoritatea ierarhică asupra tuturor serviciilor publice şi asupra ansamblului personalului acestora, al căror şef ierarhic este

. Astfel, cu excepţia secretarului general şi a secretarilor generali adjuncţi, care sunt numiţi de Primul-ministru, ministrul numeşte pe toţi ceilalţi funcţionari publici, fie în mod direct, fie delegând această atribuţie.

De asemenea, ca autoritate ierarhică supremă în minister, ministrul dă ordine şi instrucţiuni tuturor agenţilor aflaţi sub autoritatea sa şi le poate aplica sancţiuni şi acorda recompense, cu respectarea prevederilor legale şi principiilor generale ale dreptului.

Ca autoritate de reglementare, ministrul emite ordine şi instrucţiuni cu privire la personalul şi structurile subordonate. Sunt însă şi miniştri, precum ministrul economiei şi finanţelor, spre exemplu, ale căror instrucţiuni referitoare la aplicarea unor prevederi fiscale sunt obligatorii şi pentru personalul serviciilor de specialitate din alte ministere ori alte organe ale administraţiei publice.

Ca autoritate de reprezentare, ministrul va reprezenta ministerul, aşa cum am arătat mai sus, dar va reprezenta şi statul român, în baza mandatului dat de Guvern, în diferitele organe sau organisme internaţionale sau pentru încheierea unor acorduri, convenţii sau înţelegeri internaţionale.

Atribuţiile generale ale miniştrilor, pentru domeniul lor de activitate, sunt enumerate de art.53 din Legea nr. 90/2001: – organizează, coordonează şi controlează aplicarea legilor, ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului, a ordinelor şi instrucţiunilor emise potrivit legii, cu respectarea limitelor de autoritate şi a principiului autonomiei locale a instituţiilor publice şi a agenţilor economici; – iniţiază şi avizează proiecte de lege, ordonanţe, hotărâri ale Guvernului, în condiţiile stabilite prin metodologia aprobată de Guvern; – acţionează pentru aplicarea strategiei proprii a ministerului, integrată celei de dezvoltare economico-socială a Guvernului; – fundamentează şi elaborează propuneri pentru bugetul anual, pe care le înaintează Guvernului; – urmăresc proiectarea şi realizarea investiţiilor din sistemul ministerului, în baza bugetului aprobat; – reprezintă interesele statului în diferitele organe şi organisme internaţionale, în conformitate cu acordurile şi convenţiile internaţionale la care România este parte şi cu alte înţelegeri stabilite în acest scop şi dezvoltă relaţii de colaborare cu organe şi organizaţii similare din alte state şi cu organizaţii internaţionale ce interesează domeniul lor de activitate; – iniţiază şi negociază, din împuternicirea Preşedintelui

221

României sau a Guvernului, în condiţiile legii, încheierea de convenţii, acorduri şi alte înţelegeri internaţionale sau propun întocmirea formelor de aderare la cele existente; – urmăresc şi controlează aplicarea convenţiilor şi acordurilor internaţionale la care România este parte şi iau măsuri pentru realizarea condiţiilor în vederea integrării în structurile europene sau în alte organisme internaţionale; – coordonează şi urmăresc elaborarea şi implementarea de politici şi strategii în domeniile de activitate ale ministerului, potrivit strategiei generale a Guvernului; – avizează, în condiţiile legii, înfiinţarea organismelor neguver-namentale şi cooperează cu acestea în realizarea scopului pentru care au fost create; – colaborează cu instituţiile de specialitate pentru formarea şi perfecţionarea pregătirii profesionale a personalului din sistemul lor; – aprobă, după caz, editarea publicaţiilor de specialitate şi informare.

Miniştrii îndeplinesc şi alte atribuţii specifice, care sunt stabilite prin acte normative pentru domeniul sau domeniile lor de activitate.

Pentru îndeplinirea atribuţiilor ce le revin, miniştrii folosesc aparatul propriu al ministerelor, precum şi instituţiile aflate în subordonarea, coordonarea sau sub autoritatea lor.

În activitatea sa, ministrul este ajutat totdeauna de unul sau mai mulţi secretari de stat, care sunt numiţi prin decizie a Primului-ministru, de regulă, la propunerea ministrului sau, cel puţin, după consultarea acestuia, pentru că numai astfel se va da conţinut prevederii legale potrivit căreia rolul acestora este de a-l ajuta pe ministrul respectiv.

Secretarii de stat exercită atribuţiile care le sunt delegate de către ministru şi răspund în faţa acestuia în legătură cu îndeplinirea atribuţiilor respective. Art.47 din Legea nr.90/2001 a fost completat prin OUG nr.64/2003, fiind introdus un alineat nou, potrivit căruia, în cadrul ministerelor, instituţiilor publice şi altor organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, poate fi utilizată şi funcţia de subsecretar de stat, potrivit hotărârii Guvernului privind organizarea şi funcţionarea acestora.

Ministerele au câte un secretar general şi unul sau doi secretari generali adjuncţi. Rolul declarat al secretarului general a fost acela de a asigura stabilitatea funcţionării ministerului, continuitatea conducerii şi realizarea legăturilor funcţionale între structurile ministerului, constituind zona de legătură a acţiunii administrative cu voinţa politică.

Secretarul general al ministerului îndeplineşte însărcinările prevăzute de regulamentul de organizare şi

222

funcţionare a ministerului ori care îi sunt încredinţate prin ordin al ministrului lor, dar, potrivit prevederilor art. 49 alin.(2) din Legea nr.90/2001, el are următoarele atribuţii şi responsabilităţi: – coordonează buna funcţionare a compartimentelor şi activităţilor cu caracter funcţional din cadrul ministerului şi asigură legătura operativă dintre ministru şi conducătorii tuturor compartimentelor din minister şi unităţile subordonate; – colaborează cu compartimentele de specialitate din cadrul Secretariatului General al Guvernului, cu secretarii generali din celelalte ministere, precum şi cu secretarii judeţelor şi cu directorii generali de prefectură în probleme de interes comun; – primeşte şi transmite spre avizare ministerelor proiectele de acte normative iniţiate de minister şi asigură avizarea proiectelor de acte normative primite de la alţi iniţiatori; – transmite Secretariatului General al Guvernului proiecte de acte normative iniţiate de minister pentru a fi discutate în şedinţa Guvernului; – urmăreşte şi asigură finalizarea actelor normative aprobate de Guvern, care au fost iniţiate de minister; – monitorizează şi controlează elaborarea raportărilor periodice, prevăzute de reglementările în vigoare; – coordonează întregul personal al ministerului, activitatea de elaborare a politicilor de personal şi principiile directoare pentru managementul de personal.

Aşa cum am arătat deja, în realizarea atribuţiilor care îi revin, secretarul general este ajutat de unul sau doi secretari generali adjuncţi, care, la rândul lor, sunt funcţionari publici de carieră, numiţi prin concurs sau examen, după caz, prin decizie a Primului-ministru, potrivit prevederilor art. 19 din Legea nr.199/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, modificată şi completată prin Legea nr.161/2003.

Colegiul ministerului este, potrivit prevederilor art.52 din Legea nr. 90/2001, un organ care funcţionează pe lângă ministru, având rol consultativ, a cărui componenţă, precum şi regulamentul de organizare a acestuia se aprobă prin ordin al ministrului, care îl convocă şi îl conduce în şedinţe în care se dezbat probleme privind activitatea ministerului.

Structurile de control, inspecţie şi audit sunt compartimente aflate întotdeauna în directa subordonare a ministrului, cu ajutorul cărora acesta efectuează controale disciplinare, inspecţii tehnice sau verificări financiare în raport cu prevederile legale în materie sau cu situaţiile survenite.

223

8.3.3.Actele miniștrilor și răspunderea ministerială

8.3.3.1. Actele miniștrilor

Este necesar să distingem între activitatea desfăşurată şi actele la adoptarea cărora miniştrii participă în calitate de membri ai Guvernului, pe de o parte, şi activitatea desfăşurată şi actele pe care miniştri le emit ca şefi ai ministerelor pe care le conduc, pe de altă parte.

Astfel, în calitate de membri ai Guvernului, miniştrii participă la adoptarea tuturor actelor politice şi juridice ale Guvernului, în timp ce, în calitate de şefi ai ministerelor pe care le conduc, vor emite actele administrative prevăzute de lege pentru îndeplinirea atribuţiilor lor.

Potrivit prevederilor art. 46(3) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea Guvernului României şi a ministerelor, în exercitarea atribuţiilor ce le revin miniştrii emit, în condiţiile legii, ordine şi instrucţiuni.

Instrucţiunile sunt acte administrative cu caracter normativ, în timp ce ordinele sunt, de regulă, acte administrative cu caracter individual, aşa cum rezultă din dispoziţiile art.26 din Regulamentul privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului, aprobat prin HG nr.50/2005, potrivit cărora ordinele cu caracter normativ, instrucţiunile şi alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor şi ai celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi cele ale prefecţilor se emit pe baza şi în executarea legilor, a ordonanţelor şi a hotărârilor Guvernului.

În conformitate cu prevederile art.10 din Legea nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative şi ale art.27 din Regulamentul de mai sus, toate ordinele, instrucţiunile şi alte asemenea acte cu caracter normativ se publică în „Monitorul Oficial al României”, după obţinerea avizului Ministerului Justiţiei. Art.46 alin.(3) din Legea 90/2001 prevede că miniştrii emit ordine şi instrucţiuni pentru exercitarea atribuţiilor pe care le au, dar, în realitate, actele administrative emise de aceştia sunt mult mai multe.

Ordinele, aşa cum am arătat deja, sunt, de regulă, acte administrative cu caracter individual şi sunt emise de miniştri pentru executarea în concret a prevederilor legale, în sens larg.

Acestea produc efecte faţă de o singură persoană, precum sunt ordinele de numire a unui funcţionar public, spre exemplu, într-o funcţie publică de execuţie sau de conducere, ori de înalt funcţionar public ori pentru eliberarea unor avize, sau pentru aprobarea unor bugete de venituri şi cheltuieli pentru unităţile subordonate.

224

O a doua categorie de ordine este aceea a celor care au caracterul unor acte administrative normative, emise de miniştri pentru organizarea executării prevederilor legale, care produc efecte juridice asupra tuturor persoanelor fizice şi juridice ce intră sub incidenţa lor.

Practica ministerială a impus şi o a treia categorie de ordine: ordinele prin care se aprobă regulamente, reglementări, nomenclatoare, reguli, cerinţe tehnice, norme tehnice, norme, criterii, norme metodologice, proceduri, metodologii, precizări, instrucţiuni etc.

Ordinele prin care miniştrii aprobă diverse instrucţiuni se regăsesc în cazul tuturor ministerelor, deşi, potrivit prevederilor actelor normative privind organizarea ministerelor, ordinele şi instrucţiunile sunt două categorii de acte administrative puse la dispoziţia miniştrilor ca instrumente juridice distincte pentru realizarea atribuţiilor conferite legal.

Din punct de vedere tehnic, această modalitate este inutilă, iar din punct de vedere juridic, este de natură să producă oarecare confuzie între cele două categorii de acte distincte, având un statut egal, ca acte administrative de autoritate cu caracter normativ.

În legătură cu ordinele cu caracter normativ, mai trebuie precizat că, în imensa lor majoritate, acestea sunt unice, în sensul că sunt emise de un singur ministru, dar există şi ordine comune, emise de doi sau mai mulţi miniştri, atunci când cadrul de organizare a executării legii vizează domeniile de activitate a două sau mai multor ministere.

Instrucţiunile sunt acte administrative de autoritate cu caracter normativ care se emit de către miniştri, precum şi de către ceilalţi conducători ai organelor de specialitate ale administraţiei publice centrale, pentru organizarea executării legilor, a ordonanţelor sau a hotărârilor cu caracter normativ ale Guvernului.

Ca şi în cazul ordinelor cu caracter normativ, instrucţiunile sunt, în marea lor majoritate, unice, în sensul că sunt emise de către un singur ministru, dar există şi instrucţiuni comune, emise de doi sau mai mulţi miniştri, ori împreună cu alţi conducători ai unor organe de specialitate ale administraţiei publice centrale.

Normele metodologice sunt acte administrative de autoritate cu caracter normativ, emise de miniştri pentru organizarea executării legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor cu caracter normativ ale Guvernului. Normele metodologice pot fi unice, adică emise de un singur ministru, dar pot fi şi comune, atunci când aplicarea unei legi, ordonanţe etc. vizează două sau mai multe domenii de activitate.

Precizările sunt acte administrative de autoritate, emise de miniştri, precum şi de conducătorii altor organe de

225

specialitate ale administraţiei publice centrale, fie în aplicarea prevederilor unor legi, ordonanţe etc., fie în aplicarea unor norme legale cuprinse într-o lege, ordonanţă sau hotărâre a Guvernului. Precizările pot fi comune, fiind emise de doi sau mai mulţi miniştri, dar, de regulă, acestea sunt acte administrative unice, fiind emise de un singur ministru sau conducător de alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale.

Regulamentele sunt acte administrative de autoritate cu caracter normativ care se aprobă, de regulă, prin ordin al miniştrilor, aşa cum am precizat deja, dar sunt emise şi ca act administrativ de sine stătător. 8.3.3.2. Răspunderea ministerială 1. Răspunderea politică

În literatura de specialitate din perioada interbelică, dar şi actuală s-a impus şi a fost susţinută teza după care responsabilitatea ministerială cuprinde o responsabilitate politică şi o responsabilitate juridică a membrilor Guvernului.

Această distincţie se regăseşte atât în prevederile constituţionale actuale, cât şi în prevederile Legii nr.115/1999 privind responsabilitatea ministerială.Răspunderea politică a miniştrilor

Potrivit art. 109(1) fraza a II-a din Constituţie, fiecare membru al Guvernului răspunde politic solidar cu ceilalţi membri pentru activitatea Guvernului şi pentru actele acestuia.

Sancţiunea cea mai severă care intervine în cazul răspunderii politice a Guvernului şi a membrilor acestuia este demiterea prin retragerea încrederii de către Parlament, potrivit procedurii moţiunii de cenzură, dar răspunderea politică a Guvernului şi a miniştrilor ne apare ca o instituţie a Dreptului constituţional.

Totuşi, nu vom aborda problema răspunderii juridice a membrilor Guvernului fără să enunţăm modalităţile de control politic parlamentar în urma cărora poate fi angajată răspunderea politică a acestora.

Modalităţile de control politic ale Parlamentului asupra activităţii Guvernului şi membrilor acestuia sunt prevăzute de Constituţie şi de regulamentele celor două Camere, acestea putând fi grupate pe următoarele categorii: – acordarea votului de învestitură, prin care Parlamentul, în şedinţa comună a Camerei Deputaţilor şi Senatului, acordă votul de încredere pe programul şi lista Guvernului, prezentate de candidatul desemnat de Preşedintele României pentru funcţia de Prim-ministru, potrivit prevederilor art. 103 din

226

Constituţie; – moţiunea de cenzură, reglementată de art.113 din Constituţie, care poate avea drept efect retragerea încrederii acordate Guvernului; – moţiunea simplă, prevăzută de art. 112(2) din Constituţie, potrivit căruia Camera Deputaţilor sau Senatul poate adopta o moţiune simplă prin care să-şi exprime poziţia cu privire la o problemă politică internă sau externă, ori, după caz, cu privire la o problemă ce a făcut obiectul unei interpelări; – angajarea răspunderii Guvernului asupra unui program, a unei declaraţii de politică generală sau a unui proiect de lege, în condiţiile art.114 din Constituţie, care poate avea drept efect demiterea Guvernului dacă o moţiune de cenzură a fost votată în condiţiile art. 113 din Constituţie; – întrebările şi interpelările, prevăzute de art. 112 din Constituţie, reprezintă cel mai uzitat mijloc de control parlamentar asupra Guvernului şi a membrilor săi, miniştrii; – obligaţia Guvernului de a informa Parlamentul, conform art. 111(1) din Constituţie, potrivit căruia Guvernul este obligat să prezinte informaţiile şi documentele cerute de Camera Deputaţilor, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul preşedinţilor acestora; – ancheta parlamentară, care, potrivit art. 64(4) din Constituţie, poate fi iniţiată şi efectuată fie de comisiile parlamentare, fie de comisii de anchetă instituite în acest scop, fie de comisii de anchetă comune ale celor două Camere. 2. Răspunderea juridică a miniştrilor

Pe lângă răspunderea politică, împotriva miniştrilor, ca membri ai Guvernului, poate fi angajată şi răspunderea juridică. În raport cu răspunderea politică a miniştrilor, care este de regulă o răspundere colectivă, răspunderea juridică a miniştrilor este totdeauna o răspundere individuală.

În legătură cu răspunderea juridică a miniştrilor trebuie să distingem între faptele săvârşite de aceştia în afara exerciţiului funcţiei lor, pentru care vor răspunde potrivit regulilor de drept comun, şi faptele săvârşite în exerciţiul funcţiei lor, pentru care se vor aplica regulile speciale referitoare la responsabilitatea ministerială.

În doctrină s-a arătat că o soluţie contrară, adică aplicarea legilor speciale şi pentru cazul în care ar fi vorba de fapte comise de miniştri în afara exerciţiului funcţiei lor, ar echivala cu o încălcare a principiului egalităţii în drepturi a cetăţenilor în faţa legii consacrat de art. 16(1) din Constituţie.

Răspunderea juridică a miniştrilor, în raport cu faptele comise în exerciţiul funcţiei lor, poate îmbrăca formele răspunderii penale, răspunderii civile, răspunderii

227

contravenţionale şi răspunderii disciplinare. 3. Răspunderea penală Temeiul răspunderii penale a miniştrilor îl constituie, în

primul rând, prevederile art. 109(2) din Constituţie, potrivit cărora numai Camera Deputaţilor, Senatul şi Preşedintele României au dreptul să ceară urmărirea penală a membrilor Guvernului pentru faptele săvârşite în exerciţiul funcţiei lor.

Dacă s-a cerut urmărirea penală, Preşedintele României poate dispune suspendarea acestora din funcţie. Trimiterea în judecată a unui membru al Guvernului atrage suspendarea lui din funcţie.

De asemenea, potrivit art.109 alin.(3) din Constituţie, cazurile de răspundere şi pedepsele aplicabile membrilor Guvernului sunt reglementate printr-o lege privind responsabilitatea ministerială.

Într-adevăr, această prevedere constituţională din anul 1991 a prins contur în anul 1999, când a fost adoptată Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială, astfel că anterior acestei date nu a existat temei legal pentru angajarea răspunderii penale a membrilor guvernelor care au funcţionat.

În conformitate cu art. 6, prevederile acestei legi se aplică numai membrilor Guvernului, adică Primului-ministru, miniştrilor şi altor membri stabiliţi prin lege organică (miniştri de stat, miniştri delegaţi, miniştri coordonatori) numiţi de Preşedintele României pe baza votului de încredere acordat de Parlament Legea nr. 115/1999, republicată, cuprinde atât reglementări de drept material, prin care incriminează fapte comise de membrii Guvernului în exerciţiul funcţiei lor, cât şi norme procesuale prin care este reglementată procedura de urmărire penală şi de judecare.

Astfel, potrivit art.7 alin. (1), intră sub incidenţa acestei legi faptele săvârşite de membrii Guvernului în exerciţiul funcţiei lor şi care, potrivit legii penale, constituie infracţiuni.

Pe de altă parte, potrivit art.8 alin. (1), constituie infracţiuni şi se pedepsesc cu închisoare de la 2 la 12 ani următoarele fapte săvârşite de membrii Guvernului în exerciţiul funcţiei lor:

împiedicarea, prin ameninţare, violenţă ori prin folosirea de

mijloace frauduloase, a exercitării cu bună-credinţă a drepturilor şi libertăţilor vreunui cetăţean;

prezentarea, cu rea-credinţă, de date inexacte Parlamentului sau Preşedintelui României cu privire la activitatea Guvernului sau a unui minister, pentru a ascunde săvârşirea unor fapte de natură să aducă atingere intereselor statului.

228

De asemenea, potrivit art.8 alin.(2), constituie, infracţiuni şi se pedepsesc cu închisoare de la 6 luni la 3 ani următoarele fapte săvârşite de către un membru al Guvernului:

refuzul nejustificat de a prezenta Camerei Deputaţilor, Senatului sau comisiilor permanente ale acestora, în termen de 30 de zile de la solicitare, informaţiile şi documentele cerute de acestea în cadrul activităţii de informare a Parlamentului de către membrii Guvernului, potrivit art. 110 alin. (1) din Constituţie;

emiterea de ordine normative sau instrucţiuni cu caracter discriminatoriu pe temei de rasă, naţionalitate, etnie, limbă, religie, categorie socială, convingeri, vârsta, sex sau orientare sexuală, apartenenţă politică, avere sau origine socială, de natura sa aducă atingere drepturilor omului.

Potrivit normelor procedurale ale Legii nr. 115/1999, republicată, Camera Deputaţilor, Senatul şi Preşedintele României au dreptul să ceară urmărirea penală a membrilor Guvernului pentru faptele săvârşite în exerciţiul funcţiei lor (art.12).

Camera Deputaţilor sau Senatul dezbat propunerea de începere a urmăririi penale în baza unui raport prezentat de o comisie permanentă sau de o comisie specială de anchetă, prezenţa celui în cauză fiind obligatorie la dezbateri, fără ca lipsa nejustificată să poată împiedica desfăşurarea lucrărilor.

În cazul în care membrul Guvernului este şi deputat sau senator, Camera Deputaţilor sau Senatul va hotărî şi cu privire la cererea de ridicare a imunităţii parlamentare, cu respectarea prevederilor constituţionale.

Preşedintele României, în exercitarea dreptului de a cere urmărirea penală a unui membru al Guvernului, are la dispoziţie o comisie specială formată din 5 membri, aprobată prin decret, la propunerea ministrului justiţiei şi a ministrului internelor, care îi prezintă un raport privind urmărirea penală sau clasarea sesizării (art.16).

În situaţia în care membrul Guvernului pentru care Preşedintele României a cerut urmărirea penală este deputat sau senator, ministrul justiţiei va cere Camerei competente să declanşeze procedura de începere a urmăririi penale şi de ridicare a imunităţii.

Urmărirea penală a membrilor Guvernului se efectuează de Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, iar judecarea acestora se face de Secţia penală a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Hotărârea definitivă de condamnare se publică în „Monitorul Oficial al României”, Partea I, iar cel condamnat va fi demis de Preşedintele României, la propunerea Primului-ministru.

229

Răspunderea civilă, contravenţională şi disciplinară

Referitor la răspunderea civilă a membrilor Guvernului, Constituţia nu are prevederi exprese, precum în cazul răspunderii politice şi răspunderii penale. Art. 5 din Legea 115/1999, republicată, prevede că membrii Guvernului, pe lângă răspunderea politică şi răspunderea penală, pot răspunde şi civil, contravenţional şi disciplinar, după caz, potrivit dreptului comun din aceste materii.

În ceea ce priveşte răspunderea civilă a membrilor Guvernului, dreptul comun este reprezentat de prevederile art.52 alin.(1) din Constituţie, Legea nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ şi O.G. nr. 94/1999 privind participarea României la procedurile în faţa Curţii Europene a Drepturilor Omului şi a Comitetului Miniştrilor ale Consiliului Europei şi regresul statului în urma hotărârilor şi convenţiilor de rezolvare pe cale amiabilă.

Astfel, potrivit art.52 alin.(1) din Constituţia republicată, persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei.

În baza prevederilor art.52 alin.(2) din Constituţia republicată, potrivit cărora condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică, art. 13 din Legea nr. 29/1990 consacră dreptul celui care se consideră vătămat printr-un act administrativ de a chema în judecată şi pe funcţionarul autorităţii emitente – deci şi pe ministrul, şef al unui minister, dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat prin emiterea actului respectiv sau pentru întârziere.

Dacă art.52 alin.(1) din Constituţie şi art. 13 din Legea nr. 29/1990, privind contenciosul administrativ, se referă doar la răspunderea unei autorităţi administrative faţă de particularii, persoane fizice sau juridice, vătămaţi într-un drept recunoscut de lege ori într-un interes legitim, există reglementat şi un caz în care statul poate cere unei instanţe judecătoreşti obligarea unui membru al Guvernului la plata de daune produse în exerciţiul funcţiei sale, prin activitatea depusă sau prin actele emise.

Astfel, potrivit art.12 alin.(1) din O.G. nr. 94/1999, statul are dreptul de regres împotriva persoanelor care, prin activitatea lor, cu vinovăţie, au determinat obligarea sa la plata sumelor stabilite prin hotărâre a Curţii Europene a Drepturilor Omului prin convenţie de rezolvare pe cale amiabilă.În privinţa răspunderii contravenţionale a membrilor Guvernului, Legea

230

nr. 115/1999, republicată, face de asemenea trimitere la dreptul comun, adică O.U.G. nr.2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor.

De menţionat că potrivit art. 69(1) din Constituţia nerevizuită, în situaţia în care ministrul era şi deputat sau senator, el nu putea fi trimis în judecată contravenţională fără încuviinţarea camerei din care făcea parte şi după ascultarea sa, prevedere care a fost înlăturată prin Legea de revizuire, actualul art. 72 din Constituţia republicată neavând o astfel de reglementare, astfel că dispoziţiile O.U.G. nr. 2/2001 sunt pe deplin aplicabile.

În ceea ce priveşte răspunderea disciplinară a membrilor Guvernului, Legea nr. 115/1999, republicată, face, de asemenea, trimitere la dreptul comun, însă Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor nu reglementează acest tip de răspundere, iar dispoziţiile Legii nr. 188/1999, republicată, reglementează răspunderea disciplinară a funcţionarilor publici, fără a putea fi aplicabile şi miniştrilor, care exercită funcţii politice şi de demnitate publică.

8.3.4. Instituțiile administrative autonome

Autorităţile administrative autonome sunt independente faţă de Guvern, nefiind în raporturi de subordonare, de coordonare sau sub autoritatea acestuia, aflându-se astfel în afara sistemului administraţiei ministeriale.

Potrivit art.116 din Constituţie, republicată, în afara ministerelor, care se organizează numai în subordinea Guvernului, alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale se pot organiza fie în subordinea Guvernului, fie în subordinea ministerelor sau ca autorităţi administrative autonome, faţă de Guvern şi ministere.

Art.117 alin.(3) din Constituţie, republicată, adaugă că autorităţile administrative autonome se pot înfiinţa numai prin lege organică.

Prin Constituţia din 1991, precum şi printr-o serie de acte legislative ulterioare, au fost înfiinţate şi, respectiv, înfiinţate şi/sau organizate numeroase instituţii administrative aparţinând administraţiei publice centrale, denumite autorităţi administrative autonome, deşi acestea sunt independente doar faţă de Guvern şi ministere, dar nu şi faţă de Parlament, aşa cum vom arăta în continuare.

Aceste instituţii autonome ale administraţiei publice centrale exercită, întocmai ca şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei ministeriale, o activitate executivă ce are ca obiect organizarea executării şi executarea în concret a legii,

231

precum şi asigurarea funcţionării unor servicii publice şi, alteori, exercitarea unor competenţe administrativ-jurisdicţionale, încadrându-se în categoria organelor executive ale statului.

Dar aceste instituţii administrative autonome se deosebesc, atât de ministere, cât şi de celelalte organe de specialitate subordonate Guvernului sau ministerelor, prin cel puţin trei trăsături:

– Spre deosebire de ministere şi de celelalte organe de specialitate ai căror conducători fac parte din Guvern şi sunt numiţi de Preşedintele României pe baza votului de încredere acordat de Parlament, instituţiile autonome ale administraţiei publice centrale sunt conduse de persoane care nu fac parte din Guvern şi nu sunt numite de Preşedintele României pe baza unui vot de încredere dat de Parlament.

– În timp ce ministerele şi celelalte organe de specialitate din sistemul administraţiei ministeriale îşi desfăşoară activitatea în subordinea, în coordonarea sau sub autoritatea Guvernului, instituţiile autonome ale administraţiei publice centrale îşi exercită atribuţiile fie sub controlul Camerelor Parlamentului, fie al unor comisii permanente ale acestora, fie în afara unui control constituţional reglementat în mod expres, precum Consiliul Superior al Magistraturii.

– Ca o consecinţă, actele administrative emise de miniştri şi de ceilalţi conducători ai organelor aparţinând administraţiei ministeriale vor putea fi anulate de Guvern, dar acesta nu are nicio putere asupra actelor administrative adoptate sau emise de instituţiile administrative autonome, care sunt sustrase controlului Guvernului şi, uneori, oricărei forme de control.

Unii autori consideră că fac parte din această categorie de instituţii publice: Avocatul Poporului, Consiliul Suprem de Apărare a Ţării, Serviciul Român de Informaţii, Serviciul de Informaţii Externe, Consiliul Naţional pentru Studierea Arhivelor Securităţii, Consiliul Economic şi Social, Consiliul Concurenţei, Consiliul Naţional al Audiovizualului, Curtea de Conturi şi Comisia Naţională a Valorilor Mobiliare.

Alţii adaugă la cele de mai sus şi Consiliul Superior al Magistraturii, Consiliul Legislativ, Consiliul Naţional de Evaluare Academică şi Acreditare, Societatea Română de Radiodifuziune, Societatea Română de Televiziune, Consiliul de administraţie al Băncii Naţionale a României, Serviciul de Protecţie şi Pază.

După cum se observă, denumirea concretă a acestor instituţii administrative autonome diferă de la una la cealaltă: Consiliu, Serviciu, Comisie, Societate, Curte etc.

Ca regulă generală, şefii instituţiilor publice menţionate au calitatea de preşedinte, cu excepţia Avocatului Poporului,

dar şi a serviciilor enumerate, unde au calitatea de director cu rang de ministru. Actele administrative ale acestor instituţii autonome ale administraţiei publice centrale sunt, în principiu, hotărâri, în cazul celor care au o structură colegială, sau ordine şi instrucţiuni, în cazul celor care au o conducere unipersonală, dar sunt şi recomandări în cazul Avocatului Poporului, regulamente, ordine, avize, în cazul Consiliului Concurenţei, sau decizii, în cazul Consiliului pentru Studierea Arhivelor Securităţii. De asemenea, ca regulă generală, instituţiile autonome ale administraţiei publice au personalitate juridică, iar şefii lor le reprezintă în raporturile cu celelalte persoane juridice şi persoane fizice şi au calitatea de ordonatori principali de credite.

8.4 Îndrumar pentru verificare/autoverificare

Sinteza unităţii de învăţare 8

Fundamentul constituțional al regimului juridic al ministerelor și administrației ministeriale se află în în Secțiunea I a capitolului V din Titlul III al legii fundamentale.

Sub aspectul reglementării administrației ministeriale, în țara noastră au fost înființare ministerele pentru prima dată prin Regulamentele Organice, iar prima lege cadru a fost adoptată în anul 1929.

Ministerele se organizează numai în subordinea Guvernului, sunt organe de specialitate ale administrației centrale și urmăresc realizarea într-un domeniu sau altul a politicii interne și externe a Guvernului.

Administrația centrală de specialitate este o administrație statală care se organizează și funcționează sub forma ministerelor , în subordinea Guvernului. Concepte şi termeni de reţinut ”ministru”,”minister”,” administrație publică ministerială”, ” structura internă și structura externă a ministrelor”.”compartimente de specialitate”. Întrebări de control şi teme de dezbatere 1. Enunțati bazele constituționale ale înființării ministerelor și administrației

ministeriale;

232

233

2. Explicați sintagma ” ministerele, pilonii administrației publice ministeriale ”; 3. Definiți rolul ministerelor în conducerea și coordonarea administrației publice în

diferite domenii și ramuri de activitate; 4. Dați exemple de acte juridice emise de către miniștri; 5. Enumerați felurile de răspundere ministerială.Analizati una dintre ele.

Teste de evaluare/autoevaluare 1. Ministerele sunt:

a) organe centrale care conduc și coordonează administrația publică în diferite ramuri de activitate;

b) organe centrale aflate sub conducerea Președintelui pentru realizarea politicii interne a statului;

c) organe centrale conduse de către Primul-ministru în vederea realizării scopurilor economiei naționale.

2. Pentru exercitarea atribuțiilor pe care le au, miniștrii emit următoarele acte administrative: a) ordonanțe de urgență, hotărâri , legi; b) norme, regulamente; c) ordine, instrucțiuni.

3. Răspunderea politică a miniștrilor se sancționează cu : a) suspendarea din funcție; b) demiterea prin retragerea încrederii de către Parlament; c) amendă administrativă.

Bibliografie obligatorie 1. Deleanu Ion, Instituții și proceduri constituționale în dreptul comparat și în

dreptul român, Tratat, Ed. Servo Sat, Arad, 2003; 2. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.II Forme de realizare a administrației publice.Domeniul public și serviciul public.Răspunderea în dreptul

234

administrativ,Contenciosul administrativ,Ed. All Beck, București, 2005; 3. Albu Emanuel, Banu Cristina,Traian Popescu, Bogdan Georgescu, Drept Administrativ, Ed. Fundația” România de Mâine”,București, 2008;

Unitatea de învățare 9 Organizarea constituțională și funcționarea administrației publice locale

CUPRINS 9.1. Introducere 9.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare 9.3. Conţinutul unităţii de învăţare 9.3.1. Caracterizarea generală a administrației publice locale

9.3.1.1. Consiliile locale 9.3.1.2. Primarul si Viceprimarul

9.3.2. Administrația publică la nivel județean 9.3.2.1. Prefectul

9.3.2.2. Consiliile județene 9.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare

234

9.1.Introducere

Apariția și evoluția instituției administrației publice locale în țara noastră s-a desfășurat într-o relație directă cu complexul economic și politico-juridic al societății românești.

În acest fel se explică tendințele de autonomie locală care, ca orice alt fenomen, sunt supuse influențelor și reformelor timpului.

Apariția vieții administrative locale a precedat cu mult pe cea a celei generale pentru că, în ordinea istorică a lucrurilor, comuna cu nevoile ei proprii a apărut înainte de nașterea statului.

Bazele organizării administrative moderne sunt puse de ” Legile pentru înființarea consiliilor județene și de organizare comunală” din 1864 promulgate de Alexandru Ioan Cuza.

Aceste legi, precum și Constituția din 1866, constituie pentru prima oară în istoria societății românești, cadrul juridic și instituțional de referință al administrației publice locale.

Ulterior, în plan legislativ apar o serie de reglementări care vin să întărească principiul descentralizării și să adâncescă caracterul democratic al

eligibilității organelor locale.

Apariția Legii nr. 69/1991 privind administrația publică locală, au permis constituirea autorităților administrative proprii colectivelor locale dinRomânia , pe principiul autonomiei locale și descentralizării.

9.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare Obiectivele unităţii de învăţare

- analizarea principiilor constituționale ale administrației publice locale;

- conștientizarea importanței autonomiei locale pentru dezvoltarea administrației publice locale;

- înțelegerea noțiunii de ”instituția primarului”, ca organ de execuție la nivel local;

- definirea bazei constituționale a activitații ” instituției prefectului ”în temeiul art. 123 din Constituția României;

- descrierea econoniei locale: concept și organizare. Competenţele unităţii de învăţare

- să definească principiul autonomiei locale pe baza prevederilor constituționale;

- familiarizarea studenților cu notiuni specifice administrației publice locale;

- descentralizarea administrației publice, principiu prevăzut în Constituția României;

- Argumentați modalitatea de funcționare a administrației publice locale


235

9.3.Conţinutul unităţii de învăţare 9.3.1. Caracterizarea generală a administrației publice locale

Unul din elementele fundamentale ale statului îl reprezintă teritoriul. Acesta asigură suportul existenţei şi supravieţuirii populaţiei, permiţând dezvoltarea acestei sub toate aspectele vieţii sociale.

Ca o consecinţă a importanţei acestuia, Constituţia României, în art. 3,al.1. a statuat că „Teritoriul României este inalienabil”, în sensul imposibilităţii cedării vreunei porţiuni din acesta, sub orice forma, orice act în acest sens fiind lovit de nulitate.

Determinat de necesităţile unei bune administrări, teritoriul naţional este necesar să fie organizat în unităţi astfel dimensionate pentru a permite o administrare eficientă, criteriile pe baza cărora se face această organizare fiind multiple: tradiţiile şi aspectele legate de istorie, mediul geografic, infrastructura sub toate aspectele acesteia, influenţa centrelor de cultură, mediul economic etc. Ţinând cont de toate aspectele menţionate, teritoriul României este organizat, sub aspect administrativ, în comune, oraşe şi judeţe.

Comuna este unitatea administrativ-teritorială de bază care cuprinde populaţia rurală unită prin comunitate de interese şi tradiţii, fiind alcătuită din unu sau mai multe sate, în funcţie de condiţiile economice, social-culturale, geografice şi demografice. Prin organizarea comunei se asigură dezvoltarea economică, social-culturala şi gospodărească a localităţilor rurale.

Oraşul, ca unitate teritorial-administrativă de bază, este centrul de populaţie mai dezvoltat din punct de vedere economic, social-cultural şi edilitar-gospodăresc. Oraşele care au un număr mai mare de locuitori, o însemnătate deosebita în viaţa economică, social-politică şi cultural-ştiinţifică a ţării sau care au condiţii de dezvoltare în aceste direcţii pot fi organizate, în condiţiile legii, ca municipii. În cazul acestora din urmă, prin lege se pot organiza şi delimita subdiviziuni administrativ teritoriale, cum sunt în prezent sectoarele municipiului Bucureşti.

Oraşele în care îşi au sediul organele reprezentative

236

237

ale judeţului sunt oraşe-reşedinţă de judeţ. Judeţul, ca unitate teritorial-administrativă, este

alcătuit din oraşe şi comune în funcţie de condiţiile geografice, de infrastructură, economice, social-politice, de legăturile culturale tradiţionale ale populaţiei.

Toate acestea sunt cunoscute generic sub titulatura de unităţi teritorial-administrative. Deşi nu sunt considerate unităţi teritorial-administrative distincte, satele sunt enumerate ca alcătuind comuna iar satele reşedinţă ale comunei sunt stabilite prin lege.Potrivit legii comuna şi oraşul sunt considerate unităţile administrativ teritoriale de bază.

Reflectând importanţa unităţilor teritorial administrative legea le conferă acestora statutul de persoană juridică de drept public având capacitate juridică deplină şi patrimoniu propriu.

Ele sunt subiecte juridice de drept fiscal, titulare ale codului de înregistrare fiscală şi ale conturilor deschise la unităţile teritoriale de trezorerie, precum şi la unităţile bancare.

Unităţile administrativ-teritoriale sunt titulare ale drepturilor şi obligaţiilor ce decurg din contractele privind administrarea bunurilor care aparţin domeniului public şi privat în care acestea sunt parte, precum, şi din raporturile cu alte persoane fizice sau juridice, în condiţiile legii.

Stabilirea unităţilor administrativ-teritoriale, delimitarea acestora, precum şi orice schimbări ale limitelor teritoriale se poate efectua numai prin lege şi numai după o consultare prealabilă a cetăţenilor din respectivele unităţi administrativ teritoriale, prin organizarea unui referendum, în condiţiile legii.

În scopul realizării în comun a unor proiecte de dezvoltare de interes zonal sau regional ori al furnizării în comun de servicii publice unităţile administrativ teritoriale au posibilitatea să coopereze şi să se asocieze în asociaţii de dezvoltare intercomunitară, cu personalitate juridică de drept privat şi de utilitate publică.

O formă specială de asociere intercomunitară o reprezintă zona metropolitană constituită pe bază de parteneriat între capitala României sau municipiile de rangul I şi unităţile administrativ-teritoriale aflate în zona imediată, cu păstrarea autonomiei locale pentru fiecare unitate în parte.

Asocierea intercomunitară a unităţilor administrativ-teritoriale este sprijinită de guvern inclusiv prin programe finanţate de la bugetul de stat.

Promovarea şi protecţia intereselor lor comune se face de asemenea, prin cooperare sau asociere cu unităţi

238

administrativ-teritoriale din străinătate ori prin dreptul de a adera la asociaţii naţionale sau internaţionale.

Un caz particular îl reprezintă unităţile administrativ-teritoriale poziţionate limitrof zonelor de frontieră, care, în limita competenţelor proprii ale organelor lor deliberative, pot încheia acorduri de cooperare transfrontalieră cu structuri administrative din statele învecinate. Legea recunoaşte posibilitatea obţinerii în România, potrivit dreptului intern, a personalităţii juridice pentru structurile astfel create, fără însă ca acestea să aibă competenţe administrativ -teritoriale.

Proiectele de înfiinţare a unor astfel de structuri asociative sunt su-puse avizării conforme de către Ministerul Afacerilor Externe, înainte de a fi promovate spre adoptare de către consiliile locale sau judeţene, după caz.

Pentru o bună înţelegere a aspectelor legate de administraţia locală este necesară pentru început o prezentare generală a acesteia.

Vorbind despre administraţia publică locală, este important să se facă o conexiune între elementele de natură a explica mecanismul administrativ şi să se sublinieze legăturile indestructibile dintre acestea. Nu se poate imagina administraţie publică fără teritoriu, faptul că, deşi cele două noţiuni sunt analizate separat, ele sunt în realitate părţi ale aceluiaşi întreg.

Astfel, unităţile teritorial-administrative, determină limitele în care administraţia publică îşi exercită atribuţiile, locul unde se constituie autorităţi ale administraţiei publice locale şi pe care acestea îl reprezintă.

Ca excepţie de la această regulă, legea permite constituirea de autorităţi ale administraţiei publice locale şi în subdiviziunile administrativ-te-ritoriale ale municipiilor (spre exemplu în sectoarele municipiului Bucureşti).

Legat de unităţile teritorial-administrative este important de subliniat faptul că în acestea se exercită autonomia locală inclusiv sub aspect administrativ.

Autorităţile administraţiei publice prin care se realizează autonomia locală în comune, oraşe şi municipii sunt consiliile locale, comunale, orăşeneşti şi municipale, ca autorităţi deliberative, şi primarii, ca autorităţi executive, fără ca în această enumerare să se regăsească şi consiliile locale ale subdiviziunilor administrativ-teritoriale ori primarii acestora, cu consecinţa că autonomia locală în cazul subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor se exercită prin intermediul consiliului general al municipiului Bucureşti sau al consiliului local al municipiului ale cărui subdiviziuni

239

administrative sunt. În justiţie, unităţile administrativ-teritoriale sunt

reprezentate, după caz, de primar sau de preşedintele consiliului judeţean.

Principiile de organizare şi funcţionare ale administraţiei publice locale sunt reglementate la nivelul Constituţiei, care în art. 120, al.1 statuează că: „Administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice” principii la care Legea administraţiei publice locale adaugă pe cele ale eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale, legalităţii şi a consultării cetăţenilor în soluţionarea problemelor locale de interes deosebit.

Plecând de la dispoziţiile legale menţionat, vom face o succintă analiză a fiecăruia dintre acestea.

A) Principiul descentralizării

Noţiunea de descentralizare poate fi folosită în mai

multe accepţiuni. Astfel, într-o primă accepţiune, descentralizarea semnifică modalitatea în care se realizează conducerea administraţiei publice, respectiv dacă acest lucru este făcut dintr-un centru unic constituit la nivel statal şi având o componentă ierarhică dominantă sau din centre multiple, cât mai aproape de nivelul unde urmează să se execute decizia administrativă.

Întâlnim, de asemenea, şi sintagma „servicii descentralizate”, semnificând serviciile publice locale către care s-a realizat transferul de competenţe administrative din partea autorităţilor centrale de stat, în diversitatea lor.

Intr-o altă accepţiune, descentralizarea semnifică transferul de competenţă administrativă şi financiară de la nivelul administraţiei publice centrale la nivelul administraţiei publice locale sau către sectorul privat.

Analizând definiţia de mai sus, se reţine că descentralizarea reprezintă un proces cu un sens univoc, de la autorităţile administraţiei centrale de stat către autorităţile administraţiei publice locale (a comunităţilor locale)sau către sectorul privat.

Pe parcursul studiului disciplinei Drept administrativ vor fi utilizate multiplele sensuri ale acestui concept, cu precizarea că înţelesul va fi dat de contextual în care termenul este folosit.

Coordonatele pe baza cărora se desfăşoară procesul de descentralizare, denumite de legiuitor „principii”, sunt următoarele:

240

a) principiul subsidiarităţii, care consta în exercitarea competentelor de către autoritatea administraţiei publice locale situata la nivelul administrativ cel mai apropiat de cetăţean şi care dispune de capacitatea administrativă necesară;

b) principiul asigurării resurselor corespunzătoare competenţelor transferate;

c) principiul responsabilităţii autorităţilor administraţiei publice locale în raport cu competenţele ce le revin, care impune obligativitatea realizării standardelor de calitate în furnizarea serviciilor publice şi de utilitate publică;

d) principiul asigurării unui proces de descentralizare stabil, predictibil, bazat pe criterii şi reguli obiective, care să nu constrângă activitatea autorităţilor administraţiei publice locale sau să limiteze autonomia locală financiară;

e) principiul echităţii, care implică asigurarea accesului tuturor cetăţenilor la serviciile publice şi de utilitate publica;

f) principiul constrângerii bugetare, care interzice utilizarea de către autorităţile administraţiei publice centrale a transferurilor speciale sau a subvenţiilor pentru acoperirea deficitelor finale ale bugetelor locale.

Principiul descentralizării astfel cum a fost definit şi în coordonatele prin care i se jalonează aplicarea, are rolul creşterii eficienţei acţiunii administrative, de apropiere de cetăţean şi nu poate aduce atingere caracterului de stat naţional, unitar şi indivizibil al României într-o formă directa sau indirectă.

B) Principiul deconcentrării

Deconcentrarea presupune redistribuirea de

competenţe administrative şi financiare de la ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, către propriile structuri de specialitate din teritoriu, acest lucru presupunând posibilitatea pentru acestea de a lua decizii la nivel local.

Dacă, în cazul descentralizări, era vorba despre un transfer de competenţe administrative între două sisteme diferite, cel de stat şi cel local autonom, în cazul deconcentrării este vorba despre o redistribuire a acestora în cadrul aceluiaşi sistem, şi anume cel al administraţiei de stat.

Aspectele legate de serviciile deconcentrate (structurile de specia-litate din teritoriu ale administraţiei centrale către care s-a operat redis-tribuirea de competenţe administrative) vor fi tratate pe larg în alte capitole.

241

C) Principiul autonomiei locale

Principiul autonomiei locale a fost preluat din Carta Europeană a Autonomiei Locale adoptată la Strasbourg, la 15 octombrie 1985, ratificată de România prin Legea nr. 199/1997, şi reflectat, cu unele modificări care nu alterează conţinutul acestuia, în legea administraţiei publice locale nr.215/2001.

Astfel, prin autonomie locala se înţelege dreptul şi capacitatea efectiva a autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, treburile publice în condiţiile legii, prin colectivitatea locală înţelegându-se totalitatea locuitorilor din unitatea administrativ-teritorială.

Exercitarea autonomiei locale se face prin intermediul consiliilor locale şi primarilor, precum şi de consiliile judeţene, autorităţi ale administraţiei publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, fără ca prin aceasta să se aducă atingere celorlalte forme de democraţie directă, cum ar fi referendumul sau orice altă formă de participare directă a cetăţenilor la treburile publice.

Statutul primarului, consilierilor locali şi consilierilor judeţeni ca aleşi locali cuprinzând drepturile, obligaţiile şi incompatibilităţile acestora, trebuie să le asigure liberul exerciţiu al mandatului lor. În asigurarea liberului exerciţiu al mandatului, aceştia exercită o funcţie de autoritate publică, beneficiind de dispoziţiile legii penale cu privire la persoanele care îndeplinesc o funcţie ce implică exerciţiul autorităţii de stat.

Autonomia locală priveşte organizarea, funcţionarea, competenţele şi atribuţiile autorităţilor administrative locale, considerându-se ca fiind reală dacă sunt respectate următoarele cerinţe:

– recunoaşterea prin lege a competenţei generale în toate domeniile ce nu sunt excluse sau date prin lege în sarcina unei alte autorităţi;

– competenţele astfel delimitate nu sunt cenzurate sau limitate de o altă autoritate decât în cazurile prevăzute expres şi limitativ de lege;

– atribuirea responsabilităţilor publice acelor autorităţi care se situează cel mai aproape de cetăţeni;

– în cazul în care autoritatea locală exercită o competenţă delegată, să beneficieze de dreptul de a adapta acţiunea la specificul local;

– consultarea structurilor asociative ale

242

administraţiei locale înainte de adoptarea oricărei decizii, în toate problemele care le privesc în mod direct, potrivit legii.

Structurile asociative ale autorităţilor administraţiei publice locale sunt:

- Asociaţia Comunelor din România; - Asociaţia Oraşelor din România; - Asociaţia Municipiilor din România; Uniunea Naţională a

Consiliilor Judeţene din România;

Alte forme asociative de interes general, constituite potrivit legii;

– gestionarea resurselor financiare, precum şi a

bunurile proprietate publică sau privată ale comunelor, Oraşelor, municipiilor şi judeţelor, în conformitate cu principiul autonomiei locale;

– posibilitatea recunoscută autorităţilor administraţiei publice locale de a stabili ele însele structurile administrative interne, în limitele legii;

– în scopul asigurării autonomiei locale, comunele, Oraşele, municipiile şi judeţele au dreptul la resurse financiare proprii, pe care autorităţile administraţiei publice locale au dreptul să le instituie şi să perceapă impozite şi taxe locale, să elaboreze şi să aprobe bugetele locale ale comunelor, Oraşelor, municipiilor şi judeţelor, mărimea resurselor acestora fiind corelată cu competentele şi cu atribuţiile prevăzute de lege;

– autonomia locala este numai administrativa şi financiara, fiind exercitată pe baza şi în limitele prevăzute de lege neputând aduce atingere în nici un fel caracterului naţional şi unitar al statului român.

Raporturile dintre autorităţile administraţiei publice locale din comune, şi municipii şi autorităţile administraţiei publice de la nivel judeţean se bazează pe principiile autonomiei, legalităţii, responsabilităţii, cooperării şi solidarităţii în rezolvarea problemelor întregului judeţ, principii ce presupun, pe de o parte, faptul ca autonomia comunităţilor locale trebuie să fie respectată de celelalte autorităţi, fie ele locale sau de stat, consecinţă a obligaţiei instituită de lege în acest sens, iar pe de altă parte, corelativ acesteia, se naşte obligaţia autorităţii locale de a colabora cu celelalte autorităţi, indiferent de sistemul din care fac parte, în sensul armonizării intereselor lor.

De altfel, în relaţiile dintre autorităţile administraţiei publice locale şi consiliul judeţean, pe de o parte, precum şi între consiliul local şi primar, pe de alta

243

parte, nu exista raporturi de subordonare fiecare beneficiind de autonomie proprie atât în raport de autorităţile centrale cât şi unele faţă de altele. O ultimă menţiune privind autonomia locală priveşte dreptul autorităţilor administraţiei publice locale ca, în exercitarea competenţelor lor, să se asocieze sau să coopereze , în condiţiile legii, pentru realizarea unui interes comun cu alte autorităţi ale administraţiei publice locale sau cu autorităţile administraţiei publice locale ale altor state, inclusiv dreptul de a adera la o asociaţie internaţională de autorităţi administrative publice locale.

In scopul protejării exercitării în mod liber a competenţelor şi al respectării autonomiei locale , autorităţile administraţiei publice locale dispun de dreptul de a se adresa instanţelor judiciare.

D) Principiul eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale

Eligibilitatea autorităţilor administraţiei publice locale are o încărcătură politică şi o semnificaţie socială deosebită, punând în evidenţă că puterea acestor autorităţi nu derivă din puterea statului ci din puterea alegătorilor din comunităţile respective, care le mandatează prin vot să administreze problemele din unităţile administrativ-teritoriale în care sunt alese.

Acest principiu pune, de asemenea, în evidenţă distincţia existentă intre administraţia publică locală şi administraţia guvernamentală din teritoriu. E) Principiul legalităţii

Acest principiu reflectă faptul că organizarea, funcţionarea, atribuţiile, tot ceea ce este legat de administraţia publică locală este reglementat prin legi în sens general, începând cu Constituţia, iar activitatea desfăşurată de acestea trebuie să respecte dispoziţiile legale în vigoare.

E) Principiul consultării cetăţenilor în soluţionarea problemelor locale de interes deosebit Principiul legislaţiei are în vedere, în principal, organizarea referendumului local sau a oricărei alte forme de participare directă a cetăţenilor la treburile publice. În afara celor menţionate, mai pot fi identificate următoarele principii:

244

– principiul responsabilităţii, instituit prin art. 6 al. 1 din Legea 215/2001;

– principiul cooperării şi solidarităţii, instituit prin art. 6 al. 1 din Legea 215/2001;

– principiul utilizării limbii materne –art.17 din Legea 215/2001;

– principiul controlului administrativ şi controlului financiar – art.16 din Legea 215/2001;

– principiul transparenţei decizionale în administraţia publică, instituit prin Legea 52/2003. 9.3.1.1. Consiliile locale

Prin sintagma consilii locale se înţeleg consiliile comunale, orăşeneşti, municipale inclusiv Consiliul General al Municipiului Bucureşti, şi consiliile subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor, care au regimul unor autorităţi deliberative cu putere de decizie în rezolvarea treburilor publice locale, în condiţiile legii. Constituirea Consiliului local

Consiliile locale, astfel cum au fost definite mai sus, sunt compuse din consilieri locali aleşi prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, în condiţiile stabilite de Constituţie şi Legea 67/2004 privind alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, numărul acestora stabilindu-se prin ordin al prefectului în funcţie de numărul locuitorilor comunei, oraşului sau municipiului.

Prin excepţie, legea stabileşte, pentru Consiliul General al Municipiului Bucureşti, că este compus din 31 de consilieri locali.

La alegerile pentru consiliul local participă cetăţenii care au împlinit 18 ani până inclusiv în ziua alegerilor inclusiv şi au domiciliul (sau, într-o situaţie determinată, reşedinţa) în unitatea teritorial-administrativă pentru care sunt organizate alegerile.

Nu au drept de vot debilii sau alienaţii mintal, cei puşi sub interdicţie ori persoanele condamnate prin hotărâre definitivă la pierderea drepturilor electorale, pe durata pentru care a fost dispusă această măsură.Pentru a fi aleşi în consiliile locale, cetăţenii trebuie să îndeplinească de asemenea anumite condiţii: să aibă cetăţenia română, să domicilieze în unitatea teritorial-administrativă pentru al cărei consiliu local candidează, să nu le fie interzisă asocierea în partide politice potrivit art. 40 din Constituţia României şi să fi împlinit până în ziua alegerilor inclusiv

245

vârsta de 23 de ani. Alegerea consilierilor se face prin scrutin de listă

potrivit principiului reprezentării proporţionale.Verificarea corectitudinii alegerii se face prin procesul validării consilierilor locali de către un judecător anume desemnat de la judecătoria în raza căreia se află unitatea administrativ teritorială, acesta putând invalida mandatul în cazul în care constată încălcarea condiţiilor de eligibilitate sau daca alegerea consilierului s-a făcut prin frauda electorala, constatata în condiţiile legii.

Şedinţa de constituire a consiliului local are loc în maxim 25 de zile de la data desfăşurării alegerilor, la convocarea prefectului şi în prezenţa majorităţii consilierilor locali aleşi şi validaţi.

În măsura în care această majoritate nu este întrunită de trei ori la rând, instanţa va declara vacante prin hotărâre, locurile consilierilor locali aleşi care au lipsit nemotivat la oricare dintre cele 3 convocări şi care vor fi completate cu supleanţi sau prin organizarea de alegeri parţiale.

Ultima etapă înainte de declararea consiliului ca legal constituit o reprezintă depunerea jurământului cerut de lege acestora: „Jur să respect Constituţia şi legile ţării şi să fac, cu bună-credinţă, tot ceea ce stă în puterile şi priceperea mea pentru binele locuitorilor comunei (oraşului, municipiului, judeţului). Aşa sa-mi ajute Dumnezeu!” formula religioasă având caracter facultativ.

Consilierii locali care refuză să depună jurământul sunt consideraţi demisionaţi de drept.O dată parcurse aceste etape, se constată legalitatea constituirii consiliului local prin hotărâre, act ce încheie faza de constituire a sa. Atribuțiile Consiliului local

Consiliul local se bucură de o competenţă generală, acoperind toate problemele de interes local, singura limitare fiind dată de dispoziţiile legii în situaţia în care stabileşte exercitarea unora dintre acestea în competenţa altor autorităţi ale administraţiei publice centrale sau locale.

Grupate pe categorii, potrivit dispoziţiilor art.36.al.2 din L.215/2001, atribuţiile consiliului local se prezintă astfel:

a) atribuţii privind organizarea şi funcţionarea aparatului de specialitate al primarului, ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes local şi ale societăţilor comerciale şi regiilor autonome de interes local;

b) atribuţii privind dezvoltarea economico-socială şi

246

de mediu a comunei, oraşului sau municipiului; c) atribuţii privind administrarea domeniului public şi

privat al comunei, oraşului sau municipiului; d) atribuţii privind gestionarea serviciilor furnizate

către cetăţeni; atribuţii privind cooperarea interinstituţională pe plan intern şi extern. In exercitarea atribuţiilor privind organizarea şi funcţionarea aparatului de specialitate al primarului, ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes local şi ale societăţilor comerciale şi regiilor autonome de interes local, consiliul local:

a) aprobă statutul comunei, oraşului sau municipiului, precum şi regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului local;

b) aprobă, în condiţiile legii, la propunerea primarului, înfiinţarea, organizarea şi statul de funcţii ale aparatului de specialitate al primarului, ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes local, precum şi reorganizarea şi statul de funcţii ale regiilor autonome de interes local;

c) exercită, în numele unităţii administrativ-teritoriale, toate drepturile şi obligaţiile corespunzătoare participaţiilor deţinute la societăţi comerciale sau regii autonome, în condiţiile legii. În exercitarea atribuţiilor privind dezvoltarea economico-socială şi de mediu a comunei, oraşului sau municipiului, consiliul local:

a) aprobă, la propunerea primarului, bugetul local, virările de credite, modul de utilizare a rezervei bugetare şi contul de încheiere a exerciţiului bugetar;

b) aprobă, la propunerea primarului, contractarea şi/sau garantarea împrumuturilor, precum şi contractarea de datorie publica locala prin emisiuni de titluri de valoare, în numele unităţii administrativ-teritoriale, în condiţiile legii;

c) stabileşte şi aprobă impozitele şi taxele locale, în condiţiile legii;

d) aprobă, la propunerea primarului, documentaţiile tehnico-economice pentru lucrările de investiţii de interes local, în condiţiile legii;

e) aprobă strategiile privind dezvoltarea economică, socială şi de mediu a unităţii administrativ-teritoriale;

f) asigură realizarea lucrărilor şi ia masurile necesare implementării şi conformării cu prevederile angajamentelor asumate în procesul de integrare europeana în domeniul protecţiei mediului şi gospodăririi apelor pentru serviciile furnizate cetăţenilor. În exercitarea atribuţiilor privind administrarea domeniului public şi privat al comunei, oraşului sau municipiului,

247

consiliul local: a) hotărăşte darea în administrare, concesionarea sau

închirierea bunurilor proprietate publica a comunei, oraşului sau municipiului, după caz, precum şi a serviciilor publice de interes local, în condiţiile legii;

b) hotărăşte vânzarea, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate privata a comunei, oraşului sau municipiului, după caz, în condiţiile legii;

c) avizează sau aproba, în condiţiile legii, documentaţiile de amenajare a teritoriului şi urbanism ale localităţilor;

d) atribuie sau schimbă, în condiţiile legii, denumiri de străzi, de pieţe şi de obiective de interes public local.

In exercitarea atribuţiilor privind gestionarea serviciilor furnizate către cetăţeni consiliul local:

a) asigură, potrivit competentelor sale şi în condiţiile legii, cadrul necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes local privind:-. educaţia;-. serviciile sociale pentru protecţia copilului, a persoanelor cu handicap, a persoanelor vârstnice, a familiei şi a altor persoane sau grupuri aflate în nevoie socială;-. sănătatea;-. cultura;-. tineretul;-. sportul;-. ordinea publică;- situaţiile de urgenţă;-. protecţia şi refacerea mediului;-. conservarea, restaurarea şi punerea în valoare a monumentelor istorice şi de arhitectură, a parcurilor, grădinilor publice şi rezervaţiilor naturale;-. dezvoltarea urbană;-. evidenţa persoanelor;-. podurile şi drumurile publice;-. serviciile comunitare de utilitate publică: alimentare cu apă, gaz natural, canalizare, salubrizare, energie termică, iluminat public şi transport public local, după caz;-. serviciile de urgenţă de tip salvamont, salvamar şi de prim-ajutor;-. activităţile de Administraţie social-comunitara;-. locuinţele sociale şi celelalte unităţi locative aflate în proprietatea unităţii administrativ-teritoriale sau în administrarea sa;-. punerea în valoare, în interesul comunităţii locale, a resurselor naturale de pe raza unităţii administrativ-teritoriale;-. alte servicii publice stabilite prin lege;

b) hotărăşte acordarea unor sporuri şi altor facilităţi, potrivit legii, personalului sanitar şi didactic;

c) sprijină, în condiţiile legii, activitatea cultelor religioase;

d) poate solicita informări şi rapoarte de la primar, viceprimar şi de la şefii organismelor prestatoare de servicii publice şi de utilitate publica de interes local;

e) aprobă construirea locuinţelor sociale, criteriile pentru repartizarea locuinţelor sociale şi a utilităţilor locative aflate în proprietatea sau în administrarea sa;

f) poate solicita informări şi rapoarte specifice de la

248

primar şi de la şefii organismelor prestatoare de servicii publice şi de utilitate publica de interes local. In exercitarea atribuţiilor privind cooperarea interinstituţională pe plan intern şi extern consiliul local:

a) hotărăşte, în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea cu persoane juridice române sau străine, în vederea finanţării şi realizării în comun a unor acţiuni, lucrări, servicii sau proiecte de interes public local;

b) hotărăşte, în condiţiile legii, înfrăţirea comunei, oraşului sau municipiului cu unităţi administrativ-teritoriale din alte tari;

c) hotărăşte, în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea cu alte unităţi administrativ-teritoriale din ţară sau din străinătate, precum şi aderarea la asociaţii naţionale şi internaţionale ale autorităţilor administraţiei publice locale, în vederea promovării unor interese comune.

Consiliul local poate conferi persoanelor fizice române sau străine cu merite deosebite titlul de cetăţean de onoare al comunei, oraşului sau municipiului, în baza unui regulament propriu. Prin acest regulament se stabilesc şi condiţiile retragerii titlului conferit.

Consiliul local îndeplineşte orice alte atribuţii stabilite prin lege.

Autorităţile administraţiei publice locale exercita, în condiţiile legii, competente exclusive, competente partajate şi competente delegate.

Autorităţile administraţiei publice locale de la nivelul comunelor şi oraşelor exercită competente exclusive privind:

a) administrarea domeniului public şi privat al comunei sau oraşului;

b) administrarea infrastructurii de transport rutier de interes local;

c) administrarea instituţiilor de cultură de interes local;

d) administrarea unităţilor sanitare publice de interes local;

e) amenajarea teritoriului şi urbanism; f) alimentarea cu apă; g) canalizarea şi epurarea apelor uzate şi pluviale; h) iluminatul public; i) salubrizarea; j) serviciile de asistenţă socială cu caracter primar

pentru protecţia copilului şi pentru persoane vârstnice;

k) serviciile de asistenţă socială cu caracter primar şi specializate pentru victimele violenţei în familie;

249

l) transportul public local de călători; m) alte competente stabilite potrivit legii.

Competente partajate. Autorităţile administraţiei publice locale de la

nivelul comunelor şi oraşelor exercită competente partajate cu autorităţile administraţiei publice centrale privind:

a) alimentarea cu energie termica produsă în sistem centralizat;

b) construirea de locuinţe sociale şi pentru tineret; c) învăţământul preuniversitar de stat, cu excepţia

învăţământului special; d) ordinea şi siguranţa publică; e) acordarea unor ajutoare sociale persoanelor aflate

în dificultate; f) prevenirea şi gestionarea situaţiilor de urgenţă la

nivel local; g) serviciile de asistenţă medico-socială adresate

persoanelor cu probleme sociale; h) serviciile de asistenţă socială cu caracter primar

pentru persoane cu dizabilităţi; i) serviciile publice comunitare pentru evidenţa

persoanelor; j) administrarea infrastructurii de transport rutier de

interes local la nivelul comunelor; k) alte competente stabilite potrivit legii.

Autorităţile administraţiei publice de la nivelul

comunelor şi oraşelor exercită competente partajate cu autorităţile administraţiei publice de la nivelul judeţelor, în cazul furnizării unor servicii de utilităţi publice prin intermediul operatorilor regionali.

Funcționarea Consiliului local

Mandatul consiliului local, ca şi al consilierilor, de altfel, este unul de drept public, în exercitarea mandatului, consilierii locali sunt consideraţi ca fiind în serviciul colectivităţii locale.

Consiliul local se alege pentru un mandat de 4 ani, care începe de la data constituirii până la data declarării ca legal constituit a consiliului nou-ales. Acesta poate fi prelungit, prin lege organică, în caz de război sau catastrofă.

Consiliul local lucrează în şedinţe ordinare, lunar sau în şedinţe extraordinare, la cererea primarului sau a cel puţin unei treimi din numărul membrilor consiliului legea detaliind modul de convocare şi termenele ce trebuie să fie respectate. Prezenţa consilierilor locali la şedinţă este

250

obligatorie. Pentru a se desfăşura legal este necesară prezenţa

majorităţii consilierilor locali în funcţie la oricare din şedinţele consiliului.

Şedinţele consiliului sunt publice şi sunt conduse de un preşedinte de şedinţă care semnează hotărârile adoptate împreună cu secretarul unităţii administrativ-teritoriale care contrasemnează, pentru legalitate. Lucrările şedinţelor se desfăşoară în limba română.

În consiliile locale în care consilierii locali aparţinând unei minorităţi naţionale reprezintă cel puţin o cincime din numărul total, la şedinţele de consiliu se poate folosi şi limba maternă. În toate cazurile, documentele şedinţelor de consiliu se întocmesc în limba română.

Ordinea de zi a şedinţelor se aprobă de consiliul local, la propunerea celui care a cerut întrunirea consiliului.

Proiectele de hotărâri pot fi propuse de consilierii locali, de primar, viceprimar sau de cetăţeni. Redactarea proiectelor se face de cei care le propun, cu sprijinul secretarului unităţii administrativ-teritoriale şi al serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al primarului.

Hotărârile consiliului local se adoptă de regulă prin votul majorităţii membrilor prezenţi. Sunt însă situaţii în care legea cere o altă majoritate, criteriul fiind importanţa pe care legea o acordă domeniului în care se adoptă hotărârea respectivă. Potrivit art. 45 din Legea nr. 2157/2001, funcţie de criteriul menţionat, identificăm următoarele tipuri de majorităţi:

Se adoptă cu votul majorităţii consilierilor locali în funcţie următoarele hotărâri ale consiliului local:

a) hotărârile privind bugetul local; b) hotărârile privind contractarea de împrumuturi, în

condiţiile legii; c) hotărârile prin care se stabilesc impozite şi taxe

locale; d) hotărârile privind participarea la programe de

dezvoltare judeţeană, regională, zonală sau de cooperare transfrontalieră;

e) hotărârile privind organizarea şi dezvoltarea urbanistică a localităţilor şi amenajarea teritoriului;

f) hotărârile privind asocierea sau cooperarea cu alte autorităţi publice, cu persoane juridice române sau străine.

Hotărârile privind patrimoniul se adopta cu votul a doua treimi din numărul total al consilierilor locali în funcţie.

Hotărârile consiliului local se comunică în mod

251

obligatoriu: a) primarului unităţii administrativ-teritoriale; b) prefectului judeţului. c) Votul poate fi public sau secret, după cum

hotărăşte consiliul. Hotărârile cu caracter individual cu privire la persoane vor fi luate întotdeauna prin vot secret, cu excepţiile prevăzute de lege.

Caracterul obligatoriu al participării la şedinţele consiliului nu funcţionează în situaţia în care consilierul local, fie personal, fie prin soţ, şotie, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor, încălcarea acestei interdicţii atrăgând nulitatea hotărârilor adoptate astfel. Nulitatea se constata de către instanţa de contencios administrativ, iar acţiunea poate fi introdusă de orice persoană interesată.

Hotărârile cu caracter normativ devin obligatorii şi produc efecte de la data aducerii lor la cunoştinţă publică, care se face în termen de 5 zile de la data comunicării oficiale către prefect iar cele individuale, de la data comunicării persoanelor interesate.

Potrivit art. 50 din Legea administraţiei publice locale în unităţile administrativ-teritoriale în care cetăţenii aparţinând unei minorităţi naţionale au o pondere de peste 20% din numărul total al locuitorilor, hotărârile cu caracter normativ se aduc la cunoştinţa publică şi în limba maternă a cetăţenilor aparţinând minorităţii respective, iar cele cu caracter individual se comunică, la cerere, şi în limba maternă.

Pentru buna funcţionare a consiliului local, după constituire, sunt organizate comisii de specialitate pe principalele domenii de activitate, având un preşedinte şi un secretar, membrii acestora putând fi numai consilierii locali.

Organizarea, funcţionarea şi atribuţiile comisiilor de specialitate se stabilesc prin regulamentul de organizare şi funcţionare al consiliului local, respectându-se configuraţia politică rezultată în urma alegerilor locale.

Delegatul sătesc

Delegatul sătesc este ales pe perioada mandatului consiliului local de către o adunare sătească pentru a reprezenta locuitorii satelor care nu au consilieri locali aleşi în consiliile locale. La discutarea problemelor privind satele respective, delegaţii săteşti vor fi invitaţi în mod obligatoriu. Votul acestora are caracter consultativ. În exercitarea atribuţiilor conferite de lege aceştia se bucură de aceleaşi drepturi şi au aceleaşi obligaţii ca şi consilierii

252

aleşi.

Dizolvarea Consiliului local Consiliul local se dizolvă de drept sau prin

referendum local, procedura după care se face acest lucru fiind reglementată de prevederile Art. 55 din Legea nr. 215/2001.Consiliul local se dizolvă de drept în următoarele situaţii:

a) în cazul în care acesta nu se întruneşte timp de doua luni consecutiv;

b) în cazul în care nu a adoptat în 3 şedinţe ordinare consecutive nicio hotărâre;

c) în situaţia în care numărul consilierilor locali se reduce sub jumătate plus unu şi nu se poate completa prin supleanţi.

Primarul, viceprimarul, secretarul unităţii administrativ-teritoriale sau orice altă persoană interesată poate sesiza instanţa de contencios administrativ cu privire la aceste cazuri urmând ca instanţa să analizeze situaţia de fapt şi să se pronunţe cu privire la dizolvarea consiliului local. Hotărârea instanţei este definitivă şi se comunică prefectului.

Consiliul local poate fi dizolvat şi prin referendum local, organizat în condiţiile legii.

Pentru a fi organizat referendumul, este necesar ca minimum 25% din numărul cetăţenilor cu drept de vot înscrişi pe listele electorale ale unităţii administrativ-teritoriale să se adreseze în acest sens prefectului. De organizarea referendumului se ocupă o comisie numită prin ordin al acestuia.

Referendumul este valabil dacă s-au prezentat la urne cel puţin jumătate plus unu din numărul total al locuitorilor cu drept de vot. Activitatea consiliului local încetează înainte de termen dacă s-au pronunţat în acest sens cel puţin jumătate plus unu din numărul total al voturilor valabil exprimate.

Alegerile pentru noul consiliu se organizează în termen de maximum 90 de zile de la rămânerea definitivă şi irevocabilă a hotărârii judecătoreşti prin care s-a constatat dizolvarea consiliului local sau, după caz, de la validarea rezultatului referendumului, până la constituirea noului consiliu conducerea operativă fiind asigurată de primar ori de secretar în limitele competenţelor proprii.

Suspendarea mandatului de consilier local

Legea instituie o singură situaţie în care mandatul

253

consilierului local se suspendă de drept, şi anume în cazul arestării preventive a acestuia. Despre luarea acestei măsuri, instanţa comunică de îndată prefectului, care emite ordinul prin care constată intervenţia motivului de suspendare, ordin pe care îl comunică şi consiliului local din care acesta face parte.Deşi exprimarea textului de lege nu este foarte clară, într-o interpretare logică se înţelege că măsura suspendării durează pe întreaga perioadă cât consilierul este arestat. 9.3.1.2. Primarul și Viceprimarul

Primarul este autoritatea administrativă publică locală unipersonală, eligibilă, reprezentativă şi autonomă, mandatată să hotărască în problemele interesând colectivitatea locală ca organ executiv, acţionând şi ca reprezentant al statului în acea localitate.

Potrivit art. 57 din Legea nr. 215/2001, comunele, Oraşele şi municipiile au câte un primar şi un viceprimar, iar municipiile reşedinţă de judeţ au un primar şi 2 viceprimari.

Deşi sunt trataţi în acelaşi capitol al legii, între primar şi viceprimar există deosebiri substanţiale. Astfel, numai primarii comunelor, oraşelor, municipiilor, ai subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor, primarul general al municipiului Bucureşti, sunt definiţi ca autorităţi executive ale administraţiei publice locale, în această categorie neregăsindu-se enumeraţi viceprimarii.

O altă deosebire fundamentală este dată de maniera de alegere. Dacă primarul este ales direct de către cetăţeni, viceprimarul este ales prin vot indirect din rândul consilierilor locali cu votul majorităţii consilierilor locali în funcţie, păstrându-şi statutul de consilier fără a beneficia de indemnizaţia aferenta acestui statut.

Schimbarea din funcţie a viceprimarului se poate face de consiliul local, prin hotărâre adoptată cu votul majorităţii consilierilor în funcţie, la propunerea primarului sau a unei treimi din numărul consilierilor locali în funcţie.

Rolul viceprimarului este definit în al.2 al art.57 din Legea nr.215/2001 în sensul că este subordonat primarului şi înlocuitorului de drept al acestuia, care îi poate delega o parte din atribuţiile sale.

Mandatul primarului este de drept public având o durată de 4 ani şi se exercită de la data depunerii jurământului prevăzut de lege până la depunerea jurământului de către primarul nou-ales.

Mandatul primarului poate fi prelungit, prin lege

254

organică, în caz de război, calamitate naturală, dezastru sau sinistru deosebit de grav, revenind Parlamentului, ca emitent al legii, definirea situaţiilor ce impun prelungirea mandatului şi constatarea existenţei acestora.

Situaţiile în care mandatul primarului încetează de drept sunt cele prevăzute de lege pentru aleşii locali; în plus, mandatul acestuia încetează de drept şi în următoarele situaţii:

a) dacă acesta se află în imposibilitatea exercitării funcţiei datorită unei boli grave, certificate, care nu permite desfăşurarea activităţii în bune condiţii timp de 6 luni pe parcursul unui an calendaristic;

b) dacă acesta nu îşi exercită, în mod nejustificat, mandatul timp de 45 de zile consecutiv.

Despre întrunirea condiţiilor încetării de drept a mandatului, prefectul ia act prin ordin ce poate fi atacat de primar la instanţa de contencios administrativ în termen de 10 zile de la comunicare, iar hotărârea instanţei este definitivă şi irevocabilă.

Mandatul primarului poate să înceteze ca urmare a rezultatului unui referendum local având ca obiect demiterea acestuia. Referendumul pentru încetarea mandatului primarului se organizează ca urmare a cererii adresate în acest sens prefectului de locuitorii comunei, oraşului sau municipiului, ca urmare a nesocotirii de către acesta a intereselor generale ale colectivităţii locale sau a neexercitării atribuţiilor ce îi revin, potrivit legii, inclusiv a celor pe care le exercită ca reprezentant al statului.

După părerea noastră, prefectul nu poate exercita un drept de apreciere asupra veridicităţii motivelor invocate în cerere, acest rol revenind corpului electoral local. Poate în schimb verifica îndeplinirea condiţiilor de formă şi anume dacă cererea cuprinde motivele ce au stat la baza acesteia, numele şi prenumele, data şi locul naşterii, seria şi numărul buletinului sau ale cărţii de identitate şi semnăturile olografe ale cetăţenilor care au solicitat organizarea referendumului şi dacă organizarea referendumului a fost solicitata, în scris, de cel puţin 25% dintre locuitorii cu drept de vot, acest procent trebuind sa fie realizat în fiecare dintre localităţile componente ale comunei, oraşului sau municipiului.

În cazul în care constată că aceste condiţii nu sunt îndeplinite, prefectul nu va da curs organizării referendumului local.

Mandatul primarului şi al viceprimarului se suspendă de drept numai în cazul în care a fost arestat preventiv vreunul dintre ei. Măsura arestării preventive se comunică de îndată de către instanţa de judecată

255

prefectului care, prin ordin, constată suspendarea mandatului. Suspendarea durează până la încetarea măsurii arestării preventive.

După validarea mandatului primarului, care se face în aceleaşi condiţii ca şi în cazul consilierilor locali, acesta depune jurământul prevăzut de lege. De acest moment legea leagă efecte juridice deosebite. Astfel primarul care refuză să depună jurământul este considerat demisionat de drept, cu menţiunea că rostirea formulei religioase este facultativă. Tot acest moment marchează limitele mandatului, atât momentul când începe cât şi cel când expiră.

În caz de vacanţă a funcţiei de primar, precum şi în caz de suspendare din funcţie a acestuia, atribuţiile ce îi sunt conferite prin lege vor fi exercitate de drept de viceprimar sau, după caz, de unul dintre viceprimari, desemnat de consiliul local cu votul secret al majorităţii consilierilor locali în funcţie. Dacă devin vacante sau sunt suspendaţi din funcţie, în acelaşi timp, atât funcţia de primar, cât şi cea de viceprimar, consiliul local alege un nou viceprimar, sau deleagă un consilier local care va îndeplini atât atribuţiile primarului, cât şi pe cele ale viceprimarului, până la încetarea suspendării ori până la alegerea unui nou primar.

În exercitarea rolului de autoritate executivă locală primarul îndeplineşte o funcţie de autoritate publica asigurând respectarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, a prevederilor Constituţiei, precum şi punerea în aplicare a legilor, a decretelor Preşedintelui României, a hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului, a hotărârilor consiliului local; a ordinelor şi instrucţiunilor cu caracter normativ ale miniştrilor, ale celorlalţi conducători ai autorităţilor administraţiei publice centrale, ale prefectului, precum şi a hotărârilor consiliului judeţean, în condiţiile legii.

Primarul reprezintă unitatea administrativ-teritoriala în relaţiile cu alte autorităţi publice, cu persoanele fizice sau juridice romane ori străine, precum şi în justiţie. Semnul distinctiv al primarului este o eşarfă în culorile drapelului naţional al României.

Potrivit art. 63 din Legea nr. 15/2001, primarul îndeplineşte următoarele categorii principale de atribuţii:

- Atribuţii exercitate în calitate de reprezentant al

statului, în condiţiile legii;

Pentru îndeplinirea acestora, primarul îndeplineşte funcţia de ofiţer de stare civilă şi de autoritate tutelară şi

256

asigură funcţionarea serviciilor publice locale de profil, atribuţii privind organizarea şi desfăşurarea alegerilor, referendumului şi a recensământului. la luarea masurilor de protecţie civilă, precum şi a altor atribuţii stabilite prin lege, primarul acţionează şi ca reprezentant al statului în comuna sau în oraşul în care a fost ales.

În această calitate, primarul poate solicita prefectului, în condiţiile legii, sprijinul conducătorilor serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale, dacă sarcinile ce ii revin nu pot fi rezolvate prin aparatul de specialitate.

- Atribuţii referitoare la relaţia cu consiliul local În exercitarea acestor atribuţii, primarul:

a) prezintă consiliului local, în primul trimestru al anului, un raport privind starea economică, socială şi de mediu a unităţi administrativ-teritoriale;

b) prezintă, la solicitarea consiliului local, alte rapoarte şi informări;

c) elaborează proiectele de strategii privind starea economica, sociala şi de mediu a unităţii administrativ-teritoriale şi le supune aprobării consiliului local. - Atribuţii referitoare la bugetul local În exercitarea acestor atribuţii primarul:

a) exercită funcţia de ordonator principal de credite; b) întocmeşte proiectul bugetului local şi contul de

încheiere a exerciţiului bugetar şi le supune spre aprobare consiliului local;

c) iniţiază, în condiţiile legii, negocieri pentru contractarea de împrumuturi şi emiterea de titluri de valoare în numele unităţii administrativ-teritoriale;

d) verifică, prin compartimentele de specialitate, corecta înregistrare fiscală a contribuabililor la organul fiscal teritorial, atât a sediului social principal, cât şi a sediului secundar. - Atribuţii privind serviciile publice asigurate cetăţenilor; În exercitarea atribuţiilor de mai sus, primarul:

a) coordonează realizarea serviciilor publice de interes local prestate prin intermediul aparatului de specialitate sau prin intermediul organismelor prestatoare de servicii publice şi de utilitate publică de interes local; conduce serviciile publice locale;

b) ia măsuri pentru prevenirea şi, după caz, gestionarea situaţiilor de urgenţă;

c) ia măsuri pentru organizarea executării şi

257

executarea în concret a activităţilor din domeniile prevăzute la art. 36 alin. (6) lit. a)-d);

d) ia măsuri pentru asigurarea inventarierii, evidentei statistice, inspecţiei şi controlului efectuării serviciilor publice de interes local prevăzute la art. 36 alin. (6) lit. a)-d), precum şi a bunurilor din patrimoniul public şi privat al unităţii administrativ-teritoriale;

e) numeşte, sancţionează şi dispune suspendarea, modificarea şi încetarea raporturilor de serviciu sau, după caz, a raporturilor de muncă, în condiţiile legii, pentru personalul din cadrul aparatului de specialitate, precum şi pentru conducătorii instituţiilor şi serviciilor publice de interes local;

f) asigură elaborarea planurilor urbanistice prevăzute de lege, le supune aprobării consiliului local şi acţionează pentru respectarea prevederilor acestora;

g) emite avizele, acordurile şi autorizaţiile date în competenta sa prin lege şi alte acte normative;

h) asigură realizarea lucrărilor şi ia măsurile necesare conformării cu prevederile angajamentelor asumate în procesul de integrare europeană în domeniul protecţiei mediului şi gospodăririi apelor pentru serviciile furnizate cetăţenilor.

- Alte atribuţii stabilite prin lege Pentru punerea în aplicare a activităţilor date în

competenţa sa primarul emite dispoziţii cu caracter normativ sau individual. Acestea devin executorii numai după ce sunt aduse la cunoştinţă publică sau după ce au fost comunicate persoanelor interesate, după caz.

Primarul beneficiază de asemenea de un aparat de specialitate, pe care îl conduce.

Aparatul de specialitate al primarului este structurat pe compartimente funcţionale, încadrate cu funcţionari publici care se bucură de stabilitate în funcţie şi personal contractual. Numirea şi eliberarea din funcţie a personalului din aparatul de specialitate se fac de primar, în condiţiile legii.

Primarii pot înfiinţa cabinetul primarului, compartiment distinct în limita numărului maxim de posturi aprobate.

Primarul, viceprimarul, secretarul unităţii administrativ-teritoriale şi aparatul de specialitate al primarului constituie o structura funcţională cu activitate permanentă, denumită primăria comunei, oraşului sau municipiului ori subdiviziunii municipiilor, care duce la îndeplinire hotărârile consiliului local şi dispoziţiile primarului, soluţionând problemele curente ale colectivităţii locale.

258

Din analiza acestor dispoziţii rezultă că primăria, astfel definită este o structură funcţională, fără personalitate juridică şi fără competenţă proprie, având doar însărcinări date de autorităţile administraţiei publice locale în legătură cu aducerea la îndeplinire a hotărârilor consiliului local şi, res-pectiv, a dispoziţiilor primarului, nu va emite sau adopta acte juridice admi-nistrative, ci va efectua doar operaţiuni administrative şi acte materiale. Incompatibilități și conflicte de interese

Incompatibilitatea reprezintă acea imposibilitate stabilită de lege, privind exercitarea concomitentă a mai multor funcţii publice sau private.

Incompatibilităţile privind demnităţile publice şi funcţiile publice sunt cele reglementate de Constituţie, de legea aplicabilă autorităţii sau instituţiei publice în care persoanele ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică îşi desfăşoară activitatea. Starea de incompatibilitate intervine numai după validarea mandatului.

9.3.2. Administrația publică la nivel județean

9.3.2.1. Prefectul

Prefectul deţine un loc deosebit de important în administraţia publică de la nivelul judeţelor şi respectiv, al municipiului Bucureşti. Reprezentând punctul culminant al administraţiei publice, dar totodată făcând legătura dintre administraţia publică guvernamentală şi administraţia publică locală, prefectul deţine un loc strategic, rol care îi este acordat de către Guvern şi tocmai din acest motiv, prefectul este reprezentantul Guvernului în teritoriu.

Analizând din punct de vedere istoric instituţia prefectului, putem spune că această, instituţie ca autoritate publică, purtând această denumire, apare după Unirea din 1859 a Principatelor Române, atât în Legea Comunală din aprilie 1864, cât şi în Legea pentru înfiinţarea consiliilor judeţene din aprilie 1864, ca reprezentant al Guvernului, pe lângă Consiliul Judeţean.

În anul 1936, prin lege administrativă, se primesc, de către prefect, atribuţii de conducere şi control asupra tuturor serviciilor publice din judeţ, dar şi prerogativa de a numi primarii în comunele rurale, dar şi în cele urbane, nereşedinţă.

În acele timpuri, prefectul avea două calităţi, pe de

259

o parte, prefectul era şef al administraţiei judeţene, în această calitate, el numea şi elibera din funcţie funcţionarii judeţului, se îngrijea de toate serviciile judeţului, reprezenta judeţul în faţa instanţelor judecătoreşti etc.

Pe de altă parte, în calitatea sa de reprezentant al Guvernului, prefectul controla şi supraveghea toate serviciile exterioare ale ministerelor şi ale celorlalte instituţii publice centrale.

În perioada anilor 1948-1989, adică perioada regimului comunist, instituţia prefectului nu a mai funcţionat.

După căderea regimului totalitar, prin Legea 5/1990, la nivelul judeţului a fost organizată prefectura, ca organ local al administraţiei de stat cu competenţă generală, care era condusă de un prefect, ajutat de către doi subprefecţi.

Prefectul a devenit o adevărată autoritate publică prin Legea nr.69/1991 privind administraţia publică locală, având rolul de a reprezenta Guvernul la nivelul judeţului şi de a conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale.

Din punct de vedere constituţional, prin Constituţia din anul 1991, a fost consacrat locul prefectului în sistemul organelor administraţiei publice, adică cel de reprezentant al Guvernului pe plan local, el având rol dublu, şi anume:

- rolul de a conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale;

- rolul de a ataca în faţa instanţei de contencios administrativ actele emise sau adoptate de către organele administraţiei publice locale pe care le consideră nelegale.

Natura relaţiilor prefectului cu organele administraţiei publice locale a fost clarificată prin revizuirea Constituţiei din 1991.

Astfel, art.123 din Constituţia României consacră instituţia prefectului stabilind clar locul și rolul acestuia, prevederile constituţionale stabilind următoarele:

- alin.(1) „Guvernul numeşte un prefect în fiecare judeţ şi în municipiul Bucureşti”; alin.(2) „Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local şi conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale”; alin.(3) „Atribuţiile prefectului se stabilesc prin lege organică”; alin.(4) „Între prefecţi, pe de o parte, consiliile locale şi primari, precum şi consiliile judeţene şi preşedinţii acestora, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare”; alin.(5)

260

„Prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept”.

Aşa cum se prevede în alin.(3) din art.123 Constituţia României, atribuţiile prefectului se stabilesc prin lege organică, iar Legea nr.340/2004 privind instituţia prefectului, modificată prin Legea nr. 181/2006 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.179/2005, reglementează principiile activităţii prefectului, constituirea, drepturile şi îndatoririle Corpului prefecţilor şi ale Corpului subprefecţilor, atribuţiile şi actele prefectului, organizarea şi funcţionarea aparatului de specialitate al prefectului.

Natura instituției prefectului

În ceea ce priveşte natura instituţiei prefectului, există păreri diferite ale specialiştilor din domeniul dreptului. În acest sens, unii dintre autori susţin că prefectul este o autoritate a administraţiei locale, în timp ce alţii îl consideră pe prefect ca fiind un organ unipersonal ce aparţine administraţiei guvernamentale, ministeriale.

Cei care împărtăşesc în totalitate prima opinie, conform căreia instituţia prefectului ar fi o autoritate a administraţiei publice locale, se bazează pe faptul că instituţia prefectului este reglementată de Constituţie la capitolul şi secţiunea consacrate autorităţilor administraţiei publice locale, evitându-se să se amintească faptul că autorităţile administraţiei publice locale sunt enumerate limitativ: consiliile locale şi primarii, consiliile judeţene şi preşedinţii acestor consilii.

Prefectul are competenţă teritorială limitată la unitatea administrativ-teritorială (judeţul sau municipiul Bucureşti) în care a fost numit şi funcţionează.

Prefectul este numit de către Guvern, la propunerea Ministerului Administraţiei și Internelor, iar organele administraţiei publice locale nu au niciun fel de rol. Această concluzie reiese şi din faptul că, fiind reprezentantul Guvernului în teritoriu, prefectul reprezintă Guvernul şi interesele administraţiei publice ministeriale, iar organele administraţiei publice locale reprezintă interesele colectivităţilor din unităţile administrativ-teritoriale în care au fost alese.

Spre deosebire de activitatea organelor administraţiei publice locale care îşi desfăşoară activitatea

261

potrivit principiului autonomiei locale, activitatea prefectului nu se desfăşoară conform acestui principiu, ci potrivit principiului subordonării ierarhice faţă de Guvern şi Ministerului Administraţiei și Internelor, pentru că activitatea prefectului este îndrumată şi controlată de către acest minister, iar el răspunde numai în faţa Guvernului, acesta fiind singurul organ care-l poate destitui din funcţie.

Un alt argument care vine să susţină opinia conform căreia prefectul este un organ al administraţiei publice ministeriale este dat de prevederile art.41 din Legea nr.340/2004, potrivit cărora expresia autorităţi ale administraţiei publice locale şi judeţene cuprinde: consiliile locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureşti, ca autorităţi deliberative, respectiv primarii, primarul general al municipiului Bucureşti şi preşedinţii consiliilor judeţene, ca autorităţi executive, observându-se în mod cu totul clar că din această enumerare, lipsesc prefecţii.

Statutul prefectului

Statutul prefectului este definit de dispoziţiile constituţionale şi de prevederile Legii privind instituţia prefectului referitoare la condiţiile de acces în această funcţie, numirea şi, respectiv, eliberarea din această funcţie, incompatibilităţile acestei funcţii, atribuţiile prefectului, actele prefectului şi răspunderea acestuia.

Instituţia prefectului are capacitate juridică de drept public, care se exercită în exclusivitate de către prefect sau de către o altă persoană anume desemnată prin ordin al acestuia.

Principiile care stau la baza desfăşurării activităţii prefectului sunt: principiul legalităţii; principiul imparţialităţii; principiul obiectivităţi; principiul transparenţei; principiul eficienţei; principiul responsabilităţii; principiul orientării către cetăţean.

Conform prevederilor aflate în vigoare, prefectul este numit de către Guvern, la propunerea Ministerului Administraţiei și Internelor, iar subprefectul este numit de către Primul-ministru, la propunerea prefectului şi cu avizul ministerului menţionat.

Făcând parte din categoria înalţilor funcţionari publici, prefectul şi subprefectul sunt funcţionari publici.

Condiţiile legale pe care trebuie să le îndeplinească o persoană pentru a ocupa funcţia de prefect şi, respectiv, subprefect sunt:

- să aibă vârsta de cel puţin 30 de ani pentru prefect

262

şi 27 de ani pentru subprefect; - să îndeplinească condiţiile specifice prevăzute de

lege pentru ocuparea funcţiei publice; - să aibă studii superioare de lungă durată, absolvite

cu diplomă de licenţă sau echivalentă, şi o vechime în specialitatea absolvită de 5 ani pentru prefect şi de 3 ani pentru subprefect;

- să aibă absolvite programe de formare şi perfecţionare în administraţia publică, organizate, după caz, de Institutul Naţional de Administraţie sau de alte instituţii specializate, din ţară sau din străinătate, ori a dobândit titlul ştiinţific de doctor în ştiinţe juridice sau administrative ori a exercitat cel puţin un mandat complet de parlamentar.

Legea privind instituţia prefectului a creat Corpul prefecţilor, care este format din prefecţii aflaţi în funcţie, dar şi Corpul subprefecţilor, care este format din subprefecţii aflaţi în funcţie. A mai fost creat şi Corpul de rezervă al prefecţilor, respectiv, Corpul de rezervă al subprefecţilor, format din prefecţii şi respectiv, subprefecţii care şi-au dus mandatul la termen, precum şi din cei al căror mandat a încetat în condiţiile art.11 alin.(1) lit.c) din Legea nr.340/2004, adică imposibilitate de a-şi îndeplini atribuţiile mai mult de 3 luni consecutiv.

Membrilor Corpului prefecţilor, respectiv, ai Corpului subprefecţilor, le sunt aplicabile prevederile referitoare la incompatibilităţile şi conflictul de interese care sunt prevăzute pentru funcţionarii publici. Aceste incompatibilităţi sunt:

- nu pot deţine orice altă funcţie publică sau de demnitate publică;

- nu pot deţine alte funcţii şi nu pot desfăşura alte activităţi renumerate sau neremunerate în cadrul: autorităţilor sau instituţiilor publice; cabinetului demnitarului; regiilor autonome, societăţilor comerciale sau altor unităţi cu scop lucrativ, din sectorul public sau privat, în cadrul unei asociaţii familiale sau ca persoană fizică autorizată; în calitate de membru al unui grup de interes economic;

- nu pot fi mandatari ai unor persoane în ceea ce priveşte efectuarea unor acte în legătură cu funcţia publică pe care o exercită.

Atribuțiile prefectului

Potrivit art.24 alin.(1) din Legea nr.340/2004, în calitate de reprezentant al Guvernului, prefectul îndeplineşte următoarele atribuţii:

263

- acţionează pentru realizarea obiectivelor cuprinse în Programul de guvernare, atât în judeţ, respectiv, în municipiul Bucureşti, şi totodată dispune măsurile necesare pentru îndeplinirea acestor obiective, în conformitate cu competenţele şi atribuţiile care îi revin, potrivit legii;

- prin intermediul compartimentelor proprii de specialitate, conduce activitatea serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale;

- acţionează pentru asigurarea climatului de pace socială, menţinerea unui contact continuu cu toate nivelurile instituţionale şi sociale, acordând o atenţie constantă prevenirii tensiunilor sociale;

- împreună cu autorităţile administraţiei publice locale şi judeţene, stabileşte priorităţile de dezvoltare teritorială;

- verifică legalitatea actelor administrative adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice locale şi judeţene, excepţie făcând actele de gestiune;

- asigură, împreună cu autorităţile şi organele abilitate, pregătirea şi aducerea la îndeplinire, în condiţiile stabilite prin lege, a măsurilor de apărare care nu au caracter militar, dar şi a celor de protecţie civilă;

- în calitatea sa de preşedinte al Comitetului judeţean pentru situaţii de urgenţă, dispune măsurile care se impun pentru prevenirea şi gestionarea acestora şi foloseşte în acest sens sumele special prevăzute în bugetul propriu care au această destinaţie;

- în calitate de şef al protecţiei civile, utilizează fondurile special alocate de la bugetul de stat şi baza logistică de intervenţie în situaţii de criză, în scopul desfăşurării în bune condiţii a acestei activităţi;

- dispune măsurile corespunzătoare pentru prevenirea infracţiunilor şi apărarea drepturilor şi a siguranţei cetăţenilor, prin organele legal abilitate;

- asigură intensificarea relaţiilor externe şi împreună cu Guvernul participă la realizarea unui plan de măsuri care să fie în concordanţă cu standardele impuse de Uniunea Europeană, având în vedere faptul că, de la 1 ianuarie 2007, România este ţară membră, cu drepturi depline, a U.E.;

- dispune măsuri de aplicare a politicilor naţionale hotărâte de Guvern;

- în condiţiile legii, hotărăşte cooperarea sau asocierea cu instituţii similare din ţară şi din străinătate, în vederea promovării intereselor comune.

264

Prefectul îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de lege şi de celelate acte normative, îndeplinind chiar şi însărcinări care îi sunt date de către Guvern.

Numirea şi eliberarea din funcţie a şefilor serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale se fac numai la propunerea prefectului, aceasta reprezentând o altă atribuţie importantă ce cade în sarcina acestuia.

Pe lângă toate celelalte atribuţii pe care le exercită în funcţia sa, prefectul mai are o atribuţie deosebit de importantă, aceasta fiind aceea de a ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, actele administrative ale autorităţilor administraţiei publice ori judeţene, în situaţia în care le consideră pe acestea ca fiind nelegale, cu excepţia actelor de gestiune, caz în care actul atacat este suspendat de drept până la soluţionarea sa definitivă. În acest sens, art.26 din Legea nr.181 din 16 mai 2006 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.179/2005 pentru modificarea şi completarea Legii nr.340/2004 privind instituţia prefectului precizează: „În exercitarea atribuţiei cu privire la verificarea legalităţii actelor administrative ale consiliului judeţean, ale consiliului local sau ale primarului, prefectul, cu cel puţin 10 zile înaintea introducerii acţiunii în contenciosul administrativ, va solicita autorităţilor care au emis actul, cu motivarea necesară, reanalizarea actului socotit nelegal, în vederea modificării sau, după caz, a revocării acestuia”.

În vederea evaluării profesionale, dar şi în calitate de subordonaţi direcţi faţă de ministrul Internelor şi Reformei Administrative, prefecţii trebuie să transmită anual un raport de activitate cu privire la stadiul îndeplinirii obiectivelor din Programul de guvernare, la verificarea legalităţii actelor administrative ale autorităţilor administraţiei locale şi judeţene, la rezulatatul structurilor pe care le conduce, precum şi propuneri de îmbunătăţire a activităţii acestora.

Actele prefectului

Prefectul, în calitatea sa de organ al administraţiei publice ministeriale, dar şi ca reprezentant al Guvernului în raporturile cu autorităţile administraţiei publice locale din unitatea administrativ-teritorială în care funcţionează, are competenţa legală de a emite acte administrative pe care legea le denumeşte ordine.

Ordinele emise de către prefect pot avea caracter normativ, caz în care se publică potrivit legii şi devin

265

executorii numai după ce au fost aduse la cunoştinţa publică, iar aceste ordine trebuie aduse imediat la cunoştinţa Ministerului Administraţiei şi Internelor, iar acesta poate cere Guvernului anularea celor pe care le consideră nelegale sau netemeinice.

Ordinele emise de către prefect pot avea caracter individual, iar acestea devin executorii de la data comunicării către persoanele interesate.

Prefectul mai poate încheia acte civile sau/şi acte comerciale care sunt necesare bunei funcţionări a aparatului prefecturii, inclusiv contracte de muncă pentru personalul contractual, care nu are calitatea de funcţionar public.În situaţia în care, actele emise de către prefect vatămă drepturile sau interesele legitime ale persoanelor, ele pot fi atacate, la rândul lor, în faţa instanţei de contencios administrativ.

Aparatul propriu al prefecturii

Prefectura reprezintă aparatul propriu, de specialitate al prefectului, pe care acesta îl conduce şi a cărui structură organizatorică şi atribuţii sunt stabilite prin hotărâre a Guvernului, structurile componente putând fi organizate, prin ordin al prefectului, la nivel de direcţii, servicii şi birouri.

Aparatul propriu de specialitate al prefectului este condus de către secretarul general, acesta având statutul de înalt funcţionar public şi fiind numit în funcţie de ministrul Internelor şi Reformei Administrative.

În cadrul Prefecturii se organizează şi funcţionează Cancelaria prefectului, aceasta fiind coordonată de către un director.

Prefectura are atribuţii corespunzătoare cu atribuţiile generale ale prefectului, la realizarea cărora concură. În acest sens, aparatul propriu de specialitate al prefectului are următoarele atribuţii:

- cu privire la aplicarea şi respectarea Constituţiei, a legilor şi a celorlalte acte normative, la realizarea intereselor naţionale, precum şi la realizarea obiectivelor cuprinse în Programul de guvernare;

- cu privire la conducerea activităţii serviciilor publice decon-centrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din subordinea Guvernului, organizate la nivelul unităţii administrativ-teritoriale;

- cu privire la verificarea legalităţii actelor administrative adoptate sau emise de consiliul judeţean, de consiliul local sau de primar şi conten-ciosul administrativ;

266

- cu privire la realizarea politicilor naţionale, a celor de aliniere la standardele Uniunii Europene, din 2007, de când România este ţară membră a U.E. precum şi la intensificarea relaţiilor externe;

- cu privire la buna organizare şi desfăşurare a activităţii pentru situaţii de urgenţă, precum şi la pregătirea şi ducerea la îndeplinire a măsurilor de apărare care nu au caracter militar;

- cu privire la activitatea de eliberare şi de evidenţă a paşapoartelor simple;

- cu privire la regimul permiselor de conducere, al certificatelor de înmatriculare a autovehiculelor şi al plăcilor cu numere de înmatriculare;

- cu privire la elaborarea actelor administrative emise de prefect, precum şi cu privire la alte activităţi ale prefectului.

Mai adăugăm şi faptul că, potrivit legii, în judeţele cu suprafaţă întinsă sau cu localităţi amplasate la mari distanţe de reşedinţa de judeţ ori în mari aglomerări urbane, sau în sectoarele municipiului Bucureşti, prefectul poate organiza prin ordin oficii prefectuale, care fac parte din Prefectură şi sunt conduse de către un director numit de prefect. Organizarea Instuției prefectului în țări ale uniunii europene

Franța

În anul 2003, Franţa a trecut la efectuarea unui imperios şi totodată necesar proces reformator. Prin noua reformă constituţională din 2003 s-a confirmat că unităţile administrativ-teritoriale beneficiază de un rol important în politica naţională şi comunitară. Astfel, Franţa, cu ajutorul Comitetului Interministerial pentru reforma statului, prin revizuirea Constituţiei în 2003, dar mai ales prin Legea privind libertăţile şi responsabilităţile locale din 13 august 2004, a reuşit să realizeze o clarificare şi o identificare a scopului serviciilor publice prin simplificarea şi transparenţa procedurilor, prin descentralizarea responsabilităţilor statului şi modernizarea managementului public. Statul a fost reprezentat în Departamente de un comisar al Republicii, iar acestuia i-a luat locul prefectul, care, până la reformele din 1982-1983, a exercitat dubla funcţie: de reprezentant al Statului şi de funcţionar

267

executiv al Guvernului. Fiind numit prin decret al Preşedintelui, în baza

hotărârii luate de consiliul de miniştri, la propunerea Primului-Ministru şi a Ministrului de Interne, prefectul reprezintă statul şi este şeful serviciilor deconcentrate ale statului în teritoriul unde el este împuternicit să acţioneze.

Prefectul de departament unde se află şi capitala sau centrul de regiune acţionează şi ca prefect de regiune. El este asistat de subprefecţii din arondismente şi nu este subordonat ierarhic prefectului de regiune în exercitarea atribuţiilor, dar, după anul 1992, prefectul de regiune este cel care fixează pentru prefectul de departament orientările necesare dezvoltării politicilor economice şi sociale, dar şi în ceea ce priveşte amenajarea teritoriului.

În Franţa, prefectul este singurul titular al autorităţii de stat în teritoriu care administrează şi reprezintă Primul – ministru şi fiecare ministru de resort. Printre atribuţiile sale se numără şi faptul că el este responsabil cu ordinea publică, cu organizarea diverselor alegeri şi cu organizarea în caz de calamităţi.

În Franţa, instituţia prefectului joacă un rol important în stabilirea relaţiilor contractuale, acordurilor şi convenţiilor care se stabilesc în numele statului de colectivităţile legale, iar în zilele noaste, prefectul constituie armătura administrativă a unui stat unitar, democratic, deconcentrat şi descentralizat.

Marea Britanie

În Marea Britanie, reprezentantul legal al administraţiei centrale nu este statul, ci Coroana, iar puterile executive ale acesteia sunt derivate din acte ale Parlamentului şi din prerogative regale, ele fiind exercitate de către miniştri, în numele Coroanei. Miniştrii sunt împuterniciţi direct de Parlament, dar şi atunci ei funcţionează ca „servitori ai Coroanei”.

În Marea Britanie există o supremaţie a Parlamentului, prin aceasta înţelegându-se faptul că numai Parlamentul are dreptul să facă legi, iar acest drept este suprem şi nelimitat, Parlamentul putând să aprobe orice legi doreşte şi, de asemenea, şi putând să anuleze orice lege pe care chiar el a adoptat-o. Acest lucru face ca guvernul britanic să fie cel mai puternic guvern din lume, fiindcă atâta timp cât are majoritatea în Camera Comunelor, guvernul poate să facă sau să anuleze orice legi doreşte.

268

Italia

În Italia, organizarea administraţiei statului are o structură piramidală, în vârful căreia se găsesc Guvernul şi ministerele de resort, iar activităţile locale sunt subordonate ministerelor. Aici, trebuie să facem o menţiune în ceea ce priveşte prefectul, el reprezentând un oficial a cărui competenţă acoperă o provincie, aflându-se sub autoritatea Ministerului pentru Afaceri Interne.

În Italia, pe lângă autorităţile locale, sistemul de administraţie descentralizat cuprinde şi serviciile publice, care au statutul de persoane morale, corpuri cu independenţă juridică, constituite sub dreptul public şi au diferite grade de putere de autoguvernare.

Belgia

În Belgia, structura organizatorică a administraţiei este bazată pe principiul statului descentralizat de tip federativ, iar cel mai important exemplu al autorităţii publice centralizate şi structurate ierarhic este oferit de ministere, la conducerea cărora, cel puţin potrivit Constituţiei, se află regele.

Grecia

În Grecia, în privinţa structurii organizatorice a

administraţiei, se face o distincţie între administraţia de stat şi guvernarea locală. În acest sens, administraţia de stat este condusă la nivel central de miniştrii de resort şi la nivel regional de prefecţi. Prefectul are statutul unui organ administrativ general în regiuni, statut pe care îl împarte cu organele speciale ale diverselor ministere, iar guvernarea locală este administrată de oraşe şi municipalităţi. 9.3.2.2. Consiliile județene

Unităţile teritorial-administrative comuna, oraşul şi municipiul şi, corelativ acestora, consiliile locale aferente sunt considerate componentele de bază ale administraţiei publice locale. Teritoriul în limitele căruia acestea îşi exercită competenţele presupune existenţa numai a unei autorităţi locale chemate să administreze treburile publice.

Spre deosebire de acestea, judeţul ca unitate administrativ-teritorială este compus din teritoriile comunelor, oraşelor şi municipiilor, din această realitate derivând rolul integrator pe care îl are consiliul judeţean ca autoritate a administraţiei publice locale constituită la

269

nivelul judeţului. Acest rol constă în coordonarea consiliilor locale,

ce reprezintă unităţile teritorial administrative componente, în scopul armonizării intereselor acestora pentru realizarea serviciilor publice de interes judeţean, fără a exista între consiliul judeţean şi acestea o relaţie de subordonare în înţelesul de ierarhie al termenului. Pârghia principală prin care se aduce la îndeplinire acest rol este forţa juridică superioară pe care o au hotărârile consiliului judeţean faţă de cele ale consiliului local şi, în consecinţă, obligativitatea respectării acestora prin conformare, de către cele din urmă.

Constituirea și componența Consiliului județean

Ca şi în cazul consiliilor locale, Consiliul judeţean este compus din consilieri, de data aceasta judeţeni, aleşi prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, în condiţiile legii, numărul lor fiind stabilit prin ordin al prefectului, funcţie de numărul locuitorilor judeţului.

Constituirea consiliului judeţean se face similar cu modul de constituire a consiliilor locale, după validarea mandatelor consilierilor judeţeni, de această dată de către tribunalul în a cărui rază teritorială se află.

Atribuțiile Consiliului județean

Potrivit art. 91 din Legea nr.215/2001 Consiliul judeţean îndeplineşte următoarele categorii principale de atribuţii: a) atribuţii privind organizarea şi funcţionarea aparatului de spe-cialitate al consiliului judeţean, ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes judeţean şi ale societăţilor comerciale şi regiilor autonome de interes judeţean;

b) atribuţii privind dezvoltarea economico-socială a judeţului;

c) atribuţii privind gestionarea patrimoniului judeţului;

d) atribuţii privind gestionarea serviciilor publice din subordine;

e) atribuţii privind cooperarea interinstituţională;

f) alte atribuţii prevăzute de lege. Pentru fiecare din atribuţiile menţionate, corespund

mai multe activităţi pe care le poate desfăşura consiliul judeţean, finalizate prin acte administrative normative sau individuale, după cum urmează:

270

In exercitarea atribuţiilor prevăzute la lit. a), consiliul judeţean:

a) alege, din rândul consilierilor judeţeni, un preşedinte şi doi vicepreşedinţi;

b) hotărăşte înfiinţarea sau reorganizarea de instituţii, servicii publice şi societăţi comerciale de interes judeţean, precum şi reorganizarea regiilor autonome de interes judeţean, în condiţiile legii;

c) aprobă regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului judeţean, organigrama, statul de funcţii, regulamentul de organizare şi funcţionare ale aparatului de specialitate, precum şi ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes judeţean şi ale societăţilor comerciale şi regiilor autonome de interes judeţean;

d) exercită, în numele judeţului, toate drepturile şi obligaţiile corespunzătoare participaţiilor deţinute la societăţi comerciale sau regii autonome, în condiţiile legii;

e) numeşte, sancţionează şi dispune suspendarea, modificarea şi încetarea raporturilor de serviciu sau, după caz, a raporturilor de muncă, în condiţiile legii, pentru conducătorii instituţiilor şi serviciilor publice de interes judeţean.

În exercitarea atribuţiilor prevăzute la lit. b), consiliul judeţean:

a) aprobă, la propunerea preşedintelui consiliului judeţean, bugetul propriu al judeţului, virările de credite, modul de utilizare a rezervei bugetare şi contul de încheiere a exerciţiului bugetar;

b) aprobă, la propunerea preşedintelui consiliului judeţean, contractarea şi/sau garantarea împrumuturilor, precum şi contractarea de datorie publică locală prin emisiuni de titluri de valoare în numele judeţului, în condiţiile legii;

c) stabileşte impozite şi taxe judeţene, în condiţiile legii;

d) adoptă strategii, prognoze şi programe de dezvoltare economico-socială şi de mediu a judeţului, pe baza propunerilor primite de la consiliile locale; dispune, aprobă şi urmăreşte, în cooperare cu autorităţile administraţiei publice locale comunale şi orăşeneşti interesate, măsurile necesare, inclusiv cele de ordin financiar, pentru realizarea acestora;

e) stabileşte, pe baza avizului consiliilor locale ale unităţilor administrativ-teritoriale implicate, proiectele de organizare şi amenajare a teritoriului judeţului, precum şi de dezvoltare urbanistică generală a acestuia şi a unităţilor administrativ-teritoriale componente; urmăreşte

271

modul de realizare a acestora, în cooperare cu autorităţile administraţiei publice locale comunale, orăşeneşti sau municipale implicate; f) aprobă documentaţiile tehnico-economice pentru lucrările de investiţii de interes judeţean, în limitele şi în condiţiile legii. În exercitarea atribuţiilor prevăzute la lit. c), consiliul judeţean:

a) hotărăşte darea în administrare, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate publică a judeţului, după caz, precum şi a serviciilor publice de interes judeţean, în condiţiile legii;

b) hotărăşte vânzarea, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate privată a judeţului, după caz, în condiţiile legii;

c) atribuie, în condiţiile legii, denumiri de obiective de interes judeţean.

În exercitarea atribuţiilor prevăzute la lit. d), consiliul judeţean: a) asigură, potrivit competentelor sale şi în condiţiile legii, cadrul necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes judeţean privind: educaţia; serviciile sociale pentru protecţia copilului, a persoanelor cu handicap, a persoanelor vârstnice, a familiei şi a altor persoane sau grupuri aflate în nevoie socială; sănătatea; cultura; tineretul; sportul; ordinea publică; situaţiile de urgenţă; protecţia şi refacerea mediului; conservarea, restaurarea şi punerea în valoare a monumentelor istorice şi de arhitectură, a parcurilor, grădinilor publice şi rezervaţiilor naturale; evidenţa persoanelor; podurile şi drumurile publice; serviciile comunitare de utilitate publică de interes judeţean, precum şi alimentarea cu gaz metan; alte servicii publice stabilite prin lege; b) sprijină, în condiţiile legii, activitatea cultelor religioase;

c) mite avizele, acordurile şi autorizaţiile date în competenta sa prin lege;

d) acordă consultanţă în domenii specifice, în condiţiile legii, unităţilor administrativ-teritoriale din judeţ, la cererea acestora.

În exercitarea atribuţiilor prevăzute la lit. e), consiliul judeţean:

a) hotărăşte, în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea cu persoane juridice române ori străine, inclusiv cu parteneri din societatea civilă, în vederea finanţării şi realizării în comun a unor acţiuni, lucrări, servicii sau

272

proiecte de interes public judeţean; b) hotărăşte, în condiţiile legii, înfrăţirea

judeţului cu unităţi administrativ-teritoriale din alte ţari; c) hotărăşte, în condiţiile legii, cooperarea sau

asocierea cu alte unităţi administrativ-teritoriale din ţară ori din străinătate, precum şi aderarea la asociaţii naţionale şi internaţionale ale autorităţilor administraţiei publice locale, în vederea promovării unor interese comune.

Pentru îndeplinirea atribuţiilor conferite de lege, consiliul judeţean exercită competenţe exclusive, partajate şi delegate. Exercită competenţe exclusive privind:

a) administrarea aeroporturilor de interes local;

b) administrarea domeniului public şi privat al judeţului;

c) administrarea instituţiilor de cultura de interes judeţean;

d) administrarea unităţilor sanitare publice de interes judeţean;

e) serviciile de asistenţă socială cu caracter primar şi specializate pentru victimele violenţei în familie;

f) serviciile de asistenţă socială specializate pentru persoanele vârstnice;

g) alte competenţe stabilite potrivit legii. Autorităţile administraţiei publice de la nivelul

judeţelor exercită competente partajate cu autorităţile de la nivelul administraţiei publice centrale privind:

a) administrarea infrastructurii de transport rutier de interes judeţean;

b) învăţământul special; c) serviciile de asistenţă medico-socială

adresate persoanelor cu probleme sociale; d) serviciile de asistenţă socială cu caracter

primar şi specializate pentru protecţia copilului; e) serviciile de asistenţă socială specializate

pentru persoane cu dizabilităţi; f) serviciile publice comunitare pentru

evidenţa persoanelor; g) alte competente stabilite potrivit legii.

Autorităţile administraţiei publice locale exercită competente delegate de către autorităţile administraţiei publice centrale privind plata unor alocaţii şi a unor indemnizaţii pentru copii şi adulţi cu dizabilităţi.

Funcționarea Consiliului județean

Mandatul consiliului judeţean este de 4 ani

273

începând de la data constituirii până la data declarării ca legal constituit a consiliului nou-ales, mandatul putând fi prelungit prin lege organică, în caz de război sau de catastrofă.

Ca modalitate de lucru consiliul judeţean se întruneşte legal în prezenţa majorităţii consilierilor judeţeni în funcţie în şedinţe ordinare în fiecare lună, la convocarea preşedintelui consiliului judeţean sau în şedinţe extraordinare ori de cate ori este necesar, la cererea preşedintelui sau a cel puţin unei treimi din numărul membrilor consiliului ori la solicitarea prefectului, adresată preşedintelui consiliului judeţean, în cazuri excepţionale care necesită adoptarea de măsuri imediate pentru prevenirea, limitarea sau înlăturarea urmărilor calamitaţilor, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor, precum şi pentru apărarea ordinii şi liniştii publice.

Procedura şi termenele de convocare a consiliului judeţean sunt prevăzute detaliat de lege.

Prezenţa consilierilor judeţeni la şedinţă este obligatorie. În situaţia în care un consilier judeţean absentează de doua ori consecutiv fără motive temeinice, el poate fi sancţionat în condiţiile regulamentului de organizare şi funcţionare a consiliului judeţean.

Şedinţele consiliului judeţean sunt conduse de preşedinte sau, în lipsa acestuia, de vicepreşedinte sau de un consilier judeţean, ales cu votul majorităţii consilierilor judeţeni prezenţi.

Hotărârile consiliului judeţean se adoptă cu votul majorităţii membrilor prezenţi, în afara de cazurile în care legea sau regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului cere o alta majoritate.

Iniţiativă privind depunerea proiectelor de hotărâri pot avea consilierii judeţeni, preşedintele consiliului judeţean, vicepreşedinţii consiliului judeţean sau cetăţenii. Redactarea proiectelor se face de către cei care le propun, cu sprijinul secretarului unităţii administrativ-teritoriale şi al serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al consiliului judeţean.

Hotărârile se semnează de preşedinte sau, în lipsa acestuia, de cel care a condus şedinţa şi se contrasemnează pentru legalitate de secretarul judeţului.

Hotărârile consiliului judeţean se comunica în mod obligatoriu prefectului şi sunt supuse controlului de legalitate exercitat de acesta în condiţiile legii care îi reglementează activitatea.

Dispoziţiile privind caracterul public al şedinţelor, modul de desfăşurare a acestora, cele privind folosirea

274

limbii materne acolo unde este cazul şi constituirea comisiilor de specialitate, valabile în cazul consiliului local, se aplică în mod corespunzător şi consiliului judeţean.Cazurile şi procedura de dizolvare a consiliului judeţean sunt similare celor menţionate la consiliul local, inclusiv în ceea ce priveşte referendumul local, cu precizarea că referendumul se organizează ca urmare a cererii adresate în acest sens prefectului de cel puţin 20% din numărul cetăţenilor cu drept de vot, înscrişi pe listele electorale ale judeţului.

Mandatul de consilier judeţean se suspenda în condiţiile prevăzute de lege pentru suspendarea mandatului consilierului local.

Preşedintele şi vicepreşedinţii consiliului judeţean Consiliul judeţean este condus de un preşedinte şi doi

vicepreşedinţi aleşi prin vot secret de majoritatea consilierilor în funcţie, cu aceeaşi majoritate putând să fie schimbaţi. Eliberarea din funcţie a preşedintelui sau a vicepreşedinţilor consiliului judeţean nu se poate face în ultimele şase luni ale mandatului consiliului judeţean.

Preşedintele şi vicepreşedinţii consiliului judeţean sunt aleşi pentru un mandat de 4 ani, care se exercită până la constituirea legală a noului consiliu. Mandatul poate fi prelungit, prin lege organică, în caz de război, calamitate naturală, dezastru sau sinistru deosebit de grav.

Potrivit art. 108 din Legea nr. 215/2001, preşedintele şi vicepreşedinţii consiliului judeţean îşi păstrează calitatea de consilier judeţean.

Mandatul acestora încetează de drept în condiţiile legii statutului aleşilor locali, precum şi în următoarele situaţii:

a) dacă aceştia se află în imposibilitatea exercitării funcţiei datorită unei boli grave, certificate, care nu permite desfăşurarea activităţii în bune condiţii timp de 6 luni pe parcursul unui an calendaristic;

b) daca aceştia nu îşi exercită, în mod nejustificat, mandatul timp de 45 de zile consecutiv.

Despre situaţiile ce atrag încetarea de drept a mandatului, prefectul ia act prin ordin. Ordinul prefectului poate fi atacat la instanţa de contencios administrativ care este obligată să se pronunţe în termen de 30 de zile, hotărârea instanţei fiind definitivă şi irevocabilă.

În cazul arestării preventive a preşedintelui ori a vicepreşedinţilor consiliului judeţean mandatul acestora se suspendă de drept, situaţie ce durează până la încetarea acestei măsuri. Măsura arestării preventive se comunică de îndată de către instanţa de judecată prefectului, care, prin ordin, constată suspendarea mandatului.

275

Ca principală autoritate executivă la nivelul judeţului, preşedintele consiliului judeţean are o multitudine de responsabilităţi şi atribuţii.

Astfel, acesta reprezintă judeţul în relaţiile cu celelalte autorităţi publice, cu persoanele fizice şi juridice române şi străine, precum şi în justiţie, răspunde în fata consiliului judeţean de bună funcţionare a administraţiei publice judeţene şi de bună funcţionare a aparatului de specialitate al consiliului judeţean, pe care îl conduce.

Preşedintele consiliului judeţean asigura respectarea prevederilor Constituţiei, punerea în aplicare a legilor, a decretelor Preşedintelui României, a hotărârilor şi ordonatelor Guvernului, a hotărârilor consiliului judeţean, precum şi a altor acte normative la nivelul judeţului, folosind în acest sens toate mijloacele pe care le are la îndemână.

Potrivit dispoziţiilor art. 104 din Legea nr. 215/2001, preşedintele consiliului judeţean îndeplineşte, în condiţiile legii, următoarele categorii principale de atribuţii:

a) atribuţii privind funcţionarea aparatului de specialitate al consiliului judeţean, a instituţiilor şi serviciilor publice de interes judeţean şi a societăţilor comerciale şi regiilor autonome de interes judeţean;

b) atribuţii privind relaţia cu consiliul judeţean; c) atribuţii privind bugetul propriu al judeţului; d) atribuţii privind relaţia cu alte autorităţi ale

administraţiei publice locale şi serviciile publice; e) atribuţii privind serviciile publice de interes

judeţean; f) alte atribuţii prevăzute de lege sau sarcini date de

consiliul judeţean. În exercitarea atribuţiilor prevăzute la lit. a), preşedintele consiliului judeţean:

a) întocmeşte şi supune spre aprobare consiliului judeţean regu-lamentul de organizare şi funcţionare a acestuia, organigrama, statul de funcţii şi regulamentul de organizare şi funcţionare a aparatului de spe-cialitate, precum şi ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes judeţean şi ale societarilor comerciale şi regiilor autonome de interes judeţean;

b) numeşte, sancţionează şi dispune suspendarea, modificarea şi încetarea raporturilor de serviciu sau, după caz, a raporturilor de muncă, în condiţiile legii, pentru personalul din cadrul aparatului de specialitate al consiliului judeţean. In exercitarea atribuţiilor prevăzute la lit. b), preşedintele

276

consiliului judeţean: a) conduce şedinţele consiliului judeţean şi dispune

măsurile necesare pentru pregătirea şi desfăşurarea în bune condiţii a acestora;

b) prezintă consiliului judeţean, anual sau la cerere, rapoarte cu privire la modul de îndeplinire a atribuţiilor sale şi a hotărârilor consiliului judeţean;

c) propune consiliului judeţean numirea, sancţionarea, modificarea şi încetarea raporturilor de serviciu sau, după caz, a raporturilor de munca, în condiţiile legii, pentru conducătorii instituţiilor şi serviciilor publice de interes judeţean. În exercitarea atribuţiilor prevăzute la lit. c), preşedintele consiliului judeţean:

a) exercită funcţia de ordonator principal de credite; b) întocmeşte proiectul bugetului judeţului şi contul

de încheiere a exerciţiului bugetar şi le supune spre aprobare consiliului judeţean, în condiţiile şi la termenele prevăzute de lege;

c) urmăreşte modul de realizare a veniturilor bugetare şi propune consiliului judeţean adoptarea măsurilor necesare pentru încasarea acestora la termen;

d) iniţiază, cu aprobarea consiliului judeţean, negocieri pentru contractarea de împrumuturi şi emisiuni de titluri de valoare în numele judeţului. În exercitarea atribuţiilor prevăzute la lit. d), preşedintele consiliului judeţean:

a) îndrumă metodologic, prin aparatul de specialitate al consiliului judeţean, activităţile de stare civilă şi autoritate tutelară desfăşurate în comune şi oraşe;

b) poate acorda, fără plată, prin aparatul de specialitate al consiliului judeţean, sprijin, asistenţă tehnică, juridică şi de orice altă natură consiliilor locale sau primarilor, la cererea expresă a acestora. În exercitarea atribuţiilor prevăzute la lit. e), preşedintele consiliului judeţean:

a) coordonează realizarea serviciilor publice şi de utilitate publică de interes judeţean prestate prin intermediul aparatului de specialitate al consiliului judeţean sau prin intermediul organismelor prestatoare de servicii publice şi de utilitate publică de interes judeţean;

b) ia măsuri pentru organizarea executării şi executarea în concret a activităţilor din domeniile prevăzute la art. 91 alin. (5) lit. a)-d);

c) ia măsuri pentru evidenţa, statistică, inspecţia şi controlul efectuării serviciilor publice şi de utilitate

277

publică de interes judeţean prevăzute la art. 91 alin. (5) lit. a)-d), precum şi a bunurilor din patrimoniul public şi privat al judeţului;

d) emite avizele, acordurile şi autorizaţiile date în competenta sa prin lege sau prin hotărâre a consiliului judeţean;

e) coordonează şi controlează organismele prestatoare de servicii publice şi de utilitate publică de interes judeţean, înfiinţate de consiliul judeţean şi subordonate acestuia;

f) coordonează şi controlează realizarea activităţilor de investiţii şi reabilitare a infrastructurii judeţene.

Preşedintele consiliului judeţean poate delega vicepreşedinţilor, prin dispoziţie, atribuţiile prevăzute la alin.(6).

Pe lângă preşedintele consiliului judeţean se poate înfiinţa cabinetul preşedintelui în limita numărului maxim de 5 persoane.

Pentru îndeplinirea atribuţiilor sale, preşedintele consiliului judeţean emite dispoziţii cu caracter normativ sau individual supuse contrasemnării de către secretarul unităţii administrativ-teritoriale Acesta, poate refuza să semneze în cazul în care consideră că dispoziţia este ilegala, fără ca prin aceasta aplicarea dispoziţiei să fie paralizată.

Dispoziţiile cu caracter normativ devin obligatorii şi produc efecte de la data aducerii lor la cunoştinţa publică, care se face în termen de 5 zile de la data comunicării oficiale către prefect iar cele individuale, de la data comunicării persoanelor interesate.În cazurile de absenţă a preşedintelui din indiferent ce motive, atribuţiile sale vor fi exercitate, în numele acestuia, de unul dintre vicepreşedinţi.

Inițiativa cetățenească

Iniţiativa cetăţenească este o formă de manifestare a democraţiei participative, creând posibilitatea cetăţenilor să se implice direct în rezolvarea treburilor publice, atât la nivelul consiliilor locale cât al consiliilor judeţene în a căror rază teritorială domiciliază, prin propunerea spre dezbatere şi adoptare a unor proiecte de hotărâri.

Promovarea unui proiect de hotărâre poate fi iniţiată de unul sau de mai mulţi cetăţeni cu drept de vot, dacă acesta este susţinut prin semnături de cel puţin 5% din populaţia cu drept de vot a unităţii administrativ-teritoriale respective.

După depunerea documentaţiei şi verificarea

278

acesteia de către secretarul unităţii administrativ-teritoriale, proiectul de hotărâre va urma procedurile regulamentare de lucru ale consiliului local sau judeţean, după caz.

Administratorul public Plecând de la realitatea ca aleşii locali nu sunt

specialişti în management, ei fiind aleşi pentru motive ce ţin de programul politic şi credibilitatea pe care o inspiră, precum şi de la necesitatea, imperioasă de altfel, a profesionalizării şi efiecientizării administraţiei publice, legea a dat autorităţilor administraţiei locale posibilitatea de a înfiinţa funcţia de administrator public prin hotărâre a consiliului local.

Administratorul public poate îndeplini, în baza unui contract de management, încheiat în acest sens cu primarul, atribuţii de coordonare a aparatului de specialitate sau a serviciilor publice de interes local, primarul putând delega către acesta în condiţiile legii, calitatea de ordonator principal de credite.

Numirea şi eliberarea din funcţie a administratorului public se fac de primar, pe baza unor criterii, proceduri şi atribuţii specifice, aprobate de consiliul local. Numirea în funcţie se face pe baza de concurs.

Funcţia de administrator public poate fi înfiinţată şi la nivelul judeţului, cu precizarea că se face prin hotărâre a consiliului judeţean şi are ca obiectiv coordonarea aparatului de specialitate sau a serviciilor publice de interes judeţean în baza unui contract de management, încheiat în acest sens cu preşedintele consiliului judeţean. Preşedintele consiliului judeţean poate delega către administratorul public, în condiţiile legii, calitatea de ordonator principal de credite. Dispoziţiile privind numirea şi eliberarea din funcţie, sunt asemănătoare celor privind administratorul public la nivel local.

Este de reţinut că activitatea administratorului public este în întregime sub controlul autorităţii executive locale sau judeţene desfăşurându-se în limitele stabilite de acestea.Instituţia administratorului public local o regăsim şi la asociaţiile de dezvoltare intercomunitară pentru gestionarea serviciilor de interes general care fac obiectul asocierii. Recrutarea, numirea şi eliberarea din funcţie a administratorului public al asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară se fac pe baza unei proceduri specifice prevăzute de lege.

Înfiinţarea acestei funcţii este un pas important

279

către o administraţie modernă şi eficientă prin plusul de profesionalizare şi eficienţă pe care este chemat să-l aducă.

Secretariatul unităților administrativ – teritoriale

Fiecare unitate administrativ-teritoriala şi subdiviziune administrativ-teritorială a municipiilor are un secretar.

Componenţa autorităţilor publice locale se schimbă o dată la 4 ani. Elementul de stabilitate şi legătură între acestea este asigurat tocmai de secretarii unităţilor teritorial administrative, aceştia având statutul de funcţionari publici de conducere, cu studii superioare juridice sau administrative iar recrutarea, numirea, suspendarea, modificarea, încetarea raporturilor de serviciu şi regimul disciplinar ale acestora se fac prin urmare, în conformitate cu prevederile legislaţiei privind funcţia publică.

Funcţia de secretar este incompatibilă cu calitatea de membru al unui partid politic, sub sancţiunea destituirii din funcţie; de asemenea, nu poate fi soţ, soţie sau rudă de gradul întâi cu primarul sau cu viceprimarul, respectiv cu preşedintele sau vicepreşedintele consiliului judeţean, sub sancţiunea eliberării din funcţie.

Pentru îndeplinirea corespunzătoare a rolului sau, secretarul unităţii administrativ-teritoriale îndeplineşte, în condiţiile legii, următoarele atribuţii:

a) avizează, pentru legalitate, dispoziţiile primarului şi ale preşedintelui consiliului judeţean, hotărârile consiliului local, respectiv ale consiliului judeţean;

b) participă la şedinţele consiliului local, respectiv ale consiliului judeţean;

c) asigură gestionarea procedurilor administrative privind relaţia dintre consiliul local şi primar, respectiv consiliul judeţean şi preşedintele acestuia, precum şi între aceştia şi prefect;

d) organizează arhiva şi evidenţa statistică a hotărârilor consiliului local şi a dispoziţiilor primarului, respectiv a hotărârilor consiliului judeţean şi a dispoziţiilor preşedintelui consiliului judeţean;

e) asigură transparenţa şi comunicarea către autorităţile, instituţiile publice şi persoanele interesate a actelor prevăzute la lit. a), în condiţiile Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public, cu modificările şi completările ulterioare;

f) asigură procedurile de convocare a consiliului local, respectiv a consiliului judeţean, şi efectuarea

lucrărilor de secretariat, comunica ordinea de zi, întocmeşte procesul-verbal al şedinţelor consiliului local, respectiv ale consiliului judeţean, şi redactează hotărârile consiliului local, respectiv ale consiliului judeţean;

g) pregăteşte lucrările supuse dezbaterii consiliului local, respectiv a consiliului judeţean, şi comisiilor de specialitate ale acestuia;

h) alte atribuţii prevăzute de lege sau însărcinări date de consiliul local, de primar, de consiliul judeţean sau de preşedintele consiliului judeţean, după caz.

Actele autorităţilor administraţiei publice locale se vor aduce la cunoştinţă publică prin grija secretarului unităţii administrativ-teritoriale.

Contravenții și sancțiuni

Legea administraţiei publice locale stabileşte faptele autorităţilor executive locale, primarul şi preşedintele consiliului judeţean care constituie contravenţii precum şi sancţiunile aplicabile, cel îndreptăţit să le constate şi să le aplice fiind prefectul, ca reprezentant al Guvernului pe plan local.

În procesul de aplicare a sancţiunii, prefectul are dreptul de a aprecia în ce priveşte reaua-credinţă ori culpa primarului ori preşedintelui consiliului judeţean, apreciere cenzurabilă în condiţiile dreptului comun de instanţă. Spre exemplu, constituie contravenţii nepunerea în aplicare, cu rea-credinţă, a hotărârilor consiliului local de către primar; nepunerea în aplicare, cu rea-credinţă, a hotărârilor consiliului judeţean de către preşe-dintele consiliului judeţean ori neprezentarea de către primar sau preşe-dintele consiliului judeţean a rapoartelor prevăzute de lege, din culpa lor.


Sinteza unităţii de învăţare 9 Constitituția României statutează ( art. 119) principiile de bază privind modul de constituire și funcționare a administrației publice locale: ” administrația publică locală din unitățile administrativ teritoriale se întemeiază pe principiile autonomiei locale și pe cel al

280

281

descentralizării serviciilor publice”. Art. 120 din Constituția României stabilește că :” Autorutățile administrației publice locale...sunt consiliile locale alese și primarii alesi conform legii.” În vederea realizării serviciilor publice de interes județean, coordonarea activităților consiliilor comunale și orășenești se fac în conformitatea cu art. 121 din Constituție prin ” Consiliul județean”. În baza principiului separației puterilor în stat, puterea executivă se regăsește în persoana prefectului, ca reprezentant al Guvernului în activitatea autorităților administrației publice alese în unitățile administrativ teritoriale , precum și în serviciile de specialitate ale ministerelor sau altor autorități centrale organizate în unitățile administrativ – teritoriale. Concepte şi termeni de reţinut

”consiliul local”, ” consiliul județean”, ” autonomie locală”, ” instituția prefectului ,” administrator public ,” delegatul sătesc”. Întrebări de control şi teme de dezbatere 1. Care este natura instituției Prefectului ? 2. Care sunt principiile constituționale privind modul de constituire și funcționare a administrației publice locale? 3. Cum se numesc actele emise de Prefect în calitatea sa de organ al administrației publice ministeriale, dar și ca reprezentant al Guvernului? Exemplificați. 4.Descrieți înființarea funcției de administrator public prin hotărâre a consiliului local. 5.Mandatul primarului. Caracterizare.


1. Mandatul primarului este: a) de 5 ani;

282

b) de 4 ani c) de 6 ani

2. Prefectul este: a) ales prin vot direct, secret,liber exprimat de cetățeni; b) numit de către Guvern; c) numit de către organele consiliului județean.

3. Actele emise de prefect se numesc: a) hotărâri; b) ordonanțe; c) ordine

4. Teritoriul României este împărțit din punct de vedere administrativ în: a) comune, orașe, județe; b) sectoare, municipii,reședințe de județ; c) ambele

Bibliografie obligatorie 1. Cristian Iftimoaie, Relațiile externe ale administrației publice locale, Editura

Economică, București,2000; 2. Costea Margareta, Introducere în administrația publică, Editura Economică, București,

2000; 3. Voican Mădălina, Principiile cadru ale administrației publice locale, Ed.Universul

Juridic, București,2008; 4. Bălan Emil, Prefectul și prefectura în sistemul administrației publice, Ed. Fundație

România de Mâine”, București, 1997; 5. Albu Emanuel, Banu Cristina,Traian Popescu, Bogdan Georgescu, Drept

Administrativ, Ed. Fundația” România de Mâine”, București, 2008;


Principalele mecanisme de interferență a structurilor de guvernare

CUPRINS

10.1. Introducere 10.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare 10.3. Conţinutul unităţii de învăţare 10.3.1. Noțiunea de mecanism de interferență a structurii de guvernare 10.3.2. Modalități de acțiune a puterii executive asupra Parlamentului 10.3.3. Modalități de acțiune a Parlamentului asupra executivului

10.1. Introducere Principiul separației puterilor în stat, ca principiu de bază al unui regim politic real, democratic, se referă la separația puterilor ca activități statale, puterile fiind separate prin faptul că ele se desfășoară separat, distict una de cealaltă, fiecare având specificul său, dar în realitatea socio-politică , între puterile publice există legături din punct de vedere organizatoric și funcțional, respectiv colaborări și determinări reciproce. Sub aspect organizatoric legătura este dată de faptul că unele organe de stat participă la constituirea celorlalte, de exemplu: Parlamentul aprobă componența Guvernului. Sub aspect funcțional legătura se referă la colaborări de genul : constituționalitatea legilor votate de Parlament este controlată de Curtea Constituțională, sau activitatea Guvernului poate fi analizată de către Parlament. Statutul de drept a fost reinstaurat în România prin Constituția din 1991, care prevede la art. 2 că unicul titular al puterii este poporul român. Constituția României evită să folosească cuvântul ” sepatrație”, care poate duce la o interpretare a termenului rigidă, exclusivistă și consacră notiunea de ” echilibru”, sau ” conlucrarea puterilor în stat”.

283

10.2.Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare Obiectivele unităţii de învăţare - conștientizarea importantei mecanismelor de interferență a activităților organizatorice și funcționale ale puterilor sociale în statul de drept; - argumentarea juridică a efectelor principiului separației puterilor în statul de drept; - abordarea noțiunii de administrație publică din perspectiva corelației ei cu activitatea executivă. Competenţele unităţii de învăţare

- familiarizarea studenţilor cu principalele mecanisme de interferenţă a structurilor de guvernare, în cadrul unui stat de drept;

- identificarea unor modalități de interferență a executivului în activitatea legislativului;

- enumerați cel puțin trei modalități de interfență a Parlamentului în activitatea puterii executive.

Timpul alocat unității 2 ore

10.3. Conţinutul unităţii de învăţare 10.3.1. Noțiunea de mecanism de interferență a structurii de guvernare Prin caracterul, rolul şi funcţiile ce le-au fost conferite de către constituţie, instituţiile de guvernare (organele prin care se exercită prerogativele de putere: Parlamentul, şeful statului, Guvernul şi formele şi metodele lor de organizare şi

284

285

funcţionare) reflectă natura sistemului politic al unui stat, fiind un indiciu pentru caracterul democratic sau totalitar al acestuia. Mecanismele de interferenţă a structurii de guvernare reprezintă ansamblul metodelor sau formelor prin intermediul cărora instituţiile guvernante, concură printr-o strânsă interferenţă la înfăptuirea conducerii sistemului social global Concepţia teoretică pe care se bazează principiul separaţiei: nici unul dintre organele de guvernare sau de conducere globală a societăţii nu ar putea deţine şi nu ar putea exercita puterea în chip discreţionar sau în detrimentul celorlalte, întrucât constituantul nu a conferit nici uneia o putere absolută, ci dimpotrivă, a prevăzut un sistem de verificare şi echilibrare reciprocă –„ cheks and balances”, prin intermediul căruia fiecare putere veghează ca cealaltă să nu fie exercitată abuziv şi să strice echilibrul existent între ele. Interferenţa puterii legislative cu cea executivă şi judecătorească este un rezultat al aplicării principiului separaţiei puterii în stat. Practica constituţională a demonstrat că o separaţie absolută între puteri ar echivala cu un blocaj constituţional. Pentru a nu bloca mecanismul constituţional, teoreticienii au impus o interferenţa între puteri şi modalităţi de conlucrare între ele. Există mai multe modalităţi de interferenţă sau inter-acţiune între parlament, ca organ de guvernare însărcinat cu votarea legilor şi controlul puterii executive, şi guvernul însărcinat să execute legile şi să exercite conducerea generală a administraţiei publice. Aceste modalităţi sunt prevăzute expres în constituţia fiecărei ţări şi cu o forţă juridică absolută. Raporturi reciproce şi interacţiuni existenţe între Parlament şi Guvern sunt diferite de la stat la stat, deosebirea principală între ele fiind generată de caracterul sistemului politic care poate fi : prezidenţial ; - parlamentar . 10.3.2. Modalităţi de acţiune a puterii executive asupra Parlamentului Desemnarea unor membri ai parlamentului de către puterea executivă Intervenţia puterii executive în organizarea internă a activităţii camerelor legislative Ex.: convocarea Parlamentului de către şeful statului în sesiuni extraordinare. Implicarea directă a puterii executive în activitatea legislativă

286

a Parlamentului Domeniile în care puterea executivă este îndreptăţită să se implice în derularea unor acţiuni parlamentare sunt:

- iniţiativa legilor ; - participarea la dezbaterile parlamentare ; - mesaje adresate de către şeful statului naţiunii prin intermediul Parlamentului. Iniţiativa legilor este conferită Parlamentului şi puterii executive.

Guvernul este responsabil pentru conducerea generală a administraţiei şi asigurarea realizării politicii interne şi externe a statului (art.102 alin.1) din Constituţia României. Guvernul trebuie să deţină prerogativa de a propune Parlamentului proiecte şi legi şi de a face amendamente la propunerile legislative prezentate de parlamentari. Din practica generală parlamentară rezultă că miniştrii pot participa la şedinţele Camerelor. O formă de intervenţie directă a puterii executive întreprinsă de aceasta asupra celei legislative sunt mesajele adresate periodic de către şeful statului Parlamentului privind problemele de interes general. D. Prerogativele puterii executive privind finalizarea procesului legislativ Există două căi de intervenţie a Executivului asupra finalizării procesului legislativ: sancţionarea sau promulgarea legilor dreptul de veto Sancţionarea sau promulgarea legilor izvorăşte din doctrina separaţiei puterilor şi este un ultim efort al puterii executive pentru a preveni un eventual abuz al puterii legislative, care s-ar lăsa tentată să voteze o lege, să-şi impună punctul de vedere în mod discreţionar asupra unei puteri, dar şi asupra poporului, care este destinatarul legii. În formele de guvernământ monarhice regele sancţionează (aprobă) legile. În republici se utilizează promulgarea. Promulgarea echivalează cu o autentificare a legii. Prin actul promulgării, legea devine executorie, capătă forţă juridică. După promulgare, legea este publicată într-o colecţie oficială care cuprinde în ordine cronologică toate legile

287

adoptate de Parlament. În Constituţia României este prevăzut un termen de 20 zile în care şeful statului poate să promulge legea. Preşedintele poate trimite înapoi legea Parlamentului, doar o dată, pentru a fi reexaminată sau poate sesiza Curtea Constituţională asupra neconstituţionalităţii legii. Promulgarea legii este obligatorie în termen de 10 zile de la primirea legii adoptate după reexaminare de către Parlament sau de la primirea deciziei Curţii Constituţionale prin care se confirmă constituţionalitatea legii. Există situaţii când şeful statului deţine un autentic drept de veto, opunându-se astfel legii adoptate de parlament şi refuzând să o semneze. Refuzul de a promulga legea este o expresie a dreptului de veto conferit şefului statului în republicile prezidenţiale şi parlamentare. Dreptul de veto poate fi exercitat şi de monarh. E. Delegarea legislativă Într-un singur caz este permis ca puterea executivă să se implice efectiv în activitatea legislativă, preluând prerogativele de reglementare primară a relaţiilor sociale, care în mod normal sunt reglementate doar de puterea legislativă. Asemenea acte sunt decrete-lege, ordonanţe, decrete legislative etc. Caracteristicile decretului – lege sunt: are putere de lege poate modifica sau abroga legile, cazuri când se modifică sau se suspendă Constituţia singura condiţie procedurală este ca organul emitent să fie competent sa-l adopte trebuie să fie supus ratificării Parlamentului la proxima sa sesiune. Acest procedeu este cunoscut în doctrină ca delegarea de legislaţie şi practicat în mod general. Din punct de vedere conceptual „delegarea de legislaţie” sau „delegarea puterii legislative” este un transfer de prerogative de la parlament către guvern privind adoptarea unui act normativ. Principalul argument adus de adversarii delegării puterii legislative este principiul potrivit căruia „delegate potestas non delegare possum”.

288

Dacă parlamentul deţine şi exercită o putere delegată de popor, nu ar mai avea vocaţia de a delega sau înstrăina o putere care nu-i aparţine. Legislativul nu poate transfera puterea de a adopta legi, întrucât o deţine ca o putere delegată de popor şi nu o poate transfera altuia. Poporul poate singur desemna forma (organul) care se va constitui în putere legislativă. F. Dizolvarea Parlamentului Conflictul între parlament şi guvern este un conflict între prerogativele constituţionale ale celor două instituţii guvernamentale şi se manifestă pe plan intern şi în relaţiile internaţionale. Forma cea mai gravă pe care o poate lua un astfel de conflict este refuzul parlamentului de a acorda votul de încredere guvernului. Soluţionarea crizei impune dizolvarea parlamentului de către şeful statului. O asemenea măsură este posibilă numai în regimurile parlamentare. În statele în care parlamentul are o organizare bicamerală, se impune dizolvarea ambelor Camere sau a unei singure Camere (cea inferioară). În conformitate cu art.89 din Constituţia României, Preşedintele poate să dizolve Parlamentul după ce se consultă cu preşedinţii celor două Camere şi cu liderii grupurilor parlamentare, dacă forul legislativ nu a acordat votul de încredere pentru formarea guvernului în termen de 60 zile de la solicitare şi numai după respingerea a cel puţin două solicitări de învestire. Parlamentul nu poate fi dizolvat în ultimele 6 luni de mandat al Preşedintelui şi nici în timpul stării de asediu sau al stării de urgenţă. În cursul unui an, Parlamentul poate fi dizolvat doar o dată. 10.3.3. Modalităţi de acţiune a parlamentului asupra executivului Intervenţia parlamentului în formarea executivului şi în desemnarea unor înalţi demnitari ai puterii executive Trebuie menţionată prerogativa parlamentului în republicile parlamentare, de a alege şi revoca pe preşedinte. În afară de alegerea şi revocarea şefului statului, în unele sisteme constituţionale, parlamentul alege şi revocă guvernul sau alege pe primul-ministru. O formă de participare directă a parlamentului la constituirea executivului (a guvernului) este desemnarea membrilor acestuia, inclusiv a Primului-ministru de către şeful

289

statului din rândul parlamentarilor, pe baza votului de învestitură acordat de forul legislativ.

B. Intervenţia parlamentului în acţiunea executivului Această modalitate este posibilă în mai multe situaţii: răspunsul dat de parlamentari unor probleme la solicitarea guvernului sau a şefului statului (ex.: răspunsul adresat în parlament la mesajele transmise de şeful statului); constituirea unor comisii de anchetă asupra activităţii unor departamente ale executivului; adoptarea unor moţiuni cu privire la acţiunile unor membri ai guvernului; întrebări şi interpelări adresate membrilor guvernului. Cel interpelat poate refuza, în anumite situaţii şi condiţii, să răspundă la o anumită întrebare, justificând refuzul său din considerente de apărare a unor secrete de stat sau a securităţii naţionale. În sistemul constituţional românesc, Guvernul şi fiecare dintre membrii săi sunt obligaţi să răspundă la întrebările sau la interpelările formulate de deputaţi sau senatori. Orice Cameră legislativă poate adopta o moţiune prin care îşi exprimă poziţia cu privire la problema ce a făcut obiectul interpelării. C. Intervenţia parlamentului asupra existenţei unor autorităţi executive Este forma cea mai amplă prin care forul legislativ îşi manifestă poziţia sa de reprezentant al naţiunii faţă de puterea executivă. Modalităţi cunoscute sunt: punerea sub acuzare a şefului statului şi a miniştrilor. Miniştrii şi ceilalţi demnitari pot fi deferiţi justiţiei pentru comiterea unor fapte penale, darocedura este diferită faţă de cea folosită de cetăţenii care ar comite aceleaşi fapte (luare de mită, evaziune fiscală, omucidere, spionaj, înaltă trădare etc). Prin constituţie, sunt fixate procedura, organismul sau organismele la care se face apel. Potrivit art.109 din Constituţia României, urmărirea penală a membrilor Guvernului este cerută de cele două Camere ale Parlamentului, precum şi de preşedintele

290

României. Potrivit Legii nr.115/1999 privind responsabilitatea ministerială, pe lângă răspunderea politică, membrii Guvernului pot răspunde şi civil, administrativ, disciplinar sau penal, după caz, potrivit dreptului comun. Guvernul răspunde politic în faţă Parlamentului, aceasta fiind o altă formă de intervenţie a puterii legislative în activitatea puterii executive. În regimul politic prezidenţial, guvernul nu este responsabil faţă de parlament (în S.U.A); deci este o modalitate utilizată doar în sistemul parlamentar, precum şi în statele al căror sistem politic este construit pe o sinteză a celor două sisteme. În România, unde sistemul politic este semiprezidenţial, Guvernul răspunde politic numai în faţa Parlamentului pentru întreaga să activitate. Fiecare membru al Guvernului răspunde politic solidar cu ceilalţi membri pentru acţiunile Guvernului şi pentru actele acestuia. Promulgarea echivalează cu o autentificare a legii. Prin actul promulgării, legea devine executorie, capătă forţă juridică. După promulgare, legea este publicată într-o colecţie oficială care cuprinde în ordine cronologică toate legile adoptate de Parlament. În Constituţia României este prevăzut un termen de 20 zile în care şeful statului poate să promulge legea. Preşedintele poate trimite înapoi legea Parlamentului, doar o dată, pentru a fi reexaminată sau poate sesiza Curtea Constituţională asupra neconstituţionalităţii legii. Promulgarea legii este obligatorie în termen de 10 zile de la primirea legii adoptate după reexaminare de către Parlament sau de la primirea deciziei Curţii Constituţionale prin care se confirmă constituţionalitatea legii. Există situaţii când şeful statului deţine un autentic drept de veto, opunându-se astfel legii adoptate de parlament şi refuzând să o semneze. Refuzul de a promulga legea este o expresie a dreptului de veto conferit şefului statului în republicile prezidenţiale şi parlamentare. Dreptul de veto poate fi exercitat şi de monarh.

D.Intervenţia parlamentului în acţiunea executivului Această modalitate este posibilă în mai multe situaţii: răspunsul dat de parlamentari unor probleme la solicitarea guvernului sau a şefului statului (ex.: răspunsul adresat în parlament la mesajele transmise de şeful statului); constituirea unor comisii de anchetă asupra activităţii unor departamente ale executivului;

291

adoptarea unor moţiuni cu privire la acţiunile unor membri ai guvernului; întrebări şi interpelări adresate membrilor guvernului. Cel interpelat poate refuza, în anumite situaţii şi condiţii, să răspundă la o anumită întrebare, justificând refuzul său din considerente de apărare a unor secrete de stat sau a securităţii naţionale. În sistemul constituţional românesc, Guvernul şi fiecare dintre membrii săi sunt obligaţi să răspundă la întrebările sau la interpelările formulate de deputaţi sau senatori. Orice Cameră legislativă poate adopta o moţiune prin care îşi exprimă poziţia cu privire la problema ce a făcut obiectul interpelării. Delegarea legislativă Într-un singur caz este permis ca puterea executivă să se implice efectiv în activitatea legislativă, preluând prerogativele de reglementare primară a relaţiilor sociale, care în mod normal sunt reglementate doar de puterea legislativă. Asemenea acte sunt decrete-lege, ordonanţe, decrete legislative etc. Caracteristicile decretului – lege sunt: are putere de lege poate modifica sau abroga legile, cazuri când se modifică sau se suspendă Constituţia singura condiţie procedurală este ca organul emitent să fie competent sa-l adopte trebuie să fie supus ratificării Parlamentului la proxima sa sesiune. Acest procedeu este cunoscut în doctrină ca delegarea de legislaţie şi practicat în mod general. Din punct de vedere conceptual „delegarea de legislaţie” sau „delegarea puterii legislative” este un transfer de prerogative de la parlament către guvern privind adoptarea unui act normativ. Principalul argument adus de adversarii delegării puterii legislative este principiul potrivit căruia „delegate potestas non delegare possum”. Dacă parlamentul deţine şi exercită o putere delegată

292

de popor, nu ar mai avea vocaţia de a delega sau înstrăina o putere care nu-i aparţine. Legislativul nu poate transfera puterea de a adopta legi, întrucât o deţine ca o putere delegată de popor şi nu o poate transfera altuia. Poporul poate singur desemna forma (organul) care se va constitui în putere legislativă. F. Dizolvarea Parlamentului Conflictul între parlament şi guvern este un conflict între prerogativele constituţionale ale celor două instituţii guvernamentale şi se manifestă pe plan intern şi în relaţiile internaţionale. Forma cea mai gravă pe care o poate lua un astfel de conflict este refuzul parlamentului de a acorda votul de încredere guvernului. Soluţionarea crizei impune dizolvarea parlamentului de către şeful statului. O asemenea măsură este posibilă numai în regimurile parlamentare. În statele în care parlamentul are o organizare bicamerală, se impune dizolvarea ambelor Camere sau a unei singure Camere (cea inferioară). În conformitate cu art.89 din Constituţia României, Preşedintele poate să dizolve Parlamentul după ce se consultă cu preşedinţii celor două Camere şi cu liderii grupurilor parlamentare, dacă forul legislativ nu a acordat votul de încredere pentru formarea guvernului în termen de 60 zile de la solicitare şi numai după respingerea a cel puţin două solicitări de învestire. Parlamentul nu poate fi dizolvat în ultimele 6 luni de mandat al Preşedintelui şi nici în timpul stării de asediu sau al stării de urgenţă. În cursul unui an, Parlamentul poate fi dizolvat doar o dată

10.4. Îndrumar pentru verificare/autoverifecare Sinteza unității de învățare 10 Prin mecanisme de interferenţă a structurilor de guvernare se înţelege ansamblul

metodelor sau formelor prin intermediul cărora instituţiile guvernante, exercitându-şi prerogativele constituţionale, concură printr-o strânsă interferenţă la înfăptuirea conducerii sistemului social global.

Niciunul dintre organismele de guvernare sau de conducere globală a societăţii nu ar putea deţine şi nu ar putea exercita puterea în chip discreţionar sau în detrimentul celorlalte, întrucât constituantul nu a conferit niciunuia o putere absolută, ci dimpotrivă, a prevăzut un sistem de verificare şi echilibrare reciprocă denumit checks and balances prin intermediul căruia fiecare putere veghează ca cealaltă să nu fie exercitată abuziv şi să strice echilibrul existent între ele.

Rolul hotărâtor în adoptarea şi aplicarea deciziilor politice majore revine Guvernului şi Parlamentului.

Aceasta nu înseamnă că tribunalele ar fi excluse automat de la jocul politic între celelalte autorităţi sau puteri publice. în procesele în care sentinţa pronunţată de un tribunal, vizează, de pildă, interese politice cu caracter naţional, se poate admite opinia că sentinţa respectivă are şi implicaţi¬ile unei decizii politice.

Colaborarea celor trei puteri puse în aplicare separat de Parlament şi Guvern, potrivit prerogativelor ce le-au fost conferite fiecăruia prin constituţie, precum şi principiile care guvernează raporturile între cele două corpuri guvernante şi metodele folosite pentru transpunerea acestor principii în practică, îşi pun amprenta însă, nu numai pe sistemul politic, dar şi pe regimul politic putând fi luate ca reper pentru caracterizarea acestuia ca un regim politic democratic sau, dimpotrivă, ca un regim politic totalitar. între structurile de guvernare există o strânsă interferenţă.

Interferenţa puterii legislative cu cea executivă şi judecătorească este un rezultat al aplicării principiului separaţiei puterii. Deşi în teorie - aşa cum a fost ea fundamentată de gânditorii secolului al XVlIl-lea - cele trei puteri sunt separate, realitatea constituţională confirmă numai parţial această separare.

Doctrina a demonstrat că o separaţie absolută între puteri ar echivala cu un blocaj constituţional. Teoreticienii au impus o interferenţă între puteri şi, chiar, modalităţi de conlucrare şi colaborare între ele. Important pentru orice sistem constituţional este ca, permiţându-se interacţiunea puterilor, să nu se afecteze substanţa principiului separaţiei care îşi păstrează întru totul valoarea.

În doctrina constituţională a statelor s-au conturat mai multe modalităţi de interacţiune între parlament, ca organism de guvernare însărcinat, în principal, cu votarea

293

294

legilor şi controlul activităţii executivului şi pe de altă parte, guvernul însărcinat să execute legile şi să exercite conducerea generală a administraţiei publice. Aceste modalităţi sunt prevăzute expres în constituţia fiecărei ţări şi deci au o forţă juridică absolută.

Modalităţile de colaborare a prerogativelor parlamentare cu cele ale executivului sunt mult mai diverse, de la un sistem constituţional la altul, putându-se întâlni variante, mai mult sau mai puţin asemănătoare. Diversitatea raporturilor între Parlament şi Guvern conferă specificitate şi originalitate sistemelor constituţionale existente astăzi în lume.

Fiecare dintre cele două instituţii guvernante se află în raporturi mai mult sau mai puţin strânse şi cu alte organisme: partide politice, uniuni sau confederaţii sindicale, grupuri de presiune, organizaţii cetăţeneşti, asociaţii umanitare, religioase ş.a. care le influenţează, într-un fel sau altul, deciziile politice, dar aceste raporturi au o importanţă secundară.

Interacţiunea cxistentă între Parlament şi Guvern sunt diferite de la un stat la altul, deosebirea principală între ele fiind generată de caracterul sistemului politic: prezidenţial sau parlamentar.

Concepte şi termeni de reţinut ”mecanism de interferență”, ”conlucrarea puterilor‘,”drept de veto”, delegare legislativă” Întrebări de control şi teme de dezbatere

1. Enumeraţi cel puţin trei modalităţi de intervenţie a executivului în activitatea Parlamentului şi analizaţi unul la alegere.

2. Definiţi şi argumentaţi instituţia delegării legislative în România.

3. Enumeraţi cel puţin trei modalităţi de intervenţie a Parlamentului în activitatea

puterii executive şi analizaţi unul la alegere.


295

1. Delegarea legislativă este posibilă, când: a) se transferă prerogativele de la parlament către guvern privind adoptarea unui

act normativ; b) se transferă prerogativele de la guvern către parlament privind se acordă votul

de încredere; c) se constituie comisii de anchetă asupra activităţii unor departamente ale

executivului.

2. Dreptul de veto în activitatea de promulgare a legii este exercitat de: a) Parlament; b) Primul-ministru; c) Șeful statului.

3. Mecanismul de interferență a structurilor de guvernare este un rezultat al:

a) principiului autonomiei ; b) principiului descentralizării; c) principiului separării puterilor în stat.


1. Cristian Ionescu, Instituţii politice şi drept constituţional, Editura Universitară, Bucureşti, 2007.

2. Uglean Gheorghe, Drept constituțional și instituții politice, Ed. Fundația ”România de Mâine”, București, 2007;

3. Bondrea Aurelian, Opinia publică, democrația și statul de drept, Ed.Fundației România de Mâine, București, 1996;

4. Deleanu Ion, Drept constituțional și instituții publice, Ed.Europa Nova, București,1996;

ANEXA

Raspunsurile la testele de evaluare/autoevaluare

Unitatea de invatare 1: 1.b; 2.b; 3.a.

Unitatea de invatare 2: 1.b; 2.a; 3.b; 4.b; 5.a.

Unitatea de invatare 3 : 1.c; 2.a ; 3.a; 4.c; 5.a.

Unitatea de invatare 4 : 1.b ; 2.b ; 3.c.

Unitatea de invatare 5: 1.c; 2.a; 3.a; 4.a; 5.a

Unitatea de invatare 6: 1.c; 2.a; 3.c; 4.c; 5.c ; 6.b ; 7.c ; 8.c; 9.a

Unitatea de invatare 7: 1.a; 2.a; 3.c; 4.a; 5.c.

Unitatea de invatare 8: 1.c; 2.c; 3.b

Unitatea de invatare 9: 1.b; 2.b; 3.c; 4.a

Unitatea de invatare 10: 1.a; 2.c; 3.c

Date post:	24-Feb-2020
Category:	Documents
Upload:	others
View:	15 times
Download:	0 times

Lect. univ. dr. LIONELA MADESCU BAZELE CONSTITUȚIONALE … · admințistrației publice.Sinteza...

Documents