Sistemul descentralizat de organizare a administraiei publice locale

Imaginea unei ri este dat de administraia acesteia: "Istoria omenirii, de altfel, este istoria guvernrii i administrrii popoarelor".[footnoteRef:1] [1: A. Iorgovan, Drept administrativ. Tratat elementar, Ed. Hercules, Bucuresti, 1993]

Cuprins

1. Concepte fundamentale n teoria organizrii administraiei publice - 32. Administraia public local 53. Autonomia local - 64. Noiunea de descentralizare - 155. Primele manifestri ale descentralizrii administrative - 166. Principiul descentralizrii - 177. Principii n baza crora se desfaoar procesul de descentralizare - 238. Elemente definitorii ale descentralizrii - 249. Forme ale descentralizrii - 2610. Controlul de tutel administrativ - 2811. Concluzii - 3012. Bibliografie - 33

1. Concepte fundamentale n teoria organizrii administraiei publice Din punct de vedere etimologic, termenul de administraie provine din cuvintele de origine latin ad, care nseamn la i minister, care se traduce prin supus, slujitor. [footnoteRef:2] [2: V.G. Guu, Dicionar latin-romn, Bucureti, 1983, p. 38]

n limba latin exist i verbul ad-ministrare , care nseamn a servi la ceva, a servi pe cineva.Pornindu-se de la aceast semnificaie lingvistic, a fost emis ideea c administraia trebuie s acioneze n folosul societii, s serveasc societatea, iar funcionarii din administraie, n primul rnd minitrii, trebuie s fie slujitori ai societii. [footnoteRef:3] [3: P. Bandet, L. Mehl, Le fait administratif, in Traite de science administrative, Mouton, Paris, 1966, p. 82]

Noiunea de administraie public comport mai multe accepiuni. Astfel, o accepiune este aceea de activitate, n sens funcional. ntr-o alt accepie, noiunea de administraie public evoc un sistem de organe , n sens organizatoric.[footnoteRef:4] [4: n problema semnificaiilor noiunii de administraie, a se vedea i : P. Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Bucureti, 1934; ]

n ambele sensuri, administraia public este legat n mod indisolubil de stat. n absena statului nu exist nici administraie public, deoarece aceasta este o activitate de stat, desfurat de organe de stat. Aceast afirmaie este confirmat de nsei prevederile Constituiei Romniei. Datorit faptului c administraia public ca activitate se realizeaz printr-o multitudine de forme organizatorice care grupeaz categorii ntregi de oameni (personalul), sistemul administraiei publice este un sistem de organizare social bazat pe relaii care exist ntre aceti oameni ce realizeaz o activitate specific. Noiunea de administraie public evoc o activitate prin care se aduc la ndeplinire legile i se presteaz servicii publice, n limitele legii, ndeplinit de autoriti publice speciale, denumite generic autoriti ale administraiei publice. Ea reprezint o dimensiune a executivului, alturi de activitatea de guvernare, iar n condiiile actualului sistem, vorbim despre dou categorii de organe, ce au misiunea de a nfptui administraia public:1. organe ale administraiei de stat, care realizeaz o "administraie de natur statal";2. organe ale administraiei publice locale, care desfoar administraie public n unitile administrativ-teritoriale, n baza principiilor constituionale ale autonomiei, descentralizrii i deconcentrrii serviciilor publice, i care este reprezentat de organe alese prin sufragiu universal, egal, direct, secret i liber exprimat.La nivelul administraiei publice locale, pot fi identificate urmtoarele autoriti:

A. La nivel central:1) cei doi efi ai executivului Preedintele i Guvernul;2) ministerele i alte organe centrale de specialitate subordonate Guvernului (administraia ministerial n sens larg);3) autoriti centrale nesubordonate Guvernului (autonome);4) instituii centrale subordonate ministerelor sau autoritilor centrale autonome.

B. La nivel judeean: Organe de natur statal:1) Prefectul, reprezentantul Guvernului n teritoriu;2) servicii publice deconcentrate ale ministerelor, ale altor organe centrale de specialitate n teritoriu. Organe de natur autonom:Consiliul judeean.C. La nivel local:1) Consiliul local, ca autoritate deliberativ;2) Primarul, ca autoritate executiv.Conceptul de autoritate public l regsim n Titlul III al Constituiei, care semnific totalitatea formelor structurale chemate s exercite prerogative de putere public att la nivelul statului ct i al comunitilor locale. Ct privete sintagma "autoritate a administraiei publice", ea semnific acea structur organizaional dotat cu personalitate de drept public, ce se nfiineaza i funcioneaz pentru organizarea executrii i executarea, n concret, a legii.

2. Administraia public local

La nivelul statului, alturi de interesele generale se regsesc i interese locale, ntre acestea existnd o interdependena reciproc, fapt ce face ca, n sfera de competen a dreptului constituional s regsim, aa cum spune George Alexianu, toate regulile care fixeaz organele centrale ale statului i modul lor de funcionare, precum i organele de autonomie local. [footnoteRef:5] [5: George Alexianu Curs de drept constituional, vol. I, Editura Casa coalelor, 1930, p.17]

Interesele publice ale unei colectiviti , arat Paul Negulescu, nu au ntotdeauna aceeai ntindere, ntruct pot exista, aa cum am vzut, interese generale ale statului, dar i interese ale unor judee, dup cum pot exista interese ale unor comune sau a unei singure comune.[footnoteRef:6] [6: Paul Negulescu, -Tratat de drept administrativ, Bucureti, 1934, p. 72]

Aceeai concepie are i Anibal Teodorescu, care subliniaz c, ntr-un stat, exist interese generale, alturi de care exist interese judeene i interese locale.[footnoteRef:7] [7: Anibal Teodorescu Tratat de drept administrativ, vol. I, Ed. III. Bucureti, Institutul de Arte Grafice Eminescu S.A., 1929, p. 238]

Trsturile caracteristice ale unui stat unitar impun, printre altele, existena unui singur rnd de autoriti publice centrale o singur autoritate legislativ, un singur guvern, un singur for judectoresc suprem, dar i autoriti publice organizate n unitile administrativ-teritoriale care s fie subordonate uniform fa de cele centrale.Autoritile publice locale se pot afla ns i n alte raporturi cu autoritile centrale, raporturi care se caracterizeaz printr-un grad diferit de dependena fa de centru. Astfel, este cunoscut regimul administrativ de centralizare, regimul de deconcentrare, ct i cel de descentralizare administrativ. n acest context, regimul administrativ oscileaz ntre principiile de autoritate i libertate. Prin aceste principii se ncearc a se rezolva cele dou tendine care se manifest n guvernarea i administrarea unei ri: tendina de unitate [footnoteRef:8]i tendina de diversitate. Cu alte cuvinte, este vorba de tendina centralizatoare i tendina descentralizatoare. [8: Charles Debbasch Institutions et droit administratif, Dalloz, 1971, p. 179, afirm c tendina de unitate este o tendina naional, determinat de necesitatea de a tri in colectiv, care, sub aspect administrativ, se exprim prin voina unitii de conducere i a uniformizrii msurilor edictate la ansamblul teritoriului. ]

Potrivit principiilor care guverneaz statul unitar, soluionarea problemelor administraiei de stat, pe ntreg teritoriul, este dependent de existena unei administraii centrale i a unei administraii locale, organizate n toate unitile administrativ-teritoriale. Gradul de dependen a administraiei locale de administraia central reprezint criteriul care separ sistemele centralizate de cele descentralizate. [footnoteRef:9] [9: Ioan Vida Puterea executiv i Administraia public , Bucureti, 1994, p. 17]

3. Autonomia local

Principiul autonomiei locale este principiul fundamental care guverneaz administraia public local i activitatea autoritilor acesteia, care const n dreptul unitilor adminitrativ-teritoriale de a-i satisface interesele proprii fr amestecul autoritilor centrale, principiu care atrage dup sine descentralizarea administrativ, autonomia fiind un drept iar descentralizarea un sistem care implic autonomia.[footnoteRef:10] [10: Anibal Teodorescu, op. cit., vol II, p. 286]

Coninutul acestui principiu , ca i caracteristicele sale, rezult din reglementrile Legii administraiei publice locale nr. 215/2001. Potrivit acestor dispoziii, autonomia local este administrativ i se exercit numai n cadrul legii, i ea privete organizarea i funcionarea administraiei publice locale i reprezint dreptul i capacitatea efectiv a autoritilor publice locale de a rezolva i de a gestiona, n nume propriu i sub responsabilitatea lor, o parte important a treburilor publice, n interesul colectivitilor locale pe care le reprezint.Autonomia local, privit exclusiv din punct de vedere administrativ, nu apare dect ca o ultim treapt de dezvoltare a descentralizrii administrative, o forma modern a principiului, ca atare. n esen, aceasta reprezint transferarea unor competene de la nivel central ctre diverse organe sau autoriti administrative care funcioneaz autonom n unitile administrativ-teritoriale, autoriti alese de ctre colectivitile locale respective, considerate i corpuri administrative autonome.n opinia unui alt autor, autonomia locala const n repartizarea puterii de decizie ntre guvernul central, pe de o parte, i agenii locali, pe de alt parte (primrii, consilii locale), care sunt ntr-o anumit msura independeni de putrerea central, adic au dreptul de a lua diferite msuri fr a fi cenzurai sau fr a cere aprobarea guvernului central.[footnoteRef:11] [11: Cristian Ionescu, Drept constituional i instituii politice. Teoria general a instituiilor politice. vol I, Lumina Lex 1997, p. 70 i urm. ]

Ct privete relativa independen a autoritilor adminstraiei publice locale n opinia unui alt autor, ea presupune autonomia adminstrativ i mai ales financiar a acestora. La nivelul autoritilor locale nu vom gsi guvern, parlament ori instane judectoreti proprii. Autonomia local are, n consecin, un caracter pur adminstrativ [footnoteRef:12], iar autoritile locale au o competen determinat, i anume: dreptul de reglementare i de rspundere proprie, n condiiile prevzute de lege pentru rezolvarea treburilor colectivitilor locale[footnoteRef:13], adic o sfer proprie de aciune, aa cum este denumit convenional n practica administraiei. [12: Pierre Pactet, Insitutions politiques et droit constitutionnel, Masson, Paris, 1983, p. 47] [13: Marcel Prelot, Jean Boulois, Institutions politiques et droit constitutionnel, Dalloz, Paris, 1980, p. 243-245]

n afara autoritilor locale, alese, cu drept de decizie i autoritate, n cadrul colectivitilor din unitile administrativ-teritoriale respective, prin autonomie este subnteleas totodat i supravegherea pe care o exercita guvernul , potrivit cu dispoziiile constituionale, asupra acestor autoriti.[footnoteRef:14] Aceasta semnific, pe de o parte, c guvernul exercit numai un anumit gen de supraveghere, iar pe de alt parte, c nu poate exercita puteri discreionare n unitatea administrativ-teritorial. Genul de supraveghere menionat este denumit n doctrina constituional control de tutel i se exercit att asupra autoritilor locale, ct i al actelor acestora.[footnoteRef:15] [14: A se vedea, n acest sens, art. 122, alin. (4) din Constituia Romniei] [15: Acest control are n vedere numai legalitatea actelor nu i oportunitatea, adic necesitatea emiterii ]

Din cele artate, se poate constata c principiul autonomiei locale nu este net diferit de cel al descentralizrii administrative. Descentralizarea administrativ semnific principiul revendicat de doctrin i o tendin n evoluia administraiei publice pentru realizarea autonomiei locale, subliniindu-se c la baza descentralizrii se afl ideea unei anumite autonomii.Autonomia local, instituie juridic de sine stttoare, implic descentralizarea administrativ, autonomia fiind un drept, iar descentralizarea unu sistem care o presupune. [footnoteRef:16] [16: A se vedea, n acest sens, A. Teodorescu, Tratat de drept adminstrativ, vol. II, Editura Marvan, 1935]

Daca descentralizarea se caracterizeaz prin existena unei autonomii sigure n raport cu administraia central, aceast autonomie nu trebuie nteleas n sensul unei liberti totale, absolute, eliminnd orice intervenie a statului atunci cnd aceasta se dovedete necesar. Autonomia ce caracterizeaz descentralizarea nu este un dat uniform, ci un concept global, acoperind o realitate diversificat. Astfel, n spijinul descentralizrii, doctrina administrativ romneasc a relevat c interesele locale nu pot fi niciodat mai bine cunoscute , mai de aproape i, deci, mai bine satisfcute , dect de organele proprii localitii respective.Constituia Romniei stipuleaz n art. 120 c: Administraia public din unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiile descentralizrii, autonomiei locale i deconcentrrii serviciilor publice.Dar, cum toate aceste principii au fost statuate pe cale constituional i detaliate n cadrul legii nr. 215/2001 privind administraia public local, nu se poate spune c descentralizarea se manifest n mod deosebit. Acest lucru se ntmpl n condiiile n care n Romnia exista o puternic tendin centralist, cu o veche tradiie, care a dus n epoca modern mereu la neglijarea provinciei n favoarea capitalei i la centralizarea puternic a deciziilor.Se pare c nu s-a realizat contientizarea relaiei directe care exist ntre procesul de descentralizare i cel de consolidare a democraiei. Chiar dac procesele democratice au nregistrat succese remarcabile, componenta cea mai slaba a lanului acestor evoluii rmne descentralizarea i autonomia puterii locale.Aadar, se poate spune c descentralizarea nu este altceva dect o garanie a stabilitii unei democraii pornind de la nivelul local pentru a ajunge la centru, pentru Romnia democraia este nevoit s adopte un drum invers; de la centru spre periferie. [footnoteRef:17] [17: A se vedea, n acest sens, i V. Popa, I. Munteanu, V. Mocanu, De la centralism spre descentralizare, Editura Cartier, Chiinau, 1998]

Carta European: exerciiul autonom al puterilor locale, adoptat de Consiliul Europei[footnoteRef:18] a creat un cadru comun, care reunete standardele europene, privind atribuirea i pstrarea competenelor de gestionare a treburilor publice n sarcina autoritilor locale cele mai apropiate de ceteni, n aa fel nct acetia s aib posibilitatea de a participa efectiv la luarea deciziilor care au legatur cu mediul lor cotidian. [18: A fost adoptat la 15.01.1985 la Strasbourg, vom face referire la ea ca drept Carta autonomiei locale]

Prin coninutul su, Carta oblig prile semnatare s aplice reglementri de natur s garanteze autonomia politic, administrativ i financiar a autoritilor locale.n textul Cartei sunt cuprinse reglementri menite s creeze cadrul general de transpunere n practic a principiului autonomiei locale. Astfel, n primul rnd, este specificat necesitatea existenei, n cadrul legislaiilor naionale, a reglementrilor constituionale i legale de fundamentare a autonomiei locale. Potrivit art. 3 din Carta, prin autonomie local se inelege dreptul i capacitatea efectiv ale autoritilor administraiei publice locale de a soluiona i de a gestiona, n cadrul legii, n nume propriu i n interesul populaiei locale, o parte important a treburilor publice.Aceast capacitate la care face referire textul, presupune necesitatea adoptrii de ctre autoritile centrale a unor reglementri clare i precise care s prevad, printre altele: un statut al funcionarilor publici de natur s permit recrutarea unui personal cu o nalt calificare profesional, pe criterii de competen i merit (art. 6.2); un statut al reprezentanilor alei care s le asigure exercitarea liber a mandatului (art.7.1); dreptul de a avea n cadrul politicii economice naionale, propriile resurse financiare (art. 9.1), care s corespund responsabilitilor (art. 9.2), s fie suficient de diversificate i de flexibile (evolutive) nct s corespund pe ct posibil cu evoluia real a costurilor (art. 9.4) i s fie compuse, cel puin n parte, din taxe i impozite locale, a cror proporie s o poat determina ei nii, n limitele legii (art.9.3).n pofida unor formulri, uneori excesiv de prudente, Carta definete astfel un fel de ideal de atins, care este construit pe o concepie global, destul de puternic inspirat din principiul subsidiaritaii, privind locul colectivitilor locale n cadrul statului, indiferent c avem de-a face cu un stat unitar sau cu unul federal.Din cuprinsul Cartei se desprind astfel elementele componente ale descentralizrii administrative, pe baza principiului autonomiei locale:

1. Existena unei colectivii teritoriale locale.Descentralizarea administrativ pe baza autonomiei locale se face n legtur cu existena unor colectiviti sociale locale, constituite n cadrul unitilor administrativ-teritoriale ale statului.Nevoile i interesele locale sunt legate de specificul colectivitii respective i se disting de nevoile generale ale colectivitii naionale. Aa de exemplu, sunt considerate nevoi rezolvate prin servicii locale: aprovizionarea cu ap, cldur, salubritatea, iluminatul public, construcia i ntreinerea unor drumuri, etc.Statul nu poate s soluioneze, prin mijloacele de care dispune i n condiiile de operativitate i eficient, ansamblul acestor nevoi i interese. De aceea, statul, prin reglementri legale este cel ce stabilete care dintre probleme vor fi de competena serviciilor publice statale i care vor intra n sfera de competen a autoritilor locale.

2. Recunoaterea responsabilitii colectivitilor locale n gestionarea nevoilor specifice, precum i exsistena unor resurse proprii Pentru existena autonomiei locale este necesar ca problemele specifice colectivitilor locale, recunoscute ca atare de lege, s fie rezolvate de aceste colectiviti. Existena nevoilor i intereselor locale presupune i existena unor mijloace materiale de realizare a acestora, cum ar fi patrimoniul propriu, un corp de funcionari care s gestioneze treburile publice, o anumit autonomie financiar care se bazeaz pe existena unui buget propriu.

3. Colectivitatea locala s dispun de autoriti administrative proprii, autonome fa de stat Autoritile locale, structuri de conducere administrativ a colectivitilor locale, sunt cele care soluioneaz problemele specifice.Pentru a ne gsi n situaia descentralizrii administrative este necesar ca aceste autoriti locale s fie reprezentantele colectivitilor locale i nu reprezentante ale statului plasate n fruntea colectivitii. Aceasta presupune ca autoriile locale s rezulte din alegeri libere, desfurate n unitile administrativ-teritoriale.Pentru rezolvarea operativ a treburilor locale este necesar ca aceste autoriti s dispun de o competen care s le confere autonomia fa de autoritile administraiei publice a statului.Aceast autonomie nu nseamn independena autoritilor admninistraiei publice locale fa de autoritile centrale ale puterii executive.

4. Supravegherea activitii colectivitii locale de ctre autoritile puterii executive n virtutea dependenei colectivitii locale fa de statul n care sunt organizate, autoritile publice centrale i rezerv dreptul de a supraveghea activitatea colectivitilor locale, exercitnd asupra acestora un anumit tip de control numit control de tutel administrativ.

Autonomia local se recunoate de ctre stat dar nu unor segmente etnice ale populaiei, ci tuturor locuitorilor cuprini ntr-o unitate administrativ-teritorial. [footnoteRef:19] De asemenea, trebuie subliniat c autonomia unei uniti administrativ-teritoriale nu se opune autonomiei alteia, dup cum nu poate fi mai larg dect alta. [footnoteRef:20] [19: Cristian Ionescu, Drept constituional i instituii politice. Teoria general a instituiilor politice vol. I Lumina Lex 1997, p. 72 si Ion Diaconu, Autonomia-drept sau modalitate de realizare a drepturilor omului, n revista Drepturile omului, nr. 1/1996, p.8 care precizeaz c este n general acceptat n teoria i practica politic ca i n dreptul internaional, c autonomia local nu se acord pe baze etnice iar gradul de autonomie (sfera de atribuii ale autoritilor locale) se raporteaz la toate unitile administrativ-teritoriale, indiferent de compoziia etnica a populaiei.] [20: Idem]

Admiterea unor asemenea concepte, ca cele menionate, ar nsemna s se creeze o discriminare ntre cetenii unei ri, n funcie de apartenena lor la o naiune sau o minoritate naional. [footnoteRef:21] De altfel, asemenea concepte nu sunt folosite i nici acceptate n doctrina constituional i de drept administrativ, cum, de asemenea nu sunt reinute nici n documentele internaionale. [21: idem]

Coninutul principiului autonomiei locale apreciem c se regasete att n activitatea administraiei publice locale romneti, ct i n raporturile dintre autoritile comunale, oreneti i judeene, precum i n relaiile dintre acestea i autoritile publice deconcentrate. Altfel spus, nu avem o administraie public local i o administraie public judeean, ci o singur administraie public local, n care raporturile dintre administraiile componente au la baz principiile precizate n norma constituional ce subliniaz inexistena subordonrii ierarhice a acestora. Autoritile administraiei publice de la nivelul comunelor i oraelor exercit competene exclusive privind:1. Administrarea domeniului public i privat al comunei i oraului;2. Administrarea infrastructurii de transport rutier de interes local;3. Administrarea instituiilor de cultur de interes local;4. Administrarea unitilor sanitare publice de interes local;5. Amenajarea teritoriului i urbanism;6. Alimentarea cu ap;7. Canalizarea;8. Iluminatul public;9. Salubrizarea;10. Serviciile de asisten social cu caracter primar privind protecia copilului, a persoanelor vrstnice i pentru victimele violenei n familie;11. Transportul public local de cltori;12. Alte competene stabilite prin lege;

Autoritile administraiei publice de la nivelul judeului exercit competene exclusive privind:1. Administrarea aeroporturilor de interes local;2. Administrarea domeniului public i privat al judeului;3. Administrarea instituiilor de cultur de interes judeean;4. Administrarea unitilor sanitare publice de interes judeean;5. Serviciile de asisten social cu caracter primar pentru victimele violenei n familie i pentru persoanele vrstnice;6. Alte competene stabilite prin lege;

Autoritile administraiei publice de la nivelul comunelor i oraelor exercit competene partajate cu autoritile centrale privind:1. Alimentarea cu energie termic produs n sistem centralizat;2. Construirea de locuine sociale;3. nvmntul preuniversitar de stat;4. Ordinea i sigurana public;5. Acordarea de ajutoare sociale pentru persoanele aflate n dificultate;6. Prevenirea i gestionarea situaiilor de urgen la nivel local;7. Serviciile de asisten medico-social pentru perosoanele cu probleme sociale;8. Serviciile publice pentru evidena persoanelor;9. Administrarea infrastructurii de transport rutier de interes general la nivelul comunelor i oraelor;10. Alte competene stabilite prin lege;

Autoritile administraiei publice de la nivelul judeelor exercit competene partajate cu cele de la nivel central privind:1. Administrarea infrastructurii de transport rutier de interes judeean;2. nvmntul special;3. Serviciile de asisten medico-social pentru persoanele cu probleme sociale i pentru protecia copilului;4. Serviciile pentru evidena populaiei;5. Alte competene stabilite prin lege;

Concluzionnd, putem spune c autonomia local este un principiu constituional proclamat de Cosntituia din 1991, care confer dreptul colectivitilor locale de a-i rezolva singure problemele locale, n cadrul legii i al statului unitar.

4. Noiunea de descentralizareDescentralizarea este sistemul care are la baz recunoaterea interesului local, distinct de cel naional, localitile dispunnd de structuri organizatorice, funcionale i un aparat propriu, afectat interesului local[footnoteRef:22]. [22: E. Popa, Autonomia local n Romnia, Ed. All Beck, Bucureti, 1999]

Principiul descentralizrii administrative a fost consacrat nca din primii ani ai Revoluiei Franceze din 1789, moment de la care n Europa s-a pus problema trecerii de la centralizarea conducerii statelor la descentralizarea acestei conduceri, a descentralizrii administrative, n ansamblul ei.[footnoteRef:23] Descentralizarea este mai ampl i mai profund, ea exprimnd o filozofie democratic i liberal.[footnoteRef:24] [23: V. Prisacaru, Tratat de drept administrativ romn] [24: I. Deleanu, Instiuii i proceduri constituionale, Ed. C. H. Beck, Bucureti, 2006]

Descentralizarea este un instrument pentru a realiza democratizarea administraiei publice i a oferi servicii publice mai eficiente.[footnoteRef:25] [25: Dragodan Arina, Legalitatea i oportunitatea actelor autoritilor administraiei publice locale descentralizate, Caiet tiinific nr. 11/2009]

Actuala Lege a descentralizrii nr. 195/2006, definete acest principiu, n art. 2, lit. l), ca fiind transferul de competen administrativ i financiar de la nivelul administraiei publice centrale la nivelul administraiei publice locale sau ctre sectorul privat.Comisia de la Veneia a tratat deosebirea dintre deconcentrare i descentralizare, aa cum sunt ele vzute n Constituia Romniei, afirmnd c prima depinde de existena unor uniti teritoriale n care statul este prezent prin serviciile sale, n timp ce cea de-a doua se refer la existena unor uniti teritoriale ale cror organisme sunt alese i exercit anumite puteri n nume propriu.[footnoteRef:26] [26: R. Carp, Strategii i propuneri de reform a administraiei publice n perspectiva integrrii europene, n RDP nr. 2/2006]

5. Primele manifestri ale descentralizrii administrative

n concepia lui Vermeulen, viaa noastr administrativ local, pn la Regulamentele Organice a fost ptruns de principiile cluzitoare ale regimului administrativ descentralizator, sprijinit pe principiul libertii locale. [footnoteRef:27] [27: Jean H. Vermeulen, evoluia dreptului administrativ romn, Bucureti, Institutul de Arte Grafice Vremea, 1943, p. 22 ]

Astfel, n ceea ce privete satele romaneti [footnoteRef:28], acelai autor consider c, indiferent ct de rudimentar a fost organizarea lor administrativ pn la Regulamentele Organice i cu toate c ele nu aveau personalitate juridic, opinie combtut de Andrei Rdulescu, ele trind i administrndu-se dup obiceiul pmntului, sub regimul dreptului nescris, transmis din generaie n generaie[footnoteRef:29] au cunoscut autonomia local, ntruct ele se administrau singure. [28: Se afirm c statele se mpreau n sate proprietate particular i anume n sate domneti, boiereti i mnstireti i n sate libere, sate de moneni i razei.] [29: Ion Gh. Vntu, Comuna. Studiu critic i comparat, Insitutul de Arte Grafice Bucovina. Bucureti, 1928, p. 82]

n acelai sens,spun mai muli autori, st mrturie i administraia din trgurile noastre care erau conduse de un consiliu alctuit de la 6 pn la 12 prgari avnd n fruntea sa un jude n Muntenia i un oltuz n Moldova, n realitate fiind vorba de un primar i un consiliu comunal, [footnoteRef:30] ceea ce confirm c ele se bucur de autonomia, n sensul c ele erau conduse nu de domnie, ci de inii locuitorii acestora. [30: Ion Gh. Vntu, op. cit. , p. 85 ]

Problema care s-a pus n literatura noastr de specialitate din perioada interbelic, cu privire la aceste organe locale, era de a ti dac ele erau alese de localnici, satisfcndu-se, astfel, primul deziderat al descentralizrii administrative sau chiar al autonomiei locale, deziderat care este i de esena lor.Cei mai muli autori din aceast perioad afirm c prgarii, oltuzii i judeii erau alei de ceteni dup obiceiul pmntului, acetia fiind confirmai de domn[footnoteRef:31]. [31: A se vedea, n acest sens, Constantin Giurescu, Ioan Filitti, Paul Negulescu i Anibal Teodorescu, toi citai de Jean H. Vermeulean, op. cit.., p. 18 i urm.]

Alt autor, ocupndu-se de vechile noastre instituii, afirm c membrii municipalitii se alegeau de ctre comunitatea unui trg n fiecare an; municipalitile erau autonome, iar satele i aveau administratori i judectori alei dintre ranii satului respectiv.[footnoteRef:32] [32: Ioan Brezoianu, Vechile instituii ale Romniei, citat de J.H. Vermeulen, op. cit., p. 19]

n consecin, se afirm de catre J.H. Vermeulen, regimul administrativ al trgurilor noastre a fost unul descentralizat, iar uneori avnd chiar i o larg autonomie. [footnoteRef:33] [33: J.H. Vermeulen, op. cit., p. 20]

Ct privete judeele i inuturile, Vermeulen crede c, de la nceput, nu s-ar fi bucurat de personalitate juridic, ele fiind creaiuni artificiale, determinate de voina Domnilor care s-au succedat pentru a-i asigura autoritatea lor pe tot cuprinsul principatelor, prin numirea unor dregtori prclabi sau vornici [footnoteRef:34] ce reprezentau astfel n judee autoritatea central. Judeele i inuturile asigurau, prin atribuiile administrative, judectoreti i militare ale ocarmuitorilor care le conduceau un sistem de deconcentrare administrativ, adic o atenuare a centralizrii administrative, o apropiere ntre centrul major i centrul minor, dei au existat i excepii cnd unele inuturi s-au bucurat de autonomie. [34: Idem, p. 22]

6. Principiul descentralizrii

Regimul centralizrii administrative, cu varianta deconcentrrii, coexist n fapt cu cel al descentralizrii, care permite colectivitilor locale s i administreze singure importante interese comune. Atunci cnd vorbim despre descentralizare n general, trebuie s avem n vedere c aceasta reprezint, mai nainte de toate, repunerea complet a principiilor democraiei la baza doctrinei filozofice i a structurilor statului, [footnoteRef:35], ceea ce considerm c este valabil i n cazul statului romn, odat cu intrarea n vigoare a Constituiei din 1991. [35: A se vedea, n acest sens, Jean Boulouis n La Descentralisation, Publication des annales de la Faculte de Lettres, Aix-en-Provence, Edition Ophrys, Nouvelle serie, no. 44/1964, p. 11]

n acest context, descentralizarea semnific acea organizare administrativ care admite colectivitilor umane (sau serviciilor publice) s se administreze ele nsele, sub controlul statului, care le atribuie personalitate juridica, le permite constituirea unor autoriti proprii i le doteaz cu resursele necesare.[footnoteRef:36] [36: Charles Debbasch, - Institutions administratives, L.G.D.J., Paris, 1972, p. 160]

Descentralizarea este privit ca un corolar indispensabil al democraiei, pentru organizarea administraiei publice ea are aceeai pondere ca i democraia reprezentativ pentru organizarea constituional. Nu de puine ori descentralizarea, care n general este nsoit de msuri i mecanisme ce permit participarea cetenilor la conducerea i administrarea comunitilor locale, a fost numita i descentralizare democratic sau descentralizare local democratic.Descentralizarea este acel sistem potrivit cruia administrarea intereselor locale (comunale, oreneti sau judeene) se realizeaz de ctre autoriti liber alese de ctre i dintre cetenii colectivitilor respective, care au la dispoziie, conform normelor constituionale, mijloacele financiare proprii i putere autonom de decizie, motive pentru care se consider c acest sistem rspunde ideii de libertate. Descentralizarea apare, astfel, ca un regim administrativ opus centralizrii, n care rezolvarea problemelor locale nu se face de ctre autoriti (sau funcionari) numite de la centru, ci de ctre cele alese de ctre corpul electoral.[footnoteRef:37] [37: Paul Negulescu, op. cit., p. 611]

n acest regim juridic, autoritile locale nu mai sunt subordonate ierarhic celor centrale, ci au o anumit autonomie, iar actele lor nu vor mai putea fi anulate de autoritile centrale , n cadrul sistemului administrativ, ci de ctre alte autoriti din sfera altei puteri autoriti judectoreti, de pild, sau n cadrul unui sistem jurisdicional special constituit, aa cum este organizat n Frana. n aceast form de organizare administrativ, statul poate conferi, unor autoriti publice locale i dreptul de a exercita competene n unele probleme legate de ordinea public sau de stabilirea impozitelor ori a celor de nvmnt, sntate i altele.Societatea modern, caracterizat prin contradicii i pluralism, implic o mare varietate de comportamente sociale i, de aceea, nu este suficient luarea deciziilor la nivel central, ci este necesar adaptarea acestora la specificul local. n prezent, se vorbete tot mai mult de statul subsidiar care ar urma s nlocuiasc statul providena, cel care, promovnd soluia, favorizeaz pasivitatea democratic, transformndu-i pe ceteni n subiecte [footnoteRef:38], dei este evident c, fr concursul societii civile, statul ar fi rapid paralizat i lipsit de putere. [38: A se vedea, n acest sens, Jean-Pierre Joseph, Descentralisation et democratie, Apres-demain, nr. 340, 1992]

Descentralizarea caracteristic statului subsidiar permite realizarea n mai bune condiii a justiiei sociale, dezvolt solidaritatea, asigur apropierea deciziei de locul unde aceasta i produce efectele, iar ceteanul, care va fi informat n prealabil, va fi direct implicat n elaborarea deciziei i deci n participarea efectiv la rezolvarea problemelor de interes public. Aceast idee a fost exprimat i n literatura juridic romneasc, afirmndu-se c descentralizarea administrativ relev democraia, deoarece d posibilitatea diferitelor localiti s participe la gestiunea public. Iat de ce, n raport cu democraia, care poate fi considerat o lupt niciodat ctigat i niciodat sfrit, descentralizarea ne apare complementar i inseparabil. Descentralizarea administrativ se fundamenteaz pe un patrimoniu propriu al unitilor administrativ-teritoriale, distinct de cel al statului, care asigur mijloacele materiale i financiare necesare satisfacerii intereselor i nevoilor locale. Personalitatea juridic a colectivitilor teritoriale permite acestora s aib drepturi i obligaii proprii, s exercite competene, s fie titulare de patrimoniu, s stea n justiie n nume propriu. Descentralizarea este format pe principiul libertii, libertate pentru colectivitile constituite n unitile administrativ-teritoriale de a soluiona, prin autoritile alese i prin mijloacele proprii, activiti considerate locale. Puterea suveran n stat distribuie funcia de administrare a treburilor publice att colectivitii naionale, ct i colectivitilor locale. Aceasta face s vorbim de existena mai multor puteri ce administreaz treburi publice, complementar, coordonte de puterea statal. Aceast distribuire are loc n temeiul normelor constituionale i nu a celor administrative, colectivitilor locale recunoscndu-li-se puterea de a administra i nu o simpl competen constituit prin act al Guvernului. Se constituie, astfel, mai muli administratori autonomi, fr raporturi de subordonare ntre ei, unul dintre acetia avnd coordonarea administraiei pentru a asigura unitatea sistemului.Astfel, puterea originar de a administra, aparinnd colectivitii naionale, este delegat i colectivitilor locale pentru problemele administrative specifice.n felul acesta, puterea naional i puterile locale coadministreaz sub coordonarea primeia.Descentralizarea reprezint acel sistem potrivit cruia administrarea intereselor locale, comunale, oreneti sau judeene se realizeaz de ctre autoriti liber alese de cetenii colectivitii respective. Autoritile locale au la dispoziie, conform prevederilor constituionale, mijloace financiare proprii i beneficiaz de putere autonom de decizie, acest sistem rspunznd ideii de libertate.n opoziie, centralizarea administrativ este acel sistem care, n general, implic o strns dependen a administraiei locale fa de autoritatea central (executiv), prin numirea de ctre aceasta a agenilor administraiei locale, sistem care este determinat de ideea de autoritate; sau, dup cum subliniaz prof. Marcel Prelot, puterea administrativ imprim n toate prile rii o direcie uniform, nelsnd nicio parte din decizie cetenilor[footnoteRef:39]. [39: M. Prelot, Insitutions Politiques et Droit Constitutionnel, Ed. Dalioz, Paris, 1972]

Descentralizarea administrativ reprezint, n esen, n opinia unui autor, recunoaterea personalitii juridice unitilor adinistrativ-teritoriale i a colectivitilor locale respective, precum i a existenei autoritilor locale, alese, care le reprezint i care nu fac parte din sistemul autoritilor statale dar supuse unei forme de control stabilite de lege.[footnoteRef:40] [40: A se vedea Ioan Vida, op. cit., p. 18 si urm. ]

Deci, alegerile constituie criteriul descentralizarii care se fundamenteaz pe liberul exerciiu al drepturilor i libertilor cetenilor la nivel local. Cu alte cuvinte, descentralizarea se asigur de ctre ceteni prin participarea lor la rezolvarea problemelor locale, prin alegerea reprezentanilor lor care vor constitui autoritile administraiei publice locale, ceea ce susine afirmaia ca descentralizarea este democraia aplicat la administraie. Ea este mai ampl i mai profund, exprimnd o filozofie democratic i liberal. n lucrarea sa, De la democratie en Amerique, Tocqueville, nc din anul 1835, a explicat cel mai direct necesitatea descentralizrii: o putere central, orict de luminat i savant ar fi, nu poate s cuprind toate detaliile vieii unui popor. Tendina permanent a rilor democratice este de a concentra fora guvernamental n minile singurei puteri care reprezint poporul, astfel nct, libertile provinciale sunt singurele garanii de care dispun democraiile pentru a se pune la umbr fa de excesul de despotism al guvernmntului statal.Descentralizarea este, dupa Michel Crozier, un remediu al relelor de care sufer administraia public. Astzi, aceast administraie constituie un sistem blocat, a crui schimbare nu se poate opera dect prin crize brutale care zguduie ansamblul organizaiei. Exist totui, un alt mod de schimbare posibil, care ar permite evitarea blocajului i crizelor. El ar consta ntr-o transformare profund a sistemului n sensul unei mai mari descentralizri.[footnoteRef:41] [41: Michel Crozier, La societe bloquee, Paris, 1971]

Centralizarea este factorul fundamental al acestui blocaj, dar nu centralizarea n sensul obinuit de concentrare a puterii n folosul unui agent administrativ aflat n vrful piramidei, cu toate c i acest aspect poate fi reinut. Exist i o alt semnificaie mai important, i anume aceea c agenii administrativi decideni, dein uneori competena de decizie n mod formal, deoarece sunt rupi de realitatea administrativ, astfel c deciziile nu concord cu aceast realitate.Exist o ruptur ntre cei care decid i cei care sunt chemai s realizeze decizia administrativ. Cei care deci nu au cunotinele i informaiile necesare, iar cei care au asemenea cunotine i informaii nu au putere de decizie , astfel c datorit distribuiei competenelor, cei care decid sunt strini de problemele administraiei i astfel i face loc arbitrariul.Iat de ce, pentru a exist descentralizarea ca realitate administrativ este necesar schimbarea conceptual, deci a sistemului administrativ n ansamblu pentru a asigura distribuia raional a competenelor la niveluri de decizie ct mai apropiate de locul unde acestea se execut.Schimbarea sistemelor administrative este legat existenial de un joc n sens de margine, de spaiu, permind o micare mai uoara a pieselor articulate unele de altele. Acest joc ar asigura, dup Michel Crozier, o anumit libertate de funcionare a organizaiilor. Acestea sunt ansambluri care sunt cel puin integrate i care dispun mai mult de resurse care pot cel mai uor s se transforme.[footnoteRef:42] Schimbarea nu ar rezulta deci numai din introducerea descentralizrii ntr-un sistem. Dar ea ar fi considerabil facilitat. Ea nu s-ar produce fr crize succesive dar, de-a lungul lor i graie supleii care permite descentralizarea, ea ar impune progresiv un nou tip de sistem administrativ, curat de rigiditile care paralizeaz sistemul aa cum funcioneaz el astzi. Descentralizarea astfel conceput nu este doar o tehnic administrativ, ci i o sperana politic. [42: M. Crozier i E. Friedberg, Lacteur et le systeme, Seuil, 1977, p. 46]

Descentralizarea reprezint un sistem de organizare administrativ care permite colectivitilor umane sau serviciilor publice s se administreze ele nsele, sub controlul statului, care le confer personalitate juridic, le permite constituirea unor autoriti proprii i le doteaz cu resuresele necesare.

Descentralizarea cunoate dou forme: descentralizarea administrativ teritorial ce privete colectivitile locale i descentralizarea tehnic ce privete serviciile administraiei publice de stat.

7. Principii n baza crora se desfaoar procesul de descentralizarePrincipiile n baza crora se desfaoar procesul de descentralizare au fost reglementate prin art. 3 din Legea 195/2006 a descentralizrii, care a abrogat vechea lege-cadru privind descentralizarea nr. 339/2004. (M. Of. nr. 668, 26.06.2004). Acestea sunt:1) Principiul subsidiaritii, care const n exercitarea competenelor de ctre autoritatea administraiei publice locale, situat administrativ cel mai apropiat de cetean i care dispune de capacitatea administrativ necesar. Acesta poate fi gsit i ca principiu de drept intern, reglementnd raporturile dintre stat i colectivitile politico-teritoriale, ct i ca principiu de drept internaional.[footnoteRef:43] n raporturile dintre stat i colectivitile teritoriale autonome, principiul subisidiaritii este nscris n art. 4 din Carta European a Autonomiei Locale.[footnoteRef:44] n plan intern, pincipiul subsidiaritii i gsete aplicarea nu numai n raporturile cu autonomia local, ci i cu deconcentrarea administrativ, care este i ea o reflectare a acestui principiu, potrivit creia competena decizional trebuie s revin administraiei teritoriale de stat, care este mai apropiat de cetean, i administraiei centrale a statului.[footnoteRef:45] n raporturile dintre statele membre i Uniunea European, principiul subsidiaritii este consacrat n dreptul comunitar european. [43: D. M. Vesmas, Aspecte privind principiul subsidiaritii n lumina Tratatului constituional al Comunitii i Uniunii Europene, n lucrarea Reformele administrative i judiciare n perspectiva integrrii europene. Seciunea pentru tiinte juridice i administraie, Caietul tiinific nr. 8/2006, Institutul de tiine Administrative Paul Negulescu] [44: Adoptat la Strasbourg, la 15 octombrie 1985; Romnia a semnat acest act internaional la 4 octombrie 1994 i l-a ratificat prin Legea nr. 199 din 17 noiembrie 1997, publicat n M. Of. Nr. 331 din 26 noiembrie 1997, cu excepia art. 7, pct. 2.] [45: C. L. Popescu, Autonomia local i integrarea european, Ed. C. H. Beck, Bucuresti, 1999]

2) Principiul asigurrii resurselor corespunztoare competenelor transferate;3) Principiul responsabilitii autoritilor administraiei publice locale n raport cu competenele ce le revin, care impune obligativitatea realizrii standardelor de calitate n furnizarea serviciilor publice i de utilitate public;4) Principiul asigurrii unui proces de descentralizare stabil, predictibil, bazat pe criterii i reguli obiective, care s nu constrng activitatea autoritilor administraiei publice locale sau s limiteze autonomia financiar;5) Principiul echitii, care implic asigurarea accesului tuturor cetenilor la serviciile publice i de utilitate public;6) Principiul constrngerii bugetare, care interzice utilizarea de ctre autoritile administraiei publice centrale a transferurilor speciale sau subveniilor pentru acoperirea deficitelor finale ale bugetelor locale.Nu exist descentralizare dect n condiiile n care competenele trecute n sarcina autoritilor locale, primrii, consilii locale sau judeene, sunt nsoite de alocrile bugetare corespunztoare. Descentralizarea financiar apare, astfel, ca o component major a procesului de descentralizare.[footnoteRef:46] [46: Mihaela Preda, Unele consideraii privind descentralizarea serviciilor publice, n Caietul tiinific nr. 11/2009]

8. Elemente definitorii ale descentralizriiDescentralizarea se identific prin urmtoarele elemente definitorii: Autoritile din teritoriu sunt persoane publice autonome, alese de colectivitile teritoriale; Autoritile din teritoriu dispun de o putere de decizie proprie, ele avnd un dublu statut, att n luarea hotrrilor care privesc gestionarea i administrarea treburilor, ct i transpunerea lor n practic; Colectivitile locale dispun de autoriti administrative proprii pentru satisfacerea intereselor publice, precum i de mijloace materiale, financiare i umane necesare[footnoteRef:47]; [47: I. Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, vol. I, Ed. Universitatii Lucian Blaga, Sibiu, 2002]

ntre autoritile centrale i cele locale din teritoriu nu exist raport de subordonare ierarhic.Aceasta nu nseamn c autoritilor centrale le este indiferent n ce mod acioneaz autoritile din teritoriu. Ele sunt preocupate de activitatea desfurat de serviciile descentralizate, dispunnd i de mijloace prin care iau la cunotin despre coninutul acestei activitti. Descentralizarea reprezint, aparent, o alternativ la centralizarea excesiv i const n posibilitatea recunoscut de puterea central colectivitilor locale, de a adopta n anumite domenii acte i de a desfura activiti, fr s cear n prealabil aprobarea centrului sau sa l consulte. Consecina descentralizrii este ca n anumite sevicii publice de interes judeean sunt transferate din competena centrului n cea a unor autoriti ale administraiei publice locale, care beneficiaz de independen fa de puterea central, sunt autonome i nu i se subordoneaz.[footnoteRef:48] Descentralizarea nu reprezint nsa opusul centralizrii, ci micorarea ei, diminuarea concentrrii puterilor.[footnoteRef:49] [48: C. Ionescu, Tratat de drept constituional contemporan, Ed. All Beck, Bucureti, 2003] [49: D.A. Tofan, Drept administrativ, vol. I, ed. a 2-a]

Problema modului n care se realizeaz descentralizarea prezint particularitai de la un stat la altul. Fiecare naiune este interesat s realizeze gradul i modalitile de descentralizare care s corespund ntinderii teritoriului, mrimii populaiei, condiiilor economice i politice existente, tradiiilor.[footnoteRef:50] [50: C. Dissescu, Curs de drept public roman, vol. II, Dreptul administrativ, Stabilimentul Grafic IV Socec, Bucureti, 1891]

Prin exprimarea unei formule celebre, care arat c se poate guverna de departe, dar s se poat administra numai de aproape[footnoteRef:51], s-a dorit s se evidenieze faptul c ntr-un stat nu pot exista numai organe centrale ale administraiei publice, fr existena i organizarea celor locale.[footnoteRef:52] [51: Este formula introdutiv a unui decret francez din 1852, preluat apoi n doctrina francez.] [52: Cristian Petrior Onete, Consideraii privind necesitatea deconcentrrii administrative-teritoriale, descentralizrii i regionalizrii Romniei, n Caietul tiinific nr. 11/2009]

9. Forme ale descentralizriiDoctrina recunoate existena a dou forme de descentralizare: descentralizare teritorial si descentralizarea tehnic.1. Descentralizarea teritorial presupune existena unei comuniti de interese ntre cetenii unei uniti administrativ-teritoriale i recunoaterea colectivitii locale ca i dreptul acesteia de a-i rezolva ea nsi problemele locale.n acest sens, Paul Negulescu definea principiul descentralizrii ca un regim administrativ care admite ca ngrijirea intereselor locale sau specifice s fie ncredinate la autoriti ai cror titulari alei de corpul electoral local pot stabili norme valabile pentru locuitorii din acea localitate....[footnoteRef:53] [53: Paul Negulescu, Tratat de drept amdinistrativ, vol. I, Bucuresti, 1934, p. 610]

Ca atare o colectivitate local poate fi considerat descentralizat, n msura n care ndeplinete anumite condiii, i anume: colectivitatea local este dotat cu personalitate juridic recunoaterea existenei problemelor locale n mod distinct de problemele naionale colectivitatea local dispune de autoriti locale proprii, alese colectivitatea local este supravegheat de autoritile statale numai printr-o forma de control specific, stabilit prin lege. Descentralizarea este, astfel, regimul care permite naterea de uniti autonome care realizeaz democraia local, n contextul existenei problemelor specifice ale colectivitii locale, ce presupune implicit i existena unor mijloace materiale de realizare a acestora, cum ar fi, un patrimoniu propriu, un corp de funcionari alei care s gestioneze treburile publice, precum i o anumit autonomie financiar care se bazeaz pe existena unor anumite surse proprii i a unui buget propriu.De fapt, pe aceast baz, colectivitilor locale existente n unitile administrativ teritoriale, li se i acord personalitate juridic ale crei atribuii sunt exercitate de autoritile locale alese.Descentralizarea teritorial administrativ nu presupune independena colectivitilor locale fa de statul n care ele sunt organizate. Ca atare, avnd n vedere dependena sa fa de stat, autoritile centrale i exercit dreptul de a supraveghea activitatea colectivitilor locale, printr-o anumit forma de control denumit tutel administrativ. Tutela administrativ desemneaz att un control asupra persoanelor care sunt titulare n funciile autoritilor locale (exprimat prin posibilitatea de a se demite sau suspenda din funcie), ct i un control asupra actelor adoptate sau emise de ctre aceste autoriti, ce const n aprobarea lor, dar i n anularea, suspendarea sau modificarea acestora.

2. Descentralizarea tehnic este generat de raiuni mai mult de eficien a activitii i ea se realizeaz de anumite persoane morale de drept public, denumite tradiional stabilimente publice locale, nvestite cu prestarea anumitor servicii publice, n mod independent de serviciile prestate de organele statului.[footnoteRef:54] [54: I. Nicola, Autonomie local sau centralism privire critic asupra legislaiei, articol aprut n lucrarea Reformele administrative i judiciare n perspectiva integrrii europene, Seciunea pentru tiine juridice i administrative, Caietul tiinific nr. 6/2004, Institutul de tiine Administrative Paul Negulescu]

Descentralizarea tehnic se realizeaz prin constituirea unor instituii publice sau a unor instituii de utilitate public care au dobndit personalitate juridic i care au la baz proprietatea privat a statului ori a unor persoane fizice sau juridice. Ea corespunde mai mult exigenelor unei repartiii armonioase ntre diferitele ramuri ale administraiei, care presupune existena unui control de tutel. Deci descentralizarea serviciilor publice implic personalitate juridic i existena unui control de tutel. Ca atare, n situaia n care aceste condiii sunt realizate, serviciile publice ale administraiei publice centrale nu pot fi servicii descentralizate, ci doar servcii deconcentrate ale acestora. Deconcentrarea serviciilor publice, tiut fiind c este o form a centralizrii, se afl n opoziie cu descentralizarea tehnic. n acest sens, serviciile publice ale ministerelor i ale celorlalte organe de specialitate ale administraiei centrale de specialitate nu pot fi caracterizate ca servicii descentralizate, ci doar ca servicii deconcentrate. [footnoteRef:55] [55: Ioan Vida, op. cit., p. 21]

Constatm, astfel, c descentralizarea teritorial rspunde unor nevoi legate de diversitatea social i politic a arii, unor aspiraii de ordin politic, n timp ce descentralizarea tehnic satisface interese legate de necesitatea unei repartizri armonioase a funciilor ntre diferite ramuri ale administraiei, rspunznd astfel unor preocupari de eficien, de gestionare a intereselor locale.[footnoteRef:56] [56: I. Nicola, Managementul serviciilor publice locale, Ed. All Beck, Bucureti, 2003]

10. Controlul de tutel administrativ

n marea majoritate a opiniilor doctrinarilor, se admite ideea potrivit creia, n general, principiului centralizrii i corespunde controlul ierarhic iar principiului descentralizarii i corespunde controlul de tutel administrativ. n viziunea lui Antonie Iorgovan, expresia tutel administrativa evoc n dreptul public controlul exercitat de organele centrale de stat, de regula de Guvernul sau Ministerul de Interne, respectiv de reprezentanii locali ai centrului, asupra autoritilor administraiei locale autonome. [footnoteRef:57] [57: Antonie Iorgovan, Drept administrativ, vol. I, Editura Hercules, 1993, p.147]

ntr-un context similar, Paul Negulescu, fcea o corelaie conceptual, afirmnd c descentralizarea este un regim administrativ care tinde s creieze centre de administraiune public, cu drept de auto-legiferare asupra materiilor ce intereseaz localitatea, prin organe pluripersonale alese de corpul electoral din acea localitate i aupra activitii crora statul i rezerv un drept de control.[footnoteRef:58] [58: Paul Negulescu, op. cit., p. 398]

Din punct de vedere etimologic, termenul de tutel administrativ este preluat prin analogie, din dreptul civil, ca instituie juridic prin care se ocrotesc interesele unui minor sau ale unei persoane puse sub interdicie. n dreptul administrativ, noiunea de tutel nu are n vedere att protejarea intereselor colectivitilor locale, ct mai ales ocrotirea interesului general, cu care aceste colectiviti locale pot veni n contradicie.[footnoteRef:59] [59: Ioan Vida, op. cit., p. 20]

Aadar, problema tutelei administrative se pune numai ntre acele autoriti administrative ntre care nu exist subordonare ierarhic, adic ntre un subiect din sfera puterii executive i unul din afara acesteia. Astfel, autoritile administraiei de stat exercit un control de tutel administrativ asupra autoritilor administrative proprii ale comunitilor locale, care urmarete asigurarea respectrii legilor i a intereselor publice statale de ctre autoritile supuse controlului. Se poate defini deci tutela administrativ ca fiind dreptul autoritilor tutelare de a aproba, anula sau suspenda anumite acte ale autoritilor descentralizate, dar numai pentru motive de legalitate. Totodat, spre deosebire de controlul ierarhic, controlul de tutel administrativ nu vizeaz dect asigurarea respectrii legii, fiind deci un control de legalitate i nu de oportunitate.

Calificnd controlul de tutel administrativ ca pe un control necesar, E.D. Tarangul i justific poziia prin faptul c o independen complet a autoritilor descentralizate, ar aduce anarhia n stat,[footnoteRef:60] astfel c autoritile centrale au dreptul dar i datoria de a exercita un asemenea control asupra activitii autoritilor descentralizate. [60: E.D. Tarangul, Tratat de drept administrativ romn, Cernaui, 1944, p.72]

Deci, controlul de tutel administrativ, parte component a regimului de supraveghere general a controlului asupra administraiei colectivitilor locale, se constituie ntr-o form a controlului adminstrativ corelat i adaptat principiului descentralizrii administrative, detandu-se net de controlul ierarhic i apropiindu-se tot mai mult de acea form modern a controlului adminstrativ, corespunztor sistemului de administraie public fundamentat pe principiul autonomiei locale.

11. Concluzii

Trebuie precizat c descentralizarea administrativ nu trebuie confundat cu descentralizarea politic, aceasta din urma implicnd federalismul.[footnoteRef:61] n doctrin sunt recunoscute i anumite limite ale descentralizrii. Prin descentralizare se renuna la unitatea caracteristic centralizrii, rezervndu-se colectivitilor locale, n primul rnd, sarcina de a-i rezolva problemele i de a-i satisface interesele lor specifice.[footnoteRef:62] Ea nu poate fi neleas ca o independen total a organelor autonome fa de organele statale. Unui asemenea mod de nelegere i se opune caracterul unitar al statului n graniele cruia funcioneaz. Statul, ca reprezentant al ansamblului, trebuie s se afle n permanen n raport cu reprezentanii elementelor ansamblului. Este deci normal ca guvernanii s dispun de un drept de a veghea, sau, pentru a folosi un termen juridic mai apropiat, de un drept de tutel asupra deciziilor luate de colectivitile descentralizate.[footnoteRef:63] Fr a reprezenta un sistem de organizare perfect, descentralizarea administrativ i-a dovedit viabilitatea n toate statele cu democraie dezvoltat i cu economie de piaa, motiv pentru care apreciem c ea trebuie dezvoltat i n sistemul administrativ romnesc.[footnoteRef:64] Accelerarea procesului de descentralizare este considerat unul din pilonii strategiei de reform a administraiei publice, consacrat ca atare n programele politice ale tuturor guvernelor care au existat pna n prezent. Descentralizarea nu constituie un scop n sine, ci un mijloc prin intermediul cruia se faciliteaz apropierea nivelului la care se ia decizia de cel care urmeaz a suporta consecinele ei.[footnoteRef:65] [61: D. A. Tofan, Drept Administrativ, vol. I, ed. a 2-a] [62: D. A. Tofan, Drept Administrativ, vol. I, ed. a 2-a] [63: P. Pactet, Institutions politiques. Droit constitutionnel, 13, ed. Masson, 1994] [64: I. Nicola, Drept administrativ] [65: G. Vrabie, M. Blan, Organizarea politico-etatic a Romniei, Institutul European, 2004]

n stadiul actual al evoluiei romneti, ceea ce se impune cu necesitate este nu copierea unui model sau conceperea unuia nou, ci eliminarea din structurile i sistemul de relaii existente a acelor elemente i prghii care afecteaz buna funcionare a serviciilor publice, relaia cetean-administraie public i care se opune transferului de competene de la stat ctre colectivitile locale.[footnoteRef:66] [66: Nicoleta Miulescu, Administraia public din Romnia n contextual politicii regionale europene, n Realiti i perspective ale procesului de integrare a Romniei n Uniunea European, Caietul Stiintific nr. 10/2008]

Din cele menionate, rezult c statul romn recunoate existena colectivitailor locale, att prin dispoziiile constituionale ct i prin dezvoltarea acestora de ctre prevederile legii administraiei publice locale, precum i prin faptul c n interiorul lor, aceste colectiviti se administreaz prin aleii si i cu resurse proprii, ns sub controlul de legalitate ai autoritilor statale.n final, putem spune c descentralizarea reprezint un sistem de organizare administrativ care permite colectivitilor umane sau serviciilor publice s se adminstreze ele nsele, sub controlul statului, care le confer personalitate juridic, ce permite constituirea unor autoriti proprii i le doteaz cu resursele necesare.Din cele artate, se poate constata c principiul autonomiei locale nu este net diferit de cel al descentralizrii admnistrative. Descentralizarea administrativ semnific principiul revendicat de doctrina i o tendin n evoluia adminstraiei publice pentru realizarea autonomiei locale, subliniindu-se ca la baza descentralizrii se afla ideea unei autonomii locale.Concluzionnd, putem spune c autonomia local este un principiu constituional proclamat de Constituia din 1991, care confer dreptul colectivitilor locale de a-i rezolva singure problemele locale, n cadrul legii i al statului unitar.

Descentralizarea prezint certe avantaje pentru prosperitatea unei ri:a. Asigur climatul prielnic ca interesele locale s se dezvolte n mod natural, n conformitate cu obiceiurile localnicilor i n concordan cu cerinele reale ale acestora, care nu pot fi cunoscute mai bine de nimeni alii dect de ei nii;b. Genereaz spiritul de iniiativ individual, pe cnd centralizarea reduce rolul locuitorilor la acela doar de administrai, ntreinnd n colectivitile locale o indiferen fa de administraia local, incompatibil cu progresul localitilor;c. Genereaz sentimentul de libertate local, interesul pentru binele obtesc, care determin dezvoltarea multilateral a colectivitilor umane i valoarea ntregii naiuni.

12. Bibliografie

A. Bibliografie romn de specialitate

1. C. Manda Administraia public din Romnia, Lumina Lex, Bucureti, 19992. Ioan Alexandru, Mihaela Carausan i Sorin Bucur Drept administrativ, Editia a III-a revizuit i adugit, Editura Universul juridic, Bucureti, 20093. Verginia Vedina - Drept administrativ, Ediia a V-a revzut i actualizat, Editura Universul juridic, 20094. George Alexianu Curs de drept constituional, vol. I, Editura Casa coalelor, 19305. Paul Negulescu Tratat de drept administrativ, vol. I, Bucureti, 19346. Anibal Teodorescu Tratat de drept administrativ, vol. I, Ed. III. Bucuresti, Institutul de Arte Grafice Eminescu S.A., 19297. Ioan Vida Puterea executiva i Administratia publica , Bucuresti, 19948. Cristian Ionescu, Drept constitutional i instituii politice. Teoria generala a institutiilor politice. vol I, Lumina Lex 19979. V. Popa, I. Munteanu, V. Mocanu, De la centralism spre descentralizare, Editura Cartier, Chisinau, 199810. Jean H. Vermeulen, evoluia dreptului administrativ romn, Bucureti, Institutul de Arte Grafice Vremea, 194311. Ion Gh. Vntu, Comuna. Studiu critic i comparat, Insitutul de Arte Grafice Bucovina. Bucureti, 192812. Antonie Iorgovan, Drept administrativ, vol. I, Editura Hercules, 199313. E.D. Tarangul, Tratat de drept administrativ romn, Cernaui, 194414. Ioan Brezoianu, Vechile instituii ale Romniei, 188215. Ion Deleanu Drept contituional i instituii politice, vol. II, Editura Fundaia Chemarea, Iai, 199216. Dicionarul limbii romne

B. Bibliografie strin de specialitate

1. Jean Boulouis - La Descentralisation, Publication des annales de la Faculte de Lettres, Aix-en-Provence, Edition Ophrys, Nouvelle serie, no. 44/19642. P. Bandet, L. Mehl, Le fait administratif, n Traite de science administrative, Mouton, Paris, 19663. Charles Debbasch Institutions et droit administratif, Dalloz, 19714. Charles Debbasch, - Institutions administratives, L.G.D.J., Paris, 19725. Jean-Pierre Joseph, Descentralisation et democratie, Apres-demain, nr. 340, 19926. M. Crozier i E. Friedberg, Lacteur et le systeme, Seuil, 1977

C. Acte normative interne

1. Constituia Romniei, adoptat n edinA Adunrii Constituante din 21 noiembrie 1991 i intrata n vigoare n urma aprobrii ei prin referendumul naional din 8 decembrie 1991.2. Legea nr. 215/2001 privind administraia public

Au realizat acest referat: Catalina Andreea Antoniu Carina Gabriela LunguGrupa B2, anul II, 201234 | Page