CAPITOLUL 1

INTRODUCERE ÎN STUDIUL DREPTULUI ADMINISTRATIV

1.1. Definiţia şi trăsăturile dreptului administrativ

Dreptul administrativ poate fi definit ca ramura de drept care cuprinde totalitatea normelor

juridice care reglementează raporturile sociale care iau naştere în activitatea de organizare a executării

legii şi de executare în concret a acesteia, desfăşurată, în principal de autorităţile administraţiei

publice, precum şi de regiile autonome, instituţiile publice şi alte servicii care realizează activităţi de

interes public şi, în subsidiar, de celelalte autorităţi publice.

Dreptul administrativ poate fi definit ca ştiinţa juridică de ramură aparţinând dreptului public

din sfera sistemului de drept românesc care cuprinde totalitatea normelor juridice care reglementează

activitatea autorităţilor administraţiei publice; cu toate acestea trebuie subliniat că dreptul administrativ

nu poate cuprinde absolut toate normele care reglementează administraţia publică, astfel că unele

raporturi din cadrul activităţii desfăşurate de autorităţile administraţiei publice, cum ar fi cele

patrimoniale – sunt reglementate de normele dreptului civil, sau relaţiile din domeniul raporturilor de

muncă şi al salarizării sunt reglementate de normele dreptului muncii.

1.2. Delimitarea dreptului administrativ de ştiinţa administraţiei

Altfel spus dreptul administrativ prezintă modul de organizare, funcţionare şi atribuţiile

administrative, inclusiv noţiunea de răspundere juridică în sfera raporturilor de drept administrativ,

iar ştiinţa administraţiei cercetează şi explică de ce este astfel organizat sistemul administrativ, de ce

funcţionează într-un anumit mod, precum şi cum ar trebui organizat sistemul administrativ pentru a

funcţiona mai eficient.

1.3. Izvoarele dreptului administrativ

Noţiunea de izvor de drept este utilizată în două sensuri1:

- izvoare materiale – sunt realităţile exterioare dreptului care determină acţiuni ale legiuitorului sau

dau naştere unor reguli izvorâte din necesităţile practice2 (ex: factorul demografic, cadrul social-politic,

condiţiile materiale, de pildă evenimentele din decembrie 1989 au impus apariţia a numeroase norme

juridice cu un conţinut radical nou).

- izvoare formale – sunt reprezentate de modalităţile exterioare prin care se exprimă normele juridice

(ex: obiceiul juridic, practica judecătorească, doctrina şi actul normativ).

Prin izvoare ale dreptului administrativ se înţeleg formele juridice pe care le îmbracă normele

de drept administrativ3.

1 Moise Bojincă - Instituţii şi fundamente juridice, Editura Helios, Craiova - 2000, pag.672 Nicolae Popa – Teoria generală a dreptului, Editura Actami, Bucure;ti, 1998, pag. 53 Rodica Narcisa Petrescu – Drept administrativ, Ed. Cordial Lex, 1997, pag. 20

1

Doctrina mai face distincţie şi între izvoarele scrise (Constituţie, legi, ordonanţe) şi nescrise (cutumă,

jurisprudenţă).

Izvoarele scrise ale dreptului administrativ sunt:

• Constituţia – legea fundamentală a statului cu forţă juridică supremă care conţine prerogative cu

privire la formarea, organizarea şi atribuţiile organelor administraţiei publice centrale de specialitate şi

administraţiei publice locale, structura Guvernului, Preşedintele României. Constituţia este cel mai

important izvor al dreptului administrativ, ea fiind sursa directă sau indirectă a tuturor prerogativelor

de administraţie publică4.

Evident, sunt izvoare ale dreptului administrativ şi legile constituţionale adică legile de

revizuire a Constituţiei în măsura în care au ca obiect de reglementare probleme din sfera acestei

ramuri de drept.

• Legile organice care conţin norme de drept administrativ, (ex: toate legile care au ca obiect de

reglementare organizarea Guvernului, statutul funcţionarilor publici, regimul autonomiei locale etc,

aşa cum prevede în mod expres Constituţia).

• Legile ordinare care conţin norme de drept administrativ, (ex: legea 57/1992 privind încadrarea în

muncă a persoanelor handicapate prevede o serie de obligaţii pentru ministere şi celelalte autorităţi ale

administraţiei publice centrale sau locale referitoare la locurile de muncă în care pot fi încadrate numai

persoane handicapate).

Diferenţa dintre legile organice şi cele ordinare este că legile organice se adoptă cu votul

majorităţii membrilor fiecărei Camere, în vreme ce legile ordinare se adoptă cu votul membrilor

prezenţi ai fiecărei Camere.

• Actele normative emise de Guvern ca ordonanţe şi hotărâri în măsura în care reglementează relaţii

sociale ce fac obiectul administraţiei publice (ex: H.G. 493/1991 – privind organizarea şi funcţionarea

Ministerului Industriei)

• Ordine şi instrucţiuni emise de miniştri şi conducători ale celorlalte organe de specialitate ale

administraţiei publice centrale ( Instrucţiunile Ministerului de Finanţe nr. 3614/1991 – privind

tehnica de calcul a impozitului pe profit).

• Actele juridice emise de serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi celorlalte organe de

specialitate ale administraţiei publice centrale organizate în unităţile administrativ-teritoriale care

nasc, modifică sau sting raporturi juridice de drept administrativ.

• Actele juridice emise de organele administraţiei publice locale (ex: hotărârile consiliilor locale,

dispoziţiile primarilor şi preşedinţilor consiliilor judeţene).

• Actele internaţionale în măsura în care cuprind norme de drept administrativ (tratate, convenţii,

acorduri).

4 Antonie Iorgovan – Tratat de drept administrativ, Ed. All Beck , 2001, pag. 129

2

1.6. Raportul juridic de drept administrativ şi elementele sale

Raportul juridic de drept administrativ este acea relaţie socială, reglementată de normele de

drept administrativ, la care participă autorităţile administraţiei publice în cadrul şi pentru realizarea

funcţiei executive a statului, exceptându-se acele raporturi care se nasc în procesul realizării

activităţii financiare a statului.

Elementele constitutive ale raportului juridic de drept administrativ, la fel ca şi în cazul altor

categorii de raporturi juridice, sunt subiectele, conţinutul şi obiectul.

Subiectele raportului juridic de drept administrativ

a. Subiectele participante la raporturile de drept administrativ sunt următoarele:

1. Un prim subiect al raporturilor juridice de drept administrativ este întotdeauna statul reprezentat de

o autoritate a administraţiei publice.

2. Cel de-al doilea subiect al acestor raporturi poate fi:

- o persoană fizică (cetăţeni români, persoane fizice străine rezidente: diplomaţi, apatrizi, studenţi, sau

persoane fizice străine nerezidente: turişti străini, sportivi etc) sau juridică (societăţi comerciale

române sau străine, regii autonome, instituţii publice),

- o autoritate a administraţiei publice ( situaţie în care subiectele de drept pot fi pe locuri diferite în

ierarhia autorităţilor administrative şi atunci între ele există un raport de subordonare, sau pot fi plasate

pe acelaşi loc în sistemul organelor administraţiei publice, şi atunci între ele există un raport de

colaborare sau şi de subordonare, în funcţie de activitatea urmărită a fi îndeplinită).

Conţinutul raportului juridic de drept administrativ

Conţinutul raporturilor de drept administrativ îl formează drepturile şi obligaţiile subiectelor

participante, care diferă de cele ale altor raporturi juridice, întrucât se stabilesc în legătură cu realizarea

funcţiei executive a statului; astfel că în sfera dreptului administrativ exercitarea drepturilor şi

obligaţiilor nu este lăsată la latitudinea părţilor ci constituie o obligaţie legală pentru acestea .

Astfel autorităţilor administraţiei publice le revine obligaţia de a îndeplini atribuţiile stabilite

prin lege. Atribuţiile autorităţilor reprezintă drepturile cu care acestea sunt învestite prin lege şi a căror

exercitare este obligatorie, fiind asigurată la nevoie prin forţa de constrângere a statului. Aşadar

exercitarea atribuţiilor de către autorităţile administrative reprezintă atât un drept, cât şi o obligaţie

legală a acestora . Drepturile şi obligaţiile autorităţilor publice nu vor putea fi transmise sau cedate

unui alt organ, numai prin lege putându-se stabili situaţiile de înlocuire temporară sau delegare de

atribuţii.

3

Cât priveşte drepturile şi obligaţiile persoanelor particulare ele sunt foarte variate. Drepturile şi

obligaţiile administrative pot avea natură patrimonială (ca de ex. cele care decurg din plata unor

amenzi, a impozitului), sau de natură nepatrimonială (dreptul de petiţionare).

Obiectul raportului juridic de drept administrativ

Obiectul celor mai multe raporturi de drept administrativ îl constituie acţiunile (de a da sau de a

face), de exemplu acţiunea de executare a actelor juridice, de execuţie a unor lucrări, de control şi

coordonare etc. sau abstenţiunea (acţiunea de a nu face).

CAPITOLUL 5

ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ LOCALĂ

5.1. Principiile de organizare şi funcţionare ale administraţiei publice din unităţile

administrativ-teritoriale

Atât Constituţia României cât şi legea organică cu incidenţă în materie consacră principiile

fundamentale pe baza cărora este organizată şi funcţionează administraţia publică din România. În

acest sens legea 215/2001 formulează principiile pe care se întemeiază administraţia publică din

unităţile administrativ-teritoriale .

Deşi Constituţia nu prevede expres decât trei din principiile enumerate de legea organică a

administraţiei publice locale, este în afară de orice îndoială că şi celelalte principii (cel al eligibilităţii,

al legalităţii şi al consultării cetăţenilor) se regăsesc direct sau implicit menţionate în legea

fundamentală.

Principiile după care este organizată şi funcţionează administraţia din unităţile

administrativ-teritoriale (comune, oraşe şi judeţe) sunt în concordanţă cu principiile formulate în

Carta Europeană, a autonomiei locale elaborată de Consiliul Europei la data de 15 octombrie 1985

la Strasbourg, care a fost semnată de România la 4 octombrie 1994 şi ratificată de Parlamentul

României prin legea 197 din 17 noiembrie 1997.

Principiul descentralizării

Descentralizarea este sistemul care are la bază recunoaşterea interesului local, distinct de cel

naţional, localităţile dispunând de structuri organizatorice, funcţionale şi un patrimoniu propriu, afectat

realizării interesului local .

4

În redactarea textului constituţional din 1991 erau remarcate două principii de ordin

constituţional ale administraţiei publice din unităţile administrativ-teritoriale: principiul autonomiei

locale şi al descentralizării serviciilor publice. Textul constituţional plecând de la ideea că aceste

principii se vor regăsi atât în activitatea fiecărei autorităţi comunale (orăşeneşti) şi judeţene . Ideea de

descentralizare, aşa cum se susţinea şi în literatura interbelică, implică ideea de autonomie locală, de

aceea, nu de puţine ori cele două noţiuni se folosesc împreună, chestiune preluată, după cum am văzut

şi de legiuitorul constituant.

.

Principiul autonomiei locale

Conţinutul principiului autonomiei locale şi valenţele sale complexe rezultă din ansamblul

reglementărilor cuprinse în dispoziţiile legii 215/2001 şi reprezintă esenţa întregii activităţi a

administraţiei publice în unităţile administrativ-teritoriale.

Carta Europeană a Autonomiei Locale înţelege prin autonomia locală organizarea,

funcţionarea, competenţele şi atribuţiile, precum şi gestionarea resurselor care aparţin comunei,

oraşului sau judeţului, reprezentând totodată dreptul şi capacitatea efectivă a administraţiei publice

locale de a rezolva şi a gestiona în cadrul legii, sub propria răspundere şi în interesul populaţiei, o parte

importantă din treburile publice.

Acest drept se exercită de consiliile locale şi primari, precum şi de consiliile judeţene, acestea

fiind autorităţi ale administraţiei publice locale, alese prin vot universal, egal, direct, secret şi liber

exprimat .

Autonomia locală semnifică gradul de independenţă al colectivităţilor locale faţă de statul din

care fac parte şi nu trebuie confundată cu organizarea raportului dintre statul federal şi componentele

acestuia. Autonomia locală înseamnă dreptul de auto-administrare (deci suntem pe tărâm

administrativ), în timp ce federalismul înseamnă dreptul de auto-guvernare al statelor membre cu o

veritabilă structură proprie legislativă, executivă, judecătorească (deci ne aflăm pe tărâmul dreptului

constituţional).

Trebuie remarcată precizarea pe care noua lege o face, cu privire la caracterul autonomiei

locale, aceasta fiind numai administrativă şi financiară, exercitându-se pe baza şi în limitele prevăzute

de lege. Atât normele constituţionale cât şi legea administraţiei publice locale precum şi alte acte

normative incidente în domeniu demonstrează că autonomia locală este nu numai un ideal, un

principiu ipotetic sau un enunţ teoretic, ci este o realitate indubitabilă, având suport material şi

financiar.

Se impune a releva, de asemenea, că principiul autonomiei locale stă la baza raporturilor dintre

autorităţile comunale şi orăşeneşti sau, după caz, judeţene, desemnate în mod democratic de către

5

cetăţeni prin intermediul dreptului de vot, pe de o parte, şi autorităţile statale, guvernamentale

implantate în teritoriu, pe de altă parte .

Autorităţile administraţiei publice centrale nu pot stabili sau impune nici un fel de

responsabilităţi autorităţilor administraţiei publice locale în procesul de descentralizare a unor servicii

publice ori a creării de noi servicii publice, fără asigurarea mijloacelor financiare corespunzătoare

pentru realizarea respectivelor responsabilităţi.

În ceea ce priveşte raporturile dintre autorităţile administraţiei publice locale şi cele la nivel

judeţean ele nu sunt raporturi de subordonare şi se bazează pe principiile autonomiei, legalităţii,

responsabilităţii, cooperării şi solidarităţii în rezolvarea problemelor întregului judeţ.

În ultima vreme autonomiei locale i s-a acordat o importanţă sporită, mai ales atunci când s-a

făcut asocierea între autonomia locală şi rezolvarea problemelor minorităţilor etnice, culturale şi

lingvistice.

Principiul deconcentrării serviciilor publice

În ceea ce priveşte reglementările de ordin constituţional, Constituţia din 2003 adaugă

principiului descentralizării serviciilor publice pe cel al deconcentrării (art.120).

Datorită faptului că în Comisia de redactare a textului constituţional din 1991 s-a preferat

expresia mai uzuală de descentralizare, în locul celei de deconcentrare – care ar fi fost mult mai precisă

din punctul de vedere al ştiinţei dreptului administrativ, redactorii din 2003 au fost nevoiţi să se supună

exigenţelor tehnico-juridice şi pentru a înlătura orice discuţii cu privire la utilizarea celor două noţiuni

să insereze şi conceptul de deconcentrare a serviciilor publice.

Art.123 elimină confuzia care se făcea între noţiunea de descentralizare şi deconcentrare

întrucât precizează că „prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local şi conduce serviciile

publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale

din unităţile administrativ-teritoriale”.

Aceste servicii din teritoriu ale ministerelor şi ale altor organe de specialitate ale

administraţiei publice centrale (deci servicii statale) sunt servicii deconcentrate şi nu descentralizate.

Aceasta deoarece descentralizarea semnifică situaţia în care conducerea serviciului public este numită

de către autoritatea deliberativă a administraţiei locale, în timp ce deconcentrarea presupune numirea

conducerii serviciului public printr-un ordin al ministerului.

În concluzie, se poate spune că aceste servicii publice ale ministerelor organizate în teritoriu nu

puteau fi decât deconcentrate, singurele servicii publice descentralizate fiind acelea organizate în

comune, oraşe sau judeţe de către autorităţile administraţiei publice locale.

Principiul eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale

6

Principiul eligibilităţii îşi găseşte expres consacrarea în prevederile Legii 70/1991 privind

alegerile locale, dar este detaliat şi în Legea 215/2001 care cuprinde norme referitoare la

procedurile de alegere ale consiliilor locale şi judeţene, precum şi ale primarilor.

Prin aceste reglementări se statuează că organele prin intermediul cărora se realizează

autonomia locală sunt: consiliile locale şi judeţene, precum şi primarii şi Consiliul General al

Municipiului Bucureşti, care se aleg prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat.

Viceprimarii, preşedintele şi vicepreşedinţii consiliului judeţean se aleg prin vot indirect.

Pentru a fi ales consilier sau primar, candidatul trebuie să respecte anumite condiţii de

eligibilitate:

• calitatea de alegător - cetăţenii români care au împlinit vârsta de 18 ani (inclusiv cei care împlinesc

această vârstă în ziua alegerilor), potrivit art.36 din Constituţie;

• dreptul de a fi ales - cetăţenii români cu drept de vot care au împlinit vârsta de cel puţin 23 ani, dacă

nu le este interzisă asocierea în partide politice (art.37 din Constituţie);

• domiciliul în ţară - pe teritoriul unităţii administrativ-teritoriale pentru care candidează. (art.16. alin.3

din Constituţie), cu precizarea că alineatul 4 al aceluiaşi articol, introdus cu ocazia revizuirii din 2003

stabileşte că în condiţiile aderării României la Uniunea Europeană, cetăţenii Uniunii care îndeplinesc

cerinţele legii organice au dreptul de a alege şi de a fi aleşi în autorităţile administraţiei publice locale.

Principiul legalităţii

Acest principiu constituie unul dintre elementele esenţiale ale conceptului statului de drept -

persoanele fizice, juridice, autorităţi ale administraţiei publice locale trebuie să se supună legii şi să

se conformeze acesteia.

Acest principiu are în vedere toate aspectele organizatorice şi funcţionale prin care se

înfăptuieşte administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale, şi anume: alegerea, constituirea,

componenţa, organizarea, funcţionarea şi activităţile (actele pe care le adoptă) acestor autorităţi.

Principiul legalităţii presupune tocmai ca toate aceste elemente să fie în conformitate, în

primul rând, cu prevederile constituţionale, cu legile, dar şi cu celelalte acte normative bazate pe lege.

Nerespectarea acestui principiu atrage după sine răspunderea juridică prevăzută de lege şi aplicarea

sancţiunilor corespunzătoare.

Principiul consultării cetăţenilor în soluţionarea problemelor locale de interes deosebit

Acest principiu este consacrat în dispoziţiile articolului 2 din Legea nr.215/2001 şi este

completat de dispoziţiile articolului 43 alin.2, care detaliază în mod concret problemele care sunt

discutate întotdeauna în şedinţa publică şi în legătură cu care primarul poate propune consultarea

cetăţenilor prin referendum, şi anume:

• bugetul local;

7

• administrarea domeniului public şi privat al comunei sau al oraşului ;

• participarea la programe de dezvoltare judeţeană, regională, zonală sau de cooperare transfrontalieră;

• organizarea şi dezvoltarea urbanistică a localităţilor şi amenajarea teritoriului;

• asocierea sau cooperarea cu alte autorităţi publice, organizaţii neguvernamentale, persoane juridice

române sau străine.

5.2. Consiliului local - autoritatea deliberativă de la nivelul de bază

Organizarea şi funcţionarea consiliilor locale este reglementată, în principal, de legea

administraţiei publice locale 215/2001 cu modificările ulterioare, prevederile acesteia fiind completate

şi cu Statutul aleşilor locali, regulamentul-cadru de organizare şi funcţionare a consiliilor locale şi

legea privind alegerea autorităţilor administraţiei publice locale.

Consiliile locale reprezintă autorităţile deliberative prin care se realizează autonomia locală în

comune şi oraşe. Consiliile locale sunt compuse din consilieri locali aleşi prin vot universal, egal,

direct, secret şi liber exprimat, pentru un mandat de 4 ani în condiţiile stabilite de legea pentru

alegerea autorităţilor publice locale.

Numărul membrilor fiecărui consiliu local se stabileşte prin ordin al prefectului, în funcţie de

numărul locuitorilor comunei, oraşului sau municipiului5. După cum s-a subliniat şi în literatura de

specialitate6 analiza evoluţiei legislaţiei adoptate în domeniu după 1990 ne relevă tendinţa permanentă

de scădere a numărului consilierilor, atât locali, cât şi judeţeni.

Constituirea consiliilor locale se face în termen de 20 de zile de la data desfăşurării alegerilor7,

la convocarea prefectului, şedinţa fiind legal constituită dacă participă cel puţin două treimi din

numărul consilierilor aleşi8. În cazul în care nu se poate asigura această majoritate, şedinţa se va

organiza, în aceleaşi condiţii, peste 3 zile, la convocarea prefectului. Dacă nici la a doua convocare,

reuniunea nu este legal constituită, se va proceda la o nouă convocare, de către prefect, peste alte trei

zile, în aceleaşi condiţii. În situaţia în care consiliul local nu se poate reuni nici la ultima convocare

datorită absenţei fără motive temeinice9 a consilierilor, prefectul va declara vacante, prin ordin, locurile

5 De la 9 consilieri în comunele sau oraşele cu până la 1500 de locuitori, până la 31 în oraşele cu peste 400000 de locuitori, Consiliul General al Municipiului Bucureşti fiind compus din 55 de consilieri locali.6 Dana Apostol Tofan, op. cit., 2008, pag. 269.7 Acest termen de 20 de zile a fost introdus prin modificările aduse legii 215/2001 de Ordonanţa de urgenţă 66/2008, ridicându-se aici întrebarea cum o ordonanţă de urgenţă poate interveni în domeniul legii organice încălcându-se limitele instituţiei delegării legislative stabilite prin textul constituţional. A se vedea Dana Apostol Tofan, op. cit., 2008, pag. 271-272.8 Prin legea 286/2006 se prevedea că este suficientă prezenţa majorităţii consilierilor aleşi şi validaţi la oricare dintre cele trei şedinţe organizate în acest scop, prin O.U.G. 20/2008 s-a revenit însă la textul iniţial ca la toate cele trei convocări să fie necesară întrunirea majorităţii de cel puţin două treimi din numărul consilierilor.9 Absenţa consilierilor de la şedinţa de constituire este considerată motivată, prevede expres legiuitorul „dacă se face dovada că aceasta a intervenit din cauza unei boli care a necesitat spitalizarea sau a făcut imposibilă prezenta acestora, a unei deplasări în străinătate în interes de serviciu sau a unor evenimente de forţă majoră”. Referitor la această chestiune trebuie arătat că dacă în reglementarea administraţiei publice locale din 1996 cazurile de motivare a absenţei erau riguros

8

consilierilor aleşi care au lipsit nemotivat de la cele 3 convocări anterioare, iar dacă aceştia nu pot fi

înlocuiţi de supleanţii înscrişi pe liste, se vor organiza alegeri pentru completare, în termen de 30 de

zile. Lucrările şedinţei de constituire sunt conduse de cel mai în vârstă consilier, asistat de cei mai

tineri 2 consilieri, cu asistenţa de specialitate a secretarului.

Pentru validarea mandatelor , consiliile locale aleg prin vot deschis, dintre membrii lor, pe

întreaga durată a mandatului, o comisie de validare alcătuită din 3-5 consilieri10.

Validarea alegerii consilierilor fusese radical modificată prin legea 286/2006, ea făcându-se de

către judecătoria în raza căreia se afla unitatea administrativ-teritorială de către un judecător desemnat

de preşedintele instanţei. Prin O.U.G. 20/2008 acest text a fost abrogat, revenindu-se la dispoziţiile

iniţiale ale legii administraţiei publice locale, prin care validarea mandatelor se face de către o comisie

de validare. Consider că vechea reglementare care prevedea validarea mandatelor consilierilor de către

judecătorie era o soluţie mult mai inspirată reflectând aplicarea principiului separaţiei şi echilibrului

puterilor în stat, deoarece instanţa ca autoritate independentă este mai îndrituită pentru o astfel de

responsabilitate.

Comisia de validare examinează legalitatea alegerii fiecărui consilier şi propune consiliului

local validarea sau invalidarea mandatelor. Textul legii administraţiei publice locale stabileşte faptul că

această comisie de validare va propune invalidarea alegerii unui consilier numai în cazul în care se

constată încălcarea condiţiilor de eligibilitate sau dacă alegerea consilierului s-a făcut prin fraudă

electorală. Un alt caz de invalidare este prevăzut de legea privind finanţarea activităţii partidelor

politice şi a campaniilor electorale care stabileşte că nu li se pot valida mandatele candidaţilor declaraţi

aleşi dacă raportul detaliat al veniturilor şi cheltuielilor electorale pentru fiecare partid politic sau

candidat independent nu a fost depus în condiţiile legii11.

mă în scris că acel candidat face parte din partidul sau alianţa politică respectivă.

Din formularea textului de lege concluzionăm că membrii comisiei de validare îşi validează şi

propriile lor mandate, cu precizarea că persoana al cărei mandat este supus validării nu participă la vot,

însă putem spune totuşi că acei consilieri care compun comisia de validare îşi examinează legalitatea

propriei alegeri. Acesta ar fi încă un argument pentru susţinerea mea că validarea realizată de

judecătorie era o soluţie mult mai inspirată.

Validarea sau invalidarea mandatelor se face, în ordine alfabetică, cu votul deschis al

majorităţii consilierilor prezenţi la şedinţă. Persoana al cărei mandat este supus validării sau invalidării

nu participă la vot. Hotărârea de validare sau invalidare a mandatelor poate fi atacată de cei interesaţi

enunţate, în prezent prin legea administraţiei publice din 2001 a fost introdusă formularea mai largă “evenimente de forţă majoră”. A se vedea Dana Apostol Tofan, op. cit., 2008, pag. 272.10 Validarea în vederea constituirii consiliului local este reglementată şi de O.G. 35/2002, însă cu privirea la constituţionalitatea şi legalitatea acestui act normativ în literatura de specialitate s-au ridicat rezerve. A se vedea Verginia Vedinaş, Nicola Iordan, Consideraţii teoretice şi practice cu privire la O.G. nr. 35/2002 pentru aprobarea Regulamentului-cadru de organizare şi funcţionare a consiliilor locale, Curierul judiciar nr. 12/2002, pag. 1-14.11 Legea nr.334 din 17 iulie 2006 privind finanţarea activităţii partidelor politice şi a campaniilor electorale, republicată în M.Of. nr. 510/22.07. 2010.

9

la instanţa de contencios administrativ în termen de 5 zile de la adoptare sau, în cazul celor absenţi de

la şedinţa, de la comunicare, urmând ca instanţa de contencios administrativ să se pronunţe în cel mult

30 de zile.

Consilierii ale căror mandate au fost validate depun în faţa consiliului jurământul , iar cei care

refuză sunt consideraţi demisionaţi de drept.

Consiliul local este legal constituit dacă majoritatea consilierilor validaţi au depus jurământul.

Legea prevede că în situaţia în care consilierul declarat ales renunţă la mandat înainte de validare sau

refuză să depună jurământul, se supune validării mandatul supleantului, dacă locurile rămase vacante

nu pot fi completate cu supleanţi şi numărul de consilieri locali se reduce sub jumătate plus unu se vor

organiza alegeri parţiale de completare în termen de 90 de zile.

Conform textului în vigoare al legii administraţiei publice locale, consiliul local exercită

atribuţii privind organizarea şi funcţionarea aparatului de specialitate al primarului, ale instituţiilor şi

serviciilor publice de interes local şi ale societăţilor comerciale şi regiilor autonome de interes local.

Această primă categorie de atribuţii ale consiliului local are o semnificaţie deosebită conferind

expresie concretă atribuţiilor cu care consiliile locale sunt dotate. Organizându-şi propriile servicii,

organigrama, statul de funcţii, aprobându-şi regulamentul de organizare şi funcţionare şi statutul

unităţii administrativ-teritoriale consiliului local îi este pusă în lumină calitatea de autoritate

administrativă autonomă reprezentativă locală12.

Atribuţiile consiliului local privind dezvoltarea economico-socială şi de mediu a comunei,

oraşului sau municipiului includ aprobarea la propunerea primarului, a bugetului local, virărilor de

credite, modului de utilizare a rezervei bugetare şi contului de încheiere a exerciţiului bugetar,

contactarea şi/sau garantarea împrumuturilor, precum şi contractarea de datorie publică locală prin

emisiuni de titluri de valoare în numele unităţii administrativ-teritoriale, în condiţiile legii, stabilirea

impozitelor şi taxelor locale în condiţiile legii, aprobarea, la propunerea primarului, a documentaţiilor

tehnico-economice pentru lucrările de investiţii de interes local, a strategiilor privind dezvoltarea

economică, socială şi de mediu a unităţii administrativ-teritoriale, realizarea lucrărilor şi a măsurilor

necesare implementării şi conformării cu prevederile angajamentelor asumate în procesul de integrare

europeană în domeniul protecţiei mediului şi gospodăririi apelor pentru serviciile furnizate cetăţenilor.

Prin această categorie de atribuţii cu caracter economic conferite consiliului local se urmăreşte

aplicabilitatea prevederilor constituţionale, susţinute şi de prevederile organice, de a asigura, în cadrul

politicii economice naţionale, dreptul la resurse proprii şi suficiente de care pot dispune în mod liber,

în exercitarea atribuţiilor lor, autorităţile administraţiei publice locale13.

O altă atribuţie a consiliului local se referă la administrarea domeniului public şi privat al

comunei, oraşului sau municipiului, atribuţie în baza căreia hotărăşte darea în administrare,

12 A se vedea şi Corneliu Manda, Cezar C. Manda - op. cit., 2007, pag. 269-270.13 Ibidem.

10

concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate publică a comunei, oraşului sau municipiului, după

caz, precum şi a serviciilor publice de interes local, în condiţiile legii, vânzarea, concesionarea sau

închirierea bunurilor proprietate privată a comunei, oraşului sau municipiului, după caz, în condiţiile

legii, avizarea sau aprobarea, în condiţiile legii, a documentaţiilor de amenajare a teritoriului şi

urbanism ale localităţilor.

Cât priveşte atribuţiile privind gestionarea serviciilor furnizate către cetăţeni, acestea includ

asigurarea, potrivit competenţelor sale şi în condiţiile legii, a cadrului necesar pentru furnizarea

serviciilor publice de interes local, sprijinirea activităţii cultelor religioase, construirea locuinţelor

sociale etc.

Consiliul local are şi atribuţii privind cooperarea interinstituţională pe plan intern şi extern,

hotărând cooperarea sau asocierea cu alte unităţi administrativ-teritoriale din ţară sau din străinătate, cu

persoane juridice române sau străine, în vederea finanţării şi realizării în comun a unor acţiuni, lucrări,

servicii sau proiecte de interes public local.

Consiliul local se întruneşte în şedinţe ordinare, lunar, la convocarea primarului şi în şedinţe

extraordinare , la cererea primarului sau a cel puţin unei treimi din numărul membrilor consiliului.

Convocarea consiliului local se face în scris, prin intermediul secretarului unităţii administrativ-

teritoriale, cu cel puţin 5 zile înaintea şedinţelor ordinare sau cu cel puţin 3 zile înainte de şedinţele

extraordinare, de la această regulă legea prevede şi excepţii, astfel că în caz de forţă majoră şi de

maximă urgenţă pentru rezolvarea intereselor locuitorilor comunei sau ai oraşului convocarea

consiliului local se poate face de îndată.

Ordinea de zi a şedinţei consiliului local se aduce la cunoştinţă locuitorilor comunei sau ai

oraşului prin mass-media sau prin orice alt mijloc de publicitate. Această prevedere impune precizarea

că este vorba despre proiectul ordinii de zi, pentru că, potrivit unei alte dispoziţii a legii, ordinea de zi

se aprobă de consiliu14.

În comunele sau oraşele în care cetăţenii aparţinând unei minorităţi naţionale au o pondere de

peste 20% din numărul locuitorilor, ordinea de zi se aduce la cunoştinţă publică şi în limba maternă a

cetăţenilor aparţinând minorităţii respective. Stabilirea acestui procent de 20% a fost criticată în

doctrină, ca având un caracter aleatoriu, doar procentul de 50% plus unul din numărul locuitorilor fiind

unul democratic.

Şedinţele consiliului local sunt legal constituite dacă este prezentă majoritatea consilierilor în

funcţie, prezenţa fiind obligatorie. Consilierul local care absentează nemotivat de două ori consecutiv

este sancţionat conform regulamentului de organizare şi funcţionare a consiliului local.

Lucrările şedinţelor se desfăşoară în limba română, limba oficială a statului. În consiliile locale

în care consilierii aparţinând unei minorităţi naţionale reprezintă cel puţin o cincime din numărul total,

la şedinţele de consiliu se poate folosi şi limba maternă.

14 A se vedea şi Valentin Prisăcaru, op. cit., 2002, pag. 778.

11

În exercitarea atribuţiilor ce îi revin consiliul local adoptă hotărâri , cu votul majorităţii

membrilor prezenţi, în afară de cazurile în care legea sau regulamentul de organizare şi funcţionare a

consiliului cere o altă majoritate.

Hotărârile privind bugetul local, contractarea de împrumuturi, cele prin care se stabilesc

impozite şi taxe locale, cele privind participarea la programe de dezvoltare judeţeană, regională, zonală

sau de cooperare transfrontalieră, organizarea şi dezvoltarea urbanistică a localităţilor şi amenajarea

teritoriului, precum şi cele privind asocierea sau cooperarea cu alte autorităţi publice, cu persoane

juridice române sau străine se adoptă cu votul majorităţii consilierilor în funcţie.

Conform legii administraţiei publice locale doar hotărârile privind patrimoniul se adoptă cu

votul a două treimi din numărul total al consilierilor locali în funcţie.

Legea prevede posibilitatea consiliului local de a stabili ca unele hotărâri să fie luate prin vot

secret, cu precizarea că hotărârile cu caracter individual cu privire la persoane trebuie să fie luate

întotdeauna prin vot secret, cu excepţiile prevăzute de lege.

Proiectele de hotărâri pot fi propuse de consilieri locali, de primar, viceprimar sau de cetăţeni.

Redactarea acestora se face de cei care le propun cu sprijinul secretarului şi al serviciilor din cadrul

aparatului de specialitate al primarului. Modificarea legii referitoare la implicarea în propunerea de

proiecte de hotărâre a cetăţenilor este binevenită, considerăm şi noi, alături de alte opinii exprimate în

literatura de specialitate15, deoarece reprezintă luarea în considerare a nevoilor şi intereselor

cetăţenilor în activitatea decizională a autorităţii locale deliberative şi adaptarea libertăţilor şi

responsabilităţilor locale la noile cerinţe ale democraţiei locale participative.

Hotărârile consiliului local se semnează de preşedintele de şedinţă şi se contrasemnează, pentru

legalitate, de către secretar. În cazul în care preşedintele de şedinţă lipseşte sau refuză să semneze,

hotărârea consiliului local se semnează de 3-5 consilieri. Secretarul nu va contrasemna hotărârea în

cazul în care consideră că aceasta este ilegală. În acest caz, secretarul va expune consiliului local

opinia sa motivată, care va fi consemnată în procesul-verbal al şedinţei16.

Cât priveşte suspendarea mandatului de consilier considerăm, alături şi de alte opinii

exprimate în literatura de specialitate că aceasta este o formă a răspunderii consilierului în nume

propriu .

Conform legii administraţiei publice locale mandatul consilierului local se suspendă de drept

numai în cazul în care acesta a fost arestat preventiv, suspendarea durând până la încetarea situaţiei.

Măsura arestării preventive se comunică de către instanţă prefectului, care prin ordin constată

suspendarea mandatului în maxim 48 de ore. Ordinul de suspendare se comunică consilierului local în

maxim 48 de ore de la emitere. Textul de lege mai prevede şi răspunderea civilă a statului prin faptul

15 Ioan Alexandru,op. cit., 2009, pag. 232. A se vedea şi Anton Trăilescu,op. cit., 2002, pag. 72.16 În literatura de specialitate s-a arătat că şi în situaţia în care există obiecţii privind legalitatea hotărârii, ea totuşi va putea fi pusă în aplicare, opţiune legală care este criticată. A se vedea şi Dacian-Cosmin Dragoş, loc. cit., Dreptul, nr. 10/2002, pag. 17.

12

că consilierul local al cărui mandat a fost suspendat şi care ulterior a fost găsit nevinovat are dreptul de

a pretinde despăgubiri.

La rândul său, Statutul aleşilor locali mai prevede încă două situaţii care duc la suspendarea

mandatului consilierului. Prima este situaţia în care consilierul este însărcinat de către consiliul din

care face parte, de către Guvern sau Parlament cu exercitarea unei misiuni în ţară sau în străinătate şi

nu poate exercita mandatul pe o perioadă mai mare de 6 luni consecutive, caz în care mandatul său se

suspendă. Al doilea caz de suspendare apare ca urmare a nerespectării depunerii în termen a declaraţiei

privind interesele personale, care atrage suspendarea de drept a mandatului, până la depunerea

declaraţiei. În cel de-al doilea caz suspendarea se constată prin hotărâre a consiliului local.17

Tot ca o formă a răspunderii juridice a consilierului în nume propriu încadrăm şi situaţiile

prevăzute de statutul aleşilor locali care determină încetarea de drept a calităţii de consilier local

înainte de expirarea duratei normale a mandatului; aceste situaţii sunt: demisie18, incompatibilitate,

schimbarea domiciliului în altă unitate administrativ-teritorială19, lipsa nemotivată de la mai mult de 3

şedinţe ordinare consecutive ale consiliului, imposibilitatea exercitării mandatului pe o perioadă mai

mare de 6 luni consecutive20, condamnarea prin hotărâre judecătorească, rămasă definitivă, la o

pedeapsă privativă de libertate, punerea sub interdicţie prin hotărâre judecătorească definitivă,

pierderea drepturilor electorale, pierderea calităţii de membru al partidului politic sau al organizaţiei

minorităţilor naţionale pe a cărui listă a fost ales, deces21, în cazul nedepunerii în termen a declaraţiei

privind interesele personale22.

În ceea ce priveşte răspunderea solidară a membrilor consiliului local vom trata dizolvarea

consiliului23.

Conform legii administraţiei publice locale consiliul local se dizolvă de drept sau prin

referendum local. Consiliul local poate fi dizolvat de drept dacă nu se întruneşte timp de 2 luni

consecutiv, deşi a fost convocat sau dacă nu a adoptat în 3 şedinţe ordinare consecutive nici o hotărâre,

precum şi în situaţia în care numărul consilierilor se reduce sub jumătate plus unu şi nu se poate

completa prin supleanţi.

17 Articolul 82 din Statutul aleşilor locali18 În acest caz consilierul local îl anunţă în scris pe preşedintele de şedinţă, care ia act de demisie, propunând consiliului adoptarea unei hotărâri prin care se ia act de demisie şi se declară locul vacant.19 Această situaţie poate interveni numai după efectuarea în actul de identitate al celui în cauză a menţiunii corespunzătoare.20 Singura excepţie este în situaţia în care consilierul a fost însărcinat de către consiliul din care face parte, Guvern sau Parlament cu exercitarea unei misiuni în ţară sau în străinătate, cu precizarea că pe durata exercitării misiunii încredinţate exercitarea mandatului se suspendă.21 Conform art. 9, alin. 2 din legea privind Statutul aleşilor locali nr. 393/2004 republicată cu modificările şi completările ulterioare22 Articolul 82 din Statutul aleşilor locali23 Prin această modalitate de abordare a răspunderii personale a consilierului şi a răspunderii solidare a membrilor consiliului local, este evident că nu putem fi de acord cu părerea exprimată într-un studiu, conform căreia răspunderea consilierilor în mod solidar este anticonstituţională. A se vedea Parlagi Anton, loc. cit., Revista de drept public, nr. 1/1999, pag. 66.

13

Consiliul local mai poate fi dizolvat şi prin referendum local conform modificărilor aduse

legii administraţiei publice locale în 200624. Dizolvarea consiliului local prin referendum reprezintă o

modificare substanţială faţă de forma iniţială a legii 215/2001, introducând pentru prima dată această

posibilitate a dizolvării prin referendum local pe lângă dizolvarea de drept.

Referendumul local este organizat ca urmare a cererii adresate în acest sens prefectului de cel

puţin 25% din numărul cetăţenilor cu drept de vot înscrişi pe listele electorale ale unităţii

administrativ-teritoriale respective. Referendumul este valabil dacă se prezintă la urne cel puţin

jumătate plus unu din numărul total al locuitorilor cu drept de vot, iar activitatea consiliului încetează

înainte de termen dacă se pronunţă în acest sens cel puţin jumătate plus unu din numărul total al

voturilor valabil exprimate.

Data pentru organizarea alegerii noului consiliu local se stabileşte de Guvern, la propunerea

prefectului, în termen de 90 de zile de la rămânerea definitivă şi irevocabilă a hotărârii judecătoreşti

prin care s-a constatat dizolvarea consiliului local sau de la validarea rezultatelor referendumului.

Observăm aici mărirea termenului pentru organizarea alegerilor de la 30 de zile, potrivit fostului text,

la 90 de zile. Această modificare este binevenită, deoarece în practică s-a subliniat dificultatea

soluţionării tuturor problemelor care se ivesc în cazul dizolvării consiliului local într-un termen de 30

de zile. Până la constituirea noului consiliu local, primarul sau, în absenţa acestuia, secretarul va

rezolva problemele curente ale comunei sau oraşului.

5.3. Primarul - autoritatea executivă de la nivelul de bază

Comunele, oraşele şi municipiile au câte un primar şi un viceprimar, iar municipiile reşedinţă

de judeţ au un primar şi doi viceprimari aleşi în condiţiile legii. Primarii localităţilor sunt aleşi de

populaţia cu drept de vot din unitatea administrativ-teritorială respectivă, pe baza scrutinului

uninominal.

Legislaţia a optat pentru soluţia alegerii primarului, la fel ca şi în cazul celorlalte autorităţi ale

administraţiei publice locale, respectiv consiliul local şi judeţean şi preşedintele consiliului judeţean,

direct de comunitatea locală, indiferent că este vorba de mediul rural sau urban, stabilind, totodată,

incompatibilitatea între funcţia de consilier şi aceea de primar. De altfel, regimul incompatibilităţilor

este foarte asemănător cu cel prevăzut în cazul consilierilor, având în plus doar incompatibilitatea cu

calitatea de comerciant persoană fizică şi membru al unui grup de interes economic. La fel ca în cazul

consilierilor starea de incompatibilitate intervine după validarea mandatului, legea prevăzând un

termen de 15 zile de la alegere pentru înlăturarea stării de incompatibilitate.

24 Legea nr.286 din 6 iulie 2006 - pentru modificarea şi completarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001

14

Pentru funcţia de primar candidaturile se depun cel mai târziu cu 40 de zile înainte de data

alegerilor de către partide, alianţe politice, alianţe electorale sau candidaturi independente; candidaţii

independenţi trebuind să prezinte o listă de susţinători care să cuprindă minimum 2% din numărul total

al alegătorilor înscrişi în listele electorale permanente din circumscripţia în care candidează, dar nu

mai puţin de 200 în cazul comunelor, 300 în cazul oraşelor, 1000 în cazul municipiilor şi sectoarelor

municipiului Bucureşti şi 5000 în cazul municipiului Bucureşti25.

Conform unei modificări adusă legii pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale

în 201126 este declarat ales primar candidatul care a întrunit cel mai mare număr de voturi valabil

exprimate în primul tur de scrutin. Criticăm introducerea acestui sistem privind alegerea primarului

dintr-un singur tur de scrutin şi doar prin obţinerea celui mai mare număr de voturi, deoarece

considerăm că alegerea în acest fel nu îi conferă primarului legitimitate. Considerăm că modalitatea de

alegere a primarului prevăzută de legea pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale,

anterior acestei modificări, prin declararea ca primar a candidatului care întrunea majoritatea voturilor

valabil exprimate, cu precizarea că dacă nici unul din candidaţi nu obţinea majoritatea voturilor valabil

exprimate se organiza un al doilea tur de scrutin, era una mult corectă.

Validarea alegerii primarului se face în termen de 20 de zile de la data alegerilor în camera de

consiliu a judecătoriei, de către un judecător desemnat de preşedintele judecătoriei în a cărei rază

teritorială se află comuna sau oraşul, iar validarea alegerii primarului general al Capitalei se face de

către Tribunalul municipiului Bucureşti27.

Invalidarea alegerii unui primar se poate pronunţa, la fel ca în cazul consilierilor locali, în

situaţia încălcării condiţiilor de eligibilitate şi în cazul fraudei electorale.

Rezultatul validării sau invalidării primarului se aduce la cunoştinţa prefectului şi se prezintă în

şedinţa de constituire a consiliului local (când alegerea consiliului şi a primarului a avut loc la aceeaşi

dată) sau într-o şedinţă extraordinară, de către un judecător desemnat de preşedintele judecătoriei. În

cazul invalidării alegerii primarului Guvernul, la propunerea prefectului, va stabili data alegerilor, care

se vor organiza în maximum 90 de zile de la data invalidării sau a rămânerii definitive şi irevocabile a

hotărârii judecătoreşti. Unii autori şi-au exprimat părerea că acest termen de 90 de zile este prea lung,

în condiţiile în care finalizarea procedurilor de alegere a primarului ar trebui să se desfăşoare cu

maximă celeritate28.

Primarul, după ce a fost validat, depune în faţa consiliului local jurământul prevăzut de lege şi

pentru consilieri, iar primarul care refuză să depună jurământul este considerat demisionat de drept29.

25 Legea 67/2004 – privind alegerea autorităţilor publice locale republicată - art. 44 şi art. 48 (2)26 Legea nr.129 din 23 iunie 2011 privind modificarea Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, publicată în M. Of. nr. 444/24.06.201127 Legea nr. 215/2001 – a administraţiei publice locale republicată - art. 58, conform modificărilor aduse prin O.U.G. 20/2008 - privind unele măsuri pentru organizarea şi desfăşurarea alegerilor pentru autorităţile administraţiei publice locale28 Preda Mircea, op. cit., 2007, pag. 211.29 Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale - art. 60 alin. (2)

15

Pe timpul exercitării mandatului de primar, viceprimar, preşedinte sau vicepreşedinte al

consiliului judeţean se suspendă contractul de muncă sau actul de numire a acestora în cadrul unei

instituţii ori autorităţi publice, respectiv la regii autonome sau la societăţi comerciale cu capital integral

ori majoritar de stat sau ale unităţilor administrativ-teritoriale. Sunt exceptate de la suspendarea

contractului de muncă sau a actului de numire cadrele didactice, mai puţin educatorii şi învăţătorii,

precum şi cercetătorii ştiinţifici, ziariştii cu atestat profesional, oamenii de cultură şi artă. Durata

mandatului constituie vechime în muncă şi în specialitatea studiilor absolvite.

Mandatul primarului este de patru ani şi se exercită până la depunerea jurământului de către

noul primar ales. Mandatul primarului poate fi prelungit, prin lege organică, în caz de război,

calamitate naturală, dezastru sau sinistru deosebit de grav30.

Primarul, viceprimarul, respectiv viceprimarii, secretarul unităţii administrativ-teritoriale

împreună cu aparatul de specialitate al primarului31, constituie o structură funcţională cu activitate

permanentă, denumită primăria comunei, oraşului sau municipiului, care aduce la îndeplinire hotărârile

consiliului local şi dispoziţiile primarului, soluţionând problemele curente ale colectivităţii locale.

În ceea ce priveşte atribuţiile primarului, cea mai potrivită modalitate de prezentare a acestora

ni se pare cea după calitatea în care acţionează primarul, aceasta fiind în deplină conformitate cu

prevederile legii administraţiei publice locale32. În acest sens subliniem că primarul îndeplineşte o

dublă calitate, aceea de reprezentant al statului în unitatea administrativ-teritorială respectivă şi aceea

de reprezentant al unităţii administrativ-teritoriale, adică de ales local.

În calitatea sa de reprezentant al statului în unitatea administrativ-teritorială respectivă,

primarul exercită atribuţii de autoritate tutelară, de ofiţer de stare civilă, asigură funcţionarea

serviciilor publice locale de profil şi exercită sarcinile privitoare la organizarea şi desfăşurarea

alegerilor, referendumului şi recensământului, luarea de măsuri de protecţie civilă.

Pentru a-şi putea îndeplini multitudinea de atribuţii în bune condiţii, atribuţiile de ofiţer de stare

civilă şi de autoritate tutelară, pe care primarul le exercită în calitate de reprezentant al statului, pot fi

delegate şi secretarului unităţii administrativ-teritoriale sau altor funcţionari publici din aparatul de

specialitate cu competenţe în acest domeniu, potrivit legii.

Primarul îndeplineşte o funcţie de autoritate publică şi asigură respectarea drepturilor şi libertăţilor

fundamentale ale cetăţenilor, a prevederilor Constituţiei, precum şi punerea în aplicare a legilor, a

decretelor Preşedintelui României, a hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului, a hotărârilor consiliului

30 Trebuie făcută precizarea că noua sintagmă introdusă prin modificările aduse de legea 286/2006 „calamitate naturală, dezastru sau sinistru deosebit de grav” a înlocuit vechea sintagmă de „catastrofă” care se regăsea în vechiul text al legii 215/2001, publicată în M. O. 204/23.04.20001. În literatura de specialitate s-a subliniat că vechiul termen de „catastrofă” destul de vag a fost înlocuit cu noile concepte nedeterminate şi la fel de interpretabile. A se vedea şi Dana Apostol Tofan , op. cit., 2008, pag. 294.31 Prin “aparatul de specialitate al primarului” legea 286/2006 a adus o modificare benefică, deoarece vechea formulare consta în “aparatul de lucru al consiliului local”, formulare ce era incorectă. A se vedea şi Rodica-Narcisa Petrescu, loc. cit., Revista de drept public, nr. 2/2002, pag. 58. A se vedea şi Verginia Vedinaş, op. cit., pag. 403-404.32 Art. 63, alin. 2 şi 64, alin. 1. A se vedea şi Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., 2009, pag. 190-193, Corneliu Manda, Cezar Manda, op. cit., 2007, pag.279.

16

local. De asemenea, primarul dispune măsurile necesare şi acordă sprijin pentru aplicarea ordinelor şi

instrucţiunilor cu caracter normativ ale miniştrilor, ale celorlalţi conducători ai autorităţilor

administraţiei publice centrale, ale prefectului, precum şi a hotărârilor consiliului judeţean. Pentru

punerea în aplicare a activităţilor date în competenţa sa prin actele normative prevăzute mai sus,

primarul beneficiază de un aparat de specialitate pe care îl conduce33. Această activitate a primarului

de asigurare a respectării Constituţiei şi a legilor, prevăzută de articolul 61(2) îl transformă pe primar

într-un „agent sui generis” al statului34.

Prestigiul de care se bucură primarul se manifestă şi printr-un semn distinctiv al acestuia,

respectiv o eşarfă în culorile drapelului naţional al României, ce este purtată obligatoriu la Ziua

Naţională a României, solemnităţi, recepţii, ceremonii publice şi celebrarea căsătoriilor.

În acelaşi timp primarul are şi calitatea de reprezentant al unităţii administrativ-teritoriale35 a

cărei populaţie l-a ales.

Primarul este reprezentantul comunei, oraşului sau municipiului în relaţiile cu alte autorităţi

publice, cu persoanele fizice şi juridice din ţară sau din străinătate, precum şi în justiţie. În ceea ce

priveşte reprezentarea în justiţie a unităţii administrativ-teritoriale de către primar, în cursul anului

2012 a fost adusă o modificarea legii 215/2001 care prevede că pentru apărarea intereselor unităţilor

administrativ-teritoriale, primarul stă în judecată ca reprezentant legal şi nu în nume personal.

Primarul, în calitatea sa de reprezentant al unităţii administrativ-teritoriale, sau altfel spus36 în

calitatea sa de ales local, îndeplineşte următoarele categorii principale de atribuţii37:

Atribuţii referitoare la relaţia cu consiliul local - în acest sens el prezintă consiliului local, în

primul trimestru, un raport anual privind starea economică, socială şi de mediu a unităţii administrativ-

teritoriale, prezintă, la solicitarea consiliului local, alte rapoarte şi informări şi elaborează proiectele de

strategii privind starea economică, socială şi de mediu a unităţii administrativ-teritoriale şi le supune

aprobării consiliului local.

Atribuţii referitoare la bugetul local - în acest sens el exercită funcţia de ordonator principal de

credite, întocmeşte proiectul bugetului local şi contul de încheiere a exerciţiului bugetar şi le supune

spre aprobare consiliului local, iniţiază negocieri pentru contractarea de împrumuturi şi emiterea de

titluri de valoare în numele unităţii administrativ-teritoriale, verifică, prin compartimentele de

specialitate, corecta înregistrare fiscală a contribuabililor la organul fiscal teritorial, atât a sediului

social principal, cât şi a sediului secundar;

33 Aparatul de specialitate al primarului este structurat pe compartimente funcţionale. Acestea sunt încadrate cu funcţionari publici şi personal contractual.34 Antonie Iorgovan, op. cit., 2005, pag. 522.35 Articolul 62 din legea administraţiei publice locale36 A se vedea şi Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., 2009, pag. 190-193.37 Observăm că în urma modificărilor aduse prin legea 286/2006 şi atribuţiile primarului sunt grupate pe categorii, ca în cazul consiliilor locale.

17

Atribuţii privind serviciile publice asigurate cetăţenilor - pentru aceasta el coordonează

realizarea serviciilor publice de interes local, prestate prin intermediul aparatului de specialitate sau

prin intermediul organismelor prestatoare de servicii publice şi de utilitate publică de interes local, ia

măsuri pentru prevenirea şi, după caz, gestionarea situaţiilor de urgenţă, ia măsuri pentru asigurarea

inventarierii, evidenţei statistice, inspecţiei şi controlului efectuării serviciilor publice de interes local,

precum şi a bunurilor din patrimoniul public şi privat al unităţii administrativ-teritoriale, numeşte,

sancţionează şi dispune suspendarea, modificarea şi încetarea raporturilor de serviciu sau, după caz, a

raporturilor de muncă, în condiţiile legii, pentru personalul din cadrul aparatului de specialitate,

precum şi pentru conducătorii instituţiilor şi serviciilor publice de interes local, asigură elaborarea

planurilor urbanistice prevăzute de lege, le supune aprobării consiliului local şi acţionează pentru

respectarea prevederilor acestora, emite avizele, acordurile şi autorizaţiile date în competenţa sa prin

lege şi alte acte normative, asigură realizarea lucrărilor şi ia măsurile necesare conformării cu

prevederile angajamentelor asumate în procesul de integrare europeană în domeniul protecţiei

mediului şi gospodăririi apelor pentru serviciile furnizate cetăţenilor.

Conform legii, primarul poate delega atribuţiile sale viceprimarului. Legea nu face alte

precizări, însă considerăm că numai o parte din atribuţiile primarului pot fi delegate, pentru că în cazul

în care ar putea fi delegate toate atribuţiile funcţia primarului ar fi lipsită de conţinut, ceea ce ar

contraveni raţiunii existenţei acestei autorităţi publice38. Cu privire la această reglementare din lege

referitoare la posibilitatea primarului de a-şi delega o parte din atribuţii viceprimarului, în literatura de

specialitate s-a subliniat de multă vreme39, înainte ca actuala lege a administraţiei publice locale să fie

adoptată, că în aceste raporturi cu viceprimarul, primarul poate să îşi exercite puterea în mod

discreţionar, refuzând să îi delege viceprimarului vreo atribuţie dacă au orientări politice diferite.

Situaţii concrete din practică existente şi la ora actuală confirmă pe deplin această temere, motiv pentru

care susţinem că se impune de lege ferenda ca la o viitoare modificare a legii administraţiei publice

locale să fie prevăzute în mod expres atribuţiile pe care primarul trebuie să le delege viceprimarului,

ori să fie prevăzute atribuţii de sine-stătătoare pentru viceprimar.

În exercitarea atribuţiilor sale primarul emite dispoziţii cu caracter normativ sau individual40.

Actele normative ale primarului vor produce efecte juridice după ce se vor fi aduse la cunoştinţa

publică (publicare în Monitorul Oficial al judeţului, publicare în presa locală sau afişare în locuri

special amenajate). Actele individuale ale primarului se vor comunica celor interesaţi şi vor produce

efecte juridice din momentul comunicării.

La fel ca hotărârile consiliului local, şi dispoziţiile primarului trebuie contrasemnate de

secretar, cu precizarea că acesta nu va contrasemna în cazul în care consideră că actul este ilegal,

38 A se vedea şi Anton Trăilescu, op. cit., 2008, pag. 59.39 Dana Apostol Tofan, op.cit, 1999, pag. 338.40 În literatura de specialitate s-a arătat că majoritatea dispoziţiilor emise de primar au caracter individual (Verginia Vedinaş, op. cit., 2007, pag. 406).

18

prezentând motivele refuzului său. În mod corespunzător, aducerea la cunoştinţă publică a dispoziţiilor

cu caracter normativ ale primarului se face în termen de 5 zile de la data comunicării oficiale a

acestora către prefect.

Instituţia răspunderii juridice a primarului are sediul juridic în articolul 128 din legea

administraţiei publice locale care prevede că primarul, alături de alte categorii de aleşi locali şi

funcţionari publici, răspunde contravenţional, administrativ, civil sau penal în funcţie de faptele

săvârşite. La rândul său, Statutul aleşilor locali stabileşte pentru aleşii locali răspunderea

administrativă, civilă sau penală pentru faptele săvârşite în exercitarea atribuţiilor ce le revin. Din

corelarea celor două texte legale referitoare la răspundere se poate observa că răspunderea

contravenţională nu mai este prevăzută în reglementările Statutului aleşilor locali, cu toate că există

păreri în literatura de specialitate că fenomenul contravenţional şi regimul juridic în materia

contravenţiilor este un domeniu important al răspunderii juridice, conturându-se într-o instituţie

distinctă a dreptului administrativ şi anume răspunderea administrativ-contravenţională41.

Pentru faptele săvârşite în exercitarea atribuţiilor ce le revin primarilor înţelegem să tratăm

răspunderea administrativă sub denumirea de răspundere administrativ-disciplinară, răspunderea

contravenţională sub denumirea de răspundere administrativ-contravenţională şi răspunderea civilă sub

denumirea de răspundere administrativ-patrimonială.

Considerăm şi noi, alături de alte opinii exprimate în literatura de specialitate42, că prin

încetarea de drept a mandatului înainte de expirarea duratei normale a mandatului, demiterea prin

referendum şi suspendarea primarului înţelegem naşterea răspunderii administrativ-disciplinare a

acestuia.

Conform statutului aleşilor locali mandatul primarului încetează de drept, înainte de expirarea

duratei normale a mandatului, în următoarele cazuri: demisie43, incompatibilitate44, schimbarea

41 A se vedea şi C. Manda, op. cit., 2005, pag. 432 în Apostolache Mihai Cristian, Aspecte privind răspunderea juridică a primarului, Revista de drept public, nr. 2/2011, pag. 65.42 Antonie Iorgovan, op. cit., 2005, pag. 525. A se vedea şi Verginia Vedinaş Primarul, autoritate executivă a autonomiei locale, Dreptul, nr. 6/1997, pag. 14, Apostolache Mihai Cristian, loc. cit., Revista de drept public, nr. 2/2011, pag. 66-72.43 Conform art. 17 din legea 393/2004 primarul poate demisiona, anunţând în scris consiliul local şi prefectul. La prima şedinţă a consiliului, preşedintele de şedinţă ia act de această situaţie care se consemnează în procesul-verbal. Prefectul ia act prin ordin de demisia primarului. Ordinul prefectului, împreună cu un extras din procesul-verbal al şedinţei, se înaintează Ministerului Administraţiei şi Internelor, care va propune Guvernului stabilirea datei desfăşurării alegerilor pentru un nou primar.44 Conform art. 87 din Legea nr.161 din 19 aprilie 2003 - privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei calitatea de primar, respectiv de viceprimar, este incompatibilă cu: a) funcţia de consilier local sau judeţean; b) funcţia de prefect sau subprefect; c) calitatea de funcţionar public sau angajat cu contract individual de muncă, indiferent de durata acestuia; d) funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administraţie ori cenzor sau orice funcţie de conducere ori de execuţie la societăţile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituţii de credit, societăţile de asigurare şi cele financiare, la regiile autonome de interes naţional sau local, la companiile şi societăţile naţionale, precum şi la instituţiile publice; e) funcţia de preşedinte sau de secretar al adunărilor generale ale acţionarilor sau asociaţilor la o societate comercială; f) funcţia de reprezentant al unităţii administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăţilor comerciale de interes local sau de reprezentant al statului în adunarea generală a unei societăţi comerciale de interes naţional; g) calitatea de comerciant persoană fizică; h) calitatea de membru al unui grup de interes economic; i) calitatea de deputat sau senator; j) funcţia de ministru, secretar de stat, subsecretar de stat sau o altă funcţie asimilată acestora; k) orice alte funcţii publice sau activităţi remunerate, în ţară sau în străinătate, cu excepţia

19

domiciliului într-o altă unitate administrativ-teritorială, condamnarea, prin hotărâre judecătorească

rămasă definitivă, la o pedeapsă privativă de libertate, punerea sub interdicţie judecătorească, pierderea

drepturilor electorale, pierderea prin demisie a calităţii de membru al partidului politic sau organizaţiei

minorităţii naţionale pe a cărei listă a fost ales, deces45, în cazul refuzului depunerii în termen a

declaraţiei privind interesele personale46.

În toate aceste cazuri de încetare înainte de termen a mandatului de primar, cu excepţia

ultimului47, prefectul emite un ordin prin care constată încetarea mandatului primarului, care va avea

la bază un referat semnat de secretarul comunei sau oraşului, precum şi actele din care rezultă motivul

legal de încetare a mandatului. Cu precizarea că statutul nu mai prevede posibilitatea celor interesaţi de

a contesta ordinul prefectului prin care se constată încetarea mandatului primarului pentru nici unul

dintre cazuri.

Se poate observa aici în ceea ce priveşte constatarea încetării mandatului că dacă în cazul

încetării înainte de termen a mandatului de primar constatarea se face prin ordin al prefectului, în cazul

încetării înainte de termen a mandatului de consilier constatarea se face prin hotărâre a consiliului

local.

Cazul încetării înainte de termen a mandatului de primar pentru refuzul depunerii în termen a

declaraţiei privind interesele personale se constată prin hotărâre a consiliului local.

Pe lângă cazurile de încetare de drept a mandatului primarului înainte de expirarea duratei

normale a mandatului, prevăzute de statutul aleşilor locali, legea administraţiei publice locale

stabileşte că mandatul primarului mai poate înceta de drept şi în alte situaţii, precum imposibilitatea

exercitării funcţiei datorită unei boli grave, certificate, care nu permite desfăşurarea activităţii în bune

condiţii timp de 6 luni pe parcursul unui an calendaristic sau dacă primarul nu îşi exercită, în mod

nejustificat, mandatul timp de 45 de zile consecutiv.

Statutul aleşilor locali aduce precizarea că dacă primarul este însărcinat de consiliu, Guvern sau

Parlament cu exercitarea unei misiuni în ţară sau în străinătate calitatea de primar nu încetează de drept

înainte de termen, ci pe durata exercitării misiunii mandatul este suspendat.

Observăm că prima situaţie este independentă de voinţa primarului, ca atare şi termenul este

unul mai lung, faţă de a doua situaţie care este rezultatul unor cauze imputabile primarului, motiv

pentru care şi termenul este mai redus.

funcţiei de cadru didactic sau a funcţiilor în cadrul unor asociaţii, fundaţii sau alte organizaţii neguvemamentale . În literatura de specialitate s-a remarcat faptul că incompatibilităţile mai sus enumerate prevăzute de legea 161/2003 sunt mai numeroase faţă de fostul articol 62 din legea 215/2001. A se vedea şi Iordan Nicola, op. cit., 2007, pag. 234. Tot în literatura de specialitate s-a arătat că, deşi, legea nu prevede în mod expres, se deduce că această calitate de acţionar sau asociat la o societate comercială nu este incompatibilă cu funcţia de primar. A se vedea şi Anton Trăilescu, op. cit., 2008, pag. 56.45 Conform articolului 15 (2) din Legea privind Statutul aleşilor locali46 Articolul 82 din Statutul aleşilor locali47 În cazul refuzului depunerii declaraţiei privind interesele personale încetarea de drept a mandatului se constată prin hotărâre a consiliului local, respectiv judeţean.

20

În aceste două situaţii prefectul ia act de încetarea mandatului primarului printr-un ordin, care

poate fi atacat la instanţa de contencios administrativ în termen de 10 zile de la comunicare, instanţa

fiind obligată să se pronunţe în termen de 30 de zile. În literatura de specialitate48, este criticat textul

de lege arătându-se că nu se precizează cine îl sesizează pe prefect.

De asemenea, mandatul primarului mai poate înceta şi ca urmare a rezultatului unui

referendum local având ca obiect demiterea acestuia. Referendumul pentru încetarea mandatului

primarului se organizează ca urmare a cererii adresate în acest sens prefectului de către locuitorii

unităţii administrativ-teritoriale respective; cererea va cuprinde motivele ce au stat la baza acesteia,

numele şi prenumele, data şi locul naşterii, seria şi numărul buletinului sau ale cărţii de identitate şi

semnătura olografă ale cetăţenilor care au solicitat organizarea referendumului. Organizarea

referendumului trebuie să fie solicitată, în scris, de cel puţin 25% dintre locuitorii cu drept de vot49.

Cât priveşte motivele care pot sta la baza cererii adresată prefectului în vederea organizării

referendumului pentru încetarea mandatului primarului acestea sunt nesocotirea de către primar a

intereselor generale ale colectivităţii sau neexercitarea atribuţiilor ce îi revin primarului, inclusiv a

celor pe care le exercită în calitate de reprezentant al statului. Considerăm că motivele prevăzute de

lege a sta la baza cererii desfăşurării referendumului local sunt totuşi destul de vag formulate, dar spre

deosebire de cazul referendumului local pentru dizolvarea consiliului local măcar sunt prevăzute.

Deşi statutul aleşilor locali precizează că primarii pot fi revocaţi din funcţie în urma unui

referendum, în literatura de specialitate50 s-a arătat că încetarea mandatului primarului înainte de

termen în condiţiile organizării unui referendum local are semnificaţia unei sancţiuni şi nu a unei

revocări, în vederea respectării prevederilor constituţionale ale articolului 69, alin. 2 care respinge

orice formă de mandat imperativ. La rândul nostru, considerăm că prevederile art. 73 din statutul

aleşilor locali, conform cărora primarii pot fi revocaţi din funcţie în urma unui referendum trebuie puse

în concordanţă pe viitor cu prevederile legii administraţiei publice din art. 70 cu privire la încetare

mandatului primarului ca urmare a rezultatului unui referendum, în sensul că prin referendum

mandatul primarului încetează.

Din dispoziţiile legale se observă că organizarea referendumului este lăsată la dispoziţia

prefectului, aspect legislativ criticat în literatura de specialitate, întrucât poate duce la abuzuri din

partea prefectului; ideal ar fi fost să se găsească o soluţie prin care verificarea motivelor cererii să se

facă împreună cu o comisie din partea Ministerului Administraţiei şi Internelor pentru a putea fi evitate

orice abuzuri. De asemenea, s-a observat că în cazul înlăturării primarului pe această cale el nu dispune

de posibilitatea de a se adresa instanţelor de contencios competente, dacă consideră că prefectul a

48 Dumitru Brezoianu, op. cit., 2004, pag. 406.49 Această modalitate de înlăturare a primarului local prin referendum a reprezentat o noutate introdusă prin legea 215/2001, având la bază principiul simetriei juridice.50 Corneliu Manda, Cezar C. Manda, op.cit., 2007, pag. 231-232.

21

acţionat abuziv51. Tot în această situaţie o altă lacună a legii este aceea că nu se face nici o precizare

referitoare la posibilitatea sau interzicerea primarului de a-şi exercita atribuţiile pe perioada organizării

şi desfăşurării acestui referendum52.

Suspendarea mandatului primarului intervine de drept în cazul în care acesta a fost arestat

preventiv53, în cazul în care declaraţia privind interesele personale nu a fost depusă la termen54 şi în

cazul în care primarul nu se poate prezenta la primărie deoarece este însărcinat de consiliu, Guvern sau

Parlament cu exercitarea unei misiuni în ţară sau în străinătate55.

Prima situaţie de suspendare este prevăzută legea administraţiei publice locale, iar celelalte

două de statutul aleşilor locali. Facem aici precizarea că legea administraţiei publice locale precizează

în articolul 71 că mandatul primarului se suspendă de drept numai în cazul în care acesta a fost arestat

preventiv, după care statutul aleşilor locali stabileşte în articolul 82 că nerespectarea declaraţiei privind

interesele personale în termenul legal atrage suspendarea de drept a mandatului şi în articolele 17 (4) şi

11(2) că dacă primarul nu se poate prezenta efectiv la primărie deoarece a fost însărcinat de către

consiliul din care face parte, Guvern sau Parlament cu exercitarea unei misiuni în ţară sau în

străinătate, calitatea de primar nu încetează, ci exercitarea mandatului se suspendă. În primul rând,

formularea statutului aleşilor locali este greşită deoarece se referă la nerespectarea depunerii declaraţiei

şi nu la nerespectarea declaraţiei. Mai apoi, trebuie să facem precizarea, subliniată şi în literatura de

specialitate56, că formularea „numai” trebuie să dispară din conţinutul legii administraţiei publice

locale, din moment ce încă două cazuri de suspendare sunt acum prevăzute şi de statutul aleşilor locali.

Măsura arestării preventive se comunică de îndată de către instanţa de judecată prefectului care,

prin ordin, constată suspendarea mandatului în maxim 48 de ore de la comunicare. Ordinul prefectului

are semnificaţia unui act constatator şi nu a unuia constitutiv, deoarece suspendarea operează în baza

legii57.

Referitor la cel de-al doilea caz de suspendare a mandatului primarului care intervine de drept

în cazul în care declaraţia privind interesele personale nu a fost depusă la termen, trebuie făcută

precizarea că suspendarea mandatului se constată prin hotărâre a consiliului local.

Mai menţionăm aici doar că statutul aleşilor locali nu prevede pentru primari sancţiuni, aşa cum

prevede pentru consilieri, viceprimar, preşedintele sau vicepreşedintele consiliului judeţean. Alături de

51 Valentin Prisăcaru, op. cit., 2002, pag. 797.52 Dumitru Brezoianu, op. cit., 2004, pag. 407.53 Aceasta este o schimbare esenţială faţă de reglementarea anterioară, conform căreia suspendarea din funcţie a primarului se făcea de îndată ce împotriva acestuia se declanşa cercetarea penală. Această reglementare a generat numeroase abuzuri, în practică atrăgându-se atenţia că răzbunările politice determinau depuneri de plângeri împotriva unor adversari incomozi, care determinau suspendarea primarului din funcţie. A se vedea şi Ioan Ioniţă, loc. cit., Economie şi administraţie locală, nr. 5-6/2006, pag. 8.54 Articolul 82 din Statutul aleşilor locali55 Articolul 17 (3) şi 11 (2) din Statutul aleşilor locali56 Apostolache Mihai Cristian, loc. cit., Revista de drept public, nr. 2/2011, pag. 78.57 A se vedea şi Antonie Iorgovan, op. cit., 2005, pag. 525, Apostolache Mihai Cristian, loc.cit, Revista de drept public, nr. 2/2011, pag. 72.

22

alţi autori58, ne exprimăm şi noi părerea că statutul aleşilor locali conţine o mare omisiune în acest

sens şi se impune de lege ferenda reglementarea răspunderii administrativ-disciplinare a primarului,

aşa cum ea există şi în cazul celorlalţi aleşi locali.

Răspunderea administrativ-contravenţională a primarului ia naştere ca urmare a săvârşirii

contravenţiilor prevăzute de lege. Dintre cele prevăzute de legea administraţiei publice locale amintim:

nepunerea în aplicare, cu rea-credinţă, a hotărârilor consiliului local, neprezentarea din propria culpă a

proiectului bugetului unităţii administrativ-teritoriale în termenul prevăzut de legea finanţelor publice

locale, neprezentarea din culpa sa a rapoartelor prevăzute de lege, neluarea măsurilor necesare,

stabilite de lege, de către primar în calitatea acestuia de reprezentant al statului în unităţile

administrativ-teritoriale. La aceste contravenţii se adaugă şi cele săvârşite de primar şi prevăzute de

ordonanţa privind gospodărirea localităţilor urbane şi rurale59, precum şi cele prevăzute de legea

finanţelor publice locale60.

Cât priveşte răspunderea administrativ-patrimonială a primarului, aceasta constă în repararea

pagubelor cauzate printr-un act administrativ ilegal sau prin refuzul nejustificat de a rezolva o cerere

privitoare la un drept sau interes legitim, fiind reglementată de prevederile legii contenciosului

administrativ.

În cazul săvârşirii unor infracţiuni de către primar este atrasă răspunderea penală.

Infracţiunile care pot fi săvârşite de primar în exercitarea funcţiei sau în legătură cu atribuţiile de

serviciu sunt prevăzute de codul penal (abuz în serviciu contra intereselor persoanelor, abuz în serviciu

prin îngrădirea unor drepturi, luarea şi darea de mită, primirea de foloase necuvenite, trafic de influenţă

şi altele) sau de legi speciale61.

5.4. Consiliului judeţean - autoritatea deliberativă de la nivelul intermediar

În prezentarea constituţională consiliului judeţean este autoritatea administraţiei publice pentru

coordonarea activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor publice de

interes judeţean.

Consiliul judeţean se compune din consilieri aleşi prin vot universal, egal, direct, secret şi liber

exprimat62, în condiţiile legii privind alegerile locale. Numărul consilierilor fiecărui consiliu judeţean

58 Antonie Iorgovan, op. cit., 2005, pag. 525.59 Art. 20 din ordonanţa de Guvern nr.21 din 30 ianuarie 2002 privind gospodărirea localităţilor urbane şi rurale, publicată în M.Of. nr. 86/01.02.200260 Art. 78 din legea nr.273 din 29 iunie 2006 privind finanţele publice locale, publicată în M.Of. nr. 618/18.07.200661 De exemplu infracţiunile prevăzute de art. 77 din legea273/2006 privind finanţele publice locale62 Legea 215/2001 menţine soluţia alegerii directe, prin scrutinul de listă, a consilierilor judeţeni, la fel ca şi legea 25/1996, care a modificat redactarea iniţială din legea 70/1991, care imaginase un sistem de alegere indirectă a consiliului judeţean, care se făcea de către un corp de electori, format din totalitatea consilierilor locali, în termen de 30 de zile de la constituirea consiliilor locale.

23

se stabileşte în raport cu populaţia judeţului, existentă la data de 1 ianuarie a anului în care au loc

alegerile sau, după caz, la data de 1 iulie a anului care precede alegerile63.

În baza reglementărilor actuale în vigoare, şi pentru consiliul judeţean se depun liste de

candidaţi de către partide, alianţe politice, alianţe electorale sau candidaturi independente, la birourile

electorale de circumscripţie, cel mai târziu cu 30 de zile înainte de data alegerilor. Desemnarea

candidaţilor aleşi se face după acelaşi sistem de scrutin ca în cazul alegerii consiliului local.

Constituirea consiliilor judeţene se face în termen de 3 zile de la data depunerii jurământului de

către preşedintele consiliului judeţean. Şedinţa este legal constituită dacă participă cel puţin două

treimi din numărul consilierilor judeţeni aleşi. Lucrările şedinţei de constituire sunt conduse de

preşedintele consiliului judeţean, pentru validarea mandatelor constituindu-se o comisie de validare

alcătuită din 3-5 consilieri aleşi, care va examina legalitatea alegerii fiecărui consilier judeţean,

propunând consiliului validarea sau invalidarea mandatelor.

Nu vom mai insista asupra altor aspecte legate de constituirea consiliului judeţean, care sunt

identice cu cele de la consiliul local şi care au fost deja detaliate. Remarcăm doar că în etapa de

constituire a consiliului judeţean pentru anumite activităţi termenele sunt mai scurte decât cele

prevăzute pentru consiliile locale, astfel: constituirea consiliilor judeţene se face în termen de 3 zile de

la data depunerii jurământului de către preşedintele consiliului judeţean faţă de 20 de zile de la data

desfăşurării alegerilor în cazul consiliului local, hotărârea prin care mandatul unui consilier local a fost

validat sau invalidat poate fi atacat de către orice persoană interesată la instanţa de contencios

administrativ care este obligată să se pronunţe în cel mult 30 de zile în cazul procedurii de constituire a

consiliului local, spre deosebire de cazul consiliului judeţean unde hotărârea prin care mandatul unui

consilier judeţean a fost validat sau invalidat poate fi atacat de către orice persoană interesată la

instanţa de contencios administrativ care este obligată să se pronunţe în cel mult 15 zile.

Consiliul judeţean îndeplineşte atribuţii privind organizarea şi funcţionarea aparatului de

specialitate al consiliului judeţean, al instituţiilor şi serviciilor publice de interes judeţean şi al

societăţilor comerciale şi regiilor autonome de interes judeţean, precum: alege 2 vicepreşedinţi din

rândul consilierilor judeţeni, hotărăşte înfiinţarea sau reorganizarea de instituţii, servicii publice şi

societăţi comerciale de interes judeţean, precum şi reorganizarea regiilor autonome de interes judeţean,

în condiţiile legii; aprobă regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului judeţean,

organigrama, statul de funcţii, regulamentul de organizare şi funcţionare ale aparatului de specialitate,

precum şi ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes judeţean şi ale societăţilor comerciale şi

regiilor autonome de interes judeţean; exercită drepturile şi obligaţiile corespunzătoare participaţiilor

deţinute la societăţi comerciale sau regii autonome.

63 Astfel, până la 350 000 locuitori ai judeţului, numărul consilierilor este de 30; între 350 001 şi 500 000 locuitori ai judeţului, numărul consilierilor este de 32, între 500 000 şi 650 000 locuitori ai judeţului, numărul consilierilor este de 34, iar la peste 650 000 de locuitori numărul consilierilor este de 36.

24

Consiliul judeţean are atribuţii privind dezvoltarea economico-socială a judeţului, precum

aprobarea bugetului propriu al judeţului, la propunerea preşedintelui consiliului judeţean; aprobă, la

propunerea preşedintelui consiliului judeţean, contactarea şi/sau garantarea împrumuturilor, precum şi

contractarea de datorie publică locală prin emisiuni de titluri de valoare în numele judeţului; stabileşte

impozitele şi taxele judeţene; aprobă strategii, prognoze şi programe de dezvoltarea economico-socială

şi de mediu a judeţului, dispunând şi măsuri necesare pentru realizarea acestora; aprobă documentaţiile

tehnico-economice pentru lucrările de investiţii de interes judeţean.

Tot din sfera atribuţiilor privind dezvoltarea economico-socială a judeţului face parte şi

stabilirea, pe baza avizului consiliilor locale ale unităţilor administrativ-teritoriale implicate,

proiectelor de organizare şi amenajare a teritoriului judeţului, precum şi de dezvoltare urbanistică

generală a acestuia şi a unităţilor administrativ teritoriale componente, urmărind modul de realizare a

acestora în cooperare cu autorităţile administraţiei publice locale comunale, orăşeneşti şi municipale

implicate. Cu privire la atribuţia consiliului judeţean de a stabili proiecte de dezvoltare urbanistică

generală unităţilor administrativ teritoriale componente, precizarea „pe baza avizului consiliilor locale

ale unităţilor administrativ-teritoriale implicate” este binevenită şi conformă cu exigenţele impuse de

aplicarea autonomiei locale şi lipsa raporturilor de subordonare dintre consiliile judeţene şi cele locale,

deoarece în conţinutul iniţial al legii 215 textul art. 104, litera j) prevedea ca atribuţie a consiliului

judeţean că stabileşte, pe baza consultării autorităţilor administraţiei publice locale comunale şi

orăşeneşti, proiectele de organizare şi amenajare a teritoriului judeţului, precum şi de dezvoltare

urbanistică generală a judeţului şi a unităţilor administrativ-teritoriale componente, text, pe bună

dreptate criticat în literatura de specialitate plecând de la considerentul că nu se ştia care este valoarea

juridică a consultării consiliului local şi că, de fapt, organizarea urbanistică a localităţilor trebuia să fie

atribuţia exclusivă a consiliilor locale64.

Consiliul judeţean are atribuţii privind gestionarea patrimoniului judeţului, precum atribuţia

privind darea în administrare, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate publică a judeţului

sau vânzarea, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate privată a judeţului.

Consiliul judeţean are atribuţii privind gestionarea serviciilor publice din subordine, precum

asigurarea cadrului necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes judeţean privind: educaţia;

serviciile sociale pentru protecţia copilului, a persoanelor cu handicap, a persoanelor vârstnice, a

familiei şi a altor persoane sau grupuri aflate în nevoie socială; sănătatea; cultura; tineretul; sportul;

ordinea publică; situaţiile de urgenţă; protecţia şi refacerea mediului; conservarea, restaurarea şi

punerea în valoare a monumentelor istorice şi de arhitectură, a parcurilor, grădinilor publice şi

rezervaţiilor naturale; dezvoltarea urbană; evidenţa persoanelor; podurile şi drumurile publice;

serviciile comunitare de utilitate publică ed interes judeţean, precum şi alimentarea cu gaz metan şi alte

servicii publice stabilite prin lege.

64 Brezoianu Dumitru, op. cit., 2004, pag. 417-418.

25

Consiliul judeţean are atribuţii privind cooperarea interinstituţională, precum atribuţia de a

hotărî, în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea cu persoane juridice române ori străine, inclusiv cu

parteneri din societatea civilă, în vederea finanţării şi realizării în comun a unor acţiuni, lucrări, servicii

sau proiecte de interes public judeţean; hotărăşte înfrăţirea judeţului cu unităţi administrativ-teritoriale

din alte ţări; hotărăşte cooperarea sau asocierea cu alte unităţi administrativ-teritoriale din ţară sau din

străinătate, precum şi aderarea la asociaţii naţionale şi internaţionale ale autorităţilor administraţiei

publice locale, în vederea promovării unor interese comune.

Legat de funcţionarea consiliului judeţean, vom reţine că mandatul acestuia este de 4 ani,

putând fi prelungit, prin lege organică, în caz de război sau de catastrofă şi se exercită de la data

constituirii până la data declarării ca legal constituit a consiliului nou-ales.

Consiliul judeţean se întruneşte în şedinţă ordinară în fiecare lună, la convocarea preşedintelui

consiliului judeţean.

Consiliul judeţean se poate întruni şi în şedinţe extraordinare ori de câte ori este necesar, la

cererea preşedintelui sau a cel puţin unei treimi din numărul membrilor consiliului ori la solicitarea

prefectului, adresată preşedintelui consiliului judeţean, în cazuri excepţionale care necesită adoptarea

de măsuri imediate pentru prevenirea, limitarea sau înlăturarea urmărilor calamităţilor, catastrofelor,

incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor, precum şi pentru apărarea ordinii şi liniştii publice, de

asemenea în caz de forţă majoră şi de maximă urgenţă pentru rezolvarea intereselor locuitorilor

judeţului convocarea consiliului judeţean se face de îndată.

În ce priveşte cvorumul necesar pentru desfăşurarea şedinţelor, legea prevede necesitatea

prezenţei majorităţii consilierilor judeţeni în funcţie, prezenţa acestora fiind obligatorie.

Convocarea se face de preşedinte, prin intermediul secretarului general al judeţului, cu cel puţin

cinci zile înaintea şedinţelor ordinare şi cu cel puţin 3 zile înaintea şedinţelor extraordinare.

Convocarea se face în scris şi se consemnează în procesul-verbal al şedinţei, iar invitaţia la şedinţă va

preciza data, ora, locul desfăşurării şi ordinea de zi. În rest, se aplică aceleaşi reguli referitoare la

funcţionarea consiliului local, prevăzute de lege: informarea locuitorilor asupra ordinii de zi, cvorumul

de şedinţă, caracterul public al şedinţelor, aprobarea şi modificarea ordinii de zi.

În exercitarea atribuţiilor ce îi revin consiliul judeţean adoptă hotărâri cu votul majorităţii

membrilor prezenţi, în afară de cazurile în care legea sau regulamentul de organizare şi funcţionare a

consiliului cere o altă majoritate. Hotărârile se semnează de preşedinte sau, în lipsa acestuia, de

vicepreşedintele consiliului judeţean care a condus şedinţa şi se contrasemnează de secretarul

judeţului.

În ce priveşte răspunderea consilierilor judeţeni vom reţine că sunt aplicabile aceleaşi

dispoziţii ale Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali cu modificările şi completările

ulterioare, privind răspunderea, sancţionarea şi încetarea mandatului, consilierilor locali, deoarece

acestea vizează în egală măsură, consilierii locali şi consilierii judeţeni.

26

5.5. Preşedintele consiliului judeţean - autoritatea executivă de la nivelul intermediar

În ce priveşte conducerea consiliului judeţean, o schimbare radicală a intervenit în primăvara

anului 200865, constând, în esenţă, în alegerea directă a preşedintelui consiliului judeţean, consacrat

expres, ca autoritatea executivă de la nivelul judeţului.

Aşadar, la ora actuală preşedintele consiliului judeţean se alege prin scrutin uninominal, fiind

declarat ales candidatul care a întrunit cel mai mare număr de voturi valabil exprimate în primul tur de

scrutin.

Validarea alegerii preşedintelui consiliului judeţean se face în termen de 20 de zile de la data

desfăşurării alegerilor, în camera de consiliu a tribunalului, de către preşedintele tribunalului sau

înlocuitorul acestuia, invalidarea pronunţându-se numai dacă s-a constatat încălcarea condiţiilor de

eligibilitate sau alegerea s-a făcut prin fraudă electorală. În termen de două zile de la rămânerea

definitivă şi irevocabilă a hotărârii de validare, preşedintele consiliului judeţean care a fost validat

depune în faţa preşedintelui tribunalului şi a prefectului, în şedinţă publică, jurământul de credinţă66.

Preşedintele consiliului judeţean reprezintă judeţul în relaţiile cu celelalte autorităţi publice, cu

persoanele fizice şi juridice române şi străine, precum şi în justiţie67. Pentru apărarea intereselor

unităţii administrativ-teritoriale preşedintele consiliului judeţean stă în judecată ca reprezentant legal,

nu în nume personal. Preşedintele consiliului judeţean răspunde în faţa alegătorilor de buna funcţionare

a administraţiei publice judeţene – această formulare a fost criticată arătându-se că este posibil ca

textul să dea naştere unor practici neunitare şi confuzii de nedorit68. Aparatul de specialitate al

consiliului judeţean este subordonat preşedintelui acestuia, care răspunde de buna lui funcţionare.

Preşedintele consiliului judeţean asigură respectarea prevederilor Constituţiei, punerea în

aplicare a legilor, a decretelor Preşedintelui României, a hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului, a

hotărârilor consiliului judeţean, precum şi a altor acte normative.

Preşedintele consiliului judeţean îndeplineşte atribuţii privind funcţionarea aparatului de

specialitate al consiliului judeţean, a instituţiilor şi serviciilor publice de interes judeţean şi a

societăţilor comerciale şi regiilor autonome de interes judeţean prin care întocmeşte şi supune spre

aprobare consiliului judeţean regulamentul de organizare şi funcţionare a acestuia, organigrama, statul

65 Prin Legea nr. 35/2008 pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, a Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi a Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, prezentată constant în mass-media drept „legea votului uninominal” au fost modificate cele trei acte normative ce se referă la alegerea, organizarea, funcţionarea şi statutul autorităţilor locale66 Cu aceleaşi critici aduse prevederii că „preşedintele care refuză să depună jurământul este considerat demisionat de drept” precizate şi la consiliul local.67 Potrivit art. 102 din Legea administraţiei publice locale68 Nicola Iordan, Reflecţii asupra modificărilor legislative în materia alegerii şi constituirii autorităţilor administraţiei publice locale, Revista de drept public, nr. 2/2008, pag. 94.

27

de funcţii şi regulamentul de organizare şi funcţionare a aparatului de specialitate, precum şi ale

instituţiilor şi serviciilor publice de interes judeţean şi ale societăţilor comerciale şi regiilor autonome

de interes judeţean, numeşte, sancţionează şi dispune suspendarea, modificarea şi încetarea raporturilor

de serviciu sau, după caz, a raporturilor de muncă, în condiţiile legii, pentru personalul din cadrul

aparatului de specialitate al consiliului judeţean;

Preşedintele consiliului judeţean îndeplineşte atribuţii privind relaţia cu consiliul judeţean prin

care conduce şedinţele consiliului judeţean şi dispune măsurile necesare pentru pregătirea şi

desfăşurarea în bune condiţii a acestora, prezintă consiliului judeţean, anual sau la cerere, rapoarte cu

privire la modul de îndeplinire a atribuţiilor sale şi a hotărârilor consiliului judeţean şi propune

consiliului judeţean numirea, sancţionarea, modificarea şi încetarea raporturilor de serviciu sau, după

caz, a raporturilor de muncă, în condiţiile legii, pentru conducătorii instituţiilor şi serviciilor publice de

interes judeţean;

Preşedintele consiliului judeţean îndeplineşte atribuţii privind bugetul propriu al judeţului prin

care exercită funcţia de ordonator principal de credite, întocmeşte proiectul bugetului judeţului şi

contul de încheiere a exerciţiului bugetar şi le supune spre aprobare consiliului judeţean, în condiţiile şi

la termenele prevăzute de lege, urmăreşte modul de realizare a veniturilor bugetare şi propune

consiliului judeţean adoptarea măsurilor necesare pentru încasarea acestora la termen, iniţiază, cu

aprobarea consiliului judeţean, negocieri pentru contractarea de împrumuturi şi emisiuni de titluri de

valoare în numele judeţului;

Preşedintele consiliului judeţean îndeplineşte atribuţii privind relaţia cu alte autorităţi ale

administraţiei publice locale şi serviciile publice prin care îndrumă metodologic, prin aparatul de

specialitate al consiliului judeţean, activităţile de stare civilă şi autoritate tutelară desfăşurate în

comune şi oraşe şi poate acorda, fără plată, prin aparatul de specialitate al consiliului judeţean, sprijin,

asistenţă tehnică, juridică şi de orice altă natură consiliilor locale sau primarilor, la cererea expresă a

acestora;

Preşedintele consiliului judeţean îndeplineşte atribuţii privind serviciile publice de interes

judeţean prin care coordonează realizarea serviciilor publice şi de utilitate publică de interes judeţean

prestate prin intermediul aparatului de specialitate al consiliului judeţean sau prin intermediul

organismelor prestatoare de servicii publice şi de utilitate publică de interes judeţean, ia măsuri pentru

evidenţa, statistica, inspecţia şi controlul efectuării serviciilor publice şi de utilitate publică de interes

judeţean privind sănătatea; cultura; tineretul; sportul; ordinea publică; situaţiile de urgenţă; protecţia şi

refacerea mediului înconjurător; conservarea, restaurarea şi punerea în valoare a monumentelor istorice

şi de arhitectură, a parcurilor, grădinilor publice şi rezervaţiilor naturale; dezvoltarea urbană; evidenţa

persoanelor; podurile şi drumurile publice; serviciile comunitare de utilitate publică: alimentare cu apă,

gaz natural, canalizare, salubrizare, energie termică, iluminat public şi transport public local; serviciile

de urgenţă de tip salvamont, salvamar şi de prim ajutor; activităţile de administraţie social-comunitară;

28

locuinţele sociale şi celelalte unităţi locative aflate în proprietatea unităţii administrativ-teritoriale sau

în administrarea sa; punerea în valoare, în interesul comunităţii locale, a resurselor naturale de pe raza

unităţii administrativ-teritoriale, precum şi a bunurilor din patrimoniul public şi privat al judeţului,

emite avizele, acordurile şi autorizaţiile date în competenţa sa prin lege sau prin hotărâre a consiliului

judeţean, coordonează şi controlează organismele prestatoare de servicii publice şi de utilitate publică

de interes judeţean, înfiinţate de consiliul judeţean şi subordonate acestuia, coordonează şi controlează

realizarea activităţilor de investiţii şi reabilitare a infrastructurii judeţene;

Pe lângă acestea, conform legii, preşedintele consiliului judeţean poate avea şi alte atribuţii

prevăzute de lege sau sarcini date de consiliul judeţean. Preşedintele consiliului judeţean poate delega

unele atribuţii vicepreşedinţilor.

În exercitarea atribuţiilor sale, preşedintele consiliului judeţean emite dispoziţii cu caracter

normativ sau individual. Dispoziţiile cu caracter normativ devin executorii după ce sunt aduse la

cunoştinţa publică, în termen de 5 zile de la data comunicării către prefect, evitându-se astfel

publicarea unor dispoziţii normative ilegale ale preşedintelui consiliului judeţean asupra cărora acesta

ar putea reveni la recomandarea prefectului, iar cele individuale după ce au fost comunicate celor

interesaţi. Dispoziţiile preşedintelui consiliului judeţean trebuie să fie contrasemnate de către secretarul

judeţului, care poate refuza contrasemnarea lor dacă le consideră ilegale, aducând acest fapt la

cunoştinţa prefectului.

Ca ales local, preşedintele consiliului judeţean răspunde administrativ, civil şi penal.

Considerăm că preşedintelui consiliului judeţean i se pot aplica sancţiuni administrativ-

disciplinare, fie prevăzute de legea administraţiei publice locale, precum încetarea de drept a

mandatului înainte de expirarea duratei normale a mandatului, demiterea prin referendum,

suspendarea, fie prevăzute de statutul aleşilor locali, precum mustrare, avertisment, eliberare din

funcţie, ca urmare a atragerii răspunderii administrativ-disciplinare a acestuia.

Preşedintelui consiliului judeţean i se aplică în mod corespunzător prevederile din secţiunea

dedicată primarului referitoare la modalităţile de încetare de drept a mandatului înainte de expirarea

duratei normale a mandatului în situaţiile prevăzute de statutul aleşilor locali şi de legea administraţiei

publice locale, cele referitoare la încetare mandatului ca urmare a rezultatului unui referendum local,

precum şi cele referitoare la suspendarea mandatului. Ca atare, nu vom mai relua discuţiile deja

prezentate în secţiunea dedicată primarului.

Precizăm doar că în cazul suspendării preşedintelui consiliului judeţean, atribuţiile acestuia vor

fi exercitate de unul dintre vicepreşedinţi, desemnat de consiliul judeţean prin votul secret al

majorităţii consilierilor judeţeni în funcţie. În acest caz avem o înlocuire de drept a preşedintelui

consiliului judeţean de către unul dintre vicepreşedinţi, hotărârea consiliului judeţean interesând doar

în privinţa desemnării unuia din cei doi vicepreşedinţi ai săi pentru preluarea atribuţiilor preşedintelui.

29

Legea administraţiei publice locale stabileşte că nepunerea în aplicare, cu rea-credinţă, a

hotărârilor consiliului judeţean, neprezentarea în termenul legal din culpa sa a proiectului bugetului

unităţii administrativ-teritoriale, neprezentarea din culpa sa a rapoartelor prevăzute de lege şi neluarea

măsurilor necesare, stabilite de lege în calitatea sa de reprezentant al statului în unitatea administrativ-

teritorială atrage răspunderea administrativ-contravenţională a preşedintelui consiliului judeţean.

Cât priveşte răspunderea administrativ-patrimonială a preşedintelui consiliului judeţean,

aceasta constă în repararea pagubelor cauzate printr-un act administrativ ilegal sau prin refuzul

nejustificat de a rezolva o cerere privitoare la un drept sau interes legitim, fiind reglementată de

prevederile legii contenciosului administrativ.

Cât priveşte prejudiciile provocate de preşedintele consiliului judeţean în calitate de simplu

particular, evident acestea vor fi supuse normelor de drept civil, ca de altfel orice fapte săvârşite în

calitatea sa de simplu particular şi cărora li se vor aplica normele de drept comun.

În cazul săvârşirii unor infracţiuni în exercitarea atribuţiilor de serviciu sau în legătură cu

acestea este atrasă răspunderea penală69.

Unii autori sunt de părere că din modul în care este redactat textul legii preşedintele consiliului

judeţean are o dublă răspundere, el răspunde în primul rând în faţa alegătorilor pentru buna funcţionare

a administraţiei publice judeţene (art. 102, alin. 2), iar în al doilea rând răspunde pentru buna

funcţionare a aparatului de specialitate al consiliului judeţean pe ca îl conduce(art. 103, alin. 1)70.

CAPITOLUL 6

PREFECTUL – REPREZENTANTUL STATULUI LA NIVEL LOCAL

5.1. Prefectul în lumina legislaţiei actuale

În calitate de reprezentant al Guvernului, prefectul îndeplineşte următoarele atribuţii principale:

a) asigură, la nivelul judeţului sau, după caz, al municipiului Bucureşti, aplicarea şi respectarea

Constituţiei, a legilor, a ordonanţelor şi a hotărârilor Guvernului, a celorlalte acte normative, precum şi

a ordinii publice71;

69 Articolul 128 din Legea 215/2001 – privind administraţia publică locală, republicată în M. O., partea I, nr. 123/20.02. 2007, cu modificările ulterioare70 A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., 2009, pag. 218.71 Prin această atribuţie îşi găseşte concretizarea reglementarea din art. 1, alin. (3) a Legii nr. 340/2004, conform căreia prefectul este garantul respectării legii şi a ordinii publice la nivel local, reglementare care este considerată de unii autori ca având rang de principiu (a se vedea Rodica-Narcisa Petrescu, loc. cit., Revista de drept public, nr. 1/2006, pag. 47).

30

b) acţionează pentru realizarea în judeţ, respectiv în municipiul Bucureşti, a obiectivelor

cuprinse în Programul de guvernare şi dispune măsurile necesare pentru îndeplinirea lor, în

conformitate cu competenţele şi atribuţiile ce îi revin, potrivit legii;

c) acţionează pentru menţinerea climatului de pace socială şi a unei comunicări permanente cu

toate nivelurile instituţionale şi sociale, acordând o atenţie constantă prevenirii tensiunilor sociale;

d) colaborează cu autorităţile administraţiei publice locale pentru determinarea priorităţilor de

dezvoltare teritorială;

e) verifică legalitatea actelor administrative ale consiliului judeţean, ale consiliului local sau ale

primarului;

f) asigură, împreună cu autorităţile şi organele abilitate, ducerea la îndeplinire, în condiţiile

stabilite prin lege, a măsurilor de pregătire şi intervenţie pentru situaţii de urgenţă;

g) dispune în calitate de preşedinte al Comitetului judeţean pentru situaţii de urgenţă, măsurile

care se impun pentru prevenirea şi gestionarea acestora şi foloseşte în acest sens sumele special

prevăzute în bugetul propriu cu această destinaţie;

h) utilizează, în calitate de şef al protecţiei civile, fondurile special alocate de la bugetul de stat

şi baza logistică de intervenţie în situaţii de criză, în scopul desfăşurării în bune condiţii a acestei

activităţi;

i) dispune măsurile corespunzătoare pentru prevenirea infracţiunilor şi apărarea drepturilor şi a

siguranţei cetăţenilor, prin organele legal abilitate;

j) asigură realizarea planului de măsuri pentru integrare europeană;

k) dispune măsuri de aplicare a politicilor naţionale hotărâte de Guvern şi a politicilor de

integrare europeană;

l) hotărăşte, în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea cu instituţii similare din ţară şi din

străinătate, în vederea promovării intereselor comune;

m) asigură folosirea, în condiţiile legii, a limbii materne în raporturile dintre cetăţenii

aparţinând minorităţilor naţionale şi serviciile publice deconcentrate în unităţile administrativ-

teritoriale în care aceştia au o pondere de peste 20%72.

De asemenea, conform art. 123, alin. (2) al textului constituţional şi art. 4 din Legea privind

prefectul şi instituţia prefectului, prefectul conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi

ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din subordinea Guvernului, organizate la

nivelul unităţilor administrativ-teritoriale. În ceea ce priveşte această prerogativă a prefectului de a

conduce serviciile deconcentrate ale ministerelor şi celorlalte organe centrale din unităţile

administrativ-teritoriale, în literatura de specialitate a fost subliniată greşeala constituantului care

72 Este vorba, bineînţeles, de întrunirea acestui procent de 20 % de către o singură minoritate naţională.

31

utilizează în mod incorect sintagma de unităţi administrativ-teritoriale în locul celei corecte de judeţe,

dat fiind faptul că servicii publice deconcentrate se organizează numai la nivelul judeţului73.

Prefectul poate solicita primarului sau preşedintelui consiliului judeţean, după caz, convocarea

unei şedinţe extraordinare a consiliului local, a consiliului judeţean sau a Consiliului General al

Municipiului Bucureşti, în cazuri care necesită adoptarea de măsuri imediate pentru prevenirea,

limitarea sau înlăturarea urmărilor calamităţilor, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor,

precum şi pentru apărarea ordinii şi liniştii publice. În caz de forţă majoră şi de maximă urgenţă pentru

rezolvarea intereselor locuitorilor unităţilor administrativ-teritoriale, prefectul poate solicita

convocarea de îndată a consiliului local, a consiliului judeţean sau a Consiliului General al

Municipiului Bucureşti.

Pentru îndeplinirea atribuţiilor ce îi revin, prefectul solicită instituţiilor publice şi autorităţilor

administraţiei publice locale, documentaţii, date şi informaţii, iar acestea sunt obligate să i le furnizeze

cu celeritate şi în mod gratuit.

În situaţii de urgenţă sau de criză, autorităţile militare şi organele locale ale Ministerului

Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice au obligaţia să informeze şi să sprijine prefectul pentru

rezolvarea oricărei probleme care pune în pericol ori afectează siguranţa populaţiei, a bunurilor, a

valorilor şi a mediului înconjurător.

Prefectul îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de lege şi de celelalte acte normative, precum şi

însărcinările stabilite de Guvern. Miniştrii şi conducătorii celorlalte organe ale administraţiei publice

centrale din subordinea Guvernului pot delega prefectului unele dintre atribuţiile lor de conducere şi

control cu privire la activitatea serviciilor publice deconcentrate din subordine, stabilite prin hotărâre a

guvernului; această delegare de atribuţii este văzută ca o aplicare practică a principiului deconcentrării

administrative74.

Conform Legii nr. 340/2004, prefectul poate verifica măsurile întreprinse de primar sau de

preşedintele consiliului judeţean, în calitatea lor de reprezentanţi ai statului în unitatea administrativ-

teritorială, şi poate sesiza organele competente în vederea stabilirii măsurilor necesare, în condiţiile

legii.

Pentru îndeplinirea atribuţiilor ce îi revin, prefectul emite ordine cu caracter individual sau

normativ, în condiţiile legii. Ordinul prefectului, care conţine dispoziţii normative, devine executoriu

numai după ce a fost adus la cunoştinţă publică. Ordinul prefectului, cu caracter individual, devine

executoriu de la data comunicării către persoanele interesate. Ordinele prefectului sunt contrasemnate

de subprefect, care are sarcina de a le pune în aplicare, potrivit art. 2, alin. (3) din Hotărârea

Guvernului nr. 460/2006 pentru aplicarea unor prevederi ale Legii nr. 340/2004 privind prefectul şi

instituţia prefectului75.

73 Vedinaş Verginia - Drept administrativ, ediţia a VII-a, Ed. Universul juridic, Bucureşti, 2012, pag. 488.74 Rodica-Narcisa Petrescu, loc. cit., Revista de drept public, nr. 1/2006, pag. 47.75 Publicată în M. Of. al României, partea I, nr. 363 din 26 aprilie 2006.

32

Ordinele prin care se stabilesc măsuri cu caracter tehnic sau de specialitate sunt emise după

consultarea76 conducătorului serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe

ale administraţiei publice centrale din subordinea Guvernului, organizate la nivelul unităţilor

administrativ-teritoriale, urmând ca apoi ele să se publice. Prefecţii sunt obligaţi să comunice aceste

ordine, prin care se stabilesc măsuri cu caracter tehnic sau de specialitate, conducătorului instituţiei

ierarhic superioare serviciului public deconcentrat. Ministerele şi celelalte organe ale administraţiei

publice centrale pot propune Guvernului, măsuri de anulare a ordinelor emise de prefect, dacă le

consideră nelegale.

Ordinele emise de prefect, în calitatea de preşedinte al Comitetului judeţean pentru situaţii de

urgenţă, produc efecte juridice de la data aducerii lor la cunoştinţă şi sunt executorii. Ordinele cu

caracter normativ se comunică de îndată Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice,

care poate propune Guvernului anularea ordinelor emise de prefect, dacă le consideră nelegale sau

netemeinice.

Prefectul poate propune ministerelor şi celorlalte organe ale administraţiei publice centrale

măsuri pentru îmbunătăţirea activităţii serviciilor publice deconcentrate, organizate la nivelul unităţilor

administrativ-teritoriale.

Ministerele şi celelalte organe ale administraţiei publice centrale sunt obligate să comunice de

îndată, prefecţilor actele cu caracter normativ emise în domeniul de activitate al serviciilor publice

deconcentrate.

La fel ca primarul, prefectul poate încheia acte civile şi comerciale necesare bunei funcţionări a

aparatului din subordine, inclusiv contracte de muncă pentru personalul acestuia care nu are calitatea

de funcţionar public. Prefectul mai poate înfăptui şi diverse operaţiuni tehnico-materiale de genul

semnării corespondenţei, participării la şedinţele consiliilor locale sau judeţene, etc. La rândul lor, şi

actele prefectului pot fi atacate în faţa instanţei de contencios administrativ dacă vatămă drepturi sau

interese legitime.

5.2. Controlul de legalitate exercitat de prefect asupra actelor autorităţilor administraţiei

publice locale

Aşa cum am mai arătat, conform art. 123 din Constituţia revizuită şi art. 11, 19, alin. 1, lit. d şi

20 din Legea nr. 340/2004, între prefect şi autorităţile administraţiei publice locale autonome nu există

raporturi de subordonare77.

76 Profesorul Nicola Iordan arăta în lucrarea sa că referitor la această operaţiune de consultare, ar fi fost mai indicat să se prevadă emiterea unui aviz sau a unui acord. (Nicola Iordan, Drept administrativ, Ed. Universităţii „Lucian Blaga” din Sibiu, 2007, pag. 292). 77 Mircea Preda, Discuţii în legătură cu existenţa tutelei administrative, Revista Dreptul, nr. 2/1994, pag. 74. Corneliu-Liviu Popescu, loc. cit., Revista „Dreptul”, nr. 8/1996, pag. 62.

33

Totuşi, lipsa raporturilor de subordonare nu înseamnă lipsa oricăror relaţii cu autorităţile

centrale ale statului; astfel relaţiile dintre autorităţile locale autonome şi autorităţile centrale se menţin

prin intermediul controlului administrativ, atât cu privire la actele juridice, cât şi cu privire la

activitatea acestora78. Raţiunea instituirii unui astfel de control a apărut din nevoia existenţei unei

legături organice între autonomia locală şi lege, respectiv între interesele locale şi cele naţionale.

Controlul asupra actelor autorităţilor administraţiei publice locale autonome este cunoscut şi

sub denumirea de tutelă administrativă. Autorităţile locale se bucură de autonomie decizională,

limitată însă prin intermediul tutelei administrative exercitată de către prefect ca reprezentant al puterii

centrale în vederea asigurării respectării legilor şi a apărării intereselor naţionale.

Menirea acestui control de legalitate exercitat de prefect asupra actelor administraţiei publice

locale este de a îngrădi tendinţele autorităţilor locale alese de a depăşi cadrul legal în virtutea puterilor

de care beneficiază în baza autonomiei locale. Faptul că decizia finală în cadrul acestei forme de

control revine autorităţii judecătoreşti, organism obiectiv ce va judeca cu imparţialitate, înlătură orice

posibilitate de exces de putere din partea autorităţilor administraţiei publice centrale şi, în acelaşi timp,

garantează respectarea şi aplicarea principiului autonomiei locale în scopul asigurării echilibrului în

structura globală a administraţiei publice.

În ce priveşte sfera de exercitare a controlului de legalitate, acesta se exercită asupra actelor

autorităţilor administraţiei publice locale.

Cât priveşte sfera actelor supuse controlului, conform legii contenciosului administrativ,

acestea cuprind actele unilaterale cu caracter individual sau normativ emise de o autoritate publică,

pentru satisfacerea unui interes public, acestora fiindu-le asimilate şi anumite contracte administrative

expres nominalizate, respectiv contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect: punerea în

valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor

publice şi achiziţiile publice79.

Articolul 126, alin.(6) din textul constituţional precizează că sunt exceptate controlului

judecătoresc pe calea contenciosului administrativ, acele acte administrative care privesc raporturile cu

Parlamentul, precum şi actele de comandament militar. La rândul său, şi Legea contenciosului

administrativ enumeră pe tot parcursul art. 5 categoriile de acte nesupuse controlului.

dreptul prevăzut de textul constituţional pentru prefect este de a ataca actul administrativ

considerat ilegal în faţa instanţei de contencios administrativ. Acest drept este în conformitate cu

tendinţele moderne de reglementare a tutelei administrative şi vizează doar posibilitatea ca prefectul să

se adreseze direct instanţei de contencios administrativ, fără a avea el vreun drept de anulare asupra

actului administrativ şi doar posibilitatea ca acest control să vizeze exclusiv legalitatea actului

78 A se vedea şi Eugen Popa, Controlul de legalitate exercitat de prefect, Revista „Dreptul”, nr. 4/1992, pag. 53, Manda Cezar Corneliu, Controlul administrativ în spaţiul juridic european, Ed. Lumina Lex, 2005, pag. 162-163.79 Iorgovan Antonie, Noua lege a contenciosului administrativ. Geneză, explicaţii şi jurisprudenţă, ed. a-II-a, Ed. Kullusys, Bucureşti, 2006, pag. 138.

34

administrativ, nu şi oportunitatea lui. Ţinem să subliniem opinia noastră că acest control de legalitate

exercitat de către prefect vizează doar legalitatea actului şi nu oportunitatea lui.

Termenul în interiorul căruia prefectul poate introduce acţiune la instanţa de contencios

administrativ împotriva actului administrativ considerat ilegal, considerăm că sunt aplicabile

dispoziţiile art. 11 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ, dispoziţii la care trimite chiar şi

textul art. 3 alin. (1) din aceeaşi lege, care se referă strict la tutela administrativă. Este vorba despre

termenul de 6 luni, cu precizarea că acest termen poate fi depăşit pentru motive temeinice, dar acţiunea

nu poate fi introdusă mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoştinţă, data

introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere.

Momentul de la care termenul de 6 luni începe să curgă este cel al comunicării actului către

prefect de către secretarul unităţii administrativ-teritoriale80. Dispoziţiile primarului se comunică

prefectului în cel mult 5 zile de la semnarea lor, iar hotărârile consiliului local şi ale consiliului

judeţean, precum şi dispoziţiile preşedintelui consiliului judeţean se comunică prefectului în cel mult

10 zile lucrătoare de la data adoptării lor, respectiv semnării în cazul preşedintelui consiliului judeţean.

Acţiunea introdusă de prefect este scutită de taxa de timbru.

În final amintim, în treacăt, despre o altă formă a controlului administrativ, respectiv controlul

asupra existenţei şi activităţii organelor tutelate, care nu mai are o reglementare constituţională.

Legiuitorul ordinar are, deci, o marjă mai mare de manevră, respectând însă liniile de forţă ale

autonomiei locale. Sancţiunile administrativ-disciplinare şi măsurile administrative preventive

prevăzute de Legea 215/2001 a administraţiei publice locale, care se aplică prin acte administrative,

respectiv prin ordin al prefectului, sunt: constatarea suspendării de drept din funcţie a unui consilier

local sau judeţean ori a primarului81; declararea vacantă a locului unui consilier local; încetarea de

drept a mandatului primarului şi a preşedintelui consiliului judeţean, suspendarea mandatului

primarului şi a preşedintelui consiliului judeţean82. Pe lângă aceste sancţiuni, legea mai prevede şi o

serie de alte atribuţii care sunt tot o materializare a controlului administrativ al prefectului, dintre

acestea amintim: stabilirea numărului membrilor consiliului local şi judeţean în funcţie de numărul

locuitorilor judeţului raportat de Institutul Naţional de Statistică, posibilitatea de a propune Guvernului

organizarea de noi alegeri pentru consiliul local şi consiliul judeţean când acestea au fost dizolvate ca

urmare a desfăşurării unui referendum local în acest sens, posibilitatea de a propune Guvernului

80 Este vorba despre prevederea Legii administraţiei publice locale, potrivit căreia secretarul are obligaţia comunicării actelor între autorităţile administraţiei publice locale şi cu prefectul precum şi obligaţia asigurării gestionării procedurilor administrative privind relaţia dintre consiliul local şi primar, respectiv consiliul judeţean şi preşedintele acestuia, precum şi între aceştia şi prefect.81 Se observă că suspendarea mandatului de consilier local sau a judeţean ori a primarului pot fi decise numai în cazul arestării preventive a acestora şi a comunicării acestei măsuri de către instanţa de judecată prefectului. Reglementarea din legea administraţiei publice locale în sensul dizolvării consiliului local prin hotărâre judecătorească urmăreşte înlăturarea oricărui abuz din partea prefecţilor şi conferă astfel de atribuţii autorităţilor judecătoreşti, întrucât ar fi anormal ca prefectul să poată demite sau dizolva un organ autonom ales.82 A se vedea şi Raluca Voinea, loc. cit., Revista de ştiinţe juridice, nr. 3-4/2005, pag. 159.

35

organizarea de noi alegeri pentru primar în caz de invalidare a alegerii acestuia, solicitarea întrunirii în

şedinţă extraordinară a consiliului judeţean în cazuri excepţionale.

36