Date post: | 15-Jul-2016 |
Category: |
Documents |
Upload: | daniel-radi |
View: | 53 times |
Download: | 0 times |
MINISTERUL ADMINISTRAȚIEI ȘI INTERNELOR
ACADEMIA DE POLIȚIE ”Alexandru Ioan Cuza”
SECRETARIATUL ACADEMIEI
STUDII UNIVERSITARE DE MASTERAT
MANAGEMENTUL OPERAȚIONAL LA FRONTIERA EXTERNĂ SCHENGEN
TEMA:
”REACȚIA MANAGEMENTULUI
INSTITUȚIONAL LA APARIȚIA UNOR
DISFUNCȚIONALITĂȚI ÎN PROCESUL
DECIZIONAL”
COORDONATOR ȘTIINȚIFIC:
PROF. UNIV. DR. DUMITRESCU COSTEL
STUDENT-MASTERAND:
PAȘCA ROMULUS
BUCUREȘTI
2012INTRODUCERE
Procesul de reformă a sistemului administrativ constituie o realitate incontestabilă a
perioadei de după 1990, şi ca orice alt proces de reformă structurală, el nu poate fi considerat
încă încheiat, sistemul de administraţie publică din România aflându-se într-o perioadă de
continuă schimbare şi modernizare, elementul central constituindu-l resursele umane din acest
domeniu, ceea ce implică specializarea continuă a personalului, cu alte cuvinte, practicarea unui
management modern al personalului şi activităţii lor în general.
Administraţia publică este chemată să fie mereu în slujba cetăţeanului, să ofere servicii de
calitate şi în timp util. Tocmai în acest context nu se poate concepe inexistenţa unor funcţionari
publici performanţi, de a căror prestaţie depinde activitatea desfăşurată în cadrul organelor
administraţiei publice, mai concret, rezultatul acestei activităţi, adică serviciul public oferit
societăţii.
Funcţionarii publici, priviţi din optica managementului, sunt veritabili manageri, cu
competenţe decizionale stabilite de acte normative. Asociaţia Americană de Management
consideră că managerii sunt persoanele investite cu autoritate şi responsabilitate decizională
privind utilizarea eficientă a principalelor resurse. În opinia aceleiaşi asociaţii managerii sunt
caracterizaţi de următoarele trăsături:
obţin rezultate prin alţii, asumându-şi responsabilităţile pentru aceste rezultate;
sunt orientaţi permanent spre mediul ambiental;
iau decizii vizând finalitatea instituţiei;
au încredere în subordonaţi, încredinţându-le sarcini şi responsabilităţi pentru
obiectivele ce trebuie realizate;
recunosc posibilitatea erorilor;
primesc favorabil iniţiativele subordonaţilor;
apreciază oamenii în funcţie de rezultatele obţinute.
Managerul reprezintă factorul principal al oricărui proces de conducere, influenţând
direct, prin arta lui managerială, realizarea unor obiective cu ajutorul altor oameni. Ei
previzionează, organizează, antrenează, decid şi controlează, mai concret desfăşoară procese de
management în virtutea competenţelor şi rolurilor care definesc profesia de manager.
Monitorizarea şi controlul sunt elemente importante ale actului managerial, care urmează
în mod firesc celui de luare şi respectiv de aplicare a deciziei. Indiferent de felul deciziei -
Pagina 1 din 77
politică, economică, administrativă etc. - statul este direct interesat să urmărească dacă decizia se
aplică în mod corect, dacă are eficienţa scontată, dacă ea corespunde cerinţelor reale şi concrete,
dacă se constituie într-un element dinamic al relaţiilor sociale, sau dimpotrivă, într-o frână a
acestora. Cu alte cuvinte, monitorizarea şi controlul reprezintă barometrul care indică modul în
care acţionează cel chemat să aplice decizia, precum şi gradul în care decizia corespunde
scopului pentru care a fost emisă.
Rolul monitorizării şi controlului este acela de a preveni erorile în aplicarea deciziilor, de
a le înlătura când acestea există, de a asigura îmbunătăţirea permanentă a activităţii, pentru ca
aceasta să corespundă cât mai bine nevoilor sociale într-o etapă dată.
În ceea ce priveşte controlul activităţii organelor administraţiei publice, rezultă, chiar şi
numai din cele menţionate mai sus, că rolul acestuia este de a asigura o cât mai deplină
conformitate a activităţii acestor organe cu cerinţele şi obiectivele sociale exprimate în legi, a
căror executare se realizează de organele administraţiei publice. Prin monitorizare şi control se
asigură unitatea de scop şi acţiune în întregul sistem al administraţiei publice şi, în final,
executarea întocmai a legii.
Monitorizarea managementului funcţiei şi funcţionarului public este tocmai sistemul de
supraveghere, prognoză, avertizare şi intervenţie, care are în vedere evaluarea sistematică a
dinamicii caracteristicilor calitative ale funcţiei şi funcţionarului public, în scopul cunoaşterii
stării de calitate şi semnificaţiei administraţiei publice, a evoluţiei şi implicaţiilor administrative,
sociale ale schimbărilor produse, urmate de măsurile care se impun.
În administraţia publică, obiectul monitorizării şi controlului îl constituie acţiunile şi
inacţiunile organului administraţiei publice sau a funcţionarului acestuia, felul în care aceştia şi-
au exercitat atribuţiile cu care au fost învestiţi, în contextul în care activitatea organelor
administraţiei publice se exprimă, în principal, prin acte administrative şi în subsidiar în operaţii
administrative şi materiale ale organelor administraţiei publice respectiv ale funcţionarilor
publici care îşi exercită funcţia publică.
În mod practic atributele de monitorizare şi control se concretizează prin:
verificarea respectării legalităţii şi oportunităţii deciziilor adoptate în instituţii şi alte
organisme publice şi administrative;
identificarea cauzelor care au condus sau pot conduce la neîndeplinirea obiectivelor;
informarea managerilor privind capacitatea profesională, corectitudinea funcţionarilor
publici şi a celorlalţi angajaţi privind calitatea lucrărilor şi activităţii lor;
semnalarea către factorii de decizie a necesităţii adoptării unor noi decizii şi
reglementări pentru corectarea unor abateri constatate pe parcursul activităţii de
Pagina 2 din 77
monitorizare şi control ori urmare a unor schimbări de ordin legislativ, organizatoric,
social, politic, economic, conjunctural etc.
Condiţiile de performanţă ale monitorizării şi controlului
Monitorizarea şi controlul managementului funcţiei şi funcţionarului public nu poate fi o
activitate în sine, fără un anumit scop, fără o finalitate concretă. Rolul acestora este tocmai acela
de a corecta, de a regla actul decizional administrativ iar regularizarea managerială se poate
realiza numai în condiţii de maximă performanţă, astfel:
1. Monitorizarea şi controlul trebuie efectuate de profesionişti, de funcţionari publici
învestiţi cu astfel de atribuţii, funcţionari capabili să îşi onoreze îndatoririle într-o manieră
corectă, etică.
Funcţionarii publici care au atribuţii de monitorizare şi control trebuie să cunoască
temeinic prevederile legale din domeniul pe care îl monitorizează şi controlează, specificul
activităţii din acel domeniu, pentru ca să fie în măsură să sesizeze cu uşurinţă erorile din
activitatea celui monitorizat sau/şi controlat, să poată răspunde cu competenţă la întrebările
acestuia, să-l orienteze către o justă acţiune în aplicarea prevederilor legale în ceea ce priveşte
serviciul, funcţia publică.
2. Monitorizarea şi controlul trebuie să aibă obiective bine definite. Atât controlorii cât şi
cei controlaţi trebuie să cunoască obiectivele pentru ca să îşi realizeze activitatea într-un mod
operativ şi oportun. Daca obiectivele sunt atinse, înseamnă că ne aflăm pe teritoriul unei
monitorizări şi a unui control de calitate.
3. Pentru a se evita suprapunerea activităţii organelor de monitorizare şi control,
monitorizarea şi controlul trebuie să fie bine coordonate.
4. Controlul trebuie să fie oportun, adică să fie efectuat în momentul în care este necesar
pe când monitorizarea se realizează, de obicei, în mod continuu atât de personal din cadrul
aparatului administrativ care deţine funcţii de conducere cât şi de funcţionari publici din exterior.
5. Monitorizarea şi controlul trebuie să aibă un caracter preventiv astfel încât să permită o
preîntâmpinare a posibilelor carenţe ce pot să apară în aplicarea deciziei.
6. Monitorizarea şi controlul trebuie să fie operative, prin realizarea lor la locul
desfăşurării activităţii.
7. Eficienţa monitorizării şi/sau controlului managementului funcţiei şi funcţionarului
public este dată şi de ponderea acestora în ansamblul activităţii de organizare a executării şi de
executare în concret a legii.
Pagina 3 din 77
Monitorizarea şi controlul au, desigur, un rol subsidiar faţă de executarea legii, întrucât
cele dintâi nu reprezintă un scop în sine, ele asigură aşa cum menţionam, buna desfăşurare a
activităţii de executare, concordanţa cât mai deplină a acestora cu legea, cu cerinţele sociale,
creşterea eficienţei în executarea legii. De aceea, este foarte important de a găsi un echilibru
optim între monitorizare şi control, pe de o parte şi activitatea de executare a legii pe de altă
parte, deoarece, altfel, primele se transformă în contrariul sau, într-o piedică a activităţii de
executare a legii, într-un factor perturbator al întregii activităţi sociale.
Dacă verificarea activităţii se face în mod sistematic, conducerea instituţiilor publice
poate lua decizii administrative eficiente.
8. În cadrul activităţilor de monitorizare şi control trebuie să se regăsească flexibilitatea
în raport cu realizarea obiectivelor controlate.
9. Forma de control adoptată este de asemenea una din condiţiile eficienţei controlului. În
funcţie de motivul controlului efectuat, întâlnim două tipuri de control cu caracter inopinat şi
control anunţat.
Atunci când scopul controlului este acela de a surprinde, în mod prioritar, realitatea
activităţii cu nereguli, deficienţe, controlul va avea un caracter inopinat. În acest caz
funcţionarului controlat nu îi va fi anunţată data de începere a controlului pentru ca acesta să nu
îşi ia măsuri ce au în vedere înlăturarea carenţelor.
Dacă avem în vedere că activitatea de control nu este un scop în sine, ea fiind subsidiară
celei de executare a legii şi, desigur, faptul că activitatea de control nu are ca scop numai
depistarea activităţii ce a încălcat sau încalcă reglementările juridice în vigoare, este justificată
aplicarea metodei de control prin înştiinţare. Într-adevăr, în cazul în care cel controlat îşi va
pregăti documentaţia necesară controlului în timp util, înainte de data începerii activităţii de
control, operativitatea controlului va fi influenţată în mod pozitiv.
Această măsură va asigura înlăturarea atmosferei de intimidare a celui controlat dar şi
transparenţa activităţii organului controlat, în vederea descoperirii cauzelor reale ale deficienţelor
şi stabilirea celor mai bune măsuri corective.
10. Monitorizarea şi controlul trebuie să aibă un caracter realist, să se bazeze pe
informaţii reale desprinse din observaţii şi analize directe.
11. Ar fi ideal ca monitorizarea şi controlul să fie caracterizate prin economicitate,
neantrenând costuri ridicate în condiţii de rezultate maxime.
12. Monitorizarea şi controlul trebuie să aibă un caracter corectiv, înlăturându-se prin
corecţii efectele negative ce au apărut.
Pagina 4 din 77
13. Monitorizarea şi controlul trebuie să aibă finalitate. La finalizarea controlului se
întocmeşte un raport în care se prezintă concluziile. Concluziile trebuie să fie bine fundamentate
şi argumentate. Acestea trebuie să se concretizeze în decizii clare, coerente ce urmează să fie
implementate de către cei implicaţi în activitatea de monitorizare şi control.
14. Activităţile de monitorizare şi controlul necesită şi existenţa unui sistem informatic ce
conduce activitatea administrativă şi care ar conferi monitorizării şi controlului fluiditate,
transparenţă, operativitate, eficienţă maxime.
Pagina 5 din 77
CAPITOLUL I
PROCESUL DECIZIONAL - ELEMENT DE AUTORITATE A MANAGEMENTULUI
INSTITUȚIONAL
Secțiunea 1
Generalităţi
Conducerea unităţilor (subunităţilor) de poliţie de frontieră se confruntă cu o cazuistică în
continuă creştere care se cere a fi rezolvată în mod oportun şi în condiţii optime. Deci, ea este
pusă în situaţia de a da o serie de răspunsuri de tipul când?, unde?, cum?, cu ce forţe?, în ce
condiţii?, cu ce costuri? etc. urmează a se realiza obiectivele unităţii de poliţie de frontieră.
Având în vedere faptul că există o cazuistică largă care presupune existenţa mai multor soluţii,
conducerea unităţii este pusă mereu în situaţia de a alege calea de acţiune optimă pentru unitate.
Acest proces de alegere a unei soluţii, considerată a fi optimă, constituie de fapt o decizie de
conducere. Deci, realizarea obiectivelor unităţii, presupune obligatoriu decizia, care are rolul
primordial de a stabili calea de acţiune şi de a coordona activitatea personalului din subordine, de
a asigura cooperarea între aceştia sau între subunităţile subordonate1.
Secțiunea 2
Noţiunea de decizie, clasificarea acestora şi cerinţele de bază
privind elaborarea deciziilor
Nu poate exista management fără decizie şi având în vedere rolul deciziei, putem spune
că procesul de elaborare a deciziilor constituie conţinutul principal al activităţii manageriale.
Ce reprezintă decizia managerială? Decizia reprezintă alegerea pe baza unui proces
raţional de gândire logică a unei variante optime de acţiune dintr-un anumit număr de posibilităţi
în vederea realizării obiectivului (obiectivelor) ce trebuie realizat(e).
Decizia este un element de autoritate a managementului poliţiei de frontieră deoarece prin
intermediul ei conducerea unităţii activează întreg sistemul de supraveghere, acţionându-1 în
funcţie de obiectivele existente.
În consecinţă, decizia managerială necesită o anumită reacţie din partea poliţiştilor de
frontieră, influenţează şi determină comportamentul individului în unitate sau al echipajelor
în dispozitivul de pază.1 Dumitrescu Costel – ”Managementul Poliției de Frontieră” – Editura Univers Științific, București, 2005, pag. 141
Pagina 6 din 77
Fiind emanaţia managementului unităţii (indiferent de treapta ierarhică), decizia
constituie un act de autoritate, un act normativ cu caracter obligatoriu pentru toate cadrele la care
se referă.
2.1. Clasificarea deciziilor
Conducerea unităţilor de poliţie de frontieră este supusă permanent elaborării deciziilor.
Numărul şi frecvenţa elaborării deciziilor, în condiţiile de astăzi, impun o clasificare a deciziilor,
o grupare a lor în funncţie de anumite criterii. Clasificarea deciziilor permite o cunoaştere mai
bună a lor şi dă informaţii utile decidentului în vederea planificării şi organizării activităţilor2.
A. Din punct de vedere al importanţei obiectivelor urmărite, deciziile se clasifică în:
strategice, sunt acele decizii care vizează activitatea de ansamblu a unităţii poliţiei de
frontieră, problemele majore ale ei se întind pe o durată de timp mai mare (ex. politica de
integrare europeană şi de desfiinţare a vizelor, adoptarea noului tip de paşaport, crearea
de noi centre pentru refugiaţi, crearea de echipe mixte la frontieră din poliţişti aparţinând
statelor vecine etc). De regulă, deciziile strategice se referă la problemele privind
dezvoltarea de perspectivă a problematicii unităţii poliţiei de frontieră;
tactice, sunt cele care se referă la activităţi parţiale, la probleme mai simple şi concrete
derivate din obiectivul sau obiectivele generale şi care se întind pe perioade de timp, de
regulă mai mici de un an, deseori un semestru, un trimestru, câteva luni. Dacă deciziile
strategice intră în competenţa Inspectoratului General al Poliţiei de Frontieră, deciziile
tactice se pot lua şi la nivelul Inspectoratului Teritorial al Poliţiei de Frontieră;
curente, sunt acele decizii care se referă la problemele de zi cu zi cu care se confruntă
conducerea unităţii şi care, evident, trebuie rezolvate operativ. Ele se iau la toate
eşaloanele conducerii unităţii fiind mai frecvente la nivelul Inspectoratului Teritorial al
Poliţiei de Frontieră şi al Sectorului de Poliţie de Frontieră (punctului de poliţie de
frontieră).
B. Din punct de vedere al frecvenţei elaborării lor, deciziile se clasifică în3:
periodice, care se iau la anumite intervale de timp, de regulă odată cu demararea unor
perioade de timp (ex. începutul de an, de semestru, trimestru, lună, decadă, zi). La astfel
2 Dumitrescu Costel – ”Managementul Poliției de Frontieră” – Editura Univers Științific, București, 2005, pag. 1423 Dumitrescu Costel – ”Managementul Poliției de Frontieră” – Editura Univers Științific, București, 2005, pag. 143
Pagina 7 din 77
de decizii se pot utiliza modele care uşurează munca decidentului şi dă un plus de
precizie;
neperiodice, caracteristice prin faptul că au o mare neregularitate. Astfel de decizii nu pot
fi pregătite din timp şi ca urmare nu se pot utiliza întotdeauna metode moderne în
elaborarea lor;
unice, caracterizate prin faptul că se iau în situaţii excepţionale, care nu se mai repetă.
C. Un alt criteriu de clasificare a deciziilor se referă la gradul de cunoaştere a probabilităţii
rezultatelor. Din acest punct de vedere putem avea:
decizii certe;
decizii de risc;
decizii incerte
D. Deciziile se mai pot clasifica şi în fijncţie de sfera de cuprindere a decidentului în:
decizii individuale, elaborate de către manageri în mod individual. De regulă, asemenea
decizii se întâlnesc mai frecvent la nivelul Inspectoratului Teritorial al Poliţiei de
Frontieră şi al Sectorului Poliţiei de Frontieră. Ele vizează, de obicei, problemele curente
cu care se confruntă şefii formaţiunilor respective, având un caracter operativ;
decizii colective, elaborate la nivelul Inspectoratului General al Poliţiei de Frontieră de
către organele manageriale participative ale unităţii. La elaborarea lor participă un număr
mare de specialişti cu experienţă şi cunoştinţe de specialitate. Deciziile colective sunt
fundamentate riguros şi au calitatea de a fi receptate mai rapid şi mai uşor de către
personalul executant. Evident că mai sunt şi alte criterii de clasificare a deciziilor, însă
importantă nu este atât diversitatea criteriilor de clasificare, ci metodele prin care se
elaborează decizia optimă şi în timp oportun.
2.2. Cerinţele de bază privind elaborarea deciziei
La elaborarea unor decizii eficiente, managementul unităţii trebuie să aibă în vedere ca
decizia să răspundă unor cerinţe. Cele mai importante cerinţe considerăm noi a fi următoarele4:
1. Decizia trebuie să fie fundamentată ştiinţific, respectiv trebuie elaborată în
concordanţă cu cerinţele regimului juridic al frontierei de stat, cu condiţiile concrete existente la
fiecare segment de frontieră şi cu tendinţele dezvoltării sistemului juridic internaţional.
4 Dumitrescu Costel – ”Managementul Poliției de Frontieră” – Editura Univers Științific, București, 2005, pag. 143
Pagina 8 din 77
Ca atare, managerii unităţilor de poliţie de frontieră trebuie să fie buni cunoscători ai
teoriei generale a sistemelor, dar şi buni practicieni în domeniul juridic.
Fundamentarea ştiinţifică a deciziilor presupune, de asemenea, din partea managerilor
existenţa unor temeinice cunoştinţe de specialitate, îmbinate cu cunoştinţe din domeniul
managementului, existenţa unor infonnaţii veridice cu privire la fenomenul sau procesul
respectiv, înlăturarea subiectivismului, improvizaţiei, practicismului, rutinei şi întâmplării.
2. Decizia trebuie să fie împuternicită, adică ea trebuie luată de acel eşalon sau de acea
persoană care are drepturi legale şi atribuţii în acest sens. Deci, decizia trebuie luată de eşalonul
sau persoana care are prevăzut în mod expres în fişa postului sarcinile dc serviciu respective.
Astfel, decizia devine obligatorie, are autoritatea pentru toţi subordonaţii. Practica unora de a
transfera activitatea de elaborare a deciziilor de la nivel ierarhic inferior spre nivelurile
superioare
constituie un lucru negativ, deoarece duce la fuga de răspundere, şi mai grav, la alegerea de
soluţii neconfonne cu realitatea din teren, deoarece eşalonul superior nu cunoaşte întotdeauna
toate detaliile privind situaţia operativă respectivă.
În practica unităţilor Poliţiei de Frontieră se foloseşte delegarea de atribuţii şi
responsabilităţi în procesul elaborării deciziilor. În astfel de cazuri, trebuie să se ţină seama de
competenţa profesională a cadrelor care primesc delegarea ca şi posibilitatea informării lor reale
cu privire la fenomenul infracţional transfrontalier. În concluzie, împuternicirea deciziei implică
competenţa managerului.
3. Decizia trebuie să fie precisă, respectiv logic coordonată cu deciziile elaborate
anterior, să nu permită interpretări diferite şi, deci, să nu fie contradictorii. Coordonarea
deciziilor sau integrarea lor în procesul de planificare trebuie să se efectueze atât pc verticală, cât
şi pe orizontală. Pe verticală cu deciziile luate de eşalonul superior, pe orizontală cu deciziile
luate de eşaloanele de acelaşi nivel ierarhic, dar care vizează celelalte activităţi ale unităţii.
Integrarea deciziilor este o cerinţă a principiului unităţii de decizie şi acţiune.
În cazul când în unele unităţi de poliţie de frontieră se întâlnesc situaţii în care decidentul
nu corelează deciziile elaborate cu cele anterioare, sau cu alte decizii elaborate simultan, pe
probleme conexe, dar care se intercondiţionează este posibil să apară confuzii, acţiuni
contradictorii cu efect negativ asupra întregii activităţi desfăşurate de unitatea respectivă. În
aceste cazuri când există şi riscul ca subordonaţii să interpreteze în mod diferit sau în funcţie
de interesele lor, astfel deciziile elaborate trebuie obligatoriu corelate şi integrate atât pe
verticală, cât şi pe orizontală, paralel cu abrogarea deciziilor anterioare care pot fi în contradicţie
cu cele noi.
Pagina 9 din 77
4. Decizia trebuie elaborată oportun, atunci când condiţiile create o impun. Elaborate şi
aplicate oportun, deciziile au drept scop de a valorifica întregul suport logistic al unităţii de
poliţie de frontieră, capacităţile intelectuale ale compartimentelor de conducere, de a corecta din
mers neregulile care apar. Randamentul maxim poate fi obţinut doar în condiţiile când deciziile
sunt concepute şi implementate în perioada optimă, orice întârziere putând să diminueze
randamentul şi uneori chiar să nu se atingă finalitatea cauzei.
5. Decizia formulată trebuie să fie echivocă. Această cerinţă rezidă din faptul că
deciziile se adresează unui personal cu pregătire diferită. Pentru a nu avea loc diverse interpretări
sau confuzii, decizia elaborată trebuie să fie clară, precisă, să fie concisă, să conţină obiectivul de
îndeplinit şi premisele necesare îndeplinirii acestuia, de asemenea să răspundă la întrebările :
cum se acţionează?, când se acţionează?, cine răspunde? şi cine aplică decizia?
Secțiunea 3
Certitudinea şi riscul decizional în activitatea frontalieră
Managementul unităţii îşi poate îndeplini rolul său prin intermediul procesului decizional
activitatea de management fiind de fapt o înlănţuire de decizii. Procesul de decizie apare ca
urmare a procesului relaţional dintre manageri (şefi) şi întreg personalul unităţii în care intervin
următorii factori:
decidentul sau forul de decizie;
executantul sau personalul executant.
Dacă avem în vedere că activitatea acestor factori se desfăşoară într-o zonă bine
delimitată din punct de vedere administrativ, economic, tehnic etc, atunci am putea considera că
procesul decizional are ca elemente constitutive următorii factori5:
a) decidentul (manager);
b) personalul executant (poliţiştii de frontieră şi personalul auxihar);
c) zona de competenţă (zona de frontieră).
Decidentul este constituit din organele manageriale participative ale unităţii şi din
personalul specializat care este încadrat pe funcţiile de conducere existente pe diferite trepte
ierarhice ale unităţii. Caracteristic pentru acest factor, în etapa actuală, este creşterea capacităţii
lui decizionale datorită antrenării unui număr mare de specialişti din zona de frontieră,
pregătirii corespunzătoare pe problemele ştiinţei conducerii a managerilor, utilizării metodelor
şi tehnicilor eficiente în cadrul procesului decizional etc.5 Dumitrescu Costel – ”Managementul Poliției de Frontieră” – Editura Univers Științific, București, 2005, pag. 145
Pagina 10 din 77
Cel de-al doilea factor, personalul executant, cunoaşte în unităţile de poliţie de frontieră,
modificări de esenţă care influenţează într-un mod sau altul şi procesul de elaborare a deciziilor,
dar mai ales procesul de aplicare a lor. Aceste modificări se referă la:
creşterea gradului de receptivitate a personalului executant;
ridicarea nivelului de pregătire generală şi de specialitate;
reducerea unor fenomene socio-economice negative etc.
Factorul al treilea poate fi privit la nivel naţional şi internaţional şi atunci se are în vedere
regimul juridic al frontierei de stat, sistemul legislativ intern şi internaţional, de asemenea se au
în vedere condiţiile concrete de natură economică, tehnică, financiară etc. ale unităţii şi ale
personalului executant.
Procesul decizional este influenţat de modificările înregistrate de fiecare factor în parte,
precum şi de interferenţa dintre acestea. Această influenţă se manifestă contradictoriu. Pe de o
parte, crescând calitatea şi capacitatea decidentului, procesul de elaborare a deciziilor trebuie să
se caracterizeze printr-un grad mai ridicat de precizie, iar pe de altă parte, dezvoltarea liberei
circulaţii şi a traficului peste frontieră şi creşterea calitativă şi cantitativă a personalului
executant sporesc numărul variantelor, ceea ce complică procesul decizional.
În funcţie de problemele concrete ce trebuie rezolvate şi de condiţiile informaţionale,
precum şi în funcţie de modalitatea de îmbinare a diferitelor laturi ale factorilor procesului
decizional, putem avea trei situaţii decizionale, astfel6:
de certitudine, în care posibilitatea evenimentelor este calculată de certitudine, respectiv
toate evenimentele ce alcătuiesc reţeaua procesuală până la evenimentul final -obiectivul
deciziei - au posibilitate maximă de realizare. Situaţiile decizionale de certitudine se
caracterizează, la fel ca toate situaţiile decizionale, prin existenţa mai multor situaţii, dar
alegerea soluţiei optime şi transpunerea în viaţă a acesteia sunt sub incidenţa unor
condiţii de certitudine, în care evoluţia poate fi anticipată cu precizie;
de risc, în care o parte sau toate evenimentele ce alcătuiesc reţeaua procesuală, până la
evenimentul final, au o probabilitate de realizare mai mică, existând evenimente care
scapă controlului şi a căror evoluţie este dificil de anticipat. Şi la situaţiile de risc,
pentru realizarea obiectivului final se poate calcula o probabilitate certă;
de incertitudine, în care deşi există posibilitatea realizării obiectivului fmal, volumul şi
structura datelor aflate la dispoziţia decidentului nu permite calcularea posibilităţii
realizării, în care există îndoieli în ceea ce priveşte alegerea soluţiei convenabile.6 Dumitrescu Costel – ”Managementul Poliției de Frontieră” – Editura Univers Științific, București, 2005, pag. 146
Pagina 11 din 77
Desigur, organul managerial al unităţii de poliţie de frontieră trebuie să prefere situaţiile
decizionale de certitudine, dar chiar şi aşa, nu pot fi evitate situaţiile de risc şi incertitudine,
deoarece, azi, sub impactul democratizării vieţii politice interne şi internaţionale, al creşterii
nivelului de circulaţie al persoanelor şi al schimbului de mărfuri, se produc schimbări bruşte ale
condiţiilor de trafic la frontieră, apar variabile care scapă controlului. De asemenea, pentru
unităţile de poliţie de frontieră care relaţionează cu unităţile din statele vecine, de foarte multe
ori, apar condiţii de incertitudine şi risc determinate de seriozitatea partenerului, de acţiunile
organizaţiilor criminale suprastatale, de conjunctura politică etc. Trebuie avute în vedere şi
situaţiile în care unele unităţi pentru a-şi asigura desfăşurarea activităţii în perspectivă, trebuie să
ia decizii în condiţii de cunoaştere parţială a evoluţiei unor fenomene în viitor. De exemplu,
deciziile care se iau în legătură cu asigurarea unităţii cu personalul executant în viitor, prin care
se precizează numărul şi calificările profesionale ale absolvenţilor necesari unităţii. Aceşti
absolvenţi vor intra în munca operativă după un număr de 2-4 ani. Există riscul ca să se producă,
între timp, schimbări de natură politică şi juridică imprevizibile în momentul elaborării deciziei,
care să schimbe radical situaţia.
Certitudinea este dată de faptul că unitatea va avea nevoie de personal bine pregătit, deci
decizia trebuie luată, riscul şi incertitudinea vizează numărul şi mai ales specializările
profesionale.
Secțiunea 4
Regulile privind eficientizarea deciziilor în activitatea frontalieră
Operativitatea şi eficienţa sunt cerinţe importante ale deciziilor, de aceea trebuie să se
realizeze prin compararea rezultatelor preliminate sau obţinute, cu eforturile proiectate respectiv
depuse, raport în care se găseşte categoria de eficienţă. Cum s-au îndeplinit obiectivele, cu ce
cheltuieli de muncă socială, în cât timp şi pentru ce durată, concretizează de fapt, criteriile de
apreciere a eficienţei a căror determinare obiectivă este relevată de modul în care finalităţile
activităţii desfăşurate corespund nevoilor reale, iar resursele alocate pentru obţinerea lor sunt
cheltuite potrivit exigenţelor raţionalităţii ştiinţifice.
Relaţia dintre actul decizional şi rezultatele obţinute în îndeplinirea obiectivelor defineşte
sensul şi finalitatea procesului de creştere a eficienţei activităţii decizionale, reliefând indicatorii
finali ai rezultatelor, cât şi modalităţile prin care factorii manageriali asigură un ritm
corespunzător în atingerea acestora. Prin urmare, eficienţa actului de decizie reprezintă o parte
Pagina 12 din 77
din eficienţa generală a activităţii desfăşurat pentru îndeplinirea obiectivelor, caracterizând în
esenţă relaţiile de cauzalitate dintre efectele generate şi eforturile implicate în procesul
decizional. Raportarea consumului de informaţii şi resurse (umane şi materiale) - efortul social -
la rezultatele preliminate sau obţinute - efectul util - constituie aşadar, dimensiunea
comnlem.entară a eficienţei, cuprinzând elemente de natură foarte diferită, în special de ordin
calitativ: informaţii relevante, pregătirea cadrelor, caracterul realist al obiectivelor în funcţie de
posibilităţi (mijloace) etc.
Identificarea eficienţei actului decizional nu se poate realiza exclusiv pe seama
parametrilor tehnico-economici, ci şi pe coordonate ţinând de personalitatea umană: capacitatea
de creaţie, de răspundere şi de iniţiativă, motivaţia, satisfacţia şi performanţa în muncă etc.
Supralicitarea elementelor materiale a fost determinată de faptul că acestea trebuie folosite în
dezvoltări de tip intensiv şi sunt uşor de cuantificat, în timp ce acelea umane sunt foarte greu sau
chiar imposibil de măsurat.
Eficienţa oricărei acţiuni umane este în funcţie directă de optimalitatea sistemului
managerial, respectiv (capacitatea prospectivă şi decizională a organelor manageriale de la
diferite niveluri ierarhice) şi de funcţionalitatea sistemului condus. Sistemul managerial trebuie
să dispună de mijloace (strategii de acţiune, modele operaţionale şi instrumente logico-
matematice de analiză a fenomenelor conduse, scheme algoritmice etc.) capabile să permită
adoptarea de decizii în concordanţă cu necesităţile actuale şi de perspectivă, cu exigenţele ştiinţei
şi tehnicii. Ele constituie fundamentul teoretic ce direcţionează şi călăuzeşte activitatea practică a
organelor manageriale de la toate nivelurile ierarhice în planificarea, organizarea, coordonarea şi
controlul sistemelor conduse pentru îndeplinirea obiectivelor şi sarcinilor. Se crează astfel un
cadru care să permită creşterea gradului de fundamentare ştiinţifică a procesului managerial
lăsând, în acelaşi timp, un câmp larg manifestării gândirii novatoare, responsabilităţii şi
iniţiativei tuturor participanţilor la acest act decizional.
Aplicarea principiilor managementului ştiinţific contribuie la sporirea eficienţei actului de
decizie desfăşurat la toate nivelurile ierarhice din poliţia de frontieră. Aceasta nu are loc, însă, de
la sine, ci se realizează numai pe baza unei activităţi permanente şi susţinute a organelor
manageriale în următoarele direcţii de efort7:
a) cunoaşterea şi aplicarea legilor ţării, a prevederilor legislaţiei internaţionale cu privire
la frontiera de stat şi a ordinelor ministrului administraţiei şi internelor, a celorlalte acte
normative ce direcţionează activitatea din poliţia de frontieră;
7 Dumitrescu Costel – ”Managementul Poliției de Frontieră” – Editura Univers Științific, București, 2005, pag. 149
Pagina 13 din 77
b) cunoaşterea şi respectarea cerinţelor organizaţiilor europene şi mondiale legal
constituite, a principiilor de drept internaţional umanitar, comunitar, european şi cele
referitoare la protecţia juridică a drepturilor omului şi a drepturilor şi libertăţilor
cetăţeneşti înscrise în Constituţie;
c) încorporarea în toate sferele poliţiei de frontieră a ştiinţei şi tehnicii;
d) utilizarea pe scară largă a metodelor şi tehnicilor moderne de management;
e) pregătirea şi desfăşurarea tuturor activităţilor pe baza unor planificări riguroase şi a
unei organizări temeinice;
f) evaluarea şi aprecierea modului de îndeplinire a deciziilor, planurilor şi programelor pe
baza unui control permanent, desfăşurat cu metode moderne eficiente.
Este evident faptul că studiul atent şi cu răspundere a legislaţiilor obiective şi principiilor
manageriale, precum şi aplicarea lor creatoare contribuie la fundamentarea deciziilor. Prin
aceasta ele alcătuiesc o bază teoretică care nu numai că orientează activităţile manageriale, dar
devin parte componentă a teoriei şi practicii decizionale, cunoscând că acestea se manifestă în
cadrul a două procese strâns legate între ele: unul obiectiv, în care formele şi procedeele de
acţiune, interrelaţiile, contradicţiile, schimbările în cadrul structurilor organizatorice, a suportului
logistic şi pregătirii psihologice a misiunilor, există şi se produc pe baza legilor, obiective ale
determinismului social, iar celălalt subiectiv, reflectat în concepte, idei, teze, concepţii şi
doctrine, având propria lor dezvoltare, o independenţă relativă şi un rol activ în managementul
acţiunilor tactice de frontieră. Practic, operativitatea şi eficienţa actului de decizie sunt
determinate decisiv de măsura în care reflectă legităţile obiective şi principiile manageriale. Ele
stau la baza stabilirii şi operaţionalizării optime a sistemului de criterii după care se apreciază
consecinţele diferitelor variante studiate şi se formulează opţiunea în condiţii de optimalitate.
Un rol deosebit de important în sporirea operativităţii şi eficienţei actului decizional îl are
crearea condiţiilor necesare afirmării principiului muncii în echipă în toate etapele sale, de la
cunoaşterea realităţii ca bază a deciziei, la elaborarea şi adoptarea acesteia, la aplicarea ei în
practică, până la controlul îndeplinirii misiunilor stabilite.
Acţionând efectiv în toate sferele poliţiei de frontieră, principiul muncii în echipă îşi
găseşte materializarea în stilul, formele şi metodele de muncă adoptate în management. Toate
acestea semnifică o angajare şi contribuţie efectivă la rezolvarea problemelor manageriale, o
activitate socialmente utilă, orientată spre elaborarea şi înfăptuirea deciziilor, a planurilor şi a
programelor adoptate în diferite etape de dezvoltare. Această activitate se întemeiază pe
Pagina 14 din 77
conştiinţa şi responsabilitatea fiecărui participant integrat în procesul de realizare a obiectivelor
încredinţate sistemului din care face parte.
Promovarea muncii în echipă în activitatea managerială din poliţia de frontieră se
materializează în actul decizional printr-o serie de elemente calitative şi anume8:
a) cuprinderea unui câmp de investigare şi acţiune mai amplu şi a unui orizont de
perspectivă mai îndepărtat care să permită desprinderea oportună a tendinţelor
dezvoltării;
b) utilizarea cunoştinţelor, experienţei şi gândirii creatoare a cadrelor din comandament,
care pennite viziuni din mai multe unghiuri a unei anumite probleme, asigurând în acest
fel adoptarea unor decizii complete;
c) informarea mai bună, care atrage după sine coordonarea eforturilor, sincronizarea
intervenţiilor tuturor cadrelor care participă la elaborarea soluţiilor stabilite în vederea
adoptării deciziilor;
d) crează posibilitatea confamtării diferitelor puncte de vedere, dezbaterii variantelor
plauzibile, optimizării deciziilor;
e) permite tratarea tuturor problemelor manageriale într-o viziune articulată, de sistem,
care atenuează optica de optim parţial;
f) permite însumarea cunoştinţelor cadrelor din comandament pentru realizarea unei
armonizări a obiectivelor cu resursele, asigurând astfel o certitudine suplimentară a
realizării deciziilor adoptate;
g) determină crearea în cadrul comandamentului, al diferitelor compartimente, a unui
climat de colaborare, motivat, care facilitează apariţia unor idei noi,
CAPITOLUL II
CONTROLUL ACTIVITĂŢILOR OPERATIVE DE FRONTIERĂ
Secțiunea 1
Generalităţi
Controlul reprezintă o funcţie importantă a managementului prin care se realizează
cunoaşterea temeinică a realităţii şi a modului de aplicare a legilor ţării, a prevederilor 8 Dumitrescu Costel – ”Managementul Poliției de Frontieră” – Editura Univers Științific, București, 2005, pag. 150
Pagina 15 din 77
tratatelor, acordurilor şi protocoalelor cu terţe state, a prevederilor regulamentelor şi ale altor
acte normative ce reglementează activitatea din domeniul poliţiei de frontieră9.
Necesitatea exercitării ftmcţiei de control derivă din faptul că, fixarea obiectivelor prin
exercitarea prevederii şi planificării, crearea cadrului organizatoric prin exercitarea funcţiei de
organizare şi stabilirea unui sistem adecvat de control, reprezintă trei etape distincte ale
procesului menit să asigure eficienţa sistemului condus. De asemenea, necesitatea controlului
este impusă de faptul că între ceea ce prevede planul şi ceea ce se realizează pot apărea
neconcordanţe, din motive diferite (apariţia unor probleme noi, a unor evenimente imprevizibile,
lipsa de operativitate, indisciplină, incompetenţă) care cer intervenţia promptă a managerilor,
elaborarea şi aplicarea de măsuri corespunzătoare.
În esenţă, controlul - ca funcţie a managementului reprezintă ansamblul de activităţi
metodice efectuate, prin care organul managerial analizează şi evaluează direct sau prin delegare,
rezultatele activităţii sistemului condus, organizarea şi funcţionarea acestuia, cu scopul de a
constata nivelul de îndeplinire a prevederilor legilor ţării, regulamentelor interne şi ale altor acte
normative ce-i reglementează activitatea, confirmând şi generalizând rezultatele pozitive,
determinând şi lichidând cauzele deficienţelor, prevenind apariţia altor deficienţe, în vederea
creşterii eficienţei şi calităţii procesului instructiv-educativ.
Din această definiţie rezultă de fapt atât scopul pentru care se exercită funcţia de control,
precum şi direcţiile de efort care trebuie urmărite în acest proces.
Noţiunea de funcţie de control se exprimă prin etapele care se derulează în executarea
acestui moment complex şi totodată important al managementului. Indiferent de faptul că
organul managerial îşi propune ca obiect o singură activitate sau întregul sistem condus,
exercitarea funcţiei de control presupune denilarea într-o anumită ordine secvenţială a trei etape
distincte10:
A. O primă etapă o constituie verificarea sistemului sub trei aspecte.
În primul rând, se verifică rezultatele obţinute de sistem în îndeplinirea obiectivelor ce i-
au fost încredinţate. Această verificare priveşte, normal, confruntarea rezultatelor obţinute până
în momentul desfăşurării controlului, cu obiectivele stabilite în faza de previziune şi planificare.
Este de remarcat acest aspect deosebit de important deoarece rezultatele care sunt verificate şi,
9 Dumitrescu Costel – ”Managementul Poliției de Frontieră” – Editura Univers Științific, București, 2005, pag. 12710 Dumitrescu Costel – ”Managementul Poliției de Frontieră” – Editura Univers Științific, București, 2005, pag. 128
Pagina 16 din 77
bineînţeles, apreciate din perspectiva obiectivelor, nu pot evidenţia o anumită strategie a
dezvoltării respectivului sistem condus.
De asemenea, verificarea se extinde la statica sistemului, care presupune îndeosebi
elemente ce reflectă starea sistemului şi anume: calitatea şi eficienţa structurii organizatorice,
calitatea activităţilor de planificare şi organizare, ordinea şi disciplina, starea morală, starea şi
calitatea întreţinerii tehnicii şi armamentului, starea şi calitatea depozitării materialelor etc.
În sfârşit, cel de-al treilea aspect verificat îl constituie dinamica sistemului, care se referă
în principal la formele, metodele, procedeele, mijloacele, resursele umane, materiale, financiare
şi informaţionale care au fost utilizate în realizarea rezultatelor ce au fost deduse anterior.
Această verificare are menirea de a scoate în evidenţă eficienţa activităţii manageriale şi a celei
de execuţie, interpretată bineînţeles ca raport dintre eforturi (cheltuieli) şi rezultatele obţinute în
perioada respectivă de timp analizată. Deci, ea vine să scoată în evidenţă faptul că nu ne este
indiferent dacă, spre exemplu, pentru calificativul de foarte bine s-a cheltuit mai multă sau mai
puţină energie umană şi materială, sau resursă de timp.
B. A doua etapă, de fapt prioritară în exercitarea controalelor, o constituie analiza
concluziilor verificării.
Această analiză cuprinde:
1. Compararea rezultatelor deduse, în urma verificării, cu obiectivele ce au fost
încredinţate spre îndeplinire sistemului. În mod firesc, această comparare poate să scoată în
evidenţă una din următoarele situaţii: rezultatele să nu fie în concordanţă cu obiectivele stabilite,
să confirme întru totul aceste obiective sau să depăşească cantitativ şi calitativ previziunile
făcute.
2. Stabilirea diferenţelor dintre rezultate şi obiective (atunci când este cazul), urmată de
evaluarea şi ierarhizarea lor. Pentru a stabili aceste diferenţe, trebuie să existe unităţi de măsură
pentru care se pot determina cât mai exact eventualele neconcordanţe dintre rezultate şi
obiective. Aceste unităţi de măsură vizează atât rezultatele, cât şi obiectivele care pot fi unitare.
Altfel, există pericolul să se subaprecieze sau, dimpotrivă, să supraaprecieze activitatea
sistemului condus. Pe această bază poate să se stabilească în mod cert dacă predomină succesele
sau insuccesele, precum şi dacă acestea (fiecare în parte) se referă la aspecte esenţiale sau la cele
secundare.
3. Determinarea cauzelor diferenţelor, ale succeselor sau insucceselor constituie un alt
moment al analizei. Fiecare dintre aceste diferenţe au la bază anumite cauze. Uneori, aceste
cauze pot fi comune pentru mai multe diferenţe, sau fiecare diferenţă se poate datora unei cauze
Pagina 17 din 77
distincte. Esenţial este însă să se determine cauzele primare care stau la baza respectivelor
diferenţe, deoarece o anumită cauză poate fi de fapt efectul altei cauze. Şi în cazul succeselor şi
în cazul insucceselor, cauzele trebuie căutate în primul rând în : natura stilului şi metodelor
manageriale practicate, eficienţa managementului ştiinţific desfăşurat, competenţa profesională a
celor implicaţi în respectiva activitate, modul de utilizare a resurselor la dispoziţie.
4. Stabilirea măsurilor corective de natură diferită: de planificare şi organizare, de
asigurare materială, constituie un alt moment al analizei. Aceste măsuri privesc atât evidenţierea
şi generalizarea aspectelor pozitive, de recompensare a celor ce au contribuit la aceste aspecte,
precum şi de lichidare a aspectelor negative, de sancţionare a celor vinovaţi, implicaţi în
nereahzarea obiectivelor.
În funcţie de amploarea şi complexitatea activităţii (sistemului, procesului) controlate,
analiza desfăşurată îşi găseşte consistenţa şi eficienţa dorită numai atunci când ea are la bază
munca şi gândirea în echipă.
C. În fine, cea de-a treia etapă o constituie îndrumarea sistemului condus şi controlat, în
concordanţă cu concluziile desprinse în urma verificării şi anahzei efectuate anterior.
Îndramarea trebuie să se materializeze prin implicarea efectivă a celor ce controlează, atât
în asigurarea liniei ascendente pe care sistemul s-a înscris, cât mai ales în readucerea lui, atunci
când este cazul, pe această linie de dezvoltare. În concluzie, îndrumarea poate fi orientativă -
atunci când anticipează execuţia previne apariţia lipsurilor şi erorilor, oferind o perspectivă în
muncă - şi corectivă - atunci când îşi propune să regleze activitatea sistemului condus.
Pentru a avea însă eficienţa maximă este necesar ca îndrumarea să îndeplinească câteva
cerinţe şi anume: să fie competentă, realistă, convingătoare, oportună, selectivă şi operativă. De
regulă, formele de îndrumare cele mai des utilizate sunt: instructajele metodice, şedinţele de
lucru, şedinţele demonstrative, argumentările, justificările, schimburile de experienţă.
Din prezentarea etapelor de exercitare a funcţiei de control şi îndrumare se desprinde
concluzia că el nu se poate limita numai la verificarea unor stări de lucrari, aşa cum se întâmplă
uneori. Simpla constatare a unor aspecte statice sau chiar dinamice, a nivelului rezultatelor
obţinute, nu au menirea de a sesiza realitatea, mecanismele interioare din cadrul sistemului,
pentru ca pe această bază să se facă simţită intervenţia organului managerial prin cele mai
eficiente măsuri, atunci şi acolo unde este nevoie.
Având în vedere faptul că o pondere însemnată din activităţile pe care le desfăşoară
Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră, o au controlul şi îndrumarea Inspectoratelor
Teritoriale de Poliţie de Frontieră, este necesar să se limiteze cu foarte multă fermitate pentru ca
Pagina 18 din 77
cei cărora le revin aceste atribuţii, precum şi cei care prin delegare execută asemenea sarcini, să
înţeleagă adevăratul sens al noţiunii acestei funcţii şi să-şi însuşească metodologia
corespunzătoare.
Secțiunea 2
Principiile și atributele controlului
Având în vedere importanţa şi complexitatea acestei funcţii în ansamblul procesului
managerial, teoria ştiinţei managementului a pus în evidenţă anumite principii, care să orienteze
activitatea practică de executare a controlului, astfel11:
a) Legalitatea controlului reprezintă principiul care aduce în atenţie faptul că în
exercitarea funcţiei de control trebuie să se aibă în vedere în primul rând exigenţele
şi cerinţele reieşite din legile ţării, tratatele, acordurile, convenţiile şi protocoalele
semnate cu statele vecine şi alte acte normative ce reglementează acest moment
important al managementului.
b) Obiectivitatea controlului reţine atenţia asupra necesităţii înlăturării aspectelor
subiective din exercitarea acestei funcţii. De asemenea, acest principiu scoate în
evidenţă aspectul profesional şi etic al celor ce execută controlul şi insistă asupra
alegerii acelor metode şi criterii care să nu deformeze realitatea şi bineînţeles,
aprecierile şi măsurile corective.
c) Eficacitatea controlului reprezintă principiul care vizează trei aspecte. Primul se
referă la contribuţia pe care trebuie să o aibă controlul la proiectarea viitorului.
Prin raportarea sistemului, nu numai la trecut, ci mai ales la cerinţele actuale şi de
perspectivă. Al doilea aspect are în vedere necesitatea ca această funcţie să
contribuie la micşorarea consecinţelor ce decurg din abaterile de la programele de
acţiune. În fine, ultimul aspect are în vedere economicitatea controlului.
d) Desfăşurarea controlului în punctele strategice constituie principiul care reliefează
necesitatea identificării şi verificării punctelor de importanţă deosebită din cadnil
sistemului. Cu alte cuvinte, se impune o diferenţiere atentă între ceea ce este
principal şi ceea ce este secundar.
e) Intervenţia oportună în soluţionarea problemelor, în corectarea abaterilor
reprezintă principiul care aduce în atenţie capacitatea organului managerial de a-şi
face simţită prezenţa la timpul potrivit.11 Dumitrescu Costel – ”Managementul Poliției de Frontieră” – Editura Univers Științific, București, 2005, pag. 130
Pagina 19 din 77
f) Autocontrolul constituie principiul care pune în evidenţă utilitatea promovării în
cadrul unităţii a unui sistem de control propriu, vizând fiecare om, compartiment.
g) Adaptarea controlului la particularităţile unităţii controlate, reprezintă principiul
din care decurge necesitatea ca fiecare normă, exigenţă şi dimensionare a activităţii
de control să fie gândită în funcţie de specifi-cul sistemului care face obiectul
controlului
h) Principiul stimulării scoate în evidenţă necesitatea ca în exercitarea fimcţiei de
control şi îndrumare să se soluţioneze şi probleme educative, de mobilizare a
oamenilor, dc evidenţiere a realizărilor calitative.
i) Principiul cuprinderii în exercitarea fimcţiei de control evidenţiază necesitatea
respectării în totalitate a conţinutului său, adică: verificarea rezultatelor, analiză şi
îndrumare.
j) Controlul preventiv constituie principiul care evidenţiază necesitatea ca pe timpul
exercitării acestei funcţii să fie prevenite erorile şi abaterile posibile în perspectivă.
Din analiza scopului, conţinutului şi principiilor care asigură calitatea şi eficienţa maximă
în exercitarea controlului şi îndrumării rezultă o serie de atribute pe care le îndeplineşte această
funcţie care, în esenţă, pot fi sintetizate astfel12:
perfectiv - de reliefare a modului cum sunt aplicate în practică legile ţării, celelalte acte
normative ce-i reglementează activitatea, de a contribui efectiv la materializarea acestor
cerinţe şi a participa concret la perfecţionarea activităţii din sistemul condus;
preventiv - de înlăturare anticipată a abaterilor şi situaţiilor critice potenţiale, precum şi
a cauzelor lor, în vederea prevenirii oricăror dificultăţi şi neajunsuri în ftmcţionarea
respectivului sistem condus, în procesul de îndeplinire a obiectivelor;
recuperativ - de înlăturare a deficienţelor existente, a factorilor care le-au generat şi de
remediere a consecinţelor lor;
apreciativ-stimulativ - de atestare şi confirmare a rezultatelor obţinute, de
recompensare sau sancţionare;
educativ - de generalizare a experienţei pozitive şi a învăţămintelor desprinse din
activitatea de îndeplinire a obiectivelor şi sarcinilor;
informativ - de fiimizare permanentă tuturor factorilor de decizie a informaţiilor cu
caracter generalizator, rezultate din control şi necesare în vederea elaborării de noi
decizii.12 Dumitrescu Costel – ”Managementul Poliției de Frontieră” – Editura Univers Științific, București, 2005, pag. 132
Pagina 20 din 77
Secțiunea 3
Formele, metodele şi procedeele de executare a controlului activităţilor operative de
frontieră
Multitudinea şi complexitatea situaţiilor şi condiţiilor care fac posibile şi necesare
intervenţiile organelor manageriale asupra sistemului condus, determină existenţa unor forme,
metode şi procedee care să răspundă în mod concret acestor situaţii diferite.
3.1. Formele controlului
A. Din punct de vedere al momentului sau perioadei când se desfăşoară, se disting: control
preventiv, control pe timpul desfăşurării activităţii (procesului) şi control final (posterior).
Controlul preventiv se execută în etapa premergătoare pregătirii şi desfăşurării de către
sistemul condus a unei activităţi (proces) de o complexitate apreciabilă care necesită o anumită
direcţionare iniţială a acestuia, pentru a preveni eventualele neînţelegeri, greşeli şi erori.
Controlul pe timpul desfăşurării activităţii (procesului) se execută în diferite etape ale
realizării obiectivelor încredinţate, el având o utilitate maximă. De reţinut că pe baza observării,
măsurării, aprecierii şi optimizării se crează posibilitatea ca eventualele deviaţii de la tendinţa de
dezvoltare preconizată, să fie lichidate în mod oportun.
Controlul final sau posterior se desfăşoară la încheierea unei activităţi sau proces
demarat de sistemul condus. Această formă de control are în vedere, în principal, activitatea
trecută, desfăşurată de respectivul sistem şi mai puţin pe cea prezentă şi viitoare. Eficienţa
acestei forme se face simţită numai în cazurile când activitatea (procesul) controlată este ciclică,
concluziile desprinse urmând a fi utilizate în următoarea reluare a activităţii. Astfel, controlul va
constata un fapt împlinit, reducându-se cel mult la atributul apreciativ-stimulativ.
B. Din punct de vedere al eşalonului care organizează şi execută controlul, se disting:
controlul extern şi controlul intern.
Controlul extern reprezintă acea formă care este executată de organul managerial al
sistemului integrator din care face parte sistemul condus. El prezintă avantajul aprecierii
obiective a rezultatelor, al competenţei deosebite, al capacităţii de îndrumare, mai eficiente, al
posibilităţii de a verifica justeţea şi eficienţa deciziilor celor controlaţi. De asemenea, acesta
Pagina 21 din 77
oferă avantajul "celui venit din afară" în analiza condiţiilor locale, fapt care poate sesiza mai uşor
unde şi cu cât trebuie intervenit pentru a regla tendinţa de dezvoltare a sistemului.
Controlul intern este executat de organul managerial al sistemului condus şi are ca
principale avantaje (faţă de controlul extern) următoarele aspecte: oportunitatea, rapiditatea în
infonnare, promptitudinea, colaborarea mai strânsă cu organele de execuţie.
Această formă prezintă însă şi unele dezavantaje, cum ar fi: înţelegere (neînţelegere)
nejustificată faţă de unele aspecte negative, obiectivitate mai redusă, iar unele situaţii o
competenţă redusă pentru rezolvarea unor probleme.
C. Din punctul de vedere al volumului de activităţi, al numărului de obiective şi subsisteme ce
se vor verifica, se disting următoarele forme ale controlului: general, tematic sau parţial.
Controlul general vizează verificarea, analiza şi îndrumarea tuturor sau a majorităţii
obiectivelor unui sistem.
Controlul tematic vizează verificarea, analiza şi îndrumarea numai a unei anumite
activităţi din cadrul sistemului, în timp ce controlul parţial vizează numai un anumit subsistem
din cadrul sistemului (unitate, subunitate, compartiment).
D. Din punct de vedere al continuităţii exercitării funcţiei de control şi îndrumare se disting
următoarele forme: control planificat pe etape importante ale activităţii (procesului) de bază al
sistemului condus şi control permanent.
Controlul planificat pe etape importante are avantajul că oferă pregătirea temeinică din
timp, încadrându-se atât în ansamblul activităţilor sistemului condus, cât mai ales al celor
desfăşurate de organul managerial. De asemenea, această formă permite manifestarea plenară a
capacităţii de previziune a organului managerial, prin determinarea corectă a momentelor în care
este necesară implicarea sa în activitatea sistemului condus.
Controlul permanent reprezintă acea formă prin care organele manageriale (ale
sistemului condus sau ale sistemelor integratoare) verifică, analizează şi îndrumă cu regularitate
întreaga activitate desfăşurată în respectivul sistem. El se realizează prin îmbinarea judicioasă de
către manageri şi compartimentele de organizare şi planificare a metodelor, procedeelor,
resurselor şi mijloacelor la dispoziţie. Acesta are menirea de a face posibilă cunoaşterea în
permanenţă a realităţii din inspectoratele de poliţie de frontieră, de a menţine o legătură strânsă
cu eşaloanele de execuţie, asigurând intervenţia oportună şi competentă a organului managerial.
Un control activ, permanent, temeinic organizat şi condus poate asigura atât intervenţia
organului managerial pentm înlăturarea la timp a neajunsurilor, cât mai ales perfecţionarea
Pagina 22 din 77
continuă a stilului şi metodelor manageriale. De regulă, această formă de control revine
organului managerial nemijlocit al sistemului condus, deoarece acesta cunoaşte foarte bine unde
şi cât trebuie intervenit, evitând însă tutelarea. De aceea, este necesar ca fiecare eşalon şi organ
să controleze şi să îndrume cu prioritate acele eşaloane care i se subordonează nemijlocit,
îndreptându-şi atenţia asupra acelor inspectorate şi direcţii de poliţie de frontieră care se
confruntă cu probleme deosebite, precum şi acolo unde funcţiile de manager sunt îndeplinite de
cadre tinere cu o experienţă, normal, mai redusă în acest domeniu.
Controlul permanent impune însă, existenţa unui sistem de evidenţă funcţional care să
permită reliefarea oportună şi veridică a stadiului de îndeplinire a obiectivelor. Acest sistem de
evidenţă trebuie să ofere organelor manageriale o imagine realistă a stărilor de fapt pe baza
căruia managerii şi subordonaţii acestora pot controla şi dirija forţele şi mijloacele la dispoziţie
pentru remedierea neajunsurilor şi ridicarea permanentă a calităţii şi eficienţei activităţii
(procesului) controlate.
Problema existenţei unui sistem de evidenţă strictă nu se pune bineînţeles, în
exclusivitate, nu numai la controlul permanent, aceasta impunându-se şi pentru celelalte forme.
Având însă în vedere că exercitarea controlului permanent impune intervenţia organului
managerial la perioade foarte mici de timp, este necesar de stabilit anumiţi indicatori concreţi
care să scoată în evidenţă evoluţia sistemului de la un control la altul, indicatori care trebuie
integraţi într-un sistem de evidenţă. Altfel, intervenţia organului managerial nu este
fundamentată pe cunoaşterea mecanismelor interioare, din cadrul sistemului care i-au determinat
evoluţia (involuţia).
Rezultă că între control şi evidenţă există o strânsă legătură. Controlul reprezintă o formă
de manifestare a activităţii manageriale, în timp ce evidenţa se referă la o acţiune organizată şi
sistematică de înregistrare a informaţiilor, pe baza cărora se exercită funcţia de control şi
îndrumare.
Fiecare din formele de control evidenţiate, se materializează în activitatea practică prin
aplicarea unor metode specifice.
3.2. Metodele de control13
Metoda prin control personal constă în intervenţia directă a managenalui pentru a
verifica, analiza şi îndruma activitatea sistemului condus. Adoptarea acestei metode oferă
posibilitate managerului de a cunoaşte concret, fără deformări, realitatea existentă, de a lua
măsuri la faţa locului (în unele situaţii), de a veni în contact cu problemele concrete, nevoi, 13 Dumitrescu Costel – ”Managementul Poliției de Frontieră” – Editura Univers Științific, București, 2005, pag. 136
Pagina 23 din 77
greutăţi întâmpinate, din sistemul condus. Desigur că frecvenţa de aplicare a acestei metode este
diferită de la eşalon la eşalon, înţelegând că la eşaloanele mai mici ea este mult mai des
utilizată.
Metoda de control prin delegare constă în atribuirea de sarcini unei echipe de control sau
individual, pentru a verifica, analiza şi îndruma activitatea sistemului condus. Metoda cunoaşte
deci, două modalităţi distincte de exprimare şi anume: managerul poate delega pentru
desfăşurarea controlului o echipă (comisie) sau numai o singură persoană.
Desigur că modalitatea concretă a delegării acestor atribuţii este în concordanţă directă cu
forma de control, amploarea sistemului şi activităţilor controlate.
Fiecare din metodele de control (personal sau prin delegare) se aplică în practică prin
anumite procedee de control, dintre care se disting următoarele:
prin mijloace tehnice (transmisiuni, fotografii aeriene, mijloace radiotehnice, mijloace
de automatizare);
prin verificări orale, scrise sau practice;
prin studiul documentelor de conducere;
prin convorbiri cu diferite categorii de personal care-şi desfăşoară activitatea în zona de
frontieră.
Prezentarea formelor, metodelor şi procedeelor de control, în mod normal trebuie urmată
de două precizări. Prima se referă la faptul că între forme, metode şi procedee, se stabileşte, în
mod firesc, o relaţie de integrare, în sensul că în cadrul unor anumite forme de control pot fi
adoptate ambele metode evidenţiate, iar la rândul lor metodele de control se aplică prin adoptarea
unuia sau mai multor procedee de control. A doua precizare, care decurge în mod firesc din
prima, se referă la faptul că exercitarea funcţiei de control şi îndrumare a sistemului condus se
realizează numai pe baza îmbinării judicioase a formelor, metodelor şi procedeelor de control.
Eficienţa activităţii de control, în ansamblu, depinde în mare măsură de măiestria managerilor de
a adopta în conformitate cu specificul direcţiilor şi inspectoratelor de poliţie de frontieră
controlate, cu situaţiile şi condiţiile concrete care solicită intervenţia lor, formele, metodele şi
procedeele de control adecvate. Nu se poate spune că o anumită formă, metodă sau procedeu de
control asigură eficienţa maximă, fiecare dintre acestea având valenţe distincte. Trebuie deci, ca
ele să fie integrate într-un sistem armonios ca să asigure eficienţa maximă acestui moment
important al managementului - controlul şi îndrumarea.
Aceste acte normative stabilesc: metodologia de pregătire şi desfăşurare a inspecţiilor şi
controalelor; obiectivele şi detaliat pentru fiecare dintre acestea subobiectivcle competente;
Pagina 24 din 77
metodologia de evaluare şi apreciere a rezultatelor obţinute de inspectoratele şi sectoarele de
poliţie de frontieră.
3.3. Elementele controalelor14
Inspecţiile reprezintă ansamblul activităţilor prin care verificarea, analiza şi îndrumarea
direcţiilor, inspectoratelor şi sectoarelor poliţiei de frontieră se execută având la bază totalitatea
obiectivelor. Acestea se referă, deci, la toate domeniile de activitate din zona de frontieră.
Controalele urmăresc verificarea, analizarea şi îndrumarea unuia, mai multor și chiar a
tuturor obiectivelor.
De regulă, inspecţiile şi controalele se execută prin metoda delegării unei comisii.
Deoarece în unele situaţii comandantul (managerul) este preşedinte al comisiei, se realizează o
îmbinare a controlului personal cu cel prin delegare.
Ca orice activitate (acţiune) şi activitatea de control este caracterizată de trei faze
distincte şi anume: pregătire, desfăşurarea, evaluarea şi aprecierea rezultatelor.
3.3.1. Pregătirea controlului
Se referă la planificarea şi organizarea integrală şi ireproşabilă în conformitate cu
obiectivele stabilite, a tuturor elementelor ce caracterizează acest moment al activităţii
manageriale. Planificarea controlului trebuie să răspundă unor anumite cerinţe:
controlul să se planifice, de regulă, pe timpul desfăşurării procesului de bază din sistem;
să cuprindă în aria sa subsistemele (inspectoratele, sectoarele, compartimentele)
cu ponderea importantă în îndeplinirea obiectivelor sistemului;
să fie integrate acele subsisteme care manifestă unele greutăţi în realizarea obiectivelor;
să fie planificat în aşa fel încât să lase timp suficient ca sistemul controlat să îşi poată
regla activitatea, pentru ca în final, obiectivele să fie realizate.
3.3.2. Organizarea controlului se referă la stabilirea următoarelor elemente15:
a) cadrul organizatoric - data începerii şi terminării, forme, metode, procedee şi mijloace
utilizate;
b) precizarea obiectivelor, subobiectivelor şi criteriilor de apreciere;
14 Dumitrescu Costel – ”Managementul Poliției de Frontieră” – Editura Univers Științific, București, 2005, pag. 13715 Dumitrescu Costel – ”Managementul Poliției de Frontieră” – Editura Univers Științific, București, 2005, pag. 138
Pagina 25 din 77
c) stabilirea compunerii comisiei (când se desfăşoară prin delegare);
d) data, durata şi conţinutul informării, a instructajului şi a pregătirii teoretice şi practice a
cadrelor din comisie;
e) repartizarea sarcinilor şi responsabilităţilor pentru fiecare membru al comisiei;
f) modul de centralizare a rezultatelor controlului
g) data desfăşurării evaluării;
h) alte probleme specifice.
3.3.3. Evaluarea şi aprecierea rezultatelor desprinse în urma verificării , analizei şi îndrumării
se desfăşoară pe baza practicării muncii în echipă şi se concretizează într-un material scris sub
forma unor rapoarte şi dări de seamă, iar în unele situaţii fiind consemnate numai în registrul de
controale ale respectivului sistem controlat.
Secțiunea 4
Metode şi procedee specifice utilizate în activitatea de control
În exercitarea controlului se folosesc un mare număr de metode şi procedee. Alegerea,
dintre acestea, a celor mai potrivite, corespunzătoare cerinţelor unei înalte eficacităţi, astfel încât
prevenirea sau înlăturarea eventualelor deficienţe şi dificultăţi să poată avea loc în timp cât mai
scurt este în primul rând o problemă de cunoaştere, de competenţă.
Având în vedere sfera de cuprindere a metodelor de control, există metode specifice
diferitelor etape şi metode de folosinţă multiplă şi/sau integrative, cuprinzând câteva sau toate
etapele principale ale controlului.
Metode specifice diferitelor etape ale exercitării controlului. Caracteristica principală
a acestora constă în faptul că permit un spor de eficacitate, atât în etapa dată, cât şi în întregul
proces de control, întrucât pregătesc condiţiile pentru etapele următoare şi, deci, pentru realizarea
obiectivelor generale urmărite.
Metodele formate în proiectarea, planificarea şi organizarea controlului structurează
cadrul general de exercitare a controlului. În acest scop, se folosesc metode cum sunt: metoda
drumului critic, PERT, graficul GANT, arborele de obiective, schemele logice etc.
Arborele de obiective se realizează pe baza descompunerii factoriale a obiectivelor
majore până la nivelurile elementare. În felul acesta se pot determina obiectivele prioritare de
control în cadrul unui sistem.
Pagina 26 din 77
Metodele cu folosire multiplă şi integratoare se utilizează în mai multe dintre fazele
procesului de control, fie pentru fiecare în parte, fie pentru mai multe faze combinate. De
exemplu, metodele cercetării operaţionale (de programare liniară, dinamică sau stochastică, de
teoria aşteptării, de teoria jocurilor etc), deşi nu se pot numi metode de control, ele pot fi foarte
bine folosite în diferite momente ale procesului de control. La acestea se pot adăuga şi alte
metode, cum sunt diferitele analize şi studii, analiza-diagnostic, analiza statistică, analiza
matematică, modelarea etc.
Utihzarea acestor metode pe timpul controlului necesită , înainte de toate, o profimdă
cunoaştere a esenţei şi metodologiei lor generale.
În procesul controlului, pe lângă diferitele metode specifice fiecăreia dintre etapele sale,
sau cele care cuprind mai multe etape, se disting frecvent şi unele modalităţi complexe de
acţiune, care integrează în modele inedite complete toate etapele considerate.
Asemenea metodologii complexe, integrative, sunt deosebit de eficace în exercitarea
controlului şi se caracterizează prin aplicarea unui set de metode şi tehnici reunite într-un tot.
Astfel, controlul prin plan şi indicatorii de bază ai acestuia, prin bugetele de venituri şi cheltuieli
ale unităţilor, constituie o modalitate fundamentală de control în cadrul căreia parametrii urmăriţi
constituie permanent obiect de observare, urmărire, analiză şi corecţie.
Controlul prin excepţii reprezintă de asemenea o modalitate integrativă de control, în
cadrul căreia, în funcţie de anumiţi parametrii de bază, sunt luate în considerare numai abaterile
de la desfăşurarea normală a proceselor, acţionându-se în mod corespunzător în vederea
eliminării celor negative şi a creării condiţiilor propice pentru dezvoltarea celor pozitive.
Pagina 27 din 77
CAPITOLUL III
PROCESUL DECIZIONAL ÎN CADRUL MANAGEMENTULUI INTEGRAT
Secțiunea 1
Elemente ale procesului decizional
Obiectivul Strategiei naţionale de management integrat al frontierei de stat a
României în perioada 2011-2012 (denumită în continuare Strategia naţională) îl
constituie implementarea conceptului de management integrat al frontierei de stat prin
îmbunătăţirea capacităţii statului român de realizare eşalonată a imui nivel înalt de control la
frontiera externă a UE şi prin adoptarea şi implementarea politicilor comune în domeniu.
Ca atare, decidenţii sunt echipele manageriale (conducătorii respectivelor instituţii).
Având la bază principiile, priorităţile, scopurile şi condiţiile Parteneriatului de Aderare cu
România şi resursele la dispoziţie, se stabilesc obiectivele care trebuie realizate în comun, de
două sau mai multe instituţii cu atribuţii la frontieră, cât şi obiectivele specifice ce revin fiecăreia
(dintre instituţii). Dacă în cazul obiectivelor pentru care există un singur responsabil lucrurile
sunt clare, în situaţia îndeplinirii, în comun, a unor obiective, se impune ca acestea să fie
coordonate cu mare atenţie. Ceea ce presupune o anumită gradualitate, respectarea unui circuit
secvenţial în luarea deciziilor. Se începe prin a se stabili instituţia în responsabilitatea căreia îi
este încredinţată misiunea sau obiectivul respectiv, se elaborează cadrul legislativ necesar (dacă
Pagina 28 din 77
nu exista), după care au loc runde de negocieri, de regulă, la nivel de specialişti (experţi), care
detaliază aspectele de ftmdamentare, proiectare şi realizare a misiunii (obiectivului), etapizarea
activităţilor, graficele de execuţie, termenul final, alte aspecte concrete. La fiecare întâlnire se
întocmesc procese verbale (minute) cu rezultatele negocierilor, se stabilesc sarcinile, termenele şi
structurile responsabile, se fac recunoaşteri în teren, dacă se impune acest lucru, iar în final, se
convine asupra unui proiect de protocol care se semnează de şefii instituţiilor implicate ori de
persoanele delegate (împuternicite). Protocolul devine, în acest fel, un document juridic care stă
la baza realizării în comun a misiunii sau obiectivului prestabilit. Graficele de execuţie
(calendarele de desfăşurare) trebuie respectate de toţi partenerii implicaţi. La apariţia
eventualelor disfiancţiuni se reiau negocierile, se reeşalonează, refinanţează sau redistribuie
anumite sarcini (probleme) în raport cu situaţia concretă.
Important este ca negocierile să fie constructive, iar decidenţii să dovedească voinţa
necesară pentru atingerea ţelului propus. Un rol determinant îl au armonizarea şi sincronizarea
acţiunilor, cât şi desfăşurarea logică şi etapizată a activităţilor.
Mediul ambiant, un element hotărâtor al procesului decizional, vizează:
perfecţionarea relaţiilor dintre respectivele instituţii; coroborarea sistemelor lor de
planificare şi organizare; selecţionarea şi pregătirea (instructarea) specialiştilor destinaţi pentra
desfăşurarea activităţilor impuse de specificul îndeplinirii misiunii sau obiectivului în discuţie;
natura relaţiilor dintre instituţiile implicate şi alte structuri din afara Grupului Interministerial
care, într-o formă sau alta, participă (contribuie) la finalizarea misiunii sau obiectivului;
metodele şi tehnicile de planificare şi programare, cât şi de urmărire a evoluţiei situaţiei şi nu în
ultimul rând, dinamica infracţionalităţii transfrontaliere. De regulă, mai întâi se constituie
comisii pe domenii de activitate care pun bazele colaborării şi conlucrării pentru realizarea în
comun a misiunilor, proiectelor şi a obiectivelor16.
Definirea misiunilor sau obiectivelor de realizat, priorităţile în finalizarea acestora
reprezintă alte elemente definitorii ale procesului decizional.
Definirea misiunilor (obiectivelor) în ansamblul integrat, stabilirea priorităţilor, a rolului
şi locului acestora în cadrul sistemului integrat pentru securitatea frontierei reprezintă cheia de
succes în realizarea aspectelor transfrontaliere din cadrul Capitolului 24 Justiţie şi Afaceri
Interne de negociere cu U.E.
16 Tăut Ioan-Liviu, Dumitrescu Costel, Cătălin Andruș, Lorincz Anca-Lelia, Pintilie Ligia-Teodora, ”Management operațional la Frontiera externă Schengen. Management și cooperare la Frontiera Schengen” – Editura Pro Universitaria, București, 2012, pag. 158
Pagina 29 din 77
Criteriile de selecţie pentru alegerea variantelor de decizie sunt condiţionate de o serie de
indicatori (de eficienţă, eficacitate etc.). Criteriile sunt de natură structurală, organizatorică,
economică, tehnică şi vizează selectarea variantei decizionale avantajoase.
Alegerea alternativelor reprezintă variantele posibile pentru a fi adoptate. Desigur că
particularităţile de realizare a managementului integrat îşi pun amprenta pe selectarea variantei
preferate. În alegerea variantei, aşa-zis optime, sunt luate în calcul aspecte tehnologice,
economice, priorităţile de finanţare stabilite de fiecare instituţie etc.
Consecinţele alternativelor întregesc tabloul elementelor procesului decizional. Aşa cum
viaţa, activitatea practică de zi cu zi consemnează, orice alternativă are atât avantaje, cât şi
dezavantaje. Acestea sunt analizate în baza indicatorilor de eficienţă şi/sau eficacitate. Variantei
alese vor trebui să îi corespundă consecinţele cu cele mai multe avantaje în raport cu scopul
(ţelul) urmărit.
În concluzie, decizia adoptată în urma desfăşurării procesului decizional este de aşteptat
să fie ştiinţific fundamentată, adoptată de organul de conducere legal abilitat, eficientă,
coordonată, precisă, oportună, clară, simplă, concisă, derulată în succesiune logică. În cadrul
managementului integrat, rolul coordonator, ca suprasistem, este determinant în ordonarea
misiunilor (obiectivelor) într-o anume succesiune, luată din raţiuni de sistem integrat.
Secțiunea 2
Etape ale procesului decizional
Succesiunea logică a realizării sistemului integrat pentru securitatea frontierei de stat,
care va fi dezbătut într-un capitol următor, este o consecinţă a desfăşurării fireşti a procesului
decizional. În cadrul Grupului Interministerial se acumulează şi stochează un mare volum de
date şi informaţii care trebuie analizate, selectate, prelucrate, sintetizate şi exploatate în sistem
integrat. Sinteza informaţiilor stă la baza elaborării deciziilor în cadrul procesului decizional. în
derularea sa, procesul decizional parcurge mai multe etape şi subetape17:
2.1. Etapa premergătoare luării deciziei cu subetapele sale:
precizarea misiunii (problemei). în această subetapă are loc delimitarea şi
precizarea problemei de soluţionat. Precizarea corectă a problemei, delimitarea
17 Tăut Ioan-Liviu, Dumitrescu Costel, Cătălin Andruș, Lorincz Anca-Lelia, Pintilie Ligia-Teodora, ”Management operațional la Frontiera externă Schengen. Management și cooperare la Frontiera Schengen” – Editura Pro Universitaria, București, 2012, pag. , pag. 159
Pagina 30 din 77
domeniului în care trebuie să se intervină permit conturarea cu claritate a obiectivului
de atins;
stabilirea scopului urmărit. În această subetapă, de regulă, atenţia se
concentrează asupra factorilor de mediu care pot influenţa procesul decizional;
strângerea, analiza, selectarea şi prelucrarea datelor şi informaţiilor care se folosesc
pentru fundamentarea variantelor. În acest moment (subetapă) se stabilesc modalităţile
de vehiculare a informaţiilor, natura şi volumul acestora, responsabilităţile în
prelucrarea, stocarea şi exploatarea datelor şi informaţiilor. Informarea incompletă ori
supraîncărcarea cu astfel de date sunt deopotrivă dăunătoare. Prelucrarea datelor şi
informaţiilor trebuie să fie imparţială şi obiectivă. Analiza se face multicriterial (juridic,
economic, tehnic, tehnologic, financiar etc). Din analiza efectuată, se trag concluzii şi se
elaborează variante de decizie.
2.2. Adoptarea deciziei. În această etapă se disting următoarele subetape:
stabilirea sistemului de indicatori de evaluare care se aplică succesiv pentru toate
variantele;
compararea variantelor, cu ajutorul indicatorilor stabiliţi anterior care, în
principal, vizează resursele necesare (umane, operaţionale, financiare, tehnice,
tehnologice, informatice, de infrastructură, logistice etc.) şi rezultatele scontate;
alegerea variantei avantajoase. în această subetapă se atinge punctul culminant al
procesului decizional. Din acest moment se pun în mişcare forţe şi mijloace, se produce
focalizarea factorilor implicaţi în rezolvarea problemei (a obiectivului previzionat). Se
au în vedere toţi factorii din sistem şi extrasistem, condiţionările interne şi externe etc.
2.3. Realizarea deciziei. Această etapă, decizională vizează următoarele subetape:
întocmirea planului de acţiuni (programului de implementare);
formularea şi transmiterea deciziei la structurile de execuție
motivarea personalului şi evaluările succesive de stadiu, sunt subetapele care luate la un
loc pun în mişcare forţele şi mijloacele destinate rezolvării problemei (îndeplinirii
obiectivului).
În concluzie, între etapele procesului decizional există conexiuni care-i dau
caracterul de continuitate. Este posibil ca unele dintre aceste momente să fie neglijate cu
premeditare ca urmare a imor condiţii date (experienţă, continuitate în derularea unor misiimi,
Pagina 31 din 77
repetitivitatea unor acţiuni şi activităţi, conexiunile existente între diversele probleme şi soluţiile
de rezolvare etc.). Fundamentarea deciziei este un act de creaţie, în care pregătirea (ştiinţa),
experienţa (practica), şi imaginaţia (arta) echipei manageriale (managerului, şefului) întotdeauna
se întrepătrund.
Secțiunea 3
Metode de management integrat
Metoda de management reprezintă ansamblul de principii, reguli, tehnici, procedee şi
instrumente, care indică maniera în care se desfăşoară anumite funcţii de management, asigurând
în acelaşi timp rezolvarea concretă a problemelor ce decurg din aceste funcţii, pentru stabilirea şi
realizarea obiectivelor şi sarcinilor'
În cadrul managementului integrat, de regulă, se aplică, de la caz la caz, metodele
managementului prin obiective, prin bugete şi prin proiecte18.
3.1. Metoda managementului prin obiective
Este preferată ca urmare a nevoii ordonării, etapizării, succesiunii logice şi corelării
îndeplinirii obiectivelor anterior stabilite. În condiţiile unui mediu înconjurător extrem de fluid,
apreciem că im obiectiv atât de generos cum este „Sistemul integrat pentru securitatea
frontierei" nu poate fi realizat decât pe baza planificării strategice, într-o anume succesiune
logică şi metodologică, după o temeinică fundamentare. Cum un astfel de sistem complex şi de
mare amploare nu poate fi realizat decât etapizat în timp şi spaţiu, este de la sine înţeles că de la
studiile de fezabilitate, continuând cu proiectele tehnice şi de execuţie şi încheind cu realizarea,
testarea, recepţia şi darea în folosinţă sunt desfăşurate o serie de activităţi şi acţiuni specifice
bine determinate. Dar nu numai atât, acest sistem are în compunere mai multe subsisteme:
subsistemul resurselor umane, subsistemul informaţional, subsistemul de comunicaţii cu două
componente (comunicaţiile voce-date şi comunicaţiile mobile), subsistemul informatic,
subsistemul de supraveghere navală, subsistemul de supraveghere fluvială, subsistemul de
supraveghere din aer, subsistemul de supraveghere terestră, subsistemul controalelor în
filtrele/nivelele succesive, subsistemul de control în PTF-uri, subsistemul de supraveghere a
frontierei în ansamblu etc. Toate acestea trebuie integrate, iar la rândul lor este necesar să fie
18 Tăut Ioan-Liviu, Dumitrescu Costel, Cătălin Andruș, Lorincz Anca-Lelia, Pintilie Ligia-Teodora, ”Management operațional la Frontiera externă Schengen. Management și cooperare la Frontiera Schengen” – Editura Pro Universitaria, București, 2012, pag. 160
Pagina 32 din 77
interfaţate cu sistemele aferente instituţiilor cu atribuţii la frontieră, sistemele structurilor
similare din ţările vecine, sistemele din ţări ale Uniiinii Europene şi din terţe ţări.
Obiectivele stabilite în cadrul Strategiei Naţionale de Management Integrat al Frontierei
sunt corelate cu obiectivele specifice celorlalte instituţii ce folosesc în comun anumite
echipamente (componente) acolo unde este posibil, astfel încât să se elimine paralelismele,
suprapunerile şi, implicit, cheltuielile inutile.
Aşadar, stabilirea în comun a obiectivelor sistemului integrat pentru securitatea frontierei
are la bază o planificare strategică trienală (2010-2012) bine definită şi etapizată pe ani, sau chiar
pe semestre (trimestre). Caracteristic este că fiecare contribuie la îndeplinirea propriilor
obiective. În situaţia îndeplinirii în comun a unui obiectiv, de către mai multe instituţii, în baza
protocoalelor ori a altor documente de acest fel, fiecare îşi aduce contribuţia conform obligaţiilor
asumate, suportând resursele (umane, logistice etc.) şi cheltuielile din propriile bugete. În acest
caz, importante sunt disciplina şi răspunderea faţă de interesele generale19.
În cadrul acestei metode, obiectivele trebuie să fíe realiste din punct de vedere al
resurselor şi termenelor de finalizare (realizare).
Foarte importantă este armonizarea şi sincronizarea legislativă, organizaţională şi
funcţională pentru realizarea obiectivelor generale, derivate şi specifice, în raport cu
intercondiţionarea dintre acestea, etapizarea şi priorităţile stabilite.
Etapele managementului prin obiective presupun: stabilirea obiectivelor
fundamentale (generale); detalierea obiectivelor generale (fundamentale) pe obiective specifice
sau derivate, metodologii, alte precizări tehnice; adaptarea structurală şi funcţională a echipelor
de management în vederea realizării obiectivelor; coordonarea, evaluarea de stadiu şi
monitorizarea realizării obiectivelor.
3.2. Metoda managementului prin proiecte.
Trăsăturile specifice acestei metode de management sunt, în special, generate de
finanţările prin diverse programe europene (PHARE) şi vizează realizarea unor proiecte bine
definite, necesită o bună coordonare şi sistematizare, cât şi integrarea în ansamblul procesului de
securizare a frontierei. Metoda s-a adoptat pentru realizarea proiectelor de construcţie
instituţională, pregătire a resurselor umane, de construcţii navale, a sistemului de comunicaţii şi
informatică, dotarea cu mijloace de supraveghere din aer etc. Prin această metodă se pot conduce
(monitoriza) concomitent mai multe proiecte în curs de derulare, urmărindu-se corelarea acestora
19 Tăut Ioan-Liviu, Dumitrescu Costel, Cătălin Andruș, Lorincz Anca-Lelia, Pintilie Ligia-Teodora, ”Management operațional la Frontiera externă Schengen. Management și cooperare la Frontiera Schengen” – Editura Pro Universitaria, București, 2012, pag. 161
Pagina 33 din 77
în timp şi spaţiu şi împletirea lor cu alte obiective realizate cu alte surse de finanţare. Metoda
este caracterizată de delegarea de autoritate.
Metoda este eficientă atunci când proiectele sunt de mare complexitate, depăşesc
posibilităţile şi competenţele unui compartiment de muncă şi, ca atare, necesită o cooperare
multidisciplinara. Echipele (unităţile, structurile) de management de proiecte trebuie bine
dimensionate şi raportate la dimensiimile, amploarea spaţială şi temporală a proiectelor.
Managerul de proiect trebuie să aibă calităţi deosebite (autoritate personală, managerială,
comunicare, orientat spre un sistem relaţional eficace etc.). Aşa cum se observă, această metodă
concentrează eforturile mai multor specialişti pe un proiect şi, ca atare, aduce mari avantaje în
ceea ce priveşte economia de timp, efort financiar, calitatea lucrărilor.
În cadrul acestei metode, importante sunt: definirea proiectelor (etapizarea lucrărilor,
conlucrarea dintre proiectant, beneficiar şi constructor etc.); organizarea conducerii proiectului
(numirea managerului de proiect sau a echipei de management de proiect, în raport cu amploarea
proiectului); realizarea proiectului (planificarea şi programarea, alocarea resurselor,
experimentări, staţii pilot, monitorizarea cantitativă şi calitativă, reprogramări, revizuiri,
îndrumări şi precizări).
3.3. Metoda managementului prin bugete,
Este o modalitate specifică perioadelor de austeritate bugetară. Toate activităţile
manageriale (previziune, organizare, coordonare, stabilirea obiectivelor fundamentale, derivate şi
specifice) au la bază principii strict financiar-contabile.
Prin această metodă, „bugetul" poate fi considerat ca un program pe o perioadă dată
(lună, trimestru, an), exprimat în termeni financiari, în ordinea priorităţilor. Acest lucru
presupune un control sistematic (permanent) al resursei financiare. Bugetele pe obiective trebuie
bine echilibrate pentru a preveni distorsiunile. Numărul obiectivelor finanţate trebuie limitate în
funcţie de volumul bugetar. Este recomandat ca finanţarea să aibă o pondere mai însemnată
pentru obiectivele ce pot fi puse în funcţiune într-un termen cât mai scurt. Este contraproductiv
să se fracţioneze bugetul pe mai multe obiective, a căror dare în funcţiune necesită un volum
mare de fonduri şi timp pentru finalizare.
Cunoaşterea periodică a stadiului de execuţie valoric şi fizic se poate face prin dările de
seamă periodice, rapoartele de sinteză şi constatările pe teren.
3.4. Principiile generale ale Strategiei Nationale20:20 Tăut Ioan-Liviu, Dumitrescu Costel, Cătălin Andruș, Lorincz Anca-Lelia, Pintilie Ligia-Teodora, ”Management operațional la Frontiera externă Schengen. Management și cooperare la Frontiera Schengen” – Editura Pro
Pagina 34 din 77
a) principiul legalităţii - activităţile pentru realizarea obiectivelor strategice se
desfăşoară în baza legii şi în conformitate cu aceasta;
b) principiul responsabilităţii - răspunderea implementării Strategiei naţionale
revine fiecăreia dintre autorităţile şi instituţiile cu responsabilităţi în domeniu, în părţile
ce le privesc;
c) principiul cooperării şi coerenţei - autorităţile şi instituţiile cu responsabilităţi în
domeniul managementului integrat al frontierei de stat vor dovedi disponibilitate pentru
cooperarea cu alte instituţii publice şi organizaţii neguvemamentale, astfel încât să se
asigure o concepţie coerentă asupra obiectivelor ce trebuie îndeplinite şi a măsurilor ce
urmează a fi luate şi, simultan, un statut de parteneriat şi relaţii echilibrate pe toate
coordonatele activităţii;
d) principiul continuităţii şi coordonării - acţiunile adoptate în vederea realizării
obiectivelor prezentei strategii naţionale continuă măsurile întreprinse pentru
implementarea Strategiei naţionale de management integrat al frontierei de stat a
României în perioada 2007-2008, acestea fiind coordonate unitar de GIRMIFS;
e) principiul subsidiarităţii, conform căruia nivelul cel mai adecvat pentru implementarea
prezentei strategii naţionale este cel al fiecărei autorităţi/instituţii publice reprezentate în
GIRMIFS. GIRMIFS intervine doar subsidiar, în probleme ce pot fi mai eficient
soluţionate la nivelul său;
f) principiul proporţionalităţii, confonn căruia măsurile trebuie să respecte criteriile
necesităţii, adecvării şi echilibrului, respectiv măsurile luate vor fi necesare atingerii
obiectivului, vor fi cele mai potrivite pentru realizarea acestuia şi efectele pozitive ale
aplicării măsurilor vor depăşi efectele negative;
g) principiul respectării drepturilor şi libertăţilor fiindamentale ale omului – toate
activităţile desfăşurate de autorităţile şi instituţiile cu responsabilităţi în domeniul
managementului integrat al firontierei se desfăşoară cu respectarea prevederilor
convenţiilor şi tratatelor internaţionale privind drepturile şi libertăţile fundamentale ale
omului la care România este parte;
h) principiul evitării suprapunerilor investiţionale, conform căruia autorităţile şi instituţiile
cu responsabilităţi în domeniul managementului integrat al firontierei îşi vor planifica
acţiunile astfel încât să nu existe finanţări redundante pentru realizarea acestora;
i) principiul evitării suprapimerilor de competenţe, conform căruia nu vor exista mai multe
structuri sau instituţii cu aceleaşi atribuţii legale în realizarea unei măsuri.
Universitaria, București, 2012, pag. 162Pagina 35 din 77
Secțiunea 4
Delegarea de competente (atribuţii)
Delegarea constă în atribuirea temporară de către şeful instituţiei (manager) a unora din
sarcinile sale de serviciu, însoţite de competenţa şi responsabilitatea necesare, unui subaltern al
său.
Principalele competenţe ale delegării vizează: însărcinarea - care constă în atribuirea
efectuării unei activităţi, ce revine de drept managerului, unuia dintre subordonaţii săi; atribuirea
competenţei formale - prin care se asigură subalternului puterea de a decide şi de acţiune
ulterioară pentru realizarea sarcinii respective; încredinţarea responsabilităţii -care se referă la
obligativitatea realizării sarcinii atribuite şi la utilizarea adecvată a competenţei formale cu
privire la acordarea recompenselor şi sancţiunilor aferente.
În acordarea delegării trebuie respectate o serie de reguli: nu se delegă sarcini (obiective)
majore de îndeplinit, care au un grad mare de complexitate; precizarea (scrisă) a sarcinilor,
competenţelor şi responsabilităţilor delegate; crearea unui climat favorabil delegării (încrederea
în realizarea sarcinii respective de către subalterni); definirea, de la început, a rezultatelor care se
aşteaptă ca urmare a delegării; verificarea rezultatelor obţinute, cu precizarea că pe parcurs
trebuie monitorizată evoluţia şi împreună cu cel ce a primit delegarea să întreprindă măsurile
necesare.
În pregătirea delegării este necesară o etapizare succesivă21:
etapa I: gruparea sarcinilor ce revin managerului (membrului din echipa managerială),
posibil a fi delegate şi pentru care sunt subalterni competenţi, competitivi, concomitent
cu pregătirea pe problemele de rezolvat a respectivilor subalterni;
etapa a Il-a: solicitarea aprobării/avizului şefului ierarhic al managerului (membru al
echipei manageriale) pentru delegarea sarcinii (grupului de sarcini) şi perioada
delegării;
etapa a IlI-a: aducerea la cunoştinţa subalternului - delegat a sarcinii, cu precizările de
rigoare, rezultatele ce trebuie obţinute, cu ce, cu cine, cum, când acţionează, avantaje,
riscuri, puncte tari etc;
etapa a IV-a: înştiinţarea colegilor de muncă ai subalternului-delegat, cât şi a celorlalte
compartimente din sistemul relaţional;
21 Tăut Ioan-Liviu, Dumitrescu Costel, Cătălin Andruș, Lorincz Anca-Lelia, Pintilie Ligia-Teodora, ”Management operațional la Frontiera externă Schengen. Management și cooperare la Frontiera Schengen” – Editura Pro Universitaria, București, 2012, pag. 163
Pagina 36 din 77
etapa a V-a: evaluarea rezultatelor delegării (îndrumări, precizări, corecturi,
recompense, sancţiuni, după caz, cu menţinerea unui climat de încredere).
De regulă, subalternul delegat este rezerva de personal spre promovare. Delegarea este un
test practic de confirmare sau infirmare a posibilităţii de transcedere a acestuia de la virtualitate
la un fapt efectiv. El trebuie sprijinit pe parcurs şi, ca atare, se impune o legătură permanentă,
dialog şi comunicare continuă.
CAPITOLUL IV
ROLUL ANALIZEI DE RISC ÎN IDENTIFICAREA DISFUNCȚIONALITĂȚILOR ÎN
PROCESUL DECIZIONAL
Secțiunea 1
Analiza de risc - definiţii şi tipologii
România a fost şi este influenţată de situaţiile conflictuale şi post-conflictuale din spaţiul
ex-iugoslav şi a suportat direct consecinţele acestora. Similar, evoluţia unor ţări din spaţiul ex-
sovietic a fost influenţată de complexitatea fenomenului infracţional, care s-a extins peste
graniţele acestor ţări, inclusiv ale ţării noastre, cu penetrare la frontiera de nord - est.
Urmare acestui Comunicat, Consiliul a adoptat la data de 13 iunie 2002 în Planul pentru
Managementul Frontierelor Externe ale Statelor Membre ale UE, şi avizat de Consiliul European
de la Sevilla din 21 şi 22 iunie 2002 şi de Consiliul European de la Salonic din 19 şi 20 iunie
2003. Acesta cuprinde cele 5 componente principale ale unui sistem de management integrat
comun: mecanism comun de coordonare şi cooperare, analiză integrată de risc comună, personal
şi echipament interoperaţional, corp comun de legislaţie şi responsabilităţi împărţite între Statele
Membre şi Uniune.
După adoptarea acestui Plan, au fost luate măsuri la nivel operaţional şi legislativ în
scopul dezvoltării graduale a unui sistem de management integrat comun al frontierelor, printre
altele, prin crearea Catalogului Schengen privind controlul firontierelor, adoptarea Codului
Frontierelor Schengen, realizarea unui Manual Practic al poliţistului de frontieră, crearea unui
Fond pentru Frontierele Externe şi prin înfiinţarea Agenţiei FRONTEX cu stmctură specializată
în analiza de risc.
În cadrul întâlnirii din 4-5 decembrie 2006, Consiliul pentru Justiţie şi Afaceri Interne a
definit scopul Managementului Integrat al Frontierei. S-a elaborat un set de recomandări şi de
Pagina 37 din 77
cele mai bune practici în Partea 1 a Catalogului Schengen, structurate pe puncte şi sub-puncte de
implementare a managementului integrat al frontierei.
Asupra frontierei României au avut influenţă şi situaţiile sociale, politice sau de altă
natură din ţările Asiei Centrale, Orientului Mijlociu şi Africii de Nord, în special, prin exodul
grupurilor de migranţi care folosesc ţara noastră drept ţară de tranzit pentru a ajunge în Occident.
Totodată, România se înscrie pe ramura nordică a rutei balcanice a traficului de droguri, care are
punctul de plecare, de asemenea, din ţările Asiei Centrale.
Controlul şi supravegherea frontierei externe vor fi exercitate în conformitate cu
prevederile Regulamentului (CE) No. 562/2006 al Parlamentului European şi al Consiliului de
instituire a unui Cod comxmitar privind regimul de trecere a frontierelor de către persoane
(Codului Frontierelor Schengen) cu recomandările ulterioare. Exercitarea sarcinilor poliţiei de
frontieră se face în conformitate cu recomandările şi instrucţiunile stipulate în Manualul
Schengen (Manualul poliţistului de frontieră)22.
În linia I sunt controlate toate persoanele care traversează PTF de către poliţiştii de
frontieră instruiţi şi susţinuţi de mijloacele tehnice şi infrastructura necesare identificării
persoanelor şi documentelor de călătorie.
Resursele umane şi materiale şi infrastructura necesare controlului frontierei vor fi
dimensionate potrivit volumului şi profilului fluxului de pasageri, a evaluării ameninţărilor şi a
analizei de risc, conform prevederilor documentelor comunitare.
Infrastructura necesară PTF se va face respectând prevederile Catalogului Schengen, în
funcţie de fluxurile (cantitative şi calitative) de pasageri, iar poliţia de frontieră din punct va lua
măsurile necesare astfel încât să se evite creşterea nejustificată a timpului de aşteptare.
Supravegherea frontierei de stat constând în ansamblul de măsuri şi acţiuni, sistematice
şi permanente, realizate într-o concepţie unitară, se va realiza atât între PTF, cât şi în punctele de
frontieră în afara orarului de funcţionare al acestora.
În eventualitatea unei ameninţări grave la adresa securităţii interne, România va dezvolta
capacitatea de a reintroduce temporar, cu respectarea principiului proporţionalităţii şi al
cooperării, controlul la frontierele interne.
În acest sens, vor fi elaborate planuri necesare consolidării temporare a capacităţilor de
supraveghere şi control pentru situaţii care impun reintroducerea temporară a confrolului la
frontierele interne.
22 Victor Aelenei, Ignat Dragoș-Andrei, Virginel Lozneanu, Georgeta Ungureanu, Gabriel Pereș – ”Management operațional la Frontiera externă Schengen. Autorități, sisteme și bune practici în cooperarea Schengen” – Editura Pro Universitaria, București, 2012, pag. 65
Pagina 38 din 77
Controlul frontierelor se va sprijini pe un sistem de analiză de risc ce va scoate în
evidenţă tendinţele şi ameninţările privind securitatea frontierelor, în vederea stabilirii
mecanismelor de contracarare a acestora.
Activităţile de analiză de risc vor fi realizate centralizat la nivelul poliţiei de frontieră, pe
baza datelor furnizate de toate autorităţile şi structiuile cu atribuţii în domeniul managementului
integrat al frontierei. Pentru desfăşurarea optimă a activităţii de analiză a riscului, vor funcţiona
unităţi de analiză la nivel naţional, sectorial şi regional.
Informaţiile care prezintă interes şi pentru alte state Schengen vor fi permanent evaluate,
actualizate şi puse la dispoziţia acestora prin produse specifice cum ar fi analizele de risc
efectuate periodic de către FRONTEX.
Analiştilor din cadrul unităţilor de analiză de risc jfi se vor pune la dispoziţie informaţiile
necesare referitoare la tiparele şi mobilurile activităţilor infracţionale, la ameninţările şi
posibilele riscuri reliefate, precum şi alte informaţii relevante.
Sistemul Integrat pentru Securitatea Frontierei de Stat va conţine un modul de aplicaţii
informatice specializat pentru Analiza de risc, care va prelucra şi ordona informaţii relevante şi
va pune la dispoziţia lucrătorilor operativi, profile de risc actualizate.
Analiza aprofundată a datelor situaţiei operative, precum şi a evoluţiilor diferitelor forme
de infracţionalitate transfrontalieră duc, fără echivoc, la concluzia că acestea se manifestă, în
egală măsură, dar în forme diferite, la întreaga frontieră a României.
Poliţia de Frontieră Română este instituţia specializată a statului român care exercită
atribuţiile cu privire la supravegherea şi controlul trecerii frontierei de stat a României,
prevenirea şi combaterea migrației ilegale şi a faptelor specifice criminalităţii transfrontaliere,
respectarea regimului juridic al frontierei de stat, paşapoartelor şi străinilor, respectarea ordinii şi
liniştii publice şi apărarea intereselor statului în zona de competenţă, în condiţiile legii.
Aderarea României la Uniunea Europeană şi stabilirea noilor frontiere ale Uniunii
Europene reprezintă un pas important în cadrul procesului de securitate şi dezvoltare socio-
economică, în special a ţărilor din partea estică a continentului.
Instituţiile cu atribuţii în frontieră îşi vor recruta, evalua şi pregăti personalul astfel încât
să asigure un nivel înalt, eficient şi uniform al îndeplinirii sarcinilor de control şi supraveghere la
frontiere. Un program de pregătire continuă va fi stabilit la nivel central, regional şi local.
După aderarea la spaţiul Schengen, România îşi va ridica complet controalele la
frontierele interne, ceea ce va determina relocarea efectivelor de la aceste frontiere. Poliţia de
frontieră îşi va planifica redistribuirea graduala a efectivelor ţinând seama de faptul că, de la data
aderării, supravegherea şi controlul trecerii frontierelor comune cu Ungaria şi Bulgaria vor fi
Pagina 39 din 77
eliminate. La frontierele interne, atribuţiile legate de combaterea infracţionalităţii transfrontaliere
vor fi preluate de Poliţia Română şi de alte structuri cu competenţe legale în domeniu, prin
personal pregătit în domeniul infracţionalităţii transfrontaliere, potrivit sarcinilor ce le revin şi
capabile să asigure inclusiv furnizarea de informaţii prelucrate relevante şi pertinente pentru
analiza de risc23.
România şi Bulgaria şi-au asumat aderarea concomitentă la spaţiul Schengen. În situaţia
în care aderarea se va face decalat, frontiera româno-bulgară va avea regim de frontieră externă
până la data aderării ambelor state.
De la data aderării Românei şi Bulgariei la spaţiul Schengen, fluviul Dunărea va avea
regim de frontieră terestră internă pe porţiunea comună cu Bulgaria.
România este o ţară „ţintă" pentru migraţia ilegală, traficul de stupefiante, maşini furate,
arme, muniţii, materiale explozive, dar şi pentru unele forme de manifestare a infracţionalităţii
internaţionale organizate (traficul de fiinţe umane, proliferarea consumului şi comercializării pe
piaţa intemă a stupefiantelor), care şi-au găsit un teren fertil în mediile infractoare autohtone,
reprezentând noi provocări la adresa liniştii şi securităţii publice. Din aceste motive, acţiunile de
combaterea acestor manifestări au un profund impact pozitiv în rândul opiniei publice.
1.1. Standarde pentru analiză24
Un rol cheie în accepţiunea analizei prin aplicarea legii este înţelegerea analizei de
factorii de execuţie, managerii şi supervizorii din domeniul aplicării legii. Această înţelegere
vine de obicei din experienţa celor ce aplică legea, care - în parte - vine din cunoaşterea a ceea ce
se aşteaptă de la grupul analitic.
Au fost câteva încercări scrise de stabilire a standardelor de analiză. Acest lucru a rezultat
din faptul că fiecare instituţie poate da analiştilor lor un mandat diferit şi poate solicita diferite
nivele de produse ale muncii analitice. Oricum, domeniul s-a dezvoltat până la forma în care au
fost stabilite patru asemenea standarde pentru analiză. Următoarele cifre arată standardele
propuse.
Zece standarde pentru analiză:
Standard 1: Analizarea datelor (ex. Informaţii) trebuie să fie utilizată pentru a direcţiona
operaţiunile şi investigaţiile unităţii de aplicare a legii.
23 Victor Aelenei, Ignat Dragoș-Andrei, Virginel Lozneanu, Georgeta Ungureanu, Gabriel Pereș – ”Management operațional la Frontiera externă Schengen. Autorități, sisteme și bune practici în cooperarea Schengen” – Editura Pro Universitaria, București, 2012, pag. 6624 Victor Aelenei, Ignat Dragoș-Andrei, Virginel Lozneanu, Georgeta Ungureanu, Gabriel Pereș – ”Management operațional la Frontiera externă Schengen. Autorități, sisteme și bune practici în cooperarea Schengen” – Editura Pro Universitaria, București, 2012, pag. 69
Pagina 40 din 77
Standard 2: Analizele trebuie să fie o parte integrantă a fiecărei investigaţii importante
pe care o deschide agenţia.
Standard 3: Produsele analitice trebuie să conţină, cel puţin, un raport scris. Trebuie să
existe de asemenea mijloace vizuale, dar sunt acceptabile numai în adăugare la, mai
degrabă decât înlocuind, un raport scris.
Standard 4: Produsele analitice trebuie să conţină concluzii şi recomandări. Acestea sunt
prezentate conducerii pentru ca aceştia să-şi pună rezoluţiile; acesta este rolul lor.
Standard 5: Dezvoltarea unui produs analitic solicită aplicarea gândirii asupra datelor.
Compilarea datelor care nu reflectă comparaţii sau alte consideraţii nu constituie
analiză.
Standard 6: Produsele analitice trebuie să fie clare. Clienţii trebuie să se poată baza pe
punerea la dispoziţia lor a datelor de analişti.
Standard 7: Analiza trebuie produsă într-o perioadă corespunzătoare termenelor.
Standard 8: Produsele analitice trebuie să reflecte toate datele importante disponibile
prin orice surse şi mijloace de care analistul dispune.
Standard 9: Analiza trebuie să includă cele mai bune şi recente tehnici de calcul,
compilări, vizualizări şi tehnici analitice din mediul analistului.
Standard 10: Analiza trebuie atât să reflecte, şi să fie evaluată pe, contribuţia calitativă
şi cantitativă a misiunii şi priorităţile agenţiei sau organizaţiei pentru care este produsă.
1.2. Analiza strategică îşi are sursa datele generale iar finalitatea sa este aceea de a orienta
politicile de poliție sau judiciare, ceea ce implică rezultate pe termen mediu sau lung.
Răspunzând obiectului analizei, vom distinge trei grupuri principale asupra cărora se va opri
activitatea de analiză strategică:
Infracţiunea sau infracţiunile.
Autorul sau autorii.
Metode de controlul criminalităţii.
A. Analiza fenomenelor criminalităţii25.
Definiţie: Analiza fenomenului criminalităţii este analiza naturii, extinderii şi evoluţiei
criminalităţii într-o regiune geografică şi perioadă date.
Obiective:
25 Victor Aelenei, Ignat Dragoș-Andrei, Virginel Lozneanu, Georgeta Ungureanu, Gabriel Pereș – ”Management operațional la Frontiera externă Schengen. Autorități, sisteme și bune practici în cooperarea Schengen” – Editura Pro Universitaria, București, 2012, pag. 70
Pagina 41 din 77
Stabilirea priorităţilor investigaţiei.
Definirea unei politici de prevenire.
Repartizarea resurselor umane şi materiale.
B. Analiza profilului general
Definiţie: Analiza profilului general este căutarea caracteristicilor-tip ale autorilor (sau
ale victimelor) infracţiunilor analoage.
Obiective:
Aduce indicii despre modul de viață, obiceiuri şi alte posibile caracteristici
asociate personalităţii autorilor sau victimelor (vârstă, sex,...) cu scopul de a
orienta investigaţiile.
Stabilirea grupurilor-obiectiv pentiti a orienta proiectele de prevenire, atât în
plan social, cât şi în plan poliţienesc.
C. Analiza metodelor generale:
Definiţie: Analiza metodelor generale este studierea şi evaluarea metodelor, tehnicilor şi
tacticilor de poliţie folosite în lupta împotriva criminalităţii.
Obiective:
Stabilirea eficienţei şi eficacităţii acţiunilor întreprinse.
Dezvoltarea a noi tehnici sau tactici.
Evaluarea unor acţiuni de prevenire.
Îmbunătăţirea metodelor, tehnicilor şi tacticilor.
Acest nou şi modem mijloc al muncii de poliţie, denumit analiza informaţiilor, constituie
prin rezultatele pe care le obţine, o sursă de informaţii, prin procesul de analiză obţinându-se un
produs nou, respectiv " informaţie + valoare ".
Utilizarea acestuia de către ofiţerii operativi presupune o serie de avantaje, astfel26:
ajută la prelucrarea automată a unui volum mare de date şi informaţii clarificând diverse
mecanisme infracţionale şi legături (ex. listinguri telefonice); fără ajutorul analizei,
asemenea prelucrări (dacă ar fi făcute manual) ar reprezenta o irosire de timp şi energie,
iar rezultatele nu ar fi tot atât de precise; clarifică situaţia unui anumit caz în special a
acelora care înmagazinează un mare volum de date şi informaţii din diverse surse şi
26 Victor Aelenei, Ignat Dragoș-Andrei, Virginel Lozneanu, Georgeta Ungureanu, Gabriel Pereș – ”Management operațional la Frontiera externă Schengen. Autorități, sisteme și bune practici în cooperarea Schengen” – Editura Pro Universitaria, București, 2012, pag. 71
Pagina 42 din 77
diferite ca formă; evită pierderea pe parcurs a unor date ce iniţial nu par a fi relevante
pentru caz, care deşi se regăsesc în conţinutul lucrării pot foarte uşor scăpa atenţiei
ofiţerului operativ (ex. un număr de înmatriculare, un număr de telefon, un anumit tip de
legătură între persoane);
permite urmărirea cu uşurinţă a evoluţiei cazului; identificarea stadiului dintr-un anumit
moment referitor la activitatea infracţională; stabilirea activităţilor de urmat, identificarea
golurilor din cunoaştere, stabilirea şi identificarea cu o mai mare precizie a "ţintelor",
funcţie de importanţa lor în grupare; anticiparea în anumite cazuri a "paşilor" ce vor fi
făcuţi de elementele infractoare; prin implementarea şi verificarea informaţiilor în baze
de date dedicate se pot identifica legături şi elemente comune între cazuri.
Pentru aspectele mai sus menţionate, analiza informaţiilor oferă o serie de soluţii, astfel:
prin stocarea informaţiilor existente în lucrare, în baze de date dedicate, nu există
pericolul pierderii ori scăpării din atenţie a vreuneia dintre ele;
prin realizarea hărţilor relaţionale se reprezintă grafic cazul în totalitatea sa (o hartă
relaţională echivalează cât "o mie de hârtii" aşa cum se exprima la unul din cursurile de
instruire instructorul britanic pe probleme de specialitate) permiţându-se în acest fel
urmărirea cu uşurinţă şi analizarea datelor şi informaţiilor existente, reprezentarea grafică
a detaliilor de interes ale cazului; (ex. hărţi de flux pentru mişcarea banilor în conturile
bancare, traseul drogurilor, modul de comunicare şi sensul conversaţiilor telefonice, hărţi
generale de caz privind persoanele implicate şi legăturile dintre acestea, hărţi de detaliu
privind aspecte de interes etc.)
prin identificarea elementelor comune dintre diferite cazuri se evită lucrarea în paralel şi
suprapunerile în muncă;
sprijină factorii de decizie prin semnalarea acestor situaţii în sensul că se pot unifica
anumite cazuri care deşi fac referire la activităţi infracţionale diferite au elemente
comune ( ex. persoane implicate) ori a unor cazuri care sunt în lucru fie la unităţi diferite
fie se derulează în zone geografice şi de responsabilitate diferite;
se poate identifica sau stabili modelul activităţii infracţionale a persoanelor aflate în
supraveghere (ex. prin stabilirea programului zilnic se pot efectua supravegheri operative
punctuale, determinând în acest fel economii financiare şi eficientizarea activităţilor);
Se poate concluziona faptul că, prin activitatea de analiză a informaţiilor în ansamblul ei,
se identifică, prin utilizarea softului dedicat, o serie de ipoteze de lucru valoroase şi chiar soluţii
Pagina 43 din 77
exacte de instrumentare a cauzelor complexe, care prin natura lor înglobează un volum foarte
ridicat de date şi informaţii.
Utilitatea şi necesitatea unei analize de acest gen va fi apreciată şi recunoscută la
finalizarea cauzei, atunci când se va constata că rezultatele, deosebite, au fost obţinute într-un
unitate de timp redusă, în raport cu varianta clasică de soluţionare care nu recurgea la utilizarea
sistemului computerizat de implementare, verificare, stocare şi exploatare a informaţiilor.
Secțiunea 2
Analiza de risc la nivel operativ a frontierelor terestre, maritime şi aeriene ale spaţiului
Schengen
Crearea unei zone comune de libertate, securitate şi justiţie precum şi crearea spaţiului
Schengen ocupă un loc important în procesul consolidării şi întăririi Uniunii Europene şi în
ridicarea profilului instituţiilor sale, nu nimiai pe plan intern în relaţia cu cetăţenii europeni, dar
şi pe plan extern, în relaţia cu ţările candidate, oferindu-le acestora posibilitatea de a se
familiariza cu cadrul legal şi instituţional care constituie acquis-ul în cadrul Justiţiei şi Afacerilor
Interne (JHA). Efortul statelor membre UE este de clarificare şi subliniere a cererilor pe care
ţările candidate trebuie să le îndeplinească în vederea admiterii, precum şi de a indica cele mai
bune practici şi recomandări, referitoare la controlul şi supravegherea frontierelor.
Efortul statelor membre UE este de clarificare. Lupta împotriva imigraţiei ilegale
reprezintă o activitate importantă a întregii Uniimi Europene. În jurul acestei axiome duble se
află acţiunile UE din acest domeniu.
Activităţile desfăşurate de către autorităţile publice ale Statelor membre sunt orientate
pentru27:
a efectua verificări şi supravegherea graniţelor externe conform Articolelor 5 şi 6 din
Convenţia Schengen;
colectarea, analizarea şi schimbul oricărei informaţii prelucrate specifice sau informaţii
generale care permit poliţistului de frontieră să analizeze riscul pe care îl reprezintă o
persoană, obiect sau bun pentru securitatea internă a ariei comune de libertate de mişcare,
lege şi ordine sau a securităţii naţionale a Statelor Membre, şi pentru conformarea în
general cu legislaţia Comunitară;
27 Victor Aelenei, Ignat Dragoș-Andrei, Virginel Lozneanu, Georgeta Ungureanu, Gabriel Pereș – ”Management operațional la Frontiera externă Schengen. Autorități, sisteme și bune practici în cooperarea Schengen” – Editura Pro Universitaria, București, 2012, pag. 72
Pagina 44 din 77
analizarea şi dezvoltarea ameninţărilor care ar putea afecta securitatea graniţelor externe
şi stabilirea priorităţilor de acţiune a poliţiştilor de frontieră în conformitate cu acestea;
anticiparea cerinţelor în ceea ce priveşte personalul şi echipamentul pentru a asigura
securitatea la graniţele externe.
Conform conceptului de management al frontierei, controalele conduse în punctele
stabilite de trecere sunt, atât controlul persoanelor care va include nu numai verificarea
documentelor de călătorie şi a altor documente referitor la intrare, rezidenţă, muncă şi părăsire,
dar şi controale pentru descoperirea şi prevenirea ameninţărilor la adresa securităţii naţionale şi
politicii publice a Statelor Schengen. Asemenea controale vor fi aplicate şi vehiculelor şi
obiectelor aflate în posesia persoanelor care trec frontiera. Iar supravegherea frontierei se va
realiza între punctele de control.
Pentru a identifica riscurile cheie la nivelul naţional al managementului de frontieră,
problemele relevante care trebuie luate în considerare şi evaluate ar putea fi28:
Care sunt lipsurile şi vulnerabilităţile cunoscute şi asumate ale Sistemelor de Securitate
a Frontierei şi a Managementului Frontierei (Naţionale)?
În ce fel sunt şi pot fi folosite de către migraţia ilegală
rutele terestre (puncte de control, autostrăzi, autostrăzi federale, reţele de cale
ferată, fâşia verde)
rutele maritime (porturi, frontiera albastră)
rute aeriene (aeroporturi internaţionale, aeroporturi interne şi aerodromuri care
pot fi folosite pentru imigrare)?
Domenii care trebuie analizate sunt de exemplu:
controlul inadecvat şi supravegherea fluxurilor de migraţie (include ineficienta
operaţională, de exemplu: slaba pregătire, condiţii de lucru inadecvate, slaba motivaţie,
echipament incomplet sau ineficient, susceptibilitatea la corupţie)
cooperarea insuficientă în cadrul organizaţiei (forţele de analiză şi operaţionale, forţele
respective la niveluri operaţionale şi strategice)
cooperarea insuficientă cu alte organizaţii (poliţie de frontieră şi poliţie judiciară,
birourile pentru străini, ambasade, etc)
28 Victor Aelenei, Ignat Dragoș-Andrei, Virginel Lozneanu, Georgeta Ungureanu, Gabriel Pereș – ”Management operațional la Frontiera externă Schengen. Autorități, sisteme și bune practici în cooperarea Schengen” – Editura Pro Universitaria, București, 2012, pag. 72
Pagina 45 din 77
ineficiență legislativă (include imposibilitatea retumării indezirabililor din SM). Analiza
riscului poate fi folosită ca un instrument în vederea optimizării managementului
frontierei precum şi ca o metodă de furnizare a informaţiilor de încredere asupra situaţiei
de la frontieră. Aceasta trebuie adaptată tipului de frontieră.
Practic aceasta înseamnă evaluarea persoanelor, vehiculelor, navelor sau zborurilor care
trebuiesc verificate. Această evaluare este efectuată în contextul situaţiei tactice reale, astfel fiind
denumită analiza riscului tactic. La frontiera externă, toate persoanele trebuie să fie verificate
conform Manualului Comun. Pentru descoperirea actelor de infracţionalitate transfrontalieră, va
fi accentuată procedura de verificare pentru obiectele suspecte. Personalului i se vor furniza date
referitoare la indicatorii de risc, profilele de risc şi modalităţile tipice de prezentare ale
infracţiunilor fransfrontaliere. De asemenea, vor fi aduse la cunoştinţa personalului anumitele
obiective ale supravegherii. Analiza riscului şi managementul frontierei trebuie susţinute de
informaţii sistematice. Sistemele de managementul frontierei vor fi în măsură să culeagă
informaţii, să le analizeze, şi să utilizeze rezultatele în domeniul de activitate.
Nivelul tactic poate fi văzut, atunci când este necesar, ca o parte specifică a terminologiei
nivelului operaţional.
Prin Analiză de risc tactică, se are în vedere oferirea şi/sau utilizarea informaţiilor
relevante pentru obţinerea în timp real a profilului ţintelor la trecerea frontierei (la trecerea
frontierei înseamnă mijloace de transport sau călători individuali). Acest profil se va face pentru
a găsi cele mai probabile persoane care ar încălca legea care trebuie opriţi şi controlaţi depăşind
nivelul normal. Acest tip de analiză se va baza pe procesarea sistematică a informaţiilor
prelucrate, iar informaţiile ar fi preferabil să fie oferite de către personal de culegere de
informaţii separat care lucrează ori la autoritatea de control a graniţei ori într-o altă agenţie. Vor
fi studiate cerinţele cooperării la nivel operaţional în cadrul Analizei de Risc Integrate Comune
deoarece actualele măsuri de aplicare a legii şi de culegere a informaţiilor se fac la nivel
operaţional.
Pentru a avea o imagine mai reală a neregulilor predominante pentru scopurile
managementului operativ pe termen mediu şi lung, estimările vor fi făcute din29:
nivelul de risc definit de autorităţi cu referire la trecerea ilegală a frontierei;
nivelul neregulilor descoperite;
nivelul estimat al neregulilor descoperite;
29 Victor Aelenei, Ignat Dragoș-Andrei, Virginel Lozneanu, Georgeta Ungureanu, Gabriel Pereș – ”Management operațional la Frontiera externă Schengen. Autorități, sisteme și bune practici în cooperarea Schengen” – Editura Pro Universitaria, București, 2012, pag. 73
Pagina 46 din 77
Acest lucru va fi realizat pentru a se asigura de alocarea optimă a resurselor pe toată
frontiera în vederea menţinerii unui nivel rezonabil al riscului referitor la trecerea ilegală a
frontierei. În plus, la toate nivelele manageriale, sistemul managerial va fi evaluat pentru a
descoperi neajunsurile şi lacunele din sistem. Acestea apar acolo unde se prevede o trecere
ilegală peste frontieră cu risc scăzut sau fără risc.
Personalul de comandă care are răspunderea operativă pentru zona respectivă va menţine
nivelul riscului la lui nivel rezonabil în privinţa neregularităţilor cunoscute sau posibile. Acest
lucru se va desfăşura în toate zonele şi în toate fluxurile de trafic. Pentru a realiza acest lucru,
desfăşurarea sarcinilor autorităţii responsabile cu managementul frontierei va fi stabilită în
concordanţă cu ultimele date despre factorii de risc. Acest fapt interesează planificarea pe termen
mediu pentru comanda operaţională. Metodele pe termen mediu de evaluare a situaţiei şi de
stabilire a măsurilor pot fi numite analiza riscului operativ.
Comanda operaţională trebuie să aibă o imagine de ansamblu a neregulilor dominante din
zona de responsabilitate. În acest sens, vor fî întocmite estimări şi calcule în ceea ce priveşte:
tipul şi volumul deplasărilor navelor între marea liberă şi coastă;
volumul controalelor efective îndreptate asupra diferitelor tipuri de deplasări ale
navelor;
(bazată pe cea de sus) nivelul riscului de a fi prins în cazul trecerii ilegale a frontierei ;
volumul şi tipul neregulilor descoperite;
volumul şi genul neregulilor nedescoperite estimate;
În cadrul matricei analizei de risc elementele cheie la nivel operaţional şi tactic sunt:
Informaţii prelucrate operaţionale - incluzând informaţii prelucrate tactice
Analiză de risc operaţională - incluzând analiză de risc tactică
Management operaţional - incluzând management tactic
Pentru munca operativă tactică, personalului responsabil pentru verificările sau
supravegherile în timp real trebuie să-i fie firmizate următoarele informaţii30:
indicatori de risc
profiluri de risc
modus operandi generale
numirea ţintelor de interes special şi
30 Victor Aelenei, Ignat Dragoș-Andrei, Virginel Lozneanu, Georgeta Ungureanu, Gabriel Pereș – ”Management operațional la Frontiera externă Schengen. Autorități, sisteme și bune practici în cooperarea Schengen” – Editura Pro Universitaria, București, 2012, pag. 73
Pagina 47 din 77
livrările supravegheate şi investigaţiile curente
Autorităţile din managementul frontierei se presupune că monitorizează tot traficul pentru
a alege ţintele cele mai proeminente pentru control.
Cele mai simple metode statistice pot oferi numai bazele pentru rezultatele finale ale
analizei de risc operaţionale. Pentru a ajunge la nişte concluzii acceptabile, se pot aplica cel puţin
următoarele:
Se poate face o diferenţă între trecerile ilegale peste frontieră grave legate de
contrabanda de persoane şi alte tipuri de trecere a frontierei, cum ar fi trecerile
accidentale ale populaţiei locale.
Rezultatele pot fi revizuite cu informaţii prelucrate. În zonele de risc scăzut şi cu control
scăzut, o descoperire individuală conduce la o estimare foarte mare. Este posibil ca
informaţiile să arate clar că nu există un fenomen major în această zonă. În acest caz,
estimarea va fi scăzută la un alt nivel.
Dacă analiza de risc tactic este folosită la scară mare, există deseori o categorie de risc
ale obiectelor care sunt verificate mai des decât trecătorii obişnuiţi. Dacă analiza de risc
tactic este bună, descoperirile din această categorie sunt mult mai probabile decât în
generai aplicate la întreaga populaţie. Aceasta ar trebui luată în considerare şi, în ceea
ce priveşte grupul de risc, trebuie trasată o estimare separată. Dacă nu sunt separate
profilele ţintelor, estimarea totală va fi prea mare.
Uniunea Europeană a definit modelul securităţii de frontieră ca un sistem răspândit de-a
lungul a patru filtre complementare. Aceste filtre sunt:
Activităţi desfăşurate în terţe ţări, în special în ţările de origine şi tranzit;
Cooperarea internaţională privind frontiera;
Controlul şi supravegherea frontierei de stat a României;
Activităţi desfăşurate în interiorul teritoriului naţional.
Pentru realizarea obiectivelor se va adopta o politica unitară şi coerentă a
managementului integrat al frontierei, în spiritul politicii Uniunii Europene în domeniu, ce
include cinci componente interdependente:
a) un mecanism comun de coordonare şi cooperare operaţională;
b) analiza de risc integrată comună;
c) personal şi echipament interoperaţional;
Pagina 48 din 77
d) corp comun de legislaţie;
e) efort comun al tuturor instituţiilor.
2.1. Niveluri de operare în cadrul Analizei Riscului Integrat de Bază 31:
„Nivel strategic" - în acest context înseamnă nivelul la care deciziile relevante trebuie
luate în plan naţional, binaţional sau pentru întregul UE. Acesta poate fi în răspunderea unui
ministru (nivelul politic) şi/sau în sediul unui Serviciu de imigrare sau Poliţie de Frontieră (un
nivel executiv înalt). În concordanţă cu indicatorul analitic Europol, informaţiile la nivel
strategic ating ţinte pe termen lung a agenţiilor de constrângere legislativă şi recenzează tendinţe
actuale şi care apar, schimbări în mediul infracţional, şi căi de acces pretabile la schimbarea
politicilor, programelor şi chiar a legislaţiei.
„Nivel operaţional" - înseamnă în conformitate cu indicatorul analitic Europol, nivelul
ce consideră elementele specifice a operaţiunilor ilegale de orice fel. Acesta include informaţii,
ipoteze sau măsuri de întărire cu privire la reţele de infracţionalitate specifică, indivizi sau grupm
implicate în activităţi în afara legii.
„Nivelul tactic" - poate fi definit ca un nivel foarte practic care se ocupă cu controlul
efectiv al fluxurilor de trafic în situaţii în derulare.
Întrucât diferitele niveluri de management al frontierei (ex. Nivel tactic, operaţional,
strategic) necesită diferite aranjări a priorităţilor în analiză, planul defineşte termenii adiţionali
după cum urmează:
Analiza riscului tactic, înseamnă oferirea şi/sau utilizarea informaţiilor relevante pentru
profilarea în timp real a ţintelor de trecere a frontierei (trecere a frontierei înseamnă
transport sau călători individuali). Această profilare trebuie făcută pentru a găsi cei mai
posibili infractori care ar trebui opriţi prin măsuri de control ce trec de nivelul normal.
Acest tip de analiză ar trebui susţinut prin procesarea sistematică de informaţii, care de
preferinţă ar trebui furnizate de personal specializat sau de autorităţi de control la
frontieră sau alte agenţii.
Analiza riscului operaţional înseamnă metode analitice (în principal statistice) ce pot fi
folosite pentru evaluarea eficacităţii sistemului de management al frontierei, pentru a
face o estimare a nivelului de neregularităţi ascunse (care rămân nedescoperite
autorităţilor), şi pentru a găsi lacunele sistemului. Această analiză trebuie să fie condusă
31 Victor Aelenei, Ignat Dragoș-Andrei, Virginel Lozneanu, Georgeta Ungureanu, Gabriel Pereș – ”Management operațional la Frontiera externă Schengen. Autorități, sisteme și bune practici în cooperarea Schengen” – Editura Pro Universitaria, București, 2012, pag. 76
Pagina 49 din 77
de o structură a autorităţii de frontieră care are personal cu abilităţile analitice
respective.
Analiza riscului strategic - o combinaţie de evaluări a ameninţărilor strategice şi
analiza riscului operaţional pentru a permite producerea decizională şi chiar legislativă.
2.2. Tipuri de informații necesare în activitatea operativă:
În munca tactică de teren, personalului responsabil pentru verificările în timp real sau
supraveghere ar trebui să i se ofere următoarele informaţii:
indicatorii de risc
profilurile de risc
modurile de operare generale
ţintele de interes şi
livrările controlate şi investigaţiile curente dacă este posibil.
Pentru a identifica riscurile cheie asupra nivelului naţional de management al frontierei,
aspecte relevante a fi luate în considerare şi evaluate pot fi32:
Care sunt omisiunile şi vulnerabilităţile cunoscute şi asumate a securităţii (naţionale) a
frontierei şi a sistemelor de management a frontierei?
În ce măsură sunt şi pot fi exploatate de migraţia neregulată pe:
Rute terestre (puncte de control, autostrăzi, drumuri interjudeţene, reţele de căi ferate,
frontieră verde)
Rute maritime (porturi, frontiera albastră)
Rute aeriene (aeroporturi intemaţionale, aeroporturi locale şi aerodromuri care pot fi
folosite pentru imigraţie)
2.3. Domenii ce trebuie analizate
controlul şi supravegherea neadecvată a fluxului migraţionist (include ineficiența
operaţională, ex. Instruire slabă, condiţii de muncă neadecvate, slabă motivaţie,
echipament incomplet sau ineficient, suspiciuni de corupţie)
insuficientă cooperare în cadrul organizaţiei (analiză şi forţe operaţionale, forţe potrivite
pentru niveluri operaţionale şi strategice)
32 Victor Aelenei, Ignat Dragoș-Andrei, Virginel Lozneanu, Georgeta Ungureanu, Gabriel Pereș – ”Management operațional la Frontiera externă Schengen. Autorități, sisteme și bune practici în cooperarea Schengen” – Editura Pro Universitaria, București, 2012, pag. 77
Pagina 50 din 77
insuficientă cooperare cu alte organizaţii (poliţie de frontieră şi poliţie judiciară, birouri
de străini, ambasade etc.)
ineficiență legislativă.
Penru a obţine rezultate cu un coeficient mai mare de exactitate, există două căi33:
să se folosească metode statistice mai avansate, care să sugereze rata probabilă de
decalaj. Aici contează mărimea populaţiei şi numărul de descoperiri. Când este vorba de
o populaţie mare, o rată de 0,1% poate justifica o estimare exactă dacă, de asemenea,
numărul de cazuri este relativ mare.
efectuarea mai multor controale în perioada următoare sau în cadrul unor acţiuni
specifice.
Secțiunea 3
Analiza de risc la nivel strategic a frontierele terestre, maritime şi aeriene ale spaţiului
Schengen
Soluţionarea problemei imigraţiei ilegale a resortisanţilor din ţările terţe este unul dintre
principalele obiective ale politicii comune în spaţiul de libertate, securitate şi justiţie. Una dintre
principalele modalităţi de a face faţă acestui fenomen este crearea unei politici eficace privind
returnarea, care să includă acordurile de readmisie. A doua parte a prezentului catalog pune
accentul pe principalele aspecte legate de modalităţile practice privind retumarea. Aceasta se
referă la aspectele procedurale, la modalităţile tehnice şi la sfera drepturilor garantate
resortisanţilor ţărilor terţe înainte de retumarea acestora. În partea a doua, este subliniat şi rolul
celorlalte părţi implicate, în afară de instituţiile guvernamentale competente, în dezvoltarea unui
sistem eficace de retumare care să respecte drepturile omului. Ţinând seama de valoarea în
creştere a politicii de returnare, este deosebit de important să se definească norme comune care
să fie urmate în statele Schengen.
Definiţiile utilizate sunt cele stabilite în regulamentele relevante. Recomandările sunt
numerotate pentru a se facilita utilizarea catalogului. Catalogul va deveni instrument de referinţă
pentru viitoarele evaluări desfăşurate în ţările candidate şi pentru monitorizarea corectă a
aplicării acquis-ului Schengen de statele Schengen. Catalogul ar trebui actualizat, după caz.
33 Victor Aelenei, Ignat Dragoș-Andrei, Virginel Lozneanu, Georgeta Ungureanu, Gabriel Pereș – ”Management operațional la Frontiera externă Schengen. Autorități, sisteme și bune practici în cooperarea Schengen” – Editura Pro Universitaria, București, 2012, pag. 78
Pagina 51 din 77
Pentru îndeplinirea responsabilităţilor ce îi revin României în calitate de viitor membru al
spaţiului comun de libertate, securitate şi justiţie, managementul integrat al frontierei de stat
reprezintă o componentă a securităţii la nivelul spaţiului comun şi va fi conturat pe o schemă
bazată pe 5 obiective strategice, astfel34:
1. Controlul şi supravegherea frontierei pe baza analizei de risc relevante şi a datelor şi
informaţiilor prelucrate privind infracţionalitatea;
2. Cooperarea autorităţilor în descoperirea şi investigarea infracţiunilor transfrontaliere;
3. Asigurarea implementării modelului celor patru filtre (măsuri în ţări terţe, cooperarea
cu statele vecine, controlul frontierelor şi măsuri de control în interioral spaţiului
comun, inclusiv retumarea);
4. Cooperarea inter-instituţională atât la nivel naţional (între autorităţile naţionale cu
competenţe în domeniu - poliţia de frontieră, vama, poliţia, stmcturi de informaţii şi
altele), cât şi la nivel internaţional;
5. Coordonarea şi coroborarea activităţilor instituţiilor naţionale cu cele ale organismelor
comunitare.
Modelul global de gestionare a frontierelor europene este un instmment important
pentru protejarea securităţii inteme a statelor membre şi, în special, pentm prevenirea şi
depistarea imigraţiei ilegale şi a infracţiunilor conexe, precum şi a altor infracţiuni
transfrontaliere. Cu ocazia celei de a 2768-a reuniuni a Consiliului Justiţie şi Afaceri Interne,
desfăşurate la Bruxelles în perioada 4-5 decembrie 2006, Consiliul a ajuns la următoarele
concluzii:
3.1. Gestionarea integrată a frontierelor (GIF) este un concept care reuneşte următoarele
dimensiuni35:
controlul la frontiere (verificări şi supraveghere), astfel cum este definit în Codul
frontierelor Schengen, incluzând analizele de risc pertinente şi informaţiile privind
criminalitatea
depistarea şi investigarea criminalităţii transfrontaliere în coordonare cu toate
autorităţile competente de aplicare a legii
34 Victor Aelenei, Ignat Dragoș-Andrei, Virginel Lozneanu, Georgeta Ungureanu, Gabriel Pereș – ”Management operațional la Frontiera externă Schengen. Autorități, sisteme și bune practici în cooperarea Schengen” – Editura Pro Universitaria, București, 2012, pag. 8035 Victor Aelenei, Ignat Dragoș-Andrei, Virginel Lozneanu, Georgeta Ungureanu, Gabriel Pereș – ”Management operațional la Frontiera externă Schengen. Autorități, sisteme și bune practici în cooperarea Schengen” – Editura Pro Universitaria, București, 2012, pag. 80
Pagina 52 din 77
modelul de acces structurat pe patru niveluri (măsurile în ţările terte, cooperarea cu
ţările învecinate, controlul la frontiere, măsurile de control în spaţiul de liberă circulaţie,
inclusiv retumarea)
cooperarea dintre agenţii pentru gestionarea frontierelor (poliţia de frontieră, vama,
poliţia, securitatea naţională şi alte autorităţi competente) şi cooperarea internaţională
coordonarea şi coerenţa activităţilor statelor membre şi ale instituţiilor şi altor
organisme ale Comunităţii şi ale Uniunii.
Coerenţa dintre aceste dimensiuni şi modul în care sunt aplicate de statele Schengen
reprezintă cheia succesului conceptului de gestionare integrată a frontierelor.
Controlul la frontiere este nu numai în interesul statului membru Schengen la ale cărui
frontiere externe se efectuează, ci şi în interesul tuturor statelor membre care au eliminat sau care
vor elimina controlul la frontierele lor inteme. În consecinţă, odată cu punerea în aplicare a
gestionării frontierelor, trebuie avut în vedere că statele membre îşi controlează frontierele
externe pentru ele însele dar şi, în acelaşi timp, pentru celelalte state membre Schengen
(principiul solidarităţii).
Controlul eficient la frontiere ar trebui menţinut în mod constant, iar acesta ar frebui să
acopere toate acţiunile ilegale, inclusiv cele care nu au impact asupra siguranţei locale. În acest
sens, fiecare stat membru ar trebui să acorde atenţia cuvenită controlului la frontierele exteme.
Pentru a se evita lipsa constantă de resurse în domeniile în care nevoia de siguranţă locală intră
în conflict cu cea a spaţiului Schengen în ansamblu, principala funcţie a unităţilor operaţionale
competente ar trebui să rămână controlul la frontiere, care include analiza de risc şi cercetarea
penală.
Gestionarea frontierelor este o sarcină care necesită un nivel înalt de profesionalism. Ar
trebui să existe o singură autoritate publică competentă (nu una militară) pentru punerea în
aplicare a conceptului GIF în fiecare stat membru, în special şi în mod necesar cu privire la
controlul la frontiere, prevenirea imigraţiei ilegale de-a lungul frontierelor externe şi combaterea
imigraţiei ilegale pe teritoriul statului membru. Comanda, controlul, supravegherea şi
instrucţiunile ar trebuie să fie centralizate în special pentru controlul la frontiere, analiza de risc
şi cercetarea penală, precum şi pentru cooperarea dintre agenţii şi internaţională cu privire la
prevenirea şi combaterea imigraţiei ilegale.
Autoritatea competentă, de obicei paza de frontieră sau poliţia de frontieră, ar trebui
centralizată şi structurată în mod clar. Ar trebui să existe o linie ierarhică directă între unităţile
autorităţii competente la nivel central, regional şi local, care să asigure o abordare comuna cu
Pagina 53 din 77
privire la controlul la frontiere, o planificare şi im sistem de formare unificate, precum şi un
circuit extins şi rapid al datelor la toate nivelurile organizării.
Principalul temei juridic pentru gestionarea frontierelor se regăseşte în legislaţia
comunitară menţionată anterior. Cu toate acestea, este necesară legislaţie suplimentară la nivel
naţional, înfre altele legi privind poliţia de frontieră, străinii şi imigraţia, precum şi protecţia
datelor, astfel încât conceptul GIF să poată fi pus în aplicare integral. Ar trebui să existe şi un
temei juridic care să permită o cooperare armonioasă şi eficientă între agenţii şi o cooperare
internaţională, precum şi schimbul de informaţii. Ar trebui încheiate acorduri, precum acordurile
privind frontierele, acordurile privind mjcul trafic de frontieră şi acordurile de readmisie, cu
ţările terţe învecinate şi cu ţările de origine. În plus, trecerea ilegală a frontierelor ar trebui să
poată fi pedepsită prin lege, iar transportatorilor care introduc imigranţi ilegali ar trebui să li se
impună amenzi şi obligaţia de asigurare a transportului necesar pentru retumare. Ar trebui
elaborată o strategie naţională privind gestionarea frontierelor prin care să se delege în mod clar
sarcini precum evaluările care trebuie întocmite pentru a oferi orientări pentru dezvoltarea şi
planificarea în cadrul unităţilor relevante de la nivel naţional, regional şi local. Strategia ar trebui
să cuprindă evaluări ale mediului de lucru, riscuri şi ameninţări, analize ale resurselor necesare,
precum şi planuri de acţiune şi de dezvoltare.
Ca regulă generală, persoanele care îndeplinesc atribuţiile de poliţist de frontieră ar trebui să fie
profesionişti cu o formare corespunzătoare. Persoanele cu experienţă mai puţin bogată pot
îndeplini atribuţii auxiliare pentru a oferi temporar asistenţă profesioniştilor. Nu se acordă nici o
excepţie în ceea ce priveşte atribuţiile care implică orice tip de utilizare a datelor cu caracter
personal, consultarea registrelor confidenţiale sau deciziile care aduc atingere integrităţii fizice
sau libertăţii unei persoane.
Analiza de risc şi gestionarea frontierelor trebuie să fie susţinute de informaţii
sistematice. Cu ajutorul sistemelor de gestionare a firontierelor, ar trebui să se poată culege şi
analizeze informaţii şi, în final, să se utilizeze rezultatele pe teren. Modelul de analiză globală a
riscului pentru controlul la frontiere reuneşte domeniul informaţiilor, al analizei de risc şi al
gestionării frontierelor la toate nivelurile. Informaţiile strategice presupun organizarea tuturor
informaţiile şi extragerea unei imagini a situaţiei din punct de vedere strategic: fenomenele de
interes şi factorii subiacenţi. Pe baza acestora se produc statistici, tendinţe şi descriptori
calitativi. Analiza strategică a riscului analizează informaţiile strategice de bază. Aceasta indică
schimbările potenţiale şi propune politici.
Pagina 54 din 77
Analiştii trebui să fie de pe deplin informaţi în legătură cu paradigmele, interesele,
ameninţările şi riscurile fundamentale. Gestionarea strategică reprezintă gestionarea organizaţiei
prin obiective strategice fundamentale (pe termen scurt) şi prin transformare (pe termen lung).
Pe fondul unei astfel de situaţii, spaţiul de interes strategic în care se află România este
sursă, zonă de tranzit şi destinaţie a unor activităţi infracţionale constând în36:
migraţie ilegală şi trafic de fiinţe umane;
trafic ilegal de armament, muniţie, materii explozive şi radioactive;
trafic de stupefiante şi precursori;
ti-afic de produse contrafăcute;
activităţi de spălare a banilor;
alte aspecte ale infracţionalităţii economico-financiare.
Cu ajutorul informaţiilor operaţionale, informaţiile operaţionale culese de pe teren şi
informaţiile strategice sunt conectate într-un context operaţional valid (input şi output în ambele
direcţii).
Obiectivul analizei de risc operaţional este de a efectua analize calitative şi cantitative ale
mediului operaţional, ale obiectivelor active şi ale rezultatelor unei activităţi proprii. Se
urmăreşte obţinerea unor informaţii corecte privind situaţia de pe teren. Aceste informaţii ar
trebui utilizate pentru a se facilita direcţionarea optimă a resurselor. Ar trebui acordată o atenţie
deosebită lacunelor, de exemplu în cazul în care sistemul nu funcţionează. Gestionarea
operaţională înseamnă gestionarea resurselor şi a cerinţelor în contextul unor sarcini, unor cadre
bugetare, unor active şi unei jurisdicţii stabilite. Această funcţie se aplică unităţilor operaţionale
a căror sferă de responsabilitate este definită, de exemplu unei jurisdicţii regionale. Analiza de
risc operaţional fumizează indicatori şi profiluri de risc pentru nivelul tactic.
Cu ajutorul informaţiilor tactice (de pe teren), lucrătorii operaţionali de pe teren sunt
conectaţi în activitatea lor cotidiană la sistemul de informaţii. Aceasta înseamnă un fluxul de date
bidirecţional (input şi output). Practic, aceasta înseamnă evaluarea persoanelor, vehiculelor,
navelor sau zborurilor care trebuie verificate. Această evaluare este efectuată în contextul
situaţiei tactice reale. Astfel, aceste metode pot fi denumite analiză de risc tactic.
Capacitatea de reacţie la frontiere (aeriene, maritime şi terestre) măsoară timpul de reacţie
la tentativele de activităţi ilegale la frontieră, precum şi viteza şi modul de reacţie în situaţii
neobişnuite. Gestionarea frontierelor ar trebui să aibă o asemenea capacitate de reacţie încât
alocarea resurselor să se poată adapta în mod corespunzător, după caz. Rezervele, personalul şi
36 Victor Aelenei, Ignat Dragoș-Andrei, Virginel Lozneanu, Georgeta Ungureanu, Gabriel Pereș – ”Management operațional la Frontiera externă Schengen. Autorități, sisteme și bune practici în cooperarea Schengen” – Editura Pro Universitaria, București, 2012, pag. 82
Pagina 55 din 77
echipamentul trebuie să fie disponibile pentru a reacţiona la schimbările care se produc de-a
lungul fi-ontierelor şi la punctele de trecere a frontierelor. Ar trebui de asemenea elaborate
planuri pentru a face faţă unei imigraţii inopinate la scară largă.
Un stat membru ar trebui să aibă capacitatea de a întări controalele la frontieră şi de a
întocmi planuri în acest sens. La toate nivelurile, ar trebui să existe o imagine clară a
ameninţărilor posibile şi planuri privind intensificarea nivelului controalelor. Ar trebui să existe
niveluri de consolidare a controalelor la frontiere adaptate ameninţării şi măsurilor necesare.
Cooperarea dintre statele membre în cadrul Frontex este de asemenea esenţială. Din punct
de vedere individual, participarea statelor membre la coopera-rea coordonată în cadrul Frontex
serveşte obiectivul de a sprijini alte state membre confruntate cu presiunea imigraţiei ilegale, de
a elabora cele mai bune practici pentru gestionarea frontierelor şi de a spori gradul de
profesionalism al propriului personal în acest proces.
3.2. Strategia şi structura organizaţională37
Competenţe ministeriale clare şi funcţionale pentru gestionarea frontierelor.
Planificare naţională centralizată a gestionării frontierelor care să cuprindă linii
directoare şi liste de cerinţe la nivel regional.
Adoptarea măsurilor necesare pentru aplicarea corectă a legislaţiei UE. O strategie
comună a agenţiilor cu privire la prevenirea criminalităţii transfrontaliere şi a imigraţiei
ilegale.
Punerea în aplicare a Convenţiei ONU împotriva criminalităţii organizate
transfrontaliere şi a protocoalelor acesteia privind traficul de persoane şi traficul de
migranţi pe uscat, pe apă sau prin aer şi traficul cu arme de foc, cu părţi componente şi
cu muniţie.
Planuri pentru combaterea traficanţilor şi pentm identificarea victimelor în cooperare cu
alte autorităţi competente.
Formarea, analiza riscurilor specifice şi instrucţiuni operaţionale pentm poliţiştii de
frontieră în scopul identificării victimelor traficului de persoane.
Punerea în aplicare corespunzătoare a acordurilor bilaterale privind cooperarea pentru
gestionarea frontierelor la nivel intemaţional.
Aceste acorduri/legi reglementează întregul spectm al cooperării transfrontaliere
schimbul de informaţii
37 Victor Aelenei, Ignat Dragoș-Andrei, Virginel Lozneanu, Georgeta Ungureanu, Gabriel Pereș – ”Management operațional la Frontiera externă Schengen. Autorități, sisteme și bune practici în cooperarea Schengen” – Editura Pro Universitaria, București, 2012, pag. 83
Pagina 56 din 77
analiza de risc comună
schimbul de experienţă
procedurile pentru situaţiile urgenţă
activităţile comune, etc.
Planificare strategică, alocarea de personal şi de resurse tehnice pe baza unei analize
constante a mediului şi a ameninţărilor.
Planificare şi activităţi legate de gestionarea frontierelor bazate pe informaţii.
imagine de ansamblu a situaţiei la nivel naţional, actualizată în permanenţă, care
să cuprindă toate informaţiile referitoare la gestionarea frontierelor naţionale.
imagine a situaţiei la nivel regional şi local, pe cât posibil în timp real, pentru a
creşte nivelul de conştientizare a situaţiei şi pentru a îmbunătăţi capacitatea de
coordonare a activităţilor operaţionale.
Imaginea situaţiei formată, la toate nivelurile, din informaţii privind:
traficul transfrontalier (total şi pentru fiecare PTF, naţionalităţi, număml şi
motivele verificărilor în linia a doua, refuzul intrărilor, acţiuni ilegale depistate,
modus operandi, cozi de aşteptare etc.)
situaţia de-a lungul frontierei albastre şi a celei verzi (numărul trecerilor ilegale
ale frontierelor, naţionalităţi, modus operandi, ratele identificate) etc.
imigranţii ilegali depistaţi în interiorul teritoriului, persoanele expulzate,
solicitanţii de azil, etc.)
imaginea zonei prefrontaliere (situaţia gestionării frontierelor în ţările învecinate
şi în ţările de origine şi de franzit) şi, în plus, la nivel regional (sau local):
resursele disponibile; numărul şi localizarea patralelor, navelor, aeronavelor şi
măsuri tehnice
numele şi atribuţiile şefilor de tură etc.
ţintele maritime
alte aspecte pertinente.
3.3. Personalul şi formarea
Criterii de selecţie pentru recrutarea de personal nou pe baza unor norme scrise. Ar trebui
testate nivelul de studii şi aptitudinile fizice, iar persoanele recrutate ar trebui să întrunească
cerinţele morale şi legale (cazier juridic, antecedente penale, legale etc.). Organizarea unor
sesiuni de formare şi unor programe de dezvoltare speciale cu privire la chestiuni relevante (de
exemplu, în cadrul unei academii de poliţie sau al unei academii a poliţiei de frontieră).
Pagina 57 din 77
încurajarea membrilor personalului să înveţe alte limbi străine necesare în activitatea lor (ale
ţărilor învecinate, ale ţărilor de origine şi alte limbi străine în ftmcţie de structura pasagerilor).
Agenţii care efectuează controale la frontiere poartă uniforme corespunzătoare
confecţionate din materiale adaptate la vreme şi la condiţiile climatice (nu culoare camuflaj) şi
semne sau insigne care îi identifică ca poliţişti de frontieră. Ar trebui desfăşurat un număr
corespunzător de agenţi şi de echipament de control transfrontalier pentru a se controla fluxul de
pasageri şi a se răspunde evaluării riscului real. Prezenţa în fiecare tură a unor agenţi cu
competenţe lingvistice corespunzătoare.
Pentru verificările amănunţite în linia a doua, ar trebui pus la dispoziţia tuturor PTF (de
ex. la cel mai apropiat PTF), în timp util, echipament avansat pentru examinarea documentelor
de călătorie.
Întocmirea de buletine pentru documentele false în scopul fonnării şi al analizei de risc
derulate la nivel naţional şi internaţional.
Utilizarea dispozitivelor de identificare a amprentelor digitale şi a dispozitivelor de citire
a amprentelor digitale.
Datele referitoare la resortisanţii ţărilor terţe sunt înregistrate automat în baza de date
naţională la intrare şi la ieşire conform legislaţiei naţionale. Sistemul este disponibil la toate PTF.
Informaţiile privind modificarea codului de securitate pentru o perioadă dată sunt furnizate
poliţiştilor de frontieră numai în momentul efectuării acestor modificări.
3.4. Analiza de risc şi informaţiile privind criminalitatea
Sistemul de informaţii strategice organizează toate informaţiile şi generează o imagine a
situaţiei din punct de vedere strategic (fenomene de interes şi factori subiacenţi). Informaţiile
strategice sunt folosite pentm a întocmi statistici, tendinţe şi descriptori calitativi. Poliţiştilor de
gardă de la nivel local le sunt fiimizate sistematic, prin mijloace electronice speciale, rapoarte
săptămânale şi lunare referitoare la analiza de risc, precum şi studii de caz. Există proceduri
pentm întocmirea şi raportarea statisticilor la toate nivelurile (central, regional şi local)38.
Analiza strategică a riscului analizează informaţiile strategice de bază. Aceasta extrage
schimbările potenţiale şi propune politici. Analiştii trebui să fie pe deplin informaţi în legătură cu
paradigmele, interesele, ameninţările şi riscurile fundamentale.
Informaţiile operaţionale conectează informaţiile operaţionale culese de pe teren şi
informaţiile strategice într-un context operaţional valid (input şi output în ambele direcţii).
38 Victor Aelenei, Ignat Dragoș-Andrei, Virginel Lozneanu, Georgeta Ungureanu, Gabriel Pereș – ”Management operațional la Frontiera externă Schengen. Autorități, sisteme și bune practici în cooperarea Schengen” – Editura Pro Universitaria, București, 2012, pag. 85
Pagina 58 din 77
Profilurile practice şi indicatorii de risc care vor fi utilizaţi de patrulele şi agenţii care
efectuează verificările la frontiere sunt realizate de agenţi de informaţii cu o formare specială.
Analize calitative şi cantitative ale mediului operaţional, obiecte de activitate şi
rezultatele activităţii proprii. Analiză operaţională pentru a obţine informaţii corecte privind
situaţia de pe teren, pentm a se facilita direcţionarea optimă a resurselor. Ar trebui acordată o
atenţie deosebită lacunelor, atunci când sistemul nu fimcţionează.
Analiza operaţională este efectuată şi menţinută la sediile regionale prin instracţiuni şi
metode uniforme.
Informaţiile tactice (de pe teren) ar trebui să conecteze lucrătorii de pe teren la sistemul
de informaţii. Fluxul de date ar trebui să fie bidirecţional (input şi output), o reţea de informaţii a
poliţiei de frontieră.
Informaţiile privind indicatorii de risc, profdurile de risc şi modus operandi tipic al
criminalităţii transfrontaliere ar trebui furnizate în mod sistematic agenţilor de la nivel local. Ar
trebui să se recurgă la interogarea tuturor imigranţilor ilegali depistaţi pentru a se identifica
rutele, traficanţii, facilitatorii şi alte aspecte relevante (de ex. pentru a afla preţul plătit
facilitatorilor pentru organizarea trecerilor ilegale).
Cooperarea ar trebui realizată prin stabilirea unor mecanisme de lucru corespunzătoare,
precum schimbul de informaţii, canale de comunicare adecvate, puncte de contact la nivel local,
proceduri de urgenţă şi un mod obiectiv de tratare a incidentelor pentru a se evita disensiimile
politice. Reţinerea imigranţilor ilegali ar trebui efectuată sistematic39:
identificarea şi înregistrarea imigranţilor
recunoaşterea victimelor infracţiunilor, a traficului de persoane şi a exploatării
măsuri suficiente de îndepărtare sau de expulzare
primirea solicitărilor de azil, inclusiv înregistrarea amprentelor digitale.
3.5. Ce produse oferă analiza informaţiilor?40
Analiza informaţiilor, ca activitate în munca modernă de poliţie oferă mai multe produse,
sub formă de rapoarte de analiză, funcţie de datele puse Ia dispoziţie şi de ceea ce se urmăreşte
să se afle. Pentru acest lucru, analiştii pot apela la unul din următoarele tipuri de analize:
39 Victor Aelenei, Ignat Dragoș-Andrei, Virginel Lozneanu, Georgeta Ungureanu, Gabriel Pereș – ”Management operațional la Frontiera externă Schengen. Autorități, sisteme și bune practici în cooperarea Schengen” – Editura Pro Universitaria, București, 2012, pag. 8640 Victor Aelenei, Ignat Dragoș-Andrei, Virginel Lozneanu, Georgeta Ungureanu, Gabriel Pereș – ”Management operațional la Frontiera externă Schengen. Autorități, sisteme și bune practici în cooperarea Schengen” – Editura Pro Universitaria, București, 2012, pag. 86
Pagina 59 din 77
A. Analize strategice (constau în monitorizarea şi predicţia dezvoltării situaţiei globale a
criminalităţii pe arii geografice pretabile şi pe tipuri de infracţiuni având la bază termene medii
şi lungi = "frenduri"). Din această grupă se disting:
a) Analiza modelului infracţional: examinarea naturii, dimensiunii şi dezvoltării
infracţionalităţii sau unui anumit tip de infracţiune într-o anumită zonă geografică sau
într-o anumită perioadă de timp.
b) Analiza profilului general: încercarea de a descoperi caracteristicile distinctive ale
persoanelor care comit acelaşi tip de infracţiune.
c) Analiza metodelor de control/rezolvare al infracţiunilor, evaluarea metodelor de
control/rezolvare folosite în mai multe cazuri în vederea depistării celor mai bime
practici pentru a fi utilizate în viitor.
B. Analize operaţionale (direcţionate spre realizarea obiectivelor pe termen scurt cu
impact imediat în organizarea activităţilor operative de poliţie)
a) Analiza de caz: încercarea de a reconstrui cursul unui incident infracţional pentru a
identifica secvenţialitatea evenimentelor şi a modelelor în activitate, pentru a obţine
indicaţii privind continuarea investigaţiilor şi pentru a identifica anomaliile în
informaţiile obţinute din diferite surse.
b) Analize comparative de caz: constau în compararea de informaţii în cazurile de
infracţiuni similare pentru a descoperi dacă unele dintre ele au putut fi comise sau
organizate de acelaşi/aceiaşi infractor/i.
c) Analiza grupului de infractori: organizarea informaţiilor disponibile despre un grup
cunoscut de infractori pentru a dobândi o cunoaştere a structurii grupului şi rolului
fiecărei persoane/firme în acel grup.
d) Analiza profilului specific — poate fi făcută numai de către un psiholog specializat pe
detenninarea de profiluri comportamentale.
e) Analiza investigaţiilor: evaluează activităţile care au fost şi sunt efectuate pe parcursul
unei anumite investigaţii în scopul de a o orienta cafre obţinerea elementelor de interes.
Utilizarea acestuia de către ofiţerii operativi presupune o serie de avantaje, astfel41:
a) ajută la prelucrarea automată a unui volum mare de date şi informaţii clarificând
diverse mecanisme infracţionale şi legături (ex. listinguri telefonice). Fără ajutorul
41 Victor Aelenei, Ignat Dragoș-Andrei, Virginel Lozneanu, Georgeta Ungureanu, Gabriel Pereș – ”Management operațional la Frontiera externă Schengen. Autorități, sisteme și bune practici în cooperarea Schengen” – Editura Pro Universitaria, București, 2012, pag. 87
Pagina 60 din 77
analizei, asemenea prelucrări (dacă ar fi făcute manual) ar reprezenta o irosire de timp
şi energie, iar rezultatele nu ar fi tot atât de precise;
b) clarifică situaţia unui anumit caz în special a acelora care înmagazinează un mare volum
de date şi informaţii din diverse surse şi diferite ca formă; evită pierderea pe parcurs a
unor date ce iniţial nu par a fi relevante pentm caz, care deşi se regăsesc în conţinutul
lucrării pot foarte uşor scăpa atenţiei ofiţerului operativ (ex. un număr de înmatriculare,
un număr de telefon, un anumit tip de legătură între persoane);
c) permite urmărirea cu uşurinţă a evoluţiei cazului; identificarea stadiului dintr-un anumit
moment referitor la activitatea infracţională; stabilirea activităţilor de urmat,
identificarea golurilor din cunoaştere, stabilirea şi identificarea cu o mai mare precizie a
"ţintelor", funcţie de importanţa lor în grupare; anticiparea în anumite cazuri a "paşilor"
ce vor fi făcuţi de elementele infractoare;
d) prin implementarea şi verificarea informaţiilor în baze de date dedicate se pot identifica
legături şi elemente comune între cazuri.
Pentru aspectele mai sus menţionate, analiza informaţiilor oferă o serie de soluţii, astfel:
prin stocarea informaţiilor existente în lucrare, în baze de date dedicate, nu există
pericolul pierderii ori scăpării din atenţie a vreuneia dintre ele;
prin realizarea hărţilor relaţionale se reprezintă grafic cazul în totalitatea sa (o hartă
relaţională echivalează cât "o mie de hârtii" aşa cum se exprima la unul din cursurile de
instruire instructorul britanic pe probleme de specialitate), permiţându-se în acest fel
urmărirea cu uşurinţă şi analizarea datelor şi informaţiilor existente, reprezentarea
grafică a detaliilor de interes ale cazului; (ex. hărţi de flux pentru mişcarea banilor în
conturile bancare, traseul drogurilor, modul de comunicare şi sensul conversaţiilor
telefonice, hărţi generale de caz privind persoanele implicate şi legăturile dintre acestea,
hărţi de detaliu privind aspecte de interes etc.)
prin identificarea elementelor comune dintre diferite cazuri se evită lucrarea în paralel şi
suprapunerile în muncă;
sprijină factorii de decizie prin semnalarea acestor situaţii în sensul că se pot unifica
anumite cazuri care deşi fac referire la activităţi infracţionale diferite au elemente
comune ( ex. persoane implicate) ori a unor cazuri care sunt în lucru fie la unităţi
diferite, fie se derulează în zone geografice şi de responsabilitate diferite;
se poate identifica sau stabili modelul activităţii infracţionale a persoanelor aflate în
supraveghere (ex. prin stabilirea programului zilnic se pot efectua supravegheri
Pagina 61 din 77
operative punctuale, determinând în acest fel economii financiare şi eficientizarea
activităţilor);
Se poate concluziona faptul că, prin activitatea de analiză a informaţiilor în ansamblul ei,
se identifică, prin utilizarea softului dedicat, o serie de ipoteze de lucru valoroase şi chiar soluţii
exacte de instmmentare a cauzelor complexe, care prin natura lor înglobează un volum foarte
ridicat de date şi informaţii.
Utilitatea şi necesitatea unei analize de acest gen va fi apreciată şi recunoscută la
finalizarea cauzei, atunci când se va constata că rezultatele, deosebite, au fost obţinute într-un
unitate de timp redusă, în raport cu varianta clasică de soluţionare care nu recurgea la utilizarea
sistemului computerizat de implementare, verificare, stocare şi exploatare a informaţiilor.
STUDIU DE CAZ
PROCESUL DECIZIONAL PRIN PRISMA SISTEMULUI INTEGRAT PENTRU
SECURITATEA FRONTIEREI
Secțiunea 1
Conceptul de sistem integrat
Sistemul integrat pentru securitatea frontierei face parte din categoria sistemelor
complexe şi reprezintă ansamblul ordonat de procese şi elemente caracterizat prin numeroase
Pagina 62 din 77
interconexiuni şi interacţiuni capabil să îndeplinească obiectivul fundamental - securitatea
frontierei de stat a României42.
Complexitatea sistemului este dată de multitudinea elementelor care-l compun,
eterogenitatea acestora, mediile variate în care diverse structuri îşi desfăşoară acţiunile specifice,
gradul ridicat şi diversificat de interconexiuni dintre elementele sistemului, multitudinea
acţiimilor derulate temporal şi spaţial, specificitatea legislativă, structurală, procedural-
funcţională, relaţională, de suport logistic şi multe alte aspecte. Elementele componente ale
sistemului integrat pentru securitatea frontierei sunt subsistemele.
Sistemul este de tip deschis, caracterizat prin flexibilitate şi eterogenitate şi este capabil
să desfăşoare prin intermediul subsistemelor (elementelor) componente o seamă de activităţi
specifice, care pe principiul complementarităţii şi a multiplelor relaţii contribuie la realizarea
obiectivului fundamental (securitatea frontierei).
Prin faptul că este de tip deschis, sistemul integrat pentru securitatea frontierei este
capabil de a se interconexa fără modificări esenţiale sau chiar fară nici o modificare cu alte
elemente din mediul exterior (din afara sistemului), precum sistemele naţionale (sistemul
naţional de apărare, sistemul naţional de gestionare a crizelor, sistemul de prevenire şi combatere
a terorismului etc.) sau sistemele altor ţări (sistemele de securizare a frontierelor ţărilor membre
ale Uniunii Europene, ţărilor vecine etc).
Proprietăţile sistemului integrat:43
structurabilitatea - este proprietatea sistemului de a avea o structură în concordanţă cu
obiectivele de îndeplinit;
divizibilitatea - se poate descompune (diviza) în părţi componente, de sine stătătoare,
fără ca aceste elemente să necesite prelucrări şi ajustări esenţiale;
funcţionabilitatea - defineşte proprietatea de funcţionare extra şi intrasistem fără alte
condiţionări;
sistemul este realizabil, adică poate fi proiectat şi construit din punct de vedere
conceptual şi practic;
este un sistem logic cu o metodologie specifică de acţiune;
42 Tăut Ioan-Liviu, Dumitrescu Costel, Cătălin Andruș, Lorincz Anca-Lelia, Pintilie Ligia-Teodora, ”Management operațional la Frontiera externă Schengen. Management și cooperare la Frontiera Schengen” – Editura Pro Universitaria, București, 2012, pag. 16343 Tăut Ioan-Liviu, Dumitrescu Costel, Cătălin Andruș, Lorincz Anca-Lelia, Pintilie Ligia-Teodora, ”Management operațional la Frontiera externă Schengen. Management și cooperare la Frontiera Schengen” – Editura Pro Universitaria, București, 2012, pag. 164
Pagina 63 din 77
este multifuncţional şi pluridisciplinar.
Conceptul de sistem integrat pentru securitatea frontierelor s-a dezvoltat şi aprofundat în
ultimul deceniu al secolului XX. Noul concept vizează armonizarea conceptuală şi operaţională a
agenţiilor federale, statale şi locale cu diverse atribuţii şi misiuni la frontieră în scopul adoptării
procedurilor, dotărilor în sistem ierarhic de comandă şi cooperare - proces deosebit de laborios,
dificil de realizat care îmbină proporţional specializarea cu globalizarea şi nicidecum o anume
fuziune. Şi la americani agenţiile federale cu atribuţii (misiuni) la frontieră sau în legătură cu
frontiera, depăşesc numărul 23.
Astfel de preocupări se manifestă şi în Uniunea Europeană, prevenirea şi controlul
migrării (imigrării şi emigrării) ilegale fiind apreciate ca elemente esenţiale pentru politica
comună a ţărilor Uniunii privind imigraţia şi azilul. În acest context, la 15 noiembrie 2001
Comisia Europeană a elaborat conceptul politicii comune privind imigrarea ilegală. Apoi, a
stabilit un amplu Program de acţiune pentru prevenirea şi combaterea imigrării ilegale şi
traficului de fiinţe umane în Uniunea Europeană, aprobat de Consiliul de Justiţie şi Afaceri
Interne la 28 februarie 2002 . Acest demers vizează proiectarea şi implementarea unui sistem de
management al frontierei externe a Uniunii.
În România, preocupările în acest domeniu conceptual au fost intensificate în a doua
jumătate a anului 2001 când, în mod practic, a fost legiferată înfiinţarea Grupului Interministerial
Român pentru Managementul Integrat al Frontierei de Stat. În cadrul acestui Grup, sunt reunite
instituţiile naţionale cu atribuţii la frontieră sau cu legătură cu frontiera.
Secțiunea 2
Elemente (subsisteme) componente
Sistemul integrat pentru securitatea frontierei, aşa cum este perceput, reprezintă una
dintre cele mai dificile provocări la adresa factorilor de decizie, atât din punct de vedere
conceptual, cât şi din punct de vedere al proiectării şi realizării acestui mecanism deosebit de
complex. Complexitatea este dată de multitudinea structurilor participante, eterogenitatea lor,
extinderea spaţială şi temporală, dinamica vehiculării informaţiilor, ritmul rapid în care se succed
evenimentele la frontieră; modul de operare extrem de variat practicat de organizaţiile criminale
transfrontaliere; apariţia şi manifestarea de noi forme de criminalitate transnaţională; progresele
tehnice şi tehnologice în realizarea mijloacelor de prevenire şi combatere a infracţiimilor şi, în
general, a actelor ilegale specifice domeniului transfrontalier şi multe alte considerente44.44 Tăut Ioan-Liviu, Dumitrescu Costel, Cătălin Andruș, Lorincz Anca-Lelia, Pintilie Ligia-Teodora, ”Management operațional la Frontiera externă Schengen. Management și cooperare la Frontiera Schengen” – Editura Pro
Pagina 64 din 77
Din punctul nostru de vedere, sistemul supus analizei poate fi structurat într-o mare
varietate de elemente. De pildă, putem avea în vedere instituţiile care concură la securizarea
frontierei şi care însumează peste douăzeci de ministere, agenţii, servicii, nenumărate
substructuri ale acestora, organisme locale şi regionale, organizaţii neguvemamentale şi altele
care, deşi au obiecte de activitate diferite, prin natura relaţiilor lor, ori, prin natura împrejurărilor,
au tangenţă cu activitatea transfrontalieră. În acest caz, avem de a face cu atâtea sisteme, câte
instituţii sunt implicate în securizarea frontierei. Fiecare dintre instituţii, fiind un subsistem, are
capacitatea de a funcţiona de sine stătător, având, la rândul lor, alte subsisteme subalterne, care
contribuie la îndeplinirea obiectului lor de activitate. Dacă avem în vedere un alt unghi de
abordare, cum ar fi, de exemplu, structurile (ministerele, agenţiile, serviciile etc), care concură la
securizarea frontierei şi le analizăm de sine-stătător, constatăm necesitatea integrării în interiorul
lor a aspectelor esenţiale legate de sistemul integrat în corelaţie cu mediul lor extern. În acest
sens, sistemul integrat pentru securitatea frontierei de stat a României trebuie să aibă proprietatea
de a se interfaţa (integra) cu sistemele, structurile similare din ţările vecine, ţările Uniunii
Europene, alte state (terţe ţări) cu care România a încheiat acorduri legate de frontiere şi de
combatere a infracţionalităţii transfrontaliere. Dacă analizăm sistemul din punct de vedere
metodologic, acţiunea de combatere a actelor şi faptelor care aduc atingere la regimul juridic al
frontierei de stat, pornind de la activitatea de prevenire şi continuând cu identificarea,
combaterea şi terminând cu înlăturarea urmărilor acestor fapte, putem identifica alte elemente
componente ale sistemului. În situaţia în care avem în vedere formele principale de acţiune, în
legătură cu protejarea intereselor statului român la frontieră, concepută dincolo de o simplă linie
de demarcaţie dintre teritoriul nostru naţional şi teritoriile statelor vecine, identificăm, de
asemenea, o altă definiţie a elementelor componente. În schimb, dacă avem în vedere natura
mijloacelor întrebuinţate, grupate pe domenii, design etc., vom avea o altă determinare a
elementelor sistemului. De aceea, autorului i-a fost deosebit de greu să aleagă între opţiunile
posibile şi, oricum, nici nu şi-a propus ca tratarea acestui aspect să fíe exhaustivă.
De la data aderării se vor ridica controalele la frontierele comune ale României cu
celelalte state membre Schengen, denumite în continuare frontiere interne.
Explicarea sistemului integrat pentru securitatea frontierei propusă aici, ne ajută să
înţelegem, atât elementele componente, cât şi complexitatea operaţională şi relaţională în
interiorul lui, dar şi cu mediul exterior, precum şi aplicaţiile practice operate în mod real, de
îndeplinire, de fapt, a misiunilor de control şi de supraveghere a frontierei.
Universitaria, București, 2012, pag. 165Pagina 65 din 77
Secțiuunea 3
Reintroducerea controlului frontierelor interne45
În eventualitatea unei ameninţări grave la adresa securităţii interne, România va dezvolta
capacitatea de a reintroduce temporar, cu respectarea principiului proporţionalităţii şi al
cooperării, controlul la frontierele interne.
În acest sens, vor fi elaborate planuri necesare consolidării temporare a capacităţilor de
supraveghere şi control pentru situaţii care impun reintroducerea temporară a controlului la
frontierele interne.
Această definire a subsistemului de supraveghere pune în evidenţă complexitatea sa,
generată de multitudinea şi diversitatea echipamentelor integrate, atât proprii (aparatură de
observare şi supraveghere), cât şi specifice altor subsisteme (mijloace informatice şi de
comunicaţii, autovehicule, nave, ambarcaţii, aparate de zbor), conducând la ideea manifestării
unor interdependenţe de profunzime şi, în consecinţă, necesitatea unor activităţi bine planifícate,
organizate, conduse şi realizate, de interfaţare, sincronizare şi armonizare a tuturor elementelor
sistemice.
Interfaţarea defineşte acţiunea de interconectare a două sau a mai multor subsisteme ale
sistemului integrat pentru securitatea frontierei, în vederea schimbului oportun şi eficient de date
şi informaţii necesare sprijinului reciproc şi fimcţionării armonioase a acestora. Sincronizarea
reprezintă acţiunea de determinare ca două sau mai multe acţiuni sau fenomene să se petreacă în
acelaşi timp, fiind o condiţie esenţială a bunei desfăşurări a misiunilor specifice. Armonizarea
realizează potrivirea desăvârşită a elementelor sistemice, compatibilitatea deplină, conceptuală şi
acţională a acestora, creând condiţiile acţiunii unitare şi eficiente a sistemului integrat de
supraveghere a frontierei.
Este cunoscut că, în conformitate cu prevederile legale, trecerea persoanelor, mijloacelor
de transport şi a bunurilor peste frontiera de stat se efectuează numai prin punctele de trecere a
frontierei, cu respectarea condiţiilor şi metodologiilor de control specifice, fiind interzisă
tranzitarea frontierei prin alte locuri decât cele destinate acestui scop.
Pentru asigurarea respectării legii în această privinţă este necesară şi obligatorie
supravegherea riguroasă a zonei cuprinse între punctele de frecere a frontierei. Se impune
acordarea unei atenţii cu atât mai sporite cu cât, urmare a creşterii eficacităţii măsurilor de
control în punctele de trecere şi atingerea unui înalt grad de securizare a acestor zone, se
45 Tăut Ioan-Liviu, Dumitrescu Costel, Cătălin Andruș, Lorincz Anca-Lelia, Pintilie Ligia-Teodora, ”Management operațional la Frontiera externă Schengen. Management și cooperare la Frontiera Schengen” – Editura Pro Universitaria, București, 2012, pag. 166
Pagina 66 din 77
manifestă tendinţa evitării căilor legale de acces şi orientarea spre frontiera terestră (de apă). Aici
potenţialii intruşi se simt favorizaţi de spaţiile mai largi de mişcare, unele elemente particulare
ale reliefului, acoperirea cu vegetaţie, toate acestea speculate, mai ales pe timpul nopţii şi în
condiţii atmosferice dificile, cu vizibilitate redusă.
Având în vedere întinderea considerabilă a zonelor de responsabilitate, cuprinse între
punctele de trecere a frontierei, pentru asigurarea unei eficiente ridicate a misiunilor de
supraveghere, devine imperios necesar a proiecta, realiza şi implementa, din timp, un sistem de
supraveghere eficace, în adâncime, adaptat condiţiilor specifice ale zonei şi sitaaţiei operative.
În viziunea noastră, structurarea diferenţiată a subsistemului de supraveghere, se face în
funcţie de variate criterii, cum ar fi46:
tipul frontierei (terestră, pe râuri, fluvială, maritimă);
dispunerea în adâncime a elementelor de observare, detecţie, interceptare, identificare şi
reţinere a elementelor infractoare (contraveniente);
caracteristicile şi performanţele echipamentelor de supraveghere utilizate (fixe,
portabile, mobile) etc.
Având în vedere complexitatea deosebită a echipamentelor utilizate, interdependenţele şi
intercondiţionările, mai evidente, cu celelalte subsisteme ale sistemului integrat pentru
securitatea frontierei, precum şi elementele de noutate introduse de intrarea în dotare a
mijloacelor de supraveghere pe principiul termoviziunii, considerăm util să prezentăm, mai întâi,
componenta mobilă a subsistemului de supraveghere.
Componenta mobilă este alcătuită dintr-un ansamblu unitar de autovehicule echipate
adecvat cu aparatură de supraveghere şi observare, atât pe timp de zi, cât şi pe timp de noapte,
mijloace de comunicaţii voce şi date, echipamente şi programe informatice specifice specializate,
dispozitive de determinare automată a distanţelor şi coordonatelor geografice, precum şi alte
echipamente.
Zona economică exclusivă reprezintă o parte integrantă a resurselor naţionale care
contribuie la dezvoltarea şi creşterea economică a ţării. Ca urmare, trebuie să protejeze şi
exploateze, pe de o parte, resursele naturale, iar pe de alta să asigure traficul şi securitatea pe
mare şi să contracareze activităţile ilegale şi ostile.
46 Tăut Ioan-Liviu, Dumitrescu Costel, Cătălin Andruș, Lorincz Anca-Lelia, Pintilie Ligia-Teodora, ”Management operațional la Frontiera externă Schengen. Management și cooperare la Frontiera Schengen” – Editura Pro Universitaria, București, 2012, pag. 167
Pagina 67 din 77
Toate procesele care au loc în Zona Economică Exclusivă reprezintă un scenariu deosebit
de complex referitor, în principal, la47:
impunerea şi protecţia suveranităţii;
managementul fondului piscicol şi a resurselor minerale/hidrocarburi;
susţinerea industriilor asociate, inclusiv turismul;
aplicarea legii şi menţinerea ordinii, inclusiv a libertăţii traficului;
ajutor în caz de dezastre şi crize umanitare;. .
protecţia mediului.
Soluţiile operaţionale se bazează pe o solidă infrastructură de tip reţea centralizată,
incluzând cele mai performante reţele de telecomunicaţii şi module de Comandă&Control, care
conectează şi pun în valoare toate sistemele, subsistemele, echipamentele şi produsele existente
în segmentele sistemului ZEE.
Modularizarea şi scalabilitatea soluţiei operative facilitează generarea treptată a
sistemelor, pornind de la cele mai urgente nevoi, în concordanţă cu cerinţele, disponibilităţile
bugetare şi planificarea în timp, evaluate de către autorităţile române.
Proiectul include lucrări civile, facilităţi (centru de formare) şi obligativitatea ca, după
darea în folosinţă, să se asigure suport tehnic, asistenţă operaţională, service etc. Toate aceste
dotări sunt integrate şi integrabile într-un sistem la nivel naţional, (sisteme în sistem).
Sistemul asigură următoarele funcţii48:
recunoaştere şi supraveghere maritimă;
detecţia incipientă şi urmărirea ţintelor aeriene, de suprafaţă şi subacvatice, în orice
condiţii meteo;
clasificarea/identificarea ţintelor;
comanda&controlul elementelor de dispozitiv;
monitorizarea şi controlul traficului maritim în zonă;
supravegherea poluării maritime;
punerea în aplicare a reglementărilor locale şi internaţionale de semnalizare luminoasă pe
mare;
operaţii de căutare şi salvare;
47 Tăut Ioan-Liviu, Dumitrescu Costel, Cătălin Andruș, Lorincz Anca-Lelia, Pintilie Ligia-Teodora, ”Management operațional la Frontiera externă Schengen. Management și cooperare la Frontiera Schengen” – Editura Pro Universitaria, București, 2012, pag. 16748 Tăut Ioan-Liviu, Dumitrescu Costel, Cătălin Andruș, Lorincz Anca-Lelia, Pintilie Ligia-Teodora, ”Management operațional la Frontiera externă Schengen. Management și cooperare la Frontiera Schengen” – Editura Pro Universitaria, București, 2012, pag. 168
Pagina 68 din 77
înregistrarea informaţiilor relative la ţinte şi gestiunea automată a datelor.
Sistemul este astfel conceput, încât să integreze, la un înalt nivel de modularizare, un
număr de dotări aeriene, navale şi terestre, incluzând avioane şi elicoptere de patrulare, aparate
de zbor fără pilot, eventual sateliţi de comunicaţii, nave de supraveghere şi de intervenţie, locaţii
radar şi electro-optice, senzori subacvatici - toate beneficiind de facilităţi de interconectare şi
interoperabilitate, asigurate de o solidă infrastructură de telecomunicaţii care permite transferul
de date în timp real.
Implementarea sistemului se realizează prin intermediul unei combinaţii
cuprinzătoare de subsisteme, fiecare dintre acestea acoperind multiple roluri şi
funcţionalităţi, pe care le prezentăm în continuare.
Secțiunea 4
Raportarea la sistemul naţional de apărare
Aşa cum menţionam, sistemul integrat pentru securitatea frontierei este un sistem deschis.
El este, la rândul lui, integrat şi interfaţabil cu alte sisteme naţionale (sistemul de apărare şi
securitate naţională, sistemul informatic naţional, sistemul de apărare, ordine publică şi siguranţă
naţională, sistemul de transporturi, turism etc), dar şi cu sisteme similare din alte state, cu care
România are încheiate acorduri în acest sens.
Soluţiile integrate pentru controlul / supravegherea frontierei acoperă următoarele
domenii49:
frontieră (regiunile, zonele, locaţiile vamale, punctele de trecere a frontierei);
aeroporturile, porturile, terminalele maritime;
infrastructura de transport (autosfrăzi, străzi, căi ferate, fluviu, râuri de frontieră, mare)
şi vehicule de transport (autoturisme, autocamioane, trenuri, aeronave etc);
relaţionarea sistemului cu activităţile specifice de securitate naţională (protecţia şi
securizarea instituţiilor şi a clădirilor guvernamentale, a complexelor industriale, a
zonelor urbane, a băncilor, oficiilor poştale, transportului urban etc);
un domeniu larg de servicii şi sisteme electronice de apărare navală care să asigure
comunicarea despre nevoile specifice ale navelor aflate în marş, ale Poliţiei de
49 Tăut Ioan-Liviu, Dumitrescu Costel, Cătălin Andruș, Lorincz Anca-Lelia, Pintilie Ligia-Teodora, ”Management operațional la Frontiera externă Schengen. Management și cooperare la Frontiera Schengen” – Editura Pro Universitaria, București, 2012, pag. 168
Pagina 69 din 77
Frontieră, Marinei Militare şi alte altor Autorităţi Maritime Internaţionale (N.A.T.O.,
U.E., ţări riverane, nave comerciale, pescadoare etc). Soluţiile au în vedere:
controlul dinamic şi eficient al frontierei, teritoriului şi infirastructurii;
fimcţii specifice pentru scenarii operaţionale şi aplicaţii specifice;
optimizarea resurselor (umane şi tehnologice);
divizarea investiţiei: de exemplu senzorii pot fi repartizaţi la diferiţi operatori, fiecare
din ei rulând propria aplicaţie pentru a analiza datele dorite colectate de la
frontieră/teritoriu, dar cu condiţia (cerinţa) operaţională obligatorie de interfaţare
(compatibilitatea sistemelor).
Aplicaţii ale sistemelor integrate multisenzori:
Securitatea zonelor critice (pentru poliţia de frontieră)
Detecţia şi identificarea comportamentului suspecţilor;
Urmărirea persoanelor;
Controale specifice (migraţia ilegală, contrabanda, detecţia intruşilor,
antiterorism), folosind sisteme video de detecţie a obiectelor.
Sisteme de securitate pentru aeroporturi
Supraveghere video digitală;
Controlul accesului persoanelor;
Sisteme de manipulare a bagajelor;
Sisteme de inspecţie a bagajelor (raze X, gama, 3D).
Securitatea terminalelor şi a porturilor
Controlul accesului vehiculelor;
Supravegherea video a controlului terminalelor;
Controlul containerelor în concordanţă cu Iniţiativa de Securitate a
Containerelor (S.U.A.) (CSI = Container Security Iniţiative).
Controlul traficului rutier în interiorul teritoriului naţional
Urmărirea autovehiculelor;
Identificarea vehiculelor/persoanelor cu un comportament suspect;
Setarea alarmelor inteligente;
Senzori mobili;
Corelarea datelor; , .
Căutarea inteligentă.
Pagina 70 din 77
Identificarea reţelelor de traficanţi, călăuzelor, reţelelor de deplasare
Monitorizarea aglomeraţiilor şi mediilor de interes;
Comunicarea inteligentă cu poliţiştii de stradă;
Realocarea uşoara şi reconfigurarea senzorilor.
CONCLUZII
În contextul viitoarei integrări a României în Spațiul Schengen se impune o atenție
deosebită pentru managementul judicios al activităților specifice polițienești la frontiera externă
a Uniunii. Sub acest aspect, un rol deosebit de important îl are identificarea precoce a
disfuncționalităților, fie ele manageriale, de sistem, sau procedurale, dar în special decizionale,
deoarece, în context Schengen, deciziile implementate la nivel național trebuie să fie în
conformitate și să acționeze în concert cu rezoluțiile Comunității Europene.
Obiectiv declarat la nivel comunitar, securizarea frontierelor implică o multitudine de
aspecte interconectate, de la dotarea polițiilor naționale și uniformizarea procedurilor de lucru,
până la profesionalizarea și pregătirea continuă a personalului responsabil cu supravegherea și
controlul frontierei de stat.
Un rol important în implementarea acestor directive comunitare le revine managerilor din
cadrul structurilor naționale, care au menirea de a realiza o tranziție fără sincope către normele și
procedurile unei poliții de frontieră europene, profesioniste și axată pe apărarea intereselor
comunitare.
Pagina 71 din 77
În realizarea acestor obiective, pe lângă alinierea legislației naționale la cea europeană, un
alt factor decisiv pentru asigurarea succesului acestor măsuri îl reprezintă exercitarea funcției de
control și îndrumare a managementului, esențială de altfel pentru a transpune concepțiile
europene în practica națională, pentru evaluarea gradului de implementare a programelor de
modernizare și pregătire, dar și pentru identificarea și remedierea timpurie a sincopelor inerente.
Un alt element decisiv pentru atingerea standardelor europene în ceea ce privește
securizarea frontierelor îl reprezintă analiza de risc, element nou implementat în procedurile de
lucru la nivel național. Aceasta reprezintă un instrument puternic în mâinile managerilor,
deoarece permite acestora direcționarea forțelor și mijloacelor disponibile către punctele cheie,
identificarea zonelor problematice, precum și găsirea celor mai bune metode de contracarare a
activităților infracționale, element deosebit de important în contextul permanentei diversificări a
formelor îmbrăcate de infracționalitatea transfrontalieră și de continua modificare a țintelor și a
rutelor migratorii.
Având rolul de graniță a Uniunii Europene, României îi revine rolul dificil de a fi prima
baricadă în calea grupurilor infracționale, de aceea este deosebit de important ca Poliția de
Frontieră Română, ca autoritate națională competentă în supravegherea și controlul frontierelor,
să realizeze în timpul cel mai scurt tranziția către obiectivele trasate la nivel comunitar, să atingă
nivelul de competență și de dotare infrastructurală necesar securizării frontierei de est a
Comunității Europene
Pagina 72 din 77
BIBLIOGRAFIE
Constituția României
Strategia de management integrat al frontierei de stat a României in perioada 2011-2012
din 9 martie 2011
Hotărârea 220 din 9 martie 2011 pentru aprobarea Strategiei naționale de management
integrat al frontierei de stat a României în perioada 2011-2012
CONVENȚIA din 19 iunie 1990 de aplicare a acordului de la Schengen din 14 iunie
1985 privind eliminarea graduală a controalelor la frontierele comune
LEGE nr.146 din 10 iulie 2008 pentru aderarea României la Tratatul dintre Regatul
Belgiei, Republica Federală Germania, Regatul Spaniei, Republica Franceză, Marele
Ducat de Luxemburg, Regatul Țărilor de Jos şi Republica Austria privind aprofundarea
cooperării transfrontaliere, în special în vederea combaterii terorismului, criminalităţii
transfrontaliere şi migraţiei ilegale, semnat la Prüm la 27 mai 2005
Pagina 73 din 77
Dumitrescu Costel – ”Managementul Poliției de Frontieră” – Editura Univers Științific,
București, 2005
Victor Aelenei, Teodor Frunzeti, Constantin Hlihor, Vasile Ciocan, Gabriel Pereș –
”Management operațional la Frontiera externă Schengen. Politici, strategii și
management în domeniul Schengen” – Editura Pro Universitaria, București, 2012
Victor Aelenei, Ignat Dragoș-Andrei, Virginel Lozneanu, Georgeta Ungureanu, Gabriel
Pereș – ”Management operațional la Frontiera externă Schengen. Autorități, sisteme
și bune practici în cooperarea Schengen” – Editura Pro Universitaria, București, 2012
Tăut Ioan-Liviu, Dumitrescu Costel, Cătălin Andruș, Lorincz Anca-Lelia, Pintilie Ligia-
Teodora, ”Management operațional la Frontiera externă Schengen. Management și
cooperare la Frontiera Schengen” – Editura Pro Universitaria, București, 2012
Victor Aelenei, Dumitrescu Costel, Cezar Peța, Victor-Dan Cavaropol – ”Management
operațional la Frontiera externă Schengen. Criminalitatea Transfrontalieră” – Editura
Pro Universitaria, București, 2012
CUPRINS
CAPITOLUL I
PROCESUL DECIZIONAL - ELEMENT DE AUTORITATE A MANAGEMENTULUI
INSTITUȚIONAL
Secțiunea 1: Generalităţi ...............................................................................................................6
Secțiunea 2: Noţiunea de decizie, clasificarea acestora şi cerinţele de bază
privind elaborarea deciziilor .........................................................................................................6
2.1. Clasificarea deciziilor .................................................................................................7
2.2. Cerinţele de bază privind elaborarea deciziei ............................................................8
Secțiunea 3: Certitudinea şi riscul decizional în activitatea frontalieră ....................................10
Secțiunea 4: Regulile privind eficientizarea deciziilor în activitatea frontalieră ......................12
CAPITOLUL II
CONTROLUL ACTIVITĂŢILOR OPERATIVE DE FRONTIERĂ
Pagina 74 din 77
Secțiunea 1: Generalităţi .............................................................................................................16
Secțiunea 2: Principiile și atributele controlului ........................................................................19
Secțiunea 3: Formele, metodele şi procedeele de executare a controlului activităţilor operative
de frontieră ...................................................................................................................................21
3.1. Formele controlului ..................................................................................................21
3.2. Metodele de control ...................................................................................................24
3.3. Elementele controalelor ............................................................................................25
3.3.1. Pregătirea controlului ............................................................................................26
3.3.2. Organizarea controlului .......................................................................................26
3.3.3. Evaluarea şi aprecierea rezultatelor desprinse .....................................................26
Secțiunea 4: Metode şi procedee specifice utilizate în activitatea de control ............................27
CAPITOLUL III
PROCESUL DECIZIONAL ÎN CADRUL MANAGEMENTULUI INTEGRAT
Secțiunea 1: Elemente ale procesului decizional .......................................................................29
Secțiunea 2: Etape ale procesului decizional .............................................................................31
2.1. Etapa premergătoare luării deciziei .........................................................................31
2.2. Adoptarea deciziei .....................................................................................................31
2.3. Realizarea deciziei .....................................................................................................32
Secțiunea 3: Metode de management integrat ............................................................................32
3.1. Metoda managementului prin obiective ..................................................................33
3.2. Metoda managementului prin proiecte ....................................................................34
3.3. Metoda managementului prin bugete ......................................................................35
3.4. Principiile generale ale Strategiei Nationale ...........................................................35
Secțiunea 4: Delegarea de competente (atribuţii) .......................................................................36
CAPITOLUL IV
ROLUL ANALIZEI DE RISC ÎN IDENTIFICAREA DISFUNCȚIONALITĂȚILOR ÎN
PROCESUL DECIZIONAL
Secțiunea 1: Analiza de risc - definiţii şi tipologii ......................................................................38
1.1. Standarde pentru analiză ..........................................................................................41
Pagina 75 din 77
1.2. Analiza strategică ......................................................................................................42
Secțiunea 2: Analiza de risc la nivel operativ a frontierelor terestre, maritime şi aeriene ale
spaţiului Schengen .......................................................................................................................45
2.1. Niveluri de operare în cadrul Analizei Riscului Integrat de Bază .........................50
2.2. Tipuri de informații necesare în activitatea operativă .............................................51
2.3. Domenii ce trebuie analizate ....................................................................................51
Secțiunea 3: Analiza de risc la nivel strategic a frontierele terestre, maritime şi aeriene ale
spaţiului Schengen .......................................................................................................................52
3.1. Gestionarea integrată a frontierelor .........................................................................53
3.2. Strategia şi structura organizaţională ......................................................................57
3.3. Personalul şi formarea ..............................................................................................59
3.4. Analiza de risc şi informaţiile privind criminalitatea ..............................................59
3.5. Ce produse oferă analiza informaţiilor? ..................................................................61
STUDIU DE CAZ
PROCESUL DECIZIONAL PRIN PRISMA SISTEMULUI INTEGRAT PENTRU
SECURITATEA FRONTIEREI
Secțiunea 1: Conceptul de sistem integrat ..................................................................................64
Secțiunea 2: Elemente (subsisteme) componente .......................................................................66
Secțiunea 3: Reintroducerea controlului frontierelor interne ...................................................67
Secțiunea 4: Raportarea la sistemul naţional de apărare ..........................................................70
CONCLUZII
BIBLIOGRAFIE
Pagina 76 din 77