1

Analiza experienei implementrii legii ajutorului social n Republica Moldova

Autori: Valeriu Prohnichi, coordonatorul studiului Veronica Sandu, analist de politici Alexandru Snchetru, prelucrarea datelor Versiune final Chiinu, 2011

2

Prezentul document a fost elaborat de Centrul Analitic Independent EXPERT-GRUP pentru Comisia Parlamentar pentru Protecie Social, Sntate i Familie a Parlamentului Republicii Moldova, n cadrul Programului comun al Consiliului Europei i Uniunii Europene privind susinerea democraiei n Republica Moldova. Afirmaiile i concluziile din acest document aparin autorilor i nu neaprat reflect poziia sau opiniile finanatorului.

3

CONINUT

Sumar executiv .............................................................................................................................................................. 4

Introducere..................................................................................................................................................................... 5

1. Conceptul de asistena social orientat spre reducerea srciei ........................................................................... 7

2. Raionamentul adoptrii legii ajutorului social ...................................................................................................... 8

3. Prevederile eseniale ale legii ajutorului social...................................................................................................... 9

3.1. Elementele de baz ale mecanismului ajutorului social...................................................................................... 9

3.2. Utilizarea variabilelor-proxy pentru a evalua i verifica informaia despre venit ............................................. 10

3.3. Administrarea prestaiei de ajutor social .......................................................................................................... 12

4. Experiena n implementarea prevederilor legii................................................................................................... 13

4.1. Indicatori-cheie ................................................................................................................................................. 13

4.2. Cereri pentru acordarea ajutorului social .......................................................................................................... 13

4.3. Beneficiari i prestaia medie............................................................................................................................ 14

4.4. Caracteristicile gospodriilor ............................................................................................................................ 15

5. Ajutorul social: impactul asupra srciei la nivelul diferitor grupuri sociale ...................................................... 17

6. Ajutorul social i piaa forei de munc ............................................................................................................... 19

7. Analiza SWOT a aplicrii Legii ajutorului social................................................................................................ 20

7.1. Puncte forte....................................................................................................................................................... 20

7.2. Puncte slabe ...................................................................................................................................................... 20

7.3. Oportuniti....................................................................................................................................................... 21

7.4. Ameninri ........................................................................................................................................................ 22

Concluzii i recomandri ............................................................................................................................................. 24

4

Sumar executiv Acest studiu prezint o analiz succint a implementrii legii ajutorului social prin prisma evalurii procesului - accesul i principiul de distribuie, precum i prin prisma rezultatului impactul prestaiei asupra srciei. Studiul demonstreaz c sistemul de acordare a prestaiei de ajutor social este unul corect i non-discriminatoriu, care faciliteaz accesul populaiei la sistemul de asisten social. Considernd perioada de timp de cnd a fost introdus prestaia, gradul de acoperire este unul satisfctor i care o sa ating pragul de saturaie (total persoane eligibile) ntr-o perioad foarte scurt. Mecanismul de acordare a ajutorului social este unul complex ca i concept, dar n acelai timp uor de folosit. Studiul arat c durata medie de la depunerea cererii i pn la primirea prestaiei, dac solicitantul este eligibil, dureaz de la dou la trei sptmni. n acelai timp, din cauza c mecanismul este unul complex este dificil de al nelege att la nivel de populaie, beneficiar, ct i la nivel de administrare. Studiul arat c o parte din asistenii sociali nu neleg pe deplin mecanismul, astfel el este criticat att din exterior ct i din interior. Complexitatea mecanismului genereaz i deficiene la nivel de funcionalitate. Studiul elucideaz un ir de imperfeciuni (n procesul de evaluare a veniturilor, de diminuare a hazardului moral etc.) care rezult n erori de incluziune i mai ales de excluziune. Chiar dac aceste erori sunt mai degrab excepii, ele contribuie la crearea unei opinii negative despre sistem. Sistemul de acordare al ajutorului social a fost pus n aplicare ntr-un termen record, n acelai timp studiul arat c la nivel de administrare sistemul pare nc a necesita investiii, n special n instruirea asistenilor sociali. Efectul major al sistemului trebuie sa fie msurat prin gradul de intire a celor mai srace gospodrii din ar. Studiul arat c aceast prestaie este cea mai eficient n combaterea srciei, 62% din beneficiari se plaseaz n decila inferioar i 21% n decila 2. Calculele efectuate n cadrul acestui studiu arat c 85% din banii alocai prin ajutorul social merg la cele mai srace gospodrii (din decilele 1 i 2). n acelai timp, rmne un numr considerabil de persoane srace (din decila 1 i 2) care nc nu sunt cuprinse n sistemul de ajutor social. Cauzele ne-includerii acestor gospodrii nu au putut fi identificate n cadrul acestui studiu, este necesar ca acestea sa fie identificate i adresate. Totui, nivelul de intire este considerat unul bun, dat fiind instituirea recent a sistemului de acordare a ajutorului social. Dac analizm profilul srciei, datele arat c ajutorul social este acordat n mare parte familiilor cu copii (n particular prinilor singuratici), astfel mbuntind nutriia, accesul la serviciile medicale, la educaie a acestei categorii de gospodrii. Studiul arat c msurile de reducere a gradului de dependent i a hazardului moral nu sunt totdeauna eficiente, datele calitative arat c mecanismul las loc de manipulri.

5

Introducere Acest studiu este efectuat n cadrul proiectului Servicii de consultan pentru Parlamentul Republicii Moldova, implementat de Centrul Analitic Independent EXPERT-GRUP. Beneficiarul final al studiului este Comisia Parlamentar pentru Protecie Social, Sntate i Familie.

Scopul studiului este de a elucida n mod obiectiv experiena implementrii Legii ajutorului social (nr. 133 din 13.06.2008) de la intrarea acesteia n vigoare. n particular, studiul:

- Arat n ce msur a fost atins scopul declarat al legii;

- Elucideaz ct de obiective i juste din punct de vedere social sunt mecanismele prevzute de lege i stabilete nivelul de eficien atins prin utilizarea acestor mecanisme;

- Efectueaz o analiz SWOT a acestei legi;

- Ofer o list clar de recomandri de politici pentru ameliorarea impactului social al legii menionate.

Acest studiu prezint succint mecanismul de asisten social intit i raionamentul introducerii sistemului de ajutor social. Ulterior sunt analizate prevederile legii ajutorului social, fiind explicate principiile de baz, definite noiunile i identificai paii de stabilire a beneficiarilor prestaiei de ajutor social. Boxa 1 prezint o imagine de ansamblu a sistemului de acordare a ajutorului social precum i indicatorii-cheie.

Experiena n implementarea legii este analizat prin prisma gradului de acoperire, relevanei prestaiei i a caracteristicilor gospodriilor beneficiare. O parte important a studiului este analiza impactului prestaiei asupra srciei, fiind prezentat n raport cu principalii indicatori ai srciei, precum i cu indicatorii subiectivi de determinare a srciei. Impactul asupra pieii muncii este de asemenea considerat, fiind analizat gradul de prevenire n cadrul sistemului hazardului moral.

Partea final pune mpreun punctele forte, slabe, oportunitile i ameninrile pentru a oferi o imagine de ansamblu al impactului legii ajutorul social asupra familiilor, comunitii, sistemului de asisten social i economiei, per ansamblu.

Constatrile acestui studiu au fost formulate n baza analizei cantitative folosind baza de date Sistemul de Asisten Social din Moldova (MSAS, 2010-2011). De asemenea au fost folosite date din Cercetarea Bugetelor Gospodriilor Casnice (CBGC 2009-2010). Datele cantitative sunt reprezentative la nivel naional.

Analiza cantitativ a fost completat cu date calitative, care au fost colectate prin discuii de grup cu asistenii sociali din 2 raioane (Cimilia i Teleneti), n luna Octombrie 2011. Datele calitative nu sunt reprezentative la nivel naional i reprezint opinia a 22 asisteni sociali selectai aleatoriu n cadrul raioanelor preselectate.

Boxa 1. Ajutorul social Ajutorul social este o sum de bani care se acorda unei familii, n baza evalurii veniturilor ei, iar suma este egal cu lacuna dintre veniturile familiei i venitul garantat, pentru a asigura un anumit nivel de via.

Programul Ajutorul social a fost conceput pentru a nlocui cteva prestaii sociale categoriale. La moment, acesta are dou componente de baz ajutorul social i ajutorul pentru perioada rece a anului. Acordarea prestaiei se bazeaz pe stabilirea eligibilitii i sumei prestaiei bneti utiliznd lacuna venitului. Suma prestaiei este echivalent cu diferena dintre venitul lunar al unei familii i venitul lunar minim garantat. Prestaia este calibrat pe structura familiei, pentru a asigura faptul c fiecare familie se bucur de un nivel minim de bunstare, permind o variaie ntre mrimea i componena familiilor. Selectarea beneficiarilor se bazeaz pe situaia socio-economic a familiei,

6

utiliznd criterii de bunstare i condiii de eligibilitatea pentru persoanele apte de munc.

ncepnd cu ianuarie 2011 a fost introdus ajutorul pentru perioada rece a anului prestaie adiional ajutorului social, stabilit n sum fix i achitat n lunile de iarn (noiembrie-martie) pentru a susine efortul suplimentar al familiilor de a achita costurile energetice sporite n aceast perioad. ncepnd cu 1 ianuarie 2011, toate familiile solicitante de ajutor social, care au venit mai mic de Venitul Lunar Minim Garantat multiplicat cu coeficientul 1,4 i care corespund celorlalte criterii de eligibilitate pentru ajutorul social beneficiaz de o plat lunar de 130 lei.

Implementat din 2008 3 faze de implementare/acoperire

octombrie 2008 - pentru familiile cu cel puin un membru ncadrat ntr-un grad de invaliditate;

ianuarie 2009 - pentru familiile cu unul sau mai muli copii; iulie 2009 deschis pentru toate familiile.

Buget calculat pn la data de 15 octombrie 2011 693mln. Lei precizie de direcionare semnificativ, cu doar 5% din beneficii care merg la decilele 5-10

Acoperire 2009 33 mii familii sau 3,5% din populaie 2010 60 mii familii sau 6% din populaie 2011* 67 mii familii sau 7% din populaie *primele 9 luni ale anului 2011

Cadrul normativ Legea Republicii Moldova 133/13.06.2008 cu privire la ajutorul social (Monitorul Oficial 179/625, 30.09.2008) Hotrrea Guvernului 1167/16.10.2008 pentru aprobarea Regulamentului cu privire la modul de stabilire i plat a ajutorului social (Monitorul Oficial 189/1173, 21.10.2008)

7

1. Conceptul de asisten social orientat spre reducerea srciei

Tradiional programele de asisten social care vizeaz pe cei vulnerabili variaz i sunt proiectate n dependen de prioritile statului i necesitile identificate. Eficacitatea acestor msuri depinde de ct de bine sunt identificate (intite) gospodriile srace sau nevoiae, precum i de capacitatea de a menine costurile de implementare la nivel accesibil (exist un echilibru ntre perfeciunea de int i costurile administrative).

Conceptul de protecie social este n evoluie. Ceea ce de obicei era vzut ca beneficiu al procesului de cretere i dezvoltare, devine la moment parte integrant a acestui proces, jucnd un rol important de cretere a capitalului uman, un instrument de partajare a riscurilor, precum i un instrument de stabilizare social.

Protecia social este i trebuie privit ca o investiie. Oferirea msurilor de protecie social nu este doar un cost sau un pachet de salvare, ci o investiie n dezvoltare a unei ri, oferind randamente n reducerea srciei, n creterea cererii i n formarea unei fore de munc sntoase, mai bine educate i mai productive.

Ajutorul social (AS) exemplific ideea c protecia social nu este un cost sau un beneficiu al rezultatului economic, ci un stimul direct care servete la creterea economic. Ajutorul social contribuie la reducerea srciei prin transferul de bani ctre gospodrii, contribuie la educaie i sntate (hran, educaie i sntate, acestea sunt principalele direcii de utilizare a AS), i, prin urmare, contribuie la creterea economic pe termen lung i reducerea srciei.

Acordarea unor asemenea tipuri de prestaii este o opiune politic atractiv n timpul recesiunilor economice, deoarece acestea canalizeaz fondurile publice limitate n minile celor mai vulnerabili, care sunt susceptibili de a cheltui banii pe elementele eseniale, cum ar fi hrana i servicii primare. Totodat, experiena indic c aceste msuri pot fi operate la nivel naional cu costuri relativ mici, iar consolidarea elementelor de auto-direcionare care ar ncuraja beneficiarii s se nscrie n program atunci cnd au nevoie i i-ar motiva s abandoneze atunci cnd apar oportuniti n economie - cresc eficiena i atractivitatea programului.

Modalitatea de asisten din cadrul sistemului de ajutor social este bazat pe conceptul de testare a venitului potenialului beneficiar. Astfel, resursele financiare sunt distribuite doar dup ce s-a stabilit c beneficiarul are nevoie de susinere. Aceast abordare este una nou pentru sistemul social din Moldova, abordarea clasic era de a acorda suport anumitor categorii ale populaiei (dup merit sau considerate dezavantajate). Dup cum arat cifrele, nu toate persoanele care sunt incluse n sistemul de asistent social clasic sunt cu adevrat nevoiae.

8

2. Raionamentul adoptrii legii ajutorului social Sistemul de asisten social n Moldova a fost, n ultimii ani, ntr-o criz cauzat n mare parte de imposibilitatea de a asigura o protecie eficient i durabil fiscal a celor sraci i vulnerabili. n special, cheltuielile de protecie social sunt mari, n timp ce eforturile Guvernului de asigurare a unui nivel de asisten social eficient sunt subminate de dispersarea resurselor n mai multe programe cu o performan redus.

n ultima perioad Guvernul majoreaz cheltuielile n sectorul social, iar volumul alocaiilor cu care se finaneaz diferite programe de asisten social au crescut de la 1,5% din PIB n anul 2007 la 2,1% n 2009 i 2,6% n 2010 (L.Carraro 2008, Banca Mondial 2011). Aproximativ a 5-cea parte din cheltuieli se utilizeaz pentru achitarea compensaiilor nominative, urmate de prestaii pentru copii, alocaii sociale de stat etc.

Evalurile programelor de asisten social n perioada de pre-reform demonstreaz o performan negativ a direcionrii. Analizele indicau c doar 22% din banii alocai pentru prestaii sociale ajungeau la cei mai sraci, majoritatea prestaiilor asigurnd o cot ntre 10%-20% pentru decila nti (cei mai sraci 10% din populaie). Pe de alt parte, numai 20,5% din beneficiari aparineau celei mai srace decile i numai 42,3% din cei mai sraci erau acoperii de sistem (L.Carraro 2008). Pentru cea mai srac decil, suma medie primit din compensaii nominative constituia numai 8,6% din consumul total (fr prestaie), adic la fiecare 100 de lei cheltuii de ctre gospodria srac, din compensaii nominative veneau suplimentar mai puin de 9 lei.

Ca urmare, impactul fiecrui sistem de prestaii de asisten social asupra srciei a fost, n general, nesemnificativ. n acest context, Guvernul Republicii Moldova a lansat n 2008 un nou program de transferuri sociale n form monetar numit Ajutor social, cu scopul de a mbunti impactul prestaiilor bneti asupra srciei. Totodat, acesta este primul pas n reformarea programelor bazate pe categorii i care sunt acordate PERSOANELOR prin tranziia la un sistem de prestaii bneti de srcie acordate FAMILIILOR.

Cadrul politicii (legislaia primar, legislaia secundar) care reglementeaz acest sistem nou a fost motivat de scopul de amplificare a impactului resurselor disponibile pentru prestaiile bneti asupra srciei prin reducerea erorilor de includere i excludere, pe de o parte, i prin reorientarea fundamental a sistemului n jurul unei concepii a srciei axate pe asistena social. Totui, a trebuit s fie asigurat i durabilitatea financiar pentru ca suma total a tuturor prestaiilor n cadrul sistemului nou s nu depeasc resursele financiare disponibile pentru finanarea lor.

Formal, reforma i are originea ntr-o hotrre a Parlamentului emis n 1999 de mbuntire a direcionrii i o intenie general de reform. n 2003, a fost aprobat o Hotrre a Guvernului care prevedea c autoritile centrale de specialitate urmau s elaboreze regulamente noi pentru optimizarea sistemului. Constatrile unui studiu pilot din 2006, privind compensaiile nominative, indicau clar c aceste prestaii nu erau primite de ctre cele mai srace familii. Anume acest efort care a aprut din interior este considerat punctul de reper pentru dezvoltarea Ajutorului Social.

9

3. Prevederile eseniale ale legii ajutorului social 3.1. Elementele de baz ale mecanismului ajutorului social

Mecanismul Ajutorului social este construit pe cteva elemente de baz: eligibilitatea, diferena dintre venituri, testul proxy i prestaia familiei. Pentru a deveni beneficiar de ajutor social, gospodria trebuie s:

- realizeze un venit mai mic dect cel garantat de ctre stat acestei gospodrii, - toi membrii aduli s demonstreze un statut ocupaional sau incapacitatea de a munci, - testul proxy (testul bunstrii gospodriei) s fie pozitiv. Doar n cazul ndeplinirii cumulative a acestor condiii de calificare, gospodriei i se va calcula prestaia de ajutor social. Boxele care urmeaz arat cum eligibilitatea familiei (boxa 2) este definit, cum se identific venitul familiei (boxa 3), ce este testul variabilelor-proxy (boxa 4) i ce este venitul lunar minim garantat (boxa 5).

Boxa 2. Verificarea eligibilitii membrilor gospodriei

Ajutorul social este orientat spre familii/gospodrii i nu spre persoane (individ din familie), recunoscnd c membrii familiei atrag fluxurile de venit i c statutul srciei al membrilor familiei este determinat nu numai de mrimea veniturilor proprii, dar i de cele ale altor membri. Condiiile de eligibilitate sunt stabilite pentru a verifica dac fiecare membru apt de munc din gospodrie ntreprinde eforturi de autontreinere (are o munc remunerat, activeaz pe cont propriu, este nregistrat n cutarea unui loc de munc) i stabilete care persoane nu trebuie s fac aceast dovad n pofida unor circumstane (copii, persoane cu dezabiliti, pensionari, ngrijitori, femei nsrcinate).

Boxa 3. Nivelul veniturilor gospodriei Venitul familiei este calculat ca sum a diferitor tipuri de venituri primite n luna anterioar adresrii (cu cteva excepii compensaii nominative pentru nclzire, activiti ocazionale) de ctre oricare dintre membrii gospodriei, inclusiv venitul din agricultur. n prezent, venitul din agricultur este calculat prin aplicarea venitului net normat din activitatea agricol. Guvernul stabilete anual veniturile normate pe 3 regiuni (Nord, Centru, Sud) innd cont de structura suprafeelor terenurilor agricole, volumul recoltei obinute, cheltuielile suportate i venitul de la vnzarea produselor agricole a gospodriei rneti i auxiliare. Veniturile normate sunt stabilite n lei/ha, iar venitul din activiti agricole pentru fiecare gospodrie sunt calculate n dependen de suprafeele agricole deinute (inclusiv terenurile de lng cas). Unele venituri ale familiei realizate din pli cu caracter unic sau special se exclud din calcularea venitului. De asemenea se ignor venitul calculat din activitatea agricol pentru gospodriile n care toi membrii aduli sunt inapi de munc (persoane ncadrate n grade de invaliditate sau cu vrsta peste 75 ani)

Boxa 4. Verificarea bunstrii gospodriei innd cont de faptul c venitul real poate fi ascuns (activiti ne-formale, remitene etc.) este nevoie de un instrument pentru determinarea gospodriilor ne-srace i eliminarea erorilor de includere, iar variabilele aproximative (proxy) sunt extrem de utile pentru aceasta. Proxy reprezint indicatori de bunstare ai gospodriei (televizor, automobil etc.) sau caracteristici ale gospodriei (mrimea, nivelul studiilor membrilor, dac sunt membri cu dezabiliti sau membri peste hotare, etc.), iar fiecare din aceti indicatori au un punctaj prestabilit. Mrimea scorului total al gospodrie determin dac ea este eligibil pentru ajutor social sau nu. Punctajul proxy este calculat i corelat strns cu srcia i se actualizeaz pe msur ce caracteristicile familiilor srace se schimb n timp. Altfel spus, acesta este construit pe profilul celor mai srace gospodrii, iar verificare acestui profil cu cel al gospodriei solicitante indic, cu o probabilitatea nalt, dac familia este srac sau nu.

Boxa 5. Venitul Lunar Minim Garantat (VLMG) i prestaia

10

Calificarea pentru prestaie i suma prestaiei depinde de diferena dintre veniturile gospodriei i venitul garantat. Venitul garantat este nivelul de venit pe care statul l garanteaz unui solicitant. Nivelul potrivit este calculat n baza datelor din CBGC i ia n consideraie i legturile cu alte politici (salariul minim, participarea forei de lucru, pensia minim etc.). La calcularea venitului garantat al gospodriei se folosete o scar de echivalen i nu abordarea per capita. Astfel, cu un VLMG stabilit la 575 lei, venitul garantat al familiei se va calcula utiliznd 100% din VLMG pentru solicitant (575 lei), cte 70% pentru ceilali aduli (402,5 lei) i cte 50% pentru copii (287,5 lei). De asemenea sunt stabilite suplimente semnificative n cazul n care n gospodrie sunt persoane cu dezabiliti.

VLMG: 2010 530 lei, iulie 2011 majorat la 575 lei, 640 lei propus pentru 2012. Totodat nivelul VLMG trebuie s fie suficient de semnificativ pentru a avea un efect real asupra condiiilor de trai al gospodriei. innd cont de funcionarea paralel a sistemului de compensaii nominative, nivelul VLMG trebuie, de asemenea, s fie suficient de nalt pentru a atrage participarea n sistemul nou i s fie actualizat anual, pentru a nu permite erodarea bazei persoanelor eligibile. Prestaia de ajutor social este acordat recunoscnd c srcia nu depinde numai de necesitile unei persoane, dar i de cele ale altor membri ai familiei, precum i de mrimea familiei i caracteristicile membrilor acesteia. Astfel, venitul garantat unei familii variaz n dependen de numrul echivalenilor aduli n familie, adic exclude o prestaie unic pentru toate familiile, sau o sum egal pentru fiecare membru (per capita). Explicaia vine de la faptul c necesitile gospodriei cresc cu fiecare membru nou, ns nu ntr-un mod proporional. Costurile pentru spaiu, electricitate etc. nu vor fi de trei ori mai mari pentru o familie cu trei membri n comparaie cu o familie de o singur persoan, n acelai timp necesitile sporite a persoanelor cu dezabiliti sunt luate n calcul.

Un alt aspect important pentru noul sistem de ajutor social, chiar dac nu este legat direct de mecanismul de direcionare, este motivaia de a lucra. Orice mecanism de asisten social trebuie s fie construit ntr-un mod care s ncurajeze angajarea n cmpul muncii sau ncadrarea n oricare alte ocupaii economice. Motivaia de a lucra este asigurat prin includerea unei ignorri mici din salariu n calculul venitului lunar al familiei. Aceast ignorare este fixat n prezent la 60 lei pe lun pe persoan care realizeaz venituri salariale. Dei suma nu este mare, ea este semnificativ pentru persoanele cu salarii mici.

Aplicarea ignorrii asupra salariului ctigat ofer n primul rnd o de-motivaie de a renuna la un serviciu prost pltit i poate fi un imbold pentru a accepta posturi neatractive financiar.

Motivaiile de a lucra sunt acordate suplimentar prin restricionarea criteriilor de eligibilitate, astfel nct dac o familie are un membru omer, aceast persoan trebuie s se nregistreze i s caute activ un loc de munc (i s nu refuze ofertele de munc). Dac o familie are un membru apt de munc care este omer i nu este nregistrat, familia nu va fi eligibil pentru prestaie.

3.2. Utilizarea variabilelor-proxy pentru a evalua i verifica informaia despre venit

Eligibilitatea pentru indemnizaie este evaluat n primul rnd prin intermediul informaiei despre venit i aprecierea administrativ specific a sa (venitul administrativ). Cu toate acestea, cererea de solicitare a ajutorului social colecteaz informaie suplimentar despre solicitant i familia sa. Aceast informaie poate fi utilizat pentru a testa i verifica dac solicitantul are mult venit nedeclarat, adic de a verifica standardele de via (bunstarea). Nivelul de trai al oamenilor este estimat cu folosirea anumitor caracteristici ale gospodriei:

1. mrimea familiei 2. numrul membrilor cu dezabiliti

11

3. utilizarea gazului n gospodrie 4. nivelul studiilor i urmarea studiilor prin contract 5. posesia bunurilor vehicul, biciclet, televizor (sau lipsa acestuia), main de splat automat,

frigider, congelator, post telefonic conectat, boiler pentru ap cald 6. numrul odilor 7. membri peste hotare.

Modelul este relativ exact n determinarea unei eventuale necorespunderi cu informaia despre venitul declarat. Informaia despre venit nu este exclus, doar c se consider c este limitat i nu ntotdeauna precis, astfel nct se verific (completeaz) cu o alt informaie. Rezultatul testului proxy nu influeneaz mrimea prestaiei, ci este o prob pentru gospodrie, iar n cazul n care aceasta o trece cu succes, mrimea ajutorului social se va calcula ca diferen dintre veniturile gospodriei i venitul garantat.

Mai important, aceast abordare prezint nite dificulti, deoarece experiena altor ri arat c este problematic de a asigura transparena, sau mai curnd de a obine ncrederea oamenilor privind potrivirea/corectitudinea formulelor pe care ei nu le percep.

Proxy nu trebuie interpretat n sensul c face propria sa evaluare i decide dac o gospodrie este srac sau nu. Proxy este o comparaie ntre gospodria solicitant i profilul gospodriilor srace calculate la un anumit prag, profil calculat ca medie a profilurilor indicate de toate gospodriile.

Dei impactul ajutorului social asupra gospodriilor srace pare a fi unul foarte bun (proxy fiind unul din elementele de baz pentru eficiena direcionrii), sistemul proxy i calcularea punctajului sunt cunoscute i nelese destul de superficial. n consecin, unii beneficiari care s-au obinuit cu asistena social dau vina pe utilizarea proxy n cazul necalificrii pentru prestaie. Totodat, o asemenea perspectiv omite faptul c prestaia este una orientat spre cele mai srace gospodrii.

Discuiile de grup cu asistenii sociali confirm acesta concluzie, ei consider c testul nu prea are valoare. Asistenii sociali percep testul proxy ca o modalitate de apreciere a venitului i spun c n cazul unor aplicani testul are un grad nalt de apreciere, n cazul altora - unul sczut. Discuiile cu asistenii sociali arata ca mecanismul nu este neles pe deplin, inclusiv de ctre acetia. Figura 1 arat gradul de apreciere a corectitudinii testului proxy n evaluarea bunstrii potenialilor beneficiari.

Figura 1. Aprecierea eficienei testului proxy de ctre asistenii sociali

Sursa: Calculele autorilor, studiu calitativ, 2011 Datele administrative par a art c proxy joac un rol minor n cauzele deciziilor negative. Pentru anul 2010 din totalul solicitrilor au fost respinse din cauza indicatorilor de bunstare (proxy) doar 2,8% n total, sau 1,5% n sectorul rural. Totodat 13,8% din solicitri nu au rspuns pozitiv din cauza veniturilor mai mari dect cele garantate. Rata de succes a solicitrilor este una semnificativ, de aproape 80%. Prin urmare, cauza principal pentru decizia de respingere a aplicaiei este nivelul venitului, n timp ce variabilele-proxy, verificarea eligibilitii sau cererile incomplete au un efect minor.

12

Tabel 1. Cereri de Ajutor social, date administrative, 2010

Rural Urban Total

cereri pozitive 79,1% 79,4% 79,1% cereri negative (venit>VLMG) 14,9% 8,0% 13,8%

cereri negative (venit

13

4. Experiena n implementarea prevederilor legii

4.1. Indicatori-cheie

Tabelul 2 prezint o serie de indicatori-cheie n dinamic. La compararea sumelor medii indicate n tabel inem cont de faptul c ajutorul social este o prestaie pe gospodrie, comparativ cu majoritatea prestaiilor existente care se achit pe persoan. Tabel 2. Indicatori cheie ai sistemului de acordare a prestaiei de ajutor social

2009 2010 2011 ian.-oct. Prestaia medie pe gospodrie 619 742 693

Prestaia medie per persoan, lei

162 196 211

Numrul de pli 190.770 385.465 417.058

Suma calculat**, mln. lei 114,6 283,8 294,6 Numrul de gospodrii beneficiare*

33.232 60.107 67.522

Numrul estimat de persoane, mii

127 227 222

Sursa: Date administrative, MSAS, 2011.

* au fost identificate prin separarea gospodriilor beneficiare pe ani i calcularea lor unic n interiorul unui an **suma de bani anual transferat din buget pentru plata prestaiei

4.2. Cereri pentru acordarea ajutorului social

Figura 2 arat tendinele trimestriale n solicitarea ajutorului social. La 1 iunie 2011, numrul total de cereri nregistrat n sistem era de 249 mii, n cretere rapid de la 161 mii la finele anului 2010. Numrul solicitrilor de ajutor social n primele 6 luni ale anului 2011 se egaleaz cu numrul total nregistrat n anul precedent, iar cererile nregistrate n primele trei luni ale anului 2011 depesc cu mult numrul total de cereri depuse n anul 2009. ncepnd cu ianuarie 2011 a fost introdus o prestaie adiacent ajutorului social, care folosete acelai mecanism de identificare a gospodriilor eligibile ns cu un prag al venitului ridicat de 1,4 ori. Acesta se folosete pentru a identifica gospodriile eligibile pentru ajutor n perioada rece a anului. Deoarece nu este un mecanism separat de solicitare i se utilizeaz cererea pentru ajutor social, majorarea numrului de cereri n primul trimestru al anului 2011 se datoreaz solicitrilor masive anume cu scopul de a obine ajutor pentru perioada rece a anului. Figura 2. Numrul de cereri de solicitare a prestaiei de ajutor social

14

Sursa: Date administrative, MSAS, 2011.

Asistenii sociali care au participat la cercetarea calitativ au menionat c n medie fiecare dintre ei completeaz anual aproximativ 600 de cereri de acordare a ajutorului social (500 zona urban i 100 rural). Aproximativ 40% din aceste cereri sunt satisfcute. Amintim c datele calitative nu sunt reprezentative, nu este clar cauza discrepant dintre aceste date i cele administrative. Asistenii sociali au nevoie de o or, n medie, pentru a completa o cerere de acordare a ajutorului social la domiciliu. Pregtirea dosarului de ctre potenialul beneficiar poate dura de la o zi pn la o sptmn. Asistenii sociali consider c depunere actelor nu este o procedura complicat i nu dureaz mult timp. Durata procedurii, de la depunerea cererii i pn la primirea rspunsului privind eligibilitatea, este de la o sptmn pn la 2 luni. Asistenii sociali au remarcat c n prezent procedura dureaz mai puin n comparaie cu anii precedeni, cnd procedura dura 3-4 luni. Micorarea timpului de examinare se explic prin faptul c o dat introdus informaia despre gospodrie se pstreaz n sistem, acest fapt va diminua n continuare timpul de examinare a dosarelor. ntrebai dac solicitanii gsesc dificil procedura de aplicare, majoritatea asistenilor sociali au menionat c acetia spun c procedura nu este complicat deloc (Figura 3). Figura 3. Gradul de satisfacie fa de procedura de aplicare, opinia asistenilor sociali

Sursa: Calculele autorilor, studiu calitativ, 2011

4.3. Beneficiari i prestaia medie

n baza datelor CBGC din 2009 a fost estimat c pentru 2010, aproximativ 52.600 familii trebuiau s fie eligibile pentru ajutorul social, n decursul anului. Aceasta nseamn c, n iulie, sistemul a atins o rat de solicitare de 70% (vezi Figura 4). n afar de aceasta, rata de solicitare ar fi fost i mai mare dac toate familiile acoperite de prestaie n 2010 ar fi rmas n sistem. ntr-adevr, pe parcursul anului 2010, peste 60 mii familii au primit cel puin o plat de ajutor social, dar un procent mare de astfel de familii nu a rmas n sistem1.

1Studiul efectuat n 2009-2010 a identificat cteva cauze care mpiedic meninerea gospodriilor n sistem. Pe lng faptul c unele familii declar c nu mai au nevoie, deoarece situaia lor sa schimbat sau mbuntit, mai sunt: a) practici ale unor SASPF i asisteni sociali care au stabilit plafoane la numrul cererilor ce pot fi procesate de ctre asisteni pentru a evita supra-ncrcarea operatorilor. b) asisteni sociali consider c prestaia trebuie s fie primit ocazional i nu continuu, chiar i atunci cnd circumstanele familiei nu se schimb c) problem de informare, nu toi beneficiarii tiu c au dreptul s depun cereri repetate d) proces dificil de a menine statutul de omer nregistrat.

15

Reflectnd evoluia din numrul de cereri, numrul beneficiarilor a crescut la fel, iar tendina cumulativ a dus la peste 38 mii beneficiari n luna iulie. Prestaia medie pe gospodrie a pstrat tendina de scdere. Valoare de 723 lei nregistrat n luna decembrie, era cu 67 lei mai mic dect prestaia medie n primele luni ale anului. Tendina general de micorare a prestaiei medii, care este indicat de datele administrative, nu este n msur s spun dac familiile au diversificat sursele de venit sau sunt mai puin srace i respectiv, diferena pe care o acoper prestaia este mai mic. Micorarea este o tendin care a fost anticipat i este consecina acoperirii familiilor care sunt puin mai nstrite (au venituri mai mari) dect cele, care au fost incluse primele (cu venituri mai mici i respectiv cu prestaii mari) i a familiilor cu componen diferit.

Figura 4. Numrul de beneficiari i prestaia medie

Sursa: Date administrative, MSAS, 2011.

4.4. Caracteristicile gospodriilor

Tabelul 3 prezint caracteristicile gospodriilor solicitante, datele consider doar beneficiarii nei (adic cereri satisfcute pozitiv) pe medii de trai. n timp ce balana dintre gospodriile urbane i rurale reflect distribuia populaiei beneficiare n toat ara, caracteristicile demografice legate de mrimea familiei indic c beneficiarii sunt nclinai spre gospodriile mari i gospodrii cu copii. n plus, dac examinm componena familiei, aproximativ 87% din familiile beneficiare au cel puin un copil; printre beneficiari un procentaj nalt de familii sunt cu prini solitari. Tabel 3. Caracteristicile principale ale beneficiarilor, anul 2010.

Rural Urban Total

Medii de trai, %

Rural - - 83,7

Urban - - 16,3 Structura familiei, %

solitar (vrsta de pensionare) 1,7 4,0 2,1 cuplu, 1+ vrsta de pensionare 0,8 1,9 1

alte cupluri 2,1 2,2 2,2

Sub-total gospodrii cu copii 88,9 78,3 87,2

2166224061

28512

3209135058

3705938508

3589034024

32306 32747 33472

0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

2010

prestatia medie nr. beneficiari

16

Rural Urban Total

cuplu + 1copil 9,3 6,8 8,9 cuplu + 2 copii 17,0 7,7 15,5

cuplu + 3+ copii 14,1 5,0 12,6

1 adult + copii 21,1 28,8 22,4 Alii doar aduli 5,0 9,8 5,8

alii cu 1+ copii 22,4 20,2 22,1

Total 100% 100% 100% gospodarii fr invalizi 78,1 61,8 75,4

gospodarii cu 1+ invalizi 21,9 38,2 24,6

Total 100% 100% 100% Mrimea gospodriei, %

1 persoana 8,1 17,6 9,6

2 persoane 12,9 24,6 14,8

3 persoane 22,1 24,4 22,5 4 persoane 27,7 18,2 26,1

5 persoane 17,1 8,3 15,7

6+ persoane 12,1 6,8 11,2 Total 100% 100% 100%

Mrimea medie a gospodriei, persoane

3,77 3,02 3,65

Sursa: Date administrative, MSAS, 2011.

Raportul privind srcia i impactul politicilor 20092 arat c cele mai srace gospodrii sunt cele cu muli copii precum i persoanele vrstnice singuratice, categoriile care cel mai mult beneficiaz de ajutorul social. Impactul ajutorului social asupra srciei este descris n punctul 5 al acestui raport.

2Raportul privind saracia si impactul politicilor 2009, Ministerul Economiei 2010.

17

5. Ajutorul social: impactul asupra srciei la nivelul diferitor grupuri sociale

n baza datelor CBGC (Cercetarea Bugetelor Gospodriilor Casnice) este posibil de a determina progresul nregistrat n orientarea resurselor ctre cei sraci i impactul asupra acestor gospodrii3 prin acordarea ajutorului social. Eficacitatea unui program social pentru reducerea srciei (gradul de direcionare) poate fi caracterizat n mai multe moduri:

ponderea celor sraci care primesc beneficii;

ponderea cheltuielilor, care merg spre sraci i non-sraci;

cota medie a prestaiei n consumul total al gospodriilor sau, alternativ, srcia pe cap de locuitor i profunzimea srciei.

Fiecare program are efecte diferite. De exemplu, cele destinate pentru compensarea pierderii unei pri din venit (pensii, prestaii de omaj) tind s nu fie direcionate, dar au un efect major asupra ratei srciei. Programe de asisten social ns nu sunt destinate pentru compensarea unei pri a venitului, ci pentru pierderea lui absolut. n mod ideal, aceste programe ar trebui s aib o acoperire mare a celor mai sraci, direcionare excelent, iar mrimea prestaiei s fie adecvat.

Prezentm dovezile pe scurt, care arat n ce mod sunt plasai beneficiarii de ajutor social, acoperirea i direcionarea (Tabelul 4). Divizm populaia n 10 pri (decile), partea 1 (decila1) cuprinde populaia cea mai sraca din tar, iar decila 10 cea mai bogat. Procentul beneficiarilor din numrul total de beneficiari este cu mult mai mare n decilele inferioare dect n decilele superioare. Peste 62% din beneficiarii de ajutor social se afl n decila inferioar, iar 21% n decila a doua. Estimrile comparative pentru compensaiile nominative reprezint doar 17% pentru prima decil i 12% pentru a doua decil. Direcionarea este i mai eficient dac ne referim la banii alocai, unde 85% din bugetul ajung la primele dou cele mai srace decile.

Aceste rezultate demonstreaz c ajutorul social este bine direcionat spre cele mai srace gospodrii i poate mbunti direcionarea asistenei sociale n comparaie cu sistemul anterior.

Totodat este semnificativ cota parte a ajutorului social n consumul gospodriilor. Prin simulri este calculat consumul per adult echivalent al gospodriei pn la primirea prestaiei i este comparat cuantumul ajutorului social. Se observ c o valoare medie de 224 lei per adult echivalent al ajutorului social reprezint aproximativ 1/3 din consumul gospodriei.

Tabel 4. Direcionarea i acoperirea cu ajutor social Decile Procent de

beneficiari Procent de persoane acoperite

de prestaie

Procent din plata total a

prestaiei

Valori lunare pentru beneficiari (lei - per echivalent adult)

Ajutorul social Consum (excl. ajutorul social)

Cea mai srac 62 21 69 240 450

a 2-a 21 7 16 182 774 a 3-a 8 3 7 206 931

a 4-a 4 1 3 190 1084

a 5-a 2 1 4 304 1201 a 6-a 2 1 1 121 1401

a 7-a 1 0 0 167 1613

a 8-a 0 0 0 a 9-a 0 0 0

Cea mai bogat 0 0 0

Total 100.0 100.0 224 614 Sursa: CBGC, calculele autorilor, 2011 3 n anul 2010, CBGC conine 129 observri ale familiilor beneficiare de ajutor social.

18

Tabelul 5 prezint rezultatele simulrii impactul prestaiei asupra srciei extreme, folosind un prag al srciei legat de nivelul VLMG (care este foarte aproape de pragul srciei extreme folosit n raportul naional de estimare a srciei). Simularea compar nivelul srciei cu i fr primirea ajutorului social i presupune c venitul familiilor fr prestaie va fi redus exact cu acea sum, ceea ce va duce la reducerea consumului n acelai volum.

Au fost calculai trei indicatori principali ai srciei: pe persoan, care reprezint procentul oamenilor, care se afl sub pragul srciei (rata srciei), profunzimea srciei, care ia n consideraie distana de la pragul srciei i severitatea srciei, care examineaz nivelul inegalitii ntre cei sraci.

n cazul acestor trei indicatori, reducerea simulat a srciei obinut de prestaia de ajutor social este foarte nalt. Ea confirm c prestaia este bine orientat i primit, n principal, de ctre cei mai sraci, cu toate c, drept consecin a unei acoperi nc relativ mici, reducerea pe individ este limitat.

Tabel 5. Ajutorul social i indicii srciei

Indicele srciei Cu prestaie Fr prestaie Reducere, %

Pe locuitor 5.7 6.6 13.5

Profunzimea srciei 1.0 1.3 22.3

Severitatea srciei 0.3 0.5 40.8 Sursa: CBGC, calculele autorilor, 2011. Am ncercat s aflm care este opinia asistenilor sociali fa de eficiena ajutorului social n combaterea srciei. Opiniile sunt mprite, majoritatea fiind nesiguri n ce msur acesta contribuie la bunstarea persoanelor vulnerabile. Aceste date trebuie interpretate cu pruden, ele nu reflect opinia majoritii asistenilor sociali i sunt de natur subiectiv. Figura 5. Gradul de acoperire a pturilor vulnerabile, opinia asistenilor sociali

Sursa: Calculele autorilor, studiu calitativ, 2011

19

6. Ajutorul social i piaa forei de munc Una din ngrijorrile principale n implementarea prestaiei de ajutor social este c aceasta i descurajeaz pe oameni s lucreze. Totui, nu exist dovezi c aceast problem este una rspndit4, dar este clar c unele elemente incluse pentru a genera motivaii de a lucra nc nu sunt pe deplin funcionale sau aplicate. Mai mult dect att, aceasta impune ca oficiile teritoriale ale Ageniei Naionale de Ocupare a Forei de Munc (ANOFM) s fie mai active n prestarea serviciilor sale. Este n cretere numrul de plngeri, n special de la asociaiile de fermieri sau fermieri n care acetia declar c le este mai dificil s angajeze lucrtori, deoarece oamenii primesc acum ajutorul social i nu mai sunt dispui s lucreze. n cadrul discuiilor de grup asistenii sociali au fost ntrebai care sunt opiniile comunitii despre acordarea ajutorului social. Ei au confirmat c conductorii ntreprinderilor locale spun c nu pot concura cu condiiile avantajoase ale ajutorului social. Cu toate acestea, posturile oferite de asociaiile fermierilor sunt de obicei remunerate pe zi, pentru o perioad scurt de timp, sub salariul minim i fr nici un contract oficial, toate acestea fiind practici ilegale care nu trebuie s fie stimulate. Acestea sunt confirmate i de datele ANOFM care indic lipsa locurilor de munc n mediile rurale. Aspectele ce in de dependen ascund o ngrijorare mai mare de corectitudine, prin care oamenii care primesc ajutor social trebuie s ofere ceva n schimb comunitii. Aceasta este o ngrijorare justificat, dar soluia trebuie s fie cutat prin intermediul unei ANOFM reformate i cu capaciti sporite, n stare s organizeze i s identifice lucrul relevant n folosul comunitii. Altfel, exist riscul ca aceste msuri s se transforme n pedeaps aplicat solicitanilor de ajutor social. Aici vorbim despre propunerea promovat n ultimul timp i confirmat prin discuiile cu asistenii sociali participani la studiu care const n a obliga beneficiarii de ajutor social s presteze munci neremunerate n folosul comunitii, iar mecanismul s se bazeze n totalitate pe o administrare local. n fine, chiar dac legea conine o ignorare a venitului cu motivaii de lucru, acestea nc nu sunt nelese de ctre asistenii sociali i nu sunt comunicate corect oamenilor. Dac o mam a 5 copii primete o prestaie mare de peste 1500 lei pe lun i primete o ofert de munc de la agenia de ocupare a forei de munc cu salariul lunar de 700 lei, ea tinde s refuze oferta i, n consecin, este stopat i prestaia. n multe cazuri persoanele nu cunosc c, dac accept oferta, ea va continua s primeasc ajutorul social, iar venitul ei total va fi i mai mare.

4nAnchetaforei de munc pentru anul 2011 au fost introduse ntrebri care vor permite de a evalua eventualul impact al ajutorului social asupra pieei de munc.

20

7. Analiza SWOT a aplicrii Legii ajutorului social Analiza ce urmeaz ne va ajuta s evalum prestaia i s verificm dac ateptrile sunt bine formate. Principalul scop al analizei SWOT este de a identifica i de a atribui fiecare factor, pozitiv sau negativ, uneia din cele patru categorii, permindu-ne s privim prestaia dintr-un punct de vedere obiectiv.

7.1. Puncte forte

n primul rnd, ajutorul social are multiple justificri conceptuale, inclusiv cele care se ncadreaz n categoria celor etice, morale, umanitare, legate de drepturile omului, sociale, economice. n ceea ce privete argumentele de dezvoltare economic, protecia social contribuie la bunstarea economic prin atenuarea srciei i vulnerabilitii pe termen scurt, precum i prin promovarea acumulrii de capital uman i, prin urmare, un potenial de cretere economic pe termen lung. n principal, acordarea ajutorului social este legat de srcie, i este o prestaie difereniat pentru fiecare gospodrie, spre deosebire de metodele tradiionale de prestaii bazate pe categorii i indivizi. De obicei, efectul acestor programe este pozitiv, iar practica internaional indic c n portofoliul asistenei sociale este necesar un asemenea program. n plus direcionare ajutorului social este una eficient (fr precedent n republic), iar acoperirea celor mai srace gospodrii este n cretere. Un alt avantaj este c gospodria decide care cheltuieli sunt primordiale, i cum trebuie s fie consumai banii. Comparativ cu compensaiile nominative, unde banii merg direct la prestatorii de servicii, n ajutorul social utilizarea banilor este pe seama gospodriei. Desigur, aici este loc de o discuie privind corectitudinea sau incorectitudinea utilizrii banilor, dar aceasta este mai degrab un risc dect un punct negativ al sistemului. Un pachet de baz de protecie social nu ar fi complet fr acces universal la asisten medical de baz. Este bine cunoscut faptul c sntatea poate fi un risc major de srcie i c cheltuielile medicale pot cauza o catastrof financiar pentru familie i o pot conduce ntr-o srcie sever. Tuturor membrilor familiei beneficiare de ajutor social neasigurate li se elibereaz o poli de asigurare obligatorie de asisten medical, n temeiul creia persoana poate accesa servicii medicale de baz, prevzute n Programul Unic al asigurrilor obligatorii de asisten medical. Suplimentar, suma prestaiei este deseori utilizat pentru procurarea medicamentelor sau a serviciilor medicale. n general, beneficiarii i schimb deseori atitudinea i ncep s se adreseze pentru consultaii medicale, deoarece au cu ce achita. n plus, poate fi presupus un impact pozitiv asupra frecventrii colii, ocuparea forei de munc i capitalul uman, ceea ce ar contribui la creterea economic durabil i dezvoltarea social. Pentru a evalua impactul ajutorului social asupra educaiei este nevoie de a efectua o cercetare separat. Dei este doar o supoziie, ajutorul social ar putea condiiona o minor majorare a remunerrii muncii. Avnd n vedere profilul beneficiarilor, aceasta ar putea fi mai degrab pentru muncile sezoniere sau ocazionale.

7.2. Puncte slabe

Dei are o direcionare bun, considerm c programul nc nu are capacitatea de a acoperi total familiile marginalizate din localiti. Studiul calitativ a scos la iveal cazuri particulare cnd, n opinia asistentului social, familia ar trebuie s beneficieze de ajutor social, i anume: familiile tinere care locuiesc cu prinii pensionari (pensia considerat n venitul total i descalific), gospodriile care posed bunuri care, de fapt, nu sunt funcionale i nu genereaz venit. Este esenial ca banii acordai prin intermediul programelor de asisten social, n special prin ajutorul social s fie utilizai ntr-un mod considerat corect. Dei este o chestiune de eficien a alocrii, la

21

moment aceasta a devenit o problem de imagine pentru ajutorul social. Utilizarea n scopuri incorecte (n special, pentru procurarea alcoolului) este una din acuzaiile aduse des ajutorului social. Asistenii sociali care au participat la discuiile de grup n cadrul acestui studiu au menionat c banii sunt cheltuii de ctre beneficiari cel mai des pentru alimentaie, alcool, mbrcminte i servicii comunale. Instituiile responsabile de implementare au creat campanii de informare utiliznd strategii doar pentru informare general i aducerea persoanelor n sistem. La moment, ns, devin absolut necesare campaniile cu inte mai concrete, direcionate pe segmente precum educarea responsabilitii beneficiarilor sau explicarea modului n care funcioneaz ignorarea salariului, etc. Cea mai dificil campanie ns se refer la crearea opiniei publice loiale fa de mecanismul de direcionarea a mijloacelor i acceptarea c nevoiae nu sunt doar familie cu invalizi, btrni sau copii. Pe de alt parte, autoritile nu arat rezultatele obinute. Ele se discut doar ntr-un cerc restrns de specialiti i politicieni fr a deveni publice, excepie probabil fiind doar numrul beneficiarilor i suma prestaiei. n aceste condiii fiecare rmne cu imaginea sa unii cu are o direcionare net superioar oricrui program anterior de asisten social i familiile acoperite sunt cele corecte, alii prestaia favorizeaz parazitismul, familiile vnd pmntul i nu vor s munceasc, folosesc prestaia pentru consum de alcool i neglijeaz copiii (din discuiile de grup cu asistenii sociali). Studiul calitativ arat c impresia general n comunitate despre sistemul de acordare a ajutorului social este una negativ. Asistenii sociali spun c oamenii se ceart din cauza anumitor aspecte legate de prestaie, cred c unii sunt favorizai, iar alii discriminai. Administraia public local pare a fi la fel de nemulumit de prestaie, n acelai timp, pe alocuri o folosesc n scopuri electorale. Persoanele fr domiciliu (boschetarii) nu sunt acoperite de program. De asemenea, persoanele care nu au acte de identitate nu sunt ncadrate. Acest lucru rezult n excluderea din sistem a unei categorii deosebit de vulnerabile de populaie. Asistenii sociali care au participat la cercetarea calitativ au confirmat existena unor astfel de cazuri. Aceste gospodrii sunt prea srace i nu i permit perfectarea actelor, totodat din cauza inexistenei actelor sunt totalmente exclui din sistem. Dei nu exist nici o eviden, probabil c i o mare parte din familiile de romi nu pot fi eligibili pentru ajutor social. Pentru aceast grup este dificil s obin unele acte i, mai ales, s indice un statut ocupaional. Aceste grupuri ar trebui s fie beneficiari ai altor servicii sociale mult mai specializate. Introducerea ajutorului pentru perioada rece, suplimentar ajutorului social, a scos la iveal imposibilitatea SASPF de a reaciona la un volum mai mare de cereri dect cel obinuit sau, n unele cazuri, iresponsabilitatea acestora. Perioada de procesare a cererilor i, implicit, de luare a deciziilor s-a mrit considerabil i a depit perioada legal de 21 zile calendaristice (media fiind de 45 zile). Dei unele SASPF s-au isprvit cu volumul de lucru ntr-o perioad scurt, 1-2 luni, pentru majoritatea perioada s-a extins i pn la 5 luni. Acest fapt a fost menionat i de ctre asistenii sociali inclui n cercetare abia acum, dup ce s-au introdus date din dosare din toat vara, s-a normalizat situaia i ntreaga procedur nu dureaz mai mult de o lun. ns iar vine perioada rece a anului i din nou ne ateptm la un flux mare de cereri i munca noast se rezum numai la perfectarea ajutorului social. Procesul de procesare a cererilor este automatizat, ns doar n partea ce ine de lucrul intern al seciei (introducere date, decizii, liste de plat). Lucrul cu alte instituii implicate (CNAS, ANOFM) este realizat manual i necesit eforturi considerabile. Menionm c conform planurilor de lucru n a doua jumtatea a anului 2012 va fi lansat un sistem automatizat pentru asistena social.

7.3. Oportuniti

Datele cantitative colectate despre gospodrie prin intermediul cererii pentru acordarea ajutorului social sunt extreme de utile n dezvoltarea sau elaborarea politicilor sociale. Deoarece acestea sunt complexe, ele pot fi considerate i n procesul de design i prestarea a serviciilor sociale.

22

Sistemul de ajutor social are un design flexibil i este relativ uor de ajustat la schimbrile din societate. Poate fi un rspuns rapid la situaii de criz. Noiunea de flexibilitate include, de asemenea, i caracteristica de auto-ajustare a mecanismului. Programul de ajutor social va crete n dimensiune n timpul recesiunilor i se va reduce n timpul relansrilor economice.

7.4. Ameninri

Prima ameninare este criza economic sau financiar, n msura n care creeaz un impuls de a aciona fr dovezi sau argumente efective, ce ar putea rezulta n programe de protecie social care nu vor satisface cerinele ntr-o manier cost-eficient. Aciunile pripite pot fi costisitoare mai ales n msura n care acestea nu sunt uor de contracarat. Modificri ad-hoc ale programului de ajutor social (aa cum s-a ntmplat n 2008 la momentul adoptrii reglementrilor) pot avea recursiuni nefaste asupra programului i a succesului asistenei sociale n general. Ameninarea a doua este o decizie prin care se renun la ajutorul social deoarece rezultatul final anticipat nu s-a produs rapid. Este greu de a vedea cum eliminarea programului ar putea contribui la suportul gospodriilor vulnerabile i ce sistem poate fi construit care ar servi aceste gospodrii substanial mai bine. Dei datele indic un impact pozitiv al programului, unele aspecte funcionale care sunt mai dificil de perceput ar putea alimenta o astfel de decizie. Ajutorul social trebuie s fie construit ntr-un mod care s ncurajeze angajarea n cmpul muncii. n prezent motivaiile de a lucra sunt asigurate prin ignorarea a 60 lei din veniturile fiecrui salariat la momentul calculrii venitului gospodriei i prin reguli mai dure pentru omeri care vor pierde dreptul la ajutor dac refuz un loc de munc sau participarea la servicii de stimulare a ocuprii forei de munc i la lucrrile publice oferite de agenii. Cu toate acestea, gradul de dependen a beneficiarului fa de sistem este evaluat ca unul major (de ctre asistenii sociali). Mai mult de jumtate din asistenii sociali care au participat la cercetarea calitativ au dat o apreciere rea i foarte rea gradului de evitare a dependenii de sistem (figura 5).

Figura 5. Evaluarea dependentei de sistemul social, opinia asistenilor sociali Sursa: Calculele autorilor, studiu calitativ, 2011 Din cauza dificultilor n msurarea venitului real din agricultur, agregarea venitului utilizat pentru testul de eligibilitate pentru ajutorul social este construit pe estimarea venitului din agricultur n baza venitului normat. Analiza datelor SBGC arat c scrile cadastrale nu asigur estimri potrivite ale venitului real din agricultur i c ar putea fi depuse eforturi pentru a mbunti calcularea lor. Cu toate acestea, este i mai necesar de a modifica modul n care sunt ajustate aceste scri n timp (L.Carraro,

23

L.Pellerano i A.Snchetru, 2010). De asemenea, este important de a evita utilizarea scrilor cadastrale n anii atipici cnd recolta este foarte mic din cauza secetelor sau inundaiilor sau cnd recolta este foarte mare (anii de boom). Aceasta deoarece este o ntrziere de doi ani n utilizarea datelor - ntr-un anumit an (de exemplu 2011), venitul normat va fi calculat folosind informaia colectat n anul anterior (2010) i va fi utilizat pentru anul viitor (2012). Prin urmare, ele trebuie s fie cel puin ajustate pentru a reflecta cea mai recent evoluie a sectorului agricol dac se vrea evitarea utilizrii cifrelor nvechite. Limitarea cheltuielilor de transport pentru asistenii sociali ar mpiedica implementarea stabil a ajutorului social. Dei astfel de situaii au fost menionate doar n primele luni de implementare (nceputul anului 2009), acesta este un risc n cazul constrngerilor bugetare. SASPF sunt cu subordonare local i pot ignora indicaiile metodologice de implementare a ajutorului social venite de la un organ central, utiliznd propriile reguli. Aceasta va crea implementri locale i neuniforme la nivel republican.

24

Concluzii i recomandri Ajutorul social a introdus mai multe inovaii n domeniul asistenei sociale i care sunt percepute ca diferene majore de la programele tradiionale. Acestea includ o abordare nou care consider familia i nu individul, introduc responsabilitate i din partea recipientului, permit o direcionare precis ctre cei sraci.

Sistemul de ajutor social nu este un mecanism de prevenire a anumitor riscuri, ci intervine acolo unde riscul deja a devenit o realitate. Este o prestaie de ultim instan cnd toate celelalte soluii nu sunt suficiente i nu mai funcioneaz. El este acordat atunci cnd toate celelalte drepturi sociale au fost realizate i pragul minim garantat nu a fost depit.

Programele de asisten social prin transfer de numerar s-au dovedit a fi sistemele cele mai viabile i fezabile pentru rile n curs de dezvoltare. Ajutorul social poate fi un instrument bun de asisten social ns nu este o panacee mpotriva tuturor pericolelor sociale. De exemplu, omajul este mai bine abordat prin acordarea unui sprijin specializat temporar dect prin transferurile pe termen lung. Unele vulnerabiliti necesit mai degrab reforme n alte domenii dar i o mobilizare pentru schimbarea normelor sociale i a atitudinii.

Este impuntor c o prestaie de acest gen care este nou nu doar prin design, dar i prin modificarea paradigmei pe care o reprezint de la un sistem bazat pe categorii la unul bazat pe bunstare a fost dezvoltat i implementat naional ntr-o perioad scurt de timp. Pe de alt parte, este important de a aprecia ct de eficient sistemul ndeplinete inteniile n modul n care acesta funcioneaz acum.

Beneficiari.

Probele generate din acest studiu demonstreaz c impactul general al ajutorului social a fost extrem de pozitiv pentru beneficiari, permindu-le s-i sporeasc i s-i mbunteasc consumul (n mare parte prin cheltuieli sporite pentru hran i tratamentul medical de baz).

Datele din Cercetarea Bugetelor Gospodriilor Casnice confirm c prestaia este bine orientat spre cei sraci i a contribuit mult la reducerea srciei extreme din ar. Toate acestea sunt, cu siguran, realizri importante atinse de ajutorul social n ultimii doi-trei ani. Provocarea pentru viitor va fi de a extinde numrul beneficiarilor pentru ca impactul pozitiv al prestaiei s poat fi simit de toate familiile eligibile.

Totodat sunt semnalate cazuri de utilizare incorect a banilor din prestaie. Dei exist practica ca asistentul s monitorizeze utilizarea ajutorului social, la moment ea nu se regsete ntr-o justificare legal.

Opinia public.

Impresia general este mai degrab negativ, dect una de agreare a ajutorului social. Cum a mai fost menionat, aceast prestaie prezint nite dificulti de percepere a mecanismului de identificare a beneficiarului i este dificil de a educa ncrederea oamenilor privind potrivirea/corectitudinea formulelor pe care ei nu le neleg. Studiul calitativ a identificat c dei atitudinea fa de sistem este rezervat, asistenii sociali tind s cread c familiile srace sunt identificate satisfctor.

Credem c unul din elementele-cheie de moment este implementarea msurilor care ar micora acuzaiile de dependen de sistem. Iar aici soluiile identificate trebuie s fie mai degrab de promovare n afar sistemului, dect msuri de a fora ieirea din sistem.

Unele caracteristici sau rezultate de punere n aplicare a programului pot ajuta la fortificarea sprijinului public pentru astfel de instrumente de politic social. De exemplu: beneficiarii sunt monitorizai (inspecia social, vizite la domiciliu, erori depistate); acurateea direcionrii; justificarea (aspectul moral) acordrii prestaiei; calitatea implementrii. Aceti parametri par s conteze att din punct de vedere tehnic (pentru eficacitatea programului), ct i politic (pentru legitimitate i credibilitate n ochii publicului). Cu alte cuvinte, dezbaterea public la aceast intersecie dintre tehnic i politic poate contribui la promovarea programului i a responsabilitii actorilor implicai.

25

Rezultatele studiului calitativ, precum i alte elemente de analiz, indic un nivel nalt de necunoatere a programului i criteriilor de eligibilitate, iar aceasta deriv din lipsa unor strategii de comunicare orientate, att la nivel local, ct i naional, precum i lipsa unei atitudini pro-active a asistenilor sociali. Interviurile cu familiile eligibile i familiile beneficiare au artat c, canalele de comunicare preferate i n care oamenii au ncredere sunt prin gura lumii (de la prieteni, rude i asisteni sociali), precum i posterele din primrie i panourile informative din sat (V.Barca, L.Cararro, A.Snchetru, 2010). Dei aceast parte se pare c ocazional este explorat (campanii de informare organizate de ministerul de resort sau SASPF, instruirea continu a asistenilor sociali), lipsete elementul de promovare a imaginii ajutorului social i de creare a unui brand pozitiv.

Autoritile centrale de specialitate.

Ajutorul social este soluia pentru ca familiile srace s exercite n mod stabil drepturile de baz (nutriie, educaie, sntate). n acelai timp, trebuie s se lrgeasc eforturile (cu alte programe din cadrul ministerului i cu alte ministere) s se pun n aplicare aa-numitele opiuni de ieire, politici de generare a locurilor de munc, diversificare a veniturilor, stimulare a afacerilor mici, acordarea diverselor servicii sociale etc.

Totodat, trebuie s inem cont c dezvoltarea acestei prestaii este dinamic. Eficiena sa va depinde de ct de bine vor fi asimilate datele din celelalte componente ale economiei privind salariul mediu, problemele pe piaa forei de munc, rata inflaiei, stabilitatea economiei agrare ce nu se bazeaz pe pia, inclusiv caracterul sezonier, structura familiei, etc. Aceast prestaie depinde de ceea ce se ntmpl n celelalte componente ale economiei, iar realizarea cu succes a inteniei iniiale a politicii de eficien i durabilitate a eforturilor de reducere necesit o ajustare permanent.

Aici este esenial ca monitorizarea continu s fie efectuat astfel nct s abordeze problemele ce pot aprea. Cerinele de monitorizare i evaluare a programului trebuie s fie luate n serios i implementate. Factorii politici trebuie s cunoasc dac schema funcioneaz n modul n care se ateapt sub aspectul solicitrii i acoperirii, ridicrii prestaiilor, caracteristicilor beneficiarilor (bunurile familiei, fluxurile de venit, decilele de consum, etc.) printr-o analiz combinat de date administrative i din CBGC.

n plus, acest raport s-a axat pe crearea unui tablou general. Cu toate acestea, pentru a gestiona eficient implementarea prestaiei i a asigura o distribuire echitabil a prestaiei n toat ara, este important de a aborda problemele locale i raionale.

Cadrul legal al ajutorului social este suficient pentru a avea o implementare corect (nu ne referim la politic, ci la implementarea ei). Ajustarea sistematic a acestuia poate indica c sistemul se monitorizeaz i se modific innd cont de noile elemente i de necesitile sistemului.

Pe de alt parte, pentru a fi implementat cu succes i corect, este important de a lua n consideraie viziunile nu doar a celor care elaboreaz politica, dar i a solicitanilor/beneficiarilor sau a celor care o implementeaz nemijlocit - asistenii sociali i angajaii SASPF. Aceasta va contribui la ajustarea politicii conform necesitilor celor care beneficiaz de ea. Asistenii sociali din toat ara reprezint fora esenial, care face ajutorul social posibil, iar cunotinele lor cu privire la detaliile funcionrii programului sunt foarte valoroase pentru factorii politici. Consolidarea unui lan de feedback ntre asistenii sociali i MMPSF, mediat de ctre SASPF, va fi un pas esenial n garantarea funcionrii eficiente a programului.

n general cadrul politic i atinge obiectivele, dar trebuie s sporeasc acoperirea, s devin mai stabil i s menin beneficiarii dac acetia sunt n dificultate. Cu toate acestea, prestaia de ajutor social se confrunt cu dificulti considerabile n extinderea sa. Nu a fost luat nici o decizie de stopare a compensaiilor nominative i a fost introdus compensaia pentru perioada rece a anului n cadrul politic i n administrarea prestaiei de ajutor social. Toate acestea sunt acoperite din aceleai resurse bugetare.

O alt surs semnificativ de instabilitate a politicii const n modul de msurare i actualizare a venitului din agricultur. Din pcate, este clar c calcularea acestuia nu are nici o legtur cu schimbrile n venitul agricol pe care l obin oamenii de la pmnt. n 2010, scara cadastral a crescut, n mediu, cu

26

50% fa de anul precedent, dar pentru 2011 aceasta a sczut n majoritatea zonelor. Diferenele att de mari ntre un an i urmtorul par s fie dificil de perceput. Acest lucru genereaz rezultate neprevzute n modul de evaluare a cererilor de ajutor social i trebuie s fie corectat.

Seciile Asisten Social i Protecie a Familiei.

Este corect ca programul de ajutor social este unul naional. Cheia succesului pentru astfel de programe este o finanare adecvat. O finanare local sau raional sigur va crea deficiene de direcionare, deoarece localitile nenstrite nu vor avea suficiente mijloace. ns experiena spune c cele mai bune rezultate sunt obinute cu o finanare centralizat i careva opiuni de administrare local. Cu toate acestea, concluzia nu este foarte robust. Aceasta depinde n mod clar de responsabilitatea structurilor locale i nclinaia lor de a nu cheltui bani pe cei sraci.

Totodat, consolidarea capacitilor SASPF i acordarea deplinului suportul administrativ este critic dac dorim ca direcionarea, verificarea i monitorizarea ajutorului social s fie un succes. Resurse suficiente trebuie s fie accesibile pentru SASPF pentru consolidarea capacitilor. Prioritar este continuarea instruirii asistenilor sociali. Interviurile au artat c exist confuzie n privina criteriilor prestaiei, precum i a modului de funcionare. n plus, unii asisteni sociali nu au neles pe deplin rolul pro-activ pe care trebuie s-l joace n informarea cetenilor cu privire la prestaie. Se propune ca o echip mobil s realizeze instruirea, inta fiind raioanele cu performan proast n baza analizei datelor MSAS, precum i elaborarea unui manual de ntrebri i rspunsuri, ce abordeaz probleme concrete.

Unele SASPF au o performan mai bun dect altele datorit activitilor de includere realizate de ctre asistenii sociali i de gradul n care ei i-au asumat rolul n diseminarea informaiei despre prestaie. Aceast diferen poate fi evideniat i la nivelul diferitor comuniti din acelai raion. n acest sens nceperea activitii Inspeciei Sociale precum i crearea echipelor mobile locale (asisteni sociali din localitile cu practici bune, reprezentani ai SASPF cu succes) este unul din elementele cheie.