Armonizarea proiectelor finanțate de la bugetul de stat și...

Romania Regional Development Program 2

Acord pentru servicii de asistență tehnică privind armonizarea proiectelor finanțate de la bugetul de stat cu cele finanțate de UE în regiuni

26 noiembrie 2015

Sinteză finală

Armonizarea proiectelor finanțate de la bugetul de stat și din fonduri europene

în regiuni | Sinteză finală

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

26 noiembrie 2015

Acord de servicii de asistență tehnică pentru Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice din România privind armonizarea proiectelor finanțate de

la bugetul de stat și din fonduri europene în regiuni din data de 27 mai 2014

Sinteză finală

Proiect co-finanțat din Fondul European de Dezvoltare Regională prin Programul Operațional Asistență Tehnică (POAT) 2007-2013

4

Romania Regional Development Program 2

i

Cuprins

Cuprins . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . i

Lista figurilor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . iii

Lista tabelelor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . iv

Lista casetelor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . iv

Lista acronimelor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . v

Sinteză . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . vi

Context . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

Despre ce este acest raport? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

DiAgnoStiC: Care sunt principalele provocări? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

1 Există lacune majore în coordonarea investițiilor în infrastructura publică din România atât pe niveluri administrative, cât și între sectoare / jurisdicții .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

2 Programele finanțate de la bugetul de stat sunt lipsite de o abordare strategică precisă, de criterii de selecție riguroase și de o monitorizare și o evaluare reale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

3 Documentația multor proiecte finanțate de MDRAP prin PNDL este de slabă calitate ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14

4 Actualele proiecte tehnice pentru intervențiile în infrastructura publică sunt învechite și ineficiente ....... 15

5 Există provocări semnificative cu care se confruntă sectorul locuințelor din România: expunere la riscuri legate de calitate și instituționale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

RECoMAnDăRi: Care sunt strategiile și acțiunile propuse? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

1a Construirea unui mediu care permite și sprijină coordonarea prin încredere, responsabilitate și capacitate administrativă îmbunătățite și prin sisteme informatice care comunică între ele . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

1b Îmbunătățirea calității strategiilor prin înființarea și abilitarea unei Unități de strategie la nivelul Cancelariei Prim-ministrului . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

1c Armonizarea programelor de investiții cu finanțare de la bugetul de stat și din fonduri europene de-a lungul întregului ciclu de investiții . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24

1d Schimbul de bune practici despre coordonarea de la nivel de proiect și consolidarea capacității autorităților locale din toată țara . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28

2a Elaborarea și adoptarea unor criterii de selecție obiective și transparente pentru programele finanțate de la bugetul de stat în vederea maximizării impactului în materie de dezvoltare . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28

2b Susținerea adoptării unei reale bugetări multianuale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

2c Examinarea, testarea și propagarea contractelor teritoriale (CT) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

3a Îmbunătățirea documentației tehnice a proiectelor de investiții finanțate prin programe de la bugetul de stat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38

3b Revizuirea politicilor privind standardele de cost și Ordinul privind cheltuielile eligibile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

4 Îmbunătățirea proiectării tehnice a proiectelor de infrastructură publică din România . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

5 Dezvoltarea și adoptarea unei strategii naționale în domeniul locuințelor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

ii

Ce urmează? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54

Ierarhizarea practică a proiectelor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54

Plan de acțiune . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

Progrese recente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61

Principalii factori de succes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62

AnExA 1: grile detaliate de selecție a proiectelor și criterii pentru investițiile PnDL ........ 63

Drumuri județene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

Drumuri comunale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65

Sisteme de alimentare cu apă și sisteme de canalizare . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66

Infrastructura socială . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70

AnExA 2: Ateliere pentru schimb de cunoștințe și diseminare . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75

iii

Figuranr.

Descriere Pag.

1 Principalele întrebări și răspunsuri ale acestui program de asistență tehnică 2

2 Principalii actori responsabili pentru coordonarea investițiilor publice în România 6

3 Nevoia de coordonare depinde de valoarea investiției propuse 7

4 Expunere sintetică privind provocările legate de coordonare de la nivelul strategiilor, programelor

și proiectelor 8

5 Procesul alegerii investițiilor de finanțat presupune mai mulți pași 11

6 Există o coordonare slabă între POR 2007-2013 și PNDL 2014 la nivelul investițiilor în drumuri județene 13

7 Programele guvernamentale insuficient definite se adresează în principal gospodăriilor cu venituri medii 20

8 Există 4 elemente fundamentale ale unui mediu propice coordonării 23

9 Exemple de mecanisme de coordonare pe orizontală și pe verticală care ar putea fi aplicate în cadrul programelor de investiții din România 23

10 Propunerea de alocare de fonduri PNDL în funcție de județ și pe baza criteriilor de finanțare propuse 26

11 Doi indicatori de impact în materie de dezvoltare care pot fi urmăriți în timp 27

12 Cadrul de monitorizare și evaluare propus pentru PNDL 28

13 Cadru propus pentru trierea și coordonarea proiectelor depuse spre finanțare prin PNDL 31

14 Ordonarea după prioritate a investițiilor în drumurile comunale în funcție de localitate 32

15 Ordonarea după prioritate a investițiilor în infrastructura de sănătate în funcție de localitate 32

16 Ordonarea după prioritate a investițiilor în infrastructura de educație în funcție de localitate 33

17 Ordonarea după prioritate a investițiilor în infrastructura culturală în funcție de localitate 33

18 Ordonarea după prioritate a infrastructurii de sport în funcție de localitate 33

19 Exemplu ipotetic despre modul în care un credit multianual de 500 milioane de lei ar putea funcționa în practică 36

20 Variația prețului de reabilitare / modernizare de drum într-un eșantion de proiecte examinate de echipa Băncii Mondiale 40

21 O piață funcțională a locuințelor: roluri propuse pentru sectorul public și cel privat 40

22 Structura instituțională actuală și propusă pentru Departamentul locuințelor de la nivel central 47

23 Expunere sintetică privind infrastructura existentă în județul Covasna 54

24 Ordonarea după prioritate a investițiilor în drumuri județene în județul Covasna 55

25 Ordonarea după prioritate a investițiilor în drumuri comunale în județul Covasna 55

26 Ordonarea după prioritate a investițiilor în sistemele de alimentare cu apă în județul Covasna 56

27 Ordonarea după prioritate a investițiilor în sisteme de canalizare în județul Covasna 56

28 Ordonarea după prioritate a investițiilor în infrastructura educațională în județul Covasna 57

29 Ordonarea după prioritate a investițiilor în infrastructura de sănătate în județul Covasna 57

30 Ordonarea după prioritate a investițiilor în infrastructura culturală în județul Covasna 58

31 Ordonarea după prioritate a investițiilor în infrastructura de sport în județul Covasna 58

Lista figurilor

iv

Lista tabelelor

Lista casetelor

tabel nr.

Descriere Pag.

1 Sinteza actualei asistențe tehnice 3

2 Sinteză privind normele și reglementările din România cu privire la construcția de drumuri 16

3 Sinteză privind standardele din România privind construcțiile în sectorul apei și al apelor uzate 16

4 Sinteză privind reglementările și standardele din România privind protecția în caz de cutremur 17

5 Indicatori generali de proces propuși pentru PNDL 27

6 Comparații ale alocărilor PNDL în funcție de sector 61

7 O defalcare a proiectelor prioritare PNDL pe 2015 61

8 Criterii de ordonare după prioritate pentru alocarea fondurilor între județe (pentru proiecte de drumuri județene) 63

9 Criterii de ordonare după prioritate pentru proiectele de drumuri județene 64

10 Criterii de ordonare după prioritate pentru alocarea fondurilor între județe (drumuri comunale) 65

11 Criterii de ordonare după prioritate pentru proiectele de drumuri comunale la nivel de județ 66

12 Criterii de ordonare după prioritate pentru alocarea de fonduri între regiuni (pentru proiecte de apă) 66

13 Criterii de ordonare după prioritate pentru alocarea fondurilor între regiuni (proiecte de apă uzată) 67

14 Criterii de ordonare după prioritate pentru proiectele de apă în funcție de localitate 68

15 Criterii de ordonare după prioritate pentru proiectele de apă uzată în funcție de aglomerări 69

16 Criterii de ordonare după prioritate pentru alocarea fondurilor între județe (infrastructura educațională) 70

17 Criterii de ordonare după prioritate pentru alocarea de fonduri între județe (infrastructura de sănătate) 70

18 Criterii de ordonare după prioritate pentru alocarea fondurilor între județe (infrastructură culturală) 71

19 Criterii de ordonare după prioritate pentru alocarea de fonduri între județe (infrastructura sportivă) 71

20 Criterii de ordonare după prioritate pentru proiectele de infrastructură educațională în funcție de unități administrativ-teritoriale (UAT) 72

21 Criterii de ordonare după prioritate pentru proiecte privind infrastructura de sănătate în funcție

de unități administrativ-teritoriale (UAT) 72

22 Criterii de ordonare după prioritate pentru proiectele de infrastructură culturală în funcție de unități administrativ-teritoriale (UAT) 73

23 Criterii de ordonare după prioritate pentru proiectele de infrastructură sportivă în funcție de unitatea administrativ-teritorială (UAT) 74

nr. Descriere Pag.

1 Definiția locuirii adecvate 2

2 Demersuri recente ale MDRAP spre un PNDL multianual 37

v

ADi Asociații de Dezvoltare Intercomunitară

ADR Agenție pentru Dezvoltare Regională

AnAR Administrația Națională „Apele Române”

AnRSC Autoritatea Națională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilități Publice

BEi Banca Europeană de Investiții

BERD Banca Europeană pentru Reconstrucție și Dezvoltare

CE Comisia Europeană

Ct Contract teritorial

CEE-onU Comisia Economică a Națiunilor Unite pentru Europa

CnADnR Compania Națională de Autostrăzi și Drumuri Naționale din România

Cni Compania Națională de Investiții

Dg DRi Direcția Generală Dezvoltare Regională și Infrastructură

DLRC / CLLD Dezvoltare Locală plasată sub Responsabilitatea Comunității

EE Eficiență Energetică

FM Fondul pentru Mediu

FnL Fondul Național pentru Locuințe

gR Guvernul României

iDUL Indicele Dezvoltării Umane Locale

iSF Indicele Sustenabilității Financiare

iti Investiții Teritoriale Integrate

MADR Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale

MDRAP Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice

MFP Ministerul Finanțelor Publice

MMSC Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice

MS Ministerul Sănătății

onU Organizația Națiunilor Unite

oP Programul Operațional

oRA / CRA Operator regional de apă / Companie regională de apă

PDR Plan de Dezvoltare Regională

PnDi Programul Național de Dezvoltare a Infrastructurii

PnDL Programul Național de Dezvoltare Locală

PnDR Programul Național de Dezvoltare Rurală

PnUD Programul Națiunilor Unite pentru Dezvoltare

PoR Programul Operațional Regional

UAt Unitate administrativ-teritorială

UE Uniunea Europeană

US Unitate de strategie

Lista acronimelor

Sinteză

SintezăProgramul de Dezvoltare Regională 2 pentru 2014-2015 al României reprezintă continuarea asistenței tehnice oferite de Banca Mondială Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice (MDRAP). Bazată fiind pe angajamentul anterior, activitatea prezentă adresează o întrebare fundamentală: date fiind provocările persistente de dezvoltare ale României, cum poate face această țară mai mult cu mai puțin atunci când vine vorba de infrastructura publică de care are nevoie? Răspunsul este întărirea coordonării și armonizării diferitelor surse de finanțare, în special la nivelul programelor de infrastructură finanțate de la bugetul de stat și din fondurile structurale ale UE. Programul Național de Dezvoltare Locală (PNDL), administrat de MDRAP, este revizuit în profunzime, dar concluziile rămân de cele mai multe ori valabile pentru toate programele finanțate de la bugetul de stat.

Raportul de sinteză rezumă principalele constatări și recomandări din cele 8 rapoarte finale și 24 de ateliere de schimb de experiență organizate în toate cele 8 regiuni ale României în 2015. Au fost produse și câteva output-uri suplimentare, care se plasează dincolo de termenii stabiliți în cadrul acestei asistențe tehnice (trei ghiduri de investiții, un ghid al solicitantului și un manual operațional).

Sectoarele analizate sunt următoarele: drumurile (județene și locale); apa și canalizarea; infrastructura socială (educația, sănătatea, cultura și sportul) și locuințele. Pentru fiecare dintre ele, lucrarea de față evaluează stadiul în care se află, carențele actuale și oportunitățile de dezvoltare la trei niveluri interdependente: strategic (ce ar trebui făcut?), de program (cu ce surse de finanțare?) și de proiect (pin ce activități specifice?).

Acest raport – împreună cu toate output-urile pe baza cărora a fost elaborat – este gândit să reprezinte un instrument practic pentru factorii de decizie politică de la nivel național, regional și local. De asemenea, acesta urmărește să informeze o audiență mai largă de factori interesați din sectorul privat și cel neguvernamental.

vi

Armonizarea proiectelor finanțate de la bugetul de stat și din fonduri europene în regiuni | Sinteză finală

Context1. România afișează astăzi o imagine complexă, în care se îmbină speranțe mari și un potențial remarcabil de dezvoltare într-un context caracterizat de provocări persistente în multe sectoare vitale. Este dincolo de orice îndoială că țara are încă un drum lung de parcurs în ceea ce privește asigurarea pentru cetățenii săi – pentru toți cetățenii săi, inclusiv pentru cei săraci și marginalizați – infrastructura și serviciile publice de care au nevoie pentru a se bucura de beneficiile dezvoltării și pentru a le spori. Este greu de ratat multitudinea de exemple care arată carențele cu care se confruntă România (de exemplu, infrastructura de transport deficitară, lipsa de acces la apă și canalizare în anumite zone rurale, provocări la nivel de capacitate administrativă etc.) în special în comparație cu alte state membre ale UE. Dar este la fel de adevărat că această țară a făcut progrese importante spre o creștere durabilă și favorabilă incluziunii. Rezultate pozitive au fost înregistrate în special în marile centre urbane, Bucureștiul depășind orașe precum Madrid, Lisabona și Atena și în ceea ce privește PIB-ul pe cap de locuitor (PPP). Datele confirmă perspectivele de creștere economică ale României, dar Guvernul ar trebui să facă mai mult pentru a permite cetățenilor să urmărească oportunitățile și să maximizeze potențialul productiv.1

2. obiectivul general al României este clar: să ajungă la o dezvoltare durabilă și favorabilă incluziunii, accelerând convergența cu Uniunea Europeană. AO primă întrebare la care este nevoie să se răspundă este ce anume trebuie făcut pentru a susține creșterea economică a României. Raportul „Orașe competitive”din 2013 al Băncii Mondială oferă un set de posibile răspunsuri.2 Prima dintre priorități este aceea de a investi în îmbunătățirea conectivității și a accesibilității (atât în interiorul zonelor dezvoltate, cât și între regiunile dezvoltate și cele mai puțin dezvoltate), care să permită oamenilor să profite de oportunitățile din România și din străinătate. În al doilea rând, în special în zonele mai puțin dezvoltate, Guvernul ar trebui să investească în instituții funcționale, care să asigure un nivel de trai de bază pentru comunități – în esență, același start în viață pentru toți cetățenii (inclusiv apă curentă, canalizare, energie electrică, școlarizare bună, piețe efective de imobiliare și terenuri, sănătate etc.). În cele din urmă, comunitățile marginalizate au nevoie de eforturi țintite în vederea abordării obstacolelor specifice cu care se confruntă (de exemplu, discriminare, excluziune etc.).

3.Dacă se cunoaște în general ceea ce este de făcut, este la fel de important să se știe și cum se face. Mai exact, cum poate România să abordeze nevoile masive de infrastructură, date fiind resursele limitate de care dispune? Există mai multe provocări. Mai întâi, chiar și banii de care teoretic dispune sunt greu de valorificat în practică. La nivelul datei de 31 octombrie 2015, însemnând doar două luni rămase pentru a cheltui fondurile structurale alocate pentru perioada de programare 2007-2013, rata de absorbție a României a fost de numai 58,67% – de departe cea mai mică din UE. În al doilea rând, fondurile nerambursabile disponibile sunt pur și simplu insuficiente: chiar dacă această țară ar fi fost în măsură să absoarbă în continuare până la 100% din fondurile UE, s-ar confrunta și pe mai departe cu un deficit de finanțare estimat la peste 30 de miliarde de euro până în 2020 doar pentru a acoperi nevoile de investiții în drumuri județene și comunale, în apă și canalizare și în infrastructura socială.3 Doar pentru apă și canalizare nevoia de finanțare depășește 20 de miliarde de euro, iar România ar putea suferi sancțiuni grave după 2018 dacă nu va atinge obiectivele stabilite la nivel european cu privire la acoperirea acestor servicii și la calitatea acestora. În al treilea rând, resursele limitate sunt uneori folosite prost și ineficient. În special atunci când se bazează pe fonduri de la bugetul de stat, deciziile de investiții sunt rareori luate în conformitate cu criterii de selecție riguroase și transparente, care să maximizeze impactul asupra dezvoltării. Între 2003 și 2013, România a alocat la cheltuielile de capital o pondere mai mare din PIB decât orice altă țară din UE, dar continuă să rămână în urma statelor membre ale UE în ceea ce privește calitatea infrastructurii.

4. Sectorul locuințelor din România se confruntă în mod particular cu provocări de politici publice, de ordin legislativ, financiar și instituțional. În raport cu celelalte țări din Europa, România are printre cele mai aglomerate, uzate, costisitoare și slab situate locuințe și expune un număr mare de oameni la riscuri seismice ridicate. Multe dintre problemele legate de locuințe din România sunt moștenite de la fostul regim comunist. Ponderea locuințelor

1 Pentru mai multe detalii despre principalele ingrediente ale creșterii economice, a se vedea „Orașe competitive: Remodelarea geografiei economice a României”, Banca Mondială, 2013.2 Ibid.3 Nevoile de investiții sunt estimate pentru fiecare sector pe baza metodologiei Băncii Mondiale. Pentru toate detaliile, a se vedea raportul privind „Îmbunătățirea criteriilor de ordonare după prioritate a proiectelor PNDL”, Banca Mondială, 2015.

1

Context

iMPACt:Ce e de făcut?

Accelerarea dezvoltării incluzive și sustenabile a României

REZULtAt:De ce?

”A face mai mult cu mai puțin”

oUtPUt:Cu ce efect?

Proiectarea și execuția investițiilor în infrastructură într-un mod armonizat

PRoCES:Cum poate ajuta coordonarea?

Mecanisme de coordonare

intRASECtoRiALE

• Vertical: pe nivele administrative

• Orizontal: armonizarea investițiilor (fonduri UE și de la bugetul de stat)

intERSECtoRiALE

• La nivel național, regional, județean/local

• La nivel de strategii, programe și proiecte

PRinCiPii DE BAZă:Care sunt elementele unui mediu propice pentru coordonare?

Enabling environment

înCREDEREPutem lucra împreună?

RESPonSABiLitAtECine e responsabil (de coordonare)?

CAPACitAtEAvem timpul necesar?

Avem personal suficient?

SiStEMEAvem infrastructura

necesară?

Figura 1. Principalele întrebări și răspunsuri ale acestui program de asistență tehnică

comuniste prost construite este cea mai însemnată din regiune, iar cea mai mare parte a stocului de locuințe se găsește, în esență, la locul nepotrivit: multe dintre orașele mono-industriale au fost construite ca parte a programului de „sistematizare”, prin care regimul comunist a stabilit care dintre așezări ar trebui să se dezvolte și care ar trebui să fie eliminate. După colapsul industriilor active în era comunistă, multe dintre aceste orașe se confruntă acum cu un declin sever al populației. Drept urmare, există un important „decalaj” în materie de locuințe, dar și condiții inadecvate și scumpe de locuire, care aproape sigur afectează în mod negativ incluziunea socială și creșterea economică. Multe dintre gospodăriile cu venituri medii din România sunt obligate să trăiască în locuințe care fie sunt prea greu de întreținut în termeni de costuri, fie inadecvate în ceea ce privește siguranța structurală, localizarea, eficiența energetică, spațiul, infrastructura sau atractivitatea fizică. Săracii sunt nevoiți să trăiască în cele mai grele condiții în mahalale și în „ghetouri”, fiind în mai multe moduri neglijați de politicile și programele publice. Mai mult decât atât, drepturile de proprietate sunt fragmentate, ceea ce face ca stocul de locuințe să fie alocat cu atât mai necorespunzător. În prezent, există mai multe unități de locuit decât numărul de gospodării din România – aproximativ 8 milioane de locuințe la 7,2 milioane de gospodării.

5. în ciuda tuturor acestor provocări, România cheltuiește doar o fracțiune din valoarea medie a asistenței guvernamentale pentru sectorul locuințelor, oferită de alte țări cu venituri medii. Astfel, cheltuielile României cu privire la cele douăzeci și două de astfel de programe se ridică la mai puțin de 35 milioane USD, care, în ceea ce privește ponderea în PIB, ceea ce, în termeni de PIB, reprezintă mai puțin de o treime din cheltuielile similare pe care le fac alte economii emergente. Printre altele, acest raport vizează să contribuie la a face ca obiectivul unei locuiri adecvate să fie realizabil pentru toate grupurile de venit până în 2030.

„Locuirea adecvată” este definită în acest raport ca fiind aceea care oferă:

−Siguranța proprietății și protecție împotriva evacuărilor forțate −Siguranță în materie de stabilitate structurală −Acces egal și nediscriminatoriu la locuințe pentru comunitățile dezavantajate sau marginalizate −Accesibilitate: Eurostat definește o gospodărie ca fiind financiar „suprasolicitată” atunci când costurile totale în materie de întreținere a locuinței + utilități depășesc 40% din venitul net. −Disponibilitatea serviciilor −Caracter locuibil: unități de locuit corespunzătoare, utilizabile de comunități cu nevoi speciale, precum: persoanele în vârstă, diverse tipuri de familii neconvenționale etc. −Localizare adecvată: acces la oportunități de angajare și mobilitatea forței de muncă.

Caseta 1. Definiția locuirii adecvate

6. în concluzie, mesajul privind consolidarea investițiilor în infrastructura publică din România este simplu: pentru a adresa propriile nevoi de dezvoltare cu resursele financiare limitate de care dispune, această țară ar trebui să depună toate eforturile pentru „a face mai mult cu mai puțin”. Acest lucru presupune existența mai multor elemente: strategii clare, care să definească principalele priorități în cadrul fiecărui sector și în ansamblul sectoarelor; programe de investiții eficiente și eficace, cu proceduri și criterii de selecție riguroase; proiecte elaborate și implementate pe baza principiului maximizării rentabilității, indiferent de sursa de finanțare. În plus, trebuie să existe o coordonare deplină în aceste trei niveluri – strategii, programe și proiecte.

2


Despre ce este acest raport?7. Recunoscând importanța agendei politice cu referire la investițiile în infrastructura publică, guvernul României (gR) a solicitat sprijinul Băncii Mondiale (BM) în eforturile sale de armonizare și de optimizare a acestor investiții. În cadrul actualei asistențe tehnice, echipa BM a lucrat împreună cu Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice (MDRAP) pornind de la o serie de colaborări anterioare: analiza funcțională din 2010-2011 a ministerului; și programul de dezvoltare regională al Băncii Mondiale în România (noiembrie 2012 – martie 2014), care a oferit recomandări vizând în primul rând instrumentele finanțate de UE. Actualul raport caută să încurajeze o coordonare reală între toate tipurile de surse de finanțare pentru investiții în infrastructura privind: drumurile locale și județene; sistemele de apă și ape uzate; infrastructura socială (educație, sănătate, cultură și sport); locuințele. Actuala asistență tehnică oferită MDRAP include patru componente, așa cum sunt rezumate mai jos. Raportul se concentrează în principal pe programele și proiectele de investiții finanțate de la bugetul de stat, fie că este vorba de Programul Național de Dezvoltare Locală – PNDL (Componentele 1, 2 și 3) sau de programele din sectorul locuințelor (Componenta 4).

tabelul 1. Sinteza actualei asistențe tehnice

Componente Sub-componente

1.Coordonarea strategiilor și planurilor pentru investițiile în infrastructură finanțate de la bugetul de stat și din fonduri europene

1a. Evaluarea strategiilor de investiții în infrastructură, incluzând modalități de a îmbunătăți coordonarea și corelarea acestora; 1b. Criterii de selecție armonizate pentru îmbunătățirea coordonării între proiectele finanțate din fonduri europene și cele finanțate de la bugetul de stat

2.

Evaluarea portofoliului actual de proiecte de investiții al MDRAP, inclusiv ordonarea acestora după prioritate și pregătirea de posibile investiții cu finanțare europeană pentru perioada de programare 2014-2020

2a. Criterii de ordonare după prioritate a proiectelor de infrastructură locală2b. Analiza portofoliului documentației tehnico-economice

3.Îmbunătățirea utilizării de proiecte tehnice și de tehnologii eficiente în investițiile MDRAP

Tehnologii și standarde pentru proiecte de infrastructură de mai bună calitate și mai durabile

4.Elaborarea unei Strategii de dezvoltare în domeniul locuințelor și al infrastructurii

4a. Strategie în domeniul locuințelor: diagnostic și recomandări4b. Surse de finanțare pentru investiții în domeniul locuințelor4c. Programe în domeniul locuințelor: evaluare și propuneri de reformă

8. în perioada noiembrie 2014 – noiembrie 2015, echipa BM a livrat către MDRAP un set de output-uri. Lista rapoartelor transmise este următoarea:

• Componenta 1• „Coordonarea strategiilor și programelor de investiții în infrastructura României, finanțate de la bugetul de stat și din

fonduri europene” (martie 2015);• „Strategia de prioritizare a investițiilor finanțate de la bugetul de stat, conform criteriilor de selecție armonizate cu cele

aplicabile în cadrul proiectelor finanțate din fonduri europene” (august 2015);• Dincolo de termenii acordului, au fost produse mai multe hărți detaliate, organizate în trei ghiduri de investiții

pentru: (i) drumuri județene; (ii) sisteme de apă și canalizare; (iii) drumuri locale și infrastructură socială (august 2015). Aceste atlase prezintă la nivelul fiecărui județ infrastructura actuală și propunerile de ordonare după prioritate a viitoarelor proiecte de investiții pe baza unei serii de proceduri și criterii de selecție propuse.

• Componenta 2• „Criteriile de prioritizare a proiectelor de dezvoltare a infrastructurii locale” (decembrie 2014);• „Evaluarea portofoliului de proiecte de investiții pentru dezvoltare regională” (august 2015);• Dincolo de termenii acordului, echipa a produs un ghid practic al beneficiarului pentru toți beneficiarii care

au în vedere să solicite sprijin financiar prin PNDL pentru investiții în infrastructura județeană și comunală.

3

Despre ce este acest raport?

• Componenta 3• „Soluţii tehnice şi tehnologii eficiente şi inovatoare pentru investiţiile în infrastructura publică din România” (iunie 2015);• Dincolo de termenii acordului, echipa BM a produs un manual operațional pentru investițiile în infrastructura publică,

care acoperă întregul ciclu de proiect: planificare și pregătire; achiziții publice; implementare (supraveghere); post-implementare (decembrie 2015).4

• Componenta 4• Sectorul locuințelor în România: „Către o strategie națională în sectorul locuințelor”, „Coordonarea fondurilor de la

bugetul de stat și a celor europene pentru sectorul locuințelor” și „Prioritizarea programelor și proiecte” (august 2015);• Primul raport „Către o strategie națională în sectorul locuințelor” este o analiză detaliată a situației actuale din

România în domeniul locuirii și oferă o serie de recomandări gândite să adreseze carențele din acest sector. Scopul său este de a contribui la stabilirea fundamentelor pentru viitoarea Strategie națională în domeniul locuințelor din România. Soluțiile – de politici publice, legislative, instituționale și financiare – au drept obiectiv să facă piața imobiliară să funcționeze mai bine printr-o utilizare mai eficientă a resurselor guvernamentale.

• Cel de-al doilea raport „Coordonarea fondurilor de la bugetul de stat și a celor europene pentru sectorul locuințelor” completează principala evaluare a sectorului locuințelor prin oferirea unei priviri de ansamblu asupra modului în care fondurile publice și europene au fost folosite în acest sector și asupra felului în care cele două surse de finanțare ar putea să se completeze mai bine una pe cealaltă. Pe lângă simplificarea programării în sectorul locuințelor, acțiunile propuse includ modalități de a înființa și finanța Fondul Național pentru Locuințe, care este propus aici.

• În fine, cel de-al treilea raport „Prioritizarea programelor și proiecte” trasează prioritățile care ar trebui stabilite pentru sectorul locuințelor în cadrul unui plan de acțiune complet. Printre recomandări se numără simplificarea unui anumit număr de programe în domeniul locuințelor, dar și întreruperea și revizuirea altora.

În plus față de aceste output-uri, echipa BM a organizat și o serie de evenimente de diseminare de cunoștințe, având ca obiectiv colectarea de feedback de la toate părțile interesate. Peste 700 de participanți au beneficiat de aceste ateliere, inclusiv: personalul din cadrul Agențiilor Regionale de Dezvoltare, autoritățile locale și județene (ca solicitanți / beneficiari ai programelor de infrastructură finanțate din fonduri europene sau de la bugetul de stat), operatorii regionali de apă, grupuri ale societății civile, companii private (construcții, proiectare tehnică, inginerie etc.), precum și membri ai mediului academic. A se vedea Anexa 2 pentru lista cu atelierele de lucru, temele principale și o mică selecție din feedback-ul primit.5

9. Scopul acestei sinteze finale este de a comunica principalele constatări și recomandări care corespund fiecăreia dintre cele patru componente ale asistenței tehnice actuale. Acest rezumat este organizat după cum urmează: diagnostic (care sunt principalele provocări?); recomandări (care sunt strategiile și etapele specifice de acțiune propuse?); pași următori (ce urmează?). Această împărțire servește inclusiv ca foaie de parcurs pentru urmărirea progreselor în raport cu recomandările făcute în această lucrare. Secțiunea de diagnostic include și o serie de modificări la rapoartele finale, transmise mai devreme în acest proces, care reflectă recentele reformele legislative și de politici, întreprinse de MDRAP și de Guvernului României și legate de contextul acestei lucrări, în special în ceea ce privește punerea în aplicare a Programului Național de Dezvoltare Locală (PNDL).

4 Acest output conține elemente aparținând Componentelor 2 și 3.5 O descriere mai amănunțită a evenimentelor a fost trimisă separat la MDRAP. A se vedea Anexa 2 pentru sinteza datelor privind organizarea atelierelor de lucru și a evenimentelor de diseminare de cunoștințe în cadrul tuturor celor patru componente ale actualei asistențe tehnice.

4


DiagnoStiC:Care sunt principalele provocări?

5

DIAGNOSTIC: Care sunt principalele provocări?

nivel Actori principali* Descriere / Rol în ce privește coordonarea investițiilor publice în România

național

Centrul guvernului(Cancelaria Prim-ministrului)

−Oferă o perspectivă de ansamblu asupra activității guvernamentale −Are o potențială legitimitate privind coordonarea între ministere și între diferite niveluri de administrație

−Are potențial privind evaluarea performanței programelor de investiții (cele finanțate de la bugetul de stat) și cele implementate prin PNDL și POR și de a decide dacă acestea trebuie extinse sau anulate

Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice

−Coordonează și implementează proiectele PNDL și POR −Coordonează eforturile privind reforma administrației publice în Romania (inclusiv cu privire la un cadru privind potențialele contracte teritoriale)

−Pastrează un rol esențial în ceea ce privește relaționarea cu autoritățile locale / județene

Ministerul Finanțelor Publice

−Joacă un rol fundamental cu privire la procesele legate de bugetare, inclusiv cu privire la reforma propusă privind bugetarea multianuală, bazată pe performanță

−Supervizează portofoliul de investiții mari la nivel național (în baza OUG nr. 88/2013) −Se asigură că bugetele alocate sunt distribuite la timp de către ministerele de resort

Ministerul Fondurilor Europene

−Gestionează Programul Operațional Infrastructură Mare −Este responsabil de coordonarea investițiilor finanțate prin fonduri UE −Conduce un grup de lucru privind coordonarea tuturor investițiilor (prin fonduri UE și de la bugetul de stat), în baza Acordului de Parteneriat Romania - UE

instituții de auditCurtea de Conturi / Autoritatea

de audit

−Verifică modul în care sunt efectuate cheltuielile publice la toate nivelurile −Efectuează auditul programelor operaționale cu finanțare UE, verifică cheltuielile etc. (Autoritatea de Audit raportează către UE privind implementarea programelor finanțate cu fonduri UE)

Regional

Consiliul pentru Dezvoltare Regională

−Structuri de parteneriat la nivel regional care coordonează politicile de dezvoltare regională și care supervizează și sprijină ADR-urile

−Include președinți de consilii județene și reprezentanții diferitelor tipuri de orașe

Agenția pentru Dezvoltare Regională

−8 organizații non-profit de utilitate publică, ce joacă rol de braț executiv al consiliilor de dezvoltare regională

−Acționează ca organisme intermediare pentru POR și coordonează planurile de Dezvoltare Regională

Local Consilii Județene / Locale −Proiectează, implementează și coordonează proiectele de investiții la nivel local / județean

−Pot încheia parteneriate între ele pentru finanțări specifice sau diferite servicii comune

Figura 2. Principalii actori responsabili pentru coordonarea investițiilor publice în România

Nota*: Aceasta nu este o listă completă. Există și alți actori care sunt implicați în coordonarea investițiilor (ca de ex. furnizorii de utilități, asociațiile de dezvoltare etc.).

Există lacune majore în coordonarea investițiilor în infrastructura publică din România atât pe niveluri administrative, cât și între sectoare / jurisdicții.

10. Coordonarea se referă la capacitatea diferitelor părți interesate de a lucra împreună pentru atingerea unor obiective specifice. Există două rațiuni fundamentale în favoarea coordonării intervențiilor la nivelul infrastructurii publice: a reduce costurile și a crește beneficiile. De exemplu, în cazul în care două sau mai multe autorități pun în aplicare programe de investiții care au aceleași obiective și vizează aceiași beneficiari, este probabil ca ele să se afle într-o situație de duplicare a eforturilor și ratează astfel oportunitatea de a reduce costurile prin consolidarea operațiunilor. Acest lucru este valabil pentru beneficiarii care, pentru o varietate de motive, aleg să își finanțeze proiectele de infrastructură din surse de finanțare mai scumpe (de exemplu, fonduri de la bugetul de stat în locul fondurilor structurale ale UE). În același fel, lipsa de coordonare implică incapacitatea de a valorifica sinergiile de la nivelul diferitelor investiții. În cazul în care se construiește o nouă școală sau spital, drumul de acces ar trebui să fie și el reabilitat. În cazul în care o autoritate județeană finanțează un drum județean special, autoritățile vecine ar putea dori să ia în considerare finanțarea unui drum județean care să se conecteze cu acea investiție. Coordonarea face ca întregul să fie mai mult decât suma părților.

1

6


11. într-adevăr, necesitatea de coordonare este inevitabilă în multe feluri – atât pe verticală (pe niveluri administrative), cât și pe orizontală (între sectoare și/sau între jurisdicții). În ceea ce privește coordonarea pe verticală, foarte puține sunt autoritățile locale care au capacitatea de a sprijini investițiile de care au nevoie doar din fonduri proprii, în special în țările care nu sunt descentralizate în totalitate. Având în vedere marjele prudente de cheltuieli de capital, mai mult de trei din patru comune din România își pot permite doar reabilitarea unui drum și a unei școli în perioada de programare 2014-2020.6 Unitățile administrației publice locale pur și simplu nu dispun de resursele financiare și umane necesare pentru a adresa nevoile de infrastructură de bază ale comunităților locale, astfel că alți actori trebuie să intervină pentru a umple golurile – autoritățile regionale (în țările în care regiunile au puteri administrative formale, ceea ce nu este cazul încă în România), guvernul de la nivel central (printr-o varietate de programe finanțate de la bugetul de stat) sau autoritățile supranaționale, cum ar fi Uniunea Europeană. În ceea ce privește coordonarea pe orizontală, foarte puține investiții depind de un singur sector: drumurile traversează căi ferate și linii electrice, stațiile de tratare a apelor uzate influențează calitatea corpurilor de apă, școlile și spitalele funcționează bine doar dacă există o cerere suficientă pentru serviciile lor și, prin urmare, o conectivitate adecvată cu oamenii din zonele înconjurătoare etc. Punctul-cheie – simplu, dar important – este că o coordonare adecvată a investițiilor publice reprezintă o necesitate în orice context de politici publice.

12. Acest lucru nu înseamnă a spune că principiul coordonării este un dat – de fapt, este o provocare, consumă mult timp și poate presupune ca instituțiile să renunțe la puterea de hotărâre individuală în favoarea unui forum colectiv de factori de decizie. Județele, municipiile, orașele și comunele din România au propriile lor mandate, efectuează propriile atribuții și livrează propriile servicii către constituenți. Subsidiaritatea asigură faptul că deciziile sunt luate cât mai aproape posibil de cetățeni. În special pentru proiecte de valoare mai mică, pe care autoritățile locale le pot acoperi din propriile bugete, se poate să nu fie posibil și nici chiar de dorit ca guvernul central să influențeze modul în care astfel de investiții sunt proiectate și puse în aplicare. Chiar și în cazul PNDL și al altor programe similare, părțile interesate de la nivel central finanțează, de fapt, funcțiuni și servicii care se află în domeniul local. Astfel, este greu ca strategiile de nivel superior să fie transpuse direct în proiecte locale și județene. Ele nu pot fi impuse; în schimb, sunt necesare condiții speciale și stimulente pentru a face ca beneficiile percepute ale coordonării să depășească costurile.

6 A se vedea raportul corespunzând Componentei 2 din cadrul actualei colaborări dintre Banca Mondială și MDRAP: „Îmbunătățirea criteriilor de ordonare după prioritate a proiectelor PNDL”, Banca Mondială, 2015.

Figura 3. Nevoia de coordonare depinde de valoarea investiției propuse

Punctul de indiferență (beneficii = costuri)

Mare

Nevoia de coordonare

Mică

• Beneficiile coordonării > costurile• Investițiile mari au nevoie de

sprijin financiar din alte surse (bugetul de stat, fonduri UE, împrumuturi, etc.)

• Interdependențe majore• Programele UE sunt mai

competitive decât cele finanțate de la bugetul de stat

• Costurile coordonării > beneficiile

• Investițiile mici pot fi finanțate din surse proprii

• Interdependențe reduse• Programele UE sunt mai

puțin competitive decât cele finanțate de la bugetul de stat

Redusă Valoarea investiției propuse ca % din bugetul beneficiarului Mare

7


14. Există un consens larg – în cercurile de politici publice și dincolo de acestea – că există lacune majore în privința coordonării investițiilor în infrastructura publică din România la toate nivelurile. Poate că exemplele citate cel mai des se referă la succesiunea ineficientă în care sunt derulate investițiile: un drum recent reabilitat, de pildă, este afectat de lucrări publice ulterioare, legate de reabilitarea rețelelor de utilități. Astfel de situații conduc adesea la articole de presă și la indignare publică cu privire la cheltuirea ineficientă a banilor contribuabililor. Într-adevăr, acest exemplu simplu este ilustrativ pentru provocarea mai largă legată de coordonare cu care se confruntă autoritățile publice din România în toate fazele unui ciclu de investiție: de la dezvoltarea unei strategii la proiectarea unui program de investiții pentru finanțarea, implementarea, monitorizarea și evaluarea (M&E) proiectelor individuale de infrastructură.

15. în primul rând, strategiile intersectoriale și sectoriale, care ar trebui să ofere îndrumare cu privire la alocarea resurselor publice limitate, arată adesea că există loc pentru îmbunătățiri. Provocările legate de coordonare sunt determinate de multe ori de numărul mare de strategii sectoriale și intersectoriale, cu obiective neclare și care se suprapun. Nu există standarde bine definite pentru dezvoltarea unor astfel de documente. Strategiile nu sunt ușor accesibile, astfel că este greu să se facă referire la ele și să se țină cont de acestea într-un proces de corelare, rămânând de obicei doar niște liste lungi de dorințe, lipsite de specificații referitoare la: priorități clare, bugete, calendar de implementare și acțiuni pe etape, indicatori de M&E. Nu există o instituție mandatată în mod explicit să revizuiască toate strategiile disponibile, să decidă modul în care acestea „se potrivesc” unele cu altele și să vadă care sunt implicațiile bugetare și de politici publice. La fel de important, nu există proceduri de M&E pentru strategiile elaborate, prin care să se decidă dacă acestea sunt necesare, dacă sunt adecvate și dacă obiectivele lor sunt îndeplinite.

13. în același timp, pentru a parafraza un proverb local, România este prea săracă pentru a-și permite lipsa unei coordonări corespunzătoare. Cu resursele care provin de la guvernul central și de la UE, mai degrabă decât din resurse proprii bazate pe impozite locale, a existat o tendință de a se supra-investi și de a se investi sub-optimal în obiective care nu generează întotdeauna beneficiile economice potrivite („catedrale în deșert”). În România, autoritățile locale sunt responsabile pentru peste 80% din cheltuielile de capital din sectorul public (inclusiv din fonduri UE și transferuri de la guvernul central). Între ministere coordonarea este slabă: fiecare minister important pare să aibă propriul „program de investiții”, care seamănă de obicei cu simple transferuri alocate pentru investiții de capital dinspre nivelul central către nivelul local. MDRAP gestionează cea mai mare parte de finanțare pentru sprijinirea investițiilor de la nivel local. La rândul său, Ministerul Finanțelor are propriul său rol de jucat în ceea ce privește gestionarea riscurilor fiscale și asigurarea faptului că cheltuielile angajate prin diferite instrumente de investiții pot fi într-adevăr acordate în conformitate cu constrângerile bugetare naționale.

Figura 4. Expunere sintetică privind provocările legate de coordonare de la nivelul strategiilor, programelor și proiectelor

Strategii• Număr mare

• Calitate redusă (lipsa obiective, buget, priorități, indicatori)

• Lipsa unui proces instituționalizat de dezvoltare și îmbunătățire a strategiilor

Programe De inVeStiții• Abordare diferită intre programele cu finanțare europeană vs. de la bugetul de stat

• Lipsa demarcării clare a ariilor de intervenție

• Programe de investiții vs. mecanisme de transfer financiar (criterii, proceduri)

ProieCte De inFraStrUCtUră• Secvențialitatea proiectelor (reparații întarziate ale rețelelor edilitare)

• Ratarea oportunității exploatării economiilor de scară (lipsa proiectelor integrate)

• Lipsa monitorizării și evaluării adecvate

8


16. în al doilea rând, programele de investiții finanțate de la bugetul de stat, cum ar fi PnDL, nu sunt întotdeauna proiectate în mod adecvat și lipsește efortul sistematic de a coordona domeniile de intervenție. De obicei, programele finanțate de la bugetul de stat nu au la bază niciun document strategic și nu sunt orientate după un cadru operațional clar. O mare parte din coordonarea deficitară, din duplicare și din ineficiență poate fi pusă pe seama eșecului de a delimita în mod clar și de a pune în sinergie diverse tipuri de intervenții aparținând diverselor investiții finanțate din fonduri europene sau de la bugetul de stat. În plus, procedurile aplicabile în cazul programelor cu fonduri de la bugetul de stat sunt mai permisive decât cele aplicabile fondurilor UE (de exemplu, cereri de finanțare mai simple, bazate în mare parte doar pe documentația tehnică; rambursări de fonduri mai rapide; mai puține vizite de monitorizare și audituri etc.). Aceasta generează riscul de evacuare a instrumentelor structurale, cu toate că România rămâne pe ultimul loc la absorbția fondurilor UE (52,59% la sfârșitul lunii ianuarie 2015, având deci la dispoziție mai puțin de un an pentru cheltuirea fondurilor).7

17. în al treilea rând, ordonarea după prioritate a proiectelor finanțate de la bugetul de stat se bazează pe criterii de finanțare care rămân vagi, subiective și opace, iar selecția proiectelor este mult mai puțin riguroasă decât în cazul fondurilor structurale europene. Nu există de obicei niciun algoritm clar pentru a alege dintr-o varietate de investiții propuse. Mai mult decât atât, programele finanțate de la bugetul de stat funcționează pe bază de bugete anuale, astfel că există o mare instabilitate, iar prioritățile se pot schimba de la an la an, ceea ce descurajează programele de investiții mai mari și mai strategice. În schimb, ceea ce arată realitatea este existența unui portofoliu semnificativ și în continuă creștere de proiecte noi sau în curs de investiții, aflate în diferite faze. Fără un buget clar definit pentru o perioadă de punere în aplicare multianuală și fără o listă de investiții care, odată selectate, au garanția finanțării până la finalizare, ordonarea după prioritate este în esență imposibilă.

18. în al patrulea rând, mecanismele de monitorizare și evaluare (M&E) de la nivelul programelor și proiectelor finanțate de stat sunt rudimentare. Nu se face o urmărire sistematică a principalilor indicatori de bază care indică performanța unui program (număr de proiecte finalizate, valoarea proiectelor în curs vs. alocarea anuală bugetară, numărul de noi proiecte etc.), iar în cazul în care există astfel de date, acestea nu sunt făcute publice. Nu sunt efectuate evaluări de impact, astfel că este imposibil să se determine dacă proiectele finanțate de la bugetul de stat își ating obiectivele sau dacă au nevoie să fie ajustate la nivel de proiectare și/sau proceduri de implementare.

19. Mai presus de toate, situația de ansamblu din România nu este e deosebit de favorabilă coordonării dintr-o multitudine de motive. Nu există o tradiție solidă a colaborării între instituțiile publice. În cazul în care se întâmplă, coordonarea se desfășoară ad-hoc, iar cerințele formale ca actorii publici să se consulte reciproc și să lucreze împreună pentru a realiza obiective comune sunt puține. Infrastructura pentru schimbul de informații și pentru o colaborare eficientă și eficace (de exemplu, platforme IT moderne și interoperabile) lipsește în mare măsură, ceea ce înseamnă că procesul de coordonare cere timp. În același timp, angajații din sectorul public sunt remunerați nesatisfăcător; în special cei implicați în elaborarea și punerea în aplicare a proiectelor de infrastructură sunt foarte ocupați cu sarcini operaționale și cu diverse situații de urgență. Acest lucru lasă chiar mai puțin timp pentru eforturile de coordonare.

Programele finanțate de la bugetul de stat sunt lipsite de o abordare strategică precisă, de criterii de selecție riguroase și de o monitorizare și o evaluare reale.

20. Programele finanțate de la bugetul de stat care au fost analizate nu fac dovada vreunei încercări de a se coordona între ele și cu alte instrumente ale UE, ci par mai degrabă a oferi fonduri unei liste lungi de investiții, provocând suprapuneri cu alte programe. Acest lucru creează între fonduri o dinamică de tip competitiv, în care instrumentele finanțate de la bugetul de stat îndepărtează până la evacuare investițiile UE, primele finanțând aceleași tipuri de intervenții în baza unor norme și a unor monitorizări mai flexibile. Mai mult decât atât, nu există încercări de a crea sinergii între diferite programe. Diagnosticul de mai jos se referă la PNDL, dar rezultatele sunt valabile pentru toate programele de investiții cu finanțare de la bugetul de stat.

21. în primul rând, nu există o strategie formală specifică pentru PnDL. La momentul lansării sale, PNDL a reprezentat o expresie importantă a angajamentului noului cabinet cu referire la dezvoltarea infrastructurii rurale, după cum se reflectă în programul de guvernare pentru 2013-2016 (aprobat de Parlament prin Hotărârea nr. 45/2012).

7 A se vedea http://www.fonduri-ue.ro/.

2

9


De exemplu, unul dintre principalele obiective asumate pentru dezvoltarea regională din România este finanțarea unui pachet de servicii de bază pentru zonele rurale, incluzând drumuri, apă potabilă, canalizare, infrastructură socială etc., „pentru atingerea [cel puțin] unor standarde minime de trai”.8 Același document subliniază în continuare necesitatea de a acorda prioritate proiectelor de infrastructură publică pentru a contribui la dezvoltarea durabilă și echilibrată din România.9 Pe lângă aceste angajamente generale, nu există politici prioritare și obiective clar definite pentru PNDL. Cadrul strategic al programului este suficient de larg pentru a acoperi o varietate de proiecte, fără constrângeri severe cu privire la ce trebuie finanțat și în ce proporție.

22. PnDL se concentrează în principal pe investiții în drumuri, apă și canalizare, dar pot fi eligibile pentru finanțare și alte tipuri de proiecte (de exemplu, infrastructură socială, situri culturale, centre sportive etc.). Articolul 7 din OUG nr. 28/2013 (varianta consolidată) prezintă o listă a domeniilor de intervenție (similare cu „axele” programelor cu finanțare europeană):

• Sisteme de alimentare cu apă și stații de tratare a apei potabile;• Sisteme (rețele) de canalizare și stații de epurare a apelor uzate;• Unități de învățământ (grădinițe, școli primare și secundare, licee etc.);• Unități sanitare în mediul rural (clinici, farmacii etc.);• Drumuri publice (drumuri județene, drumuri de interes local, drumuri comunale și/sau drumuri publice în interiorul

localităților);• Poduri, podeţe sau punţi pietonale;• Obiective culturale de interes local, respectiv biblioteci, muzee, centre culturale multifuncţionale, teatre;• Platforme de gunoi;• Pieţe publice, comerciale, târguri, oboare, după caz;• Baze sportive; • Sediile instituţiilor publice ale autorităţilor administraţiei publice locale, precum şi ale instituţiilor publice din

subordinea acestora;10

• Infrastructura de turism dezvoltată de autoritățile publice locale.11

Tipurile de lucrări eligibile includ construcția de noi infrastructuri, precum și extinderea, reabilitarea și modernizarea infrastructurii existente. În esență, prin condiții atât de cuprinzătoare, PNDL este capabil să acopere întregul și vastul portofoliu de proiecte al MDRAP – atât intervențiile finanțate anterior (în diferite stadii de finalizare), cât și investiții cu totul noi, pentru toate tipurile de beneficiari publici locali (de la consiliile locale din comune și orașe până la consiliile județene). Lipsa de concentrare strategică este evidentă în faptul că PNDL a extins, de fapt, setul de intervenții eligibile, acoperind o gamă largă de posibile proiecte. Acest lucru s-a întâmplat în ciuda masivelor nevoi de investiții nerealizate în sectoare precum apa și apele uzate, în cazul cărora România se va confrunta cu proceduri privind încălcarea dreptului comunitar dacă nu va face progrese substanțiale până în 2018.

23. Pe baza alocării bugetare între ministere, așa cum s-a convenit la nivel guvernamental și s-a aprobat la nivelul Parlamentului, MDRAP stabilește bugetul total anual al PnDL. OOrdonanța nr. 19/2015 a reorganizat modalitatea în care programul selectează proiecte pentru finanțare. Schimbările majore includ: (i) un rol mai proeminent al MDRAP în centralizarea și selectarea propunerilor de proiecte, Consiliile Județene nemaiavând vreun rol în acest proces; (ii) adoptarea unui cadru multianual pentru PNDL, beneficiarii fiind obligați să transmită estimări pe durata proiectului lor (cu toate acestea, finanțarea nu este garantată); (iii) extinderea numărului de criterii, așa cum se prevede într-o Hotărâre de Guvern separată (în locul ordonanței privitoare la PNDL și a normelor corespunzătoare pentru aplicarea acesteia), cu toate că procedurile actuale rămân la fel de vagi.

24. Prin Hotărârea de guvern nr. 624/2015 s-a aprobat un set de criterii pentru selecția proiectelor din cadrul PnDL:

• Alocarea echilibrată de fonduri între județe, luând în considerare cel puțin una dintre următoarele „sub-criterii”: datele demografice; capacitatea financiară a autorităților publice; ponderea investițiilor în curs de desfășurare în fiecare județ (în ceea ce privește numărul de proiecte și valoarea lor).

• Tipul de investiție și dacă ea contribuie la atingerea țintelor europene într-un anumit sector. Cel mai probabil, acesta se referă la investițiile în sistemele de apă și de apă uzată.

8 A se vedea Programul de guvernare 2013-2016, capitolul 10 – „Dezvoltare și administrație”.9 Ibid.10 Această categorie a fost introdusă prin OUG nr. 30/2014.11 Această categorie a fost introdusă prin OUG nr. 58/2014.

10


25. Există încă lacune semnificative în ceea ce privește modul în care sunt definite și implementate aceste criterii. În primul rând, legea nu este clară cu referire la principalele criterii care sunt luate în seamă în selectarea proiectelor, ea menționând pur și simplu că „cel puțin unul dintre [ele] ar trebui să fie luat în considerare”.12 În al doilea rând, nu au fost stabilite ponderi pentru criteriile individuale sau pentru subcriteriile din cadrul principalelor categorii (de exemplu, numărul de proiecte în curs de desfășurare vs. nevoile lor de finanțare). În al treilea rând, nu este clar modul în care vor fi măsurați în practică anumiți indicatori, în special capacitatea unităților administrativ-teritoriale de a cofinanța proiectele de investiții. Un factor de măsurare care ar putea fi folosit ar fi veniturile non-alocate ca o pondere din veniturile totale,13 având în vedere absența unor angajamente clare (de exemplu, hotărâri ale consiliilor locale / județene privind cofinanțarea anumitor investiții), dar legea nu prevede nimic în acest sens. În al patrulea rând, este complet neclar ce punctaj ar trebui acordat în dreptul fiecărui criteriu. De exemplu, este mai bine ca proiectul să fie într-o fază mai avansată sau incipientă? Data contractului ar trebui să fie mai mult sau mai puțin recentă? Sunt investițiile din județele cu multe proiecte în curs de desfășurare tratate cu prioritate sau dimpotrivă? În cele din urmă, alți indicatori posibil relevanți lipsesc. De exemplu, PNDL nu pare să ia în considerare nivelul de dezvoltare a județului, măsurat ca PIB pe cap de locuitor, sau indicele dezvoltării umane locale (dezvoltat de Prof. Dumitru Sandu și propus de Banca Mondială ca o măsură de dezvoltare la nivel județean și local).

26. La începutul anului 2014, alocarea financiară (inițială) a fost aproximativ egală în toate județele în jurul valorii de 5 – 5,7 milioane de euro. Pe de o parte, acest lucru demonstrează angajamentul MDRAP de a face ca fondurile PNDL să fie disponibile pentru autoritățile din toate părțile României. Pe de altă parte, consecința acestui lucru poate sugera că nu există o ierarhizare clară a investițiilor, în funcție de diversele caracteristici ale județelor. Prin contrast, POR 2007-2013 și 2014-2020 (în versiunea preliminară din august 2014), de exemplu, au făcut angajamente specifice pentru zonele mai puțin dezvoltate, alocând părți mai mari de finanțare în special pentru regiunile Nord-Est, Sud-Est și Sud.

27. MDRAP face selecția finală a proiectelor care primesc fonduri PnDL într-un anumit an. Încă o dată, normele metodologice nu definesc un proces clar, transparent de selecție. Selecția finală se bazează pe „evaluările specializate

• Stadiul proiectului până la finalizare (ca procentaj).• Data la care proiectul a fost semnat cu contractorul / furnizorul de servicii.• Numărul beneficiarilor.

12 Articolul 2 din HG nr. 624/2015.13 Pentru o explicare detaliată a acestei metodologii, a se vedea raportul din 2014 al Băncii Mondiale „Identificarea modelelor de selecție a proiectelor pentru Programul Operațional Regional 2014-2020”.

Figura 5. Procesul alegerii investițiilor de finanțat presupune mai mulți pași

Solicitanți eligibili(pe baza criteriilor de eligibilitate)

Lista cererilor de finanțare ordonată în funcție de prioritate (pe baza criteriilor de evaluare și selecție)

Beneficiari (cu contracte de finanțare semnate)

„Absolvenți” ai unui program de finanțare (beneficiari cu proiecte finalizate cu succes)

Toți solicitanții de finanțare

Pre-Aplicare Aplicare Implementare Post-Implementare

Notă: Adaptat pe baza „POR 2.0: Facilitarea sprijinului direct și proactiv pentru solicitanții și beneficiarii Programului Operațional Regional 2014-2020”, Banca Mondială, 2015.

11


proprii [ale ministerului]”.14 Nu este clar ce date sunt utilizate pentru aceste evaluări. Lista finală cu intervențiile este aprobată prin Ordinul Ministrului MDRAP, care include o anexă cu setul complet de proiecte (pentru fiecare dintre acestea, anexa menționează pur și simplu numele unității administrativ-teritoriale, numele proiectului și suma direcționată de la bugetul de stat).

28. Există cerințe ușor diferite pentru solicitanții cu proiecte în curs de desfășurare și pentru cei cu proiecte noi. Cu referire la primul caz, autoritățile locale trebuie să trimită la MDRAP documentele care arată stadiul de realizare a proiectului, valoarea actualizată a cheltuielilor rămân de acoperit pentru finalizarea intervențiilor, precum și contractele de achiziții publice care au fost semnate anterior, cu tot cu acte adiționale, dacă este cazul. După verificarea unor astfel de documente, procesul poate merge mai departe la etapa de contractare.

29. Pentru proiectele noi de investiții, beneficiarii sunt obligați să trimită la MDRAP documentația tehnică aferentă. În cele mai multe dintre cazuri, aceasta se referă la studiile de fezabilitate pentru intervenții noi sau la documentația de avizare a lucrărilor de intervenție (DALI)15 pentru infrastructura existentă deja. Studiile de fezabilitate și DALI nu sunt eligibile pentru rambursare prin PNDL și trebuie să fi fost elaborate pe baza resurselor proprii solicitantului, în conformitate cu reglementările stabilite prin HG nr. 28/2008. OUG nr. 28/2013 menționează că documentația trebuie să demonstreze faptul că proiectele propuse respectă standardele de cost aplicabile. Totuși, sunt prevăzute standarde de cost numai pentru drumuri județene, drumuri comunale și proiecte de apă. Nu sunt prevăzute standarde de cost pentru proiecte privind apele uzate, deoarece acestea sunt considerate a solicita soluții tehnice destul de diferite de la caz la caz.16

30. Merită menționat faptul că autoritățile locale care caută să acceseze fonduri PnDL nu depun cereri de finanțare formale comparabile cu documentele complexe cerute prin programele cu finanțare europeană. Cea mai mare parte din „cererea de finanțare” este documentația tehnică aferentă proiectului propus – adică studiul de fezabilitate și/sau proiectul tehnic detaliat. În cadrul interviurilor de pe teren, beneficiarii își exprimă satisfacția cu privire la simplitatea sistemului actual și relativa rapiditate în materie de procesare a solicitărilor. În fapt, în cadrul sistemului actual, introducerea unui formular formal, care să cuprindă categorii similare celor din interiorul cererilor de finanțare pentru fonduri europene – de exemplu, „relevanța proiectului pentru obiectivele strategice”, „impactul economic”, „caracteristici tehnice”, „impact social / de mediu” etc. – nu ar aduce multă valoare adăugată. Acest lucru se datorează faptului că adevărata ierarhizare și, în mod esențial, „preselecția” a proiectelor se operează la nivelul consiliilor județene. MDRAP doar verifică dacă propunerile transmise sunt în concordanță cu un set de criterii – este vorba mai degrabă de o verificare a eligibilității decât de o evaluare tehnică și financiară completă. Acest lucru nu revine la a spune că datele tehnico-economice legate de proiecte nu sunt analizate de evaluatorii MDRAP, ci doar că proiectele care ating acest stadiu ajung în general până la contractare. Chiar dacă o propunere nu trece de verificare într-o primă fază, personalul MDRAP recomandă beneficiarului îmbunătățirile necesare, astfel încât aceasta să treacă la etapele următoare (în condițiile integrării cu succes a modificărilor propuse).

31. Mai recent, au fost introduse schimbări la normele metodologice ale PnDL pentru a crește eficiența evaluării și aprobării noilor propuneri de proiecte. Până în iunie 2014, documentația tehnică era evaluată mai întâi de DG DRI din cadrul MDRAP și trimisă apoi la Consiliul Tehnico-Economic (CTE) de la nivelul aceluiași minister. Fără aprobarea formală a CTE, proiectele nu puteau fi eligibile pentru finanțare. Invocând capacitatea redusă a CTE de a evalua propunerile și lungile întârzieri apărute în acest proces, MDRAP a eliminat acest pas prin Ordinul Ministrului nr. 1851/2013. În prezent, noile proiecte pre-aprobate pentru finanțare prin PNDL trec doar printr-o evaluare a unității tehnice de la nivelul DG DRI, care evaluează în principal următoarele:

• dacă documentația tehnică este completă și în concordanță cu HG nr. 28/2008; • dacă dosarul solicitantului include hotărârea Consiliului local / județean de aprobare a indicatorilor tehnico-

economici ai proiectului și de asigurare a cofinanțării necesare; • dacă cheltuielile sunt prezentate corespunzător și nu depășesc actualele standarde de cost.

32. Datele arată că nu există niciun efort deliberat de a asigura coordonarea proiectelor susținute din diverse surse de finanțare. Așa cum arată figurile de mai jos, criteriile actuale de finanțare pentru PNDL nu fac nimic pentru a stimula beneficiarii să „lege” aceste investiții de proiecte finanțate din fondurile structurale europene.

14 Articolul 9 (2) din OUG nr. 28/2013, modificat de Articolul 1 (4) din OUG nr. 19/2015.15 Documentație de Avizare a Lucrărilor de Intervenții.16 În realitate, personalul tehnic al MDRAP utilizează o simplă regulă de calcul aproximativ pentru a compara proiectele de canalizare, potrivit căreia acestea nu ar trebui să depășească de 1,5 ori costul proiectelor de apă echivalente.

12


În plus, din cauza modului în care funcționează în practică PNDL – debursările anuale de fonduri – se acordă prioritate segmentelor scurte de drum, care pot să nu joace vreun rol strategic într-un județ / regiune. Există și câteva exemple pozitive – în Nord-Vest și Sud – dar acestea sunt mai degrabă rezultatul unui efort deliberat din partea consiliilor județene respective de a-și coordona investițiile sau pot fi chiar rezultatul unei coincidențe norocoase. Este clar că PNDL putea face mai mult pentru a încuraja beneficiarii să-și proiecteze și să-și implementeze investițiile de o manieră integrată (de exemplu, prin acordarea de puncte bonus acelor solicitanți care demonstrează că proiectele propuse de ei se conectează cu alte investiții finanțate de UE).

33. odată ce contractul multianual între MDRAP și autoritățile locale este semnat, punerea efectivă în aplicare a proiectului poate să înceapă. Dacă proiectul este nou sau în curs de desfășurare va influența etapele exacte ale procesului. În primul caz, beneficiarul fondurilor PNDL va trebui să organizeze procedurile de achiziții publice, în conformitate cu legislația aplicabilă (OUG nr. 34/2006). În unele situații, aceste proceduri iau mult timp – ca urmare a proceselor în instanță, a lipsei de oferte sau din alte motive specifice fiecărui proiect – ceea ce poate agrava riscul de a nu folosi în totalitate fondurile alocate pentru un anumit an. În cazul în care proiectul este în curs de desfășurare și lucrările de construcție au început deja în anul anterior (prin PNDL sau printr-un alt program), în funcție de fiecare caz în parte, beneficiarul poate continua angajamentul încheiat anterior cu furnizorii de servicii și cu contractorii.

34. Plățile și rambursările sunt factori critici pentru o implementare fără probleme și de succes. Pe baza normelor metodologice (articolele 16-17), beneficiarii obișnuiau să depună cererile de rambursare mai întâi la consiliile județene, care apoi transmiteau o cerere consolidată pentru fiecare județ către MDRAP. Acest sistem a fost ulterior modificat pentru a permite beneficiarilor să solicite fonduri direct de la MDRAP, simplificându-se în mod esențial procesul prin eliminarea unui pas. Unele consilii județene raportează totuși că primăriile locale uneori nu reușesc să le trimită o copie a cererilor de rambursare transmise către Minister, fiind necesare interpelări repetate în vederea obținerii informațiilor cerute. Potrivit personalului intervievat al unui consiliul județean, acesta își dorește să rămână implicat pentru a putea coordona și monitoriza procesul de implementare în propria jurisdicție. Pe baza celor mai recente modificări legislative (OUG nr. 46/2015 a modificat articolul 10 din OUG nr. 2/2013), Ministerul aprobă cererile de rambursare în ordinea cronologică în care acestea sunt primite –principiul „primul venit, primul servit” este valabil, ținându-se seama de limitele anuale stabilite și de dovezile / documentele primite („situații de lucrări”) – direct beneficiarilor. În cele din urmă, beneficiarii trimit înapoi la MDRAP dovada privind plata efectuată către furnizorii de servicii (arătând astfel că fondurile primite au fost utilizate în scopul pentru care au fost cerute).

Figura 6. Există o coordonare slabă între POR 2007-2013 și PNDL 2014 la nivelul investițiilor în drumuri județene

Orașe cu o populație mai mare de 100.000

Rețea națională de drumuri

Proiecte de drumuri județene contractate prin POR 2007-2013

Proiecte de drumuri județene contractate prin PNDL 2014

13


35. în plus, beneficiarii sunt responsabili de monitorizarea lucrărilor și de raportarea progresului înregistrat înaintea consiliilor județene și a MDRAP. Fluxul rapoartelor este similar cu cel inițial, prezentat mai sus pentru cererile de finanțare: beneficiarii locali trimit toate documentele aferente investițiilor PNDL la consiliile județene; în fiecare trimestru, consiliile județene trimit către MDRAP o situație la zi consolidată cu privire la progresul lucrărilor de construcții. La cerere, beneficiarii au obligația de a trimite la MDRAP orice document legat de proiectul finanțat. La rândul său, MDRAP este responsabil de monitorizarea si controlul implementării programului. În această calitate, Ministerul poate desemna reprezentanți care, împreună cu omologii din cadrul Inspectoratului de Stat în Construcții, verifică exactitatea datelor raportate și le compară cu realitatea de pe teren.

36. Cadrul legislativ actual nu include detalii privind obligațiile din etapa de după implementare – adică urmărirea evoluției proiectului până la finalizare. Cel puțin pe baza normelor metodologice, odată ce lucrările efective sunt finalizate, beneficiarul trimite la Minister o copie a raportului de finalizare. Dacă și când expiră perioada de garanție, autoritatea locală trimite din nou o copie a documentației-tip („Procesul verbal de recepție finală”) la MDRAP. Pe lângă toate acestea, primele două funcții principale din etapa post-implementare pentru orice program de investiții – adică monitorizarea și evaluarea ex-post (M&E) și schimbul de cunoștințe – par a lipsi în acest moment din evoluția PNDL. Altfel spus, nu există un proces formal de evaluare a impactului investițiilor finalizate și nu există activități instituționalizate de comunicare a bunelor practici între beneficiarii anteriori, actuali și viitori ai fondurilor PNDL. Acest lucru nu este surprinzător pentru un program de dată recentă, cum este PNDL; totuși, pentru a merge înainte, ar fi important să se stabilească mecanisme ex-post prin care să se asigure îmbunătățirea continuă a acestui instrument. Capitolele următoare oferă sugestii mai aprofundate cu referire la mecanismele de monitorizare și evaluare, inclusiv privind indicatorii de performanță și de impact.

Documentația multor proiecte finanțate de MDRAP prin PnDL este de slabă calitate.

37. Evaluarea unui eșantion de 289 de proiecte depuse pentru finanțare prin PnDL pune în evidență mai multe arii în care sunt necesare îmbunătățiri și în special câteva aspecte comune legate de conformitate și eligibilitate. Practic toate problemele identificate sunt legate de conformitatea administrativă și de calitatea documentelor aferente cererii de finanțare și necesare pentru evaluare. Acest lucru era de așteptat, întrucât, în esență, actualul proces de evaluare este axat în întregime pe verificarea conformității administrative și a eligibilității. Lista de mai jos include aspecte întâlnite frecvent, cu scopul de a transmite un semnal către MDRAP și către autoritățile locale în privința lacunelor din actuala documentație și în privința punctelor în care calitatea trebuie îmbunătățită:

• Lipsa documentelor de suport / studiilor tehnice. Studiile de teren (studiul topografic, studiul geotehnic etc.), precum și de verificare / control tehnic(ă) sunt documente de bază care cerute în baza Hotărârii de Guvern nr. 28/2008. Acestea lipsesc adesea, ceea ce creează probleme în timpul implementării (o soluție tehnică inadecvată pentru o anumită investiție, modificări ale valorii estimate a investiției, schimbări în soluțiile tehnice pe parcursul implementării, întârzieri ale lucrărilor de construcții, etc.).

• Documentație tehnică necorespunzătoare / insuficientă. Două probleme fundamentale sunt depunerea documentației de avizare a lucrărilor de intervenție (DALI) în locul studiului de fezabilitate (SF) și depunerea proiectului tehnic detaliat (PTD) în locul SF. Legea prevede în mod clar că SF include documentația tehnică și economică necesară pentru execuția lucrărilor de construcție în cazul noilor investiții, în timp ce DALI se cere pentru lucrări de intervenție asupra infrastructurii existente (modernizare, reabilitare / consolidare etc.).

• Proiect de buget (defalcare a costurilor) incorect(ă). Erorile tipice legate de buget includ: (i) erori aritmetice; (ii) aplicarea TVA la impozite; (iii) valoarea greșită a TVA; (iv) un alt format decât cel stabilit prin HG nr. 28/2008; (v) înregistrarea eronată a sumelor în capitolele bugetare, de obicei ca modalitate de a reduce cheltuielile, astfel încât acestea să se încadreze în standardele de cost stabilite. Astfel de greșeli pot duce la estimarea incorectă a valorii investițiilor (subestimare sau supraestimare), cu un posibil impact major asupra procesului de alocare a fondurilor și asupra implementării efective a proiectelor finanțate, în special în cazul în care există un deficit de finanțare.

• Defalcare insuficientă a costurilor pentru principalele lucrări. Pe lângă neconformitatea cu cerințele legale, oferirea de detalii insuficiente cu privire la estimarea principalelor lucrări în buget face imposibilă sau foarte dificilă pentru evaluatori activitatea de a verifica dacă proiectul respectă costurile standard stabilite. O altă problemă este lipsa de corelare dintre descrierea tehnică și estimarea bugetară a acelorași elemente.

• Lipsa principalelor desene tehnice. În timp ce legea prevede ca desenele din SF / DALI să includă planul situațional, planul general și alte planuri și secțiuni transversale generale, documentația proiectelor duce adesea lipsă

3

14


de aceste elemente esențiale. Acest lucru poate duce la întârzieri semnificative în obținerea autorizației de construire și/sau la aprobarea unor soluții tehnice incomplete și pot duce la evaluări eronate ale suprafeței construite, la analize volumetrice incorecte etc., ceea ce afectează în mod direct valoarea estimată a investiției.

• Neconformitatea cu standardele de cost. Valorile maxime pentru unitățile de cost sunt stabilite în Anexa 3 a HG nr. 363/2010, modificată prin HG nr. 250/2011. Cu toate acestea, prevederile pentru anumite tipuri de investiții sunt neclare, ceea ce poate duce la interpretări incorecte din partea solicitanților. Cea mai frecventă eroare în aplicarea standardelor de cost a fost observată la nivelul proiectelor de infrastructură rutieră, unde MDRAP a inclus doar „acostamentul”, „partea carosabilă” și „elemente de scurgere a apelor” (adică doar șanțuri de pământ).

• Lipsa documentelor în materie de proprietate / bunuri. Documentele de proprietate sunt solicitate prin OUG nr. 28/2013 privind aprobarea PNDL și prin Ordinul Ministrului MDRAP nr. 839/2009 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții. În practică, unii solicitanți nu le includ, ceea ce poate duce la o identificare eronată a patrimoniului (construcție/teren) în zona care face obiectul studiilor, la soluții tehnice incorecte și la întârzieri.

• Certificat de urbanism (CU) absent / expirat / incomplet. Aprobările, acordurile și studiile referitoare la certificatul de urbanism pot introduce condiții pentru începerea investiției, deci este vital să se obțină aceste autorizații înainte de elaborarea SF, care trebuie să ia în considerare eventualele recomandări sau constrângeri prevăzute de aceste documente. Aceasta a fost o greșeală frecventă în special pentru infrastructura socială, în cazul căreia autorizațiile și certificatul de urbanism de multe ori lipseau.

• Hotărâre de consiliu local necesitând amendamente. În conformitate cu prevederile articolului 36 (4) din Legea nr. 215/2001, consiliul local „aprobă, la propunerea primarului, documentaţiile tehnico-economice pentru lucrările de investiţii de interes local, în condiţiile legii”. În practică, deciziile consiliului local sunt adesea incorecte. Printre erorile frecvente se numără: suma totală aprobată a investiției este insuficientă prin raportare la suma totală a bugetului; valoarea contribuției proprii a autorității locale nu este menționată în mod explicit; valoarea contribuției proprii nu acoperă toate costurile neeligibile. Lipsa resurselor financiare asociate cu co-finanțarea poate conduce la alocări financiare incorecte de către MDRAP și, eventual, la suspendarea lucrărilor din cauza lipsei de resurse financiare.

Actualele proiecte tehnice pentru intervențiile în infrastructura publică sunt învechite și ineficiente.

38. inginerii trebuie să țină seama de reglementările și standardele în vigoare pentru orice tip de proiect tehnic de construcție în materie de drumuri, infrastructură de apă și ape uzate sau clădiri sociale. Potrivit Ordonanței de Guvern (OG) nr. 39/1998 și Legii nr. 355/2002, standardele au caracter voluntar, spre deosebire de regulamente și norme, care sunt obligatorii. Pe baza standardelor și normelor în vigoare sunt elaborate specificațiile tehnice (ST). Ele reprezintă documentația tehnică ce explică fiecare pas al procesului tehnologic pentru realizarea de elemente de construcție: elementele de rezistență, elemente de anvelopare, elemente de compartimentare și elemente de finisaj. Conținutul ST nu este reglementat la nivel național, fiecare companie de proiectare și asistență tehnică utilizând propriile ST mai mult sau mai puțin complete. Astfel, contractorii nu iau în considerare de obicei ST transmise de proiectanți, întrucât au propriile soluții de execuție bazate pe practici curente care nu se bazează întotdeauna pe criterii de performanță.

39. Spre deosebire de alte țări dezvoltate, România utilizează încă standarde tehnice vechi de 10-20 de ani sau chiar mai mult. Procesul de aliniere a standardelor românești la cele europene este în curs de desfășurare, dar, din păcate, acest lucru timp, iar armonizarea se face treptat. Astfel, situații deosebite apar atunci când există standarde contradictorii sau, în cazul unui anumit test / material, standardul anterior a fost anulat fără a se proceda la înlocuirea sa cu unul nou. În acest fel, proiectarea de drumuri din Romania nu poate fi la același nivel cu cea din țările dezvoltate, unde standardele sunt reînnoite o dată la 2-3 ani.

40. o provocare conexă se referă la auditul de siguranță rutieră (ASR) și inspecția de siguranță rutieră (iSR), care sunt obligatorii pentru toate tipurile de drumuri începând cu 1 ianuarie 2015. Conform legii românești în vigoare (Legea nr. 265/2008), fiecare proiect rutier trebuie să fie verificat în toate etapele sale (studiu de fezabilitate, proiect tehnic detaliat, post-construcție), de auditori acreditați de siguranță rutieră, pentru ca acesta să fie în conformitate cu listele de verificare predefinite. Auditorii sau inspectorii de siguranță rutieră trebuie să fie separați și independenți de specialiștii de proiectare care au elaborat proiectele.

17 Anexa 2 la Ordinul Ministrului Transporturilor și Infrastructurii nr. 480/2011.

4

15


41. ASR și iSR nu sunt încă puse în aplicare pentru toate proiectele rutiere, așa cum prevede Directiva 2008/96/CE a Parlamentului European și a Consiliului. Acest lucru se întâmplă din cauza mai multor motive: insuficiența numărului de profesioniști instruiți (auditori / inspectori) – numai 12 în întreaga țară; lipsa de reglementări clare în ceea ce privește principala autoritate care este chemată să supravegheze auditurile/inspecțiile; prețurile foarte mari stabilite de Autoritatea Rutieră Română (ARR) – de exemplu, 50.000 de euro per km pentru autostrăzi noi, 15.000 de euro per km pentru reabilitări de drumuri naționale etc.17 În prezent, în loc să fie independenți, auditorii sunt contractați de proiectant / constructor, chiar dacă acest lucru este împotriva legii.

tabelul 2. Sinteză privind normele și reglementările din România cu privire la construcția de drumuri

indicativ nume An de aplicare

PD 177Normativ pentru dimensionarea sistemelor rutiere suple şi semirigide. (Metoda analitică)

2001

Ord. MT No. 50/1998

Ordinul Ministrului Transporturilor pentru aprobarea Normelor tehnice privind proiectarea şi realizarea străzilor în localităţile rurale

1998

Ord. MT No. 45/1998

Ordinul Ministrului Transporturilor pentru aprobarea Normelor tehnice privind proiectarea, construirea şi modernizarea drumurilor

1998

Ord. MTr. No. 46/1998

Ordinul Ministrului Transporturilor pentru aprobarea Normelor tehnice privind stabilirea clasei tehnice a drumurilor publice

1998

AND 504 Normativ pentru revizia drumurilor publice 2007

AND 557 Instrucțiuni pentru efectuarea înregistrărilor circulației rutiere pe drumurile publice 2015

CD 155 Normativ privind determinarea stării tehnice a drumurilor moderne 2001

PD 162 Normativ departamental privind proiectarea autostrăzilor extraurbane 2002

DD 506Normativ privind organizarea și efectuarea anchetelor de circulație, origine-destinație. Pregătirea datelor de anchetă în vederea prelucrării

2015

AND 554 Normativ privind lucrările de întreținere și reparare a drumurilor publice 2002

AND 603 Ghid privind condițiile de iluminat la drumurile naționale și autostrăzi 2012

AND 602 Metode de investigare a traficului rutier 2012

tabelul 3. Sinteză privind standardele din România privind construcțiile în sectorul apei și al apelor uzate

număr standard

nume standard An de aplicare

SR 8591 Rețele edilitare subterane. Condiții de amplasare 1997

STAS 9312 Subtraversări de căi ferate și drumuri cu conducte. Prescripții de proiectare 1987

STAS 7656 Țevi de oțel sudate longitudinal pentru instalații 1990

STAS 2448 Canalizări. Cămine de vizitare. Prescripții de proiectare 1982

STAS 3051Sisteme de canalizare. Canale ale rețelelor exterioare de canalizare. Prescripții fundamentale de proiectare

1991

SR EN 124Dispozitive de acoperire și de închidere pentru cămine de vizitare și guri de scurgere în zone carosabile și pietonale

1996

STAS 1478Instalații sanitare. Alimentarea cu apă la construcții civile și industriale. Prescripții fundamentale de proiectare

1990

SR 4163 Alimentări cu apă. Rețele de distribuție. Prescripții fundamentale de proiectare 1995

STAS 4165Alimentări cu apă. Rezervoare de beton armat și beton precomprimat. Prescripții generale

1988

STAS 9470 Hidrotehnică. Ploi maxime. Intensități, durate, frecvențe 1973

STAS 12594 Canalizări. Stații de pompare. Prescripții generale de proiectare 1987

16


42. în fine, inovarea și cercetarea în construcții sunt slab dezvoltate. Principalele organizații implicate în procesul de cercetare sunt: Institutul Național de Cercetare în Construcții (INCERC) pentru construcții civile; Institutul de Cercetare în Transporturi (INCERTRANS); Centrul de Studii Tehnice Rutiere şi Informatică (CESTRIN) pentru drumuri si poduri; SC PROED SA, SC AQUAPROIECT SA, Institutul Național de Hidrologie și Gospodărire a Apelor (INHGA), Institutul de Studii și Proiectări Hidroenergetice (ISPH) pentru alimentare cu apă, canalizare, lucrări hidrografice, hidrotehnice și hidrologice. În domeniul proiectării clădirilor civile, accentul pe cercetare s-a deplasat către universități. Relația dintre cercetare și implementare la nivelul companiilor de proiectare/execuție nu se regăsește într-un cadru organizat la nivelul asociațiilor profesionale sau la nivelul ministerelor (MDRAP, Ministerul Transporturilor, Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor).

43. Laboratoarele companiilor private de construcții aplică programe de verificare și testare în conformitate cu legislația românească și europeană, cu scopul de a contribui la armonizarea metodelor de testare. Din păcate, experiența practică a laboratoarelor nu reușește să fie diseminată din cauza întreruperii programelor de schimb organizate. Inspectoratul de Stat în Construcții (ISC) organizează anual un simpozion de schimb de experiență, ce reunește șefii laboratoarelor și inspectorii certificați de siguranță rutieră. În același timp, ISC organizează un congres al specialiștilor în domeniul rutier, care permite schimburi de idei, opinii și informații printr-o rețea profesională.

44. în prezent, orice material nou propus pe piața românească (importat sau inventat) trebuie aprobat în baza unor proceduri de testare în laborator. Procedurile de aprobare aplicabile în cazul companiilor care pot emit certificate de calitate pentru materiale și eficiența scăzută a sistemului de verificare a calității au condus la proliferarea pe piață a materialelor cu certificate care atestă o calitate mai bună decât cea pe care o arată parametrii reali constatați. Din cauza prețurilor mici, această piață a materialelor „acceptabile” descurajează producătorii care respectă în linia de producție calitatea prevăzută în certificate. Unele țări europene mențin verificarea centralizată a calității pentru materiale prin intermediul laboratoarelor naționale – de exemplu, Centre Scientifique et Technique du Bâtiment (CSTB) din Franța. O structură similară a existat și în România – Institutul Național de Cercetare în Construcții (INCERC), al cărui monopol a fost desființat.

45. Procesul de armonizare legislativă este în întârziere din cauza gradului scăzut de absorbție a noului SR En de către companiile de proiectare pe fondul lipsei de promovare și diseminare. Asociația de Standardizare din România nu beneficiază de fonduri adecvate pentru a organiza prezentări periodice ale reglementărilor armonizate nou adoptate. Înainte de 1990, statul centralizat asigura o punere forțată în aplicare a cercetării și inovării în practica curentă. După 25 de ani, societatea românească nu a reușit să faciliteze pe piața liberă noi legături între cele câteva centre de

tabelul 4. Sinteză privind reglementările și standardele din România privind protecția în caz de cutremur

Data cutremurului

Reglementări și standarde din România An de aplicare

10 noiembrie 1940

Primul standard adoptat în România în legătură cu protecția clădirilor față de acțiunea seismică.

1941

P13-63 1963

P13-70 1970

4 martie 1977

P100-78 1978

P100-81 1981

30 august 1986

30 mai 1990

P100-92 1992

P100-1/2004 pe baza formatului Eurocod 8 (SR EN 1998-1:2004) 2004

P100-3/2008 pentru expertizarea clădirilor existente 2008

P100-1/2013 2014

17


cercetare și inovare (institute sau universități) și companiile care încă mai operează pe piața construcțiilor. Diversele asociații profesionale, seriile de congrese, conferințe naționale și ateliere de lucru organizate de Minister sau de alte instituții de stat nu au avut o continuitate care să permită o promovare constantă de noi idei în rândul constructorilor din România.

Există provocări semnificative cu care se confruntă sectorul locuințelor din România: expunere la riscuri legate de calitate și instituționale.

Stoc de locuințe din perioada comunistă aflat în degradare46. în România, o mare parte din stocul de locuințe construit în perioada comunistă se deteriorează din cauza unor lucrări de întreținere de slabă calitate. Peste 35% din cele 8,5 milioane de unități de locuit din această țară se află într-o stare neîngrijită și sunt necesare reparații urgente. În totalul locuințelor degradate intră peste 10.000 de blocuri construite înainte de 1980 și care au nevoie de consolidare structurală, de acoperișuri refăcute și de încălzire. De multe ori asociațiile de proprietari, care au mandatul legal de a întreține și de a gestiona aceste clădiri, fie au o capacitate tehnică sau financiară limitată pentru îndeplinirea funcțiilor lor, fie duc lipsă de sentimentul de proprietate sau de responsabilitate pentru a desfășura activități de îmbunătățire și de întreținere. Multe clădiri istorice de tip rezidențial sunt și ele în paragină din cauza lipsei de întreținere. Unele clădiri au fost abandonate de ani de zile, iar proprietarii nu sunt de găsit.

Risc seismic47. în România, expunerea la riscul de cutremur este printre cele mai ridicate din Europa – 10.577 gospodării din întreaga țară, aflate în 607 clădiri rezidențiale, sunt incluse în clasa i de risc seismic (cel mai mare). Bucureștiul prezintă cel mai mare risc seismic dintre toate capitalele europene și se află printre primele zece cele mai vulnerabile orașe din întreaga lume. Bucureștiul are și 60% din clădirile aparținând clasei I de risc seismic din țară, în timp ce peste 2.500 de blocuri de locuit sunt instabile (de la clasa I la clasa a III-a de risc) și au nevoie de consolidare structurală. Există două mari probleme care explică eșecul privind consolidarea clădirilor împotriva seismelor prin schema de împrumut guvernamental: lipsa de „locuințe necesitate” sau a altor instrumente (cum ar fi voucherele de închiriere) pentru a facilita găzduirea tranzitorie a rezidenților pe parcursul consolidării și refuzul acestora de a-și părăsi locuințele actuale.

Locuințe inadecvate pentru grupurile sărace și vulnerabile48. România are cea mai „severă deprivare de locuințe” dintre toate cele 28 de țări ale UE. Grupurile sărace și marginalizate sunt adesea constrânse să locuiască în condiții mizere și de supraaglomerare în mahalale, blocuri vechi de apartamente sau în locuințe sociale prost întreținute, nesigure din perspectiva ocupării lor. Condițiile de locuit variază în funcție de diferitele tipuri de localități sărace din zonele urbane, periurbane și rurale. Așezările urbane din zonele din interiorul orașelor sunt de departe în starea cea mai rea, locuințele având o calitate extrem de slabă, infrastructura fiind deficitară sau lipsind complet, iar nivelul șomajului și cel al sărăciei aflându-se la cote foarte ridicate.

Piață imobiliară disfuncțională49. Piața privată imobiliară resimte încă efectele crizei din 2008, iar dezvoltatorii care au putut evita falimentul sunt acum împovărați de stocurile de locuințe nevândute din perioada 2008-2010. Băncile private au înghețat practic creditele pentru construcție, reducând producția de noi locuințe în special pentru partea mediană a pieței. Principala provocare a noii piețe a construcției de locuințe este gama limitată de opțiuni de locuințe pe care o oferă, pe lângă constrângerea legată de accesibilitate (rate ridicate ale dobânzilor de 10-12% sau ipoteci). Alte aspecte din aceeași categorie sunt standardele de spațiu ridicate specificate în Legea locuinței (de exemplu, 58 m2 pentru o locuință de o singură persoană, 81 m2 pentru o locuință de două persoane) și pragul de 60.000 de euro din cadrul programului Prima Casă (care garantează un nivel scăzut al ratei dobânzii). Potrivit cifrelor neoficiale, piața de închiriere ar putea reprezenta 15-20% din stocul de locuințe din București și din alte orașe mari, ea rămânând în mare măsură informală (fără contracte). Oferta foarte limitată de închiriere „formală” de locuințe presupune chirii mari, inaccesibile pentru majoritatea gospodăriilor medii și cu venituri mici. Un alt aspect problematic este costul ridicat al infrastructurii de legătură cu locuințele din zonele periurbane și care este transferat către consumator sub forma prețurilor mai mari la locuințe.

5

18


Cadru legal și instituțional inadecvat50. Legile, programele publice și instituțiile din domeniul locuințelor sunt inconsecvente și se suprapun. Legea locuinței a fost modificată de nouă ori din 1996 până în prezent, iar unele dintre dispozițiile modificate sunt astăzi disparate, dificil de înțeles sau de pus în aplicare. Lipsa unei strategii de locuințe care să fie la baza legislației din domeniul locuințelor a dus la o clasificare variată a locuințelor din sectorul public – de exemplu, locuințe sociale, locuințe de necesitate, locuințe pentru tineri – ce nu pot fi folosite alternativ ca un mod de adaptare la nevoile locale în schimbare.

51. Există o serie de instituții publice responsabile într-un fel sau altul pentru domeniul locuințelor din România. Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice (MDRAP), Agenția Națională pentru Locuințe (ANL), Ministerul Muncii și autoritățile locale funcționează ca entități disparate. Programele privind locuințele publice sunt extrem de fragmentate: există aproximativ douăzeci și două de programe guvernamentale aproape fără nicio coordonare sau vreun mecanism de monitorizare și cu alocări bugetare inadecvate. Cele mai multe dintre proiecte nu sunt ordonate după prioritate. Autoritățile locale trebuie să asigure terenul deservit și să strângă fondurile ele însele fonduri pentru a dezvolta și pune în funcțiune locuințele sociale sau de necesitate, ceea ce pune o povară serioasă asupra finanțelor locale.

52. Datele cu privire la locuințele finanțate din fondurile publice de la nivel național sau local sunt foarte puține sau nu există deloc, ceea ce face imposibilă conturarea cu fidelitate a unui diagnostic sau trasarea unor proiecții în acest sector. Stocul de clădiri proprietate publică din România nu este utilizat la potențialul său optim, în parte din cauza lipsei unui inventar complet al acestor clădiri și în parte din cauza lipsei de capacitate administrativă și tehnică de a evalua întregul potențial al acestor active și de a le atribui folosințele corespunzătoare.

Asistență guvernamentală insuficient definită în domeniul locuințelor53. în România, stocul de locuințe publice este inadecvat în termeni de calitate și cantitate. Mai puțin de 2% din totalul de locuințe este proprietate publică, iar din 1990 până în prezent, mai puțin de 10% din acest stoc a fost construit din fonduri publice. Subvențiile pentru locuințele din sectorul public acoperă mult prea multe situații pentru a fi de un real folos. Autoritățile locale sunt obligate să ofere locuințe sociale pentru persoanele cu venitul mediu net lunar la nivel național de 1.886 de lei (380 de euro) per capita. Acest prag de venit este prevăzut în Legea locuinței, care se aplică în cea mai mare parte a programelor publice din domeniul locuințelor. Totuși, potrivit acestuia, aproape toată lumea, cu excepția celor mai bogați 7-8% din distribuția veniturilor, este eligibilă pentru locuințe sociale.18 Programul de locuințe pentru tineri, care este unul dintre cele mai mari programe de locuințe publice din România (descris mai detaliat mai jos), nu ia în calcul criteriul veniturilor, iar programul de atribuire de suprafețe de teren pentru tineri acordă „puncte” de eligibilitate mai ridicate solicitanților cu venituri mai mari. În fine, Legea locuinței face referire la persoanele cu venituri mici, dar nu le include în mod explicit pe cele marginalizate social sau cu dizabilități fizice.

54. Cea mai mare parte a subvențiilor și programelor guvernamentale pentru locuințe se îndreaptă către gospodăriile cu venituri medii, iar nu spre cele mai sărace 20-30% dintre gospodării, care au nevoie de ele cel mai mult. Principalele programe guvernamentale de locuințe sunt: programul de locuințe pentru tineri (224 milioane

18 Conform Anchetei Bugetelor de Familie din 2012, venitul individual este de 0-281 RON (0-63 EUR) pentru prima decilă de venit și de 1201-10740 RON (270-2,416 EUR) pentru cea de-a zecea decilă de venit.

Fotografia 1. Clădiri multifamiliale din clasa I de risc seismic în București

19


de euro până în prezent), programul Prima Casă de garantare a împrumuturilor (4 miliarde de euro din 2009 până în prezent), iar subvenția BauSpar (188 de milioane de euro până în prezent), dar nici unul nu prea prevede beneficii pentru gospodăriile sărace. Cu toate că programul de locuințe sociale și alte programe se adresează celor săraci, ele s-au confruntat cu probleme legate de alocări bugetare și de punere în aplicare. Lipsa unei ierarhizări clare a priorităților în cadrul programului de locuințe sociale este evidentă din alocarea bugetară: pe o perioadă de 10 ani, cuprinsă între 2005 și 2014, acesta a primit 55 de milioane de euro, ceea ce reprezintă doar cu 20% mai mult decât alocarea bugetară pentru subvenția BauSpar dintr-un un singur an (45 de milioane de euro pentru 2015). Guvernul oferă și o subvenție la TVA (5% comparativ cu TVA de 24% în mod normal) persoanelor care achiziționează case private cu prețuri aflate sub 86.000 de euro sau 380.000 de lei19 – acesta este un alt tip de subvenție generală acordată indiferent de venitul beneficiarului.

55. Cu toate că autoritățile locale trebuie să asigure locuințe sociale, acestea nu au nici capacitatea tehnică și nici mijloacele financiare să întreprindă astfel de proiecte. Locuințe sociale sunt în esență „generatoare de pierderi” pentru autoritățile locale și din acest motiv acestea nu sunt motivate să construiască, să întrețină sau să mărească stocul de locuințe sociale. O altă problemă legată de locuințele sociale este modul în care acestea sunt alocate beneficiarilor. Setul de criterii de eligibilitate pentru locuințele sociale,stabilite la nivel local, are la bază membrii gospodăriei, nivelul de educație, venitul etc., dar se acordă de obicei prioritate celor care pot plăti utilitățile, astfel că cei foarte săraci sunt din nou excluși.

56. Programul de locuințe pentru tineri al AnL vizează persoanele mai tinere de 35 de ani și nu ia în considerare criteriul veniturilor. Guvernul a alocat 49 milioane de euro pentru acest program între 2005 și 2014, iar în iunie 2015, alte 175 milioane de euro au fost aprobate de Banca de Dezvoltare a Consiliului Europei în vederea construirii a 6.990 de locuințe în următorii 7-8 ani. Subvenția implicită încorporată în unitățile de închiriat ale programului include terenul și serviciile gratuite și chirii sub prețul pieței, iar lipsa unui termen-limită de ocupare favorizează continuitatea șederii chiriașilor în aceeași locuință. Un alt program orientat către tineri este programul de terenuri pentru tineri, conform căruia în care le sunt alocate beneficiarilor parcele de teren care variază de la 150 la 300 m2 în municipii, de la 250 la 400 m2 în orașe și de la 250 la 1.000 m2 în zonele rurale.

57. Prin investiții masive se va îmbunătăți eficiența energetică a clădirilor rezidențiale. Programul pe reabilitare termică este unul dintre cele mai active programe guvernamentale din domeniul locuințelor, iar viteza cu care acesta se desfășoară este de apreciat. Cu toate acestea, orientarea acestor programe este prea îngustă, iar calitatea lucrărilor arată că mai este loc de îmbunătățiri. În plus, acest program nu valorifică oportunitatea deosebit de însemnată de a îmbunătăți părțile obișnuite ale clădirilor și de a trece în același timp la consolidare structurală pentru rezistență la cutremur în cazul stocului de mare de locuințe vechi, deși este mandatat în mod legal să facă acest lucru potrivit OUG nr. 18/2009. O altă problemă este punerea în aplicare „de sus în jos”: subvențiile de la guvern și de la autoritățile locale influențează în mod direct și fundamental implementarea, asociațiile de proprietari nemaiavând decât un rol periferic în luarea deciziilor sau la nivelul supravegherii construcțiilor.

19 Acest lucru a fost stabilit prin OUG nr. 200/2008, care a adus o ajustare la Codul Fiscal din 2003 pentru a include, printre alte schimbări, reducerea TVA pentru locuințe cumpărate pentru mai puțin de 86.000 de euro (380.000 de lei). Suprafața terenului pe care este construită locuința nu poate depăși 250 m2, iar suprafața utilă ar trebui să fie mai mică de 120 m2 (exclusiv anexe gospodărești).

Figura 7. Programele guvernamentale insuficient definitese adresează în principal gospodăriilor cu venituri medii

EUR 380/lunăVenitul mediu național/cap de locuitor

EUR 430/lună/gospodărie

LoCUințE SoCiALE




Locuințe pentru tineriPrima CasăProgram de

economisire-creditare tip BauSpar

20


reComanDări:Care sunt strategiile și acțiunile

propuse?

21

RECOMANDăRI: Care sunt strategiile și acțiunile propuse?

Construirea unui mediu care permite și sprijină coordonarea prin încredere, responsabilitate și capacitate administrativă îmbunătățite și prin sisteme informatice care comunică între ele

58. Există patru principii de bază ale unui mediu propice pentru coordonarea eficientă a investițiilor în infrastructură: încredere; responsabilitate; capacitate; sisteme de informare. Aceste teme transversale influențează calitatea procesului de coordonare la nivelul tuturor dimensiunilor discutate în acest raport: pe paliere administrative; între actori instituționali / programe; pe sectoare; de-a lungul diverselor etape ale unui ciclu de derulare a strategiilor / programelor / proiectelor de investiți.

• încredere: • În cele din urmă, coordonarea are loc întotdeauna între oameni – nu între instituții sau sectoare amorfe.

Acesta este motivul pentru care construirea unei culturi de colaborare este chintesențială pentru a insufla coordonarea în ADN-ul oricărei organizații. Unul din principalele corolare este necesitatea de a se reduce fluctuația personalului specializat și de a se urmări consolidarea capacității.

• MDRAP trebuie: i) să organizeze programe speciale de instruire pentru personalul propriu despre modalități de întărire a colaborării; (ii) să colecteze și să disemineze bune practici din întreaga țară cu privire la coordonarea internă (între diferite unități din cadrul aceleiași instituții) și cea externă (între instituții).

• Responsabilitate: • Coordonarea ar trebui să fie inclusă în lista responsabilităților oficiale corespunzătoare fiecărei autorități

care se ocupă de proiectarea și punerea în aplicare a investițiilor în infrastructura publică. Această obligație ar fi preluată apoi de eșaloanele inferioare până la a fi integrată în normele interne și în fișa postului fiecărui membru al personalului angajat.

• În calitate de minister responsabil cu administrația publică, MDRAP ar trebui să lanseze o așa-numită „agendă privind coordonarea” pentru sectorul public din România și să cheme autoritățile locale și alte instituții la răspundere pentru eforturile lor în această direcție.

• Capacitate:• Cine va asigura activitatea plină de provocări a coordonării între departamente / instituții / sectoare /

niveluri administrative? Aceasta nu este o sarcină care poate fi externalizată, ci este una care necesită implicarea activă a angajaților din interior (personal cu experiență, care cunoaște sistemul și care poate să navigheze prin acesta pe toate liniile instituționale și jurisdicționale).

• În special în contextul posturilor slab remunerate din administrația publică din România, unde salariile lunare sunt de aproximativ 400 de euro sau mai mici, specialiștii cu experiență sunt foarte greu de găsit, iar cererea în ceea ce îi privește tinde să fie foarte mare.

• Rolul MDRAP ar fi acela de a organiza efortul consolidării capacității autorităților publice de a gestiona capitalul uman, de a recompensa / sancționa angajații și de a ridica salariile la niveluri competitive. Acest lucru ar contribui la asigurarea unei fluctuații reduse de personal specializat și le-ar permite să dedice timp coordonării.

• Sisteme informatice:• O coordonare eficientă depinde și de fluxuri de informații cuprinzătoare, exacte și care circulă în timp util

între toate părțile interesate implicate. Informația înseamnă putere, iar ceea ce nu se măsoară nu se poate gestiona.

• În România, instituțiile publice nu și-au armonizat încă bazele de date. Chiar și unități din cadrul aceluiași minister folosesc uneori sisteme incompatibile.

• Rolul MDRAP ar fi acela de a dezvolta (prin forțe proprii sau apelând la sprijin din exterior) o bază comune de date privind investițiile în infrastructura publică din România pentru a facilita coordonarea și schimbul de informații în timp real.

1a

22


îmbunătățirea calității strategiilor prin înființarea și abilitarea unei Unități de strategie la nivelul Cancelariei Prim-ministrului

59. Primul pas este acela de a dezvolta, rafina și aproba un set de strategii coordonate care să stea la baza programelor de investiții în vederea asigurării unei delimitări adecvate a zonelor de intervenție. MDRAP nu poate conduce în mod direct acest efort, dar poate sprijini centrul Guvernului României (Cancelaria Prim-ministrului) – care continuă să aibă un rol slab vizavi de ministerele de resort – în activitatea de supraveghere privind dezvoltarea strategiilor și punerea în aplicare a acestora printr-o unitate dedicată de strategie (US). US s-ar afla sub coordonarea directă a Prim-ministrului, iar pe baza legislației în vigoare (HG nr. 870/2006 și HG nr. 775/2005), aceasta ar raționaliza numărul de strategii și ar adopta un set de standarde comune pentru dezvoltarea lor. US ar monitoriza și modul in care aceste strategii se traduc în programele de investiții și apoi în proiecte. În special, unitatea s-ar asigura ca programele de investiții să fie proiectate în mod corespunzător, cu sinergii clare între ele, după exemplul celor finanțate de UE. US ar avea inclusiv rolul principal în ceea ce privește monitorizarea și evaluarea performanței programelor de investiții, consultând date fundamentale, precum rata anuală de finalizare a proiectelor, creșterea anuală a investițiilor în curs etc. Prim-ministrul ar putea astfel să recomande în baza datelor examinate ajustări la programele de investiții aflate în desfășurare și, după caz, extinderea / fuziunea / încheierea lor, în conformitate cu performanțele înregistrate.

Coordonare pe verticală... între niveluri administrative

Coordonare pe orizontală... între sectoare și/sau jurisdicții

Contracte teritoriale*

Proceduri și bune practici de nivel local

Platforme instituționale specifice(mandat explicit de coordonare)

Condiționalități(stimulente / sancțiuni)

Mecanisme de Co-finanțare

Platforme instituționale specifice(mandat explicit de coordonare)

Condiționalități(stimulente / sancțiuni)

Figura 9. Exemple de mecanisme de coordonare pe orizontală și pe verticală care ar putea fi aplicate în cadrul programelor de investiții din România

Figura 8. Există 4 elemente fundamentale ale unui mediu propice coordonării

încredere

−Coordonarea are loc mai întâi între oameni (într-un cadru instituțional)

−Consolidarea unei metalități axate pe colaborare (seminarii, bune practici)

−Păstrarea și motivarea personalului din administrația publică

Responsabilitate

−Includerea explicită a coordonării în mandatul instituțiilor publice

−Includerea explicită a coordonării în ROF

−Includerea explicită a coordonării în fișa postului pentru personalul de conducere

Capacitate −Coordonarea necesită timp și resurse, iar în lipsa capacității procedurilor de coordonare tind să fie ignorate în defavoarea unor priorități aparent mai urgente

−Consolidarea capacității de management a resurselor umane (număr, nivel salarizare, abilități tehnice)

Sisteme

−Coordonarea depinde de schimbul de informații (între niveluri și / sau sectoare)

−Alinierea bazelor de date

−Dezvoltarea unei baze de date integrate a tuturor investițiilor

* Contractele teritoriale sunt abordate separat în cadrul recomandarea 2c de mai jos.Notă: Adaptat pornind de la „Investind împreună: lucrând în mod efectiv de-a lungul tuturor palierelor de guvernare”.(Investing Together: Working Effectively across Levels of Government), OECD, 2013.

1b

23


Armonizarea programelor de investiții cu finanțare de la bugetul de stat și din fonduri europene de-a lungul întregului ciclu de investiții

60. Cele mai multe oportunități de coordonare apar în ceea ce privește armonizarea cadrelor și procedurilor aplicabile programelor de investiții finanțate din fonduri europene și de la bugetul de stat. Prin intermediul celor finanțate de UE au fost introduse în contextul românesc mai multe instrumente noi (de exemplu, planificarea strategică și integrată, achiziții publice riguroase, monitorizarea și evaluarea performanței etc.) și s-a generat astfel o adevărată schimbare de mentalitate în rândul personalului din sectorul public. Avându-se în vedere sutele de interviuri cu autorități locale, regionale și centrale, desfășurate încă din 2012, ca parte din asistența tehnică a Băncii Mondiale pentru dezvoltarea regională din România, o concluzie rămâne valabilă la toate nivelurile: personalul care lucrează în cadrul programelor europene este mai motivat, mai creativ și mai riguros în ceea ce privește proiectarea și implementarea investițiilor în infrastructura publică. Prin urmare, România are în față o mare oportunitate de a mobiliza lecțiile învățate din punerea în aplicare a programelor cu finanțare de la UE și de a le reproduce în cadrul programelor finanțate de la bugetul de stat.

61. într-adevăr, programele finanțate de UE au un palmares mult mai bun decât programele finanțate de la bugetul de stat, în ciuda ratelor scăzute de absorbție pe ansamblu. Ca punct de comparație, în anul 1994, Guvernul României a lansat un program național de reabilitare a drumurilor naționale și de construire de autostrăzi. Programul propunea modernizarea a 11.300 km de drumuri naționale în 15 etape până în 2014. Cu toate acestea, în cei 20 de ani de la inițierea acestuia, doar 20% din lungimea planificată a fost finalizată și doar 3 din cele 15 faze au fost încheiate. O experiență similară s-a înregistrat cu programul prioritar de construcție de autostrăzi sau cu diversele programe din fonduri publice, inițiate de-a lungul anilor pentru a finanța investițiile în infrastructura de la nivel local. În schimb, gestionarea fondurilor UE s-a îmbunătățit în ultimii ani (la fel ca ratele de absorbție), iar instrumente precum Programul Operațional Regional (POR), gestionat de MDRAP, au înregistrat performanțe bune chiar și prin comparație cu programe similare din alte state membre ale UE.20

62. Performanța aflată sub nivelul optim a programelor finanțate de la bugetul de stat poate fi îmbunătățită printr-o serie de elemente importante, preluate și adaptate de la intervențiile finanțate din fonduri europene, ținându-se cont totodată de faptul că măsurile propuse ar trebui ajustate în funcție constrângerile de capacitate. Într-adevăr, în comparație cu Autoritățile de Management pentru fondurile structurale ale UE, departamentele responsabile pentru programele finanțate de la bugetul de stat au capacitate mult mai redusă de a procesa cereri de finanțare și de a supraveghea proiecte (personalul este mai puțin numeros, salariile sunt mai mici etc.). Comparativ cu POR, de exemplu, un program precum PNDL se caracterizează printr-un portofoliu mai mare de investiții (în medie) mai mici – după cum se arată în capitolul 2 – ce impun proceduri mai simple, dar la fel de riguroase pe tot parcursul ciclului de proiect. La fel de important este faptul că evaluările anterioare, inclusiv cele ale Băncii Mondiale21, privind fondurile UE au evidențiat semne de birocratizare excesivă în modul în care Guvernul României implementează reglementările UE, de aceea este important să fie adaptate doar elementele care funcționează bine.

63. Următoarele recomandări sunt formulate în acest raport cu precădere prin raportare la PnDL, dar în realitate ele sunt valabile pentru toate programele finanțate de la bugetul de stat:

• Ancorarea PnDL într-un cadru strategic riguros și stabil pe durata unui ciclu mai lung de programare. În vederea asigurării faptului că fondurile publice limitate sunt utilizate pentru a atinge cel mai mare impact posibil, este important să se elaboreze strategii și planuri și să se identifice priorități clare. În mod ideal, perioada de programare ar fi la fel ca pentru fondurile UE (de șapte ani, plus doi-trei ani pentru finalizarea investițiilor). Acest lucru va permite nu numai posibilitatea de a finanța proiecte cu un impact mai mare, dar va favoriza și o mai bună coordonare și armonizare la nivelul tuturor programelor – adică programele operaționale care finanțează investiții similare s-ar putea baza pe o strategie comună și ar urmări să contribuie la aceleași obiective. Odată ce cadrul strategic este convenit, următorul pas este dezvoltarea unui document operațional pentru programele cu finanțare de la bugetul de stat – adică Ghidul Solicitantului. Acest lucru ar explica regulile generale de punere în aplicare

20 A se vedea cele două rapoarte elaborate de Banca Mondială în 2014: „POR 2.0: Colaborarea și comunicarea AM-OI în cadrul POR 2014-2020” și „POR 2.0: Facilitarea asistenței dinamice și directe acordată solicitanților și beneficiarilor POR 2014-2020”.21 A se vedea rapoartele POR 2.0 ale Băncii Mondiale din 2014: „Colaborarea și comunicarea AM-OI” și „Facilitarea asistenței dinamice și directe acordată solicitanților și beneficiarilor”, citate anterior.

1c

24


a programului (de exemplu, PNDL), oferind descrieri detaliate privind axele de investiții și tipurile de intervenții eligibile, cheltuielile eligibile, criteriile de eligibilitate (tipuri de beneficiari), precum și criteriile de evaluare și selecție.

• Adoptarea tipului de bugetare multianuală pentru a permite investiții mai strategice și finanțarea de investiții noi doar atunci când necesarul de fonduri pentru proiectele în derulare este complet acoperit. În absența unor bugete multianuale, beneficiarii se confruntă cu o predictibilitate scăzută referitoare la propriile proiecte (acestea pot primi finanțare într-un anumit an și deloc în următorul), tendința este de a finanța proiecte mai mici și cu un impact mai scăzut (investițiile finanțate prin PNDL 2014 au fost, în medie, de trei ori mai mici decât proiecte similare finanțate prin POR 2007-2013 și PNDR 2007-2013), iar o planificare strategică adecvată este greu de făcut (programele anuale de investiții pot finanța doar proiectele depuse spre finanțare pentru anul în cauză). Mai ales pentru un program precum PNDL, care în 2014 a avut un portofoliu de aproape 4000 de proiecte (semnificativ mai mare decât în 2013), este important să se hotărască ce buget se prevede de la un an la altul pentru ca proiectele începute (sau cel puțin o parte din acestea) să fie duse la bun sfârșit. Sunt necesari mai mulți pași, inclusiv: raționalizarea portofoliului actual; stabilirea unui buget de referință care să acopere costurile anuale ale tuturor proiectelor în curs de desfășurare rămase în portofoliu; alocarea de fonduri pentru investiții noi doar când sau dacă există resurse în excedent, din care să se asigure bugetul de referință atât pentru primul an, cât și pentru anii următori. MDRAP a făcut câțiva pași în direcția cea bună prin OUG nr. 46/2015, care a creat un PNDL multianual – cel puțin în teorie. Beneficiarii sunt obligați să prezinte estimări multianuale ale propriilor cheltuieli, deși nu există o obligație formală pentru MDRAP în ceea ce privește plata integrală a unor astfel de cheltuieli, chiar și atunci când este vorba de proiecte cu contracte „multianuale”. Totul depinde de alocările anuale și, până în prezent, nu a existat niciun efort de a raționaliza portofoliul de proiecte și de a-l face sustenabil financiar și fiscal.

• Stabilirea unui calendar de implementare clar și fix pentru finalizarea proiectelor. Beneficiarii de finanțări europene știu că au un termen clar până la care pot utiliza fondurile și că riscă deci să le piardă dacă nu finalizează investițiile în timp util. Cât privește cazul programelor finanțate de la bugetul de stat, nu există nicio restricție de timp, iar multe dintre investiții, chiar și cele mici, se derulează pe ani în șir, extrăgând fonduri dintr-un rezervor limitat de resurse financiare pentru a continua investiția, adesea la un nivel minim de efort. Nenumărate șantiere de construcții trenează peste tot în România în lipsa unui impuls pentru finalizarea lucrărilor înainte de a fi aprobate altele noi. OUG nr. 46/2015, citată anterior, stabilește un calendar pentru contracte de patru ani, cu posibilitatea prelungirii cu alți doi ani. Cu toate acestea, nu este clar ce se întâmplă în cazul în care trec șase ani, iar proiectul este în continuare nefinalizat; nu există un mecanism prin care să se aplice corecții, să se ceară rambursarea fondurilor sau pur și simplu să se încurajeze beneficiarii să încheie proiectele la timp.

• Armonizarea criteriilor de eligibilitate și de selecție. Beneficiarii fondurilor UE operează într-un cadru procedural care este clar definit încă de la începutul unui program și care rămâne relativ constant pe întreaga perioadă de programare. În cazul programelor finanțate de la bugetul de stat, regulile sunt adesea neclare, iar atunci când acestea există, ele se schimbă în fiecare an sau chiar mai des. Acest lucru lasă loc de interpretare și determină o punere în aplicare ad-hoc, care afectează predictibilitatea și transparența pentru solicitanții și beneficiarii acestui tip de program, pentru furnizorii de servicii cu care se lucrează (de exemplu, contractori din domeniul infrastructurii), pentru Ministerul Finanțelor Publice, care trebuie să aloce bugetul în funcție de fondurile cheltuite într-un anumit an etc. Deciziile referitoare la eligibilitatea investițiilor ar trebui să luate în funcție de ceea ce se poate acoperi și ar trebui să se acopere inclusiv cu fonduri UE – fie de a contribui la aceleași obiective în sectoare în care nevoile sunt prea mari pentru a fi satisfăcute doar pe baza instrumentelor structurale (abordarea „echivalenței”), fie de a umple golurile lăsate neacoperite de fondurile europene (abordarea „complementarității”). Ar trebui să existe, de asemenea, criterii de selecție transparente, corecte și riguros aplicate, alături de o contractare armonizată pentru toți solicitanții.

• Direcționarea solicitanților interesați de finanțare către fondurile europene mai întâi, dar construirea unei rezerve de propuneri care pot fi canalizate atât către fondurile europene, cât și către cele de la bugetul de stat. În cazul în care un proiect propus poate fi eligibil pentru finanțare din partea UE (adică în sectoarele în care este valabilă abordarea „echivalenței”), MDRAP și alte ministere care gestionează investiții finanțate de la bugetul de stat ar trebui să direcționeze solicitanții mai întâi către fondurile europene (altfel spus, către finanțarea care e mai ieftină). Acest lucru ar putea presupune un demers de informare și conștientizare sau ar putea impune constrângerea severă de a accepta o cerere de finanțare doar atunci când dovedește că fie nu este eligibilă pentru fonduri europene, fie că este „eligibilă, dar nefinanțabilă” (din cauza fondurilor UE care sunt pe terminate

25


în cadrul anumitor axe / domenii de intervenție). În orice caz, armonizarea normelor și procedurilor va asigura faptul că investițiile aflate în rezervă pot fi eligibile fie pentru finanțare europeană, fie pentru finanțare de la bugetul de stat, ceea ce ar contribui la impulsionarea absorbției la nivelul tuturor surselor de finanțare disponibile.

• Aplicarea unor mecanisme mai robuste de monitorizare și evaluare (M&E) la nivel de program. În primul rând, în ceea ce privește PNDL și alte programe finanțate de la bugetul de stat, ar trebui să se stabilească indicatori de performanță pentru întreg programul (de exemplu, numărul de proiecte, totalul beneficiarilor, ratele de absorbție etc.), dar și pentru fiecare sector în parte (lungimea drumurilor reabilitate, numărul suplimentar de persoane cu acces la apă și canalizare etc.). În al doilea rând, ar trebui să se definească și să se monitorizeze un set de indicatori clari de impact (două exemple sunt incluse în figura de mai jos). În al treilea rând, pentru a permite ca procesul de monitorizare să se desfășoare fără probleme, ar trebui înființat un comitet de monitorizare, din care să facă parte atât membri de personal din MDRAP, cât și reprezentanți ai beneficiarilor (de exemplu, un reprezentant pentru fiecare județ). De asemenea, monitorizarea ar trebui să se bazeze și pe organismele intermediare (consilii județene, agenții de dezvoltare regională sau alte instituții la alegere) și pe comunitățile locale.

• Aplicarea unei monitorizări mai robuste la nivel de proiect. O monitorizare adecvată este primul pas spre a permite MDRAP să corecteze cu promptitudine diverse probleme, pe măsură ce acestea apar pe durata implementării proiectelor. Cu referire la MDRAP, acesta ar trebui să aibă în continuare rolul de monitorizare de ansamblu a programului, care să includă vizite de monitorizare pentru proiecte specifice, planificate pe baza unei metodologii clar definite (de exemplu, după cum s-a menționat mai devreme, proiectele mai mari și/sau mai complexe ar trebui să fie supravegheate cu mai multă atenție). De asemenea, MDRAP trebuie să se bazeze pe mai mulți auditori independenți și/sau pe organisme intermediare (OI) mai formale pentru această sarcină. Privind îndeplinirea rolului de OI, există două opțiuni principale: consiliile județene și agențiile de dezvoltare regională (a se vedea punctul 5.3.1 pentru o discuție privind argumentele pro și contra celor două scenarii).

• Proceduri armonizate în etapa post-implementare. Primul pas în stabilirea unui sistem adecvat de M&E pentru faza post-implementare este acela de a defini și a aproba un set de indicatori de performanță pentru fiecare proiect finanțat. La un nivel minim, indicatorii aleși ar trebui să respecte setul de criterii „SMART”, adică să fie specifici, măsurabili, de atins (realizabili), relevanți și încadrați în timp. Există, de asemenea, nevoia de a continua vizitele de monitorizare pe teren pentru un anumit număr de ani după finalizarea investiției. Din nou, acest lucru poate fi realizat cu sprijinul auditorilor independenți și/sau al organismelor intermediare. Nu în ultimul rând, ar trebui ca MDRAP să valorifice experiența beneficiarilor care finalizează cu succes proiecte PNDL și să îi implice în mecanisme dedicate de schimb de cunoștințe.

Figura 10. Propunerea de alocare de fonduri PNDL în funcție de județ și pe baza criteriilor de finanțare propuse22

22 Pentru o descriere detaliată a criteriilor privind alocarea fondurilor la nivelul județelor, a se vedea Anexa 1.

Propunere de alocare de fonduri PnDL 2014-2020 pe județe

0-50

51-70

71-80

81-84

26


tabelul 5. Indicatori generali de proces propuși pentru PNDL

Figura 11. Doi indicatori de impact în materie de dezvoltare care pot fi urmăriți în timp

indicator propusUnitate de

măsurăSursa datelor Valoare de referință

Proiecte anuale noi selectate de PnDL Nr. Baza de date cu proiecte 3.952

Raport anual de finalizare a proiectelor (ponderea proiectelor încheiate din totalul celor

în curs de derulare)% Baza de date cu proiecte 0

Balanța anuală de intrări/ieșiri (valoarea noilor proiecte divizată la valoarea

proiectelor finalizate)RON Baza de date cu proiecte 0

Raport anual de creștere a proiectelor în derulare

(valoarea / numărul proiectelor la sfârșitul anului în curs divizat(ă) la numărul / valoarea proiectelor de la sfârșitul anului precedent)

% Baza de date cu proiecte 0

indicele Dezvoltării Umane Locale în 2011

Foarte săraci

Săraci

Mediu spre slab dezvoltat

Mediu dezvoltat

Mediu spre bine dezvoltat

Dezvoltat

Foarte dezvoltat

indicele Dezvoltării teritoriale în 2011

0,00 - 1,251,26 - 1,501,51 - 1,751,76 - 2,002,01 - 2,94

27


Schimbul de bune practici despre coordonarea de la nivel de proiect și consolidarea capacității autorităților locale din toată țara

64. La nivelul proiectelor, soluția pentru o coordonare efectivă se află la principalul beneficiar al unui ajutor de investiții – autoritatea județeană / locală. Totuși, având în vedere toate motivele menționate mai sus, autorităților subnaționale le lipsește capacitatea de a coordona în mod adecvat planificarea, implementarea, monitorizarea și evaluarea investițiilor. MDRAP ar trebui astfel să promoveze un set de bune practici în materie de coordonare la nivel local, colectate de la autoritățile din întreaga țară. De exemplu, unii primari pot propune consiliilor locale o abordare pe etape și bazată pe calcule privind investițiile necesare în infrastructură – adică să se asigure că acestea investesc mai întâi în rețelele subterane de utilități pentru ca abia apoi să treacă la reabilitarea drumurilor. Consultările cu furnizorii de servicii publice (electricitate, gaz, apă, canalizare etc.) sunt la fel de importante în vederea asigurării faptului că planurile de investiții sunt pe deplin corelate.

Elaborarea și adoptarea unor criterii de selecție obiective și transparente pentru programele finanțate de la bugetul de stat în vederea maximizării impactului în materie de dezvoltare

65. Există două abordări principale privind îmbunătățirea coordonării prin intermediul criteriilor de finanțare: echivalența și complementaritatea. Pe de o parte, de-a lungul programelor de investiții, criteriile armonizate pot fi echivalente. Această abordare este potrivită mai ales atunci când nevoile din sector depășesc fondurile oferite și când există, de asemenea, cerințe clare de finanțare a anumitor investiții. Pe de altă parte, criteriile armonizate poate fi complementare de-a lungul programelor de investiții. Acest lucru înseamnă că, într-un anumit sector, se poate defini încă de la începutul perioadei de programare lista cu tipurile de investiții eligibile pentru fiecare fond. Luate împreună, aceste liste ar trebui să respecte principiul MECE (mutually exclusive, comprehensively exhaustive) – să se excludă reciproc, dar, în întregime, să fie exhaustive. Cu alte cuvinte, nu ar mai exista suprapuneri și, în ansamblu, fondurile ar deservi întreaga gamă de nevoi dintr-un sector.

66. Abordarea optimă variază în funcție de sector; nu există un răspuns universal. De exemplu, în sectorul drumurilor, Programul Operațional Regional (POR) 2014-2020 se va concentra pe drumurile județene care se conectează la rețeaua TEN-T; PNDL s-ar putea ocupa de drumurile județene care nu se conectează în mod direct la TEN-T, dar rămân o prioritate pe baza unui număr de alte criterii (de exemplu, localizarea în zona unui centru urban major, număr ridicat de beneficiari etc.). Dimpotrivă, pentru sectorul de apă și canalizare, PNDL ar trebui să mențină cerințele UE de a se concentra pe localități cu peste 50 de locuitori în cazul proiectelor de apă și pe localități cu peste 2.000 de locuitori în ceea ce privește sistemele de canalizare, în conformitate cu master planurile privind apa și apele uzate. De ce să nu se concentreze pe localitățile care nu sunt eligibile pentru fonduri europene prin intermediul PO Infrastructură Mare sau pentru finanțare prin PNDR 2014-2020? Răspunsul este simplu: listele de priorități au fost deja stabilite în master planuri pe baza unor criterii clare, iar România trebuie încă să-și îndeplinească angajamentele

Figura 12. Cadrul de monitorizare și evaluare propus pentru PNDL

Comitetul de monitorizare

−Constituit la nivel național

−Reprezentanți MDRAP & de nivel județean

−Colectează date de la nivel județean și furnizează informații despre indicatori de program

−Elaborează raportul de monitorizare a programelor (anual)

Echipa de monitorizare

−Constituită la nivel județean

−Reprezentanți de nivel județean și local (o persoană pentru fiecare sub-program / axă)

−Colectează date de la beneficiari și furnizează informații cu privire la indicatorii de sub-program

−Elaborează raportul de monitorizare de nivel județean (anual)

Beneficiari

−La nivel local

−Furnizează date către echipa de monitorizare cu privire la implementarea proiectelor finanțate prin

PNDL

1d

2a

28


la nivelul UE în sectorul de apă și ape uzate. În fine, în ceea ce privește infrastructura socială, PNDL ar trebui să se asigure că evaluează și ierarhizează investițiile pe baza unor criterii similare cu cele utilizate în cazul fondurilor UE – acestea sunt criterii judicioase prin care se urmărește să se asigure că investițiile vor avea impactul dorit (de exemplu, număr suficient de elevi sau pacienți, concentrare adecvată asupra comunităților marginalizate și/sau cu venituri reduse etc.).

67. Din fericire, experiența României în materie de fonduri europene oferă o multitudine de exemple de bune practici care ar trebui preluate și de programele finanțate de la bugetul de stat, cum este cazul PnDL:

• Accent intenționat pe coordonare. Începând cu documentele de programare aprobate de Comisia Europeană, fiecare stat membru al UE este obligat să explice în ce fel va asigura complementaritatea fondurilor structurale înainte ca implementarea să poată începe. De exemplu, Acordul de parteneriat 2014-2020 dintre România și UE prevede în mod clar: „Complementaritățile identificate în cadrul fondurilor [Europene Structurale și de Investiții – ESI] presupun asigurarea unei coordonări eficiente pe parcursul planificării și implementării fondurilor ESI pentru a evita suprapunerea acțiunilor.”23

• Programare ancorată în nevoi și priorități reale. Programele finanțate de UE se bazează pe documente strategice relevante atât de la nivel trans-sectorial (de exemplu, Acordul de parteneriat al UE cu România, Programul de convergență etc.), cât și de la nivel sectorial (de exemplu, Master Planul General de Transport, Strategia Națională de Sănătate etc.), corelându-se totodată cu acestea. Aceste priorități sunt în general stabile de-a lungul timpului, astfel că părțile interesate știu la ce să se aștepte și pot planifica în consecință: care sunt programele prin care se finanțează diverse tipuri de intervenții, condițiile de eligibilitate, intervalul de timp etc.

• Calendar previzibil și stabil, bugetare multianuală și infrastructură it eficientă. Pe întreaga durată a ciclului de programare de șapte ani al UE (de exemplu, 2007-2013, 2014-2020), se mențin aceleași obiective strategice, aceleași documente de planificare și aceleași proceduri de implementare. Chiar dacă puterea politică alternează în acest interval de timp, nu apar modificări la programele operaționale ale UE și la finanțările aferente o dată ce acestea sunt convenite cu Comisia Europeană încă din primul an. Stabilitatea favorizează oportunitățile de coordonare pentru un impact mai puternic. În tot acest efort, este foarte important să se opereze cu un sistem de colectare și de schimb de date care să fie funcțional și eficient.

• Cadru legal și procedural comun pentru toate programele cu finanțate europeană. Regulamentul nr. 1303/2013 de stabilire a unor dispoziţii comune a fost adoptat pentru: a fixa o legătură clară cu Strategia Europa 2020; a îmbunătăți coordonarea; a asigura o implementare susținută; a facilita accesul potențialilor beneficiari la fonduri.24 Toate programele au proceduri similare de solicitare de fonduri și un proces riguros și transparent de selecție, explicat în detaliu în respectivele Ghiduri ale Solicitantului.

• Angajament civic din ce în ce mai eficient pe parcursul întregului proces, de la proiectarea unei strategii pentru o anumită comunitate și până derularea completă a fiecărui proiect inclus (începând cu pre-implementarea și ajungând la post-implementare). Noul instrument numit „dezvoltare locală plasată în responsabilitatea comunității” (CLLD/DLRC) reprezintă o ilustrare a accentului crescut pus pe implicarea cetățenilor privind derularea intervențiilor finanțate de UE.

68. toate aceste elemente sunt deosebit de importante pentru stabilirea unei baze solide în materie de coordonare și ele influențează realmente alegerea criteriilor de finanțare pentru PnDL și pentru alte instrumente finanțate de la bugetul de stat. Un accent intenționat pus pe coordonare presupune ca, încă de la început, programele de investiții să fie astfel concepute încât să aibă criterii de finanțare care sunt echivalente sau complementare, în funcție de sector. Criteriile de finanțare pot încuraja, de asemenea, coordonarea prin ierarhizarea (de exemplu, prin „puncte bonus” în procesul de evaluare) intervențiilor integrate – de exemplu, propuneri care dovedesc coordonare între sectoarele și/sau niveluri administrative. Aceasta a fost abordarea PNDR 2007-2013, finanțat de UE, și tot aceasta continuă să fie abordarea POR 2014-2020 cu referire la investițiile strategice în drumuri județene în fiecare regiune. Când programarea este ancorată în nevoile reale, ea permite elaborarea unor criterii de finanțare care asigură un impact potențial ridicat și continuă să demonstreze sustenabilitate financiară (mai mult despre acest lucru mai jos). În plus, un calendar multianual și un buget multianual permit autorităților de management pentru programele finanțate de UE și de la bugetul de stat să coordoneze intervențiile pe un orizont de timp mai lung, limitând riscul ca cele două tipuri de finanțare să se submineze reciproc. În fine, un cadru procedural comun pentru toate programele finanțate de la bugetul de stat – armonizat cu instrumente finanțate de UE – presupune criterii de selecție transparente, clare și specifice. Acest lucru ar oferi un plus de credibilitate și de atractivitate pentru programele finanțate de la bugetul

23 Acordul de parteneriat 2014-2020 dintre România și Uniunea Europeană, p. 221.24 A se vedea http://ec.europa.eu/contracts_grants/funds_ro.htm.29


de stat, cum este PNDL, permițând totodată ca proiectele să fie transferate mai ușor de la o rezervă la alta. Ori de câte ori există suficient spațiu de finanțare din fonduri UE, proiectele ar trebui să fie finanțate din astfel de surse, care sunt nerambursabile (și, prin urmare, mult mai ieftine decât fondurile de la bugetul de stat).

69. Există o singură precizare importantă ce trebuie făcută prin raportare la principiul potrivit căruia programele finanțate de la bugetul de stat ar trebui să reproducă în întregime practicile aferente instrumentelor finanțate de UE – într-un cuvânt: capacitatea. Într-adevăr, resursele disponibile pentru a procesa cererile de finanțare și pentru a supraveghea proiectele sunt mult mai mici în departamentele responsabile pentru programele finanțate de la bugetul de stat decât în cadrul Autorităților de Management pentru fondurile structurale ale UE (mai puțin personal, salarii mai mici etc.). Comparativ cu POR, de exemplu, un program precum PNDL se caracterizează printr-un portofoliu mai larg de investiții mai mici (investițiile finanțate prin PNDL în 2014 au fost, în medie, de trei ori mai mici decât proiectele similare finanțate prin POR 2007-2013 și PNDR 2007-2013), ceea ce presupune proceduri mai simple, dar la fel de riguroase pe tot parcursul ciclului de proiect. Peste 700 de persoane sunt implicate în gestionarea și implementarea POR, care beneficiază și de un buget dedicat pentru asistență tehnică, prin care își poate permite inclusiv să angajeze evaluatori externi. PNDL se bazează doar pe aproximativ de 20 de persoane din cadrul MDRAP și nu are practic vreun bugetul alocat pentru angajarea de consultanți externi. Acest lucru înseamnă, printre altele, că o abordare competitivă în materie de finanțare, potrivit căreia beneficiarii dintr-o regiune / din întreaga țară trebuie să concureze pentru fondurile disponibile nu este fezabilă având în vedere actualele constrângeri de capacitate ale PNDL. La fel de important, evaluările fondurilor UE derulate în trecut, inclusiv de Banca Mondială25, au pus în evidență semnele unei birocratizări excesive la nivelul modului în care Guvernul României implementează reglementările UE, de aceea este important să se adopte doar elemente care funcționează bine și care se află mai degrabă de partea simplității.

70. Metodologia pusă în aplicare pentru a restructura criteriile de ordonare după prioritate și de selecție este simplă: (i) estimarea nevoilor de investiții într-un anumit sector (de exemplu, pe baza datelor statistice, a standardelor de cost disponibile etc.); (ii) luarea unei decizii cu privire la formula de alocare a fondurilor pe județe; și (iii) a unei hotărâri privind formula de selecție / clasificare a proiectelor în cadrul unui județ; (iv) identificarea proiectelor care pot fi finanțate din fonduri UE și direcționarea lor către programul operațional relevant; și (v) stabilirea setului final de proiecte propuse spre finanțare prin PNDL. Desigur, investițiile în curs de desfășurare și cele noi sunt tratate în mod diferit: cele în curs de desfășurare ar trebui să fie tratate cu prioritate, iar investiții noi ar trebui demarate doar dacă există resurse bugetare suficiente pentru a acoperi pe deplin costurile (nu numai în primul an, ci în fiecare an până la finalizare). Cât de mult va cântări procentul privind rata de finalizare în selecția investițiilor este o decizie care aparține conducerii MDRAP. În absența spațiului fiscal și financiar pentru încheierea proiectelor în curs de derulare din portofoliul raționalizat, este probabil ca, pentru o perioadă de timp, să nu se finanțeze investiții noi.

71. Având în vedere că fiecare sector presupune criterii de finanțare care îi sunt caracteristice și în concordanță cu propria specificitate, există multiple categorii comune în raport cu care aceste criterii pot fi aplicate. Următoarele criterii sunt în linie cu propunerile anterioare ale Băncii către Guvernul României (așa cum au fost reflectate în OUG nr. 88/2013, ce tratează despre ordonarea după prioritate a proiectelor semnificative la nivel național).

• În primul rând, criteriile propuse în acest raport țin să testeze nevoile reale de pe teren și, în același timp, caută să estimeze impactul potențial al intervențiilor propuse atât în termeni numerici, cât și în termeni de îmbunătățire a calității. Printre posibilele măsuri se numără: starea tehnică (de exemplu, drum asfaltat/neasfaltat); cererea (de exemplu, nivelul de trafic, numărul de potențiali beneficiari, nivelul de dezvoltare a unei localități, numărul de locuitori la un singur medic, populația de vârstă școlară etc.); oportunitatea (de exemplu, proximitate unui drum față de un centru urban major).

• În al doilea rând, criteriile țin să testeze alinierea strategică a unui proiect propus la strategiile sectoriale existente: de exemplu, în ceea ce privește apa și apele uzate, intervenția ar trebui să fie inclusă în master planurile regionale din domeniul apei și apelor uzate.

• În al treilea rând, criteriile includ și măsurarea sustenabilității financiare. Acesta caută să corecteze problema actuală a neluării în seamă de către autoritățile locale a costurilor de operare și mentenanță (O&M) legate de proiectele de infrastructură cu finanțare europeană sau de la Guvernul României. Indicatorul sustenabilității financiare (ISF) urmărește dacă o autoritate locală își poate permite să acopere costurile de operare și mentenanță legate de noile investiții în infrastructură, având în vedere propria situație și propriile tendințe în materie bugetară.

25 A se vedea rapoartele POR 2.0: „Colaborarea și comunicarea AM-OI” și „Facilitarea asistenței dinamice și directe acordată solicitanților și beneficiarilor”, Banca Mondială, 2014.

30


Da

Da

Da

nU

nU

nU

Este proiectul recomandat pentru finanţare?• Numărul total de proiecte depuse

• Criterii de bază aplicabile pentru identificarea și eliminarea proiectelor care nu sunt recomandate pentru finanţare

• Decizia inițială privind trecerea în etapa următoare a unei anumite propuneri de proiect

Proiectul ar putea să fie finanțat din fonduri europene? • Numărul cererilor „finanțabile”

• Dacă un proiect îndeplinește criteriile de eligibilitate ale unor pro-grame europene specifice, se recomandă solicitarea finanţării prin intermediul instrumentelor respective

Ce program european ar putea finanţa

intervenţia?De exemplu:

• Drumuri care fac legătura cu rețeaua TEN-T → Programul Operaţional Regional

• Sisteme de alimentare cu apă/de canalizare pentru localităţile cu o populaţie cuprinsă între 2.000 şi 10.000 de locuitori → Programul Naţional de Dezvoltare Rurală

Proiectul nu este recomandat pentru finanţare (nici din fonduri europene, nici din fonduri PNDL)

Reprezintă proiectul o prioritate?• Criterii de ordonare după prioritate* stabilite

• Model de selecţie aplicat (ex.: punctaj)

*Notă: Modelul complet de ordonare după prioritate e prezentat într-un capitol separat.

Ce modificări (mai) trebuie aduse propunerii pentru a fi „finanţabilă” în

cadrul PnDL?• Conformitate (ex.: autorizaţii etc.)

• Eligibilitate (ex.: obiective, activităţi)

• Aspecte tehnice (ex.: omisiuni în proiectare etc.)

Ar putea proiectul primi fonduri prin PnDL, finanţat de la bugetul de stat?• Conformitate (documentația tehnică îndeplineşte cerinţele HG nr. 28/2008)

• Eligibilitate (obiectivele/activităţile proiectului corespund cerinţelor PNDL)

Figura 13.Cadru propus pentru trierea și coordonarea proiectelor depuse spre finanțare prin PNDL

• În al patrulea rând, criteriile de selecție ar trebui să ia în seamă pe cât posibil nivelul de pregătire a fiecărui proiect. Ca regulă generală, cu cât acesta este mai avansat în termeni de implementare, cu atât ar trebui să primească o prioritate mai mare. Cu toate acestea, sunt de luat în seamă câteva precizări importante în acest context: (i) unele proiecte nu ar mai trebui să primească fonduri, în ciuda costurilor nerecuperabile, întrucât au fost concepute defectuos încă de la început (de exemplu, stații de epurare în localități foarte mici); (ii) datele privind ratele de finalizare ale proiectelor (ca indicatori pentru „stadiul de pregătire”) nu sunt suficiente și demne de încredere și variază de-a lungul unui an (întrucât PNDL funcționează pe bază anuală, un proiect poate avea o anumită rată de finalizare atunci când este alocată finanțarea și o altă rată de finalizare atunci când fondurile

ajung la beneficiar, având în vedere că localitățile își finanțează adesea proiectele din surse proprii). Stadiul de pregătire a unui proiect poate fi utilizat de MDRAP ca un criteriu de selecție – în plus față de criteriile menționate mai sus – numai după raționalizarea actualului portofoliu de proiecte (adică eliminând toate proiectele care nu ar trebui să primească finanțare) și după dezvoltarea unui sistem funcțional de colectare și analiză a datelor privind stadiul de implementare și ratele de finalizare aferente fiecărui proiect.

• În al cincilea rând, criteriile propuse în cadrul fiecărui sector urmăresc coordonarea proiectelor PNDL cu alte investiții finanțate de UE și/sau de la bugetul de stat. La un nivel de bază, proiectele eligibile pentru fonduri UE ar trebui „redirecționate” din rezerva PNDL către un program operațional al UE (de exemplu: POR, PO Infrastructură Mare, Programul Național de Dezvoltare Rurală) după ce se verifică înainte de acordarea de finanțare PNDL dacă acestea au fost depuse pentru finanțare nerambursabilă. Mai mult, pentru anumite intervenții, pot fi oferite puncte „bonus” în procesul de acordare a punctajelor atunci când solicitanții demonstrează coordonare cu alte surse de finanțare, cu alte sectoare și cu alte autorități (locale).

• În fine, ar trebui încurajată planificarea integrată prin ierarhizarea proiectelor incluse într-o Strategie integrată de dezvoltare, după modelul oferit de POR 2007-2013, finanțat de UE (care include Planuri integrate de dezvoltare în cadrul Axei 1), dar și de POR 2014-2020 (care include Strategii integrate de dezvoltare urbană – SIDU – în cadrul Axei 4).

31


Figura 14. Ordonarea după prioritate a investițiilor în drumurile comunale în funcție de localitate

ordonarea după prioritate a investițiilor în drumuri comunale, pe localități

Prioritate maximă

Prioritate medie-superioară

Prioritate medie-inferioară

Prioritate minimă

Figura 15. Ordonarea după prioritate a investițiilor în infrastructura de sănătate în funcție de localitate

72. Anexa 1 cuprinde grilele detaliate de selecție a proiectelor, incluzând în detaliu criteriile și ponderile corespunzătoare, precum și o listă de principii despre felul în care ar putea fi asigurată coordonarea între PnDL și fondurile UE. Din nou, în plus față de ceea ce se propune aici, MDRAP va trebui să ia în considerare ratele de finalizare a proiectelor și să ia o decizie în ceea ce privește ponderea acestui criteriu suplimentar. Listele de criterii propuse pentru fiecare au fost validate împreună cu experți și cu cei mai importanți factori implicați în sectorul respectiv, inclusiv beneficiari potențiali la nivel local și județean. Hărțile de mai jos arată rezultatele aplicării criteriilor propuse în cazul infrastructurii de la nivel local: drumuri locale, infrastructura de sănătate, educație, cultură și sport.

Prioritate maximă



Prioritate minimă

ordonarea după prioritate a investițiilor în infrastructura sanitară, pe localități

32


Figura 17. Ordonarea după prioritate a investițiilor în infrastructura culturală în funcție de localitate

Figura 16. Ordonarea după prioritate a investițiilor în infrastructura de educație în funcție de localitate

ordonarea după prioritate a investițiilor în infrastructura educațională, pe localități

ordonarea după prioritate a investițiilor în infrastructura culturală, pe localități

ordonarea după prioritate a investițiilor în infrastructura sportivă, pe localități

Figura 18. Ordonarea după prioritate a infrastructurii de sport în funcție de localitate

Prioritate maximă



Prioritate minimă

Prioritate maximă



Prioritate minimă

Prioritate maximă



Prioritate minimă

33


Susținerea adoptării unei reale bugetări multianuale

73. Adoptarea deplină în România a tipului de buget multianual creează așteptări mari cu privire consolidarea coordonării și impactului investițiilor PnDL. Principalele avantaje ale unui PNDL multianual ar include: (i) concentrare strategică pe un orizont de timp mai lung, ceea ce înseamnă prioritățile de politică publică mai stabile; (ii) portofolii de proiecte gestionabile, în acord cu resursele disponibile (de exemplu, niciun proiect nou nu poate începe în lipsa resurselor necesare acestuia pentru întreaga perioadă de implementare); (iii) predictibilitate mai bună de-a lungul întregului lanț valoric, de la MDRAP la beneficiarii programului și la contractanții de la nivelul fiecărui proiect; (iv) corelație îmbunătățită cu actualele instrumente multianuale (fondurile structurale ale UE); (v) proceduri simplificate și birocrație restrânsă prin semnarea de contracte cu adevărat multianuale. Într-adevăr, adoptarea cu succes a bugetului multianual pentru programe de investiții precum PNDL presupune din partea multor actori implicați un efort substanțial, în cadrul căruia centrul Guvernului și Ministerul Finanțelor Publice (MFP) ar avea roluri de conducere, cu toate că MDRAP ar putea acționa ca motor principal în derularea reformelor necesare. Ținând seama de nevoia de a tria și raționaliza portofoliul mare și nesustenabil de proiecte, dar și de beneficiile mai largi pe care tipul de buget multianual le oferă României, MDRAP are potențialul de a deveni un factor esențial de mobilizare a reformelor necesare.

74. Este la fel de adevărat că practica bugetelor anuale este adânc împământenită în România – în parte din cauza limitărilor legislative și de reglementare, în parte din cauza mentalităților, precum și din motive de capacitate. Constituția prevede la articolul 138, alineatul 2, că „Guvernul elaborează anual proiectul bugetului de stat [...], pe care [îl] supune [...] aprobării Parlamentului”. În timpul interviurilor de pe teren, interlocutorii din anumite instituții, inclusiv din cadrul Ministerului Finanțelor Publice , au remarcat faptul că tocmai acest articol reprezintă o constrângere importantă față de adoptarea unui cadru complet de elaborare a bugetelor multianuale. În practică, pentru o investiție care se întinde pe mai mulți ani, cum este cazul unui pod nou într-un oraș, primăria încheie un acord cu contractantul și, anual, semnează un act adițional care prevede sumele disponibile pentru respectivul an. În plus, există trei constrângeri principale legate de capacitate care sunt demne de menționat: imprevizibilitate ridicată pe partea de venituri din cauza modificărilor frecvente ale taxelor și nivelurilor instabile (și în general scăzute) de colectare a acestora; capacitatea redusă a Ministerului Finanțelor Publice de a furniza previziuni economice și fiscale solide; sisteme IT puternic fragmentate și rudimentare, care fac foarte dificilă activitatea de a urmări cursul programelor și proiectelor.26

75. Având în vedere actualele constrângeri legislative și de politici publice, la întrebarea privind fezabilitatea unui PnDL multianual, există mai multe răspunsuri în favoarea ei decât împotrivă. Mai întâi, la momentul actual, intervențiile finanțate de UE „trec prin” bugetul național, iar cheltuielile sunt ulterior rambursate; acest lucru sugerează că este posibil să existe proiecte multianuale de investiții în infrastructură chiar și în contextul constrângerilor de status quo ale bugetului anual, cu condiția ca un angajament ferm pentru o alocare bugetară anuală clară să existe. Mai mult decât atât, legea română privind finanțele publice (Legea nr. 500/2002), chiar și în forma actuală, pare să permită elaborarea de bugete multianuale. Articolul 4 prevede la alineatul (5) că bugetul poate include „angajamente multianuale”, care sunt definite la alineatul (14) al articolului 2 ca „sume alocate unor programe, proiecte, subproiecte, obiective şi altele asemenea, care se desfăşoară pe o perioadă mai mare de un an şi dau loc la credite de angajament şi credite bugetare”. Cu referire la prevederea legată de anualitate din Constituția României, nimic nu împiedică Guvernul sau Parlamentul să adere la obiective multianuale, ceea ce se întâmplă deja în esență prin Legea responsabilității fiscale (deși există cu siguranță loc de îmbunătățiri). Pentru a fi în acord cu litera legii, Guvernul va elabora și aproba în fiecare an un buget multianual, transmițându-l de fiecare dată pe același (așa cum se întâmplă și în alte țări).

76. Care ar trebui să fie atunci elementele de bază ale sistemului de elaborare a unui buget cu adevărat multianual pentru programe de investiții precum PnDL?27 În primul rând, creditul multianual rezervat unei anumite investiții ar trebui să ajungă doar la acea investiție; în caz contrar, aceleași probleme vor continua să existe: „finanțare cu

2b

26 În ultimii ni, un proiect IT important se află în curs de implementare (sistemul FOREXEBUG). Dar acesta nu rezolvă toate problemele, întrucât nu acoperă proiectele sau programele de investiții publice.27 Banca Mondială are în curs de derulare un proiect de asistență tehnică pe lângă Ministerul Finanțelor Publice în ceea ce privește managementului investițiilor publice, inclusiv ierarhizarea proiectelor de infrastructură la nivel național. Câteva dintre principalele recomandări făcute în acest raport sunt adaptate la PNDL și la investițiile de la nivel subnațional din „Raportul preliminar privind consolidarea legăturii dintre proiectele ordonate după prioritate și buget”, Servicii de asistență tehnică privind întărirea managementului investițiilor publice, Banca Mondială, mai 2015.

34


picătura”, întârzieri, cheltuieli ineficiente și devieri de fonduri de la o investiție la alta. În al doilea rând – și legat de prima condiție – este nevoie de un sistem robust de monitorizare a proiectelor, care să poată urmări în orice moment care este costul total al unui anumit proiect, ce contracte sunt semnate și când. În al treilea rând, valoarea totală a creditelor multianuale pentru agenția care le va cheltui trebuie să fie în mod clar și credibil definite. Acest lucru ar necesita ca strategia fiscal-bugetară (Legea nr. 69/2010) și legile corespunzătoare privind plafoanele aprobate să definească limite specifice pentru creditele multianuale aferente fiecărui minister important / fiecărei agenții importante care operează cheltuieli (nu este cazul în prezent). Cu un astfel de sistem, nu vor putea fi derulate proiecte noi decât dacă devine disponibil un spațiu bugetar suplimentar pentru anul curent și cei viitori, egal cu costul total al noilor proiecte. Ar fi, prin urmare, imposibil să se reorganizeze proiectele din portofoliul unui minister (sau al unui program precum PNDL), din moment ce fiecare investiție ar avea un credit multianual clar și dedicat. Nu în ultimul rând, sistemul presupune funcții solide de monitorizare și evaluare atât din interiorul, cât și din afara MDRAP. MFP și alte instituții de audit și control, cum ar fi Curtea de Conturi și Autoritatea de Audit, ar trebui să monitorizeze alocările pentru proiecte și cheltuielile corespunzătoare, iar centrul Guvernului să evalueze în mod regulat performanța programelor de investiții.28

77. La rândul său, MDRAP poate face câteva demersuri pentru a facilita adoptarea deplină a tipului de buget multianual în România? Mai întâi, MDRAP ar trebui să ceară includerea sa în strategia fiscal-bugetară începând cu 2016. În prezent, nu se află printre cele zece ministere cuprinse în acest cadru, ceea ce înseamnă că nu există practic nicio planificare financiară multianuală și niciun plafon definit pentru principalele categorii de cheltuieli (incluzând PNDL). În plus, MDRAP ar trebui să lucreze cu MFP pentru a promova stabilirea de plafoane și credite multianuale pentru cheltuielile de capital de referință (pentru portofoliul actual de proiecte) și pentru noi proiecte de investiții. Din nou, sistemul actual nu face această distincție, care este esențială pentru a avea un model funcțional de ierarhizare strategică a unui număr limitat de proiecte.

78. Cu privire la PnDL în mod particular, MDRAP ar trebui să ia în considerare următoarele măsuri pentru a transforma programul într-un instrument multianual de facto:

• Conceptualizarea modului în care PNDL ar putea arăta până în 2020 – în esență, în intervalul de timp care se potrivește cu perioada de programare UE. Acesta este un prim pas în vederea unei mai bune discipline interne în ceea ce privește alocarea resurselor pentru proiectele PNDL și, de fapt, adoptarea în mod oficial a modelului prezentat mai sus nu depinde de Ministerul Finanțelor. Este nevoie doar de suficient angajament din partea MDRAP de a se păstra o anumită împărțire a fondurilor alocate pentru principalele sectoare din cadrul PNDL. Presupunând că bugetul PNDL se va afla cel puțin la nivelul din 2014, pachetul financiar total până în 2020 ar fi de 13 miliarde de lei – sau 2,8 miliarde de euro.29

• Apoi, MDRAP ar trebui să raționalizeze portofoliul PNDL pe baza constrângerilor bugetare. Portofoliul actual ar lua peste 15 ani până la finalizare, presupunând că nivelurile de finanțare din 2014 s-ar menține. Prin urmare, raționalizarea ar trebui să se facă pentru fiecare sector prin: (i) aplicarea criteriilor specifice fiecărui sector (de exemplu, cele enumerate în capitolele 4-6 din prezentul raport); și (ii) luarea în considerare a stadiului de finalizare a proiectului, care ar face ca lucrările mai avansate să aibă prioritate. Unele investiții vor trebui puse în așteptare, pentru altele va trebui căutată finanțare alternativă (de exemplu, fonduri UE), iar altele vor trebui anulate.

• MDRAP ar trebui să stabilească în continuare bugetul de referință al PNDL (atât pentru anul bugetat, cât și pentru perioada de programare). Aceasta ar acoperi toate investițiile în curs de desfășurare care au trecut testul (adică au rămas în portofoliu) în etapa anterioară. Toate aceste proiecte ar trebui încheiate în conformitate cu calendarul aferent de implementare (fără să se intervină asupra portofoliului de investiții în curs de desfășurare pentru a exclude unele proiecte și/sau pentru a introduce altele noi) și bugetate corespunzător pe baza costurilor preconizate pentru fiecare an.

• MDRAP ar trebui să ia în considerare noi investiții separat de proiectele în curs de desfășurare și numai atunci când pachetul bugetul disponibil permite acest lucru. Proiectele noi de investiții ar trebui finanțate exclusiv din diferența dintre alocarea bugetară totală a PNDL (pe an și perioadă de programare) și bugetul de referință PNDL (așa cum e definită mai sus). Aceste proiecte ar fi ierarhizate în conformitate cu criteriile specifice fiecărui sector în acest raport. Pentru toate noile proiecte acceptate, alocările bugetare planificate corespunzătoare trebuie să fie

28 Pentru propuneri detaliate privind mecanismele de monitorizare și evaluare, a se vedea raportul „Coordonarea strategiilor și programelor pentru investiții în infrastructura României finanțate din fonduri europene și de la bugetul de stat”, Banca Mondială, aprilie 2015.29 A se vedea raportul „Îmbunătățirea criteriilor de ordonare după prioritate a proiectelor PNDL” (transmis de echipa Băncii Mondiale ca parte din același proiect de asistență tehnică pentru MDRAP – Componenta 2) pentru o abordare aprofundată privind alocarea pe fiecare sector din cadrul PNDL.

35


incluse în bugetul de referință PNDL pentru anii viitori.

• MDRAP ar trebui să dezvolte sisteme IT pentru a urmări performanța proiectelor. Acest lucru este necesar pentru a monitoriza numărul mare de proiecte din portofoliu PNDL și pentru a ști în orice moment în ce etapă se găsesc, câte fonduri au absorbit și dacă sunt în grafic sau se confruntă cu întârzieri. Aceeași bază de date ar include și cerințele multianuale ale fiecărui proiect din portofoliu, asigurându-se că totalul costurilor este reflectat în mod corespunzător în pachetul bugetar disponibil.

• MDRAP ar trebui să consolideze mecanismele de monitorizare și evaluare (M&E) în ansamblu și să opereze cu promptitudine corecțiile necesare la nivelul finanțării și implementării programului. PNDL ar trebui să aibă indicatori de performanță pentru întregul program (de exemplu, numărul de proiecte, totalul beneficiarilor, ratele de absorbție etc.), dar și pentru fiecare sector (lungimea drumurilor reabilitate, numărul suplimentar de persoane cu acces la apă și canalizare etc.). Acest lucru ar permite măsurarea de rezultate efective, în conformitate cu principiile bugetării pe bază de performanță (cea mai avansată formă de bugetare multianuală, practic inexistentă în România). De asemenea, în vederea unor evaluări obiective ale eficienței și eficacității PNDL atât în timpul implementării, cât și după aceea, MDRAP ar trebui să se bazeze pe părți terțe.

Figura 19. Exemplu ipotetic despre modul în care un credit multianual de 500 milioane de lei ar putea funcționa în practică

Sursa: „Raportul preliminar privind consolidarea legăturii dintre proiectele ordonate după prioritate și buget”, Servicii de asistență tehnică privind întărirea managementului investițiilor publice, Banca Mondială, mai 2015.

Credit multianual

Suma contractată

Plăți efective

Mili

oane

de

lei

600

500

400

300

200

100

0Anul 1 Anul 2 Anul 3 Anul 4 Anul 5

Prim

ul c

ontr

act

(în v

al. d

e 30

0)

Plat

a 1.

2

Plat

a 1.

3

Plat

a 2.

2

Cre

dit

mul

tian

ual i

niți

al (t

otal

)

Plat

a 1.

1

Sol

d cr

edit

Sol

d cr

edit

Sol

d cr

edit

Plat

a 2.

1

Al d

oile

a co

ntra

ct (

în v

al. d

e 20

0)

36


Pe parcursul prezentei asistențe tehnice, MDRAP a luat câteva măsuri pentru ca PNDL să devină un program multianual. Cu toate acestea, la o analiză aprofundată, aceste măsuri, deși binevenite, sunt insuficiente

OUG nr. 46/2015 prevede că toate contractele încheiate pentru finanțarea investițiilor PNDL sunt multianuale, pe o durată maximă de patru ani, ce poate fi prelungită cu încă doi ani. Beneficiarii estimează cheltuielile anuale pentru fiecare proi-ect finanțat. Mai mult decât atât, plățile sunt efectuate după principiul „primul venit, primul servit”, care poate stimula beneficiarii să accelereze punerea în aplicare a proiectelor, dar care implică și dezavantaje, așa cum se explică mai jos. Sunt prevăzute, de asemenea, măsuri severe pentru pedepsirea acelor beneficiarii care direcționează fonduri atribuite pentru investiții PNDL spre alte activități (de exemplu, suspendarea cotelor defalcate din impozitul pe venit etc.).

Pe scurt, beneficiile modificărilor pot fi duble – și urmează a fi confirmate sau nu în practică: creșterea predictibilității alocărilor anuale (cu condiția ca MDRAP să poată într-adevăr acoperi sumele solicitate de beneficiari anual); acordarea de prioritate la rambursare proiectelor care demonstrează că pot „absorbi” fondurile prin depunerea cererilor de rambursare cu diligență.

Totuși, problemele mai profunde ale PNDL rămân nerezolvate, iar unele dintre acestea pot fi agravate de modificările propuse. În primul rând, procesul de selecție prin care sunt alese proiectele care (inițial) primesc finanțare continuă să fie netransparent și neobiectiv. Numai cererile de rambursare sunt ordonate mai obiectiv pe baza principiului „primul venit, primul servit”. Dar și acest lucru poate genera consecințe nedorite: finanțarea unor proiecte cu rate reduse de finalizare în detrimentul investițiilor care sunt aproape încheiate. Acest lucru ar agrava și mai mult problema finanțării ineficiente a investițiilor pe perioade foarte lungi de timp.

Ceea ce e mai important este că OUG nr. 46/2015 menționează că transferurile/plățile către beneficiari sunt făcute în li-mitele bugetului anual al MDRAP. În absența unui buget multianual clar pentru MDRAP și PNDL ca întreg și fără raționalizarea actualului portofoliu de proiecte – a cărui implementare, așa cum s-a menționat mai devreme, ar dura 15 ani sau chiar mai mult – există în continuare un risc semnificativ de finanțare cu picătura. Recomandările făcute mai devreme pentru redu-cerea dimensiunii portofoliului, inclusiv prin suspendarea/anularea de investiții care nu au sens economic (de exemplu, sis-teme de canalizare în localitățile de sub 2.000 de locuitori) rămân valabile. Nu există prevederi privind înghețarea finanțării de noi proiecte în absența unor bugete suficiente, astfel că problemele din trecut vor persista probabil; totuși, MDRAP va avea de acum o idee despre cât costă toate aceste lucruri pe un anumit număr de ani. Dar, evident, acest ultim lucru nu înseamnă că poate acoperi aceste cheltuieli (estimate).

În cele din urmă, nu este clar ce se întâmplă după ce perioada de șase ani expiră. Proiectele vor fi anulate? Ar trebui ca beneficiarii să restituie fondurile? Toate acestea rămân a fi stabilite.

Caseta 2. Demersuri recente ale MDRAP spre un PNDL multianual

Examinarea, testarea și propagarea contractelor teritoriale (Ct)

79. Pe baza experienței altor țări, contractele teritoriale (Ct) între entități naționale și subnaționale au potențialul de a deveni un instrument foarte solid de coordonare a investițiilor în România. În același timp, este important de recunoscut faptul că adoptarea CT ar fi mult mai dificilă decât adoptarea bugetării multianuale, în legătură cu care există totuși un punct (chiar dacă insuficient) de pornire. CT presupune implicarea părților interesate din sectorul public, privat și non-profit la un nivel regional de obicei. Acesta include și o viziune pentru un teritoriu dat, cu obiective, activități (proiecte) și indicatori de performanță (de output, de rezultat și de impact). Acesta poate fi tranzacțional, modelând alocările financiare printr-o serie de stimulente și/sau sancțiuni; sau relațional, bazat pe încredere. Cel mai important, contractul teritorial poate lua în calcul ambele tipuri de fonduri – europene și de la bugetul de stat, stabilind proiectele prioritare și „împărțindu-le” între surse de finanțare de diverse feluri.

80. în context românesc, contractele teritoriale ar contribui la atenuarea volatilității ridicate a priorităților de investiții strategice. În primul rând, contractele teritoriale ar oferi oportunitatea de a aduce părțile interesate împreună – indiferent de liniile de partid și de sectoare (public, privat și non-profit) – și de a stabili o listă de proiecte prioritare pentru o întreagă perioadă de programare. În al doilea rând, acestea ar fi percepute ca mecanisme de responsabilizare mai puternice decât documentele existente (de exemplu, strategiile de dezvoltare). Acestea ar putea avea sancțiuni specifice pentru posibilele încălcări, penalizând acele părți care decid să se abată în mod unilateral de la prioritățile stabilite. În al treilea rând, contractele teritoriale ar urma un format clar, prin care s-ar cere autorităților subnaționale și naționale să reflecteze asupra unei liste de proiecte prioritare, dar și să decidă din timp cu privire

2c

37


la sursele de finanțare și la părțile responsabile de implementare. Acest cadru ar ajuta să se definească de la bun început cine este responsabil și pentru ce anume. În al patrulea rând, prin stabilirea unei liste mai stabile de priorități, contractele teritoriale ar reduce riscul de „finanțare cu picătura” și de începere a mai multor proiecte decât este sustenabil punct de vedere financiar. În cele din urmă, acest instrument ar permite autorităților de la toate nivelurile administrative să dezvolte o cultură bazată pe parteneriat și colaborare, care este foarte valoroasă într-un context în care proiecte din ce în ce mai complexe au nevoie ca actorii publici să fie din ce în ce mai creativi și mai cooperanți – nu numai la toate nivelurile administrative, dar și în toate sectoarele.

81. în plus față de un angajament politic puternic, mai multe principii-cheie ar trebui urmate pentru o aplicare eficientă a Ct în actualul context românesc; de fapt, mai multe dintre aceste recomandări rămân valabile indiferent dacă, în cele din urmă, Ct se materializează sau nu. Primul este acela de a integra – nu de a duplica – documente de planificare existente la toate nivelurile administrative relevante (strategii de dezvoltare, planuri spațiale, documente de programare pentru fonduri europene și de la bugetul de stat, strategii sectoriale naționale etc.). În mod ideal, România ar trebui să aibă și o legislație specială de reglementare a CT fie sub forma unei legi noi în materie de dezvoltare (regională) (după modelul polonez din 2006 al Legii privind principiile politicii de dezvoltare), fie sub forma unui amendament la Legea administrației publice, prin care să se permită semnarea și aplicarea de acorduri între autoritățile naționale și sub-naționale. Mai mult decât atât, în cazul nerespectării CT de către una dintre părți, ar trebui să existe sancțiuni clare; cât privește partea de stimulente, proiectele incluse într-un TC ar putea fi recompensate cu puncte bonus în timpul proceselor de evaluare (indiferent dacă este vorba de programe cu finanțare europeană sau de la bugetul de stat) sau, într-o abordare comună, regiunile care reușesc să mențină aceleași priorități din CT pentru o întreagă perioadă de programare ar putea primi transferuri suplimentare de la bugetul național. În măsura în care este posibil, CT ar trebui să aibă același calendar pe care îl au și fondurile UE (adică șapte ani plus doi-trei ani), iar fondurile de la bugetul de stat ar trebui să poată și ele opera într-un cadru multianual.

82. Ca minister responsabil de sectorul administrației publice din România, MDRAP ar trebui să preia principalul rol în ceea ce privește adoptarea Ct și crearea condițiilor necesare pentru succesul acestuia, menționate mai sus. Printre demersurile specifice se numără:

• Crearea unei echipe tehnice cu responsabilitatea evaluării aprofundate a oportunității privind adoptarea contractelor teritoriale în România. Această echipă internă ar putea colabora și cu experți externi.

• Formarea unui grup de experți juriști și explorarea cerințelor, schimbărilor necesare etc. Acest lucru este important pentru a se determina ce se poate face în actualul cadru legislativ și ce schimbări sunt necesare (dacă este cazul). Ar fi extrem de important să se stabilească și tipurile de sancțiuni și de recompense care pot fi legate de adoptarea contractelor teritoriale.

• Lansarea unui proces de consultare cu autoritățile subnaționale pentru a testa ideea și a decide asupra structurii optime. Acest lucru ar putea fi făcut printr-o serie de evenimente în fiecare regiune, inclusiv cu sprijinul Agențiilor de Dezvoltare Regională. De o importanță deosebită ar fi faptul de a decide asupra componenței părților semnatare ale acordului: de exemplu, MDRAP și consiliile județene, MDRAP și Consiliile pentru Dezvoltare Regională (adică organismele care includ autoritățile județene și locale din fiecare regiune) etc.

• Elaborarea unui plan de acțiune complet și a unui calendar de implementare. Acest lucru va depinde de generarea unui impuls și a unei adeziuni suficiente din partea tuturor părților implicate.

• Lansarea de contracte teritoriale-pilot în câteva jurisdicții.

• Monitorizarea și evaluarea rezultatelor contractelor-pilot și adaptarea, lansarea și implementarea modelului la scară națională. Pentru evaluarea rezultatelor CT, ar trebui implicați experți externi, care să preia o serie de domenii critice: legislativ; tehnic; elaborare de politici; monitorizare și evaluare.

îmbunătățirea documentației tehnice a proiectelor de investiții finanțate prin programe de la bugetul de stat

83. o problemă majoră identificată în timpul evaluării unui eșantion de cereri de finanțare PnDL a fost calitatea slabă a documentației tehnice. În vederea asigurării faptului că cererile de finanțare respectă cerințele, se recomandă ca MDRAP să elaboreze și să furnizeze un Ghid al solicitantului de fonduri prin PNDL. Acest ghid ar oferi potențialilor beneficiari interesați toate informațiile necesare pentru a pregăti cererea de finanțare, inclusiv informații despre fondurile disponibile, documentare necesare, dar și tipul de proiecte care să fie tratat cu prioritate (ceea ce se poate schimba în diverse perioade de programare). Ghidul ar trebui să detalieze modul de completare a formularelor, condițiile de eligibilitate aplicabile proiectului și solicitantului (și partenerilor, dacă este cazul) și ar trebui să abordeze inclusiv

3a

38


următoarele aspecte: conformitatea, evaluarea, contractarea, implementarea, decontarea, finalizarea proiectului și plata finală, lista de verificare de documente, grilele de evaluare, modelul de contract de finanțare, proiectarea, execuția, supravegherea, și modelele contractului de audit de performanță.

84. ghidul solicitantului va asigura transparența completă a întregului proces PnDL și va oferi un cadru coerent și corect pentru toate cererile de finanțare. Ghidul pentru Programul Operațional Regional (POR) poate fi utilizat ca bază pentru pregătirea ghidului PNDL. Documentele și formularele specificate în Ghidul Solicitantului vor aduce rigoare în demersul de elaborare a documentațiilor pentru cererile de finanțare și ar face întregul proces mai ușor, inclusiv în timpul implementării și până la finalizarea proiectului. Perioada de evaluare a cererilor de finanțare este și ea așteptată să se scurteze ca urmare a reducerii numărului de cazuri în care este nevoie de clarificări în timpul procesului de evaluare.

85. odată ce ghidul solicitantului va fi disponibil, o serie de campanii de informare și conștientizare vor fi necesare în vederea asigurării că documentul a ajuns la potențialii beneficiari ai PnDL. Ar trebui să se organizeze cel puțin o reuniune cu autoritățile locale în fiecare județ sau câteva întâlniri pe regiune la Agențiile de Dezvoltare Regională pentru a se promova posibilitatea finanțării. Un site îmbunătățit al programului este, de asemenea, necesar în vederea unei furnizări rapide a tuturor documentelor și informațiilor relevante pentru viitori și actuali beneficiari. PNDL este mediatizat pe pagina web oficială a MDRAP, care cuprinde Ordinul nr. 1851/2013, cu toate anexele, și OUG nr. 28/2013. Nu sunt disponibile și multe alte informații despre acest program. Comunicarea cu privire la program și la proiectele finanțate este o condiție esențială pentru stimularea potențialilor solicitanți să pregătească și să depună proiecte. Pe pagina oficială a PNDL ar trebui să fie publicate alocările financiare per județ, lista proiectelor contractate pentru finanțare (acum incluse pe site), inclusiv sumele aferente proiectelor și stadiul lor de implementare.

86. o recomandare similară este aceea de a contribui la consolidarea capacității solicitanților și beneficiarilor PnDL. Experiența programelor finanțate de UE în perioada de programare 2007-2013 indică faptul că autoritățile locale au nevoie de asistență tehnică continuă, în special pe durata fazei de pregătire a proiectului. O modalitate relativ ușoară de a oferi acest tip de asistență este introducerea un sistem help-desk fie la nivel central (MDRAP), fie la nivelul organismelor intermediare, dacă este cazul, în funcție de arhitectura instituțională aleasă privind sistemul de management (de exemplu, agențiile de dezvoltare regională sau consiliile județene ar putea juca acest rol).

87. De asemenea, este nevoie de consolidarea capacității de evaluare a proiectelor la nivelul MDRAP. Ar putea fi stabilit la nivel ministerial un program sistematic de instruire, astfel încât deciziile privind selecția proiectelor să fie consecvente în tot Ministerul. Un exemplu demn de urmat ar putea fi abordarea adoptată de Unitatea Centrală de Evaluare a Cheltuielilor din Irlanda. Componentă-cheie în consolidarea la nivel național a sistemului de management al investițiilor publice, unitatea s-a ocupat cu promovarea furnizării de formare profesională în managementul investițiilor publice prin intermediul Centrului dedicat Funcției Publice și Dezvoltării din Irlanda. Chiar și țări cu tradiție în sistemele de management al investițiilor publice, cum ar fi Marea Britanie, reînnoiesc accentul pe formarea sistematică: Autoritatea pentru Proiecte Majore din Marea Britanie intenționează să ofere instruire profesională pentru 200-300 funcționari publici în următorii cinci ani prin intermediul Academiei de Leadership în domeniul Proiectelor Major. Printre economiile emergente, Slovenia consolidează prin regulamentul său privind managementul investițiilor publice importanța dezvoltării și menținerii capacităților, mandatând Ministerul Finanțelor să definească cerințele de formare profesională și să organizeze sesiuni de instruire.

Revizuirea politicilor privind standardele de cost și ordinul privind cheltuielile eligibile

88. Aplicarea standardelor de cost pentru infrastructura este imperfectă și a cauzat multe provocări pentru beneficiari. Intenția de a aplica standarde de cost merită apreciată ca o soluție pentru menținerea sub control a costurilor proiectelor, dar și ca ajutor în planificare. Problema este că standardele actuale de cost nu sunt suficient de dezvoltate, iar în unele cazuri (de exemplu, sisteme de canalizare), ele nu există deloc.30 De asemenea, ele nu reflectă valori nominale actualizate (de exemplu, valorile nu au mai fost ajustate după inflație din 2010) sau fluctuațiile de la nivelul cererii și ofertei; este, de asemenea, neclar dacă comparațiile între valorile proiectele și standardele de cost ar trebui exprimate în lei sau euro.

3b

30 În prezent, MDRAP utilizează în loc o regulă de calcul aproximativ, potrivit căreia standardele de cost pentru sistemele de apă uzată reprezintă de 1,5 ori costul sistemelor de alimentare cu apă.

39


Figura 20. Variația prețului de reabilitare / modernizare de drum într-un eșantion de proiecte examinate de echipa Băncii Mondiale

Preț pe km pentru reabilitarea / modernizarea drumurilor (RON)

Num

ăr d

e pr

oiec

te

<50

0

50

0-6

00

60

0-7

00

700

-80

0

80

0-9

00

90

0-1

,00

0

1,0

00

-1,1

00

1,10

0-1

,20

0

1,20

0-1

,30

0

1,30

0-1

,40

0

1,40

0-1

,50

0

1,5

00

-2,0

00

2,0

00

-3,0

00

18

16

14

12

10

8

6

4

2

0

89. Deși soluțiile tehnice cuprinse în legislația cu privire la standardele de cost (în special pentru infrastructura rutieră), sunt doar o recomandare, ele sunt adoptate de către toți solicitanții. Proiectanții aleg astfel tehnologii de calitate inferioară, mai ieftine, mai puțin eficiente, ceea ce poate duce la costuri mai mari pe termen lung. În acest context, reprezintă o provocare adoptarea de tehnologii noi/ecologice, care pot veni într-o primă instanță la un cost mai ridicat, dar care se pot adeveri mai ieftine pe termen lung (de exemplu, dacă se iau în considerare costurile de pe durata ciclului de viață). Cu toate acestea, costul per kilometru continuă să varieze destul. Astfel, pentru proiectele cu date complete (88 de proiecte), valoarea medie pentru reabilitarea/modernizare drumurilor este de 900.652 de lei per km, cea mai mică valoare fiind de 400.601 lei per km pentru reabilitarea a 2,1 km de drum în județul Cluj, iar cea mai mare valoare fiind de 2.612.894 de lei per km pentru reabilitarea a 21,79 km de stradă în județul Constanța.

90. Standarde de cost ar trebui să fie actualizate sau excluse complet. În acest din urmă scenariu, autoritățile ar putea folosi în loc o listă de prețuri de referință, exprimate în euro în vederea asigurării faptului că costurile sunt ținute sub control. În acest caz, ar trebui create baze de date cu intervale de prețuri locale pentru principalele materiale. În orice caz, soluțiile tehnice propuse ar trebui să fie doar orientative, iar proiectanții / beneficiarii ar trebui informați în mod corespunzător că pot adopta opțiuni alternative, superioare din perspectiva costurilor pe termen scurt / lung și a calității.

91. Cu referire la ordinul privind cheltuielile eligibile (oCE), întrucât PnDL este în întregime un program finanțat de la bugetul de stat, în care fondurile provin în principal din aceeași sursă, nu există niciun motiv de supra-reglementare dincolo de Hg nr. 28/2008. În prezent, normele metodologice specifică o listă de cheltuieli neeligibile (alineatul 3 al articolului 8), inclusiv studii de fezabilitate, studii de specialitate, asistență tehnică, sarcini fiscale etc. În forma sa actuală, lista este în mod plauzibil o opțiune mai bună decât cea care a fost aplicată pentru POR 2007-2013 și care definea ceea ce poate fi finanțat, excluzând implicit tot ceea ce nu era menționat în mod specific în Ordinul privind cheltuieli eligibile. Cu alte cuvinte, este aproape întotdeauna mai bine să se definească ceea ce nu se califică pentru rambursare, așa cum se întâmplă în prezent în cadrul PNDL. Poate ar merita totuși ca lista de cheltuieli neeligibile să fie examinată și să se decidă dacă ar justifica o excepție.

îmbunătățirea proiectării tehnice a proiectelor de infrastructură publică din România

92. Există mai multe recomandări privind îmbunătățirea proiectelor tehnice ale intervențiilor în infrastructura publică din România. Mai întâi, este obligatoriu ca standardele tehnice în vigoare să fie aliniate la standardele europene, în vederea reflectării schimbărilor climatice, modificărilor de trafic și a altor concepte noi care țin seama de mediul înconjurător. Unele standarde sunt prea învechite, iar conținutul lor nu este adus la zi prin raportare la cele mai bune practici internaționale.

4

40


93. Ar trebui ca actuala clasificare românească a drumurilor să fie înlocuită cu o clasificare funcțională bine structurată. Acest lucru ar presupune ca clasele tehnice și clasele de întreținere privind drumurile să fie puse în legătură cu o clasificare funcțională revizuită prin viteza de proiectare și volumele de trafic. Clasele funcționale asigură continuitatea la nivelul caracteristicilor de proiectare ale drumului (și cu privire la alte aspecte de management rutier). Clasificarea funcțională este, de asemenea, importantă pentru folosința terenurilor și ajută atât administrațiile rutiere, cât și utilizatorii de drumuri să structureze rețeaua.

94. Auditul de siguranță rutieră și inspecția de siguranță rutieră ar trebui să se facă în conformitate cu legislația în vigoare. ARR ar trebui să organizeze cursuri tehnice pentru acreditarea auditorilor / inspectorilor; de asemenea, ar trebui să fie stabilite reglementări noi și clare în conformitate cu legislația în vigoare. Un alt aspect important care trebuie luat în considerare este legat de prețurile pentru un audit sau o inspecție. Acestea ar trebui revizuite și adaptate la situația economică din România.

95. Studiile de trafic și de impact asupra mediului ar trebui să fie obligatorii atunci se inițiază un proiect tehnic, așa cum studiile geotehnice și topografice sunt cerute în prezent. În acest fel, soluția tehnică privind o nouă construcție, modernizare sau reabilitare va avea un suport tehnic mai bun.

96. Este necesară implementarea sistemelor de management al siguranței privind apa potabilă și a sistemelor de siguranță alimentară, precum iSo 22000. Multe sisteme de apă din Europa au ales să fie certificate ISO 22000, deoarece acest lucru garantează o apă sănătoasă în condiții de siguranță de-a lungul întregului sistem de alimentare. Operatorii regionali de apă din România ar trebui să adopte măsuri similare.

97. nu în ultimul rând, verificarea proiectelor ar trebui să fie făcută de specialiști atestați ca verificatori tehnici, diferiți și independenți de experții tehnici care elaborează proiectele. Beneficiarii ar trebui să fie cei care contractează verificatorii tehnici și ar trebui să nu includă această sarcină în faza de proiectare, ceea ce, de fapt, este împotriva legii. Cu alte cuvinte, practica trebuie să reflecte ceea ce legea autorizează.

Dezvoltarea și adoptarea unei strategii naționale în domeniul locuințelor

98. îmbunătățirea funcționării rolului public al României în sectorul locuințelor ar putea ameliora în mod semnificativ condițiile de locuit la costuri relativ scăzute. Aceste îmbunătățiri nu numai că ar face locuințele mai accesibile și de o calitate mai bună, dar ar avea efecte și asupra economiei în general. Principiul de bază al strategiei ar trebui să fie o piață funcțională de locuințe, care implică atât sectorul public, cât și pe cel privat.

Așa cum se ilustrează în figura alăturată, un principiu de bază al strategiei ar trebui să fie acela de a urmări obiectivul unei piețe funcționale de locuințe, în care:

• Sectorul public joacă un rol esențial în furnizarea de sprijin direct în sectorul locuințelor pentru grupurile cele mai sărace și mai vulnerabile;

• Sectorul public intervine în mod activ pe acele teme și sectoare specifice care se confruntă cu disfuncționalitate de piață sau cu externalități negative;

• Sectorul public creează stimulente în vederea unor schimbări de comportament și a valorificării investițiilor private în direcția locuințelor accesibile prin soluții de piață „asistate”;

• Sectorului privat i se permite să servească nevoile în materie de locuințe ale grupurilor cu venituri medii și mari.

Este recomandat următorul set de măsuri:

A. Inițierea de urgență a refacerii rezistenței la cutremur a clădirilor rezidențiale nesigure din punct de vedere structural

Guvernul ar putea lua în considerare tratarea cu prioritate a asistenței financiare și tehnice pentru refacerea rezistenței la cutremur a clădirilor structural nesigure. Finanțarea acestui program s-ar putea face printr-o alocare directă de la bugetul central, canalizată prin Fondul Național pentru Locuințe (FNL) propus, discutat mai jos în această secțiune.

5

41


• Elaborarea unui plan de atenuare a riscului seismic pentru clădirile rezidențiale clasificate ca structural nesigure În primul rând, ar trebui să fie dezvoltat un plan de atenuare a riscului seismic în clădirile rezidențiale, care să prevadă o serie de abordări de utilizat în cazul mai multor scenarii posibile – de exemplu, clădiri istorice/non-istorice, nivelul de severitate al riscului etc. – și care să includă un proces participativ prin care comunitățile rezidente devin beneficiarele unui grad mai ridicat de conștientizare cu privire la acest subiect și prin care procesul de relocare este ușurat.

• oferirea de cazare tranzitorie pentru rezidenți în cursul consolidării clădirilor, dar și prevenirea ocupării clădirilor periculoase

Nevoia urgentă de refacere a rezistenței clădirilor la cutremur va necesita, de asemenea, un plan prin care să se asigure că locatarii se mută temporar din clădirile periculoase în adăposturi de tranziție. Aceste adăposturi vor trebui puse la dispoziție de către stat. Având în vedere durata mare de construire a unui stoc adecvat de locuințe aparținând domeniului public, care să poată fi folosite pentru acest scop (locuințe de necesitate), alte variante pot fi luate în considerare între timp: Guvernul ar putea lua în considerare oferirea de stimulente mai flexibile gospodăriilor în vederea eliberării spațiilor pentru ca lucrările de îmbunătățire să aibă loc – de exemplu, vouchere de închiriere pentru gospodăriile evacuate temporar pentru consolidarea locuințelor, inclusiv asistență specială pentru grupurile cele mai vulnerabile. Valoarea subvenției corespunzătoare voucherului ar trebui să fie în mod ideal progresivă și să fie adresată celor mai nevoiași.31 Foarte important, pe lângă oferirea de variante la locuințele actuale, ar trebui instituită o lege care să interzică oamenilor să locuiască în clădiri nesigure.

• Derularea de lucrări de refacere a structurii de rezistență a clădirilor Odată ce clădirile sunt evacuate, acestea vor trebui să fie modernizate sau demolate și reconstruite – pe baza unei analize tehnice temeinice. Finanțarea unor astfel de lucrări ar veni în mare parte de la guvern, iar o mică porțiune de co-finanțare ar avea ca sursă gospodăriile rezidente, aceasta variind în funcție de nivelul lor de venit și de valoarea proprietății. Subvenția poate fi progresivă – de exemplu, cerința de co-finanțare pentru gospodăriile aflate în cea mai joasă percentilă de venituri de 30 ar putea fi zero, în timp ce gospodăriile aflate în percentila de 30 din vârful ierarhiei ar putea fi obligate să contribuie cu până la 30-40% din costul reparațiilor. Contribuția locatarilor ar putea lua forma unui împrumut fără dobândă (așa cum este cazul în cadrul actualului program de consolidare a clădirilor împotriva riscului seismic). Pentru proprietățile cu potențial comercial sau de altă natură monetară, sectorul privat poate fi încurajat să participe prin stimulente, cum ar fi facilități fiscale, introducerea de garanții pe bunuri de valoare, dar expuse la risc etc. Construcția de locuințe publice suplimentare (pentru a fi utilizate ca locuințe de necesitate), după cum este nevoie, ar putea fi executate de către ANL, având în vedere experiența sa în derularea de proiecte de locuințe la scară largă.

Figura 21. o piață funcțională a locuințelor: roluri propuse pentru sectorul public și cel privat

EUR 836/lunăVenitul mediu național/lună/(gospodărie)





SECtoRUL PRiVAt:locuințe individuale, apartamente | credite ipotecare

convenționale

SectorulPuBLIC:Locuințe sociale, lucrări integrate de modernizare urbană, finanțări, vouchere de inchiriere,

asistență tehnică

SoLUții DE PiAță ASiStAtE PRin PARtEnERiAt PUBLiC-PRiVAt

„Modificarea unor compotamente prin stimulente”

PPP-uri, cooperative de locuințe, asociații de dezvoltare / garanții acordate de stat, scutiri de TVA,

împrumuturi subvenționate, granturi, cofinanțare, vouchere etc.

intERVEnții ALE StAtULUi

„Corectarea unor derapaje ale pieței / externalități negative”

Reabilitare seismică / reconstrucție

Întreținerea clădirilor multifamiliale (clădiri vechi)

Clădiri de patrimoniu / protejarea acestora

Eficiență energetică

31 De exemplu, 100% din chiria standardizată stabilită de piață pentru gospodăriile aflate în percentila de venituri de până la 30 din partea de jos; 90% pentru gospodăriile aflate în percentila de venituri 31-50; 80% pentru cele aflate în percentila de venituri 51-75 și așa mai departe.

42


B. Acordarea de prioritate îmbunătățirilor la unitățile de locuit și cartierele vechi

• îmbunătățirea calității stocului de locuințe construite în perioada comunistă Există o lipsă de conștientizare în rândul publicului cu privire la legea care obligă asociațiile de proprietari să întrețină spațiile comune ale clădirilor proprii. Legea și obligațiile locatarilor ar trebui explicate mai clar și diseminate pe scară mai largă. În același timp, punerea în aplicare este fundamentală și este important ca „obligațiile” de proprietate ce corespund „drepturilor” de proprietate să fie clar precizate și implementate. În același timp, este important să se furnizeze sprijinul necesar asociațiilor de proprietari – și mai specific gospodăriilor mai sărace care fac parte din aceste asociații – în vederea asigurării că costul reparațiilor este gestionabil. În acest scop, s-ar putea acorda acelor asociații de proprietari care îndeplinesc anumite criterii de eligibilitate subvenții parțiale sau co-finanțări care acoperă o parte semnificativă din costul reparațiilor, iar acest lucru ar putea fi realizat printr-o măsură introdusă în cadrul Fondului Național pentru Locuințe (FNL, descris la secțiunea H) propus. Contribuția asociației de proprietari (20-50% din costul reparațiilor) poate proveni din rezervele de fonduri ale asociației, dacă sunt disponibile, sau printr-un împrumut de la o bancă comercială, care să fie garantat de FNL. Subvenții suplimentare pot fi oferite gospodăriilor sărace – de exemplu, celor care au venituri sub medie – în vederea asigurării faptului că totalul costurilor pentru întreținerea locuinței și pentru utilități nu depășește 30-40% din venitul lunar.

• îmbunătățirea calității clădirilor și cartierelor istorice FNL ar putea oferi asistență financiară proprietarilor de clădiri / locuințe rezidențiale istorice – atât asociațiilor de proprietari, cât și gospodăriilor individuale – pentru a efectua îmbunătățiri ale structurii acestora. Ca și în cazul clădirilor non-istorice descrise mai sus, acest sprijin ar putea lua forma unei subvenții sau a unui împrumut cu o parte mare de co-finanțare, deoarece, după cum s-a menționat, costul ar putea fi adesea prea mare pentru persoanele fizice sau pentru asociațiile de proprietari, iar îmbunătățirea unor astfel de clădiri este în interesul public mai larg. Asistența financiară ar fi cea mai eficientă dacă ar fi legată de o componentă de asistență tehnică.

• Corelarea programului de eficiență energetică (EE) / izolare termică cu îmbunătățirea generală a clădirilor Reparațiile spațiilor comune din clădirile multifamiliale ar trebui să fie legate în mod ideal și de măsuri de îmbunătățire a eficienței energetice și a siguranței structurale / rezistenței seismice. Finanțarea masivă pusă la dispoziție pentru măsurile de EE oferă oportunitatea semnificativă de a insufla o cultură a întreținerii clădirilor în general. Programul de EE oferă cel mai mare volum de fonduri pentru sectorul locuințelor din România, și poate fi utilizat ca un mijloc de a încuraja acest sens al proprietății și responsabilității: acest sprijin pentru constituirea de participanți interesați este esențial și va aduce eficiență la nivelul costurilor și durabilitate pe termen lung.

C. Acordarea de prioritate celor săraci și vulnerabili în privința asistenței în domeniul locuințelor

• garantarea siguranței posesiei și a protecției împotriva evacuărilor ilegale Există o nevoie de a accelera programele privind proprietatea funciară, în special în cartierele sărace, eventual prin introducerea de instrumente alternative de proprietate funciară – de exemplu, permise de ocupare reînnoibile până la primirea unui titlu legal de proprietate. Ar fi recomandabil ca toate evacuările să treacă printr-o serie de „verificări și bilanțuri” pentru a se determina dacă acestea sunt justificate; trebuie să fie dezvoltată o legislație corespunzătoare în acest sens. De asemenea, legislația ar trebui să fie astfel elaborată încât să permită ONG-urilor să reprezinte comunități în cazul evacuărilor forțate.

• Utilizarea unei abordări personalizate și extinderea paletei de opțiuni O abordare cu aplicare universală poate adesea să dea greș în țintirea exactă a grupurilor celor săraci și vulnerabili. Guvernul ar putea lua în considerare să extindă asistența publică în domeniul locuințelor dincolo de nivelul „locuințelor sociale” pentru a include o paletă mai largă de opțiuni care sunt nu doar mai potrivite pentru gospodăriile beneficiare și pentru stilul lor de viață, dar și mai eficiente pentru guvern, mai echitabile și mai durabile. Pentru comunitățile sărace și marginalizate ar putea fi luate în considerare în sectorul locuințelor mai multe intervenții corelate cu finanțarea, participarea comunității și generarea de venituri – cum ar fi modernizarea in situ a infrastructurii, site-and-services, închirieri subvenționate de locuințe.

43


• îmbunătățirea direcționării subvențiilor pentru programele de EE Subvențiile publice utilizate la reducerea poverii economice de pe umerii cetățenilor pentru măsuri precum cele de izolare ar trebui îndreptate în primul rând către cei mai săraci și defavorizați – cum sunt cei care trăiesc în locuințe sociale. În mod similar, pot fi acordate „alocații” speciale finanțate de stat gospodăriilor cu venituri mici din clădiri private, care sunt „obligate” să participe la programe de izolare, întrucât o majoritate de două treimi a decis prin vot să participe la programele de izolare termică.

• Aplicarea unei abordări participative în sectorul locuințelor Guvernul ar putea lua în considerare să adopte două elemente de bază în cadrul tuturor programelor de locuințe direcționate către săraci: (i) un accent sporit pe „proces”, iar nu pe „produs”, cu o implicare sistematică, susținută și structurată a comunităților pentru a identifica intervențiile adecvate și pentru a consolida simțul proprietății ; și (ii) încurajarea dezvoltării favorabile incluziunii și păstrarea structurii sociale, în special în cazul celor mai sărace și mai vulnerabile gospodării.

• Desemnarea „arealelor de îmbunătățire” Pentru anumite segmente ale populației, aplicarea standardelor actuale în materie de construcții va mai dura o perioadă. Între timp, spațiul ar putea continua să aibă prioritate în fața serviciilor, de exemplu. Este, prin urmare, recomandabil să se permită construcția la standarde alternative mai scăzute în astfel de cazuri. Acest lucru poate fi realizat prin desemnarea „arealelor de îmbunătățire”, în interiorul cărora sunt aplicate standarde diferite. Astfel de reglementări ar trebui să asigure conformitatea cu componentele „inflexibile” (standarde de stabilitate structurală, iluminat și ventilație pe timp de zi, norme sanitare de bază), dar să fie mai adaptabile în raport cu componentele „flexibile” (de exemplu, materiale de construcții, finisaje de pereți, uși / ferestre, acoperiș etc.), care pot fi modernizate în timp.

• Luarea în considerare a cheltuielilor pe utilități în ceea ce privește calcularea subvențiilor din sectorul locuințelor Actuala subvenție pentru închirierea de locuințe sociale, care presupune ca chiria să nu depășească 10% din venitul pe gospodăriei nu este potrivită pentru gospodăriile aflate în cele mai de jos trei decile de venituri , întrucât costurile utilităților fac ca locuințele să fie inaccesibile. Pentru aceste gospodării, o subvenție care să asigure faptul că o gospodărie nu plătește mai mult de 10-15% din venit pentru întreținerea locuinței și pentru facturile la utilități luate împreună ar face locuințele mai accesibile. De asemenea, problema „moștenirii” datoriilor lăsate în urmă de vechii locatari și cu care se confruntă acum noii chiriași ar putea fi rectificată prin modificarea legii astfel încât datoria și achitarea ei să fie legate de persoană, iar nu de proprietate.

• introducerea unui program separat pentru grupuri vulnerabile precum vârstnicii și persoanele cu handicap Legea locuinței desemnează în mod specific persoanele cu handicap pentru asistență din partea statului, iar persoanele cu handicap și cele vârstnice sunt identificate ca grupuri vulnerabile în Legea privind combaterea marginalizării sociale. Cu toate acestea, sprijinul public în ceea ce privește furnizarea de locuințe adecvate pentru aceste grupuri speciale a fost limitată până în prezent. Va fi nevoie de investiții specifice și programe conforme cu standardele europene, cum ar fi îmbunătățirea accesibilității pentru persoanele cu handicap sau cu mobilitate limitată și introducerea de caracteristici speciale pentru persoanele vârstnice.

D. Îmbunătățirea programului de locuințe sociale• Viabilizarea din perspectivă financiară a locuințelor sociale pentru autoritățile locale

În baza politicii actuale din domeniul locuințelor sociale, chiria ce trebuie achitată este subvenționată prin fixarea ei la 10% din veniturile familiei, indiferent de costul locuinței. Acest nivel este mult mai mic decât ceea ce se utilizează în țările bogate, în care se cere adesea un nivel contribuție de 30%. Ca urmare a acestui nivel scăzut, clădirile destinate să fie utilizate ca locuințe sociale vor reprezenta întotdeauna o pierdere netă pentru finanțele autorităților locale, ceea ce nu reprezintă deloc un stimulent pentru construcția de noi unități în acest scop. Dacă 30% ar putea fi un nivel prea ridicat, 10% reprezintă aproape sigur o cifră prea mică – mai ales pentru gospodăriile din percentila de venit 40-50. Ceea ce s-ar potrivi mai mult ar fi o politică de subvenționare adresată nu locuinței, ci familiei, care ar putea răsturna lipsa stimulentelor: stabilirea chiriilor la un nivel din care se recuperează mai mult din costurile de dezvoltare, de întreținere zilnică, costurile de management devenind și ele mai sustenabile. Fondurile guvernamentale ar putea face diferența pentru chiriașii săraci, cu venituri insuficiente pentru plata chiriei.

44


• Revizuirea criteriilor de alocare a locuințelor sociale Criteriile stabilite de autoritățile locale prin care se acordă prioritate celor care au studii sau în baza domiciliului îi afectează pe cei săraci și vulnerabili, care de obicei nu dispun de educație și nici de documentele necesare în ceea ce privește evidența persoanelor (inclusiv de reședință). Este important ca aceste criterii să fie simplificate, iar repartizarea locuințelor sociale să se facă pe baza unor criterii transparente și publice.

• Restrângerea intervalului de eligibilitate sub aspectul veniturilor Eligibilitatea bazată pe venitul „mediu” se distorsionează din cauza valorilor extreme. Așa cum s-a menționat mai devreme, gospodăriile cu venituri care le plasează pe scara distribuției veniturilor mai sus de primii 10% din populație sunt actualmente eligibile sub aspectul veniturilor pentru locuințe sociale și alte subvenții aplicabile în acest sector. În cele mai multe economii, doar primele 2 sau 3 decile de venit din partea de jos sunt eligibile pentru subvenții, dar acest lucru ar trebui să fie revizuit ținându-se seama de veniturile și costurile locuințelor din România. Un prag de eligibilitate mai bine țintit este venitul net lunar „median” (percentila de venituri de 50). Subvențiile ar trebui să fie direcționate către cei mai nevoiași, iar criteriile să fie mult mai stricte și aplicate pe baza unei analize periodice a veniturilor și pe baza altor verificări privind mijloacele materiale.

E. Facilitarea producerii de locuințe accesibile prin sectorul privat• Stimularea și valorificarea fondurilor private pentru locuințe „accesibile”, atât private, cât și publice

Locuințe la prețuri accesibile ar putea fi încurajate de autoritățile locale care pun la dispoziție parteneriate de tip public-privat (PPP) și acorduri de dezvoltare (AD) pentru livrarea de locuințe private „la prețuri accesibile” și chiar de locuințe publice. Acestea din urmă pot fi folosite ca „locuințe sociale” sau „locuințe de necesitate” – similare la nivel de concept cu locuințele pentru tineri ale ANL, dar construite cu investiții private și centrate pe o abordare tot mai receptivă la cerere. În plus, autoritățile locale sunt poziționate îndeajuns de bine ca să modernizeze și să renoveze în mod dinamic prin PPP și AD clădirile publice existente pentru darea lor în folosință ca locuințe publice (sau în alt scop). Acest lucru poate începe cu crearea unui inventar cuprinzător al bunurilor publice relevante (clădiri), care pot fi transformate în locuințe sociale. Autoritățile locale pot obține împrumuturi sau granturi (sau o combinație a acestora) pentru a plăti pentru opțiunile de mai sus printr-o măsură de finanțare în cadrul FNL propus.

Multe țări europene sunt apreciate ca având sectoare puternice de locuințe cooperatiste, care oferă o cale de mijloc între locuințele integral private și locuințele complet publice atât pentru chiriași, cât și pentru guverne, care pot stimula cooperativele prin subvenții limitate. Cooperativele pentru locuințe poate prelua funcția de dezvoltator sau de proprietar funciar social înregistrat. În calitate de dezvoltatori, ele sunt bine plasate pentru a oferi o calitate mai mare a vieții private și în comun la un preț competitiv, întrucât acestea sunt orientate spre furnizarea de locuințe la prețuri accesibile pentru membri mai degrabă decât spre maximizarea profiturilor de dezvoltator. Uneori, aceste organizații dezvoltă doar locuințe de închiriat. Ele ar putea dezvolta astfel de locuințe doar pentru membrii lor sau pot construi pentru un public mai larg, inclusiv locuințe sociale, atenuând astfel costurile și sarcina administrativă din partea sectorului public.

• Revizuirea și reformarea programului de garantare Prima Casă Programul Prima Casă poate servi mai bine scopului său printr-o țintire mai bună a cumpărătorilor de locuințe cu venituri mici, dar solvabili și care nu ar putea obține un împrumut ipotecar în piață. O modalitate de a face acest lucru este limitarea intervalului de eligibilitate la gospodăriile cu venituri medii-inferioare (de pildă, persoanele aflate între percentilele de venit 30 și 50) și, în același timp, eliminarea pragului privind prețul locuinței, care, în forma sa actuală, nu numai că este o subvenție de tip „free-for-all” (gratis pentru toți), ineficientă, dar are și un efect distorsionant asupra pieței.

• Revizuirea și reformarea politicii privind închirierea locuințelor Lipsa tipului formal de închiriere a locuințelor și creștere pieței „gri” a chiriilor în România este un factor de descurajare major în ceea ce privește mobilitatea forței de muncă. Ea cauzează dificultăți pentru familiile noi și determină creșterea chiriilor aferente locuințelor disponibile în număr limitat. Deși există puține date aflate la dispoziție în ceea ce privește piața chiriilor, experții din acest sector indică faptul că politicile referitoare la închirierea de locuințe au nevoie să fie reformate. Mai multe măsuri pot fi luate în considerare în acest sens: de exemplu, eliminarea piedicilor fiscale privind închirierea de locuințe, reforma politicii de închiriere, care în prezent este în favoarea chiriașului, introducerea unui mecanism de soluționare a litigiilor dintre proprietari și chiriași.

45


F. Revizuirea și completarea cadrului legal• introducerea unei noi legi a locuințelor

Deși este adevărat că Legea locuinței a fost revizuită cu o frecvență excesivă, actuala formă trebuie totuși înlocuită cu un cadru mai general. Noua lege va trebui să clarifice obligațiile care decurg din proprietatea asupra locuinței și care corespund drepturilor care au fost distribuite. Fără această clarificare, este puțin probabil ca asociațiile de proprietari să își asume rolul de a menține și îmbunătăți fondul locativ. Noua Lege ar rafina și criteriile de eligibilitate în materie de venituri pentru programele privind locuințele sociale și alte tipuri de locuințe publice într-un mod mai general, stabilind totodată standarde mai adecvate și mai scăzute pentru locuințe și rafinând rolul ANL. Printre altele, noua lege va trebui să prevadă ca fondurile publice să fie utilizate pentru a-i ajuta fie pe cei cu venituri insuficiente pentru a-și acoperi nevoile sub aspectul locuirii (prioritatea fiind acordată celor aflați în cea mai mare nevoie, adică celei mai sărace părți de 20% până la 30% din populație), fie pe cei care pot derula cu un sprijin redus activități cu randament social ridicat – cum este cazul asociațiilor emergente de proprietari sau al vârstnicilor ce trăiesc în locuințe cu risc seismic. Pentru o eficacitate cât mai mare, acest ultim pas ar trebui să fie însoțit de instituirea unui Fond Național de Locuințe (descris mai jos). Dacă acest fond ar trebui definit în noua Legea a locuinței sau într-un act legislativ separat este o chestiune de eficacitate legislativă. Cu toate acestea, trebuie subliniat faptul că reglementările care normează un fond de locuințe eficient sunt ele însele complexe.

• introducerea unui cadru legal care interzice locuirea în structuri nesigure Va fi important ca prin noua Lege a locuințelor să asigure faptul că familiile care în prezent se află în situație de risc să nu fie lăsate astfel. Acest lucru presupune ca legea să menționeze în mod clar ca structurile nesigure să fie evacuate, iar această prevedere să fie legată de o clauză prin care să se asigure un sprijin adecvat din partea guvernului pentru gospodăriile afectate. Un astfel de sprijin poate fi de forma cazării temporare în locuințe publice sau de forma unor vouchere prin care gospodăriile pot închiria temporar locuințe private. Legea poate impune, de asemenea, ca clădirile nesigure – istorice sau non-istorice – care au rămas vacante pentru mai mult de o anumită perioadă de timp (de pildă, 2 sau 3 ani) să fie achiziționate în mod obligatoriu de către guvern (sau autoritățile locale) și modernizate sau demolate.

• Consolidarea diverselor categorii de „locuințe publice” Actuala distincție între „locuințele sociale” și alte tipuri de locuințe construite sau administrate de sectorul public trebuie revizuită astfel încât toate locuințele oferite de stat, indiferent de folosință, să intre sub denumirea de locuințe publice. Familiile cărora le lipsesc mijloacele de a plăti renta economică și facturile la utilități corespunzătoare unor astfel de locuințe (de exemplu, cele care sunt actualmente eligibile pentru „locuințe sociale”) ar putea primi sprijin financiar. Prin această schimbare se vor realiza trei obiective importante: construcția și administrarea locuințelor publice ar deveni viabile din punct de vedere economic pentru consiliile locale; oferta de locuințe publice ar deveni mai receptivă la cererea predominantă – de exemplu, fiecare unitate publică de locuit ar putea servi ca locuință „de necesitate” sau „socială” sau ca locuință pentru orice alt grup specific; locuințele sociale ar fi împiedicate să devină ghetouri dăunătoare social, unde locuiesc doar oamenii săraci.

• îmbunătățirea standardelor de spațiu și de construcție aplicabile locuințelor Standardele actuale, așa cum sunt prevăzute în Legea locuinței, vorbesc despre dimensiunile cerute pentru case în funcție de numărul de ocupanți. Acest lucru este nerealist din două motive: în primul rând, pentru că dimensiunea unei familii se poate schimba de la an la an și, în al doilea rând, pentru că împiedică familiile să facă ajustări spațiale pentru a realiza alte obiective economice. Este recomandabil ca astfel de standarde să fie omise din Legea locuinței. Cu referire la standardele de construcții și de spațiu într-un sens mai general, reglementările existente privind dimensiunile minime ale camerelor, ale ferestrelor, ventilația, instalația sanitară etc. poate fi păstrate. Cu toate acestea, reglementări alternative în materie de construcții, planificare și aspecte sanitare vor fi necesare pentru zonele desemnate ca așezări informale sau locuințe incrementale / construite pe cont propriu.

46


G. Consolidarea instituțiilor la toate nivelurile• Consolidarea departamentului dedicat locuințelor și a mandatului său la nivel național

În prezent, MDRAP are datoria de a pregăti bugetele naționale pentru programele implementate de guvern în sectorul locuințelor și are un rol de advocacy prin care argumentează în favoarea unor alocări maxime posibile. Cu toate acestea, nu există o recunoaștere largă cu privire la efectele mai extinse pe care o politică mai dinamică în domeniul locuințelor le-ar putea avea asupra creșterii economice și a incluziunii sociale. Moștenirea pe care au lăsat-o construcțiile ridicate în perioada comunistă are un efect extraordinar asupra potențialului națiunii. Abordarea acestor probleme va necesita resurse și o atenție sporită dinspre politicile publice. În cele din urmă, desigur, MDRAP va trebui să se asigure că de aceste fonduri vor beneficia grupurile mai nevoiașe ale populației și că sunt justificate în mod corespunzător. Rolul de coordonare al MDRAP în raport cu diferitele părți interesate din sectorul public și cel privat trebuie să fie consolidat, inclusiv prin menținerea unei baze de date consolidate a locuințelor. Este propus un departament al locuințelor la nivel de Direcție Generală (DG), care ar răspunde de programele din domeniul eficienței energetice, de asociațiile de proprietari și de întreținere, acces la finanțare, monitorizare, evaluare și colectare a datelor. Un astfel de departament de locuințe consolidat poate oferi instruire specialiștilor de la nivel județean, care pot oferi mai departe sprijin pentru autoritățile locale cu referire la standardele de eficiență energetică și de achiziții publice, în materie de locuințe sociale, administrarea bunurilor, finanțarea locuințelor și alte aspecte esențiale.

• Definirea clară și întărirea rolului consiliilor locale Actuala politică publică impune unui consiliu local construcția de locuințe sociale în loc să ofere stimulente pentru ca acestea să renoveze clădirile publice existente pentru uz rezidențial. Transformarea clădirilor publice în locuințe sociale este permisă de Legea locuinței; cu toate acestea, nu este pusă în aplicare în mod eficient – de exemplu, lucrările de adaptare pentru uz rezidențial pot să nu se facă de fiecare dată în mod corespunzător, iar partea sanitară sau alt tip de infrastructură de bază să nu fie adecvate. În principiu, consiliile locale sunt în măsură să pună la dispoziție terenuri deservite și trebuie să colaboreze prin intermediul PPP cu asociațiile de proprietari de locuințe, cu cooperativele de locuințe și cu dezvoltatorii din sectorul privat în vederea furnizării de locuințe sociale; totuși, capacitatea lor tehnică și financiară în sectorul locuințelor trebuie îmbunătățită. Se recomandă consiliilor județene să asume un rol mai dinamic în identificarea nevoilor în materie de locuințe și în coordonarea planurilor pe cinci ani ale consiliilor locale în acest sector; în paralel, consiliile locale ar trebui sprijinite în vederea accesării de fonduri și de asistență tehnică pentru dezvoltare de locuințe publice.

• Reformarea rolului Agenției naționale pentru Locuințe Instituțiilor publice din sectorul locuințelor le-ar folosi mult un proces de reformă care să le acorde mai degrabă rolul de „facilitatori” ai unui sistem eficient de locuințe decât de „furnizori” de locuințe (în special când sunt luate în considerare locuințele orientate către cei care nu sunt săraci). În special, rolul Agenției Naționale pentru Locuințe (ANL) trebuie reconfigurat: de la un constructor de locuințe pentru tineri la un supraveghetor al construirii de locuințe de necesitate (pentru a găzdui temporar locuitorii din clădirile riscante în curs de consolidare) și ca lider al proiectelor de refacere a rezistenței clădirilor la seisme.

Figura 22. Structura instituțională actuală și propusă pentru Departamentul locuințelor de la nivel central

Actual Propus

Direcție Generală pentru Dezvoltare și Infrastructură

Direcție Generală pentru Dezvoltare și Infrastructură

Departament Tehnic Departament de Planificare Strategie

Departament pentru Strategii și Politici Departamentul pentru Locuințe Bugetare

Departamentul Lucrărilor Publice ... Informații

Unitate pentru Coordonarea Proiectelor ...Unități teritorial administrative(Programe)

47


ANL ar putea juca, de asemenea, un rol în programele din sectorul public pentru care autoritățile locale nu au capacitatea necesară de proiectare sau de implementare, în care cazuri ar fi potrivit ca ANL să intervină. ANL poate institui o divizie care servește ca braț de asistență tehnică pentru consiliile locale. Această divizie ar include arhitecți, analiști financiari, ingineri, urbaniști și lucrători în domeniul dezvoltării comunitare / sectorul social și ar prelua conducerea în proiectarea și implementarea unor astfel de programe sau în consilierea și instruirea personalului local în acest domeniu.

H. Reformarea programelor și mecanismelor de finanțare• instituirea unui Fond național pentru Locuințe

O posibilă soluție la unele dintre blocaje cu care se confruntă România în ceea ce privește producția de locuințe la prețuri accesibile ar putea fi crearea unui Fond Național pentru Locuințe (FNL). Fondul ar fi o sursă centralizată de sprijin guvernamental pentru dezvoltarea pieței de locuințe la prețuri accesibile prin sprijin financiar clar direcționat. Fondul ar putea consta din mai multe măsuri de finanțare specifice, accesibile atât pentru sectorul public, cât și pentru cel privat. Acesta ar putea servi la raționalizarea actualului set de programe pentru ca acesta să devină mai coerent și cu un rol public mai consistent. Obiectivul general este de a crește în mod transparent și eficient disponibilitatea unui stoc de locuințe de bună calitate, eficiente energetic și cu prețuri accesibile. Fondul ar putea fi destinat pentru închirierea de locuințe sau pentru cumpărarea de locuințe accesibile, precum și pentru îmbunătățirea clădirilor rezidențiale sau a cartierelor. Fondul ar sprijini construcția de locuințe noi și reabilitarea fondului locativ existent. FNL ar putea avea o funcție socială și, ca atare, ar avea nevoie de fonduri publice. Cu toate acestea, pentru dezvoltarea cu succes a unei strategii de investiții pe mai mulți ani în sectorul locuințelor, va fi nevoie de independență față de procesul politic și de surse de finanțare stabile. Un obiectiv major al unui astfel de fond ar fi ca subvențiile actuale, direcționate nesatisfăcător și foarte costisitoare să fie redirecționate astfel încât să se stimuleze producerea celui mai mare output pentru

Fondul național pentru Locuințe propusMăsuri(scop)

Beneficiarul finanțării Produs financiar Grup țintă / Beneficiar final

nivel național

1Sprijin pentru

dezvoltatorii de locuințe accesibile

Dezvoltatori privați (locuințe accesibile de vânzare / închiriat)

ImpozitStimulent

Venit mediu2Sprijin pentru

cumpărătorii de locuințe accesibile

Cumpărători de locuințe prime (locuințe private

accesibile)

Garantarea împrumutului

3 Reabilitarea clădirilor cu risc seismic

ANL | Autorități locale Co-finanțare

nivel local

4Reabilitarea clădirilor

vechi (inclusiv a celor de patrimoniu)

Proprietari (gospodării individuale | asociații de

locatari)Co-finanțare

Venit mediu spre mic5 Eficientizare energetică

a clădirilor de locuințe

Autorități locale | Furnizori de utilități | Asociații de locatari

Co-finanțare | Grant

6 Reabilitarea cartierelor vechi / istorice

Autorități locale Co-finanțare

7Locuințe publice

(construcție, reabilitare) + vouchere pt. închiriere

Autorități locale | ANL

Co-finanțare | Garantarea

împrumutului

Venit mic | Săraci8

Reabilitarea infrastructurii (zone

nedeservite - urban și rural)

Autorități localeCo-finanțare | Grant

parțial

9Construcția sau

reabilitarea locuințelor individuale (incl. EE)

Gospodării sărace (urban și rural)

Grant | Alocații pentru locuințe

48


cheltuielile publice. Altfel spus, cheltuielile vor avea ca scop să mobilizeze în mod avantajos alte resurse – de exemplu, contribuțiile beneficiarilor și fonduri private, precum și să minimizeze responsabilitățile și/sau riscurile asumate de guvern în moduri în care acesta nu are un avantaj comparativ.

Fondul ar fi administrat la nivel național, dar ar avea o prezență regională puternică inclusiv ca element esențial de legătură cu autoritățile locale, care servesc ca principale puncte de livrare pentru locuințe sociale în prezent. Unele măsuri din cadrul Fondului propus ar fi derulate ca programe naționale; altele ar fi derulate ca programe locale sub coordonarea autorităților locale și administrate prin intermediul băncilor private care funcționează ca intermediari financiari pentru aceste produse financiare destinate locuințelor. Autoritățile locale ar putea pune la dispoziție și o contribuție sau co-finanțare (<10%), cea mai mare parte a finanțării provenind din FNL.

• Redirecționarea programelor / subvențiilor existente Programul de locuințe pentru tineri. Programul de locuințe pentru tineri a avut succes în ceea ce privește amploarea sa (aproximativ 30.000 de unități produse până în prezent) și este un bun instrument pentru a atrage tinerii la orașele aflate în creștere, în principiu. Cu toate acestea, masivele cheltuieli publice per unitate care au fost utilizate în construcția de noi locuințe pentru cei care nu sunt săraci reprezintă o utilizare discutabilă a resurselor guvernamentale inerent limitate: ele îndepărtează resursele publice reduse de la persoanele care au cea mai mare nevoie de sprijin. Deși construcția de locuințe pentru tineri în centrele urbane din România este un obiectiv valid de politică publică, programele actuale nu îndeplinesc neapărat acest obiectiv. În același timp, gospodăriile sărace care rămân în afara agendei de asistență publică nu vor putea aduce contribuții în economie fără sprijin specific din partea guvernului, o oportunitate certă care depășește orice câștig economic neașteptat datorat actualului program de locuințe pentru tineri.

Eliminarea acestui program ar presupune mai întâi încetarea construcției de locuințe noi pentru tineri și încetarea vânzării acestora. Vânzarea acestor unități nu face decât să micșoreze stocul deja prea redus de locuințe aparținând sectorului public, iar continuarea închirierii lor în baza unor contracte prelungite înseamnă că aceiași locatari beneficiază de subvenție an după an. Acestea ar trebui păstrate ca stoc de locuințe de închiriat care să fie utilizat în unul sau mai multe dintre următoarele cazuri: (i) bunuri generatoare de venituri, cu chirii la prețul de pe piață, care pot ajuta la subvenționarea costului locuințelor sociale existente sau la strângerea de fonduri pentru construcția de noi locuințe sociale; (ii) locuințe de închiriat adresate persoanelor cu venituri mici, care pot plăti chiriile actuale; (iii) locuințe pentru tineri la rate subvenționate, dar cu un număr limită de ani în care pot fi ocupate de aceeași gospodărie (de exemplu, 3-5 ani); (iv) case „de tranziție” pentru locuitorii din clădirile care fac obiectul consolidării pentru rezistență la seisme.

Subvenția BauSpar. Produsul BauSpar (de economisire pentru locuință) oferit de două bănci importante a avut relativ succes în a-i convinge pe oameni să își deschidă conturi eligibile pentru subvenții – s-au înregistrat mai mult de 300.000 de deponenți la cele două bănci private în 2015. Cu toate acestea, nu are impactul dorit privind extinderea creditelor pentru locuințe: doar 5% din totalul deponenților exercită opțiunea de a lua un credit imobiliar după ce perioada de „economisire” se încheie. De asemenea, elementul de subvenție a acestui program nu este țintit satisfăcător: oricine se poate înscrie pentru un produs BauSpar și să beneficieze de subvenția de 250 EUR per client anual. Multe dintre conturi ar fi existat probabil și fără subvenție. Din 2005 până în 2015, bugetul programelor a depășit 841.590.738 de lei, reprezentând o responsabilitate medie a guvernului de 84.159.074 de lei anual în ultimii zece ani. Structura acestui program ar putea fi îmbunătățită astfel încât să-i vizeze prin subvenție pe cei cu venituri sub nivelul mediu național care depun economii pentru îmbunătățirea locuințelor și pentru credite ipotecare. Subvenția care rămâne ar putea fi astfel re-alocată unui program mic de garantare a împrumuturilor pentru îmbunătățirea locuințelor, care ar fi accesibil prin toate instituțiile bancare, nu numai prin cele două care administrează în prezent programul BauSpar.

Subvenția TVA. Subvenția TVA pentru achiziționarea de case ar fi mult mai eficientă dacă ar fi direcționată în funcție de nivelul veniturilor, de exemplu, către persoanele care câștigă sub venitul mediu național. Veniturile suplimentare generate astfel (din TVA-ul care „altfel s-ar pierde”) ar putea fi direcționate către alte domenii prioritare discutate în acest raport, inclusiv către locuințe publice și consolidarea rezistenței clădirilor la seisme.

Programul național de reabilitare termică a blocurilor de locuințe. Acest program duplichează un alt program paralel finanțat cu fonduri europene. O parte semnificativă a lucrărilor este percepută de beneficiarii finali, dar și de părțile interesate primare din cadrul programului (asociații de proprietari și autorități locale) ca aflându-se sub standarde. Programul ar putea continua într-o formă modificată și ar putea fi finanțat în cadrul celei de-a cincea măsuri din FNL pentru a viza în primul rând stocul de locuințe sociale. În acest fel, s-ar ajunge la un impact sporit în rândul gospodăriilor cu venituri reduse, ca urmare a reducerii facturilor la utilități, dar s-ar

49


atenua și presiunea asupra autorităților locale care sunt responsabile pentru aceste unități. Programul poate fi îmbunătățit în continuare prin stabilirea unor mecanisme de cofinanțare sau de finanțare legate de venitul gospodăriei. Aceste finanțări – direcționate către locuitorii săraci sau către familiile cu venituri scăzute – sunt deosebit de importante pentru clădirile cu un procent ridicat de familii sărace sau cu venituri mici. În asemenea situații, angajamentul de finanțare de 20% devine o povară financiară însemnată. Pentru acoperirea acestor costuri, ar putea fi obținute granturi prin cea de-a noua măsură din cadrul FNL. Este, de asemenea, necesară coordonarea lucrărilor de izolare termică cu alte intervenții majore de modernizare, cum ar fi reabilitarea clădirilor pentru rezistență la seisme (consolidare structurală) și înnoirea sistemului de termoficare. În acest fel, beneficiile investițiilor pentru izolare termică vor fi atinse pe deplin atât prin reducerea scurgerilor din sistemele de termoficare, cât și prin asigurarea faptului că izolația termică a clădirilor nu va trebui refăcută dacă și atunci când vor fi operate modernizări la cadrul structural al clădirilor mai vechi. FNL propus ar putea pune la dispoziție o platformă centralizată de monitorizare a unor astfel de intervenții bazată pe debursările succesive de fonduri.

Eficiența energetică a blocurilor de locuințe și reabilitarea centralelor termice din orașe. Două tipuri de investiții din portofoliul de programe privind eficiența energetică sunt recomandate pentru continuarea cu finanțarea europeană – eficiența energetică a blocurilor de locuințe prin POR și reabilitarea centralelor termice din orașe prin PO IM. Având în vedere amploarea finanțării din partea UE pentru astfel de lucrări, se recomandă ca fondurile guvernamentale să fie direcționate către tipuri complementare de investiții (de exemplu, lucrări de consolidare). Referitor la programul privind la eficiența energetică a blocurilor de locuințe din cadrul POR, linia de finanțare a fost limitată în funcție de populația orașului din perioada 2007-2013 la anumiți beneficiari eligibili, fiind preferate orașele mai mari, indiferent de capacitatea de implementare. Finanțarea poate fi extinsă și pentru alte orașe, indiferent dacă acestea sunt sau nu reședințe de județ. Limitele pentru perioada următoare vor fi detaliate în Ghidul Solicitantului. În plus, contractorii pentru astfel de lucrări pot fi precalificați și pot fi stabilite măsuri de garanție pentru o perioadă de întreținere a lucrărilor. Problema controlului calității privind intervențiile actuale poate fi adresată prin precalificarea contractorilor și prin instituirea de măsuri de garanție pentru o perioadă de întreținere.

Programul Casa Verde. Având ca scop reducerea poluării aerului prin instalarea de panouri solare și centrale termice pentru clădirile rezidențiale, acest program poate continua într-o formă modificată și poate fi finanțată prin cea de-a cincea măsură din cadrul FNL. Regândirea priorităților acestui program ar putea presupune o mai bună evaluare a cererilor de finanțare astfel încât să fie luate în considerare și condițiile specifice locuinței, din moment ce există diferențe la nivelul potențialului eolian și a celui solar în România. Programul ar putea fi, de asemenea, extins pentru a cuprinde locuințele colective și la clădirile publice, cum ar fi școlile, spitalele, creșele etc.

Programul de reabilitare a sistemului centralizat de alimentare cu energie termică. Acest program poate și el continua, având în vedere provocările deosebite în materie de furnizare de căldură la prețuri accesibile prin sisteme de termoficare vechi și ineficiente. Acest program s-ar califica pentru finanțare prin cea de-a opta măsură din cadrul FNL propus și ar putea fi coordonat cu investițiile aferente celei de-a cincea măsuri din același FNL. Ierarhizarea programelor de eficiență energetică ce continuă ar trebui să țină seama de aspecte precum: economii de energie primară, rata de racordare la sistemul centralizat, durata de implementare a proiectului și perioada de amortizare a investiției, conformarea cu normele de protecție a mediului și raportul dintre cantitatea de investiții și numărul de apartamente conectate.

• îmbunătățirea utilizării clădirilor publice la potențialul lor maxim: strategie de administrare a bunurilor Una dintre modalitățile cele mai utile de a crește veniturile pentru programele de locuințe este utilizarea mai eficientă a clădirilor publice existente. În primul rând, este nevoie de un inventar al tuturor clădirilor aflate în proprietate publică la nivel central și local – incluzând aici și stocul de locuințe pentru tineri, clădirile de patrimoniu, locuințele sociale, precum și orice alte clădiri publice vacante sau abandonate. Odată ce acest inventar a fost făcut, ar trebui dezvoltată o strategie de administrare a bunurilor pentru a ajuta autoritățile publice să găsească cea mai bună utilizare a acestor bunuri. Unele dintre acestea – în special clădirile istorice (deținute sau achiziționate ca urmare a faptului că au rămas vacante o perioadă foarte lungă de timp, așa cum s-a sugerat mai sus) – ar putea fi bunuri generatoare de venituri, care ar putea finanța unele dintre programele de subvenționare din sectorul locuințelor, inclusiv a locuințelor publice.

50


I. Sinteza propunerilor pentru reforma programelor din sectorul

locuințelor

Finanțare în materie de locuințe: Fondul național pentru Locuințe

Programe existente Acțiuni / proiecte recomandate

Niciunul Instituirea unui Fond Național pentru Locuințe

Programe propuse Acțiuni / proiecte recomandate

Fondul național pentru Locuințe. Reașezarea diferitelor canale de finanțare pentru sectorul

locuințelor sub o instituție unică – pentru o mai bună coordonare și transparență

Proiectarea FNL și elaborarea unui manual (preliminar) de operare pentru acesta

Înființarea unei entități instituționale distincte, care să cuprindă o echipă de tranziție ce ar supraveghea și pune în funcțiune FNL

Identificarea de proiecte-pilot și alocarea de fonduri pentru inițierea lor

Derularea de studii de fezabilitate privind proiectele-pilot și implementarea lor

Capitalizarea și operaționalizarea Fondului, dezvoltarea lui proporțională

Program de reducere a riscului seismic în clădirile rezidențiale


Programul de consolidare a clădirilor cu risc seismic

A se lua în considerare întreruperea lui. Introducerea noului program sugerat mai jos (Programul de reducere a riscului seismic în clădirile rezidențiale)


Programul de reducere a riscului seismic în clădirile rezidențiale

Furnizarea de asistență tehnică pentru dezvoltarea unei strategii / unui plan de reducere a riscului seismic în clădirile rezidențiale

Creșterea gradului de conștientizare în legătură cu riscul seismic în rândul administrațiilor locale și proprietarilor din sectorul privat

Crearea unui inventar național al clădirilor vulnerabile la seisme

Elaborarea de studii de fezabilitate și proiecte tehnice pentru lucrările de consolidare a clădirilor

Dezvoltarea de opțiuni privind locuințele de tranziție (locuințe de necesitate, vouchere pentru locuințe)

Derularea de lucrări de consolidare

Program de îmbunătățiri capitale în clădirile rezidențiale multifamiliale


NiciunulIntroducerea unui program de îmbunătățiri capitale în clădirile rezidențiale

multifamiliale


Program de îmbunătățiri capitale în clădirile rezidențiale multifamiliale

Creșterea gradului de conștientizare cu privire la cadrul legal în materie de întreținere a clădirilor

Înființarea unei unități de asistență tehnică în vederea dezvoltării capacității asociațiilor de proprietari și a autorităților publice relevante

Elaborarea de analize ale nevoilor în materie de locuințe la nivel local și planuri locale de investiții pentru îmbunătățiri capitale ale clădirilor rezidențiale

multifamiliale

Crearea unui portofoliu de intervenții în funcție de tipologia clădirilor multifamiliale

Derularea de lucrări de îmbunătățiri capitale

51


Program de reabilitare a locuințelor istorice aflate în proprietate privată


Restaurarea fațadelor*Co-optarea de cheltuieli locale pentru restaurarea fațadelor în cadrul programului propus de reabilitare a locuințelor istorice rezidențiale

*Nu este un program în sine, dar primește sprijin prin acces la credite bancare cu garanție guvernamentală pentru reabilitarea anvelopelor clădirilor, potrivit Legii nr. 153/2011.


Program de reabilitare a clădirilor rezidențiale istorice

Oferirea de asistență tehnică proprietarilor de locuințe și asociațiilor de proprietari pentru îmbunătățirea locuințelor și clădirilor istorice aflate în

proprietate privată

Furnizarea de asistență tehnică autorităților publice relevante

Elaborarea de analize ale nevoilor în materie de locuințe la nivel local special pentru clădiri istorice

Derularea de lucrări de reabilitare a clădirilor istorice

Program de reabilitare a cartierelor rezidențiale istorice


Niciunul Introducerea unui Program de reabilitare a cartierelor rezidențiale istorice


Program de reabilitare a cartierelor rezidențiale istorice

Furnizarea de asistență tehnică autorităților locale pentru creșterea calității ambientale a cartierelor istorice

Elaborarea de planuri pentru cartierele istorice

Derularea de lucrări de reabilitare

Program de extindere a stocului de locuințe publice (prin reutilizare adaptată sau construcții noi)


Construcția de locuințe cu chirie, realizate prin atragerea capitalului privat

A se lua în vedere hotărârea de întrerupere

Locuințe pentru medici rezidenți

Sprijin acordat de stat tinerilor din mediul rural

Renașterea satului românesc

Locuințe destinate chiriașilor evacuați

Locuințe sociale pentru comunitățile de romi

Locuințe pentru tineriA se lua în vedere hotărârea de întrerupere, cu transformarea locuințelor existente pentru tineri în stoc de locuințe „publice” (care să fie utilizat în funcție de nevoile locale, cu precădere în scop „social” și „de necesitate”)

Locuințe sociale A se lua în vedere hotărârea de întrerupere

Locuințe de necesitate


Program de extindere a stocului de locuințe publice (prin reutilizare adaptată sau

construcții noi)

Furnizarea de asistență tehnică autorităților locale pentru crearea de inventare ale bunurilor publice, care vor folosi la dezvoltarea de strategii privind

administrarea bunurilor

Derularea unei analize a nevoilor în materie de locuințe la nivel local

Elaborarea de strategii privind administrarea bunurilor

Derularea de lucrări de reabilitare a clădirilor publice în vederea transformării lor în locuințe publice de închiriat

Construirea de noi locuințe publice de închiriat

52


Program de vouchere pentru închirierea de locuințe


NiciunulIntroducerea unui nou Program de vouchere pentru închirierea de locuințe

(aflate în proprietate privată)


Program de vouchere pentru închirierea de locuințe

Instituirea unui Program de vouchere pentru închirierea de locuințe

Program pentru producerea de locuințe accesibile de către sectorul privat


Locuințe finanțate prin credit ipotecar

A se lua în vedere hotărârea de întrerupereTerenuri pentru tineri

Sprijin acordat de stat tinerilor din mediul rural

Programul Prima CasăA fi continuat cu criterii de eligibilitate sub aspectul veniturilor

(a se vedea Capitolul IV)Subvenția BauSpar

Subvenția TVA


Program pentru producerea de locuințe accesibile de către sectorul privat

Standardizarea cadrului pentru parteneriate de tip public-privat (ex.: acorduri de dezvoltare, construcție-operare-transfer)

Introducerea de stimulente pentru entitățile private în vederea construirii de locuințe accesibile

Program de modernizare a așezărilor informale și de construcție / îmbunătățire a locuințelor din zonele urbane și rurale


Combaterea marginalizării sociale – Componenta de locuințe – Plata în avans pentru

cumpărarea / construcția de locuințe A se lua în vedere hotărârea de întrerupere

Combaterea marginalizării sociale – Componenta de locuințe – Chirie subvenționată

A se lua în vedere hotărârea de întrerupere (transferul finanțării către programele de vouchere pentru închirieri)

Combaterea marginalizării sociale – Componenta de locuințe – Subvenții pentru

costuri curente (facturi de utilități)A se lua în vedere hotărârea de întrerupere

Axă planificată în cadrul POR: Program pentru modernizarea așezărilor informale în zonele

urbane (spre a fi inițiată cu finanțare din POR)

A se lua în vedere hotărârea de întrerupere, cu câteva reforme. A se vedea noul program de modernizare a așezărilor informale și de construcție /

îmbunătățire a locuințelor din zonele urbane și rurale (mai jos)


Program de modernizare a așezărilor informale și de construcție / îmbunătățire a locuințelor

în zonele urbane și rurale (spre a completa programul de modernizare urbană din cadrul

Axei 9 a PoR)

Pregătirea unui nou set de standarde în materie de locuințe și infrastructură pentru zonele cu venituri mici, elaborarea de reglementări pentru „zonele de

îmbunătățire”

Derularea de cursuri de instruire pentru ANL și autoritățile locale pentru consolidarea capacității în ceea ce privește construirea de locuințe pe cont

propriu și modernizarea așezărilor informale

Dezvoltarea unei subcomponente a programului pentru sprijinirea gospodăriilor sărace în construcția și îmbunătățirea pe cont propriu a locuințelor

Includerea unui program distinct pentru grupuri vulnerabile, precum persoanele vârstnice, cele cu dizabilități sau din alte categorii speciale

Identificarea și implementarea de proiecte-pilot de modernizare în zone urbane și rurale

53

Ce urmează?

32 A se vedea Anexa 1 pentru consultarea setului complet de criterii de ierarhizare (sau ordonare după prioritate).

Ce urmează?ierarhizarea practică a proiectelor

99. întrucât lista finală a proiectelor de investiții propuse pentru perioada de programare 2014-2020 este definită, autoritățile de la toate nivelurile au la dispoziție ghiduri de investiții produse în cadrul acestei activități de asistență tehnică. Aceste ghiduri acoperă trei domenii esențiale: drumuri județene; sisteme de apă și apă uzată; drumuri locale și infrastructură socială (educație, sănătate, cultură și sport). Fiecare ghid de investiții include pentru fiecare județ un set detaliat de hărți care arată unde se află activele curente (de la drumuri la școli, spitale, centre culturale etc.) și unde ar trebui direcționate mai bine investițiile ca urmare a aplicării setului de criterii de ierarhizare (sau ordonare după prioritate) propus.32 Aceleași ghiduri disting, de asemenea, între proiectele care pot fi finanțate din fonduri europene și programe finanțate de la bugetul de stat, facilitând astfel coordonarea între aceste instrumente variate de finanțare.

100. Din toate punctele de vedere, ghidurile sunt o colecție unică de date la nivel de județe și de unități administrativ-teritoriale și pot servi ca un instrument foarte practic pentru alegerea celor mai de impact și necesare investiții. În primul rând, autoritățile de management pentru programele finanțate de la bugetul de stat sau de UE se pot baza pe aceste ghiduri în procesul de evaluare a propunerilor transmise spre finanțare. La rândul lor, autoritățile locale / centrale pot folosi, de asemenea, informațiile incluse în ghiduri pentru a selecta proiectele pe care ar dori să le vadă finanțate. Mai mult, actorii din societatea civilă și alte părți interesate pot monitoriza proiectele alese pentru a primi finanțare în raport cu alte proiecte posibile. Transparența poate contribui astfel la obiectivul de a valorifica la maximum resursele de investiții limitate care sunt la dispoziția autorităților publice.

101. Hărțile reproduse mai jos sunt câteva extrase din ghidurile de investiții. Exemplul ales este județul Covasna, iar hărțile prezintă: drumuri județene, drumuri comunale, sisteme de alimentare cu apă și canalizare, infrastructură socială (educație, sănătate, cultură, sport). Ordonarea după prioritate decurge din aplicarea criteriilor propuse în cadrul prezentei asistențe tehnice.

Figura 23. Expunere sintetică privind infrastructura existentă în județul Covasna

INFRASTRUCTURA DE SĂNĂTATEHealth Infrastructure

Cabinete medicale de familieGeneral medical offices

Proprietate publicăPublic ownership

Proprietate privatăPrivate ownership

Dispensare medicaleMedical dispensaries

SpitaleHospitals

Ambulatorii integrate în spitaleAmbulatories integrated in hospitals

Unități medico-socialeMedical-social units

Cabinete stomatologiceDental offices

PolicliniciPoliclinics

Cămine culturaleCommunity centres

110

Săli de sportGyms

89

Terenuri de sportSports fields

62

Monumente de arhitecturăArchitecture monuments

Monumente arheologiceArchaeological monuments

SUPRAFAȚĂ TOTALĂTotal Area

POPULAȚIEPopulation

3.710 km2

206.261 locuitori / people

106

0

2

0

4

1

6

0

00

0

75

10

Număr realReal number 112

Categoria ACategory A 97

Număr realReal number 365

Categoria ACategory A 159

INFRASTRUCTURA CULTURALĂCultural Infrastructure

INFRASTRUCTURA SPORTIVĂSports Infrastructure

Județul COVASNA CountyRegiunea CENTRU Region

COVASNAJudeţul County

CreșeNurseries / daycares

2

GrădinițeKindergartens

163

Școli gimnazialeSecondary schools

78

Școli primarePrimary schools

61

Licee tehnologiceTechnology high schools

9

Licee teoreticeTheoretical high schools

6

Licee vocaționaleVocational high schools

3

INFRASTRUCTURA EDUCAȚIONALĂEducation Infrastructure

54


Figura 24. Ordonarea după prioritate a investițiilor în drumuri județene în județul Covasna

Figura 25. Ordonarea după prioritate a investițiilor în drumuri comunale în județul Covasna

Prioritizareadrumurilor comunale

PrioritizingCommunal Roads

Prioritate maximăHighest priority

Prioritate medie-superioarăHigh-medium priority

Prioritate medie-inferioarăLow-medium priority

Prioritate minimăLowest priority

Zone urbaneUrban areas

Județul COVASNA

County

Coun

tyJu

deţu

l CO

VAS

NA

10 10 10 20 30 km5

N

Vârghiș

Brăduț

Bățani Bixad

TuriaMicfalău

Malnaș

Bodoc

Ghidfalău

Cernat

Catalina

Dalnic

Moacșa

Târgu Secuiesc

Sânzieni

Poian

EstelnicMereni Lemnia

Brețcu

Ojdula

Ghelința

Zăbala

Covasna

Comandău

Zagon

Sita Buzăului

Întorsura Buzăului

Barcani

Brateș

Boroșneu Mare

Valea Mare

Dobârlău

Ozun

Reci

Chichiș

Ilieni

Sfântu Gheorghe

Vâlcele

Arcuș

Hăghig

Belin

Aita Mare

Baraolt

Prioritizareainvestițiilor în DJ

(pentru PNDL și POR) Prioritization of CR investments

(for PNDL and ROP)

Județul COVASNA

County

PRIORITIZAREA INVESTIȚIILORPRIORITIZATION OF INVESTMENTS

DJ prioritare pentru modernizare / reabilitare prin PNDLPriority CR for modernization / rehabilitation through PNDL

DJ prioritare pentru modernizare / reabilitare prin PORPriority CR for modernization / rehabilitation through ROP

INFRASTRUCTURA RUTIERĂROAD INFRASTRUCTURE

Drum național National road

Drum județean County road

Drum comunal Local road

LIMITELIMITS

Limită județ County limit

REȚEAUA DE LOCALITĂȚISETTLEMENT NETWORK

Localitate <2.000 locuitori Municipality <2,000 inhabitants

Localitate 2.001-10.000 locuitoriMunicipality 2,001-10,000 inhabitants

Localitate >10.000 locuitori Municipality >10,000 inhabitants

Municipiu reședință de județ County capital

SFÂNTU GHEORGHE

Târgu Secuiesc

Jude

ţul

Coun

ty

10 10 10 20 30km5

N

CO

VAS

NA

11

2

2

3

3

4

4

5

566

8

7

7

55

Ce urmează?

NALIMENTARE CU APĂWater system

Limită companie apă-canalLimit of water supply-sewage company

LIMITELimits

Limită județCounty limit

Limită unitate administrativ-teritorialăLimit of territorial administrative unit

PRIORITIZAREA PROIECTELOR DE ALIMENTARE CU APĂ LA NIVEL DE LOCALITATEPrioritization of water projects, by settlement

Fără investiții prioritareNo priority investments

0,01-2,00

2,01-4,00

4,01-6,00

6,01-8,00

8,01-10,00

NCANALIZARESewage clusters / agglomerations

Limită companie apă-canalLimit of water supply-sewage company

LIMITELimits

Limită județCounty limit

Limită unitate administrativ-teritorialăLimit of territorial administrative unit

ORDONAREA DUPĂ PRIORITATE A PROIECTELOR DE CANALIZARE LA NIVEL DE LOCALITATEPriority scores for sewage projects, by settlement

Fără investiții prioritareNo priority investments

0,01-2,00

2,01-4,00

4,01-6,00

6,01-8,00

8,01-10,00

Figura 26. Ordonarea după prioritate a investițiilor în sistemele de alimentare cu apă în județul Covasna

Figura 27. Ordonarea după prioritate a investițiilor în sisteme de canalizare în județul Covasna

56


Figura 28. Ordonarea după prioritate a investițiilor în infrastructura educațională în județul Covasn

Figura 29. Ordonarea după prioritate a investițiilor în infrastructura de sănătate în județul Covasna

Prioritizareainfrastructuriide sănătate

PrioritizingHealth

Infrastructure

Județul COVASNA

County





Coun

tyJu

deţu

l CO

VAS

NA

10 10 10 20 30 km5

N

Vârghiș

Brăduț

Bățani Bixad

TuriaMicfalău

Malnaș

Bodoc

Ghidfalău

Cernat

Catalina

Dalnic

Moacșa

Târgu Secuiesc

Sânzieni

Poian


Brețcu

Ojdula

Ghelința

Zăbala

Covasna

Comandău

Zagon

Sita Buzăului


Barcani

Brateș

Boroșneu Mare

Valea Mare

Dobârlău

Ozun

Reci

Chichiș

Ilieni

Sfântu Gheorghe

Vâlcele

Arcuș

Hăghig

Belin

Aita Mare

Baraolt

Prioritizareainfrastructuriieducaționale

PrioritizingEducation

Infrastructure





Județul COVASNA

County

Coun

tyJu

deţu

l CO

VAS

NA

10 10 10 20 30 km5

N

Vârghiș

Brăduț

Bățani Bixad

TuriaMicfalău

Malnaș

Bodoc

Ghidfalău

Cernat

Catalina

Dalnic

Moacșa

Târgu Secuiesc

Sânzieni

Poian


Brețcu

Ojdula

Ghelința

Zăbala

Covasna

Comandău

Zagon

Sita Buzăului


Barcani

Brateș

Boroșneu Mare

Valea Mare

Dobârlău

Ozun

Reci

Chichiș

Ilieni

Sfântu Gheorghe

Vâlcele

Arcuș

Hăghig

Belin

Aita Mare

Baraolt

57

Ce urmează?

Figura 30. Ordonarea după prioritate a investițiilor în infrastructura culturală în județul Covasna

Figura 31. Ordonarea după prioritate a investițiilor în infrastructura de sport în județul Covasna

Prioritizareainfrastructurii

sportivePrioritizing

Sports Infrastructure

Județul COVASNA

County





Coun

tyJu

deţu

l CO

VAS

NA

10 10 10 20 30 km5

N

Vârghiș

Brăduț

Bățani Bixad

TuriaMicfalău

Malnaș

Bodoc

Ghidfalău

Cernat

Catalina

Dalnic

Moacșa

Târgu Secuiesc

Sânzieni

Poian


Brețcu

Ojdula

Ghelința

Zăbala

Covasna

Comandău

Zagon

Sita Buzăului


Barcani

Brateș

Boroșneu Mare

Valea Mare

Dobârlău

Ozun

Reci

Chichiș

Ilieni

Sfântu Gheorghe

Vâlcele

Arcuș

Hăghig

Belin

Aita Mare

Baraolt

Prioritizareainfrastructurii

culturalePrioritization of

CulturalInfrastructure

Județul COVASNA

County





Coun

tyJu

deţu

l CO

VAS

NA

10 10 10 20 30 km5

N

Vârghiș

Brăduț

Bățani Bixad

TuriaMicfalău

Malnaș

Bodoc

Ghidfalău

Cernat

Catalina

Dalnic

Moacșa

Târgu Secuiesc

Sânzieni

Poian


Brețcu

Ojdula

Ghelința

Zăbala

Covasna

Comandău

Zagon

Sita Buzăului


Barcani

Brateș

Boroșneu Mare

Valea Mare

Dobârlău

Ozun

Reci

Chichiș

Ilieni

Sfântu Gheorghe

Vâlcele

Arcuș

Hăghig

Belin

Aita Mare

Baraolt

58


Plan de acțiune

102. Există o serie de strategii specifice și acțiuni-cheie propuse care rezultă din activitatea de asistență tehnică din cadrul tuturor celor patru componente ale acestui program. Recomandările se întind pe diverse domenii – de politici publice, legislativ, financiar, instituțional. Fie că este vorba de drumuri, apă și canalizare, infrastructură socială sau locuințe, este evident că România are multe de îmbunătățit în ceea ce privește modul în care definește, selectează, finanțează, implementează, monitorizează și evaluează și coordonează propriile investiții în infrastructura publică. Următoarea sub-secțiune rezumă principalele etape propuse, inclusiv un posibil calendar, rolul Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice și dificultatea implementării acțiunilor recomandate. De asemenea, ea servește și ca o foaie de parcurs pentru monitorizarea și evaluarea progresului.

nr. Acțiune propusă Rolul MDRAPCalendar de

implementareDificultate

1a

Crearea unui mediu propice care sprijină coordonarea prin îmbunătățirea încrederii, a responsabilității, a

capacității administrative și a sistemelor informatice care comunică între ele

Sprijin Termen lung Ridicată

1bÎmbunătățirea calității strategiilor prin înființarea

și împuternicirea unei Unități de Strategie în cadrul Cancelariei Prim-ministrului

Sprijin Termen scurt Moderată

1c

Armonizarea programelor de investiții finanțate de la bugetul de stat și din fonduri europene de-a lungul întregului ciclu de investiție (principalele recomandări vizează PNDL, dar sunt aplicabile și altor programe

finanțate de la bugetul de stat)• Ancorarea PNDL într-un cadru strategic riguros și

stabil de-a lungul unui ciclu de programare mai lung• Adoptarea tipului de buget multianual pentru a

permite investiții mai strategice și pentru a finanța investiții noi doar atunci când fondurile necesare pentru proiectele în derulare sunt asigurate în totalitate

• Stabilirea unui calendar de implementare clar și fix pentru ducerea la bun sfârșit a proiectelor

• Armonizarea criteriilor de eligibilitate și de selecție• Direcționarea solicitanților interesați către fondurile

europene mai întâi, dar construirea unei rezerve de proiecte care pot fi canalizate către finanțare europeană sau către fondurile de la bugetul de stat

• Implementarea unor mecanisme de monitorizare și evaluare mai robuste la nivel de program

• Implementarea unor mecanisme de monitorizare și evaluare mai robuste la nivel de proiect

• Armonizarea procedurilor aplicabile post-implementare

Conducere (reforme PNDL)

Sprijin(reformele altor programe prin

transfer de cunoaștere)

Termen scurt și termen

mediuModerată

1dSchimb de bune practici în materie de coordonare la

nivel de proiect și consolidarea capacității autorităților locale peste tot în țară

Conducere Termen scurt Redusă

2a

Elaborarea și adoptarea de criterii de selecție obiective și transparente pentru programele finanțate de la

bugetul de stat în vederea maximizării impactului în materie de dezvoltare

Conducere(reforme PNDL)



Termen scurt (aplicabil pentru

programele din 2016)

Moderată(propunere disponibilă prin actuala asistență

tehnică)

59

Ce urmează?

nr. Acțiune propusă Rolul MDRAPCalendar de

implementareDificultate

2bSprijinirea adoptării reale a tipului de buget multianual

(nu doar pentru un program precum PNDL, dar la nivelul întregului guvern)

SprijinTermen mediu

și lung Ridicată

2cEvaluarea, testarea și extinderea proporțională a

contractelor teritoriale

Conducere(pilot)Sprijin

(extindere, cu posibilă reformă administrativă și

regionalizare)

Termen mediu și lung

Ridicată

3aÎmbunătățirea documentației tehnice a proiectelor

de investiții finanțate prin programe cu fonduri de la bugetul de stat

Conducere(pentru PNDL)



Termen scurt

Redusă(set complet de

recomandări, alături de un Ghid al

solicitantului și de un Manual operațional de investiții, disponibile

prin actuala asistență tehnică)

3bRevizuirea politicilor privind standardele de cost și a

Ordinului privind cheltuielile eligibile Conducere Termen scurt Redusă

4Dezvoltarea proiectării tehnice la nivelul proiectelor de

infrastructură publică din RomâniaConducere Termen mediu Ridicată

5

Dezvoltarea și adoptarea unei Strategii naționale în sectorul locuințelor

Conducere Termen scurt

Redusă (setul complet de inputuri

pentru strategie este disponibil prin actuala

asistență tehnică)

Inițierea urgentă a consolidării structurii clădirilor rezidențiale nesigure

Conducere Termen scurt Ridicată

Acordarea de prioritate îmbunătățirii locuințelor și cartierelor vechi

Conducere Termen scurt Ridicată

Tratarea cu prioritate a sprijinului în materie de locuințe pentru cei săraci și vulnerabili

Conducere Termen mediu Ridicată

Îmbunătățirea programului privind locuințele sociale Conducere Termen mediu Medium

Facilitarea producerii de locuințe accesibile de către sectorul privat

Conducere Termen mediu Ridicată

Revizuirea și completarea cadrului legal Conducere Termen scurt Redusă

Consolidarea instituțiilor la toate nivelurile

Conducere (pentru instituțiile

din subordinea MDRAP)Sprijin

(centrul Guvernului)

Termen mediu Moderată

Reformarea programelor și mecanismelor de finanțare (inclusiv instituirea unui Fond Național pentru

Locuințe)Conducere

Termen scurt și mediu

Ridicată

60


Progrese recente

103. MDRAP a avut acces în timp util la o versiune preliminară a criteriilor recomandate de echipa Băncii Mondiale pentru a reconsidera felul în care să arate PnDL pentru 2015. Cât privește alocarea finanțării PNDL în funcție de județe, PNDL 2015 (din august 2015) a urmat în general propunerile Băncii Mondiale, cu unele excepții notabile.33 Punctul esențial este că MDARP încă trebuie să adopte o formulă clar definită, transparentă de alocare a fondurilor între județe. În ceea ce privește alocarea în funcție de sectoare, împărțirea din 2015 este mai aproape de propunerile echipei Băncii decât a fost în anul precedent. Conform datelor din interviuri, MDRAP a făcut o triere a proiectelor de drumuri comunale, concentrându-se pe lucrările cu un grad ridicat de avansare până la finalizare. De asemenea, programul finanțează în mai mare măsură proiecte de infrastructură socială (în special noi proiecte de infrastructură educațională).

104. Echipa Băncii a comparat portofoliul din 2015 al PnDL cu listele de priorități care au rezultat din aplicarea criteriilor propuse în acest raport. Dintre proiectele finanțate prin PNDL în 2015, aproximativ 46% (în valoare de aproximativ jumătate din alocarea totală) s-au găsit și pe lista Băncii. Dar programul finanțat, de asemenea, 979 de proiecte „neprioritare” (adică în portofoliul inițial de aproximativ 4.000 de proiecte au existat alte propuneri care ar fi trebuit să primească finanțare înainte de aceste 979 proiecte). Aproximativ 14% din PNDL 2015 reprezintă investiții în sectoare neprioritare, adică sectoare asupra cărora, în opinia Băncii Mondiale, PNDL nu ar trebui să se concentreze. Printre acestea se numără investițiile în infrastructura de turism, în clădiri primărie, piețele comunale sau alte tipuri de infrastructură grea pentru care este dificil să se elaboreze criterii clare de ierarhizare (ordonare după prioritate) – de exemplu, investițiile în poduri și investițiile în drumuri locale, care sunt, de obicei, decise de la caz la caz, așa cum se întâmplă în urma unei inundații). În fine, există, de asemenea, 367 investiții în portofoliul din 2015 (aproximativ 15%), care nu ar trebui probabil finanțate. De regulă, acestea sunt proiecte de apă și apă uzată moștenite din programe anterioare de investiții și fie sunt prea mici ca amploare (de exemplu, sisteme de ape uzate în localitățile cu mai puțin de 2.000 de locuitori), fie ar putea fi eligibile pentru fonduri UE (de exemplu, OP Infrastructură Mare).

105. Este important ca, pentru exercițiul financiar 2016, o parte din lecțiile învățate în decursul actualului exercițiu să fie încorporate pentru a permite o mai bună coordonare și o mai bună armonizare a intervențiilor – și, prin urmare, un impact crescut în materie de dezvoltare. În mod ideal, PNDL ar trebui să se concentreze pe finalizarea trierii proiectelor din actualul portofoliu, cu o atenție deosebită acordată proiectelor cu un scor mare în

tabelul 6. Comparații ale alocărilor PNDL în funcție de sector

Sector Alocare PnDL pe 2014Propunere de asistență

tehnicăAlocare PnDL pe 2015

Drumuri județene 14% 15% 10%

Drumuri comunale 45% 25% 33%

Apă și ape uzate 35% 50% 35%

infrastructură socială 2% 10% 14%

Altele (ex.: sedii de primării, turism, piețe, poduri)

4% 0% 8%

totAL 100% 100% 100%

33 De exemplu, Botoșani și Cluj au primit semnificativ mai puține fonduri decât fusese propus de Banca Mondială (aproximativ cu 11-12 milioane de lei mai puțin). Dimpotrivă, județe precum Bistrița-Năsăud, Constanța și Iași au primit semnificativ mai mult – cu 11-16 milioane de lei mai mult.

tabelul 7. O defalcare a proiectelor prioritare PNDL pe 2015

tip de investiție număr Pondere Alocări PnDL pe 2015 (în Ron) Pondere

investiții prioritare potrivit ierarhizării operate de Banca Mondială

1.125 46,3% 523.492.716 50,0%

investiții neprioritare potrivit ierarhizării operate de Banca Mondială

979 40,3% 392,883,433 37,5%

investiții în sectoare neprioritare 325 13,4% 130,752,151 12,5%

totAL 2.429 100,0% 1,047,128,300 100,0%

61

Ce urmează?

termeni de prioritate, concomitent cu identificarea de posibile soluții pentru proiectele care, din punct de vedere tehnic, nu ar trebui finanțate prin PNDL. De exemplu, proiectele de apă și ape uzate, care ar putea fi, din punct de vedere tehnic, acoperite prin OP Infrastructură Mare 2014-2020 ar trebui să fie finanțate prin acest program. Același lucru este valabil pentru drumurile județene și infrastructura socială, care pot fi finanțate prin POR 2014-2020. Prin toate aceste lucruri este reafirmată necesitatea de a îmbunătăți coordonarea de la nivelul programelor și proiectelor de investiții din România. MDARP a început să ia o serie de măsuri în direcția corectă odată cu programarea pe 2015 a PNDL, dar, pentru a spune drept, mult mai multe pot fi făcute și trebuie să se facă pentru a promova o coordonare eficientă între programele de investiții și un proces mai strategic de selecție și ierarhizare (ordonare după prioritate) a proiectelor.

106. o evoluție recent înregistrată este trecerea la un PnDL multianual, deși există limitări serioase privind cadrul actual. Așa cum s-a explicat mai devreme, un PNDL multianual rezolvă doar o parte din provocările actuale și, dacă este dus până la capăt, poate crește predictibilitatea debursărilor de la un an la altul. Însă rămâne problema mai profundă a portofoliilor de proiecte nesustenabile; actualul portofoliu nu a fost raționalizat suficient și nu este nici pe departe acolo unde ar trebui să fie dacă ar fi de așteptat ca proiectele să fie finalizate în intervalul de șase ani stabilit. Mai mult decât atât, noua regulă „primul venit, primul servit” pentru debursări ar putea crea efecte adverse în ceea ce privește finanțarea proiectelor aflate în faze incipiente (spre deosebire de proiectele care se apropie de finalizare și care ar trebui să aibă prioritate.

Principalii factori de succes

107. Având în vedere mizele importante pe care le ridică atât coordonarea, cât și ierarhizarea (ordonarea după prioritate) investițiilor publice din România, provocările în materie de implementare a reformelor propuse rămân însemnate. După cum s-a menționat pe parcursul acestui raport, nevoile de investiții de la nivel local și județean depășesc cu mult resursele disponibile. Acest lucru face ca sistemele de alocare a finanțării să fie greu de proiectat și de implementat pe baza unor criterii obiective și transparente, dată fiind și o anume mentalitate adânc înrădăcinată de „a cere de la centru” în baza unor legături politice și personale. Dar vestea bună este că acest lucru începe să se schimbe odată cu disponibilitatea fondurilor UE, care reprezintă într-adevăr pentru autoritățile subnaționale și naționale „un nou mod de a face afaceri”. Acestea impun reguli clare și corecte, o implementare și o monitorizare riguroase, precum și un accent mai puternic pe rezultate și a impact.

108. Care sunt principalii factori de succes în ceea ce privește adoptarea reformelor propuse pentru armonizarea investițiilor din fonduri europene și de la bugetul de stat?

• Voință politică puternică și angajament politic ferm: Deciziile de alocare a finanțării au implicații inevitabile în termeni de economie politică. Este nevoie de o conducere puternică la centrul Guvernului și la nivelul MDRAP pentru a schimba paradigma în ceea ce privește modul în care au funcționat ani de zile programele finanțate de la bugetul de stat, în favoarea unei abordări propuse de „modelul fondurilor UE”.

• Simțul proprietății: În continuarea primului punct, autoritățile publice ar trebui să demonstreze simțul de proprietate asupra măsurilor propuse – fie că decid să le urmeze în întregime, în parte sau într-o formă adaptată. Acest lucru este esențial în vederea asigurării că în special măsurile care necesită răbdare și dau rezultate doar pe termen lung sunt într-adevăr puse în aplicare și duse până la capăt.

• Expertiză tehnică și capacitate solidă: Unele dintre acțiunile propuse sunt complexe pentru orice țară, ele fiind cu atât mai greu de realizat pentru România în contextul dat de constrângerile actuale de capacitate ale administrației sale publice. Programele de reformă, precum bugetele multianuale, contracte teritoriale, reorganizarea fondurilor pentru locuințe etc. necesită acces la cunoaștere tehnică de specialitate și o solidă capacitate administrativă la toate nivelurile.

• transparență: Acest lucru este fundamental pentru îmbunătățirea funcționării actuale a strategiilor, programelor și proiectelor. Ea permite tuturor părților interesate – inclusiv grupurilor societății civile – să monitorizeze progresul și să semnaleze public abaterile de la cursul stabilit. O cultură a transparenței și a schimbului de date are nevoie de timp pentru a se forma.

62


anexa 1:grile detaliate de selecție a proiectelor și criterii pentru

investițiile PnDL

Drumuri județene

Primul pas este acela de a decide cu privire la alocarea de resurse pentru proiectele de drumuri județene din diferite județe din România. Acesta urmează actualul model PNDL, conform căruia fiecare județ primește o parte din pachetul bugetar total aferent acestui program. Tabelul de mai jos propune totuși o îmbunătățire semnificativă a situației actuale prin stabilirea unei formule clare, specifice și transparente, inclusiv a unor criterii de alocare a fondurilor.

tabelul 8. Criterii de ordonare după prioritate pentru alocarea fondurilor între județe (pentru proiecte de drumuri județene)

indicator propus

Măsură An Pondere Relevanță

Nevoi de investiții

RON 2011 30%

Fondurile ar trebui alocate în mare parte acolo unde nevoia este cea mai mare. În acest caz, cea mai mare nevoie a fost calculată prin identificarea județelor cu cea mai extinsă rețea de drumuri județene din pământ sau pietriș – adică

drumuri județene care necesită modernizare. Nevoile de investiții pentru lucrările de modernizare au fost evaluate pe baza standardelor de cost elaborate de

MDRAP.

Populație Număr 2011 20%Populația totală dintr-un județ este un alt criteriu de ierarhizare, întrucât pentru

reabilitarea unei rețele de drumuri județene ar trebui să se țină seama de numărul de persoane care vor beneficia de pe urma acestei investiții.

Indicele Dezvoltării

Umane Locale Valoare 2011 15%

IDUL a fost construit de Prof. Dumitru Sandu și indică pentru fiecare județ nivelul său de dezvoltare. Cu cât un județ este mai puțin dezvoltat, cu atât

mai multă atenție ar trebui să primească, întrucât probabil va avea mai puține resurse pentru dezvoltarea infrastructurii critice.

Indicele Sustenabilității

FinanciareValoare

2014-2022

15%

ISF a fost construit de Victor Giosan și Graham Glenday și măsoară marja prudentă de cheltuieli de capital pentru o autoritate locală. ISF reprezintă, într-o formă simplificată, 30% din veniturile non-alocate pe o perioadă de

implementare (în acest caz 2014-2022, care corespunde următoarei perioade de programare a UE, incluzând doi ani pentru finalizarea investițiilor începute

până în 2020). ISF este menit să fie și o contrapondere la IDUL, întrucât arată capacitatea autorităților publice de a acoperi costurile de operare și mentenanță pentru proiectele de infrastructură finalizate. De obicei, autoritățile publice mai

sărace au o capacitate mai redusă de a acoperi astfel de costuri.

Număr de vehicule cu

motorNumăr 2011 20%

Acesta este gândit ca o contrapondere la numărul populației, întrucât pot exista județe cu un număr ridicat de locuitori, dar cu rate reduse de motorizare, alături de județe cu un număr mai mic de locuitori, dar cu rate mai ridicate de

motorizare.

Odată ce fondurile sunt alocate între județe, următorul pas este acela de a decide cu privire la proiectele specifice care ar trebui să primească finanțare. Tabelul de mai jos include o serie de criterii pentru ierarhizarea și selectarea investițiilor în drumuri județene. Acest model poate fi aplicat atât în cazul investițiilor în curs de desfășurare, cât și în cazul celor noi. În ceea ce privește primul caz, întrucât actualul portofoliu de proiecte al PNDL depășește cu mult resursele disponibile, criteriile de mai jos pot fi utilizate pentru a face o sortare a proiectelor existente și pentru a ajunge la o dimensiune gestionabilă a portofoliului (prin suspendarea, amânarea sau anularea unor investiții). În plus, rata de finalizare a unui proiect individual poate și trebuie luată în considerare atunci când sunt luate deciziile privind proiectele care vor rămâne în portofoliul PNDL; importanța acestui criteriu în ierarhizarea proiectelor (adică % pondere din scorul final) depinde de preferințele MDRAP în calitate de administrator al PNDL. Cât despre proiectele noi, acestea vor fi aprobate si inițiate dacă există suficient spațiu în pachetul bugetar al PNDL după asigurarea fondurilor necesare pentru toate proiectele în curs de desfășurare. Acest spațiu trebuie să existe nu numai pentru primul an, ci pentru toți anii următori, până la finalizarea proiectului.

63

Anexa 1: Grile detaliate de selecție a proiectelor și criterii pentru investițiile PNDL

tabelul 9. Criterii de ordonare după prioritate pentru proiectele de drumuri județene

EtAPA 1 – ordonarea după prioritate a tuturor drumurilor județene dintr-un județ

Criterii de ordonare după prioritate Pondere Justificare

Conectarea la oportunități• Conectarea la un pol de creștere (10 puncte)• Conectarea la o reședință de județ (7 puncte)• Conectarea la un oraș cu mai mult de 10.000 de

locuitori (4 puncte)• onectarea la un oraș cu mai puțin de 10.000 de

locuitori (1 punct)

30%

Deși lungimea rețelei de drumuri județene este relativ mare în fiecare județ, unele drumuri de legătură sunt mai importante decât altele. De o importanță deosebită sunt acele drumuri

județene care îmbunătățesc accesul la centrele de oportunități – adică localitățile mai mari

care oferă locuri de muncă, educație, sănătate, cultură, servicii administrative și acționează ca motoare economice la nivel local / județean /

regional / național.

Conectarea la infrastructura majoră de legătură• Conectarea la o autostradă propusă în Master

planul de transport (10 puncte)• onectarea la un drum expres propus în Master

planul de transport (7 puncte)• Conectarea la un drum național (4 puncte)

20%

Conectarea la infrastructura majoră de legătură permite o accesibilitate de ansamblu pentru persoanele care locuiesc de-a lungul drumului

județean respectiv.

traficul pe drumul județean• Mai mult de 3.500 vehicule pe zi (10 puncte)• 2.000 - 3.500 vehicule pe zi (7 puncte)• 500-2.000 vehicule pe zi (4 puncte)• Mai puțin de 500 vehicule pe zi (1 punct)

30%

Cu cât un drum județean este mai circulat, cu atât mai multă atenție ar trebui să primească

când vine vorba de lucrări de reabilitare / modernizare.

număr de persoane per km deservite de drumul județean

• Mai mult de 450 persoane/km (10 puncte)• 300-450 persoane/km (7 puncte)• 50-300 persoane/km (4 puncte)• Mai puțin de 150 persoane/km (1 punct)

20%

Nu este suficient să se faciliteze accesul la oportunități, este important să se facă acest

lucru pentru cât mai mulți oameni posibil. Drumurile județene care conectează o populație mai numeroasă la un centru de oportunități ar

trebui să primească un punctaj mai ridicat.

EtAPA 2 – identificarea proiectelor care ar putea fi finanțate din fonduri UE*

Sub-etapa 2.1 Justificare

Identificarea drumurilor județene care se conectează la rețeaua TEN-T.

Drumurile județene care se conectează la rețeaua TEN-T pot fi eligibile pentru finanțare în cadrul Programului Operațional Regional 2014-2020, iar solicitanții ar trebui mai întâi să depună cereri de finanțare prin POR înainte de a se îndrepta către fondurile PNDL. Dacă cererea de finanțare prin POR nu este acceptată, solicitanții ar trebui să ofere o explicație cu

privire la motivele pentru care a fost refuzată.

*Notă: Această etapă poate fi modificată pe baza versiunii finale a Ghidului solicitantului pentru Programul Operațional Regional 2014-2020.

EtAPA 3 – identificarea drumurilor de legătură care ar trebui să primească finanțare PnDL


Prin utilizarea listei de priorități pregătită în Etapa 1 și prin eliminarea drumurilor județene care pot fi eligibile pentru finanțare din partea UE, se determină lungimea drumurilor județene de legătură care sunt definite ca fiind în „stare proastă” și care ar putea fi finanțate din alocarea pentru drumuri județene pe care a primit-o județul respectiv. Finanțarea va fi

acordată drumurilor județene care au primit cel mai mare punctaj în Etapa 1 și care au o legătură rutieră definită ca aflată în „stare proastă”. În cazul în care finanțarea PNDL disponibilă unui județ pentru proiecte de drumuri județene vor fi suficiente pentru modernizarea tuturor legăturilor rutiere

descrise ca în „stare proastă”, se va trece la realizarea sub-etapei 3.2.Consiliile județene au furnizat informații cu privire la starea drumurilor

(„bună”, „medie”, „proastă”).Conform HG nr. 363/2010, standardul de cost pentru modernizarea unui

kilometru de drum județean este de 332.832 de euro.

Fondurile disponibile ar trebui alocate cu prioritate proiectelor de legături rutiere care au

fost identificate de consiliile județene ca fiind „în stare proastă”. Consiliile județene sunt cele care

știu cel mai bine ce legături rutiere au nevoia cea mai mare de modernizare. Metodologia de

ierarhizare (ordonare după prioritate) descrisă la Etapa 1 asigură faptul că există o metodologie unificată care este utilizată la nivel național

pentru alocarea fondurilor PNDL pentru legături rutiere județene aflate în „stare proastă”.

64



Dacă fondurile disponibile pentru un anumit județ sunt suficiente pentru a acoperi modernizarea tuturor legăturilor rutiere aflate în „stare proastă”, finanțarea rămasă poate fi utilizată pentru reabilitarea legăturilor rutiere

aflate în „stare medie”, după cum urmează:• Se va acorda prioritate drumurilor județene cu cel mai mare punctaj

estimat în Etapa 1, făcând excepție drumurile care pot fi eligibile pentru finanțare europeană.

• Fondurile vor fi alocate cu prioritate pentru drumurile din pământ și pietriș definite ca fiind în „stare medie”.

• Dacă rămân fonduri și după această alocare, acestea vor fi adresate legăturilor rutiere județene care au următoarele tipuri de îmbrăcăminți: beton de ciment, pavele, asfalt bituminos.

• În cazul în care vor fi fonduri disponibile chiar și după această ultimă alocare, finanțarea rămasă va fi alocată legăturilor rutiere județene în „stare medie” care au fost deja modernizate (adică au îmbrăcăminți din beton asfaltic.

Consiliile județene au furnizat informații cu privire la starea drumurilor („bună”, „medie”, „proastă”) și cu privire la îmbrăcămințile drumurilor județene.

Conform HG nr. 363/2010, standardul de cost pentru modernizarea unui kilometru de drum județean este de 273.855 de euro.

Dacă legăturile rutiere județene aflate în „stare proastă” pot fi finanțate cu fondurile PNDL

alocate, restul de fonduri disponibile ar trebui direcționat către legăturile rutiere de prioritate secundă, identificate de consiliile județene ca

aflându-se într-o „stare medie”.

tabelul 10. Criterii de ordonare după prioritate pentru alocarea fondurilor între județe (drumuri comunale)

indicator propus



EUR 2011 40%

Modul de alocare a fondurilor ar trebui să țină seama de locurile unde este cea mai mare nevoie de ele. În acest caz, cea mai mare nevoie a fost calculată prin identificarea județelor cu cea mai extinsă rețea de drumuri comunale din pământ sau pietriș – adică drumuri comunale care necesită modernizare. Nevoile de investiții pentru lucrările de modernizare au fost

evaluate pe baza standardelor de cost elaborate de MDRAP.

Populația rurală Număr 2011 30%

Drumurile comunale deservesc în primul rând oamenii din zonele rurale și cu cât este mai numeroasă populația rurală a unui județ, cu atât mai multă

atenție ar trebui acordată reabilitării / modernizării drumurilor comunale de acolo.

Indicele Dezvoltării

Umane LocaleValoare 2011 15%

IDUL a fost construit de Prof. Dumitru Sandu și indică pentru fiecare județ nivelul său de dezvoltare. Cu cât un județ este mai puțin dezvoltat, cu atât

mai multă atenție ar trebui să primească, întrucât probabil va avea mai puține resurse pentru dezvoltarea infrastructurii critice.

Indicele Sustenabilității

FinanciareValoare

2014-2022

15%

ISF a fost construit de Victor Giosan și Graham Glenday și măsoară marja prudentă de cheltuieli de capital pentru o autoritate locală. ISF reprezintă, într-o formă simplificată, 30% din veniturile non-alocate pe o perioadă de

implementare (în acest caz 2014-2022, care corespunde următoarei perioade de programare a UE, incluzând doi ani pentru finalizarea investițiilor începute

până în 2020). ISF este menit să fie și o contrapondere la IDUL, întrucât arată capacitatea autorităților publice de a acoperi costurile de operare și

mentenanță pentru proiectele de infrastructură finalizate. Autoritățile publice mai sărace au o capacitate mai redusă de a acoperi astfel de costuri.

Împreună cu actuala asistență tehnică este livrat în format electronic un ghid de investiții în care sunt aplicate aceste criterii de ierarhizare (ordonare după prioritate).

Drumuri comunale

Primul pas este de a lua o decizie cu privire la alocarea resurselor pentru proiecte de drumuri comunale în diverse județe din România. Acesta urmează actualul model PNDL, potrivit căruia fiecare județ primește o parte din pachetul bugetar total aferent programului. Tabelul de mai jos propune totuși o îmbunătățire semnificativă față de situația actuală prin stabilirea unei formule clare, specifice și transparente, inclusiv a unor criterii pentru alocarea fondurilor.

65


Odată ce fondurile sunt alocate între județe, următorul pas este acela de a decide cu privire la proiectele specifice care ar trebui să primească finanțare. Tabelul de mai jos include o serie de criterii pentru ierarhizarea și selectarea investițiilor în drumuri județene. Acest model poate fi aplicat atât în cazul investițiilor în curs de desfășurare, cât și în cazul celor noi. În ceea ce privește primul caz, întrucât actualul portofoliu de proiecte al PNDL depășește cu mult resursele disponibile, criteriile de mai jos pot fi utilizate pentru a face o sortare a proiectelor existente și pentru a ajunge la o dimensiune gestionabilă a portofoliului (prin suspendarea, amânarea sau anularea unor investiții). În plus, rata de finalizare a unui proiect individual poate și trebuie luată în considerare atunci când sunt luate deciziile privind proiectele care vor rămâne în portofoliul PNDL; importanța acestui criteriu în ierarhizarea proiectelor (adică % pondere din scorul final) depinde de preferințele MDRAP în calitate de administrator al PNDL. Cât despre proiectele noi, acestea vor fi aprobate si inițiate dacă există suficient spațiu în pachetul bugetar al PNDL după asigurarea fondurilor necesare pentru toate proiectele în curs de desfășurare. Acest spațiu trebuie să existe nu numai pentru primul an, ci pentru toți anii următori, până la finalizarea proiectului.

tabelul 11. Criterii de ordonare după prioritate pentru proiectele de drumuri comunale

EtAPA 1 – Eligibilitate


Finanțarea proiectelor de reabilitare a drumurilor comunale numai în comune cu peste 1000 de locuitori.

Fondurile PNDL ar trebui să vizeze inițial comune mai mari, în care poate fi obținut un nivel minim al economiilor de scară.

EtAPA 2 – identificarea unităților administrativ-teritoriale care ar putea primi finanțare PnDL 2014-2020*

Sub-step 2.1 Justificare

Se propun spre finanțare din partea PNDR 2014-2020 unitățile administrativ-teritoriale care au un ISF mai mare de 4 milioane de euro. Investițiile ar trebui să se axeze numai pe

proiectele de drumuri comunale mai scurte de 5 km.Conform HG nr. 363/2010, costul standard pentru

modernizarea unui kilometru de drum comunal este de 193.506 de euro.

Comunele cu un ISF mai ridicat dispun de o capacitate bugetară mai mare și de o capacitate administrativă mai ridicată, ambele necesare pentru depunerea unei

cereri de finanțare din partea PNDL. În plus, proiectele de infrastructură mai mici au costuri de funcționare și

de întreținere mai reduse și permit unui număr mai mare de comune să beneficieze de investiții în drumurile lor

comunale.

*Notă: Această etapă poate face obiectul unor modificări în baza variantei finale a Ghidului solicitantului, elaborat pentru PNDL 2014-2020.

Sisteme de alimentare cu apă și sisteme de canalizare

Primul pas este acela de a lua o decizie cu privire la alocarea resurselor pentru proiectele de apă și ape uzate în diverse regiuni din România (în cele mai multe cazuri, aceste „regiuni”, care sunt deservite de operatorii regionali de apă, se referă doar la un singur județ). Acesta urmează actualul model PNDL, potrivit căruia fiecare județ primește o parte din pachetul bugetar total aferent programului. Tabelele de mai jos propun totuși o îmbunătățire semnificativă față de situația actuală prin stabilirea unei formule clare, specifice și transparente, inclusiv a unor criterii pentru alocarea fondurilor.

tabelul 12. Criterii de ordonare după prioritate pentru alocarea de fonduri între regiuni (pentru proiecte de apă)

indicator propus



EUR 2014+ 40%

Nevoile de investiții au fost determinate pe baza master planurilor regionale și s-au luat în considerare angajamentele existente la nivelul POS Mediu 2007-2013, PNDL, PNDR și Fondul pentru Mediu. Acesta

este cel mai important indicator, întrucât arată cât mai este de investit în acest sector.

Persoane fără acces la apă

curentă Număr 2011 15%

Cu cât sunt mai mulți oameni fără acces la apă curentă într-o anumită regiune, cu atât este mai mare nevoia de investiții în acest

sector.

66


tabelul 13. Criterii de ordonare după prioritate pentru alocarea fondurilor între regiuni (proiecte de apă uzată)

indicator propus



EUR 2014+ 40%

Nevoile de investiții au fost determinate pe baza master planurilor regionale și s-au luat în considerare angajamentele existente la nivelul POS Mediu 2007-2013, PNDL, PNDR și Fondul pentru Mediu. Acesta

este cel mai important indicator, întrucât arată cât mai este de investit în acest sector.

Persoane fără acces la un sistem de canalizare

Număr 2011 15%Cu cât sunt mai mulți oameni fără acces la canalizare într-o anumită

regiune, cu atât este mai mare nevoia de investiții în acest sector.

IDUL Valoare 2011 15%În conformitate cu Strategia de dezvoltare teritorială a României, ar

trebui acordată prioritate asigurării infrastructurii de bază în regiunile slab dezvoltate.

ISF Valoare 2011 15%

Această măsură este menită să fie o contrapondere la IDUL. Ori de câte ori o autoritate locală investește în infrastructura de apă – și în special dacă nu va cesiona operarea și mentenanța către operatorul regional – ar fi bine să se verifice dacă aceasta va avea capacitatea

financiară de a opera și întreține investiția.

Capacitate de plată

(accesibilitate)

Tarif la apa uzată /

Venitul mediu lunar în regiune

2011 15%

Ar trebui acordată prioritate regiunilor în care tariful la apă nu reprezintă o pondere substanțială din venitul mediu lunar. Cu cât

serviciul este mai accesibil, cu atât este mai probabil ca oamenii să se conecteze la acesta.

indicator propus


IDUL Valoare 2011 15%În conformitate cu Strategia de dezvoltare teritorială a României, ar

trebui acordată prioritate asigurării infrastructurii de bază în regiunile slab dezvoltate.

ISF Valoare 2011 15%

Această măsură este menită să fie o contrapondere la IDUL. Ori de câte ori o autoritate locală investește în infrastructura de apă – și în special dacă nu va cesiona operarea și mentenanța către operatorul regional – ar fi bine să se verifice dacă aceasta va avea capacitatea

financiară de a opera și întreține investiția.

Capacitate de plată

(accesibilitate)

Tarif la apă / Venitul lunar

mediu în regiune

2011 15%

Ar trebui acordată prioritate regiunilor în care tariful la apă nu reprezintă o pondere substanțială din venitul mediu lunar. Cu cât

serviciul este mai accesibil, cu atât este mai probabil ca oamenii să se conecteze la acesta.

Odată ce fondurile sunt alocate între județe / „regiuni”, următorul pas este acela de a decide cu privire la proiectele specifice care ar trebui să primească finanțare. Tabelele de mai jos includ o serie de criterii pentru ierarhizarea și selectarea investițiilor în apă și ape uzate. Acest model poate fi aplicat atât în cazul investițiilor în curs de desfășurare, cât și în cazul celor noi. În ceea ce privește primul caz, întrucât actualul portofoliu de proiecte al PNDL depășește cu mult resursele disponibile, criteriile de mai jos pot fi utilizate pentru a face o sortare a proiectelor existente și pentru a ajunge la o dimensiune gestionabilă a portofoliului (prin suspendarea, amânarea sau anularea unor investiții). În plus, rata de finalizare a unui proiect individual poate și trebuie luată în considerare atunci când sunt luate deciziile privind proiectele care vor rămâne în portofoliul PNDL; importanța acestui criteriu în ierarhizarea proiectelor (adică % pondere din scorul final) depinde de preferințele MDRAP în calitate de administrator al PNDL. Cât despre proiectele noi, acestea vor fi aprobate si inițiate dacă există suficient spațiu în pachetul bugetar al PNDL după asigurarea fondurilor necesare pentru toate proiectele în curs de desfășurare. Acest spațiu trebuie să existe nu numai pentru primul an, ci pentru toți anii următori, până la finalizarea proiectului.

67


tabelul 14. Criterii de ordonare după prioritate pentru proiectele de apă în funcție de localitate

EtAPA 1 – Eligibilitatea

Sub-etapă Justificare

Identificarea tuturor localităților de la nivelul regiunii de apă cu mai mult de 50 de locuitori

Conform acquis-ului UE în domeniul apei, doar acestor localități ar trebui să li se acorde prioritate pentru investiții în infrastructura de apă. Investițiile

în localitățile mai mici nu sunt considerate o prioritate.

EtAPA 2 – Coordonarea cu proiectele finanțate de UE


Identificarea localităților finanțate prin PO IM 2014-2020, precum și a localităților cu investiții în curs de derulare prin POS Mediu 2007-2013, PNDL,

PNDR și Fondul pentru Mediu

Aceasta permite trasarea tuturor investițiilor aflate în derulare sau propuse pentru acest sector și asigură faptul că fondurile PNDL vor fi

folosite pentru finalizarea investițiilor începute prin PNDL în sectorul apei sau pentru inițierea de noi investiții în sectoare neacoperite încă de alte

programe de investiții.

EtAPA 3 – ordonarea după prioritate a investițiilor în sectorul apei


Populația din localitate fără acces la apa curentă• Mai mult de 2.000 persoane (10 puncte)• 1.000 - 2.000 persoane (7 puncte)• 500 - 1.000 persoane (4 puncte)• Mai puțin de 500 persoane (1 punct)

35%Localitățile cu un număr mai mare de locuitori nedeserviți

ar trebui să primească prioritate mai ridicată.

nivelul de dezvoltare a localității, așa cum este măsurat de indicele dezvoltării umane locale

• Localitate săracă (10 puncte)• Localitate mediu-inferior dezvoltată (7 puncte)• Localitate mediu-superior dezvoltată (4 puncte)• Localitate dezvoltată (1 punct)

15%Ar trebui să se acorde prioritate localităților mai puțin dezvoltate, cărora le lipsesc resursele pentru a derula

investițiile necesare în acest sector.

Sustenabilitatea financiară, așa cum este măsurată de iSF

• > 2.500.000 EUR (10 puncte)• 1.500.000 – 2.500.000 (7 puncte)• 1.000.000 – 1.500.000 (4 puncte)• < 1.000.000 (1 punct)

15%Capacitatea localității de a acoperi în mod potențial costurile de operare și mentenanță ar trebui luată în

considerare.

Localitatea face parte dintr-un sistem regional în cadrul master planului privind apa

• Da (10 puncte)• Nu (4 puncte)

35%

În mod ideal, investițiile în apă ar trebui să se concentreze doar asupra localităților care fac parte din master plan,

întrucât acestea au fost identificate ca locuri-țintă pentru realizarea acquis-ului UE. De asemenea, master planurile

presupun deja un proces de ierarhizare a investițiilor, inclusiv o analiză a accesibilității serviciilor și a capacității

utilizatorilor finali de a plăti pentru acest serviciu.

68




Identificarea tuturor aglomerărilor de la nivelul regiunii de apă cu mai mult de 2.000 de locuitori

Conform acquis-ului UE în domeniul apei, doar acestor localități ar trebui să li se acorde prioritate pentru investiții în infrastructura de apă uzată. Investițiile în localitățile mai mici nu sunt considerate o

prioritate.

EtAPA 2 – Coordonarea cu programele finanțate de UE


Identificarea aglomerărilor finanțate prin PO IM 2014-2020, precum și a localităților cu investiții în curs de derulare prin POS Mediu 2007-2013, PNDL, PNDR și

Fondul pentru Mediu

Aceasta permite trasarea tuturor investițiilor aflate în derulare sau propuse pentru acest sector și asigură faptul că fondurile PNDL

vor fi folosite pentru finalizarea investițiilor începute prin PNDL în sectorul apei uzate sau pentru inițierea de noi investiții în sectoare

neacoperite încă de alte programe de investiții.

EtAPA 3 – ordonarea după prioritate a investițiilor în sectorul apei uzate


Sprijin pentru îmbunătățirea calității corpurilor de apă• Corpuri de apă într-o stare moderată, proastă sau

foarte proastă SAU cu un bun potențial ecologice (10 puncte)

• Corpuri de apă într-o stare bună și foarte bună SAU cu un potențial ecologic moderat (4 puncte)

10%Această măsură poate ajuta la realizarea Directivei-cadru a UE privind apa, îndeplinind în același timp obiectivele aferente Directivei privind apele uzate.

Populația din localitate fără acces la canalizare• Mai mult de 3.000 de persoane (10 puncte)• 2.000 - 3.000 persoane (7 puncte)• 1.000 - 2.000 persoane (4 puncte)• Mai puțin de 1.000 persoane (1 punct)

30%Localitățile cu un număr mai mare de locuitori

nedeserviți ar trebui să primească prioritate mai ridicată.

nivelul de dezvoltare a localității, așa cum este măsurat de indicele dezvoltării umane locale

• Localitate săracă (10 puncte)• Localitate mediu-inferior dezvoltată (7 puncte)• Localitate mediu-superior dezvoltată (4 puncte)• Localitate dezvoltată (1 punct)

15%Ar trebui să se acorde prioritate localităților mai puțin dezvoltate, cărora le lipsesc resursele pentru a derula

investițiile necesare în acest sector.

Sustenabilitatea financiară, așa cum este măsurată de iSF• > 2.500.000 EUR (10 puncte)• 1.500.000 – 2.500.000 (7 puncte)• 1.000.000 – 1.500.000 (4 puncte)• < 1.000.000 (1 punct)

15%Capacitatea localității de a acoperi în mod potențial costurile de operare și mentenanță ar trebui luată în

considerare.

Localitatea este parte dintr-un sistem regional în cadrul master planului privind apa

• Da (10 puncte)• Nu (4 puncte)

30%

În mod ideal, investițiile în apele uzate ar trebui să se concentreze doar asupra localităților care fac parte

din master plan, întrucât acestea au fost identificate ca locuri-țintă pentru realizarea acquis-ului UE. De

asemenea, master planurile presupun deja un proces de ierarhizare a investițiilor, inclusiv o analiză a

accesibilității serviciilor și a capacității utilizatorilor finali de a plăti pentru acest serviciu.

tabelul 15. Criterii de ordonare după prioritate pentru proiectele de apă uzată în funcție de aglomerări


69


infrastructura socială

Primul pas este acela de a lua o decizie cu privire la alocarea resurselor pentru diverse tipuri de infrastructură socială din România. Acesta urmează actualul model PNDL, potrivit căruia fiecare județ primește o parte din pachetul bugetar total aferent programului. Tabelele de mai jos propun totuși o îmbunătățire semnificativă față de situația actuală prin stabilirea unei formule clare, specifice și transparente, inclusiv a unor criterii pentru alocarea fondurilor.

tabelul 16. Criterii de ordonare după prioritate pentru alocarea fondurilor între județe (infrastructura educațională)

indicator propusUnitate

de Măsură

Perioadă de timp

Pondere Relevanță

Ponderea populației în vârstă

preșcolară și școlară (3-18 ani) din total populație

% 2011 40%Indică disponibilitatea pentru structura de învățământ a unei mase critice de beneficiari. Este în principal un indicator de eficiență, care orientează investițiile către județele cu cel mai mare număr de elevi.

Rata de abandon școlar timpuriu

% 2011 10%

Una dintre cauzele privind abandonul școlar timpuriu este, pe lângă aspectele socio-economice, accesul limitat la infrastructura școlară. Astfel, investițiile ar trebui să fie orientate spre localitățile periferice,

cu acces limitat la servicii educaționale de calitate.

IDUL Valoare 2011 15%

Sărăcia este puternic corelată cu educația precară și cu abandonul școlar timpuriu. Investițiile în serviciile educaționale ar trebui să vizeze

comunitățile sărace, cu resurse limitate și cu problemele sociale. În conformitate cu Strategia de dezvoltare teritorială a României,

asigurarea infrastructurii de bază în regiunile mai puțin dezvoltate ar trebui să se aibă prioritate.

ISF Valoare2014-2022

15%

Această măsură este menită să fie o contrapondere la IDUL. Ori de câte ori o autoritate locală investește în infrastructura socială, ar fi bine să se verifice dacă aceasta va avea capacitatea financiară de a

opera și întreține investiția.

Număr de PC-uri / 1.000 elevi

Număr 2013 10%

Accesul la infrastructura TIC din sistemul de învățământ este un indicator pentru calitatea vieții, dar și pentru calitatea educației

(dotarea instituțiilor de învățământ). Zonele sărace și îndepărtate se confruntă, în general, cu un acces limitat la instrumente TIC atât la

nivelul gospodăriilor, cât și la nivelul școlilor.

Număr de terenuri de sport / 1.000

eleviNumăr 2013 10%

Fenomenul obezității printre elevi a crescut în ultimii ani, iar școlile ar trebui să le pună la dispoziție facilități sportive adecvate pentru

îmbunătățirea condiției fizice.

tabelul 17. Criterii de ordonare după prioritate pentru alocarea de fonduri între județe (infrastructura de sănătate)

indicator propus Măsură An Pondere Relevanță

Speranța de viațăNumăr de

ani2013 10%

Indică accesibilitatea persoanelor la servicii de sănătate de calitate. Țările dezvoltate sunt caracterizate de un nivel ridicat de calitate a

vieții, sugerat de speranța de viață.

Număr de locuitori / medic

Număr 2013 30%Indică accesibilitatea la serviciile medicale primare. Furnizarea unui

număr suficient de medici asigură, în general, rate de morbiditate mai mici și o speranță de viață mai mare.

Număr de paturi de spital / 100.000 de

locuitori Număr 2013 10%

Indică accesibilitatea la servicii medicale specializate. Disponibilitatea serviciilor complexe de urgență și de specialitate, cum sunt cele

oferite de spitale, sugerează, în general, o mai bună calitate a vieții cetățenilor.

Ponderea populației de peste 65 de ani din

total populație% 2011 20%

Indică nivelul cererii de servicii de sănătate, care este corelat direct cu vârsta medie a populației.

Număr de locuitori / farmacie

Număr 2013 30%Indică accesibilitatea la medicamente farmaceutice. Accesul la

farmacii asigură, în general, o stare mai bună de sănătate a populației.

70


tabelul 18. Criterii de ordonare după prioritate pentru alocarea fondurilor între județe (infrastructură culturală)


Număr de muzee Număr 2013 10%

Lipsa de muzee în multe orașe și sate reprezintă o piedică în dezvoltarea unei oferte culturale și turistice de mare forță. Investițiile

în astfel de unități culturale ar trebui să vizeze zonele cele mai defavorizate din punctul de vedere al infrastructurii muzeale și

expoziționale.

Număr de turiști găzduiți

Număr 2013 40%

Turismul și cultura sunt adesea interconectate. Polii turistici deja existenți ar trebui să fie susținuți prin investiții în infrastructura culturală, astfel încât potențialul lor să fie pe deplin valorificat, iar

sejururile turistice prelungite.

Număr de locuri în instituțiile /

companiile de artăNumăr 2013 10%

Disponibilitatea locurilor dedicate reprezentărilor artistice este un indicator al calității vieții. Investițiile în astfel de unități ar trebui să fie direcționate către acele așezări, în special din mediul urban, care

nu au sau au puține instituții de acest fel.

Număr de biblioteci publice

Număr 2013 10%

Bibliotecile publice oferă servicii culturale de bază care ar trebui să fie accesibile tuturor cetățenilor, indiferent de domiciliul acestora. Astfel, investițiile în astfel de unități ar trebui să fie orientată către zonele

cele mai defavorizate din punct de vedere cultural.

IDUL Valoare 2011 15%Investițiile în infrastructura culturală ar trebui să vizeze comunitățile

sărace, cu resurse limitate pentru astfel de investiții.


15%



tabelul 19. Criterii de ordonare după prioritate pentru alocarea de fonduri între județe (infrastructura sportivă)


Ponderea populației tinere (5-29) din total

populație

% 2011 40%Tinerii reprezintă cea mai mare parte a utilizatorilor de unități

sportive. Indicatorul reflectă disponibilitatea unei mase critice de utilizatori finali ai infrastructurii sportive.

Număr de cluburi sportive

Număr 2013 10%Numărul de cluburi este un indicator relevant pentru interesul față de sport al cetățenilor, indicând totodată o cerere ridicată pentru unități

sportive mai bune.Număr de sportivi

și sportive cu legitimație

Număr 2013 20%Numărul sportivilor/sportivelor cu legitimație este și ele relevant pentru evaluarea cererii de infrastructură sportivă la nivel local.

IDUL Valoare 2011 15%Investițiile în infrastructura de sport ar trebui să vizeze comunitățile

sărace, cu resurse limitate pentru astfel de investiții.


15%



109. odată ce fondurile sunt alocate între județe, următorul pas este acela de a decide pentru fiecare categorie de infrastructură socială în parte (adică educație, sănătate etc.) ce localități ar trebui să primească finanțare. Tabelele de mai jos includ o serie de criterii pentru ierarhizarea și selectarea investițiilor în aceste diverse tipuri de infrastructură socială. Acest model poate fi aplicat atât în cazul investițiilor în curs de desfășurare, cât și în cazul celor noi. În ceea ce privește primul caz, întrucât actualul portofoliu de proiecte al PNDL depășește cu mult resursele disponibile, criteriile de mai jos pot fi utilizate pentru a face o sortare a proiectelor existente și pentru a ajunge la o dimensiune gestionabilă a portofoliului (prin suspendarea, amânarea sau anularea unor investiții). În plus, rata de finalizare a unui proiect individual poate și trebuie luată în considerare atunci când sunt luate deciziile privind proiectele care vor rămâne în portofoliul PNDL; importanța acestui criteriu în ierarhizarea proiectelor (adică % pondere din scorul final) depinde de preferințele MDRAP în calitate de administrator al PNDL. Cât despre proiectele noi, acestea vor fi aprobate si inițiate dacă există suficient spațiu în pachetul bugetar al PNDL după asigurarea fondurilor necesare pentru toate proiectele în curs de desfășurare. Acest spațiu trebuie să existe nu numai pentru primul an, ci pentru toți anii următori, până la finalizarea proiectului. .

71


tabelul 20. Criterii de ordonare după prioritate pentru proiectele de infrastructură educațională în funcție de unități administrativ-teritoriale (UAT)

EtAPA 1 – identificarea localităților care ar trebui să primească cu prioritate fonduri pentru proiectele de infrastructură educațională

indicator propus Măsură An Pondere RelevanțăNumăr de persoane de vârstă școlară

(6-18) / preșcolară (3-6)

Număr 2011 30%Indică durabilitatea investițiilor educaționale. Existența unei mase critice de copii și elevi asigură eficiența și îmbunătățește impactul

cheltuielilor publice.

Ponderea populației cu studii

preuniversitare% 2011 10%

Este o măsură privind probabilitatea ca infrastructura educațională să fie utilizată.

Număr mediu de copii / elevi într-o

clasă Număr 2013 10%

Indică asigurarea unei infrastructuri educaționale suficiente pentru populația școlară. Un număr mare de elevi per clasă indică, în general,

nevoia de investiții suplimentare pentru extinderea infrastructurii existente.


Nivelul de dezvoltare socio-economică este puternic corelat cu calitatea serviciilor educaționale. Investițiile în aceste servicii ar trebui să vizeze comunitățile mai puțin dezvoltate, cu resurse limitate și cu problemele

sociale.


15%ISF este menit să fie o contrapondere la IDUL și măsoară capacitatea

unei autorități publice de a opera și întreține investiția în infrastructură după finalizarea acesteia.

Număr de PC-uri / 1.000 elevi

Număr 2013 10%

Accesul la infrastructura TIC din sistemul de învățământ este un indicator pentru calitatea vieții și pentru dotarea instituțiilor de învățământ (calitatea educației). Zonele sărace și îndepărtate se

confruntă, în general, cu un acces limitat la instrumente TIC atât la nivelul gospodăriilor, cât și la nivelul școlilor.


eleviNumăr 2013 10%

Fenomenul obezității printre elevi a crescut în ultimii ani, iar școlile ar trebui să le pună la dispoziție facilități sportive adecvate pentru

îmbunătățirea condiției fizice.EtAPA 2 – Coordonarea cu proiectele finanțate de UE*


A se propune pentru finanțare prin PNDR 2014-2020 sau POR 2014-2020 POR unitățile administrativ-

teritoriale care au un ISF mai mare de 4 milioane de euro. A se viza doar proiectele în infrastructura de

educație cu o valoare mai mică de 500.000 de euro.

Comunele care au un ISF mai mare au o capacitate bugetară mai ridicată și o capacitate administrativă mai mare, ambele necesare

pentru a pregăti o cerere de finanțare pentru PNDR sau POR și pentru a scrie proiecte de dezvoltare integrată, care sunt mai complexe și cu valoare mai ridicată (și eligibile în cadrul PNDR). În plus, proiectele de infrastructură de dimensiuni mai mici presupun costuri de operare și

întreținere mai reduse, permițând mai multor comune să beneficieze de investițiile respective.

500.000 de euro este pragul superior stabilit în documentul programatic preliminar al PNDR 2014-2020 și ar trebui utilizat și de

PNDL în vederea asigurării unei abordări coordonate.*Notă: Această etapă poate fi modificată pe baza versiunii finale a Ghidului solicitantului pentru Programul Operațional Regional 2014-2020 și pentru PNDR 2014-2020

tabelul 21. Criterii de ordonare după prioritate pentru proiecte privind infrastructura de sănătate în funcție de unități administrativ-teritoriale (UAT)

EtAPA 1 – identificarea localităților care ar trebui să primească cu prioritate fonduri pentru proiectele privind infrastructura de sănătate


Ponderea populației în vârstă de 65

de ani din total populație

% 2011 20%Indică nivelul cererii de servicii de sănătate, care este direct corelat cu

vârsta medie a populației.

Număr de locuitori / medic

Număr 2013 20%Indică accesibilitatea la serviciile medicale primare. Existența unui

număr suficient de medici asigură, în general, rate de morbiditate mai mici și speranță de viață mai mare.

72


tabelul 22. Criterii de ordonare după prioritate pentru proiectele de infrastructură culturală în funcție de unități administrativ-teritoriale (UAT)

EtAPA 1 – identificarea localităților care ar trebui să primească cu prioritate fonduri pentru proiectele de infrastructură culturală


Număr mediu de turiști

Număr2009-2013

30%

Acesta indică atractivitatea turistică a unei localități, ținând seama de faptul că turismul și cultura sunt puternic corelate. Polii turistici existenți

necesită investiții suplimentare în infrastructura culturală și de evenimente pentru a-ți îmbunătăți oferta pe care o pun la dispoziția vizitatorilor și

pentru a-și consolida competitivitatea.Număr mediu de vizitatori ai

muzeelor Număr

2009-2013

20%Acesta indică atractivitatea culturală a localităților. Astfel de investiții ar trebui să vizeze polii culturali și să urmărească valorificarea potențialului

lor existent.

Număr mediu de reprezentații

organizateNumăr

2009-2013

10%Acesta indică nivelul de prestare de servicii culturale. Mai multe

reprezentații indică existența unei cereri mari de evenimente culturale, care ar trebui sprijinite prin investiții în infrastructură.

Număr mediu de cititori activi din

bibliotecile publiceNumăr

2011-2013

10%Indicatorul arată nivelul cererii culturale la nivel local, orientând investițiile

într-un mod eficient.


Nivelul de dezvoltare socio-economică este puternic corelat cu calitatea serviciilor culturale. Investițiile în aceste servicii ar trebui să vizeze

comunitățile mai puțin dezvoltate, cu resurse limitate și cu problemele sociale.

EtAPA 1 – identificarea localităților care ar trebui să primească cu prioritate fonduri pentru proiectele privind infrastructura de sănătate


Număr de locuitori / farmacie

Număr 2013 20%Indică accesibilitatea la medicamente farmaceutice. Accesul la farmacii

asigură, în general, o stare de sănătate mai bună a populației.

Distanța față de cel mai apropiat

spitalKilometru 2013 20%

Indică accesibilitatea la servicii medicale specializate. Disponibilitatea serviciilor complexe de urgență și de specialitate, cum sunt cele oferite de spitale, sugerează, în general, o mai bună calitate a vieții cetățenilor.

Rata medie a mortalității / a mortalității

infantile

‰2009-2013

20%

Rata medie a mortalității este un indicator direct influențat de vârsta medie și de calitatea serviciilor medicale. Ratele de mortalitate mai mari indică atât o structură de vârstă nefavorabilă, cât și nevoia de

servicii medicale îmbunătățite.

EtAPA 2 – Coordonarea cu proiectele finanțate de UE*


A se propune pentru finanțare prin PNDR 2014-2020 sau POR 2014-2020 POR unitățile administrativ-

teritoriale care au un ISF mai mare de 4 milioane de euro. A se viza doar proiectele în infrastructura de

sănătate cu o valoare mai mică de 500.000 de euro.

Comunele care au un ISF mai mare au o capacitate bugetară mai ridicată și o capacitate administrativă mai mare, ambele necesare

pentru a pregăti o cerere de finanțare pentru PNDR sau POR și pentru a scrie proiecte de dezvoltare integrată, care sunt mai complexe și cu valoare mai ridicată (și eligibile în cadrul PNDR). În plus, proiectele de infrastructură de dimensiuni mai mici presupun costuri de operare și

întreținere mai reduse, permițând mai multor comune să beneficieze de investițiile respective.

500.000 de euro este pragul superior stabilit în documentul programatic preliminar al PNDR 2014-2020 și ar trebui utilizat și de

PNDL în vederea asigurării unei abordări coordonate.

*Notă: Această etapă poate fi modificată pe baza versiunii finale a Ghidului solicitantului pentru Programul Operațional Regional 2014-2020 și pentru PNDR 2014-2020.

73



15%ISF este menit să fie o contrapondere la IDUL și măsoară capacitatea unei autorități publice de a opera și întreține investiția în infrastructură după

finalizarea acesteia.EtAPA 2 – Coordonarea cu proiectele finanțate de UE*


A se propune spre finanțare prin PNDR 2014-2020 sau POR 2014-2020 localitățile care au un ISF mai mare de 4 milioane de euro. A se viza doar

proiectele de infrastructură culturală cu o valoare mai mică de 1.000.000 de euro. Dacă siturile de

patrimoniu cultural de clasă A sunt finanțate, a se viza siturile de patrimoniu cultural de clasă B.

Comunele care au un ISF mai mare au o capacitate bugetară mai ridicată și o capacitate administrativă mai mare, ambele necesare pentru a pregăti o cerere de finanțare pentru PNDR sau POR și pentru a scrie proiecte de dezvoltare integrată, care sunt mai complexe și cu valoare mai ridicată (și eligibile în cadrul PNDR). În plus, proiectele de infrastructură de dimensiuni mai mici presupun costuri de operare și întreținere mai reduse, permițând

mai multor comune să beneficieze de investițiile respective.1.000.000 de euro este pragul superior stabilit în documentul programatic preliminar al PNDR 2014-2020 și ar trebui utilizat și de PNDL în vederea

asigurării unei abordări coordonate.POR se concentrează pe siturile de patrimoniu cultural de clasă A din

zonele urbane și rurale și pe siturile de patrimoniu cultural de clasă B din zonele urbane. PNDR se concentrează pe siturile de patrimoniu cultural de clasă B din zonele rurale și tot astfel ar trebui să facă și PNDL pentru a se

asigura o abordare coordonată.*Notă: Această etapă poate fi modificată pe baza versiunii finale a Ghidului solicitantului pentru Programul Operațional Regional 2014-2020 și pentru PNDR 2014-2020.

tabelul 23. Criterii de ordonare după prioritate pentru proiectele de infrastructură sportivă în funcție de unitatea administrativ-teritorială (UAT)

EtAPA 1 – identificarea localităților care ar trebui să primească cu prioritate fonduri pentru proiectele de infrastructură sportivă


Ponderea populației tinere (5-29) din total

populație

% 2011 40%Tinerii reprezintă cea mai mare parte a utilizatorilor de unități sportive.

Indicatorul reflectă disponibilitatea unei mase critice de utilizatori finali ai infrastructurii sportive.

Număr de săli de sport / 1.000 de

locuitoriNumăr 2013 15%

Indicatorul este relevant pentru evaluarea disponibilității cantitative a unităților de sport de la nivel local. Investițiile de acest fel ar trebui să vizeze

zonele cele mai defavorizate din punctul de vedere al unităților sportive.


de locuitoriNumăr 2013 15%

Indicatorul este relevant pentru evaluarea disponibilității cantitative a unităților de sport de la nivel local. Investițiile de acest fel ar trebui să vizeze

zonele cele mai defavorizate din punctul de vedere al unităților sportive.


Nivelul de dezvoltare socio-economică este puternic corelat cu calitatea serviciilor sportive. Investițiile în aceste servicii ar trebui să vizeze

comunitățile mai puțin dezvoltate, cu resurse limitate și cu problemele sociale.


15%ISF este menit să fie o contrapondere la IDUL și măsoară capacitatea unei autorități publice de a opera și întreține investiția în infrastructură după

finalizarea acesteia.



A se viza doar proiectele de infrastructură sportivă cu o valoare mai mică de 665.720 de

euro.

Acest lucru este în conformitate cu standardul de cost inclus în HG nr. 363/2010. Niciun program operațional al UE nu propune finanțarea

infrastructurii sportive în zonele rurale.


74


anexa 2:Ateliere pentru schimb de cunoștințe și diseminare

Echipele Băncii Mondiale au organizat în întreaga țară un număr de 24 de ateliere de lucru pentru schimb de cunoștințe și diseminare, în care au fost prezentate principalele constatări și recomandări corespunzătoare celor patru componente ale proiectului în prezența (în total) a aproape 700 de beneficiari de investiții publice și a altor părți interesate relevante. În lunile septembrie și octombrie 2015, au fost organizate opt seminarii în toate cele opt regiuni din România, în cadrul cărora au fost prezentate și discutate principalele soluții pentru o mai bună ierarhizare (ordonare după prioritate) a investițiilor publice și pentru aplicarea unor mecanisme adecvate de coordonare între diferitele strategii și programe finanțate de la bugetul de stat și din fondurile europene (Componenta 1). În timpul a patru seminarii organizate în luna octombrie 2015 în regiunile Sud-Vest, Nord-Vest, Nord-Est și București-Ilfov, experții Băncii Mondiale au prezentat și discutat principalele constatări și propuneri în urma evaluării portofoliului de proiecte al Programului Național de Dezvoltare Locală - PNDL (Componenta 2).

În plus, în luna octombrie, au fost organizate două ateliere de lucru care au abordat inovațiile în materie de proiecte tehnice și tehnologii din domeniul de investiție al infrastructurii publice (Componenta 3), după ce, în perioada verii, au fost organizate alte două seminarii pentru prezentarea principalelor propuneri privind modul în care se pot îmbunătăți condițiile de locuit din România (Componenta 4).

Lista completă de ateliere de lucru, care include locul, data, tema și numărul de participanți, este prezentată mai jos.

Locnumăr de

evenimenteData temă / Componentă

număr de partici-panți

Călărași 210

septembrie 2015

Coordonarea strategiilor și programelor pentru investițiile finanțate de la bugetul de stat și din fonduri europene în infrastructura din România (Componenta 1) și Dezvoltare durabilă, dezvoltare favorabilă incluziunii și identificarea unor mecanisme pentru

pregătirea de proiecte în vederea finanțării europene (Componenta 2)

56

București 214

septembrie 2015



28

Brăila 216

septembrie 2015



66

Craiova 217

septembrie 2015



47

Alba Iulia 26

octombrie 2015



65

75

Anexa 2: Ateliere pentru schimb de cunoștințe și diseminare

Locnumăr de

evenimenteData temă / Componentă

număr de partici-panți

Cluj Napoca

28

octombrie 2015



82

Timișoara 213

octombrie 2015



43

Piatra Neamț

215

octombrie 2015



38

București 115

octombrie 2015

Evaluarea portofoliului de proiecte al PNDL (Componenta 2) 16

Caransebeș 119

octombrie 2015


Baia Mare 121

octombrie 2015


Piatra Neamț

123

octombrie 2015


București 112

octombrie 2015

Proiecte tehnice și tehnologii eficiente și inovative pentru investițiile în infrastructura publică din România (Componenta 3)

22

București 113

octombrie 2015

Proiecte tehnice și tehnologii eficiente și inovative pentru investițiile în infrastructura publică din România (Componenta 3)

19

București 124 iulie 2015

Sectorul locuințelor din România (Componenta 4) 45

București 128 iulie 2015

Sectorul locuințelor din România (Componenta 4) 55

76

Date post:	30-Dec-2019
Category:	Documents
Upload:	others
View:	9 times
Download:	0 times

Armonizarea proiectelor finanțate de la bugetul de stat și...

Documents