1.2. Analizaţi elementele statului ca subiect de drept

Importanţa cunoaşterii şi studierii elementelor constitutive ale statului derivă din

necesitatea de a şti dacă o anumită societate umană poate fi considerată ca stat. De

asemenea, elementele constitutive ale statului au o importanţă definitorie,

condiţionând apariţia, dispariţia sau reînvierea statului.

Doctrina constituţională operează în enunţul elementelor statului cu următoarele

noţiuni:

a) elementul personal - poporul sau naţiunea;

b) elementul material - teritoriul;

c) elementul formal- autoritatea politică exclusivă sau suveranitatea. Statul apare

ca o îmbinare a unor elemente de fapt - teritoriul şi

poporul - cu un element politico-juridic, adică o putere politică reglementată

juridic, puterea politică organizată, ce poate exercita în mod legitim constrângerea.

In literatura de specialitate se menţionează că, pentru existenţa unui stat este

necesară unitatea a trei elemente: 1) naţiunea - ca dimensiune demografică a

statului; 2) teritoriul - dimensiune materială a statului şi puterea de stat - ca

dimensiune politico-juridică.

a. Naţiunea ca element constitutiv al statului

Aşadar, în literatura de specialitate colectivitatea umană care stă la baza statului

este definită înmod diferit, şi anume:populaţie, popor, naţiune. Populaţia constituie

dimensiunea demografică, psihologică şi spirituală a statului. Este comunitatea

indivizilor care se află pe un teritoriu strict determinat al statului şi asupra căreia se

exercită puterea de stat. Un teritoriu fără populaţie nu poate constitui un stat. Din

populaţia ţării fac parte cetăţenii săi, cetăţenii străini şi apatrizii. Dintre aceste trei

Categorii de persoane, numai cetăţenii se bucură de deplinătatea drepturilor şi

posedă deplinătatea obligaţiilor stabilite de stat. Prin esenţa sa, statul este o formă

specifică de organizare a unei colectivităţi umane, ceea ce condiţionează faptul că

populaţia constituie una dintre „dimensiunile inerente a statului". însă, prof. Victor

1

Popa menţionează că noţiunea de populaţie poate deveni o sursă de ambiguităţi,

având un caracter elastic, el poate fi atribuit şi la o zonă sau o regiune, iar noţiunea

de popor are un caracter concret şi se utilizează numai alături de noţiunea de stat.

Poporul este o colectivitate umană care locuieşte, la un moment dat, pe un

teritoriu sau pe alte teritorii şi care prezintă aceeaşi identitate lingvistică,

culturală, etnică şi religioasă. în opinia prof. I. Deleanu, cu care suntem şi noi de

acord, (diminuând importanţa noţiunii de popor, care în viziunea sa desemnează

masa indivizilor, indiferent de naţionalitate, constituită ca suport demografic al

statului) naţiunea este elementul constitutiv al statului, deoarece acesta nu este

simpla expresie a organizării unei colectivităţi umane „oarecare", ci a uneia

omogene, perene şi distincte de alte colectivităţi prin legăturile indestructibile şi

specifice existente între membrii care o alcătuiesc. Sentimentul naţional constituie

cel mai puternic ferment al coeziunii statului şi al permanenţei lui175. în opinia prof

Gh. I ancu naţiunea este poporul de ieri, de azi şi de mâine, poporul în istorie,

identificându-se cu conceptul de cultură şi de unitate culturală. Poporul este

anterior statului176.

Naţiunea este o comunitate umană formată istoriceşte pe un teritoriu distinct de

care ea îşi leagă trecutul istoric, prezentul şi viitorul?11 Ceea ce-i asigură

populaţiei distinctibilitatea şi permanenţa este naţiunea. în unele cazuri populaţia

este identificată cu naţiunea, totuşi naţiunea nu trebuie confundată nici cu

populaţia, nici cu statul. Termenul de naţiunea este mai restrâns ca populaţia,

naţiunea fiind produsul unui îndelungat proces istoric, având la bază comunitatea

de origine etnică. Elementele naţiunii sunt: rasa, limba, religia, tradiţii istorice,

interesele materiale şi culturale comune, situaţia demografică. Datorită unor

circumstanţe, aceste elemente nu pot fi întotdeauna întrunite. Totodată, naţiunea nu

trebuie confundată cu naţionalitatea.

Naţionalitatea reprezintă atât legătura individuală cu statul, cât şi leagă în

acelaşi timp indivizii între ei. Ea reprezintă apartenenţa individului la o naţiune. La

început, această legătură apărea în virtutea relaţiilor de vasalitate sau supuşenie

faţă de monarh. în prezent, această legătură abstractă poate apărea odată cu

2

naşterea (relaţiile de rudenie) sau pe parcursul vieţii (reintegrarea, naturalizarea

ş.a.).

Deseori, colectivitatea umană care stă la baza statului este întâlnită sub

denumirea de popor sau naţiune. în dreptul intern al statelor, în marea majoritate a

constituţiilor, este utilizată noţiunea de popor. Astfel, în art.2 din Constituţia

Republicii Moldova se consacră că suveranitatea naţională aparţine poporului

Republicii Moldova. Articolul 10 din Constituţie stabileşte că statul are drept

fundament unitatea poporului Republicii Moldova.179

Din punct de vedere al coraportului stat-naţiune, statele se pot împărţi în state

naţionale sistate multinaţionale.

Statele naţionale sunt acelea în care populaţia majoritară formează o singură

naţiune, denumirea căreia ele o şi poartă. De exemplu, Franţa are la bază naţiunea

franceză. Majoritatea statelor europene sunt state

naţionale. Există cazuri când una şi aceeaşi naţiune stă la baza mai multor state. De

exemplu naţiunea arabă este organizată în mai multe state arabe, naţiunea coreeană

- în două state coreene. Elveţia este constituită din comunităţi a trei mari naţiuni -

germană, franceză şi italiană. Canada are la bază comunităţi care fac parte din

naţiunea franceză şi naţiunea engleză. Acelaşi lucru l-am putea spune şi despre

România şi Republica Moldova care au la bază o naţiune comună - naţiunea

românească. Ideea de stat naţional nu exclude existenţa pe teritoriul lui a unor

minorităţi naţionale sau grupuri etnice, adică a unor populaţii de altă naţionalitate

decât cea care s-a constituit într-un stat propriu, care locuiesc compact sau

dispersat pe teritoriul statului naţional.

Statele multinaţionale sunt statele ale căror populaţie este formată din mai multe

naţionalităţi, vorbind limbi diferite şi având culturi şi un trecut istoric diferit. De

exemplu, în Federaţia Rusă pe lângă naţiunea rusă se încadrează tătarii, ciuvaşii,

başkirii etc. în asemenea state coeziunea naţională este greu de realizat.

b. Teritoriul ca element constitutiv al statului

3

Partea din globul pământesc ce cuprinde solul, subsolul, apele şi coloana de aer

de deasupra solului şi apelor asupra cărora statul îşi exercită puterea sa suverană

- teritoriul statului. Unii autori atribuie la teritoriul statului navele maritime,

navele aeriene, rachetele cosmice, precum şi terenul pe care este situată

reprezentanţa diplomatică dintr-un stat străin.189 Funcţiile teritoriului sunt:

teritoriul este factorul care permite situarea statului în spaţiu, localizând astfel

statul şi delimitânduse de alte state;

• prin intermediul teritoriului statul stabileşte legătura cu cei caren locuiesc,

definindu-le calitatea specială de apartenenţă la statul respectiv (calitate de

supuşenie sau cetăţenie);

• determină întinderea geografică a puterii de stat;

• teritoriul este simbolul şi factorul de protecţie a ideii naţionale.

Natura juridică a teritoriului şi raporturile dintre stat şi teritoriu.

Teritoriul este dimensiunea materială a statului. El nu este doar o noţiune

geografică, ci şi un concept politic şi juridic. în legătură cu natura juridică a

teritoriului este cunoscută o diversitate de concepţii, care explică relaţia stat-

teritoriu:

•„Teoria patrimonială' este specifică epocii feudale. Potrivit acesteia, puterea

statului asupra teritoriului izvorâte din proprietatea exclusivă a monarhului asupra

pământului, implicit asupra teritoriului. Monarhul era în drept să modifice

întinderile teritoriale prin vindere, schimbare, dăruire etc. Suveranitatea teritorială

era confundată cu proprietatea feudală asupra pământului.

•„ Teoria teritoriului-subiect" porneşte de la ideea că nu este obiect asupra

căruia statul îşi exercită anumite drepturi reale, ci un element constitutiv al

personalităţii juridice a statului. Statutul fără teritoriu n-şi poate exprima voinţa sa.

Ceea ce caracterizează voinţa statului, indiferent de forma prin care ea se exprimă

este suveranitatea.

4

Această suveranitate se poate manifesta doar în cadrul unui teritoriu, care devine

un element al voinţei şi al personalităţii statului. Teritoriul trebuie privit ca un

element indisolubil legat de puterea publică.

• „ Teoria teritoriului-obiect" susţine că teritoriul este un obiect al dominaţiei

statului. Dominaţia nu se confundă cu dreptul de proprietate. In esenţa acestei

teorii se susţinea că asupra teritoriului se exercită concomitent două drepturi: a) al

proprietarului care poate poseda, folosi sau dispune de obiectul proprietăţii sale în

corespundere cu legea; b) al statului care, în virtutea dreptului, îşi exercită

suveranitatea asupra acestuia. Dominaţia statului se caracterizează prin dreptul de a

asigura ordinea şi de a percepe impozite de la cei care locuiesc pe acest teritoriu.

• „ Teoria teritoriului-limită " apare în secolul al XX-lea, care consideră că

teritoriul unui stat are limitele exercitării puterii, suprafaţa înăuntrul căreia, legile

statului se aplică persoanelor şi bunurilor ce se găsesc pe teritoriul dat.

• „Teoria competenţei" - o concepţie apropiată de teoria teritoriului-limită,

care pleacă de la ideea superiorităţii ordinii internaţionale de drept asupra celei

statale. Conform acestei teorii teritoriul statului este doar cadrul spaţial determinat

de ordinea juridică internaţională. Un stat poate să exercite în afara teritoriului său

cel mult o competenţă fără a putea să-şi extindă suveranitatea.

Potrivit doctrinei actuale, teritoriul este privit ca un element constitutiv al

statului care reprezintă spaţiul în care se exercită competenţa statului şi în care se

realizează organizarea lui politică şi juridică. Teoriile examinate nu sunt în măsură

să dea raporturilor dintre stat şi teritoriu o explicaţie adoptată etapei actuale de

dezvoltare a realităţilor naţionale şi internaţionale. Nici o teorie nu poate fi

considerată compatibilă cu mentalitatea actuală a comunităţii internaţionale, dacă

nu porneşte de la ideea că puterea statului asupra teritoriului este o manifestare a

suveranităţii poporului. Teritoriul, de-a lungul istoriei, are un rol hotărâtor în

dezvoltarea popoarelor şi a statelor. Teritoriul, ca element constitutiv al statului, are

o importanţă definitorie, deoarece în lipsa teritoriului o comunitate umană nu are

puterea constituirii unui stat. Astfel, delimitarea teritorială, stabilirea exactă a

5

spaţiului geografic asupra căruia se exercită puterea de stat (suveranitatea) apare ca

o caracteristică esenţială a statului.

Elementele constitutive ale teritoriului, precum am menţionat mai sus sunt

solul, subsolul, apele şi coloana de aer ce se află deasupra solului şi apelor asupra

cărora statul îşi exercită puterea sa suverană.

Solul-principalul element al teritoriului, care este alcătuit din uscatul aflat sub

suveranitatea statului, indiferent de locul unde este situat geografic. Subsolul intră

în componenţa teritoriului statului fără nici un fel de îngrădire juridică

internaţională.

Subsolul este alcătuit din stratul care se află imediat dedesubtul solului sau

spaţiului acvatic a unui stat. Statul are dreptul deplin de a dispune de subsol.195

Spaţiul acvatic - alcătuit din apele interioare şi marea teritorială. Apele interioare

pot fi: râuri, lacuri şi canale, apele porturilor, ale băilor maritime. Marea teritorială

(apele teritoriale) cuprinde fâşia maritimă de o anumită lăţime situată de-a lungul

litoralului unui stat şi supusă suveranităţii lui. în dreptul internaţional nu s-a ajuns

încă la un acord asupra distanţei până la care se întinde marea teritorială în raport

cu solul unui stat (în România: 12 mile marine).

Platoul continental- prelungire a teritoriului statului, care reprezintă solul şi

subsolul mării adiacente coastelor situate dincolo de marea teritorială (până la o

adâncime de 200 m). Lângă platoul continentaleste zonă maritimă cu regim special

numită „zona contiguă sau adiacentă". Zona contiguă este spaţiu maritim aflat

dincolo de marea teritorială. Ea se extinde la o anumită distanţă, de obicei nu mai

mult de 12 mile de la linia de bază a mării teritoriale. în acest spaţiu statul poate

exercita anumite drepturi suverane (protejarea intereselor sale economice, vamale,

fiscale etc.).

Spaţiul aerian este alcătuit din coloana aeriană aflată deasupra solului şi

spaţiului acvatic al unui anumit stat, până la înălţimea unde începe spaţiul cosmic.

Delimitarea teritoriului. Pentru a fixa în spaţiu competenţa statală, teritoriul

statului trebuie delimitat de teritoriul altor state, iar aceasta se face prin frontiere.

6

Frontierele sunt liniile reale sau imaginare trasate între diferite puncte ale

globului pământesc pentru a delimita teritoriul unui stat. Ele sunt terestre, fluviale,

maritime, aeriene. Frontierele pot fi:

• „orografice" - cele trasate cu ajutorul formelor de relief;

• „geometrice" - cele trasate prin linii drepte între anumite puncte;

• „astronomice" - trasate cu ajutorul unor meridiane sau paralele geografice.

Delimitarea mărilor teritoriale şi a zonelor maritime cu regim special se face

prin manifestarea de voinţă a statului respectiv sau prin convenţii internaţionale

încheiate între statele interesate. Frontierele fac parte din teritoriu şi sunt

inviolabile.

Constituţia Republicii Moldova în art.3, aliniatul 2 postulează inviolabilitatea

frontierelor: „frontierele ţării sunt consfinţite prin lege organică, respectându-se

principiile şi normele unanim recunoscute ale dreptului internaţional". Legea

privind Frontiera de Stat a Republicii Moldova stabileşte că Frontiera de Stat a

Republicii Moldova este linia ce desparte, pe uscat şi pe apă, teritoriul Republicii

de teritoriile statelor vecine, iar pe planul vertical delimitează spaţiul aerian şi

subsolul statelor vecine. Totodată, se stipulează că frontiera de stat stabileşte

limitele spaţiale de acţiune a suveranităţii de stat a Republicii Moldova. Frontiera

de stat se stabileşte în tratatele încheiate de Republica Moldova cu statele vecine în

baza totalurilor activităţii comisiilor bilaterale de demarcare. Frontiera se

marchează pe teren cu semne de frontieră clar vizibile.

Ceea ce se găseşte în interiorul frontierelor trasate relevă suveranitatea statului.

Datorită acestui fapt frontierele sunt ocrotite de intervenţii ilegale. Trecerea ilegală

a frontierei de stat a Republicii Moldova atrage după sine răspundere

administrativă sau penală199.

Inalienabilitatea şi indivizibilitatea teritoriului. Statul se bucură de

suveranitate teritorială. Suveranitatea teritorială implică atât drepturi cât şi obligaţii

pentru state. Celorlalte state le este interzis să aducă atingere suveranităţii

teritoriale a statului. Principiul inalienabilităţii teritoriului statului exprimă

obligaţia existentă în sarcina celorlalte state de a respecta această suveranitate

7

teritorială a statului. Indivizibilitatea şi inalienabilitatea sunt proprietăţi

indispensabile teritoriului ce degajă din principiul integrităţii teritoriale a

statelor200.

Aplicarea principiului inalienabilităţii teritoriului presupune respectarea

anumitor condiţii. Actului Final al Conferinţei pentru Securitate şi Cooperare în

Europa adoptat la Helsinki la 1 august 1975 a enunţat principiile inviolabilităţii

frontierelor şi integrităţii teritoriale a statelor. La art. III şi IV, din „Declaraţia

privind principiile care guvernează relaţiile reciproce dintre statele participante" a

Actului Final de la Helsinki, au fost statuate principiile inviolabilităţii frontierelor

şi integrităţii teritoriale a statelor, astfel: Art. III. Inviolabilitatea frontierelor.

„Statele participante consideră inviolabile, fiecare, frontierele celuilalt, precum şi

frontierele tuturor statelor din Europa, şi

în consecinţă ele se vor abţine acum şi în viitor de la orice atentat împotriva acestor

frontiere. în consecinţă, ele se vor abţine, de asemenea de la orice cerere sau de la

orice act de acaparare a întregului sau a unei părţi a teritoriului oricărui stat

participant". Art. IV. Integritatea teritorială a statelor. „Statele participante vor

respecta integritatea teritorială a fiecăruia din statele participante. în consecinţă, ele

se vor abţine de la orice acţiune incompatibilă cu scopurile şi principiile Cartei

Naţiunilor Unite, împotriva integrităţii teritoriale, a independenţei politice sau a

unităţii oricărui stat participant, şi în special de la orice asemenea acţiune care

constituie o folosire a forţei sau ameninţarea cu forţa. Statele participante se vor

abţine, de asemenea, fiecare de a face din teritoriul celuilalt obiectul unei ocupaţii

militare sau al altor măsuri de folosire directă sau indirectă a forţei în contradicţie

cu normele dreptului internaţional sau obiectul unei dobândiri prin asemenea

măsuri sau prin ameninţarea cu ele. Nici o ocupaţie sau dobândire de această

natură nu va fi recunoscută ca legală.

Afirmarea şi consacrarea principiilor inviolabilităţii frontierelor şi integrităţii

teritoriale a statelor, ca principii fundamentale ale dreptului internaţional

contemporan al suveranităţii teritoriale, presupune dreptul statelor la

inviolabilitatea şi intangibilitatea teritoriului asupra căruia îşi exercită suveranitatea

8

şi obligaţiile celorlalte state de a nu aduce atingere teritoriului de stat. întrucât

teritoriul statelor este inalienabil şi indivizibil, orice atingere adusă principiilor

integrităţii teritoriale a statelor şi inviolabilităţii frontierelor, prin ocupaţie militară

sau alte acte de forţă din partea unui stat sau grupuri de state, reprezintă încălcări

grave ale Cartei O.N.U. şi celorlalte principii fundamentale ale dreptului

internaţional.

Constituţia Republicii Moldova, în art.3, alin. 1 consacră „Teritoriul Republicii

Moldova este inalienabil" şi „frontierele ţării sunt consfinţite de lege organică".

Această prevedere duce la anumite consecinţe pentru Republica Moldova:

• teritoriul său nu ar putea fi modificat fără să se aducă atingere voinţei

poporului care-1 locuieşte;

• micile modificări ale frontierei de stat („rectificări de frontiere"), cerute de

anumite împrejurări, nu se pot efectua decât printr-o modificare a Constituţiei;

• interzicerea de către Constituţie a luării oricărei măsuri ce ar implica

recunoaşterea în folosul altui stat a unor atribuţii de putere pe o porţiune a

teritoriului statului nostru.

• acest principiu nu este incompatibil cu recunoaşterea de către statul nostru a

imunităţilor şi privilegiilor reprezentanţelor diplomatice pe teritoriul său.

Inviolabilitatea reprezentanţelor diplomatice este o instituţie recunoscută prin

uzanţe diplomatice general acceptate între statele moderne.201

Constituţia Republicii Moldova, în art. 1, alin. 1, prevede: „Republica Moldova

este un stat suveran şi independent, unitar şi indivizibil". Principiul inalienabilităţii

şi indivizibilităţii teritoriului statului interzice orice formă de înstrăinare a acestuia.

în opinia unor autori sunt incompatibile cu principiul inalienabilităţii teritoriului

practicele de abandonare a unor teritorii, de pierdere a acestora prin prescripţie,

cesiunile, donaţiile sau vânzările de teritorii. în epoca modernă, teritoriul statului

nu poate fi divizat în componente teritoriale distincte pentru a fi apoi înstrăinate

pentru diferite motive. O asemenea înstrăinare ar afecta însăşi suveranitatea

statului ca atare. în practică, acest principiu a fost încălcat prin art. 10 al Tratatului

între Republica Moldova şi Ucraina cu privire la frontiera de stat din 18.08.1999,

9

care prevede că părţile contractante vor semna un protocol adiţional la prezentul

Tratat, care este partea lui integrantă şi care reglementează problemele transmiterii

în proprietate Ucrainei a sectorului de autostradă Odesa-Reni în regiunea localităţii

Palanca a Republicii Moldova, precum şi a sectorului de teren, prin care trece

acesta, şi regimul lor de exploatare. Astfel, conform protocolului adiţional

Republica Moldova a transmis în proprietate (posesiune, folosinţă şi administrare)

Ucrainei sectorul de autostradă Odesa-Reni cu lungimea de 7,77 km în regiunea

localităţii

Palanca a Republicii Moldova precum şi sectorul de teren, prin care trece acesta.

Sectorul transmis constituie proprietatea Ucrainei pe teritoriul Republicii Moldova.

Ratificarea acestui tratat şi în special protocolul adiţional la tratat a stârnit

nemulţumiri din partea populaţiei din zona respectivă prin constituirea unui

comitet Palanca, deoarece privează populaţia locală de dreptul de circulaţie liberă

pe porţiunea de drum respectivă şi le creează dificultăţi în prelucrarea câmpurilor

agricole şi transportarea produselor agricole202 .

Indivizibilitatea teritoriului semnifică unitatea acestuia Teritoriul fiind un

element constitutiv al statului, nu poate fi divizat şi înstrăinat altor entităţi statale.

Faptul că teritoriul statal este împărţit în unităţi administrativ-teritoriale care se

bucură de autonomie locală nu are, în acest sens, nici o relevanţă, întrucât unităţile

respective nu sunt opuse statului ca atare.

Conceptul de organizare administrativă a teritoriului. Funcţiile şi sarcinile

statului sunt atât de complexe încât ele nu pot fi realizate pe întreaga întindere a

teritoriului său doar cu ajutorul organelor centrale. Numărul mare al cetăţenilor, ale

căror nevoi trebuie satisfăcute de aparatul de stat, face să fie imposibilă ca organele

centrale să îndeplinească singure, direct şi operativ aceste activităţi. De aceea, este

necesar să se creeze în cadrul statului un număr de unităţi teritoriale, înzestrate cu

organe chemate să exercite administraţia publică legată de viaţa locală. într-un stat

unitar, organizarea administrativă a teritoriului este, şi ea unitară, ca aspect al

egalităţii juridice a teritoriului de stat. însă, sunt şi excepţii, dar numai dacă sunt

recunoscute expres de Constituţie ori dacă aceasta îngăduie legiuitorului ordinar să

10

le stabilească203 . Exemple de excepţii: organizarea administrativă a capitalei ţării;

în Constituţia Franţei de exemplu, reglementează departamentele de peste mări şi

teritoriile de peste mări; Constituţia

Italiei fixează cinci regiuni cu forme şi condiţii speciale de autonomie, potrivit

statutelor speciale adoptate prin legi constituţionale etc. în Danemarca Constituţia

stabileşte un regim special pentru administrarea Insulelor Feroe şi Groenlanda etc.

în Republica Moldova Constituţia prevede acordarea de statute juridice speciale:

municipiului Chişinău - capitala Republicii Moldova; unităţii teritoriale autonomă

Găgăuzia; localităţilor din stânga Nistrului.

Organizarea administrativă a teritoriului reprezintă delimitarea teritoriului în

unităţi administrative, făcută în scopul îndeplinirii pe teren a sarcinilor statului.204

Prin organizarea din punct de vedere administrativ a teritoriului statul urmăreşte ca

prin structurile administrativ-teritoriale pe care le creează să poată conduce şi

guverna mai uşor societatea, iar colectivităţile locale, indiferent la ce nivel nu s-ar

situa, tind spre o gestiune autonomă accentuată a problemelor pe care le privesc,

atât în raport cu statul cât şi cu structurile administrativ-teritoriale organizate la

nivel superior.

Orice stat pentru a putea fi bine condus şi administrat îşi împarte teritoriul în

unităţi administrativ-teritoriale, cărora le recunoaşte personalitatea juridică şi le

conferă totodată atât atribuţii de drept public, cât şi atribuţii cu caracter privat.

Organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova este reglementată de

Constituţie şi legea privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii

Moldova, nr. 764-XV din 21.12.2001. Constituţia Republicii Moldova, în art. 110,

prevede: „Teritoriul Republicii Moldova este organizat, sub aspect administrativ,

în raioane, oraşe şi sate. în condiţiile legii, unele oraşe pot fi declarate municipii."

Satul este unitatea administrativ-teritorială de bază, care reprezintă populaţia

rurală unită prin teritoriu, relaţii economice, social-culturale, tradiţii şi obiceiuri.

Două sau mai multe sate se pot asocia pentru a constitui o singură unitate

administrativ-teritorială numită comună.

11

Oraşul este o unitate administrativ-teritorială mai dezvoltată decât satul din punct

de vedere economic şi social-cultural, dar şi numeric. Oraşelor le revine un rol

deosebit în viaţa economică, social-culturală, ştiinţifică şi administrativă a ţării. în

unele cazuri oraşelor li se acordă statutul de municipiu. în Republica Moldova au

statut de municipiu următoarele oraşe: Chişinău, Bălţi, Bender şi Tiraspol.

Potrivit legislaţiei în vigoare, unităţile administrativ-teritoriale se constituie

atunci când acestea reprezintă o populaţie care depăşeşte 1000 de locuitori şi

dispun de mijloace financiare suficiente pentru întreţinerea aparatului primăriei şi a

instituţiilor sferei sociale. Formarea, desfiinţarea şi schimbarea statutului unităţilor

administrativ-teritoriale ţine exclusiv de competenţa Parlamentului, la propunerile

Guvernului şi a autorităţilor administraţiei publice locale.

Pentru determinarea statutului special al capitalei Republicii Moldova,

Parlamentului a adoptat Legea nr. 431 -XIII din 19.04.1995 privind statutul

municipiului Chişinău. Astfel, municipiul Chişinău reprezintă o unitate

administrativ-teritorială divizată în 5 sectoare: Centru, Ciocana, Botanica,

Buiucani, şi Râşcani. Sectoarele au în componenţă o parte din teritoriul de bază al

municipiului, precum şi 19 oraşe, sate şi comune în calitate de unităţi

administrativ-teritoriale de primul nivel. Municipiul Chişinău este unitate

administrativ-teritorială de nivelul al doilea.

Pentru determinarea statutului special al Găgăuziei, Parlamentul adoptă Legea

nr.344-XIII din 23.12.1994 privind statutul juridic special al Găgăuziei (Găgăuz-

Yeri). Această lege prevede în preambul că „purtător iniţial al statutului Găgăuziei

(Găgăuz-Yeri - locul unde trăiesc găgăuzii) este poporul găgăuz puţin numeros,

care locuieşte compact pe teritoriul Republicii Moldova". O asemenea afirmaţie

vine în contradicţie cu noţiunea de popor, deoarece pe teritoriul Republicii

Moldova nu locuiesc mai multe popoare, ci există un singur popor al Republicii

Moldova constituit din suma tuturor cetăţenilor care locuiesc pe acest teritoriu,

indiferent de naţionalitate. La fel, nu are suport logic, nici prevederea de la alin.4 al

art. 1 din Lege: „în cazul schimbării statutului Republicii Moldova ca stat

independent poporul Găgăuziei are dreptul la autodeterminare externă", deoarece

12

în conformitate cu art. 111 din Constituţia Republicii Moldova, Găgăuzia este o

unitate teritorială autonomă cu un statut special care, fiind o formă de

autodeterminare a găgăuzilor, este parte integrantă şi inalienabilă a Republicii

Moldova şi soluţionează de sine stătător, în limitele competenţei sale, potrivit

prevederilor Constituţiei Republicii Moldova, în interesul întregii populaţii,

problemele cu caracter politic, economic şi cultural.

în determinarea statutului special de autonomie al localităţilor din stânga

Nistrului, Parlamentul Republicii Moldova a adoptat la 22 iulie 2005 Legea nr.

173-X VI cu privire la prevederile de bază ale statutului juridic special al

localităţilor din stânga Nistrului (Transnistria). în preambul legii se menţionează că

scopul adoptării este întărirea unităţii poporului, restabilirea integrităţii teritoriale a

statului, crearea spaţiilor juridic, economic, de apărare, social, vamal, umanitar şi a

altor spaţii unice, precum şi al asigurării păcii civice, încrederii, înţelegerii

reciproce şi concordiei în societate, stabilităţii, securităţii şi dezvoltării

democratice a statului, precum şi luând în considerare necesitatea de a acorda

populaţiei Transnistriei asistenţă umanitară, politică, social-economică şi juridică

în vederea depăşirii urmărilor conflictului. Conform art.3 alin.2 al Legii nr.

173/2005, Transnistria este parte componentă inalienabilă a Republicii Moldova şi,

în limita împuternicirilor stabilite de Constituţie şi alte legi ale Republicii

Moldova, soluţionează problemele date în competenţa ei. Unitatea teritorială

autonomă cu statut juridic special Transnistria va avea propriile autorităţi publice.

c. Puterea publică ca element constitutiv al statului

Pentru existenţa juridică a unui stat nu este suficient ca acesta să posede un

teritoriu şi o populaţie. Pe lângă aceste două elemente este nevoie şi de o guvernare

efectivă, de o putere publică. În literaturajuridică şi politică, pentru desemnarea

acestui uitim element al statului se utilizează termenul de: putere publică (de stat);

autoritate publică; autoritate politică exclusivă sau suverană; suveranitate etc. Cel

mai reuşit termen, care exprimă cel de-al treilea element constitutiv al statului este

puterea publică (de stat).

13

Putere (lat. potestas - putere, abilitate) - abilitate sau drept de a face ceva,

capacitate de a impune propria voinţă sau de a exercita autoritatea asupra altora.

Puterea poate fi de diferite tipuri: politică, legislativă, judecătorească, spirituală etc.

Puterea desemnează ansamblul sau sistemul relaţiilor de putere constituite într-o

societate istoriceşte determinată, exprimând autoritatea pe care un individ sau un

grup de indivizi o are asupra altora pentru realizarea unui scop comun, asumat de

membrii colectivităţii sau impus acestora de către cei care exercită puterea.

Puterea este un fenomen relaţional, ea preexistă formelor ei de manifestare, este

o energie socială. Scopul puterii poate fi deliberat (asumat de către cei asupra

cărora se exercită puterea) sau impus (presiune exterioară). Raporturile existente

între subiectul şi obiectul puterii explică de mijloacele la care recurge puterea

pentru a se înfăptui. Puterea este un fenomen esenţialmente social. Ea nu poate fi

concepută în afara societăţii, ea nu se poate manifesta decât prin intermediul

relaţiilor sociale. Puterea este o condiţie a ordinii sociale, iar libertatea şi binele

sunt posibile doar într-o asemenea ordine.

Orice societate, oricât de primitivă ar fi, trebuie să depindă de o anumită

organizare şi distribuire a puterii. Puterea sprijină ordinea fundamentală a societăţii

şi organizarea socială în cadrul ei. Ea stă în spatele oricărei asociaţii şi îi susţine

structura. Fără putere nu există nici o organizaţie şi nici ordine. Specificul oricărei

puteri constă în posibilitatea purtătorilor acesteia de a-şi impune voinţa altora, de a

determina supunerea sau subordonarea altora. Puterea se manifestă doar în cadrul

relaţiilor sociale şi nu poate fi concepută în afara societăţii. Distingem o diversitate

de expresii ale puterii: putere economică, militară, legislativă, judecătorească,

putere publică etc.

Din cele relatate putem determina următoarele trăsături ale puterii:

14

- Caracterul social al puterii, care se manifestă numai în cadrul relaţiilor sociale.

Puterea organizată a apărut ca puterea unor forţe sociale (grupuri, clase) şi a fost

folosită la consacrarea şi protejarea intereselor acestora.

- Puterea prin diferite mijloace, chiar şi prin constrângere poate impune

subordonarea.

Clasificarea puterii în dependenţă de metoda de intervenţie în fenomenele

sociale. în funcţie de metoda de intervenţie a puterii în fenomenele sociale, aceasta

poate fi:

-anonimă (se reflectă în societăţile primitive, dar şi în cele moderne, sub formă

de rezistenţă colectivă, tulburare a ordinii publice);

-individualizată (concentrată în persoana unui şef de stat sau a unei minorităţi şi

se reflectă sub formă de tiranie sau monarhie);

-instituţionalizată (reprezintă rezultatul instituţionalizării puterii -fenomen care

dă naştere în mod artificial unei legături normativ-juridice între instituţiile care

înserează în sine ideea juridică şi omul care devine guvernant în virtutea statutului

organic al acestei instituţii) .

Puterea se instituţionalizează în toate domeniile vieţii sociale: în familie (pater

familias); la întreprindere (consiliul de administraţie); la şcoală (profesorii); în

societate (parlamentul, guvernul) .

Noţiunea de putere politică. Puterea politică a apărut, din punct de vedere

istoric, pe fundalul puterii sociale, adică a puterii exercitate de organele gentilico-

tribale (şefii ginţilor sau ai tribului, organele comune ale uniunilor de triburi).

Această putere socială devine politică odată cu transformarea colectivităţii umane

în societate .

Termenul politic provine din cuvântul grecesc polis şi care înseamnă stat-cetate.

Termenul de politică semnifică în limbajul contemporan „activitate desfăşurată de

persoane alese sau desemnate ce iau decizii prin care reglementează şi asigură

organizarea societăţii în ansamblu". Termenul politic mai semnifică autorităţile şi

instituţiile, investite cu funcţii de conducere şi administrare a treburilor publice.

Acest domeniu este numit şi sistem politic210. Termenul dat desemnează caracterul

15

social al puterii, motiv pentru care puterea politică presupune puterea poporului.

Din aceste considerente mai mulţi doctrinari recunosc drept singur titular al puterii

politice poporul sau naţiunea, denumind-o putere a poporului (a naţiunii).

Puterea politică se distinge de alte forme ale puterii prin aceea că ea se manifestă

numai în societăţile în care există diferenţiere socială între cei care conduc şi cei

conduşi. întrucât poporul nu poate exercita în mod direct puterea politică, acesta

creează statul. Odată creat, statul exercită şi el o putere, în limitele competenţelor

stabilite prin Constituţie, care este puterea de stat. Unii doctrinari pun semn de

egalitate între puterea politică, puterea de stat. Suntem de părerea că, după sfera de

activitate, noţiunea de putere politică este mai largă decât cea a puterii de stat,

deoarece din puterea politică face parte puterea de stat, partidele şi organizaţiile

politice.

Puterea politică este definită ca o capacitate colectivă abstractă, inerentă vieţii

sociale organizate politic şi nepersonalizată, aparţinând întregii colectivităţi

umane rezidente pe un anumit teritoriu, constând în forţa de a impune respectarea

generală a anumitor comandamente sociale.

Noţiunea de putere de stat. Odată cu evoluţia relaţiilor sociale, autoritatea

puterii nu se mai putea sprijini pe credinţe sau cutume, a devenit necesară crearea

unui cadru instituţionalizat care, pe de o parte, să legitimeze puterea, iar pe de alta,

să-i asigure realizarea şi eficacitatea. Ansamblul instituţiilor şi regulilor constituite

în acest scop desemnează statul, iar puterea astfel instituţionalizată devine o putere

de stat. Organele statului constituie instrumente ale puterii, prin care se

materializează puterea de stat. Deci, apariţia statului a fost însoţită de

transformarea puterii sociale în putere de stat. Din acel moment, statul şi puterea de

stat se află într-o interconexiune şi trebuie privită ca un raport între formă şi

conţinut, unde statul reprezintă forţa materială a puterii, a cărei realizare este

imposibilă fără un mecanism corespunzător.

în opinia prof Gh. Iancu puterea de stat este exercitată de instituţii specializate,

înzestrate prinlege cu acele competenţe necesare realizării funcţiilor statului,

funcţii generate de puterea publică şi de funcţiile acesteia.

16

Aşadar, puterea de stat este o putere politică a unui grup social, prin

intermediul căreia grupul expune în realitate voinţa poporului, asigură realizarea

acesteia prin mijloace specifice în exclusivitate statului..

Caracterele puterii de stat:

• este o putere politică;

• deţine monopolul constrângerii;

• este unică;

• are o sferă generală de aplicare;

• este suverană.

Noţiunea de putere publică. Puterea publică este puterea ce aparţine întregii

naţiuni, puterea cu care este învestit statul ca expresie permanentă a voinţei

naţiunii, puterea comună ce se exercită în folosul tuturor indivizilor ce constituie

naţiunea215. Puterea publică mai este definită şi ca o formă a puterii sociale, cu

caracter normativ, de continuitate şi permanenţă, care are drept scop realizarea

intereselor întregii societăţi, fiind organizată într-un mecanism special, numit

mecanismul de stat216. Puterea publică - ansamblul organelor de stat susceptibile

de a lua decizii politice. Instituţii politice superioare create prin constituţie, al căror

statut este fixat prin legi (Parlamentul, Guvernul etc.)217

în cazul puterii publice, din chiar etimologia cuvintelor, puterea aparţine

poporului. Poporul îşi exercită puterea publică prin intermediul referendumului şi

alegerile universale şi directe, care se desfăşoară periodic în scopul desemnării

organului reprezentativ suprem a statului, în literatura de specialitate, conceptul de

putere publică este identificat cu cel de putere de stat218.

Puterea publică are trăsăturile sale specifice:

• puterea publică este o putere juridică (are caracter normativ). Cei care o

exercită sunt impuşi să exercite puterea prin elaborarea şi aplicarea normelor de

drept;

• posedă calităţile de continuitate şi permanenţă. Prerogativele sale aparţin

autorităţilor publice şi ru guvernanţilor;

17

• pretinde să exprime interesul întregii societăţi, deşi, uneori se află în serviciul

unei clase sociale sau unui grup social restrâns (dictatura);

• puterea publică are ca atribut intrinsec unicitatea. Două sau mai multe puteri

publice nu pot coexista în cadrul uneia şi aceleiaşi formaţiuni statale, decât

accidental şi vremelnic219. Unicitatea puterii publice derivă din faptul apartenenţei

acesteia la un titular exclusiv: poporul. Unicitatea puterii nu exclude, însă, ci chiar

implică realizarea ei prin diferite categorii de organe ale statului, corespunzător

unor funcţii specifice şi relativ autonome.

• suveranitatea puterii publice - reprezintă supremaţia şi independenţa puterii

în exprimarea şi realizarea voinţei guvernanţilor ca voinţă de stat.220

• este o putere organizată în mecanismul de stat. Elementele mecanismului de

stat sunt bine structurate, constituite dintr-ungrup special de persoane investite cu

atribuţii deosebite şi recurg la forţa de constrângere a statului. Grupurile date sunt

formate în modul prevăzut de legislaţia statului respectiv.

• puterea publică investeşte mecanismul de stat cu capacitatea de a conduce (a

administra) societatea.

Noţiuni generale privind administraţia (conducerea) în domeniul social Orice

societate şi orice stat este cointeresat într-o gestionare de succes a afacerilor sale

sociale. Aceste afaceri sunt publice, ele reflectă interesul comun şi necesităţile

societăţii, a statului şi a cetăţenilor de autoprotejare şi asigurare a vieţii. Pentru

aceasta este necesar de a organiza şi reglementa comportamentul oamenilor,

activităţile instituţiilor de stat şi sociale, cât şi menţinerea ordinii publice. Altfel,

nu este posibilă producerea şi dezvoltarea culturii şi nu este posibil de a ajuta omul

să-şi îndeplinească nevoile şi interesele sale.

în orice compartiment al vieţii sociale, procesul complex al adminis

trării, adică administraţia ca activitate, constă dintr-o acţiune raţională şi eficientă

de utilizare a resurselor umane, naturale, materiale şi financiare, în scopul obţinerii

unor rezultate utile maxime, cu eforturi minime.

18

Apariţia şi dinamica conducerii, ca activitate, au fost şi sunt determinate de

natura socială a raporturilor umane în societate. Conform profesorului Bahrah

Demian „conducerea socială - una din formele de conducere generală de cercetare

de care se ocupă cibernetica. Conducerea este o acţiune deliberată asupra unui

sistem complex".222 Prin sistem de conducere subînţelegem un ansamblu de două

sau mai multe elemente (subsisteme), interconectate şi interdependente şi care

formează o unitate coerentă .

Prin urmare, conducerea reprezintă un raport social sau o acţiune socială

orientată spre un anumit scop; o funcţie ce exprimă o formă raţională a diviziunii

muncii; un grup de activităţi, procese, reguli omogene, complementare şi

convergente, prin care se exercită o autoritate funcţională de către un organ de

conducere.

Conform opiniei prof. Iu.Tihomirov tipurile de conducere pot fi rezumate după

cum urmează:

-Conducerea de tip cibernetic - interacţiunea dintre subiecţi şi obiecte prin

mecanismul de legături directe si indirecte;

-Conducerea cu societatea (conducerea socială) - impactul asupra tuturor, asupra

multor sau unor sfere ale vieţii publice, conducerea proceselor sociale;

-Conducerea cu statul, cu afacerile statului - impactul organizat al statului şi al

instituţiilor sale în sfera vieţii publice în scopul de a le modifica în conformitate cu

obiectivele politicii de stat224.

Din punct de vedere etimologic, cuvântul „administraţie" provine din latină,

format din „ad" - ce înseamnă „la, spre sau pentru" înfăptuirea unui obiectiv şi

„minister" - ce înseamnă „servitor, slujitor, executant". Aşadar, latinescul „ad-

ministrare"225 înseamnă „pentru a servi". în ansamblu, cuvântul „administer"

subliniază starea de inferioritate în raport cu „magister", ce se traduce prin cel care

comandă, superiorul, şeful. Dicţionarul limbii române reţine pentru verbul „a

administra" explicaţia: a conduce, a cârmui. Prof. Mihai Oroveanu precizează că a

administra înseamnă a prevedea, a organiza, a conduce, a coordona, a controla226 .

19

Elementul comun îl constituie cuvântul „administraţie". Termenul de

administraţie desemnează o activitate a cuiva, a îndeplini ceva. A administra

înseamnă a conduce, a cârmui o întreprindere, instituţie etc. Noţiunea de

administraţie are sens de activitate de conducere, de mdeplinire a unor scopuri,

sarcini realizate de o persoană, un organ sau un ansamblu de organe. Noţiunea de

administraţie se foloseşte în trei accepţiuni principale:

1) Administraţia ca tip de activitate umană, ceea ce înseamnă acţiunea de a

administra, de a desfăşura munca de administraţie;

2) Administraţia înţeleasă ca mod de organizare a unor activităţi, o structură

organizatorică, indispensabilă, pentru înfăptuirea muncii de administraţie;

3) Administraţia ca instituţie a unui domeniu de activitate, o structură

funcţională, care trebuie să corespundă cerinţelor de a îndeplini sarcini specifice.

Totodată, în această accepţiune, administraţia vizează satisfacerea anumitor

interese ale colectivităţilor umane respectând drepturile şi libertăţile legitime ale

membrilor acestora.

Noţiunea şi esenţa conducerii statale. Conform opiniilor autorilor Alexin A. P,

Karmoliţchii A. A., Kozlov Iu.M., conducerea statală este susceptibilă de mai

multe interpretări:

a) conducerea de stat - un tip concret de activitate menit să îndeplinească puterea

de stat unificată, care are un specific funcţional şi competent şi care-1 diferenţiază

de alte forme de realizare a puterii de stat;

b) conducerea de stat - o activitate cu caracter executiv-adminis-trativ. Principalul

obiectiv al său este îndeplinirea, adică punerea în aplicare a legilor şi actelor

subordonate legii. Acest obiectiv este realizat cu ajutorul atribuţiilor juridice ale

puterii;

c) conducerea de stat - o prerogativă a subiecţilor speciali, denumite în general ca

organe executive sau organe ale conducerii de stat.

În acest sens, organele conducerii de stat sunt privite în calitate de aparat

executiv al puterii de stat, care este principalul punct de realizare în practică a

legislaţiei227 . în opinia prof. M. Preda conducerea statală reprezintă un anumit

20

număr generic de funcţii efectuate de către stat faţă de sferele şi obiectele care se

află în vizorul său. Statul reprezintă o forţă publică, având o anumită structură

organizatorică, creată cu scopul de a asigura conducerea societăţii în numele

societăţii şi ca reprezentant oficial al acesteia .

Statul asigură şi promovează, prin mijloacele prevăzute de Constituţie şi alte

legi, interesul general al interesului public, al binelui comun, inclusiv al interesului

individual al fiecărui individ din societate. Acest scop, statul, ca principala

instituţie de organizare şi conducere politică a societăţii, îl realizează prin anumite

funcţii. în linii generale funcţiile statului sunt clasificate de unii autori în funcţii

politice, socio-economice şi juridice.

Prof. Victor Popa susţine opinia conform căreia ar exista mai multe funcţii ale

statului decât cele tradiţionale: legislativă, executivă şi judecătorească, care

izvorăsc din teoria separaţiei puterilor în stat .

Ion Deleanu consideră că în locul celor trei funcţii „ clasice " ale statului, în

realitate ar trebui să fie acreditate patru funcţii fundamentale: funcţia legislativă,

funcţia guvernamentală, funcţia administrativă şi funcţia jurisdicţională şi că

aplicarea sau executarea legilor nu se realizează în exclusivitate de către puterea

executivă. Funcţia executivă a statului o divizează în două funcţii (guvernamentală

şi administrativă), neseparate total una de alta, având o zonă de interacţiune

comună, care exprimă cu mai multă claritate funcţiile diferitelor autorităţi publice

(Parlamentul, Şeful Statului, Guvernul, organele jurisdicţionale, Ministerele,

Departamentele, serviciile publice deconcentrate, Consiliile Locale şi primăriile)

care au ca obiect de activitate aplicarea sau executarea legilor şi administrarea

domeniului public.

Administraţia (conducerea) statului ca activitate concretă reprezintă acţiunea

prin care autorităţile publice se preocupă în a asigura satisfacerea cerinţelor de

interes general (public), utilizând, în caz de necesitate, prerogativele (atribuţiile) de

putere publică. Administrarea domeniului public trebuie să aibă loc în cadrul

stabilit de lege şi activitatea de administrare ţine atât de organizarea executării, cât

şi de executarea concretă a legii, însă, executarea concretă a legii nu mai este o

21

funcţie, ci o obligaţie a tuturor. Funcţia de administraţie cuprinde activitatea tuturor

serviciilor publice destinate să asigure satisfacerea intereselor generale uzând în

acest scop, de prerogative specifice puterii publice .

Noţiunea administraţiei publice şi trăsăturile caracteristice ale acesteia. Prof.

Corneliu şi Cezara Manda menţionează că noţiunea de „a administra" este

considerată o activitate subordonată ce se îndeplineşte la ordinele cuiva233 . Prof.

Ioan Vida susţine că termenul „a administra" reprezintă o activitate executivă, pusă

sub semnul

comenzii sau al delegării de atribuţii, iar când această activitate realizează

obiectivele puterii publice prin derogarea de la regulile dreptului comun, ea

dobândeşte atributele administraţiei publice. Dintre multiplele sensuri ale

termenului de administraţie, preocupările teoretice s-au axat, în principal, pe

clarificarea noţiunii de administraţie publică, privită ca formă de exercitare a

puterii executive în stat. Din acest motiv, definiţiile din literatura de specialitate

identifică administraţia publică cu ramura executivă a guvernării. Antonie

Iorgovan consideră că administraţia publică reprezintă o categorie de autoritate

publică, ce, potrivit Constituţiei şi legilor, este chemată să execute legea, sau, în

limitele legii, să presteze servicii publice, uzând, în acest scop, de prerogativele

specifice puterii publice.

Prof. Mircea Djuvara susţine că administraţia se constituie distinct de tot ce este

guvernământ şi că acest lucru este observabil în momentele de criză, de revoluţie

sau de schimbare de guvern, „când puterea de guvern dispare sau aproape dispare,

pentru o durată şi totuşi aparatul administrativ continuă să funcţioneze căci viaţa

subzistă.

În literatura de specialitate se întâlnesc des expresiile „activitate executivă" şi

„activitate administrativă". în acelaşi sens, profesorul Anibal Teodorescu susţine că

activitatea de administraţie este înfăptuită de autoritatea administrativă, iar în

anumite cazuri, chiar şi de autoritatea judecătorească, de exemplu, în situaţiile în

care instanţele judecătoreşti dispun un sechestru judiciar cu privire la anumite

bunuri aflate în litigii. Profesorul Constantin Rărincescu relevă că activitatea de

22

administrare reprezintă o funcţie administrativă, care se realizează atât prin

emiterea de acte juridice (ordine, dispoziţii, autorizaţii etc.), cât şi prin săvârşirea

de acte materiale, adică prestări de servicii şi efectuări de lucrări.

Aşadar, administraţia publică reprezintă o parte a procesului politic,

dobândeşte un rol important în formularea politicilor publice şi caută mijloacele

de implementare a valorilor politice în societate. Administraţia publică poate fi

privită în două sensuri:

-Administraţia publică în sensul cel mai larg - sfera activităţii de organizare şi

de gestionare a organelor de stat.

-Administraţia publică în sens îngust - activităţile autorităţilor executive, anume

a aparatului de conducere.

Dr. M.Orlovşidr. Ş.Belecciu definesc administraţia publică ca fiind un sistem de

autorităţi bine organizat la nivel naţional şi local, în baza principiilor

constituţionale, care desfăşoară (în regim de putere publică) activităţi îndreptate

spre exercitarea sau organizarea executorii acesteia prin emiterea de acte normative

subordonate legii, precum şi prestarea de servicii publice în interesul general al

societăţii.

în termeni laconici administraţia publică reprezintă activitatea de organizare şi

executare a prevederilor Constituţiei, a tuturor actelor normative şi a celorlalte acte

juridice emise de autorităţile statului, care se execută de către autorităţile publice şi

de alte instituţii alte statului.

Prin conţinutul administraţiei publice se subînţelege:

-conţinutul principal al activităţii executive a statului;

-sistem de autorităţi publice care înfăptuiesc puterea executivă;

-conducerea unui agent economic sau instituţii social-culturale;

-un compartiment (direcţie, secţie, serviciu, birou) din unităţile direct productive

sau instituţii social-culturale, care nu desfăşoară nemijlocit o activitate direct

productivă.

Administraţia publică nu trebuie confundată cu administraţia de stat, deoarece

prima are o sferă mai largă de cuprindere şi nu se realizează numai prin activitatea

23

organelor statului, ci şi prin activitatea altor subiecţi, inclusiv a organelor

administraţiei publice locale, a regiilor autonome şi societăţilor comerciale, a altor

instituţii publice.241 Administraţia publică, prin însăşi natura sa, iară o filosofie

proprie şi subordonată unor scopuri care îi sunt exterioare, îşi trage legitimitatea, în

mod evident, din sistemul de valori dominante, din puterea politică. Acesta fixează

administraţiei publice, în general, scopurile şi mijloacele necesare în acest sens.242

Noţiunea de administraţie este mai des întâlnită decât cea de administraţie

publică, deoarece prima conţine şi administraţia privată. Aceste două administraţii

au un anumit scop, însă sunt total diferite, odată ce administraţia publică se

conduce după principiul satisfacerii interesului public.243

Noţiunea de autoritate publică - instituţie care exercită funcţiile guvernării

asupra unei colectivităţi sau asupra unui teritoriu în virtutea deţinerii unei

legitimităţi statale şi a mijloacelor necesare de constrângere proprii puterii

publice. Uneori, pentru a desemna „puterea de stat" se utilizează termenul de

„suveranitate". Numeroase constituţii şi documente internaţionale nu echivalează

noţiunea de „suveranitate" cu cea de „putere de stat", ci o consideră un atribut al

„poporului" sau al „naţiunii". Deseori, însă, „suveranitatea" este utilizată pentru a

sublinia calitatea supremă a puterii de stat.244

Puterea publică nu poate fi exercitată decât în măsura în care structurile de

putere sunt legitime, iar legile exprimă voinţa generală şi nu sunt folosite împotriva

unei părţi a societăţii. în viziunea prof. C.

Ionescu, legitimitatea este un element fundamental al puterii de stat, de care

depinde autoritatea acesteia, capacitatea sa de conservare sau de apărare, de

adaptabilitate la confruntările noi ale vieţii politice, ale societăţii civile. Acţiunile

guvernamentale sunt legitime, în măsura în care răspund intereselor naţionale,

„binelui comun" . Puterea publică nu poate fi utilizată împotriva poporului. Şi ea

este legitimă dacă este fundamentată pe puterea suverană a poporului. Puterea

publică nu poate fi exercitată în nume propriu, adică de un alt subiect decât poporul

şi statul. Acest principiu stă la temelia legalităţii acesteia, în sensul că uzurparea

24

puterii de stat este interzisă, iar dacă are loc, reprezintă cea mai gravă crimă

împotriva poporului şi urmează a fi sancţionată penal246.

Puterea publică se mai bazează şi pe principiul legalităţii Legalitatea reprezintă o

stare juridică formală spre deosebire de legitimitate, ce exprimă o stare de fapt

neformală. Legalitatea constituie un principiu fiindamental pentru organizarea

puterii de stat, a cărui încălcare generează răspunderea juridică. La fel, legitimarea

puterii de stat desemnează procesele şi fenomenele prin intermediul cărora ea

capătă caracter legitim. O putere publică devine ilegitimă prin contestarea ei de

către întreaga naţiune sau de către majoritatea populaţiei. Un guvern desemnat

legal poate deveni ilegitim din cauza activităţii sale. Lipsa de legitimitate într-o

asemenea situaţie se exprimă prin pierderea de către guvern a suportului popular

sau prin retragerea sprijinului partidelor parlamentare247 .

în literatura de specialitate au fost argumentate următoarele tipuri de

legitimitate:248

- legitimitatea tradiţională, bazată pe cutume şi tradiţie, precum şi pe caracterul

sacru al puterii;

- legitimitatea carismatică, bazată pe carisma individuală a conducătorilor politici;

- legitimitatea legal-raţională, bazată pe legalitate şi pe reguli acceptate raţional.

Suveranitatea înţeleasă ca putere de comandă a statului pune o problemă

importantă de a şti dacă ea este legitimă sau nu. Pentru a răspunde acestei întrebări,

două teorii principale au fost formulate, totuşi ele nu au fost încercate, şi anume:

teoria teocratică şi teoria democratică.

Teoria teocratică, potrivit căreia puterea politică este legitimă pentru că este de

provenienţă divină. Concepţiile teocratice se divizează în două forme. Prima este

teoria dreptului divin supranatural, care ia amploare în Franţa în secolele XVI-

XVII. Conform acestei teorii, divinitatea care a creat autoritatea politică,

considerată ca putere supremă, învesteşte, în acelaşi timp cu exerciţiul ei, una sau

mai multe persoane. Dacă suveranul are dreptul de a comanda supuşilor săi,

aceasta se datorează faptului că voinţa divină desemnează o anumită persoană sau

dinastie să exercite acest drept. A doua formă este teoria dreptului divin

25

providenţial, conform căreia divinitatea se mărgineşte să creeze ca instituţie

puterea politică, fără să încredinţeze, însă, cuiva exerciţiul ei. Intre divinitate şi

titularul puterii politice nu se stabileşte o relaţie directă, precum, de altfel, şi toate

evenimentele în lume se desfăşoară în conformitate cu voinţa divină, faptele care

duc la investirea unei persoane cu autoritate supremă în stat sunt la fel datorită

manifestării voinţei divine. Ambele teorii teocratice fac apel la sentimentul

religios. Ele nu pot fi acceptate ca o explicaţie ştiinţifică a legitimităţii autorităţii

publice.

Teoria democratică, conform căreia puterea de comandă a statului este legitimă

numai în măsura în care îşi are originea în voinţa poporului statului dat. Teoriile

date au fost influenţate mult de J.J.Rousseau în dreptul pozitiv francez. Doctrina

democratică franceză clasică are ca bază teoria contractului social. Concepţia

„contractului social" presupune: indivizii a căror libertate în stare de natură nu

suferă nici de o îngrădire, renunţă la această libertate absolută în favoarea statului

pentru a asigura traiul tuturor în societate. Renunţarea indivizilor la libertate se

înfăptuieşte prin contract social prin care ei consimt să se supună voinţei generale.

Această voinţă generală a naţiunii este titulară suveranităţii şi puterii de comandă a

statului. Voinţa generală este suprapusă sumei voinţei indivizilor, exprimând tot

ceea ce le este comun.

26