Facultatea de tiine Economice

POLITICI FINANCIARE PUBLICE

CURS MASTERConf. univ. dr. Gheorghia Dinc

Tema nr. 7TEORIA OPIUNII PUBLICE (PUBLIC CHOICE) sinteza

Neoliberalismul este o rennoire, o revalorificare a ideilor liberalismului economic, att la nivel de teorie, ct i la nivel de politic economic. Astfel, neoliberalii recunosc conceptul de ordine natural, plaseaz n centrul doctrinei lor noiunea de individualism economic, acord o atenie deosebit analizei pieei i a preului. Ct privete politica economic, ei se pronun pentru nfptuirea privatizrii, reducerea impozitelor i a cheltuielilor publice. Spre deosebire de autorii liberalismului tradiional, neoliberalii sunt contieni c o intervenie limitat a statului n economie i societate este absolut necesar. Scopul interveniei statului const nu n limitarea libertilor economice, ci din contr, n aprarea lor, n crearea acelui cadru legislativ care protejeaz piaa i concurena.

Neoliberalismul, cel mai influent curent teoretic din Occident n perioada actual, este divizat n mai multe coli, cele mai cunoscute fiind: coala de la Freiburg (Walter Eucken), coala monetarist din Chicago (Milton Friedman),coala ultraliberal austriac (F. Hayek, L. Mises),economitii ofertei (A. Laffer, G. Gilder), noua coala clasic (R. Lucas, Th. Sargent), coala public choice (J.M. Buchanan, G. Tullock)

Argumentele care au stat la baza expansiunii i a impactului deosebit ale teoriei opiunii publice au constat att n fundamentarea deosebit a acestei teorii, care i-a gsit rdcini nu numai n plan filozofic i moral, dar i n situaia financiar fiscal dificil a majoritii rilor occidentale, care au experimentat, cu excepia S.U.A. i parial a Marii Britanii, diferite variante ale statului bunstrii n anii care au urmat celui de-al doilea rzboi mondial.

Sinteza preceptelor teoriei opiunii publice:1. Din punct de vedere metodologic, teoria opiunii publice poate fi considerat una individualist. Individualismul, ca metod analitic, sugereaz c toat teoretizarea, toat analiza, se rezum n final, la consideraii cu care se confrunt persoana individual, n calitatea sa de decident. Indiferent de rolul individului n structura real a opiunii sociale fie c este conductor, fie c este condus analiza se limiteaz la o examinare a problemei privind opiunea i a mijloacelor sau posibilitilor de a rezolva aceast problem.

Abordarea sau metoda individualist tinde s tearg orice distincie logic ntre sectoarele public i privat ale activitii umane. Aciunea colectiv mpreun cu aciunea privat este motivat de scopuri concepute individual i toat aciunea continu numai dup ce este fcut un calcul mental de ctre individ sau indivizi;2. Aspectul inovator al doctrinei public choice const n faptul aceasta ndrznete s analizeze instituiile politice i implicit aciunea guvernamental prin prisma unei viziuni economice, ndeprtndu-se astfel de concepiile politice tradiionale. Nu exist nici un motiv plauzibil pentru care omul, acionnd n vederea maximizrii utilitii sale pe pia, s-ar comporta altfel cnd este vorba de bunuri publice.

Postularea unui aa-zis bine comun nu este numai ineficient, ci i duntoare, deoarece mpiedic individul (care este, n fond, n orice democraie cel care conteaz) s-i satisfac n cel mai eficient mod nevoile. Renunarea la binele propriu pentru cel colectiv echivaleaz cu sprijinirea unei utopii, proces care dus pn la ultimele consecine nu creeaz dect insatisfacie;3. Cercettorii opiunii publice scot n eviden eecurile sistemului de stat: risipa, redistribuirea inadecvat a veniturilor etc., i analizeaz modul n care statele iau decizii cu privire la impozite, cheltuieli, reglementri i alte probleme de politic economic. La fel ca n jocul pieelor, jocul de pe scena politic trebuie s pun de acord nevoile oamenilor pentru bunuri colective cu posibilitatea economiei de a furniza aceste bunuri.

Participanii cei mai importani la jocul politic, politicienii, sunt preocupai n primul rnd de ctigarea alegerilor, n timp ce participanii cei mai importani la jocul pieelor, firmele, au ca obiectiv obinerea de profit;4. Teoria opiunilor publice, dei este de dat recent, a reuit s furnizeze o serie de explicaii cu privire la motivaia votrii, funcionarea grupurilor de interes i a aciunii colective, a sistemului judiciar, a birocraiei politice i administrative, a societii umane constituionale etc.;

5. Buchanan i ceilali adepi ai teoriei opiunii publice propun o nou abordare a modului de adoptare a deciziilor economice majore, prin utilizarea principiilor democraiei politice reale. n acest sens, pentru luarea unor decizii care s corespund voinei votanilor este necesar s se proiecteze un cadru constituional bazat pe consultarea direct a cetenilor;6. Dei a plecat de la analiza procesului politic, Buchanan a mutat accentul dinspre problema stabilitii politice ctre obinerea unei combinaii de eficien economic i echitate, sub auspiciile regulii majoritii;

7. Reprezentanii teoriei opiunii publice propun revizuirea legilor constituionale fundamentale pentru a preveni dominaia intereselor particulare n procesul de guvernare i pentru a asigura o ndeplinire eficient a funciilor statului;8. Promotorii acestei teorii sunt de acord cu o dimensiune redus i o intervenie limitat a statului, care s se concretizeze n crearea cadrului juridic i a setului de reguli ce trebuie respectate de ctre toi participanii la viaa social-economic pentru a se putea asigura o funcionare corespunztoare a economiei de pia.

Tendinele manifestate n practica economic i politic a mai multor state occidentale confirm legitimitatea msurilor i soluiilor propuse de promotorii teoriei opiunii publice chiar dac uneori acestea sunt nsoite de reete de natur intervenionist, keynesiste (vezi cazul Suediei, Noii Zeelande, Australia, Italiei, Danemarcei). n perioada contemporan, n majoritatea statelor lumii, att n cele dezvoltate ct i n cele n curs de dezvoltare, se nregistreaz o cretere a cheltuielilor bugetare, n special datorit creterii cheltuielilor militare i a celor cu asistena social, i implicit a necesitilor de resurse financiare publice. Drept urmare, guvernele i-au diversificat metodele de colectare a veniturilor bugetare, conducnd n final la creterea presiunii fiscale asupra pltitorilor de impozite i taxe, persoane fizice i juridice.

Dac din punct de vedere fiscal-bugetar aceste metode au avut efectul scontat, din punct de vedere social-economic, acestea au determinat acumularea de tensiuni la nivelul maselor de contribuabili, care devin tot mai reticeni n a plti un volum considerabil de impozite ascunse (cuprinse n preul bunurilor i serviciilor consumate), care se adaug impozitelor directe, de asemenea stabilite n cuantum foarte ridicat.Globalizarea i creterea permanent a standardelor de calitate i eficien a activitii, manifestat n toate domeniile de activitate, inclusiv n cele non-profit, conduc la reducerea constant a disponibilitii contribuabililor de a finana programe sociale ineficiente, prin care anumite categorii social-profesionale dobndesc avantaje nemeritate, iar cele care au cu adevrat nevoie de protecie sufer n continuare.

n plus, sectorul de stat i administraia public au reprezentat pentru mult vreme un refugiu cldu, neinfluenat n nici un fel de schimbrile profunde care au afectat sectorul privat din economie. Astfel, n timp ce angajaii firmelor private s-au confruntat, chiar n rile cele mai dezvoltate, cu probleme grave provenite din ameninarea continu a pierderii locurilor de munc (ca urmare a globalizrii i a intensificrii concurenei pe plan internaional), funcionarii publici i personalul angajat n sectorul de stat au fost protejai de orice presiuni (cu preul ns al creterii fiscalitii i a deficitelor bugetare) pentru mai mult vreme. Aceasta n condiiile n care, indicatorii de eficien i de productivitate ai muncii acestora nu au atins niciodat niveluri spectaculoase, iar pentru mult vreme atitudinea funcionarilor publici fa de indivizi i ntreprinderile private putea fi calificat drept cel mult ngduitoare.

Guvernele majoritii rilor dezvoltate au fost nevoite s accepte aceste realiti (inclusiv ca urmare a eforturilor depuse de reformatorii fiscali) i au procedat la promovarea unor reforme care au vizat, n principal, reducerea tendinei de cretere a cheltuielilor publice, creterea concurenei n furnizarea de bunuri i servicii publice, limitarea i reducerea numrului de persoane angajate n sectorul public, reorganizarea i creterea eficienei activitii instituiilor publice.Ne-am ndreptat atenia asupra demersurilor autorilor teoriei opiunii publice care au influenat practica politic, economic i financiar-fiscal din S.U.A. Exemplul S.U.A. nu este ns unul dintre cele mai elocvente, deoarece, prin tradiie, S.U.A. au cunoscut o puternic tradiie liberal, statele ce compun federaia s-au bucurat dintotdeauna de o autonomie considerabil, iar administraia public american s-a caracterizat, n general, prin eficien i promptitudine.

n plus, deficitele fiscale americane nu se datoreaz n primul rnd politicilor sociale prea generoase i unui sector de stat prea extins i ineficient, ci mai degrab datorit rolului asumat de S.U.A. de jandarm mondial, care a implicat cheltuieli militare considerabile (7,7% din totalul cheltuielilor publice i 2,9% din P.I.B.)n S.U.A. organizaiile civice susinute conceptual de coala din Virginia au avut rezultate palpabile, concretizate n reducerea fiscalitii, reducndu-se progresivitatea impunerii, precum i o direcionare a cheltuirii fondurilor publice pe destinaiile corespunztoare intereselor majoritii reale (sntate, nvmnt i cercetare i infrastructur).

Am urmrit implementarea principiilor teoriei opiunii publice n practica economic, politic i social a ctorva ri, cum ar fi Noua Zeeland, Australia, Danemarca, Suedia i Italia, fiecare din aceste ri avnd un context social-politic diferit. Danemarca, Suedia i Italia au avut o puternic tradiie social-democrat, fapt confirmat i de coloratura politic a guvernelor care s-au succedat n aceste ri dup cel de-al doilea rzboi mondial. Australia i Noua Zeeland au fost influenate evident de statutul lor de colonii britanice i implicit de tradiia liberal anglo-saxon, ns nici n cazul acestora elementele social democrate nu pot fi neglijate.

Toate cele cinci ri au nregistrat ns evoluii evidente n direciile menionate anterior, cu variaii individuale datorate mediului economic i social politic diferit.Concluziile ce se pot desprinde din analiza evoluiilor din cele cinci ri studiate sunt, n mare aceleai. Sectoarele de stat sunt ntr-o regresie evident peste tot n lume, majoritatea rilor dezvoltate ncercnd s privatizeze chiar i monopolurile tradiionale (Anglia a privatizat o bun parte din cile ferate, Germania a privatizat Deutsche Telekom, iar statul francez a renunat la majoritatea intereselor sale n economie), iar administraia public a suferit la rndul su, modificri i ajustri, impuse de necesitatea adaptrii la cerinele unor clieni (contribuabili i beneficiari) tot mai pretenioi.

Protecia i asistena social trebuie limitat la categoriile sociale defavorizate (copii orfani, femei singure cu copii n ntreinere, btrni fr mijloace de ntreinere, persoane cu handicap), iar pentru toi ceilali protecia trebuie s vin din prestarea unei munci utile pentru societate, pentru facilitarea creia trebuie promovate ntr-adevr msuri fiscale, economice i de alt natur. Creterea inegalitilor de venituri i imposibilitatea de a renuna la unele componente de baz ale statului asistenial au pus guvernele n faa unor mari dileme i alegeri de politic economic.

Aceste cutri s-au reflectat n apropierea programelor economice ale partidelor social-democrate i ale celor liberale sau cretin-democrate (n Europa) sau ntre Partidul Democrat i cel Republican n S.U.A.; toate partidele par s fie n cutarea unei formule magice care s asigure flexibilitate i dinamism economiei, fr a tensiona excesiv structurile sociale.In Romnia, n condiiile actuale, n care se urmrete impulsionarea creterii economice i gestionarea unui deficit bugetar de cel mult 3%, se manifest cu pregnan necesitatea reducerii fiscalitii.

Creterea economic ar fi motivat n dou moduri, prin reducerea evaziunii fiscale ca efect al diminurii economiei subterane i prin creterea interesului romnilor de a ctiga ct mai mult i de a nu pierde timp ncercnd s gseasc ci cvasilegale i ntortocheate de a-si dirija finanele personale prin canale mai puin impozitate.Este esenial ca procesul reformei (economice i politice) s nu fie acaparat de grupuri restrnse de interese, care s lucreze mpotriva interesului public, a cetenilor n general; trebuie s se evite capturarea statului de ctre grupuri de interese. De aici rezult nevoia funcionrii eficiente a sistemului de control, nevoia de transparen i asumarea responsabilitii de ctre funcionarul public, la orice nivel. Lupta mpotriva corupiei rmne una dintre provocrile importante ale tranziiei.

n contextul tranziiei la economia de pia, statului i revine un rol evident: acela de a asigura respectarea contractelor, de a garanta drepturile de proprietate i de a oferi servicii publice, cum sunt educaia i sntatea public, servicii sociale i infrastructura de baz (telecomunicaii, transporturi etc.) i, nu n cele din urm, acela de a stabili un sistem legislativ eficient. Aciunile statului trebuie s fie previzibile, transparente i explicabile. n prezena unor informaii incomplete despre inteniile decidenilor, politicile structurale pot fi inconsistente de-a lungul timpului i agenii privai pot suferi pierderi de utilitate, datorit ateptrilor nemplinite n ceea ce privete reformele.

Critici aduse teoriei opiunii publicePrincipalul punct critic la adresa teoriei opiunii publice este acela c aceasta are deficiene de ordin ideologic. Comparnd i analiznd seturi alternative de reguli constituionale, att dintre cele care exist, ct i dintre cele care ar putea fi introduse, se pune ntrebarea cum poate teoria opiunii publice s rmn neutr ca atare din punct de vedere tiinific. Pentru a rspunde la aceast ntrebare este necesar s inem cont de orientarea predominant a filosofilor i cercettorilor sociali de la jumtatea secolului al XX-lea, atunci cnd a fost creat teoria opiunii publice.

Ideologia social-democrat era predominant i era susinut de un program de cercetare neutru denumit economia teoretic a bunstrii care se concentra pe identificarea eecurilor pieei, n scopul demonstrrii unor standarde idealiste. Pe scurt, aceast ramur a cercetrii tiinifice oferea teorii despre eecurile pieei. Buchanan a adresat ns ntrebarea legitim: eec fa de ce altceva? Ipoteza implicit a fost totdeauna aceea c, coreciile politizate ale eecurilor pieei vor funciona n mod perfect. Cu alte cuvinte, eecurile pieei erau puse fa n fa cu politici idealiste. n acest moment a aprut teoria opiunii publice i a furnizat analiza comportamentului persoanelor care acioneaz politic fie c sunt votani, politicieni sau birocrai. Aceste analize au expus comparaiile false n esena lor pe care le promovau cercettorii n atenia opiniei publice.

Teoria opiunii publice a devenit un set de teorii referitoare la eecurile statului, ca un rspuns la teoriile privind eecurile pieei rezultate din economia bunstrii.Programul de cercetare al opiunii publice poate fi privit mai bine ca o corecie a teoriilor tiinifice dect promovarea unei ideologii antiguvernamentale.Indiferent de deficienele ideologice, expunerea la analiza oferit de teoria opiunii publice creeaz o atitudine mai critic fa de soluiile politice la problemele socio-economice. Opiunea public l oblig pe cercettor s fie pragmatic n compararea aranjamentelor constituionale alternative, excluznd coreciile birocratice ca soluii ale eecurilor pieei.

O alt critic la adresa teoriei opiunii publice aduce n discuie imoralitatea. Sursa acestei acuzaii este contestarea aplicrii n politic a principiului interesului personal, mai exact modelele economice comportamentale au n centrul lor avuia net, ca variabil msurabil din exterior, considerat drept cel mai important bun pe care indivizii caut s-l maximizeze. Condamnarea moral a opiunii publice este centrat pe punerea la ndoial a transferului acestui element al teoriei economice n cadrul analizei politice. Criticii au contestat faptul c persoanele care acioneaz politic ca votani sau legiuitori s-ar comporta la fel ca i pe pia.

Astfel, indivizii ar fi motivai diferit atunci cnd acetia ar alege pentru colectivitate dect pentru ei nii n constituirea opiunilor lor private. n esen, aceast critic provine dintr-o nenelegere alimentat de nereuita economitilor de a-i recunoate limitele demersurilor lor. Modelul economic comportamental, chiar dac este restricionat la activitatea de pe pia, nu ar trebui s fie considerat pentru a oferi sursa i finalitatea tuturor soluiilor tiinifice. Indivizii acioneaz din mai multe motive, iar modelul economic i ndreapt atenia numai asupra uneia din multiplele fore posibile care stau la baza aciunii umane.

Opiunea public, ca un program de cercetare amplu, utilizeaz ipoteza c indivizii nu devin automat lipsii de orice interes pe msur ce se implic politic. Persoanele care rspund n mod previzibil la motivaiile curente de pe pia i vor menine cel puin n parte comportamentul lor atunci cnd acioneaz n calitatea lor de ceteni. Teoreticianul opiunii publice trebuie s recunoasc desigur c vigoarea i puterea predictiv a modelului strict economic de comportament este oarecum redus pe msura trecerii de la piaa privat la opiunile colective. Persoanele n roluri politice pot ntr-adevr s acioneze ntr-o anumit msur n direcia a ceea ce este considerat interes general. Aceast recunoatere nu implic ns c modelul explicativ de baz i pierde tot potenialul su predictiv sau c motivaiile curente nu mai conteaz.

Idea lui Buchanan cu privire la generaiile viitoare este puternic combtut de coala ateptrilor raionale. n esen, adepii teoriei ateptrilor raionale afirm c oamenii apreciaz corect viitorul i se gndesc cu mrinimie la urmaii lor. Argumentul cel mai puternic mpotriva ideilor lui Buchanan l reprezint faptul evident c deficitul bugetar federal a disprut n 1997, iar excedentele au nceput s se nmuleasc. Aceasta datorit faptului c n 1990, 1993 i 1997, Congresul a adoptat legi menite s reduc ritmul de cretere a cheltuielilor federale i (n 1990 i 1993) s creasc impozitele mai ales pentru americanii cu venituri mari.

Mai important este ns faptul c veniturile au crescut ntr-un ritm exploziv, n vreme ce o lung i puternic expansiune economic a fcut ca rata omajului s scad la un nivel nemaivzut de americani din anii 1960. Mai muli americani cu locuri de munc au nsemnat mai muli oameni care au un venit propriu i pltesc impozite. De asemenea, creterea profiturilor companiilor a determinat sporirea veniturilor din impozitele pltite de ctre acestea i intensificarea semnificativ a activitii pe piaa bursier. ntre iunie 1995 i iunie 1998, indicele bursier Dow Jones s-a dublat, iar investitorii care obineau profituri mari plteau i impozitele corespunztoare.

Bugetul excedentar demonstreaz ntr-adevr faptul c americanii nu sunt chiar att de ignorani i de pasivi pe ct credeau susintorii teoriei opiunii publice.De fapt, n anii 1990 bugetele s-au echilibrat n toate rile industrializate. Canada, Suedia i Australia, care la nceputul deceniului erau ameninate de dificulti financiare semnificative, au renunat la multe programe guvernamentale cu scopul de a-i rectiga credibilitatea. n Europa, membrii Uniunii Europene au semnat Tratatul de la Maastricht, care-i oblig pe fiecare dintre ei s-i controleze deficitele i s le menin cel mult n anumite limite n caz contrar pierznd ansa de a fi cuprinse n programul de introducere a monedei unice. Numai Japonia a pierdut trenul, pentru c o teribil recesiune a fcut ca bugetul s ating dimensiuni alarmante.

n prezent nici o societate modern nu se ncadreaz perfect n economia de pia sau cea de comand. Mai degrab s-ar putea spune c toate societile au la baz economia mixt, cu elemente preluate att de la economia de pia, ct i de la economia de comand. Difer numai modul n care sunt organizate i ponderea unora sau altora dintre acestea.n SUA, majoritatea deciziilor se iau pe pia, ns statul joac un rol important n ceea ce privete modificarea normelor dup care funcioneaz piaa. El este cel care stabilete legile i regulile care guverneaz viaa economic, cel care presteaz servicii educaionale i poliieneti, cel care controleaz fenomenul polurii i cadrul de desfurare a afacerilor. Rusia i celelalte ri foste socialiste din Europa de Est, nemulumite de performanele economiei de comand, au pornit fiecare n cutarea unui anumit tip de economie mixt.

Nu trebuie s neglijm ns faptul c, ntr-o ar industrializat modern, statul se implic n toate sferele vieii economice. Instrumentele pe care acesta le utilizeaz cu scopul de a influena activitatea economic privat se pot mpri n trei mari categorii:1. Impozitele, care reduc veniturile i, prin urmare, cheltuielile cu caracter privat, furniznd resursele necesare sectorului public (pentru construcia de poduri, drumuri, colectarea gunoaielor, etc.). Sistemul fiscal servete, de asemenea, la descurajarea unor activiti, precum fumatul, prin aplicarea accizelor i la ncurajarea altora, cum ar fi construcia de locuine, prin aplicarea unor impozite mai mici;

2. Cheltuielile, care determin firmele sau lucrtorii s produc anumite bunuri i servicii (servicii educaionale, aprare naional, protecie public), i transferurile de la buget (pentru asistena i protecia social), care asigur veniturile unei pri a populaiei;3. Reglementrile sau msurile de control, care permit ori nu permit oamenilor s desfoare anumite activiti economice (de exemplu reglementri referitoare la limita n care este admis poluarea, la condiiile de munc, etc.).

Buchanan i Tullock au formulat o teorie a pieei politice i o concepie despre birocraie (ndreptate spre criticarea omniprezenei statului). Aceast teorie utilizeaz microeconomia tradiional pentru analiza procesului deciziilor indivizilor i deciziilor colective, pentru aprecierea eficienei comparate a pieei i a statului, pentru a sesiza motivaiile birocraiilor i pentru a interpreta o noiune ambigu cum este bunstarea social.Dei poate fi criticat pe alocuri, datorit unor ipoteze simplificatoare pe care le utilizeaz n explicarea poziiilor sale i a soluiilor pe care le propune, teoria opiunii publice rmne un reper semnificativ n cadrul curentelor de gndire actuale, care ofer puncte de sprijin deosebite n rezolvarea problemelor dificile cu care se confrunt societatea contemporan.

Ea nu i propune, n primul rnd, s se constituie ntr-un instrument ideologic, n sprijinul unor anumite clase sociale i n defavoarea altora, ci s contribuie la promovarea intereselor cetenilor i la creterea eficienei cu care sunt cheltuite resursele financiare publice, n interesul general al societii. Considerm c rolul economitilor trebuie s fie acela de a studia diferitele alternative promovate de principalele curente de gndire i de a gsi acel mix de instrumente i politici care s ofere cele mai bune soluii n rezolvarea problemelor economiei i societii contemporane.