Capitolul I

Capitolul I

Conceptul de sistem bugetar

1.1Noiuni introductive

Bugetul de stat reprezint o categorie fundamental a tiinelor finanelor. l putem aborda din punct de vedere juridic si economic.

Sub aspectul su juridic bugetul reprezint un act prin care sunt prevzute i autorizate veniturile i cheltuielile anuale ale statului. Bugetul de stat prevede i autorizeaz n form legislativ cheltuielile i resursele statului, avnd caracter obligatoriu fiind supus aprobrii Parlamentului. Reprezint un act de previziune a resurselor publice i a modului de utilizare a acestuia, elaborndu-se pe o perioad de un an. Legea bugetului de stat este influenat de concepiile politice, economice i sociale specifice fiecrei perioade.

Ca document oficial, bugetul de stat evideniaz nivelul aprobat al cheltuielilor ce se vor efectua n viitor i mrimea veniturilor ce pot fi mobilizate la dispoziia statului.

Abordarea economic se refer la corelaiile macroeconomice i n special legtura cu nivelul i evoluia produsului intern brut. Un anumit nivel al PIB i msura n care acesta este repartizat pentru formarea brut de capital i consum determin nivelul indicatorilor bugetari i constituie baza evoluiei favorabile a resurselor n viitor.

Bugetul de stat exprim relaiile economice n forma bneasc ce iau natere n procesul repartiiei produsului intern brut, n conformitate cu obiectivele de politic economic social i financiar ale fiecrei perioade. Aceste relaii au dublu sens: pe de o parte, ca relaii prin care se mobilizeaz resursele bneti iar pe de alt parte ca relaii de repartizare a acestor resurse.

Semnificaia noiunii de buget s-a conturat sub aspect economic n condiiile n care statul a trecut la ntocmirea unor liste de venituri i cheltuieli privind activitatea instituiilor sale. Despre apariia bugetului n cadrul finanelor publice din statele moderne, n literatura de specialitate s-a susinut c att noiunile de "buget" ct i de "proces bugetar" au aprut n Anglia de unde au fost preluate de francezi la nceputul sec. al XIX-lea. Din punct de vedere etimologic cuvntul buget provine din expresiile "bouge" i "bougette" care n limba francez nsemnau o pungu sau un scule. n limba englez, prin cuvntul "budget" se nelegea punga (mapa) n care erau aduse la

parlament documentele referitoare la situaia veniturilor i cheltuielilor statului. Un astfel de document a fost ntocmit pentru prima dat n Anglia, la nceputul secolului al XIII-lea (1215).

Dintre primele reglementri juridice care au oficializat expresia de buget, este citat cu preferin un decret lege francez din 1862 referitor la contabilitatea public, ale crui dispoziii au precizat c "bugetul este actul prin care sunt prevzute i autorizate cheltuielile i veniturile statului pentru o perioad determinat".

Literatura de specialitate a reinut i alte definiii ale bugetului de stat din punct de vedere juridic, precum:

bugetul este un tablou evaluativ i comparativ al veniturilor de mplinit i a cheltuielilor de efectuat, este un stat de prevedere al veniturilor i cheltuielilor pe o perioad determinat";

bugetul este "un plan alctuit din cifre, ntr-o ordine determinat, a veniturilor i cheltuielilor care se vor produce i balansa n gestiunea economic a unui corp public pe o perioad urmtoare de un an" (1);

bugetul este "un program de cheltuieli ce urmeaz a se efectua i a veniturilor ce urmeaz a se realiza ntr-o perioad determinat" ().

n ara noastr, ca forme embrionare ale bugetului de stat se cunosc "condica de venituri i cheltuieli" din timpul domniei lui Constantin Brncoveanu i "smile visteriei" din timpul lui Nicolae Mavrocordat.

n limba romn noiunea de buget a fost introdus cu expresia "bugea" utilizat pentru prima dat n Regulamentele Organice ale rii Romneti i Moldovei. Bugetul a fost ulterior definit n cadrul preocuprilor pentru organizarea finanelor rii, dup unirea Principatelor, prin legea de contabilitate public din 1864, care a prevzut c "toate veniturile statului i cheltuielile pentru ndeplinirea osebitelor servicii, aezate conform legilor, trebuie autorizate pentru fiecare an de o lege anual de finane i formeaz bugetul general al statului".

ntr-o formul evoluat, legile de contabilitate public din 1903 i 1929 au prevzut c "bugetul este actul prin care sunt prevzute i prealabil aprobate veniturile i cheltuielile anuale ale statului sau ale altor servicii publice".

Asemenea definiii ale bugetului au n vedere aspectul juridic al acestuia, caracterul de act legal prin care se prevede ncasarea veniturilor de ctre stat i se autorizeaz finanarea cheltuielilor sale.

1.2Apariia i dezvoltarea bugetului statului romn

Cuvntul "buget" provine din vechea limb francez, unde cuvinte ca "bouge", "bougette" desemnau o pung din piele sau o pung de bani. Termenul a fost preluat n Anglia, n perioada cuceririlor normande i, de acolo, s-a rspndit n toat lumea, cu semnificaia lui financiar.

Dei bugetul este cunoscut i folosit n toate statele lumii, exist totui expresii oficiale diferite. n Spania, terminologia oficial este "presupuesto" sau "presupuestos generales del estado"; n Italia "bilacio" sau "progeto de bilancio". n Germania, iniial s-a folosit expresia "sttashausaltsptan", ns recent limbajul oficial i de specialitate utilizeaz termenul de "budget", sau "zum budget gohorig", sau "budgettahr".

n literatura de specialitate, asupra bugetului de stat au fost emise numeroase definiii. n Romnia, termenul de buget apare pentru prima oar n Regulamentele organice. Astfel, n Capitolul 3 din Regulamentul organic al Moldovei, care se ocup de finane publice, se ntlnete termenul bindge, dar i expresia nchipuirea cheltuielilor anului viitor 59.

Primele utilizri au fost menionate n codicele de venituri i cheltuieli, AP n Moldova, n timpul domniei lui Constantin tefan Vod (1654) i apoi n Muntenia, n timpul domniei lui Constantin Brncoveanu (1694 - 1704). Aceste condice nu aveau caracter executoriu, ele fiind simple acte de gestiune, care se refereau la venituri i cheltuieli trecute.

Prima ncercare de realizare a unui act financiar de tip modern aparine lui Vod Mavrocordat, n cea de a doua domnie, din anul 1712, cnd a prezentat sfatului domnesc aa numitul "sam", sau "bncile visteriei", care reprezenta o dare de seam cu privire la natura cheltuielilor i veniturilor rii.

Evoluia istoric a relaiilor politice, juridice i economico-financiare, precum i a relaiilor bugetare devine din ce n ce mai complex, corespunztor nivelului de dezvoltare a societii romneti.

n anul 1864, o dat cu prima Constituie romn apare i prima noastr lege de contabilitate, prin care se reglementeaz modul de elaborare, adoptare i executare a bugetului de stat.

Prima lege-cadru privitoare, n exclusivitate, la bugetul de stat a fost Legea 3/1949, elaborat n baza Constituiei din 1848, care prevedea ca votarea bugetului de stat, a ncheierii exerciiilor bugetare, fixarea impozitelor i a modului de percepere s fie de competena direct a Marii Adunri Naionale a RP Romnia. Prin aceast lege s-a reglementat bugetul general, devenit buget de stat, specific economiei dirijate, centralizate.

Legea nr.9/1972 privind finanele, modificat i completat prin Legea nr.2/1978, stabilete c bugetul de stat "cuprinde veniturile centralizate ale statului i repartizarea acestora n concordana cu obiectivele planului naional unic, pentru finanarea dezvoltrii economiei naionale, aciunilor social-culturale, aprrii rii i a altor nevoi ale societii".

Dup anul 1989, sistemul bugetar al rii este organizat ntr-o concepie nou, impus de economia de pia, renunndu-se la forma bugetului unic de stat, derivat din planul naional unic, instrument al centralismului excesiv.

n baza Legii 10/1991 se trece la un sistem de trei bugete distincte, care sunt elaborate, aprobate i executate n condiii de deplin autonomie: bugetul de stat; bugetul administraiei locale i bugetul asigurrilor sociale de stat. Astfel, se introduce o noiune nou, aceea de buget public, care cuprinde cele trei bugete menionate, fr a se preciza dac le include i n mod organic, prin nsumare.

Totui, din examinarea procesului de elaborare, aprobare i executare a acestora, se poate nelege c acestea se desfoar n condiii de autonomie.

Concepia privind bugetul de stat arat c acesta cuprinde un ansamblu coerent de indicatori de plan, cu caracter aleatoriu, n care sunt nscrise veniturile i cheltuielile statului pentru o perioad viitoare. De asemenea, bugetul de stat cuprinde veniturile (posibilitile) i cheltuielile (trebuinele social-economice) ale statului pe o perioad de timp, societatea manifestnd un interes deosebit, care este justificat de rolul banului public n viaa unui popor.

1.3Importana sistemului bugetar

Problematica finanelor publice este strns legat de aspectele fiscalitii, ceea ce face ca ndeplinirea i exercitarea funciilor i sarcinilor statului s se fac cu importante fonduri bneti, care sunt procurate prin prelevri, pli obligatorii sau neobligatorii, rambursrile sau nerambursrile cu caracter fiscal sau nefiscal, pe calea impozitelor i taxelor, sub diferite forme.

Importana bugetului de stat n sistemul finanelor publice decurge din faptul c acesta particip, n mod direct, la ndeplinirea funciilor i sarcinilor statului, asigur autonomia real a colectivitilor locale, garanteaz realizarea efectiv a proteciei sociale a unor categorii importante din rndul populaiei i asigur echilibrul financiar, monetar i valutar al statului.

Rolul primordial al bugetului de stat n cadrul finanelor publice se mai evideniaz prin faptul c acesta este principalul plan financiar al statului, care cuprinde indicatorii financiari ce reflect modul de realizare a veniturilor i de efectuare a cheltuielilor statului. Astfel, prin mijloacele bugetului de stat se urmrete influenarea fenomenelor economice, introducerea unor elemente de orientare, de dirijare a proceselor economice ce se desfoar n cadrul economiei de piaa, la nivel macroeconomic.

Bugetul de stat reflect activitatea privind finanele publice ale unui stat, ceea ce i confer calitatea de instrument de programare, de executare i de control asupra rezultatelor execuiei resurselor bneti ale societii i a modului de repartizare a acestora pe cheltuieli publice.

Schema:

Prin bugetul de stat studiem finanele publice, care exprim fluxuri financiare privind formarea resurselor bneti publice i fluxuri financiare ce se degaj n procesul de gestionare a acestor resurse. Aceste fluxuri sunt, n cea mai mare parte, de forma prelevrilor i transferurilor prin care statul i colectivitile locale i constituie resurse bneti necesare desfurrii activitii specifice, prin cheltuieli. Toate aceste aspecte scot n eviden principalele trsturi ale bugetului de stat.

a) Bugetul de stat este un document program, prin care statul prevede, anual, mrimea i structura veniturilor i cheltuielilor din cadrul economiei publice. Deci este un act administrativ, ntruct att veniturile ct i cheltuielile bugetare sunt simple evaluri de ordin financiar realizate de agenii administrativi. Ca document aprobat prin lege, bugetul este i un reper important al semnalrii gradului n care statul se implic n economie i n viaa social, al capabilitii economiei naionale de a contribui la constituirea resurselor financiare, precum i al modului n care acesta nelege s le gestioneze.

Astfel, bugetul de stat este att un instrument contabil i financiar, ct i un act juridic i politic, deoarece este, n mod esenial, un act de autorizare (de ctre Parlament sau Guvern), precum i o transpunere financiar a unei viziuni politice. Aadar, bugetul de stat este att un document tehnic de conducere, ct i un document politic, deoarece reflect opiunile generale (rezultate n urma votului) ale cetenilor, n legtur cu serviciile publice pe care statul trebuie s le furnizeze acestora ca membrii ai societii, pltitori de impozite.

Totodat, bugetul de stat constituie un instrument puternic al responsabilitii guvernului n faa cetenilor, deoarece acetia doresc s cunoasc cum cheltuiete Executivul banii i dac sunt satisfcute preferinele lor.

b) Bugetul de stat este o lege propriu-zis, prin nsi faptul c este un program de administraie, cu dispoziie statutar ce mbrac forma unei legi. Conform acestei teorii, bugetul constituie o decizie emanat de la puterea legislativ, pe baza principiului tot ce mbrac forma legii este o norm de drept. Pornind de la deosebirea dintre legea formal i legea material, sistemul bugetar se constituie ca lege, n partea lui creatoare de dispoziii generale, fiind ns i un act de administraie, n partea creatoare de acte individuale, concrete.

c) Bugetul de stat este un act de planificare financiar, care n urma adoptrii de ctre organul suprem al puterii de stat, dobndete natura juridic specific de lege. Din acest punct de vedere, bugetul de stat nu este un act ce eman de la autoritile de stat, ci este un document ce cuprinde un ansamblu coerent de indicatori de plan, cu caracter aleatoriu, n care sunt nscrise veniturile i cheltuielile statului, pentru o perioad viitoare.

Bugetul de stat cuprinde resursele financiare mobilizate la dispoziia statului, repartizate, n principal, pentru realizarea aciunilor social-culturale, instructiv - educative, asigurarea aprrii rii, ordinii publice i nfptuirii justiiei, autoritatea public, finanarea unor investiii i activiti de interes strategic, stimularea productorilor agricoli, asigurarea proteciei i refacerii mediului nconjurtor, asigurarea msurilor de protecie social, precum i realizarea programelor de cercetare.

Bugetul de stat cuprinde i bugetul Senatului, Camerei Deputailor, Preediniei Romniei, Guvernului i al altor instituii publice care nu au organe ierarhic superioare i al altor instituii publice.

b) Bugetele locale (BL), cuprind bugetele unitilor administrativ-teritoriale care au personalitate juridic (comune, orae, municipii, sectoare ale municipiului Bucureti).

Bugetele locale se ntocmesc n condiii de autonomie. Acestea i dimensioneaz prevederile bugetare ale cheltuielilor n raport cu nevoile lor proprii, n corelare cu resursele pe care le pot mobiliza din impozite, taxe i celelalte venituri stabilite de legea bugetar, efectundu-se controlul asupra modului de utilizare a fondurilor alocate.

Rezultatele execuiei bugetelor locale, reprezentnd excedente, rmn la dispoziia unitilor administrativ-teritoriale, sub forma fondurilor de tezaur i a fondurilor de rezerv. Autonomia stimuleaz iniiativa local n realizarea veniturilor i satisfacerea cerinelor sociale locale.

n cazurile n care bugetele locale nu-i pot acoperi cheltuielile din venituri proprii, n conformitate cu legea, acestea pot beneficia de transferuri de fonduri bneti de la bugetul de stat. n acest fel, unitile administrativ-teritoriale care se confrunt cu greuti, de ordin economic i financiar, pot fi sprijinite prin acoperirea unor cheltuieli care nu suport amnare i nici nu pot fi diminuate. Asemenea cheltuieli au natura proteciei sociale a populaiei sau a investiiilor.

ncepnd cu anul 1993, prin legea bugetar, se nominalizeaz i se anexeaz la bugetul de stat lista veniturilor publice care trec integral n fiecare din cele dou componente: bugetul de stat i bugetele locale. De asemenea, se stabilesc sumele defalcate din impozitul pe salarii, care se ncaseaz la bugetele locale, pentru fiecare n parte.

c) Bugetul asigurrilor sociale de stat (BASS), se ntocmete distinct de bugetul de stat i se aprob de Parlament prin lege separat. Veniturile acestui buget se constituie din contribuiile asigurrilor sociale de stat (CAS-ul) i contribuiile pentru omaj, prevzute n fonduri speciale, precum i fonduri speciale privind securitatea sntii i a muncii (cum ar fi cele destinate persoanelor cu dezabiliti, sau cele privind accidentele de munc). Veniturile din bugetul asigurrilor sociale de stat au destinaie special, fiind doar pentru cheltuieli bugetare destinate asigurrilor sociale.

Din examinarea procesului de elaborare, aprobare i executare a celor trei bugete, se poate nelege c acestea se desfoar n condiii de autonomie, ceea ce impune necesitatea unor noi reglementri care s stabileasc clar independena fiecrui buget i relaiile de interdependen dintre acestea.

Prin relaiile de interdependen dintre componentele bugetului public se pot stabili att aspectele de autonomie a celor trei bugete, ct i modul de corelare a indicatorilor macroeconomici ai acestora, astfel nct s se asigure un echilibru bugetar ntre acestea.

n aceste condiii, bugetul public constituie un instrument de informare a opiniei publice i de control a Parlamentului n domeniul finanelor publice, nsumnd veniturile i cheltuielile din cele trei categorii de bugete.

Sub aspect economic, bugetul public subliniaz corelaiile macroeconomice i, n special, legtura cu nivelul i evoluia produsului intern brut. Pe de alt parte, bugetul de stat este un ansamblu de relaii economice care iau natere n procesul repartiiei PIB-ului i a nivelului folosirii resurselor, n conformitate cu obiectivele de politic economic, social i financiar, specifice fiecrei perioade. Aceste raporturi se manifest n dublu sens: pe de o parte, ca relaii prin intermediul crora se mobilizeaz resurse bneti la dispoziia statului, iar pe de alt parte drept corelaii prin care se repartizeaz aceste resurse.

La nivelul administraiei centrale de stat, bugetul de stat arat ct de mult cheltuiete guvernul i cum sunt finanate aceste cheltuieli publice. n epoca contemporan, bugetul de stat nu mai constituie un simplu document n care se nscriu veniturile i cheltuielile publice prealabile ale statului pe o perioad de un an, ci este un plan financiar la nivel macroeconomic.

n perioada crizelor economice, anumite fenomene specifice determin o reconsiderare a rolului bugetului de stat. Astfel, se mijlocete redistribuirea a 25-30% i chiar 40% din venitul naional, bugetul de stat devenind un puternic instrument de reglare macroeconomic.

Prin bugetul de stat se urmrete influenarea fenomenelor economice, introducerea unor elemente de orientare, de dirijare a proceselor care se desfoar n cadrul economiei de pia, la nivel macroeconomic. Astfel, de la buget, ca document de prevedere i autorizare a veniturilor i cheltuielilor publice, s-a trecut la un buget al economiei naionale, ca document care conine toate laturile acestuia, prefigurnd evoluia economic din perioada urmtoare.

Toate aceste aspecte arat c bugetul public se caracterizeaz printr-o serie de particulariti, unele comune cu cele ale bugetului de stat, dar i unele specifice acestuia.

Bugetul public reprezint un document adic un act n care sunt prevzute i aprobate, n fiecare an, veniturile i cheltuielile publice sau, dup caz, numai cheltuielile, n funcie de sistemul de finanare a instituiilor publice.

Bugetul public este o lege adic un act juridic n care se prevd i se aprob, prin lege, veniturile i cheltuielile anuale ale statului sau ale instituiilor publice. Aceast particularitate face ca bugetul public s fie un act de previziuni (indicnd resursele bneti ale statului i destinaiile acestora sub forma cheltuielilor), un act de autorizare (prin care puterea executiv este mputernicit de puterea legislativ s cheltuiasc i s perceap venituri) i act anual (respectiv al anului bugetar pentru care sunt aprobate veniturile i cheltuielile bugetare, precum i al perioadei n care se analizeaz execuia indicatorilor bugetari).

Bugetul public cuprinde sistemul de fluxuri financiare acestea fiind legate de formarea resurselor financiare publice (impozite, taxe, contribuii i alte venituri alte venituri publice) i de repartizarea acestora (sub forma creditelor bugetare).

Bugetul public este un instrument de politic financiar deoarece prin acest document sunt stabilite veniturile bugetare (ce reflect politica fiscal) i cheltuielile bugetare (care au un rol important n plan economic i social).

Bugetul public este un instrument de programare, executare i control asupra rezultatelor execuiei resurselor bneti ale societii i a modului de repartizare i utilizare a acestora prin cheltuieli publice.

Forma de manifestare a bugetului public difer de la o ar la alta. n Frana, bugetul public apare sub forma unor conturi previzionare pe anul n curs, care mpreun cu conturi ale naiunii pe perioada precedent i ipotezele economice pentru anul viitor, nsoesc proiectul Legii financiare a statului, respectiv bugetul de stat.

n Anglia, bugetul public apare sub forma unor "cri albe" care se dau anual publicitii de ctre guvern i nsoesc bugetul de stat. Acestea cuprind veniturile i cheltuielile naiunii pe anul expirat i prevederile respective pe anul urmtor, referitoare la producie, repartiie i consum, comerul exterior i defalcarea resurselor provenite din venitul naional i din creditele publice.

Bugetul public n SUA este ntocmit de ctre Consiliul Economic Consultativ al Preedintelui, sub forma unui document care arat, valoric, veniturile bneti disponibile, cheltuielile (de consum sau investiii) i economiile (soldul dintre venituri i cheltuieli) pe principalele sectoare ale economiei (populaie, ntreprinderi, instituii publice, relaii internaionale).

1.4 Natura juridic a sistemului bugetar

Definit drept actul de stabilire i autorizare a veniturilor i cheltuielilor anuale ale statului, bugetul de stat este un procedeu tehnico financiar de fixare i coordonare a veniturilor i cheltuielilor din fiecare an; de asemenea, el este un act de conducere a gestiunii financiare a statului.

Sub aspectul naturii juridice a bugetului de stat, literatura de specialitate vine cu o serie de teorii regsite n prima parte a secolului douzeci. Dintre acestea, le prezentm sintetic pe cele mai importante:

(1) Teoria bugetului de stat act - condiiune de natur administrativ este centrat pe faptul c n statele moderne, prin bugetele anuale, sunt condiionate att veniturile ct i cheltuielile publice, sub aspecte parial diferite, dar comune actelor administrative de acest fel.

(2) Teoria naturii juridice de lege a bugetului statului este fondat pe constatarea c legea este orice deciziune emanat de la puterea legislativ, iar n mprejurarea n care bugetul statului este o decizie a legislatorului, el este o lege propriu-zis"6.

(3) Teoria bugetului de stat lege (i simultan) act administrativ susine, pornind de la deosebirea dintre legea final i legea material, c bugetul de stat este lege, n partea lui creatoare de dispoziii generale, i act de administraie n partea creatoare de acte individuale i concrete"7.

Apoi, mai exist unele teorii care consider c bugetul de stat este un act de planificare financiar care, n urma adoptrii de ctre organul suprem al puterii de stat, printr-o lege emis n acest scop, dobndete natura juridic specific de lege"8, sau mai simplu, principalul plan financiar anual cu caracter operativ al statului"9.

Artm c, dei este un plan, bugetul de stat are o pregnant natur juridic de lege, Parlamentul adoptnd anual Legea bugetului de stat. Guvernul elaboreaz proiectele bugetului de stat i le supune spre aprobare Parlamentului, iar dup aprobare rspunde de realizarea prevederilor bugetare.

Aadar, sub aspect juridic, bugetul reprezint un act prin care sunt prevzute i autorizate veniturile i cheltuielile anuale ale statului. Acest mod de definire pune n eviden necesitatea aprobrii parlamentare a indicatorilor bugetari, motiv pentru care bugetul de stat are un caracter obligatoriu, totodat avnd i un caracter de previziune a resurselor publice i a modului de utilizare a acestora. Desigur, coninutul legii bugetului de stat reflect concepiile politice, economice i sociale specifice fiecrei perioade i implicit interesele grupurilor politice care exercit puterea.

Noiunea de buget are totui, n primul rnd, o semnificaie de natur economic, aceasta constnd n desemnarea proceselor i tehnicilor de mobilizare a resurselor bugetare, precum i de utilizare a acestora sub forma cheltuielilor bugetare. Din acest punct de vedere, bugetul se contureaz ca o categorie economic prin care se exprim procese, tehnici i relaii de mobilizare a unei pri din P. I. B. la dispoziia statului i de repartizare a resurselor respective pe destinaii corespunztoare nevoilor sale.

Abordarea economic a conceptului de buget evideniaz corelaiile macroeconomice i, n special, legtura cu nivelul i evoluia produsului intern brut, exprimnd relaiile economice n form bneasc ce iau natere n procesul constituirii i distribuirii fondului bugetar, n conformitate cu obiectivele de politic economic i social ale perioadei respective. Relaiile bugetare corespunztoare se manifest ntr-un dublu sens: pe de o parte, ca relaii prin intermediul crora se mobilizeaz resursele bneti la dispoziia statului, iar pe de alt parte, ca relaii prin care se repartizeaz aceste resurse ctre utilizatorii lor.

Relaiile de mobilizare a resurselor sunt, n principal, relaii de repartiie a PIB n favoarea statului prin intermediul impozitelor, taxelor, al prelevrilor din venituri, la care se pot aduga i atragerile de disponibiliti temporar libere din economie prin intermediul relaiilor de credit.

La rndul lor, relaiile de repartizare a resurselor prin intermediul bugetului de stat se realizeaz prin alocaii sau credite bugetare, concretizndu-se n finanarea serviciilor publice sub diverse forme ale cheltuielilor statului. n aceast accepiune, bugetul exprim i anumite raporturi sociale ntre cetenii unui stat, care contribuie, n calitate de persoane fizice sau juridice, la formarea resurselor financiare necesare funcionrii instituiilor statului sau beneficiaz direct ori indirect de resursele respective. Din aceast perspectiv, veniturile statului apar ca forme caracteristice ale proceselor i relaiilor de mobilizare a resurselor financiare, iar cheltuielile publice sunt forme ale proceselor i relaiilor de repartizare pe destinaii ale acestor resurse.

Lund n considerare coninutul bugetului ca relaii i procese de repartiie care se oglindesc n bugetul de stat, se pot distinge:

procese de repartiie primar a P.I.B., exprimate sub forma prelevrilor de venituri din exploatarea ntreprinderilor i proprietilor statului, care n condiiile economiei de pia sunt relativ reduse; tot n cadrul repartiiei primare ncadrndu-se i alte venituri obinute de stat de la ntreprinderi mixte.

procese de redistribuire (repartiie secundar) care dein ponderea covritoare n ansamblul proceselor bugetare prin care se mobilizeaz resursele sub forme ale impozitelor i taxelor, ca i alocarea i cheltuirea lor.

procese de redistribuire a resurselor n plan internaional.

Noiunea de buget este adesea utilizat i pentru a desemna fondul bugetar, semnificnd totalitatea sumelor de bani ce se acumuleaz la dispoziia statului i se aloc beneficiarilor spre utilizare.

1.5 Coninutul sistemului bugetar

Bugetul statului nostru, ca de altfel al oricrui stat, cuprinde n mod constant dou pri, i anume veniturile bugetare i cheltuielile bugetare

Prin coninutul lor economic pot alctui un sistem de relaii specifice a cror reprezentare n acest sens s fie dat de trsturi i caracteristici comune

Reprezint ansamblul (totalitatea) relaiilor economice sub form bneasc, rezultat al repartiiei venitului naional, ce apar cu prilejul constituirii i repartizrii de fonduri centralizate la i de la dispoziia statului precum i a unitilor administrativ-teritoriale, n scopul satisfacerii de interese generale ale societii ori colectivitilor publice. Caracteristicile tuturor relaiilor specifice menionate constau n: coninutul economic; exprimarea valoric; rezultatul repartiiei valorii nou create; constituirea i repartizarea de fonduri centralizate; implicarea puterii de stat; satisfacerea unor interese de ordin public.

n ipostaza de balane financiare operative pot s constituie un sistem prin coninutul i forma lor de exprimare.

n structura lor, veniturile i cheltuielile au drept criterii de grupare criteriul financiar corelat cu cel administrativ (sau de ramur).

1.5.1 Veniturile publice

Ansamblul resurselor bneti care alimenteaz bugetul de stat l constituie sistemul de venituri bugetare. Acestea sunt mijloacele de alctuire a bugetului de stat care mobilizeaz n baza unor prevederi legale exprese, edictate de fiecare stat n funcie de politica sa economico financiar privind repartiia produsului intern net i mobilizarea unor surse externe accesibile.

Veniturile sunt grupate dup provenien iar cheltuielile dup destinaie astfel nct subdiviziunile care le exprim se gsesc aezate ntr-un sistem corelat de indicatori a finanelor publice. n plan tehnic, determinarea (aezarea i calculul) veniturilor se bazeaz pe legi i norme metodologice de aplicare constituite pe principii i reguli comune unde elementele de lucru (procedurile i operaiunile) sunt n mare msur asemntoare. Spre exemplu, veniturile de ordin fiscal au drept acte normative de referin comun Codul fiscal i Codul de procedur fiscal pe lng faptul c fiecare venit n parte i are i legea specific de instituire.

Constituirea resurselor financiare publice se face pe seama impozitelor, taxelor, contribuiilor i veniturilor nefiscale, prelevate de la persoane juridice i fizice, cu luarea n consideraie a potenialului lor economic i a altor criterii stabilite de lege; apoi, orice sum care se cuvine statului se face venit la bugetul de stat, dac legea nu prevede altfel.

Veniturile nefiscale se refer la dividendele ncasate de stat corespunztor cotei de capital deinut de societi comerciale, la plile ctre buget din profitul net al regiilor autonome (societi naionale), la venituri de la instituii publice etc.

Veniturile de capital se refer la ncasrile realizate din valorificarea unor bunuri ale instituiilor publice i din valorificarea stocurilor rezervelor de stat i din mobilizare.

1.5.2Cheltuielile publice

Coninutul prii de cheltuieli a bugetului de stat este dat de mai multe categorii de cheltuieli, ntre care mai importante sunt cele social-culturale, pentru aprare, ordine public i siguran naional, pentru organele puterii de stat, pentru cercetare tiinific, datorie public etc.

Asemenea cheltuieli (de fapt, cheltuielile publice n general) sunt caracterizate de trei elemente constitutive:

ntrebuinarea unei sume de bani;

de ctre o persoan juridic (stat, instituie, comun etc); n vederea satisfacerii unei trebuine publice.

Clasificaia cheltuielilor (desprins din clasificaia bugetar care reprezint gruparea, numerotarea i denumirea legal a veniturilor i cheltuielilor bugetare) prezint dou faete: una funcional (redat mai sus) i una economic.

n cadrul clasificaiei funcionale, cheltuielile bugetare, grupate pe pri, se divizeaz mai departe pe capitole i subcapitole

CHELTUIELILE= apar prezente aceleai considerente de coninut i de form prin care indicatorii reprezentativi sunt structurai cu ajutorul unei clasificaii comune (a indicatorilor finanelor publice), n care complementaritatea este susinut mai nti de clasificaia funcional i apoi de cea economic. n gestiunea cheltuielilor bugetare , noiunile utilizate cu acelai sens pornesc de la credite bugetare i ordonatori de credite bugetare dup care urmeaz metodele, tehnicile i procedeele de finanare, n general asemntoare ntre bugetele publice. Tot cu exprimare comun sunt i consemnrile informaionale prin cele trei forme de eviden: statistic, tehnic-operativ, contabil.

Opus, dar nu antagonic ideii de sistem, pentru bugetele publice apare autonomia, individualitatea cestora care le separ n sistemul de complementaritate mai sus menionat. Diferenele i de aici specificitatea fiecrui buget public sunt determinate de : structura intereselor generale de susinut n centrale i locale; mprirea administrativ-teritorial a rii; cerine de ordin public tot mai mari de acoperit pentru care sunt necesare alte mijloace bneti de mobilizat; gospodrire (administrare ori gestiune) mai eficient a fondurilor publice prin implicri instituionale responsabile i competente etc.

Sistemul bugetar din Romnia are drept componente principale i definitorii urmtoarele: bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele locale, bugetul asigurrilor sociale de sntate, bugetele fondurilor speciale (Fig. nr. 1). Comparativ cu aceast structur este cea clasic ntlnit n majoritatea lucrrilor de specialitate i anume, cea prezentat mai nainte, mai puin ultimele dou componente. La acestea se poate aduga, prin prisma cadrului juridic de aciune dat de legislaia finanelor publice, mai multe categorii de bugete care se refer, prin comparaie cu cele menionate de noi (exceptnd bugetul asigurrilor sociale de sntate), i la alte individualizri bugetare ca: bugetele instituiilor publice finanate integral sau parial din bugetele locale; bugetele mprumuturilor interne i externe contractate sau garantate de autoritile administraiei publice locale; bugetul trezoreriei statului; bugetele instituiilor publice autonome, etc.

Componentele sistemului bugetar pot fi abordate din cele dou puncte de vedere prezentate iniial i anume:

coninutul lor economic exprimnd relaii economice specifice

ca instrumente economico-financiare de aciune sub forma de balane de venituri i cheltuieli.

Capitolul II

Activitatea bugetar a statului romn

2.1 Noiunea de procedur bugetar

Procedura bugetar constituie un factor semnificativ n reglarea macroeconomic, innd cont de importana bugetului de stat n atingerea obiectivelor legate de principalii indicatori macroeconomici, respectiv inflaie, omaj, produsul intern brut, creterea economic i datoria public.

Astfel, procedura bugetar presupune o succesiune de etape ce constau n elaborarea i aprobarea Proiectului Legii bugetului de stat, precum i executarea, ncheierea, controlul i raportarea rezultatelor execuiei bugetului. Procedura bugetar a fiecrui an se ncheie cu aprobarea contului general de execuie a acestuia

Procedura bugetar nseamn totalitatea actelor i operaiunilor privind ntocmirea proiectului de buget, adoptarea acestuia, executarea sa, ncheierea i aprobarea contului general de execuie bugetar, precum i controlul bugetar. Responsabilitile n procesul bugetar revin Guvernului, Parlamentului i autoritilor administraiei publice locale. Guvernul efectueaz lucrrile premergtoare i ntocmete proiectul de buget, n timp ce Parlamentul l aprob, dup care Executivul l execut, iar n final Legislativul controleaz dac bugetul a fost executat n conformitate cu autorizarea dat.

Prin urmare, procedura bugetar cuprinde totalitatea actelor i operaiunilor cu caracter tehnic i normativ, nfptuite de organe specializate ale statului, n scopul elaborrii, adoptrii, executrii i ncheierii bugetului public naional. Procedura bugetar se desfoar pe parcursul a trei ani calendaristici. Elaborarea proiectului de buget ncepe n anul premergtor celui pentru care se ntocmete, continu cu executarea, n cursul anului respectiv, urmnd s se definitiveze n anul urmtor, prin contul de ncheiere a exerciiului bugetar.

Descrierea procedurii bugetare indic o list a datelor de raportare, care pot fi respectate sau nu, ns procesul propriu-zis este mai mult dect un scadenar al fluxului deciziilor. Deci procedura bugetar este o succesiune de secvene politice, deoarece participanii au un control asupra a ceea ce trebuie cheltuit, putnd s opteze pentru un program (proiect) sau altul, asupra unui loc sau altul.

De asemenea, procedura bugetar structureaz concurena dintre entitile finanate de la buget i dintre programe, existnd posibilitatea de a influena rezultatele politicilor, cum ar fi mrimea total a bugetului, distribuia costurilor i beneficiilor etc.

Legea nr. 500/2002 privind finanele publice stabilete principiile, cadrul general i procedurile privind formarea, administrarea, angajarea i utilizarea fondurilor publice, precum i responsabilitile instituiilor publice implicate n procesul bugetar.

Dispoziiile legii artate mai sus se aplic n domeniul elaborrii, aprobrii, executrii i raportrii:

a) bugetului de stat;

b) bugetului asigurrilor sociale de stat;

c) bugetelor fondurilor speciale;

d) bugetului trezoreriei statului;

e) bugetelor instituiilor publice autonome;

f) bugetelor instituiilor publice finanate integral sau parial din bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele fondurilor speciale, dup caz;

g) bugetelor instituiilor publice finanate integral din venituri proprii;

h) bugetului fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat si ale cror rambursare, dobnzi si alte costuri se asigur din fonduri publice;

i) bugetului fondurilor externe nerambursabile.

2.2 Principiile procedurii bugetare

Potrivit Legii 500/2002 privind finanele publice, principiile care stau la baza procesului bugetar sunt urmtoarele:

Principiul universalitii

Veniturile si cheltuielile se includ n buget n totalitate, n sume brute.

Veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare anume, cu excepia donaiilor i sponsorizrilor, care au stabilite destinaii distincte.

Principiul publicitii

Sistemul bugetar este deschis i transparent, acestea realizndu-se prin:

a) dezbaterea public a proiectelor de buget, cu prilejul aprobrii acestora;

b) dezbaterea public a conturilor generale anuale de execuie a bugetelor, cu prilejul aprobrii acestora;

c) publicarea n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, a actelor normative de aprobare a bugetelor si conturilor anuale de execuie a acestora;

d) mijloacele de informare n mas, pentru difuzarea informaiilor asupra coninutului bugetului, exceptnd informaiile i documentele nepublicabile, prevzute de lege.

Principiul unitii

Veniturile i cheltuielile bugetare se nscriu ntr-un singur document, pentru a se asigura utilizarea eficienta si monitorizarea fondurilor publice.

Toate veniturile reinute i utilizate n sistem extrabugetar, sub diverse forme i denumiri, se introduc n bugetul de stat, urmnd regulile i principiile acestui buget, cu excepia celor din venituri proprii i subvenii acordate de la bugetul de stat, de la bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, dup caz i integral, din veniturile proprii i a celor pentru constituirea, potrivit legii, a fondurilor de stimulare a personalului.

Veniturile si cheltuielile Fondului special pentru dezvoltarea sistemului energetic i ale Fondului special al drumurilor publice se introduc n bugetul de stat ca venituri i cheltuieli cu destinaie special, urmnd regulile i principiile acestui buget.

n vederea respectrii principiilor bugetare, n termen de 3 ani de la data intrrii n vigoare a prezentei legi Guvernul va propune Parlamentului modificarea actelor normative pentru desfiinarea veniturilor i cheltuielilor cu destinaie special incluse n bugetul de stat.

Principiul anualitii

Veniturile i cheltuielile bugetare sunt aprobate prin lege pe o perioad de un an, care corespunde exerciiului bugetar.

Toate operaiunile de ncasri i pli efectuate n cursul unui an bugetar n contul unui buget aparin exerciiului corespunztor de execuie a bugetului respectiv.

Principiul specializrii bugetare

Veniturile i cheltuielile bugetare se nscriu i se aprob n buget pe surse de provenien i, respectiv, pe categorii de cheltuieli, grupate dup natura lor economic i destinaia acestora, potrivit clasificaiei bugetare.

Principiul unitii monetare

Toate operaiunile bugetare se exprim n moneda naional.

2.3 Elaborarea proiectului sistemului bugetar

2.3.1 Elaborarea proiectului bugetului de stat

La elaborarea bugetului de stat sunt implicate mai multe pri, cu roluri i sarcini stabilite pe baza legii bugetare conform tabelului de mai jos.

Prile implicate n elaborarea

proiectului Legii bugetului de stat

Responsabiliti

Ordonatorii de credite entitile care sunt finanate de la bugetul de stat, ca

- ordonatori principali de credite (minitrii, conductorii celorlalte instituii publice centrale sau instituii publice autonome)

- ordonatorii secundari sau teriari de credite (conductorii instituiilor din subordinea ordonatorilor principali de credite)

- Repartizarea creditelor bugetare pentru bugetul propriu i bugetele instituiilor subordonate. Repartizarea creditelor se face dup reinerea a circa 10% pentru asigurarea execuiei bugetare prudente (cheltuielilor de

personal i a obligaiilor internaionale sun repartizate integral), aceast parte fiind distribuit n semestrul al II lea)

- Angajeaz i utilizeaz creditele bugetare numai n limita prevederilor i destinaiilor aprobate

- Organizarea i monitorizarea situaiilor financiar contabile legate de creditele bugetare i patrimoniul instituiilor publice

Ministerul de Finane

- Elaboreaz proiectul Legii bugetului de stat pe baza propunerilor ordonatorilor de credite, care se fac n funcie de politica Guvernului

- Depunerea proiectului Legii bugetului de stat la Guvern, pn la data de 25 septembrie a fiecrui an

Guvernul

- Dezbate proiectul de buget elaborat de MFP i l aprob cu propunerile stabilite n programul de guvernare

- nainteaz Parlamentului proiectul de buget mpreun cu Raportul privind situaia economico-financiar a rii, pn la data de 10 octombrie a fiecrui an

Parlamentul

- Dezbate att proiectul de buget, pe capitole i articole, pentru fiecare ordonator de credite, ct i propunerile de modificare venite din partea parlamentarilor

- Aprob Legea bugetului de stat, innd cont de interesele electoratului pe care l reprezint fiecare parlamentar, dar i de opiunile majoritii parlamentare

Cetenii

- Pot vota prin referendum limitarea veniturilor fiscale sau noi msuri fiscale

- Pot solicita aleilor s se in cont de opiniile prezentate de acetia.

Ca prim faz a procesului bugetar, aceasta const n efectuarea lucrrilor de ntocmire a proiectului bugetului de stat, inclusiv a celor de evaluare a cheltuielilor i veniturilor bugetare, concretizate, prin documente specifice n care se nscriu categoriile de cheltuieli i de venituri bugetare, n cuantumul previzionat. Lucrrile de elaborare a proiectului bugetului de stat se desfoar, de regul, sub ndrumarea cu participarea direct a Ministerului Finanelor sau Ministerului Bugetului (n unele ri), dar ele sunt coordonate de ctre Guvern, care n multe ri are ntre atribuiile sale, ntocmirea, avizarea i prezentarea spre dezbatere Parlamentului a proiectului de buget. n alte ri, coordonarea i rspunderea direct privind ntocmirea proiectului de buget revine Preediniei, care dispune de un organism specializat n acest domeniu.

Propunerile ce se nscriu la venituri i la cheltuieli, n proiectul de buget, se fundamenteaz pe baza analizelor efectuate asupra nevoilor de resurse i posibilitilor de procurare a acestora, urmrind asigurarea premiselor necesare realizrii obiectivelor programului de guvernare i integrarea n politica financiar a statului. n acest context, un criteriu esenial al opiunilor l constituie corelarea cuantumului cheltuielilor bugetare de efectuat cu cel al veniturilor posibile de ncasat la buget, avnd ca scop evitarea sau cel puin meninerea n limite admisibile a eventualului deficit bugetar. Atingerea unui asemenea obiectiv impune proceduri adecvate de comunicare i informare ntre Ministerul Finanelor i celelalte ministere sau instituii implicate n fundamentarea prevederilor bugetare, inclusiv cutarea de soluii menite s reduc decalajul posibil dintre cheltuielile, mai mari, i veniturile, mai mici. Asemenea soluii vizeaz, firesc, reducerea cheltuielilor, pe de o parte i/sau creterea veniturilor curente, pe de alt parte, ceea ce poate genera conflicte bugetare ntre departamentele publice afectate, mai ales, alocarea unor sume mai mici dect cele solicitate.

O procedur de reducere a acestor conflicte, folosit n unele ri, presupune parcurgerea urmtoarelor etape:

a) emiterea liniilor directoare ale politicii bugetare pe anul viitor i stabilirea nivelurilor orientative de cheltuieli pentru beneficiarii centrali de alocaii (credite) bugetare (ministere, agenii guvernamentale), de ctre Ministerul Finanelor, dup consultare cu eful guvernului;

b) elaborarea propunerilor proprii de cheltuieli de ctre beneficiarii de credite bugetare, pornind de la nivelurile orientative transmise i obiectivele de realizat, conform programului de guvernare, n domeniul de responsabilitate a fiecruia;

c) atenuarea (rezolvarea) conflictelor posibile rezultate, prin analize efectuate n comun de

ctre specialitii din structurile implicate;

d) atenuarea (rezolvarea) conflictelor la nivelul ministrului finanelor i minitrilor sau

conductorilor instituiilor centrale respective;

e) rezolvarea divergenelor rmase, cu participarea direct a primului ministru sau n cadrul edinelor Guvernului.

Dup definitivarea, la acest nivel, a propunerilor referitoare la volumul i structura veniturilor i cheltuielilor nscrise n proiectul de buget, ministrul finanelor l supune analizei

Guvernului.

La rndul su, Guvernul analizeaz coninutul proiectului de buget i decide asupra

prevederilor (la cheltuieli i venituri), urmnd ca n forma nsuit de el s l transmit spre dezbatere Parlamentului.

2.3.2 Elaborarea proiectului bugetului asigurrilor sociale

Definit drept succesiunea de acte i operaiuni de elaborare, aprobare i executare sau ndeplinire a fiecrui buget anual al asigurrilor sociale de stat comport anumite similitudini (reieite din prevederile Legii finanelor publice) cu procedura bugetului de stat.

Particularitile care apar sunt date de urmtoarele:

Bugetul asigurrilor sociale de stat are venituri proprii i o menire special cunoscndu-se care este destinaia cheltuielilor acestor asigurri;

Elaborarea i gestionarea acestui buget revine Ministerului Muncii, Solidaritii Sociale i Familiei.

Propunerile pentru proiectul bugetului asigurrilor sociale de stat, ntocmite potrivit metodologiei i condiiilor stabilite de Ministerul Finanelor, se vor depune pn la 15 iulie a fiecrui an la Ministerul Finanelor. Aici, dup o examinare atent, se stabilete nivelul maxim al cheltuielilor (obinndu-se i acordul primului ministru), dup care propunerile sunt returnate Ministerului Muncii, Solidaritii Sociale i Familiei n vederea definitivrii proiectului de buget. Apoi, proiectul bugetului asigurrilor sociale de stat (definitivat) se depune la Ministerul Finanelor pn la data de 1 august a fiecrui an, nsoit de documentaii i fundamentri detaliate, att pentru venituri ct i pentru cheltuieli. n cazul apariiei unor divergene ntre cele dou ministere, decizia final aparine Guvernului.

Dup nsuirea de ctre Guvern a proiectului bugetului asigurrilor sociale de stat, acesta (Guvernul) le supune spre aprobare Parlamentului, cel mai trziu pn la data de 15 octombrie a fiecrui an. Dac Parlamentul nu adopt Legea bugetului asigurrilor sociale de stat cu cel puin trei zile naintea ncheierii exerciiului bugetar, Guvernul ndeplinete sarcinile ce-i revin i aplic n continuare prevederile bugetului anului precedent pn la adoptarea noului buget.

Veniturile i cheltuielile aprobate prin bugetul asigurrilor sociale de stat se repartizeaz pe trimestre, n funcie de termenele legale de ncasare a veniturilor i de perioada n care este necesar efectuarea cheltuielilor. De asemenea, ca i n cazul bugetului de stat, este interzis efectuarea de pli direct din veniturile bugetului asigurrilor sociale de stat (dac nu intervin cazuri cnd legea prevede altfel).

Execuia bugetului asigurrilor sociale de stat rezid n realizarea veniturilor (din surse artate), n corelaie permanent cu plata drepturilor de asigurri sociale suportate din acest buget.

Execuia veniturilor bugetului asigurrilor sociale de stat se desfoar pe subcapitole conform prevederilor clasificaiei indicatorilor privind finanele publice n conturi distincte.

Contribuiile pentru asigurrile sociale se vireaz de ctre agenii economici i persoane fizice care utilizeaz munca salariat n conturile de mai sus, dup ce din contribuia calculat s-au reinut, n prealabil, sumele necesare plii drepturilor de asigurri sociale la locul de munc, compensaiile i impozitul aferent drepturilor de asigurri sociale. De asemenea, n aceste conturi se nregistreaz i dispoziiile de ncasare care se ntocmesc n cazurile n care suma drepturilor de asigurri sociale la locul de munc este mai mare dect contribuia pentru asigurrile sociale.

Cheltuielile bugetului asigurrilor sociale de stat se efectueaz pe baza sumelor ce se repartizeaz Direciilor teritoriale de profil.

ntreaga execuie bugetului asigurrilor sociale este reflectat cu ajutorul instrumentelor contabilitii publice i este impus controlului financiar ntocmai ca n cazul execuiei bugetului de stat.

Dup expirarea exerciiului financiar, pe baza bilanurilor contabile trimestriale, Ministerului Muncii, Solidaritii Sociale i Familiei ntocmete contul anual de execuie a bugetului asigurrilor sociale de stat care se supune verificrii Ministerului Finanelor i dup nsuirea de ctre Guvern Curii de Conturi. Ulterior, se nainteaz Parlamentului spre aprobare odat cu contul general de execuie a bugetului de stat.

n cadrul controlului parlamentar asupra Guvernului, acesta va prezenta Parlamentului, pn la 30 septembrie, o informare cu privire la realizarea prevederilor bugetului asigurrilor sociale de stat i la msurile ce se impun n continuare pentru mbuntirea proteciei sociale a veniturilor populaiei.

Mai precizm c n urma schimbrilor intervenite n evoluia indicatorilor macroeconomici, a msurilor de protecie social i a adaptrii unor noi acte normative, bugetul asigurrilor sociale de stat poate fi rectificat prin lege, pe baza propunerilor Guvernului, pn la 30 noiembrie, n fiecare an.

2.3.3 Elaborarea proiectelor bugetelor locale

Elaborarea proiectelor bugetelor locale este un proces etapizat care implic parcurgerea succesiv a operaiunilor prevzute de lege.

n prim faz, Ministerul Finanelor transmite direciilor generale ale finanelor publice o scrisoare cadru prin care se specific: contextul macroeconomic pe baza cruia vor fi ntocmite proiectele de buget; metodologiile de elaborare a proiectelor de buget; limitele sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat i ale transferurilor consolidabile pe ansamblul judeului i municipiului Bucureti, dup caz.

Termenul limit al acestei faze este data de 1 iunie.

n continuare, direciile generale ale finanelor publice trimit informaiile primite n etapa 1 ordonatorilor principali de credite ai bugetelor locale.

Ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat sau ai altor bugete n care sunt prevzute transferuri ctre bugetele locale transmit autoritilor administraiei publice locale sumele aferente, n vederea cuprinderii acestora n proiecte de buget.

Termenul de execuie este de maximum 10 zile de la primirea limitelor de cheltuieli aprobate de Guvern.

Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale transmit proiectele bugetelor locale echilibrate i ale anexelor pentru anul urmtor i estimrilor pentru urmtorii trei ani, avnd ca termen limit data de 1 iulie.

Direciile generale ale finanelor publice transmit proiectele bugetelor locale pe ansamblul judeelor i municipiului Bucureti la Ministerul Finanelor, pn la data de 15 iulie.

Proiectele bugetelor locale se elaboreaz de ctre ordonatorii principali de credite, lundu-se n considerare prognozele principalelor indicatori macroeconomici i sociali, elaborate de organele abilitate pentru anul bugetar, pentru care se elaboreaz bugetul local, precum i pentru urmtorii trei ani; politicile fiscale i bugetare, naionale i locale; politicile i strategiile sectoriale i locale i prioritile stabilite de consiliile locale n dimensionarea i repartizarea cheltuielilor bugetelor locale, pe ordonatori de credite, pe destinaii, respectiv pe aciuni, activiti, programe, proiecte i obiective, ca i prevederile acordurilor de mprumuturi interne sau externe ncheiate, ale memorandumurilor de finanare sau ale altor acorduri internaionale, semnate i/sau ratificate.

De asemenea, sunt avute n vedere programele cu finanare extern, care necesit cofinanare local; programele ntocmite de ordonatorii principali de credite n scopul finanrii unor aciuni sau unui ansamblu de aciuni prin care se precizeaz: aciunile, costurile, obiectivele urmrite, rezultatele obinute i estimate pentru anii urmtori, msurate prin indicatori de rezultate i de eficien i programele de dezvoltare economico sociale ale unitii administrativ-teritoriale, n concordan cu politicile de dezvoltare la nivel naional, regional, judeean, zonal sau local.

2.4 Aprobarea sistemului bugetar

n vederea dezbaterii i aprobrii de ctre Parlament, proiectul de buget este transmis acestuia de ctre Guvern, sub forma unei documentaii compuse din:

a) proiectul de lege pentru aprobarea bugetului, cuprinznd veniturile i cheltuielile

bugetare;

b) expunerea de motive care explic opiunile concretizate n proiectul de buget, inclusiv propunerile de modificare a legislaiei fiscale;

c) anexele la proiectul de lege pentru aprobarea bugetului, n care se detaliaz structura veniturilor i a cheltuielilor bugetare;

d) alte materiale documentare necesare analizei detaliate a prevederilor bugetare, de ctre Parlament.

ntr-o prim etap, proiectul de buget transmis Parlamentului se analizeaz, fcndu-se

observaii i propuneri de amendamente (modificri), la nivel de comisie parlamentar specializat, dup care urmeaz dezbaterea n edine ale fiecrei camere a Parlamentului. La baza analizei i discutrii coninutului bugetului, n aceast faz, st proiectul de buget cu anexele sale din care trebuie s rezulte modul de fundamentare a cifrelor propuse.

Dezbaterea n Parlament a proiectului de buget ncepe, de regul, cu prezentarea acestuia de ctre eful guvernului (sau de ministrul finanelor) respectiv a observaiilor (amendamentelor) formulate de comisiile parlamentare de specialitate, continund cu discutarea lui de ctre parlamentari.

n cazul Parlamentului bicameral, competenele de a dezbate i introduce amendamente la proiectul de buget difer sensibil, n unele ri avnd prioritate Camera Inferioar, iar n altele Camera Superioar. La rndul lor, competenele ce revin fiecrei Camere respectiv Parlamentului merg de la introducerea de amendamente numai pentru unele prevederi (la cheltuieli sau venituri), pn la respingerea n bloc a proiectului de buget, cernd Guvernului s prezinte un alt proiect.

De regul, pentru soluionarea eventualelor divergene ntre cele dou Camere i concilierea amendamentelor propuse, se constituie comisii mixte i se convoac edine comune ale Camerelor reunite ale Parlamentului, care prin votul n plen adopt, Legea (de aprobare a bugetului, ceea ce nseamn c acest document dobndete putere de lege, iar prevederile sale sunt obligatorii de executat.

Totui, pentru a se pune n aplicare, aceast lege se cere a fi promulgat (ratificat) i de ctre eful statului, care ar putea cere rediscutarea sa n Parlament, atunci cnd constat eventuale prevederi inacceptabile. n mod firesc, aceast faz se ncheie prin publicarea Legii bugetului de stat pe anul respectiv, n condiiile prevzute prin actele normative privitoare la aceast procedur.

2.5 Execuia bugetelor

n esena sa, aceast faz const n realizarea prevederilor Legii bugetului, att la venituri, ct i la cheltuieli. Prevederile la venituri sunt considerate niveluri minime obligatorii, iar cele de la cheltuieli reprezint niveluri maxime ce nu se pot depi. Fa de acest principiu, este de observat c ultimele decenii marcheaz o tendin de rectificare a prevederilor iniiale din Legea bugetului, concretizate n modificri aduse cifrelor aprobate anterior, la venituri i/sau la cheltuieli, pentru a le pune n acord mai deplin cu situaia real. Rectificrile iniiate de Guvern urmeaz aceeai filier a aprobrii n Parlament, astfel, iar acele prevederi rmase definitive, pn la finele anului, devin ulterior noi limite minime la venituri sau maxime la cheltuieli obligatorii de respectat pe parcursul execuie bugetar.

Ca faz a procesului bugetar, execuia bugetului reprezint, de asemenea, o responsabilitate a Guvernului, ndeplinit prin Ministerul Finanelor, care trebuie s organizeze activitatea i s aplice procedurile adecvate. Dar, sub acest din urm aspect, este de remarcat folosirea unor instrumente i proceduri diferite n executarea prii de cheltuieli, respectiv a prii de venituri, implicnd o anumit structurare a activitii i specializare a personalului.

Totodat, coordonarea activitii privind execuia bugetar de ansamblu, urmrind i corelarea operaiunilor de alocare a sumelor din buget, pentru efectuarea de cheltuieli, cu cele de ncasare a veniturilor bugetare se asigur printr-un departament specializat, care funcioneaz n Ministerul Finanelor.

Execuia bugetului, la partea de cheltuieli, n limita sumelor aprobate ce se pun la dispoziia beneficiarilor de alocaii (credite) bugetare, presupune, la rndul su, o procedur specific, cu operaiuni corespunztoare urmtoarelor etape distinctive (n cadrul procesului de execuie a unei cheltuieli), i anume: angajarea; lichidarea; ordonanarea; plata.

Angajarea unei cheltuieli publice bugetare se concretizeaz prin actul (contract, comand, decizie, lege etc.) n baza cruia o entitate public asum obligaia de a plti o sum de bani ctre o alt persoan juridic sau fizic, n condiiile prevzute de lege. Ea poate avea loc ca rezultat al unei decizii proprii, luate n mod autonom i exprimat prin ntocmirea unui act de voin (contract) ntre instituia respectiv i beneficiarul sumei, n care se prevd drepturi i obligaii reciproce. De asemenea, ea poate decurge din norme sau acte legale, emise de organe ale puterii i administraiei de stat i executate de instituiile publice implicate n realizarea aciunilor la care se refer normele sa actele respective.

Deciziile, prin care are loc angajarea cheltuielilor bugetare, pot fi luate numai de ctre persoanele care au, prin lege, competena de a angaja pli din resursele financiare publice, n limitele competentelor acordate i a sumelor aprobate prin buget. Asemenea persoane sunt, n mod obinuit, conductorii entitilor publice (minitri, directori etc.) sau ali salariai, de regul, cu funcii de rspundere n instituia respectiv, ei fiind cunoscui i sub denumirea de ordonatori de credite bugetare.

Lichidarea cheltuielii publice bugetare presupune constatarea ndeplinirii condiiilor legale sau a obligaiilor care reveneau beneficiarului sumei (ce urmeaz a se plti), de ctre o entitate public, prin persoane autorizate s o reprezinte pe aceasta. Ea se ntemeiaz, att pe constatri faptice privind serviciile prestate, bunurile livrate i recepionate, lucrrile executate, ct i pe acte justificative legal ntocmite i prezentate instituiei publice, (care urmeaz s decid i s efectueze plata), cum sunt: procese verbale de recepie, deconturi, facturi etc.

Ordonanarea cheltuielii publice bugetare se concretizeaz prin emiterea unei dispoziii, de ctre instituia public, pentru efectuarea plii sumei datorate, echivalnd cu a se da un ordin de plat n favoarea persoanei fizice sau juridice ndreptite s o ncaseze.

Plata propriu-zis este operaiunea care finalizeaz o cheltuial public bugetar i presupune transmiterea efectiv a sumei de bani datorate de o entitate public ctre persoana creia i se cuvine. Ea se poate efectua, fie prin virament n contul beneficiarului, deschis la o banc, fie n numerar, prin casieria instituiei publice respective.

Prin coninutul lor, primele trei tipuri de operaiuni privitoare la execuia cheltuielilor bugetare (angajarea, lichidarea, ordonanarea) sunt de competenta ordonatorilor de credite bugetare, reprezentai prin conductorii entitilor publice sau mputerniciii acestora. Spre deosebire, plata propriu-zis poate fi efectuat numai de ctre gestionarii (mnuitorii) de bani publici, care ndeplinesc funcii de casieri sau contabili pltitori, asigurndu-se o delimitare a competenelor, necesar pentru prevenirea unor operaiuni incorecte, frauduloase.

La rndul su, execuia prii de venituri bugetare, pornind de la principiul c pentru acestea prevederile din bugetul aprobat reprezint limite minime ale ncasrilor i avnd ca principal component ncasarea impozitelor, implic, de asemenea, mai multe tipuri de lucrri (operaiuni) aciuni ealonate n timp, i anume: aezarea; lichidarea; emiterea titlurilor de ncasare; perceperea (ncasarea) propriu-zis a venitului.

Aezarea, ca operaiune specific impozitelor (principalul venit bugetar), presupune identificarea i evaluarea materiei impozabile, pe de o parte i stabilirea sumei impozitului de ncasat pe categorii de impozite, pe de alt parte, n condiiile prevzute de legislaia fiscal.

Lichidarea se concretizeaz prin determinarea sumelor de ncasat la diferite termene de plat, ce trebuie cunoscute i de contribuabili i deschiderea de evidene la organul fiscal pentru fiecare pltitor, care devine astfel un debitor al statului. "Deschiderea de rol" pentru evidenierea obligaiei de plat i urmrirea ncasrii impozitelor datorate de persoanele fizice anticipeaz operaiunea urmtoare, de emitere a titlului de ncasare n sarcina contribuabilului.

Emiterea titlului de ncasare (percepere) vizeaz anumite venituri bugetare i const n ntocmirea unui act (nscris) care autorizeaz ncasarea unui venit la bugetul statului, mbrcnd forme variate. n cazul impozitelor, acestea pot fi: titlu de ncasare, folosit atunci cnd obligaia de plat se achit spontan; ordin de ncasare emis pentru executarea silit a debitelor restante din impozite etc.

Perceperea (ncasarea) impozitului este operaiunea final n execuia bugetului la partea de venituri i se concretizeaz prin transferarea efectiv a sumei datorate, de la contribuabil la dispoziia statului, fie n numerar, fie prin virament. Efectuarea operaiunilor de ncasare presupune i urmrirea respectrii termenelor de plat de ctre contribuabili, iar organele fiscale pot aplica sanciuni sau msuri de executare silit a debitorilor care nu-i achit obligaiile ctre stat.

Fa de celelalte trei tipuri de operaiuni viznd administrarea impozitelor (aezarea, lichidarea, emiterea titlurilor), care sunt efectuate de organe fiscale specializate, ncasarea efectiv a acestora, reprezint o operaiune de gestionare a banilor publici, care se poate efectua, n principiu, prin contabili-ncasatori sau ageni fiscali.

Derularea fluxurilor bugetare de ncasri (venituri) i pli (cheltuieli) ntr-un cadru organizatoric adecvat i efectuarea operaiunilor respective, fie prin viramente ntre conturi deschise la instituii financiar bancare, fie n numerar, constituie o component a activitii bugetare denumit generic, execuia de cas a bugetului.

Organizarea judicioas a execuiei de cas trebuie s asigure, pe lng efectuarea operaiunilor, cunoaterea permanent a evoluiei ncasrilor i plilor bugetare, respectiv a msurii n care se realizeaz sincronizarea acestora; s permit gestiunea soldului operaiunilor de cas, inclusiv analiza comparativ fa de prevederi, n scopul stabilirii abaterilor i cauzelor lor, respectiv lurii unor decizii viznd mbuntirea acesteia.

Opiunile asupra organizrii execuiei de cas a bugetului, inclusiv a finanrii deficitului, difer n timp i spaiu, dar teoria i practica bugetar au conturat doua sisteme reprezentative, i anume:

a) prin intermediul sistemului bancar;

b) prin sistemul de trezorerie (propriu).

a) Execuia de cas prin intermediul sistemului bancar presupune deschiderea de conturi la bnci pentru instituiile publice implicate n realizarea operaiunilor bugetare, urmnd ca ncasrile i plile s se efectueze n numele statului de ctre unitile bancare. n aceste condiii, o anumit banc, de regul, banca central (de emisiune) este mputernicit, de ctre stat, n execuia de cas a bugetului, iar aceasta organizeaz i coordoneaz derularea fluxurilor de ncasri i pli, inclusiv a celor legate de finanarea deficitului bugetar (plasarea mprumutului de stat, amortizarea datoriei publice etc.). Dei, n acest caz, operaiunile de cas se realizeaz prin intermediul bncilor, este posibil ca organele financiare ale statului s dispun i de casierii proprii pentru a efectua, mai ales, ncasri de impozite de la persoane (fizice) care nu au conturi deschise la bnci.

Folosirea sistemului bancar are un avantaj important oferit prin logistica asigurat de reeaua larg a instituiilor bancare, care faciliteaz efectuarea multitudinii de operaiuni privitoare la execuia de cas a bugetului. n acelai timp, ns, acest sistem apare deficitar sub mai multe aspecte, care constau n:

- neconcordane ntre sistemul informaional bancar i cel decizional al autoritilor de stat. Adesea, informaiile necesare unor decizii privind execuia bugetar nu sunt asigurate de ctre bnci, n mod operativ i corespunztor cerinelor;

- ntrzieri n raportarea datelor privind execuia bugetar i, implicit, n analiza acesteia de ctre autoritile publice, cu impact negativ asupra posibilitilor de sincronizarea a operaiunilor de ncasri cu cele de pli i cu efectele propagate pe care le antreneaz necorelarea lor;

- posibila imobilizare a unor resurse bugetare disponibile n conturile anumitor instituii (ntreprinderi) publice, concomitent cu neacoperirea nevoilor, la nivelul altora. Deoarece nu poate opera redistribuirea ntre acestea, nu este exclus ca statul s apeleze la mprumuturi mai mari dect s-ar justifica, n cazul folosirii eventualelor disponibiliti ale unor entiti publice pentru efectuarea plilor;

- nevoia organizrii unor structuri separate de supraveghere, control i decizie din partea autoritii publice, n vederea rezolvrii unor probleme specifice execuiei de cas a bugetului (deschiderea creditelor bugetare, contractarea de mprumuturi etc.).

b) Execuia de cas prin sistemul de trezorerie se bazeaz pe crearea de ctre stat a unei instituii financiare proprii, specializat n efectuarea operaiunilor corespunztoare, numit "trezorerie public". Aceast instituie este structurat asemntor bncilor, avnd o unitate central (trezoreria central), subordonat Ministerului Finanelor i uniti teritoriale (trezorerii teritoriale), amplasate n funcie de structur administrativ-teritorial a rii. Organizarea intern a activitii unei trezorerii teritoriale corespunde desfurrii principalelor tipuri de lucrri: de casierie (ncasri i pli), de control, de eviden a veniturilor (ncasate) i a cheltuielilor (efectuate), de furnizare a informaiilor necesare elaborrii rapoartelor periodice i conturilor privind execuia bugetar.

n principiu, trezoreria public poate ndeplini dou funcii specifice: funcia de casier

public i funcia de bancher al statului. n cadrul primei funcii (de casier), trezoreria public ndeplinete, prin reeaua teritorial proprie, mai multe atribuiuni cum sunt:

- organizarea i efectuarea tuturor operaiunilor de ncasri i pli , att prin virament, ct i n numerar, care privesc bugetul de stat, urmrind s asigure sincronizarea lor, n mod curent, operativ;

- elaborarea de prognoze privind evoluia viitoare a operaiunilor de ncasri i pli i asigurarea lichiditii curente necesare, inclusiv integrarea n circuitul economic a fluxurilor determinate de finanarea deficitului bugetar (ncasri din mprumuturi, pli privind amortizarea datoriei publice);

- exercitarea controlului operativ, cu prilejul eliberrii resurselor bugetare ctre entitile publice, pentru prevenirea cheltuielilor nelegale sau neoportune;

- furnizarea informaiilor pentru ntocmirea rapoartelor periodice i a conturilor privind execuia bugetar.

n cea de a doua funcie (de bancher), trezoreria public realizeaz o activitate similar bncilor, constnd n:

- deschiderea i administrarea conturilor bancare pentru efectuarea operaiunilor bneti ale entitilor publice;

- efectuarea operaiunilor de garantare sau coparticipare a statului la acordarea de

mprumuturi pentru realizarea anumitor obiective economice sau sociale;

- gestionarea disponibilitilor bneti din conturile deschie entitilor publice, n raport cu

nevoile de lichiditi ale bugetului, incluznd i posibilitatea unor redistribuiri temporare la nivelul trezoreriei;

- efectuarea operaiunilor privind finanarea deficitului bugetar, constnd n plasarea nscrisurilor mprumutului de stat (ncasarea sumelor mprumutate de la creditorii statului), rambursarea ratelor scadente, plata dobnzilor etc. i, n ansamblu, gestionarea datoriei publice la costuri ct mai reduse.

n mod deosebit, realizarea ultimelor dou atribuiuni presupune relaii directe ale

trezoreriei publice cu sistemul bancar, operaiunile sale integrndu-se n circulaia monetar de ansamblu.

Astfel, operaiunile bneti efectuate, respectiv soldul disponibilitilor constituit la nivelul trezoreriei publice se reflect ntr-un cont de corespondent deschis acesteia la banca central (de emisiune), intrnd sub incidena deciziilor de politic monetar.

De asemenea, operaiunile de plasare (contractare) a mprumuturilor pentru finanarea deficitului bugetar, ca i cele de refinanare sau de amortizare a datoriei publice se ntreptrund cu activitatea celorlalte bnci i implic, de regul, participarea direct a bncii de emisiune. Aa, de pild, dac finanarea deficitului i refinanarea datoriei publice se realizeaz prin mprumuturi interne acordate statului de bncile comerciale sau de ctre populaie, oferta de mprumut a acestora ctre ntreprinztorii privai se reduce. Fr a genera presiuni inflaioniste (n sfera circulaiei monetare), aceast soluie poate fi avantajoas, dar n mod firesc, ea modific raportul dintre cererea (sporit) i oferta (existent) de fonduri de mprumut, cu posibilitatea creterii ratei dobnzii pe piaa financiar i restrngerii investiiilor private, ceea ce devine dezavantajos.

n acelai context, se poate opta i pentru contractarea de mprumuturi din exterior, dac pieele financiare, respectiv creditorii externi ofer condiii acceptabile, avnd n vedere, n primul rnd, impactul lor asupra serviciului datoriei publice i balanei de pli externe.

n ambele situaii de folosire a mprumuturilor, o importan deosebit prezint destinaia ce se d resurselor prin finanarea de aciuni publice, pornind de la influena exercitat, att asupra mrimii i structurii cererii suplimentare create, ct i asupra ofertei de bunuri i servicii, n cadrul economiei reale.

Cheltuirea neraional a resurselor mprumutate (att din exterior, ct i din interior) poate duce la creterea disproporionat a datoriei publice, periclitnd funcionarea trezoreriei i capacitatea de plat a statului respectiv.

n fine, finanarea deficitului bugetar sau refinanarea datoriei publice, de ctre banca central, prin emisiune monetar suplimentar, poate antrena declanarea sau amplificarea fenomenelor inflaioniste, cu efecte perturbatorii n ntreaga activitate economic i social, ceea ce impune un control riguros asupra proporiilor sale, n raport cu perspectivele reale ale evoluiei economiei naionale. Aceast opiune, n derularea operaiunilor de trezorerie, este dintre cele mai riscante, prin efectele pe care le induce i necesit pruden maxim din partea factorilor de decizie n sfera politicilor bugetare i monetare.

Capitolul IV

Sistemul cheltuielilor publice

.4.1Noiunea, rolul i clasificarea cheltuielilor publice

Conceptul de cheltuial public este utilizat cu mai multe sensuri, dintre care se disting cel juridic i cel economic.

n sens juridic, noiunea de cheltuial public semnific o plat legat de funcionarea instituiilor publice i, n general, de nfptuirea activitilor cu caracter public, inclusiv a ntreprinderilor cu capital de stat. n aceast prim accepiune, apare n prim plan faptul c cheltuielile publice se realizeaz printr-un complex de organe i entiti publice (instituii, ntreprinderi etc.), cu competene n avizarea i efectuarea operaiunilor de pli pe seama resurselor financiare publice, respectiv n cheltuirea banului public, potrivit normelor legale.

Spre deosebire , n sens economic, noiunea de cheltuial public exprim procesele economice de repartiie a PIB, concretizate prin alocarea i utilizarea resurselor bneti (financiare), pentru realizarea de aciuni considerate de interes public, la nivel naional sau al colectivitilor locale etc. Aceast a doua accepiune include n sine i coninutul de procese economice de consum public de resurse, ce se efectueaz n legtur direct cu satisfacerea nevoilor de utiliti sociale publice.

Aadar, n sens economic, conceptul de cheltuial public exprim o anumit categorie de procese i relaii economice care se manifest ntre autoritile publice (de stat), pe de o parte i persoane fizice sau juridice, pe de alt parte, cu prilejul alocrii (pe destinaii) i utilizrii resurselor financiare administrate de ctre aceste autoriti. Expresie a manifestrii a finanelor, coninutul cheltuielilor const n procesele i relaiile economice n forma bneasc prin care are loc distribuirea i utilizarea efectiv a fondurilor financiare publice. n acest caz, este avut n vedere coninutul cheltuielilor publice de relaii de redistribuire financiar a PIB sau chiar a avuiei naionale, respectiv de realocare a resurselor, prin intermediul autoritilor publice, n favoarea diferitelor persoane fizice i juridice aflate n ipostaza de beneficiare de utiliti sociale, inclusive de bani publici.

Astfel, ele se afl la baza ofertei de utiliti publice, sub formele bunurilor i serviciilor destinate consumului public i, n principiu, trebuie s asigure, sub aspect financiar, funcionarea normal instituiilor de stat, respectiv ndeplinirea funciilor i sarcinilor statului.

n acelai timp, coninutul lor se afl sub incidena programelor de guvernare ale grupurilor care dein puterea n stat, iar, n mod obinuit, se concretizeaz prin finanarea de aciuni, considerate de interes public, ce corespund obiectivelor urmrite de ctre autoritile publice.

Pe de alt parte, specificul activitilor ce antreneaz alocarea i cheltuirea de resurse bneti, fie direct de ctre entiti publice , fie prin intermediul bugetului public, determin i o alt interpretare a noiunii de cheltuial public. Sub acest aspect, conceptul de cheltuial public are un sens mai larg, atunci cnd se refer la ansamblul activitilor cu caracter public, incluznd i pe cele materiale din ntreprinderile cu capital de stat, n care cheltuielile se acoper, n principiu, din venituri proprii. Comparativ, el are un sens mai restrns, atunci cnd sunt avute n vedere doar activiti ce se desfoar prin instituii publice (bugetare), iar cheltuielile acestora sunt n principiu, reflectate n bugetul public. n acest din urm caz, conceptul de cheltuial public presupune alocarea de sume din buget i se confund, adesea, cu cel de cheltuial bugetar (a statului) .

n interpretarea noiunii de cheltuial public prezint un deosebit interes abordarea acesteia de pe poziiile, fie ale concepiei clasice, fie ale concepiei moderne, cu privire la finanele publice.

Astfel, n concepia economitilor clasici, cheltuiala public reprezint o consumaiune de valori cu caracter definitiv, nerecuperabil. Ea afecteaz n sens negativ mrimea produsului naional i duce la o diminuare a avuiei naionale, avnd i un impact nefavorabil asupra reproducerii capitalului i prosperitii naiunii. Aceast interpretare corespunde viziunii clasice asupra activitii neproductive a statului, care era considerat doar un consumator de resurse pentru realizarea aciunilor cu caracter public finanate din resursele publice. n mod firesc, cheltuielile aferente acestora se cereau reduse la strictul necesar, pentru ca astfel efectul negativ antrenat s fie ct mai redus.

Prin comparaie, n concepia modern, cheltuiala public este interpretat n contextual reconsiderrii rolului atribuit statului, vzut n alt ipostaz dect aceea de simplu consumator de resurse pentru ndeplinirea sarcinilor tradiionale. Prevaleaz acum ideea c prin rolul ce-i revine ca stat al bunstrii, acesta realizeaz n bun msur o redistribuire a produsului creat i, prin urmare, cheltuielile publice nu mai reprezint doar consumuri definitive de resurse, ci i procese de alocare a resurselor, n scopul folosirii mai raionale a acestora, respectiv ale asigurrii unei dezvoltri echilibrate a economiei i a stabilitii sociale.

n noile condiii, conform teoriei regulaioniste, statul este prezentat ca partener social, avnd ca preocupare pstrarea echilibrului ntregului sistem i implicit satisfacerea mai deplin a nevoilor ntregii colectiviti. Astfel, cheltuielile specifice instituiilor de stat care funcioneaz n sfera activitilor nemateriale, pot avea, fie i numai indirect, unele efecte pozitive faa de produsul creat i avuia naional. n contrast cu interpretarea clasic, se admite acum c instituiile de stat tradiionale i, mai ales, unele nou create pot exercita o aciune favorabil dezvoltrii societii i creterii avuiei naionale.

Caracteristic, pentru concepia modern asupra cheltuielilor publice, apare faptul ca ele sunt privite i ca procese de realocare a resurselor, deoarece o bun parte a acestora concretizeaz preocuprile statului pentru orientarea utilizrii lor n concordan cu anumite criterii de optim social-economic.

Realocarea resurselor financiare ca procese de redistribuire prin cheltuieli publice, (fr a reprezenta un consum public), poate fi invocat ca argument n favoarea asimilrii acestora la cele private, considerate, n principiu, recuperabile pe seama rezultatului global al activitilor n care sunt angajate.

Aadar, n interpretarea modern, cheltuielile publice sunt recunoscute doar parial ca expresie a unor procese de consum final; cealalt parte a lor are, fie un caracter recuperabil, fie unul de realocri de resurse, ele genernd, pe ansamblu, n mod direct sau indirect, efecte positive asupra reproduciei sociale. Aceast interpretare, determinat de specificul aciunilor ce se finaneaz, se reflect i n dimensionarea i structurarea cheltuielilor publice, chiar dac, ntr-o anumit msur, opiunile n acest domeniu au o semnificaie politic ce prevaleaz asupra celei economice.

Abordarea difereniat prin prisma efectelor antrenate de cheltuielile publice permite aprecierea mai nuanat a eficienei lor i fundamentarea deciziilor prin utilizarea de criterii i modele de optimizare adecvate. n acest context, limitarea unor categorii de cheltuieli, ca cele de tipul transferurilor, cu acordarea de subvenii etc., se consider a avea o influen pozitiv, favorabil creterii eficienei i dezvoltrii economice i sociale.

Prin urmare, considerate global, cheltuielile publice vizeaz att sfera activitilor nemateriale, ct i pe cea a activitilor materiale. Ele se concretizeaz prin finanarea de aciuni de interes public cu un coninut preponderent social-cultural i de servicii generale, inclusiv de aprare naional, dar i unul economic. Prin efectuarea lor, se creaz condiii necesare funcionrii organelor i instituiilor de stat, care, principial, desfoar activiti nemateriale, sau realizrii unor procese economice (materiale), de producere de bunuri i servicii, ce se reflect n produsul naional.

Aceasta implic pli efectuate pe seama resurselor financiare publice pentru achiziionarea sau crearea de bunuri i echipamente, att de natura investiiilor (terenuri, cldiri, instalaii etc.), ct i de funcionare curent a instituiilor i ntreprinderilor din sectorul public (materiale, energie electric, salarii etc.).

Coninutul cheltuielilor publice s-a diversificat continuu, corespunztor mutaiilor survenite n planul activitii instituiilor i al rolului statului, ajungndu-se ca sistemul acestora s nglobeze i unele cheltuieli specifice, menite s serveasc drept instrumente de influenare asupra evoluiei societii.

n raport cu modul de finanare al cheltuielilor de interes public la care se refer, sistemul cheltuielilor publice cuprinde urmtoarele componente majore: cheltuieli bugetare; cheltuieli extrabugetare; cheltuieli speciale; cheltuieli ale ntreprinderilor (entitilor economice) cu capital de stat.

Cheltuielile bugetare sunt acelea nscrise n bugetul public i care se finaneaz din fondul bugetar, adic din resursele bneti administrate de autoritile publice centrale sau locale (de stat), n cadrul bugetului public naional. La rndul lor, cheltuielile bugetare, care reprezint principalul subsistem al cheltuielilor publice, se structureaz, n funcie de componentele bugetului public naional i de autoritile publice la nivelul crora se administreaz resursele pentru finanarea acestora, pe urmtoarele categorii:

- cheltuieli finanate din bugetul administraiei de stat centrale sau federale;

- cheltuieli finanate din bugetele administraiilor locale sau ale statelor membre ale

federaiei;

- cheltuieli finanate din bugetul asigurrilor sociale de stat.

Cheltuielile extrabugetare sunt acelea care se realizeaz din resursele (veniturile)

acumulate i utilizate direct de ctre instituii publice n cadrul propriei activiti, fr a mai fi

nscrise i vehiculate prin intermediul bugetului de stat.

Cheltuielile speciale vizeaz realizarea anumitor obiective sau aciuni de interes public i sunt finanate din resurse publice ce se constituie n fonduri speciale, distincte, administrate direct de ctre anumite ministere sau alte organe de stat. Aa, de exemplu, fondul pentru asigurri sociale, fondul pentru sntate, fondul pentru agricultur, fondul pentru construirea i modernizarea drumurilor etc. sunt administrate de ctre ministerele de resort i servesc finanrii unor nevoi specifice domeniilor respective.

Cheltuielile ntreprinderilor (entitilor economico-financiare) cu capital de stat fac parte, de asemenea, din sistemul cheltuielilor publice, dar, n principiu, nu se reflect n bugetul de stat i deci nu sunt cheltuieli bugetare. Cheltuielile acestor ntreprinderi, fie c sunt de investiii sau de exploatare au un caracter public (n totalitatea lor) dat fiind proprietatea public pe care acestea se ntemeiaz.

n mod firesc, toate ntreprinderile publice care funcioneaz n sfera activitilor materiale, economice, pot obine venituri i constitui fonduri financiare, pe seama crora s-i acopere integral cheltuielile i chiar s realizeze, per sold, un beneficiu (profit). Dac avem n vedere autoritile publice care pot angaja diferitele cheltuieli publice, acestea se compun din:

- cheltuieli ale administraiilor centrale (federale) de stat, finanate din fondurile bugetare,

extrabugetare i speciale, inclusiv din fondul asigurrilor sociale de stat;

- cheltuieli ale administraiilor locale, regionale etc. finanate din fondurile bugetare ale

entitilor administrativ teritoriale;

- cheltuieli ale ntreprinderilor i altor entiti economico-financiare cu capital stat.

La aceste categorii se mai pot aduga i cheltuielile cu caracter public ale organizaiilor internaionale, finanate din resursele mobilizate de la membrii acestora, respectiv de la statele membre ale acestor organizaii.

Clasificarea cheltuielilor publice

Clasificarea cheltuielilor publice dup diferite criterii face posibil cunoaterea coninutului economic i rolului diferitelor categorii de cheltuieli, precum i structura lor n cadrul unor clasificaii bugetare adecvate. Principalele criterii generale de clasificare a cheltuielilor publice sunt de dou tipuri, i anume: administrative i economice.

Potrivit criteriilor administrative, cheltuielile publice se grupeaz n funcie de structura organelor i instituiilor publice. n cadrul acestei clasificri se disting gruparea organic, n care cheltuielile sunt mprite dup fondurile din care se finaneaz (din bugetul general sau ordinar al statului, din bugetele locale, din bugetele anexe, din conturile speciale de trezorerie); gruparea funcional, n care cheltuielile sunt mprite dup specificul activitii instituiilor publice:

administraie public, armat, nvmnt, cultur, sntate, cercetare tiinific etc.

n cadrul criteriilor economice se ntlnesc mai multe modaliti de grupare a cheltuielilor publice, i anume: dup rolul acestora n realizarea procesului reproduciei sociale; dup natura cheltuielilor; dup caracterul productiv al muncii; dup coninutul material sau nematerial al cheltuielilor publice.

Dup rolul pe care cheltuielile publice l au n nfptuirea reproduciei sociale, acestea sunt grupate astfel: cheltuieli reale sau negative i cheltuieli economice sau pozitive.

Cheltuielile reale reprezint un consum de produs naional, i nu au ca efect crearea de venit naional. Cheltuielile reale au un caracter neproductiv i se refer la: ntreinerea aparatului de stat, plata dobnzilor i comisioanelor la mprumuturile de stat, ntreinerea i dotarea cu armament i tehnic de lupt a armatei etc.

Cheltuielile economice au un caracter productiv i se concretizeaz n: investiii efectuatede stat pentru nfiinarea de noi ntreprinderi, modernizarea ntreprinderilor existente, construirea de drumuri, poduri i, n general, dezvoltarea infrastructurii.

Cheltuielile economice au drept consecin crearea de produs naional, avnd efecte favorabile asupra procesului de ansamblu al reproduciei sociale.

Un asemenea criteriu de gruparea cheltuielilor publice permite studierea i analiza cheltuielilor dup aportul lor la creterea avuiei naionale i luarea unor eventuale msuri de ctre stat pentru diminuarea cheltuielilor reale i creterea celor economice.

Dup natura i aportul cheltuielilor la crearea condiiilor privind activitatea entitilor publice, acestea se grupeaz n cheltuieli de funcionare sau curente, cheltuieli de transfer i cheltuieli de investiii.

n categoria cheltuielilor de funcionare sunt cuprinse acele cheltuieli care asigur bunul mers al activitii instituiilor publice, concretizndu-se n pli pentru salarii, consumuri material sau cheltuieli administrativ-gospodreti.

n categoria cheltuielilor de transfer sunt cuprinse sumele transmise ctre diferite personae care nu particip direct la activitatea curent a entitilor publice: dobnzi, comisioane i ctiguri aferente mprumuturilor de stat, subvenii acordate firmelor, pensii acordate veteranilor de rzboi sau altor categorii sociale, ajutoare de omaj i alte cheltuieli cu caracter social.

n categoria cheltuielilor de investiii sunt cuprinse cele privind nfiinarea unor noi ntreprinderi sau modernizarea celor existente i, n general, dotarea cu mijloace de natura activelor fixe corporale, care asigur cadrul necesar funcionrii entitilor publice.

Dup caracterul productiv al muncii, conform creia i activitatea din sfera neproductiv creaz produs naional, cheltuielile publice se grupeaz astfel: cheltuieli care se autolichideaz (care se recupereaz de la beneficiarii acestora, de exemplu: cheltuielile cu ntreinerea locuinelor aparinnd statului se recupereaz de la beneficiarii acestora, prin plata chiriilor de ctre chiriai); cheltuielile reproductive (prin care se creaz anumite avantaje economice societii i presupun ncasri de impozite i taxe, care urmeaz sau preced efectuarea cheltuielilor, de exemplu: taxe aferente serviciilor de sntate, de nvmnt, contribuii pentru asigurri sociale .a.); cheltuieli productive, prin care se creaz diferite comoditi curente ale vieii, de exemplu, mijloace de recreaie public n locuri de agrement care nu asigur creterea bazei fiscale a statului (pe calea unor impozite sau taxe aferente); cheltuieli neproductive sau risipitoare n care sunt cuprinse, n special, acele cheltuieli militare care depesc nevoile concrete ale aprrii naionale.

Dup coninutul material sau de munc vie al proceselor prin care se concretizeaz, cheltuielile sunt grupate n dou mari categorii: cheltuieli materiale i cheltuieli de personal. n categoria cheltuielilor materiale sunt cuprinse cele ocazionate de achiziionarea materiilor prime i materialelor, obiectelor de inventar, combustibilului, energiei, utilajelor, instalaiilor, mijloacelor de transport .a. necesare consumului curent sau nzestrrii cu active fixe corporale a ntreprinderilor sau instituiilor de stat.

n categoria cheltuielilor de personal sunt incluse plile privind salariile i asimilate lor, pensiile, ajutoarele de omaj, indemnizaiile acordate personalului angajat n sectorul de stat etc.

n funcie de caracterul permanent sau incidental, cheltuielile statului pot fi grupate astfel: cheltuieli ordinare, care au caracter permanent i cheltuieli extraordinare, care au caracter excepional.

Fa de clasificrile anterioare se remarc i faptul c, mai ales n plan bugetar, practica financiar a statelor i a organismelor internaionale a statuat diferite tipuri de clasificri, cunoscute i sub denumirea de clasificaii bugetare, i anume:

a) administrativ;

b) economic;

c) funcional;

d) financiar;

e) gruparea folosit n organismele ONU .a.

Clasificaia administrativ-departamental are la baz instituiile prin care se efectueaz cheltuielile publice; ministere, instituii publice autonome, uniti administrativ-teritoriale, fiind util deoarece alocaiile bugetare se stabilesc pe aceti beneficiari. Ea prezint ns dezavantajul c un minister, departament, agenie guvernamental, jude, municipiu, ora, comun reunete cheltuieli cu destinaii variate i, in plus, structura ministerelor (altor structuri centrale i departamentale) i, respectiv, subordonarea instituiilor publice se modific periodic, face ca grupare