UNIVERSITATEA “VALAHIA” DIN TÂRGOVIȘTE FACULTATEA DE DREPT ȘI ȘTIINȚE ADMINISTRATIVE

Programul de studii:

Răspunderea disciplinară

COORDONATOR:

ABSOLVENT:

2014

CUPRINS:

CAPITOLUL I- Considerații generale privind contenciosul administrativ..................

Secțiunea I – Noțiunea de contencios administrativ.............................................

δ1.1.Considerații preliminare........................................................................................

δ1.2.Aspecte etimologice și abordări conceptuale.........................................................

δ1.3.Tipuri de contencios administrativ.............................................................

Secțiunea a II-a – Scurt istoric privind contenciosul administrativ român....................

δ1.4.Evoluția contenciosului administrativ în dreptul european.......................

δ1.5.Evoluția doctrinei și legislației românești în materia contenciosului

administrativ.......................

δ1.6.Fundamente constitutive în materia contenciosului administrativ............

CAPITOLUL II- Contenciosul administrativ reglementat de Legea nr. 554/2004......

δ2.1.Preliminarii..................................................................................

δ2.2.Caracteristicile contenciosului administrativ instituit prin Legea nr. 554/2004....

CAPITOLUL III- Părțile în contenciosul administrativ.........................................

Secțiunea I- Calitatea de reclaamant. Legimitatea procesuală activă în contencios

administrativ.......................................................................................................

δ3.1.Persoana fizică vătămată.......................................................................

δ3.2. Terțul vătămat....................................................................................

δ3.3.Persoana juridică..................................................................................

δ3.4.Avocatul Poporului.............................................................................

δ3.5.Ministerul Public...............................................................................

δ3.6.Prefectul și Agenția Națională a Funcționarilor Publici..........................

δ3.7.Autoritatea publică emitentă a actului administrativ unilateral ilegal......

CAPITOLUL IV- Condițiile acțiunii în contenciosul administrativ.....................

CAPITOLUL V- Actele administrative exceptate de la controlul legalității de către

instanțele de contencios administrativ....................................................................

δ5.1.Suportul legal....................................................................................

δ5.2.Actele administrative ale autorităților publice ce privesc raporturile acestora cu

Parlamentul..................................................................................................

δ5.3.Actele de comandament cu caracter militar

δ5.4.Actele exceptate de la contencios administrativ decurgând din existența unui

recurs paralel...............................................................................................

δ5.5.Regimul limitelor..............................................................................

CAPITOLUL VI- Procedura contenciosului administrativ.............................

δ6.1.Faze....................................................................................

δ6.2.Căi de atac...........................................................................

δ6.3.Executare..............................................................................

CAPITOLUL VII- Introducerea în cauză a funcționarului public vinovat de emiterea/

elaborarea actului administrativ.....................................................................

CAPITOLUL VIII- Procedura suspendării actului administrativ............................

CONCLUZII ȘI PROPUNERI DE LEGE FERENDA.............................................

BIBLIOGRAFIE.........................................................................................................

CAPITOLUL I- Considerații generale privind contenciosul administrativ

Secțiunea I – Noțiunea de contencios administrativ δ1.1. Considerații preliminare

Principiul separației puterilor în stat ce stă la baza organizării celor trei puteri

statale- legislativă, executivă și judecătorească- presupune deopotrivă atât o colaborare

precum și un control reciproc al acestora.

"Această colaborare se realizează prin controlul reciproc al puterilor și care poate

duce la disolvarea Parlamentului, sau la darea unui vot de blam Guvernului, sau la

anularea de către justiție a actelor administrative ilegale sau la declararea de neconstitu-

ționalitate a legilor. Acest control reciproc al puterilor într-o țară organizată în mod

efectiv și real pe baza sistemului reprezentativ, constituie una din măsurile cele mai

potrivite pentru a preveni crizele politice, loviturile de stat și revoluțiunile."1

Contenciosul administrativ reprezintă, în fapt, o concretizare a principiului

separației puterilor în stat, o modalitate de exercitare a controlului judecătoresc asupra

activității desfășurate de autoritățile unei alte puteri statale, respectiv ale puterii executive.

Conform aceluiași profesor C.G. Rarincescu "instituția contenciosului administrativ se

sprijină pe două principii fundamentale oricărui Stat civilizat: pe principiul respectării

drepturilor legalmente dobândite și pe principiul obligativității Statului de a asigura

executarea hotărârilor judecătorești."2

Contenciosul administrativ izvorăște din necesitatea persoanelor fizice sau juridice

de a-și proteja drepturile subiective, precum și interesele legitime împotriva lezării lor de

către unele acte administrative pe care le emite administrația publică. "Astfel pentru a feri

administrația să comită ilegalități s-au stabilit diferite mijloace preventive, care au drept

scop să asigure, pe de o parte, aplicarea exactă a legilor și regulamentelor, iar pe de altă

parte, să apere drepturile și interesele administraților."3

1 C.G Rarincescu, Contenciosul administrativ român, Editura Universală Alcalay, București, 1936, p.212 C.G Rarincescu, Contenciosul administrativ român, Editura Universală Alcalay, București, 1936, p. 83 E.D Tarangul, Tratat de drept administrativ român, Tipografia Glasul Bucovinei, 1994, p. 547

Instituția contenciosului administrativ datează din vechi timpuri în țara noastră,

chiar dacă în perioada comunistă legiuitorul a decis desființarea ei, principalul motiv fiind

considerarea ei inadecvată pentru societatea socialistă a acelor vremuri. În perioada

interbelică s-a reușit crearea doctrinei de specialitate, izvor de legi și norme, ce definea

contenciosul administrativ drept "totalitatea litigiilor născute între particulari și

Administrațiile publice și în care sunt puse în cauză reguli, principii și situații juridice

aparținând dreptului public."4

Începând cu 1990, instituția contenciosului administrativ a fost repusă în drepturi,

prin adoptarea Legii nr.29/1990 cunoscută drept legea contenciosului administrativ5 care,

a constituit "un important pas înainte în construcția acesteo importante instituții a statului

de drept."6 Ulterior, art 48 al Legii fundamentale constituia suportul legislativ, conform

căruia:

"(1) Persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act

administrativ sau prin soluționarea în termen legal a unei cereri, este îndreptățită să obțină

recunoașterea dreptului pretins, anularea actului și repararea pagubei.

(2) Condițiile și limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică.

(3) Statul răspunde patrimonial, potrivit legii, pentru prejudiciile cauzate prin

erorile judiciare săvârșite în procesele penale."

Ca în orice ramură a dreptului și legea contenciosului administrativ a suferit o

serie de modificări, în mod implicit, prin raportare la dispozițiile art 150 din Legea

Fundamentală din 1991. Putem spune, așadar, cu certitudine că Legea contenciosului

administrativ nr 29/1990 a fost un element determinant în edificarea și, mai ales,

consolidarea statului de drept postrevoluționar.

În 2004 a fost adoptată noua Lege a contenciosului administrativ nr 554/20047,

lege ce avea ca temei dispozițiile art 52 din Constituția României, republicată, dispoziții

ce dispuneau astfel:

4 C.G Rarincescu, Contenciosul administrativ român, Editura Universală Alcalay, București, 1936, p. 335 Legea nr. 29/1990 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr 122 din 8 noiembrie 19906 Alexandru Negoiță, Contenciosul administrativ și elemente de drept administrativ, Editura Lumina Lex, București, 1992, p.827 Legea nr. 554/2004 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr 1154 din 7 decembrie 2004

"(1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o

autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin soluționarea în termenul legal a

unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins sau a interesului

legitim, anularea actului și repararea pagubei.

(2) Condițiile și limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică.

(3) Statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erori judiciare.

Răspunderea statului este stabilită în condițiile legii și nu înlătură răspunderea magistra-

ților care și-au exercitat funcția cu rea-credință sau gravă neglijență."

δ1.2. Aspecte etimologice și abordări conceptuale

Din punct de vedere etimologic termenul de "contencios" provine din cuvântul

francez "contentieux" care, derivă din latinescul "contendo, contendere", care evocă ideea

unei înfruntări prin luptă, a unui conflict sau a unei dispute. Lato senso termenul face de

fapt referire la o luptă a unor interese contrarii, între două părți, luptă din care una dintre

părțile combatante va ieși în câștig de cauză.

Definirea corectă a noțiunii de contencios administrativ pornește de la faptul că

funcționarea celor trei puteri în stat necesită, pe lângă separarea lor, potrivit clasicului

principiu al separației puterilor, și o colaborare și un control reciproc, în scopul realizării

unui echilibru necesar bunei funcționări a statului respectiv.

Analizând spețele ce compun ramura contenciosului administrativ vom identifica

două accepțiuni ale noțiunii și anume: un sens formal-organic, având în vedere natura

organelor ce îl exercită și un sens material-funcțional, ce vizează activitatea desfășurată de

aceste organe. Din punct de vedere formal-organic contenciosul administrativ poate fi

definit drept "totalitatea litigiilor de competența tribunalelor sau a justiției

administrative."8 La rândul lor organele de contencios se clasifică în organe de contencios

judiciar, competente să soluționeze toate conflictele juridice ce le-au fost date prin lege și

organe de contencios administrativ, competente să soluționeze, potrivit legii, conflictele

juridice în care cel puțin una dintre părți reprezintă un serviciu public administrativ.

Așadar putem concluziona că și activitățile desfășurate de aceste organe vor constitui

activități de contencios judiciar sau, după caz,activități de contencios administrativ.

Din punct de vedere material-funcțional se ține cont "de anumite elemente

specifice și inerente litigiilor din care este alcătuit, considerate prin ele însele

independente de natura jurisdicțiunii căreia îî sunt supuse"9.

În sens larg, sintagma contencios administrativ evocă ansamblul litigiilor care

apar intre autoritățile publice și particularii care se consideră lezați, la un moment dat, în

drepturile sau interesele lor legitime, prin actele administrative ilegale ale acelor autorități 8 C.G Rarincescu, Contenciosul administrativ român, Ed. Universală Alcalay, București, 1937, p. 329 T. Mrejeru, Contenciosul administrativ, Doctrină. Jurisprudenșă, Ed. All Beck, București, 2003, p. 3

publice. În doctrina franceză de specialitate, contenciosul administrativ este definit drept

"ansamblul problemelor legate de existența unui litigiu survenit cu ocazia unei activități

administrative, în sensul cel mai larg al termenului."10 Există bineînțeles și alte definiții

conform cărora contenciosul administrativ reprezintă "ansamblul de reguli aplicabile

soluționării jurisdicționale a litigiilor ridicate de activitatea administrativă."11

Cu toate că instituția contenciosului administrativ își dobândise locul binemeritat

în sistemul judiciar, încă din anul 1864, în timpul marii reformării a dreptului din timpul

domniei lui Alexandru Ioan Cuza, o definiție legală a contenciosului administrativ nu a

existat până la apariția Legii nr 554/2004. Dacă ne referim la abordările doctrinare,

noțiunea a fost utilizată fie în sens larg material, evocând totalitatea litigiilor dintre

administrație și particulari, fie în sens mai restrâns, definând litigiile soluționate doar de

către instanțele judecătorești.

Analizând cadrul juridic adoptat în țara noastră după revoluția din 1989, în special

reglementările stipulate de Constituția României din 1991, Legea Contenciosului

administrativ nr 29/1990 precum și restul actelor normative, prof V.I. Prisacaru definește

astfel terminologia "prin contencios administrativ înțelegem activitatea de soluționare, cu

putere de adevăr legal, de către instanțele de contencios administrativ, competente,

potrivit legii, a conflictelor juridice în care cel puțin una din părți este un serviciu public

administrativ, iar conflictul juridic s-a născut din adoptarea sau emiterea unui act

administrativ de autoritate ilegal ori din refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un

drept recunoscut de lege."12

Prof Antonie Iorgovan ne oferă o definiție mult mai clară a contenciosului

administrativ: "Legislația în vigoare ne obligă să privim noțiunea de contencios

administrativ într-un sens strict și într-un sens larg. În sens larg, vom înțelege prin

contencios administrativ litigiile de competența instanțelor judecătorești, dintre un organ

al administrației publice, respectiv, un funcționar public sau, după caz, o structură

autorizată să presteze un serviciu public, pe de o parte, și alt subiect de drept, pe de altă

parte, în care organul public sau funcționarul public apare ca purtător al autorității 10 G. Peiser, Contentieux administratif, 12 ed., Dalloz, Paris, 2001, p,111 C. Debbasch, J.C. Ricci, Contentieux administratif, 7 ͤ éd., Dalloz, Paris, 199912 Valentin Prisecaru, Tratat de drept administrativ roman, partea generala, ed a 3-a, Ed Lumina Lex, București, 2002, p. 58

publice. Într-un sens mai restrâns (cel mai frecvent), noțiunea de contencios administrativ

evocă totalitatea litigiilor de competența secțiilor de contencios administrativ."13

Prof Tudor Drăganu definea contenciosul administrativ drept "totalitatea

mijloacelor juridice puse la dispoziția cetățenilor pentru a putea lupta pentru restabilirea

ordinii de drept tulburate de actele juridice și faptele materiale ale organelor administrației

de stat intervenite în aplicarea legilor și în funcționarea serviciilor publice."14

Legea nr 554/2004, cu modificările și completările aduse de Legea nr 262/2007,

în vigoare, definește în art 2 alin (1) lit f) contenciosul administrativ ca fiind "activitatea

de soluționare, de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii, a

litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut

fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi,

fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere

referitoare la un drept sau la un interes legitim."

δ1.3 Tipuri de contencios administrativ

13 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ed a 2-a, revăzută și adăugită, Ed Nemira, București, 1996, p. 488-48914 T. Drăganu, Introducere în teoria și practica statului de drept, Ed. Dacia, Cluj-Napoca, 1992, p.168

Conceptul de contencios administrativ poate fi analizat din mai multe perspective,

dacă ținem cont de complexitatea sa.

Pentru o mai bună înțelegere este util să distingem între contenciosul

administrativ obiectiv și cel subiectiv. Această clasificare rezultă din distincția pe care

însăși Legea nr 554/2004 o face între acțiunea în anulare în vederea apărării unor drepturi

subiective și, respectiv cea pentru apărarea unor interese publice.15 Putem spune așadar că

această clasificare a contenciosului administrativ are la bază caracterul dreptului care este

valorificat prin acțiunea promovată. Primul reprezintă "un proces contra actului

administrativ," raportat la legile sau actele normative ce-i guvernează emiterea, pe când al

doilea are în centrul său preocuparea față de drepturile subiective ale persoanelor fizice

sau juridice, fără a se preocupa de legalitatea obiectivă a actului administrativ.

Cu alte cuvinte putem spune că avem de-a face cu un caz de contencios

administrativ subiectiv atunci când "reclamantul, prin acțiunea introdusă, solicită instanței

judecătorești să soluționeze o problemă referitoare la un drept subiectiv sau interes legitim

personal, în sensul de a cerceta dacă un act administrativ tipic sau asimilat a adus atingere

unei situații juridice subiective."16 Procesul se declanșează când persoana vătămată

depunde o sesizare, judecătorul fiind investit să constate existența și întinderea unor

drepturi subiective ale căror titular este reclamantul.

Contenciosul administrativ obiectiv are ca semnificație faptul că, prin "acțiunea

cu care l-a învestit pe judecător, reclamantul urmărește să apere un drept obiectiv sau un

interes legitim public, în sensul de a verifica dacă a fost adusă atingere unor drepturi care

reprezintă conținutul unei situații juridice cu caracter general și impersonal și dacă s-a

adus astfel atingere unei stări de legalitate generală."17 Contenciosul administrativ obiectiv

are o largă deschidere, legitimată de faptul că prin intermediul său este apărată starea de

legalitate, în timp ce contenciosul subiectiv are ca principal obiect apărarea unui interes

de ordin personal, ceea ce înseamnă că doar reclamantul poate investi instanța

15 A. Trăilescu, Studiu comparativ asupra formelor contenciosului administrativ, în Dreptul nr 3/2006, p 11116 E Albu, Dreptul contenciosului administrativ, Ed Universul Juridic, București, 2008, p. 105-10617 C Debbasch, J.C Ricci, op cit., p 608-609

judecătorească cu un litigiu cu acest caracter sau cu alt subiect prevăzut de legislația în

vigoare. O astfel de instanță o reprezintă și instituția Avocatului Poporului.

Importanța distincției dintre contenciosul obiectiv și cell subiectiv decurge din

interesul pe care îl manifestă legiuitorul față de efectele judecății. Tot doctrina franceză

este cea care susține, în mod consecvent, că "hotărârile pronunțate în exercitarea

contenciosului obiectiv au autoritatea de lucru judecat absolută"18; anularea unui act

administrativ de judecător pentru exces de putere va avea drept efect juridic erga omnes,

ceea ce înseamnă că acel act nu a fost niciodată parte din ordinea juridică.19 Pe de altă

parte, în contenciosul subiectiv, autoritatea de lucru judecat este relativă, în sensul că

vizează doar părțile aflate în proces. Excepția de la această regulă o reprezintă cazul în

care actul atacat în instanță este un act administrativ normativ. În acest caz hotărârile

judecătorești definitive și irevocabile pronunțate vor avea caracter general obligatoriu și

vor avea, de asemenea, putere doar pentru viitor, ele publicându-se în Monitorul Oficial

sau în monitoarele oficiale ale județelor sau municipiului București, la cererea instanței de

executare sau a reclamantului. Principalele structuri ce pot introduce acțiuni în

contenciosul administrativ obiectiv sunt conform legislației în vigoare Avocatul

Poporului, Președintele Agenției Naționale a Funcționarilor Publici sau Ministerul Public.

În al doilea rând se remarcă faptul că în realitatea juridică se face distincție între

contenciosul de drept comun și contenciosul administrativ. Primul este definit ca

totalitatea litigiilor deduse judecății, indiferent de natura lor și indiferent de instanța

investită, pe când contenciosul administrativ este principala cale de soluționare a litigiilor

apărute în administrația publică, litigii în care cel puțin una din părți este o autoritate

publică și se arbitrează de către instanța de specialitate. Contenciosul de drept comun este

bazat în totalitate pe reglementările Legii nr 554/2004. Tot după sfera de cuprindere și

temeiul legal al acțiunii în justiție putem distinge și contenciosul special, bazat pe

reglementări derogatorii de la Legea contenciosului administrativ, spre pildă: în domeniul

contravențiilor, în materie electorală.

18 E Albu, Dreptul contenciosului administrativ, Ed Universul Juridic, București, 2008, p 10719 A Tofan, Puterea discreționară și excesul de putere al autorităților publice, Ed All Beck, București, 1999, p 165

Un exemplu concludent în acest sens îl contituie Legea nr 10/2001 privind

regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945- 22

decembrie 1989.20 Conform art 21 alin 4 din Lege, în cazul imobilelor deținute de unitățile

administrativ-teritoriale restituirea în natură sau prin echivalent către persoana îndreptățită

se face prin dispoziția motivată (act administrativ) a primarilor. Dispoziția motivată de

respingere a notificării sau a cererii de restituire în natură poate fi atacată de persoana care

se pretinde îndreptățită la secția civilă a tribunalului în a cărui circumscripție se află sediul

emitentului, în termen de 30 de zile de la comunicare, astfel cum prevăd dispozițiile art

26 alin 4 din Legea nr 10/2001.

Doctrina franceză clasifică de asemenea contenciosul astfel: în anulare și de plină

jurisdicție. Contenciosul în anulare se definește ca acel contencios în cadrul căruia

"judecătorul prin deciziunea sa nu face altceva decât să pronunțe anularea actului

administrativ ilegal atunci când bineînțeles îl consideră ca atare,"21 care, de regulă, este și

un contencios obiectiv. Specific contenciosului în anulare este faptul că dacă actul

administrativ ilegal a produs daune, acestea nu pot fi cerute și recunoscute în instanța de

anulare, ci doar pe calea dreptului comun. În doctrina română interbelică noțiunea

contenciosului în anulare este identică, prin conținut, cu cea folosită de doctrina franceză.

De asemenea putem spune că contenciosul obiectiv este un contencios în anulare.

Contenciosul de plină jurisdicție se particularizează prin faptul că "puterile

judecătorului sunt mai largi și în deciziunea lui nu se limitează numai la a pronunța

anularea unui act ilegal, ci poate ordona și alte măsuri, cum ar fi : recunoașterea de

drepturi subiective, restituiri, reîntregiri, despăgubiri și chiar eventual reformarea unui act

sau a unei deciziuni administrative, când cu alte cuvinte, puterile lui sunt cât mai

depline."22 Tot doctrina franceză autorizează Consiliul de Stat să se substituie

administrației, decizia sa înlocuind pe această cale actul administrativ anulat. Tot în

doctrina de specialitate este stipulat că în cazul contenciosului subiectiv avem de-a face cu

un caz de contencios de plină jurisdicție de fapt.

20 Legea nr. 10/2001 republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr 798 din 2 septembrie 200521C.G Rarincescu, op citată, p 3722 ibidem

În conformitate cu actuala legislație un control de plină jurisdicție se instituie, în

sensul că reclamantul poate să solicite și instanța poate dispune, una din următoarele

soluții:

°anularea actului , atât Legea nr 554/2004, cât și Constituția prevăzând expres

această posibilitate a instanței, în funcție de întinderea efectelor anulării putând fi vorba

fie de o anulare totală, fie de una parțială;

°repararea daunei, putând fi vorba despre despăgubiri atât de ordin material, cât și

moral.

Este vorba așadar nu despre "importanța cuprinsului unei hotărâri într-o cauză

dată, ci despre întinderea drepturilor pe care le are organul judecătoresc."23

Secțiunea a II-a – Scurt istoric privind contencios administrativ român

δ1.4 Evoluția contenciosului administrativ în dreptul european23 I Iovănaș, Dreptul administrativ și elemente de știința administrației, Ed Didactică și Pedagogică, București,1977, p 139

Conținutul și sfera contenciosului administrativ, privit din punct de vedere juridic,

și implicit a noțiunii respective, variază de la o țară la alta, iar în unele cazuri chiar și de la

o perioadă la alta în cadrul aceleiași țări, sau de la un autor la altul. Aceste orientări

diferite ale legislației, precum și ale jurisprudenței, sunt determinate de interconexiunile

dintre cele două sensuri ale contenciosului administrativ, respectiv cel material și cel

formal-organic.

Dacă avem în vedere sensul formal-organic al noțiunii de contencios

administrativ vom recunoaște nu mai puțin de trei mari sisteme :

°sistemul administratorului judecător;

°sistemul francez al jurisdicției speciale administrative (tribunale administrative și

Consiliul de Stat)

°sistemul anglo-saxon al instanțelor de drept comun, competente și în materia

contenciosului administrativ.

Înainte de revoluția burgheză din Franța sistemul administratorului judecător era

dominant, conform literaturii de specialitate din acei ani. Această situație se datora, în

principal, jurisdicșiei administrative ce se identifica cu administrația activă "a judeca

administrația este tot a administra."

Odată cu victoria Marii Revoluții Franceze, începând cu Franța, majoritatea

statelor europene au decis să aplice principiul separațiunii puterilor în stat pentru a

organiza organele statului. În ciuda acestei măsuri, Franța a fost primul stat ce a decis

anexarea contenciosului administrativ administrației publice, astfel încât s-a instituit

dualitatea jurisdicției. Vorbim de o jurisdicție de ordin judiciar și alta de ordin

administrativ.

Astfel, în doctrina franceză a secolului trecut, terminologia de contencios

administrativ era definită prin raportarea directă la organele ce dețineau competența de a

soluționa litigiile dintre "administrație" și "cei administrați." Existența tribunalelor

administrative încă din perioada revoluției a condus, în sistemul Consiliului de Stat, la

echivalarea sensului organic cu cel material și la conferirea de către legislatorul framcez a

următoarei definiții a conceptului de contencios administrativ: "acesta cuprinde ansamblul

litigiilor de competența tribunalelor administrative."24

Sistemul de drept francez se bazează pe două principii fundamentale:

1. Principiul separării activităților administrative de activitățile judiciare;

2. Principiul separării administrației active de justiția administrativă, ce reprezintă

un ordin de jurisdicție paralel și separat de puterea judiciară.

Este de altfel specific pentru doctrina franceză faptul că justiția administrativă are

propriul său organ suprem, reprezentat de secția de contencios a Consiliului de Stat, ca

instanță supremă de contencios administrativ. Majoritatea statelor europene printre care

Belgia, Germania, Italia, Olanda sau Suedia au preferat preluarea și particularizarea

sistemului francez al tribunalelor administrative astfel încât să respecte propriul lor cadru

legislativ.

O excepție o reprezintă sistemul anglo-saxon, în cadrul căruia litigiile de acest

gen sunt soluționate în totalitate de instanțele de drept comun. Acest model de contencios

administrativ a fost preferat de țări precum Danemarca și Norvegia, administrația în

aceste țări poziționându-se pe aceeași poziție de egalitate cu particularii și cetățeanul,

fiind, în principiu, egali în fața judecătorului de drept comun.

Pentru a putea decide dacă vorbim despre o instanță judiciară, specializată în

contencios administrativ, trebuie să verificăm îndeplinirea a două principii fundamentale:

°soluționarea situației litigioase dintre particulari și administrație să fie efectuată

de către autorități aparținând puterii judecătorești, fără nici o legătură cu sistemul

organelor administrației publice;

°specializarea, în cadrul instanțelor aparținând puterii judecătorești, a unor

instanțe specializate să soluționeze acțiunile în contencios administrativ.

În concluzie se poate observa faptul că aceste instanțe, cu toate că judecă litigii

izvorâte din activitatea administrației publice, sunt total independente de administrație,

fiind în fapt parte din sistemul puterii judecătorești. Acest sistem, luat ca atare, poate fi

întâlnit, în prezent, în Germania unde, la 19 martie 1991, imediat după unificarea celor

două Germanii, a fost adoptat Codul Jurisdicției Administrative. În cadrul acestui cod este

24 G. Peiser, Contentieux administratif, 12ͤ ed, Dalloz, Paris, 2001, p 6

reglementată, în art 1, independența tribunalelor administrative față de autoritatea

executivă, condiție de bază pentru buna funcționare a oricărui organ instituțional cu

atribuții judiciare.

În Germania justiția administrativă este reglementată ca fiind una din cele cinci

ramuri ale puterii judiciare, alături de justiția ordinară, justiția socială, justiția muncii,

justiția fiscală, toate având grade de jurisdicție ierarhice.25

În opinia noastră cea mai bună soluție pentru controlul eficient al legalității

actelor administrative de autoritate emise de organele administrației publice o constituie

controlul efectuat de către organele puterii judecătorești, referindu-ne aici bineînțeles la

organele specializate ale puterii judecătorești, așa cum sunt secțiile de contencios

administrativ.

δ1.5. Evoluția doctrinei și legislației românești în materia contenciosului

administrativ

25 Dana Apostol-Tofan, Instituții administrative europene, Ed C.H.Beck, București, 2006, p 222

Instituția contenciosului administrativ este o instituție fundamentală în orice stat

de drept, ea reprezentând instrumentul prin intermediul căruia administrații se pot apăra

de abuzurile administrației. În țara noastră contenciosul administrativ este, în mare parte,

rezultatul unor acumulări de ordin doctrinar și legislativ, acumulări datorate evoluției

doctrinelor și orientărilor politice, filozofice și juridice apărute de-a lungul timpului.

Instituit pentru prima dată în țara noastră prin legea pentru înființarea Consiliului

de Stat din 11 februarie 1864, contenciosul administrativ a avut o evoluție istorică

deosebită, determinată de schimbările care au avut loc în evoluția societății românești.

δ1.5.1 Evoluția reglementărilor între anii 1864- 1948

În această perioadă a fost preluat și adoptat de legislativul român sistemul francez

al tribunalelor administrative, fiind înființat Consiliul de Stat, organ consultativ al

Guvernului care, avea printre alte atribuții, și unele atribuții de contencios administrativ.

În acea perioadă Consiliul de Stat nu avea atribuțiile unui tribunal în adevăratul sens al

cuvântului, ci era mai degrabă o instituție intermediară între administrația consultativă și

tribunalele administrative.26

Atribuțiile conferite Consiliului de Stat prin reglementările conferite de lege se

exercitau împotriva hotărârilor miniștrilor date prin exces de putere sau cu încălcarea

legilor și regulamentelor, a hotărârilor sau actelor de executare ale prefecților sau ale altor

agenți administrativi, date cu încălcarea legilor și în contra deciziilor comisiilor de lucrări

publice, precum și în toate cazurile de natură contencioasă ce sunt atribuite prin adoptarea

unei anumite legi.

În perioada 1866- 1905 are loc desființarea Consiliului de Stat și comutarea

atribuțiilor către instanțele judecătorești ordinare. Constituția României din 1866 nu

stipula în mod expres reglementările instanțelor de contencios administrativ, dar stipula în

schimb în art 131 desființarea Consiliului de Stat, atribuțiile acestuia urmând a fi

repartizate și reglementate ulterior printr-o lege ordinară. Astfel a fost adoptată Legea

26 E.D Tarangul, op. citată, p 558

cadru din 12 iulie 1866 ce transfera competența de ordin contencios de la Consiliul de Stat

către tribunalele de drept comun. Tribunalele aveau capacitate deplină de judecată în

cazul proceselor privitoare la actele administrative de gestiune, în cazul proceselor ce

aveau pe rol acte administrative de autoritate capacitatea lor fiind limitată la simpla

apreciere pe cale indirectă a legalității actului și la judecarea cererii de despăgubiri civile

înaintată împotriva administrației publice, fără a se prevedea însă și anularea actului.

Între 1905- 1948 putem distinge mai multe etape începând cu legea pentru

reorganizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție din 1905 prin care particularii căpătau

dreptul legal de a ataca în mod direct actele administrative ilegale, precum și de a cere

instanței judecătorești să pronunțe anularea acestora. De asemenea Curtea de Casație ți

Justiție primea compentența soluționării recursului în materie, luând astfel ființă Secția de

contencios administrativ. Avem astfel de –a face cu un contencios "de plină jurisdicție"

prin faptul că secția a III-a a Curții de Casație și Justiție a devenit competentă să judece

recursurile contra unor categorii de acte administrative sau chiar de jurisdicție, precum și

recursurile împotriva regulamentelor și ordonanțelor adoptate prin încălcarea legii,

inclusiv recursurile împotriva actelor administrative adoptate de prefecți și de autoritățile

publice locale.

Legea din 17 februarie 1912 anula competența de anulare a actului administrativ

pe care o avea înainte instanța de contencios. Astfel instanța putea doar să se pronunțe cu

privire la ilegalitatea actului administrativ aflat pe rol și să invite autoritatea emitentă să

satisfacă cererea reclamantului, să desființeze sau să modifice actul în cauză.

După adoptarea Constituției României Mari din 1923 s-au creat condițiile

necesare adoptării legii contenciosului administrativ, art 107 din Constituție făcând din

contenciosul administrativ o instituție cu fundament constituțional. La 23 decembrie 1925

s-a adoptat legea contenciosului admministrativ prin care se creează condițiile legale de

atacare în instanță a actelor administrative ce încalcă drepturile subiective, fiind de altfel

un contencios de plină jurisdicție pentru actele de gestiune și de anulare pentru cele de

autoritate. Au fost totuși menținute jurisdicțiile administrative, ce fuseseră înființate în

perioada Consiliului de Stat, mai exact în perioada 1864- 1866, pentru ca mai târziu prin

Legea din 15 martie 1939 să fie înființate Curți administrative.

Curțile administrative au fost înființate pe două grade de jurisdicție, respectiv

Curțile administrativ- teritoriale și Curtea superioară administrativă. Acestea erau

organizate ca instanțe jurisdicționale, având competențe speciale și putând soluționa doar

litigiile ce aveau ca subiect actele autorităților locale.27

Prin decretul cadru nr 128/ 1948 contenciosul administrativ a fost desființat,

deoarece principiul separației puterilor în stat a fost înlocuit de legiuitor cu "unicitatea

puterii". Marea Adunare Națională devine așadar organul suprem al puterii în stat și ca

rezultat direct autoritățile judecătorești fiind subordonate Ministerului Afacerilor

Naționale nu mai puteau exercita control asupra actelor administrației de stat, acte ce erau

emise în executarea legilor. Instanțele de drept comun au rămas, cu caracter mai mult

formal, păstrându-și dreptul de a controla legalitatea actelor administrative pe calea

acțiunii directe doar în mod excepțional, în cazul expres prevăzut de lege, iar pe calea

excepției de ilegalitate, ori de câte ori intenția legiuitorului de a le recunoaște această

competență se desprindea fără îndoială din interpretarea legii.

Până la adoptarea Constituției din 21 august 1965 procedura a fost menținută, art.

35 și 102 din noua Constituție oferind cadrul legal particularilor de a putea formula cereri

în instanță în cazul în care se consideră vătămați în drepturile lor prin acte administrative

ilegale. Aceste articole din Constituție au stat de altfel și la baza adoptării Legii 1/1967.

Cu toate că în teorie legiuitorul reconsidera oferirea posibilității particularilor de a se

adresa instanțelor pentru recunoașterea încălcării unor drepturi subiective, în practică

instituția contenciosului administrativ potrivit Legii 1/1967 avea un rol formalist și

propagandistic datorat îndeosebi faptului că multe organe ale statului socialist fie aveau

"dublă natură", fiind "și de partid și de stat", fie șefii acestora erau și lideri de partid, iar

judecătorii nebeneficiind de inamovibilitate se găseau în imposibilitatea de a aplica legea

în mod obiectiv și imparțial.

Legea contenciosului administrativ nr 29/ 7 noiembrie 1990 a creat premisele

transformării contenciosului într-un mijloc de control efectiv al legalității activității

puterii executive de către organele puterii judecătorești. S-a asigurat astfel vreme de peste

27 E.D Tarangul, Tratat de drept administrativ român, Ed Glasul Bucovinei, Cernăuți, 1944, p 618

un deceniu protejarea de către stat a drepturilor legale ale persoanelor față de abuzurile

manifestate de către administrația publică.

În data de 2 decembrie 2004 a fost adoptată Legea nr 554 a contenciosului

administrativ, lege ce respectă noile reglementări cuprinde în Constituția României

adoptată în 2003.

δ1.6. Fundamente constituționale în materia contenciosului administrativ

În statul de drept atât libertățile fundamentale cât și drepturile cetățenilor sunt

consacrate prin intermediul Constituției, fiind garantate și respectate prin reglementările

stipulate în detaliu în legi. Astfel se întâmplă și cu protejarea cetățenilor față de posibilele

încălcări ale drepturilor și intereselor legitime prin acte emise de organele administrației

publice. Drept urmare, legislația ce reglementează bazele activității contenciosului

administrativ, are suport constituțional, beneficiind de o transpunere în lege a unor

principii constituționale de bază.

Constituția României de la 1923 stipula în art 99 alin 1) că "orice persoană

vătămată printr-un decret sau printr-o dispoziție semnată sau contrasemnată de un

ministru, care violează un text expres al Constituției sau al unei legi, poate cere statului, în

conformitate cu dreptul comun, despăgubiri bănești pentru prejudiciul cauzat," iar în art

107 alin 4) se asigura dreptul legal persoanelor vătămate prin acte administrative nelegale

de a cere instanțelor judecătorești atât anularea respectivului act, cât și obligarea la plata

daunelor până la repararea prejudiciului cauzat.

În temeiul acestor reglementări a fost adoptată Legea contenciosului administrativ

din 23 decembrie 1925, lege ce a constituit cadru legal până la instaurarea regimului

comunist în iulie 1948, când de altfel instituția contenciosului administrativ a fost

desființată. Art 1) prevedea că "oricine se pretinde vătămat în drepturile sale printr-un act

administrativ de autoritate făcut cu încălcarea legilor și a regulamentelor, sau prin reaua

voință a autorităților administrative de a rezolva cererea privitoare la un drept, poate face

cerere pentru recunoașterea dreptului său la instanțele judecătorești competente."

Legea contenciosului administrativ nr 20 din 8 noiembrie 1990 conținea multe

dintre valorile juridice și democratice ale legii cadru din 1925. Pe baza modificărilor

provocate de adoptarea noii Constituții din 1991, legea nr 20/1990 suferă și ea câteva

adăugiri. Astfel esența contenciosului administrativ este definită drept "persoana vătămată

într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin

nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea

dreptului pretins, anularea actului și repararea daunei." Prin lege organică aveau să fie

stabilite condițiile și limitele exercitării acestui drept.

Constituția României, revizuită în anul 2003, consacra o serie de dispoziții ce

aveau rolul de a fundamenta și configura instituția contenciosului administrativ. S-a

realizat astfel consolidarea suportului constituțional și definirea precisă a rolului pe care

această instituție juridică îl deține în structura juridică a statului de drept. Art 51) consacră

"dreptul cetățenilor și al organizațiilor legal constituite să se adreseze autorităților publice

prin petiții" și corelativ "obligația autorităților să răspundă la petiții în termene și în

condițiile prevăzute de lege." Art 52 alin 1) stipulează că "persoana vătămată într-un drept

al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau

prin nesoluționarea în termenul legal al unei cereri, este ăndreptățită să obțină

recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea

cauzei."

De asemenea art 126 alin 6) reglementează controlul judecătoresc asupra actelor

administrative ale organelor autorității publice, pe calea contenciosului administrativ,

stipulând că este un drept garantat prin lege. Instanțele de contencios administrativ au

așadar competența de a soluționa cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau, după

caz, prin dispoziții cuprinse în ordonanțe declarate neconstituționale.

CAPITOLUL II- Contenciosul administrativ reglementat de Legea nr

554/2004

2.1. Preliminarii

Instituția contenciosului administrativ își are în prezent reglementarea în Legea nr

554/200428 intrată în vigoare la 6 ianuarie 2005. Conform acestei legi, contenciosul

administrativ reprezintă "activitatea de soluționare, de către instanțele de contencios

administrativ competente potrivit legii, a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o

autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea după caz, a unui

act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din

refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim."

(art 2 alin 1 lit e).

Putem spune așadar că:

°este o activitate de soluționare a unui litigiu de contencios administrativ dacă are

drept părți o autoritate publică și alte entități publice sau private;

°activitatea este realizată de instanțe de contentios administrativ;

°conflictul juridic soluționat de instanța de contencios administrativ se poate naște

fie din emiterea sau încheierea unui act administrativ, fie din nesoluționarea în termenul

legal a unei cereri sau, în fine, din refuzul nejustificat de a rezolva cererea.

Dispoziții în materie găsim și în alte reglementări speciale, ce atribuie anumite

categorii de litigii spre soluționare secțiilor de contencios administrativ ale instanțelor

judecătorești. Un exemplu concludent îl reprezintă Legea nr 213/1998 privind proprietatea

publică, art 23 din această lege prevăzând că "litigiile cu privire la delimitarea domeniului

public al statului, județelor, comunelor, orașelor sau al municipiilor sunt de competența

instanțelor de contencios administrativ."

2.2. Caracteristicile contenciosului administrativ instituit prin Legea nr 554/2004

28 Legea nr. 554/2004 publicată în Monitorul Oficial nr 1154 din 7 decembrie 2004

În mare măsură legea nr 554/2004 păstrează în bună parte reglementările legii

anterioare. Astfel putem remarca o serie de trăsături comune Legii nr 554/2004, precum și

celei anterioare ei.

Contenciosul administrativ este un control de plină jurisdicție. Art 18 din Legea nr

554/2004 instanța, ce soluționează acțiunea, poate, după caz, să anuleze fie în tot fie în

parte actul administrativ, poate obliga autoritatea administrativă să emită un act

administrativ sau să elibereze un certificat, o adeverință sau orice alt înscris, putând hotărî

și asupra daunelor materiale și morale cauzate, rezultă că prin intermediul legii cadru se

păstrează contenciosul de plină jurisdicție instituit în țară prin Legea nr 29/1990. În

concluzie poate dispune în temei legal o restitutio in integrum a celui vătămat în

drepturile sale.

Cazurile de contencios administrativ se vor judeca doar de instanțe specializate.

Avem aici în vedere tribunalele administrativ- fiscale, Secția de contencios administrativ

și fiscal a Curții de apel și, respectiv, a Înaltei Curți de Casație și Justiție. Legea prevede

ca până la înființarea tribunalelor administrativ- fiscale, litigiile să se soluționeze de

secțiile de contencios administrativ ale tribunalelor.

Obiectul litigiilor așa cum este prevăzut de lege va fi reprezentat atât de actul

administrativ propriu-zis , cât și față de actul administrativ asimilat. Legea nr 554/2004 a

extins prerogativele instanțelor de contencios administrativ și asupra actelor

administrative emise de către autoritățile publice, nu doar de cele administrative așa cum

se prevedea în cadrul Legii nr 29/1990. În Legea nr 554/2004 nu se mai face distincția

între actele administrative normative și respectiv cele individuale. În Legea nr 554/ 2004

sunt introduc tutela administrativă exercitată de prefect cu privire la actele emise de

autoritățile administrației publice locale (art 3), excepția de ilegalitate (art 4), actele

administrativ- jurisdicționale (art 6), ordonanțele Guvernului (art 9) precum și contractele

administrative ce au fost astfel introduse în categoria actelor administrative asimilate (art

8alin 2).

Acțiunea în contenciosul administrativ poate fi îndreptată împotriva oricărei

autorități publice ce emite un act administrativ ce încalcă un drept subiectiv recunoscut

prin lege sau un interes legitim, drept la acțiune având așadar orice persoană fizică sau

juridică ce se consideră parte vătămată. În cazul în care partea vătămată consideră că are

dreptul la despăgubiri pentru prejudiciul cauzat atunci acțiunea în contenciosul

administrativ poate fi formulată de-asemenea și împotriva funcționarului considerat

vinovat pentru elaborarea respectivului act ilegal sau pentru refuzul de a încheia un act la

care reclamantul era îndreptățit. Funcționarul poate fi obligat prin decizie judecătorească

la plata daunelor în mod solidar cu autoritatea administrativă în cadrul căreia lucrează.

Avocatul Poporului și Ministerul Public au conform legii calitatea procesuală de

subiecte de sezină atunci când sunt sesizate de persoane vătămate cu privire la încălcarea

unor drepturi subiective. De-asemenea, conform aceleiași legi, prefectul și Agenția

Națională a Funcționarilor Publici, în virtutea unui drept de tutelă administrativă, capătă

calitatea de subiecte de sezină, putând introduce acțiune în contencios administrativ în

cazul în care se sesizează cu privire la ilegalitatea actului administrativ.

Nulitatea unui act administrativ ce a produs deja efecte juridice poate fi atacat în

instanța de contencios administrativ de către înseși autoritatea publică emitentă. De reținut

este faptul că actul administrativ, odată intrat în circuitul civil, producând așadar efecte

juridice, nu mai poate fi revocat prin intermediul altui act administrativ.

Renunțarea voluntară la acțiunea în instanța de contencios administrativ nu este

posibilă, conform art 28 alin 2, dacă aceasta a fost introdusă de către Avocatul Poporului,

Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici sau dacă este vorba despre

un act administrativ normativ.

Recursul administrativ grațios sau ierarhic constă în posibilitatea persoanei

vătămate de a se adresa autorității administrative emitente sau celei superioare ierarhic, în

cazul în care aceasta există, înainte de a introduce acțiunea în instanță, pentru a-i oferi

varianta de înlăturare a actuluii ilegal și de reparare a eventualei daune. Se creează astfel

posibilitatea evitării unei acțiuni în justiție și rezolvarea litigiului cu celeritate. Actul

administrativ poate fi suspendat pe perioada soluționării fondului. Odată cu acțiunea

partea vătămată poate introduce și excepția de neconstituționalitare, litigiul de contencios

administrativ fiind suspendat până la soluționarea excepției de către Curtea

Constituțională. Conform art 3 alin 4 și respectiv art 24 alin 2 instanța poate obliga

autoritatea administrativă ce nu trimite lucrările solicitate în termenul prevăzut la plata

unor sume de bani pentru fiecare zi de întârziere nejustificată.

Legea nr 554/2004 prevede de-asemenea ca cererile adresate instanțelor de

contencios administrativ să fie judecate de urgență și cu precădere. Contenciosul

administrativ are, conform legii în vigoare, două grade de jurisdicție și anume fondul și

recursul, ambele date în compentența secțiilor de fiscal.

CAPITOLUL III- Părțile în contenciosul administrativ

Secțiunea I- Calitatea de reclamant. Legitimarea procesuală activă în

contenciosul administrativ

3.1 Persoana fizică vătămată

Titularul acțiunii în contenciosul administrativ poate fi "orice persoană care se

consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate

publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea, în termenul legal a unei

cereri."(art 2 alin 1).

Pentru a fi putea fi considerat reclamant într-un caz de contencios administrativ,

persoana fizică trebuie să dețină capacitatea de drept civil. Pentru a putea acționa în

contencios administrativ persoana fizică nu este obligată de către legiuitor să dețină

cetățenia română, legea nr 554/2004 nestipulând acest aspect.

Se poate observa caracterul neconstituțional în raport cu art 52 din Constituția

României, articol ce se referă exclusiv la calitatea de "persoane", dublându-se inutil

dispozițiile Codului de Procedură Civilă :"mai multe persoane pot fi împreună reclamante

sau pârâte dacă obiectul pricinii este un drept sau o obligațiune comună ori dacă drepturile

sau obligațiile lor au aceeași cauză." Așadar întemeierea unui grup de persoane fizice în

vederea introducerii unei acțiuni în contencios administrativ are importanță doar din punct

de vedere organizatoric, informal, fără a naște consecințe juridice sub aspect procesual.

Este însă condiție obligatorie ca persoana fizică vătămată să posede capacitate de

exercițiu și de folosință. Astfel, lipsa capacității de exercițiu atrage după sine nulitatea

relativă a actului de procedură, în timp ce lipsa capacității de folosință impune nulitatea

absolută a respectivului act. Condiția amintită mai sus izvorăște din dispozițiile art 28 alin

1 din Legea nr 554/2004, precum și de completările aduse ei de către dispozițiile Codului

de procedură civilă.

3.2 Terțul vătămat

"Se poate adresa instanței de contencios administrativ și persoana vătămată într-

un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter

individual, adresat altui subiect de drept, consacrând astfel posibilitatea terțului față de

actul administrativ individual de a contesta actul administrativ, chiar dacă nu i se

adresează direct." (art 1 alin 2 Legea nr 554/2004).

Legea prevede apărarea drepturilor existente și prevenirea intereselor legitime prin

acțiunea în justiție a terței persoane, fără a-i lăsa acesteia însă posibilitatea dobândirii unor

noi drepturi. O astfel de acțiune în justiție, în baza naturii sale, vizează doar modificarea

sau anularea unui act administrativ individual, respectiva acțiune putând fi îndreptată atât

împotriva autorității considerate vinovată cât și împotriva beneficiarului actului atacat,

beneficiar ce poate dobândi calitatea de intervenient alături de autoritatea emitentă pârâtă.

De menționat este faptul că terțul vătămat trebuie, înainte de a depune plângerea

în instanța de contencios administrativ, să respecte etapele contenciosului grațios sau,

după caz, a contenciosului ierarhic în termenul prevăzut de lege. Nerespectarea acestei

dispoziții legale atrage după sine inadmisibilitatea cererii.

Practica contenciosului administrativ a demonstrat că există situații în care actul

administrativ nelegal aduce prejudicii atât persoanei căreia îi este adresat nemijlocit, cât și

unui terț. În aceste situații solicitarea terțului vătămat în instanța de contencios

administrativ se va judeca diferit, ținându-se cont de momentul în care terțul a luat la

cunoștință existența actului respectiv. Dacă a luat la cunoștință concomitent cu persoana

vizată nemijlocit se poate alătura acțiunii, inclusiv procedurii prealabile introdusă de

acesta sau poate înainta o plângere prealabilă în nume propriu, în termenul prevăzut de

legem urmând ca în cadrul instanței de fond să înainteze o cerere de intervenție în nume

propriu.

Acțiunea terțului poate fi îndreptată, în cazuri excepționale, atât împotriva

autorității emitente, cât și împotriva beneficiarului actului. "În astfel de situații, ambii

subiecți au calitate procesuală pasivă (pârâți), aceștia având posibilitatea să își formuleze

apărările în mod separat sau, dimpotrivă, prin acțiuni comune", fiind aplicabile

dispozițiile Codului de procedură civilă, care prevede de-asemenea că "mai multe

persoane pot fi împreună reclamante sau pârâte dacă drepturile sau obligațiile lor au

aceeași cauză."

Plângerea prealabilă, condiție obligatorie pentru acțiunea în contencios

administrativ, trebuie îndeplinită în termenul prevăzut de Legea nr 554/2004 la art 7 alin

3, respectiv 30 de zile de la data luării la cunoștință de existența actului cu pricina. Actul

nefiind însă comunicat terțului vătămat se naște problema categoriei din care actul face

parte- al celor care se comunică sau a celor care se publică. În cazul actelor ce nu se

publică, terțul vătămat are posibilitatea de a lua la cunoștință de existența actului

administrativ prin constatarea efectuării unor acte materiale efectuate de autoritate sau de

persoana căreia i s-a adresat, termenul curgând din acel moment. Pentru actele

administrative ce se publică, termenul de prescripție sau de decădere, curge din momentul

publicării lor. După parcurgerea procedurii prealabile, terțul vătămat se poate adresa

instanței de contencios cu cerere de anulare sau modificare a actului administrativ în

termenul prevăzut de Legea nr 554/2004 art. 11 alin. 2.

3.3 Persoana juridică

Poate fi subiect de sezină o entitate care nu are, în mod obligatoriu, capacitatea

juridică civilă în sensul dreptului civil, dar care are însă capacitate juridică administrativă

sau de orice altă natură. Așadar poate formula o acțiune în contencios o entitate care nu

posedă personalitate juridică.

Subiect de drept procesual poate fi persoana juridică vătămată printr-un act

administrativ ce îi este adresat în mod direct, cât și persoana juridică vătămată printr-un

act administrativ adresat unui terț. Este obligatorie condiția parcurgerii procedurii

prealabile, așa cum prevede art. 7 din Legea nr. 554/2004. Întrucât legea contenciosului

administrativ nu face distincție între persoana fizică și cea juridică putem concluziona că

toate prevederile cu caracter procesual se aplică în mod identic pentru ambele subiecte de

sezină.

Există bineînțeles și excepții prevăzute de legiuitor, excepții ce țin de anumite

persoane juridice subiecte de sezină, existând reglementări speciale. Aceste reglementări

sunt consecința modului de acțiune a unor subiecte de drept care, prin natura lor, au

scopul asigurării unui anumit tip de control și tutelă a administrației. Avocatul Poporului,

Ministerul Public sau Agenția Națională a Funcționarilor Publici sunt astfel de persoane

juridice subiecte de sezină.

3.4 Avocatul Poporului

"Instituția Avocatului Poporului primește și repartizează cererile făcute de

persoanele lezate prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenești de către autoritățile

administrației publice și decide asupra acestor cereri", conform art. 13 lit b din legea nr

35/1997. Art. 23 alin. 1 din aceeași lege prevede că "în cazul în care, în urma cercetărilor

făcute, Avocatul Poporului constată că plângerea persoanei lezate este întemeiată, el va

cere în scris autorității administrației publice care a încălcat drepturile acesteia, să

reformeze sau să revoce actul administrativ și să repare pagubele produse, precum și să

repună persoana lezată în situația anterioară."

Avocatul Poporului poate sesiza instanța de contencios administrativ de la

domiciliul petiționarului, atunci când constată că, într-adevăr, drepturile acestuia au fost

încălcate printr-un act administrativ ilegal sau prin refuzul nejustificat de a efectua un

anumit act. Instituția Avocatului Poporului poate sesiza instanța de contencios

administrativ doar dacă:

°a fost sesizată în prealabil de o persoană fizică lezată în drepturile și libertățile

sale printr-un act al autorității administrative;

°a epuizat, fără rezultat favorabil, mijloacele specifice activității sale, respectiv a

îndeplinit activitățile prevăzute la art. 23 și următoarele din Legea nr. 35/1997.

Dacă petiționarul nu își însușește acțiunea formulată de la primul termen de

judecată, instanța competentă anulează cererea. Dacă însă petiționarul își însușește

cererea, atunci vor decurge următoarele consecințe:

°dobândește calitatea procesuală activă, devenind reclamant;

°îi incumbă obligația de a achita taxa de timbru și a timbrului judiciar, în

condițiile prevăzute de Legea nr 146/1997 și, respectiv, Ordonanța nr. 32/1995;

°persoana vătămată , devenită reclamant, este scutită de plângerea prealabilă

prevăzută la art 7 din Legea nr 554/2004.

°rolul activ al Avocatului Poporului încetează

Acțiunile introduse de Avocatul Poporului în instanța de contencios obiectiv sunt

acțiuni în nume propriu și vizează apărarea interesului public în principal și ordinea de

drept care trebuie să existe în administrația publică. Dacă, ăn cazul contenciosului

subiectiv, Avocatul Poporului poate avea inițiativă procesuală în cazul în care este sesizat

de o persoană fizică vătămată, în cazul contenciosului obiectiv acesta acționează atunci

când este sesizat fie de o persoană fizică vătămată, fie când se autosesizează sau ca

urmare a controlului efectuat, în condițiile prevăzute de lege, asupra activității autorității

administrative. De reținut este faptul că întotdeauna obiectul contenciosului obiectiv îl va

reprezenta un act administrativ cu caracter normativ ce afectează drepturi și libertăți

cetățenești.

În cazul contenciosului subiectiv, persoana vătămată în calitate de reclamant poate

retrage acțiunea introdusă de Avocatul Poporului, însă în cazul contenciosului obiectiv

odată introdusă acțiunea în instanță, aceasta nu mai poate fi retrasă. Imposibilitatea de a

retrage acțiunea se datorează faptului că vizează, în primul rând, un interes public. De

aceea în acest caz Avocatul Poporului își va păstra calitatea de titular al acțiunii de ordine

publică și va fi citat în proces, căpătând calitatea de reclamant. Acțiunea este scutita de

taxa de timbru.

Conform Legii nr 554/2004 art. 7 alin. 5 în cazul acțiunii în contencios introdusă

de Avocatul Poporului nu este necesară parcurgerii procedurii prealabile. Dacă în cazul

contenciosului subiectiv instanța cu competență de judecată este cea de la domiciliul

persoanei fizice vătămate, în cazul contenciosului obiectiv instanța competentă este cea de

la domiciliul/sediul autorității emitente a actului atacat.

3.5 Ministerul Public

Ministerul Public este un organ al puterii judecătorești, înființat la 1 iulie 1 993

prin intrarea în vigoare a Legii nr. 92/1992 pentru organizarea judecătorească.

Legitimitatea calității de subiect de sezină se regăsește în Constituție, art. 131 alin. 1

specificând "în activitatea judiciară, Ministerul Public reprezintă interesele generale ale

societății și apără ordinea de drept, precum și drepturile și libertățile fundamentale ale

cetățenilor."

Legea nr. 554/2004 art. 1 alin. 4 consacră astfel că "Ministerul Public, atunci

când, în urma exercitării atribuțiilor prevăzute de legea sa organică, apreciază că

încălcările drepturilor, libertăților și intereselor legitime ale persoanelor se datorează

existenței unor acte administrative unilaterale individuale ale autorităților publice emise

cu exces de putere, cu acordul prealabil al acestora sesizează instanța de contencios

administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice

vătămate. Petiționarul dobândește de drept calitatea de reclamant, urmând a fi citat în

această calitate."

Atunci când "Ministerul Public apreciază că, prin emiterea unui act administrativ,

se vatămă un interes legitim public, sesizarea instanța de contencios administrativ

competentă de la sediul autorității publice emitente," conform art. 1 alin. 5, "soluționarea

cererilor în contencios administrativ, reprezentantul Ministerului Public poate participa, în

orice fază a procesului, ori de câte ori apreciază că este necesar pentru apărarea ordinii de

drept, a drepturilor și libertăților cetățenilor."(art. 1 alin. 9)

Legea cadru reglementează dreptul de solicitare a instanței de contencios

administrativ, din oficiu sau la sesizare, suspendarea executării actului administrativ

normativ "când în cauză este un interes public major, de natură a perturba grav

funcționarea unui serviciu public administrativ".(art. 14 alin. 3) Ministerul Public, în

calitate de subiect de sezină, poate deține calitatea procesuală activă atât în cadrul unui

contencios subiectiv, cât și în cazul unei acțiuni în contencios obiectiv. Procurorii

constituiți în parchete sunt cei ce reprezintă interesele Ministerului Public în acțiunile în

contencios administrativ. Instanța de contencios administrativ competentă să soluționeze

un litigiu referitor la un act administrativ poate fi un tribunal sau o curte de apel, acțiunea

putând fi introdusă și de un parchet de pe lângă o autoritate judecătorească de alt nivel.

Ministerul Public are dreptul legal să sesizeze instanța de contencios administrativ

de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vătămate, dacă obține

în prealabil acordul celor vătămați. Acțiunea în contencios subiectiv poate fi introdusă de

Ministerul Public doar în cazul emiterii unui act administrativ. Rezultă că refuzul

autorității publice de a emite un act sau tăcerea administrativă nu constituie temei al

acțiunii în contencios administrativ introdusă de Ministerul Public. Atribuția Ministerului

Public este de a proteja, în primul rând, ordinea de drept și legalitatea actelor

administrative, interesele celor vătămați fiind o chestiune subsidiară domeniului de

activitate al Ministerului Public.

În primul rând acțiunea în contencios administrativ urmărește înlăturarea

ilegalității și, în subsidiar, protejarea unui interes al celui vătămat. "În cazul acțiunilor

introduse de Ministerul Public nu este obligatorie plângerea prealabilă," condiție

reglementată de Legea nr. 554/2004 art. 7 alin. 5, ceea ce presupune că, anterior sesizării

instanței competente, Ministerul Public se poate adresa autorității emitente să își modifice

sau să anuleze propriul act, nefiind însă obligat să respecte această procedură. Pentru a

înțelege mai bine rolul persoanei vătămate în cazul acțiunii în contencios subiectiv,

acțiune introdusă de Ministerul Public, trebuie să avem în vedere că:

° persoana vătămată trebuie să îți dea acordul astfel încât Ministerul Public să

poată sesiza instanța de contencios. Conform art. 1 alin. 4, lipsa acestui acord este motiv

de inadmisibilitate.

° odată exprimat acordul persoanei vătămate, aceasta dobândește, ca și în cazul

acțiunii introduse de Avocatul Poporului, calitatea de reclamant, sau cu alte cuvinte o

calitate procesuală activă alături de reprezentantul Ministerului Public, care "poate

participa în orice fază a procesului, ori de câte ori apreciază că este necesar pentru

apărarea ordinii de drept, a drepturilor și libertăților cetățenilor." (art. 1 alin. 9)

Atunci când persoana vătămată renunță la acțiune, conform principiului

disponibilității, reprezentantul Ministerului Public poate continua să susțină acțiunea din

rațiuni de ordine publică, în temeiul art. 28 alin 3 din Legea nr. 554/2004. Persoana fizică

sau juridică de drept privat poate determina prin domiciliul său, respectiv sediul social,

instanța competentă, din punct de vedere teritorial, să soluționeze litigiul.

Legea nr. 554/2004 justifică acțiunea în contencios obiectiv, Ministerul Public

"vizând ordinea de drept și democrația constituțională, garantarea drepturilor, libertăților

și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea

competenței autorităților publice,"conform art. 2 alin. 1 din legea cadru. Acțiunea în

contenciosul subiectiv urmărește întotdeauna doar anularea sau reformarea actului

administrativ, nu și despăgubirile civile, nu se timbrează și odată introdusă în instanță nu

se poate renunța la susținerea ei.

3.6 Prefectul și Agenția Națională a Funcționarilor Publici

Legea nr. 554/2004 prevede că prefectul are dreptul de a ataca, în termenele

prevăzute în lege, în fața instanței de contencios administrativ, actele emise de autoritățile

administrației publice locale, dacă le consideră nelegale, precum și de posibilitatea

Agenției Naționale a Funcționarilor Publici de a ataca în fața instanței de contencios

actele autorităților publice centrale și locale prin care este încălcată legislația privind

funcția publică, în condițiile Legii nr. 544/2004 și ale Legii nr. 188/1999. În ambele

cazuri, până la soluționarea cauzei, actul atacat este suspendat de drept. Pentru a putea

vorbi despre prefect și Agenția Națională a Funcționarilor Publici drept subiecte de sezină

de contencios administrativ va trebui să definim conceptul de tutelă administrativă.

Legislația noastră definește tutela administrativă "drept controlul exercitat de organe

centrale asupra organelor locale descentralizate, autonome."

Prefectul reprezintă o autoritate de tutelă administrativă jurisdicțională pentru

organele administrației publice locale. Astfel, prefectul are dreptul de a ataca în fața

instanței de contencios administrativ dispozițiile date de primar, hotărârile consiliului

local, dispozițiile președintelui consiliului județean și hotărârile consiliului județean.

Prefectul poate exercita acțiunea în contencios ca reprezentant legal al Guvernului, în

temeiul Constituției art. 123 alin. 5. Actul atacat este suspendat de drept până la

solicitarea acțiunii în contencios.

Actele administrative individuale pot fi atacate în termen de 6 luni, conform

prevederilor Legii nr. 544/2004, cu posibilitatea de prelungire până la un an, în temeiul

art. 11 alin. 2. Momentul din care termenul începe să curgă este acela al efectivei luări la

cunoștință de către prefect a actului administrativ ilegal. Actele administrative normative

vor putea fi atacate oricând, în baza art. 11 alin. 4 din legea cadru.

Obiectul cererii de chemare în instanță introdusă de prefect poate fi doar anularea

în tot sau în parte a actului ilegal. Prefectul nu poate solicita plata unor despăgubiri,

deoarece această posibilitatea prin Legea nr. 554/2004 doar persoanelor fizice sau

juridice. În exercitarea atribuției de verificare a legalității actelor administrative, prefectul

va solicita, cu cel puțin 10 zile înaintea introducerii acțiunii în contencios, autorităților

emitente ale actului, cu motivarea necesară, reanalizarea actului socotit nelegal, în

vederea modificării sau a revocării acestuia. Solicitarea de reanalizare nu se aplică însă și

în cazul refuzului nejustificat sau al tăcerii administrative. Astfel, se poate evita un litigiu

în contencios, autoritatea publică fiind mai interesată să revoce actul decât să îi fie anulat

de către instanță, dând dovadă de bună credință.

Pentru a fi admisă acțiunea în contencios, prefectul va trebui să dovedească

existența unui interes procesual; acțiunea va fi scutită de taxa de timbru și se judecă în

regim de urgență, în maxim 10 zile.

Agenția Națională a Funcționarilor Publici, în cadrul controlului de tutelă

administrativă, poate ataca actele autorităților publice centrale și locale prin care se

încalcă legislația privind funcționarii publici, în condițiile Legii nr. 188/1999 privind

statutul funcționarilor publici, republicată. Acțiunea în contencios poate fi introdusă

împotriva actelor administrative ilegale cu referință la raporturi de funcție publică, fie

împotriva refuzului nejustificat sau tăcerii administrative. Agenția este îndreptățită să

conteste actele administrative de numire în funcție emise prin încălcarea legii, precum și

refuzul autorităților publice de a își îndeplini obligațiile derivate din legislația funcției

publice. Agenția este de-asemenea obligată de prevederile legale să cerceteze sesizările

privind încălcarea legii prin activitățile ăntreprinse, fie că este vorba de acte sau de fapte

administrative din domeniul funcției publice.

Nu este nici în acest caz nevoie de respectarea procedurii prealabile, nefiind

obligatorie medierea, încetarea litigiului în faza administrativă fiind astfel imposibilă.

Agenția este obligată să achite taxa de timbru, deoarece legea cadru nu prevede altfel.

Actul atacat va fi suspendat de drept, iar termenele de contestare sunt ca și în cazul

prefectului diferite în funcție de tipul actelor contestate. Actele individuale termenul este

de 6 luni de la momentul efectivei luări la cunoștință a actului considerat ilegal, dar nu

poate depăși 1 an de la data emiterii actului. Actele normative pot fi atacate oricând,

lucru reglementat de art. 11 alin. 4 a Legii nr. 554/2004.

3.7. Autoritatea publică emitentă a actului administrativ unilateral ilegal

Autoritatea emitentă a actului administrativ reprezintă un element de noutate

absolută în sistemul contenciosului administrativ român.29

"Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal poate să

solicite instanței anularea acestuia, în situația în care actul nu mai poate fi revocat întrucât

a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice. În cazul admiterii acțiunii, instanța se

pronunță, dacă a fosr sesizată prin cererea de chemare în judecată, și asupra validității

actelor juridice încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum și asupra efectelor

juridice încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum și asupra efectelor juridice

produse de acesta. Acțiunea poate fi introdusă în termen de un an de la data emiterii

actului,"conform art. 1 alin. 6 din Legea nr. 554/2004.

Bibliografie:

°E. Albu, Dreptul contencios administrativ, Ed. Universul Juridic, București, 2008

°Dana Apostol-Tofan, Instituții administrative europene, Ed. C.H.Beck, București, 2006

29 E. Albu, Dreptul contenciosului administrativ, Ed. Universul Juridic, București, 2008, p. 161

°G. Debbasch, J.C. Ricci, Contentieux administratif, 12ͤ ed, Dalloz, Paris, 1999

°T. Drăganu, Introducere în teoria și practica statului de drept, Ed. Dacia, Cluj-Napoca,

1992

°Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ,ediția a II-a, Ed. Nemira, București,

1996

°I. Iovănaș, Drept administrativ și elemente de știința administrației, Ed. Didactică și

Pedagogică, București, 1977

°T. Mrejeru, Contenciosul administrativ,Doctrină jurisprudență, Ed. All Beck, București,

2003

°A. Negoiță, Contenciosul administrativ și elemente de drept administrativ, Ed.Lumina

Lex, București, 1992

°G. Peiser, Contentieux administratif, 12ͤ ed, Dalloz, Paris, 2001

°V. Prisecaru, Tratat de drept administrativ român. Partea generală,ediția a 3-a, Ed.

Lumina Lex, București, 2002

°C.G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, Ed. Universală Alcalay, București,

1936

°E.D. Tarangul, Tratat de drept administrativ român, Tipografia Glasul Bucovinei,

Cernăuți, 1994

°A. Tofan, Puterea discreționarăși excesul de putere al autorităților publice, Ed. All

Beck, București, 1999

°A. Trăilescu, Studiu comparativ asupra formelor contenciosului administrativ, în

Dreptul nr 3/2006

°Legea nr. 29/1990 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr 122/8

noiembrie 1990

°Legea nr.10/2001 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 798/ 2

septembrie 2005

°Legea nr. 554/2004 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1154/ 7

decembrie 2004.