Politicile Comune Ale Ue

8/13/2019 Politicile Comune Ale Ue

http://slidepdf.com/reader/full/politicile-comune-ale-ue 1/23

Politicile comune ale Uniunii Europene

Definiţie - politicile comune reprezintă un ansamblu de reguli, măsuri, linii deconduită propuse şi/sau adoptate de instituţiile comunitare.

Condiţiile apariţiei şi dezvoltării - politicile comune apar şi se dezvoltă în măsuraîn care guvernele – părţi contractante într-un tratat - consideră că interesele particulare alestatelor membre sunt ast el mai bine reprezentate dec!t prin politicile naţionale.Politici comune sau comunitare" - #eşi distincţia nu este oarte uşor de ăcut, ma$oritateaautorilor sunt de acord că politicile comune sunt cele care înlocuiesc un număr deelemente esenţiale ale politicilor naţionale, în vreme ce politicile comunitare sunt celecare susţin şi completează politicile naţionale.

Caracteristici - politicile comune sunt rezultatul negocierilor realizate întredi eritele părţi implicate în procesul de integrare %guvernele statelor membre, grupuri deinteres, instituţii comunitare etc.&. #eciziile privind politicile comune undamentale, care pun problema renunţării la anumite atribute ale suveranităţii, sunt luate de guvernele participante şi înscrise în tratatele semnate de iecare din statele membre, iar ulteriorrati icate de parlamentele naţionale. #eciziile privind politicile comune derivate, inclusivliniile directoare şi actele $uridice bazate pe tratate, sunt de regulă luate de instituţiilecomune stabilite prin tratate, respect!ndu-se procedurile prevăzute de acestea.'ormularea politicilor comune de către instituţiile comune trebuie să răspundă în modclar unor nevoi comune, să urmărească atingerea unor obiective comune şi să servească,în acelaşi timp, unor interese comune. (on orm Macmillan English Dictionary , o politică%polic)& reprezintă un set de planuri şi acţiuni agreate de guverne, partide politice, oamende a aceri sau alte grupuri, în vreme ce politica %politics& reprezintă* %+& pro esia unui politician, % & o sumă de credinţe şi atitudini în legătură cu modul în care trebuie săacţioneze guvernele, % & studierea modului în care oamenii c!ştigă şi olosesc puterea politică %ştiinţa politică&.

Clasificare: politici comune orizontale %numite uneori şi politici generale0& - care a ectează înmod egal condiţiile generale ale economiei şi societăţii statelor membre, ca de e1emplu, politica socială, în domeniul concurenţei, mediului etc. politici comune sectoriale - care vizează numai anumite sectoare ale economieistatelor membre, în special industria, agricultura, transporturile, energia etc. politici comune e1terne - care vizează relaţiile Uniunii Europene / statelor membre cuterţe ţări, precum politica comercială sau politica de a$utor în spri$inul dezvoltării.

1. Politici publice vs. politici comune

2n situaţia în care un candidat sau un partid participă la alegeri, ei vin în aţaalegătorilor cu o listă de idei şi propuneri menite să răspundă nevoilor şi solicitărilore1primate de electorat. #upă alegeri, în mod ideal raţion!nd, învingătorii vor guverna pe baza acestor programe, care vor constitui ulterior miezul politicilor lor. (u alte cuvinte,



avem, pe de o parte, în perioada pre-electorală , dezbateri privind platformele 0 sau programele 0 electorale şi, pe de altă parte, în perioada post-electorală , modalităţileconcrete prin care guvernele îşi e1primă şi îşi pun în practică opţiunile, prin intermediullegilor, regulamentelor, normelor etc.

2n cadrul oricărui sistem democratic, dezbaterile privind modul în care sunt

concepute şi implementate aceste politici publice la nivel naţional ocupă un spaţiu larg,acest lucru iind vizibil c3iar şi în cele mai stabile, predictibile şi instituţionalizatesisteme de guvernare. 4a nivelul Uniunii Europene, dezbaterile devin cu at!t maicomplicate, cu c!t structura de guvernare a Uniunii Europene este di erită de ceaspeci ică statelor membre, iar Uniunea Europeană este un organism în continuă mişcare, balanţa puterii între instituţiile comunitare şi statele membre modi ic!ndu-se în timp.

Politicile publice includ poziţiile adoptate de guverne, precum şi acţiunileîntreprinse de către acestea în mod deliberat şi/sau con$unctural, ca răspuns la problemeleşi nevoile societăţii guvernate. (a atare, într-un sistem democratic putem consideraalegerile electorale şi opinia publică drept input-uri0 ale politicilor, iar politicile publice propriu-zise drept rezultate % output-uri0&. (u toate acestea, c3iar dacă sursele şi

parametrii puterii în Uniunea Europeană s-au modi icat, nu e1istă îndoieli în privinţaaptului că tendinţa sesizabilă este de creştere a autorităţii Uniunii Europene. #e ladomeniul cărbunelui şi a oţelului, au ost trans erate treptat noi puteri Uniunii Europene%gradele de intensitate iind di erite în uncţie de domeniu&, în momentul de aţă iindacoperite arii di erite, precum cele economice, sociale, de mediu etc.

2n anii 567, pe ondul deciziei de realizare a pieţei unice, Uniunea a ost cuprinsăde o adevărată renezie reglementară0 care a dus în cele din urmă la discuţii privindnecesitatea unor intervenţii considerate a i e1cesive. Pentru ca 8ru1elles-ul să nu maiintervină în domenii ără semni icaţie la nivel comunitar, 9ratatul de la :aastric3t aduceîn prim-plan conceptul de subsidiaritate0.

2n ciuda aşa-numitului proces de europenizare0 a procesului politic şi în ciuda

temerilor permanent e1primate de anumite ţări privind pierderea suveranităţii, UniuneaEuropeană nu are încă puteri directe în domeniul implementării politicilor iar bugetul decare dispune are dimensiuni e1trem de reduse.

Evident, Uniunea nu poate interveni în mod legitim dec!t în domeniile prevăzute prin tratate. 4imitarea ariei de acţiune re lectă opoziţia între cele două opţiuniundamentale, interguvernamentalismul, care spri$ină conservarea suveranităţii statelormembre şi acţiunea concertată a statelor naţiune, şi ederalismul, care susţine necesitateaapariţiei şi dezvoltării de organisme supranaţionale, într-un conte1t al suveranităţilor încontinuă modi icare.

'ormele di erite pe care le îmbracă acţiunile Uniunii relevă în apt e1istenţa a douămodalităţi concrete de e1ercitare a competenţelor Uniunii Europene, respectivsubstituirea şi armonizarea. Prima modalitate este asimilată noţiunii de politici comune0, prin intermediul cărora competenţele naţionale sunt trans erate Uniunii, în vreme ce adoua modalitate are în vedere menţinerea competenţelor în plan naţional, pe ondulapropierii legislative, în di erite domenii punctuale.

2n realitate însă lucrurile sunt mult mai complicate, în practică în legătură cumodul de e1ercitare al competenţelor put!nd i identi icate şi alte categorii de relaţii carese stabilesc între Uniunea Europeană şi statele membre* de coordonare %situaţie în care semenţine dreptul naţional, iar dreptul comunitar nu acţionează dec!t în sensul reducerii



di erenţelor de abordare&, de coe1istenţă %precum în cazul pieţelor publice, în cazul cărordreptul naţional şi cel comunitar, deşi acţionează în aceeaşi direcţie, îndeplinesc uncţiidi erite&, etc. 2n plus, în cadrul unei politici comune pot i identi icate şi elemente care ţinde domeniul armonizării legislative %de pildă, în cazul P;(, circa o treime din cele 6de directive de armonizare prevăzute în (artea albă, privind realizarea pieţei unice, vizau

sectorul agroalimentar – directive privind controlul veterinar sau itosanitar, privindutilizarea coloranţilor etc. şi vizau în principal armonizarea legislativă&.2n cei peste <7 de ani de e1istenţă, (omunitatea a elaborat un corpus legislativ

impresionant şi coerent= este vorba de ac>uis-ul comunitar, care ia orma te1telor deciseîn comun dar şi a $urisprudenţei %domeniu în care (urtea de ?ustiţie are nu numai dreptulde a soluţiona litigii dar şi de a crea drept&.

1.2 Politicile comune ale Uniunii Europene

Politicile comune susţin at!t integrarea economică, c!t şi pe cea politică, ad!ncirea procesului de integrare, care vizează în principal economiile statelor membre, depinz!nd

însă în cele din urmă de deciziile politice ale acestora. 2n mod progresiv, trec!nd prinuniunea vamală, piaţa unică, uniunea economică şi monetară, ad!ncirea procesului deintegrare desc3ide economiile statelor participante către sc3imburile comerciale şiconcurenţa internaţională.

Pe măsură ce economiile naţionale se desc3id către e1terior, parametrii lor internisu eră modi icări care necesită introducerea unor noi reglementări privind investiţiilestrăine, regimul uziunilor şi ac3iziţiilor etc. 9oate aceste mutaţii interne ating de omanieră decisivă comportamentul actorilor economici, ie ele irme multinaţionale, private sau de stat, actorii instituţionali constituindu-se în grupuri de interes puternice cevor interveni în procesul decizional pentru a-şi apăra şi promova propriile interese. ;pareast el cu evidenţă relaţia puternică care se creează între elita politică şi cea economică,

cea dint!i iind important să mani este desc3idere şi spirit vizionar, ast el înc!t să nu setrans orme într-o r!nă pentru procesul de integrare.Presiunile economice venite dinspre statele membre, deşi vor in luenţa deciziile şi

politicile comune ale Uniunii, reprezintă condiţia necesar, nu însă şi su icientă, elementulesenţial, în cele din urmă, iind reprezentat de acordul creat între elitele politice şi celeeconomice, precum şi de e1istenţa unei viziuni comune în ceea ce priveşte viitorul.

@pţiunile privind modalităţile concrete prin care pot i atinse obiectivele comune pot trece de la cele care susţin întărirea cooperării interguvernamentale %ceea ce nu presupune o pierdere de suveranitate& la cele privind integrarea supranaţională %careimplică e1istenţa unui număr important de politici comune şi, deci, gestionarea în comuna suveranităţii&.

2n +A<B, 9ratatul (EE se limita la a institui trei politici comune0, care însoţeauunul dintre cele mai importante trans eruri de competenţe în pro itul (omunităţii* politicaagricolă, politica în domeniul transporturilor şi politica comercială. 9reizeci de ani mait!rziu, ;ctul Unic adaugă cinci noi domenii* politica monetară, socială, a mediului, decoeziune economică şi socială şi de cercetare-dezvoltare. 9ratatul de la :aastric3t %înspecial art. ;, actualul art. C& adaugă noi competenţe Uniunii Europene, mărind număruldomeniilor de intervenţie la < %ca, de e1emplu, politica de întărire a competitivităţii înindustrie, reţele transeuropene, educaţie, ormare şi cultură&. #ar, dincolo de consacrarea



principiului subsidiarităţii, 9ratatul de la :aastric3t ace trimitere în termeni destul deambigui la măsuri0, contribuţii0, prin întărire0, promovare0, încura$are0 ără amenţiona însă şi cali icativul de politici comune0. ;mbiguitatea noţiunii se re lectă în practica comunitară prin diversitatea e1presiilor utilizate, de la politici comunitare0,politici0 ale (omunităţii, la acţiuni0 sau intervenţii0 ale (omunităţii.

(onstrucţia europeană reprezintă, în cele din urmă, rezultatul unor decizii denatură politică. (3iar dacă marea ma$oritate a analiştilor pare a i de acord cu acest lucru,riscul con uziei terminologice este ridicat şi asta deoarece, pe de o parte, în limba rom!nă%ca şi în limba ranceză, de e1emplu&, termenul politică / politici0 este asociat cu $ocu partidelor politice %politica partidelor politice& în vreme ce, în limba engleză, conţinututermenului este altul* o politică %polic)& reprezent!nd o strategie publică. #incolo însă deaspectul semantic, rontiera apare între viziunile naţionale şi abordarea europeană. Pentrutoate subiectele importante, 8ru1elles-ul are o anumită strategie, anumite orientări permanente, independente de abordările naţionale şi de simplu $oc instituţional. (u altecuvinte, Uniunea dispune de politici speci ice anumitor domenii, a căror e icacitatedepinde de aria respectivă şi de procedurile utilizate.

#acă pornim de la aptul că în ;rticolul al 9D, prin care se instituiau cele trei politici comune %politica agricolă comună, politica în domeniul transporturilor şi politicacomercială&, nu e1istă absolut nici o de iniţie a politicii comune0, putem considera căundamentele $uridice sunt aproape ine1istente. (a urmare a acestui apt, în timp, s-aumani estat numeroase ezitări terminologice. ;st el, în rapoartele generale privindactivitatea (omunităţilor0, (omisia, pe ondul tendinţei evidente de creştere UniuneaEuropeană între ederalism şi interguvernamentalism.

#incolo de aspectele terminologice, problema este, în cele din urmă, cea adezvoltării competenţelor comunitare %respectiv cele care revin (omisiei& în detrimentulcompetenţelor care revin statelor membre %ceea ce e1plică de ce, în acest spaţiu deinter erenţă, apar recvent dispute $uridice&. ;cest ansamblu trebuie completat prin

acorduri complementare, la care subscriu statele membre reunite în cadrul (onsiliului %dee1emplu, pentru politica regională, monetară, industrială sau socială&.#incolo de simpla apropiere a legislaţiilor naţionale0, problema care se pune este

cea a unui veritabil trans er de competenţe statale în bene iciul (omunităţii, aceasta dinurmă iind autorizată să stabilească reguli şi să conducă o politică proprie. (a atare,anumiţi autori %P. . 9eigen, (. :egret& ac distincţia între cele trei politici iniţiale,considerate politici comune0 şi politicile comunitare0 sau cele coordonate0. 9otuşi,după cum am mai arătat, în practica comunitară e1istă tendinţa de a nu ace distincţiaîntre cele două categorii de politici % comune0 şi comunitare0&. ;lţi autori %?. (.Fautron& consideră că această ultimă abordare nu reprezintă dec!t o adaptare inteligentăla realităţile politice şi economice, care reclamă în special unitate şi viteză de reacţie în procesul de decizie sau de negociere.

Este oare în acest caz posibil să se considere, din dorinţa de ec3ilibru întrerealismul şi rigoarea analizei, că prin politici ale (omunităţii0 putem înţelege, pe de o parte, politicile comune0, caracterizate printr-un veritabil trans er de competenţe în pro itul (omunităţii şi, pe de altă parte, prin politicile comunitare0 un simpluancadrament al politicilor naţionale" Este totuşi de înţeles că, într-un anumit număr decazuri, în practică, (omunitatea acţionează adesea dincolo de te1tele legale, micşor!ndu-şi sau ma1imiz!ndu-şi competenţele în uncţie de situaţia concretă respectivă.

C



2ntr-adevăr, urmare a principiului originar con orm căruia (omunitatea nu dispunedec!t de competenţe e1prese, generate de renunţarea la suveranitate consimţită de statelesemnatare ale 9ratatelor de ;derare, politicile comune s-au limitat iniţial %în 9ratatul (E&la cele trei politici consacrate prin art. şi con irmate prin articole speci ice %art. ++7 pentru politica comerciala – actualul art. + +, art. 6 pentru P;(, actualul art. şi art.

BC pentru politica transporturilor, actualul art. B7&. (a urmare a e ectului de spill-over,competenţele comunitare s-au e1tins în noi domenii. ;st el, prin ;ctul Unic cinci noidomenii devin de competenţa Uniunii Europene* politica monetară, politica socială, politica mediului, politica de coeziune economică şi socială şi politica de cercetare-dezvoltare. Prin 9ratatul de la :aastric3t, numărul de domenii creşte la peste 7,adăug!ndu-se domenii noi, precum* creşterea competitivităţii industriale, reţeletranseuropene, educaţie, ormare, cultură etc.&.

9ratatul (onstituţional aduce un plus de claritate, grup!ndcompetenţele Uniunii Europene în trei categorii mari, respectiv*

Gcompetenţe exclusive , pentru domeniile în care numai Uniunii Europene poatelegi era şi adopta acte obligatorii din punct de vedere $uridic, precum politica în domeniul

concurenţei, politica comercială comună, uniunea vamală sau politica monetară pentruzona euro=Gcompetenţe partajate , pentru domeniile în care şi Uniunii Europene şi statele

membre au dreptul de a legi era şi adopta acte obligatorii din punct de vedere $uridic precum piaţa internă, agricultură şi pescuit, transport şi reţele transeuropene, energie,coeziune economică şi socială etc.

Gacţiuni de sprijin, coordonare sau complementare – precum politica industrială,educaţie, ormare pro esională, cultură etc.

;cestor trei domenii li se adaugă*G domeniul politicii e1terne şi de securitate comună=

G politicile coordonate care se înt!lnesc în domeniul economic şi al ocupării orţei

de muncă.@ altă modalitate de clasi icare+ are în vedere gradul de avans atins în domeniulintegrării, situaţie în care, în capul listei se plasează politica comercială, politică carere lectă competenţele e1clusive ale (omunităţii %cu posibilitatea înc3eierii de acordurimi1te&. Politica agricolă comună este şi ea considerată a i una e1trem de integrată, cel puţin în ceea ce priveşte politica pieţelor %organizarea comună de piaţă&. Pe o poziţiesimilară se plasează şi politica monetară care, oricum ar i prezentată realitatea, prezintăcaracteristicile unei politici comune. Pe de altă parte pot i avute în vedere şi aşa numitele politici coordonate0 care se caracterizează prin parta$area competenţelor şi princomplementaritate în de inirea acţiunilor.

:odalitatea de clasi icare propusă de 9ratatul (onstituţional - generată tocmai denevoia de simpli icare şi clari icare inclusiv în acest domeniu, separă competenţeleUniunii în trei categorii mari* competenţe e1clusive, parta$ate şi de spri$in%complementare&, la care adaugă, pe de o parte, politica de coordonare în domeniueconomic şi al ocupării orţei de muncă şi, pe de altă parte, politica e1ternă şi desecuritate comună şi politica de apărare.

9oate aceste abordări de natură di erită demonstrează totuşi caracterul e1trem de pragmatic al construcţiei europene şi e1istenţa unei game diverse de intervenţii

+ P. le :ire, 77 , p +A

<



comunitare, care marc3ează gradul de avans atins în procesul integrării, de la simplaapropiere a legislaţiilor, la veritabile politici comune, după cum sublinia 4e :ire %Pierrele :ire, 77 &.

+. . :ecanisme decizionale

#in perspectiva mecanismelor decizionale, trăsătura speci ică politicilor comune oreprezintă diversitatea. ;şa de pildă, 9ratatele prevăd posibilitatea luării deciziilor prinvot cu ma$oritate simplă, cali icată sau cu unanimitate, în cadrul unor proceduri care s-aumultiplicat pe măsură ce procesul de integrare a avansat %în special în ceea ce priveştegradul de participare al Parlamentului European&.

(ea mai importantă parte a $ocului instituţional se poartă între trei actori principali,(onsiliul, (omisia şi Parlamentul, asistaţi de (urtea de ?ustiţie, ca de un arbitru. 2ntre ceitrei, puterile sunt repartizate relativ ec3ilibrat, iecare actor av!nd propria sa partitură. 2nuncţie de domeniul în discuţie, tratatele de inesc modalităţi şi proceduri decizionaledi erite*

G pentru luarea deciziei - variaţia esenţială rezidă în modalitatea de vot=G în ceea ce priveşte procedurile, în ciuda variaţiilor destul de numeroase %pot iidenti icate peste 7 de modalităţi di erite&, două elemente esenţiale trebuie avute învedere*

în anumite situaţii, (omisia este delegată să decidă singură= deciziile care revin (onsiliului sunt precedate de una, două sau trei consultări

cu PE %procedura de codecizie, de pildă, caută să asigure ec3ilibrul între cei trei actori,sporind pentru aceasta rolul care revine PE&.

Principalele categorii de mecanisme decizionale sunt*+. Procedura de consultare

; ost speci ică manierei iniţiale de adoptare a deciziilor, iind astăzi păstrată

pentru oarte puţine domenii. Dolul Parlamentului European %PE& este doar consultativ* PE emite o opinie sau propunere de amendare a iniţiativelor legislative, pe care (onsiliul le poate lua sau nu înconsiderare. ;ceastă procedură se aplică, de e1emplu, în cazul revizuirii preţurilor agricole.

. Procedura de cooperareHntrodusă prin ;ctul Unic, reprezintă o ormă mai evoluată de adoptare a

deciziilor, o erind PE un rol mai important. Presupune e1istenţa a două lecturi ale propunerilor ăcute de către (omisie, ceeace o eră PE posibilitatea să amendeze propunerile acesteia sau poziţia iniţială a(onsiliului.

Pentru a putea ignora amendamentele PE, (onsiliul are nevoie de unanimitate. Ie aplică în numeroase domenii* onduri structurale, cercetare, mediu, relaţiie1terne etc.

9ratatul de la Jisa propune renunţarea la această procedură pe măsura ad!ncirii procesului integrării europene.

. Procedura de codecizie

K



Hntrodusă prin 9ratatul de la :aastric3t, sporeşte semni icativ rolul PE în cadrul procesului decizional, o erind PE puterea de a decide pe plan de egalitate cu (onsiliul= adus la creşterea numărului de decizii adoptate cu ma$oritate cali icată. 9ratatul de la ;msterdam modi ică procedura de codecizie în sensul simpli icării.

2n linii mari, procedura de codecizie este ast el structurată*

- dacă PE şi (onsiliul cad de acord asupra propunerii (omisiei, aceasta este aprobată=- dacă e1istă un dezacord, PE poate ie să accepte poziţia comună a (onsiliului, ie să orespingă sau să o amendeze, cu votul ma$orităţii membrilor=- dacă (onsiliul nu acceptă amendamentele, se convoacă un comitet de conciliere ormatdin reprezentanţii celor trei instituţii, după care PE şi (onsiliul votează acordulrealizat/poziţia comună= în caz de dezacord, propunerea nu este adoptată.

Ie aplică în numeroase domenii* libera circulaţie a lucrătorilor, protecţiaconsumatorilor, educaţie, cultură, sănătate, reţele trans-europene etc.

Procedurile pot varia c3iar şi în cadrul aceleiaşi politici, în uncţie de obiectivelesau tipul de acţiune prin care se intervine. ;st el, pentru politica în domeniul

transporturilor, articolul B+ % ostul art. B<& al 9ratatului impune recursul la procedura dcooperare prin art. < % ost art. +6A (&, dar aliniatul trei prevede o derogare, în principal prin cerinţa asigurării unanimităţii în cadrul (onsiliului atunci c!nd dispoziţiile prevăd căa ectează grav nivelul de viaţă şi de ocupare a orţei de muncă în anumite regiuni ca şimodul de utilizare al ec3ipamentelor0.

Pentru multe dintre situaţiile prevăzute în tratate sunt menţionate şi derogări, ca de pildă în cazul politicii de cooperare şi dezvoltare, pentru care art. +BA % ost art. + 7 L&impune procedura de cooperare %art. < & în cazul măsurilor necesare atingeriiobiectivelor, iind prevăzute însă şi e1cepţii în ceea ce priveşte cooperarea cu ţările ;(P%; rica, (araibe, Paci ic& sau cu ţările terţe şi organizaţiile internaţionale %situaţie în careintră în uncţiune mecanisme de cooperare speci ice, dezvoltate între statele membre şi

(omunitate&.#eşi, de regulă, ma$oritatea autorilor consideră că e1istă două categorii mari de proceduri prin care sunt generate politicile comune, respectivmetoda comunitară şimetoda interguvernamentală , . Lallace % 77C& ra inează analiza, descriind cincimodalităţi de elaborare a politicilor , respectiv* metoda comunitară, reglementarea,guvernarea la multiple nivele, coordonarea politicilor şi transguvernamentalismul. a. Metoda comunitară %regăsită, de pildă, în cazul P;(&, a ost de inită în liniimari încă din anii 5K7 şi constă în următoarele*- rolul important care revine (omisiei Europene în elaborarea, intermedierea şi punereaîn aplicare a politicilor=- rolul important care revine (onsiliului de :iniştri în procesul de negociere şi decizie=- Parlamentul European are posibilitatea de a interveni şi a in luenţa procesul de decizie=- (urtea Europeană de ?ustiţie intervine pentru a impune autoritatea legală în respectareadeciziilor comunitare.

b. Reglementarea s-a dezvoltat ca model de politică alternativă în anii 5B7 – 567, pe ondul nevoii de eliminare a barierelor de orice el e1istente între economiile statelormembre în procesul de dezvoltare a pieţei unice=- (omisia este cea care ace propuneri de armonizare te3nică şi standardizare=

B



- (onsiliul intervine în calitate de orum de dezbatere %sensul discuţiilor iind de regulăorientat spre atingerea unor standarde c!t mai înalte& şi adoptă o poziţie comună=- Parlamentul European are un rol important, intervenţia sa iind decisivă=- (urtea Europeană de ?ustiţie garantează interpretarea şi aplicarea corectă a deciziilor=- posibilităţi e1tinse pentru actorii economici şi sociali de a in lunţa orma şi conţinutul

reglementărilor %obligaţia de a consulta (onsiliul Economic şi Iocial&.#upă cum se pronunţă şi . Lallace, literatura re eritoare la acest model dereglementare a ost marcată de accentul pus pe grupurile de interese, de lobb), pe actoriicorporatişti, pe abordările bazate pe reţele, coaliţii şi alianţe0.

c. Guvernarea pe multiple nivele s-a impus încep!nd cu mi$locul anilor 567, înspecial în legătură cu politica ondurilor structurale, pentru a marca desc3iderea sprecontacte tot mai str!nse între nivelurile de guvernare comunitar, naţional şi regional.Hmplicaţia directă era aptul că politicile interne ale statelor membre erau parţialre ormulate, ca o consecinţă a procesului politic în Uniunii Europene, în care lu1urileinanciare puteau genera noi relaţii politice*- (omisia, actor important în procesul de concepere al programelor, în parteneriat cu

autorităţile locale şi regionale=- Fuvernele, membre în (onsiliul de :iniştri, negociază bugetul şi alocările structurale,sub presiunea autorităţilor locale şi regionale=- Parlamentul European, prin parlamentarii europeni, se constituie într-o sursăsuplimentară de presiune pe l!ngă actorii politici regionali=- autorităţile locale şi regionale au posibilitatea să ie implicate în procesul decizionalcomunitar %încep!nd cu anul +AA & ca parte în (omitetul Degiunilor, dar şi prin aptul căau posibilitatea de a avea propriile reprezentanţe la 8ru1elles=- bugetul Uniunii Europene include sume tot mai importante pentru susţinerea coeziuniieconomice şi sociale.

d. Coordonarea politicilor - are trăsături comune cu aşa-numita metodă

@(#EC<. ;cest mod de abordare are în vedere olosirea e1perţilor şi utilizarea deargumente te3nice în de initivarea unei poziţii comune. 2ncep!nd cu anii 5B7, (omisia a promovat tot mai sistematic consultările între guvernele statelor membre pe di eritesubiecte, consultări care, în cele din urmă, au permis elaborarea unei adevărate politici încazul mediului.

(omisia acţionează în calitate de creator de reţele de e1perţi. E1perţii independenţi sunt implicaţi în calitate de promotori ai ideilor şi te3nicilor.;ceste grupări sunt adesea convocate la nivel înalt în (onsiliu, într-o atmos eră de brainstorming în locul uneia de negocieri. (omisiile specializate din ParlamentulEuropean pot susţine di eritele abordări cu mai mult succes dec!t omoloagele lornaţionale.

Dolul principal al Uniunii Europene %ca de e1emplu în cazul politicii de ocupare aorţei de muncă& este de a permite compararea e1perienţelor naţionale, locale, regionale,sectoriale, nu cu scopul de a stabili un cadru unic comun, ci pentru a permite împărtăşireade e1perienţe şi promovarea celor mai bune practici % best practices0&.

e. Transguvernamentalismul intensiv - reprezintă o ormă mai slabă şi mai puţinrestrictivă de elaborare a politicilor= în privinţa termenului propus, trebuie amintit că, deşima$oritatea analiştilor pre eră să utilizeze termenul de interguvernamentalism, .

. Lallace, 77C, p. C

6



Lallace % 77C& îl consideră pe acesta potrivit numai pentru a sublinia cooperarea limitatădintre guverne, în cazul unei cooperări intense iind de pre erat termenul detransguvernamentalism,caracterizat prin*

Hmplicarea activă a (onsiliului European în stabilirea direcţiei generale. Dolul predominat al (onsiliului de :iniştri în consolidarea cooperării=

Dol limitat sau marginal al (omisiei= E1cluderea PE şi a (E? în aria de des ăşurare a acestui tip de politici= Hmplicarea unui cerc distinct de actori politici c3eie naţionali= 4ipsa de transparenţă a procesului pentru parlamentele naţionale, dar şi pentru

public.2n ciuda aptului că acest mod de abordare este considerat a reprezenta o ormă

slabă de cooperare, el s-a dovedit relativ e icient în cazul unor organisme precum J;9@sau ;genţia Europeană pentru Ipaţiu. 2n cazul politicii e1terne şi de apărare, nucleul îlconstituie (onsiliul European, alături de reprezentanţii ministerelor de e1terne şi deapărare, cu un secretariat care îşi avea sediul în cadrul (onsiliului de :iniştri şi nu încadrul (omisiei %9ratatul (onstituţional modi ică acest apt&.

2. Ciclul politic la nivelul Uniunii Europene

Pentru a studia anatomia procesului de elaborare a unei politici, o metodă e1tremde populară presupune divizarea acestui proces în etape succesive şi analizarea ulterioarăa iecărei componente. ;ceasta este în apt şi cea mai recvent uzitată modalitate de astudia procesul de elaborare a unei politici publice, proces abordat sub orma unui ciclu,în care se succed, de regulă, următoarele etape*

G stabilirea priorităţilor sau a agendei=G ormularea politicilor=

G legitimarea politicilor=G implementarea politicilor=G evaluarea politicilor.#e reţinut însă că această divizare este arti icială şi, în acelaşi timp, înşelătoare, de

vreme ce ea ar putea sugera că procesul de elaborare a unei politici se des ăşoară raţionalşi coerent, ca atunci c!nd scrii o lucrare oarecare, cu început, cuprins şi s !rşit, cu părţicomponente legate între ele în mod logic. #e apt, oarte rar, elaborarea unei politici sedes ăşoară în acest mod. MNO Pasul numit implementare, ca şi cel numit întocmireaagendei se întrepătrund reciproc. #in aza de implementare apar noi probleme politice.Ele sunt introduse pe agendă într-o succesiune ără s !rşit.0. (u toate acestea, în continuare, din raţiuni didactice vom prezenta pe r!nd, în modsuccint şi distinct, iecare moment al acestui ciclu politic, ăc!nd, de iecare dată trimiteredirectă la realităţile Uniunii.

2.1 Identi icarea problemelor !i stabilirea agendei "a priorită#ilor$

2nainte ca orice alegere politică să ie ăcută este necesară identi icarea problemeide rezolvat. Hdenti icarea problemei se va ace di erit în uncţie de valorile economice,

(arles E. 4indblom, Ed ard ?. Lood3ouse, 77 , p. C

A



sociale şi ideologice speci ice momentului respectiv, dar şi în uncţie de modul deimplicare al guvernelor.

#upă identi icarea problemelor prioritare, se va realiza o ordonare a acestora înuncţie de nivelul lor de interes public şi politic. (um se realizează acest lucru la nivelulUniunii Europene reprezintă încă o problemă desc3isă, răspunsul iind dependent de

modul în care stabilirea agendei reprezintă un enomen reactiv sau proactiv. El este, pe deo parte, reactiv, în măsura în care enomenul de e1tindere a competenţelor în noi domenii%spillover&, precum şi evenimentele e1terne generează noi probleme de rezolvat, care poşi trebuie incluse pe agendă= pe de altă parte, stabilirea agendei poate deveni un proces proactiv în măsura în care anumiţi lideri politici %şe i de guvern, Preşedintele (omisieietc.& impun anumite subiecte pe agendă.

Evident, e1istă di erenţe semni icative între modul în care se stabileşte agenda lanivel european şi naţional, di erenţe generate de*

Dolul $ucat de opinia publică*G la nivel naţional, partidul care a c!ştigat alegerile va impune anumite subiecte ca

răspuns la nevoile opiniei publice, dar nu numai din dorinţa de a reprezenta voinţa

publică, ci şi pentru că acţionează în perspectiva unor alegeri viitoare=G la nivelul Uniunii Europene, singurii decidenţi care pot i in lunţaţi de votulelectoratului sunt membrii Parlamentului European, iar aceştia au o in luenţă limitatăasupra întregului proces politic. (ele mai semni icative prerogative decizionale revin însă(omisiei şi (onsiliului de :iniştri, două instituţii care nu sunt direct alese şi deci nicidirect responsabile în aţa alegătorilor europeni=

(omple1itatea şi e1trema ragmentare speci ică instituţiilor Uniunii Europene, precum şi absenţa unei coordonări e ective la nivelul politicilor Uniunii Europene=

2n uncţie de modul în care pot i identi icate di eritele soluţii*- la nivel naţional sau subnaţional, identi icarea problemelor şi ormularea soluţiilor esteceva mai uşor de realizat=

- la nivelul Uniunii Europene, datorită comple1ităţii şi diversităţii nevoilor şi priorităţilorcelor B de state membre, identi icarea cauzelor dar şi a potenţialelor e ecte implicate dealegerea uneia dintre posibilele alternative politice, este mult mai di icilă.

2n cadrul Uniunii Europene, obiectivele politice ale Uniunii Europene suntcreionate de (onsiliul European, care are adesea iniţiative politice în di erite domenii,iniţiative determinate însă de actori di eriţi precum opinia publică, obligaţiile asumate prin tratate, deciziile (urţii de ?ustiţie, iniţiativele personale ale unor lideri politici, presiunile interne şi e1terne %de pildă, nevoia de a răspunde unor probleme de securitate, precum cele din 8alcani etc.& sau e1istenţa unor procese speci ice globalizării %criza din;sia de Iud-Est din +AAB şi Dusia din +AA6&.

(a atare, în stabilirea agendei de lucru la nivelul Uniunii Europene pot intervenivariabile speci ice, precum*- gradul în care guvernele statelor membre sunt sau nu de acord să permită UniuniiEuropene să e1ercite competenţele în anumite domenii=- gradul în care di eritele presiuni politice, economice, te3nice etc., sesizate la nivelulstatelor membre, necesită răspunsuri la nivelul Uniunii Europene=

(apacitatea de compromis mani estată de liderii politici în cazul unor nevoiadesea con lictuale ale statelor membre.

+7



2n plus, în de inirea agendei sunt permanent avute în vedere şi obiectivele de bazăale Uniunii Europene, stipulate în 9ratatele ondatoare.

Modalită#i de stabilire a agendei la nivel na#ional(ele mai multe studii din domeniul politicilor publice consideră că stabilireaagendei se poate realiza printr-una din următoarele trei modalităţi*

+.abordarea pluralistă – con orm căreia, procesul decizional la nivelul guvernuluieste parta$at între mai multe zone de putere, in lUniunii Europenenţate de di erite grupuride interes, guvernul iind în apt suma tuturor acestor grupuri de interes concurente, carese mani estă la un moment dat în societate=

. abordarea elitistă – con orm căreia procesul decizional este dominat de o elită a puterii, compusă din indivizi care îşi e1ercită in lUniunii Europenenţa prin di eritemi$loace economice, inanciare, de status, carismă etc.=

. abordarea centrată pe stat % state centric aproach & – con orm căreia principala

sursă a politicilor o reprezintă mediul în care decidenţii politici îşi des ăşoară activitateaiar vectorul determinat în stabilirea agendei este c3iar guvernul şi nu actorii e1terni.4a nivelul Uniunii Europene, iecare din cele trei modalităţi amintite anterior

%abordarea pluralistă, elitistă şi cea centrată pe stat& capătătrăsături speci ice *+. stabilirea agendei se poate realiza con orm abordării pluraliste în măsura în care

di eritele grupuri de interes $oacă un rol important în determinarea priorităţilor la nivelulUniunii Europene. (ea mai importantă poziţie în r!ndul acestora o ocupă c3iar statelemembre, dar abordarea pluralistă are în vedere şi e1istenţa unor grupuri de interes multmai speci ice. ;st el, în cazul (E(@, interese apărate erau cele ale industriaşilor dinramurile cărbunelui şi oţelului, în cazul P;(, in lUniunii Europenenţa ermierilor esteconsiderabilă, în cazul politicii în domeniul mediului e1istă di erite grupuri de interes

care au olosit uneori Uniunii Europene pentru a ocoli c3iar guvernele naţionale.. abordarea poate deveni elitistă în măsura în care priorităţile sunt stabilitee1clusiv de către lideri ai statelor membre sau de către membri ai (onsiliului de :iniştrisau (omisiei Europene %instituţii nealese în mod direct&. 2ntr-o asemenea situaţie de icituldemocratic derivă în mare parte din aptul că cea mai mare parte a înt!lnirilor nu sunttransparente, des ăşur!ndu-se departe de oc3ii publicului. Ie consideră că, pe măsură ceorţa grupurilor de interes şi a Parlamentului European va creşte, procesul va deveni totmai desc3is şi democratic.

. abordarea poate i centrată pe stat în măsura în care stabilirea agendei urmeazăşi este rezultatul procesului de integrare decis de către guvernele statelor membre. ;st el,decizia de a semna ;ctul Unic a ost luată în mod conştient de liderii europeni, apt care a permis Uniunii Europene să se implice în noi domenii politice, dar şi să dob!ndească puteri sporite în altele.

;şa de pildă, asupra sărăciei e1istă abordări oarte di erite* sunt oamenii săraci pentru că nu au su icientă voinţă, ambiţie, imaginaţie în a-şi îmbogăţi viaţa sau pentru căsunt împiedicaţi de mediul social" Iau poate pentru că nu sunt su icient educaţi, sau poate pentru că sunt leneşi şi nu vor să muncească" Iau, poate pentru că e1istă di erite bariere economice şi politice care îi împiedică să-şi îmbunătăţească viaţa" #eşi nu e1istăo abordare unitară a acestui subiect, la nivelul Uniunii Europene au ost create aşa-

++





administraţiei centrale îşi olosesc puterea în cadrul ministerului respectiv. 4a nivelulUniunii Europene, de pildă, rolul (omisiei Europene va depinde mai puţin de işa postului0 preşedintelui şi mai mult de personalitatea acestuia, de viziunea lui strategică caşi de capacitatea acestuia de a-şi impune punctul de vedere în di erite situaţii.

2n cadrul Uniunii Europene, rolul principal în ormularea politicilor revine

(omisiei, care este singura abilitată să iniţieze legi noi, să asigure respectarea 9ratatelor,şi aptul că spiritul0 acestora se regăseşte în reglementări şi politicile adoptate.#e regulă, propunerile venite din partea (omisiei su eră modi icări ca urmare a

intervenţiilor ăcute prin intermediul grupurilor de lobb), a guvernelor naţionale, a presiunilor e1terne sau a dezbaterilor din cadrul (onsiliului de :iniştri şi ParlamentuluiEuropean.

(omisia a ost descrisă ca iind încă în aza adolescenţei birocratice0, în sensul cărelaţiile ei cu grupurile de interes sunt încă luide iar ea tinde să ie mult mai desc3isăinput-urilor dec!t birocraţiile naţionale. 9ermenul ace trimitere şi la resursele eidecizionale limitate şi la modi icările raporturilor de putere în raport cu celelalte instituţiicomunitare.

2.&. 'egitimarea

Pentru a putea deveni uncţionabile, politicile trebuie să se bazeze pe un suportlegal, dar şi pe recunoaşterea publică. (u certitudine, într-un sistem politic democratic, bazat pe respectarea regulilor de drept, cu o guvernare realizată pe baza unor seturi dereguli reciproc acceptate şi aţă de care toţi cetăţenii sunt în mod egal subiecţi, e1istă puţine semne de întrebare în ceea ce priveşte autoritatea guvernului de a ace sau de aimplementa politici.

2n cadrul Uniunii Europene, evoluţia procesului integrării a ost $alonată dedezbateri privind autoritatea instituţiilor comunitare, pe ondul temerilor e1primate

privind pierderea suveranităţii naţionale.Un alt 3andicap semni icativ al Uniunii Europene este cel al de icituluidemocratic0 precum şi cel al decala$ului de autoritate0, care e1primă di erenţa dintreceea ce ar dori să acă instituţiile comunitare şi ceea ce cetăţenii şi guvernele statelormembre permit acestora să acă. #ecala$ul este încă mare, dar se remarcă tendinţa dereducere treptată a acestuia, datorită unor evenimente obiective %alegerile directe pentruPE&, dar şi a unor percepţii subiective*

G PE este în acest moment singura instituţie europeană direct responsabilă în aţacetăţenilor, ca urmare a posibilităţii de e1ercitate a votului=

G 4egitimitatea Uniunii creşte pe măsură ce cetăţenii Uniunii Europene învaţă sătrăiască cu e ectele integrării, iar Uniunii Europene devine tot mai reală, tot mai palpabilă, pe măsura trecerii timpului.

2.(. Implementarea

Politicile, oric!t de genial ar i concepute, răm!n simple vorbe dacă nu suntimplementate corespunzător şi apoi aplicate şi respectate ca atare. #e regulă, acest lucruînseamnă nu numai legi şi reglementări noi sau instrucţiuni pentru uncţionarii publicicare le vor aplica, dar şi in ormarea cetăţenilor a ectaţi de noile politici. Elementele

+



respective trans ormă acest moment în cel mai di icil din întreg ciclul politic. (u altecuvinte, implementarea reprezintă un proces de interacţiune între momentul stabiliriiobiectivelor şi cel al adoptării măsurilor corespunzătoare de transpunere în practică aacestora. Pentru că este însă iluzoriu să presupui că, odată ce un guvern a luat o decizie,ea va i şi automat transpusă şi respectată e1act aşa cum a ost concepută %politicile pot i

reinterpretate şi rede inite c3iar şi în stadiul de implementare&, acţiunile în sensulrespectării deciziilor luate sunt şi ele e1trem de importante pentru reuşita întregului proces.

2n momentul implementării pot interveni di eriţi actori care să împiedice reuşitaacestei aze, precum*

G lipsa ondurilor necesare transpunerii=G lipsa unui acord politic între partidele a late la guvernare sau între guvernanţi şi

sindicate / patronate=G lipsa unor obiective realiste şi realizabile=G interpretări contradictorii=G rede inirea priorităţilor ca rezultat al unor noi condiţii sau a unor noi in ormaţii=

G lipsa suportului public=G interese contradictorii în r!ndul aparatului administrativ însărcinat cu punerea înaplicare a politicii respective=

G probleme structurale neanticipate sau e ecte colaterale.2n cazul Uniunii Europene, (onsiliul de :iniştri reprezintă autoritatea inală în

procesul decizional, deşi acest lucru re lectă în apt rezultatul unei interacţiuni comple1edintre (onsiliu, (omisie, Parlament şi statele membre, la care se adaugă (urtea de?ustiţie %care o eră interpretările necesare reglementărilor comunitare&.

Desponsabilitatea supraveg3erii implementării revine (omisiei, deşi, în apt,implementarea revine statelor membre %respectiv, administraţiilor din aceste ţări&.Desursele şi personalul limitat de care dispune (omisia îi impun acesteia ca, într-o

oarecare măsură, să se bazeze, de la caz la caz, şi pe rapoartele realizate de statelemembre sau de di erite grupuri de interes implicate în procesul de implementare.2n asigurarea aptului că legile sunt uni orm interpretate şi aplicate, rolul 3otăr!tor

revine (urţii de ?ustiţie, care are şi rolul de a rezolva disputele apărute între statelemembre. Pentru a uşura procesul de implementare au ost create agenţii specializate, precum 8anca (entral Europeană sau Europolul.

(u toate acestea, implementarea depinde de numeroşi alţi actori pe care UniuniiEuropene îi poate controla în mod di erit, precum*

G e icienţa instituţiilor responsabile cu implementarea=G modul în care cooperează subiecţii unei politici %guvern, populaţie, agenţii

publice&=G modul în care se poate impune autoritatea Uniunii Europene %aceasta nu are

puteri directe în domeniul respectării politicilor, deoarece procesul integrării europene s-a bazat de la bun început pe cooperarea voluntară dintre statele membre&.

Hniţial, la începuturile procesului de integrare, (omisia supunea propunerile(onsiliului= în cazul în care era prevăzut de către tratate, PE putea i consultat0= în inal,decizia iind adoptată de către (onsiliu. 9reptat, puterea şi in lUniunii Europenenţa PE în procesul decizional a crescut, apt re lectat şi de modi icările su erite în timp de tratate.

+C



2.). Evaluarea

Evaluarea reprezintă momentul inal al ciclului politic, în care se determină modulîn care o lege sau o politică a ost pusă în aplicare. :omentul devine greu de transpus în practică în cazul în care nu au ost stabilite scopuri speci ice de la bun început sau dacă

nu au ost realizate raportări corecte privind rezultatele politicilor. ;st el, în multe situaţiieste aproape imposibil de ştiut ce acţiuni au ost realizate şi cu ce consecinţe sau dacărezultatele au ost corect raportate.

Evaluarea devine e1trem de utilă în cazul în care se porneşte de la premisa cărezultatele politicilor pot i identi icate şi măsurate %integral sau parţial&, ast el înc!t să ieăcute a$ustări %pe parcurs sau la inalul perioadei& sau c3iar se poate renunţa la o anumit

politică în cazul în care nu se dovedeşte a i e icientă.2n cazul Uniunii Europene, evaluările sunt realizate at!t de către (omisie,

(onsiliul de :iniştri, (onsiliul European, Parlamentul European, la care se adaugă şirapoarte ale statelor membre, ale grupurilor de interes sau ale consultanţilor independenţi.

&. Procesul de deci*ie la nivelul Uniunii EuropeneProcesul decizional în Uniunii Europene, generator al metodei comunitare0, nu a

încetat să evolueze de-a lungul anilor, sub semnul a două trăsături distincte, prima privind procedurile de vot în cadrul (onsiliului, a doua privind e1tinderea puterii acordateParlamentului European, ambele evoluţii in lUniunii Europenenţ!nd, direct şi indirect, şirolul $ucat de (omisie.

9oate procedurile care vor i prezentate în continuare au un element comun, aptulcă întreg procesul este declanşat de propunerea venită din partea (omisiei, dar şi unelement distinctiv ma$or, respectiv puterea care revine PE. 2n legătură cu originea propunerilor ăcute de (omisie, con orm datelor colectate şi prelucrate c3iar de către

(omisieC6, <Q reprezintă obligaţii internaţionale, între <- 7Q sunt amendamente lalegislaţia e1istentă, 7Q reprezintă răspunsul la solicitări venite din partea altor instituţiiale Uniunii Europene, state membre sau grupuri de interes, +7Q sunt generate de prevederile incluse în tratate şi numai <-+7Q reprezintă iniţiative pure, spontane0 ale(omisiei.

Hnstituţiile Uniunii Europene (onsiliul European reuneşte şe ii de stat şi de guverne, o eră impulsurilenecesare dezvoltării Uniunii şi i1ează orientările politice generale. (onsiliul de :iniştri, principalul organ de decizie, reuneşte miniştrii statelormembre, pentru iecare din ormaţiunile sale %(onsiliul ; acerilor E1terne, (onsiliul

;griculturii etc.&= acest reprezentat este singurul competent să reprezinte statul membrurespectiv şi să-şi e1ercite dreptul de vot= (onsiliul este a$utat în activitatea sa de(omitetul Deprezentanţilor Permanenţi %(@DEPED&. (omisia Europeană are iniţiativa proiectelor legislative, pune în aplicare acestedecizii şi veg3ează la respectarea dreptului comunitar= îşi e1ercită atribuţiile în deplinăindependenţă, în îndeplinirea sarcinilor lor, comisarii nu solicită şi nu acceptă instrucţiunidin partea unui guvern sau organism.

+<



Parlamentul European e1ercită, alături de (onsiliul de :iniştri, uncţiilelegislative şi bugetare, precum şi pe cele de control politic şi consultative= parlamentariisunt aleşi prin vot universal direct, pentru un mandat de cinci ani, reprezentareacetăţenilor europeni iind asigurată în mod proporţional degresiv, cu stabilirea unui pragminim.

(urtea de ?ustiţie % ormată din (urtea Europeană de ?ustiţie, 9ribunalul de2naltă Hnstanţă şi tribunale specializate& tranşează litigiile privind dreptul comunitar şi s pronunţă asupra interpretării şi aplicării legislaţiei europene. 8anca (entral Europeană alături de băncile centrale naţionale, ormeazăIistemul European al 8ăncilor (entrale, care conduce politica monetară a Uniunii pentrustatele care au adoptat Euro= 8(E are personalitate $uridică şi este singura abilitată săautorizeze emisiunea de Euro, iind independentă în e1ercitarea prerogativelor sale. (urtea de (onturi asigură controlul conturilor şi buna gestiune inanciară privind veniturile şi c3eltuielile Uniunii= este o instituţie care acţionează în deplinăindependenţă. (omitetul Economic şi Iocial e1ercită o uncţie consultativă pe l!ngă PE,

(onsiliul de :iniştri şi (omisie şi este ormat din reprezentanţi ai organizaţiilor patronale, sindicale, reprezentanţi ai societăţii civile, în special din domeniile socio-economice, civice, pro esionale şi culturale. (omitetul Degiunilor e1ercită o uncţie consultativă pe l!ngă PE, (onsiliul de:iniştri şi (omisie şi este ormat din reprezentanţi ai colectivităţilor regionale şi locale,care sunt ie titulari ai unui mandat electoral în cadrul unei colectivităţi regionale saulocale, ie sunt răspunzători din punct de vedere politic în aţa unei adunări alese.

PE reprezintă interesele popoarelor din Uniune, (onsiliul de :iniştri, pe cele alestatelor membre, iar interesele generale ale Uniunii Europene sunt reprezentate de către(omisie.

(aracterul de originalitate al Uniunii Europene rezidă şi în aptul că principiulseparării puterilor în stat nu se regăseşte în structura instituţională a Uniunii Europene= cue1cepţia puterii $uridice %încredinţată (urţii de ?ustiţie&, celelalte puteri %e1ecutivă legislativă& sunt parta$ate în cadrul aşa-numitului triung3i instituţional0 întreParlamentul European, (onsiliul de :iniştri şi (omisia Europeană, iecare instituţiereprezent!nd anumite interese speci ice.

2n con ormitate cu 9ratatele, iecare instituţie va trebui să-şi e1ercite puterile încondiţiile şi pentru scopurile pentru care a ost creată0= în cazul în care prerogativele uneiinstituţii sunt preluate de o alta, care îşi depăşeşte ast el competenţele, instituţia lezată poate veni în aţa (E? pentru a cere prote$area principiului balanţei instituţionale sau alec3ilibrului instituţional. Ec3ilibrul instituţional se re lectă în procedura aleasă înmomentul în care se ia o decizie. 2n uncţie de tipul de politică avut în vedere, carere lectă nivelul de competenţe ale Uniunii Europene, se vor regăsi proceduri care acordămai multă putere ie (onsiliului, ie PE, care permit (omisiei să aibă o in lUniuniiEuropenenţă mai mare sau mai mică, care o eră (E? $urisdicţie, sau nu.

(u toate acestea, trebuie spus că nu e1istă o clară diviziune a muncii întreinstituţiile comunitare în cadrul ciclului politic, de vreme ce, în uncţie de reglementărileaplicate într-un domeniu anume, deciziile se iau în mod di erit. (a atare, comple1itateaacestui sistem ace oarte di icilă identi icarea unui singur decident %decision-maRer& în

+K



cazul întregului sistem decizional al Uniunii Europene %decision maRing s)stem&. (u altecuvinte, după cum a irma cineva la un moment dat %F. Icappucci, +AA6&, este practicimposibil să identi ici persoana responsabilă în cazul în care o politică este e icientă sauine icientă.

Elementele de originalitate şi unicitate, privind melan$ul între concepţii aparent

opuse precum ederalismul şi interguvernamentalismul se regăsesc şi în structura 3ibridăa instituţiilor Uniunii Europene. :ic3el (lamen, ăc!nd trimitere la sistemul instituţionalal Uniunii Europene, a irmă că avem de a ace cu o organizaţie de tip rancezuncţion!nd după model englez0, de vreme ce în esenţa sa, încă din anii 5<7, structuraadministraţiei bru1elleze a ost inspirată de sistemul rancez %între cei şase, 'ranţa avea lavremea respectivă cea mai avansată structură administrativă&. 2n timp însă, pe măsură cenumărul de membri a crescut, aceste instituţii s-au dezvoltat într-o ambianţă de ezitări perpetUniunii Europene, de balans între ederal şi interguvernamental, de olosire 3ibridăa dreptului, balans!nd între dreptul roman, care îşi propune să de inească şi să prevadătoate situaţiile posibile, şi dreptul anglo-sa1on, care se bazează pe cutume, tradiţii,obiceiuri - dar şi controlului democratic0C.

Daporturile în continuă mişcare din cadrul triung3iului instituţional0 %(omisie,(onsiliu, Parlament& s-au organizat într-o structură complicată, considerată de unii autorica reprezent!nd un sistem în reţea0. (aracterul de unicitate al procesului decizionalcomunitar derivă şi din rolul care revine statelor membre, ale căror interese sunt apăratenu în cadrul Parlamentului, aşa cum se înt!mplă în cazul statelor ederale, ci în cadrul(onsiliului de :iniştri. @ altă trăsătură speci ică este cea privind rolul activ $ucat deadministraţiile naţionale în pregătirea şi aplicarea deciziilor, administraţii care, la r!ndullor, se constituie în adevărate sub-reţele0.

9rebuie menţionat totuşi aptul că numărul lor este relativ complicat de stabilit.:a$oritatea analiştilor este însă de acord că numărul acestor proceduri variază între 7 şi7, un raport al (omisiei din +AA< identi ic!nd A asemenea proceduri, respectiv* sub

pilonul (E, C sub pilonul PEI( şi sub pilonul ?;H<

. Jumărul lor ridicat este generat de particularităţile procesului politic al Uniunii Europene, de lipsa de consens între elitele politice vis-S-vis de direcţia şi modul de evoluţie al procesului de integrare europeană%opinii divergente apăr!nd at!t în tabăra interguvernamentalistă, c!t şi în cea ederalistă&.

#i erendele şi controversele dintre statele membre, re lect!nd poziţiile di erite înceea ce priveşte ie direcţia supranaţională, ie interguvernamentală, au ost relansate lami$locul anilor 567 %cele mai multe iniţiative au aparţinut guvernului britanic, mult madeclarat interguvernamental dec!t celelalte&. 4ipsa unor puncte de vedere comune privindsensul procesului de integrare au ăcut ca deciziile privind procesul decizional, care seiau, în principal, în cadrul (on erinţelor Hnterguvernamentale %(HF&, să producă un sistemdecizional tot mai complicat. ;cest sistem a ăcut ca, în timp, să apară noi proceduridecizionale şi variaţii considerabile în cadrul procedurilor e1istente.

J. Jugent propune clasi icarea procedurilor decizionale ale Uniunii Europene îndouă mari categorii*

- Decizii constituţionale majore i decizii privind direcţia procesului de integrare -acest tip de decizii %acoperind aspecte precum modi icarea tratatelor, principii şi etape aleUniunii Europene:, aderarea de noi state membre& sunt luate, sau cel puţin aprobate, de

C :. (lamen, +AAK, pp. 7- << (ommission, +AA<, pp. 67-6C

+B



(onsiliul European. #eoarece ei se înt!lnesc numai c!teva zile pe an, des ăşurareaacestor înt!lniri este pregătită de (onsiliul de :iniştri în str!nsă colaborare cu (omisia.#eciziile (onsiliului European se iau, cu rare e1cepţii, cu unanimitate şi sunt decizii politice care implică acţiuni corespunzătoare din partea (omisiei şi (onsiliului pentru a produce e ecte legale.

- Decizii legislative - e1istă patru principale proceduri legislative, respectivconsultarea, cooperarea, codecizia şi avizul con orm. (ele patru categorii au o trăsăturăcomună care rezidă în aptul că, în cazul iecăreia, (onsiliul şi PE solicită (omisiei săacă o propunere, (omisia iind singura care are dreptul ormal de iniţiativă. Pe de altă

parte, di erenţele sunt ma$ore, şi ţin, în principal, de rolul care revine PE în iecare din ele%de la dreptul de a i consultat, în cadrul procedurii de consultare la dreptul de veto, încadrul procedurii de codecizie sau aviz&.

Procesul decizional comunitar pare a i şi c3iar este unul e1trem de laborios,urmare a comple1ităţii procedurilor, dar şi a numărului ridicat de actori instituţionaliimplicaţi. ;şa de pildă, pentru a elabora un prim proiect al unei propuneri, (omisia arenevoie de cel puţin un an, în care să realizeze studii prealabile, să consulte e1perţii etc.

Ulterior, între momentul prezentării unui proiect în aţa (onsiliului şi adoptarea sade initivă, ormalizată prin publicarea în ?urnalul @ icial al Uniunii Europene, se maiscurg c!ţiva ani %cel puţin doi ani, adesea mult mai mult&, şi asta deoarece proceduraimplică %cu di erenţe speci ice de la o procedură la alta& una sau mai multe dezbateri în(onsiliu % recvent precedate de reuniuni te3nice pregătite de (@DEPED&, una sau maimulte consultări în Parlament, în (EI sau în (omitetul Degiunilor şi abia apoi votul inal.

@dată ce o directivă este publicată, responsabilitatea principală revine statelormembre, care urmează să o transpună în dreptul naţional, ceea ce mai implică încă cel puţin doi ani.

2n continuare, în analiza procesului decizional comunitar vom avea în vedere at!t palierul politic, c!t şi pe cel administrativ, o importanţă semni icativă prezent!nd însă şi

reţeaua ormată din grupurile de interes.&.1. Re#ele deci*ionale

&.1.1 Re#eaua politicăDeţeaua politică este mult mai vizibilă, de vreme ce ea asociază la e1erciţiul

puterii instituţii precum (omisia, (onsiliul şi Parlamentul European %PE&. 2n uncţie demodul în care este implicat PE în procesul de decizie, pot i desc3ise următoarelecategorii de proceduri legislative* !rocedura de consultare

;ceasta a ost procedura utilizată iniţial şi care încă se mai oloseşte în uneledomenii. (a orice procedură, începe cu propunerea ăcută de către (omisie. Proiectul

(omisiei este transmis apoi PE, spre avizare. @pinia PE nu este obligatorie din punct devedere $uridic dar, în con ormitate cu $urisprudenţa (E? reprezintă o procedură în modesenţial necesară, ără de care anumite acte pot deveni nule.

(onsiliul este cel care va lua decizia inală, ţin!nd cont sau nu de observaţiileăcute de PE. 2n cazul în care ţine cont de observaţii, (omisia va modi ica propunereaăcută iniţial. 2n inal, (onsiliul se va pronunţa, în uncţie de problema în discuţie, cuma$oritate simplă, ma$oritate cali icată sau unanimitate. (onsiliul se va pronunţa în

+6



unanimitate atunci c!nd doreşte să amendeze propunerile (omisiei %la r!ndul lor, acestea pot i amendate în lumina opiniilor PE&.

!rocedura de cooperare ; ost instituită prin ;ctul Uniunii Europene, odată cu votul cu ma$oritate

cali icată, pe ondul măsurilor menite să permită crearea Pieţei Unice. Procedura a ost

e1tinsă prin 9ratatul de la :aastric3t, deşi ulterior 9ratatele de la ;msterdam şi Jisa îivor reduce semni icaţia în mod cov!rşitor, cea mai mare parte a domeniilor care ăceausubiectul ei iind incluse sub procedura de codecizie.

Ipre deosebire de procedura de consultare, cea de cooperare impune o a doualectură, puterea de care dispune PE sporeşte, iar (onsiliu poate decide prin T:( %cue1cepţia situaţiilor în care este în dispută cu instituţia (omisiei sau cu PE&.

#upă o primă lectură, PE îşi ace cunoscută opinia0 asupra propunerii ăcute decătre (omisie, opinie care trebuie luată în considerare de către (onsiliu atunci c!nd îşielaborează poziţia comună0. 4a a doua lectură, PE are posibilitatea de a propuneamendamente sau de a respinge poziţia (onsiliului, ceea ce demonstrează rolul importantcare-i revine PE ;viz consultativ (omisia Propunere (omisia Propunere modi icată

(onsiliul #ecizie inală în elaborarea legislaţiei comunitare. ;st el, PE are puterea de arespinge un act comunitar %cu ma$oritatea membrilor săi&, deşi respingerea nu are uncaracter de initiv de vreme ce (onsiliul, în unanimitate, poate adopta actul respectiv c3iarşi în această ipoteză. Prin urmare, şi în cazul acestei proceduri, (onsiliul are ultimulcuv!nt.

Dolul (omisiei este şi el sporit în această procedură, deoarece ea poate veni cu onouă propunere înainte de cea de a doua lectură realizată de (onsiliu. ;cest lucruînseamnă că, în cazul în care (onsiliul doreşte să respingă propunerea modi icată, el arenevoie de unanimitate. ansele (omisiei de a vedea acceptată propunerea modi icatăcresc dacă ea are în vedere şi amendamentele propuse de PE. Procedura poate iconsiderată o etapă tranzitorie între procedura de consultare şi cea de codecizie.

!rocedura de codecizie #eşi a ost solicitată cu mult timp în urmă de către Parlament, a ost instituită abia

prin 9ratatul de la :aastric3t în +AA , pentru c!teva domenii importante precumcercetarea, mediul, reţelele de transport trans-europene etc. 2ntr-o primă variantă, procedura era oarte comple1ă, ea iind ulterior, prin 9ratatul de la ;msterdam şi apoi Jisa, simpli icată. Prin 9ratatul de la Jisa această procedură a ost instituită ca procedurade drept comun în toate situaţiile în care (onsiliul decide cu ma$oritate cali icată. 9ratatulde la ;msterdam a suprimat cea de a doua lectură a (onsiliului şi a plasat Parlamentul peo poziţie de egalitate cu acesta. ;st el, odată ce o propunere a (omisiei a ost e1aminatăo primă dată de către (onsiliu şi Parlament*

G sau Parlamentul aprobă poziţia comună0 a (onsiliului, ceea ce inalizează procedura decizională în mod avorabil= sau PE respinge prin ma$oritatea membrilor săipoziţia comună0 şi te1tul nu mai poate i adoptat, ceea ce trans ormă votul PE într-undrept de veto= ie PE adoptă cu ma$oritate anumite modi icări, pe care dacă, la r!ndul săuşi (onsiliul le aprobă, procesul se poate înc3eia aici=

G în cazul în care (onsiliul nu aprobă toate amendamentele votate de PE, preşedintele (onsiliului de comun acord cu preşedintele PE convoacă un comitet deconciliere0, care reuneşte membri ai (onsiliului sau reprezentanţi ai lor, ca şi membri ai

+A





;cest tip de abordare reprezintă substanţa aşa-numitei metode desc3ise decoordonare0 %open met3od o coordination&, promovată prin intermediul Itrategiei4isabona. .K. Deţeaua administrativă

(omisia nu are numai sarcina de a impulsiona luarea deciziilor, dar şi de a asiguratranspunerea în practică a acestora şi de a coordona modul în care sunt aplicate politicilecomune.

2n acest scop, ea dispune de o administraţie compusă din servicii şi agenţii, iecare(omisar av!nd propria sa responsabilitate într-un anumit domeniu. Pe de altă parte,miniştrii naţionali care ormează (onsiliul de :iniştri, nu au un sediu permanent la8ru1elles, ceea ce a impus crearea unei logistici care să compenseze activitatea sporadicăa acestora.

(a atare, paralel cu reţeaua politică şi în deplină sincronizare cu aceasta,uncţionează o reţea administrativă compusă, în principal, din trei elemente*

G serviciile propriu-zise ale (omisiei=

G (@DEPED-ul, ca şi Iecretariatul general al (onsiliului=G administraţiile naţionale ale statelor membre, care o eră e1perţi, precum şidelegaţii ale grupurilor socio-pro esionale, care, dincolo de activitatea propriu-zisă delobb), participă şi la procesul de consultări organizat de (omisie şi (onsiliu.

Icăp!nd de sub controlul democratic al PE şi al parlamentelor naţionale, această adoua reţea este considerată în unele medii, ca reprezent!nd o Eurocraţie0 ocultă şiiresponsabilă. Un asemenea punct de vedere trebuie însă nuanţat, de vreme ce principaliiactori ai reţelei a$ung la 8ru1elles prin intermediul administraţiei naţionale şi a grupărilorsocio-pro esionale. ?. 4. VUniunii Europenermonne % 77 & constată că rolul acestei reţele poate i urmărit la două niveluri, la cel de pregătire a deciziilor şi la cel de punere înaplicare a acestora.

Jivelul de pregătire a deciziilor2n acest stadiu, pentru a-şi testa validitatea propunerilor, (omisia organizează, la8ru1elles, înt!lniri între e1perţi în domeniul care va ace obiectul viitoarei propuneri,aceşti e1perţi put!nd i uncţionari naţionali, reprezentanţi ai grupurilor socio- pro esionale şi/sau consultanţi independenţi. ;ceste reuniuni permit (omisiei să-şicompleteze in ormaţiile din domenii e1trem de specializate şi să menţină contactul cuviaţa reală. 2n plus, recvenţa acestor reuniuni are ca scop întărirea legăturilor dintreuncţionarii naţionali şi comunitari, contactele dintre aceştia menţin!ndu-se şi ulterior,de-a lungul procesului decizional, prin tele on, tele1, e-mail sau c3iar prin detaşareatemporară a uncţionarilor naţionali la 8ru1elles0 %?. 4. VUniunii Europenermonne, 77 , p. <+&.

;cestei prime sub-reţele i se adaugă cea ormată din grupele de lucru reunite încadrul (onsiliului, ie cu titlu permanent, ie sub ormă de grupuri ad-3oc. Jumărul lor acrescut permanent, ast el înc!t în +AAB a$unseseră la 7B, aţă de +7 în +A<6 %Iid$ans#usan, +A6A, p. 67&. 2n ultimul timp se încearcă o reducere a activităţii acestora, subin lUniunii Europenenţa criticilor aduse aşa-numitei comitologii0. Ele se constituie încăîntr-o sursă importantă de e1pertiză pentru (@DEPED.

Deprezentanţii permanenţi ai statelor membre intervin în ultima ază a acestui proces de pregătire a deciziilor, reunindu-se în cadrul (@DEPED. 'iecare Deprezentanţă

+



Permanentă este condusă de un ambasador şi este ormată din reprezentanţi ai:inisterului ; acerilor E1terne şi ai principalelor ministere te3nice. Ea păstreazălegătura permanentă cu guvernul său şi ia în calcul toate avanta$ele şi dezavanta$ele carederivă dintr-o propunere a (omisiei. Poziţia sa este una strategică, în amonte de (onsiliulde :iniştri.

(@DEPED-ul îşi e1ercită misiunea în cadrul a două ormaţiuni*G (@DEPED + – reuneşte reprezentanţii permanenţi ad$uncţi şi se ocupă, în cadrula două reuniuni 3ebdomadare, de dosarele te3nice=

G (@DEPED – reuneşte c3iar reprezentanţii permanenţi, se reuneşte o dată pesăptăm!nă şi pregăteşte, în special, reuniunile (onsiliului ; acerilor Fenerale0.

#osarele care necesită un acord în cadrul (@DEPED, şi care reprezintă circa B7-B<Q din cazuri, sunt înscrise la punctul ; al ordinii de zi a (onsiliului, care le aprobă laînceputul unei şedinţe, de regulă ără discuţii. Jumai 7- <Q din probleme, cele înscrisela punctul 8 al ordinii de zi, ac obiectul deliberărilor în cadrul (onsiliului.

;cest parcurs i-a permis lui (. 4e>Uniunii Europenessne să constate că e deînţeles de ce anumiţi responsabili politici, în special cei din interiorul PE şi a

parlamentelor naţionale, denunţă periodic de icitul democratic speci ic acestui procesdecizional0 %(. 4e>Uniunii Europenessne, +AA , în ?. 4. VUniunii Europenermonne,77 &.

Jivelul de transpunere a deciziilor(on orm tratatelor, (onsiliul con eră (omisiei, în actele pe care le adoptă,

competenţe privind punerea în aplicare a acestora0 %;rt. +7 al ;U, ;rt. 7 al 9(E&. 2naplicarea acestei dispoziţii, la + iulie +A6B, (onsiliul a adoptat o decizie intitulată(omitologie0, care, modi icată la 6 iunie +AAA, trece în revistă competenţele (omisieiîn acest domeniu, pe care şi le e1ercită prin intermediul a trei tipuri de comiteteinterguvernamentale, ormate din uncţionari naţionali, respectiv*

G comitete consultative, c3emate să o ere un aviz consultativ în legătură cu

măsurile anticipate de (omisie=G comitete de gestiune=G comitete de reglementare.

Puterile (omisiei sunt mai puternice în cadrul procedurii viz!nd comiteleconsultative %comitetele consultative nu au din punct de vedere ormal orţa să împiedice(omisia să acţioneze aşa cum ea doreşte& şi mai reduse în cazul procedurii dereglementare %situaţie în care acţiunile (omisiei necesită spri$in din partea acestorcomitete, care se pot pronunţa prin T:(&. (omitetele amintite mai sus se pot pronunţa şiasupra dezacordurilor care se înregistrează adesea între (onsiliu, (omisie şi PE, atuncic!nd li se solicită acest lucru.

.B. Punerea în aplicare a politicilor comune

Itructura (omisiei, concentrată pe e1istenţa unei administraţii centrale0 grupată pe direcţii generale, este lipsită de aşa-numitele servicii e1terne0. 2n sc3imb, deşi e1istăo (urte de (onturi, ormalizată prin 9ratatul de la :aastric3t, ea nu dispune dec!t de@ iciul European de 4uptă ;nti raudă %@4;'&, ca veritabil corp de inspecţie.

#esigur, au ost create anumite agenţii comunitare care preiau o parte dinatribuţiile (omunităţii în domeniu, precum cele stabilite în cadrul (onsiliului European



din A octombrie +AA , de la 8ru1elles, respectiv ;genţia europeană de mediu, cu sediulla (open3aga, 'undaţia europeană pentru ormare, cu sediul la 9orino, @ iciul deinspecţie veterinară, în Hrlanda, @bservatorul european al drogurilor, la 4isabona, ;genţiaeuropeană de evaluare a medicamentelor, la 4ondra sau @ iciul de armonizare pentru piaţa internă şi ;genţia pentru protecţia muncii, cu sediul în Ipania. 4a r!ndul său,

(onsiliul european de la Jisa a mai luat act de crearea unei noi agenţii, respectiv;utoritatea alimentară europeană, precum şi a unor noi agenţii orientate către domeniulsecurităţii maritime sau al căilor aeriene.

Dolul de servicii e1terne ale (omunităţii0 revine însă administraţiilor publice dinstatele membre, care au sarcina să implementeze politicile comune.

Date post:	04-Jun-2018
Category:	Documents
Upload:	ellaclau
View:	224 times
Download:	0 times

Politicile Comune Ale Ue

Documents