Cuprins Rezumat Cap. 1.Politica fiscala - prezentare, obiective, instrumente si strategii 1.1 Tabloul politicii fiscale in Romania 1.2. Obiectivele politicii fiscale promovate in Romania 1.3. Instrumentele şi procedurile de politică fiscala Cap. 2. Prezentarea politicii financiare promovata de Guvern inaintea aderarii la Uniunea Europeana 2.1. Politica guvernamentala fiscala 2.2. Politica guvernamentala bugetara Cap. 3. Sistemul monetar al Bancii Nationale Romane si rolul acesteia in aderarea Romaniei la UE 3.1. Strategiile Bancii Nationale Romane 1
Transcript
Cuprins
Rezumat
Cap. 1.Politica fiscala - prezentare, obiective, instrumente si strategii
1.1 Tabloul politicii fiscale in Romania
1.2. Obiectivele politicii fiscale promovate in Romania
1.3. Instrumentele şi procedurile de politică fiscala
Cap. 2. Prezentarea politicii financiare promovata de Guvern inaintea aderarii la Uniunea Europeana
2.1. Politica guvernamentala fiscala
2.2. Politica guvernamentala bugetara
Cap. 3. Sistemul monetar al Bancii Nationale Romane si rolul acesteia in aderarea Romaniei la UE
3.1. Strategiile Bancii Nationale Romane
Concluzii
Bibliografie
1
Rezumat
In lucrarea de fata e prezentata politica fiscala a romaniei in contextul
aderarii Romaniei la Uniunea Europeana.
Autoritatile sunt hotarate sa continue consolidarea fiscala, care va ramane
in centrul strategiei economice . Autoritatile sunt constiente ca bugetul trebuie sa
asigure costuri fiscale substantiale aferente integrarii in UE, si in acelasi timp sa
mentina o pozitie fiscala sustenabila pe termen mediu. In acest context, bugetul
pe 2003 a fost deja adoptat de parlament cu obiectivul de deficit in concordanta
cu angajamentul de consolidare fiscala si continuarea eforturilor de dezinflatie si
limitarea deficitului de cont curent. Bugetul este orientat catre consolidare fiscala
si ar putea crea premisele de crestere a cheltuielilor de capital si de imbunatatire
a sistemului de protectie sociala. In acelasi timp, bugetul reda angajamentul de a
mentine ratele existente ale impozitului pe venit si o politica salariala prudenta,
concomitent cu reducerea numarului de salariati din sectorul bugetar in
ansamblu. Noile regulamente privind accizele si noile legi privind TVA si
impozitul pe profit au fost aprobate, obiectivul principal fiind reducerea scutirilor
de taxe si a facilitatilor fiscale distorsionante. In acelasi sens, guvernul
intentioneaza sa extinda baza de impozitare a fondurilor de pensii si somaj. Mai
important, pe partea de cheltuieli, guvernul continua sa consolideze
administrarea resurselor publice, sa intareasca administrarea cheltuielilor si sa
impuna o transparenta sporita. Pentru a atinge aceste obiective, autoritatile vor
proceda la prioritizarea si administrarea cheltuielilor publice. In timpul discutiilor,
acestea si-au exprimat ingrijorarea privind cresterea cheltuielilor bugetare in anii
care urmeaza. Aceasta trebuie favorizata de angajamente sporite de alocare a
resurselor pentru investitii, atata vreme cat guvernul este hotarat sa mareasca
investitiile in proiecte de infrastructura in vederea indeplinirii cerintelor UE si care
sa promoveze cresterea economica pe termen mediu.
2
Cap. 1.Politica fiscala - prezentare, obiective, instrumente si strategii
1.1. Tabloul politicii fiscale in Romania
O apreciere a politicii fiscale din România nu poate face abstracţie de
preluarea masivă a cheltuielilor cvasi-fiscale de către buget în 1997. Trecerea la
o gestionare pe criteriile pieţei a rezervelor monetare a fost însoţită de
renunţarea la creditele selective acordate de Banca Naţională - în mod special la
cele pentru agricultură. O subvenţie bugetară explicită pentru agricultură a luat
locul creditelor direcţionate cu dobândă preferenţială acordate de Banca
Naţională. Liberalizarea pieţei obligaţiunilor de stat a dus la creşterea
semnificativă a sumelor plătite sub formă de dobândă de la buget.
Subvenţionarea explicită a întreprinderilor de stat energofage a facilitat
liberalizarea pieţei valutare. Toate aceste schimbări par să fi costat bugetul
aproximativ 4% din PIB în 1997.
Cheltuielile bugetare au fost menţinute la nivelul anului precedent pentru a
face posibilă eliminarea subvenţiilor cvasi-fiscale. Contracţia fiscală semnificativă
din 1997 se reflectă marginal în uşoara reducere a deficitului bugetar la 3,5% din
PIB, cu doar 0,4 puncte procentuale sub cel înregistrat în anul 1996. O scădere
în continuare a deficitului bugetar s-a dovedit a fi extrem de dificil de realizat: în
1998 el se situa la aproximativ acelaşi nivel cu cel al anului 1997.
3
Tabelul 1.1 Bilanţul guvernamental consolidat (% din produsul intern brut)
In contextul unei accentuate recesiuni economice, trecerea de la
impozitele directe la cele indirecte a determinat o creştere a veniturilor fiscale de
1,7 puncte procentuale din PIB în 1998 faţă de 1997. Dar contracţia fiscală din
1997 a fost larg criticată pentru că ar fi periclitat asigurarea serviciilor publice
esenţiale; drept urmare, în 1998 cheltuielile bugetare au înghiţit în totalitate
sporul de venituri fiscale. Plata dobânzilor majorate a reprezentat aproximativ
44% din creşterea cheltuielilor bugetare în 1998.
Privatizarea industriei de stat nu s-a accelerat semnificativ, iar punerea în
aplicare a politicii de sistare a furnizării energiei clienţilor rău platnici, sprijinită de
o subvenţie bugetară pentru acele întreprinderi de stat ce constituiau puncte
vulnerabile din punct de vedere social, nu a fost dusă până la capăt. Aceasta a
făcut ca întreprinderile de stat mari consumatoare de energie să acumuleze în
continuare mari arierate faţă de serviciile de utilitate publică, care au trecut la
rândul lor această povară bugetului, fie prin neplata impozitelor, fie prin
neachitarea creditelor garantate de stat. După utilităţi, băncile comerciale de stat
au fost şi ele obligate să joace rolul de tampon, prin preluarea unor mari pierderi
înregistrate în funcţionarea întreprinderilor. Ameninţarea pe care marile bănci
comerciale de stat în ale căror portofolii predominau creditele neperformante o
constituiau pentru întregul sistem a apărut în a doua jumătate a anului 1997.
Autorităţile au fost obligate să preia datorii în valoare de peste 1 miliarde dolari
1996 1997 1998
Venituri bugetare, din care: 29,9 30,3 32,0
mpozite 26,9 26,5 28,2
Cheltuieli bugetare 33,8 33,8 35,6
Deficit bugetar -3,9 -3,5 -3,6
4
SUA de la două bănci de stat aflate în situaţie dificilă. Plata dobânzii la datoria
publică legată de aceste credite a suprasolicitat bugetul pe 1998.
Pasivul bugetar probabil decurgând din deficitele operaţionale ale
întreprinderilor şi poziţia financiară precară a sistemului bancar de stat au
contribuit la mărirea presiunii asupra politicii fiscale. Politica monetară pare să nu
fi putut menţine, ea singură, deficitul de cont curent pe 1998 în limitele fixate.
Cererea la import s-a menţinut ridicată, iar întreprinderile au continuat să importe
mari cantităţi de materii prime şi produse intermediare. In 1998, deficitul de cont
curent extern a atins din nou vârful înregistrat în 1996 - 7% din PIB.
Confruntat cu masive dezechilibre externe şi un serviciu substanţial al
datoriei publice externe, guvernul a recunoscut necesitatea unei politici fiscale
mai severe. Intr-adevăr, politica fiscală a cunoscut o nouă contracţie majoră în
România în 1999 când deficitul bugetar a fost menţinut, conform datelor
preliminare, la 3% din PIB, exclusiv încasările din privatizare. Pentru a face faţă
cererii de cheltuieli bugetare sporite, contracţia s-a realizat prin majorarea
obligaţiilor fiscale, nu prin reducerea cheltuielilor. Măsurile luate pe partea
veniturilor au inclus majorarea contribuţiei de asigurări sociale, a impozitului pe
proprietate şi a accizelor la carburanţi, precum şi amânarea intrării în vigoare a
unor reduceri de impozite aprobate anterior.
La sfârşitul anului 1999, situaţia fiscală din România pare să se confrunte
cu destule elemente de nesiguranţă şi riscuri. Grupurile de presiune ce militau
pentru relaxare fiscală au reuşit să determine aprobarea legislaţiei referitoare la
investitorii interni şi întreprinderile mici şi mijlocii prin care se acordă facilităţi
fiscale generoase. Punerea în aplicare a legislaţiei, amânată de bugetul pe 1999,
urmează să înceapă o dată cu intarea în anul 2000. Costul suplimentar al
continuării restructurării bancare, care s-a dovedit a fi cu mult mai mare decât se
crezuse iniţial, nu a mai putut fi acoperit în întregime de la buget în 1999.
Controlul cheltuielilor bugetare discreţionare este obiectul unor atacuri pe mai
multe fronturi. Cheltuielile ce nu au caracter nediscreţionar întrucât reprezintă
drepturi pot exploda în condiţiile unei slabe activităţi economice şi scăderii
5
standardului de viaţă. Inflaţia este tot mai puternic stimulată de decalajul de timp
dintre indexarea veniturilor în funcţie de o bază de impozitare nominală mai
ridicată şi revizuirea de către legislativ a alocaţiilor bugetare iniţiale.
Majorarea intempestivă a impozitelor şi confiscarea cvasi-generalizată a
sumelor alocate şi votate au devenit pilonii de bază ai ciclului bugetar românesc.
Mărirea poverii fiscale a întreprinderilor ca urmare a unui coeficient scăzut de
colectare a consolidat relativa extindere a economiei neoficiale, subminând
obiectivele stabilizării. Majorarea impozitelor peste limita sau capacitatea de
ajustare a întreprinderilor pentru a-i face faţă s-a răsfrânt negativ asupra
economiilor, agravând şi mai mult recesiunea. Confiscarea sumelor votate a
afectat toate programele guvernamentale fără nici o diferenţă, devenind o cauză
importantă a arieratelor din economie. Acest ciclu bugetar care nu se poate
susţine a redus autonomia statului, subminând credibilitatea guvernelor.
1.2. Obiectivele politicii fiscale promovate in Romania
Politica fiscala promovata în Romania are în vedere cresterea rolului
stabilizator al finantelor publice, în principal, asupra mentinerii trendului
descendent al ratei inflatiei si a evolutiei deficitului de cont curent în limite
sustenabile.
Politica fiscala în anul 2003 s-a caracterizat prin:
reducerea treptata a presiunii fiscale si, îndeosebi, a celei pe forta de
munca. În acest sens, s-a avut în vedere:
o diminuarea contributiilor de asigurari sociale cu 5 puncte
procentuale, începând cu luna ianuarie 2003, care s-au adaugat
celor 3 puncte procentuale reduse în anul 2002, având în vedere
nivelul foarte ridicat al acestora;
o reducerea taxei de dezvoltare cuprinsa în tariful energiei electrice
cu un punct procentual, în vederea reducerii costurilor de productie
în sectorul respectiv;
6
o cresterea graduala a cotei impozitului pe profit pentru profitul
aferent veniturilor realizate din export, catre cota standard;
cresterea accizelor conform graficului stabilit pentru atingerea
cotelor de impozitare, în mod gradual, catre standardele Uniunii Europene.
îmbunatatirea transparentei fiscale prin cuprinderea în bugetul
de stat ca venituri si cheltuieli cu destinatie speciala a fondurilor
pentru dezvoltarea sistemului energetic si cel al drumurilor
publice;
consolidarea disciplinei fiscale si intensificarea controlului fiscal;
continuarea reformei administratiei fiscale în vederea îmbunatatirii
colectarii si crearii conditiilor necesare atingerii proiectiilor asumateprin
cadrul fiscal pe termen mediu.
Legislatia privind taxa pe valoarea adaugata intrata în vigoare în
anul 2002, este în mare masura deja armonizata cu prevederile
comunitare în domeniu, fiind îndeplinite în avans, unele angajamente
asumate prin Documentul de pozitie – Capitolul X “Impozitarea”.
În cursul anului 2003, pe linia armonizarii legislatiei nationale
din domeniul accizelor cu acquis-ul comunitar, a avut loc reasezarea
accizelor la grupa de "uleiuri minerale". Astfel, prin Ordonanta
Guvernului nr.3/2003 pentru modificarea Ordonantei de urgenta a
Guvernului nr.158/2001 privind regimul accizelor si pentru instituirea
unor masuri de îmbunatatire a colectarii unor venituri bugetare, în
accizele pentru uleiuri minerale a fost inclusa si taxa de drumuri datorata
pentru benzinele si motorinele utilizate drept carburanti auto.
7
1.3. Instrumentele şi procedurile de politică fiscala
Gestionarea deficitului bugetar - cheltuieli care depăşesc veniturile în
sectorul de stat - reprezintă unul din cele mai importante aspecte ale politicii
fiscale. Deficitul bugetar ca atare nu conduce automat la probleme
macroeconomice. O utilizare eficientă a veniturilor bugetare poate genera
venituri în viitor care să acopere costul datoriilor contractate.
Tările cu un coeficient ridicat al economiilor realizate pe plan intern şi pieţe
de capital dezvoltate pot absorbi deficitele bugetare mai uşor. Un deficit bugetar
relativ mare poate să nu dea naştere la probleme într-o economie în care rata
economiilor este ridicată. In schimb, un deficit bugetar chiar mic poate fi
destabilizator într-o economie în care rata economiilor este scăzută. O politică
fiscală sănătoasă menţine deficitul bugetar la nivelul corespunzător obiectivului
de stabilitate macroeconomică.
O modalitate pentru a vedea cât de sănătoasă este o politică fiscală este
de a stabili în ce măsură finanţarea deficitului bugetar ţine seama şi de celelalte
obiective macroeconomice asumate de guvern. Punctul de plecare al unei astfel
de evaluări poate fi constituit de identitatea conform căreia suma tuturor
investiţiilor din economie trebuie să fie egală cu economiile disponibile atât din
partea cetăţenilor rezidenţi, cât şi din a străinilor. Conform aceste identităţi,
deficitul bugetar trebuie să fie echilibrat de un sector intern neguvernamental
care economiseşte mai mult decât investeşte şi/sau de un deficit de cont curent
extern.
1996 1997 1998
Total economie
Economii 18,8 14,6 14,4
Investiţii 25,8 20,6 21,4
Deficit de cont curent -7,0 -6,0 -7,0
8
Sector neguvernamental
Economii 17,4 13,3 14,4
Investiţii 20,6 15,8 17,8
Deficit de finanţare
neguvernament.
-3,2 -2,5 -3,4
Sector guvernamental
Economii 1,4 1,3 0,0
Investiţii 5,2 4,8 3,6
Deficit bugetar -3,8 -3,5 -3,6
Tabelul 1.2. Balanţa economii-investiţii
(% din produsul intern brut)
Sursa: Estimări pe baza datelor comunicate de Banca Naţională a României,
Comisia Naţională de Statistică şi Ministerul de Finanţe.
In cazul României, atât sectorul neguvernamental (în care intră
întreprinderile nefinanciare, populaţia, instituţiile financiare şi administraţia
privată), cât şi cel guvernamental au înregistrat deficite de finanţare pe întreaga
perioadă cuprinsă între 1996 şi 1998. Drept urmare, contul curent extern a
acoperit deficitele de finanţare ale ambelor sectoare - guvernamental şi
neguvernamental. Deficitul de cont curent a atins cel mai înalt nivel - 7% din PIB
- în 1996 (corespunzător unui deficit de finanţare neguvernamental de 3,2% din
PIB şi unui deficit bugetar de 3,6% din PIB). In 1997, deficitele de finanţare ale
sectoarelor neguvernamental şi guvernamental au fost mai mici - 2,5% şi,
respectiv, 3,5% din PIB - astfel încât deficitul de cont curent extern s-a menţinut
la aproximativ 6% din PIB.
Cea mai mare parte a deficitului de finanţare neguvernamentală s-a
datorat întreprinderilor de stat. Cu toate acestea, contribuţia lor la deficitul de
finanţare al economiei oficiale (prin aceasta înţelegându-se întreprinderile care
îşi raportau bilanţurile Ministerului de Finanţe ) a scăzut de la 79% în 1997 la
9
55% în 1998. Ajustarea întreprinderilor de stat nu a reuşit să compenseze
creşterea deficitului de finanţare a întreprinderilor private.
1997 1998
Economii neguvernamentale 13,3 14,4
Economie oficială*) 6,5 1,4
Proprietate de stat 0,9 -0,1
Proprietate mixtă, de stat şi
privată
0,6 -1,1
Proprietate privată 5,0 2,6
Economie neoficială**) 6,8 13,0
Investiţii neguvernamentale 15,8 17,8
Economie oficială*) 15,1 12,2
Proprietate de stat 7,8 5,9
Proprietate mixtă, de stat şi
privată
1,2 1,0
Proprietate privată 6,1 5,3
Economie neoficială**) 0,7 5,5
Balanţă de finanţare
neguvernamentală
-2,5 -3,4
Economie oficială -8,6 -10,9
Proprietate de stat -6,9 -6,0
Proprietate mixtă, de stat şi
privată
-0,6 -2,1
Proprietate privată -1,1 -2,7
Economie neoficială**) 6,1 7,5
Tabelul 1.3. Balanţa economii - investiţii neguvernamentale (% din PIB)
Economiile din sectorul neguvernamental au continuat să se menţină la
niveluri relativ scăzute pe fondul unei deplasări structurale către economia
10
neoficială şi al unei distanţări de economia oficială. In 1997 şi 1998, economia
neoficială (cuprinzând populaţia şi economia subterană) şi-a consolidat poziţia de
realizator net de economii. Contribuţia economiei neoficiale la economiile
sectorului neguvernamental a crescut de la 51% în 1997 la peste 90% în 1998.
Creşterea economiilor în economia neoficială nu a compensat scăderea
din economia oficială şi sectorul guvernamental. România pare prinsă într-un
cerc vicios al economiilor. Scăderea competitivităţii întreprinderilor duce la
scăderea economiilor în economia oficială şi dobânzi reale ridicate. La rândul lor,
scăderea economiilor şi menţinerea dobânzilor reale la un nivel relativ ridicat
descurajează investiţiile în economia oficială şi amână mărirea competitivităţii
întreprinderilor. Cercul vicios al economiilor tinde să fie legat de o recesiune
economică prelungită.
In condiţiile reducerii nivelului total al economiilor, dimensiunile deficitului
bugetar corespunzător obiectivului stabilităţii macroeconomice scad. Dacă
deficitul de finanţare neguvernamentală se menţine la nivelul mediu al perioadei
1996-1998 - de circa 3% din PIB - deficitul bugetar necesar menţinerii deficitului
de cont curent extern la sub 5% din PIB este de aproximativ 2% din PIB. Atâta
timp cât deficitul de finanţare neguvernamentală creşte, deficitul bugetar trebuie
să scadă pentru ca poziţia externă să fie durabilă.
De regulă, necesitatea stabilizării fiscale este justificată de constatarea că
nu există nici o dovadă solidă care să susţină ipoteza echivalenţei Ricardiene
conform căreia creşterea economiilor guvernamentale se compensează cu cea a
economiilor din sectorul neguvernamental, ele fiind într-un raport de unu la unu.
Relevanţa motivelor eşecului echivalenţei ricardiene (constrângeri de realizare a
unor împrumuturi, nesiguranţa veniturilor viitoare şi un comportament lipsit de
perspectivă al persoanelor private ce realizează economii ) tinde să fie destul de
pronunţată în economiile supuse unor transformări sistemice. O creştere a
masivă a economiilor guvernamentale ca urmare a unei stabilizări fiscale
11
determină reducerea economiilor sectorului neguvernamental doar cu o fracţiune
din această creştere.
Creşterea economiilor în sectorul guvernamental poate reduce rata
dobânzilor reale. Nu există dovezi solide conform cărora ratele reale mai scăzute
ale dobânzii reduc în mod semnificativ fluxul economiilor sectorului
neguvernamental. Acest din urmă sector nu reacţionează decât în mică măsură
la modificarea ratei dobânzilor reale. Prin urmare, stabilizarea fiscală nu reduce
economiile din sectorul neguvernamental prin intermediul ratei dobânzii rale.
Creşterea economilor guvernamentale pare să mărească nivelul general al
economiilor şi resursele de investiţie.
Impactul asupra deficitului de cont curent extern constituie un argument şi
mai convingător în favoarea stabilizării fiscale. Deoarece stabilizarea fiscală duce
la creşterea nivelului general al investiţiilor, un deficit bugetar mai mic reduce
deficitul de cont curent extern în condiţiile în care investiţiile interne rămân
aceleaşi.
Stabilizarea fiscală se poate obţine prin majorarea impozitelor şi/sau reducerea cheltuielilor. In cazul in care povara fiscală este relativ scăzută, se
pot majora impozitele. In cazul în care cheltuielile bugetare implică irosirea de
resurse, transferurile bugetare susţin sisteme de asigurări sociale neviabile din
punct de vedere financiar şi sisteme de asistenţă socială ineficace, iar capitalul
alocat finanţează proiecte cu o rentabilitate economică scăzută, se pot reduce
cheltuielile. Dar mărirea poverii fiscale pentru întreprinderile româneşti poate
ridica probleme, având în vedere nivelul redus al economiilor şi deficitele de
finanţare semnificative ale acestora. Mărirea poverii fiscale a întreprinderilor nu
ar face decât să exacerbeze cercul vicios al politicii fiscale româneşti.
Eşecul guvernului de a menţine sumele alocate de la buget la nivelul cerut
de stabilitatea macroeconomică reprezintă punctul de plecare al cercului vicios al
politicii fiscale româneşti. Pentru ca deficitul bugetar să poată fi controlat,
12
guvernele României au recurs la majorări fiscale intempestive şi confiscări
arbitrare ale fondurilor alocate în cursul execuţiei bugetare. Datorită majorării
impozitelor, ajustările realizate la nivelul întreprinderilor nu s-au reflectat pozitiv
în situaţia lor financiară. Sechestrarea arbitrară a fondurilor alocate a afectat
negativ eficienţa cheltuielilor bugetare. Contracţia provocată economiei oficiale a
atras după sine restrângerea bazei de impozitare, fapt care a dus de obicei la
alte majorări neaşteptate de impozite.
Pentru a se putea evalua povara fiscală a întreprinderilor, trebuie să se
recurgă la un indicator al activităţii economice pentru normalizarea fluxului
obligaţiilor fiscale. O posibilitate ar fi ca, pentru normalizare, să se utilizeze
valoarea adăugată. Raportul obligaţii fiscale - valoare adăugată pare să
constituie o unitate de măsură a poverii fiscale foarte concludentă. Valoarea
adăugată reprezintă sursa de venit atât pentru factorii de producţie, cât şi pentru
guvern. O creştere a fluxului obligaţiilor fiscale faţă de guvern reduce venitul
factorilor de producţie.
1996 1997 1998
Raport valoare adăugată -
cifră de afaceri
29 30 29
Valoare adăugată 100 100 100
Salarii după impozitare 24 21 18
Amortizare 8 7 7
Costuri financiare 19 21 19
Alte costuri 0 5 7
Obligaţii fiscale anuale 44 44 56
Profituri reţinute şi
repartizate
16 13 10
Pierderi -11 -11 -17
Tabelul 1.4. Taxa pe valoarea adăugată: economia oficială (%)
13
Sursa: Estimări pe baza datelor comunicate de Ministerul de Finanţe.
Povara fiscală evaluată pe baza raportului dintre obligaţiile fiscale anuale
şi valoarea adăugată anuală a fost semnificativ mai mare în 1998 decât în 1996.
La nivelul economiei oficiale, obligaţiile fiscale anuale au reprezentat 56%
din valoarea adăugată în 1998, faţă de 44% în 1996. Povara fiscală a fost mai
mare pentru întreprinderile de stat decât pentru cele private. Dar fiscalitatea a
crescut pentru întreprinderile private de la 39% în 1996 la 42% în 1997, pentru
ca în 1998 să ajungă la 52%.
1996 1997 1998
Valoare adăugată: cifră de
afaceri
35 36 40
Valoare adăugată 100 100 100
Salarii după impozitare 38 31 27
Amortizare 12 10 7
Costuri financiare 20 16 9
Alte costuri -6 6 3
Obligaţii fiscale anuale 52 48 65
Profituri reţinute şi
repartizate
3 3 3
Pierderi -19 -14 -14
Tabelul 1.5. Taxa pe valoarea adăugată: proprietatea de stat (%)
Sursa: Estimări pe baza datelor comunicate de Ministerul de Finanţe
Povara fiscală a întreprinderilor a crescut pe fondul unui raport aproape
constant între valoarea adăugată şi cifra de afaceri, şi al scăderii costului unitar
net al forţei de muncă. Pe toată perioada cuprinsă între 1996 şi 1998, raportul
dintre valoarea adăugată şi cifra de afaceri în economia oficială s-a menţinut la
circa 29%. In sectorul de stat, valoarea adăugată reprezenta 40% din cifra de
afaceri în 1998, faţă de 35% în 1996. In sectorul privat, raportul valoare
14
adăugată-cifră de afaceri a fost de 23% în 1998, doar cu puţin mai mic decât
fusese în 1996. Raportul dintre valoarea adăugată şi cifra de afaceri a fost mai mare în
sectorul de stat decât în cel privat al economiei oficiale, ceea ce poate părea
paradoxal la prima vedere. Acest aparent paradox se explică prin dezvoltarea
sectorului privat cu precădere în sectorul comerţului. Evaluarea preţurilor de
producţie ale produselor comercializate contribuie semnificativ la costurile
contabile şi cifra de afaceri în sectorul privat. Dar valoarea adăugată în comerţ
cuprinde veniturile factorilor de producţie plătite doar din adaosurile comerciale,
astfel încât raportul dintre valoarea adăugată şi cifra de afaceri este destul de
mic comparativ cu alte activităţi.
Scăderea costurilor unitare ale forţei de muncă a fost generală: ea s-a
manifestat în toate sectoarele. La nivelul economiei oficiale, salariile din care s-a
scăzut impozitul au contribuit cu 18% la valoarea nou creată în 1998, faţă de
24% în 1996. Contribuţia salariilor după impozitare la valoarea nou creată în
sectorul de stat a scăzut accentuat de la 38% în 1996 la 27% în 1998. In sectorul
privat, ponderea salariilor din care s-a scăzut impozitul în valoarea nou creată a
scăzut de la 13% în 1996 la 10% în 1998.
In condiţiile unui raport aproape constant între valoarea adăugată şi cifra
de afaceri şi al scăderii costurilor unitare ale forţei de muncă după impozitare,
tendinţa de scădere a rentabilităţii întreprinderilor la nivelul economiei oficiale a
fost în bună parte rezultatul creşterii poverii fiscale. Intreprinderile de stat au
reuşit să absoarbă fiscalitatea sporită fără a-şi periclita rentabilitatea, de altfel
destul de slabă, datorită raportului mai bun dintre valoarea adăugată şi cifra de
afaceri. Intreprinderile private au fost însă copleşite de creşterea poverii fiscale
datorită scăderii dramatice a rentabilităţii lor în cursul anului 1998 comparativ cu
1996.
15
Atât raportul dintre valoarea adăugată şi cifra de afaceri, cât şi costurile
unitare ale forţei de muncă după impozitare oferă indicii clare cu privire la
ajustarea întreprinderilor. Dar aceste ajustări nu s-au putut materializa într-o
creştere a profiturilor datorită majorării poverii fiscale. In felul acesta, impozitarea
pare să constituie principala explicaţie a nivelului scăzut al economiilor din
economia oficială.
Majorările de impozite în cadrul cercului vicios al politicii fiscale par să se
fi succedat într-un ritm mai rapid decât cel de ajustare al întreprinderilor. Dacă
restructurarea întreprinderilor ar fi fost mai rapidă şi mai profundă, , sporirea
poverii fiscale ar fi putut fi mai bine absorbită, afectând în mai mică măsură
rentabilitatea. In orice caz, o fiscalitate excesivă care nu a ţinut pasul cu
restructurarea întreprinderilor nu putea decât să conducă la slăbirea capacităţii
acestora de a economisi şi deci, de a investi. Cercul vicios al politicii fiscale a
contribuit astfel la iniţierea şi apoi consolidarea cercului vicios al scăderii nivelului
economiilor şi declinului economic.
In afara creşterii poverii fiscale, pachetele succesive de măsuri asupra
veniturilor având drept scop limitarea deficitului bugetar au devenit chiar ele
principala sursă de instabilitate legislativă şi nesiguranţă în afaceri. Alături de
încercările eşuate de stabilizare a inflaţiei şi de ritmul ezitant al reformelor, cercul
vicios al politicii fiscale a avut şi el un rol în dezvoltarea economiei neoficiale.
Ideea că agravarea problemelor fiscale în 1997 şi 1998 s-a datorat
nereuşitei de a mări încasările din impozite este precumpănitoare în România.
De la începutul procesului de transformare, ritmul de colectare a impozitelor a
rămas relativ scăzut, ceea ce a contribuit la acumularea unui volum semnificativ
de restanţe la buget. Dar din punct de vedere al capacităţii şi voinţei de a plăti,
procentul de încasare a impozitelor trebuie apreciat exclusiv pe baza fluxurilor,
fără a ţine seama de volumul restanţelor acumulate.
16
Calculat ca raport între plăţile fiscale anuale şi obligaţiile fiscale anuale,
procentul de încasare a impozitelor din sectorul privat al economiei oficiale a fost
în mod constant cel mai ridicat. Merită subliniat faptul că, spre deosebire de
tabloul consolidat al impozitelor, încasarea impozitelor directe a fost, în linii mari,
mai bună decât a celor indirecte.
Acest paradox s-ar putea datora sporirii tranzacţiilor în natură la limita
dintre sectorul oficial şi cel neoficial din economie. Tolerarea oficială şi chiar
încurajarea diferitelor sisteme de plăţi pentru compensarea arieratelor pe filiera
furnizori-clienţi a contribuit la înflorirea tranzacţiilor în natură. Cupoanele
compensatorii au jucat rolul de monedă privată în tranzacţiile dintre furnizori şi
clienţi. Pe măsură ce această lichiditate privată a luat locul lichidităţii monetare
oficiale în fluxul de lichidităţi al marilor contribuabili, capacitatea acestora de a-şi
achita obligaţiile fiscale s-a erodat.
In 1998 au existat trei mari emitenţi de cupoane compensatorii: regia de
electricitate, regia de gaze naturale şi societatea naţională de petrol. Cupoanele
compensatorii ale regiei de electricitate au fost emise pentru o valoare nominală
a datoriei de circa 520 milioane dolari SUA. Tranzacţiile prin intermediul
cupoanelor compensatorii emise de societatea de petrol au reuşit să acopere
aproximativ 35-40% din producţia sa de benzină. Nu există informaţii credibile cu
privire la cupoanele compensatorii emise de regia gazelor naturale. Intermediarii
cupoanelor au realizat profituri uriaşe, afirmându-se că au beneficiat de sprijin
politic. Nu este deloc surprinzător, deci, că atât grupurile de presiune industriale,
cât şi cercurile politice au opus o puternică rezistenţă încercărilor de desfiinţare a
acestui sistem.
17
Relativa constanţă a ratelor de încasare demonstrează că încercările de a
lega cauza fundamentală a problemelor fiscale din ce în ce mai mari de o
scădere a încasărilor sunt în bună parte greşite, nerecunoscându-se rolul central
al majorării excesive a impozitelor unor întreprinderi necorelate cu capacitatea
acestora de a se adapta noii situaţii. In condiţiile cercului vicios al politicii fiscale,
capacitatea întreprinderilor din economia oficială de a-şi achita obligaţiile fiscale
s-a erodat treptat. Fapt demonstrat de numărul crescând de întreprinderi care au
încetat să-şi mai achite obligaţiile fiscale, preferând să intre în economia
subterană. Relativa dezvoltare în consecinţă a economiei neoficiale a subminat
eforturile de îmbunătăţire semnificativă a încasării impozitelor.
Cercul vicios al economiei neoficiale pare să fi fost determinat de cercul
vicios al politicii fiscale. Atâta timp cât majorarea impozitelor rămâne principala
soluţie pentru menţinerea deficitului bugetar sub control, economia neoficială va
continua să se dezvolte, încasările fiscale vor fi în continuare mici, iar problemele
fiscale se vor agrava tot mai mult.
Conform unor estimări destul de aproximative, economia neoficială s-a
dezvoltat considerabil în 1997 şi 1998. In doar doi ani, contribuţia economiei
neoficiale la crearea de valoare a crescut cu 12 puncte procentuale. In 1998,
economia oficială contribuia cu 57% la valoarea nou creată totală, dar cu 83% la
totalul încasărilor din impozite. In schimb, contribuţia economiei neoficiale în
totalul valorii nou create se ridica la 43%, dar reprezenta doar 17% din totalul
încasărilor fiscale (în mare parte acest procent s-a realizat pe seama impozitelor
plătite de populaţie).
Interacţiunea dintre cercul vicios al politicii fiscale şi cercul vicios al
economiei neoficiale se reflectă în raportul dintre sumele plătite sub formă de
impozite şi valoarea nou creată care cumulează efectele poverii reprezentate de
VAT şi fluxurile de colectare a impozitelor. Raportul dintre valoarea adăugată şi
sumele plătite sub formă de impozit a crescut în economia oficială de la 33% în
18
1996 la 42% în 1998. In economia neoficială, el a scăzut de la 14% în 1996 la
11% în 1998.
1996 1997 1998
Total economie 26 26 28
Economie oficială 33 33 42
Proprietate de stat 35 31 44
Proprietate mixtă, de stat &
privată
29 30 36
Proprietate privată 33 37 45
Economie neoficială 14 15 11
Tabelul 1.6.Economia oficială comparativ cu cea neoficială: raportul dintre
sumele plătite sub formă de impozit şi valoarea adăugată
La nivelul întregii economii, raportul dintre plăţile efectuate sub formă de
impozite şi valoarea adăugată a crescut uşor, de la 26% în 1996 la 28% în 1998.
Creşterea semnificativă a acestui raport în economia oficială a avut doar un
impact marginal asupra întregii economii datorită extinderii relative a economiei
neoficiale.
19
Cap. 2. Prezentarea politicii financiare promovata de Guvern inaintea aderarii la Uniunea Europeana
Politica financiara, cu cele doua componente ale sale - politica fiscala si
politica bugetara - va urmari asigurarea dezvoltarii economico-sociale durabile si
imbunatatirea raportului cerere-oferta prin actiunea concomitenta asupra:
stimularii cresterii ofertei interne de bunuri si servicii;
restructurarii cererii agregate din economie, prin reducerea acesteia in
unele sectoare si sporirea cererii in domeniile investitiilor si exporturilor, cu
efecte pozitive asupra cresterii cererii de consum a populatiei.
Politica financiara va contribui in mod substantial la reducerea continua a
ratei inflatiei si mentinerea in limite finantabile a deficitului contului curent al
balantei de plati.
Guvernul va promova o politica financiara moderat-selectiva in scopul
stimularii sectoarelor cu potential de competitivitate interna si externa, al atragerii
investitiilor straine si creditelor externe, precum si al utilizarii in mod eficient a
fondurilor publice.
Totodata, Guvernul, impreuna cu Banca Nationala a Romaniei, va
promova, cu deschidere si seriozitate un dialog permanent cu institutiile
financiare internationale (FMI, BIRD, U.E., BERD, BEI), in vederea stabilirii unui
parteneriat real si al unui climat de incredere
2.1. Politica guvernamentala fiscala
Politica fiscala va urmari accelerarea si aprofundarea, in mod coerent a
reformei in acest domeniu, ceea ce se va concretiza in reducerea gradului de
20
fiscalitate, atat prin desfiintarea contributiilor la unele fonduri speciale, cat si prin
reasezarea sarcinii fiscale si a raportului dintre impozitele directe si indirecte, in
vederea stimularii muncii, economisirii, investitiilor, intreprinderilor mici si mijlocii
si a exporturilor, prin:
scutirea integrala de la plata taxelor vamale si a taxei pe valoarea
adaugata pentru importul de utilaje si echipamente, materii prime si
materiale destinate modernizarii intreprinderilor mici si mijlocii;
eliminarea impozitarii cu 10% a profitului net utilizat de catre agentii
economici pentru cresterea capitalului social;
reducerea impozitului pe profit pentru societati comerciale din sectoare
industriale cu larg impact asupra dezvoltarii procesului de industrializare a
materiilor prime autohtone;
revizuirea transelor si cotelor de impozitare a veniturilor banesti ale
populatiei atat pentru stimularea procesului de munca, in scopul cresterii
si consolidarii clasei de mijloc, cat si in vederea sporirii puterii de
cumparare a persoanelor cu venituri reduse, indeosebi in prima etapa de
guvernare;
acordarea unor deduceri personale la impozitul pe venitul global al
populatiei pentru cheltuieli destinate construirii, extinderii si modernizarii
locuintelor, detinute in proprietate prin utilizarea materialelor autohtone;
scutirea de la plata impozitului agricol, prevazut a se aplica incepand cu
anul 2001, pentru proprietarii de teren arabil sau echivalent arabil pana la
10 hectare;
diferentierea impozitelor platite de populatie pentru cladiri si terenurile
aferente acestora, prin reducerea impozitelor pentru posesorii unei
singure locuinte si aplicarea unor cote progresive pentru posesorii mai
multor locuinte;
21
aplicarea unei cote reduse, cu pana la 9% la taxa pe valoarea adaugata
pentru: paine si lapte de consum, energie electrica, gaze naturale, lemne
de foc, carbuni pentru populatie si medicamente de uz uman din productia
interna, compensate de la buget, concomitent cu majorarea TVA la unele
produse, respectiv cele de lux si care nu sunt de stricta necesitate pentru
populatie;
revizuirea sistemului de accize in vederea cresterii randamentului fiscal si
a eficientei administrarii acestei taxe de consumatie;
reorganizarea sistemului jocurilor de noroc si alocarea integrala a sumelor
reprezentand profitul companiei de profil a statului in vederea finantarii
constructiei de locuinte sociale pentru tineret si sali de sport;
imbunatatirea organizarii si stimularii aparatului fiscal la nivel central si
local in scopul reducerii evaziunii fiscale si a contrabandei;
stoparea acordarii in mod arbitrar de scutiri si reduceri la plata impozitelor
si taxelor, ceea ce va permite manifestarea unei concurente loiale,
imbunatatirea mediului de afaceri autohton si cresterea atractivitatii
acestuia pentru investitori;
intarirea disciplinei financiare, atat prin stimularea achitarii la timp si in
cuantumul legal a obligatiilor bugetare ale agentilor economici, cat si prin
sanctionarea ferma a contribuabililor rau-platnici;
cresterea transparentei si solicitudinii administratiei fiscale fata de
contribuabili prin simplificarea procedurilor si documentatiei de impunere,
precum si a imbunatatirii informarii contribuabililor.
2.2. Politica guvernamentala bugetara
In acest domeniu al politicii financiare, Guvernul isi va concentra actiunile
pentru cresterea substantiala a eficientei si transparentei cheltuielilor bugetare
22
atat ca efect al alocarii resurselor publice pe baza de proiecte si programe avand
la baza criterii de performanta concrete, cat si prin stabilirea unui sistem coerent
de prioritati in cadrul acestora.
Totodata, politica de achizitii publice va contribui la stimularea ofertei
interne de bunuri si servicii.
Aceste coordonate ale politicii bugetare se vor concretiza prin urmatoarele
actiuni:
acordarea de subventii si prime pentru stimularea agriculturii pe baza unui
sistem coerent care sa aiba in vedere performantele economice obtinute
si practicile utilizate in cadrul Uniunii Europene;
sprijinirea intreprinderilor mici si mijlocii pe baza unui fond de garantare ce
se va constitui cu aceasta destinatie;
reducerea cheltuielilor publice, prin stabilirea unor norme privind
cheltuielile de personal, materiale si dotarile institutiilor publice centrale si
locale;
sprijinirea dezvoltarii economice a unor judete cu o situatie deosebit de
grea;
restructurarea datoriei publice interne, in scopul reducerii serviciului
aferent acesteia, prin recuperarea imediata a creantelor statului la niveluri
cat mai apropiate de valoarea lor nominala, actualizata la zi. In acest
context, se va imbunatati legislatia de profil, atat in directia accelerarii
procedurilor juridice in domeniu, cat si in ceea ce priveste competentele si
obligatiile Agentiei de Valorificare a Activelor Bancare;
pentru anul 2001, avand in vedere cheltuielile bugetare angajate de
Guvernul Isarescu in campania electorala si ulterior acesteia pana la
expirarea mandatului, se va avea in vedere un deficit al bugetului general
consolidat in jur de 4% din PIB, care va fi finantat din surse neinflationiste.
Incepand cu anul 2002 politica financiara va asigura realizarea unui
23
"deficit bugetar in jurul a 3% din PIB", potrivit "Strategiei nationale de
dezvoltare economica a Romaniei pe termen mediu".
În ceea ce priveşte procesul de integrare europeană, obiectivele Guvernului sunt:
I. Respectarea angajamentelor asumate faţă de Uniunea Europeană astfel încât
2007 să reprezinte anul integrării politice
Pentru atingerea acestui obiectiv, Guvernul României va accelera implementarea
măsurilor prevăzute în acquis-ul comunitar şi va elabora şi pune în aplicare
programele necesare pentru etapa post-aderare. Acest obiectiv presupune
accentuarea procesului de europenizare a României prin:
· respectarea condiţionalităţilor rezultate în urma încheierii negocierilor tehnice
· accelerarea introducerii reglementărilor europene în legislaţia internă simultan
cu asigurarea transparenţei cu privire la costurile publice şi private, urmare a
intrării în efectivitate a reglementărilor conţinute în acquis-ul comunitar
· fundamentarea politicilor publice pe principiile şi orientările formulate în
documentele UE
· creşterea capacităţii instituţionale a administraţiei publice în special în ceea ce
priveşte procedurile europene cu privire la derularea fondurilor de preaderare, de
coeziune şi a celor structurale
· redefinirea atribuţiilor autorităţilor publice, în scopul adaptării la noile forme de
colaborare cu structurile UE
· întărirea colaborării cu societatea civilă în scopul reducerii riscurilor culturale
datorate procesului de europenizare
II. Integrarea instituţională
În viziunea Guvernului României, un obiectiv fundamental post-aderare al ţării
noastre este participarea la construcţia europeană. Acest obiectiv se referă la
24
creşterea capacităţii ţării noastre de a participa la elaborarea şi aplicarea
politicilor comunitare. În acest sens, Guvernul va adopta o poziţie activă cu
privire la suportul tehnic corespunzător structurii lărgite a Comisiei Europene în
funcţiei de reprezentativitatea instituţională a ţării noastre.
În acelaşi timp Guvernul României va promova o relaţie privilegiată cu SUA.
Eficienţa participării României la decizia europeană este condiţionată de
profesionalizarea actului politic. Oamenii politici români, membri ai Parlamentului
european, vor trebui să-şi asume responsabilitatea de a deveni promotori ai
interesului naţional şi identităţii naţionale.
III. Atingerea convergenţei în raport cu structura economică europeană
Guvernul României va acţiona pentru a atinge convergenţa economică cu
Uniunea Europeană, în raport cu strategiile de dezvoltare adoptate de structurile
decizionale ale acesteia. În acest sens, noua Comisie Europeană a reiterat
intenţia de a relua şi accentua prevederile Strategiei de la Lisabona adoptată în
anul 2000, prevederi legate de conceptul de economie a cunoaşterii. În acest
context Guvernul va avea în vedere realizarea următoarelor obiective strategice:
· fundamentarea politicilor publice conform principiilor de funcţionare a pieţei
unice (criteriile de la Maastricht, Copenhaga, Madrid) şi direcţiilor prevăzute în
documentele de politică europeană: Noua politică agricolă a UE, Strategia de
dezvoltate durabilă a UE, Politici de dezvoltare regională
· elaborarea şi înaintarea către Comisia Europeană a unei noi Strategii de
dezvoltare pe termen mediu, document care să fundamenteze orientările
strategice a României pentru un interval de cel puţin patru ani
· promovarea unor politici sustenabile în ceea ce priveşte capitalul uman şi
natural
· gestionarea eficientă a poziţiei pe care România o are ca beneficiar net al
fondurilor de preaderare
25
· reducerea costurilor integrării europene, nu numai prin gestionarea eficientă şi
transparentă a fondurilor interne şi externe dar şi prin preluarea corectă a
prevederilor din acquis-ul comunitar şi prin diminuarea birocraţiei şi a corupţiei
din sistemele de alocare a fondurilor
· creşterea capacităţii instituţionale a administraţiei publice
· participarea activă la elaborarea noilor documente cu caracter de orientare
strategică pentru UE
Trecerea României de la etapa normativă a integrării – prin raportarea la
reglementările acquis-ului comunitar, la etapa europenizării – prin consolidarea
sistemului socio-economic reprezintă cea mai mare provocare a perioadei 2005-
2008. Acest proces reprezintă, de fapt, a doua modernizare a României.
26
Cap. 3. Sistemul monetar al Bancii Nationale Romane si
rolul acesteia in aderarea Romaniei la UE
3.1. Strategiile Bancii Nationale Romane
Strategia de extindere a Uniunii Europene (UE) urmăreşte integrarea
noilor membri în paralel cu armonizarea obiectivelor de politică internă şi
externă ale tuturor statelor membre, prin respectarea şi aplicarea consecventă
a unor principii fundamentale comune. Asumarea în totalitate a acestor
principii de către România fundamentează candidatura sa la statutul de
membru al UE.
Conform obiectivelor urmărite în domeniul integrării europene, Banca
Naţională a României a acţionat în concordanţă cu demersurile susţinute ale
României privind ajustarea instituţională, structurală şi operaţională a
economiei româneşti la cerinţele comunitare. BNR a continuat să acorde o
atenţie deosebită reformei sistemului bancar şi accelerării procesului de
integrare financiară, în conformitate cu normele şi principiile aflate la baza
politicilor europene. Astfel, obiectivele majore urmărite de BNR sunt:
respectarea angajamentelor asumate faţă de UE;
perfecţionarea mecanismului instituţional intern pentru o pregătire
mai eficientă a procesului de integrare, pe domeniile specifice
sistemului bancar.
Respectarea angajamentelor asumate prin documentele oficiale de
poziţie a necesitat elaborarea şi implementarea de către BNR a unor strategii
specifice domeniului financiar-bancar. Aceste strategii corespund următoarelor
trei capitole ale acquis-ului comunitar:
Capitolul 3 - "Libera circulaţie a serviciilor",
Capitolul 4 - "Libera circulaţie a capitalurilor" şi
27
Capitolul 11 - "Uniunea Economică şi Monetară".
Pentru realizarea efectivă a preluării acquis-ului comunitar, BNR a
acţionat concomitent în două direcţii: armonizarea legislaţiei bancare
româneşti cu cea comunitară şi întărirea capacităţii administrative a BNR.
Abordarea pragmatică a procesului de integrare a României în UE
presupune îndeplinirea obiectivelor şi priorităţilor prevăzute în Planul de
Măsuri Prioritare pentru Integrare Europeană, nu numai ca premise ale
integrării, dar mai ales ca deziderate naţionale. Preocuparea permanentă a
BNR pentru întărirea capacităţii sale instituţionale s-a concretizat, pe de o
parte, în eficientizarea activităţii de supraveghere bancară, iar pe de altă
parte, în întărirea cadrului legislativ şi de reglementare pentru sectorul bancar.
Al doilea obiectiv urmărit de Banca Naţională a României, perfecţionarea
mecanismului instituţional intern, s-a concretizat începând cu anul 2001, în
crearea premiselor pentru înfiinţarea unui nou departament, coordonat de
domnul viceguvernator Cristian Popa (Direcţia Integrare Europeană şi Relaţii
Externe*). BNR şi-a propus prin aceasta să obţină atât o coordonare mai
eficientă şi mai transparentă a procesului de preluare a acquis-ului comunitar
în domeniile de activitate specifice băncii centrale, cât şi centralizarea
operaţiunilor de monitorizare a angajamentelor asumate de BNR prin
documentele de poziţie ale celor trei capitole amintite anterior.
Concomitent, BNR acordă o importanţă deosebită tuturor documentelor
necesare procesului de aderare. Astfel, BNR participă direct şi nemijlocit, în
strânsă colaborare cu Ministerul Integrării Europene, Comisia Naţională pentru
Prognoză şi Ministerul Finanţelor Publice, la elaborarea secţiunilor
corespunzătoare politicii monetare şi de curs de schimb, echilibrului extern,
activităţii de reglementare, autorizare şi supraveghere prudenţială a instituţiilor de
credit, de promovare şi monitorizare a bunei funcţionări a sistemelor de plăţi din
