CAPITOLUL 1 CAPITOLUL 1 EVOLUIA I DEZVOLTAREA CONCEPTULUI DE EVOLUIA I DEZVOLTAREA CONCEPTULUI DE MANAGEMENT PUBLIC MANAGEMENT PUBLICApariia i dezvoltarea noiunii de management public corespunde unei evoluii progresive a metodelor de gestiune public. Dac anumite evoluii au fost rapide, nu se poate vorbi n acest caz de o ruptur brutal fa de celelalte tiine, ci mai degrab de o evoluie progresiv. Totodat, imperativul de claritate al prezentrii sugereaz o opoziie a concepiei tradiionale a administraiei publice unei concepii moderne, aceea de management public.

1.1. Concepia tradiional a gestiunii i administraiei publiceChiar dac ocup un loc marginal, adesea fiind neneleas i n mod frecvent contestat, expresia management public nu este nici recent nici rezervat unor iniiai. Ea este uneori o surs de ambiguiti care merit s fie clarificate urmrind n mod specific s trasm originile sale. Dezvoltarea sectorului public este marcat printr-o puternic tradiie i numeroase valori. O prim referin o constituie funcionarea minelor din perioada antichitii romane, care reprezint dup unii autori 1 primele semne de organizare a unitilor economice prin administrarea puterii publice. Imaginea administraiei este asociat i cu dezvoltarea unor ideologii diferite. Astfel n secolul al XVIII-lea, unii economiti liberali englezi au contribuit la pierderea aurei statului, calificndu-l ca pe un ru necesar. Evadnd din zona legilor naturale de pia administraia statului este la nceput suspectat de abuz de putere. Adam Smith 2 considerat printele liberalismului economic, estima c misiunile sale trebuie s fie nainte de toate pornind de la sintagma c un particular sau un grup de particulari nu va fi interesat niciodat s fac sau s susin o situaie n care profitul nu i-ar acoperi cheltuielile investite. Acest economist de notorietate atribuie statului trei teme de interes: aprarea, justiia i lucrrile publice i instituiile publice (deci ceea ce faciliteaz dezvoltarea comerului, dar i alte domenii, cum ar fi educaia).

LHeriteau M. F., De ce ntreprinderi publice?, Dossiers Thmis, PUF, 1972. Smith, A., An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations, 1776, republicat de Edwin Cannan n University Paperbacks, Methven & C. Ltd, Londra, 1961.2

1

2

Evoluia ulterioar a conceptului de management public este legat de Revoluia francez, perioad dup care se dezvolt noiunea de interes general n numele principiului de libertate i egalitate. Statul poart el nsui valori fundamentale i i gsete legitimitatea n interveniile care i permit s corecteze abuzul individual n favoarea colectivitii. Astfel, el se structureaz i se organizeaz n ministere pentru a asigura o concentrare a cunotinelor necesare realizrii diferitelor misiuni de interes general, caut s satisfac nevoile colective nscute din progres tehnic fa de insuficiena iniiativei private (construirea cilor ferate), ofer protecie angajailor si n meserii specifice, formndu-i cu rigoare i perseveren, specificnd de fiecare dat claritatea dup care funcioneaz serviciul public 3 . n secolul XX sectorul public a cunoscut o dezvoltare i mai puternic, att n plan cantitativ, prin creterea numrului de funcionari publici dar i n plan calitativ, prin apariia unor misiuni noi luate n grija statului (domeniul social, urbanismul, energia electric, accesul la tehnica nou...). Numeroi autori 4 au subliniat n lucrrile lor rolul pe care l-au jucat cele dou rzboaie mondiale (n special cel de al doilea rzboi mondial) i perioadele de reconstrucie care au urmat. Astfel, prezena statului n viaa economic i social a devenit mult mai marcant i a creat structuri i referine distincte ale administraiei publice, care au cptat apoi un caracter durabil, pstrat pn astzi de ctre oameni. n ciuda a numeroase tentative de limitare a efectelor sale n cursul secolului al XX-lea, administraia public a fost caracterizat de o puternic centralizare, ceea ce a accentuat dificultatea unei organizri n aceeai msur puternic i concentrat. Mai mult dect att, sectorul public n comparaie cu cel privat, era nainte de toate birocratic. Dac n zilele noastre a cptat o conotaie peiorativ, termenul de birocraie, aa cum era folosit la nceputul secolului XX, avea mai curnd accepiuni valorizatoare. El definea de fapt modelul unei structuri bune spre care puteau tinde organizaiile importante pentru a obine o aciune raional i eficient. Dezvoltarea formelor sofisticate ale organizaiilor este un fenomen relativ recent, aprut n mod dominant n administraiile publice sau avnd legtur cu statul, dar identificabile n firmele capitaliste i post-capitaliste: Birocraia transcede frontierele vieii publice i a celei private []; ea penetreaz progresiv n sferele cele mai diverse, cnd sunt reunite condiiile de administrare i de producie de mas caracteristice lumii moderne.5

Hatchuel A., Paradoxurile managementului public, n Colloque de Cerisy, Serviciul public? Calea modern LHarmattan, 1995. 4 Singly F., Thelot C., Gens du priv, gens du public: la grande diffrence, Ed. Dunod, 1988. 5 Weber, M., Economie i societate, Ed. Plon, 1971.

3

3

Astfel, sociologul i istoricul german Max Weber 6 se intereseaz la sfritul secolului XIX i nceputul secolului XX de dezvoltarea organizaiilor n societile occidentale i analizeaz n special administraia public prusac. Marea lui erudiie istoric i permite s studieze cu subtilitate numeroase organizri administrative ivite n timpuri i locuri diferite. El face o paralel ntre modurile de dominare sau de putere i degajeaz pe aceast baz modelul birocratic, care i se pare a ilustra trsturile distincte ale raionalismului occidental modern. Acestea sunt construite n special pe urmtoarele elemente: - o diviziune a muncii fixat i oficializat; - o ierarhie clar definit; - un sistem de reguli stabile i explicite; - o separare a drepturilor i mijloacelor personale de cele oficiale; - o selecie i o carier a personalului pe criteriul calificrilor tehnice. Aceste caracteristici par a fi corespunztoare unui model ideal, pe care Max Weber l numete birocratic, i care se bazeaz dup el pe o putere legal-raional, n opoziie cu alte dou tipuri pe care le evoc: puterea tradiional i puterea charismatic. Weber pune astfel n prim plan binefacerile unei organizri, n mod esenial monocratic (bazat pe unitatea de comand), realizat pe principiul regulii i al ierarhiei, care prezint avantaje n condiii de precizie, rapiditate a execuiei i stabilitate. Analiza lui Max Weber i cea a teoreticienilor organizrilor de epoc (F. W. Taylor, H. Fayol) au dat astfel natere definirii modelelor structurale pentru organizrile complexe, larg utilizate n toate sectoarele, private sau publice. De exemplu, armata francez este de mult timp cunoscut pentru modul de funcionare bine structurat, dup o logic foarte apropiat de principiile de baz ale birocraiei weberiene. Chiar organizrile tayloriene ale firmelor importante cum ar fi Ford, General Electric sau General Motors de la nceputul secolului XX relev o anumit logic birocratic. Definind astfel modul de funcionare, organizare, comand i control al birocraiilor administrative, Max Weber poate fi considerat unul dintre primii teoreticieni ai managementului public, chiar dac expresia nu era utilizat n epoca respectiv. De altfel ntr-un articol publicat n Revista Francez de Administraie Public, J. P. Nioche 7 semnaleaz: Max Weber este cel care introduce, ca s zicem aa, viermele organizaional n fructul instituional. Altfel spus, entitile publice, pn atunci considerate ca instrumente de executare a autoritii legitime a statului, vor fi percepute dup aceea mai mult ca uniti organizaionale. De altfel Weber afirma c modelul ideal al birocraiei este valabil att pentru administraia public ct i pentruWeber, M., Savantul i Politicul, Ed. Plon, 1963. Nioche J. P., Science administrative, management public et analyse des politiques publiques, n Revista Francez de Administraie Public, nr. 24, oct./dec. 1982.7 6

4

ntreprinderile de orice natur. Prin modul de abordare, acest autor este deja n mod implicit managerial, chiar dac n mod general i se atribuie lui Henry Fayol 8 originea definirii proceselor de management prin prezentarea funciei de conducere. Acelai tip de analiz practicat ntr-un context public i cu obiective diferite fusese ntreprins i de Max Weber. H. Fayol s-a preocupat ns n mod direct de demersul planificrii, fapt evident n ceea ce privete politicile de stat i misiunile care justific nsi existena administraiilor. Aa se explic faptul c metodele de planificare ale serviciilor de stat au fost puternic formalizate i s-au creat condiiile apariiei unor tehnici specifice de abordare a managementului public de mai trziu: RCB (Raionalizarea opiunilor bugetare), MPO (managementul prin obiective). Aadar, concepia weberian a birocraiei este managerial n msura n care ea este intim legat de analiza proceselor de dominare i n consecin de decizie. Max Weber stabilete o distincie net ntre responsabilitatea de decizie a conductorilor politici i datoria de supunere a funcionarilor birocrai, oricare ar fi convingerile lor. n acest sens el critic n mod virulent situaii istorice sau contemporane, n care membri ai birocraiei ocupau funcii de conducere n stat, estimnd c era vorba de un risc puternic de deriv i de contra-performan a birocraiei. Un alt aprtor al dezvoltrii statului birocratic a fost filosoful Hegel. El vedea n aceasta mplinirea raiunii, n timp ce societatea civil i se prea dominat de iraionalitate i de coliziunea permanent a intereselor corporaiilor. Modelul birocratic era perceput n acea perioad ca o figur a modernitii occidentale, care se opunea societilor arhaice. Dup 1940 apar primele sesizri cu privire la caracterul ideal al modelului birocratic i sunt puse n discuie numeroase disfuncionaliti pe care acesta le genereaz. Lucrrile americane sunt dominante n acest sens (Merton, Gouldner, March i Simon) fiind urmate de replici date de analizele sociologului francez Michel Crozier. Disfuncionaliti ale modelului birocratic conceput de Max Weber Tabelul nr. 1. Autorul Lucrarea Efectele sesizate R. K. Merton - Sunt evideniate efectele negative ale disciplinei i ale comportamentelor Social Theory and Social standardizate, care antreneaz o deplasare a Structures Ed. Glencoe, 1957. scopurilor - Regulamentele nu mai reprezint un mijloc de funcionare ci un scop n sine pentru funcionari - Regulile administrative provoac o rigiditate crescnd i o nemulumire a publicului. A. W. Gouldner - Este dezvoltat ideea unui cerc vicios: Patterns of Industrial Bureaucracy, regulile birocratice concepute s reduc8

Fayol, H., Administration industrielle et generale, Ed. Dunod, 1979.

5

Ed. Glencoe, 1954.

J. G. March, H. Simon Organizations, Ed. Dunod, 1979.

M. Crozier Le Phenomene bureaucratique Ed. Seuil, 1963.

tensiunile create prin control i subordonare, provoac n realitate efecte secundare i disfuncionaliti, care duc la creterea tensiunilor i a demotivrii. - Deciziile luate n cadrul structurilor birocratice sunt considerate ineficiente; - Confruntarea crescnd pentru factorul public de decizie, ntr-o stare de excepie i contradicie determin blocaje i comportamente care vizeaz eludarea regulilor. - Chiar i n organizrile cele mai birocratice, individul pstreaz o autonomie n raport cu organizaia i dezvolt o strategie prin care vizeaz s-i apere sau s-i amelioreze poziia n sistem

Se constat c, odat cu lucrrile lui Michel Crozier ncepe s se dezvolte imaginea unei societi blocate, bazat pe imobilism i disfuncionaliti n administraie. Ct de mult se pstreaz astzi din configuraia acestui sistem descris n anii 1960? Destul de greu de gsit un rspuns la aceast ntrebare, cu att mai mult cu ct, acum o jumtate de secol Henry Fayol ncercnd s denune ineficacitile generate de funcionarea administraiei n Frana, enuna o fraz celebr: Trebuie industrializat Statul! 9 . Implicndu-se n analiza activitii serviciilor PTT (pot, telefon, telegraf), Henry Fayol nu propune o trecere complet a activitii PTT sub regim privat, ci o separare a controlului (care ar trebui s rmn public) de exploatare (ce trebuie s fie ncredinat unei industrii private). Constatrile lui Fayol au fost bine primite n SUA, dar nu au avut ecoul dorit n Frana i n Europa, unde riscau s fie considerate un sacrilegiu. Mult mai trziu ns, n anii optzeci, cnd dezvoltarea crescnd a fenomenului concurenial n Europa survine ntr-un context socio-politic nou i sunt create condiiile unui curent economic mai liberal, analizele realizate n lucrrile lui Michel Crozier prezint diferene majore: ele pun n eviden importana dimensiunii umane n funcionarea administraiei. Putem constata c ntre anii 1960-1970 au fost create suficiente condiii ale reformei asupra mijloacelor de gestiune public. Metodele de gestiune, cum ar fi costbeneficiu, contabilitatea analitic, raionalizarea opiunilor bugetare, managementul prin obiective, i-au gsit o tot mai larg aplicare n procesul managerial i de gestionare a activitilor administrative. Inspirat din Planning Programming Budgeting System utilizat n armata american, metoda RCB (raionalizarea opiunilor bugetare) a fost introdus n9

Fayol H., Lincapacite industrielle de lEtat: les PTT, Centre dEtudes Administratives, 1921, citat de Santo V. M., Verrier P.E., n Le Management public, Colecia. Que sais-je?, PUF, 1993.

6

administraia francez i avea ca scop ameliorarea transparenei, articulaia ntre deciziile politice i punerea lor n aplicare 10 . Ea se baza pe un sistem de planificare a obiectivelor i mijloacelor aflate la dispoziia responsabililor publici, prin controlul realizrilor bugetare. n mod practic, metoda RCB a redat politicului, posibilitatea de a hotr asupra definirii obiectivelor i a modului de alocare a resurselor i a nlocuit procesul centralizat de decizie, considerat disfuncional cu un sistem descentralizat. Prin acest mod de conducere aplicat n sistemul administrativ, erau incitate de fapt, responsabilitile centrale, n fixarea obiectivelor precise i cuantificate. Metoda RCB a reprezentat o prim tentativ instituionalizat de introducere a unei logici strategice i parial managerial n administraie, dar a fost insuficient adaptat la realitatea proceselor de decizie public 11 . O ncercare destul de puin eficace a fost i utilizarea metodei MPO (managementul prin obiective) n cadrul administraiilor publice. Aceast metod ncuraja managerii (responsabili) publici s participe la stabilirea obiectivelor pentru ei nii, pentru instituiile lor i s-i organizeze munca n funcie de acestea. Exigena definirii precise a obiectivelor este anevoioas pentru sectorul public i n general vag, astfel c s-a constatat destul de repede, c ntr-un sistem birocratic, ca i cel definit de Max Weber, funcionarul nu este angajat prin obiectivul indicat de superiorul su ierarhic i nu este stimulat n funcie de implicarea sa n atingerea acestui obiectiv12 . Aplicarea acestei metode n administraie nu pare s fi fost mai reuit dect RCB, cu att mai mult cu ct ea a fost conceput de Peter Drucker n 1954 pentru domeniul afacerilor americane. Aplicarea metodelor de gestiune a ntreprinderii n sistemul administraiei publice a atras diverse iniiative i schimbri n activitatea ministerelor, a colectivitilor locale, desfurate cu scopul rennoirii serviciului public, dar ele prezint i avantaje i dezavantaje. Avantajele pot fi formulate astfel: - se introduce grija pentru performana final, cu scopul de a o reechilibra pe cea pentru conformitate fa de reguli; - sunt dezvoltate numeroase dezbateri utile privind interesul i limitele managementului; - sectorul public se deschide spre alte medii; - succesul anumitor activiti a provocat o stare mobilizatoare de lucru n sistemul administraiei. Pe planul inconvenientelor s-au manifestat o serie de aspecte legate de aciunea metodelor preluate din ntreprindere i transpunerea lor fr a ine cont de particularitile modului de aciune administrativ, de istoria, vocaia i cultura10 11

Huet P., Bravo J., LExperience francaise de la RCB, PUF, 1973. Chomienne H., Apports du management dans les processus de changement au sein des administrations publiques francaises, Memoire de DEA en Sciences de Gestion, Universite Lyon III, septembrie 1992. 12 Le Duff R., Papillon J-C., Gestiunea public, Colecia Gestion, Editia Vuibert, 1998.

7

administraiei, dar i creterea strii de ostilitate i nencredere ale personalului fa de demersurile de schimbare ale misionarilor managementului. Condiiile n care sunt chemai astzi managerii instituiilor publice s-i exercite funciile lor pot fi rezumate schematic de maniera urmtoare: - puternica supunere domeniului juridic. Dreptul public s-a dezvoltat considerabil de-a lungul secolului al XX le i ncadreaz foarte strict aciunea public. Aceast situaie corespunde, teoretic i istoric, unei exigene distincte, aceea de a asigura faptul c deciziile managerilor publici sunt conforme cu ceea ce doresc cei care i mandateaz, respectiv cetenii i reprezentanii acestora. - puternica centralizare, care se declin ntr-o dubl form: centralizarea puterii i a responsabilitilor n interiorul aparatului de stat, i centralizarea puterii i responsabilitilor la nivelul altor persoane morale de drept public. Pentru funcionarea colectivitilor teritoriale - statul i colectivitile locale - ea se aplic pe ntreg ansamblul sectorului public. - supunerea persoanelor morale de drept public unei puteri de tutel exercitat n mod normal de ctre stat, ca o consecin normal a principiului de centralizare. - existena unui personal recrutat i coordonat dup un sistem de carier distinct, caracterizat prin faptul c funcionarii publici au vocaia de a-i exercita ntreaga lor carier n cadrul instituiilor publice, n care avanseaz. Specificul funciei publice corespunde unei concepii tradiionale, dup care serviciul public ar avea o esen diferit fa de alte funcii sociale. Astfel, funcionarii publici sunt recrutai ntr-o manier specific, remunerai pe criterii specifice i protejai prin apartenena lor la funcia public. - distincia ntre responsabiliti specificate prin lege i gestiunea n sine, prin aplicarea principiilor contabilitii publice i n mod distinct al aceluia de separare a ordonatorului i contabilului. n aceast situaie reglementarea primeaz eficacitii. Ceea ce se constituie n gestiune optim nseamn c, devine mai puin important s se gestioneze ntr-o manier optim banul public, dac nu sunt respectate regulile prevzute de lege. - absena preocuprii pentru rentabilitate poate fi identificat prin salarizarea funcionarilor publici; astfel n teoria clasic a funciei publice, funcionarii sunt remunerai n funcie de responsabilitile sociale i nu n funcie de producie i productivitate. Aceste principii determin puternica specificitate a sistemului public i se regsesc ntr-un context caracteristic atunci cnd este vorba de colectivitile administraiei locale. Instituiile publice desfurau acum cteva decenii un volum mult mai redus de activitate. Interveniile statului i a colectivitilor locale n viaa economic erau mult mai slabe n intensitate. n condiiile evoluiei i dezvoltrii

8

sectorului public peste tot n lume, administraiei publice i revine astzi misiunea de ai exercita funcia public i caracterul de autoritate n mod evident. Preocuparea pentru bunul public, pentru reglarea cheltuielilor publice, ca i cea de egalitate fa de serviciul public sunt trei caracteristici ataate regulilor tradiionale ale administraiei publice, consemnate n dreptul public i administrativ. Acestea susin ideea de serviciu public, divizat n ageni, crora le pas de banul public i care vegheaz la cheltuirea sa cu economie, pstrnd destinaia pentru care a fost alocat prin proceduri bugetare specifice.

1.2. Definirea i evoluia managementului publicManagementul public nu poate fi identificat cu managementul organizaiilor private, tocmai pentru c un ntreg ansamblu de norme, principii i ateptri l difereniaz i i determin o nou misiune. Organizaiile publice i definesc misiuni variate, desprinse direct din exercitarea puterii publice. Anumite funcii sunt finanate prin impozite i taxe, iar relevarea interveniei publice este incontestabil. Unele organizaii publice sunt finanate prin reete proprii ataate serviciilor pe care le presteaz, determinnd un anumit caracter comercial i industrial. Altele urmeaz o desfurare schematizat prin caracterul lor administrativ. Mai mult, anumite intervenii publice nu sunt compatibile cu nsi noiunea de servicii publice i nu sunt considerate, pe drept cuvnt, activiti ale serviciilor publice. Astfel, jurisprudena administrativ distinge n mod subtil serviciile publice de serviciile publice de interes public. n sens general, cu ct interesul public este mai puternic resimit, cele mai multe tehnici de management utilizate se difereniaz de tehnicile de management din domeniul privat i integreaz principii de organizare i funcionare specifice. Interveniile publice finanate prin sistemul de impozitare sunt realizate prin prestaii particulare i originale, n timp ce interveniile publice care dau loc plii unui pre de ctre utilizator pot determina indicatorul care constituie piaa, chiar dac exist numeroase situaii de monopol care altereaz valoarea semnalelor emise. Chiar dac nu prezint o uniformitate n practic, managementul public este specific locului n care este aplicat. Putem caracteriza aceast specificitate de maniera urmtoare: - organizaiile publice se afl sub controlul instituiilor politice. Acest control poate s fie mai mult sau mai puin direct, dar el se exercit n mod clar. Managerii publici trebuie s ia n considerare toate mecanismele sistemului administrativ, care funcioneaz pe baza unei logici politice. Politicul funcioneaz dup o logic proprie. Politica este sensibil opiniei publice i se supune unei nnoiri periodice. Aceasta poate induce comportamente care pot fi ignorate de unii manageri publici. Cu toate acestea

9

problemele eseniale ale societii nu pot fi rezolvate de suprastructura organizrii politice. ntr-un studiu publicat n revista Atlantic Monthly, Peter Drucker, recunoscut profesor american de management scria: dac acest secol (secolul XX) dovedete ceva, acel ceva e inutilitatea politicii. Schimbarea nu s-a produs datorit aciunii politice, fie ea revoluie sau reform, ci datorit forelor sociale i economice ce au acionat n felul lor precum curenii oceanici n adncul mrii agitate de uragan 13 . Aadar managementul public a avut de nfruntat numeroase nenelegeri de-a lungul dezvoltrii sale. Fie c este vorba de confuzia sensului, cea a vechimii sau a cmpului iniial de aplicare, fie c este dificil de identificat cu exactitate care sunt disciplinele fondatoare, ansa managementului public a aprut dintr-o formidabil diaspor tiinific: economiti, manageri, juriti, istorici, sociologi, practicieni sau universitari, reunii pe un teritoriu comun. Lucrrile primilor teoreticieni ai managementului s-au referit adesea la organizaiile publice. Astfel Henry Fayol le numea entreprises having no monetary objectives. Studiile lui Herbert Simon despre decizie s-au bazat nainte de toate pe observaia administraiilor publice. Numeroase proceduri sau vocabule care s-au utilizat sau se mai utilizeaz nc, vin din sectorul public. De exemplu noiunea de cadru, proprie anumitor categorii din administraia francez i gsete originile n lumea militar, unde cadrul era ofierul cu rang n armata roman (el era patronul careului de soldai). Ce altceva este managementul dac nu o filozofie a guvernrii organizaiilor? 14 se ntreab Hatchuel, fcnd referin la lucrrile lui Mitchel Foucault despre guvernamentalitate. Dac ne ntrebm cum s-au realizat transferurile manageriale, din punct de vedere istoric, putem fr discuie s recunoatem cele dou sensuri spre sectorul public i spre cel privat, dar n proporii diferite, variabile dup ri i epoci. Dup cum a susinut B. Bozeman 15 i ceilali participani la Conferina de la Siracuza 16 , managementul public ar avea dou origini principale: Down from Public Policy and Administration (n aval de tiinele politice i administrative publice) i Up from Business (n amonte fa de gestiune). Iniial, n universitile americane s-a acordat n mod tradiional o puternic importan aa numitei activiti Public Administration Schools devenit acum Public Policy Schools. Noiunea de politic public era i este foarte prezent att ca un concept ct i ca activitate. Ea a rmas mult vreme bazat pe analize cantitative sofisticate. La jumtatea anilor aptezeci, a nceput s fie utilizat expresia management public, definindu-se rolul managerilor la cel mai nalt nivel al administraiei. Calculele13 14

Peter F. Drucker, The Age of Social Transformation, n Atlantic Monthly (noiembrie 1994), pag. 55. Hatchuel A., Paradoxurile managementului public, lucrare citat. 15 Bozeman B., Public Management The State of Art, Jossey Bass Publishers, San Francisco, 1993. 16 Conferina Naional Public Management Research Conference, 20-2 septembrie 1991, Syracuza.

10

cantitative de optimizare serveau n faculti studiul politicilor publice, dar nu le permiteau cercettorilor s neleag opiunile i orientrile administraiei americane. De cealalt parte, abordarea Business a managementului public american era centrat pe identificarea i explicarea diferenelor dintre organizaiile publice i cele private. Cercettorii acestei abordri erau interesai de procesele de management strategic al administraiei, elabornd lucrri empirice i conceptuale, bazate pe importante colecte de date cu scopuri de studii statistice. Astfel managementul public a devenit o activitate clar definit: universiti ca Ohio State University sau Harvard University au posturi de profesori de management public, Academy of Management a deschis deja de civa ani o seciune destinat sectorului public, iar multe reviste tiinifice americane public n mod constant articole din domeniu. Dac n S.U.A. managementul public este slab nrdcinat n tradiii, disciplinele sale fondatoare se difereniaz destul de mult de cele identificate n Europa continental. Se constat astfel o slab conexiune cu domeniile juridice i cele sociologice cu care francezii opereaz cel mai mult n acest sens. n Germania, Frana sau Marea Britanie specialitii actuali n managementul serviciilor publice sunt juriti, jurnaliti, economiti sau sociologi, interesai de modalitile de utilizare a regulilor stabilite de dreptul public, de funcionarea organizaiilor publice sau de studierea realitii cotidiene a practicilor publice. Teme variate ale tiinelor economice, cum ar fi finanele publice, optimizarea opiunilor bugetare, rolul statului n organizarea politicilor publice, fixarea preurilor bunurilor publice constituie un context esenial realizat prin contribuia economitilor la stabilirea deciziilor strategice ale organizaiilor publice. n plus, bazele contabilitii naionale, problemele legate de tarifele prestaiilor publice, relev calculele economice utilizate de practicieni ca referine ale contribuiei cercetrii economice i ilustreaz puternica interdependen ce exist ntre tiina economic i cea a managementului serviciilor publice. Considerm c se pot depi multiplele interogaii i ambiguiti privind contribuia disciplinelor fondatoare, acceptndu-se n mod deschis originalitatea cu care anumite elemente au contribuit din plin la legitimitatea managementului public. Managementul public 17 : - studiaz procese i relaii de management ; - se bazeaz pe principii i legiti ; - este determinat i determin: valori economice, politice , sociale, culturale ; - ncearc satisfacerea interesului public; determin creterea nivelului de performan n organizarea i funcionarea instituiilor publice. n acest context se poate meniona urmtoarea definiie a managementului public: ansamblul proceselor i relaiilor de management existente ntre componentele sistemului administrativ, bine structurate, prin care , n regim de putere public, se17

Androniceanu Armenia, Management public, Editura Economic, Bucureti, 2000.

11

aduc la ndeplinire legile/procesele de aciune, i/sau se planific, organizeaz, coordoneaz, gestioneaz i controleaz activiti ce satisfac interesul public.

1.3. Concepia modern de management publicIntroducerea progresiv a noiunii de management public n practica instituiilor publice este susinut de numeroase evoluii de fond: - creterea interveniilor publice, a condus organizaiile din sectorul public cu un interes crescnd, spre domenii diferite de ceea ce relevau anterior responsabilitile lor. Ele s-au confruntat n timp cu exigene noi. Astfel, ieind din domeniul activitilor denumite regale (justiia, poliia, aprarea, afacerile externe), organizaiile publice se implic n activiti economice, se intereseaz de condiiile n care aceste activiti ofer un grad de noutate prin stilul de management abordat, se conduc dup principii de pia i devin susceptibile de a fi administrate. - criticele aduse metodelor tradiionale de management. Nu trebuie s subestimm faptul c factorii care au condus la evoluia metodelor de management public sunt adesea resimii de ctre funcionarii publici la toate nivelurile sistemului administrativ. - evoluiile sociologice care au condus la o anumit difereniere a noiunilor de bun public i serviciu public. Acest fenomen este localizat dezvoltrii interveniilor publice, care prin fora sa specific ataat exercitrii misiunilor regale a pierdut din greutatea sa fa de misiunile egal susceptibile de a fi exercitate de ctre firmele de drept privat. Astfel, introducerea unor modaliti de organizare i funcionare inspirate din sectorul privat n gestiunea instituiilor publice se afl n contradicie cu dreptul acestor instituii, dar aceast evoluie se produce din nsi modul de gestiune al structurilor private. Tehnicile i metodele de management se adapteaz i se modific rapid. Noi funcii se exercit n cadrul ntreprinderilor: marketingul urban i gestiunea social, ordonanarea produciei, asigurarea calitii. Au aprut noiuni noi cum ar fi centrele de profit, trendul fluxurilor financiare, managementul proiectelor, benchmarking-ul. ntreprinderile publice, adesea tradiional centralizate au integrat noiunea de descentralizare. Cu toate acestea ele se integreaz ntr-o structur nou, care se dezvolt adesea haotic i dezechilibrat, aplicnd tehnici de management public. Aceast evoluie se distinge prin identificarea de noi exigene: - cercetarea eficacitii care se msoar prin combinaia calitii serviciului, a eficienei sociale i a eficacitii economice. Organizaiile publice constituie o nou concepie fa de noiunea de eficacitate, reducnd rezultatul de exploatare, susceptibil de a-l transfera n sistemul public. - recunoaterea responsabilitilor individuale i descentralizarea acestora att n exercitarea misiunii funcionarilor publici ct i n gestiunea carierei. Aceast recunoatere nu se poate realiza, ntr-un sistem de management fr a distruge

12

obstacolele ntlnite att din partea persoanelor publice ct i din partea reprezentanilor sindicali. - introducerea i dezvoltarea unei programri multianuale a activitii, actualizat i fundamentat pe principiile de baz ale organizrii bugetare i contabilitii publice. - utilizarea unor proceduri contractuale, necesare ca elemente de susinere ale procesului de descentralizare a responsabilitilor i a exigenelor de recunoatere a responsabilitilor individuale. - introducerea de tehnici moderne de management, cum ar fi: managementul participativ, managementul proiectelor, tehnicile de asigurare a calitii, gestiunea crizei sau marketingul public. Aceste tehnici sunt transpuse n condiii noi, diferite ale mediului public i suport adaptri sau ameliorri importante fa de mediul privat care le-a creat. Se poate concluziona c exigenele enumerate creeaz condiiile dezvoltrii unei noi culturi a organizaiei situate n sectorul public. Exist ns dou categorii distincte de elemente fa de care se face analiza: constrngerile determinate de limitarea mijloacelor i cele care vizeaz calitatea prestaiilor. Acestea determin crearea unui pasaj de trecere de la o logic bazat pe mijloace considerate ca fiind date, existente i inepuizabile, spre o logic a rezultatelor, iar acesta este nc un motiv serios de schimbare a culturii organizaiei din mediul public. Toate aceste principii se regsesc n ceea ce dorim s numim management public. Considerm ns c n realitate exist riscuri numeroase ce trebuie asumate n manifestarea unor exemple concrete de administrare i tocmai de aceea este foarte important s precizm axele directoare ale definirii acestui concept. Managementul public nu se definete prin opoziia fa de regulile tradiionale ale gestiunii publice dei introducerea de noi metode n organizaiile din sectorul public poate crea o adevrat dezordine. Aceasta explic reaciile uneori descurajatoare ale celor care accept s funcioneze ntr-un serviciu public. Managementul este un domeniu important pentru asigurarea excelenei n orice tip de organizaie. Totui, determinarea cu exactitate a aspectelor manageriale care trebuie accentuate i a modului n care organizaiile publice pot lua msuri concrete pentru a asigura o conducere pozitiv n cadrul lor, reprezint astzi sarcini dificile. Aplicarea unor teorii manageriale n organizaiile publice, necesit luarea n considerare a unor precizri, care se pot dovedi utile. Managementul: n timp ce o parte a literaturii ncearc s separe conceptele de management i conducere n scopuri analitice, organizaiile publice sunt interesate i preocupate de utilizarea ambelor concepte. n sensul propriu al conducerii, o mare parte din activitatea ntreprinderilor publice este pur administrativ (de ex. stabilirea bugetului, procesul de achiziii, administrarea personalului, diseminarea informaiei) i

13

n acest context, ele trebuie s aib sisteme i proceduri bine fixate pentru a susine procesele de management. Chiar dac aceste sisteme sunt bine structurate, ele nu asigur utilizarea eficient. Prin procesul de management, ocuparea poziiilor cu responsabiliti administrative semnificative de ctre lideri cu aptitudini, caliti i motivaie pentru munca administrativ este relevant pentru elul de a menine o conducere eficient. Conducerea (vizionar): Ritmul schimbrilor tiinifice i tehnologice este astzi incredibil. Progresul tiinei nu mai poate fi vzut ca un proces de adugri de informaii rezultate din cercetri ale savanilor individuali (dei acestea au nc un impact major). tiina este mpins nainte de organizaii i consorii de organizaii care se mobilizeaz pentru a dezvolta abordri programatice n diferite domenii de cercetare, fiind susinute de o serie de faciliti definite n mod strategic i de personal de cercetare specializat. n timp ce o serie de aciuni pot fi coordonate de cei care se ocup de politic i de finanatorii unor activiti, liderii vizionari trebuie s se implice n stabilirea unui program, cruia s-i dea un anumit coninut, aliniind resursele organizaiei ntr-un mod eficient, care s conduc la progres. n timp ce nevoia de lideri vizionari n administraia public este evident, este mai puin clar modul n care, organizaiile publice care se altur sistemului birocratic guvernamental pot promova sau susine acest tip de conducere n structurile lor. Conducerea bazat pe lideri: Rolul liderului n procesele de management public va fi ntotdeauna unul semnificativ. Conducerea bazat pe lideri, implic mai mult dect a angaja cei mai inteligeni oameni ntr-un anumit domeniu; ea se refer la caliti ale conductorilor grupurilor, cum ar fi buni administratori de proiecte, coordonatori i constructori de echipe, avnd capacitatea de a defini i construi programe funcionale n sectorul public. Astfel, pe lng cerina de a avea cunotine tehnice trebuie avute n vedere abilitile administrative i de lucru cu oamenii, care fac din gestionarea cunotinelor liderilor un bun organizaional. S-a observat adesea c acei angajai cu cele mai bune abiliti tehnice sunt cei crora le lipsesc abilitile administrative i de lucru cu oamenii care le-ar permite s-i fructifice cunotinele tehnice. n msura n care organizaiile publice pot gsi lideri care s combine toate aceste caliti (sau care s compenseze eficient pentru slbiciunile lor), ne putem atepta ca ele s-i creasc eficiena n managementul public. O nelegere n profunzime a practicii curente a conducerii bazate pe lideri va ajuta aceste organizaii s determine dac trebuie s intervin prin lideri, i ce intervenii sunt necesare. Conducerea echipelor: Una din contribuiile recente dominante n literatura managerial se concentreaz pe conducerea echipelor. Cea mai mare parte a tiinei administraiei publice progreseaz astzi prin proiecte. Tot mai mult, aceste proiecte sunt incluse n echipe interdisciplinare i ndeplinite de angajai grupai special pentru

14

proiectul respectiv. Abilitatea managerilor de proiecte (ca i a celorlalte categorii de manageri) de a lucra eficient n acest mediu organizaional vulnerabil i relativ rigid, poate astfel deveni, un atribut esenial al managementului public. Organizaiile publice ar trebui s ia n considerare evaluarea nevoii de abiliti de conducere a echipelor i s aprecieze msura n care aceste abiliti se manifest n practica zilnic. Potrivit unor autori recunoscui n domeniul studierii organizaiilor bazate pe 18 echipe , noii lideri din organizaie trebuie s aib mai curnd o viziune larg dect una restrns, o baz tehnic solid, dar i capacitatea de a nelege oamenii, afacerile, procesul de nvare, tehnologia informaiei i marketingul. Viitorul managementului n organizaiile publice aparine unei conduceri vizionare, bazat pe lideri capabili s conduc proiecte i s antreneze eficient echipe, care s serveasc cetenii i comunitile.

Miller W.i Langdon, M., Fourth Generation R&D: Managing Knowledge, Technology, and Innovation., New York: John Wiley, 1999.

18

15

CAPITOLUL 2 CAPITOLUL 2 SISTEMUL SERVICIILOR PUBLICE SISTEMUL SERVICIILOR PUBLICE

2.1. Conceptul de sistem: caracteristici generaleConceptul de sistem este definit ca un ansamblu de elemente (principii, reguli, fore) dependente ntre ele, care formeaz un ntreg organizat, pune ordine ntr-un domeniu de gndire teoretic, reglementeaz..., face ca o activitate practic s funcioneze potrivit scopului urmrit 19 prin forme diverse de interaciune i interdependen. Astfel, gruparea de persoane, obiecte, operaii, procese etc. organizate dup anumite principii, modele i metode de lucru constituie exemple de sisteme, care se pot organiza ca ntreprinderi (primrii, universiti, societi comerciale), fiine (sisteme vii), obiecte, etc. Un sistem este caracterizat de ndeplinirea simultan a urmtoarelor condiii: a) cuprinde un ansamblu de elemente (entiti) interdependente; b) este delimitat de un domeniu care l difereniaz de mediul exterior; c) este interdependent n raport cu mediul prin intermediul intrrilor dinspre mediu i ale ieirilor ctre mediu; d) funcioneaz n scopul atingerii unor elemente de finalitate, predefinite ca misiuni i obiective, care sunt satisfcute n limitele unor valori sau restricii propuse a fi respectate. Utilitatea noiunii de subsistem este determinat de posibilitatea de a descrie n mod detaliat cum se compune un sistem complex n mai multe componente, punndu-se n eviden funciuni i caracteristici specifice. Economia naional este abordat ca un sistem complex, format dintr-o multitudine de subsisteme a cror finalitate este reprezentat prin eficien, eficacitate, etic etc.,. Aceste subsisteme sunt industria, agricultura, comerul, serviciile, administraia public central i local, tiina, cultura, sportul, ocrotirea sntii i protecia social, etc. Fiecare dintre sisteme economice i sociale, sunt formate att din subsisteme tehnice ct i vii, sunt organizate sub form de ntreprinderi, coli i grdinie, universiti, spitale i au obiective de natur economic sau social. nsuirile comune ale componentelor (subsistemelor) unui sistem, ale cror valori difer de la o unitate la19

Dicionarul explicativ al limbii romne, http://dexonline.ro

16

alta sau de la un grup la altul, indiferent de natura lor poart denumirea de caracteristici. Caracteristicile generale ale sistemului serviciilor publice 20 , sunt: - structura care reflect modul de organizare sistemului, prin descrierea subsistemelor i a relaiilor ce se stabilesc ntre ele. Dei este iniial proiectat la anumii parametri, structura sistemului administraiei publice se modific ori de cte ori, din mediul intern sau extern apar semnale privind redefinirea obiectivelor sau constrngerilor. - eficacitatea arat gradul de satisfacere a finalitii sistemului, calitatea sa de a produce efectele ateptate. Obiectivele economice sau sociale ale sistemului administraiei publice determin o anumit eficacitate prin producerea efectelor ateptate, ntre anumite limite n raport cu valoarea care a fost definit iniial. - eficiena este raportul dintre rezultatele, (realizrile) sistemului i consumul de resurse ocazionat de obinerea acestor rezultate. Atunci cnd rezultatele (efecte) i resursele (cheltuielile) se exprim n valori financiare, se definete eficiena economic a sistemului; - robusteea este proprietatea sistemului de a funciona normal n condiiile prezenei unor perturbaii generate de mediul exterior, n limita unor constrngeri; - ultrafiabilitatea este capacitatea sistemului de a-i menine eficacitatea n condiiile n care o parte din structura sa i pierde funcionalitatea; - adaptabilitatea este proprietatea de a modifica automat funcionalitatea i/sau structura sistemului n vederea meninerii (maximizrii) eficacitii (eficienei) n condiiile unui mediu variabil (turbulent). De regul, sistemul administraiei publice se comport ca fiind unul adaptabil; - conectivitatea este o caracteristic a sistemului care presupune anumite legturi cu alte sisteme i explic faptul c cel puin o ieire a unui sistem poate fi utilizat ca intrare a altui sistem, prin fluxurile de informaii transmise. Legturile care se dezvolt ntre un sistem i mediu prin canale de comunicaie, determin o diversitate de relaii care implic componentele sistemului propriu-zis; - interoperativitatea este definit ca fiind acea proprietate de funcionalitate a mai multor sisteme ce sunt interconectate s funcioneze mpreun; - capacitatea de a se autoinstrui este proprietatea sistemului de a acumula experien i de a o utiliza pentru creterea eficienei i/sau eficacitii sale; - sinergia este acea capacitate a elementelor (subsistemelor) unui sistem de a se interconecta i asocia pentru a produce mai mult mpreun dect separat, ndeplinind aceeai funciune. Sinergia poate fi realizat n condiiile n care obiectivele sistemelor sunt compatibile i exist posibilitatea utilizrii unor resurse n comun.

20

Ion Plumb, Armenia Androniceanu, Managementul serviciilor publice, Bucureti, ASE, 2000.

17

2.2. Noiunea de servicii: definire, caracteristici, clasificri2.2.1. Definirea noiunii de servicii n literatura economicnc de la nceputurile tiinei economice moderne i, n anumite privine, chiar de-a lungul timpului, natura activitilor economice cunoscute sub denumirea generic de servicii, distincia lor fa de bunurile materiale, precum i problema evalurii lor n raport cu producia total n cadrul unei economii sunt aspecte care au fost deseori supuse dezbaterilor. Cu toate acestea, pn n prezent, nu exist o definiie universal acceptat a serviciilor. Avnd n vedere acest fapt, observaia lui G. J. Stigler din anul 1956 c: nu exist un consens autorizat nici n privina granielor i nici n privina clasificrii ramurilor de servicii 21 este adevrat i n zilele noastre. n anii `60, Asociaia American de Marketing definea serviciile ca activiti, beneficii sau utiliti, care sunt oferite pe pia sau prestate n asociere cu vnzarea unui bun material. Bessom R. M. i Jackson D. W, privind din punctul de vedere al consumatorului, defineau serviciile ca activiti care se finalizeaz prin obinerea unui beneficiu sau a unei utiliti, activiti pe care nu poate sau nu dorete s le presteze el nsui 22 . Peter Hill 23 propune n 1977 o definiie mai complex conform creia serviciul reprezint transformarea condiiei unui individ sau a unui bun aparinnd unui agent economic oarecare, rezultat din activitatea altui agent economic la cererea sau cu acordul primului agent. Aceast abordare face distincia dintre serviciu ca proces i serviciu ca rezultat. J.Gershuny i I.Miles 24 consider c termenul de servicii poate fi utilizat n patru modaliti diferite: industria serviciilor, cu referire la ntreprinderile cu activitate intangibil sau nestocabil; produse tip servicii, nsemnnd rezultatul obinut de industria serviciilor i de alte sectoare economice; servicii ocupaie, viznd sarcinile, felul muncii lucrtorilor din domeniul serviciilor;Stigler, G. J. Frend in Employment in the Service Industries, 1956, apud, Ghibuiu Agnes, Serviciile i dezvoltarea de la prejudeci la noi orizonturi, Ed. Expert, Bucureti, 2000. 22 Bessom, R. M. i Jackson, D. W. Service Retailing A strategic Marketing Approch. Journal of Retailing, nr. 8, 1975, apud, Petrescu Marius, Managementul marketingului serviciilor editorialtipografice, Ed. Tehnic, Bucureti, 1999, p. 116. 23 Hill, Peter, On Goods and Services, The Review of Income and Wealth, nr. 4, apud, Petrescu Marius, op. cit. 24 Gershuny, J. i Miles, I. Serial Innovation and division of labor, Oxford University Press, Oxford, 1983, apud, Petrescu Marius, Op. Cit., p. 17.21

18

servicii funcie, ca activiti din interiorul economiei primare sau n afara acesteia. J. Nusbaumer definete serviciile n lucrarea Les services, nouvelle donne de leconomie ca activiti utile, destinate satisfacerii unei nevoi sociale. Philip Kotler definete serviciul 25 ca fiind o activitate sau un avantaj, n esen intangibil pe care o parte l poate oferi altei pri i care nu are drept rezultat transferul proprietii asupra vreunui lucru. Producerea sa poate fi sau nu legat de un bun material.

2.2.2. Caracteristicile serviciilorServiciile mbrac o serie de trsturi caracteristice care decurg din specificul muncii desfurate n aceast sfer, trsturi ce permit identificarea lor i care constituie criterii de delimitare n raport cu celelalte componente ale activitii economice i sociale. Aceste trsturi nu se regsesc n totalitatea lor la fiecare tip de serviciu, excepiile neafectnd abordarea lor unitar. Imaterialitatea i /sau intangibilitatea (unii autori le trateaz separat 26 ). invizibile, de aici i expresia comer invizibil. Nestocabilitatea sau perisabilitatea. Inseparabilitatea sau simultaneitatea produciei i consumului (indivizibilitatea). Serviciile se produc i se consum, de obicei, simultan. Eterogenitatea sau variabilitatea se refer att la ansamblul serviciilor, ct i la fiecare serviciu n parte, ca variaie dependent de specificul prestatorului, modul de implicare i participare a utilizatorului, condiii de mediu, etc. Ali autori, enumer pe lng aceste caracteristici, i altele cum ar fi: - dubla calitate a clienilor. n servicii, clienii se constituie adesea att ntr-o materie prim tratat, ct i n produsul final, consumatorul fiind parte n procesul de producie; - imposibilitatea protejrii prin patente. Serviciile nu pot fi protejate prin patente, copierea lor este foarte uoar, diferenierea fcndu-se doar pe baza imaginii de marc; - netransmiterea dreptului de proprietate. Clientul obine o serie de faciliti sau are acces la o activitate sau o baz material, dar nu obine un drept de proprietate asupra acestora; - dificultatea evalurii preului de vnzare. Eterogenitatea serviciilor face dificil stabilirea preului acestora 27 ;

Kotler, Philip, Managementul marketingului, Ed. Teora, Bucureti, 2000, p. 576. Chiu, Ioana-Bianca, Brtucu, Gabriel, Ispas, Ana, Op. Cit., p. 10-11 27 Gafencu Zai Adriana, Introducere n marketingul serviciilor, Ed. Universitii Al. I. Cuza, Iai, 1996, p. 7-8 i Ioncic Maria, Op. Cit, p. 1726

25

19

- serviciile nu pot fi msurate n uniti fizice sau numrate precum bunurile materiale; - imposibilitatea mecanizrii i automatizrii tuturor operaiunilor; - ponderea mare a personalului n raport cu dotrile materiale; fa de factorul capital, factorul munc se afl n proporii mai mari n servicii dect n industrie 28 . 2.2.3. Tipuri de servicii clasificarea serviciilor Sectorul serviciilor este constituit, dup cum s-a putut vedea n capitolele anterioare, dintr-o mare varietate de activiti. Coninutul foarte diferit al acestora precum i faptul c se regsesc n toate sectoarele vieii economico-sociale, face imposibil tratarea lor global. Apare astfel ca deosebit de necesar structurarea serviciilor n categorii omogene, cu trsturi comune. Tot mai muli autori i organisme internaionale aduc n discuie sistemele de clasificare a serviciilor i armonizarea lor, cerin argumentat i de numrul mare de clasificri existente n unele ri (de exemplu n Frana 27, n S.U.A.-17). Principalele clasificri ntlnite n literatura de specialitate, grupate n mod cronologic dup criteriile avute n vedere de autori 29 , se prezint astfel: Clasificarea serviciilor n funcie de coninutul, natura i caracteristicile lor este ntlnit la urmtorii autori: Robert C. Judd (1964) - serviciile de nchiriere a unor bunuri materiale; - serviciile care presupun adugarea de valoare unui bun material; - serviciile care nu sunt incorporate ntr-un bun material. John M. Rathmell (1974) - tipul vnztorului; - tipul cumprtorului; - obiectele cumprrii; - obiectele utilizrii; - frecvena de cumprare. Christian Gronroos (1979) - natura serviciilor - servicii profesionale; - alte servicii; - natura cumprtorului - indivizi (persoane individuale); - organizaii.28 29

Jivan Alexandru, Op. Cit, p. 56-60 Iuliana Cetin, Marketingul competitiv n sectorul serviciilor, Editura Teora, Bucureti, 2001.

20

Clasificarea serviciilor n funcie de gradul de utilizare a echipamentelor i personalului R. E. Thomas Dan (1978) - servicii care au la baz utilizarea echipamentelor (utilaje, maini): - automate; - mnuite de personal necalificat; - conduse de personal calificat. - servicii care au la baz utilizarea personalului - necalificat; - calificat; - specializat. - Clasificarea serviciilor n funcie de gradul de participare a consumatorului la realizarea prestaiei Richard Chase (1978) - clasificare dup gradul n care prestarea unui serviciu presupune implicarea consumatorului - relaie puternic prestator-consumator; - relaie slab prestator-consumator. Roger W. Schmenner (1986) - clasificare dup gradul de interaciune prestator-consumator i posibilitatea de personalizare a serviciului: - sczut; - ridicat. - gradul de calificare a personalului prestator: - sczut; - ridicat. Vandermerwe i Chadwick (1989) - clasificare dup gradul de interaciune prestator-consumator: - sczut - ridicat - clasificare dup aspectul material al serviciilor: - servicii pure - servicii care se livreaz (asociate) cu un bun material - servicii ncorporate ntr-un bun material

21

Clasificarea multicriterial a serviciilor ia n considerare mai multe criterii, constituind o sintez a stadiului atins n abordarea acestei probleme i este propus de Philip Kotler (1986). n viziunea acestui autor, organizaiile pot presta: - grupa A. a) servicii bazate pe utilizarea personalului i b) servicii bazate pe folosirea echipamentelor; sau - grupa B. a) servicii care necesit prezena consumatorului n timpul prestrii serviciului i b) servicii care nu presupun implicarea consumatorului - grupa C. a) servicii care se adreseaz nevoilor personale i b) servicii care se adreseaz nevoilor sociale (comune) - grupa D. a) servicii care urmresc obinerea unui profit i b) servicii non-profit Christopher H. Lovelock propune o clasificare care are la baz 5 criterii definitorii pentru servicii (1983): - natura activitii; - tipul relaiei care se stabilete ntre ntreprinderea prestatoare de servicii i consumatori; gradul de personalizare a prestrii serviciului; posibilitatea de sincronizare a cererii cu oferta de servicii; modul de livrare a serviciului. Natura activitii din sectorul serviciilor este analizat avnd n vedere categoria de beneficiari ai activitii prestate i msura n care aceast activitate este sau nu tangibil.o Activiti tangibile

-

- Beneficiari persoane (servicii destinate corpului) - Servicii medicale - Transport de persoane - Servicii de cosmetic-coafor - Restaurante - Beneficiari lucruri (bunuri i posesiuni fizice) - Transport de mrfuri - Servicii de reparaii i ntreinere - Servicii de curtorie - Servicii de paz o Activiti intangibile - Beneficiari persoane (servicii destinate spiritului) - nvmnt - Servicii de informaii - Teatre - Muzee

22

- Beneficiari lucruri (posesiuni intangibile) - Servicii bancare - Servicii juridice - Servicii de contabilitate - Servicii de asigurri - Tipul relaiei care se stabilete ntre firma prestatoare i consumator este analizat n corelaie cu perioada n care se desfoar prestarea serviciului (continu/discontinu) A. Prestare pe o perioad mai ndelungat a serviciului (continu) Relaii apropiate, ferme: o Servicii de asigurri o Servicii de telefonie o Servicii de nvmnt o Servicii bancare Relaii superficiale: o Servicii de radio-televiziune o Servicii de paz o Servicii de furnizare a electricitii B. Prestare sporadic (discontinu) Relaii apropiate o servicii telefonice internaionale o abonamente la teatru o reparaii n garanie Relaii superficiale o servicii de nchiriere o servicii potale o restaurante Gradul de personalizare a serviciilor i msura n care relaia prestatorconsumator poate influena prestarea serviciilor. influena puternic a relaiei prestator-consumator asupra prestrii serviciului: - gradul ridicat de personalizare a prestrii serviciului servicii medicale servicii juridice servicii de arhitectur servicii de coafur-cosmetic - grad sczut de personalizare: servicii de nvmnt influen slab a relaiei prestator-consumator:

23

- grad ridicat de personalizare servicii bancare servicii hoteliere - grad sczut de personalizare o servicii de transport o servicii de difuzare a filmelor, teatre ambulante o servicii de reparaii Posibilitile de sincronizare a cererii cu oferta de servicii (gradul de control a ofertei i fluctuaia cererii) o cererea poate fi satisfcut fr ntrzieri majore a.1. grad ridicat de fluctuaie a cererii n timp electricitate gaz metan servicii de telefonie servicii de paz a.2. grad sczut de fluctuaie a cererii n timp servicii de asigurri servicii juridice servicii bancare servicii de curtorie o cererea este de regul mai mare i depete capacitatea ntreprinderii: b.1. grad ridicat de fluctuaie a cererii servicii de contabilitate servicii de transport de persoane servicii hoteliere b.2. grad sczut de fluctuaie a cererii servicii similare punctului a.2., dar care au o capacitate insuficient pentru asigurarea unui de baz al volumului afacerilor firmei - Distribuia serviciilor i specificul firmei de servicii cnd consumatorul se deplaseaz la sediul firmei (locul prestaiei) un singur loc de prestare a serviciilor o teatru o servicii de cosmetic-coafor mai multe locuri de prestare transport n comun restaurante, uniti de alimentaie public cnd prestatorul se deplaseaz la consumator o un singur loc de prestare

24

servicii de deratizare servicii de ngrijire a copiilor servicii de reparaii la domiciliu o mai multe locuri de prestare - servicii potale cnd prestarea de servicii se face la distan o un singur loc de prestare sistemul crilor de credit T.V. local o mai multe locuri de prestare: T.V. naional Servicii de telefonie - Caracteristicile prestaiei sunt determinate de calitatea echipamentelor i a personalului de contact. a. - grad nalt de influen a personalului : 1.- grad nalt de influen a echipamentelor o stomatologie o servicii bancare (bnci tradiionale) o transport aerian de pasageri 2.- grad sczut de influen a echipamentelor: o educaie o consultan managerial b) grad sczut de influen a personalului 1.- grad nalt de influen a echipamentelor o transport subteran o bnci informatizate 2. grad sczut de influen a echipamentelor - telefonie Alte criterii de clasificare a serviciilor: - dup momentul apariiei n sfera vieii economice: - servicii tradiionale sau vechi - servicii moderne sau noi (consultan, etc.) dup natura nevoilor satisfcute - servicii private (pentru consum individual) - servicii publice dup natura prestatorilor (forma de proprietate i modul de organizare) - servicii private (companii aeriene)

25

servicii publice (tribunale, spitale, coli, pot) servicii constituite n organisme de ajutor i asisten (biserici, muzee) dup funciile economice ndeplinite o servicii de distribuie (transport, comer cu amnuntul) o servicii de producie (publicitate, cercetare-dezvoltare) o servicii sociale (sntate, educaie, pot) o servicii personale (casnice, hoteluri i restaurante) - dup aportul diferitelor servicii la crearea venitului naional - servicii productive - servicii neproductive dup natura produsului obinut i modul n care particip la realizarea produciei materiale a societii - servicii materiale care vizeaz direct producia material: transportul, distribuia, repararea i ntreinerea echipamentelor industriale i casnice - servicii nemateriale care contribuie la satisfacerea unor nevoi spirituale sau a unor nevoi sociale, colective dup sursele de procurare (natura relaiilor de pia) - servicii marf (market) - procurate prin acte de vnzare-cumprare - servicii ne-marf (non-market) - ocolesc piaa - serviciile publice Aceast clasificare nu este acceptat n SUA., unde este preferat cea care mparte serviciile n: servicii profit i servicii non-profit. n ultimii ani s-au depus eforturi n vederea armonizrii clasificrilor, att de ctre specialiti, firme interesate ct i de ctre organisme internaionale, cum ar fi cele aflate sub egida ONU sau a Consiliului Uniunii Europene. Dintre cele mai importante clasificri internaionale se pot aminti: a) Clasificarea Schimburilor Invizibile (CSI) clasificare specializat pentru servicii. b) Clasificarea Central pe Produs (CCP) elaborat sub egida ONU cuprinde i bunuri i servicii i are ca scop analiza dimensiunilor i structurii produciei. Aceast clasificare, revizuit, a fost utilizat ca referin pentru identificarea serviciilor n cadrul negocierilor Rundei Uruguay fiind realizat pe 12 categorii distincte de servicii. c) Clasificarea Central pe Produs a Comunitii Europene (CCPCOM) similar CCP, dar aplicat la nivelul Uniunii Europene. d) Clasificarea Bunurilor i Serviciilor Gospodriilor (CBSG) sub egida ONU. e) Clasificarea Internaional Tip pe Industrii (CITI) a activitilor economice. f) Nomenclatorul Activitilor din Comunitatea European (NACE). g) Clasificarea Ramurilor Economiei Naionale (CREN). Avnd n vedere multitudinea clasificrilor privind serviciile este necesar elaborarea unui sistem de clasificare mai riguros, suficient de detaliat pentru a cuprinde

-

26

un numr ct mai mare de activiti; elastic flexibil, capabil s integreze noile servicii aprute i s reflecte mutaiile intervenite n procesele social-economice; compatibil care s realizeze armonizarea ntre gruprile naionale i internaionale; operaional care s permit standardizarea activitilor i s satisfac nevoi de eviden i conducere cu ajutorul tehnicilor de calcul 30 .

2.3. Serviciile publice i managementul public2.3.1. Serviciul public: definire, caracteristici, clasificareProblematica definirii serviciilor publice este considerat astzi extrem de complex. Noiunea de serviciul public este acceptat att n sens organic (organism de conducere, persoan juridic public sau privat) ct i n sens material-funcional (ca activitate desfurat de organismul sau persoana care presteaz o activitate de servicii). Statul, judeul i comuna au luat fiin pentru a asigura membrilor societii aprarea teritoriului, a vieii i bunurilor persoanelor fizice care alctuiesc populaia acestuia, precum i pentru satisfacerea nevoilor de instruire, educaie, cultur i sntate a populaiei ... 31 . n acest scop, statul, judeul, oraul, comuna nfiineaz o serie de structuri i organisme care au misiunea de a pune n aplicare servicii prestate n favoarea populaiei i a colectivitilor administrativ-teritoriale. Astfel, pentru a adopta norme juridice, care s reglementeze raporturile dintre membrii societii, statul a creat serviciul public de legiferare, ca activitate prestat n Romnia de Camera Deputailor i Senat. De asemenea pentru a soluiona cu putere de adevr legalconflictele juridice dintre membrii societii sau pentru a-i sanciona pe cei care ncalc legile i normele de convieuire social, a fost creat serviciul public judiciar format din ansamblul structurilor judectoreti, ministerul public tribunalele, curile de apel, etc. Serviciile publice administrative, se refer la activiti orientate spre realizarea atribuiilor statului n domeniul executrii legilor, a hotrrilor judectoreti, asigurarea ordinii publice, paza granielor i securitatea statului, satisfacerea intereselor de instruire, cultur, sntate a populaiei, etc. Att definirea ct i caracteristicile serviciilor publice comport o relevan aparte. Termenul de serviciu public poate fi utilizat att pentru a desemna aspectul structural, de entitate, organism social, ct i pentru a denumi aspectul funcional, de activitate desfurat de acest organism 32 .

Ioncic, Maria, Op. Cit., p. 93 Prisacaru Valentin, Tratat de drept administrativ romn, partea general, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1993, p.119. 32 Antonie, Iorgovan, Drept administrativ. Tratat elementar, Bucureti, 1994; Alexandru, Negoi, Drept administrativ, Bucureti, Editura Sylvi, 1996; I., Alexandru, Structuri, mecanisme i instituii administrative, Bucureti, 1996.31

30

27

n opinia unor autori 33 se pot identifica trei perioade distincte de definire a acestui concept: Definiia clasic, conturat la nceputul sec. XX, prezint serviciul public ca acea activitate de interes general prestat numai de o persoan public. Definirea serviciului public s-a fcut dup natura juridic a organismului care l presteaz i care trebuie s fie persoan public, adic statul, colectivitate local sau alt instituie public. Definiia interbelic, aprut n contextul dezvoltrii economice spectaculoase a societii care impunea servicii publice variate, flexibile i operative. Statul nu mai putea s fac fa cerinelor sociale i a ncredinat unele servicii publice unor persoane private. Astfel, serviciul public era considerat o activitate de interes general, prestat de o persoan public sau de o persoan privat avnd prerogativele puterii publice sub controlul administraiei. Definiia actual, s-a conturat n anii 1980 ca urmare a evoluiei democraiei, recunoscndu-se c unele servicii publice desfurate de persoane private nu trebuie s se bucure neaprat de prerogativele puterii publice. Pentru identificarea unui serviciu public trebuie avute n vedere 3 elemente: 1. Elementul material: serviciul public este, n primul rnd, o activitate de interes general; el nu mai este privit ca un organism public ci, mai ales, ca o activitate care rspunde unui obiectiv de interes general i care poate fi asigurat i de ctre o persoan privat. 2. Elementul voluntarist (intenia puterilor publice). Nu va exista un serviciu public dect dac puterile publice i-au manifestat intenia de a-i asuma o activitate de interes general. 3. Elementul formal. Regulile ce se aplic activitilor de servicii publice provin din acel regim juridic cruia i este supus activitatea de interes general n cauz (regim juridic de drept administrativ n cazul prestatorului persoan fizic). Termenul de serviciu public este utilizat att n sens organizatoric, de organism social, ct i n sens funcional, de activitate desfurat de acest organism. Serviciul public poate fi definit 34 ca un ansamblu de activiti organizate i autorizate de administraia public pentru a satisface nevoi sociale n interes public. Ali autori 35 definesc serviciul public ca fiind acea organizaie de stat sau a colectivitilor locale, nfiinat de autoritile competente cu scopul de a asigura

33 34

Plumb, I., - (coordonator) Managementul serviciilor publice, Editura A.S.E., Bucureti, 2000 Androniceanu, Armenia, Management public, Ed. Economic, 1999, p. 53 35 Alexandru, Ioan, Matei, Lucia, Op. Cit., p. 38-39

28

satisfacerea unor cerine ale membrilor societii, n regim de drept administrativ sau civil, n procesul de executare a legii. Autorii lucrrilor de drept administrativ, consider serviciul public un organism administrativ creat de Stat, jude sau comun, cu o competen i puteri determinante, cu mijloace financiare procurate din patrimoniul general al administraiei creatoare, pus la dispoziia publicului pentru a satisface n mod regulat i continuu o nevoie cu caracter general, a crei iniiativ privat nu ar putea s-i dea dect o satisfacie incomplet i intermitent. O alt noiune care apare n contextul serviciilor publice este: ntreprinderea public, component a sectorului public, furnizeaz servicii publice sau de utilitatea public. ntreprinderea public este definit ca organizaie n proprietatea statului (n totalitate sau parial), controlat de Guvern i care desfoar activiti ca o ntreprindere economic. Serviciile furnizate de acestea sunt: electricitate, furnizarea apei, canalizarea, transportul feroviar, aerian, maritim, public urban, telecomunicaiile, furnizarea de gaze, etc. Principalele caracteristici ale serviciului public sunt: 36 Satisface o nevoie social; Se afl n raport juridic permanent cu administraia public care l-a nfiinat i care l conduce; Furnizeaz bunuri i/sau servicii care satisfac interesele unui grup sau ale societii Este expus unui regim juridic, reglementat de principii de drept public care l difereniaz de acelea ale ntreprinderilor particulare; Se creeaz sau se desfiineaz n urma unei decizii administrative de management Se realizeaz prin stabilimente publice. Doctrina economic prezint drept caracteristici ale serviciilor: intangibilitatea, inseparabilitatea, variabilitatea,perisabilitatea (prezentate n subcapitolul anterior). Clasificarea serviciilor publice se poate face dup urmtoarele criterii: 1. dup criteriul juridic a. servicii publice administrative; b. servicii publice industriale i comerciale 2. dup modul de cooperare la satisfacerea interesului public a. servicii publice la realizarea crora nu sunt implicate persoane din rndul clienilor (ex. universitile, spitalele)

36

Androniceanu, Armenia, Op.Cit.

29

b. servicii publice la realizarea crora particip indirect i alte persoane. n acest caz clientul este utilizator i nu beneficiar (ex. : ntreinerea reelei de drumuri) c. servicii publice la realizarea crora sunt implicate persoane din rndul cetenilor i destinate ntregii colectiviti umane, fr ca indivizii s cunoasc, n mod individual, rezultatul (ex.: aprarea naional) 3. dup nivelul la care se realizeaz: a. servicii publice naionale care intereseaz ansamblul colectivitii. b. servicii publice locale organizate la nivel de judee, comune, etc. 4. dup forma de proprietate a. servicii publice monopolizate, oferite doar de instituii administrative care dein i monopolul aspra activitilor respective b. servicii publice realizate de ageni economici publici i/sau privai Unii autori menioneaz i alte criterii: Dup modul n care se realizeaz interesul general: a. servicii publice al cror scop este satisfacerea direct i individual a cetenilor; b. servicii publice care ofer avantaje particularilor n mod indirect; c. servicii publice destinate colectivitii n ansamblu. Dup importana social: a. servicii publice vitale (alimentarea cu ap, canalizare, etc.) b. servicii publice facultative (amenajarea parcurilor i locurilor de distracie, etc.) n societatea contemporan serviciile publice se pot identifica sub diverse modaliti i forme de organizare, urmrind: - modul de manifestare a interesului public general care va fi satisfcut (la nivel naional, regional, local); - obiectul prestaiilor publice oferite cetenilor n corelaie cu sfera de activitate n care acestea se manifest i modul propriu-zis de organizare; - regimul juridic cruia i se supun, serviciile publice fiind organizate att sub forma unor autoriti administrative de sine stttoare (regim juridic administrativ) ct i ca organizaii distincte - iniiative particulare, activiti concesionate, parteneriate, organizaii nonguvernamentale, (regim juridic mixt). Clasificarea serviciilor publice se ntemeiaz pe o serie de aspecte care trebuie luate n considerare: - n activitatea tuturor componentelor sistemului administraiei publice, a instituiilor publice i a regiilor autonome se urmrete atingerea unui obiectiv comun, acela de satisfacere a interesului public general.

30

- componentele sistemului administraiei publice presteaz activiti care se caracterizeaz prin adoptarea sau emiterea de acte administrative; astfel activitatea instituiilor publice este mai mult o activitate intelectual, iar cea a regiilor autonome este preponderent economic; - componentele sistemului administraiei publice i asigur mijloacele financiare necesare desfurrii activitii de prestaii publice cu preponderen de la bugetul statului; regiile autonome de interes public i asigur mijloacele bneti, n mare parte, din veniturile obinute din activitatea proprie; - componentele sistemului administraiei publice i instituiile publice ofer, de regul, prestaii publice n mod gratuit; regiile autonome asigur utiliti publice tuturor utilizatorilor, contracost.

31

CAPITOLUL 3 CAPITOLUL 3 STRUCTURA ORGANIZATORIC I RELAIILE STRUCTURA ORGANIZATORIC I RELAIILE ADMINISTRAIEI DINTRE ORGANIZAIILE ADMINISTRAIEI DINTRE ORGANIZAIILE PUBLICE PUBLICE

3.1. Structura organizatoric: definiie i elemente componenteStructura organizatoric a unei organizaii publice locale reprezint ansamblul persoanelor i compartimentelor funcionale, modul lor de constituire, precum i relaiile care se stabilesc ntre ele n scopul atingerii obiectivelor definite. Obiectivele sistemului administraiei publice local sau central pot fi atinse numai ntr-un cadru coerent de decizie administrativ i politic. Aceasta presupune crearea unui sistem de interconectare a tuturor activitilor de diferite tipuri i identificarea unei ierarhizri a atribuiilor stabilite pentru persoanele aflate la locurile de munc din administraie. Acest lucru devine evident avnd n vedere c scopul administraiei publice locale este orientat spre a oferi o diversitate de servicii cetenilor, adresndu-li-se acestora n calitate de utilizatori. Structurarea activitilor este necesar pentru a orienta munca individual, creativitatea, experiena i priceperea funcionarilor publici ctre obiectivele administraiei locale. Structura organizatoric a unei organizaii publice este descris de urmtoarele componente: - compartimentele, rolul acestora ca expresie a diviziunii muncii n cadrul administraiei locale i gruparea lor prin subordonarea acestora fa de conducere; - stabilirea autoritii i a responsabilitilor angajailor; - relaiile ce se stabilesc ntre compartimentele organizaiilor publice, felul i natura acestora. Dei n sistemul administraiei publice exist o diversitate a condiiilor concrete de desfurare a activitii, n organizarea structural se pot identifica elemente comune tuturor structurilor organizatorice: - postul de munc - reprezint cea mai simpl subdiviziune organizatoric i se definete ca ansamblul obiectivelor, sarcinilor, competenelor i responsabilitilor care revin spre exercitare unui angajat. Posturile pot fi manageriale (de conducere) i de execuie.

32

- funcia reprezint totalitatea posturilor care prezint aceleai caracteristici principale; - norma de conducere (ponderea ierarhic) reprezint numrul de angajai care pot fi condui n mod nemijlocit de un manager; - compartimentul de munc - reprezint gruparea angajailor dispui pe acelai nivel ierarhic, care efectueaz permanent anumite atribuii i sunt subordonai unei autoriti unice; n sistemul de management al administraiei publice compartimentele sunt formate din birouri i servicii. Biroul este un compartiment elementar care se organizeaz pentru ndeplinirea unor lucrri sau activiti omogene din punct de vedere al naturii lor i care necesit o activitate distinct. Birourile pot fi organizate distinct, independente sau n cadrul unor servicii. Serviciul poate fi un compartiment elementar atunci cnd grupeaz activiti omogene sau complementare care necesit o conducere unitar; volumul de munc necesit cel puin 15 posturi; atunci cnd are n componen mai multe birouri, serviciul sau compartimentul poate fi organizat ca divizie, direcie, etc. - nivelurile ierarhice reprezint poziiile succesive pe care le au fa de managementul superior, managerii compartimentelor situate la aceeai distan ierarhic fa de aceasta; - relaiile (raporturile) dintre nivelurile ierarhice - se stabilesc ntre diferite posturi i compartimente ale structurii organizatorice i asigur funcionalitatea unitar a ntregii organizaii. Relaiile dintre nivelurile ierarhice sunt cele mai vizibile elemente ale structurii organizatorice i explic procesele de comunicare dintre compartimentele de munc. Dac comunicarea informaiilor este reglementat juridic, relaiile sunt formale (reglementate) i permit dezvoltarea unui sistem formal. n administraia public exist i multiple legturi nereglementate care formeaz structura informal a organizaiei. Cele mai importante relaii structurale care se pot identifica n administraia 37 public sunt: - relaii ierarhice - care se stabilesc ntre ocupanii posturilor de management i cei ai posturilor de execuie sau de management situate pe un nivel ierarhic inferior; - relaii funcionale - care se stabilesc ntre dou compartimente de munc, dintre care unul are asupra celuilalt autoritate funcional, concretizat prin transmiterea de regulamente, indicaii, proceduri, prescripii etc.; - relaii de stat major - care apar atunci cnd unor persoane sau grupuri, li se deleag de ctre managementul superior sarcina soluionrii de probleme care afecteaz obiectivele unuia sau mai multor compartimente;37

Plumb, I., - (coordonator) Managementul serviciilor publice, Editura A.S.E., Bucureti, 2000.

33

- relaii de cooperare - care se stabilesc ntre/posturi) situate pe acelai nivel ierarhic, dar care aparin unor compartimente diferite; - relaii de control - care se stabilesc ntre compartimente sau angajai investii cu autoritate de control i celelalte compartimente de munc; - relaii de reprezentare - care se stabilesc ntre managementul superior al organizaiei publice i reprezentani ai salariailor. Structura organizatoric a oricrei organizaii publice este reprezentat cu ajutorul organigramei. Acest instrument de management ofer o imagine relativ simpl a structurii organizatorice i se bazeaz pe manifestarea relaiilor ierarhice, exprimnd subordonarea compartimentelor, numrul de niveluri ierarhice, locul i rolul fiecrui compartiment n cadrul structurii. Un alt instrument care ofer o imagine a modului n care se exercit organizarea activitilor n structura organizatoric adoptat de o organizaie public este Regulamentul de ordine intern. n Anexa nr. 1. este prezentat un extras din regulamentul de organizare intern al unei primrii de sector al Municipiului Bucureti.

3.2. Sistemul de relaii din administraia publicServiciile publice s-au dezvoltat i extins mod continuu, fapt ce a determinat pentru ntreg sistemul administraiei publice creterea complexitii tuturor raporturilor de interdependen dintre componentele acestuia. n raport cu modul n care se definesc criteriile de stabilire ale treburilor publice din sistemul administraiei centrale i locale, se disting n mod corespunztor pentru tipuri de servicii, urmtoarele tipuri de relaii 38 : a) Relaii de autoritate, dezvoltate ca: relaii ierarhice, determinate de structura ierarhic i relaii funcionale, care, se realizeaz de regul, n sprijinul celor dinti i sunt determinate de structura organizatoric dup competena specific. b) Relaii de cooperare, care sunt formalizate (obligatorii prin acte normative) sau neformalizate (facultative). c) Relaii de reprezentare, care iau natere n raport cu elementele exterioare autoritilor administraiei publice, d) Relaii de control, determinate de aciunea de delegare (nu este inclus aici controlul ca o consecin a subordonrii ierarhice sau funcionale). e) Relaii de prestri servicii (cu pondere n raporturile cu cetenii). n raport cu responsabilitile pe care le determin aceste tipuri de relaii, sunt posibil de sesizat i diferenieri ale tipurilor de responsabiliti. De exemplu, relaiile ierarhice care au la baz o autoritate direct, determin o responsabilitate general,38

Plumb, I., - (coordonator) Managementul serviciilor publice, Op.cit.

34

total, iar relaiile funcionale care au la baz o autoritate indirect, determin potrivit competenei specifice, o responsabilitate specific, specializat. ntre administraie i mediul politic se construiete un sistem important de relaii n care sunt implicate serviciile prestate, ns acesta nu afecteaz procesul de respectare a Constituiei i a celorlalte legi, ci determin o convergen a opiunilor i deciziilor politice. 1. Relaiile dintre autoritatea central a administraiei publice i celelalte autoriti ale administraiei publice 39 Aceste relaii sunt variate, complexe i se refer la multiple variante de grupare n raport cu componentele sistemului administraiei publice: a) Relaiile dintre autoritatea central a administraiei publice i ministere sau alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale - raporturi determinate de procesul de subordonare orizontal dintre Guvern, ca autoritate central i ministere sau alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale. Guvernul, conform unui program de guvernare, acceptat de Parlament, procedeaz la realizarea politicii interne i externe a rii i exercit activitatea de management general a administraiei publice. Ministerele i organele de specialitate ale administraiei publice centrale, determin aplicarea practic a acestor msuri, n funcie de structura sa de organizare n ramura sau domeniul de activitate specific. Guvernul pe de o parte i ministerele i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, pe de alt parte, acioneaz pe acelai teritoriu, aa nct are competena de a controla activitatea ministerelor i celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice i de a emite acte juridice obligatorii pentru acestea. b) Relaiile dintre organismul central al administraiei publice i autoritile locale ale administraiei publice cu competen general - consilii locale i primari - sunt tot relaii de autoritate ierarhice, generate de competena general pe care o are Guvernul de a conduce ntreaga administraie public la nivel naional. Expresia acestui tip de relaii este dreptul de control al legalitii pe care l are Prefectul, ca reprezentant al Guvernului n teritoriu, precum i dreptul Guvernului de a emite acte juridice obligatorii pentru aceste autoriti locale. Autoritatea Guvernului asupra consiliilor locale este exercitat strict n limitele legii i cu respectarea autonomiei funcionale a acestora, a autonomiei administrative i descentralizrii serviciilor publice, conform Constituiei. c) Relaiile dintre autoritatea central a administraiei publice i autoritile locale de specialitate ale administraiei publice sunt relaii de autoritate ierarhice, determinate de structura unitar a subsistemului autoritilor administraiei publice centrale. Acest tip de relaii rezult, din dreptul de control general pe care l are Guvernul.39

Plumb, I., - (coordonator), Managementul serviciilor publice, Editura ASE Bucureti, 2000.

35

Relaiile de autoritate ierarhice se stabilesc doar atunci cnd autoritatea central a administraiei publice - Guvernul - adopt msuri generale pentru funcionarea acesteia (acte normative). Guvernul, n virtutea poziiei i rolului su, este chemat s coordoneze i s soluioneze abaterile care se produc n sistemul de relaii ntre autoritile administraiei publice cu competen general (consiliile judeene) i ministere i celelalte organe centrale de specialitate ale administraiei publice. 2. Relaiile dintre ministere i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale i autoritile locale ale administraiei publice 40 n aceast categorie se pot include: - relaii ntre ministere i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice i autoritile locale ale administraiei publice cu competen general (consiliile locale). Ele sunt determinate de poziia acestor autoriti n sistemul general al administraiei publice. Ele sunt situate n subsisteme diferite, determinate de criteriul fundamental al competenelor. Pornind de la aceasta observaie, putem deduce c autoritile administraiei publice locale, cu competen general (consiliile locale) nu sunt subordonate ministerelor i celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale. Astfel, relaiile de control sunt determinate de delegarea pe care o au anumite ministere i organe ale administraiei publice centrale de a controla o anumit activitate. De exemplu, n toate rile, Ministerul Finanelor, prin agenii si de control, are competena de a controla n domeniul respectiv toate autoritile administraiei publice indiferent de subordonare intrnd cu acestea n relaii de control. - relaii ntre ministere i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale i serviciile publice descentralizate ale acestora. Ele sunt relaii de autoritate determinate de structura specific de activitate (funcional). Aceste relaii se realizeaz n sprijinul relaiilor de autoritate ierarhice care exist ntre Prefect ca reprezentant al Guvernului, abilitat s conduc nemijlocit serviciile publice descentralizate din teritoriu, i aceste autoriti. Serviciile publice descentralizate, ca autoriti ale administraiei publice de specialitate, sunt subordonate (n plan vertical) organelor centrale de resort care au competena s le suspende dispoziiile ilegale i s le dea indicaii obligatorii, dar funcioneaz sub directa conducere a Prefectului, la nivelul fiecrui jude.Exemple de servicii publice descentralizate funcionale la nivelul unui jude Direcia de Sntate public* Agenia Domeniilor Statului* Vamal* Inspectoratul Judeean de Protecie a Mediului* Inspectoratul Teritorial de Construcii* Direcia Regional Inspectoratul colar Judeean*

Inspectoratul Teritorial de Munc.

Un alt tip de relaii ce se nasc ntre ministere i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale i serviciile publice descentralizate, ca autoriti ale40

Plumb, I., - (coordonator) Managementul serviciilor publice, Op.cit.

36

administraiei publice locale, sunt relaiile de control determinate de delegare i nu de structura pe specificul activitii desfurate. 3. Relaiile dintre autoritile administraiei publice locale n acest plan se pot identifica legturi de comunicare ntre Consiliul local i primar. Relaiile dintre consiliul local i primari se bazeaz pe faptul c primarii sunt autoriti executive (nu deliberative), ceea ce nseamn c dintr-un anumit punct de vedere exist o relaie de autoritate ntre consiliu i primar (de ex. procedura validrii primarului pe baz de jurmnt etc.). Din punct de vedere al modului de formare, cele dou autoriti sunt constituite prin votul direct al cetenilor, ceea ce confer n egal msur o anumit legitimitate. n acest context, se pot sesiza relaii de cooperare i de control prin delegare, consiliul local avnd competene de control asupra primarului iar acesta, la rndul sau, asupra consiliului local prin rspunderi pe care le are n virtutea dublului su rol de autoritate local i, n acelai timp, agent al statului (controlul de legalitate i dreptul de a sesiza Prefectul). Toate cazurile menionate sunt specificate n coninutul articolelor din Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale. 4. Relaiile cu instituiile publice care exercit puterea legislativ Autoritile administraiei publice determin relaii distincte i cu cele care exercita puterea legislativa (Senatul i Camera Deputailor). a) Guvernul, ca autoritate public central a puterii executive asigur conducerea general a administraiei publice i coopereaz n ndeplinirea atribuiilor sale cu toate autoritile interesate. Aceste relaii sunt, n primul rnd, de cooperare, dar pot fi i de control (Parlamentul are competena de a realiza controlul parlamentar dar i de a retrage ncrederea acordat Guvernului prin adoptarea unei moiuni de cenzur n condiii stabilite prin Constituie, ceea ce poate duce la demiterea Guvernului). b) Ministerele i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale stabilesc cu autoritile publice care exercit puterea legislativ (Senat i Camera Deputailor) relaii de cooperare sau de control prin delegare, n mod direct i indirect. c) Consiliile locale i primarii sunt autoriti ale administraiei publice locale prin care - se realizeaz autonomia local la nivel administrativ-teritorial (prevederile Constituiei); relaiile dintre ele i autoritile publice care exercit puterea legislativ sunt similare cu cele ale celorlalte autoriti ale administraiei publice. Autonomia este pur administrativ i vizeaz organizarea i funcionarea administraiei publice locale i gestionarea sub propria rspundere a intereselor pe care le reprezint (Legea nr. 215/2001). 5. Relaiile cu instituiile publice care exercit puterea judectoreasc 41 Aceste categorii de relaii pot fi de cooperare, de reprezentare sau de control. Pentru realizarea activitii de asigurare a legalitii, autoritile administraiei publice41

Plumb, I., - (coordonator) Managementul serviciilor publice, Op.cit.

37

genereaz relaii de cooperare cu autoritile judectoreti i cu ministerul public. Relaiile de control prin delegare se constituie atunci cnd o autoritate a administraiei publice (minister sau alt organ central de specialitate al administraiei publice), controleaz o autoritate judectoreasc. De exemplu, compartimentul Control Financiar al Ministerului de Justiie controleaz modul de execuie al bugetului unui tribunal judeean; n acest caz, relaiile de control sunt o consecin a delegrii i nu a subordonrii ierarhice sau funcionale. 6. Relaiile cu organizaiile nonguvernamentale (ONG) Conform art. 51. - (1) din O.G. 26/2000, cu privire la asociaii i fundaii, n cadrul Camerelor Parlamentului, Preediniei Romniei, Secretariatului General al Guvernului, instituiei Avocatul Poporului, autoritilor administrative autonome, ministerelor, al celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale i autoritilor administraiei publice locale funcioneaz structuri organizatorice constituite pentru a asigura relaia cu asociaiile i fundaiile 42 . Acestea sunt relaii de cooperare (de cele mai multe ori formalizate potrivit legii) sau relaii de reprezentare. Autoritile administraiei publice sunt obligate s intre n relaii de cooperare cu sindicatele pentru realizarea unor obiective legate de protecia muncii, omaj, asigurarea timpului de odihn etc., pot s aib un reprezentant n diferite organizaii nonguvernamentale, sau acestea au reprezentani pe lng autoritile administraiei publice. Problema parteneriatului dintre administraia public i organizaiile nonguvernamentale a reprezentat un punct de interes n politica promovat de ctre sectorul nonguvernamental romnesc. Organizaiile nonguvernamentale au demonstrat prin activitatea desfurat n mediul public, c stabilirea unor direcii de aciune comune, va determina att ntrirea capacitii administraiei publice centrale i locale de a lucra cu societatea civil, ct i implicarea cetenilor n elaborarea deciziei publice pe baza unor proceduri prestabilite. Echipele manageriale ale organizaiilor nonguvernamentale se pot concentra pe elaborarea unor proceduri de agreare a lor de ctre administraia public, n calitate de furnizori de servicii publice, precum i pe aciuni de organizare a unor centre de consultare a cetenilor. 7. Relaiile autoritilor administraiei publice cu cetenii Cetenii unei comuniti se implic sub forme variate, n relaii cu autoritile administraiei publice, deoarece calitatea de cetean scoate n eviden competena autoritilor administraiei publice n administrarea acestora. Relaiile ce se stabilesc ntre autoritile administraiei publice i ceteni pot fi: relaii de cooperare, relaii de utilizare a serviciilor publice (prestaii din partea administraiei ctre ceteni) i relaii

42

O.G. 26/2000, cu privire la asociaii i fundaii

38

de autoritate (subordonarea cetenilor fa de administraia public). Aceste categorii de relaii sunt: - a) relaiile de cooperare ntre autoritile administraiei publice i ceteni prezint rolul cel mai important, att din punct de vedere al ponderii ct i al valorii coninutului lor) i subliniaz sprijinul pe care cetenii sunt chemai s l ofere administraiei publice n vederea realizrii misiunii sale. Relaiile de cooperare dintre administraia public i cetean sunt o expresie a participrii populaiei la realizarea treburilor publice ntr-o societate democratic. Ele pot fi: - de cooperare direct (cetenii, particip individual sau n grup la atingerea unui interes general al oraului, comunei,etc.); - de cooperare indirect, n situaiile n care cetenii sprijin aciuni ale autoritilor administraiei publice fr s participe n mod direct (ajutorul n caz de sau inundaii, incendii, catastrofe, oferte de produse din propriile gospodrii, etc.). - b) relaii de prestri de servicii ale administraiei publice ctre ceteni constituie al doilea tip de relaii ntre administraia public i ceteni. Administraia public are drept obiectiv, organizarea unor servicii publice variate i complexe ducnd la ndeplinire misiunea sa de servire a populaiei n raport cu sistemul su de nevoi. Realizarea necorespunztoare a servirii cetenilor poate antrena consecine deosebite n plan social i politic. Astfel, emiterea unei autorizaii de construcii 43 ntr-o zon interzis va determina dificulti att ceteanului, prin demolarea construciei ct i aspectului general urbanistic, nregistrarea eronat a impozitului pe venit sau a coordonatelor de identitate n actele de stare civil pot avea efecte grave pentru cetean sau pentru administraie. Din punct de vedere juridic, relaiile dintre administraia