MANAGEMENTUL INSTITUŢIILOR DE ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ

IOSIF MOLDOVAN

MANAGEMENTUL INSTITUŢIILOR DE ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ

1

- CURS UNIVERSITAR-

SIBIU

2010

C U P R I N S

TEMA 1

STRUCTURA INSTITUŢIONALĂ A ADMINISTRAŢIEI PUBLICE ÎN ROMÂNIA

1.1 Conceptul de administraţie publică – definire –

1.2 Sistemul administraţiei publice în România

1.3 Funcţiile şi relaţiile din sistemul administraţiei publice

1.4 Activităţile administraţiei publice

1.5 Puterea publică, interesul public şi serviciul public

1.6 Sectorul public

1.7 Administraţia publică şi principalele regimuri politice

TEMA 2

DESCENTRALIZARE PRIN DECONCENTRARE SAU POLITIZARE ÎN

ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ

TEMA 3

DESCENTRALIZAREA COMPETENŢELOR CENTRALE

3.1 Istoricul descentralizării

3.3 Centralizarea administrativă

3.4 Deconcentrarea administrativă

3.5 Descentralizarea administrativă

3.6 Descentralizarea financiară în România

TEMA 4

PROVOCĂRI ŞI TENDINŢE ÎN MANAGEMENTUL DIN ADMINISTRAŢIA

PUBLICĂ

4.1 Provocările managementului din administraţia publică

4.2 Priorităţile managementului din administraţia publică

4.4 Programe de reformă a administraţiei publice

TEMA 5

FUNCŢIILE MANAGEMENTULUI DIN ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ

2

Istoricul Managementului Administraţiei Publice

5.1 Funcţiile Managementului în Administraţia Publică

5.1.1 Funcţia de previziune;

5.1.2 Funcţia de organizare;

5.1.3 Funcţia de coordonare;

5.1.4 Funcţia de antrenare;

5.1.5 Funcţia de control-evaluare.

TEMA 6

METODE, TEHNICI ŞI INSTRUMENTE MANAGERIALE ÎN ADMINISTRAŢIA

PUBLICĂ

6.1 Metode manageriale operative

6.1.1 Managementul pe bază de plan

6.1.2 Managementul pe bază de bugete

6.1.3 Managementul pe bază de obiective

6.1.4 Managementul pe bază de sistem

6.1.5 Managementul prin rezultate

6.1.6 Managementul prin produs sau servicii

6.1.7 Managementul prin excepţie

6.1-8 Managementul pe bază de proiecte

TEMA 7

PARTICULARITATI ALE SISTEMULUI DECIZIONAL ÎN MANAGEMENTUL

PUBLIC

7.1 Fundamentarea deciziilor administrative

7.2 Tipuri de decizii administrative

7.3 Procesul de fundamentare a deciziilor administrative

TEMA 8

MANAGERUL PUBLIC ŞI DEPOLITIZAREA FUNCŢIEI PUBLICE ÎN ROMÂNIA

8.1 Definire, concept

8.2. Modalităţi de exercitare a autorităţii, funcţiile şi particularităţile managerilor

8.3. Tipuri de manageri

8.4 Managerul public

8.5 Delegarea

8.6 Depolitizarea funcţiei publice în România

3

BIBLIOGRAFIE

TEMA 1

STRUCTURA INSTITUŢIONALĂ A ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

ÎN ROMÂNIA

1.1. Conceptul de administraţie publică – definire –

Dicţionarul explicativ al limbii române defineşte „administraţia” ca fiind totalitatea

organelor administrative ale unui stat, iar verbul „a administra” îi dă sensul de a conduce, a

cârmui, a administra.

În înţeles general conceptul de „administraţie” face trimitere la exercitarea puterii

executive a unui stat, la sistemul de autorităţi publice care înfăptuiesc puterea

executivă şi nu în ultimul rând la conducerea chiar şi cu sensul de „gospodărire” a unei

intreprinderi, instituţii, unităţi administrativ-teritoriale.

Dacă dorim să facem referire la conceptul de administraţie publică, va trebui luate în

considerare preocupările cercetătorilor în domeniu începând cu secolul XX.

Profesorul Paul Negulescu (1874-1946), în prima jumătate a sec. XX, considera că

„administraţia” cuprinde întreaga activitate a statului, care, însă nu este nici legiferare şi

nici justiţie”

El defineşte administraţia publică ca fiind: „o instituţie complexă care reuneşte

toate serviciile publice destinate să satisfacă anumite interese generale, regionale sau

comunale”.

Acelaşi autor relevă faptul că, administraţiile publice (stat, judeţ, municipiu, oraş,

comună) „sunt personalizate” respectiv au personalitate juridică ceea ce înseamnă că au

iniţiativă, răspundere şi capacitate juridică pentru a emite acte de putere publică ce se pot

realiza inclusiv cu forţa de coerciţie a statului.

În perioada posbelică, specialiştii în domeniu recurg frecvent la termeni de:

administraţie, administraţie de stat, administraţie publică centrala sau locala, activitate

executivă sau autoritate executivă.

Unii autori consideră de exemplu, că există similitudine între „activitatea

administrativă” şi „activitatea executivă” (Ilie Ionaş; Drept administrativ şi elemente ale

ştinţei administraţiei, Ed. Didactică şi pedagogică, Bucureşti, 1977, p.10).

Dacă se face trimitere la principiile Constituţiei României, majoritatea autorilor dau

noţiunii de administraţie publică dublu sens şi anume:

1. Un sens formal organic (de organizare);

2. Un sens material -funcţional ( de activitate).

4

O definire din punct de vedere al sensului formal de organizare o dă Ioan Moraru;

după care prin administraţie publică se înţelege:” ansamblul mecanismelor (autorităţi

publice, instituţii publice), care pe baza şi în exercitarea legii realizează o activitate cu

un anumit specific bine conturat” (Drept constituţional şi instituţii publice, Ed.Hoturismul,

Bucureşti, 1992, p.137).

După al II-lea sens cel material-functional, prin administraţie publică se înţelege:

activitatea de organizare a executării şi de executare în concret a legilor, în principal de

către părţile care compun acest mecanism, urmărindu-se satisfacerea interesului

general prin asigurarea bunei funcţionări a serviciilor publice şi prin executarea unor

prestaţii către particulari (Rodica Narcisa Petrescu, Drept Administrativ, Ed. Accent Cj-Np

2004, p.19).

O definiţie care reuneşte cele două sensuri o dă Antonie Iorgovan care defineşte

administraţia publică, ca fiind:„ansamblul activităţilor Preşedintelui României,

Guvernului, autorităţilor administrative autonome locale şi, după caz, structurile

subordonate acestora prin care, în regim de putere publică, se aduc la îndeplinire legile

sau, în limitele legii se prestează servicii publice” (Tratat de drept administrativ, Ed. All

Beck, Bucureşti, p.70).

1.2.Sistemul administraţiei publice în România

În conformitate cu dispoziţiile Constituţiei României, a legilor organice de funcţionare

şi a funcţiilor pe care le are de îndeplinit, administraţia publică în România este formată dintr-

un sistem de autorităţi la nivel central şi la nivel local cu următoarea structură:

1. Administraţie publică centrală compusă din:

a. instituţiile superioare:

Preşedintele României şi Guvernul României în legătură cu care este acreditată teza unui

executiv bicefal.

Preşedintele României, are atribuţii administrative şi este considerat autoritate a

administraţiei publice.

Atribuţiile sale se referă la:

- Poate lua parte la şedinţele de Guvern în care se dezbat probleme de interes

naţional privind politica internă şi externă, apărării ţării şi asigurarea ordinii

publice (art. 87 alin.1 din Constituţie);

- Poate consulta Guvernul cu privire la probleme urgente şi de importanţă deosebită

(art.86);

- Încheie tratate internaţionale ce au fost în prealabil negociate de Guvern

supunându-le spre ratificare Parlamentului (art. 91, alin.1)

- Aprobă înfiinţarea, desfiinţarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice la

propunerea Guvernului (art.91, alin.2);

- Este comandantul forţelor armate şi îndeplineşte funcţia de şef al C.S.A.T.

(art.92) etc.

5

Guvernul României este institutia executiva care împreună cu Preşedintele României,

în baza art. 101 din Constituţie, „asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi

exercită conducerea generală a administraţiei publice, atribut care rezultă şi din art. 11 lit. A

al Legii nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a

ministerelor.

Trebuie făcută precizarea că între preşedintele României şi Guvern nu există

raporturi de subordonare ci raporturi de colaborare.

b. Instituţiile administraţiei publice centrale ;

1. Ministerele, organizate şi funcţionale în subordinea exclusivă a Guvernului (vezi

art. 35 din Legea 90/2001). In sensul reglementarilor din Constitutie (art.117),

„ Ministerele se infiinteaza,se organizeaza si functioneaza potrivit legii”.

In literatura de specialitate ministerele sunt clasificate in raport cu activitatea pe care

o realizeaza in:

- ministere cu activitate economica (Ministerul Economiei si Finantelor,

Agriculturii si Dezvoltarii Rurale,etc.;

- ministere cu activitate social-culturala si stiintifica,(Ministerul Muncii,Solidaritatii

Sociale si Familiei, Ministerul Educatiei si Cercetarii, Ministrul Sanatatii ;

- ministere cu activitate administrativa, M.A.E., M.I.R.A., M.A.N., Ministerul

Justitiei;

2. Autorităţi şi agenţii naţionale, AVAS, ARIS, ANFP, ANRMAP, ANSV, etc.

funcţionale în subordinea exclusivă a Guvernului.

3. Autorităţi administrative autonome;

O prima categorie sunt cele infiintate direct prin Constitutie: Avocatul Poporului,

CSAT, SRI, Curtea de conturi, Serviciile publice de radio si televiziune si Consiliul

legislativ. A doua categorie sunt cele infiintate prin legi organice cum este cazul :Consiliul

Economic si social, Consiliul Concurentei,Consiliul National al Audiovizualului.

Desi sunt ,autoritati administrative datorita activitatii pe care o desfasoara ele se gasesc în

raport de subordonare nu faţă de Guvern ci faţă de Parlament, excepţie face CSAT-ul.

4. Instituţii bugetare, regii autonome şi societăţi comerciale subordonate ierarhic

sau Guvernului sau unuia dintre ministere.Pot fi citate in aceasta categorie: Teatre

nationale, Opera romana, Spitale, Universitati, Regii autonome( a gazelor naturale, a

huilei, a padurilor etc.), S.N.Transgaz, Sistemul National de Gospodarire al apelor.

Eficientizarea cheltuielilor publice alocate instituţiilor publice (comentariu)

În strictă relaţie cu arealul instituţional construit în administraţia publică din România,

apare problema eficientizării cheltuielilor publice pe fondul recesiunii economice şi al

6

respectării acordurilor încheiate cu instituţiile financiare internaţionale, Comisia Europeană,

Fondul Monetar, Banca Mondială. Este necesar acest demers în condiţiile în care excesul de

zel în creerea unor instituţii noi, a căpătat dimensiuni care nu se justifică. Primele vizate sunt

agenţiile guvernamentale care urmează a fi reduse dar se au în vedere şi măsuri de reducere a

cheltuielilor bugetare sau pentru susţinerea mediului de afaceri.

Agenţiile guvernamentale

Numarul agentiilor guvernamentale urma să fie redus la jumatate, de la 223 la

112, cu restructurarea 9.466 de posturi. Impactul deosebit venea din faptul că veniturile

proprii ale agenţiilor sau ale diverselor autorităţi sunt evidenţiate în bugetul de stat.

Reducerea cheltuielilor bugetare

Reducerea cheltuielilor bugetare se urmăreşte a fi realizată prin reorganizarea

autorităţilor si institutiilor publice, reducerea cheltuielilor de personal in cadrul

autoritatilor si institutiilor publice, consolidarea disciplinei financiare in cadrul regiilor

autonome si companiilor cu capital de stat si limitarea posibilitatii de cumul al pensiei

cu salariul.

Pentru diminuarea cheltuielilor, in perioada octombrie-decembrie 2009, conducatorii

autoritatilor si institutiilor publice, indiferent de modul de finantare, au avut obligatia de a

diminua cheltuielile de personal, in medie cu 15,5% lunar. Ajustarea s-a realizat prin

aplicarea unor măsuri de genul :

acordarea personalului propriu, indiferent de statutul acestora, de zile libere

fara plată pentru o perioadă de pînă la 10 zile lucratoare,

reducerea programului de lucru,

Modalitatea de aplicare a masurilor precizate era prevăzut a se stabili cu acordul

salariatului, după consultarea organizatiilor sindicale sau, dupa caz, a reprezentantilor

salariatilor. In lipsa acordului sau in cazul in care, urmare a optiunii exprimate de

salariat, nu se poate asigura continuitatea serviciului de interes public, intervalul si

numarul de zile libere, precum si reducerea programului se stabilesc de conducatorul

institutiei publice astfel incat sa nu fie efectuate mai mult de 4 zile libere intr-o lună, iar

diminuarea salariului să nu depaşească nivelul prevăzut.

In ceea ce priveşte măsura privind cumulul pensiei cu salariul, legea mentioneaza ca

beneficiarii dreptului la pensie aparţinînd atît sistemului public de pensii, cît şi sistemelor

neintegrate sistemului public care realizeaza venituri salariale sau asimilate acestora pot

cumula pensia neta cu veniturile astfel realizate daca nivelul acesteia nu depaseste nivelul

salariului mediu brut pe economie utilizat la fundamentarea bugetului asigurarilor sociale de

stat si aprobat prin legea bugetului asigurarilor sociale de stat.

Aplicarea măsurilor luate trebuia să reducă cheltuielile de personal cu 1,5 mld. lei in

2009, cu 218,8 mil. lei in 2010, cu 228,8 mil. lei in 2011, cu 240,7 mil. lei in 2012 si cu 253,8

mil. lei in 2013, cu o medie a celor cinci ani de 502,8 mil. lei.

Măsurile s-au dovedit necesare dar modul de aplicare poate fi discutat. Un tratament

uniform al instituţiilor publice în raport cu aceste cheltuieli se dovedeşte inechitabil şi

păgubos din perspectva eficientizării procesului administraţiei publice.De altfel, măsurile de

7

ajustare a cheltuielilor bugetare luate în anul 2009 nu s-au dovedit suficiente, fiind urmate în

acest an de reducerea, mult disputată, a salariilor personalului bugetar cu 25%.

2. Administraţia de stat din teritoriu (de nivel local)

1. Instituţia prefectului

Instituţia prefectului îşi are originea în timp, după unii autori în Roma Antică

(prefectus urbis) sau după alţii (Marcel Waline, Droit admininstratif, Paris 1963) în perioada

napoleoniană. În România întâlnim această instituţie înainte de Unirea Principatelor.

Din punct de vedere legislativ reglementarea o găsim în Legea comunală din 1 aprilie

1864 şi în Legea pentru înfiinţarea Consiliilor judeţene nr. 396 din 2 aprilie 1864, unde la art.

91 se precizează: „prefectul, cap al administraţiei judeţene dirigue toate lucrările acestei

administraţiuni şi execută hotărârile consiliului judeţean”.

Mai târziu legea administrativă din 3 august 1929 prevedea numirea prefectului prin

decret regal la propunerea Ministerului de Interne şi înfiinţarea a 5 direcţiuni ministeriale ca

centre de administraţie şi inspecţie locală, la Bucureşti, Cluj, Craiova, Iaşi şi Timişoara.

Atribuţiile prefectului se regăseau în reprezentarea Guvernului în judeţ, control şi

supraveghere al administraţiilor locale din judeţ, şef al poliţiei din judeţ. Instituţia prefectului

nu se regăseşte în administraţia publică din România în perioada postbelică până în anul

1990. După evenimentele din 1989 ea îşi reia locul în sistemul administraţiei publice din

România, fiind reglementată de Constituţia României, Legea 69/1991, Legea 215/2001 a

administraţiei publice locale şi ulterior Legea 340/2004, modificată prin OUG nr. 179 din 14

decembrie 2005, ca autoritate deconcentrată a Guvernului în judeţe şi în municipiul

Bucureşti.

Atribuţiile conferite de Constituţie instituţiei prefectului sunt:

- reprezentant al Guvernului;

- şef al serviciilor statului din judeţ;

- tutelă administrativă pentru supravegherea respectării legii de către autorităţile

publice locale;

Prin lege organică se stabilesc şi atribuţiile specifice referitoare la:

- aplicarea legilor în teritoriu,

- aplicarea programului de Guvernare,

- asigurarea climatului de pace socială,

- stabilirea priorităţilor de dezvoltare teritorială,

- legalitatea actelor emise de consiliile locale,

- îndeplinirea măsurilor stabilite pentru situaţii de urgenţă,

- asigură realizarea planului de măsuri pentru integrare europeană (?),

- hotărăşte cooperarea sau asocierea cu instituţiile similare din străinătate.

8

2. Serviciile deconcentrate

Serviciile deconcentrate au dublă subordonare, in plan vertical faţă de ministerele sau

institutiile centrale autonome ca reprezentante ale acestora in unităţile administrativ

teritoriale, pentru indeplinirea atributiilor specifice iar in plan orizontal, institutiei

prefectului, Ele sunt organizate institutional în număr de 41 de direcţii generale,

inspectorate, oficii, inspecţii, etc. Structura precum şi problematica actuală în

legătură cu acestea este prezentată în cadrul temei 2 a cursului.

3. Sistemul administraţiei publice la nivel local este compus din:

1. Consilii locale

2. Primari

3. Consilii judeţene

4. Direcţii, servicii publice, regii autonome sau societăţi comerciale aflate în

subordinea Consiliilor locale şi judeţene.

Constituţia României (art.121) reglementează rolul administraţiei publice la nivel

local: „Autorităţile administraţiei publice, prin care se realizează autonomia locală în

comune şi oraşe, sunt consiliile locale alese şi primarii aleşi, în condiţiile legii”.

Art. 122 din Constituţie legiferează că: „Consiliul judeţean este autoritatea

administraţiei publice pentru coordonarea activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti,

în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean”.

Modul de alegere al acestor autorităţi este votul universal, egal, direct, secret şi liber

exprimat în condiţiile Legii nr. 67/2004 modificata, iar metodologia de constituire,

organizare, funcţionare şi atribuţiile sunt stabilite prin Legea 215/2001 cu modificările

ulterioare.

Atribuţiile consiliilor locale şi a celor judeţene se pot grupa pe cinci domenii de

actiune :

1. Organizare şi funcţionare aparat propriu şi al instituţiilor şi serviciilor de interes

judeţean subordonate, (înfiinţare sau reorganizare servicii publice, regii autonome,

societăţi comerciale, regulamente de organizare şi funcţionare);

2. Dezvoltarea economico-socială a judeţului (aprobarea bugetului propriu,

contractarea unor împrumuturi, stabileşte impozite şi taxe de interes local, adoptă

strategii, prognoze şi programe de dezvoltare economico-socială şi de mediu a

judeţului, aprobă P.A.T.J, aprobă proiecte pentru investiţii de interes judeţean şi

local);

3. Gestionarea patrimoniului – hotărăsc vânzarea sau dare în administrare –

concesionare, închiriere, a bunurilor proprietate publică a judeţului.

9

4. Gestionarea serviciilor publice pe raza de competenta – servicii sociale, educaţie,

sănătate, cultură, sport, ordine publică, situaţii de urgenţă, mediu, evidenţa

persoanelor, drumuri;

5. Cooperare instituţională – cu instituţii teritorial administrative din ţară sau

străinătate.

1.2. Funcţiile şi relaţiile din sistemul administraţiei publice

Din calitatea de şef al executivului, Guvernul exercită conducerea generală a

administraţiei publice avînd următoarele funcţii:

Funcţia de elaborare şi aplicare a Programului de guvernare (funcţia de

strategie)

Funcţia de reglementare - prin care asigură construcţia cadrului instituţional

adecvat realizării strategiei şi programului

Funcţia de administrare a patrimoniului statului ( a domeniului public şi privat al

statului)

Funcţia de reprezentare ( în plan intern şi extern)

Funcţia de autoritate de stat - prin care se asigură control al aplicării respectării

reglementărilor în domeniile apărării, ordinii publice, siguranţei naţionale, mediu,

etc.

În procesul conducerii administraţiei publice între Guvern şi celelalte componente ale

sistemului se stabilesc următoarele tipuri de relaţii:

1. Relaţii de subordonare ierarhică faţă de ministere, alte autorităţi centrale şi prefecţi,

fapt rezultat din atribuţia de conducere şi control al ministerelor, instituţiilor de

specialitate din subordine, a prefecţilor.

2. Relaţii de colaborare cu autorităţile administraţiei publice centrale de

specialitate autonome şi cu organisme sociale nestatale.

3. Relaţii de tutelă administrativă faţă de autorităţile administraţiei publice locale, prin

instituţia prefectului.

Deşi sunt autonome, autorităţile administraţiei publice locale nu sunt suverane,

asupra lor exercitându-se un control administrativ specific (de tutelă administrativă) de către

administraţia de stat, centrală sau locală.

Legea contenciosului administrativ (nr. 554/2004) la art. 3 recunoaşte două instituţii

cu drepturi de exerciţiu a tutelei administrative:

Instituţia prefectului – poate ataca în contencios acte emise pe care le consideră

ilegale;

10

A.N.F.P. – Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici – instituţie ce poate ataca în

contencios actele administraţiei centrale sau locale care încalcă legislaţia privind funcţia

publică.

1.4. Activităţile administraţiei publice

Sunt recunoscute în literatura de specialitate trei forme concrete de activitate:

- acte administrative manifestări unilaterale de voinţă ale autorităţilor

administraţiei publice cu scopul de a produce efecte.

- fapte material juridice ( demolarea unei construcţii, naşterea, moartea, factori

naturali, etc.)

- operaţiuni tehnico-materiale - activităţi executive care servesc la pregătirea,

elaborarea, adoptarea şi executarea controlului actelor administrative (ex.

referatul, raportul de specialitate, ancheta, etc.).

După specificitatea obiectului se cunosc trei tipuri de activităţi ale administraţiei

publice:

- activităţi de dispoziţie – acte administrative care stabilesc ce este permis sau nu

persoanelor juridice sau fizice precum şi sancţiunile care se aplică;

- activităţi de asigurare a funcţionării serviciului public;

- activităţi de prestaţii – în domeniile serviciilor publice de gospodărie comunală,

de stare civilă, de protecţie civilă, evidenţă informatizată a persoanei, încasări de

impozite şi taxe etc.

1.5. Puterea publică, interesul public şi serviciul public

Puterea publică este definită în literatura de specialitate ca fiind ansamblul

prerogativelor cu care este înzestrată o autoritate publică, în scopul de a reprezenta şi apăra

interesul public (general), care trebuie să prevaleze în faţa interesului individual1. Ea este

specifică autorităţilor publice din sfera celor trei puteri statale (legislativă, executivă şi

judecătorească) şi rezultă în principal din Constituţia României, precum şi din alte legi

organice.

Specific autorităţilor din sistemul administraţiei publice este faptul că adoptă în mod

unilateral acte administrative care au caracter executoriu, cu alte cuvinte se pot executa în

mod direct, numai la nevoie apelându-se la forţa de constrângere a statului. Spre deosebire de

celelalte organe ale statului, organele administrative pot aplica ele însele aceste măsuri de

1 A. Iorgovan, op. citată, 1994, p. 90

11

constrângere, prin aparatul propriu, chiar dacă ele s-au stabilit de către instanţele

judecătoreşti, prin sentinţele definitive şi irevocabile2.

Aceste prerogative au însă un caracter raţional, iar într-un stat de drept, democratic,

cetăţenii beneficiază de protecţia legii împotriva eventualelor abuzuri ale administraţiei,

fiindu-le acordate diferite căi de atac împotriva administraţiei. Contenciosul administrativ,

ca instituţie de protecţie a cetăţeanului, vine să asigure echilibrul necesar şi trebuie considerat

o componentă a puterii publice şi nu ca un element exterior acestuia.

Exercitarea puterii publice presupune din partea autorităţilor administrative

desfăşurarea unor activităţi:

de organizare, de pregătire a executării, care constă în activităţi de dispoziţie,

materializate prin adoptarea de acte normative (ordonanţe şi hotărâri ale

guvernului, hotărâri ale consiliilor locale şi judeţene, dispoziţii ale primarilor,

etc.);

de executare în concret a legii, concretizată prin acte administrative cu caracter

individual, efectuarea de operaţiuni tehnico-materiale, încheierea unor contracte

etc.

Astfel cum este acreditat în literatura de specialitate, noţiunile de ordine publică,

securitate publică, interes public, servicii publice etc. au semnificaţii diferite, sensul lor fiind

stabilit de factorul politic din societate, în funcţie de interesul acestuia la un moment dat.

Interesul public identifică „acele activităţi ce sunt necesare pentru satisfacerea unei

nevoi sociale, apreciate ca atare de puterea politică”3, care se constituie în însăşi raţiunea de a

fi a administraţiei publice.

Scopul sistemului de autorităţi ce aparţin administraţiei publice nu poate fi altul decât

satisfacerea nevoilor generale ale societăţii, altfel spus, satisfacerea interesului public general.

Se impune însă precizarea că nu orice activitate, deşi utilă, este de interes public.

Acreditarea unei nevoi sociale la „rangul” de interes public implică în mod

obligatoriu şi o reglementare legislativă pentru a permite acţiunea administraţiei.

Aşadar, atâta vreme cât nu există o minimă reglementare legală, nu ne vom găsi în

prezenţa interesului public şi, în consecinţă, autorităţilor administraţiei publice nu le incumbă

nici o obligaţie juridică.

Prin serviciu public legiuitorul înţelege „activitatea organizată sau autorizată de o

autoritate publică în scopul satisfacerii, după caz, a unui interes public”4.

2 Ex. Conform art. 4 alin. (2) din Legea nr. 82/1999 privind înlocuirea închisorii contravenţionale cu sancţiunea obligării contravenientului la prestarea unei activităţi în folosul comunităţii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 228 din 21 mai 1999, primarul are obligaţia de a pune în executare mandatul de executare emis de instanţă, stabilind: - conţinutul activităţii ce urmează a fi prestată de contravenient, - condiţiile în care făptuitorul execută sancţiunea, - programul de lucru.

3 Antonie Iorgovan, op. citată, p. 92

4 Art.2 alin.1 lit. k din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004

12

1.5. Sectorul public Doctrina consideră sectorul public ca fiind caracteristica de bază la

toate tipurile de organizare statală. Diferenţa o dă dimensionarea sa, care este stabilită

de factorul politic, în funcţie de managementul public practicat în statele de tip liberal,

social sau totalitar, după caz. Teoriile clasice considerau că importanţa şi întinderea

sectorului public dintr-o societate sau alta se află în corelaţie direct proporţională cu

rolul pe care statul îl are în viaţa economico-socială. În societăţile de tip liberal rolul

statului era foarte restrâns, rezumându-se la: menţinerea ordinii publice, inclusiv

apărarea naţională, administrarea lucrărilor publice şi justiţie, spre deosebire de

societăţile de tip totalitar în cadrul cărora rolul statului este absolutizat.

1.6. Pe de altă parte, orice economie modernă este structurată în cele două sectoare privat

şi public care, în mod indubitabil se interferează, colaborează între ele urmârind, după

caz, maximizarea profitului ori satisfacerea interesului public.

Conţinutul şi intinderea sectorului public sunt determinate de un complex de factori:

- gradul de implicare al statului şi al colectivităţilor locale în viaţa economico-

socială;

- ponderea organizaţiilor publice şi a celor care prestează activităţi de interes

general, în numărul total al organizaţiilor;

- existenţa proprietăţii publice şi a serviciilor publice;

- finanţele publice etc.

In plan conceptual sectorul public trebuie abordat într-un dublu sens, formal-

organic şi material funcţional.

Din punct de vedere formal-organic, sectorul public integrează:

- statul şi unităţile administrativ-teritoriale ca persoane juridice de drept public,

finanţate din bugetul de stat şi bugetele locale;

- organizaţiile publice înfiinţate prin lege sau pe baza legii, prin acte administrative

de autoritate care prestează servicii publice;

- organizaţiile private (asociaţii, fundaţii) organizate sau autorizate să presteze

activităţi ori servicii publice.

În acelaşi timp, sub aspect funcţional sectorul public trebuie perceput ca fiind

format din ansamblul activităţilor de interes public, prestate de către organizaţiile

publice şi private.

În Romînia, după evenimentale din decembrie 1989, sectorul public a fost şi este

reglementat printr-o multitudine de acte normative.

Constituţia României şi o serie de acte normative consacră faptul că sectorul public

înglobează cele trei servicii publice fundamentale pentru orice stat de drept, respectiv

serviciul legislativ, executiv şi judecătoresc.

Edificatoare în acest sens sunt, dispoziţiile art.3 alin.1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului

nr.34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune

de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii5 potrivit cărora prin „fonduri

5 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 418 din 15 mai 2006, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 337/2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 625

13

publice” înţelegem „sumele alocate din bugetele prevăzute la art.1 alin.2 din Legea nr.

500/2002 privind finanţele publice, cu modificările şi completările ulterioare”.

Lectura actului normativ citat6 art.1 alin.2 din Legea finanţelor publice nr. 500/2002 scoate în

evidenţă că fondurile publice au o sferă largă de acţiune cuprinzând: bugetul de stat, bugetul

asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului, bugetele

instituţiilor publice autonome etc.

Concludentă pentru analiza sectorului public este şi definiţia dată de legiuitor instituţiei

publice, ca: „denumire generică ce include Parlamentul, Administraţia Prezidenţială,

ministerele, celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice, alte autorităţi publice,

instituţiile publice autonome, precum şi instituţiile din subordinea acestora, indiferent de

modul de finanţare a acestora.7 Din cele două exemple, la care mai trebuie adăugate entităţile

economice la care statul deţine capital social, rezultă întinderea sectorului public în societatea

românească postdecembristă.

În al doilea rând, este necesar să se analizeze redimensionarea sectorului public

românesc după 1990, sub aspectul dimensiunii proprietăţii de stat şi respectiv al proprietăţii

private.

Astfel, sub imperiul unor reglementări legale8 au fost restituite foştilor proprietari

imobilelele, terenuri cu sau fără construcţii preluate în mod abuziv de statul comunist. În

acest mod, a crescut în mod considerabil ponderea sectorului privat în detrimentul sectorului

public.

În sfârşit, dar fără a realiza nici pe departe o analiză exhaustivă a evoluţiei sectorului

public în organizarea societăţii contemporane, este util să avem în vedere influenţele

generate de mişcările economice, geopolitice şi juridice asupra acestuia.

Faptul că stabilirea politicilor publice revine unui număr tot mai restrâns de centre de

putere, că globalizarea progresează într-un ritm continuu tinzând să creeze o singură piaţă,

explozia noilor tehnologii – cu precădere în domeniul informaţiilor, sunt realităţi de

netăgăduit care nu pot şi nu trebuie să fie ignorate în proiectarea şi reproiectarea

organizaţiilor cu influenţă asupra sectorului public, care , se află sub impactul schimbărilor

produse în mediul extern în care acţionează. Din orice analiză serioasă trbuie să rezulte că,

sectorul public este o realitate care însă nu trebuie să constituie o alternativă a

sectorului privat, ci o complementaritate a acestuia.

1.7 Administraţia publică şi principalele regimuri politice

din 20 iulie 2006

6 art.1 alin.2 din Legea finanţelor publice nr. 500/2002

7 Vezi art.1 alin.2 pct.30 din Legea privind finanţele publice nr. 500/2002, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 597 din 13 august 2002, cu modificările şi completările ulterioare.

8 Legea fondului funciar nr. 18/1991, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 37 din 02 februarie 1991, cu modificările şi completările ulterioare

14

Sub aspect conceptual, specialiştii în drept şi economie au purtat adevărate dispute cu

scopul de definirii sectorului public, pentru a-i determina întinderea şi rolul pe care îl joacă în

economia unui stat. Rolul statului în economie şi societate a suscitat şi el dezbateri din cele

mai vechi timpuri, constituind obiect de studiu al filosofiei politice, dreptului, ştiinţei

administraţiei, ştiinţelor economice şi mai recent, al managementului.

“Aproape două secole, afirma Peter Drucker - am discutat aprins ce ar trebui să

facă guvernul. Aproape niciodată nu ne-am întrebat ce poate să facă guvernul. Acum

vor fi mai mult discutate limitele şi funcţiile guvernului şi guvernul nu mai este, cum

postulează teoria politică şi socială, singurul centru de putere… Pluralismul societăţii

este unul al instituţiilor cu mică responsabilitate, apolitice, focalizate pe performanţă”.9

Din punct de vedere juridic doctrina face distincţie între noţiunile de stat şi sector

public, stat şi guvern, administraţie publică şi sector public etc., în timp ce abordările

propuse de teoria economică, dezvoltate pe baze neoclasice, utilizează noţiunile de stat,

guvern, sectorul public cu sensul generic de instituţii care guvernează societatea,

administrează interesele publice.

Întrucât în demersul nostru ne interesează sectorul public dintr-o dublă perspectivă

juridică şi economică, relevăm faptul că în literatura de specialitate i-au fost atribuite două

accepţiuni.10

Astfel, în sensul larg, sectorul public cuprinde toate funcţiile statului, legislativă,

executivă şi judecătorească, iar în sensul restrâns, sectorul public este identificat cu

totalitatea activităţilor ce au ca scop producerea de bunuri şi servicii publice.

Adoptând sensul larg al noţiunii de serviciu public, gândirea economică modernă a

conturat trei mari modele, tipuri de societate, în funcţie de rolul amplificat sau mai estompat

al statului în viaţa economică, respectiv statul liberal, statul bunăstării sociale şi statul

dirijist.

Statul liberal se caracterizează prin faptul că organizarea activităţilor productive şi

distribuţia veniturilor factorilor de producţie sunt lăsate la mâna invizibilă a pieţii.

Liberalismul este o doctrină a libertăţii, dar a unei libertăţi controlate, prin ordine,

efortul permanent al liberalismului constând în identificarea echilibrului, a democraţiei

situată între sfera de acţiune a statului şi cea a societăţilor libere, a indivizilor.

Admiţând de la început că este foarte dificil de a ajunge teoretic la trasarea unei astfel

de linii de demarcaţie între stat şi indivizi, doctrina liberală consideră că guvernul are trei

funcţii importante, respectiv: menţinerea ordinii interne, inclusiv administrarea justiţiei,

apărarea naţională şi administrarea lucrărilor publice.

Adam Smith confirma această teză liberală, spunând: “Potrivit sistemului de

libertate naturală, suveranul are doar trei îndatoriri de îndeplinit; trei datorii de mare

importanţă, într-adevăr, dar depline şi inteligente pentru înţelegerea comună; prima,

datoria de a proteja societatea de violenţă şi invazia altor societăţi independente; a

9 P. Drucker, The New Realities, Butterworth Heinemann, 1991, pag.55

10 V. Işan. V. Cocriş - Sectorul public - Iluzia bunăstării generale, Ed. Ankarom, Iaşi, 1997, p.27-28

15

doua, datoria de a proteja cât de mult posibil pe fiecare membru al ei … şi a treia,

datoria de a dezvolta şi menţine anumite lucrări publice şi anumite instituţii publice

care nu pot fi niciodată în interesul unui individ sau a unui mic număr de indivizi

pentru a fi dezvoltate şi întreţinute datorită faptului că profilul nu ar putea niciodată să

acopere cheltuiala oricărui individ sau mic număr de indivizi”11.

Aşadar, Statul liberal nu se implică sau, se implică foarte puţin în activitatea

economică plecând de la premisa că pieţele concurenţiale, realizează în mod fericit

alocarea resurselor şi redistribuirea veniturilor în societate..

Astfel de modele de state liberare, le-au reprezentat Anglia din a doua jumătate de

secolului al XIX-lea, S.U.A. şi Franţa, etc., confirmând justeţea filosofiei liberale. În timp,

statul liberal, sub influenţa factorilor istorici şi de mediu, s-a erodat, fiind necesară o adaptare

a liberalismului la noile condiţii, născându-se astfel curentul neoliberal cu menirea de a

stăpâni conjunctura creată.

Mediul economic, cultural şi social s-au schimbat în secolul XX, schimbarea socială

fiind trăită ca o mutaţie globală, determinată de războaiele, revoluţiile şi crizele care au avut

loc, stare de fapt care a făcut necesară revizuirea ideilor liberale.

Într-adevăr, spunea Michel Messemet, “nu e vorba numai de a asigura ordinea şi de a

impune un minimum de justiţie şi de redistribuire socială cum se făcea în trecut. Este vorba

chiar de a stăpâni conjunctura, aşa cum începem să o facem, este vorba despre a face

investiţiile colective necesare pentru a preveni şi minimaliza crizele structurale previzibile,

pentru a dezvolta capacitatea grupelor şi organizaţiilor de a stăpâni consecinţele directe şi

indirecte ale progreselor lor.”12

Rezultă cu claritate faptul că liberalii contemporani admit extinderea sectorului public

peste limitele concepute de Adam Smith, cu precizarea că funcţiile statului trebuie definite

cu claritate, de natură a nu constrânge şi lipsi de substanţă libertatea individului.

În acest context, relevantă este şi opinia lui Milton Friedman care definea rolul

guvernării astfel:

“Un guvern chemat să menţină legea şi ordinea, să definească drepturile de

proprietate, să servească ca instrument cu ajutorul căruia să putem modifica drepturile

de proprietate şi celelalte reguli ale jocului economic, să tranşeze disputele cu privire la

interpretarea regulilor, să impună executarea contractelor, să promoveze concurenţa,

să ofere un cadru monetar, să se angajeze în activităţi de contracarare a

monopolurilor…….un astfel de guvern ar avea evident importante funcţii de

îndeplinit.”13

Statul bunăstării sociale a apărut mai întâi ca o creaţie a politicienilor, între care

Bismark, Distraeli şi Roosvelt şi mai apoi a fost ilustrat în operele economiştilor, conceptul

11 A. Smith - Avuţia Naţiunilor, vol.II, Ed. Academiei, 1965, pag.

12 Michel Messemet, Noua gestiune publică, Pentru un stat fără birocraţie, Ed. Hommes et Technique, 1975, pag. 27

13 M. Friedmann, Capitalism şi libertate, Ed. Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1994, pag. 50

16

de bunăstare socială fiind creaţia englezului Arthur Pigon în cartea sa de referinţă “The

Economics of Welfare”14. Statul bunăstării nu se deosebeşte în mod substanţial de statul

liberal, rolul şi funcţiile statului în mecanismul economic fiind însă amplificate.

Adepţii acestui concept consideră că pieţele funcţionează imperfect şi-n consecinţă

a lăsa întregul mecanism economic să funcţioneze pe baza jocului pieţei, va determina o

pierdere de resurse.

Imperfecţiunile pieţei sunt determinate de:

- externalităţi sau efecte de vecinătate,

- influenţa monopolurilor care impun pieţei propriile reguli,

- insuficienţa bunurilor şi serviciilor publice, precum şi de comportamentul

instabil al indivizilor.

Toate aceste neajunsuri pot fi remediate prin intervenţia activă a statului, în reglarea

mecanismelor de piaţă, cu scopul de a proteja indivizii împotriva contigenţelor specifice şi de

a le asigura un minimum de condiţii de subzistenţă, indiferent de veniturile acestora.

În statul bunăstării, guvernul trebuie să promoveze eficienţa, stabilitatea şi echitatea

socială, orice acţiune politică fiind orientată pentru atingerea acestor deziderate, în

detrimentul libertăţilor economice şi politice individuale.

În opinia promotorilor acestei doctrine, promovarea eficienţei se putea realiza prin:

crearea unui cadru legislativ şi a unui mediu social care să asigure funcţionarea pieţei libere,

prin asigurarea competiţiei, controlul monopolurilor, organizarea activităţii de producere a

bunurilor şi serviciilor publice.

Stabilitatea economică şi socială se realizează prin intermediul unor politici

macroeconomice, fiscale şi monetare, care să asigure, pe termen mediu şi lung o creştere

economică şi ocuparea deplină a forţei de muncă, iar echitatea socială se realizează prin

funcţia redistributivă a statului, care urmărea eliminarea inegalităţilor pe venit prin

impozitarea progresivă, transferuri de la bugetul de stat către bugetele locale şi

subvenţionarea consumurilor pentru anumite grupuri defavorizate.

Economiştii au oferit astfel mobilul pentru creşterea rolului exerxitat de stat în

economie şi societate, inclusiv în amplificarea sectorului public. Deţinând puterea de decizie,

politicienii au acţionat în consecinţă, trecând la naţionalizarea unor industrii şi instaurarea

monopolurilor de stat, la reglementarea preţurilor pentru diferite produse, la controlul

cursului de schimb, al schimburilor comerciale etc., toate având drept motivaţie bunăstarea

socială.

Marea eroare a specialiştilor şi politicienilor adepţi ai conceptului de stat al bunăstării,

rezidă în faptul că au exacerbat rolul, locul şi funcţiile statului, considerându-l ca fiind ceva

“providenţial”.

Din acest punct şi până la tranziţia spre statul dirijist, drumul a fost foarte scurt,

aproape imperceptibil.

14 V. Isan. V. Cocriş, op. citată, pag. 30

17

Liberalii au contestat eficienţa “Statului bunăstării” şi au încercat să demoleze mitul

sectorului şi interesului public, criticile fiind fondate pe următoarele argumente:

dreptul de proprietate este violat prin impozitarea redistributivă;

statul este paternalist şi face alegeri determinate centralizat;

sunt impuse restricţii birocratice şi aleatorii asupra indivizilor;

se crează o cultură a dependenţei de sistemul de securitate socială, fenomen de

natură a distruge iniţiativa privată;

varietatea serviciilor publice este limitată.15

Statul dirijist a constituit şi constituie un fenomen social greu de calificat şi evaluat

în „lumea liberă”, reprezentând un amestec de idei economice radicaliste, teorie tradiţională,

concepţii aparţinând socialismului democratic şi cultură a solidarismului comunitar.

Manifestând o neîncredere totală faţă de viabilitatea pieţei libere, promotorii statului

dirijist considerau că trebuie rezervate libertăţile politice ale cetăţenilor şi unele stimulente

private, menite să asigure dezvoltarea unei societăţi echitabile şi juste, atribuind statului rolul

de organizator al activităţii economice şi de agent economic, statul asumându-şi în acelaşi

timp funcţia de coordonare planificată a economiei şi de alocare a resurselor.

Sectorul public a proliferat în mod nejustificat. Statul, conform scopului declarat, de

administrare a intereselor publice în beneficiul tuturor cetăţenilor şi de asigurare a echităţii

sociale, era îndreptăţit să înfiinţeze întreprinderi publice în beneficiul tuturor cetăţenilor şi de

asigurare a echităţii sociale, putând să naţionalizeze orice întreprindere privată.

Pe de altă parte, decizia era atributul exclusiv al guvernului central şi al partidului

unic, autorităţile locale având doar un rol decorativ de executante a ordinelor primite de la

centru.

Acest tip de organizare statală şi-a dovedit pe deplin carenţele, anul 1989 constituind

pentru ţările din centrul, estul şi sud-estul Europei anul în care au schimbat, pe diferite căi,

acest sistem.

Într-o societate modernă, democratică, activitatea statală este deosebit de

complexă şi diversificată ea asigurându-se prin intermediul serviciilor publice,

organizate într-o multitudine de domenii: legislativ, administrativ, judiciar, ocrotirea

sănătăţii, cultură, transporturi, protecţie socială, gospodărie comunală etc.

Procesul de restructurare şi redimensionare a sectorului public constituie o realitate de

necontestat care presupune şi determină mutaţii profunde la nivelul fiecărei societăţi.

Prin conţinutul şi funcţiile sale managementul public reprezintă suportul teoretic şi

practic necesar implementării schimbărilor din instituţiile publice.

În ultimii douăzeci de ani tot mai mulţi specialişti au demonstrat necesitatea şi

oportunitatea abordării unui nou stil de management în organizaţiile publice, orientat după cel

practicat în organizaţiile private, fiind din ce în ce mai evidentă estomparea diferenţelor

existente între cele două sectoare, public şi privat din acest punct de vedere.

15 V. Isan. V. Cocriş, op. citată, pag.50

18

Pentru acesta este nevoie însă de o schimbare a culturii organizaţionale, o

schimbare a sistemului de valori şi a comportamentului în realizarea serviciilor oferite

de organizaţiile publice. Performanţele în sectorul public pot fi îmbunătăţite, în primul rând

prin restructurarea managementului după modelul celui privat, un bun manager trebuind să

aibă aceleaşi îndatoriri, calităţi, cunoştinţe, aptitudini, stil de lucru etc. în ambele sectoare.

Totuşi, apreciem că misiunea managementului organizaţiilor publice şi implicit a celor care

conduc aceste organizaţii este mai dificilă, datorită următoarele elemente:

organizaţiile publice sunt create pentru a servi interesul general, spre deosebire de

organizaţiile private care urmăresc satisfacerea interesului personal, maximizarea

profitului, etc.

organizaţiile publice au cu precădere scopul de a oferi servicii publice, de regulă

în mod gratuit, şi nu scopul de a acumula, de a realiza profit;

sistemul decizional în cadrul organizaţiilor publice este puternic influenţat de

factorul politic, spre deosebire de sectorul privat;

în organizaţiile publice sistemul formal este riguros reglementat prin lege, spre

deosebire de organizaţiile private în care managerul are puteri depline, etc.

Faţă de cele expuse, apreciem că tendinţele manifestate în plan mondial trebuie

urmate şi în ţara noastră şi anume: menţinerea în limite rezonabile şi în sectoarele cheie a

sectorului public, concomitent cu luarea în considerare a valorilor promovate de sectorul

privat, privatizarea raţională a serviciilor publice, crearea unei pieţe libere, concurenţiale şi a

unui parteneriat public-privat real şi eficient la nivelul tuturor colectivităţilor locale.

19

Tema 2

DESCENTRALIZARE PRIN DECONCENTRARE SAU POLITIZARE

ÎN ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ16

Descentralizare, deconcentrare

Organizarea şi funcţionarea administraţiei publice in România pe baza unor criterii de

eficienţă, prin descentralizarea decizilor publice de la nivel central, concomitent cu pregătirea

şi responsabilizarea autorităţilor publice locale a fost obiectivul enunţat de factorii politici,

agreat şi intens dezbătut în toate mediile, atât în procesul aderării României la Uniunea

Europană cît şi după.

Prin procesul de descentralizare se urmăreşte creşterea calităţii serviciilor publice

oferite cetăţenilor, lucru care se poate realiza prin responsabilizarea şi eficientizarea

sub aspectul resurselor umane şi al reformei instituţionale a administraţiei publice

locale. În fapt, se transferă autoritate şi resurse financiare cu care să se poată lua decizii în

privinţa furnizării unor servicii publice de calitate.

Din punct de vedere juridic descentralizarea înseamnă procesul prin care se

transferă responsabilităţi şi competenţe de la nivelul administraţiei centrale la nivelul

administraţiei publice locale în ceea ce priveşte soluţionarea şi gestionarea, în numele şi

interesul colectivităţii, a funcţiilor şi atribuţiilor publice. Descentralizarea în comlexitatea

ei trebuie inţeleasă ca un proces continuu şi de durată care presupune crearea unui cadru

stabil şi coerent pentru furnizarea şi finanţarea serviciilor publice locale.

Criteriile care trebuie să stea la baza descentralizării competenţelor administraţiei

publice centrale ar trebui să urmărească:

- eficienţa alocării resurselor generale ale societăţii către o administraţie

responsabilă.

- echitatea serviciilor, furnizarea echitabilă a serviciilor publice către cetăţeni,

indiferent de zona în care locuiesc;

- păstrarea stabilităţii macroeconomice şi promovarea creşterii economice.

Involuţie în eficientizarea administraţiei publice

Puterea executivă e emis în anul 2009 un act normativ care contrazice tot ce a

insemnat in perioada de după 1989, efortul de consolidare instituţională a administratiei

publice din România. După ce promulgarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor

publici a fost declarată un succes, care a asigurat un cadru de normalitate si in mod deosebit

de stabilitate aparatului de specialitate din institutiile publice, aceasta a fost modificat rapid

pentru a răspunde comandamentelor, forţelor politice aflate le guvernare, din păcate ,altele

decît cele ce privesc o administraţie publică eficientă.

16 Lucrare publicata in volumul sesiunii internaţionale de comunicări ştiinţifice, “Provocări ale globalizării la începutul mileniului al III-lea”, organizată de ULBSibiu, Facultatea de Stiinţe Politice,Relaţii Internaţionale şi Studii Europene, Sibiu, mai 2009

20

In noile conditii, nu se mai analizează stadiul descentralizării sau al deconcentrării

administrţiei publice, ci stadiul politizării acesteia, în măsura în care conducerile institutiilor

publice si ale celor de specialitate din subordinea Guvernului sunt în curs de demitere si

numire a altora pe baza unor criterii discutabile, cu un vădit substrat politic.

Reglementarea analizată17 venea să clarifice lucrurile din punct de vedere al

interesului politic, in sensul creerii unui cadru legislativ de schimbare din funcţii a

conducerilor executive ale institutiilor publice si ale celor de specialitate din subordinea

Guvernului. Prima incercare de acest gen a eşuat, fiind contestat un act normativ similar

promovat si aprobat de parlament la Curtea Constitutională, procesul epurării politice fiind

întîrziat.

Numirea in functii publice de conducere pe criterii strct politice

Ordonanta emisă, a fost aprobată cu rapiditate maxima în forul legislativ, parcă de

teamă ca parteneriatul politic pentru Romania sa nu se destrame. Chiar dacă in texul ei nu se

face trimitere explicită la vreun criteriu politic de numire in functii publice de conducere, ea

reglementează si asigură schimbarea tuturor şefilor din conducerea institutiilor publice

deconcentrate. Intră in aceasta categorie inspectorii generali din inspectratele scolare

judetene, conducerea directiilor de sanatate publica, ale directiilor de finante publice, ale

directiilor agricole, etc., prezentate in anexa1.

La o primă analiză nu este nimic nou, in condiţiile in care numirile pe baza unor

recomandari politice au fost o caracteristică în România după anul 1989. Cariera in functii

publice a unor profesionişti, fără sprijin politic poate fi considerată o exceptie de la regulă

pentru că şi în vechile condiţii, cel putin formal, posturile de conducere erau ocupate prin

concurs la care de regulă participa cel recomandat de forţa politică aflată la guvernare. Numai

in cazuri de exceptie, care erau foarte rare, cel propus nu reuşea la concurs.

Motivul “oficial” al acestui demers ar fi că, prin schimbarea conducerii institutiilor

publice se creză condiţii pentru aplicarea programului de guvernare, noile conduceri fiind o

garantie a aplicarii lui in practica. Motivul este nesusţinut în condiţiile în care toţi factorii de

decizie ar trebui să depună efort pentru construcţia unui sta de drept în care să primeze legea

nu interesul politic, care nu întotdeauna se suprapun fericit cu scopul asigurării unui

management eficient în administraţia publică.

În realitate scopul urmărit de ordonanţa de urgentă este de a contribui la deblocarea

negocierilor dintre organizatiile locale ale partenerilor aflaţi la guvernare iar exemple de

judeţe in care certurile pentru astfel de funcţii sunt in toi sunt destule.

Suportul legislativ

Emiterea actului normativ menţionat18 este motivată oficial de “necesitatea

eficientizării activităţii instituţiilor publice şi a îmbunătăţirii actului managerial în condiţiile

reducerii cheltuielilor bugetare”, “luând în considerare opiniile şi recomandările Comisiei

17 Ordonanţa de Urgenţă nr. 37 din 22 aprilie 2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice

18 Idem

21

Europene şi ale organismelor financiare internaţionale referitoare la reducerea cheltuielilor

bugetare”.

Se justifică, în susţinerea legiuitorului “adoptarea unei politici de restrângere a

cheltuielilor bugetare şi de abordare mai prudentă a deficitului bugetar, inclusiv prin

stabilirea unor criterii de performanţă în organizarea şi coordonarea unor autorităţi şi instituţii

publice”.

Întrebarea care se pune este cum se reduc cheltuielie de personal, cheltuielile publice

in general şi deficitul bugetar in conditiile in care se demit directori sustinuţi politic de

vechiul partid aflat la guvernare cu directori sutinuti politic de noua guvernare. Diferenţa o

face numai faptul ca în perioada anterioară chiar daca erau recomandaţi politic, ocupanţii

posturilor de conducere,trebuiau sa participe la un concurs în faţa unei comisii de specialitate,

nesubordonate politic.

Prevederi extinse sunt aduse pentru personalul de conducere din învăţămîntul

preuniversiter prin modificările aduse articolului 24 din Legea nr. 128/1997 privind Statutul

personalului didactic.Astfel, inspectorul şcolar general, inspectorul şcolar general adjunct şi

directorul Casei Corpului Didactic încheie cu ministrul educaţiei, cercetării şi inovării un

contract de management educaţional pe termen de maximum patru ani, care cuprinde

direcţiile şi obiectivele din strategia pe educaţie, în concordanţă cu obiectivele din Programul

de guvernare.Surprinzător este însă faptul că reevaluarea condiţiilor din contractul de

management educaţional de face trimestrial iar contractele de management educaţional cu

directorii de scoli,aflate în derulare încetează în termen de 15 zile de la intrarea în vigoare a

prezentei ordonanţe de urgenţă, extinzînd cîmpul de manifestare al epurării politice.

Funcţii publice incidente

Funcţiile publice, funcţiile publice specifice şi posturile încadrate în regim

contractual, care conferă calitatea de conducător al serviciilor publice deconcentrate

prezentate în anexa1, precum şi adjuncţii acestora, se desfiinţează în termen de 32 de zile de

la data intrării în vigoare a ordonanţei de urgenţă.Ar fi interesant de cunoscut raţionamentul

de stablire a acestui termen de aplicare a unui act normativ discutabil.

La expirarea termenului de 32 de zile, institutiile publice în cauză vor fi conduse de

un director coordonator al serviciului public deconcentrat, ajutat de unul sau mai mulţi

adjuncţi, în funcţie de numărul de posturi care se desfiinţează. Persoanele care urmează să

ocupe funcţiile respective sunt numite prin act administrativ al ordonatorului principal de

credite ierarhic superior, în urma evaluării cunoştinţelor şi abilităţilor manageriale. Trebuie

remarcat că funcţiile publice cu statut special şi funcţiile publice de prefect şi subprefect sunt

exceptate de la prevederile actului normativ analizat.

Analizate merită şi conditiile ce trebuie îndeplinite pentru a accede într-o funcţie

publică de conducere, care sunt minime, lăsind loc la arbitrariu şi subiectivism. Astfel, poate

ocupa o funcţie pblica de conducere de natura celor prezentate in anexa 1, persoana care

îndeplineşte cumulativ următoarele condiţii:

are cetăţenia română;

cunoaşte limba română, scris şi vorbit;

22

are capacitate deplină de exerciţiu;

are o stare de sănătate corespunzătoare, atestată pe bază de examen medical de

specialitate;

are studii universitare de licenţă, respectiv studii superioare de lungă durată,

absolvite cu diplomă;

nu a fost condamnată pentru săvârşirea unei infracţiuni contra umanităţii,

contra statului sau contra autorităţii, de serviciu sau în legătură cu serviciul,

care împiedică înfăptuirea justiţiei, de fals ori a unor fapte de corupţie sau a unei

infracţiuni săvârşite cu intenţie, cu excepţia situaţiei în care a intervenit

reabilitarea;

nu a desfăşurat activitate de poliţie politică, astfel cum este definită prin lege;

îndeplineşte şi alte criterii specifice stabilite de ordonatorul principal de credite

în subordinea, în coordonarea sau sub autoritatea căruia funcţionează serviciul

public deconcentrat respectiv.

Exercitarea funcţiei se realizează în baza unui contract de management încheiat cu

ordonatorul principal de credite ierarhic superior, pe o perioadă de maximum patru ani. In

contract sunt prevăzuţi indicatorii specifici de performanţă, obiective şi clauze contractuale

care reglementează drepturile şi obligaţiile părţilor, precum şi condiţiile de încetare şi

reziliere a acestuia. Contractul de management este asimilat contractului individual de muncă

şi conferă titularului vechime în muncă şi în specialitate.

Un avantaj asigurat funcţionarilor publici şi personalului încadrat în regim contractual

în sistemul public, care vor fi numiţi în functiile publice de conducere este faptul că acestora

li se suspendă de drept raporturile de serviciu, respectiv raporturile de muncă avute anterior

numirii, pe durata executării contractului de management.

Recrutarea personalului “recomandat” pentru astfel de functii de conducere se

realizează în baza unei evaluari a cunoştinţelor şi aptitudinilor manageriale pe baza unor

proiecte de management. Evaluarea se organizează de ordonatorii principali de credite

ierarhici superiori în termen de maximum 32 de zile de la data intrării în vigoare a ordonanţe

de urgenţă.

Evaluarea proiectului de management

Proiectele de management sunt elaborate pentru o perioadă de maximum patru ani şi

vor cuprinde cel puţin următoarele elemente:

a) identificarea problemelor existente în domeniul de activitate al serviciului public

deconcentrat;

b) obiective şi direcţii de acţiune pentru eficientizarea domeniului de activitate al

instituţiei şi pentru îmbunătăţirea actului managerial;

c) dezvoltarea competenţelor profesionale ale personalului din subordine;

d) aplicarea principiilor de eficienţă, eficacitate şi economie în gestionarea mijloacelor

financiare şi a resurselor umane şi materiale ale instituţiei respective;

e) propuneri de îmbunătăţire a colaborării instituţionale.

23

Evaluarea candidaţilor şi a proiectelor de management prezentate de aceştia se face de

comisii constituite la nivelul ordonatorului principal de credite în subordinea, în coordonarea

sau sub autoritatea căruia funcţionează serviciile publice deconcentrate respective, formate

din specialişti în domeniul de activitate.

Atitudini in raport cu noua reglementare

Faţă de evoluţia procesului de politizare se pune intrebarea firească, cine ar fi in drept

să protesteze faţă de acest act normativ. Opoziţia politică a avut aceiaşi atitudine cind a fost la

putere, diferenţa fiind faptul ca schimbările au fost facute la presiune politică fara un suport

legal evident. Elemente de obiectivitate puteau aduce in această analiză societatea civila,

asociaţiile profesionale si nu in ultimul rînd sindicatele de ramură direct interesate. Problema

puterii executive, care trebuie reţinută, este că "s-a forţat nota" renunţîndu-se la promovarea

in funcţia publică de conducere pe principiul competenţei profesionale în favoarea numirilor

pe criterii politice.

Imunitatea funcţionarilor publici

Scopul elaborării unei legi a functionarilor publici a fost acela de a oferi stabiliate şi

imunitate politică functionarilor publici şi protejarea acestora de ingerinţe politice. La data

promulgării, pe bună dreptate a fost considerată o realizare în domeniu, in ceea ce înseamnă

eficienţă, profesionalism, consecvenţă şi coerenţă in efortul de eficientizare a administraţiei

publice din Romania.Modificarea cadrului legislativ în domeniu, face să intre în acest carusel

declanşat pe fondul imaturităţii clasei politice, cîteva mii de functionari publici care, işi pierd

acest statut si vor fi schimbaţi de la conducerile instituţiilor administraţiei publice în funcţie

de interesul politic.

Faţă de efectele care se prefigurează pentru perioada următoare, motivul invocat de

Guvern, care anunţase iniţial o reducere a aparatului din administraşia publică cu 20% , la

care a renunţat, recurgerea la acest demers nu se justifică.

Concluziile analizei prezentate duc la cîteva întrebări la care va trebui să răspundă

evoluţia unei situaţii pe care o previzionăm ca ineficientă in administraţia publică din

România în perioada următoare şi anume:

- Ce rol mai are competenţa în administraţia publică în relaţie cu devotamentul faţă de

factorul politic? Aceasta în condiţiile in care concursul, practic se inlocuieşte cu

numirea pe criterii politice.

- Ce rol mai are Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, considerată la data

infiinţării, institutie necesară pentru eficientizarea administraţiei publice . Se mai

pune problema şi mai este posibilă in aceste condiţii construcţia unui corp al

functionarilor publici profesionişti ?

- Care va fi poziţia Comisiei Uniunii Europene faţă de acest demers, in condiţiile in

care în perioada de preaderare si după, instrumentele structurale finanţează programe

de dezvoltare pentru resurse umane şi de dezvoltarea capacităţii administrative în

funcţie de criterii bazate pe competenţă şi profesionalism.

24

- Puterea executivă a analizat efectele care se vor produce, pentru ca in prima etapa vor

fi numite conducerile institutiilor publice apoi va urma efectul în cascadă după

modelul practicat la nivel central.

- Examenle de accedere in funcţiile de conducere vor fi condiţionate de CV-ul politic

sau se vor da în prealabil la sediile partidelor?

- Ce şansă are un functionar care intenţionează să se dedice carierei publice urmărind

strict criterii profesionale? Nu se va confrunta in demesul său cu o evidentă

discriminare profesională şi de competenţă care este paguboasă din perspectiva

efortului de eficientizare a administraţiei publice în România?

- Directorii coordonatori mai gîndesc programe de dezvoltre instituţională sub

aspectul resurselor umane, sau îşi exercită activitatea sub presiune politică în

cadrul ciclului electoral?

Riscurile sunt majore pentru instituţiile publice în condiţiile în care ingerinţa şi subordonarea

faţă de decizia politică poate duce la subiectivism si arbitrariu in defavoarea

profesionalismului. Evaluarea subiectivă a unor concursuri formale, face posibilă accederea

in administraţia publică a unor mediocritati strecurate în administraţia publică pe criterii

politice, care în majoritatea cazurilor s-a dovedit că sunt dovedit ineficiente.

ANEXA 1 Instituţiile deconcentrate ale administraţiei publice centrale din unităţile

administrativ-teritoriale

1. Direcţii de sănătate publică judeţene şi a municipiului Bucureşti.

2. Direcţii judeţene pentru cultură, culte şi patrimoniu cultural naţional, respectiv a

municipiului Bucureşti

3. Comisariate regionale pentru protecţia consumatorilor;

4. Comisariate judeţene, respectiv al municipiului Bucureşti pentru protecţia

consumatorilor;

5. Oficii teritoriale pentru IMM-uri.

6. Direcţii de muncă şi protecţie socială, judeţene şi a municipiului Bucureşti;

7. Organisme intermediare regionale pentru Programul operaţional sectorial

"Dezvoltarea resurselor umane";

8. Inspectorate teritoriale de muncă şi al municipiului Bucureşti;

9. Case de pensii judeţene şi a municipiului Bucureşti;

10. Agenţii pentru ocuparea forţei de muncă judeţene şi a municipiului Bucureşti;

11. Inspectorate sociale regionale;

12. Agenţii judeţene pentru prestaţii sociale, respectiv a municipiului Bucureşti.

13. Direcţii pentru sport judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti;

14. Direcţii pentru tineret judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti;

25

15. Complexuri sportive naţionale şi municipale;

16. Cluburi sportive municipale şi orăşeneşti;

17. Casele de cultură ale studenţilor;

18. Complexul Cultural Sportiv Studenţesc "Tei" - Bucureşti.

19. Direcţii generale a finanţelor publice judeţene şi a municipiului Bucureşti;

20. Direcţii regionale, judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti pentru accize şi

operaţiuni;

21. Secţii judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti ale Gărzii Financiare.

22. Direcţii pentru agricultură şi dezvoltare rurală judeţene, respectiv a municipiului

Bucureşti;

23. Inspectorate teritoriale pentru calitatea seminţelor şi a materialului săditor;

24. Inspectorate teritoriale de regim silvic şi de vânătoare;

25. Centre judeţene, respectiv al municipiului Bucureşti de plăţi şi intervenţie pentru

agricultură;

26. Oficii judeţene, respectiv al municipiului Bucureşti de consultanţă agricolă;

27. Oficii judeţene, respectiv al municipiului Bucureşti pentru ameliorare şi reproducţie în

zootehnie;

28. Oficii de plăţi pentru dezvoltare rurală şi pescuit;

29. Oficii de studii pedologice şi agrochimice judeţene, respectiv al municipiului

Bucureşti;

30. Direcţiile silvice judeţene şi a municipiului Bucureşti.

31. Agenţii regionale şi judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti de protecţia

mediului;

32. Comisariate ale Gărzii Naţionale de Mediu regionale şi judeţene, respectiv al

municipiului Bucureşti;

33. Organisme intermediare regionale pentru Programul operaţional sectorial "Mediu";

34. Direcţii de ape regionale şi judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti ale Autorităţii

Apele Române.

35. Direcţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor judeţene, respectiv a

municipiului Bucureşti;

36. Direcţii de statistică regionale şi judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti;

37. Unităţi teritoriale ale Agenţiei Naţionale pentru Resurse Minerale;

38. Inspectoratele teritoriale şi regionale de stat în construcţii.

39. Filiale teritoriale ale Agenţiei Române pentru Conservarea Energiei.

40. Oficii judeţene de poştă;

41. Direcţiile regionale de poştă.

TEMA 3

DESCENTRALIZAREA COMPETENŢELOR CENTRALE

26

Asigurarea unui management performant la nivelul instituţiilor de administraţie

publică este determinat de stadiul şi modul în care s-a înţeles procesul descentralizării,

renunţarea de către autorităţile centrale la unele competenţe în favoarea celor locale.

Relaţiile funcţionale între administraţia publică centrală şi administraţia publică locală

au dat naştere la trei tipuri de regimuri juridice administrative:

- centralizare administrativă;

- deconcentrare administrativă;

- descentralizare administrativă.

3.1 Istoricul descentralizării

Construcţia unor state descentralizate din punct de vedere administrativ a fost

deschisă de Revoluţia franceză din 1789.

În fapt s-au pus bazele transmiterii unora din atribuţiile, competenţele şi

responsabilităţile guvernului central şi ale instituţiilor administraţiei puterii centrale

către administraţia publică locală.

Este motivat acest transfer de dreptul colectivităţilor locale de a-şi administra ele

însele problemele de interes local, cunoscut fiind faptul că administraţia locală s-a manifestat

înaintea celei centrale. Comunele cu problemele şi interesele specifice au apărut înaintea

apariţiei Statului iar modul în care unele îşi administrează şi rezolvă problemele specifice le

diferenţiază de altele, le dau o notă în plus sau în minus indicatorilor de dezvoltare.

În România, autonomia locală a fost pentru prima dată legiferată de Regulamentele

Organice care recunoşteau dreptul oraşelor de a-şi promova şi apăra interesele proprii prin

alegerea sfaturilor orăşeneşti.

O abordare modernă a administraţiei publice locale s-a pus prin reformele promovate

de A.I. Cuza în anul 1864 prin două legi importante:

- Legea pentru comunele urbane şi rurale nr. 394 şi

- Legea pentru înfiinţarea consiliilor judeţene nr. 396.

Aceste două acte normative sunt considerate ca fiind primele acte elaborate în

detrimentul centralismului administrativ şi care au promovat descentralizarea administrativă.

În fapt, prin cele două legi judeţul şi comuna au devenit circumscripţii teritorial-

administrative, investite cu personalitate juridică, cu atribuţii cu caracter patrimonial

şi de putere publică, administrate de consilii locale alese.

Suportul legislativ al descentralizării va fi asigurat şi de Constituţia din 1866 care

preciza că instituţiile comunale şi judeţene vor funcţiona în baza legilor de funcţionare.

Referitor la aceste legi se stipula că: „aceste legi vor avea la bază descentralizarea

administraţiunii mai completă şi independenţa comunală” (art. 107).

27

Constitţia României din 1923 susţinea de asemenea descentralizarea administrativă

(art.108).

Evoluţia ulterioară a lucrurilor în derularea procesului administraţiei publice locale s-

a dovedit inconsecvent. Legile de organizare administrativă din 1925, 1929 şi 1938 au

modificat legislaţia în domeniu, procesul de descentralizare fiind împiedicat în perioada

respectivă.

Prin Legea pentru unificarea administrativă din 1925 se stabilea că reprezentantul

puterii centrale în judeţ era prefectul (art. 333) în oraşe pretorul (art. 356) iar în comune

notarul (art.366), salarizaţi de către stat. În aceste condiţii nu se poate vorbi despre

descentralizare.

Legea pentru organizarea administraţiei locale din 3 august 1929, reorganiza

România din punct de vedere administrativ în 7 centre de administraţie şi inspecţie locală,

denumite directorate ministeriale locale. Reşedinţa acestora era stabilită la Bucureşti,

Cernăuţi, Chişinău, Cluj, Craiova, Iaşi şi Timişoara. În acest sistem directorul ministerial era

reprezentantul Guvernului, şeful ierarhic al tuturor serviciilor ministeriale şi avea în

subordine prefecţii judeţelor care compuneau directoratul.

Prin Legea administraţiei din 14 august 1938 s-a renunţat la centrele de

administraţie, înfiinţându-se un număr de 10 ţinuturi, alcătuite de 4-10 judeţe ficare.

Serviciile ministeriale erau descentralizate în circumscripţii care corespundeau ca întindere

ţinuturilor. Fiecare minister avea un serviciu exterior care funcţiona pe lângă rezidentul regal,

care era în baza art. 62 reprezentantul Guvernului în ţinut şi administratorul acestuia.

Caracterul centralizat al administraţiei a fost mai pregnant reglementat de

Constituţiile din 1948, 1952 şi 1965. În perioada respectivă instituţiile locale ale

administraţiei de stat aveau o dublă subordonare atât faţă de (consiliile) sfaturile populare,

care le şi formau, cât şi faţă de ministerul de resort ca instituţie ierarhic superioară.

În concluzie, putem spune că în România se poate vorbi despre descentralizare

administrativă până în anul 1925. În perioada 1925-1989 s-a derulat un proces al

administraţiei publice în sistem centralizat cu particularităţi specifice diferitelor perioade

(dictatura regală, stat comunist, etc.)

După evenimentele din 1989 asistăm la un proces destul de greoi de descentralizare.

3.2 Centralizarea administrativă

Profesorul Paul Negulescu arăta că: „atunci când un stat este astfel organizat încât

satisfacerea intereselor locale sau speciale se face prin servicii publice, depinzând direct

de puterea centrală şi ai căror titulari sunt numiţi de dânsa, atunci se zice că statul este

centralizat. Prin urmare trebuie să înţelegem regimul administrativ în care autorităţile

locale şi speciale sunt numite de puterea centrală şi depind direct de dânsa” (Tratat de

drept administrativ, Principii generale, Editura Morvan, Bucureşti 1934, pag. 10).

În sistemul centralizat decizia vine de sus, atribuţiile administraţiei locale sunt

restrânse, relaţiile funcţionale fiind de subordonare.

28

Doctrinele care caracterizează acest sistem este doctrina etatistă, funcţionează

centralismul de stat în defavoarea iniţiativei locale.

A funcţionat acest sistem în a II-a jumătate a secolului al XIX-lea în state ca: Franţa,

Germania, Rusia.

Doctrina etatistă a avut variante în doctrina socialismului de stat (Schumacher),

doctrina solidaristă (Leon Bourgeois) şi doctrinele socialiste şi comuniste.

Caracteristicile centralizării administrative sunt:

- Statul reprezintă singura persoană de drept public;

- Interesul public se confundă cu cel al Statului centralizat;

- În cadrul administraţiei este impusă o ierarhie strictă, subordonată faţă de

centru;

- Autorităţile locale, reprezentau voinţa statului şi nu a colectivităţilor locale;

- Statul exercită control ierarhic în toate domeniile.

3.3 Deconcentrarea administrativă

În România principiul descentralizării administrative este reglementat de Constituţia

României19: „Administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază

pe principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice”.

Deconcentrarea administrativă reprezintă o fază intermediară între centralism şi

descentralizare.

O definiţie a acestui sistem o găsim în Legea-cadru a descentralizării nr. 195/2006:

deconcentrarea reprezintă „redistribuirea de competenţe administrative şi financiare de

către ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale

către propriile structuri de specialitate din teritoriu”.

În fapt se menţin caracteristicile sistemului centralizat cu menţiunea că reprezentarea

unităţilor centrale în teritoriu nu mai au rolul de simple agenţii ci autorităţi care au

competenţe proprii. Dar ele sunt numite şi revocate de „centru”, faţă de care sunt

subordonate şi răspunzătoare, raportând situaţia din teritoriu şi modul în care execută

ordinele.

Deconcentrarea îmbracă două forme:

- în plan vertical prin acordarea unor competenţe sporite aparatului teritorial al

ministerelor;

- în plan orizontal amplificând competenţele conducătorului serviciilor

deconcentrate – ex. Instituţia prefectului.

Chiar dacă acest sistem de organizare administrativă nu are o subordonare uniformă

putând admite adaptări ale ordinelor transmise de la centru, administraţia unitară se menţine,

menţinând puterea ierarhică în detrimentul autonomiei locale.

19 art. 120 (alin.1)

29

3.4 Descentralizarea administrativă

Particularităţile sistemului administrativ descentralizat sunt:

- statul nu mai este singura colectivitate teritorială, ca persoană de drept public;

- colectivităţile teritoriale publice organizate potrivit legii, sunt persoane de drept

public, au capacitate de drept public şi interese publice proprii, distincte şi nu

diferite de cele ale statului;

- colectivităţile locale dispun de atribuţii administrative proprii pentru satisfacerea

intereselor publice precum şi de mijloace materiale, financiare şi umane necesare;

- administraţia publică îşi pierde caracterul unitar fiind formată din administraţia

statului şi cea a colectivităţilor locale. Administraţia locală este aleasă prin vot

universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, nesubordonată administraţiei

Statului, neputând fi revocată;

- exercitarea unui control de stat (tutelar) asupra legalităţii activităţii.

Descentralizarea administrativă poate îmbrăca două forme:

Descentralizare teritorială, în cazul în care interesele locuitorilor dintr-o zonă

geografică sunt distincte faţă de interesele naţionale manifestându-se în domenii de activitate

diferite.

Descentralizare tehnică, referindu-se la existenţa unor persoane de drept public care

prestează servicii publice de interes local, detaşate din afara serviciilor statale (ex. ROC)

În strânsă relaţie cu conceptele analizate mai sus şi în principal cu cel al

descentralizării administraţiei este analizat şi conceptul de: autonomie locală.

Autonomia locală a devenit reală în ultimele decenii ale secolului trecut, fapt pentru care s-a

adoptat la Strasbourg la 15 octombrie 1985, Carta europeană a autonomiei locale, ratificată

de România prin Legea nr. 199/1997.

La art. 1, pct. 1 din Cartă se stipulează că: „Prin autonomie locală se înţelege

dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor administratiţiei publice locale de a

soluţiona şi de a gestiona în cadrul legii, în nume propriu şi în interesul populaţiei

locale, o parte a treburilor publice”.

Conceptul este identic definit şi de legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale

la art.4 se specifică faptul că autonomia locală este numai administrativă şi financiară şi

priveşte organizarea, funcţionarea, competenţele, atribuţiile şi gestionarea resurselor care

aparţin unităţii administrativ-teritoriale.

Autonomia locală nu se exercită cu putere de decizie politică majoră, desfăşurându-şi

activitatea în funcţie de politica statului stabilită prin legi. Ea se manifestă în planul juridic –

instituţional – decizional şi al resurselor financiare, umane şi materiale de care dispun.

30

Ca realitate istorică, autonomia locală este influenţată de câţiva factori importanţi:

tradiţie istorică, cadrul geografic, resurse economice, gradul de instrucţie civică sau politică şi

nu în ultimul rând, reglementări naţionale şi internaţionale.

3.5 DESCENTRALIZAREA FINANCIARĂ ÎN ROMÂNIA

Este unanim recunoscut că prin descentralizare se urmăreşte creşterea calităţii

serviciilor publice oferite cetăţenilor, prin responsabilizarea şi eficientizarea administraţiei

publice locale. Aleşii locali primesc autoritatea şi resursele cu care să poată lua decizii în

privinţa furnizării de servicii publice.

În literatura de specialitate sunt recunoscute câteva criterii care ar trebui să stea la

baza descentralizării şi anume:

eficienţa alocării resurselor generale ale societăţii către o administraţie

responsabilă, pentru ca serviciile publice furnizate să satisfacă nevoile şi

preferinţele cetăţenilor care sunt de fapt şi contribuabili la bugetul local şi la

bugetul statului.

echitatea serviciilor – furnizarea echitabilă a serviciilor publice către cetăţeni,

indiferent de zona în care locuiesc;

asigurarea stabiliăţii macroeconomice şi promovarea creşterii economice.

Câteva prevederi legale noi au întărit controlul autorităţilor centrale asupra funcţiilor

autorităţilor publice locale, în timp ce altele au acţionat în direcţia descentralizării 20. În iulie

2003, a fost adopatată o nouă lege privind finanţele publice locale , care conţine prevederi

corelate cu cele ale Legii finanţelor publice nr.500/2002 ( armonizată cu prevederile

Reglementărilor C.E nr.1605/2002).

Cu toate că importanţa autorităţilor locale în asigurarea serviciilor publice de interes

local a crescut simţitor, o parte din acestea se confruntă cu un deficit de resurse financiare

publice care pun în pericol buna funcţionare a serviciilor publice. Astfel, identificarea unor

căi de finanţare a cheltuielilor în conditiile teoriei celor trei E (economicitate, eficacitate şi

eficienţă) şi identificarea unor surse de venituri de natură fiscală sau din valorificarea

bunurilor aparţinând unităţilor administrativ teritoriale este mereu actuală.

Finanţarea serviciilor publice de interes local din domenii prioritare învăţământ,

cultură, sănătate, asistenţă şi protecţie socială au suportat unele modificări immportante în

sensul descentralizării financiare.

În cazul învăţământului preuniversitar, sursele de finanţare sunt concentrate în

zona bugetelor locale. Ele provin atât din bugetul local, cât şi din bugetul de stat şi într-o

măsură nesemnificativă din veniturile proprii realizate de instituţiile de învăţământ

preuniversitar. Problema de bază a reformei sistemului de finanţare o constituie

fundamentarea costului standard pe elev, întrucât resursele bugetare necesare finanţării de

bază, se dimensionează în functie de acesta. Finanţarea învăţămîntului suportă o nouă

20 Legea administraţiei publice locale nr.215/2001

31

abordare prin noua legislaţie în domeniu, mult disputată, susceptibilă de îmbunătăţiri înainte

de a intra în vigoare.

În domeniul sănătăţii, nivelul de implicare al autorităţilor locale în finanţarea

unităţilor sanitare de interes public este reglementat. Patrimoniul în care acestea îşi

desfăşoară activitatea, a fost transferat autorităţilor locale iar dreptul de administrare aparţine

spitalelor. Finanţarea cheltuielilor de funcţionare şi de dezvoltare cade în sarcina spitalelor

din sumele încasate pentru serviciile medicale prestate de la Casa de asigurări de sănătate, de

la bugetul de stat care finanţează unele programe şi servicii medicale specifice şi din bugetul

local.

Cadrul normativ a fost îmbunătăţit în acest an21 prin transferul unui număr important

de unităţi spitaliceşti către comunitîţile locale. Există şansa ca în acest mod angrenarea

autorităţilor locale în procesul decizional şi în finanţarea unităţilor sanitare de interes public

să aducă un plus de eficienţă în criza profundă cu care se confruntă sistemul sanitar.

În domeniul asistenţei şi protecţiei sociale, lucrurile trenează. De remarcat este

faptul că procesul descentralizării serviciilor sociale, este caracterizat de existenţa unui

„parteneriat” între bugetul de stat şi bugetele locale, pentru finanţarea diverselor categorii de

cheltuieli cum sunt: plata asistenţilor personali şi a însoţitorilor persoanelor cu handicap,

plata venitului minim garantat, plata ajutoarelor pentru încălzirea locuinţei, plata drepturilor

pentru asistenţa socială a persoanelor vârstnice,etc.

Mecanismele de finanţare în domeniul social sunt: subvenţionarea energiei termice

livrată populaţiei, transportul în comun de călători, suportarea cheltuielilor privind ajutorul

social, suportarea cheltuielilor privind cantinele de ajutor social, etc.

În domeniul culturii, descentralizarea nu a produs efecte. Implicarea bugetului de

stat trebuie să se realizeze prin susţinerea unor programe, care au în vedere reabilitarea

patrimoniului cultural şi valorificarea turistică a acestuia. Atragerea de resurse din domeniul

privat pentru dezvoltarea de parteneriate publice private constituie de asemenea o prioritate

pentru finanţarea instituţiilor publice din domeniul cultural.

Finanţarea responsabilităţilor la nivel local este foarte importantă, iar descentralizarea

financiară a fost şi este o componentă majoră a procesului de descentralizare.

Principiile de bază, general acceptate în studiile realizate pe plan mondial în domeniul

alocării surselor de venit către administraţiile publice locale sunt:

corelarea veniturilor în raport cu responsabilităţile, principiu care trebuie să

asigure venituri suficiente pentru realizarea responsabilităţilor (cheltuielilor)

transferate;

echitatea veniturilor transferate variază direct proporţional cu nevoile financiare şi

invers proporţional cu capacitatea financiară;

obiectivitatea - alocarea de fonduri trebuie să se bazeze pe factori obiectivi pe care

autoritatea responsabilă nu îi poate influenţa în mod individual;

21 OUG 48 /2010

32

stimularea eficientă a sistemului de venituri transferate administraţiei publice

locale în vederea realizării de către administraţia publică locală respectivă a unui

management performant;

predictibilitatea - sistemul de venituri trebuie să fie stabilit astfel încât să permită

administraţiei publice locale realizarea de prognoze pe 5 ani;

asigurarea îndeplinirii obiectivelor administraţiei centrale în calitate de finanţator

în cazul utilizării unor transferuri condiţionate pentru responsabilităţi încredinţate

administraţiei publice locale;

autonomia, ceea ce asigură administraţiei publice locale independenţa şi

flexibilitate în stabilirea priorităţilor.

Evoluţia legislaţiei financiare incidente

În contextul derulării reformei administraţiei publice, cerinţa creşterii rolului

autorităţilor publice locale în rezolvarea treburilor publice a impus modificarea şi

completarea cadrului de reglementare privind autonomia decizională, patrimonială şi

financiară la acest nivel al administraţiei publice.

Legea finanţelor publice locale nr. 189/1998 a fost înlocuită în anul 2003 prin

adoptarea unei noi reglementări respectiv prin Ordonanţa de urgenţă nr. 45 privind finanţele

publice locale. Trebuie precizat că această reglementare care a fost realizată de către

administraţia centrală prin consultarea structurilor asociative ale administraţiei publice locale,

reuşindu-se o abordare într-o manieră mai clară, mai transparentă şi mai concretă a

descentralizării financiare.

Prin acest act normativ se reglementau:

- principiile, cadrul general şi procedurile privind formarea, administrarea, angajarea şi

utilizarea fondurilor publice locale;

- responsabilităţile, competenţele şi răspunderile autorităţilor locale şi ale instituţiilor publice

în ceea ce priveşte finanţele publice locale;

- criteriile de repartizare pe judeţe a sumelor de echilibrare pentru bugetele locale, dar şi

criterii pentru repartizarea sumelor de echilibrare de la nivelul judeţului la cel al localităţii.

Un alt act normativ cu influenţe în finanţele publice locale, Legea nr. 27/1994 privind

impozitele şi taxele locale a fost înlocuită în anul 2002 prin Ordonanţa nr. 36 privind

impozitele şi taxele locale, reglementare care a fost înlocuită la rândul ei într-un timp relativ

scurt prin adoptarea Codului fiscal22. Prin cod sunt reglementate atât impozitele şi taxele ce

se fac venit al bugetului de stat cât şi impozitele şi taxele locale. Consiliile locale sunt

competente să-şi stabilească în limitele legii, nivelul impozitelor şi taxelor locale, cele mai

importante fiind impozitele pe proprietate

Scopul noii legislaţii a fost să întărească autonomia financiară locală prin stabilirea

unor responsabilităţi şi competenţe autorităţilor locale şi prin creşterea controlului local

22 Legea nr. 571 din 22 decembrie 2003 privind Codul fiscal

33

asupra veniturilor, cheltuielilor şi construcţiei bugetului local în condiţii de eficienţă şi

transparenţă.

Accelerarea implementării şi realizării descentralizării financiare impune ca:

procesul de descentralizare să aibă în vedere toate cele 3 nivele ale

administraţiei,respectiv centrală, judeţeană şi locală, iar responsabilităţile acestora să

fie clar şi bine definite pentru a elimina suprapunerile şi neconcordanţele;

autorităţile administraţiei centrale să definească toate responsabilităţile pe care

intenţionează să le transfere autorităţilor locale şi, totodată, să stabiliească şi sursele

financiare din care urmează să se finanţeze aceste responsabilităţi;

bugetele locale să fie echilibrate astfel încât să confere autonomie reală administraţiei

locale;

în descentralizarea fiscală, administraţia centrală să asigure flexibilitate, dar şi

transparenţă;

administraţia centrală să aibă capacitatea de monitorizare şi evaluare a

descentralizării. Ea trebuie să dea exemplu şi să aibă iniţiativă în probleme cum ar fi:

un sistem uniform de conturi, reguli de audiere, cerinţe pentru contractarea

împrumuturilor, instituirea unor criterii clare şi transparente de transfer a unor fonduri

de la bugetul de stat către bugetele locale;

administraţia centrală să respecte regulile pe care le face.

Acestea ar determina eliminarea unora dintre problemele întâmpinate până acum în

procesul de descentralizare rezultate din:

instabilitatea cadrului legislativ;

lipsa transparenţei şi predictibilităţii transferurilor de la bugetul statului pentru

echilibrarea bugetelor locale, dar şi a transferurilor interadministrative23;

nedefinirea clară a responsabilităţilor transferate autorităţilor locale;

atribuirea de responsabilităţi fără alocarea resurselor adecvate;

transferul de responsabilităţi fără a se acorda şi competenţa.

Pentru administraţia publică locală în etapa actuală, procesul de descentralizare

prezintă atât avantaje, cât şi minusuri.

Avantajele descentralizării sunt:

- fundamentarea, pentru prima dată a proiectelor bugetelor locale potrivit

procedurilor şi gradului de independenţă oferite de Legea finanţelor publice

locale;

- stabilirea impozitelor şi taxelor locale într-un mod adecvat. Impozitele dobândesc

caracter de “contribuţii”, fiind întoarse contribuabilului sub forma diferitelor

servicii publice prestate de administraţia locală;

- creează posibilitatea ca autorităţile administraţiei publice locale să-şi organizeze

propriile servicii fiscale şi oferă capacitatea de a exercita complet şi eficient toate

23 Vezi OUG 63/2010 privid modificarea Legii 273(2006 şi OUG 18/2010 privind rectificarea bugetului de stat

34

componentele şi responsabilităţile descentralizate privind stabilirea, constatarea,

încasarea, controlul şi urmărirea impozitelor şi taxelor locale;

- corelarea resurselor financiare de atras cu elemente patrimoniale ale comunităţilor

locale, precum şi cu nevoia de reorganizare şi de îmbunătăţire a managementului

şi calităţii serviciilor publice oferite populaţiei;

- corelarea politicilor locale cu cele de dezvoltare regională, precum şi cu politicile

sectoriale, în special în domenii ca: învăţământ, asistenţă socială, cultură.

Minusurile procesului de descentralizare apărute la nivelul administraţiilor locale

sunt::

- lipsa de predictibilitate a veniturilor transferate de la bugetul de stat;

- modificări ale unor categorii de cheltuieli ce cad în sarcina administraţiei locale,

fără asigurarea resurselor aferente (problema protecţiei sociale, investiţiile în

învăţământ);

- gradul ridicat de dependenţă faţă de legile anuale ale bugetului de stat;

- imposibilitatea de a controla anumite taxe şi impozite locale de o mare

însemnatate pentru bugetul local, inclusiv cotele defalcate din impozitul pe venit;

- deşi finanţează anumite activităţi autorităţile publice locale nu au competenţe în

ceea ce priveşte numirea şi eliberarea conducătorilor instituţiilor respective (ex.

învăţământ preuniversitar).

Sinteza descentralizării se referă la:

1. O mai bună guvernare, prin faptul că procesul de descentralizare duce la întărirea

democraţiei prin participarea publică şi prin plurarism politic. Participarea cetăţenească (fie

prin participarea în procesul de luare de decizii locale, fie prin monitorizarea furnizării

serviciilor publice) duce implicit la creşterea răspunderii administraţiei publice;

2. Înregistrarea unor beneficii ca rezultat al îmbunătaţirii sistemului de alocare a resurselor şi

eficienţei administraţiei, prin prisma principiului subsidiarităţii.

Descentralizarea este un proces de dezvoltare organizaţională, un proces de tranziţie

de la un tip de sistem spre unul fundamental diferit, totul realizat în vederea creşterii calităţii

serviciilor oferite comunităţii.

Continuarea procesului de descentralizare este condiţia importantă pentru reuşita

deplină a reformei în administraţia publică din România. O importanţă deosebită în această

direcţie o au autorităţile administraţiei publice locale care prin activitatea practică, prin

acumularea de experienţă internă şi internaţională în domeniu, prin managementul realizat,

trebuie să fie principalul actor în acest proces.

Cele mai importante acte normative recente care reglementează aspecte ale procesului

de descentralizare sunt:

• HG 699/2004 privind Strategia actualizată a Guvernului României privind accelerarea

reformei în administaţia publică, 2004-2006

Legea cdru privind descentralizarea – 339/2004

35

HG 2201/2004 privind funcţionarea şi atribuţiile Comitetului tehnic interministerial şi

a grupurilor de lucru organizate în conformitate cu dispoziţiile Legii-cadru a

descentralizării nr. 339/2004

Legea 340/2004 privind instituţia prefectului

Descentralizarea fiscală

Descentralizarea fiscală se referă la mărirea controlului autorităţilor locale asupra

resurselor financiare, fie în termeni de repartizare a cheltuielilor, fie a generării de

venituri. Un aspect important în analiza descentralizării fiscale este reprezentat de o

echilibrare corespunzatoare între autoritate şi resursele financiare necesare exercitării

acelei autorităţi.

Potrivit Legi cadru a descentralizarii nr. 195 din 22 mai 2006, principiile care

guverneaza descentralizarea fiscală în România sunt urmatoarele:

principiul subsidiarităţii, care constă în exercitarea competenţelor de către

autoritatea administraţiei publice locale situată la nivelul administrativ cel mai apropiat de

cetăţean şi care dispune de capacitate administrativă necesară;

principiul asigurării resurselor corespunzatoare competenţelor transferate;

principiul responsabilităţii autorităţilor administraţiei publice locale în raport

cu competenţele ce le revin, care impune obligativitatea realizării standardelor de calitate în

furnizarea serviciilor publice şi de utilitate publică;

principiul asigurării unui proces de descentralizare stabil, predictibil, bazat pe criterii şi

reguli obiective, care să nu constrângă activitatea autorităţilor administraţiei publice locale

sau să limiteze autonomia locală financiară;

principiul echităţii, care implică asigurarea accesului tuturor cetăţenilor la

serviciile publice şi de utilitate publică;

principiul constrângerii bugetare, care interzice utilizarea de către

autorităţile administraţiei publice centrale a transferurilor speciale sau a subvenţiilor pentru

acoperirea deficitelor finale ale bugetelor locale.

TEMA 4

PROVOCĂRI ŞI TENDINŢE ÎN MANAGEMENTUL DIN ADMINISTRAŢIA

PUBLICĂ

4.1 Provocările managementului din administraţia publică

În România era aplicat înainte de evenimentele din decembrie 1989, un sistem

centralist al administraţiei publice. Metodele centraliste s-au perpetuat o bună perioadă şi

36

după, până în 1999, schimbările produse fiind lente, marcate de crizele societăţii româneşti

(de proprietate, de cultură, de mentalitate).

Deşi a constituit în toate programele de guvernare un capitol distinct, reforma

administrativă nu a înregistrat rezultate importante. După două decenii de la evenimentele din

1989, reforma administrativă întâmpină rezistenţă la nivelul instituţiilor implicate. Este vorba

în primul rând despre instituţii administrative consacrate (ministere) care manifestă

tendinţa de a evita orice măsuri ce aduc atingere mărimii, structurii ori atribuţiilor lor şi în

al doilea rând instituţiile nou create (agenţii, autorităţi, etc.) nu dovedesc capacitatea

administrativă necesară care să fundamenteze decizii să implementeze activităţi şi acţiuni

eficiente.

Competenţele constituţionale ale administraţiei publice – de organizare şi de

aplicare a prevederilor legale – dau aceleaşi sensuri şi managementului în domeniu24.

În evoluţia managementului din administraţia locală un moment important l-a

constituit aplicarea Legii 189/1998 privind finanţele publice locale, care a avut un impact

deosebit în activitatea autorităţilor locale. Reglementările ulterioare stabilite prin OG 45

aprobate prin Legea 108/2003, modificată prin Legea 273/2006, precum şi aplicarea Legii

215/2000 privind administraţia publică locală

Pornind de la textul legii, pentru administraţiile locale se impunea luarea unor măsuri

manageriale, în primul rând organizatorice, care să întărească capacitatea acestora de a-şi

realiza atribuţiile conferite de lege.

În acest context managementul unităţilor administrativ-teritoriale a fost nevoit să

proiecteze schimbările necesare care au vizat:

modificarea organigramei şi a statului de funcţiuni, completarea regulamentului de

organizare şi funcţionare a instituţiei;

stabilirea atribuţiilor compartimentului respectiv şi întocmirea fişelor pentru fiecare

post nou-creat;

modificarea, în conformitate cu Legea nr. 16/199625 modificată, a arhivelor naţionale

şi a instrucţiunilor privind activitatea de arhivă, la creatorii şi deţinătorii de

documente.

24 . În primul sens prin organizare înţelegem sistemul instituţional de autorităţii, servicii, instituţii publice cu activităţi specifice exercitate conform legii.

Al doilea sens, (cel material), semnifică în sens managerial activitatea concretă, desfăşurată de componentele sistemului şi de subsisteme până la cea mai mică structură care are ca obiect aplicarea şi executarea în concret a legilor, având ca finalitate tocmai satisfacerea unor nevoi şi interese generale ale colectivităţilor umane, funcţionarea serviciilor publice, executarea prestaţiilor respective.

25 Legea Arhivelor Naţionale, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 71 din data: 04/09/96, art.4

37

La aceste acţiuni strict obligatorii, trebuiau avute în vedere şi pregătirea profesională a

noilor încadraţi în aceste compartimente, modificarea circuitului documentelor în cadrul

instituţiei etc.

Apariţia legii nr. 188/1999 şi a legislaţiei subsecvente privind statutul funcţionarilor

publici completată cu celelalte acte normative a reglementat aplicarea principiilor care trebuie

să stea la baza funcţiei publice şi anume:

asigurarea promtă şi eficientă, liberă de prejudecăţi, corupţie, abuz de putere şi

presiuni politice a tuturor activităţilor efectuate de funcţionarii publici;

selectarea funcţionarilor publici exclusiv după criteriul competenţei;

egalitatea şanselor la intrarea şi promovarea în corpul funcţionarilor publici;

stabilitatea funcţionarilor publici.

Întărirea capacităţii organizatorice a administraţiei publice se dezvoltă pe baza

atribuţiilor din lege26, în principal a celor privind:

elaborarea strategiilor şi politicilor privind managementul funcţiei publice şi al

funcţionarilor publici;

elaborarea şi avizarea propunerilor de acte normative privind funcţia publică şi

funcţionarii publici;

verificarea modului de aplicare a legislaţiei privind funcţia publică şi funcţionarii

publici în cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice;

elaborarea reglementărilor comune tuturor autorităţilor şi instituţiilor publice privind

funcţiile publice, gradarea şi clasificarea posturilor;

elaborarea propunerilor pentru crearea unui sistem unitar de salarizare, aplicabil

tuturor funcţionarilor publici;

stabilirea criteriilor pentru evaluarea activităţii funcţionarilor publici;

organizarea sistemului de formare profesională a funcţionarilor publici;

elaborarea şi urmărirea punerii în aplicare a unor programe de pregătire şi

perfecţionare a funcţionarilor publici;

întocmirea rapoartelor anuale cu privire la managementul funcţiilor publice şi al

funcţionarilor publici, pe care guvernul le supune spre dezbatere parlamentului;

coordonarea şi monitorizarea implementării prevederilor legale;

acordarea de asistenţă de specialitate şi coordonarea metodologică a compartimentelor

de resurse umane din cadrul autorităţilor şi instituţiilor administraţiei publice centrale

şi locale;

colaborarea cu organisme şi organizaţii internaţionale din domeniul managementului

resurselor umane.

Legislaţia în domeniu, ar trebui să aibă în vedere următoarele direcţii de îmbunătăţire:

stabilizarea şi profesionalizarea funcţiei publice astfel:

personal cu funcţii publice înalte (politicieni);

personal cu funcţii de răspundere executivă (manageri)

26 art. 21 din Legea nr. 188/1999

38

introducerea unui sistem eficient de evaluare în special privind investigarea

sociologică;

modernizarea componenţei de comunicare;

asimilarea de noi abilităţi (limbi străine şi informatică).

În acest context legislativ, se trecea lent de la o cunducere empirică la o conducere ştiinţifică,

care să aibă în vedere aplicarea formelor şi metodelor din managementul administrativ, în

ceea ce priveşte calitatea resurselor umane. Scopul este dezvoltarea unor valenţe reale a

administraţiei publice locale îndeplinirea funcţiilor managementului public aşa cum sunt

definite în literatura de specialitate27.

cu accent pe:

previziune,

organizare,

comandă,

coordonare,

control.

4.2 Priorităţile managementului din administraţia publică

Reforma administraţiei publice centrale şi locale în România, pentru a fi eficientă

trebuie să aibă în vedere:

- separarea funcţiilor politice de cele administrative;

- crearea unui serviciu public de carieră, profesional şi neutru politic;

- definirea rolurilor, responsabilităţilor şi relaţiilor între instituţii;

- transparenţa actului de guvernare şi administrativ;

- simplificarea procedurilor şi actelor normative;

- respectul faţă de cetăţean; autonomia locală decizională;

- principiul subsidiarităţii.

Un progres din punct de vedere al complexităţii demersului public enunţat pentru

modernizarea administraţiei publice s-a realizat începînd cu anul 200028 prin aprobarea

„Planului de Acţiune al programului Guvernamental pe Anul 2000 şi pe perioada 2001-

2004”.

Obiectivele reformei în administraţia publică vizau:

1. Sprijinirea reformei administraţiei publice;

2. Îmbunătăţirea responsabilităţii şi independenţei profesionale;

3. Sporirea capacităţii de implementare şi administrare a acquis-ului comunitar;

4. Reducerea instabilităţii cadrului juridic;

27 Petrescu I. (coordonator), Elemente de management în administraţia publică din România şi Germania, Ed. Casa de presă şi editura Tribuna Sibiu, Sibiu, 2001, p.523-538.

28 H G nr. 456/13.06.2000 publicată în Monitorul Oficial nr. 266 partea I-a

39

5. Aplicarea de măsuri în concordanţă cu legea funcţionarului public;

6. Crearea unui funcţionar public neimplicat politic, profesionist bazat pe merite şi

orientat spre performanţe;

7. Îmbunătăţirea politicilor de personal şi conducere, întărirea controlului în instituţiile

publice;

8. Sporirea eficienţei administraţiei publice centrale;

9. Inversarea tendinţelor de proliferare a agenţiilor guvernamentale prin:

- sprijinirea externalizării surselor de finanţare;

- sporirea capacităţii de management macro-economic;

- întărirea controlului în instituţiile publice;

- aplicarea principiului subsidiarităţii.

10. Întărirea capacităţii administraţiei publice locale de a-şi îndeplini responsabilităţile

într-un cadru descentralizat;

11. Întărirea responsabilităţii administraţiei publice faţă de cetăţeni;

12. Consolidarea şi lărgirea cadrului de participare a societăţii civile în procesul

decizional.

Reformarea societăţii româneşti impune ca procesul de reformă să cuprindă patru

planuri:

strategic (prin care se redefineşte rolul statului);

legal (se are în vedere o utilizare mai mare a legilor cadru, dându-se posibilităţi

sporite de acţiune pentru autorităţile locale şi executive);

organizaţional (se are în vedere simplificarea procedurilor delegării execuţiei

sarcinilor publice);

cultural (se are în vedere schimbarea valorilor şi a modurilor de acţiune).

Procesul de transformare a României într-un stat de drept, bazat pe pluripartitism şi

separaţia puterilor, cu o economie întemeiată pe libera iniţiativă şi spirit concurenţial, a

determinat o schimbare radicală de concepţie şi în domeniul administraţiei publice, în

stabilirea priorităţilor managementului acesteia. Se au în vedere:

optimizarea managementului în administraţia centrală prin degrevarea guvernului şi a

aparatului acestuia de o parte din decizii, în special cele cu caracter tehnic-

administrativ şi delegarea acestora către structurile subordonate;

procesul decizional guvernamental va fi exclusiv de natură politică;

la nivelul ministerelor economice se vor restrânge funcţiile de comandă administrativă

şi se vor amplifica funcţiile de coordonare şi control, precum şi de relaţii publice

internaţionale în domeniul propriu de activitate.

În plan mondial, ştiinţa managerială prefigurează drept obiectiv general al sistemului

administraţiei publice dezvoltarea competenţei (atât prin asigurarea cunoştinţelor şi a

aptitudinilor necesare, cât şi prin dezvoltarea permanentă a capacităţii de adaptare la noile

40

cerinţe din lumea profesiilor). Ca atare, acest obiectiv general vizează, în ultima instanţă,

atingerea altor două subobiective majore şi anume:

subobiective direct prodctive, legate atât de asimilarea de noi cunoştinţe şi abilităţi

(în pas cu ultimele evoluţii ale progresului ştiinţifico-tehnic contemporan), cât şi de

menţinerea şi dezvoltarea capabilităţilor deja manifestate pe piaţa muncii (prin

programe speciale de perfecţionare profesională sau, după caz, de reconversie atunci

când apar probleme mai deosebite pe un anumit traseu profesional);

subobiective social-culturale menite să asigure manifestarea unor comportamente şi

atitudini favorabile adaptării la schimbare a funcţionarilor publici.

Se impune trecerea de la sistemul formării şi perfecţionării funcţionarilor publici,

propriu tipului societăţii industriale, spre cel adaptiv-flexibil şi anticipativ-prospectiv

specific erei postindustriale, deschis infuziei de inovare şi creativitate şi capabil, în acelaşi

timp, să se autoregleze.

Conturarea obiectivelor strategiei de restructurare şi modernizare a sistemului

formării profesionale a funcţionarului public trebuie, însă, urmată de stabilirea elementelor

necesare pentru prefigurarea propriu-zisă atât a strategiei cât şi a tacticii specifice. În acest

caz se impune stabilirea unui set de direcţii coerente de acţiune pentru restructurare şi

modernizare care să se constituie, în viziunea abordărilor specifice teoriei simultaneităţii

priorităţilor.

În prezent, procesul reformei administraţiei publice implică definirea clară şi precisă a

relaţiei dintre decizia politică şi cea administrativă, întărirea autonomiei şi descentralizarea

sistemului administrativ. Sub aspect managerial, reforma sistemului administrativ nu

semnifică numai statuarea unor principii de bază ci şi un complex de reglementări, instituţii şi

pârghii economico-financiare care să asigure o autonomie reală, efectivă şi eficientă a

autorităţilor administraţiei publice.

Necesitatea unei reforme ample în administraţia publică românească şi asigurarea

unui management care să eficientizeze la un nivel cât mai ridicat calitatea acesteia mai ales în

cadrul procesului de integrare a României la Uniunea Europeană este evidentă. Acest fapt

trebuie să intensifice eforturile conjugate ale autorităţilor centrale şi locale în scopul ajungerii

la performanţe vizibile. Administraţia publică românească trebuie să devină flexibila,

transparentă şi pragmatică – specifică culturii organizaţionale din ţara noastră, în consens cu

aspiraţiile cetăţeanului român. Handicapul provocat de consecinţele recesiunii economice, de

lipsa de predictibilitate a puterii executive subordonate excesiv interesului politic trebuie

depăşit.

Un indicator important în performanţa instituţională din România este transparenţa

deciziilor publice. Transparenţa deciziilor trebuie să fie coroborată cu furnizarea a cât mai

multor informaţii de ordin administrativ în speţă către cetăţeni din partea autorităţilor centrale

şi locale care să antreneze şi participarea activă a acestora în problemele de interes comun în

interiorul comunităţii.

41

4.3 Programe de reformă ale administraţiei publice

În cadrul procedurilor instituite, Parlamentul României aprobă programele de

guvernare la investirea guvernului. Prin programul de Guvernare pentru perioada 2004-200829

, în domeniul reformei administraţiei publice se propunea aplicarea unei strategii în perioada

guvernării, care avea trei obiective:

reforma serviciilor publice de bază şi a utilitîăilor publice de interes local;

consolidarea procesului de descentralizare administrativă şi fiscală;

întărirea capacităţii instituţionale a structurilor din administraţia publică centrală şi

locală.

I. Reforma serviciilor publice urmărea:

Introducerea standardelor de calitate de către autoritatea publică competentă în baza

cărora să se poată monitoriza şi evalua un seriviciu public şi activitatea funcţionarilor

publici;

introducerea normativelor de cost aferent standardului de calitate a unui serviciu

public, astfel încât cheltuielile publice să devină justificate, transparente şi supuse

controlului financiar;

continuarea procesului de descentralizare a serviciilor publice de bază: educaţie,

sănătate, asistenţă socială şi ordine publică;

fixarea unui serviciu public în managementul consiliilor judeţene în raport cu

capacitatea managerială şi fiscală corespunzătoare furnizării acelui serviciu,

corespondenţa dintre aria geografică a unităţii administrative şi aria beneficiarilor

serviciului public, precum şi în raport cu obţinerea economiei de scară;

stabilirea unui sistem de planificare strategică pentru ficare autoritate din sistemul

administrației publice centrale și locale în raport cu serviciile publice pe care le

furnizează;

separarea utilităţilor publice de servicii publice. Introduicerea standardelor de calitate

pentru aceste utilităţi;

liberalizarea pieţei utilităţilor publice, precum şi eliminarea din legislaţie a tuturor

barierelor instituţionale care împiedică investiîiile în utilităîile publice şi privatizarea

acestora.

instituirea unui sistem de monitorizare şi evaluarea executării contractelor pentru

servicii şi utilităţi publice, prin autorităţi publice autonome de reglementare;

reglementarea unor modele simple și transparente de privatizare a utilităților publice,

precum și reglementarea sistemului de outsourcing pentru servicii publice;

29 H.G nr. 24/29.12.2004 privind programul de Guvernare pentru perioada 2004-2008 publicat în Mon. Of. nr. 1265/29.12.2004, partea I, p.21/25

42

stabilirea schemelor de stimulare/recompensare a funcţionarilor publici pentru

creşterea calităţii serviciilor publice şi stimularea inovării;

elaborarea şi aplicarea Cartei serviciilor publice în care să se publice standardele de

calitate pentru servicii şi metodologiile de evaluare a acestora;

clarificarea în legislaţie a dreptului de administrare şi a noţiunii de bunuri publice.

II. Continuarea procesului de descentralizare

Procesul de descentralizare început în 1989 va fi relansat şi va avea în vedere

limitarea sferei de intervenţie a guvernului la nivel local numai pentru cazurile în care

anumite servicii publice, programe sau proiecte nu pot fi realizate cu resurse locale, în

conformitate cu principiile Cartei Europene30, ale autoguvernării locale.

Procesul de descentralizare se va desfăşura după principiul eficacităţii, economicităţii,

eficienţei şi cuantificării rezultatelor pe 3 direcţii:

întărirea autonomiei locale,

descentralizare administrativă

descentralizare fiscală, în baza unui plan de acţiune aplicat în mai multe etape, pentru

a permite evaluarea eficienţei măsurilor de descentralizare astfel introduse.

A Întărirea autonomiei puterilor locale

Pe plan legislativ se va interveni pentru:

a.1. Delimitarea competenţelor şi a responsabilităţilor, prin:

regândirea sistemului de alegere a membrilor consiliilor regionale şi emiterea unei noi

reglementări;

redimensionarea rolului consiliilor judeţene în privinţa serviciilor publice;

focalizarea activităţii consiliilor judeţene la coordonarea planurilor de dezvoltare la

nivel judeţean, asigurarea corelării acestora cu planurile de dezvoltare regională şi

planurile operaţionale, la realizarea investiţiilor în infrastructura de interes judeţean;

interzicerea infiinţării şi organizării în subordinea consiliului local a unui aparat

propriu, a departamentelor, direcţiilor şi serviciilor, precum şi a oricăror alte structuri

de execuţie, cu excepţia secretartiatului de consiliu, pentru a nu se suprapune cu

aparatul propriu al primarului;

desfiinţarea rolului politic al prefectului şi limitarea rolului său la controlul legalităţii;

limitarea sferei serviciilor deconcentrate aflate în coordonarea prefectului şi

reglementarea transferului acestor servicii către autorităţile administraţiei publice

locale, pe măsura transferării resurselor financiare;

stabilirea unei relaţii de subordonare a viceprimarilor faţă de primar;

selectarea pe bază de concurs a secretarilor de consiliu şi numirea acestora de către

consiliile locale.

30 Legea 199/1997 pentru ratificarea Cartei Europene a autonomiei locale adoptată la Strassbourg în 1985, publicată în Monitorul Oficial al Romîniei nr. 331/1997, partea I, pag.1.

43

a.2. Cooperarea cu reprezentanţiii comunităţilor locale la actul de guvernare prin:

consacrarea legală a mecanismelor de participare publică la elaborarea planificării

strategice privind dezvoltarea localităţii; consultarea publică pentru fixarea

standardelor de calitate pentru serviciile publice şi evaluarea acestora;

extinderea sistemului de parteneriat public-privat la furnizarea serviciilor publice,

odată cu modificarea legislaţiei în domeniu.

a.3. Transparenţa, prin:

consacrarea legală a mecanismelor de participare publică la elaborarea bugetelor

locale;

publicarea tuturor câştigătorilor de licitaţii publice a căror valoare depăşeşte anual

echivalentul a 25.000 de euro;

modificarea reglementărilor legale în vigoare privind transparenţa exercitării

demnităţilor şi funcţilor publice în sensul extinderii obligaţiei de declarare a

intereselor şi la soţ şi rudele de până la gradul III inclusiv, precum şi interzicerea

acestora de a încheia, personal sau prin societăţile comerciale la care sunt

administratori sau acţionari contracte cu autorităţile administraţiei publice.

B. Descentralizare administrativă31

Pe plan legislativ se va interveni pentru:

delimitarea funcţiei politice a preşedintelui şi vicepreşedintelui de consiliu judeţean de

cea tehnic managerială, în sensul introducerii funcţiei de manager public/director

general al serviciilor publice de interes judeţean care să preia activitatea preşedinţilor

şi vicepreşedinţilor de consiliu legată de conducerea, coordonarea şi controlul

serviciilor publice de interes judeţean;

posibilitatea delimitării funcţiei de primar de cea de manager al localităţii;

reglementarea statutului juridic al oraşului Bucureşti şi al administraţiei sale printr-o

lege distinctă de legea administraţiei publice locale;

stabilirea prin lege a raporturilor dintre agenţiile de management desemnate pentru

programele operaţionale;

numirea secretarului general de consiliu judeţean de către membrii acestuia, la

propunerea managerului/directorului general al serviciilor publice de interes judeţean;

clarificarea statutului juridic al primăriei ca persoană juridică de drept public, precum

şi al patrimoniului acesteia;

reanalizarea legii cadru privind descentralizarea, pentru a fixa corelaţiile necesare cu

toate legile în vigoare ce reglementează administraţia publică locală, înainte de

apariţia acesteia;

31 Legea cadru privind descentralizarea nr. 339/2004, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 668/2004, partea I, p. 1-2.

44

armonizarea legii administraţiei publice locale cu legea finanţelor publice în privinţa

principiilor şi mecanismelor decizionale cu privire la aprobarea investiţiilor.

Codificarea legislaţiei ce reglementează organizarea şi funcţionarea autorităţilor

administraţiei publice locale, statutul aleşilor locali şi statutul prefectului, pe măsura

asigurării stabilităţii acestei legislaţii;

Codificarea legislaţiei care reglementează serviciile şi utilităţile publice de interes

local.

C. Descentralizare fiscală

Se va realiza prin aplicarea următoarelor măsuri:

c.1. Venituri fiscale

virarea sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru echilibrarea

bugetelor locale direct către localităţi, prin eliminarea consiliilor judeţene ca verigi

intermediare;

recunoaşterea prin lege a dreptului autorităţilor administraţiei publice locale de a-şi

fixa nivelul de impunere în sistemul impozitelor şi taxelor locale într-o limită de + 50

% pornind de la baza de impunere reglementată legal;

asigurarea integrală de la bugetul de stat a prestaţiilor în numerar din domeniul

asistenţei sociale, prin transferuri condiţionate, în scopul garantării principiului

universalităţii drepturilor cetăţenilor.

c.2. Servicii publice şi utilităţi:

continuarea procesului de descentralizare a serviciilor publice de bază: educaţie,

sănătate, asistenţă socială şi ordinea publică;

evaluarea costurilor transferurilor unor noi responsabilităţi către administraţia publică

locală, astfel încât să poată fi identificate cu precizie sursele de finanţare a acestora;

limitarea sferei serviciilor publice deconcentrate. În acest sens se va evalua

posibilitatea transferării inspectoratelor şcolare, a direcţiilor judeţene de cultură şi

sănătate către consiliile judeţene, corelativ cu asigurarea resurselor financiare.

Totodată se va reconsidera rolul prefectului32, astfel încât aceasta să monitorizeze şi să

evalueze periodic serviciile deconcentrate în cooperare cu ministerele sau agenţiile

guvernamentale din structura cărora fac parte;

păstrarea serviciilor publice deconcentrate numai în măsura în care acestea

funcţionează în baza unui sistem de management integrat.

c.3. Managementul financiar

posibilitatea autorităţilor administraţiei publice locale de a angaja cheltuieli pentru

cofinanţarea proiectelor de dezvoltare locală şi regională peste limita de 20% din

32 Legea 340/2004 privind instituţia prefectului publicată în Monitorul Oficial al României nr. 658/2004 partea I, art. 24.

45

veniturile lor anuale, conform legii finanţelor publice localem exclusiv în completarea

fondurilor prestructurale şi apoi a celor structurale;

elaborarea unui ghid privind colectarea impozitelor şi taxelor locale în cooperare cu

Ministerul Finanţelor Publice şi asociaţiile reprezentative ale autorităţilor

administraţiei publice locale;

elaborarea unui ghid privind planurile investiţiilor de capital ca parte componentă a

planificării strategice de dezvoltare a localităţii, în cooperarea cu Ministerul

Finanţelor şi asociaţiile reprezentative ale autorităţilor administraţiei publice locale;

elaborarea unui ghid privind participarea cetăţenească în faza de elaborare a bugetului

local;

reglementarea obligativităţii de publicare a execuţiei bugetelor locale, cel puţin o dată

la 6 luni, iar în cazul emiterii de obligaţiuni, cel puţin o dată la 3 luni;

clarificarea legală a întregului sistem de subvenţii;

elaborarea unui ghid privind managementul riscului care să fie utilizat pentru

realizarea planificărilor strategice, a investiţiilor şi cu ocazia înfiinţării serviciilor

publice;

elaborarea unui ghid privind auditul public intern;

modificarea legislaţiei privind contractul de parteneriat public-privat (O.G. nr.

16/200233) în sensul definirii corecte a acestui mecanism de cooperare, simplificării

procedurilor de selecţie a ofertelor şi uniformizării lor cu cele ce privesc achiziţiile

publice în scopul asigurării transparenţei financiare şi a selecţiei de oferte pe baze

concurenţiale, precum şi eliminării acelor reglementări care permit expropierea

discreţionară pentru cauză de utilitate publică;

introducerea manualului de audit urban al Uniunii Europene pentru evaluarea

stadiului de dezvoltare şi estimarea nevoilor de investiţii.

c.4. Împrumuturi:

elaborarea unui ghid privind managementul datoriei publice în cooperare cu

Ministerul Finanţelor Publice şi autorităţile locale;

reglementarea prin lege a constituirii fondurilor de garantare pentru împrumuturile

municipale.

III. Întărtrea capacităţii instituţionale

Reforma serviciilor publice, continuarea procesului de descentralizare, precum şi

îndeplinirea cu succes a programelor economice şi sociale depind de dezvoltarea capacităţilor

tehnice şi organizaţionale ale autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale. În acest

scop, Guvernul României va interveni prin programe care urmăresc schimbarea organizaţiilor

33 Ordonanţa nr. 16 din 24 ianuarie 2002, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 94 din data: 02/02/2002.

46

publice sub aspectul managementului programelor şi proceselor, managementul informaţiilor

şi cunoaşterii, pregătirea resursei umane şi dezvoltarea legăturilor inter-instituţionale.

La nivelul autorităţilor administraţiei publice centrale, programele ce urmăresc

capacitatea instituţională vor respecta următoarele condiţii:

a) înfiinţarea ministerelor şi agenţiilor numai pentru:

realizarea programului de guvernare şi a funcţiilor cu care guvernul a fost învestit

prin Constituţie;

aplicarea politicilor publice prioritare conform programului guvernamental şi

angajamentelor asumate faţă de Uniunea Europeană în Planul Naţional de Aderare;

asigurarea acelor servicii publice ce nu pot fi prestate de sectorul privat şi pentru care

sectorul public dispune de un avantaj comparativ.

b) Clarificarea statutului juridic al agenţiilor în legea de organizare şi funcţionare a

guvernului şi delimitarea de autorităţile publice autonome ca organisme publice de

reglementare şi control aflate sub control parlamentar;

c) Introducerea efectivă a unui mecanism de elaborarea şi aplicare a politicilor publice în

activitatea ministerelor, agenţiilor şi primăriilor, pentru a asigura coerenţa,

predictibilitatea şi transparenţa activităţii acestora;

d) Transferul în totalitate al activităţilor comerciale către sectorul privat, precum şi

transferul complet al funcţiilor de reglementare şi control de la regii autonome către

agenţii sau ministere;

e) Realizarea planificării strategice pe fiecare minister, agenţie sau primărie, fixarea

misiunii unei autorităţi publice, a managementului resurselor, precum şi a

managementului programelor şi proiectelor;

f) Clarificarea statutului juridic al agenţiilor locale şi al autorităţilor de reglementare

locale;

g) Realizarea interoperabilităţii între autorităţile administraţiei publice centrale.

Întărirea capacităţii instituţionale va avea ca ţintă întregul sistem al administraţiei

publice şi se va concentra asupra următoarelor măsuri:

A. Dezvoltare organizaţională:

aplicarea unui ghid privind evaluarea instituţională a autorităţilor publice, în

concordanţă cu Cadrul de Lucru Comun privind Evaluarea Instituţională elaborat de

Uniunea Europeană;

aplicarea unui ghid standard privind politicile publice;

implementarea unui sistem standard de management al reglementărilor;

aplicarea unui ghid standard privind planificarea strategică şi managementul

programelor şi proiectelor;

aplicarea unui ghid privind implementarea programelor/proiectelor pilot;

introducerea unui sistem de management al riscului;

47

introducerea sistemului de monitorizare şi evaluare a rezultatelor pe politici publice,

precum şi a mecanismelor de monitorizare şi evaluare a serviciilor şi utilităţilor

publice;

încurajarea înfiinţării reţelelor regionale de învăţare şi a grupurilor de competenţă

între funcţionarii publici din cadrul administraţiei publice locale pentru încurajarea

schimbului de experienţă şi utilizarea celor mai bune practici în administraţia publică;

dezvoltarea managementului cunoaşterii şi informaţiei.

B. Managementul resurselor umane:

elaborarea codului privind managementul serviciului civil/funcţiei publice. Codul va

cuprinde regulile managementului resursei umane în administraţia publică (recrutare,

carieră, clasificare, indicatori de performsanţă, formare profesională şi formare

profesională continuă, salarizare, cheltuieli, reguli de disciplină);

demonopolizarea sistemului de formare şi pefecţionare profesională în administraţia

publică, prin diversificarea ofertei curiculare, precum şi crearea de secţii sau facultăţi

de profil în centre universitare;

aplicarea codurilor de etică pentru funcţionari publici şi generalizarea acestora în

întregul sistem al administraţiei publice;

modificarea legii privind codul de conduită a funcţionarilor publici;

evaluarea trimestrială, semestrială şi anuală a funcţionarilor publici în raport cu un

serviciu public definit;

încluderea personalului tehnic parlamentar în corpul funcţionarilor publici;

instruirea funcţionarilor publici cu fiecare plan de acţiune prin care se introduc măsuri

de reformă;

instruirea funcţionarilor publici în dreptul comunitar, precum şi în aplicarea

programelor europene;

abrogarea O.U.G. nr. 284/200034 pentru modificarea şi completarea legii nr. 188/1999

privind Statutul funcţionarilor publici;

asigurarea transparenţei regulilor de concurenţă şi selecţie a funcţionarilor publici;

depolitizarea funcţiei publice, prin eliminarea categoriei de înalţi funcţionari publici, a

evaluării profesionale de factorii politici şi constituirea comisiilor de disciplină ca

instanţe în afara autorităţilor publice.

C. Întărirea legăturilor inter-instituţionale:

introducerea şi utilizarea mecanismelor de participare publică la elaborarea politicilor

publice, precum şi la evaluarea realizării acestora;

dezvoltarea cooperării între guvern şi structurile asociative ale Federaţiei Autorităţilor

Locale din România;

34 Ordonanţa de urgenţă nr. 284, publicată în Monitorul oficial nr. 696 din data: 12/27/2000

48

îmbunătăţirea sistemului de cooperare de tip integrat;

aplicarea mecanismelor de cooperare între autorităţile publice locale în cadrul fixării

cadrului de lucru pentru realizarea planificării strategice a localităţilor care se

dezvoltă în sistem policentric.

D. e-Government:

Sistemul informaţional trebuie să constituie suportul de aplicare şi de simplificare a

unor reguli şi proceduri administrative în scopul asigurării unui acces larg şi

nediscriminatoriu al publicului la servicii publice, precum şi reducerii tarifelor pentru aceste

servicii şi a costurilor de operare şi personal.

Programul de e-Government35 cuprinde următoarele măsuri:

cooperarea cu autorităţile locale pentru dezvoltarea reţelelor informatice care asigură

funcţionarea reţelelor regionale de învăţăare şi a grupurilor de competenţă;

cooperarea cu primăriile, serviciile descentralizate şi deconcentrate, spitale, şcoli,

instituţii culturale, pentru realizarea unei reţele metropolitane de comunicaţii „City

Net” ca sistem de management al informaţiei, pentru furnizarea următoarelor servicii:

evidenţa populaţiei;

planurile digitale ale localităţilor şi ale teritoriului aparţinând acestora;

GIS (Geographical Information Systems);

managementul serviciilor publice, utilităţilor publice, al sistemelor de

infrastructură, precum şi managementul funcţiei publice;

colectarea taxelor de la cetăţeni;

managementul activităţilor de educaţie şi cultură;

înregistrarea societăţilor comerciale;

buget şi contabilitate;

centru de reclamaţii primite de la cetăţeni;

controlul traficului urban;

sistemul de monitorizare şi evaluare a performanţei organizaţionale;

aplicarea unui program special de informatizare a primăriilor din mediul rural.

Programul de guvernare pentru perioada 2009-2012

Noul executiv si-a propus, aprobarea de catre Parlament a bugetului pe 2010 pana

in 16 ianuarie si adoptarea legii responsabilitatii fiscale pana in martie 2010. Adoptarea

bugetului pe 2010 reprezinta o conditie esentiala pentru acordarea urmatoarelor transe de la

FMI si Comisia Europeana.

Programul de guvernare prevedea 12 obiective între care:

continuarea procesului de consolidare fiscala si a agendei de reforme structurale

incepand cu anul 2010, pentru a nu deteriora perspectivele de adoptare de facto a euro

35 Hotărârea nr. 24/2004 pentru acordarea încrederii Guvernului, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 1265/2004 parteaI, p.24

49

la 1 ianuarie 2015, precum si "creşterea semnificativă a gradului de absorbtie a

fondurilor de la Uniunea Europeana".

reducerea graduală a deficitului bugetar(fixat la 5,9% din produsul intern brut pentru

2010) pana la sub 3% din PIB in 2012. Comisia Europeana a recomandat Romaniei,

in aceasta vara, sa reduca deficitul sub 3% din PIB pana in 2011. Potrivit Tratatului de

la Maastricht, unul dintre criteriile principale pentru adoptarea euro este limitarea

deficitului bugetar la 3% din PIB.

eliminarea costurilor in exces la companiile de stat si "adoptarea de masuri pentru

eficientizarea comportamentului autoritatilor publice locale, astfel incat sa fie

minimizate riscurile de natura fiscala provenite din activitatea acestora".

Autoritatile romane s-au angajat in fata Fondului Monetar International sa monitorizeze zece

mari companii publice cu probleme si sa fixeze plafoane la cheltuielile salariale ale firmelor

ce primesc subventii. Companiile care vor fi monitorizate in prima faza sunt C.N. Cai Ferate

CFR, S.N. Transport CFR Calatori, CN a Huilei, Termoelectrica, C.N. de Autostrazi si

Drumuri Nationale, Metrorex, CFR Marfa, Electrocentrale Bucuresti, Electrificare CFR si

Administratia Nationala a Imbunatatirilor Funciare.

măsuri de natura politicii fiscale, intre care "introducerea unui cadru bugetar

obligatoriu pe termen mediu pentru a restabili disciplina bugetara", care sa contina

reguli fiscale cu privire la nivelul cheltuielilor si soldului bugetar, reorientarea

cheltuielilor publice "prin stabilirea de prioritati clar formulate", diminuarea

cheltuielilor cu salariile si stabilirea de prioritati in efectuarea transferurilor catre

sectoare economice.

lansarea unui plan de actiune multianual , care viza,

reforma administratiei fiscale, care sa prevada "cresterea nivelului veniturilor bugetare prin

promovarea unor masuri de largire a bazei de impozitare si imbunatatirea colectarii",

"reducerea fraudei si neconformarii in domeniul TVA si reformarea procesului de rambursare

a TVA pentru a solutiona intarzierile in decontarea rambursarilor", "imbunatatirea gestionarii

arieratelor fiscale in crestere si intensificarea controlului asupra contribuabililor in cazul

carora potentialul de colectare este mare" si "continuarea programului de reducere a

parafiscalitatii si de punere in aplicare a planului de reducere a numarului de avize si

autorizatii eliberate de catre institutiile publice centrale si/ sau agentiile subordonate".

directionarea eficientă aprogramelor de asistenta sociala si restructurarea celor peste

200 de ajutoare sociale existente, perfectionarea sistemului de colectare a taxelor si

impozitelor prin sistemul "Ghiseul unic".

La nivelul autoritatilor locale, executivul urma sa elaboreze "in regim de urgenta" un

sistem de raportare centralizata a cheltuielilor efectuate de acestea, argumentand ca

"instituirea unei baze de date a proiectelor de investitii de la nivel local va creste

transparenta cheltuielilor publice si ar putea conduce la economii substantiale de

resurse publice pe termen mediu".

Creşterea gradului de ocupare a fortei de munca

50

Noul executiv desemnat si-a propus in programul de guvernare sa majoreze gradul de

ocupare a populatiei active din Romania la cel putin 65% pana in 2013, nivel care ramîne sub

nivelul fixat prin Strategia de la Lisabona. In trimestrul al doilea din 2009, gradul de ocupare

a populatiei in varsta de munca (15-64 ani) din Romania era de 59,2%, la mare distanta de

tinta de 70% stabilita pentru anul 2010 prin Strategia de la Lisabona.

De asemenea, programul de guvernare prevedea "cresterea participarii la formarea

profesionala la minimum 7% din populatia in varsta de munca intre 25-64 de ani" si

"absorbtia eficientă a resurselor financiare europene destinate dezvoltarii resurselor umane,

astfel incat sa se asigure suportul de formare profesional+ şi ocupationala".

Pact national pentru autostrăzi

Programul de guvernare mai prevede asigurarea coerentei si continuitatii pe termen lung a

lucrarilor de autostrazi prin promovarea „Pactului National Autostrazile Romaniei", finantat

cu cel putin 1% din PIB. La infrastructura de transport, la obiective de guvernare este trecuta

si refacerea infrastructurii feroviare simultan si in concordanta cu cea rutiera, "astfel incat cel

putin traficul greu de marfuri sa redevina atractiv pe transportul feroviar", precum si

dezvoltarea infrastructurii porturilor maritime romanesti astfel incat acestea sa devina poarta

maritima din est a UE.

La acest capitol sunt trecute: imbunatatirea conditiilor de trafic fluvial pe sectorul

romanesc al Dunarii la nivel european; ocolirea localitatilor aglomerate prin realizarea unui

program national de centuri ocolitoare; asigurarea unui nivel calitativ european pana in anul

2012 a 80% din reteaua de drumuri nationale; asigurarea conditiilor de transport aerian

pasageri/marfa din toate regiunile tarii.

În transportul aerian, daca programul de guvernare al Cabinetului Boc I prevedea

acordarea de asistenta tehnica autoritatilor locale din judetele Brasov, Alba, Galati, Braila si

Bistrita pentru construirea de noi aeroporturi, noul program de guvernare ia in calcul in acest

sens numai judetele Brasov si Galati-Braila.

Acelasi lucru se intampla si in cazul acordarii sprijinului tehnic si financiar pentru

aeroporturile care deservesc zone cu potential economic ridicat (Suceava, Iasi, Cluj, Craiova,

Baia Mare, Tulcea) - cum era trecut in prima faza. Acum, in noul program de guvernare apar

doar Suceava, Tulcea, Satu-Mare si Baia Mare.

Extinderea si simplificarea finantarii pentru Fondul de Mediu

Noul executiv si-a mai propus in programul de guvernare sa extinda si sa simplifice

sistemul de finantare a Fondului de Mediu si sa-l transforme intr-o institutie eficienta de

investitii in domeniul protectiei mediului. Fondul de Mediu ar urma sa devina un mijloc real

si adecvat pentru intreprinderi mici si mijlocii, autoritati locale, organizatii

neguvernamentale, asociatii de proprietari si persoane fizice, potrivit programului de

guvernare 2009-2012.

Descentralizarea treptata a institutiilor de mediu subordonate Ministerului Mediului,

precum si stimularea cercetarii aplicative in domeniul tehnologiilor curate sunt alte cateva

dintre obiectivele din programul de guvernare.

51

TEMA 5

FUNCŢIILE MANAGEMENTULUI DIN ADMINISTRAŢIA

PUBLICĂ

5.1 Istoricul Managementului Administraţiei Publice

Cvasinecunoscut în anul 1900, conceptul de management a înregistrat o evoluţie

rapidă în cursul secolului al XX-lea. În prezent managementul este una dintre foarte puţinele

instituţii necontestate, cu o largă cunoaştere internaţională.

Există opinii că în perspectivă, în management se vor produce transformări profunde care vor

schimba în mod semnificativ restricţiile, sistemul de control, structura, puterea şi retorica sa,

lucru care va face să se verifice în practică potenţialul managementului de a transpune

realizări coerente36.

Managementul reprezintă o caracteristică esenţială a administraţiei publice ca sistem,

ca ansamblu unitar de elemente şi de acţiuni, a căror funcţionalitate normală depinde nu

numai de natura acestora şi de relaţiile dintre ele ci şi de modul de organizare şi de

coordonare a componentelor sale.

Folosit iniţial în ţările anglo-saxone, conceptul de management a cunoscut o rapidă

dezvoltare pe toate meridianele globului37.

36 Ion Petrescu ( coord ) – Elemente de Management în Administraţia Publică din România şi Germania, Volumul I, Editura Centrul Teritorial de Formare Continuă pentru Adminstraţia Publică Locală, Sibiu, 2001, p.21

37 Ion Petrescu ( coord ) - ibidem, p.21-33

52

Managementul Administraţiei Publice

În sensul larg al cuvântului, managementul este o tehnică sau o metodă dezvoltată

datorită tendinţei proprii omului de a se constitui în grupuri direcţionare de conducere şi

control al eforturilor unui grup de indivizi in vederea realizării unui anumit scop comun, în

condiţiile unui minim de cheltuieli, de resurse de eforturi38.

Reece şi O’Grady definesc managementul ca fiind procesul de coordonare a

resurselor umane, informaţionale, fizice şi financiare în vederea realizării scopurilor

organizţiei39.

În prezent managementul este definit ca ansamblul tehnicilor de organizare şi

administrare, de previzionare şi modernizare a structurilor organizaţionale, acceptând

noile provocări ce privesc competitivitatea, reglementările, exigenţele sociale, nevoile

multiple ale utilizatorilor, restricţiile cu privire la mijloacele utilizate.

În administraţia publică, managementul urmăreşte definirea şi stabilirea modului de

gestionare a resurselor umane, materiale şi financiare ale comunităţii, cu ajutorul subiectelor

de drept public:

statul;

judeţul;

oraşul;

comuna.

Pentru a îndeplini acest scop, conducerea activităţii administraţiei trebuie să îndeplinească o

serie întreagă de cerinţe cum ar fi:

receptivitate;

adaptabilitate;

operativitate.

Punctul de pornire al managementului din administraţie constă în definirea corectă a

obictivelor de atins astfel încât acestea să aibă un caracter realist şi mobilizator.

Administraţia locală, care în vârf are consiliul local, în mijloc primarul şi aparatul

propriu, iar la bază cetăţeanul, trebuie să se transforme într-o formă care să cuprindă pe o

latură consiliul local, pe altă latură primarul şi pe cealaltă aparatul propriu iar la mijloc să stea

cetăţenii, în aşa fel încât apropierea de aceştia să fie facilitată cât mai mult cu putinţă40.

Autoritătile administratiei publice locale au următoarele competente si

răspunderi in ceea ce priveste finanţele publice locale:

1. elaborarea si aprobarea bugetelor locale la termenele stabilite;

2. stabilirea, incasarea si urmărirea impozitelor si taxelor locale, in conditiile legii;

38 Stelian Ivan, Mihai Bădescu – Administraţia Publică, Editura Luminalex, Bucureşti, 2002, p.11

39 Ovidiu Nicolescu, Ion Verboncu- ibidem, p.37

40 Ion Petrescu ( coord ) – Elemente de Management în Administraţia Publică din România şi Germania, Volumul II, Editura Centrul Teritorial de Formare Continuă pentru Adminstraţia Publică Locală, Sibiu, 2001, p.520

53

3. urmărirea executiei bugetelor locale si rectificarea acestora, pe parcursul anului

bugetar, in conditii de echilibru bugetar;

4. stabilirea si urmărirea modului de prestare a serviciilor publice locale, inclusiv

optiunea trecerii sau nu a acestor servicii in răspunderea unor agenti economici

specializati sau servicii publice locale, urmărindu-se eficientizarea acestora in

beneficiul cetătenilor;

5. administrarea eficientă a bunurilor din proprietatea publică sau privată a unitătilor

administrativ-teritoriale;

6. angajarea de imprumuturi pe termen scurt, mediu si lung si urmărirea achitării la

scadentă a obligatiilor de plată rezultate din acestea;

7. administrarea resurselor financiare pe parcursul executiei bugetare, in conditii de

eficientă;

8. stabilirea optiunilor si a prioritătilor in aprobarea si in efectuarea cheltuielilor publice

locale;

9. elaborarea, aprobarea, modificarea si urmărirea realizării programelor de dezvoltare in

perspectivă a unitătilor administrativ-teritoriale ca bază a gestionării bugetelor locale

anuale;

10. organizarea si urmărirea efectuării controlului financiar de gestiune asupra gestiunilor

proprii, gestiunilor institutiilor si serviciilor publice din subordinea consiliilor locale,

consiliilor judetene si a Consiliului General al Municipiului Bucuresti41.

Pornind de la aceste prevederi , se poate spune că în context legislativ se poate trece

de la o conducere empirică la o conducere ştiinţifică, care să aibă în vedere aplicarea formelor

din managementul adminstrativ şi care astfel să potenţeze valenţele existente în cadrul

administraţiei publice locale cu accent pe următoarele funcţii42:

previziunea;

organizarea;

coordonarea;

antrenarea;

control-evaluarea.

5.2 Funcţiile Managementului în Administraţia Publică

Problematica funcţiilor managementului public poate fi înţeleasă din faptul că

administraţia publică este legată de existenţa, organizarea şi funcţionarea statului şi a

colectivităţilor locale, fără de care nu se poate concepe o societate modernă43.

În conţinutul procesului managerial la acest nivel se regăsesc toate funcţiile

manageriale, prezentate în figura de mai jos:

41 Legea nr 189/1998, art. 5

42 Ion Petrescu ( coord ) – ibidem, p. 520-522

43 Ion Constantin Petca – Management Public, Editura Universităţii ,,Lucian Blaga”, Sibiu, 2004, p.42

previziune

Control - evaluare organizare54

5.2.1 Funcţia de previziune

Funcţia de previziune constă în ansamblul proceselor prin intermediul cărora se

determină obiectivele adminstraţiei publice, se formulează modalităţile şi direcţiile de acţiune

în vederea realizării acestora, se alocă resursele necesare.

Rezultatele previziunii în funcţie de orizont, gradul de detaliere şi obligativitate

recurge la trei instrumente de lucru:

prognoze , ce acoperă un orizont minim de 10 ani, au un caracter

aproximativ, nefiind obligatorii;

planuri, în care se finalizează cea mai mare parte a proceselor de

previziune, se referă, de regulă, la perioade cuprinse între 5 ani şi o lună;

programe, care au orizontul cel mai redus, de regulă cuprins între o

decadă, o săptămână, o zi, un schimb, o oră.

Ultimele decenii au marcat progrese în domeniul previziunii ele reflectându-se, în

plan teoretic prin conturarea planificării firmei ca un domeniu de sine stătător, iar în cel

operaţional observându-se îmbogăţirea sensibilă a arsenalului metodologic utilizat în

previzionarea activităţilor micro sau macroeconomice.

Metodele utilizate pot fi următoarele:

extrapolarea;

scenariile;

tehnica Delphi;

simularea;

analiza de corelaţie44.

Recurgerea la planificare, reconsiderarea acestei activităţi, a devenit realitate începînd

cu3005 şi în mod deosebit după 2007 ca atitudine de abordare faţă de politicile promovate de

Uniunea Europeană.

5.2.2 Funcţia de organizare

Organizarea este acţiunea prin care se asigură că resursele necesare implementării

planului vor fi disponibile la timp şi că activităţile cuprinse în plan vor contribui la atingerea

obiectivelor instituţiiilor publice, neinterferând una cu alta45.

Funcţia de organizare curpinde acel ansamblu de activităţi prin care, atât

procesele de muncă fizică şi intelectuală, cât şi componentele acestora ( sarcini, operaţii,

mişcări )sunt definite, stabilite şi delimitate în vederea grupării lor în raport cu

structura organizatorică a organizaţiei: posturi, locuri de muncă şi compartimente46.

În cadrul administraţiei publice, îndeplinirea obiectivelor de interes general este

repartizată între administraţia publică centrală şi administraţia publică locală din judeţe,

44 Ovidiu Nicolescu, Ion Verboncu – op.cit, p. 43-44

45 Ion Constantin Petca – op.cit, p. 43

46 Silviu Crişan – Management, Elemete Fundamentale, Editura Alma Mater, Sibiu, 2001, p. 43

55

municipii, oraşe, comune, persoane juridice politico-teritoriale cărora le revin sarcina de a

organiza corespunzător activităţile pentru satisfacerea interesului public47. Prevederile privind

modul de organizare se află în Legea organizării şi funcţionării nr 202/199848

În cadrul organizării delimităm două subdiviziuni principale:

organizarea de ansamblu a societăţii comerciale sau regiei autonome;

organizarea principalelor componente ale intreprinderii ( cercetarea-

dezvoltarea, producţia, personalul49.

Exercitarea funcţiei de organizare are în vedere operarea cu mai multe categorii socio-

economice şi anume:

autoritatea, care constă în dreptul şi puterea managerului asupra

subordonaţilor de a le influenţa acţiunile;

responsabilitatea, care reprezintă obligaţia unui membru al organizaţiei de a

executa una sau mai multe sarcini ce îi revin unui post;

răspunderea, rezultă din asumarea responsabilităţii, fiind asociată direct cu

autoritatea, individul răspunzând de felul în care sarcinile pe care le-a acceptat

sunt îndeplinite, el răspunde atât pentru îndeplinirea sau pentru neîndeplinirea

sarcinilor cât şi pentru acţiunile care au condiţionat executarea acestora;

delegarea, este onsiderată ca una dintre posibilităţile de mărire a

performanţelor funcţiei de organizare, delegarea de autoritate şi

responsabilitate realizându-se începând de la vârful piramidei ierarhice

cuprinzând tot celelalte nivele ajungând până la bază;

cooperarea, constă în participarea în comun pe baza unor reguli dinainte

stabilite a doi sau mai mulţi indivizi la un proces de muncă executoriu sau de

conducere50.

5.2.3 Funcţia de coordonare

Dacă prin organizare se creează statica subsistemului conducător, a celui condus şi a

legăturilor dintre acestea din instituţiile publice, atunci prin coordonare se exprimă dinamica

acestora.

Dirijarea resurselor presupune corelaţii în timp şi spaţiu ale activităţii administrative

de ansamblu, cu activităţile subansamblelor organizatorice, iar funcţia de coordonare implică

un sistem adecvat de comunicare.

Coordonarea îmbracă două forme:

47 Ion Constantin Petca – ibidem, p. 44

48 http://www.monitoruloficial.ro/RO/article--Legea_de_organizare_%C5%9Fi_func%C5%A3ionare--135.html

49 Ovidiu Nicolescu, Ion Verboncu – ibidem, p. 44

50 Silviu Crişan – op.cit, p. 43-47

56

bilaterală, care se derulează între un manager şi subordonat;

multilaterală, ce implică un proces de comunicare concomitentă între un

manager si mai mulţi subordonaţi51.

La nivelul administraţiei publice locale, funcţia de coordonare este în general lăsată

pe seama activităţii consiliului local, căruia din păcate legea nu îi conferă încă un statut

special, mai ales sub aspectul urmăririi modului de îndeplinire a hotărârilor52.

Funcţia de coordonare are rolul de a lega şi armoniza faptele, eforturile şi actele ce se

petrec într-o organizaţie, scopul fiind influenţarea pozitivă a activităţii şi asigurarea atingerii

succesului scontat.

În fapt coordonarea asigură, integrarea dinamică a acţiunilor diferitelor

elemente ale administraţiei publice, în scopul realizării acestora în mod ritmic,

proporţional şi eficient.

5.2.4 Funcţia de antrenare

Scopul funcţiei de antrenare este implicarea cât mai profundă şi eficace a

funcţionarilor publici la realizarea obiectivelor ce le revin, deduse din obiectivele structurilor

organizatorice administrative. Îndeplinirea funcţiei presupune înţelegerea de către managerii

publici a rolului şi particularităţilor factorului uman subordonat, a motivaţiilor oamenilor şi

practicarea unui stil managerial adecvat prin stabilirea unor comunicaţii adecvate.

Funcţia de antrenare cuprinde ansamblul proceselor de muncă prin care se determină

personalul din administraţia publică să contribuie la identificarea şi satisfacerea interesului

public, pe baza luării în considerare a factorilor care il motivează pentru realizarea

obiectivelor53.

Pentru a realiza o antrenare eficace este necesar ca procesul motivării personalului să

întrunească simultan mai multe caracteristici:

să fie complex;

să fie diferenţiat;

să fie gradual54.

5.2.5 Funcţia de monitorizare-control-evaluare

Demersul de a verifica dacă funcţionarii publici se comportă şi acţionează în

conformitate cu planurile, procedurile şi regulile stabilite, se realizează prin activitatea de

monitorizare-control-evaluare. Această activitate reprezintă ansamblul procedurilor prin

care performanţele structurilor administraţiei publice se compară cu obiectivele

51 Ovidiu Nicolescu, Ion Verboncu – op.cit, p. 45-46

52 Ion Petrescu ( coord ) – op.cit, vol II, p.523

53 Ion Constantin Petca – ibidem, p. 4554 Ovidiu Nicolescu, Ion Verboncu – ibidem, p.47

57

propuse, se verifică conformitatea acţiunilor acestora cu reglementările juridice în

vigoaren în vederea eliminării deficienţelor constatate55.

Funcţia se realizează de sus în jos de către şefii ierarhici, dar şi parţial, prin activitatea

de coordonare a consiliilor alese la nivelul UAT..

Procesele de evaluare-control implică patru faze:

dimensionarea realizărilor;

compararea realizărilor cu obiectivele şi standardele stabilite iniţial,

evidenţiind abaterile produse;

determinarea cauzelor care au generat abaterile constatate;

efectuarea corecturilor care se impun şi acţionarea asupra cauzelor care le-au

generat56.

Controlul trebuie să determine o intensificare a realizării acţiunilor administrative de

natură să asigure îndeplinirea funcţiilor administraţiei publice, esenţa ei constand în

compararea administraţiei aşa cum este şi cum va trebui să fie57.

Această funcţie încheie ciclul de management, conţinutul şi eficacitatea sa

condiţionând sensibil calitatea de ansamblu a procesului de conducere şi în special eficienţa

muncii depuse de personal pe termen scurt, mediu şi lung58.

Puternica determinare de natură economică conferită de spaţiul de exercitare a

libertăţii de mişcare, coroborată cu circulaţia unei monede de schimb unice şi a unor politici

economice coordonate, a impus necesitatea unor schimbări majore şi în managementul

instituţional aferent sistemului administrativ public.

Adaptarea cu întârziere a Administraţiei Publice din România, la nivelul exigenţelor

administraţiei publice din ţările dezvoltate, în sensul creşterii capacităţii instituţionale şi

administrative, promovării unui management strategic, eficient şi performant pentru fiecare

perioadă tranzitorie şi postranzitorie spre o economie de piaţă competitivă şi a unui

management public bazat pe calitate, eficienţă şi performanţă, a îngreunat procesul

reformator în cadrul sistemului, cu consecinţele de rigoare.

Faptul că s-a neglijat clarificarea unei perspective strategice privind pregătirea

managerială a responsabililor administrativi care să conducă la o profesionalizare a activităţii

desfăşurate de autorităţile publice şi la o schimbare a valorilor şi modului de acţiune a

personalului public dar şi la dezvoltarea unei conceptii manageriale caracteristice unei

administraţii publice moderne, depolitizate, au fost factori de natură subiectivă care au

stagnat mersul reformei în România.

55 Ion Constantin Petca – op.cit, p. 4656 Ovidiu Nicolescu, Ion Verboncu – op.cit, p. 4857 Ion Constantin Petca – ibidem, p.4658 Ovidiu Nicolescu, Ion Verboncu – ibidem, p. 48

58

TEMA 6

METODE, TEHNICI ŞI INSTRUMENTE MANAGERIALE

ÎN ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ

Una din componentele managementului administraţiei publice, care dobândeşte o

importanţă majoră în condiţiile actuale, o reprezintă metodele, tehnicile şi instrumentele

manageriale (fig.2). Aeastă evoluţie se explică prin amplificarea orientării spre funcţionalitate

şi profitabilitate a administraţiei publice, trecerea managementului administraţiei publice într-

o proporţie din ce în ce mai mare de la faza descriptiv-explicativă la faza normativ-aplicativă.

Metoda, în general, poate fi definită ca procedeul sau ansamblul de procedee folosite

pentru realizarea unui scop; o modalitate sistematică de cercetare şi transformare a realităţii

obiective; o manieră de a proceda.

Metoda (grecescul methodos – cale, mod de expunere, urmărire, itinerar) reprezintă

un mod de cercetare, de cunoaştere şi de transformare a realităţii. Metoda reprezintă aspectul

teoretic activ al ştiinţei, care jalonează calea dobândirii de cunoştinţe noi. Preocupată de

reflectarea veridică a fenomenelor studiate, metoda îşi asigură un caracter ştiinţific şi o

eficienţă practică în abordarea realităţii. În ştiinţă, metoda ia naştere prin conversiunea

domeniului teoretic enunţativ în indicaţii asupra modului cum trebuie abordat obiectul pentru

a se obţine cunoştinţe autentice.

59

În managementul administraţiei publice, metoda este o structură de ordine, un

program după care se reglează acţiunile practice şi intelectuale în vederea atingerii unui scop.

Orice metodă are un caracter instrumental, ce ne apare ca o modalitate de intervenţie, de

informare, de interpretare, de acţionare.

Metoda în general, şi metoda experimentală în special, recurge la combaterea de

relaţii, la tehnici împrumutate din alte domenii, la metode ipotetice, ajungând astfel (ca în

tehnică) la construcţii şi inovaţii de obiecte şi de interrelaţii funcţionale, deci la creaţie.

În managementul administraţiei publice, metoda reprezintă modul în care se

desfăşoară procesul managerial cu scopul de a se pune în acţiune factorii umani, materiali şi

financiari pentru obţinerea rezultatelor preconizate de către manager.

Metoda managerială reprezintă un ansamblu de căi, reguli şi procedee cu ajutorul

cărora funcţionarul public exercită managementul administraţiei publice prin atragerea

întregului personal al instituţiei. Necesitatea metodelor manageriale este dictată de dinamica

problematicii manageriale a administraţiei publice, metodele fiind legate nemijlocit de scopul

urmărit de către funcţionarul public.

Scopul metodelor manageriale constă în optimizarea folosirii capacităţii de muncă a

funcţionarului public, în eficientizarea comportamentului şi acţiunii şi în antrenarea întregului

personal la atingerea obiectivelor instituţiei publice.

Principalele metode, tehnici şi instrumente manageriale sunt przentate mai jos:

METODE

MANAGERIALE

TEHNICII

MANAGERIALE

INSTRUMENTE

MANAGERIALE

1.Managementul pe bază

de plan

1.Cercetarea operaţională Recomandarea


de bugete

2.Programarea

matematică

Convingerea


de proiecte

3.Programarea liniară Constrângerea


de sistem

4.Tehnici de modelare

prin grafice-reţea

tehnica PERT

drumul critic

graficul GANTT

Cointeresarea

5.Managementul prin

rezultate

5.Tehnici stohastice Organizarea

6.Managementul prin

produs

6.Tehnici de simulare Dorinţa

7.Managementul prin

excepţie

7.Tehnici de stimulare a

creativităţii

Conducerea eficientă

60

braistormingul

sinectica

matricea

descoperirilor

metode Delbeca

metoda delphi

8.Managementul prin

obiectibe

Valorificarea

experienţei în muncă

9.Managementul prin

cooperare şi colaborare

Structurarea

corespunzătoare a

programului

10. Managementul prin

delegare

Avizul

11.Managementul prin

motivaţie

Indrumarea


inovare

Aprecierea


informaţii şi comunicări

Raportul


alternative

15.Managementul

participativ

Conţinutul metodelor manageriale este redat de succesiunea de mişcări, soluţii,

împrejurări şi condiţii favorabile activităţii concepute de funcţionarul public.

Metodele manageriale se deosebesc în funcţie de conţinut, modul de aplicare în

practică, domeniul de utilizare, obiectivul urmărit şi caracterul acestuia.

Rezultă deci că, în administraţia publică, metoda managerială reprezintă modalitatea

în care funcţionarul publuc realizează procesul managerial, transformând informaţiile în

acţiune, cu ajutorul deciziilor, prin armonizarea resurselor cu cerinţele şi urmărind rezultatele

maximale.

În plan tipologic, D. Brezoianu59, prin rapoarte la obiectivele urmărite, grupează

metodele aplicabile în administraţia publică în 3 categorii, care sunt acceptate şi de către A.

Androniceanu60 şi redate în figura pe care o reproducem în continuare.

59 Brezoianu, D., Ştiinţa administraţiei, Universitatea Bucureşti, 1991, p.9860 Androniceanu, A. Management public, Ed. Economică, 1999, p. 165-180

61

METODEMETODE

EXECUTAREEXECUTAREORGANIZARE ŞI FUNCŢIONAREORGANIZARE ŞI FUNCŢIONARE

CERCETARECERCETARE

ConstrângereaConvingerea

Cointeresarea

Organizarea ştiinţificăŞedinţa

Conducerea eficientăValorificarea experienţei în

muncă

Analiza diagnosticSimularea

Diagrama cauză-efectAltele

Principalele metode utilizate în managementul public

( după A. Androniceanu, 1999)

6.1 Metode manageriale operative

Una din componentele managementului administraţiei publice care capătă în

condiţiile acutale o importanţă deosebită o reprezintă metodele manageriale operative.

Acesrea au o aplicare mai extinsă şi mai eficace în managementul administraţiei publice şi

pot fi grupate după cum urmează:

6.1.1 Managementul pe bază de plan

Această metodă managerială poate fi definită ca ansamblul proceselor prin care se

stabilesc indicatorii ce exprimă obiectivele instituţiei şi a principalelor subsisteme

componente, precum şi resursele alocate pentru realizarea lor în condiţii de profitabilitate şi

eficienţă socială.

Ritmul accelerat al schimbărilor, interacţiunea din ce în ce mai strânsă a diferitelor

sisteme ale instituţiei, unele efecte negative neaşteptate ale dezvoltării resurselor obligă pe

funcţionarul public să ia în considerare din ce în ce mai mulţi factori interni şi externi în

planificarea activităţii instituţiei şi, în acest fel, să orienteze procesul de planificare către

abordarea integrală a tuturor activităţilor autorităţii respective.

În aplicare, această metodă managerială ia în considerare toate activităţile şi realizează

corelaţia optimă între obiectivele generale ale sistemului instituţiei – mediu şi obiectivele

specifice ale autorităţii.

Managementul pe bază de plan se bazează pe prognoza sistemului instituţiei – mediu.

Obiectivele generale, stabilite în concordanţă cu prognoza mediului şi resursele disponibile,

condiţionează la rândul lor elaborarea strategiilor alternative şi alegerea unei strategii optime.

În acest scop, se aplelează la un număr însemnat de tehnici şi anume: tehnicile de programare

optimă, cele de stimulare, balanţele, drumul critic, tehnicile de ierarhizare, tabelele de

dezvoltare a tendinţelor, tehnica scenariilor, tehnica arborilor de relevanţă, analiza influenţei

reciproce şi altele.

62

6.1.2 Managementul pe bază de bugete

Concepută în S.U.A. în 1929, metoda a fost adoptată în Europa după cel de-al doilea

război mondial. În prezent, la această metodă apelează îndeosebi practicienii, deoarece pe

aceasrtă cale se reuşeşte să se asigure o strânsă legătură între profit, activitatea de producţie

sau prestaţie şi organizarea managerială. De fapt, în economia de piaţă, instrumentul

consacrat pentru a se obţine rezultate financiare cât mai ridicate este bugetul. Efectele

practice ale bugetului depind însă de componenţa şi stabilitatea managementului instituţiei.

Principiile fundamentale ale managementului prin bugete au fost stabilite de către

W.D. Knight şi E.H. Weinwurm61 şi pot fi redate astfel:

participarea, înţeleasă ca mijloc de stimulare a personalului de a participa activ şi

constructiv la soluţionarea problemelor instituţiei, în general, şi la cele de planificare

şi control, în special;

realismul, ca necesitate şi mijloc de asigurare a unei relaţii clare între nivelurile

prevăzute în bugete şi considerentele de ordin subiectiv;

flexibilitatea necesară n procesul de implementare a bugetului în sistemul managerial.

În practică, există şi se utilizează mai multe tipuri de bugete şi anume:

bugetul continuu sau glisant, conceput pe o perioadă sub un an şi care se actualizează

în permanenţă pe baza realizărilor din luna expirată şi a cerinţelor specifice ale lunilor

următoare;

bugetul periodic se încheie pe un an şi se defalcă în bugete semestriale, trimestriale şi

lunare;

bugetul-proiect, conceput în legătură cu realizarea unui proiect care în nici un caz nu

are legături cu anumite intervale de timp;

bugetul de responsabilităţi;

bugetul operaţional;

bugete fixe sau variabile.

De regulă, un buget include o sumă de indicatori sintetici financiarl, la care se ataşază

schemele de fundamentare necesare. În conceperea lui, bugetul este sistematizat pe

responsabilităţi şi pe activităţi sau programe.

În Franţa, bugetul general se bazează pe centralizarea datelor din două tipuri de

bugete:

bugetul principal, format din bugetul de desfacere, bugetul de producţie, bugetul de

aprovizionare, bugetul investiţiilor şi bugetul financiar;

bugetul anexă, care se referă la cheltuielile de producţie, cheltuielile de desfacere şi

cheltuielile generale62.

61 Knight, W.D., Weinwurm,E.H., Managerial Budgeting, The Macmillan Company, New York, 1964, p.51-55

62 Poly,J., Raulet, C., Techniques quantitatives de gestion, vol.I, Dunod, paris, 1972,p.82-134.

63

Instrument esenţial de planificare şi control al execuţiei financiare, bugetul

îndeplineşte următoarele funcţii:

funcţia de planificare financiară;

funcţia de control a execuţiei financiare;

funcţia de asigurare a echilibrului financiar.

În esenţă, bugetul reprezintă instrumentul cu ajutorul căruia funcţionarul public

fundamentează şi înfăptuieşte deciziile, îşi asumă răspunderi pentru utilizarea eficientă a

resurselor, controlează nivelul veniturilor, cheltuielilor şi profitului.

Managementul prin bugete se bazează pe sistemul bugetar, are un caracter prin

excelenţă economic şi poate exprima politica autorităţii publice, foloseşte etalonul bănesc,

permite exprimarea reală a muncii, defalcă costurile şi localizează cheltuielile. Prin toate

acestea el relevă finalitatea economică a instituţiei şi a componentelor ei, mobilizând

eforturile în vederea sporirii eficienţei economice şi sociale.

6.1.3 Managementul pe bază de obiective

Managementul prin obiective a fost generat de necesitatea ordonării acţiunilor şi a

realizării unei diviziuni riguroase a muncii manageriale. Această metodă se bazează pe

determinarea riguroasă a obiectivelor până la nivelul executanţilor, care participă nemijlocit

la stabilirea lor. Metoda mai are în vedere corelarea strânsă a recompenselor şi a sancţiunilor

cu nivelul realizării obiectivelor stabilite. De asemenea, metoda se bazează pe

individualizarea bugetelor de cheltuieli pe principalele subdiviziuni organizatorice şi, în

special, pe centrele de activitate.

Aşa cum subliniază H. Heyvaert şi F. Martou63, noţiunea de obiecte este comună

tuturor organizaţiilor şi membrilor acestora. Obiectivele reprezintă un element definitoriu al

oricărui sistem organizat, cu ajutorul cărora se conturează deziderate, scopuri pe care un grup

sau un individ se străduieşze să le realizeze cu anumite mijloace şi într-o anumită perioadă.

Referindu-se la obiectivele bine alese, William Hill64 consideră că acestea trebuie să

se caracterizeze prin următoarele:

să călăuzească modul de acţiune şi să fie suficient de explicite pentru a sugera

anumite tipuri de acţiuni;

să sugereze mijloace pentru a măsura şi controla eficienţa activităţii economice şi

sociale;

să fixeze niveluri mobilizatoare de atins;

să constituie un ansamblu coerent, un sistem de obiective (fig.4);

să se bazeze pe posibilităţile şi restricţiile interne şi externe.

63 Heyvaert,H., Martou,F., La direccion générale. În: L’Éntreprise Moderne, Hachette, Paris, 1972, p.116.64 Hill,W., Stabilirea obiectivelor întreprinderii. În_ Maxnard, H.B. (editor şef), Conducerea activităţii economice (I), Ed. Tehnică, 1970, p.272-273

64

Componentele managementului prin obiective

Componentele principale ale managementului prin obiective sunt următoarele:

sistemul de obiective al instituţiei, care cuprinde ansamblul obiectivelor

fundamentale, derivate de gradul 1, derivate de gradul 2, specifice şi individuale,

agregate complex şi armonios pe verticala sistemului manageraial al autorităţii

respective;

programele de acţiuni, pe ansamblul instituţiei şi pe fiecare subdiviziune

organizatorică principală;

calendarele de termene;

bugetele;

metodele manageriale şi de execuţie;

instrucţiunile cu privire la concepţia managerului pentru realizarea obiectivelor.

Procesul de concepere şi implementare a managementului prin obiective implică

următoarele etape principale65 prezentate în figura de mai jos:

determinarea obiectivelor fundamentale ale instituţiei;

stabilirea obiectivelor derivate, specifice şi individuale;

elaborarea programelor de acţiuni, a calendarelor de termene, a bugetelor de venituri

şi cheltuieli şi a listei metodelor;

adaptarea corespunzătoare a structurii organizatorice şi a sistemelor decizional şi

informaţional la cerinţele realizării obiectivelor;

urmărirea realizării obiectivelor, cu adoptarea de decizii cu caracter profilactic sau

corectiv;

evaluarea realizării obiectivelor şi recompensarea personalului.

65 Petrescu I., Management Ediţia a II-a, revăzută şi adăugită, Ed. Tipocart Braşovia 1993, p. 202-205

65

SISTEMUL DE OBIECTIVE

PROGRAME DE ACŢIUNI

CALENDARE DE TERMENE

BUGETE DE VENITURI ŞI CHELTUIELI

REPERTOARE DE METODE

INSTRUCŢIUNI

1.Stabilirea obiectivelor fundamentale ale organizaţiei

1.Stabilirea obiectivelor fundamentale ale organizaţiei

2.Stabilirea obiectivelor derivate,specifice şi a celor individuale

2.Stabilirea obiectivelor derivate,specifice şi a celor individuale

3.Elaborarea programelor de acţiune şi a calendarelor de termene

3.Elaborarea programelor de acţiune şi a calendarelor de termene

6.Evaluarea realizării obiectivelor şi recompensarea sau sancţionarea personalului

6.Evaluarea realizării obiectivelor şi recompensarea sau sancţionarea personalului

5.Urmărirea realizării obiectivelor şi corectarea operativă a abaterilor semnificative

5.Urmărirea realizării obiectivelor şi corectarea operativă a abaterilor semnificative

4. Adaptarea principalelor trei subsisteme de management (organizatoric, decizional, informaţional( la cerinţele obiectivelor stabilite anterior

4. Adaptarea principalelor trei subsisteme de management (organizatoric, decizional, informaţional( la cerinţele obiectivelor stabilite anterior

Ca principale avantaje ale managementului prin obiective reţinem:

asigurarea unui realism pronunţat şi concret în în stabilirea obiectivelor;

amplificarea nivelului de motivare a personalului şi de participare la realizarea

obiectivelor;

dezvoltarea unui climat de creativitate;

promovarea largă a autocontrolului;

diminuarea sarcinilor de supraveghere şi îmbunătăţirea utilizării timpului

managerului;

creşterea responsabilităţii pentru realizarea obiectivelor;

creşterea eficienţei întregii activităţi a instituţiei şi a satisfacţiei personalului.

6.1.4 Managementul pe bază de sistem

În administraţia publică această metodă reprezintă felul în care se desfăşoară procesul

managerial pentru a pune în acţiune factorii umani, materiali şi financiari de care dispune

instituţia în vederea obţinerii unor anumite rezultate, managementul pe bază de sistem

presupune integrarea tuturor resurselor existente în cadrul unui sistem, definirea elementelor

sistematizării, simplificarea procesului managerial şi de reglare, analiza, ingineria şi

managementul sistemelor.

Managementul pe bază de sistem are următoarele trăsături:

consideră instituţia ca un tot unitar, cu autonomie funcţională, personalitate juridică,

fondurim cu intrări proprii pe care le transferă în procesul de muncă în ieşiri necesare

mediului, pe baza comenzilor pe care le-a emis;

urmăreşte definirea cadrului general de desfăşurare a activităţii instituţiei;

ssigură semiindependenţă subsistemelor, care sunt legate de obiectivele generale şi

participă la adoptarea şi execuţia deciziilor;

urmăreşte două rezultate: de integrare a tuturor resurselor existente în cadrul unui

sistem orientat spre rezolvarea de obiective, de reglare a sistemului respectiv în

vederea desfăşurării unor acţiuni eficiente;

66

MANAGEMENTUL PARTICIPATIV PRIN

OBIECTIVE

foloseşte în mare măsură instrumentul matematic, tehnica electronică de calcul şi

solicită extinderea sistemelor de informatică.

Aplicarea metodei presupune respectarea următoarelor condiţii:

existenţa unei concepţii de ansamblu clare, obiectivele şi domeniile de aplicare să fie

precis definite, iar cooperarea să fie foarte bine organizată;

în vederea menţinerii şi dezvoltării stării de sistem să se antreneze un personal cu o

înaltă competenţă, fiecare component urmând să fie temeinic studiat de către manager

şi ajutoarele sale;

să se asigure cunoaşterea şi evaluarea obiectivelor de atins, în care scop să se apeleze

la definirea nivelului de performanţă, la analiza raportului dintre situaţia internă şi

factorii de mediu, să se contureze relaţiile cu sistemele supraordonate şi cele de

colaborare;

să se asigure subsistemelor domenii proprii pentru datele de intrare-ieşire şi să posede

procese automanageriale.

6.1.5 Managementul prin rezultate

Managementul prin rezultate poate fi definit ca un mod de a asigura desfăşurarea şi evaluarea

activităţii funcţionarului public, potrivit realizării obiectivelor proprii pe termen lung sau

scurt şi concordanţei acestora cu obiectivele generale ale instituţiei. Această metodă permite

funcţionarului public să-şi concentreze eforturile asupra problemelor care reclamă în special

atenţia sa. Funcţionarul public este cel care fixează obiectivele şi tot el este cel care,

comparând rezultatele obţinute, se poate alerta când se produc abateri şi poate interveni cu

măsuri corective de redresare.

Ca avantaje ale managementului prin rezultate reţinem:

oferă posibilitatea de a planifica activitatea instituţiei pe funcţii şi niveluri ierarhice;

înlesneşte controlul managerial, prin aceea că prin control se compară rezultatele

obţinute cu cele ce trebuiau atinse;

permite o folosire eficace a personalului, deoarece îl orientează spre atingerea

obiectivelor unităţii:

în concordanţă cu evaluarea rezultatelor se face salarizarea personalului care, de data

aceasta, este justă şi mobilizatoare;

asigură eficacitatea personalului după un rezultat, după munca depusă pentru

atingerea lui;

contribuie la dezvoltarea funcţionarului public.

Ca etape ale managementului prin rezultate subliniem:

etapa I, de pregătire a acţiunii;

etapa a II-a de analiză a condiţiilor, în care se stabileşte modalitatea precizării

obiectivelor şi scopul lor (descriere, indicarea avantajelor, exemplificarea modului de

măsurare), se definesc performanţele şi răspunderile, se prezintă materialele elaborate

pentru aplicarea de metode, se fixează programul de lucru şi acţiunile viitoare;

67

etapa a III-a, proiectarea, care începe cu tratarea sistemică a obiectivului şi

rezultatului pe domenii de activităţi şi pe ansamblul instituţiei, se definitivează

obiectivele, rezultatele şi planul de realizare a acestora, sistemul de informare şi

control, se difuzează o listă de produse şi lucrări cu privire la managementul prin

rezultate;

etapa a IV-a, implementarea şi evaluarea, se înfăptuieşte pe baza unui program

(obiectivele, răspunderile, modul de înregistrare a rezultatelor, controlul, repartizarea

şi evaluarea rezultatelor), se evaluează rezultatele şi se operează modificări în

formularea obiectivelor, după care se face o apreciere generală asupra perioadei de

aplicare şi se apreciază rezultatele definitive.

Pentru a se obţinere rezultatele aşteptate, este necesar să fie respectate o serie de

condiţii şi anume:

metoda să se aplice numai în urma unei analize temeinice şi a unei proiectări

riguroase;

să se respecte succesiunea operaţiilor (determinarea zonelor de rezultate-cheie,

precizarea standardelor cantitative şi calitative de realizat pentru fiecare din zonele-

chieie, stabilirea informaţiilor ce vor fi prezentate managerului, câmpul de activitate şi

răspundere ce se încredinţează subalternilor pentru obţinerea rezultatelor);

rezultatele preconizate să fie formulate precis şi realist şi pe măsura posibilităţilor să

fie cuantificate;

să se asigure coerenţa necesară între obiective şi rezultate;

stabilirea rezultatelor să se facă după criteriul importanţei şi să aibă semnificaţie

univocă atât pentru manager cît şi pentru subalterni;

să se concentreze atenţia asupra acţiunilor celor mai profitabile, care permit să se

efectueze şi măsurarea rezultatelor intermediare şi să faciliteze colaborarea la toate

nivelurile;

să se obţină o motivaţie generală pentru participarea la rezultate concrete şi cât mai

profitabile.

6.1.6 Managementul prin produs sau serviciu

Necesitatea şi utilitatea managementului prin produs este impusă de scurtarea duratei

de viaţă a produsului şi prestaţiilor, generată de numeroşi factori dintre care esenţiali ne apar

următorii: descoperirile, invenţiile, inovaţiile, accelerarea fluxului de mărfuri pe pieţe.

Ca trăsături ale metodei reţinem:

tridimensionalitatea (legătura verticală, legătura orizontală, legătura oblică) generată

de apariţia unei noi dimensiuni în structura de organizare şi a relaţiilor create în

instituţie, prin apariţia legăturii oblice şi care introduce relaţiile de tip oblic şi a treia

categorie de autoritate, cea prescriptivă, care vizează identificarea obiectivelor şi

strategiilor pentru produs, obţinerea şi alocarea resurselor pentru toate fazele,

urmărirea planurilor şi programelor ce privesc produsul;

68

apariţia politicii de produs sau de serviciu, care constă în:

1. determinarea genului, calităţii, cantităţii şi preţului produsului sau serviciului;

2. definirea caracteristicilor, structurii tehnice şi comerciale;

3. adaptarea produsului sau prestaţiei la schimbările de pe piaţa internă şi

externă.

definirea strategiri instituţiei şi punerea ei de acord cu dinamismul producţiei şi pieţei.

Metoda se caracterizează, în principal, prin aceea că managerul se produs sau serviciu

asigură organizarea, coordonarea şi gestiunea globală a tuturor activităţilor privind prestaţia,

din momentul conceperii ei până la scoaterea din funcţiune. Folosirea managementului prin

produs sau serviciu presupune crearea în cadrul structurii organizatorice a funcţiei de

manager de produs sau grup de produse, care au ponderea cea mai mare în valoarea

producţiei marfă şi a profitului.

Aplicarea managementului prin produs sau serviciu comportă cinci etape:

numirea managerului de produs şi stabilirea atribuţiilor, autorităţii şi responsabilităţii

acestuia;

elaborarea de către managerul de produs a variantelor de strategii privind produsul

gestionat;

alegerea strategiei produsului de către Adunarea Generală a Acţionarilor şi elaborarea

planului;

coordonarea realizării produsului prin colaborarea managerului de produs cu celelalte

compartimente şi subunităţi productive ale instituţiei;

pregătirea şi fundamentarea propunerilor privind scoaterea din funcţiune a unor

prestaţii şi asimilarea de noi produse sau servicii.

Managementul prin produs sau serviciu prezintă următoarele avantaje:

asigură o fundamentare mai completă şi o finalizare superioară şi realistă a deciziilor

strategice ale instituţiei;

crează condiţii mai bune pentru desfacerea produselor şi sporirea profitului pe produs

sau serviciu;

contribuie la descongestionarea unor compartimente funcţionale;

se asigură o mai bună coordonare între compartimente;

se creează condiţii şi posibilităţi pentru orientarea managementului autorităţii publice

spre înnoirea şi adaptarea produselor la cerinţele beneficiarilor interni şi externi.

6.1.7 Managementul prin excepţie

În administraţia publică, managementul prin excepţie se caracterizează prin:

considerarea procesului managerial ca proces distinct, deoarece potrivit ca sistem, atât

la intrări cât şi la ieşiri, elementele caracteristice sunt informaţiile;

69

cere să se transmită managerului, prin tehnologia informaţională, numai acele

informaţii cu caracter de excepţie, care reprezintă abateri de la planuri, programe,

norme sau obiective prestabilite;

procedurile metodei sesizează şi raportează abaterile, nu în mod programat ci atunci

când apar;

informaţiile care reflectă abateri pozitive şi negative circulă pe verticala sistemului

managerial în mod selectiv;

autoritatea decizională fiind foarte precis delimitată, fiecărui conducător i se stabilesc

valorile abaterilor pentru care este împuternicit să ia decizii şi cele pentru care este

împuternicit să anunţe pe manager;

scopul principal al metodei este să simplifice procesul managerial permiţând

managerului să se ocupe de acele probleme care au nevoie de intervenţia sa;

Aplicarea managementului prin excepţie în administraţia publică implică următoarele

etape:

definirea obiectivelor, normelor şi celorlalte elemente ce stabilesc activitatea

instituţiei, cu sublinierea nivelurilor cantitative finale precum şi a celor intermediare;

precizarea toleranţelor variaţiilor posibile de la valorile planificate, precum şi a

nivelurilor abaterilor de la care informaţiile urmează să conducă la declanşarea luării

de decizii sau la transmiterea abaterilor către manager;

compararea realizărilor cu nivelurile planificate;

adoptarea deciziilor în vederea înlăturării abaterilor.

Managementul prin excepţie foloseşte numeroase tehnici, dintre care reţinem:

graficele Gantt, Pert şi cele dinamice mixte; comparaţiile fundamentale; diagramele

periodice de tendinţă, schema cerinţelor de măsuri şi altele.

Principalele avantaje ale managementului prin excepţie sunt:

contribuie la economisirea timpului managerilor de nivel mediu şi superior prin

degrevarea lor de prelucrarea informaţiilor ce nu necesită decizii din partea lor;

lărgeşte zona de acţiune a managerului;

reduce frecvenţa luării deciziilor, asigură utilizarea eficientă a personalului calificat;

contribuie la identificarea problemelor critice în vederea soluţionării lor;

furnizează criterii calitative şi cantitative pentru aprecierea situaţiilor şi a

funcţionarilor publici.

Ca dezavantaje subliniem:

pot apare riscuri în cazul netransmiterii abaterilor semnificative şi neactualizării

limitelor toleranţelor stabilite;

necesită un sistem complex de observare şi raportare;

70

unii factori ai activităţii în instituţie, în special compartimentul uman, sunt greu şi

uneori chiar imposibil de măsurat. Cu toate acestea, managementul prin excepţie

aduce venituri şi comoditate funcţionarului public.

Pe lângă aceste metode în managementul administraţiei publice se utilizează şi:

managementul prin colaborare şi cooperare;

managementul participativ pe bază de obiective;

managementul prin delegare;

managementul prin informaţii şi comunicări;

managementul prin alternative;

managementul prin consimţământ.

6.1.8. Managementul pe bază de proiecte

Această metodă managerială este specifică managementului unor mari instituţii de

administraţie publică, ce au de realizat lucrări complexe, dar clar precizate şi care necesită o

colaborare amplă şi multidisciplinară.

Managementul pe bază de proiecte implică o serie de condiţii de care depinde

aplicarea şi rezultatele metodei respective:

stabilirea scopului, conţinutului, costurilor şi termenelor la lucrările de realizat;

evitarea încărcării proiectului;

formarea personalului însărcinat cu conducerea şi execuţia proiectului, care să posede

pregătirea necesară şi să aibă capacitatea de confruntare cu stările de risc, atât pe

timpul execuţiei lucrării cât şi în cadrul trecerii la o altă lucrare;

delimitarea sarcinilor pe formaţii şi compartimente şi însuşirea de către personalul

acestora a semnificaţiei, locului şi rolului ce le revin în cadrul proiectului.

Aplicarea managementului prin proiecte presupune parcurgerea următoarelor etape:

etapa I, de definire a proiectului, în care se formează obiectivul şi conţinutul lucrării,

se evidenţiază activităţile ce urmează să se realizeze pe parcursul proiectului şi se

conturează problemele privitoare la organizare, răspunderi, timp, costuri şi efecte;

etapa a II-a, de organizare managerială, în care se numeşte conducătorul de proiect, se

stabileşte forma de structură organizatorică în care se va realiza proiectul

( organizarea de tip individual sau ierarhic, organizarea de tip stat major, organizarea

de tip combinat), se întocmeşte un catalog al răspunderilor;

etapa a III-a de realizare a proiectului şi de menţinere a echilibrului în interior, care

cuprinde mai multe faze (planificarea sau programarea, alocarea resurselor, încărcări,

experimentări, execuţii parţiale, urmărirea şi controlul fiecărei subactivităţi);

etapa a IV-a, de lichidare a proiectului şi de dizolvare a echipei, în care se întocmeşte

documentaţia privitoare la rezultate şi darea de seamă contabilă, se compară

cheltuielile, termenele şi alte specificaţii, se întocmesc fişele de apreciere a

personalului care a participat la proiect.

71

TEMA 7

PARTICULARITATI ALE SISTEMULUI DECIZIONAL ÎN

MANAGEMENTUL PUBLIC

7.1 Fundamentarea deciziilor administrative

In managementul public, deciziile administrative sunt adoptate atît de catre reprezentanti

numiti sau alesi din institutiile administratiei de stat, cat si de catre functionari publici de conducere

sau executie din institutiile publice.

Decizia administrativa poate fi definita ca un proces complex de alegere a unei variante

decizionale din mai multe posibile, in vederea realizarii unui obiectiv al administratiei publice si/sau

institutiilor publice care influenteaza activitatea a cel putin unei alte persoane fizice sau juridice din

sistem, a sistemului administrativ in ansamblul lui sau a societatii, in general.

Decizia administrativa poate fi definita si ca o manifestare de vointa a conducerii unei institutii

a administratiei de stat, constand intr-o optiune, in vederea realizarii unui scop.

Particularitati ale deciziei administrative :

- Este determinata de obiectivele managementului public si de cadrul normativ;

- Este rezultatul colaborarii intre functionari publici de conducere si executie reprezentanti alesi

si/sau numiti din institutiile publice si cetateni;

- Implica un volum mare de munca ;

- Presupune derularea unui proces decizional care cuprinde mai multe etape ;

- Este avizata de una sau mai multe persoane fizice si/sau juridice ;

- Este rezultatul colaborarii mai multor persoane (titulari de posturi/functii publice de

conducere/executie, reprezentanti numiti si/sau alesi si cetateni) ;

- Implica responsabilitatea uneia si/sau mai multor persoane titulare ale unor posturi/functii

publice in administratie; a reprezentantilor alesi si/sau numiti si a cetatenilor.

Orice decizie administrativa trebuie sa raspunda urmatoarelor cerinte:

1. Fundamentata stiintific

In procesul decizional din cadrul institutiei publice, pentru a asigura integrarea eficienta a

activitatilor, este necesara luarea in considerare a intereselor cetatenilor si influenta celorlalte

categorii de factori, pe baza studierii modalitatilor concret-istorice de manifestare in perioada actuala

si in viitor.

2. Fundamentata juridic

O decizie administrativa este determinata si determina cadrul legislativ.

3. Caracter realist

Aceasta presupune rezolvarea unor situatii prin fundamentarea unei decizii administrative care

implica in prealabil o evaluare cat mai completa a situatiei de fapt, respectiv a contextului national

si/sau a particularitatilor inregistrate in unitatea administrativ-teritoriala unde urmeaza a fi aplicata.

72

In acest sens, se recomanda luarea in considerare a problemelor specifice zonei si prin urmare a

intereselor sociale generale locale.

4. Sa intervina in timp util

Pentru fiecare decizie administrativa exista o anumita perioada determinata in care decizia

trebuie fundamentata si aplicata pentru a putea fi satisfacute anumite interese sociale, generale si/sau

specifice. Pentru ca deciziile sa poata fi adoptate in perioada optima de timp, este necesara o

previzionare a schimbarilor sociale, a mutatiilor care pot interveni in timp in sistemul nevoilor

sociale dar si in mediul international.

5. Sa fie integrata in ansamblul deciziilor administrative adoptate anterior

Presupune luarea in considerare de catre decidenti a continutului deciziilor deja adoptate pentru

a nu interveni suprapuneri sau, dimpotriva, contradictii.

6. Sa fie oportuna

Pentru ca o decizie administrativa sa contribuie pe deplin la realizarea scopului pentru care a

fost emisa este necesar ca managerul public si/sau reprezentantul ales/numit sa cunoasca situatia,

respectiv conjunctura care a declansat procesul decizional si perioada propice pentru fundamentarea

si executarea acesteia. Aceasta conditie de baza a oportunitatii deciziei administrative ridica o

problema de cea mai mare insemnatate, anume, cine este cel mai competent sa sesizeze momentul

potrivit pentru adoptarea deciziei administrative.

In ceea ce priveste competenta pentru adoptarea unei decizii administrative, dupa parerea

noastra, este recomandabil ca problemele diferitelor colectivitati sa fie rezolvate de catre organele

administratiei locale prin adoptarea deciziilor administrative corespunzatoare, iar cadrul general,

format din acte normative generale si specifice, sa fie fundamentat la nivelul administratiei centrale

in urma consultarilor directe cu reprezentantii de la nivel local.

7. Sa fie finalizata

Implica trecerea imediata la executarea deciziei administrative si urmarirea aplicarii acesteia.

7.2 Tipuri de decizii administrative

Exista o tipologie a deciziilor, determinata de specificul acestui domeniu distinct pe care il

reprezinta managementul public din administratie.

1. Dupa situatia concreta la care se refera deosebim :

a) Decizii normative, care se fundamenteaza in situatiile cu caracter de generalitate si se

regasesc in continutul diferitelor acte normative, integrate in cadrul general al managementului

public; de obicei aceste decizii sunt rezultatul efortului comun al mai multor functionari publici si

reprezentanti alesi si apar sub forma actelor normative ;

b) Decizii specifice, care se fundamenteaza in situatii concrete particulare de catre functionari

publici si/sau reprezentanti care au competente decizionale si responsabilitati in acest sens.

2. Dupa nivelul ierarhic pe care se afla decidentul :

a) Decizii de nivel superior,

b) Decizii de nivel mediu,

c) Decizii de nivel inferior,

3. Dupa orizontul de timp la care se refera :

73

a) Decizii administrative pe termen nelimitat si in aceasta categorie sunt incluse deciziile

fundamentate la nivel de parlament si guvern care imbraca forma legilor, hotararilor de guvern,

ordonantelor de urgenta etc.

b) Decizii pe termen lung, fundamentate la nivel administratiei centrale si locale.

c) Decizii pe termen mediu, fundamentate la nivel de guvern, dar si la nivelul administratiei

locale.

d) Decizii curente, fundamentate la toate nivelurile sistemului administrativ si care vizeaza

orizonturi scurte de timp.

e) Decizii administrative pe termen scurt.

4. Dupa frecventa adoptarii:

a) Decizii periodice,

b) Decizii aleatorii,

c) Decizii unice,

5. Dupa amploarea sferei decizionale a decidentului:

a) Decizii integrale,

b) Decizii avizate.

6. Dupa numarul persoanelor participante la procesul de fundamentare:

a) Decizii de grup

b) Decizii individuale

7. Din punct de vedere al continutului si al modificarilor pe care le aduc in ordinea juridica

se disting :

a) Decizii generale,

b) Decizii nominale,

c) Decizii determinate de cererea de servicii publice,

d) Decizii determinate de schimbarile in structura unei institutii publice.

8. Din punct de vedere al competentei decidentului:

a) Decizii executorii,

b) Decizii de administrare

7.3 Procesul de fundamentare a deciziilor administrative

Procesul de fundamentare a deciziei administrative este diferentiat in functie de tipul deciziilor

in care sunt implicate mai multe persoane.

Procesul decizional cuprinde mai multe tape, după cum urmează:

1. Initierea deciziei administrative

Aceasta etapa consta in crearea unui cadru care sa determine formularea unei decizii. Cadrul

este constituit din initiativele decizionale.

2. Definirea obiectivului decizional si a mijloacelor de realizare a acestuia

Mai intai este necesar sa se stabileasca in mod precis, nevoia sociala care trebuie satisfacuta,

modalitatile si mijloacele necesare pentru satisfacerea acesteia. Prin urmare, este evidenta

determinarea obiectivului de infaptuit, a scopului, a modalitatilor si mijloacelor corespunzatoare.

74

Pe parcursul procesului se va avea in vedere gradul de prioritate, adica urgenta satisfacerii

unei anumite nevoi sociale.

3. Documentarea in vederea formularii deciziei administrative

Adoptarea unei decizii administrative presupune un proces complex de culegere a unui volum

mare de informatii realiste. Cu cat acest proces este mai riguros si mai detaliat cu atat va creste si

calitatea deciziei.

4. Selectarea si analiza informatiilor culese

Dupa ce s-a incheiat procesul de culegere a informatiilor urmeaza doua activitati la fel de

importante : selectarea doar a informatiilorstrict corelate cu obiectivul decizional si analiza

acestora.

5. Conturarea si analiza alternativelor decizionale

Esentiala in aceasta etapa este conturarea unor solutii, variante clare bine fundamentate pentru

problema analizata. Aceste alternative trebuie sa fie orientate asupra obiectivelor la realizarea carora

participa. De asemenea, se precizeaza resursele umane, materiale, financiare, informationale atrase in

aplicarea fiecarei alternative decizionale, daca decizia implica elemente de cost.

6. Adoptarea deciziei

Cunoscut fiind obiectivul decizional, in continuare se trece la alegerea variantei care

corespunde cel mai bine acestuia. Procesul este deosebit de complex si presupune transmiterea

propunerilor formulate-alternativelor decizionale-in timp util decidentilor pentru ca acestia sa le

poata analiza si sa formuleze, fie alte variante, fie puncte de vedere pentru completarea materialelor

rezultate in urma sedintelor de dezbatere atunci cand acestea sunt discutate.

Pentru ca decizia sa aiba eficienta dorita, este necesar ca la adoptarea ei sa se ia in considerare

un numar cat mai mare de variabile implicate in situatia-problema care trebuie rezolvata.

7. Urmarirea aplicarii si respectarii deciziei administrative

Aceasta se face de catre persoane specializate sau de reprezentantii institutiilor publice, care

exercita functia de control in cadrul sistemului administratiei de stat la nivel central si local. Ele

urmaresc in mod expres modul in care se deruleaza procesele de aplicare a continutului deciziei

adoptate.

8. Formularea concluziilor rezultate dupa aplicarea deciziei administrative

Procesul de fundamentare a deciziilor administrative este deosebit de complex si necesitand o

permanenta legatura cu realitatea sociala, cu obiectivele economice, sociale si politice ale societatii

in perioade distincte de timp.

În literatura de specialitate americana a fost conceput un model de fundamentare a rationalitati

maxime intr-o institutie publica, care urmăreşte derularea procesului decizional în trei etape distincte

Determinarea obiectivelor;

- Formularea alternativelor decizionale;

-Alegerea celei mai bune alternative;

Luarea în considerare a costului total;

Specializarea accentuata a functionarilor publici implicati.

Acest model este cunoscut sub denumirea de modelul rational-comprehensiv. Caracteristicile

modelului sunt urmatoarele:

75

- Oferă posibilitatea identificarii modalitatilor potentiale de realizare a obiectivelor;

- Determina functionarul public sa gandeasca asupra unei situatii problema si sa foloseasca

experienta sa;

- Faciliteaza procesul de identificare a variantei decizionale optime.

- Presupune specializarea functionarilor publici, care devine in cele din urma o obligatie pentru

personalul institutiilor publice.

Abordarea politica a procesului decizional

Exista o serie de critici la adresa abordarii precedente, ceea ce a condus la conturarea unui alt

model, care influenteaza procesul fundamentarii deciziilor administrative.

Astfel a fost conceput modelul cresterii sau modelul dezvoltarii aplicabil cu succes in

institutiile in care dintre decidenti fac parte si politicieni. Modelul cresterii sau dezvoltarii ia in

considerare influenta politicului asupra procesului decizional din institutiile administratiei de stat,

motiv pentru care in literatura de specialitate este cunoscut ca abordarea politica.

CARACTERISTICI

Luarea în considerare a sistemului de obiective ale politicii

Formarea unei coaliţii politice

Derularea în trei etape distincte

Constituirea unor pachete de probleme

Luarea în considerare a elementelor de cost

Abordarea legala a procesului decizional

Abordarea legala a procesului de fundamentare a deciziilor administrative presupune o

procedura distincta de adjudecare. Adjudecarea este o forma de decizie constand in elaborarea unor

reguli si proceduri formalizate pentru a identifica : Factorii situationali, interesele partidelor din

opozitie si corelarea intereselor politice cu legislatia, pentru a servi interesul public.

Exista doua tipuri de adjudecare :

1. Prospectiva

-implica activitati din cadrul companiilor de transport, radio, televiziune si propune modificari

in serviciile oferite de acestea.

2. Retrospectiva

-apare in situatiile de erori produse la nivelul organizatiilor administrative. Aceasta se

manifesta atunci cand au loc abateri de la regulile si legile care guverneaza activitatea organizatiilor

administrative.

Forma sub care apare, de regula, acest tip de adjudecare este plangerea sau reclamatia

impotriva unui individ, a unei companii sau a unui partid.

Abordarea legala privind fundamentarea deciziilor administrative presupune luarea in

considerare a interesului public pe termen lung si urmareste crearea unui pachet de legi care sa

permita cunoasterea si satisfacerea interesului public.

CARACTERISTICI

Implicarea unei proceduri speciale de adjudecare

Luarea în considerare a intereselor partidelor din opozitie

76

Considerarea interesului public pe termen lung

Orientarea pentru crearea unor pachete de legi

Adaptarea permanenta a continutului pachetelor de legi la nevoile sociale generale în

schimbare

Abordarile prezentate completeaza imaginea procesului de fundamentare a deciziilor

administrative. Fiecare abordare poate fi aplicata partial in anumite conditii obiective si in anumite

tipuri de institutii publice.

TEMA 8

MANAGERUL PUBLIC ŞI DEPOLITIZAREA

FUNCŢIEI PUBLICE ÎN ROMÂNIA

8.1 Definire, concept

Managerii sunt definiţi ca fiind „persoane sau grupuri de persoane care, în virtutea

sarcinilor, competenţelor şi responsabilităţilor circumscrise postului ocupat, exercită procese

de management, deci adoptă decizii şi iniţiază acţiuni prin care influenţează comportamentul

decizional şi operaţional al altor persoane.”66

Definiţia prezentată ne permite să relevăm cel puţin trei concluzii şi anume:

a) managerul poate fi reprezentat, după caz:

de o persoană, managerul general ori managerii situaţi pe diferite nivele ierarhice

în cadrul organizaţiei;

de un grup de persoane, spre pildă: adunarea generală a acţionarilor, consiliul de

administraţie, consiliul local, consiliul judeţean etc.

b) managerul desfăşoară o paletă diversificată de activităţi cu precădere următoarele:

adoptă decizii, care, în funcţie de nivelul ierarhic al managerului pot viza

organizaţia în întregul său ori, numai anumite compartimente funcţionale ale

acesteia;

acţiuni orientate spre punerea în aplicare a deciziilor adoptate anterior.

Cu alte cuvinte, putem afirma că există mai multe modalităţi de abordare a actului

managerial şi mai multe interpretări ale semnificaţiei acestuia. Astfel, conducerea poate fi

considerată ca o activitate directă, imediată, de exercitare a autorităţii prin luarea deciziilor,

pe de o parte, sau, poate fi privită în mod mai nuanţat, sub forma abilităţii de a canaliza

energiile personalului şi a-l determina să rezolve eficient şi eficace atribuţiile organizaţiei, pe

de altă parte.

66 Ion Verboncu, Cum Conducem? Ghid metodologic pentru manageri, Ed. Tehnică, Bucureşti, 1999, pag.12

77

c) definiţia vizează deopotrivă organizaţiile de tip privat precum şi pe cele de tip

public.

Specific managementului public îi este faptul că actul conducerii se exercită, după

caz, de către autorităţi publice unipersonale sau pluripersonale (colegiale), înzestrate din

punct de vedere formal, prin lege, cu prerogative de putere publică.

Indiferent de tipul organizaţiei în care acţionează, principala responsabilitate a

managerului este aceea de a conduce personalul din subordine şi de a orienta efortul şi

activitatea acestuia, pentru realizarea eficientă a obiectivelor organizaţiei.

8.2. Modalităţi de exercitare a autorităţii, funcţiile şi particularităţile

managerilor

Literatura de specialitate a subliniat în mod constant faptul că exercitarea autorităţii

sau a puterii, se manifestă ca un proces social complex care ne permite să înţelegem motivele

pentru care anumite persoane sau grupuri de persoane (managerii), influenţează şi

direcţionează comportamentul şi acţiunile subordonaţilor, cu scopul de a realiza obiectivele

previzionate.

Au fost identificate mai multe surse pe care se bazează puterea decizională a

managerilor şi, în mod implicit capacitatea lor de a influenţa şi determina comportamentul şi

activitatea subordonaţilor, după cum urmează:

a) Puterea coercitivă, se bazează pe teamă, respectiv pe percepţia subordonaţilor

conform căreia conducătorul, şeful ierarhic are autoritatea (puterea) de a aplica sancţiuni cu

consecinţe nedorite împotriva celor care nu-i respectă dispoziţiile.

Aceste măsuri pot viza, după caz: acordarea unor calificative inferioare activităţii

prestate, blocarea promovării în funcţie sau grade de salarizare, atribuirea unor

responsabilităţi suplimentare, dificile şi nedorite, aplicarea subiectivă a unor sancţiuni

disciplinare etc.

b) Puterea de a oferi recompense, se fundamentează pe ierarhia funcţiilor din cadrul

organizaţiilor, inclusiv a organizaţiilor publice şi constă în abilitatea legală a conducătorului

de a oferi subordonaţilor diferite recompense.

Gama recompenselor este foarte variată şi diferă de la un tip de organizaţie la altul.

Astfel, în cadrul organizaţiilor de tip privat recompensele sunt mai puţin formalizate, în

organizaţiile publice recompensele sunt prevăzute de lege, cum ar fi: acordarea unor premii,

promovări în funcţie sau în grad de salarizare etc.

c) Puterea legitimităţii, se manifestă prin atitudinea subordonaţilor de a recunoaşte

rolul şi locul conducătorului organizaţiei. În alţi termeni, legitimitatea puterii este conferită de

poziţia ierarhică în cadrul organizaţiei, implicit a funcţiei pe care o exercită o persoană sau

alta.

d) Puterea referenţială, care trebuie înţeleasă în sensul că managerul reprezintă

etalonul pentru subordonaţi.

Cu alte cuvinte, calităţile managerului (competenţă, reputaţie, charismă etc.) nasc

dorinţa subordonaţilor de a se identifica cu persoana acestuia prin evoluţia în carieră.

78

e) Puterea de expertiză – se fundamentează pe perceperea conducătorului ca fiind un

specialist desăvârşit într-un anumit domeniu.

Calitatea de expert trebuie înţeleasă ca fiind un maximum de competenţă şi

credibilitate într-un anumit domeniu de activitate, dovedite în timp de către o anumită

persoană, prin probe concludente şi pertinente.

În mod evident, aceste surse de putere se fundamentează pe capacitatea

conducătorului de a-şi influenţa şi direcţiona subordonaţii, precum şi pe modul în care

subordonaţii percep această influenţă.

Cu alte cuvinte, un conducător formal (numit sau ales în funcţia de conducere) se

situează, după caz, într-una din următoarele două ipostaze:

a) dispune de capacitatea de a controla modul în care recompensează personalul şi

aplică sancţiunile, formând subordonaţilor convingerea că procedează în mod corect,

imparţial, fără discriminare;

b) dimpotrivă, nu dispune de capacitatea de a-şi convinge subordonaţii că distribuie

în mod imparţial, fără discriminare recompensele şi aplică sancţiunile.

În prima ipostază, conducătorul respectiv are puterea de a se manifesta ca lider

(leadership) fiind recunoscut ca atare de subordonaţi, iar cel care se situează în cea de-a doua

ipostază nu se va bucura de aceeaşi apreciere.

Doctrina a relevat că, pentru a reuşi să se impună ca lider şi pe cale de consecinţă să

fie recunoscut ca atare de către subordonaţi, un conducător formal trebuie să cunoască şi să

exercite anumite funcţii specifice.67

Se consideră că principalele funcţii specifice sunt următoarele:

liderul ca planificator, funcţie care presupune asumarea deciziilor care

prefigurează dezvoltarea şi evoluţia organizaţiei pe termen scurt, mediu şi lung.

Evident că deciziile strategice trebuiesc fundamentate pe mijloacele şi resursele

organizaţiei, coroborate cu obiectivele de realizat.

liderul ca un constructor de strategii, este o funcţie indisolubil legată de prima.

Această funcţie are menirea de a crea subordonaţilor sentimentul de stabilitate şi

confort în cadrul organizaţiei, pe termen mediu şi lung.

liderul ca expert, funcţie în temeiul căreia conducătorul constituie o sursă

pertinentă şi autorizată de informaţii, evident însă nu singura. Această funcţie

trebuie îndeplinită în mod corespunzător şi de ceilalţi manageri, situaţi la nivele

ierarhice inferioare.

liderul ca executant, ceea ce înseamnă că managerul este coordonatorul de la vârf

al tuturor activităţilor desfăşurate în cadrul organizaţiei şi-n acelaşi timp

supraveghetorul şi garantul punerii în practică a strategiei stabilite.

liderul ca reprezentant al grupului, funcţie care-i conferă managerului cel puţin

următoarele atribuţii:

67 Harry List, Dumitru Constantin,, G.A. van Ettekoven, G. J. Van Eeden, Anne Harrison, Manualul resursei umane pentru Administraţie publică locală, Programul PHARE pentru D.A.P.L. din România, Ro-9707.01, Bucureşti, 2000, pag.51-52

79

a) purtătorul de cuvânt oficial al organizaţiei şi canalul de comunicaţie cu mediul

extern;

b) reprezentarea oficială, formală şi informală a organizaţiei.

liderul ca furnizor al recompenselor şi pedepselor, funcţie care se manifestă prin

capacitatea conducătorului de a aprecia rezultatele obţinute de subordonaţi prin

raportarea la standardele planificate.

În funcţie de rezultatele fiecărui subordonat, conducătorul trebuie să acorde imparţial

şi în spiritul unui climat de emulaţie, recompensele.

Pe de altă parte, sancţiunile se vor aplica obiectiv şi exclusiv raportat la gravitatea

abaterii disciplinare săvârşite, urmârind un dublu scop: sancţionator şi de corecţie a

comportamentului.

liderul ca arbitru şi mediator, funcţie care presupune exercitarea unui control

permanent asupra posibilelor conflicte interpersonale din cadrul grupului.

Astfel, pe de o parte conducătorul trebuie să asigure în cadrul organizaţiei un climat

bazat pe colaborare, competenţă, concurenţă şi recompense menit să asigure emulaţia şi

performanţa organizaţiei.

Pe de altă parte, ori de câte ori se iveşte un conflict în cadrul organizaţiei liderul

trebuie să-l medieze şi să prevină efectele negative asupra organizaţiei.

liderul ca exemplu, cu alte cuvinte este necesar ca managerul să constituie un

model de comportament pentru membrii grupului, sub toate aspectele.

liderul ca simbol al grupului, funcţie menită să întărească unitatea grupului. În

acelaşi timp prin intermediul acestei manifestări, conducătorul conferă

organizaţiei o imagine proprie, distinctă faţă de alte organizaţii de acelaşi tip.

liderul ca ideolog – ipostază prin care conducătorul serveşte ca sursă de credinţe,

valori şi standarde de comportament pentru membrii grupului.

liderul ca figură paternă, funcţie care serveşte la constituirea unui nucleu omogen

în cadrul organizaţiei, bazat pe sentimente pozitive care vor asigura realizarea

obiectivelor organizaţiei.

liderul ca ţap ispăşitor – ipostază în care conducătorul este ţinta unor

agresiuni şi ostitilităţi care pot proveni din interiorul organizaţiei sau, din mediul

extern acesteia, ca o consecinţă a unui eventual eşec al organizaţiei. În mod

evident, este cea mai neplăcută ipostază în care se poate afla un conducător dar, pe

care trebuie să şi-o asume, urmârind evitarea acesteia.

Fără a realiza o enumerare exhaustivă a funcţiilor pe care trebuie să le exercite un

manager-leadership, considerăm că enumerarea prezentată ilustrează complexitatea actului de

condudere, prin lider.

În acelaşi timp, apreciem că specificitatea funcţiilor manageriale determină şi

particularităţile muncii managerilor, după cum urmează:

a) managerul se manifestă permanent într-o dublă ipostază, respectiv cea de

conducător şi de specialist într-un anumit domeniu.

Evident că, în ambele ipostaze este necesară o competenţă ridicată.

80

b) managerul trebuie să dispună de o deosebită capacitate creativă.

Creativitatea este o condiţie indispensabilă actului de conducere, studiile de

specialitate punând în evidenţă faptul că cca 70% dintre problemele cu care se confruntă

managerul sunt inedite şi provin din partea subordonaţilor sau, sunt generate de mediul extern

organizaţiei.

c) funcţiei de manager îi sunt conferite prin lege sau regulamente sarcini, autoritate şi

responsabilităţi net superioare oricărei funcţii de execuţie din subordinea sa.

.

În ştiinţa managementului noţiunea de competenţă managerială este abordată

bidimensional şi include68:

competenţa acordată formal, respectiv autoritatea, puterea decizională;

competenţa propriu-zisă, care are în vedere calităţile, cunoştinţele şi

aptitudinile managerului.

Astfel, se apreciază că un bun manager trebuie să posede bogate cunoştinţe de

management şi-n acelaşi timp să reunească o serie de aptitudini şi calităţi personale.

Cunoştinţele de management au în vedere dimensiunea ştiinţifică a funcţiilor,

proceselor şi relaţiilor de management şi-n acelaşi timp a sistemului de management, inclusiv

a componentelor acestuia, în concret fiind vorba de subsistemele metodologic, decizional,

informaţional şi organizatoric.

În acelaşi timp, managerul competitiv trebuie să aibă anumite calităţi şi aptitudini care

să-i permită punerea în valoare a cunoştinţelor pe de o parte şi valorificarea personalităţii, pe

de altă parte.

Printre calităţile necesare şi indispensabile unui manager doctrina citează: sănătatea,

vigoarea, îndemânarea, stăpânirea de sine, calităţi intelectuale ( inteligenţă, claritatea gândirii,

capacitatea de a sesiza, accepta şi a aplica noul, imaginaţie, capacitate de previziune etc.),

caracter (sinceritate, onestitate, modestie, sociabilitate, integritate, curaj, fermitate) etc.

De asemenea, personalitatea unui bun manager trebuie să fie animată de o serie de

aptitudini, cum ar fi: flerul, intuiţia, spontaneitatea, capacitatea de comunicare, capacitatea de

a conduce, abilitatea de a dirija oamenii etc.).

În funcţie de atitudinea faţă de actul de conducere, de maniera de operaţionalizare a

cunoştinţelor, literatura de specialitate a identificat mai multe tipuri de manaeri şi stiluri de

management.

8.3. Tipuri de manageri

În teoria managerială, întâlnim o mare varietate a tipurilor de manageri, generată de

criteriile utilizate de doctrinari.

Astfel, într-o opinie,69 care are în vedere comportamentul liderului se disting patru

tipuri de manageri, după cum urmează.

68 I. Verboncu, op. citată, pag.42-43

69 Harry List ş.a., op. citată, pag.52

81

a) Manageri directivi care se particularizează prin următoarele trăsături: programează

munca, menţine standardele de performanţă, aduce la cunoştinţa subordonaţilor aşteptările

sale.

b) Manageri participativi cărora le este specific faptul că se consultă permanent cu

subordonaţii şi ţine cont de opiniile acestora în luarea deciziilor.

c) Manageri de sprijin, caracterizaţi prin faptul că sunt prietenoşi, abordabili şi

preocupaţi de stabilirea unor relaţii interpersonale amicale.

d) Manageri orientaţi spre realizări cărora le este specific că încurajează subordonaţii

să depună toate eforturile şi să se străduiască pentru o cât mai bună realizare a obiectivelor.

Într-o altă opinie,70 care se bazează pe ponderea autoritarismului ca factor

determinant în exercitarea managementului se dinting trei tipuri de manageri, astfel:

a) Manageri autoritari, particularizaţi prin următoarele trăsături:

situează pe prim plan relaţiile ierarhice, de subordonare;

utilizează pe scară redusă delegarea autorităţii şi consultarea subordonaţilor;

contactele interumane sunt minimalizate;

competenţă managerială mai redusă, cu accent deosebit pe actul de comandă;

lipsă de încredere în potenţialul şi competenţa subordonaţilor, crearea unui

climat auster;

accent pe activitatea de control.

b) Manageri participativi cărora le sunt proprii următoarele trăsături:

accent pe relaţiile organizatorice de colaborare şi cooperare;

competenţă managerială ridicată;

contacte interumane maximizate;

utilizarea pe scară largă a delegării;

asigurarea unui climat de muncă destins, favorabil performanţei.

c) Manageri de tip participativ-autoritar, care combină în mod fericit caracteristicile

celor două tipuri prezentate anterior.

8.4 Managerul public

Statutul special al funcţionarului public denumit manager public este reglementat prin

Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 56/200471 şi Hotărârea Guvernului nr. 783/2005

pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului

nr. 56/2004.72

70 I. Verboncu, op. citată, pag.47

71 Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 56/2004 privind crearea statutului soecial al funcţionarului public denumit manager public, publicată în Monitorul Oficial al României, partea I-a, nr. 590 din 1m iulie 2004, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 452/2004 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 1034 din 09 noiembrie 2004, cu modificările şi completările ulterioare

72 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 717 din 9 august 2005

82

Aşadar, prin reglementare specială, legiuitorul nostru înfiinţează o funcţie publică cu

statut special de funcţionar public, denumită manager public.

Conform art.1 alin.2 din Ordonanţa de urgenţă: „... managerul public are rolul de a

asigura sprijin pentru politicile de reformă ale Guvernului României în ceea ce priveşte

proiectarea, managementul şi implementarea, de la nivelurile strategice la cele operaţionale, a

procedurilor şi activităţilor vizând accelerarea reformei administraţiei publice, integrarea în

structurile Uniunii Europene, precum şi implementarea legislaţiei armonizate cu acquisul

comunitar.”

„Responsabilităţile managerilor publici rezultă din coordonarea de programe, proiecte

şi activităţi menite să accelereze modernizarea administraţiei şi serviciilor publice, cu scopul

de a creşte calitatea actului administrativ şi a serviciilor publice furnizate cetăţeanului, în

vederea armonizării acestora cu standardele Uniunii Europene”, astfel cum prevăd

dispoziţiile alin.3 ale aceluiaşi articol.

Legiuitorul stabileşte în art.53 al Hotărârii Guvernului nr.783/2005 abilităţile generale

pe care trebuie să le posede un manager public, după cum urmează:

a) capacitatea de a îndeplini rolul de agent al schimbării;

b) orientarea către rezultate: planificare şi prioritizare, orientat spre soluţionare,

rezistenţă la factorii externi, personalitate proactivă şi responsabilă;

c) disponibilitate de autoperfecţionare;

d) adaptabilitate;

e) gândire critică şi analitică;

f) capacitate de evaluare a riscurilor;

g) capacitate de a identifica şi a implementa soluţii;

h) creativitate şi inovativitate;

i) capacitate de a stabili relaţii profesionale eficiente;

j) abilităţi de comunicare, inclusiv mediere şi negociere;

k) capacitate de a lucra eficient în echipe;

l) oricare alte abilităţi generale relevante pentru post.

În acelaşi timp, managerul public trebuie să deţină şi anumite cunoştinţe specifice,

astfel:

a) formularea sau revizuirea procedurilor şi regulamentelor activităţilor curente, în

conformitate cu standardele Uniunii Europene, de calitate şi eficienţă;

b) aplicarea de principii şi tehnici moderne privind bugetarea şi managementul

financiar din sectorul public;

c) aplicarea de principii şi tehnici moderne de management operaţional, supervizare

şi control al calităţii;

d) aplicarea de principii şi tehnici moderne de management al resurselor umane;

e) aplicarea de principii şi tehnici moderne de management de proiect.73

73 Vezi art.54 din H.G. nr. 783/2005

83

Corelativ, art.56 din H.G. nr. 783/2005 pentru aprobarea Normelor metodologice de

aplicare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 56/2004 stabileşte atribuţiile şi

responsabilităţile generale şi specifice minimale ale managerilor publici, după cum urmează:

a) atribuţiile şi responsabilităţile generale sunt următoarele:

coordonarea de activităţi, proiecte, programe, compartimente, alte structuri

funcţionale sau servicii publice, după caz;

identificarea de domenii care ar putea beneficia de asistenţă externă privind

reforma administraţiei publice, precum şi de proiecte corespunzătoare;

susţinerea de prezentări publice privind reforma administraţiei publice şi

integrarea europeană, precum şi alte domenii de activitate în legătură cu realizarea

atribuţiilor şi responsabilităţilor sale;

analizarea şi elaborarea de documente legate de problematica integrării europene;

evaluarea impactului măsurilor ce se dispun de conducerea autorităţii sau

instituţiei publice respective;

orice alte atribuţii de nivel de complexitate similar, relevante pentru postul de

manager public.

b) atribuţiile şi responsabilităţile specifice minimale sunt următoarele:

revizuirea, evaluarea şi propunerea de recomandări privind simplificarea,

modernizarea şi îmbunătăţirea modalităţilor de prestare a serviciilor publice în

relaţie cu beneficiarii;

elaborarea şi propunerea de strategii de comunicare şi management la nivel intra şi

interinstituţional;

elaborarea de metodologii de monitorizare privind reforma administraţiei publice

şi integrarea europeană;

elaborarea de rapoarte asupra activităţilor-cheie privind reforma administraţiei

publice şi integrarea europeană.

Putem aprecia că, cele două acte normative creează cadrul legal necesar înfiinţării

unei funcţii publice cu statut special, funcţia de manager public, considerată ca fiind

indispensabilă reformei în administraţia publică şi integrării în structurile Uniunii Europene.

8.5 Delegarea

Delegarea constă într-o relaţie specială care se stabileşte între conducător (manager) şi

un subordonat, în baza căreia se realizează transferul către subordonat a unei părţi din

atribuţiile şi sarcinile conducătorului.

Instituţia delegării este utilizată în mod frecvent în actul conducerii, doctrina

atribuindu-i mai multe avantaje printre care cităm:

a) utilizarea mai eficientă a timpului;

La fel cu oricare resursă, timpul constituie o resursă limitată a managerului, realitate

resimţită cu acuitate la nivelul managerilor.

Iată de ce, delegarea parţială a autorităţii către subordonaţi apare ca o necesitate şi

degrevează managerul de o serie de activităţi.

84

De regulă, sunt delegate subordonaţilor activităţile de rutină, conducătorului

revenindu-i mai mult timp pentru activităţi creative, de comunicare, strategice etc.

b) dezvoltarea potenţialului angajaţilor;

Delegarea are meritul de a conferi subordonaţilor o sferă mai largă de acţiune, le

crează posibilitatea de a-şi dezvolta aptitudinile şi capacităţile. Concomitent, delegarea

determină creşterea motivaţiei şi a satisfacţiei faţă de muncă, o atitudine pozitivă şi

responsabilă faţă de organizaţie.

c) creşterea şanselor de promovare;

Cu certitudine, delegarea poate constitui o modalitate de instruire şi de testare a

capacităţii subordonaţilor în vederea promovării în ierarhia organizaţiei.

Delegarea poate fi utilizată ca metodă de evaluare a performanţelor angajaţilor, la un

nivel mai ridicat de autoritate şi responsabilitate.

d) dezvoltarea competenţei şi expertizei angajaţilor;

Creşterea complexităţii activităţilor desfăşurate în cadrul organizaţiilor necesită

personal competent, cu cunoştinţe şi aptitudini specializate.

În mod evident, delegarea încurajează formarea şi dezvoltarea unor expertize

specializate.

În sfârşit, dar foarte important de subliniat este faptul că delegarea presupune

deopotrivă, transferul de autoritate, de atribuţii precum şi transferul corelativ al

responsabilităţilor aferente de la manager la subordonat.

Responsabilitatea se poate defini ca fiind obligaţia persoanei care desfăşoară o

acţiune, de a-şi asuma consecinţele acţiunilor sale.

Aşadar, exercitarea autorităţii de către o persoană antrenează şi responsabilitatea

acesteia în mod corelativ.

8.6 Depolitizarea funcţiei publice în România

Reforma administraţiei publice din România este un proces care a însoţit permanent

evoluţiile din toate domeniile vieţii publice de după revoluţie. Ritmul şi finalităţile acestor

schimbări au fost adeseori departe de necesităţile României pentru a recupera decalajele de

competitivitate faţă de ţările din Uniunea Europeană, cunoscut fiind faptul că performanţa

administraţiei determină fără echivoc evoluţia economiei, a socialului, dezvoltarea locala şi

regională ş.a.

Abordarea strategică şi sistematică a reformei administraţiei publice s-a relansat la

începutul anului 2004, când a fost propusă pentru dezbatere publică şi apoi adoptată o

strategie comprehensivă74 privind accelerarea procesului şi focalizarea lui pe un set de trei

74 Cuvantul are următoarea definiţie în DEX. Comprehensiv -Ă, comprehensivi, -e, adj. (Livr.) Care înţelege repede şi just; inteligent, pătrunzător. – Din fr. compréhensif, lat. comprehensivus. Dicţionarul explicativ al limbii române, Academia Română, Institutul de Lingvistică ,,Iorgu Iordan”, Ed. Univers Enciclopedic, 1998, p. 246.

85

ţinte majore: funcţia publică, descentralizarea/ deconcentarrea şi procesul de formulare a

politicilor publice. Demn de remarcat este faptul că în prima jumătate a anului 2005, strategia

a trecut testul continuităţii, fiind amendată şi asumată de noul guvern.

Un element esenţial al reformei administraţiei publice din România îl reprezintă

încercarea de profesionalizare a administraţiei publice. În acest sens, depolitizarea aparatului

administrativ reprezintă o necesitate.

Politizarea excesivă este în mod evident o piedică în calea unei bune funcţionări a

aparatului administrativ, conducând la schimbări mult prea dese în privinţa personalului şi

administraţiei, ceea ce generează o lipsă de continuitate şi promovarea unor funcţionari

publici neprofesionişti. In ceea ce-i priveşte pe aceştia din urmă, deşi prin Statutul

Funcţionarilor Publici li se asigură independenţa politică, mai este mult până la punerea

completă în practică a acestui deziderat.

Trebuie spus că depolitizarea funcţiei publice nu a fost un element central în cadrul

proiectelor de înfrăţire realizate de România. Independent de depolitizarea funcţiei publice,

unul dintre instrumentele importante pentru pregatirea unui corp profesionist de funcţionari

publici a fost crearea Institutului Naţional de Administraţie, elementul central al proiectului

PHARE - RO.0106.02. Potrivit raportului de monitorizare din 2005, activitatea sa prezintă

anumite elemente pozitive, înregistrându-se însă o slabă corelare între nevoile reale ale

administraţiei şi acţiunile instituţiei.

Politizarea este văzută de cetăţean ca o caracteristică evidentă a aparatului

administrativ românesc. Conform unui sondaj realizat în 200775, 72% dintre cei intervievaţi

consideră că funcţionarii publici sunt vulnerabili la influenţele politice, în timp ce 60% cred

că recrutarea lor se face pe bază politică. Este de remarcat în acest sens faptul că, în

conformitate cu Statutul Funcţionarului Public, numai înalţii funcţionari nu au dreptul de a fi

membri de partid, ceilalti având dreptul să fie înscrisi in formaţiuni politice, dar nu să deţină

functii de conducere în cadrul acestora76.

Un prim pas în acest sens a fost făcut prin depolitizarea funcţiei prefectului, statutul

său fiind acum de înalt funcţionar public77, a cărui independenţă de factorul politic este

garantată. În modelul administrativ pe cale să fie elaborat în România, prefectul pare să aibă

o importanţă crescută, el fiind reprezentanul guvernului în teritoriu şi având o serie de

atribuţii importante în acest sens. Din acest motiv, depolitizarea acestei funcţii constituie o

premisă importantă.

Există totuşi în acest sens o dificultate. Prin Legea nr. 340/2004, prefectul este 75 Sondajul a fost realizat de IRSOP în ianuarie 2007. El indica o profunda necunoaştere de catre cetăţeni a rolului funcţionarului public. Rezultatele acestui sondaj se află pe www.anfp-map.ro.

76Este de remarcat în acest sens că funcţii importante, precum cele de conducere ale unor agenţii, sunt considerate a fi la nivel de funcţionar public, nu de înalt funcţionar public. Din acest punct de vedere, se pune şi problema mai largă a incompatibilităţilor. În legislatia romanească se înregistrează mult mai puţine astfel de incompatibilităţi, spre deosebire de legislaţia ţărilor occidentale, aceasta apărând relativ recent în legislaţie.

77 Concomitent, printr-o modificare adusă Statutului Funcţionarilor Publici, înaltilor funcţionari publici nu li se mai permite să facă parte dintr-un partid politic.

86

conducătorul serviciilor publice deconcentrate din judeţ. Deşi această lege reprezintă un pas

important către depolitizarea funcţiei publice, ea ridică o problemă. Există două tipuri de

deconcentrare: orizontală şi verticală.

În cazul primului, conducătorii serviciilor publice deconcentrate îi sunt subordonaţi

unui funcţionar public apolitic la nivel local.

În cazul celui de-al doilea, conducătorii serviciilor publice deconcentrate sunt

subordonaţi instituţiei centrale. În România se încearcă o combinare a celor două tipuri,

serviciile publice deconcentrate fiind dublu subordonate: prefectului şi instituţiei centrale.

Acest lucru ridică un semn de întrebare asupra depolitizării serviciilor publice, dat fiind

faptul că multe dintre instituţiile centrale îi sunt subordonate unui ministru78 şi face ca

ingerinţele politice la adresa serviciilor publice deconcentrate să fie foarte probabile.

O altă reglementare poate conduce la depolitizarea funcţiei publice in Romania.

Printr-o modificare adusă Legii administraţiei publice locale79 se înfiinţează, la nivelul

comunelor, oraşelor şi judejelor, funcţia de administrator public, cu atribuţii de natură

managerială. Introducerea acestei funcţii poate însemna înca un pas către depolitizarea şi

profesionalizarea administraţiei publice. Totodată, introducerea acestei funcţii este în

concordanţă cu necesităţile noului management public. Totuşi, este important de remarcat că

trebuie văzut în ce manieră va fi implementată această lege.

O altă latura a politizării administraţiei publice se referă la influenţele exercitate de

politic asupra bugetului autorităţilor locale. Această problemă rămâne o constantă a

administraţiei româneşti, din cauza modului în care sunt alcătuite bugetele autorităţilor locale.

O parte semnificativă dintre acestea se constituie din sume repartizate de la bugetul de stat.

De asemenea, repartizarea acestor sume este an de an un proces suspectat de ingerinţe

politice. Acest lucru determină consiliile locale şi judeţene să nu fie complet autonome. Deşi

Legea finanţelor publice din 2006, care oferă indicaţii precise despre metoda de calcul a

unora dintre sumele defalcate, reprezintă un pas către soluţionarea acestei probleme, există

încă posibilitatea unor transferuri preferenţiale de la bugetul de stat la bugetul local 80. Legea

340/2004, prevede ca prefectul este ordonator terţiar de credite.

Un alt pas important spre profesionalizarea administraţiei publice îl poate reprezenta

crearea ANFP. Această agenţie, înfiinţată prin Statutul Funcţionarilor Publici, are o serie de

atribuţii privind profesionalizarea funcţiei publice, cum ar fi dezvoltarea unui sistem adecvat

de recrutare şi de salarizare, precum şi protejarea funcţionarilor publici de ingerinţele politice.

Totuşi ANFP nu a avut până în acest moment o activitate foarte bogată. Întărirea capacităţii

de acţiune a ANFP a fost unul dintre obiectivele proiectului RO9804.05. Suntem însă încă

78 Conducătorii instituţiilor centrale (agenţii etc.) sunt funcţionari publici, dar nu înalţi funcţionari publici, putând fi deci, conform reglementărilor în vigoare, membri de partid.

79 Legea administraţiei publice Nr.215/2001 cu modificările şi completările ulterioare a fost republicată în Monitorul Oficial Nr. 123 din 20 februarie 2007.

80 A se vedea Legea privind finanţele publice locale, Legea Nr. 273 din 29/06/2006, publicată în Monitorul Oficial, Partea I Nr. 618 din 18/07/2006.

87

departe de atingerea acestui ţel, ANFP nereuşind să elaboreze cadrul legislativ privind

salarizarea unitară şi avansarea funcţionarilor publici şi nici să elimine ingerinţele politice din

activitatea funcţionarilor81. De aceea, se poate spune că proiectul, finalizat în 2002, nu a fost

un succes semnificativ. Raportul de monitorizare al Comisiei Europene din 2005 evidenţiază

puterea încă limitată a ANFP, lipsită de atribuţii extinse în gestionarea personalului

administrativ.

Una dintre reglementările esenţiale pentru profesionalizarea administraţiei publice

este o lege coerentă privind salarizarea şi avansarea funcţionarilor publici. De o asemenea

lege este nevoie pentru a impune un sistem corect de recompensare a activităţii acestora.

Un alt element important al reformei administraţiei publice îl reprezintă încercarea de

simplificare a procedurilor administrative. Birocratizarea excesivă este deseori remarcată de

oamenii de afaceri şi specialişti ca o cauză a încetinirii procesului de dezvoltare economică.

Spre exemplu, Barometrul Investitorilor Străini arată că 10% dintre cei intervievaţi consideră

că birocraţia este principala dificultate cu care se confruntă firma lor82. În acest sens, UCRAP

a iniţiat o serie de măsuri privind simplificarea unor proceduri administrative, iar în

momentul de faţă unele dintre ele au dat rezultate. Este vorba despre înmatricularea

autovehiculelor, eliberarea permiselor de conducere, serviciile de apostilare, eliberarea

paşapoartelor, eliberarea cazierelor judiciare inclusiv prin transferal serviciului către

Instituţia Prefectului. Trebuie spus însă că, în destule domenii, administraţia romanească este

în continuare caracterizată printr-o birocraţie excesivă83.

În concluzie, în privinţa fiecăruia dintre cele trei elemente, măsurile luate nu sunt încă

suficiente. Mai mult, chiar dacă au fost inregistrate progrese, ele nu sunt suficiente pentru a

vorbi despre o reformă amplă.

Concluzionând putem spune că depolitizarea este cel mai important element al reformei din

perspectiva consolidării democraţiei. El vine din nevoia unei reforme reale în administraţia

publică, prin separea acesteia de palierul politic, pentru a evita ingerinţele politice în actul

administrativ local. De asemeni, prin depolitizare se urmăreşte eficientizarea şi modernizarea

acestui segment al administratiei publice. În acest sens, modernizarea şi adaptarea

administraţiei publice la realităţile economiei şi societăţii româneşti, va răspunde în timp

cerinţelor structurilor similare din ţările Uniunii Europene. Cresterea transparenţei

81 Un element relevant poate fi şi faptul că activitatea ANFP nu este prea vizibilă. Conform analizei de imagine realizate de această instituţie, prezentă pe site-ul său, în anul 2006 activitatea ei a fost reflectată în doar 50 de articole.

82 Barometrul a fost realizat de Gallup România în 2005. Trebuie remarcat faptul că birocraţia ocupă primul loc printre dificultăţile remarcate de investitori. Numai 3 % dintre cei intervievaţi consideră coruptia principala problemă. Rezultatele acestui barometru se pot consulta pe www.gallup.ro.

83 Un indicator relevant în acest sens este cel realizat de Banca Mondiala şi International Finance Corporation, care plasează România pe locul al 48-lea în privinţa usurinţei de a face afaceri, doar pe locul al şaptelea între cele zece ţări foste comuniste acum membre ale UE.

88

administraţiei publice prin lărgirea asistenţei pentru public ajută la îmbunătăţirea şi

armonizarea modului în care cetăţenii şi administraţia înteleg problemele societăţii, a modului

în care găsesc posibile soluţii şi permit implementarea mai eficientă a deciziilor pe baza

acordului social. Concret, din reacţiile percepute de noi, putem aminti o accentuare a

valorificării principiilor care stau la baza relaţiilor interinstituţionale referindu-ne la

imparţialitate, obiectivitate, transparenţă, profesionalizare şi orientare căre cetăţean.

Abordând problema depolitizării administraţiei publice şi căutând soluţii în vederea

eliminării clientelismului politic accelerării acestui proces considerăm utile următoarele

propuneri:

respectarea Legii privind statutul funcţionarului public şi aplicarea consecventă a

principiului angajării funcţionarilor publici exclusiv pe criterii de competenţă

profesională;

promovarea în funcţii publice numai pe criterii de performanţă şi de moralitate, în

spiritul şi pe baza legii;

formarea continuă a funcţionarilor publici ;

gestionarea coerentă şi corectă a carierei funcţionarului public prin salarizare

corespunzatoare, stimularea şi asigurarea unor condiţii normale de lucru în scopul

respectării principiului stabilităţii şi continuităţii în muncă;

crearea unui sistem performant - naţional şi regional - de pregătire a funcţionarilor

publici şi, respectiv, a persoanelor alese în consiliile locale şi judeţene;

criteriile de evaluare a funcţionarilor publici nu trebuie să mai fie la latitudinea

conducerii ierarhice şi politice, aşa cum este cazul în prezent, ci ele se vor baza pe

grile de evaluare a performanţelor unităţii administrative, mai ales sub aspectul

atingerii obiectivelor şi finalizării programelor sale;

evaluarea performanţelor a funcţionarilor publici să se facă de către servicii de

audit extern, inclusiv evaluatori privaţi. Evaluarea individuală a funcţionarilor

trebuie să se facă şi pe baza unor chestionare completate de clienţii acestora, atât

persoane fizice cât şi juridice;

Statutul funcţionarilor publici prevede existenţa unui dosar profesional al fiecărui

funcţionar; acest dosar trebuie să fie public şi să poată fi consultat de orice cetăţean,

prin intermediul Internetului. Costurile acestei operaţiuni sunt minime, în condiţiile în

care dosarele deja există;

Administraţia publică reprezintă un proces continuu, o activitate neîntreruptă adaptată

permanent la condiţiile dinamice ale mediului social. Pentru recunoaşterea completă a

fenomenului administrativ, este necesară cercetarea administraţiei publice în raport cu mediul

social, care exercită o influenţă considerabilă asupra structurilor, asupra fenomenelor şi

conţinutului activităţilor organelor administraţiei, asupra psihologiei şi comportamentelor

individuale şi colective ale personalului administratiei.

Orice administraţie este rezultatul mediului social. Structura şi etica oamenilor,

nivelul de dezvoltare economică şi tehnică, puterea politică reprezintă tot atâtea elemente

care determină formele de activitate ale administraţiei. A studia administraţia, ignorând

89

aceste date, duce la o simplă descriere a sistemului administrativ şi limitează înţelegerea

esenţei sale.

BIBLIOGRAFIE:

Mihai Păunescu, Managementul public în România, Ed. Polirom, Bucureşti, 2008, p.

170.

Ioan Alexandru, Criza administraţiei-teorii şi realităţi. Ed. All Beck, Bucureşti, 2001,

p.193.

Ioan Alexandru, Politică, administraţie şi justiţie, Ed. All Beck, Bucureşti, 2004, p. 85.

Verginia Vedinaş, Ghencea Flavia, Drept administrativ european comparat, Ed. All

Beck, Bucureşti, 2006,

Nicola Iordan Drept administrativ, Editura ULB 2007

Marchke D Managementul financiar comparat în administraţia publică locală C.R.F.C.

Sibiu, 2006

Oprean C. şi alţii Managementul colectivităţilor locale C.R.F.C. Sibiu, 2004

Management Public, Lucica Matei, Ed. Economica, Bucuresti, 2007.

Managementul serviciilor publice, Plumb, Ion, coord.; Androniceanu, Armenia, Ed.

Ase, Bucuresti, 2003

Management Public, Armenia Androniceanu, Ed. Economica, Bucuresti, 1999

Goodnow F.- The Principles of the Administrative Law of United States, New York,

G.P.Putnam’s Sons, 1995

Iorgovan A.- Drept Administrativ, Tratat Elementar, vol 3, Bucuresti, 1993

Johnonson A.- What is Public Management? An Autobiographical View, Broadview Press,

Toronto, 1993

Legislaţie incidentă:

- Legea 108/2004 privind finanţele publice locale

- Legea 273/2006 privind finanţele publice locale

- Legea-cadru nr. 195/2006 a descentralizării

- Legea 215/2001 privind administraţia publică locală,

republicată

- Legea 315/2004 privind dezvoltarea regională în

România

90

http://www.biblioteca.ase.ro/catalog/rezultate.php?c=2&q=Androniceanu%2C%20Armenia&st=s&tp1=0&tp2=0&tp3=0&tp4=0&tp5=0&tp6=0&tp7=0

http://www.biblioteca.ase.ro/catalog/rezultate.php?c=2&q=Plumb%2C%20Ion%2C%20coord.&st=s&tp1=0&tp2=0&tp3=0&tp4=0&tp5=0&tp6=0&tp7=0

Date post:	03-Jul-2015
Category:	Documents
Upload:	stefania-costea
View:	463 times
Download:	2 times

MANAGEMENTUL INSTITUŢIILOR DE ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ

Documents