CUPRINS I. Cadrul general al politicii regionale ................................................. A. O privire de ansamblu asupra politicii de coeziune economic„ ∫i social„ promovat„ de UE .................................................................... 1. Evolu˛ia politicii de coeziune economic„ ∫i social„ ............................ 2. Instrumente ∫i principii ale politicii regionale ..................................... B. Opinii privind viitorul politicii de coeziune Ón perspectiva extinderii UE ....................................................................................... II. Experien˛a ˛„rilor membre ale UE Ón gestionarea programelor finan˛ate prin intermediul Instrumentelor Structurale .................. A. Subsidiaritate ∫i parteneriat ................................................................ 1. Parteneriat ∫i Fonduri Structurale ........................................................ 2. Factori restrictivi Ón procesul de implementare a noilor proceduri privind parteneriatul Ón unele ˛„ri membre ale UE .............................. B. Evolu˛ii specifice managementului FS Ón unele state membre ale UE 1. Irlanda .................................................................................................. 2. Germania .............................................................................................. III. Despre managementul FS Ón ˛„rile candidate ................................. A. Etape Ón managementul Fondurilor Structurale............................... 1. Stabilirea cadrului legal, institu˛ional ∫i bugetar ............................... 2. Preg„tirea planurilor na˛ionale de dezvoltare .................................... 3. Negocierea CSC ................................................................................... 4. Implementarea programelor FS .......................................................... 5. Monitorizarea ∫i evaluarea programelor ............................................ B. Despre proiectare, func˛ionare ∫i performan˛„ Ón managementul FS IV. Situa˛ia Rom‚niei privind managementul Instrumentelor Structurale A. Caracteristicile sistemului administrativ-teritorial rom‚nesc ........... B. Capacitatea administrativ„ a Rom‚niei privind managementul Instrumentelor Structurale ................................................................. Concluzii ........................................................................................................ Anexe ............................................................................................................. Bibliografie .................................................................................................... 5
Transcript
CUPRINS
I. Cadrul general al politicii regionale.................................................A. O privire de ansamblu asupra politicii de coeziune economic„ ∫i
social„ promovat„ de UE ....................................................................1. Evolu˛ia politicii de coeziune economic„ ∫i social„ ............................2. Instrumente ∫i principii ale politicii regionale .....................................B. Opinii privind viitorul politicii de coeziune Ón perspectiva
II. Experien˛a ˛„rilor membre ale UE Ón gestionarea programelorfinan˛ate prin intermediul Instrumentelor Structurale..................
A. Subsidiaritate ∫i parteneriat................................................................1. Parteneriat ∫i Fonduri Structurale ........................................................2. Factori restrictivi Ón procesul de implementare a noilor proceduri
privind parteneriatul Ón unele ˛„ri membre ale UE ..............................B. Evolu˛ii specifice managementului FS Ón unele state membre ale UE1. Irlanda ..................................................................................................2. Germania ..............................................................................................
III. Despre managementul FS Ón ˛„rile candidate .................................A. Etape Ón managementul Fondurilor Structurale...............................1. Stabilirea cadrului legal, institu˛ional ∫i bugetar ...............................2. Preg„tirea planurilor na˛ionale de dezvoltare ....................................3. Negocierea CSC ...................................................................................4. Implementarea programelor FS ..........................................................5. Monitorizarea ∫i evaluarea programelor ............................................B. Despre proiectare, func˛ionare ∫i performan˛„ Ón managementul FS
IV. Situa˛ia Rom‚niei privind managementul Instrumentelor StructuraleA. Caracteristicile sistemului administrativ-teritorial rom‚nesc...........B. Capacitatea administrativ„ a Rom‚niei privind managementul
AI Autoritate de implementareAM Autoritate de managementANOFM Agen˛ia na˛ional„ pentru ocuparea for˛ei de munc„AP Autoritate de plat„CSC Cadrul de sprijin comunitarDUP Document unic de programareFC Fondul de coeziuneFEDER Fondul european pentru dezvoltare regionalaFEOGA Fondul european pentru orientare ∫i garantare
Ón agricultur„FS Fonduri structuraleFSE Fondul social europeanIFOP Instrumentul financiar de orientare piscicol„IS Instrumente structuraleISPA (Instrument for Structural Instrumentul pentru politici structuralePolicies for Pre-accession)MAPM Ministerul Apelor ∫i Protec˛iei MediuluiMDP Ministerul Dezvolt„rii ∫i PrognozeiMFP Ministerul Finan˛elor PubliceMIE Ministerul Integr„rii EuropeneMLPTL Ministerul Lucr„rilor Publice, Transporturilor ∫i
Locuin˛eiNUTS Nomenclatorul unit„˛ilor teritorial statisticeOPCP Oficiul de pl„˛i ∫i contractare PharePC Programul complementPCES Politica de coeziune economic„ ∫i social„PND Planul na˛ional de dezvoltarePO Programe opera˛ionalePOS Program opera˛ional sectorialSAPARD (Special Accession Instrument de sus˛inere a m„surilor luate pentru Programme for Agriculture and Rural agricultur„ ∫i dezvoltare rural„Development)TECE Tarile din Europa Central„ ∫i de EstTEEC Tratatul privind crearea Comunit„˛ii Economice
Europene (1957)TEU Tratatul asupra UE (Tratatul de la Maastricht)
6
I. Cadrul general al politicii regionale
A. O privire de ansamblu asupra politicii de coeziune economic„ ∫isocial„ promovat„ de UE
1. Evolu˛ia politicii de coeziune economic„ ∫i social„
7
1 Vezi studiile realizate de Cecchini (1988) ∫i Smith ∫i Venables (1991), conform c„rora realizarea pie˛eiunice va duce la cre∫terea PIB Ón statele membre cu peste de 5%. Vezi ∫i Ramón Maria-Dolores, José GarciaSolanes, The Impact of European Structural Funds on Economic Convergence in European Countries andRegions, la adresa www.celpe.unisa.it/DP/paper_ramon.pdf
Conform principiilor de baz„ ale teorieiintegr„rii economice, cre∫terea gradului deintegrare va conduce la cre∫terea PIB lanivel comunitar ∫i a veniturilor pe cap delocuitor Ón fiecare din statele membre.Elementul catalizator Ón acest caz Ólreprezint„ cre∫terea concuren˛ei Óntre firmetot mai eficiente, care ac˛ioneaz„ pe o pia˛„tot mai extins„.
Trebuie Óns„ men˛ionat faptul c„ Ónliteratura economic„ exist„ abord„ri diferiteprivind repartizarea acestor efecte1. Astfel,pe de o parte, exist„ autori precumKrugman (1991) sau Romer (1986 ∫i1990), care consider„ c„ procesul integr„riieconomice va duce la cre∫terea discre-pan˛elor economice dintre ˛„ri ∫i regiuni, Ónprincipal, urmare a faptului c„ factorul deproduc˛ie – capital va tinde astfel s„ seconcentreze Ón regiunile cele maidezvoltate. Pe de alt„ parte, modeleneoclasice privind cre∫terea economic„ ∫iavantajul comparativ consider„ c„, at‚ttimp c‚t mobilitatea factorilor de produc˛ie∫i difuziunea informa˛iilor tehnologice nusunt restric˛ionate, se va Ónregistra o
tendin˛„ de cre∫tere a convergen˛eieconomice, f„r„ a mai fi necesare alteinterven˛ii din afar„. Ca atare, conformacestor ultime teorii, diferen˛ele deproductivitate a muncii ∫i de venit pelocuitor, existente Óntre diferitele ˛„ri ∫iregiuni sunt determinate de faptul c„factorii de produc˛ie sunt insuficient demobili (sau chiar imobili) ∫i/sau pre˛urilesunt determinate artificial.
Cele dou„ abord„ri duc la formulareaunor alternative diferite Ón cazul politiciiregionale comunitare (Solanes ∫i Ramon,2000). Astfel, prima abordare, asumat„ ∫i deComisia European„, este cea conform c„reiafor˛ele pie˛ei nu pot rezolva singureinegalit„˛ile regionale ∫i, ca atare, un sistemde sus˛inere a regiunilor ∫i ˛„rilor r„mase Ónurm„ este absolut necesar. Coeziuneaeconomic„ ∫i social„ (CES), respectivreducerea disparit„˛ilor economice ∫isociale dintre statele / regiunile cele maibogate ∫i cele mai s„race, reprezint„ unobiectiv fundamental al UE ∫i asta nunumai pentru c„ se consider„ c„ existen˛aacestor decalaje pune Ón pericol inte-gritatea pie˛ei interne ∫i a UEM dar ∫i
pentru c„ prezen˛a lor este incompatibil„cu principiul solidarit„˛ii, principiu pecare-l presupune procesul integr„riieuropene. A doua abordare sus˛inut„ Ónprincipal de Marea Britanie2 este partizanarealiz„rii unui proces automat deconvergen˛„ ∫i, ca atare, consider„ c„sistemul comunitar de interven˛ie estenefolositor sau chiar d„un„tor, de vreme cereduce mobilitatea factorilor de produc˛ie ∫iÓmpiedic„ procesul de ajustare economic„3.
Pe de alt„ parte, exist„ ∫i autori(D.Tarschys, 2003) care acord„ prioritatedimensiunii politice a interven˛iilorstructurale, subliniind faptul c„ îpoliticilestructurale nu reprezint„ altceva dec‚tÓnso˛itorul flexibil al altor inflexibilepolitici comunitare“4 (precum, de pild„,politica agricol„). Ca atare, ori de c‚te ori,pe parcursul negocierilor Óntre statelemembre, s-a ajuns Óntr-un moment deimpas ∫i a trebuit c„utat îaltceva“ pentrua fi dep„∫ite situa˛iile critice, acestîalceva“ a fost de cele mai multe orireprezentat de politicile structurale,menite s„ compenseze renun˛„rile f„cuteÓn cazul altor politici.
Politica de coeziune economic„ ∫isocial„ (PCES) – incluz‚nd at‚t politicaregional„ (orientat„ c„tre reducereadisparit„˛ilor teritoriale, regenerareazonelor industriale Ón declin, acordarea deasisten˛„ pentru dezvoltarea rural„), aspectelegate de politica social„ (precumcombaterea ∫omajului pe termen lung ∫isprijinirea procesului educa˛ional ∫i deformare continu„), precum ∫i o parte a
Politicii Agricole Comune (asisten˛aacordat„ dezvolt„rii rurale) – a devenit orealitate Ón procesul integr„rii europeneabia Ón anii 80. Astfel, de∫i Tratatul de laRoma men˛iona Ón preambul s„unecesitatea reducerii discrepan˛elorregionale, el nu f„cea trimitere, Ón acestscop, ∫i la diferite mecanisme concrete deredistribu˛ie. Cu toate acestea, la aceavreme, Tratatul crea Fondul SocialEuropean (FSE) ∫i Banca European„ deInvesti˛ii (BEI), f„r„ a men˛iona Óns„, caobiectiv esen˛ial, promovarea CES. Deasemenea trebuie f„cut„ observa˛ia c„, Ónplus, Articolul 92.3 al Tratatului de laRoma (actualul 87.3) specifica faptul c„subven˛iile na˛ionale (ajutoarele de stat)puteau fi considerate compatibile cu pia˛aintern„ numai Ón m„sura Ón care promovauîdezvoltarea economic„ a acelor zone Óncare standardele de via˛„ erau foarte sc„zute∫i Ón care se Ónregistra un ∫omaj ridicat.“
La Ónceputul procesului de integrare,cu excep˛ia notabil„ a sudului Italiei,disparit„˛ile regionale Óntre cei ∫ase nuerau at‚t de importante pe c‚t vor deveniulterior, Óntr-o Europ„ cu nou„, zece,doisprezece ∫i apoi cincisprezecemembri. L„rgirile succesive au dus lacre∫terea decalajelor dintre regiuni, at‚t Ónceea ce prive∫te veniturile, c‚t ∫iproductivitatea, calitatea infrastructurii,etc. Harta discrepan˛elor regionale Ón UEeviden˛ia o discrepan˛„ evident„ ÓntreNord ∫i Sud5 (Sud Ón care temporar a fostinclus„ ∫i Irlanda).
8
2 Vezi Government of the United Kingdom: An EU framework for a devolved regional policy, London,March 2003.
3 Vezi studiile semnate de Obsfeld ∫i Peri (1988) sau Boldrin ∫i Canova (2000)4 Daniel Tarschys, Reinventing Cohesion. The Future of European Structural Policy, Swedish Institute
for European Policy Studies, September 2003, p.195 Caracteristicile spa˛iale ale dezechilibrelor regionale confirmau teoria îcentrului ∫i a periferiei“,
utilizat„ de anali∫tii economici ∫i de sociologi pentru a analiza inegalit„˛ile dintre regiuni. Ca atare, politicastructural„ a UE a fost construit„ pe premisa existen˛ei unei periferii s„race (Sco˛ia, Irlanda, Portugalia,centrul ∫i sudul Spaniei, Corsica, sudul Italiei, Grecia, dup„ 90, Germania de Est) ∫i a unui centru bogat(sudul Marii Britanii, nord-estul Fran˛ei, ˛„rile din centrul Europei, nord-vestul Germaniei ∫i nordul Italiei).
De∫i Protocolul 30 al Tratatului deaderare al Irlandei (1972) a subliniatnevoia de a pune cap„t disparit„˛ilorregionale din interiorul Comunit„˛ii,Fondul European pentru DezvoltareRegional„(FEDER) a fost creat abia Ón1975, Ón principal, pentru a compensapozi˛ia Marii Britanii Ón cadrul PAC.Dup„ aderarea Greciei Ón 1981 ∫i a Spaniei∫i Portugaliei Ón 1986 nevoia de ainterveni Ón cazul disparit„˛ilor regionale adevenit ∫i mai acut„. Con∫tient de faptulc„ regiunile dezavantajate din Grecia ∫isudul Italiei erau primele afectate del„rgirea din 1986, J.Delors, noulpre∫edinte al Comisiei la acel moment, aatras aten˛ia asupra importan˛ei ∫inecesit„˛ii unor politici structuralecoerente. Programul Comisiei pentru1985 semnala faptul c„ disparit„˛ile îpotdeveni o surs„ permanent„ de confrunt„ripolitice“, precum ∫i faptul c„ Suduluitrebuie s„ i se ofere posibilitatea uneiîreparti˛ii echitabile a beneficiilor carederiv„ din dezvoltarea economic„“6. Œnmartie 1985, J.Delors avertizaParlamentul European c„ negocierile deaderare cu Grecia, Spania ∫i Portugaliaîdezv„luie o stare de Óncordare, care,trebuie s-o spunem deschis, reflect„tensiunea dintre Sud ∫i Nord. Aceast„tensiune este generat„ nu at‚t deproblemele financiare c‚t de o lips„ deÓn˛elegere, de o ciocnire a civiliza˛iilor,atitudine care pare a fi promovat„ de unele˛„ri ce nu doresc s„ sus˛in„ conceptul desolidaritate, concept care trebuie s„ devin„unul din pilonii Comunit„˛ii; solidaritateatrebuie privit„ nu Ón termeni de asisten˛„
ci, mai degrab„, ca o expresie a bun„st„riigenerale, contribuind la Ónt„rireaidentit„˛ii europene“7.
Ca atare, nu este Ónt‚mpl„tor faptul c„Ón Actul Unic (1987), a fost introdus unnou capitol intitulat îCoeziuneaeconomic„ ∫i social„“, pentru a subliniaimportan˛a tot mai mare acordat„politicii de coeziune. Œn cadrul acestuicapitol se men˛ioneaz„ faptul c„ FEDERreprezint„ principalul instrumentcomunitar utilizat pentru reducereadisparit„˛ilor Óntre nivelul de dezvoltareal diferitelor regiuni.
Reac˛ia favorabil„ la provocareareprezentat„ de l„rgirea spre sud ∫icre∫terea discrepan˛elor economice lanivel comunitar s-a materializat Ón primareform„ a FS, prin care s-a Óncercatintegrarea ∫i coordonarea tuturorfondurilor structurale (FEDER, FSE ∫iFEOGA-O) la nivel comunitar, Óntr-uncadru unic, pentru o perioad„ de 5 ani(1989-1993). Alocarea fondurilor serealiza prin intermediul a 5 obiectivegenerale. Obiectivele 1,2 ∫i 5b erau, Ónmod explicit, de natur„ regional„ ∫i seadresau regiunilor mai pu˛in dezvoltate,regiunilor aflate Ón procesul restructur„riiindustriale ∫i zonelor rurale.
Deoarece statele mai s„race, aflate laperiferia sudic„ a Europei, nu erau pede-a-ntregul satisf„cute de efecteleredistributive ale PCES, negocierileprivind Tratatul asupra UE (TUE) ∫i,respectiv, realizarea UEM, au fostprivite ca fiind, Ón principal, Ónavantajul statelor mai bogate. Ca atare,la cererea statelor mai pu˛in dezvoltate,
9
6 Commission Program for 1985, Bulletin EC S/1 – 1985, p.157 Idem, p.5
TUE (Art.130 a) men˛ioneaz„ faptul c„îobiectivul Comisiei este de reducedisparit„˛ile dintre nivelul de dezvoltareal diferitelor regiuni ∫i r„m‚nerea Ónurm„ a celor mai pu˛in dezvoltate dintreacestea“ ∫i introduce un nou instrument
financiar, Fondul de Coeziune(Art. 130, d), care urma s„ contribuie lasus˛inerea proiectelor de transport ∫iprotec˛ie a mediului. Fondul se adresanumai statelor s„race ale UE, respectivSpaniei, Portugaliei, Greciei ∫i Irlandei.
10
Principalele momente Ón procesul integr„rii Dezvoltarea politicii de coeziune europene a UE
1957 Tratatul privind crearea CEE Prevederi generale Ón preambulul (TCEE)
Œnceputul Prima extindere: Danemarca, Irlanda Crearea FEDER anilor 70 ∫i Marea BritanieMijlocul Extinderea sudic„: Spania ∫i Portugalia Programele Integrate anilor 80 Mediteraneene ale anilor 80Sf‚r∫itul Actul Unic European – crearea, p‚n„ Ón 1992, a Pachetul Delors I ∫i reforma FS anilor 80 Pie˛ei Unice din 19881993 Tratatul asupra UE: crearea UEM Pachetul Delors II ∫i crearea FC1995 Aderarea Finlandei, Suediei ∫i Austriei Introducerea Obiectivului 6 al FS1997-1999 Agenda 2000 ∫i procesul de extindere Viitoarea reform„ a FS
spre Centru ∫i Est
Tabelul nr. 1 Principale momente ale procesului de integrare economic„ Ón paralel cuevolu˛iile Ónregistrate Ón cazul politicii de coeziune
Reglement„rile privind FS, precum ∫izonele eligibile, au mai fost rev„zuteÓnc„ o dat„, Ón 1993, de ast„ dat„ pentruperioada 1994–1999. Negocierilepurtate la Ónceputul anilor 90 cu statelenordice (Suedia, Finlanda, Norvegia,Finlanda) ∫i cu Austria, au influen˛at ∫iele evolu˛ia politicii structurale. Statelenordice (chiar ∫i Norvegia, care, Ón cele
din urm„, va decide s„ nu mai intre ÓnUE) au realizat c„ de vreme cenegocierile se realizeaz„ la mijloculperioadei de programare, ar putea ducela modificarea actualului sistem ∫iastfel, a fost creat un nou obiectiv,Obiectivul 6, special destinat regiunilorslab populate, periferice ∫i rurale, dinSuedia ∫i Finlanda.
Sursa: F.Bollen,I.Hartwig, P.Nicolaides, EU Structural Funds beyond Agenda 2000. Reformand Implication for Current and Future Membre States, European Institute of PublicAdministration, 2000
Tabelul nr. 2 Ponderea statelor membre Ón totalul fondurilor structurale Ónperioada 1994-1999, comparativ cu perioada 1975-77 (%)
11
Dup„ cum rezult„ ∫i din Tabelul nr. 2,Ón intervalul 1994-1999, mai bine dejum„tate din bugetul alocat interven˛iilorstructurale a fost orientat c„tre trei statemembre, respectiv Spania, Italia ∫iGermania. Œn cazul Ón care pe list„ maiincludem Portugalia, Grecia ∫i Fran˛a,ponderea cre∫te la 81%. Ponderea ˛„rilorde coeziune (Spania, Portugalia, Grecia∫i Irlanda) a fost ∫i ea semnificativ„,respectiv 47% din buget.
Pachetul financiar implicat deextinderea UE spre Est a fost inclus Óndocumentul intitulat Agenda 2000, diniulie 1997 (completat Ón cadrul
Consiliului European de la Berlin ∫iaprobat ulterior, Ón martie 1999). Prinacest document, Comisia European„ apropus o nou„ perspectiv„ financiar„ peo perioad„ de ∫apte ani, 2000-2006.Bugetul opera˛iunilor structurale(incluz‚nd asisten˛a pre ∫i post-aderare)se ridic„ la 286 miliarde euro, respectiv36% din Óntregul buget. Din aceast„sum„, circa 84% vor fi aloca˛i actualelorstate membre, cea mai mare parte fiindorientat„ c„tre regiunile aflate subObiectivul 1. Pentru statele candidateeste prev„zut un buget de 46.9 miliardeeuro.
Sursa: CEC 1996, Jan Maarten de Vet, Eu Enlargement and Preaccession. Reflectionconcerning Central and Eastern Europe, p.3
Sursa: Second Progress Report on Economic and Social Cohesion, COM (20003)34 final,Brusseles, 30 January 2003
12
8 Acordul Interinstitu˛ional a fost semnat la 6 mai 1999, Óntre Parlamentul European, Consiliu ∫iComisie.
Pe de alt„ parte, sumele destinate˛„rilor candidate Óntre 2000-2006, prinacela∫i Acord Interinstitu˛ional8, au foststabilite la 10,92 miliarde Ón cazulprogramului Phare, 7,28 miliarde pentruIspa ∫i 3,64 pentru Sapard. Dup„ aderare,programele financiare de asisten˛„ dinperioada de pre-aderare vor fi Ónlocuite
de Instrumentele Structurale, fiecare noustat membru urm‚nd a avea acces laaceste fonduri Ón func˛ie de gradul deeligibilitate atins. La nivelul tuturorstatelor candidate, nivelul planificat alaloc„rilor anuale, prin intermediulinstrumentelor de pre-aderare, pentruperioada 2000-2006, este urm„torul:
Œn cazul celor 10 ˛„ri candidate, carevor deveni state membre Óncep‚nd cu2004, s-a realizat o nou„ alocare a
sumelor de care vor beneficia, de ast„dat„ prin intermediul instrumentelorstructurale.
Tabelul nr. 5 Defalcarea sumelor alocate prin intermediul instrumentelor structurale Óntrecele 10 noi state membre pentru perioada 2004-2006
13
Sursa: Second Progress Report on Economic and Social Cohesion, COM (20003)34 final,Brusseles, 30 January 2003
Prin intermediul sumelor alocate, seurm„re∫te atingerea obiectivelor privindcre∫terea gradului de convergen˛„ ∫i acoeziunii economico-financiare lanivelul Óntregii Uniuni, astfel Ónc‚tdiferen˛ele, Ónc„ semnificative, dintreviitoarele state membre ∫i restul UE s„se reduc„ rapid. Pentru aceasta,administrarea corespunz„toare a FSdevine extrem de important„.
Conform Articolelor 2 ∫i 3 aleTratatului CE, una din sarcinileComunit„˛ii Europene este de aîpromova pe Óntreg teritoriul comunitaro dezvoltare armonioas„, echilibrat„ ∫idurabil„ a activit„˛ilor economice, ungrad ridicat de ocupare a for˛ei demunc„ ∫i a protec˛iei sociale, (...)
cre∫terea nivelului de via˛„, asolidarit„˛ii ∫i coeziunii economico-sociale Ón r‚ndul statelor membre.“
Introdus prin Actul Unic (1986/1987),actualul Titlu XVII al Tratatului UE(Articolele 158–162) privind îCoeziuneaeconomic„ ∫i social„“ subliniaz„ faptul c„una din priorit„˛ile Comunit„˛ii este de aîreduce disparit„˛ile Óntre dezvoltareadiferitelor regiuni ∫i r„m‚nerea Ón urm„ acelor mai pu˛in favorizate regiuni sauinsule, inclusiv zonele rurale“. Sus˛inereaoferit„ de Comunitate se va realiza prinintermediul IS. Executivul, respectivComisia European„, are obliga˛ia s„raporteze la fiecare trei ani progreselerealizate Ón planul coeziunii economice ∫isociale, rapoartele urm‚nd a fi Ónso˛ite depropuneri adecvate privind interven˛iileviitoare din cadrul politicii regionalecomunitare.
Procedura de luare a deciziilor Ón cazul politicii de coeziune economic„ ∫i social„
14
�� Conform Articolului 161 al Tratatului CE, Consiliul este cel care decide Ón unanimitateasupra propunerilor f„cute de Comisie, dup„ ce a ob˛inut acordul Parlamentului European ∫ia consultat Comitetul Economic ∫i Social ∫i Comitetul Regiunilor. Deciziile Consiliuluiprivesc at‚t FS, c‚t ∫i Fondul de Coeziune, respectiv: a) Sarcinile, obiectivele prioritare ∫imodul de organizare al FS; b)Regulile generale privind aplicarea acestor fonduri;c)Prevederile necesare pentru a asigura eficien˛a ∫i coordonarea Fondurilor Óntre ele dar ∫icu alte instrumente financiare existente.
�� Procedura de luare a deciziilor a fost modificat„ de Tratatul de la Nisa, din decembrie 2000,astfel Ónc‚t, Óncep‚nd cu 1 ianuarie 2007, Consiliul va lua decizii pe baza unei majorit„˛icalificate Ón toate problemele legate de FS ∫i de Fondul Coeziune (FC) (art.161). Acest lucruÓnseamn„ Óns„ ∫i faptul c„ asupra viitoarei perioade de programare, respectiv 2007-2013,Consiliul va lua Ón continuare deciziile prin procedura unanimit„˛ii.
Œn prezent, UE ofer„ asisten˛„financiar„ Ón cadrul unor programeregionale multianuale negociate Óntreregiuni, statele membre ∫i Comisie, prinintermediul a patru fonduri structurale(FEDER, FSE, FEOGA-O, IFOP), aunui Fond de Coeziune ∫i a patruini˛iativele ∫i scheme comunitarespecifice (INTERREG, LEADER,EQUAL ∫i URBAN).
Œn afara acestor instrumentefinanciare, ÓncepÓnd cu perioada finan-ciar„ 2000 – 2006 au fost introduse
dou„ noi instrumente financiare, care seadreseaz„ exclusiv statelor candidate,ISPA ∫i SAPARD. Cele dou„ noiinstrumente vin s„ se al„ture ajutoruluioferit prin intermediul programuluiPHARE. Instumentele de pre-aderaresunt menite, pe de o parte, s„ ofereacestor ˛„ri suportul financiar necesarperioadei de pre-aderare ∫i, pe de alt„parte, s„ obi∫nuiasc„ viitoarele statemembre cu mecanismele specifice acce-s„rii ∫i utiliz„rii instrumentelor struc-turale.
INSTRUMENTE STRUCTURALE
Fondurile structurale�� Fondul european de dezvoltare regional„ (FEDER), prin care se finan˛eaz„ infrastructura,
investi˛iile productive, proiectele de dezvoltare ∫i asisten˛„ orientate c„tre IMM-uri;�� Fondul social european (FSE) – ofer„ sprijin at‚t persoanelor angajate, c‚t ∫i ∫omerilor
prin intermediul unor programe de reconversie, formare, etc;�� Fondul european de orientare ∫i garantare agricol„ (FEOGA – sec˛iunea Garantare) –
finan˛eaz„ m„surile de dezvoltare rural„ ∫i de asisten˛„ acordat„ fermierilor, Ón special Ónacele regiuni r„mase Ón urm„ din punct de vedere economic, dar ∫i Ón restul regiunilor UE,prin intermediul politicii agricole comune (PAC);
�� Instrumentul financiar de orientare a pescuitului (IFOP) – finan˛eaz„ reformele structuraleÓn sectorul pescuitului.
Fondul de coeziune�� Œncep‚nd cu anul 1993 (urmare a Tratatului de la Maastricht) a fost creat un fond special,
Fondul de Coeziune (FC), folosit pentru a finan˛a acele proiecte legate de mediu ∫i transportpromovate de statele membre Ón care PGB/loc este sub 90% din media comunitar„, respectivSpania, Portugalia, Irlanda ∫i Grecia.
finan˛at de FEDER;�� LEADER – promoveaz„ dezvoltarea durabil„ Ón zonele rural ∫i este finana˛at de FEOGA-
O;�� EQUAL – combaterea oric„ror forme de discriminare ∫i inegalit„˛ilor privind accesul la
munc„ ∫i este finan˛at de FSE;�� URBAN – Óncurajeaz„ refacerea economic„ ∫i social„ a ariilor urbane confruntate cu
probleme de dezvoltare; finna˛at de FEDER.
INSTRUMENTE FINANCIARE DE PRE-ADERARE�� Cerin˛ele impuse ˛„rilor candidate Ón toate aceste domenii – infrastructur„, industrie,
servicii, IMM-uri, agricultur„, mediu – au impus introducerea unor instrumente financiarenoi, specifice perioadei 2000-2006, respectiv ISPA – Instrument for Structural Policies forPre-Accession (Instrumentul pentru politici structurale de pre-aderare) ∫i SAPARD –Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development (Programul specialde aderare pentru agricultur„ ∫i dezvoltare rural„), care s-au ad„ugat programului PHAREini˛ial.
15
Œncep‚nd cu 1988, FS opereaz„ pebaza a patru principii cheie, respectiv:concentrarea, programarea, partene-riatul ∫i adi˛ionalitatea.
Concentrarea – implic„ faptul c„ FSsunt concentrate asupra unui num„rdefinit de obiective prioritare. Dac„pentru perioada 1994-1999, num„rul lora fost de ∫apte (O1, O2, O3, O4, O5a ∫iO5b, O6), pentru urm„toarea perioad„de programare, 2000-2006, num„rul lora fost redus la trei (O1, O2 ∫i O3). Deobservat c„, Obiectivul 6 a fost introdusdup„ aderarea Austriei, Finlandei ∫iSuediei, Ón 1995, cu scopul de a sprijiniregiunile slab populate din nordulFinlandei ∫i Suediei (regiuni cu maipu˛in 8 locuitori/km2). Cel maiimportant obiectiv a fost ∫i r„m‚neObiectivul 1 (O1), at‚t din punct devedere financiar, c‚t ∫i politic. Œn cadrulacestui obiectiv se acord„ sprijinfinanciar acelor regiuni Ón carePIB/locuitor este mai mic de 75% fa˛„de media comunitar„.
Programarea – principiu introdus Ón1988, marcheaz„ o diferen˛„ semnificativ„Ón raport cu perioadele anterioare.Deaoarece, p‚n„ la aceast„ dat„ fuseser„Ón principal finan˛ate proiecte individuale,acest lucru generase suprapuneri ∫iineficien˛„. Ca atare, reforma a introdusprogramarea multianual„, menit„ s„asigure o mai bun„ coordonare la nivelulprogramelor. Œn practic„, acest lucruÓnsemna faptul c„ statele membre trebuiau
s„ depun„ planuri de dezvoltare, care s„formeze baza negocierilor cu ComisiaEuropean„ ∫i care s„ se reg„seasc„eventual Ón Cadrul Sprijin Comunitar(CSC). Cel din urm„, include strategii dedezvoltare, priorit„˛i de ac˛iune pentru FS,obiective specifice ∫i contribu˛iilefinanciare necesare atingerii acestorobiective. Ulterior, CSC se implemen-teaz„ prin intermediul unor ProgrameOpera˛ionale (PO.) Œncep‚nd cu 1994 adevenit posibil pentru un stat membru s„negocieze un Document Unic deProgramare (DUP), reprezent‚nd ofuziune Óntre un CSC ∫i diferitele PO, ∫icare necesit„ doar o aprobare formal„ dinpartea Comisiei.
Principiul parteneriatului este legatde principiul anterior, al program„rii, ∫iare leg„tur„ cu principiul subsidiarit„˛ii.Parteneriatul Ó∫i propune s„ conduc„ larealizarea unei str‚nse cooper„ri Óntreautorit„˛ile europene, na˛ionale ∫iregionale Ón preg„tirea ∫i implementareaprogramelor FS. Treptat, parteneriatul afost extins, fiind implica˛i ∫i diferi˛iparteneri sociali ∫i economici.
Œn fine, principiul adi˛ionalit„˛ii, carea fost confirmat Ón 1988 ca reprezent‚ndprincipala tr„s„tur„ a FS, oblig„ statelemembre s„ ofere cofinan˛are pentruproiectele ∫i programele eligibilesus˛inerii prin intermediul FS. Ca atare,statele membre se oblig„ s„ men˛in„nivelul cheltuielilor structurale publicecel pu˛in la nivelul perioadei deprogramare anterioare.
16
B. Opinii privind viitorul politicii de coeziune Ón perspectiva extinderii UE
Extinderea UE, proces care implic„transferuri structurale considerabile,impune abordarea cu realism a direc˛ieide ac˛iune privind reforma PDR. Dup„cum am ar„tat Ón prima parte a acestuistudiu, UE utilizeaz„ FS cu scopul de a
sus˛ine dezvoltarea regiunilor mai pu˛incompetitive (definite ca av‚nd unPIB/loc sub 75% din media comunitar„,aceste regiuni primesc ajutor prinîObiectivul 1“, obiectiv care acoper„circa 2/3 din fonduri). De asemenea, FS
sunt destinate ∫i regiunilor care seconfrunt„ cu modific„ri structurale(Obiectivul 2, circa 10% din fonduri),precum ∫i programelor care includm„suri privind pia˛a muncii (Obiectivul3, circa 13%). O alt„ parte a fondurilor,r„mas„ dup„ acoperirea celor treiobiective, este orientat„ c„tre îini˛iativelecomunitare“. Œn plus, politica structural„are Ón vedere ∫i modul de alocare ∫iutilizare al FC, fond destinat celor maipu˛in dezvoltate state membre. Œnpractic„, aceste fonduri sunt consideratedrept instrumente distributive (de∫iadesea, criteriile de selec˛ie au fostconsiderate a fi mult prea vagi iarnecesitatea anumitor m„suri insuficientjustificat„) ∫i/sau de alocare (fiind decimenite s„ ajute statele membre mai pu˛incompetitive, prin acordarea unor fonduriconstituite la nivel comunitar prin aportultuturor celorlalte state membre).
A∫a dup„ cum se ar„ta Óntr-un recentraport al Comisiei9, l„rgirea UE la 25 demembri reprezint„ o provocare f„r„precedent pentru competitivitatea ∫icoeziunea intern„ a Uniunii, ceea ceÓnseamn„ c„ viitoarea politic„ decoeziune va fi Ón mod decisiv influen˛at„de evolu˛ii precum:� Cre∫terea f„r„ precedent a
disparit„˛ilor economice Ón interiorulUniunii: Ón cazul PIB/locuitor,decalajul Óntre segmentul format din10% din popula˛ia care tr„ie∫te Ónregiunile cele mai prospere ∫i celformat din 10% din popula˛ia caretr„ie∫te Ón regiunile cel mai pu˛in
prospere se va dubla Ón raport cusitua˛ia actual„ (a UE -15);
� Modificarea geografic„ a repartiz„riidisparit„˛ilor: Óntr-o UE cu 25 membri,aproximativ 25% din popula˛ia total„(circa 116 milioane locuitori), va tr„i Ónregiuni Ón care PIB/locuitor va fiinferior limitei de 75% din mediacomunitar„ (fa˛„ de 65 milioane,respectiv 18%, Ón cazul UE actuale). Œnaceast„ situa˛ie, patru cet„˛eni din zecevor tr„i Ón actualele state membre, Ónvreme ce ∫ase din ei Ón actualele statecandidate;
� O situa˛ie ∫i mai pu˛in favorabil„ se vaÓnregistra Ón cazul utiliz„rii for˛ei demunc„. Astfel, vor trebui create circatrei milioane de noi locuri de munc„pentru a alinia gradul de utilizare alfor˛ei de munc„ din actualele statecandidate la cel existent Ón UE Ón acestmoment, ∫i asta datorit„ tendin˛ei decre∫tere Ónregistrat„ de rata ∫omajului∫i de reducere a gradului de ocupare afor˛ei de munc„. Extinderea UE ∫i muta˛iile pe care
aceasta le implic„ Ón cazul politicii decoeziune au f„cut ∫i continu„ s„ fac„obiectul mai multor seminarii, dezba-teri, rapoarte, realizate at‚t cu partici-parea statelor membre c‚t ∫i a celorcandidate10. Din analizele efectuate dec„tre Comisie p‚n„ Ón prezent a rezultatc„ m„surile de reform„ Ón cazul politiciide coeziune se vor reg„si Ón11:� Procesul de redistribuire, care se va
realiza Ón profitul tuturor statelor
17
9 Communication de la Commission, Deuxieme rapport d etape sur la cohesion economique et sociale,Bruxelles, 30.01.2003, COM(2003) 34 final, p.2
10 Printre altele, vezi ∫i Seminar îFinancial Management of Structural Funds“, European Institute ofPublic Administration (EIPA), Maastricht, June 3-4, 2002,
11 Communication de la Commission, Deuxieme rapport d’etape sur la cohesion economique et sociale,Bruxelles, 30.01.2003, COM(2003) 34 final, p.5
membre dar ∫i a regiunilor cel maipu˛in prospere, favoriz‚ndu-se astfelrealizarea unei convergen˛e reale;
� Contribu˛ii importante Ón atingereapriorit„˛ilor comunitare stabilite, Ónprincipal, Ón cadrul StrategieiLisabona, completat„ cu deciziileConsiliului european de la Goteborg,privind restructurea economic„ ∫isocial„ a UE Ón contextul globaliz„rii;
� Contribu˛ii la o mai bun„ guvernareeuropean„ (parteneriat, culturaevalu„rii, etc.)De asemenea, dezbaterile de p‚n„
acum au permis identificarea pro-blemelor esen˛iale, care vor face obiectulunui al treilea Raport asupra coeziuniieconomice ∫i sociale ∫i care pot figrupate Ón dou„ categorii mari: priorit„˛i∫i mijloace. Astfel Ón ceea ce prive∫tepriorit„˛ile, exist„ un larg consens Ónceea ce prive∫te orientarea resurselorexistente numai asupra regiunilor cel maipu˛in dezvoltate ∫i, Ón special, asupranoilor state membre. O problem„sensibil„ o reprezint„ Óns„ regiunileapar˛in‚nd actualelor state membre, carebeneficiaz„ de sprijin sub Obiectivul 1, ∫icare, Ón ciuda faptului c„ nu au realizatÓnc„ procesul de convergen˛„ economic„,ar putea pierde sprijinul actual urmare areducerii mediei PIB/locuitor Óntr-oUniune l„rgit„ (urmare a a∫a numituluiîefect statistic“). Astfel, conform dateloranului 2000, 18 regiuni (circa 21
milioane de locuitori) s-ar putea afla Ónaceast„ situa˛ie. Œn plus, alte regiuni nuvor mai Óndeplini criteriile de eligibilitatepentru a fi considerate mai pu˛indezvoltate, nici Ón cazul Ón care nu s-ar firealiza extinderea, pentru c„ vorÓnregistra un PIB/locuitor superiorpragului de 75% din media comunitar„ aUE-15. Ca atare, exist„ numeroaseopinii Ón favoarea men˛inerii unui ajutordegresiv Ón favoarea acestor regiuni.
Œn leg„tur„ cu mijloacele de realizareale PCES, discu˛iile au scos Ón eviden˛„necesitatea simplific„rii modului degestionare al FS, at‚t pentru actualaperioad„ de programare c‚t mai alespentru intervalul urm„tor. Statele membres-au pronun˛at pentru simplificarea ∫idescentralizarea responsabilit„˛ilor Ónmaterie de gestiune financiar„ ∫i controlal FS. Opinia general„ este c„ actualulsistem, cu reguli foarte detaliate ∫i fondatpe un model unic este inadecvat, datorit„nevoilor diferite existente Ón fiecare din˛„rile beneficiare, categoriilor deinterven˛ii impuse, resurselor disponibile,etc. L„rgirea Uniunii va impunemodificarea actualului sistem, pornind dela necesitatea Ónt„ririi capacit„˛iiadministrative Ón noile state membre.
Apare cu eviden˛„ faptul c„ extindereaUE va agrava tensiunile manifestate dejaÓntre, pe de o parte, necesitatea unui sistemdescentralizat la nivelul statelor membre∫i, pe de alt„ parte, prezen˛a unui controlcentralizat eficient privind modul definan˛are, realizat de c„tre Comisie. Lar‚ndul lor, reprezentan˛ii Comisiei ausubliniat Ón numeroase r‚nduri faptul c„modificarea sistemului de gestiune, propusde statele membre, va trebui realizat„ Ónlumina Articolului 274 al Tratatului, prin
18
care se confer„ Comisiei dreptul deexecu˛ie bugetar„. Ca atare, o mai larg„descentralizare va trebui s„ fie Ónso˛it„ deo definire mai exact„ a responsabilit„˛ilor,care s„ ofere asigur„rile necesare Ón ceeace prive∫te utilizarea resurselorcomunitare12. Œn ceea ce prive∫tefinan˛area politicii CES opinia generalexprimat„ Ón dezbaterile care au avut locp‚n„ acum, privind propunerea f„cut„ deParlamentul European (noiembrie 2002),prin care se indica cifra de 0,45% din PIBcomunitar ca nivel al aloc„rii pentrupolitica CES dup„ 2006, a fost ca acestnivel s„ fie considerat ca minim.
Pentru autorit„˛ile din ˛„rile candi-date o alt„ provocare major„ a perioadeiimediat urm„toare, o reprezint„ modul Óncare vor implementa PDR. Pentru aceste˛„ri, managementul FS implic„ muta˛ii latoate nivele administrative astfel Ónc‚t s„corespund„ cadrului legal existent ÓnUE. Œn acest sens, vor trebui f„cuteeforturi deosebite pentru:� Realizarea unui cadru juridic
compatibil cu cel existent Ón UE, cares„ permit„ implementarea PDR;
� Stabilirea unui cadru administrativcorespunz„tor, dup„ consultareaComisiei, pe structura NUTS;
� Dezvoltarea capacit„ ii de a realiza pro-grame multianuale de dezvoltare regional„;
� Definirea clar„ a responsabilit„˛ilorpentru toate p„r˛ile implicate Ónimplementarea viitoarei PDR din ˛„rilecandidate;
� Asigurarea compatibilit„˛ii cu principiilegenerale ale asisten˛ei structurale:programare, parteneriat, adi˛ionalitate,
management, monitorizare, evaluare,control financiar.Œn mod evident, extinderea UE, de la
15 la 25 ∫i apoi 27 de membri, princosturile pe care le implic„ ∫i care se vorreflecta asupra viitoarei perspectivefinanciare (2007-2013), plaseaz„dezbaterile privind viitorul politicii decoeziune (incluzÓnd aici at‚t instru-mentele structurale c‚t ∫i pe cele de pre-aderare) Ón centrul aten˛iei.
Studii recente13 au adus noi elementeacestor dezbateri. A∫a de pild„, laÓntrebarea dac„ politica de coeziune sedovede∫te a fi coerent„ cu alte politicicomunitare, ∫i, Ón special cu StrategiaLisabona privind cre∫terea competi-tivit„˛ii globale a economiei europene,autori precum A. Sapir sau D. Tarschysse arat„ a fi mai degrab„ sceptici.Argumentele lor sunt legate de faptul c„elemente precum flexibilitatea pie˛eimuncii, promovarea cercet„rii, atehnologiei informa˛iei, nu reprezint„˛inte ale politicii de coeziune, de∫i suntesen˛iale pentru cre∫terea compe-titivit„˛ii. Propunerea f„cut„ de autoriimen˛iona˛i ∫i sus˛inut„ de ˛„rile netcontribuitoare la bugetul UE, deîrena˛ionalizare“ a politicii structurale,respectiv de transfer a aspectelorregionale ale politicii de coeziune lanivelul statelor, nu Óntrune∫te Óns„sus˛inerea Comisiei, care, dimpotriv„ searat„ extrem de ostil„ unor schimb„ri deaceast„ manier„.
Raportul Sapir subliniaz„ faptul c„obiectivul esen˛ial al UE trebuie s„-lreprezinte promovarea cre∫teriieconomice ∫i pentru atingerea acestui
19
12 Œn acest sens, vezi Seminarul organizat de Comisia European„ Ón zilele de 3 ∫i 4 martie 2003.13 Vezi îAn Agenda for a growing Europe. Making the EU Economic System Deliver“, Report of an
Independent Hight-Level Study Group established on the initiative of the President of the EuropeanCommission, Chairman of the Group, Andre Sapir, July 2003, sau Daniel Tarschys, Reinventing Cohesion.The Future of European Structural Policy, Swedish Institute for European Policy Studies, September 2003.
obiectiv, propune, printre altele, ∫ireformarea radical„ a bugetului UE ∫istructurarea acestuia pe 3 fonduri:1. Fondul de cre∫tere – care se va
concentra asupra obiectivelor privindimpulsionarea cre∫terii economice ∫icare va finan˛a, Ón principal, politicileUE Ón domeniul cercet„rii, educa˛iei∫i form„rii continue a for˛ei demunc„, precum ∫i investi˛iile Óninfrastructur„.
2. Fondul de convergen˛„ – va fi menits„ sus˛in„ procesul de convergen˛„ alnoilor state membre, precum ∫i pe celal regiunilor r„mase Ón urm„ dinvechile state membre; fondurile vor fiorientate cu prec„dere c„treconstruc˛ia institu˛ional„ ∫i investi˛iiÓn infrastructura fizic„ ∫i uman„.
3. Fondul de restructurare – va fi menits„ sprijine acele segmente ale for˛eide munc„ care se confrunt„ cu
probleme, precum ∫i structurareasectorului agricol.Propunerile f„cute Ón Raportul Sapir
caut„ s„ r„spund„ nevoii reale de aconcentra fondurile bugetare peobiective concrete, f„r„ a oferi Óns„foarte multe detalii privind structura ∫itipurile de activit„˛i care vor putea fifinan˛ate.
Œn concluzie, indiferent de sensul pecare reforma politicii structurale Ól vacunoa∫te, fie Ón direc˛ia unor simplecorec˛ii la nivel de mecanisme ∫iproceduri, care s„ nu modifice Ón faptelementele de baz„ ale actualei PCES, fieÓn direc˛ia unor transform„ri radicale (degenul rena˛ionaliz„rii politicii decoeziune), perioada imediat urm„toare vaaduce Ón prim plan dezbateri aprinse, incare se vor ciocni argumente pro ∫i contra∫i care, Ón final, vor proiecta o nou„PCES, diferit„ de cea pe care ocunoa∫tem ast„zi.
20
21
II. Experien˛a ˛„rilor membre ale UE Ón gestionarea programelor finan˛ate
prin intermediul Instrumentelor Structurale
14 Peter Roberts, Partnerships, programmes and the promotion of regional development: an evaluation ofthe operation of the Structural Funds regional programmes, Elsevier Science Ltd, 2000, p.2
Œn ultimii 15 ani, interven˛iilerealizate prin intermediul FS au oferit nunumai resurse considerabile regiunilormai pu˛in dezvoltate, cu scopul declaratde a asigura o mai echitabil„ distribu˛iea resurselor comunitare, dar au ∫iÓncurajat introducerea de noi modele,metode ∫i modalit„˛i de realizare aplanific„rii, implement„rii ∫imanagementului strategic ∫i regional.
Principiile ∫i reglement„rile careguverneaz„ opera˛iile realizate prinintermediul FS, de∫i proiectate areprezenta un pachet unic de politici ∫ireguli aplicabile pe teritoriul Óntregiicomunit„˛i, sunt extrem de flexibile lanivelul statelor membre ∫i regiunilor,at‚t Ón ceea ce prive∫te proiectarea ∫iplanificarea programelor de dezvoltareregional„, c‚t ∫i Ón ceea ce prive∫temodul de implementare ∫i gestionare aacestora. Ca atare, de∫i folosirea FS estereglementat„ printr-un set important deprevederi comunitare, modul Ón care serealizeaz„ concret fiecare program (dela proiectare la implementare), trebuies„ reflecte realit„˛ile existente Ón fiecarestat membru la nivel na˛ional ∫iregional. Acest lucru Ónseamn„ c„, de∫i,din punct de vedere teoretic pe Óntreg
teritoriul comunitar, se aplic„ o singur„politic„ de dezvoltare regional„, Ónpractic„, exist„ cel pu˛in 15 sistemena˛ionale diferite14. Din perspectivaprocesului de cercetare, prezen˛a îuneiuniuni ∫i a 15 sisteme“ devine extrem deutil„, deoarece permite evaluareacomparativ„ a diferitelor modele dedezvoltare regional„, a punctelor fortedar ∫i a celor vulnerabile, specificediferitelor sisteme na˛ionale ∫i sub-na˛ionale ale statelor membre.
A. Subsidiaritate ∫i parteneriat
Existen˛a unor diferen˛e semni-ficative Óntre statele membre Ón ceea ceprive∫te gestionarea FS poate fiexplicat„ prin existen˛a mai multorfactori, printre care men˛ion„m:
1) Aplicarea principiului subsidiarit„˛ii(asociat Ón Tratatul de la Maastrichtprincipiului parteneriatului), conformc„ruia realizarea anumitor politici,obiective sau func˛ii va trebui realizat„la cel mai de jos nivel de guvernare; Óncele mai multe state membre, nivelulcel mai potrivit de realizare a politiciiFS este considerat a fi provincia sauregiunea.
22
2) Existen˛a unor aranjamenteinstitu˛ionale asociate cu diferitestructuri guvernamentale, constitu-˛ionale ∫i procedurale specificefiec„rui stat membru; particularit„˛iapar mai ales Ón acele state Ón care,prin Constitu˛ie, sunt precizateanumite niveluri de guvernarespecifice.
3) Existen˛a unor tradi˛ii ∫i cutume,diferite de la un stat la altul, Ón ceeace prive∫te rolul ∫i func˛iile sectoruluipublic, privat ∫i neguvernamental.
P‚n„ la reforma din 1988 a FS, care aredesenat profilul politicii regionale,fondurile respective erau alocate statelormembre pe baza unor cote na˛ionale. Œnaceste condi˛ii, Comisia nu putea decideasupra modului Ón care urmau a fi utilizateaceste fonduri, responsabilitateaapar˛in‚nd integral ˛„rilor respective.Reforma din 1988, spre deosebire de celedin 1979 ∫i 1984, care au adus doar unelemodific„ri minore, a fost realizat„ cuscopul de a cre∫te impactul pe care FS Ólau asupra regiunilor mai pu˛in dezvoltate,astfel Ónc‚t s„ fie compensatedezechilibrele generate de procesul cre„riipie˛ei unice. Ca atare, parteneriatul ∫isubsidiaritatea au devenit principii debaz„ Ón realizarea politicii regionale ∫i aupermis descentralizarea procesului dedecizie. Transpunerea Ón practic„ a celordou„ principii impunea celor trei nivele dedecizie cooperare ∫i coordonare Óngestionarea eforturilor privindconceperea, programarea, implementarea
∫i evaluarea politicii regionale. Teoretic,acest lucru a permis regiunilor s„-∫iconsolideze pozi˛ia Ón procesul de deciziespecific politicii regionale.
Conform opiniilor exprimate de uniiautori,15 Ón realitate, Ón ciuda pozi˛iei clarexprimate de c„tre Comisie privindnecesitatea sus˛inerii ∫i stimul„riiguvern„rii regionale, nu toate regiunile audemonstrat c„ pot deveni partenericredibili ∫i activi pentru guvernelena˛ionale ∫i/sau pentru Comisie.Explica˛iile sunt diverse ∫i difer„ Ón func˛iede realit„˛ile specifice fiec„rei regiuni:astfel, p‚n„ la momentul reformei din1988, anumite regiuni, fie nu fuseser„,implicate Ón gestionarea politicilorcomunitare, ceea ce Ónsemn„ c„ nici nuintraser„ Ón dialog cu institu˛iilecomunitare, fie, Ón alte cazuri, nici m„carnu existau ca entit„˛i geografice,administrative ∫i politice, ∫i, ca atare, nuacumulaser„ experien˛a necesar„ unuiasemenea tip de comportament. Prinurmare, la momentul lans„rii acesteireforme, Comisia a fost con∫tient„ defaptul c„ numai circa 1/3 din statelemembre erau preg„tite s„ aplice efectivnoile proceduri privind alocarea FS dar ∫ide faptul c„, de cele mai multe ori,regiunile capabile s„ fac„ acest lucru nuerau ∫i regiunile eligibile pentru a beneficiacu prioritate de aceste fonduri. Astfel, Ónvreme ce Comisia considera16 c„Portugalia poate fi regionalizat„17 (f„r„ apreciza clar ce Ónsemna ∫i c‚nd urma s„ sepetreac„ acest fenomen), Ón cazulDanemarcei, Greciei, Irlandei,Luxemburgului, Olandei ∫i Marii Britanii
15 David Bailey, Lisa De Propris, The 1988 Reform of the European Structural Funds: Entitlement orEmpowerment ?, Journal of European Public Policy, 3 June 2002.
16 European Commission, 1992, Reform of the Structural Funds: A Tool to Promote Economic andSocial Cohesion, Luxembourg.
17 Termenul utilizat Ón Raport a fost îregionalizable“
23
se recuno∫tea faptul c„, la acel moment,aceste state erau ne-regionalizate18.Utiliz‚nd un jargon specific, Ón îAnnualReport on the Implementation of theReform of the Structural Funds“19,Comisia recuno∫tea c„, Ón ansamblu,regiunile beneficiau de o dotare precar„ Ónceea ce prive∫te capitolul regionaliz„riiadministrative, c„ reforma FS necesit„ oîconsiderabil„ modificare de atitudine“ ∫ic„, Ón consecin˛„, implementarea acesteireforme va reprezenta un îproces gradual“.
Ca atare, s-a Ónregistrat o evident„incompatibilitate Óntre obiectivelereformei din 1989 ∫i mijloaceleexistente pentru atingerea acestora,deoarece, principalul obiectiv alreformei FS, de Óncurajare a celor maipu˛in dezvoltate regiuni, intra Óncontradic˛ie cu necesitatea utiliz„riiprincipiului parteneriatului ∫isubsidiarit„˛ii Ón alocarea fondurilor,care impunea anumite constr‚ngeri greude dep„∫it tocmai celor mai s„raceregiuni (pe fondul sl„biciunii sau chiarinexisten˛ei unei guvern„ri regionaleefective). Cu alte cuvinte, regiunile celemai s„race s-au confruntat fie cuinexisten˛a unui cadru institu˛ionaladecvat, fie cu unul insuficient conturat(cazul Greciei, Portugaliei, regiuniiMezzogiorno din Italia sau a Spaniei).Prin urmare, problema bunei gestion„ria FS, de maxim„ actualitate ∫i Ón cazulstatelor membre, devine, Ón modevident, mult mai acut„ Ón cazul ˛„rilorcandidate.
1. Parteneriat ∫i FonduriStructurale
Parteneriatul a fost descris careprezent‚nd îunul dintre cuvintele deordine ale timpurilor noastre Ón domeniulpoliticilor publice, Ón general, ∫i aldezvolt„rii economice, Ón particular“(Mackintosh, 1992: 210). Sub aceast„umbrel„ se includ elemente diferiteprecum: promovarea muncii Ón colectivÓntre organiza˛ii din domenii diferite,urm„rirea unui set de obiective elaborate∫i agreate de comun acord, precum ∫ipremiza c„ realiz„rile Óntregului exerci˛iupot fi mai mari dec‚t cele la care ajungefiecare partener Ón mod separat(principiul sinergiei). Œn prezent, acestmodel partenerial este considerat careprezent‚nd metoda preferat„ derealizare a dezvolt„rii locale ∫i regionale.
De∫i parteneriatul reprezint„ o tr„s„tur„cheie a programelor regionale promovateprin intermediul Fondurilor Structurale,nu exist„ foarte multe prevederi legaleprivind modul specific Ón care trebuie s„opereze aceste parteneriate. Dreptconsecin˛„, Ón multe state membre au fostdezvoltate modele na˛ionale de parteneriat∫i modalit„˛i de func˛ionare a acestora Ónfunc˛ie de diferitele etape ale unuiprogram regional20.
Astfel, parteneriatul reprezint„procedura de baz„ Ón preg„tireapropunerii privind elaborareaDocumentului Unic de Programare(DUP), prin care se stabilesc ac˛iunile ∫iresursele necesare abord„rii problemelorregionale ∫i care reprezint„ primulprodus al parteneriatului regional.
18 Termenul utilizat Ón Raport a fost înon-regionalized“19 European Commission, Annual Report on the Implementation of the Reform of the Structural Funds,
1989, Luxembourg.20 Astfel, Óntr-o regiune britanic„, de pild„, o strategie de dezvoltare regional„ este preg„tit„ Ón urma unui
parteneriat al agen˛iilor regionale ∫i locale cu autorit„˛ile locale, care de˛in deseori un rol de conducere.
24
Proiectul DUP devine apoi obiect denegociere Ón Comisie, Ón acest moment,rolul autorit„˛ilor centrale devenind foarteimportant. Œn procesul negocierii seutilizeaz„ informa˛ii oferite de evalu„rile ex-ante, realizate Ón numele Comisiei ∫i careintroduc punctele de vedere ale partenerilorlocali ∫i regionali, oferind Ón acela∫i timp unelement suplimentar de analiz„.
Odat„ ce se aprob„ un program dedezvoltare regional„, se trece la faza deimplementare. Aici, principiul partene-riatului se aplic„ pe tot parcursulprocesului de implementare. Structuracomitetului Ómputernicit s„ Óndeplineasc„func˛iile de conducere include reprezen-tan˛i din partea partenerilor locali ∫iregionali, Ómpreun„ cu reprezentan˛i dinpartea guvernului sau a Comisiei. Printreresponsabilit„˛ile acestor structuri se includsupravegherea strategiilor ∫i selectarea
proiectelor care vor primi asisten˛„ prinintermediul Fondurilor Structurale. Multedin proiectele asistate vor fi ulteriorimplementate pe o baz„ partenerial„.
Elementele cheie ale structuriiparteneriatului Ón etapa de implementarea programelor Fondurilor Structuralesunt prezentate Ón Figura nr.1, careindic„ drept organ central Comitetul deMonitorizare al Programelor (CMP),constituit din reprezentan˛i ai tuturorpartenerilor, inclusiv ai Comisiei,guvernului na˛ional, organismelorregionale ∫i locale ∫i a altor p„r˛iinteresate. CMP este asistat de unul saumai multe grupuri consultative, exist‚ndfrecvent ∫i un num„r de sub-grupuri carese ocup„ de probleme specifice.Structura formal„ este de asemeneasprijinit„ de o re˛ea extensiv„, cu rolinformal ∫i de consultare.
Comitetul de Monitorizare al Programelor
Reprezentan˛i ai parteneriatului –organismul strategic
Grup consultativNum„r limitat de membri – furnizeaz„ o prim„ impresie asupra proiectelor
SubgrupuriConcentrare pe subiecte sau teritorial – prezint„ veriga de leg„tur„ la nivel local
Organismul executiv sau
Secretariatul
Furnizeaz„ o serie de func˛ii de conducere ∫i de suport; de asemenea, are rolul de amonitoriza ∫i de a evalua evolu˛ia programelor
Grupuri informaleFurnizeaz„ leg„turi, consult„ri ∫i informa˛iiat‚t Ón interiorul, c‚t ∫i Ón exteriorul uneiregiuni
Figura nr. 1 Aranjamente inter-institu˛ionale Ón etapa implement„rii programelor regionale
25
Dup„ cum s-a specificat deja, pe l‚ng„reprezentan˛ii Comisiei ∫i ai guvernelorstatelor membre, Ón cadrul unui CMPpartenerii provin din diferite organiza˛iiregionale ∫i locale, precum ∫i din agen˛iispecializate pe probleme de dezvoltareeconomic„, asisten˛„ social„ ∫i protec˛ie amediului. Œn timp ce to˛i parteneriifurnizeaz„ parteneriatului resurseinforma˛ionale, motiva˛ia principal„ amultora este s„ ob˛in„ acces la FondurileStructurale, fie pentru a sprijini proiectepromovate de ei, fie pentru proiectecomplementare. A∫adar, parteneriatelesunt Ón mare parte compuse din organiza˛iicare au un interes pecuniar Ón acesteprograme, iar factorul care contribuie lacalificarea acestor organiza˛ii ca membreale unui parteneriat este faptul c„ acesteareprezint„ candida˛i mai mult sau maipu˛in experimenta˛i Ón utilizarea asisten˛eifinanciare oferite prin intermediulFondurilor Structurale sau a altorprograme europene.
Dup„ cum a observat ∫i Comisiaîparteneriatele s-au l„rgit progresiv Ónperioadele succesive de programare,Óncep‚nd cu includerea autorit„˛ilor locale∫i regionale Óntre 1989 ∫i 1993 ∫i apartenerilor sociali Óntre 1994 ∫i 1999 ∫itermin‚nd cu includerea planificat„ areprezentan˛ilor diferitelor ONG-uri Óntre2000 ∫i 2006“, iar aceast„ dezvoltare aparteneriatelor îreflect„ c‚∫tigurile deeficien˛„ acumulate Ón ultimele dou„perioade de programare“.21 Aceast„ rela˛iepoate fi interpretat„ ca exercit‚nd oinfluen˛„ major„ asupra preg„tiriiplanurilor regionale, abord„rii Óndrum„riistrategice, managementului programelor ∫i
procesului de monitorizare ∫i evaluare. Œngeneral, de∫i experien˛a de p‚n„ acum Ónderularea programelor FondurilorStructurale ar sugera c„ mai exist„ Ónc„numeroase beneficii poten˛iale care pot firealizate de pe urma parteneriatelor, lanivelul multor regiunilor ale UE se poatedeja constata c„ s-au realizat progrese, printrecerea de la alian˛ele temporare,conjuncturale, Ón ob˛inerea fondurilor,caracteristice etapelor de Ónceput Ónprogramarea Fondurilor Structurale, lacrearea unor parteneriate locale ∫iregionale capabile s„ ofere beneficiisinergice durabile la nivel local ∫i regional.
2. Factori restrictivi Ón procesul de implementare a noilor
proceduri privind parteneriatul Ón unele ˛„ri membre ale UE
Un aspect important, vizibil Ón maitoate statele membre, prive∫tedificultatea implement„rii noilorproceduri privind parteneriatul. A∫a depild„, unii autori22 au scos Ón eviden˛„faptul c„ Ón unele state membre, precumSpania de exemplu, au depus eforturisuplimentare Ón implicarea anumitorregiuni tocmai datorit„ îlipsei decuno∫tin˛e tehnice ∫i administrative Ónleg„tur„ cu ce Ónsemn„ s„ fii un bunpartener“. Œn acela∫i timp, ineficien˛a ∫inerespectarea termenelor contractuale auf„cut ca, Ón cazul Italiei, de pild„, s„r„m‚n„ nefinalizate (la nivelul anului1996), proiecte care fuseser„ finan˛ate Óncadrul bugetului pentru perioada1989–1993 iar capacitatea de absorb˛ie afondurilor s„ fie destul de redus„ (56% Ón
21 Comisia European„, 2001a: 152.22 Hooghe, L., 1998, EU cohesion policy and competiting models of European capitalism, Journal of
Common Market Studies 36(4): 457-77
26
Sicilia ∫i 50,3% Ón Calabria23). A∫a cumau ∫i subliniat diferi˛i autori24, Ón cazulItaliei de sud s-a Ónregistrat un adev„ratparadox. Astfel, de∫i regiunile sudice aucea mai mare nevoie de FS, ele nureu∫esc s„ implementeze politicilecomunitare ∫i sf‚r∫esc, de cele mai multeori, prin a pierde fondurile alocate pentruele de c„tre Comunitate. Acest lucru seÓnt‚mpl„ ∫i pentru c„, spre deosebire deregiunile nordice ∫i centrale, cele sudicesufer„ de îlipsa unui personal specializat∫i a unor agen˛ii regionale eficiente“ iarîprogramele nu sunt pe de-a Óntreguldiscutate Ón cadrul acestor departamenteregionale“.25
La Óntrebarea îcare sunt condi˛iilenecesare cre„rii unor institu˛ii puternice,responsabile ∫i eficiente“, capabile s„gestioneze eficient fondurile comunitare,un posibil r„spuns a fost oferit deR.Putman care, pornind de la analizaexperimentului regional italian, a ajunsla concluzia c„, at‚t îcontextul socialc‚t ∫i istoria condi˛ioneaz„ puterniceficacitatea institu˛iilor. Acolo undesolul a fost fertil, regiunea respectiv„ ∫i-a extras puterea din tradi˛iile regionale,iar acolo unde solul a fost s„rac, noileinstitu˛ii s-au ofilit .[...] Tocquevilleavea dreptate: un guvern democraticiese Ónt„rit ∫i nu sl„bit de confruntareacu o societate civil„ puternic„“26.
Œn contrast, de∫i regiunile grece∫ti aufost capabile s„ Ónregistreze un nivel
bun si chiar foarte bun al absorb˛iei,distorsiunile ∫i deficien˛ele Ónregistratepe parcursul implement„rii FS ausubminat eficien˛a utiliz„rii acestora.Dat fiind faptul c„, pe de o parte s-aÓnregistrat o guvernare local„ slab„,combinat„ cu prezenta guvernului latoate nivele, ∫i, c„, pe de alt„ parte,Óntreg teritoriul grecesc a fost clasificatca regiune sub Obiectivul 1, Guvernul aputut controla u∫or procesul aplic„rii,aloc„rii ∫i monitoriz„rii FS. In cazulacestei tari, principale deficien˛e iden-tificate vizau27: 1) centralizarea guver-namental„, 2) segmentarea ∫i supra-punerea atribu˛iilor ministerelor grece∫ti,3) participarea regional„ inadecvat„ ∫i4) monitorizare ineficient„ a aloc„riifondurilor.
Cazul Irlandei este complet diferit,Irlanda reprezent‚nd îpovestea desucces“ Ón domeniul politicii regionale.Œn fapt, Irlanda, datorit„ dimensiunii sale(circa 3,6 mil.loc), poate fi considerat„at‚t o regiune c‚t ∫i o ˛ar„. Spredeosebire de Italia ∫i Spania, Ón cazulIrlandei nu a existat niciodat„ nevoiapolitic„ sau cultural„ de a crea regiuni ∫inici de a vorbi despre identitateregional„, ceea ce nu ar fi avut nici unsens. Irlanda reprezint„ o regiune/un statcu o bun„ func˛ionare a guvernuluiregional/na˛ional, care a folosit eficientat‚t instrumentele structurale c‚t ∫iinvesti˛iile str„ine directe.
23 Monti, L., 1996, I Fondi Structturali per la Coesione Europea, Roma, Ed.Seam24 Vezi Desideri, C., 1995, Italian regions in the European Comunity, Ón B.Jones ∫i M.Keating (coord),
The European Union and the Regions, Oxford, Clarendon Press ∫i R.D.Putnam, R.Leodardi, R.Nanetti, Cumfunc˛ioneaz„ democra˛ia ?, Ed.Polirom, 2001
25 Desideri, op.cit, p.8526 R.Putman, op.cit, p.20527 Papageorgiou, Verney, 1993, Regional Planing and the Integrated Mediterranean Programmes in
Greece, Ón R.Leonardi (ed), The Regions and the EC, London, se arat„ c„ îGuvernul grec pare s„ doreasc„s„ p„streze controlul politic exclusiv asupra tuturor rela˛iilor cu UE“.
27
B. Evolu˛ii specifice managementului IS Ón unele state membre ale UE
Acest capitol Ó∫i propune s„ ofere odescriere ceva mai detaliat„ aactivit„˛ilor ∫i structurilor institu˛ionale
asociate cu elaborarea ∫i implementareaprogramelor regionale privind fondurilestructurale Ón Germania ∫i Irlanda.
1. Irlanda
Irlanda reprezint„ una din acele pove∫tide succes, la care se face Óntotdeaunatrimitere atunci cand se discut„ despreefectele pozitive generate de IS. Irlanda,una din ˛„rile mici ale UE, cu un teritoriude 68.895 km2 ∫i o popula˛ie de 3.5milioane locuitori, avea Ón 1989, unPIB/loc care reprezenta 66% din mediaUE. Œn mod spectaculos Ón 1996 elajunsese la 96% iar Ón 2001 atingeanivelul de 118% Ón raport cu mediaeuropean„.
Politica de dezvoltarea economic„regional„ Ón Republica Irlanda, s-aconcentrat, Ónc„ din anii ‘50, pediversificarea ∫i modernizarea bazeiinstitu˛ionale ∫i regionale, pedezvoltarea unor activit„˛i variateorientate c„tre export ∫i pe ini˛ierea unorprograme de educare ∫i formare a for˛eide munc„ dar ∫i de Ómbun„t„˛ire ainfrastructurii. Œn timp ce politicileintroduse Ón anii ‘60 ∫i ‘70 p„reau s„aib„ succes, PIB Ónregistr‚nd p‚n„ Ón1980 o rat„ medie de cre∫tere de 4%, Ónanii ‘80 s-a Ónregistrat o puternic„recesiune, pe fondul unei rate reduse acre∫terii economice, a unei rate a∫omajului Ón cre∫tere ∫i a unui nivelridicat al migra˛iei. Œn acest context, artrebui analizat succesul, aparentspectaculos, al politicilor economice dinanii ‘90 – îAnii Tigrului“ Celtic,neuit‚nd totodat„ c„ Irlanda, Ómpreun„
cu Grecia, Spania ∫i Portugalia, aubeneficiat nu numai de suport financiarcomunitar prin intermediul FondurilorStructurale, dar ∫i de asisten˛a financiar„oferit„ prin Fondul de Coeziune.
Nu ar fi corect totu∫i s„ consider„m c„revirimentul economiei irlandeze s-abazat numai pe suportul oferit deFondurile Structurale. Ceea ce numero∫iautori au c„utat s„ sublinieze (Bollen,Hartwig, Nicolaides, 2000) este faptul c„rolul jucat de FS nu trebuie nici diminuatdar nici supraevaluat. Cu siguran˛„,cheia succesului se reg„se∫te Ón necesarasinergie dintre m„surile interne depolitic„ economic„ ∫i sus˛inereafinanciar„ comunitar„, realizat„ prinintermediul IS. Œntr-adev„r succeseledin anii ‘60 -’70 au anticipat rezultatelede mai t‚rziu, reu∫ita acestei faze ini˛ialede dezvoltare, reflectÓnd succesulprogramelor implementate de guvernulna˛ional irlandez ∫i/sau de c„tre o seriede organisme publice autonome, precumIndustrial Development Authority sauShannon Development Company.
Œn raport cu alte state europene,Irlanda are o structur„ a administra˛ieipublice mai cur‚nd centralizat„,majoritatea autorit„˛ilor politice ∫iadministrative afl‚ndu-se Ón Dublin.Comisia a considerat c„ lipsa unui nivelregional ar putea avea efecte negativeasupra modului Ón care sunt gestionateFS ∫i a Óncurajat toate statele membre s„
28
descentralizeze responsabilita˛ileprivind managementul FS c„trenivelurile sub-guvernamentale. Astfel,Ón cazul Irlandei, Ón cadrul perioadei deprogramare 1989-1993, Departamentulde Finan˛e a Ómp„r˛it ˛ara Ón ∫apteregiuni administrative diferite (Dublin,South-East, South-West, Mid-West,West, North-West, Midlans-East).Probabil, sub presiunea Comisiei,guvernul irlandez a Ónfiin˛at, laÓnceputul anilor 90, un comitet deexper˛i, care a analizat posibilitateareform„rii ∫i reorganiz„rii administra˛ieilocale. Ca atare, Ón conformitate cuLocal Government Act (1991) Section43, au fost create 8 noi autorit„˛iregionale, respectiv: Dublin, South-East, South-West, Mid-West, West,Border, Midlands ∫i Mid-East. FiecareAutoritate regional„ a Ónfiin˛at unComitet Opera˛ional, responsabil cumonitorizarea progreselor realizate lanivel regional (NUTS III), Ón cadruldiferitelor Programe Opera˛ionale. UnComitet Opera˛ional include membriiale∫i ai Autorit„˛ilor Na˛ionale,desemna˛i fie de autorit„˛ile locale, fiede departamentele guvernamentale ∫iagen˛iile de stat implicate Ónimplementarea PND. Cele 8 autorit„˛iregionale au fost formal create Ónianuarie 1994, odat„ cu Ónceperea uneinoi perioade de programare pentru FS(1994-1999).
De la introducerea ini˛ial„ a FEDERp‚n„ la sf‚r∫itul celei de a doua runde aprogramelor Structurale, Irlanda a fostconsiderat„ drept regiune unic„ pentrudesemnarea ariilor teritoriale deeligibilitate pentru asisten˛„ din parteaFondurilor Structurale. Œn plus, din 1993,Irlanda, Ómpreun„ cu alte trei state
membre cu un PIB/cap de locuitor sub90% din media CE, a fost aleas„ s„primeasc„ sprijin prin Fondul deCoeziune. Œn practic„, aceast„ acoperirena˛ional„ a Fondurilor de Coeziune ∫iStructurale a condus la administrareaÓntregului pachet de finan˛are ca unprogram na˛ional de m„suri cu impactsemnificativ asupra economiei na˛ionale(Honahan, 1997). Dac„, Ón cazul primelordou„ runde de finan˛are structural„, Óntregteritoriul Irlandei, asemeni Greciei ∫iPortugaliei, a fost desemnat drept regiunesub Obiectivul 1, Ón cea de-a treiaperioad„ de programare, 2000-2006, doaro parte a ˛„rii a mai r„mas eligibil„ pentrustatutul de Obiectiv 1 (Border, Midlands∫i Western), celelalte regiuni irlandezebeneficiind de statutul de regiuni Óntranzi˛ie.
Œntorc‚ndu-ne la perioada 1989–1993,subliniem faptul c„ pentru acel interval,Irlanda a identificat prin PND, dou„obiective fundamentale: (1) redresareadeficien˛elor structurale din economie ∫i(2) crearea unui mediu favorabilcre∫terii investi˛iilor Ón produc˛ie ∫idezvolt„rii unor sectoare cheie aleeconomiei. Acest PND a devenit CSFpentru prima perioad„ de programare.CSF a enun˛at dezvoltarea a 4 arii depriorit„˛i: (1) agricultura, pescuitul,domeniul forestier, turismul ∫idezvoltarea rural„; (2) industria ∫iserviciile, (3) m„suri de Óndep„rtare aperiferalit„˛ii ∫i (4) dezvoltarearesurselor umane. Ini˛iativele Comu-nitare au fost folosite Ón mod extensiv ÓnIrlanda, Ón special pentru sus˛inereacapacit„˛ii institu˛ionale regionale ∫ilocale, concep‚ndu-se Ón acest sens unprogram desemnat s„ promoveze
29
dezvoltarea integrat„ rural„ ∫i care a fostfinan˛at prin ini˛iativa LEADER.
Planul Na˛ional de Dezvoltarecorespunz„tor celei de a doua etape deprogramare a oferit un grad decontinuitate Óntre perioada de finan˛areprezent„ ∫i trecut„. Astfel, pentruperioada 1994-1999, prin CSF au foststabilite patru priorit„˛i de dezvoltare,respectiv: � investi˛ii Ón sectorul productiv, � Ómbun„t„˛irea infrastructurii econo-
Aceste priorit„˛i au fostimplementate ca programe opera˛ionale(nou„ la num„r), care acopereau diversedomenii precum dezvoltarea industrial„,turismul, transportul, dezvoltarea rural„∫i serviciile destinate protec˛ieimediului. Toate FS erau alocate prinintermediul departamentelor guverna-mentale. Astfel, Departamentul deFinan˛e era responsabil de imple-mentarea CSC, Ón vreme ce respon-sabilitatea PO individuale reveneadepatamentelor guvernamentale rele-vante (de exemplu, Ón cazulProgramului Opera˛ional pentru pescuit,responsabilitatea revine Departa-mentului pentru resurse naturale ∫imarine). Œn plus, au fost create Comitetede Monitorizare, at‚t pentru CSC (Ónresponsabilitatea departamentului deFinan˛e) c‚t ∫i pentru cele 9 PO(organizate la nivelul departamentelorcorespunz„toare din Guvern), formatedin reprezentan˛i ai departamentelorguvernamentale, partenerilor sociali,agen˛iilor de implementare, autorit„˛ilorregionale ∫i Comisiei Europene.
Œn contextul Agendei 2000, teritoriul˛„rii a fost Ómp„r˛it Ón dou„ regiuniNUTS II, respectiv: regiunea BorderMidland ∫i Western Region, subObiectivul 1, pentru intervalul 2000-2006 ∫i regiunea Southern ∫i EasternRegion, calificat„, Ón cadrul unui regimde tranzi˛ie, sub Obiectivul 1 p‚n„ lafinele lui 2005. Urmare a desemn„riicelor dou„ regiuni, Óncep‚nd cu 21 iulie1999, au fost create ∫i dou„ Parlamenteregionale, formate din reprezentan˛iale∫i ai Autorit„˛ilor Regionale dinfiecare zon„. Aceste ParlamenteRegionale au sarcina ca, Ón perioada2000-2006, s„ administreze ProgrameleOpera˛ionale Regionale din cadrul PND,s„ monitorizeze impactul programelorcomunitare derulate conform PND /CSC ∫i s„ promoveze coordonareaserviciilor publice Ón cadrul celor dou„regiuni. Pentru perioada 2000-2006,noul PND a fost Ónaintat Comisiei Ónnoiembrie 1999, dup„ aprobarea sa dec„tre Guvern. PND reprezint„ baza denegociere a CSC pentru Irlanda. PNDimplic„ o investi˛ie total„ (public„ ∫iprivat„) de peste 57 miliarde euro,pentru intervalul 2000-2006, contribu˛iaFS fiind de peste 3.8 miliarde.Obiectivele noului PND sunt:� continuarea cre∫terii economicedurabile� consolidarea ∫i Ómbun„t„˛ireacompetitivit„˛ii Irlandei� Ónt„rirea dezvolt„rii regionale� promovarea incluziunii sociale
Œn concluzie, pe fondul reformei FSla nivel comunitar, s-au produs ∫i ÓnIrlanda muta˛ii profunde, care au permiso real„ mobilizare a actorilor locali ∫iregionali. Cu toate acestea, trebuie
30
Contribu˛ii (a) Pl„˛i (b) Beneficii nete Beneficii nete (b – a) pe locuitor
Mil. Ecu % Mil ecu % Mil ecu Ecu
1981 158.9 0.9 717.0 4.6 558.1 162.1
1986 343.8 1.0 1573.9 5.2 1230.1 347.4
1988 328.2 0.8 1487.5 4.1 1159.3 327.9
1993 567.4 0.9 2939.3 4.6 2371.9 666.3
1994 638.9 1.0 2390.9 4.0 1572.0 490.9
1995 664.8 1.0 2551.7 4.0 1886.9 527.1
1996 710.2 1.0 2970.5 4.1 2260.3 631.4
recunoscut faptul c„, nu este Ónc„vizibil„ o modificare esen˛ial„ Ón bala˛aputerii dintre autorit„˛ile centrale ∫i celelocale. Œn leg„tur„ cu acest aspect, uniiautori (Holmes and Reese) noteaz„faptul c„ îMinisterul de Finan˛e ∫i-amen˛inut pozi˛ia central„. Controlulrealizat de acesta asupra cheltuielilorpublice influen˛eaz„ rolul pe caremini∫trii irlandezi Ól joac„ la nivelulforurilor comunitare. Œn special, acestminister are sarcina dificil„ de a seasigura c„ beneficiile Irlandei, carederiv„ din calitatea de membru al UE,nu sunt dep„∫ite de costuri, Ón special Óndomeniul politicii regionale.“
Œnc„ de la intrarea sa Ón comunitate,Ón 1973, Irlanda a fost una dinprincipalele suportere ale politiciiregionale comunitare, ceea ce,aparent, contrasteaz„ cu caracterulcentralizat al sistemului s„u adminis-trativ. Œn realitate, a∫tept„rile privindfluxurile financiare comunitare careurmau s„ se orienteze spre Irlanda aureprezentat una din importantelemotiva˛ii ale ader„rii la UE ∫i, ulte-rior, a sus˛inerii constante acordatereform„rii FS. Tabelul urm„tordemonstraz„ c„ a∫tept„rile au fost pedeplin r„spl„tite.
Œn concluzie, ceea ce merit„ subliniatÓnc„ o dat„ este faptul c„ succesulIrlandei a reprezentat rezultatulÓmbin„rii fericite Óntre utilizarea efici-ent„ a instrumentelor structuralecomunitare ∫i conceperea ∫i imple-mentarea unor politici interne, eco-nomice ∫i sociale solide, bazate pe
Óntrunirea unui larg consens Óntrepartenerii politici ∫i sociali implica˛i.
2. GermaniaŒn conformitate cu Constitu˛ia
german„ (Art.28 ∫i 30), politicaregional„ cade Ón responsabilitateaLandurilor ∫i a autorit„˛ilor locale, rolul
Sursa: Annual Reports of the European Court of Auditors, Eurostat (for population figures)
31
Federa˛iei fiind numai acela de a ofericadrul adecvat activit„˛ii acestora. Prinaplicarea principiului subsidiarit„˛ii,landurile Óncearc„ s„ rezolve la acestnivel toate problemele de natur„structural„ care apar la nivel regional,astfel Ónc‚t, la nivelul Federa˛iei trecspre solu˛ionare numai problemele carenu pot fi rezolvate la nivele inferioareprecum ∫i cele care privesc Óntreagaeconomie na˛ional„.
Instrumentul utilizat at‚t la nivelLandurilor c‚t ∫i al Federa˛iei Óncoordonarea diferitelor activit„˛istructurale Ól reprezint„ îCommon Task“,(îSarcina comun„“, respectivGemeinschaftsaufgabe28). Conformacestei îsarcini comune“, Landurile ∫iFedera˛ia elaboreay„ Ómpreun„ un plancadru, care este rev„zut anual. Eforturilefinanciare proprii f„cute de Landuri ∫iFedera˛ie Ón cadrul îSarcinii comune“sunt suplimentate de fondurile europene(Ón special FEDER). Sarcina redact„riiacestui plan revine unui Comitet deplanificare (Planungunsausschuss),format din reprezentan˛i ai MinisteruluiFederal de Finan˛e, ai MinisteruluiFederal al Afacerilor Economice ∫i dinmini∫tri ai economiei reprezent‚nddiferitele Landuri implicate Ón politica dedezvoltare regional„. Condi˛ia de aasigura paritatea Ón cadrul acestui Comitetde planificare impune respectarea uneiproceduri bazate pe consens. Cu toate
acestea, Ón cazul procedurii de vot,Ministerul Federal de Finan˛e ac˛ioneaz„ca îprimus inter pares“, de vreme ce eleste cel care determin„ nivelul fondurilordisponibile pentru realizarea îSarciniicomune“. Cum nici o decizie nu poate filuat„ f„r„ votul Ministerului de Finan˛e,de facto, nivelul federal de˛ine un drept deveto Ón cadrul acestui Comitet deplanificare. Bundestag-ul fixeaz„ Ónprealabil nivelul contribu˛iei globale carerevine statului federal ∫i care va fi ulteriorcompletat prin contribu˛ia Landurilor.Ulterior, Comitetul de planificare vadecide repartizarea sumei Óntre diferiteleLanduri.
Œn momentul unific„rii, Óntrelandurile germane a existat un consensÓn ceea ce prive∫te modul de alocare afondurilor disponibile pentru îSarcinacomun„“, astfel Ónc‚t acestea s„ fieorientate cu prioritate c„tre noileLanduri. Spre finele deceniului trecut,pe fondul deterior„rii situa˛ieieconomice din vechile Landuri,fondurile solicitate de c„tre acestea aucrescut ∫i, ca atare, volumul fondurilordisponibile pentru noile Landuri din Ests-a redus, fapt care a dus la tensionareatemporar„ a rela˛iilor din cadrulComitetului de planificare. Solu˛ia aleas„a fost de a evalua separat noile ∫i vechilelanduri, astfel Ónc‚t s„ se evite situa˛ia Óncare vechile landuri ∫i-ar pierdeeligibilitatea29.
28 Baza legal„ pentru Common Task /Sarcina comun„ a fost stabilit„ Ón 1969, printr-o lege privindîŒmbun„t„˛irea structurii economice regionale“(Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der RegionalenWirtschaftsstruktur)
29 Popula˛ia noilor Landuri, eligibil„ sub programele îmisiunii comune“, reprezint„ 17,16% din popula˛iaGermaniei iar cea din vechile Landuri 17,73% (cifre la 31.12.1997), Ute Guder, L’amenagement du territoireet la politique regionale en Allemagne, Notre Europe, Octobre 2003, p.21
32
Parlamentul Federal ∫i ParlamenteleLandurilor iau ∫i ele parte la procesul deelaborare a planului general. Œn plus,planul general este subiectul controluluiprivind ajutoarele de stat realizat deComisie ∫i, ca atare, trebuie aprobat dec„tre aceasta.
Planul cadru impune delimitareazonelor eligibile, a obiectivelor globale,a listei de m„suri ∫i a mijloacelorfinanciare alocate fiec„rui Land, Ónfiecare an. In prezent se deruleaz„ al 31-lea plan cadru, care a fost aprobat Ónnoiembrie 2001 ∫i prive∫te perioada2002-2005.
Tratatul de unificare (Art.28) a stabilitfaptul c„ îSarcina comun„“ va fi extins„∫i pe teritoriul fostei Germanii de Est.De∫i ini˛ial, sub presiunea timpului,obiectivele specifice Landurilor vesticeau fost extinse ∫i celor estice, treptat, s-adezvoltat un concept specific privindreconstruc˛ia zonelor estice, care s-abazat pe trei piloni:� restructurarea ∫i men˛inerea centrelor
industriale competitive,� politic„ activ„ de promovare a for˛ei
de munc„ (prin calificare, scheme decreare a noi locuri de munc„, agen˛iipentru formarea for˛ei de munc„),
� politic„ regional„ activ„, care s„Ómbun„t„˛easc„ condi˛iile locale ∫i s„creeze condi˛ii competitive pentrufor˛a de munc„.Œn ciuda omogenit„˛ii existente la
nivelul sistemelor juridice, monetare,financiare, cele dou„ p„r˛i aleGermaniei Ónc„ se confrunt„ cu
probleme socio-economice de natur„diferit„. Nu trebuie uitat faptul c„ laÓnceputul anilor 90, landurile estice aupornit de la un nivel mediu alPIB/locuitor care reprezenta circa 2/3din nivelul Ónregistrat Ón Vest. Din cauzalipsei de competitivitate, Ón perioada1989-1993, Ón zona estic„ una din treislujbe a disp„rut. Œn plus, popula˛ianoilor landuri este Ón sc„dere, pe fondulat‚t al sc„derii num„rului de na∫teri c‚t∫i datorit„ unei migra˛ii considerabilec„tre landurile vestice. Ca atare, noilelanduri sunt puse Ón fa˛a unor problemespecifice, c„rora trebuie s„ le fac„ fa˛„,precum:� existen˛a unei baze industriale
fragile;� costuri salariale ridicate, mana-
gement ∫i marketing defectuos;� rat„ a ∫omajului ridicat„ ∫i probleme
speciale pe pia˛a muncii Ón cazulfemeilor, persoanelor v‚rsnice ∫i acelor aflate Ón c„utarea primului locde munc„;
� investi˛ii private insuficiente;� stocuri de capital propriu insu-
ficiente, dificult„˛i Ón accesul lacapitalul str„in;
� necesitatea restructur„rii sectoruluirural;
� deteriorarea mediului Ón anumitezone;
� instabilitatea sectorului serviciilor pefondul unei baze industrialeinsuficiente;
� reducerea poten˛ialului de cercetare,activit„˛i inovative insuficiente.
33
Œn cadrul Germaniei de Est, landul Sachsen-Anhalt are o pozi˛ie particular„. Cu o suprafa˛„de circa 20.000 km2 ∫i o popula˛ie de circa 3 milioane locuitori, acesta avea Ón 1991 unPIB/locuitor care reprezenta 31% din PIB-ul Germaniei ∫i circa 34% din cel al UE. Produc˛iaindustrial„ era concentrat„ Ón patru importante sectoare: chimie, metalurgie, electrotehnic„,minerit (Ón 1993, sectorul industrial ocupa circa 40% din for˛a de munc„).
Analiza nevoilor specifice zonei, necesare preg„tirii perioadei de programare 1994-1999, adus la delimitarea urm„toarelor priorit„˛i pentru asisten˛a comunitar„:� Pe fondul procesulului de restructurare, care a afectat industriile de baz„ ale landului,
duc‚nd la cre∫terea ratei ∫omajului, o prim„ prioritate a reprezentat-o promovareainvesti˛iilor productive, at‚t la nivelul IMM c‚t ∫i a Óntreprinderilor mari. Œn plus,investi˛iile au vizat ∫i infrastructura.
� Deoarece 27% din popula˛ie tr„ie∫te Ón comunit„˛i avÓnd sub 2000 locuitori, accentulprincipal a fost pus pe dezvoltarea zonelor rurale. Aceast„ prioritate acoperea at‚tproiectele de reconstruc˛ie a satelor, c‚t ∫i pe cele de revitalizare economic„ ∫i dedezvoltare a turismului rural;
� Œn ceea ce prive∫te politica resurselor umane, asisten˛a trebuie s„ se concentreze at‚tasupra programelor de calificare c‚t ∫i a celor de formare a for˛ei de munc„.
30 Council Regulation (EEC) no 3575/90, Art.3(1)
Œn ceea ce prive∫te modul Ón care noilelanduri au reu∫it s„ implementeze FS,trebuie spus c„ acest lucru s-a realizatrelativ u∫or. Printre factorii care aupermis aceast„ integrare, f„r„ problemerelativ deosebite, a Germaniei de Est Ónpolitica de coeziune economic„ ∫i social„a UE, pe primul loc se plaseaz„ sprijinulacordat de Germania de Vest. Trebuiesubliniat Ónc„ o dat„, c„ rata de succes Ónimplementarea FS depinde Ón marem„sur„ de existen˛a unor exper˛icalifica˛i Ón acest domeniu, a unorfunc˛ionari publici familiariza˛i at‚t curegulile c‚t ∫i cu procedurile implicate.Œn plus, existen˛a unui concept privinddezvoltarea regional„ ∫i a unei structuriadministrative adecvate Ón landurile dinVest (menite s„ permit„ implementareaîSarcinii comune“) au permis realizareacu rapiditate a elementelor de baz„
implicate de existen˛a unei structuriadministrative regionale.
De asemenea, nu trebuie uitat faptulc„ abordarea Comisiei Ón ceea ceprive∫te implementarea FS Ón Germaniade Est a fost una flexibil„, menit„ s„ofere c‚t mai multe elemente posibile desprijin. Astfel, de∫i exista obliga˛ia de aaplica Ón totalitate legisla˛ia comunitar„pe Óntreg teritoriul Germaniei Óncep‚ndcu prima zi dup„ unificare, Ón cazul FSau fost prev„zute unele derog„ri ∫im„suri tranzitorii, care vizau Ón specialurm„toarele aspecte:� Resurse suplimentare, peste cele deja
planificate, pentru interven˛iilestructurale. Astfel, printr-oreglementare comunitar„30 s-a stabilitfaptul c„ interven˛iile realizate prinintermediul FS Ón noile landuri vor
34
beneficia, Ón intervalul 1991-1993, de3.000 milioane ecu;
� Flexibilitate, respectiv o abordarepragmatic„ Ón clasificarea regiunilorÓn func˛ie de obiectivele regionale.Acest lucru a avut Ón vedere Ónspecial partajarea teritoriului Ónconformitate cu sistemul NUTS. Caatare, Ón absen˛a unor informa˛ii
statistice corespunz„toare, m„surileimplicate de FS au fost implementatef„r„ o clasificare prealabil„ aregiunilor din fosta RDG;
� O procedur„ simplificat„ Ón analizaplanului de dezvoltare regional„,baz„ pentru adoparea CSC ∫i a PO,astfel Ónc‚t s„ permit„ o interven˛ierapid„ a FS.
Œn cadrul primei perioade de programare, 1990 - 1993, Ón cazul landuluiSachsen-Anhalt s-au Ónregistrat unele probleme practice privind implementareaFS, Ón principal legate de respectarea principiului co-finan˛„rii. Cel mai adeseaautorit„˛ile locale nu au acordat suficient„ aten˛ie obliga˛iei de a genera propriileresurse, astfel Ónc‚t s„ poat„ beneficia de fondurile oferite prin intermediul FS.Ca atare, Ón unele situa˛ii s-au Ónregistrat situa˛ii bugetare dificile la nivelulcomunelor ∫i municipiilor.
Œn general, capacitatea limitat„ deabsorbi˛ie a autorit„˛ilor locale poate fiatribuit„ unor sl„biciuni structurale,precum:� Schimb„rile economice fundamentale
petrecute Ón noile Landuri;� Existen˛a unei administra˛ii publice
care nu era Ónc„ familiarizat„ cuprocedurile implicate de FS;
� Insuficien˛a datelor statistice, cea cenu a permis realizarea unor analizecost-beneficiu realiste Ón cazulproiectelor Ón derulare ∫i a unorevaluari corecte privind veniturileanticipate a se ob˛ine Ón cazulproiectelor planificate.Œn consecin˛„, pentru urm„toarea
perioad„ de programare, autorit„˛ileimplicate Ón procesul de planificare auacordat o aten˛ie deosebit„ respon-
Œn cadrul celui de-a doua perioade deprogramare, 1994-1999, Ón redactareaPND s-a ˛inut cont de sarcinile uria∫e,legate de procesul restructur„rii, c„roraGermania de Est trebuie s„ le fac„ fa˛„.Ministerul Óns„rcinat cu redactarea PNDa fost Ministerul Federal al Economiei,sus˛inut de unele ministere implicate Ónimplementarea FS, precum MinisterulFederal al Agriculturii ∫i MinisterulFederal al Muncii. F„r„ a intra Ón foartemulte detalii legate de modul Ón care afost redactat ∫i apoi implementat PND,s„ mai amintim totu∫i faptul c„, pornindde la priorit„˛ile identificate Ón cadrulCSC, s-a decis ca 50% din fonduri s„ fiealocate pentru FEDER, 30% pentru FSE∫i 20% pentru FEOGA – sec˛iuneaOrientare. Aceast„ defalcare, care fusese
35
deja utilizat„ Ón cadrul primei perioadede programare (1991-1993), a reflectatconsensul dintre Federa˛ie ∫i Landuri.
Prin Cadrul de Sprijin Comunitar(CSC) au fost identificate ∫aptepriorit„˛i pentru regiunile aflate subObiectivul 1, respectiv:� Sus˛inerea investi˛iilor productive ∫i
a celor Ón infrastructura pentruproduc˛ie. Aceasta a fost considerat„a fi prima prioritate deoarececontribuia direct la cre∫tereaeconomic„ ∫i la Ómbun„t„˛ireacompetitivit„˛ii.
� Sus˛inerea IMM, prin stimulareainvesti˛iilor ∫i a ofertei de serviciic„tre acest sector;
� Promovarea cercet„rii, dezvolt„riitehnologice ∫i a inova˛iilor. M„suraurm„rea sus˛inerea economieigermane Ón competi˛ia interna˛ional„din domeniul cercet„rii -dezvolt„rii ∫ial noilor tehnologii;
� M„suri de combatere a ∫omajului,promovare a utiliz„rii for˛ei demunc„, form„rii ∫i perfec˛ion„rii.
� M„suri de promovare a agriculturii, adezvolt„rii rurale ∫i pescuitului.M„sura a fost considerat„complementar„ altor politici ale UE,precum politica agricol„ comun„ saupolitica comun„ Ón domeniulmediului.
� Asisten˛„ tehnic„. Œn perioadaanterioar„ de programare, asisten˛atehnic„ a jucat un rol important Ónimplementarea CSC ∫i Ón creareaunor noi structuri politice ∫iadministrative Ón noile landuri.
Œn acela∫i timp, CSC a oferit ∫i o seriede indicatori meni˛i s„ evalueze gradulde implementare al acestor priorit„˛i.Astfel, pentru indicatorii urm„tori aufost stabilite obiective concrete, care s„fie atinse la finele perioadei deprogramare, respectiv: PIB/locuitor,gradul ocupare al for˛ei de munc„ (petotal), gradul de ocupare Ón sectorulproductiv ∫i Ón sectorul serviciilor,ponderea popula˛iei ocupate Ónsectorului productiv, Ón sectorulserviciilor, valoarea ad„ugat„/locuitor Ónsectorul productiv ∫i Ón sectorulserviciilor.
Categorii de interven˛ii ce pot firealizate Ón cadrul îsarcinii comune“
îSarcina comun„“ presupune exis-ten˛a a dou„ tipuri de ac˛iuni:1. ajutoare directe acordate firmelor
care investesc Ón zonele eligibile, subform„ de subven˛ii la investi˛ii,Ómprumuturi, dob‚nzi reduse,garan˛ii la Ómprumut.
2. ajutoare indirecte, pentru finan˛areainfrastructurii necesare dezvolt„riifirmelor.Indiferent de tipul de ajutor, acestea
trebuie s„ urm„reasc„ atingereaurm„toarelor obiective esen˛iale:1. obiectivul cre∫terii: sus˛inerea
cre∫terii economice;2. obiectivul stabilit„˛ii: dezvoltarea
poten˛ialului endogen al regiunilor;3. obiectivul dezvolt„rii echilibrate:
reducerea decalajelor regionale, Ónspecial privind nivelul veniturilor ∫ial dot„rii tehnice.
36
Acestea categorii de ajutoare nu potfi acordate dec‚t regiunilor care se afl„sub media federal„ (excep˛ie facajutoarele indirecte, care pot fi acordate∫i Ón afara acestor zone). Harta zoneloreligibile este ref„cut„ la perioade de 3-4ani, ultima delimitare fiind realizat„ Ón 1ianuarie 2000.
Ajutoarele acordate Ón numelepoliticii regionale trebuie s„ fieconforme cu reglement„rile specificepie˛ei unice ∫i politicii din domeniulconcuren˛ei. Ca atare, statele membre auobliga˛ia s„ informeze Comisia Ónleg„tur„ cu orice modificare care seproduce Ón programele negociate, nici om„sur„ ne put‚nd fi luat„ f„r„ acordulComisiei.
Œn principiu, Germania (la nivelulFedera˛iei dar ∫i al Landurilor) este deacord cu abordarea comunitar„. Cu toateacestea, Germania critic„ modul rigid Óncare sunt acordate ajutoarele ∫i, Ónprincipal, plafonul de eligibilitate impusde Comisie statelor membre, de 42,7%
din popula˛ia UE, ceea ce Ónseamn„ c„ ocre∫tere a procentului Óntr-un statmembru, Ónseamn„ o reducere a acestuiaÓn altul, Ón cazul Germaniei, fiindafectate vechile Landuri.
Œn ceea ce prive∫te reforma fondurilorstructurale pentru perioada de dup„2006, propunerea german„ favorizeaz„un sistem de echilibrare financiar„(Nettofonds), bazat pe criterii deeligibilitate calculate Ón func˛ie de PIB-ul na˛ional ∫i nu de cel regional31. De unasemenea model ar beneficia Ón specialstatele membre cele mai s„race. Œncontrapartid„, Germania solicit„ ca omarj„ de manevr„ mult mai larg„ s„ fiela Óndem‚na statelor membre, Ón numelepoliticii regionale na˛ionale. Acestmodel al echilibr„rii financiare arantrena o reducere a contribu˛iei nete aGermaniei Ón bugetul UE, motiv pentrucare propunerea este sus˛inut„ at‚t destatul federal, c‚t ∫i de Landurileîbogate“32.
31 Emmerling, Thea: Von der Strukturpolitik zum Europaischen Finanzausgleich ?, Centrum furangewandte politikforschung, Munchen, 2002, Ón Ute Guder, L’amenagement..., p.22
32 Arnaud, Jean-Louis/Guder, Ute, Comte rendu du seminare, Quel avenir pour les fonds structurels et lapolitiques de cohesion, Notre Europe, febr.2002
37
III. Despre managementul instrumentelor structurale Ón ˛„rile candidate
33 Vezi NEI (2003), Administrative Capacity Study Phare Region.
Œn perioada de programare 2000-2006, statele membre vor avearesponsabilit„˛i sporite Ón ceea ceprive∫te implementarea programelorcare implic„ IS, tendin˛a dedescentralizare a managementului ISfiind extrem de important„ nu doarpentru actualele state membre ci ∫ipentru ˛„rile candidate. Pe acest fond, oaten˛ie tot mai mare este acordat„ roluluijucat de capacitatea administrativ„ Óngestionarea eficient„ a IS.
Experien˛a ˛„rilor membre privindbuna gestionare a fondurilor structuraledemonstreaz„ importan˛a deosebit„ caretrebuie acordat„ capacit„˛ii de absorb˛iea viitoarelor state membre. Capacitateade absorb˛ie poate fi definit„ careprezent‚nd gradul Ón care o ˛ar„membr„ este capabil„ s„ utilizezeresursele financiare alocate prinintermediul FS/FC, Ón mod efectiv ∫ieficient33. Regulamentul 1260/1999,Art.7.8, specific„ faptul c„ limitasuperioar„ a acestei capacit„˛i deabsorb˛ie este fixat„ la 4% din PIB alrespectivei ˛„ri (inclusiv FC).
Factorii care influen˛eaz„ Ón moddirect capacitatea de absorb˛ie sunt:1. capacitatea de absorb˛ie macro-
economic„ (determinat„ de situa˛iamacro-economic„ general„), carepoate fi definit„ ∫i m„surat„ Ón func˛iede nivelul PIB;
2. capacitatea financiar„ de absorb˛ie,care poate fi definit„ ca abilitatea de aco-finan˛a programe ∫i proiecte aleUE, de a planifica ∫i garanta acestecontribu˛ii prin intermediul bugetelormulti-anuale, de a colecta acestecontribu˛ii de la diferi˛ii parteneriinteresa˛i Ón derularea programelorsau proiectelor;
3. capacitatea administrativ„, carepoate fi definit„ ca abilitatea ∫ipriceperea autorit„˛ilor centrale ∫ilocale de a preg„ti planuri, programe∫i proiecte corespunz„toare ∫i, Óntimpul alocat, de a decide asupraprogramelor ∫i proiectelor, de aasigura co-ordonarea principalilorparteneri, de a r„spunde cerin˛eloradministrative ∫i de raportare ∫i de afinan˛a ∫i superviza Ón mod eficientmodul de implementare, evit‚nd, pec‚t posibil, apari˛ia dedisfunc˛ionalit„˛i.
Dac„ primii doi factori nu potreprezenta dec‚t consecin˛a fireasc„ acre∫terii gradului de dezvoltareeconomic„ a ˛„rii, asupra capacit„˛iiadministrative se poate interveni direct,prin ac˛iuni Ón direc˛ia reform„riiacesteia. Ne vom opri Ón continuarenumai asupra acelor aspecte legatedirect de gestionarea instrumentelorstructurale, care presupun nu doarmodific„ri institu˛ionale, dar ∫itransform„ri procedurale ∫i de personal.
38
Cadrul legislativ � Legisla˛ia din domeniul politicii regionale, a dezvolt„rii economice� Criterii de selec˛ie pentru zonele prioritare� Compatibilitatea cu legisla˛ia ∫i politicile comunitare (de exemplu, Ón
domeniul mediului, reglement„ri privind achizi˛iile publice, egalitateadintre b„rba˛i ∫i femei, etc)
Cadrul institu˛ional � Identificarea autorit„˛ilor responsabile� Divizarea orizontal„ a responsabilit„˛ilor (de exemplu, alocarea
responsabilit„˛ilor Óntre ministere)� Mecanisme de coordonare inter-ministerial„� Divizarea vertical„ a responsabilit„˛ilor (de exemplu, alocarea
responsabilit„˛ilor Óntre diferitele niveluri de administra˛ie (central,regional ∫i local)
� Sistemul de monitorizare ∫i evaluare a cheltuielilor structurale� M„suri de informare ∫i publicitate privind FS.
Cadrul bugetar � Identificarea cheltuielilor legate de investi˛ii publice� Procedurile bugetare Ón vigoare privind cheltuielile cu investi˛iile
(angajamente ∫i pl„˛i)� Mecanisme care s„ asigure co-finan˛area� Sisteme de control financiar privind cheltuielile structurale; audit
Principalele aspecte pe care statelecandidate trebuie s„ le aib„ Ón vederepentru a se preg„ti Ón vederea buneiutiliz„ri a FS sunt urm„toarele:� Stabilirea cadrului legal, insti-
tu˛ional, ∫i bugetar;
� Preg„tirea PND;� Negocierea CSC ∫i a PO;� Implementarea programelor care
Œn ultimii ani, TECE au fost implicateÓntr-un important proces de reform„ aadministra˛iei publice, Ón paralel cuprocesul de preg„tire pentru viitorulmanagement al FS. Se consider„34 c„
principalele probleme c„rora ˛„rilecandidate trebuie s„ le fac„ fa˛„ sunt denatur„ legislativ„, institu˛ional„ ∫ibugetar„ (vezi Tabelul nr. 7).
Tabelul nr.7 Principalele probleme de natur„ legislativ„, institu˛ional„, bugetar„, c„roratrebuie s„ le fac„ fa˛„ ˛„rile candidate pentru a asigura buna gestionare a FondurilorStructurale
Sursa: F.Bollen, Managing...., p.12
39
Œn leg„tur„ cu aspectele asupra c„rorastatele candidate trebuie s„ insiste,Raportul periodic al Comisiei din 1999,scoate Ón eviden˛„ necesitatea de a firealizate progrese rapide Ón domeniiprecum:� Eligibilitatea – respectiv, prin
clasificarea regiunilor Ón raport cuNomenclatorul Unit„˛ilor TeritorialStatistice (NUTS = Nomenclature ofTerritorial Statistical Units), creareaunei baze de date disponibile la nivelsub-na˛ional pentru determinareaPIB/locuitor;
� Capacitatea administrativ„ –respectiv, defalcarea responsa-bilit„˛ilor, asigurarea unei mai bunecoordon„ri interministeriale;
� Buget – prin realizarea deangajamente multianuale ∫isus˛inerea co-finan˛„rii;
� Evaluarea – prin acumularea deexperien˛„ ∫i expertiz„ Ón aprecierea∫i evaluarea programelor.F„r„ a insista prea mult asupra rolului
pe care trebuie s„-l joace regiunile Ónprocesul de utilizare al FS, merit„ totu∫isubliniat faptul c„ se men˛in Ónc„ destulde multe confuzii Ón ceea ce prive∫teseminifica˛ia acestora. Œn cazul ˛„rilorcandidate de dimensiuni medii ∫i mari,trebuie f„cut„ distinc˛ia Óntre ˛„rile careau creat regiuni NUTS II numai din
considerente de programare ∫i statistice(Cehia, Ungaria, Rom‚nia, Bulgaria) ∫i˛„ri precum Polonia, unde, la nivelNUTS II, au fost create structuriadministrative ∫i politice puternice. Cutoate acestea, pentru ambele categorii de˛„ri nu este Ónc„ foarte clar rolul pe caretrebuie s„-l joace regiunile Ón raport cuactivitatea de programare ∫i mana-gement a FS.
Œn ˛„rile candidate, Consiliile deDezvoltare Regional„ (CDR) ∫iAgen˛iile de Dezvoltare Regional„(ADR) trebuie s„ joace un rol maiimportant Ón privin˛a program„rii,parteneriatului, implement„rii ∫i/sauselect„rii proiectelor la nivel NUTS II.Dincolo de capacitatea de a realizaanalize regionale ∫i de a preg„ti planuride dezvoltare regional„, vor trebui createstructuri regionale de parteneriat pentrua permite atingerea unui consensautentic Ón ceea ce prive∫te priorit„˛ile ∫im„surile de dezvoltare regional„. Dinp„cate, un asemenea consens nu esteu∫or de atins, nefiind Ónc„ evident faptulc„ ar fi fost deja declan∫at un proces real,de implicare efectiv„ Ón exerci˛iulprogram„rii a diferi˛ilor parteneriexisten˛i Ón regiune.
2. Preg„tirea planurilor na˛ionale de dezvoltare
Pentru a putea accesa FS, fiecare ˛ar„candidat„ trebuie s„ preg„tesc„ un PND.Din experien˛a ˛„rilor candidate,procesul este unul complex ∫i laborios,implicÓnd o sumedenie de actori, careac˛ioneaz„ la nivele diferite, ceea ce
Ónseamn„, c„ preg„tirea corespunz„toarea PND Ónainte de data ader„rii reprezint„o necesitate absolut„.
Conform Art.15 al RegulamentuluiFS, statele membre au obliga˛ia s„prezinte Comisiei aceste planuri. Ca
40
atare, din punct de vedere formal,Guvernului Ói revine sarcina de aÓndeplini aceasta sarcin„. Cu toateacestea, acela∫i articol precizeaz„ ∫ifaptul c„ planul trebuie realizat deautorit„˛ile competente desemnate destatele membre, la nivel na˛ional,regional sau local. Œn plus, anteriordepunerii planului, exist„ obliga˛iaconsult„rii diferi˛ilor parteneri.
Œn principal, PND trebuie s„ abordezedou„ aspecte: 1. s„ demonstreze existen˛a unor
sl„biciuni structurale, care s„ justificenecesitatea ajutorului comunitar;
2. s„ demonstreze c„ respectivele statemembre au capacitateaadministrativ„ de a gestiona efectivFS. Œn acest sens, planul trebuie s„includ„ informa˛ii privind:a. descrierea situa˛iei curente (dac„
este posibil, Ón termeni cantitativi)privind: nivelul veniturilor,∫omajului, infrastructurii, etc,resursele financiare utilizate Ónultimii ani ∫i rezultate ob˛inute,situa˛ia calit„˛ii mediului Ónregiune, informa˛ii privind pia˛amuncii ∫i politicile de formare lanivel regional ∫i na˛ional, egalitateaÓntre b„rba˛i ∫i femei etc.;
b. definirea strategiei ∫i apriorit„˛ilor, respectiv: principaleleobiective (daca e posibil,cantitativ), strategia de dezvoltarepropus„ Ón vederea atingeriiacestor obiective, principalelepriorit„˛i ∫i impactul anticipat;
c. rezultatul evalu„rii ex-ante, Ónspecial Ón ceea ce prive∫te calitatea
planului de dezvoltare, coeren˛astrategiei ∫i a obiectiveloridentificate cu tr„s„turile specificeale regiunii vizate;
d. un plan financiar care s„ indice at‚tsus˛inerea acordat„ de UE c‚t ∫ifinan˛area public„ oferit„ de statelemembre (la nivel local, regional,central), precum ∫i contribu˛iilesectorului privat;
e. un tabel corespunz„tor finan˛„riiindicative, ca baz„ a verific„rii ex-ante a principiului adi˛ionalit„˛ii;
f. informa˛ii privind modul de imple-mentare al programelor careimplic„ FS, precum: desemnareaautorit„˛ii responsabile cu mana-gementul CSC (autoritatea demanagement), aranjamente privindimplicarea partenerilor ÓnComitetele de Monitorizare, modulÓn care se asigur„ compatibilitateacu reglement„rile din domeniulconcuren˛ei, eliminareainegalit„˛ilor privind raporturiledinte femei ∫i b„rba˛i, licita˛iilepublice.
Œn plus, de∫i nu sunt Ón mod formalsolicitate Ón acest stadiu, Comisiarecomand„ statelor membre s„ ofereinforma˛ii privind: gestionarea dife-ritelor PO, controlul financiar, modul deevaluare, sistemul de monitorizare (Ónspecial, cel computerizat), modalit„˛ilede informare ∫i publicitate privindasisten˛a prin intermediul FS. Odat„depus, PND reprezint„ baza denegociere cu Comisia a CSC, ÓntreComisie ∫i statul respectiv.
41
Œn toate ˛„rile candidate, obliga˛ia dea preg„ti ∫i prezenta Comisiei un proiectpreliminar al Planului Na˛ional deDezvoltare (PND) – condi˛ie pentruaprobarea componentei CoeziuneEconomic„ ∫i Social„ a programuluina˛ional Phare, a generat un necesarproces de Ónv„˛are. Conformdocumentelor Comisiei, pe parcursulacestui proces au ap„rut o serie deprobleme care au Ómpiedicat ob˛inereaunor rezultate pe de-a Óntregulsatisf„c„toare, probleme care vor trebuiavute Ón vedere de statele candidate Ónviitoarele exerci˛ii de programare,respectiv:� Cerin˛a redact„rii unui PND a fost
perceput„ mai degrab„ drept ocerin˛„ formal„, Ón cadrul unuiexerci˛iu anual de programare Óncadrul Phare. Pe de alt„ parte,termenele stabilite pentru acestprogram au f„cut dificil„ elaborareaunor documente de calitate. De aicirezult„ necesitatea realiz„rii unorprograme multianuale (a∫a cum dealtfel, s-a ∫i propus Ón cazul progra-mului Phare anterior).
� A doua problem„ este str‚ns legat„ deprima, dar ∫i de percep˛ia gre∫it„existent„ Ón privin˛a FS privindrepartizarea responsabilit„˛ilor Óntreministerele vizate; PND a fost adesearedactat f„r„ a se asigura o leg„tur„real„ cu procesul de investi˛ii sau cucel bugetar, transform‚ndu-l astfelÓntr-un document artificial, care nuserve∫te scopurilor pentru care a fostcreat;
� Comisia a fost Ón fa˛a unei sarcinidificile, aceea de a stabili o structur„ aPND adaptat„ situa˛iei curente, care s„serveasc„ at‚t programului Phare (petermen scurt) c‚t ∫i FS (pe termenlung). Mai mult, deocamdat„ nu s-af„cut nici o diferen˛„ Óntre cele dou„posibile forme de asisten˛„ acordateprin FS, respectiv Óntre Cadrul desprijin comunitar (CCS) ∫iDocumentul Unic de Programare(DUP). De asemenea, exist„ Ónc„multe confuzii Ón ceea ce prive∫teProgramele Opera˛ionale Sectorialesi/sau Regionale, care vor trebuiimplementate Ón cadrul viitoarelorCCS sau DUP.
� Œn general, nu au fost respectatecerin˛ele de baz„ privind FS Ónprocesul de redactare a PND, precumrealizarea unor evalu„ri ex-ante,definirea ∫i cuantificarea obiectivelor ∫ia indicatorilor de monitorizare ∫ievaluare, etc.
� Œn cele mai multe cazuri, parteneriieconomici ∫i sociali nu au fostimplica˛i efectiv, fie din motive care˛in de natura îartificial„“ aexerci˛iului, fie din alte cauze.Din cele spuse p‚n„ aici, rezult„ c„
programarea reprezint„ un exerci˛iufundamental, complex ∫i extrem delaborios sub raportul timpului necesar.Pe de alt„ parte, nu trebuie uitat faptulc„ dup„ aderare nici un singur euro nuva fi disponibil f„r„ a fi justificat prindocumente de programare care s„r„spund„ tuturor cerin˛elor specificateÓn reglement„rile privind FS. Ca atare,programarea presupune ca, Ón momentul
42
Ón care procesul debuteaz„, toate structurile relevante (cooperarea inter-ministerial„, acorduri de parteneriat etc.), competen˛ele (privind capacitateaanalitic„, de dezvoltare strategic„, de determinare a indicatorilor, de evaluare, etc),precum ∫i suportul statistic necesar, s„ fi fost deja stabilite. Trebuie subliniat faptulc„, toate aceste elemente implic„ ∫i prezen˛a unui important suport politic. Œnconcluzie, pentru preg„tirea corespunz„toare a acestei etape este necesar„ o munc„prealabil„ intens„, care s„ implice to˛i actorii relevan˛i.
3. Negocierea Codului de Sprijin Comunitar (CSC)
Forma final„ a CSC trebuie s„reprezinte rezultatul negocierilor dintreComisie ∫i statul membru vizat. Œngeneral, negocierile privind CSC au Ónvedere aspecte precum:� calitatea analizei;� pragmatismul strategiei de
� existen˛a unor condi˛ii cores-punz„toare pentru monitorizarea ∫ievaluarea programelor FS.Conform Art. 15(4) al Regula-
mentului FS, Comisia va lua o decizie Óntermen de 5 luni de la momentul primiriiunui PND, care con˛ine toate infor-ma˛iile necesare.
Ulterior, CSF se poate tranforma Ónmai multe PO. De asemenea, esteposibil ca negocierea PO s„ se realizezeÓn paralel cu cea a CSC.
4. Implementarea programelor FS
Implementarea efectiv„ ∫i eficient„ aprogramelor pentru FS este extrem deimportant„ ∫i implic„ o str‚ns„colaborare Óntre Comisie, autorit„˛ilestatelor membre la nivel central,regional ∫i local, precum ∫i ceilal˛iparteneri implica˛i (parteneri sociali,
agen˛ii de dezvoltare, organiza˛ii demediu, etc).
Fiecare stat membru are obliga˛ia s„creeze structuri ∫i proceduricorespunz„toare privind cooperareainterministerial„, precum ∫i un sistemcomputerizat privind managementul,monitorizarea ∫i evaluarea programelor.
43
Pentru a asigura o implementareadecvat„, conform Regulamentului,statele membre au obliga˛ia s„desemneze o singur„ autoritate demanagement pentru fiecare program.Cel pu˛in o dat„ pe an, autoritatea demanagement ∫i Comisia examineaz„principalele rezultate ale anului anterior,precum ∫i progresele Ónregistrate Ónimplementare programelor.
De regul„, autorit„˛ile de managementau urm„toarele responsabilit„˛i:� conduc Comitetele de Monitorizare
pentru respectivele PO;� asigur„ secretariatul PO;� coordoneaz„ realizarea unor
materiale privind indicatorii deimpact financiari ∫i fizici, ∫irapoartele de progres ale comitetelorde monitorizare ale PO;
� coordoneaz„ vizitele de audit, etc.Œn concluzie, modul Ón care vor fi
desemnate autorit„˛ile de managementva avea o mare importan˛„ privindeficien˛a procesului de implementare.
Din ceea ce s-a constat p‚n„ acum, Óncazul ˛„rilor candidate, Ón procesul destabilire a viitoarelor unit„˛i de mana-gement, s-au ridicat cel pu˛in treicategorii de probleme:1. privind num„rul autorit„˛ilor de
management; 2. privind ministerele Ón care s„ fie
plasate autorit„˛ile de management;3. privind posibilitatea crearii de
autorit„˛i de management ∫i la nivelregional, nu numai central (deexemplu, la nivel NUTS II).Œn cazul primei probleme, solu˛ia
depinde de forma asisten˛ei (CCS sau
DUP) iar Ón cazul CCS, de num„rulprogramelor opera˛ionale prev„zute Ónfiecare din ˛„rile candidate. Pentru ˛„rilecandidate care Ónainteaz„ un DUP esterelativ mai simplu, deoarece, aceste ˛„rivor avea o singur„ autoritate demanagement, care s„ acopere toate FSorientate spre ˛ara respectiv„ (FEDER,FSE, FEOGA ∫i IFOP). Este posibil caautoritatea de management s„ delegeautoritatea realiz„rii unor sarcinispecifice, c„tre alte ministere sauorganisme. Œn cazul asisten˛ei acordateÓn cadrul unui CCS, se ridic„ problemanum„rului de POS ∫i POR, Ón func˛ie destrategia Ónscris„ Ón PND, de structurileexistente ∫i capacitatea administrativ„existent„ Ón sectoarele ∫i la nivelevizate.
La urm„toarele dou„ probleme sepoate r„spunde corect numai dup„ ce afost g„sit„ solu˛ia primei probleme. Caatare, dup„ fixarea clar„ a num„ruluidorit de autorit„˛i de management,devine posibil„ ∫i corelarea asisten˛eiacordate prin intermediul Phare sau aaltor tipuri de programe cu cerin˛eleunor structuri administrative cores-punz„toare.
Œntr-un num„r destul de mare de ˛„ricandidate, responsabilitate privindprogramarea ∫i implementarea viitoa-relor FS a fost acordat„ noilor Ministereale Dezvolt„rii Regionale. Œn alte ˛„ri,precum Estonia ∫i, mai recent, Lituania,s-a f„cut o clar„ distinc˛ie Óntreresponsabilit„˛ile din domeniul politiciiregionale (pentru scopuri interne,na˛ionale), care apar˛in MinisteruluiAfacerilor Interne, ∫i responsabilit„˛ile
44
privind programarea ∫i implementareaFS, atribuite Ón cazul celor dou„ ˛„ri,Ministerului Finan˛elor.
Decizia privind Óncredin˛area roluluiconduc„tor Ón cazul program„rii ∫imanagementului IS este adeseainfluen˛at„ sau chiar impus„ deconsidera˛ii politice. Œn unele ˛„ricandidate, argumenta˛ia politic„ poateconduce adesea la realizarea unoraranjamente surprinz„toare, tensiuniledintre ministerele vizate r„m‚n‚nd Óns„nerezolvate. Œn plus, repartizarearesponsabilit„˛ilor Óntre diferiteministere, precum ∫i defalcarea dife-ritelor portofolii se poate u∫or modificaÓn urma unor alegeri. Œn unele situa˛ii,Óntreaga responsabilitate pentru FS saupentru managementul acestora estepartajat„ Óntre dou„ sau mai multeministere. Aceasta poate deveni oproblem„ de reflexie, de vreme ce rolul∫i responsabilit„˛ile fiec„ruia trebuie s„fie clar stabilite. Mai mult, ministerulresponsabil de coordonarea instru-mentelor de pre-aderare Phare, Ispa ∫iSapard este adesea diferit de ministerulcare are Óntreaga responsabilitate pentruFS. FS solicit„ eforturi deosebite Ón ceeace prive∫te cooperarea ∫i coordonareainterministerial„. Cu c‚t sunt create mai
multe structuri ∫i cu c‚t mai multeresponsabilit„˛i sunt partajate Óntrediferitele ministere, cu at‚t mai dificil vafi s„ se asigure eficien˛a procesului deprogramare ∫i implementare afondurilor.
Se observ„ astfel faptul c„, Ón unele˛„ri candidate, nu exist„ Ónc„ un consensreal Ón ceea ce prive∫te plasareaviitoarelor autorit„˛i de management, Ónciuda faptului c„ anumite m„suri au fostdeja luate. Œn acest caz, dec‚t pierdereatimpului Ón discu˛ii politice sterile depreferat ar fi continuarea dezvolt„riicapacit„˛ii manageriale a institu˛ieiprovizoriu desemnate, urm‚nd ca ulteriors„ se realizeze deplasarea acesteia c„tre oalt„ institu˛ie. Pe de alt„ parte, decizia deplasare a autorit„˛ii de management vatrebui luat„ atÓt Ón func˛ie de capacitateaexistent„ Ón ministerele vizate (Ón ceea ceprive∫te monitorizarea, managementulfinanciar, controlul intern asupraopera˛iilor finan˛ate cu sprijincomunitar), c‚t ∫i Ón func˛ie de asigurareacompatibilit„˛ii cu legisla˛ia ∫i politicilecomunitare corespunz„toare. Œn acela∫itimp, este de dorit ca autoritatea demanagement desemnat„ s„ de˛in„ oputere efectiv„ de decizie Ón Óndeplinireasarcinilor de care este responsabil„.
5. Monitorizarea ∫i evaluarea programelor
Regulamentul FS men˛ioneaz„ expres∫i obliga˛ia de a monitoriza modul Óncare sunt implementate programele FS.De regul„, monitorizarea presupunerealizarea de verific„ri periodice privindimplementarea treptat„ ∫i efectiv„, dinpunct de vedere fizic ∫i financiar, a
programelor, precum ∫i privind impactulacestora asupra obiectivelor generale aleprogramelor. Responsabilitatea monito-riz„rii cade Ón principal Ón sarcinastatelor membre, participarea Comisieifiind consultativ„.
45
Œn general, monitorizarea esterealizat„ la nivelul CSC dar ∫i a PO.Comitetul de monitorizare a CSC decideasupra subiectelor strategice ∫i asuprareprogram„rilor Óntre diferite programe.
O tr„s„tur„ comun„ pentru cele maimulte state membre o reprezint„num„rul mare de membri care compunaceste comitete de monitorizare (circa50-70). Acest lucru tinde s„ compliceprocesul de luare a deciziilor ∫i s„reduc„ eficien˛a Óntregului proces.
Evaluarea programelor FS devine totmai important„ Ón ultimii ani. Ea serealizeaz„ Ón trei etape: ex-ante, lajum„tatea programului ∫i ex-post.Evaluarea reprezint„ o sarcin„ a c„reiresponsabilitate cade at‚t Ón sarcinastatelor membre c‚t ∫i a Comisiei.
Evaluarea ex-ante cade Ónresponsabilitatea autorit„˛ii carepreg„te∫te PND. Aceast„ evaluare are Ónvedere punctele forte ∫i punctelesensibile ale regiunilor avute Ón vedere,precum ∫i relevan˛a strategiei ∫i aobiectivelor propuse. De asemenea, serealizeaz„ ∫i o apreciere preliminar„privind volumul asisten˛ei necesare.
Evaluarea realizat„ la jum„tateaprogramului revine autorit„˛ii demanagement, care coopereaz„ Ón acestscop cu exper˛i ai Comisiei. Seexamineaz„ modul Ón care rezultateleob˛inute deja sunt Ón concordan˛„ cuevaluarea ex ante. Œn plus, se evalueaz„calitatea managementului financiar, amodului de implementare ∫imonitorizare a programelor. Acest tipde evaluare trebuie relizat de evaluatori
independen˛i ∫i trimis Comitetului demonitorizare ∫i, ulterior, Comisiei.
Evaluarea ex-post cade Ón sarcinaComisiei, ∫i se realizeaz„ Ón cooperarecu statele membre ∫i autorit„˛ile demanagement. Acest tip de evaluare areÓn vedere Óntreg CSC, respectiv modulde utilizare al resurselor, impactul ∫ieficien˛a asisten˛ei oferite, gradul deconcordan˛„ cu evalu„rilor ex-ante, etc.Se recomand„ ca ∫i acest tip de evaluares„ fie realizat de evaluatoriindependen˛i.
Evaluarea trebuie sprijinit„ printr-unmecanism adecvat de monitorizare, ceeace implic„ existen˛a anumitor metode dedesemnare a indicatorilor ∫i de colectarea informa˛iilor. Œn momentul Ón careaceste metode sunt stabilite Ón modcorect, informa˛iile ob˛inute devin utile∫i demne de Óncredere pentru manageri,at‚t Ón fazele de programare c‚t ∫i deluare a deciziei.
Œn ceea ce prive∫te controlulfinanciar, Ón toate ˛„rile candidate s-auÓnregistrat progrese Ón ceea ce prive∫tecadrul juridic, crearea unor organismeinterne ∫i externe de audit, a unorproceduri, etc. Instrumentele financiarede pre-aderare au contribuit ladezvoltarea capacit„˛ii necesare, pentrudiferite domenii ∫i viz‚nd diferiteministere. Cu toate acestea, trebuieacordat„ mai mult„ aten˛ie cerin˛elorspecifice FS Ón ceea ce prive∫tecontrolul financiar, pornind de la noilereglement„ri ale Comisiei35. Acesteaprivesc Ón special rolul autorit„˛ii de
35 Regulamentul Comisiei privind regulile detaliate de aplicare a Regulamentului Consiliului nr. 1260/1999privind managementul ∫i controlul sistemelor de asisten˛„ acordate prin FS ∫i privind forma ∫i con˛inutulinforma˛iilor contabile pe care statele membre trebuie s„-l pun„ la dispozi˛ia Comisiei cu scopul verific„riicontabile a gestion„rii FS; Regulamentul Comisiei privind reguli detaliate de aplicare a RegulamentuluiConsiliului Nr. 1260/1999 privind procedura corec˛iilor financiare legate de asisten˛a acordat„ prin FS.
46
management, al autorit„˛ii de plat„ ∫i alorganismelor de audit.
Dup„ cum se poate observa din celeprezentate anterior, preg„tirea, imple-mentarea ∫i managementul FS implic„ o
variatate de actori, de sarcini ∫i deresponsabilit„˛i, ceea ce explic„ de ce,capacitatea administrativ„ a actualelor ∫iviitoarelor state membre Ón a gestionaeficient aceste fonduri este esen˛ial„.
B. Despre proiectare, func˛ionare ∫i performan˛„ Ón managementul IS
Noul set de reglement„ri privind FS,adoptate Ón 1999 pe baza Agendei 2000,reprezint„ un pas important Ón procesulde descentralizare a managementuluiFS, proces declan∫at de reforma Delors,din 1988. Noile reglement„ri auclarificat rolul Comisiei ∫i al statelormembre ∫i au oferit o definire mult maiexact„ a regulilor ∫i structurilor privindmanagementul, monitorizarea, evalu-area ∫i controlul asisten˛ei. Ca atare, ∫iresponsabilit„˛ile statelor membre audevenit mult mai clare, fiind prev„zute∫i posibile sanc˛iuni aplicate de ComisieÓn cazul nerespect„rii reglement„rilorrespective.
Tocmai pentru a evita situa˛ii Ón careComisia ar fi obligat„ s„ blocheze pl„˛ilesau s„ recupereze fondurile alocate (Ónspecial prin aplicarea regulii îautomaticdecommitment“), viitoarele state membreau obliga˛ia s„ preg„teasc„ corespunz„torprocesul de utilizare al FS. Œn vreme ce,cele dou„ instrumente de pre-aderare,ISPA ∫i SAPARD, introduse prinAgenda 2000, au fost create tocmaipentru a obi∫nui ˛„rile candidate cuprocedurile folosite Ón cazul FC ∫i alFEOGA, Ón cazul programului PHARE,sistemul folosit a fost diferit de cel folositÓn cazul FS. Ca atare, Phare revizuit areprezentat un pas Ón direc˛ia dorit„.Programul Phare, prin intermediul unorm„suri incluse Ón Special Preparatory
Programme sau Ón cele de construc˛ieinstitu˛ional„, m„suri legate de FS ∫i FC,trebuie s„ se concentreze cu prioritateasupra structurilor care trebuie create,astfel Ónc‚t s„ permit„ realizarea unorcapacit„˛i institu˛ionale care s„ fiedezvoltate at‚t Ónainte c‚t ∫i dup„aderare.
Cum reglement„rile comunitareprivind FS permit diferite tipuri deop˛iuni, de la un model puterniccentralizat c„tre unul extrem dedescentralizat, eficien˛a ∫i minimizareariscului de eroare vor trebui s„reprezinte argumentele decisive Ónalegerea uneia sau alteia dintre op˛iuni.Pentru aceasta, modul Ón care seproiecteaz„, implementeaz„, monito-rizeaz„ ∫i apoi evalueaz„ un programdevine un factor esen˛ial Ón bunaadministrare a FS.
Performan˛a, respectiv m„sura Ón careFS/FC au fost gestionate corespunz„tor,efectiv ∫i eficient, poate fi considerat„ unrezultat variabil, care va fi Óntotdeaunadeterminat la finele perioadei deprogramare (ex post). Din acest motiv,deocamdat„, un asemenea indicator nupoate fi m„surat Ón ˛„rile candidate.Teoretic Óns„, ar putea fi m„suraterezultatele ob˛inute Ón gestionareainstrumentelor de pre-aderare. Œnrealitate, aceast„ cuantificare este foartedificil„, pe de o parte pentru c„ unele
47
instrumente sunt foarte noi (ISPA ∫iSAPARD) iar altele ∫i-au modificatcaracteristicile (Phare revizuit).
Func˛ionarea reprezint„ modul Ón careFS/FC sunt gestionate efectiv ∫i eficient∫i poate fi considerat„ pe de-a Óntregul ovariabil„. Totu∫i, anumi˛i indicatoriprivind func˛ionarea viitorului sistem potfi dedu∫i din func˛ionarea actualelorinstrumente de pre-aderare (Pharerevizut, ISPA ∫i SAPARD).
Proiectarea, care reprezint„ modul Óncare sunt creionate condi˛iile pentrumanagementul efectiv ∫i eficient al
FS/FC, reprezint„ ∫i ea un input variabil.Pentru a avea rezultate bune Ón viitor, Ónceea ce prive∫te func˛ionarea ∫iperforman˛ele sistemului, capacitatea deproiectare trebuie legat„ de actualelecerin˛e, condi˛ii impuse Ón folosireainstrumentelor pre-structurale (prev„zuteÓn regulamentele actuale, 1260/99 ∫i438/2001). Ca atare, at‚t modific„rileprivind proiectarea ∫i restric˛iile, c‚t ∫icerin˛ele vor avea impact asuprafunc˛ion„rii ∫i, Ón cele din urm„, asupraperforman˛ei.
Toate cele de mai sus pot fi prezentatecondensat Ón urm„toarea rela˛ie:
36 Structura se refer„ la o clar„ repartizare a sarcinilor ∫i responsabilit„˛ilor Ón cadrul unei institu˛ii,respectiv la nivelul direc˛iilor ∫i departamentelor care formeaz„ aceast„ institu˛ie. Repartizarea are Ón vedereo ierarhizare a sarcinilor legate de gestionarea FS/FC, inclusiv Ón ceea ce prive∫te managementul,programarea, implementarea, evaluarea ∫i monitorizarea, precum ∫i controlul financiar. Structura are deasemenea Ón vedere existen˛a unor organisme de supraveghere, de genul Comitetelor de monitorizare, departeneriat, de audit, etc.
37 Politica Ón domeniul resurselor umane se refer„ la abilitatea de a detalia sarcinile ∫i responsabilit„˛ilela nivelului unei fi∫e de post, de a estima corect num„rul ∫i calificarea personalului necesar ∫i a cerin˛elorprivind recrutarea acestuia. Un factor cheie Ón managementul FS/FC Ól reprezint„ asigurarea ∫i men˛inereaunui personal experimentat, motivat ∫i capabil.
38 Sistemul ∫i mijloacele aferente se refer„ la existen˛a unor instrumente, metode, ghiduri, manuale,sisteme, proceduri, etc. Sistemul ∫i mijloacele aferente permit transformarea cuno∫tin˛elor implicite(existente Ón mintea anumitor persoane) Ón cuno∫tin˛e explicite, care pot fi Ómp„rt„∫ite organiza˛iei. Aceast„component„ permite organiza˛iei s„ devin„ mai pu˛in vulnerabil„ (atunci c‚nd persoane cheie p„r„sescinstitu˛ia), reduc‚nd riscul apari˛iei de disfunc˛ionalit„˛i ∫i ridic‚nd eficien˛a general„.
Proiectare(S + RU +S&M)
................................ = Func˛ionarea Cap. administrativa Absorbtie PerformantaCerin˛e Situa˛ia macro-ec. Eficien˛„
Cap. co-finan˛are Eficacitate
Pe scurt, aceast„ rela˛ie demonstreaz„importan˛a unei proiect„ri corespun-z„toare, din punct de vedere alstructurii36 (S), resurselor umane37
(RU), sistemului ∫i mijloacelor38
(S&M), ca input Ón buna gestionare aFS, Ón special Ón rela˛ie cu cerin˛ele
stabilite. Managementul efectiv alFS/FC presupune a avea Ón vederefiecare din cele trei dimensiunimen˛ionate anterior. Raportul Óntrecapacitatea de proiectare ∫i cerin˛edetermin„ actuala func˛ionare a siste-mului ∫i oferta capacit„˛ii adminis-
48
Tabelul nr. 8 Grila privind managementul FS/FCProiectarea Func˛ionarea
Structura Resursele Sistemul ∫i mijloaceleumane aferente
Management Desemnarea Personalul AM Aranjamente privind Existen˛a unui corpAutorit„˛ilor de delegarea modern deManagement (AM) responsabilit„˛ilor func˛ionari publici
Programare Prezen˛a Capacitatea Ghiduri, manuale Existen˛a unorparteneriatelor de a realiza pentru PND de calitate
programarea programare
ImplementareDesemnarea Personalul Existen˛a unor Capacitatea deorganismelor organismelor proiecte opera˛ionale absorb˛ie ade implementare intermediare ∫i a managementului fondurilor de
de proces pre-aderare
Evaluare ∫i Desemnarea Existen˛a de Existen˛a unui Func˛ionareamonitorizare responsabilit„˛ilor expertize sistem informatic sistemului de
de monitorizare de evaluare computerizat privind monitorizare a ∫i evaluare independente monitorizarea fondurilor
de pre-aderare
Control Desemnarea Asigurarea Existen˛a unor Stabilirea unor∫i management Autorit„˛ilor de expertiz„ proceduri finaciare proceduri pentru afinanciar de Plat„ ∫i a Ón domeniul ∫i contabile sigure gestiona
func˛iilor acestora controlului neregularit„˛ile∫i verific„rii financiarecontabile
trative. Œn plus, actuala capacitate acandida˛ilor de proiecte de a generaproiecte este v„zut„ ca reprezent‚ndcererea capacit„˛ii administrative.
Al˛i factori determinan˛i Ón cazulcapacit„˛ii de absorb˛ie sunt situa˛iamacro-economic„ ∫i cea privindcapacitatea de co-finan˛are. Œn cele dinurm„, capacitatea de absorb˛ie conduce
la performan˛„, Ón cazul Ón care suntavute Ón vedere at‚t eficien˛a c‚t ∫iutilizarea efectiv„ a FS/FC.
Analiza realizat„ la nivelul IS trebuies„ aib„ Ón vedere a∫a numita îGrilaprivind managementul FS“, rezultat alcombin„rii dimensiunii ciclului de via˛„al politicii (policy life cycle) cu grilacapacit„˛ii de management.
Sursa: NEI (2003), Administrative Capacity Study Phare Region.
49
Grila privind managementul FS/FCreprezint„ punctul de plecare Ónidentificarea indicatorilor cheie, fiecarecelul„ fiind acoperit„ prin anumi˛iindicatori cheie.
Œntr-un Raport realizat la cerereaComisiei Europene – DG REGIO39, searata faptul c„, pornind de la experien˛aanumitor ˛„ri membre, se pot desprindeurm„toarele concluzii privind mana-gementul FS:� Necesitatea creerii cu rapiditate a unor
structuri corespunz„toare, specificestructurilor administrative ∫i tradi˛iilordin fiecare ˛ar„ candidat„, f„r„ a copiamecanic evolu˛ii specifice statelormembre;
� De regul„, structurile de managementsimple (de preferat un DUP, unuiCSC sau un num„r mai redus de PO)necesit„ o capacitate adminsitrativ„mai redus„ dec‚t cele complicate. Cutoate acestea, structurile demanagement simple pot conduce lastructuri de implementare mult maicomplicate ∫i la comitete demonitorizare foarte extinse;
� Resursele umane sunt esen˛iale:necesitatea detalierii cerin˛elor ∫icondi˛iilor de angajare, de formare apersonalului calificat, pentru totpersonalul administrativ sau, celpu˛in, pentru personalul cheie Ónmanagementul IS;
� Dezvoltarea de sisteme, proceduri,manuale, ghiduri ∫i alte instrumentede cre∫tere a productivit„˛ii,eficien˛ei, consisten˛ei ∫i calit„˛iimuncii, care pot conduce lareducerea vulnerabilit„˛iiorganiza˛iilor;
� Preg„tirea unui start inteligent, prinutilizarea experien˛ei c‚∫tigate Ónperioada de pre-aderare (dezvoltareacapacit„˛ii organiza˛ionale de a Ónv„˛adin experien˛„);
� Partajarea aten˛iei Ón gestionarea ISc„tre toate fazele implicate de bunalor utilizare, Ón special amanagementului financiar ∫iimplement„rii, dar ∫i asupraprogramarii, monitoriz„rii ∫ievalu„rii.
39 Key Indicators for Candidate Countries to Effectively Manage the Structural Funds. Principal Report,NEI Regional and Urban Development, Rotterdam, 2002
Œn concluzie, de∫i noile state membre, prin intermediul actualelor programePhare, Ispa ∫i Sapard, au acumulat deja experien˛„ Ón utilizarea instrumentelorstructurale (ceea ce nu s-a Ónt‚mplat Ón cazul extinderilor anterioare), ele vor trebuis„ ac˛ioneze Ón continuare Ón vederea Ónt„ririi capacit„˛ii lor privind managementulfondurilor comunitare, astfel Ónc‚t, Ón calitate de state membre, s„ poat„ folosiaceste fonduri cu rezultate din cele mai bune.
50
IV. Despre capacitatea administrativ„ a Rom‚niei privind managementul Instrumentelor Structurale
A. Caracteristicile sistemului administrativ-teritorial rom‚nesc
Dup„ 1990, Rom‚nia a f„cut eforturiconsiderabile Ón direc˛ia descentraliz„riisistemului administrativ-teritorial.Astfel, Ón 1991, pe baza Constitu˛iei dinacela∫i an, a fost emis un document carepunea bazele actualei structuriadministrative, caracterizat„ prinprezen˛a a dou„ nivele:1. nivelul de baz„, format din unit„˛i
administrative locale, este format dincomune, ora∫e ∫i municipii.Includerea unei categoriiadministrative Óntr-o unitate sau altadepinde de Óndeplinirea a 11 criteriidiferite (popula˛ia, economie,infrastructura, etc). Toate acesteunit„˛i administrative au un cÓte unconsiliu ales de c„tre popula˛ie, pe operioad„ de 4 ani, num„rulconsilierilor fiind propor˛ional cupopula˛ia. De asemenea, ele au ∫i c‚teun primar ales prin vot de c„trepopula˛ie, pentru o perioad„ de 4 ani.
2. al doilea nivel este format din 41 dejude˛e (care au existat ca num„r ∫idimensiune ∫i Ónainte de 1990). Spredeosebire de sistemul centralizatexistent Ónainte de 1990, jude˛eleÓmbin„ elemente specifice auto-guvern„rii cu cele specificeadministra˛iei de stat de-concentrate.Astfel:
a. Aspectele caracteristice auto-guvern„rii sunt reprezentate deexisten˛a unui consiliu, ales dec„tre popula˛ia jude˛ului ∫i cu unnum„r de membri propor˛ional cupopula˛ia, condus de c„tre unpre∫edinte. Consiliul ∫ipre∫edintele sunt ajuta˛i de un corpde func˛ionari. Cele mai multeconsilii lucreaz„ prin intermediulunor comisii, pe diferite domeniide activitate (social„, agricol„,etc), care se Óntrunesc o dat„ pes„pt„m‚n„ ∫i raporteaz„ Ón sesiuniplenare ale Consiliului, care sereune∫te la fiecare 2 s„pt„m‚ni.
b. De-concentrarea activit„˛ii lanivelul jude˛ului este reprezentat„de existen˛a prefectului, numit deGuvern, dup„ propunerea f„cut„ departidul politic care a cÓ∫tigatmajoritatea voturilor Ón alegeri. LarÓndul s„u, Guvernul poate refuzaaceast„ propunere dar poateaccepta numai candidatul unuipartid reprezentat Ón coali˛iaexistent„ Ón consiliul jude˛ean ∫i nua unui candidat al opozi˛iei dinconsiliul jude˛ean. Ca atare,prefectul ∫i pre∫edintele consiliuluijude˛ean sunt adesea membri ai
51
aceluia∫i partid, de unde rezult„ oanumit„ armonie. Principalasarcin„ a prefectului este de aanaliza daca deciziile jude˛ului sauale autorit„˛ilor locale suntconforme cu legisla˛ia na˛ional„.Ca atare, atunci c‚nd se constat„incompatibilit„˛i, unele decizii potfi respinse. Toate institu˛iileguvernamentale dintr-un jude˛(dependente de un anumitminister) sunt subordonateprefecturii.
Legea administra˛iei publice (215/2001)a balansat puterea de decizie Ón favoareaautorit„˛ilor caracteristice auto-guver-n„rii (consiliul jude˛ean ∫i pre∫edinteleacestuia), marc‚nd astfel pa∫i importan˛iÓn direc˛ia descentraliz„rii.
Œncep‚nd cu anul 1998, prinLegea 151/1998 privind dezvoltarearegional„, au fost create 8 regiuni dedezvoltare, ceea ce a dus la apari˛ia unei atreia subdiviziuni teritoriale Ónorganizarea administrativ„ a Rom‚niei.Aceste regiuni de dezvoltare nu sunt niciunit„˛i teritorial-administrative, nicipersoane juridice, ci doar asocia˛iibenevole de jude˛e Ón scopul planific„rii∫i realiz„rii dezvolt„rii regionale. Lar‚ndul lor, regiunile dispun de unconsiliu, numit Consiliul de DezvoltareRegional„ (CDR), compus dinreprezentan˛i ai autorit„˛ilor locale ∫ijude˛ene, ∫i un personal specializat, reunitÓn cadrul Agen˛iilor de DezvoltareRegional„ (ADR).
Aspecte problematice privindregiunile de dezvoltare
Actuala configura˛ie regional„ ridic„o serie de semne de Óntrebare, at‚t Ónceea ce prive∫te configura˛ia teritorial„ aregiunilor c‚t ∫i statutul ∫i for˛a politic„a acestora Ón raport cu unit„˛ileadministrativ-teritoriale clasice.l Delimitarea : n odat„ cu delimitarea regiunilor de
dezvoltare, conceptul de regiunede dezvoltare (defini˛ia unorteritorii cu probleme de dezvoltareregional„, de exemplu problemelegate de sta˛iul rural, declinindustrial, etc) ∫i regiuneadministrativ„ (regiuni func˛ionalede dimensiuni asem„n„toare,compuse din subregiuni la diferitenivele socio-economice) au fostcombinate. Ini˛ial, conceputepentru a primi fondurile de pre-aderare ale UE ∫i ulterior fondurilestructurale, Ón prezent ele au fostdelimitate conform principiilorunor regiuni administrative.
n Deoarece nu se suprapun pesteregiunile istorice, nu utilizeaz„poten˛ialul identit„˛ii culturale,care ar putea, Ón cazul Ón care ar fiutilizat corespunz„tor, s„ generezeconsecin˛e favorabile pentrulocuitorii din zon„.
l Sl„biciune politic„ Ón raport cuautorit„˛ile locale ∫i jude˛ene; n at‚t timp c‚t autorit„˛ile regionale nu
sunt rezultatul unor alegeri directeiar regiunile de dezvoltare nu aupersonalitate juridic„, fiind numai
52
asocia˛ii voluntare de jude˛e, nu aunici puterea politic„ de a:
n atrage fonduri de la autorit„˛ilelocale ∫i jude˛ene ∫i de aimplementa, Ón acest sens, unmecanism stabil ∫i durabil;
n coordona eficient intereseledivergente ale jude˛elor. Œnrealitate, pre∫edin˛ii Consiliilorjude˛ene, care au rolul conduc„torÓn regiunea de dezvoltarerespectiv„, Óntotdeauna vor ˛inecont de mandatul primit Ón jude˛ulde provenien˛„ atunci c‚nd vorap„rea probleme divergente Óntreinteresele jude˛ului ∫i cele aleregiunii de dezvoltare sau cÓnd vortrebui coordonate diferite problemeÓn cadrul acesteia.
Œn prezent, Óntre autorit„˛ile locale ∫icele centrale au ap„rut diferen˛esemnificative Ón ceea ce prive∫te pozi˛iafa˛„ de statutul regiunilor de dezvoltare,deoarece:� pe de o parte, actualul statut al
regiunilor permite jude˛elor ∫ipre∫edin˛ilor de Consilii jude˛ene s„utilizeze ADR pentru atragerea defonduri Phare ∫i provenind de laGuvern ∫i s„ ia decizii care nucontravin intereselor proprii;
� pe de alt„ parte, insatisfac˛iaGuvernului deriv„ totu∫i din faptul c„regiunile de dezvoltare actuale nureu∫esc s„ realizeze activitatea decoordonare a dezvolt„rii regionale Ónjude˛e, astfel Ónc‚t, Ón cea mai mare
parte, sarcina coordon„rii revineGuvernului. De asemenea, deocam-dat„, regiunile nu pot fi utilizate cainstrumente de implementare adirectivelor guvernamentale.Rezult„ deci c„ ar putea fi util pentru
Guvern s„ transforme actualele regiuniÓn unit„˛i administrative, cu perso-nalitate juridic„, de∫i intereselejude˛elor nu converg Ón direc˛ia afilieriila o structur„ administrativ„ superioar„,Ón detrimentul competen˛elor propriiactuale. Œn orice caz, transformareaactualelor regiuni de dezvoltare Ónunit„˛i administrative40, conformactualei structuri sau a uneia completdiferit„, ar presupune, printre altele:� organizarea de dezbateri privind
statutul regiunilor; � modificarea Constitu˛iei;� modific„ri la nivelul diferitelor
institu˛ii, organiza˛ii, etc., publice sauprivate, care au Ónceput deja s„func˛ioneze Ón cadrul actualelorregiuni (oficii statistice, agen˛ii depublicitate, etc).Modificarea Ón acest sens a
Constitu˛iei, precum ∫i a cadruluiinstitu˛ional, ar putea impiedica, Ónactuala etap„, finalizarea Ón timp util anegocierilor pe marginea capitolului 21,ceea ce ne Óndrept„˛e∫te s„ consider„mc„ discu˛iile pe aceast„ tem„ vor putea fireluate Ón mod oficial abia dup„ aderare.
40 Ultimele pozi˛ii exprimate de Primul Ministru las„ s„ se Ón˛eleag„ faptul c„ decizia de modificare aactualului statut al regiunilor de dezvoltare va fi am‚nat„ pentru perioada de dup„ 2007, astfel Ónc‚t, procesulde negociere al capitolului 21 îPolitica regional„ ∫i coordonarea instrumentelor structurale“ s„ nu fie afectat.
53
B. Capacitatea administrativ„ a Rom‚niei privind managementulInstrumentelor Structurale
Informa˛iile prezentate Ón cadrulacestui capitol pornesc de la concluziileunui recent studiu Phare îCountryReport Romania. AdministrativeCapacity Study, Phare Region, Phase 2“(decembrie 2002), precum ∫i de ladocumente ∫i interviuri realizate de autorcu reprezentan˛i ai Delega˛iei ComisieiEuropene la Bucure∫ti, MinisteruluiIntegr„rii Europene, MinisteruluiDezvolt„rii ∫i Prognozei, Guvern, ∫.a.
Œn ciuda faptului c„ evaluarea deansamblu este negativ„, Rom‚nianefiind Ónc„ suficient preg„tit„ s„absoarb„ eficient FS/FC, concluziileprezentate sunt menite s„ permit„autorit„˛ilor s„ se concentreze Óntr-unmod mult mai eficient asupra acelorpuncte îsensibile“ astfel Ónc‚t procesulde preg„tire a managementului FS/FC,Ón vederea ader„rii la UE, s„ fie multintensificat.
Analiza prezentat„ Ón cadrul acestuicapitol a urm„rit anumi˛i indicatori,specifici fiec„ruia dintre cele cinci etapeanalizate, respectiv:� managementul, � programarea, � implementarea, � monitorizarea ∫i evaluarea,� managementul financiar ∫i controlul.
Indicatorii analiza˛i Ón cazulmanagementului, privind desemnareaautorit„˛ilor de management, apersonalul acestor autorit„˛i, capacitateade delegare a sarcinilor ∫i existen˛a unuiserviciu modern al func˛ionarilorpublici, au permis reliefarea urm„-toarelor deficien˛e:
� procesul de finalizare a autorit„˛ilorde management s-a realizat curelativ„ Ónt‚rziere. Astfel, lamomentul redact„rii Raportuluimen˛ionat (octombrie 2002),Rom‚nia era singura ˛ar„ dintre cele10 analizate care nu-∫i desemnaseÓnc„ Ón mod oficial aceste autorit„˛i.Œntre timp, prin Hot„r‚rea nr.1555 din18 decembrie 2002 [MO, PI, nr.70,3.02.2003], au fost desemnatinstitu˛iile ∫i organismele respon-sabile cu coordonarea, implemen-tarea ∫i gestionarea asisten˛eifinanciare comunitare.
� cel mai deficient sector s-a dovedit afi cel al deleg„rii responsabilit„˛ilor,analiza realizat„ demonstr‚nd faptulc„ Rom‚nia a r„mas tradi˛ional„ unuistil de management centralizat,ierarhic, de comand„. Acest tip deabordare, care poate avea rezultatebune pe termen scurt, se dovede∫teineficient pe termen lung. Nivelurilemedii ∫i inferioare alemanagementului administrativ nusunt implicate Ón procesul decizional∫i sunt mult prea pu˛in motivate s„g‚ndeasc„ strategic. Ca atare, punctulde plecare ar trebui s„ fie reprezentatde o bun„ definire ∫i alocare asarcinilor, Ón str‚ns„ leg„tur„ cuobiectivele strategice ale organi-za˛iei, ceea ce ar presupune omodificare la nivelul culturiimanageriale existente.
� Analiza ultimelor dou„ domenii,respectiv privind personalulautorit„˛ilor de management ∫i
54
sistemul existent al func˛ionarilorpublici, a scos Ón eviden˛„ un aspectcomun, cel al nivelului deremunerare practicat Ón cazuladministra˛iei publice rom‚ne∫ti.Astfel, principala problem„ Ón acestdomeniu r„m‚ne cea a salariilornominale neatractive (de c‚teva orimai mici dec‚t cele din sectorulprivat), care explic„ Ón mare parte at‚tlipsa de motivare ∫i calitatea muncii,c‚t ∫i mobilitatea ridicat„ la nivelulpersonalului cu experien˛„ (mul˛ifunc˛ionari publici renun˛„ la func˛ialor pentru posturi mult mai binepl„tite Ón cadrul unor ONG, companiimultina˛ionale, firme de consultan˛„,etc). Ca atare, este sarcinaGuvernului de a decide, Ón cadrulunei strategii pe termen lung, rolul,responsabilit„˛ile ∫i modul deretribuire al func˛ionarilor publici,astfel Ónc‚t deficien˛ele semnalate s„poat„ fi remediate.
� Œn ceea ce prive∫te preg„tireaprofesional„, este de men˛ionat ∫ifaptul c„ prin Phare 2001 s-aprev„zut un program privind Ónt„rireacapacit„˛ii administrative, care s„includ„ anumite ac˛iuni specifice, Óncorela˛ie cu strategia MAP, privindcrearea unui corp profesional defunc˛ionari publici, a unui InstitutNa˛ional de Administra˛ie ∫i a unuiInstitut de Administra˛ie Public„, etc.
� O sl„biciune, evident„ la nivelultuturor ˛„rilor candidate, se dovede∫tea fi coordonarea interministerial„.Specific sistemelor centralizate,coordonarea, atunci c‚nd exist„, nucoboar„ sub nivelul Secretarilor deStat, la nivelul func˛ionarilor inferiori,
cooperarea fiind inexistent„. Cu toateacestea, merit„ amintite m„suriprecum cea din iulie 2002, de creare aunui Comitet inter-ministerial pentrualinierea strategiilor sectoriale ∫iregionale, programelor ∫i ac˛iunilor(HG nr.758/18.07.2002) sau a unuiComitet inter-ministerial, coordonatde Primul Ministru, privind reformaadministra˛iei publice. De asemenea,trebuie men˛ionat„ ∫i ini˛iativa cre„riiunui Comitet inter-institu˛ionalprivind elaborarea Planului na˛ionalde dezvoltare (PND) la nivel central(format din grupuri de lucrusectoriale reprezent‚nd ministereleimplicate).Evaluarea capacit„˛ii de programare
(privind realizarea documentelor deprogramare (PND, POS), etc.) a fostrealizat„ indirect pornind de lacapacitatea existent„ Ón domeniulinstrumentelor structurale de pre-aderare, dar ∫i a realiz„rii PND. Œn acestsens a fost analizat„ actuala capacitatede a realiza programe, existen˛a unorghiduri de preg„tire a programelor ∫i aunor PND-uri de calitate. � Abordarea centralizat„ restr‚nge
contribu˛iile din partea altorpoten˛iali actori Ón elaborareapoliticilor economico-sociale. Prinurmare, nu este surprinz„tor faptul c„cea mai mare parte a competen˛elor ∫icuno∫tin˛elor privind planificareastrategic„ sunt concentrate la nivelcentral, respectiv la nivelul MDP.Opinia general r„sp‚ndit„ este c„asemenea competen˛e fie nu exist„,fie sunt slab reprezentate la nivellocal. Œn concluzie, acoperirea acestordeficien˛e impune preg„tirea
55
corespunz„toare a personaluluiimplicat, prin intermediul unorprograme de formare (de exemplu,Strategia privind preg„tireapersonalului Ón domeniul dezvolt„riiregionale, dezvoltat„ la nivelulfostului MDP ∫i niciodat„implementat„, a estimat la cel pu˛in 1000, num„rul de persoane caretrebuiau implicate Ón activit„˛ile detraining privind ProgrameleOpera˛ionale Regionale).
� HG privind elaborarea Ón parteneriata PND, prevede constituirea unuiComitet Inter-institu˛ional pentruelaborarea PND (CIP), format dinreprezentan˛i, la nivel de decizie, aiministerelor, ADR, institu˛iilorpublice centrale, institutelor decercetare ∫i institu˛iilor de Ónv„˛„m‚ntsuperior, precum ∫i reprezentan˛i aisindicatelor, patronatelor ∫i ONG-urilor. La nivel regional, pentruelaborarea Ón parteneriat a PND, seconstituie, la nivelul fiec„rei regiuni,Comitetul Regional pentru elaborareaPND (CRP), format din reprezentan˛iai ADR, prefecturilor, consiliilorjude˛ene, serviciilor descentralizateale institu˛iilor publice centrale,reprezentan˛i ai institutelor decercet„ri, Ónv„˛„m‚nt superior, aipartenerilor economici ∫i sociali.CNDR (Ón cadrul c„ruia locurile suntÓmp„r˛ite Óntre ministere ∫i regiuni) ∫iCDR (asigur„ reprezentarea la nivelregional ∫i local) sunt alte dou„institu˛ii implicate Ón cooperareapartenerial„. O alt„ structur„ estereprezentat„ de Grupurile de lucru,Óns„rcinate cu redactarea planurilor ∫iprogramelor sectoriale opera˛ionale,
sunt formate din reprezentan˛i aiministerului responsabil, precum ∫i aialtor ministere cu atribu˛ii conexe Ónimplementarea POS, reprezentan˛i aiADR.
� Parteneriatul nu trebuie s„ r„m‚n„doar pe h‚rtie, societatea rom‚n„trebuie s„ devin„ mult mai informat„∫i prezent„ Ón problematica FS/FC,ceea ce Ónseamn„ implicarea unorcategorii diferite, de la poten˛ialibeneficiari, la autorit„˛i locale ∫ireprezentan˛i ai societ„˛ii civile.
� De∫i MDP sus˛ine transferareaanumitor func˛ii privind planificarea∫i managementul la nivelulregiunilor, acest lucru nu este posibilÓnc„ datorit„, pe de o parte, lipsei decuno∫tin˛e ∫i competen˛e profesionalemanifestate la nivelul regiunilor, ∫i,pe de alt„ parte, neclarit„˛ilorlegislative legate de puterea,autoritatea ADR, precum ∫i de lipsafondurilor la acest nivel.
� De∫i unele ONG sunt extrem deprezente Ón faza de implementare (a∫ade pild„, Óncep‚nd cu anul 2000,Funda˛ia pentru DezvoltareaSociet„˛ii Civile a primit din parteaMIE dreptul de a gestionaprogramele Acces ∫i Phare 2000 –Societatea civil„), ele nu suntsuficient implicate ∫i Ón faza decreionare a politicilor economico-sociale. E de presupus c„ unele ONGde˛in o capacitate administrativ„superioar„ administra˛iei publice,drept care aceast„ rezerv„ trebuieutilizat„.
� Œn ceea ce prive∫te actuala capacitatede programare, legat„ deinstrumentele de pre-aderare, se
56
disting patru centre de programare,respectiv: MIE, MDP, MLPTL ∫iMAPM. La nivelul MIE, datorit„lipsei de experien˛„ Ón domeniulmanagementului de proiecte Phare,este necesar„ o dezvoltare acompeten˛elor tehnic ∫i ametodologiei. Œn fostul MDP,activitatea de planificare ∫iprogramare era Ón principal decompeten˛a Direc˛iei generale pentrudezvoltare regional„, Ón cadrul c„reiase realizau PND, cooperareatransfrontalier„, proiectele Phare deCoeziune economic„ ∫i social„,precum ∫i programele na˛ionaleprivind zonele asistate (cu finan˛areprioritar„ de la bugetul statului).
� Œn concluzie, trebuie acordat„ oaten˛ie special„ programelor deformare a competen˛elor la nivelregional ∫i local (Ón acest sens,programele Ón curs din Ungaria arputea reprezenta un bun exemplu).Analiza capacit„˛ii de implementare
a avut Ón vedere urm„toarele aspecte:desemnarea unor organisme inter-mediare, angajarea de personal, stadiulactual Ón domeniul proiecteloropera˛ionale ∫i al managementului ∫icapacitatea de absorb˛ie a fondurilor depre-aderare.
Œn ceea ce prive∫te existen˛a unororganisme de implementare, trebuiespus c„, Ón conformitate cu HG nr. 1555/18.12.2002, privind desemnareainstitu˛iilor ∫i organismelor care voravea responsabilitatea coordon„rii,implement„rii ∫i gestion„rii asisten˛eifinanciare comunitare prin viitoareleinstrumente structurale, mecanismul areurm„toarea configura˛ie:
� Ministerul Integr„rii Europene va fiautoritatea de management pentruCadrul sprijin comunitar (CSC), curesponsabilitatea coordon„riiprocesului de implementare aasisten˛ei comunitare prin FS;
� Ministerul Agriculturii, Alimenta˛iei∫i P„durilor va fi autoritatea demanagement pentru POS1 -Agricultur„, Dezvoltare Rural„ ∫iPescuit iar Agen˛ia de Pl„˛i ∫iInterven˛ie, autoritatea deimplementare;
� Ministerul Muncii ∫i Solidarit„˛iiSociale va fi autoritatea demanagement pentru pentru POS 2-Politic„ social„ ∫i de ocuparea for˛eide munc„ iar Agen˛ia Na˛ional„pentru Ocuparea For˛ei de Munc„(ANOFM) va fi autoritatea deimplementare;
� Ministerul Educa˛iei ∫i Cercet„rii vafi autoritatea de mangement pentruPOS 3 - Cercetare, DezvoltareTehnologic„ ∫i Inovare iar autoritateade implementare va fi CentrulNa˛ional de Management Programe(CNMP);
� Proiectele din domeniul trans-porturilor vor fi implementate deMLPTL iar cele din domeniulmediului de MAPM;
� Cele opt agen˛ii de dezvoltareregional„ vor fi autorit„˛ile deimplementare pentru sub-programeleregionale.Ministerul Dezvolt„rii ∫i Prognozei
(din iulie 2003 component„ a MIE), areresponsabilitatea elabor„rii PND,document pe baza c„ruia va fi negociat,la data ader„rii, Cadrul de SprijinComunitar. Œn acela∫i timp, MDP este
57
desemnat ∫i ca unitate de coordonarepentru FC. Pentru asigurareamanagementului pl„˛ilor dininstrumente structurale a fostdesemnat„, Ón cadrul Ministerului deFinan˛e, o Agen˛ie Na˛ional„ de Pl„˛i,care va avea func˛ia de autoritate deplat„ pentru FEDER, FSE, FEOGA – O∫i IFOP. Structurile nou create vor fiorganizate la nivel de direc˛ii generale.Conform estim„rilor (Mediafax, 2 iunie2003), aceste direc˛ii vor avea Ón anul2005 circa 990 de angaja˛i (dintre care,357 Ón 2004), personalul urm‚nd a seasigura fie prin redistribuiri Óntreministere, fie prin noi angaj„ri.
Œn ceea ce prive∫te latura resurselorumane, a personalului implicat, trebuiesubliniat faptul c„, excep˛ie f„c‚ndANOFM (structura relativ nou„, creat„Ón 1999) ∫i CNMP, toate celelalteorganisme de implementare au acu-mulat o anumit„ experien˛„ Ón perioadade pre-aderare (prin agen˛iile PHARE,ISPA, SAPARD), lucru valabil ∫i pentruAgen˛iile de Dezvoltare Regional„, careimplementeaz„ Phare CES, Óncofinan˛are cu fonduri de la bugetul destat. Œn mod legitim se ridic„ Óns„Óntrebarea dac„ Ón aceste unit„˛i se vaatinge nivelul corespunz„tor deexperien˛„ Ón momentul ader„rii ∫i dac„experien˛a respectiv„ va fi suficient„pentru a face fa˛„ nevoilor existente Ónviitor.
Ca element pozitiv trebuie semnalatfaptul c„ at‚t fostul MDP, c‚t ∫i ADR,folosesc exper˛i externi ∫i locali, Ónmomentul select„rii ∫i evalu„riiproiectelor. Pe de alt„ parte, se remarc„
faptul c„ structurile de pre-aderarefolosesc foarte pu˛in juri∫ti, fiinddependente ca atare de serviciile oferitede alte direc˛ii din acela∫i Minister, ceeace genereaz„ inevitabile Ónt‚rzieri.
Managementul financiar ∫i contro-lul – Pentru gestionarea fondurilor depre-aderare exist„ 2 agen˛ii deimplementare Phare, 3 ISPA, ∫i unaSAPARD. Cooperarea trans-frontalier„∫i Coeziunea economic„ ∫i social„ aufost gestionate de c‚te o unitate deimplementare la nivelul MDP (de∫iconstruc˛ia institu˛ional„ a proiectelorde CES este gestionat„ de c„tre OPCP),acum la nivelul MIE. Alte proiectePhare sunt gestionate de OPCP lanivelul MFP. De asemenea, proiecteleISPA sunt gestionate tot de OPCP.
Deoarece, Ón perioada urm„toare,orice evaluare cu privire la capacitateaadministrativ„ a ˛„rii va trebui s„includ„ at‚t informa˛ii privind existen˛aunui cadrul legal corespunz„tor, a unuicadru organizatoric eficient, a unormecanisme de coordonare func˛ionale,dar ∫i a unor modalit„˛i eficiente deidentificare ∫i evaluare a rezultatelor,necesitatea unor interven˛ii eficiente Óndomeniile sus-men˛ionate apare caimperativ„. Ca atare, elemente precumcele prezentate Ón continuare, nu vortrebui s„ lipseasc„ din nici o analiz„pertinent„41:1. existen˛a unui cadrul legalcorespunz„tor:
a. sarcini ∫i obiective clar definiteb. instrumente ∫i m„suri efectivec. deciziile luate la nivelul
corespunz„tor (c‚t mai aproape de
41 Vezi EU Structural Funds beyond Agenda 2000, p 212-213
58
nivelul administrativ vizat dedecizia respectiv„)
d. posibilitatea unor sanc˛iuni Óncazul Ónc„lc„rii regulilor.
2. existen˛a unui cadru organizatoriceficient:a. resurse adecvateb. personal suficient ca num„r ∫i bine
preg„titc. condi˛ii de munc„ corespunz„toared. sistem adecvat de stimulente
diferitele niveluri de guvernare ∫idiferitele agen˛ii,
b. implicarea participan˛ilor dinsectorul privat.
4. existen˛a unor modalit„˛i eficiente deidentificare ∫i evaluare a rezul-tatelor:a. instrumente capabile s„ m„soare
performan˛ab. statistici privind diferitele
domenii/sectoareInstrumentele de pre-aderare au fost
studiate ∫i auditate de pu˛ine ori Ónultimii doi ani. Conform unui Raportrealizat de NEI Regional and UrbanDevelopment, rezultatele ob˛inutesemnaleaz„ existen˛a unui personalcalificat ∫i entuziast dar insuficient, cuechipamente ∫i salarii nesatisf„c„toare.Lipsuri majore au fost semnalate Óndomeniul controlului intern, alprocedurilor scrise ∫i al dezvolt„riiresurselor umane. Alte probleme auap„rut Ón domeniul coordon„rii Óntre
actorii implica˛i, sistemele financiare ∫isistemele IT.
At‚t Raportul NEY, c‚t ∫i unelestudii ap„rute recent pe pia˛arom‚neasc„42, scot Ón eviden˛„ ∫i uneledeficien˛e privind capacitatea deabsor˛ie a fondurilor comunitare,amintind, printre altele, faptul c„personalul Oficiul de Pl„˛i ∫iContract„ri Phare din cadrulMinisterului de Finan˛e (OPCP) Ó∫idesf„∫oar„ activitatea Ón condi˛iiimproprii (spa˛iu insuficient). Astfel,Raportul SAR, pronun˛‚ndu-se asupradeficien˛elor Ónregistrate privindcapacitatea de absorb˛ie a fondurilorcomunitare, atr„gea aten˛ia a∫a-numitelor îg‚tuiri“ de la nivelulMinisterului de Fina˛e, care înu numaic„ provoac„ Ónt‚rzieri Ón administrareafondurilor UE, dar reu∫esc chiar s„ fac„procedurile at‚t de Óntortocheate ∫icomplicate Ónc‚t atmosfera de lucrudevine viciat„ iar ∫ansa de transferare acuno∫tin˛elor (a∫a zisul transfer deknow-how, considerat unul dinscopurile asisten˛ei UE) se pierdeprintre Óncurc„turile birocratice“43.Studiul amintit atrage aten˛ia, pe de oparte, asupra rela˛iilor care se stabilescÓntre consultan˛ii comunitari ∫i partearom‚n„, rela˛ii care se dovedesc cel maiadesea viciate de atitudineafunc˛ionarilor rom‚ni, neinteresa˛i Ónderularea eficient„ a programelor, fiedin cauza incompeten˛ei, fie din cauzasalariilor necorespunz„toare.
42 Vezi Societatea Academic„ Rom‚n„, Raport asupra guvern„rii, Policy Warning Report, nr.1, 2003,p.13-19
43 Idem, p 13
59
Œn finalul acestui capitol, nepermitem s„ atragem aten˛ia asuprafaptului c„, Ón cazul Ón care deficien˛elesemnalate nu vor fi remediate,capacitarea limitat„ a administra˛ieirom‚ne∫ti de ac˛iune Ón domeniulmanagementului IS se va manifesta Óncel pu˛in um„toarele 2 zone:
1) lipsa unor proiecte bine concepute,parte a P.N.D., care s„ respectecondi˛iile impuse de reglement„rilecomunitare privind utilizarea fondurilorcomuniste, deficien˛„ care va atragedup„ sine un grad redus de absorb˛ie afondurilor UE;
2) lipsa unei expertize cores-punz„toare Ón domeniul evalu„rii ∫i
monitoriz„rii proiectelor ∫i a utiliz„rii ISva atrage dup„ sine utilizarea ineficient„a banilor comunitari, precum ∫inerespectarea obiectivelor privindreducerea decalajelor dintre regiuni.De∫i a Ónceput s„ existe o anumit„expertiz„ Ón utilizarea fondurilor de pre-aderare, ea este concentrat„ mai degrab„la nivelul administra˛iei centrale, Ónvreme ce autorit„˛ile locale (inclusivADR) se confrunt„ cu probleme legatede existen˛a unui personal insuficientnumeric ∫i cu o preg„tire deficitar„ Ónceea ce prive∫te respectareaprocedurilor comunitare.
60
Studiul de fa˛„ ∫i-a propus s„ treac„Ón revist„ unele aspecte legate de PCESa UE, prezent‚nd at‚t unele pozi˛iiexprimate Ón cadrul dezbaterilor privindviitorul acestei politici dup„ 2006, c‚t ∫iprincipalele m„suri ce trebuieÓntreprinse de ˛„rile candidate, ∫irespectiv de Rom‚nia, astfel Ónc‚t, lamomentul ader„rii, fondurilecomunitare s„ fie utilizate c‚t maieficient.
Œn prezent, politica de coeziune a UEse confrunt„ at‚t cu provoc„rile ridicatede viitorul proces de extindere (care vaimplica cre∫terea seminificativ„ ainegalit„˛ilor structurale), c‚t ∫i cu celegenerate de ritmul nesatisf„c„torÓnregistrat de UE Ón procesul de cre∫tereeconomic„ ∫i care aduce Ón prim planuldezbaterilor problematica complex„ acompetitivit„˛ii UE Ón contextulglobaliz„rii.
Ca atare, Ón cadrul dezbaterilorprivind viitorul PCES se eviden˛iaz„at‚t necesitatea reform„riiinstrumentelor ∫i mecanismelorspecifice acestei politici c‚t ∫i nevoiaconcentr„rii cu prioritate asupraproiectelor menite s„ duc„ la Ónt„rireacompetitivit„˛ii economiei europene petermen lung.44
Pentru Rom‚nia, ca ∫i pentrucelelalte state candidate, bunagestionare a viitoarelor fonduricomunitare, implic„ o bun„ capacitateadministrativ„, existen˛a unui personalcompetent la nivelul structuriloradministrative centrale ∫i locale, a uneicooper„rii eficente cu sectorul privat dar∫i cu alte grupuri interesate (de la fazade planificare la cea de implementare ∫ievaluare), preg„tirea unor programemulti-anuale privind utilizareafondurilor alocate, folosirea evalu„rilorpe parcurs dar ∫i a celor ex post, precum∫i, nu Ón ultimul rÓnd, capacitatea de ar„spunde principiului adi˛ionalit„˛ii. Nuva trebui neglijat„ nici problema creeriiunei/unor agen˛ii specializate,responsabile cu modul de alocare,implementare ∫i evaluare al FS, care s„Ónceap„ s„ func˛ioneze c‚t mai cur‚ndposibil, astfel Ónc‚t s„ capete experien˛anecesar„, Ón cel mai scurt timp.
Ca atare, finalizarea cu succes anegocierilor privind Capitolului 21,îPolitica regional„ ∫i coordonareainstitu˛iilor structurale“ impune eforturiÓn direc˛ia Ómbun„t„˛irii capacit„˛iiadministrative, prin identificareapunctelor vulnerabile, dar ∫i a m„surilorce trebuie Óntreprinse pentru remedierea
Concluzii
44 Vezi European Commission, A European initiative for Growth, COM (2003) 579 final, Brussels, 18Octomber 2003.
61
acestora. Existen˛a unui Plan Na˛ionalde Dezvoltare bine Óntocmit, care s„demonstreze sinergia dintre politicileeconomiei na˛ionale ∫i sprijinulcomunitar va reprezenta un atu esen˛ial.Prin urmare, Ón perioada urm„toare(2004–2007), respectiv p‚n„ lamomentul anticipat al ader„rii, Rom‚niava trebui s„ nu piard„ din vedere aspecteprecum:� Stabilitatea ∫i Ónt„rirea cadrului
legal ∫i administrativ corespunz„torFS, prin asigurarea:– compatibilit„˛ii legisla˛iei rom‚ne∫ti
cu reglement„rile comunitare– compatibilit„˛ii dintre procedurile
financiare ∫i bugetare ∫i principiuladi˛ionalit„˛ii (capacitatea de co-finan˛are); punerea Ón aplicare aunui mecanism de controlfinanciar;
– unui sistem informa˛ional cores-punz„tor, care s„ reprezinte uninstrument viabil Ón planificarea ∫imanagementul InstrumentelorStructurale;
– principiul parteneriatului: punereabazelor unui proces de consultare aautorit„˛ilor locale, a parteneriloreconomici ∫i sociali, organiza˛iilorde mediu, a celor non-guver-namentale, etc.
� Monitorizarea permanent„ amodului Ón care se implementeaz„noile reglement„ri privind FS dec„tre statele membre; urm„rireaoric„ror evolu˛ii privind FS;
� Stabilirea de contacte cu statelemembre ∫i Comisia European„ astfelÓnc‚t s„ fie utilizat„ experien˛a
acestora Ón managementul efectiv alFS;
� Realizarea ∫i revizuirea periodic„ aPND:– Asigurarea c„ toate informa˛iile
statistice necesare sunt colectatesau disponibile;
– Un PND (respectiv CSC), care s„includ„ indicatori fizici, de impact,de performan˛„ ∫i financiari;
– Evaluarea impactului asupramediului al strategiei de dezvoltarepropuse;
– Definirea criteriilor de eligibilitatepentru proiectele selectate;
– Realizarea unui tablou financiarcare s„ includ„ cerin˛ele financiarecomunitare (pentru diferitele FS),finan˛area nivel na˛ional ∫i local,din surse publice ∫i private;
– Examinarea diferitelor posibilit„˛ide implicare a sectorului privat Ónfaza de programare a FS.
� Familiarizarea autorit„˛ilor respon-sabile, a partenerilor economici ∫isociali, dar ∫i a altor p„r˛i interesateÓn implementarea programelorprivind FS, prin:– Cursuri ∫i seminarii cu larg„
participare;– Publicitate:ghiduri, bro∫uri,– Puncte de informare: baze de date
cu informa˛ii privind p„r˛ileinteresate.
Œn final, trebuie subliniat Ónc„ o dat„faptul c„ autorit„˛ile rom‚ne∫ti nutrebuie s„ nutreasc„ false a∫tept„ri Ónleg„tur„ cu impactul pe careinstrumentele structurale Ól vor aveaasupra dezvolt„rii ˛„rii din punct devedere economic ∫i social, ci s„ aib„ Ónvedere faptul c„ numai sus˛inereafinanciar„ acordat„ de UE nu va fisuficient„ pentru asigurarea unorprogrese economico-sociale durabile.Povestea de succes a Irlandei poate fi
prezentat„ ca un exemplu ∫i Ón acestsens. Factorul cheie, at‚t Ón explicareasuccesului irlandez, c‚t ∫i al altorevolu˛ii favorabile, l-a reprezentatoptima Óngem„nare Óntre gestionareaeficient„ a instrumentelor structuralecomunitare ∫i politicile economice ∫isociale proprii, concepute ∫i aplicateeficient, prin implicarea ∫i participarealarg„ a partenerilor politici ∫i socialina˛ionali.
62
63
AN
EX
A 1
TUI
„
64
AN
EX
A 2
65
AN
EX
A 3
66
AN
EX
A 4
Niv
elu
l P
IB p
e l
ocu
ito
r (P
PC
) Ón
an
ul
2000 Ó
n ˛
„ri
le m
em
bre
ale
UE
∫i
Ón c
ele
can
did
ate
67
AN
EX
A 5
Ra
ta ∫
om
aju
lui
pe
˛„
ri ∫
i e
xtr
em
ele
re
gio
na
le Ó
n a
nu
l 2
00
0
BIBLIOGRAFIE
Lucr„ri de specialitate
Bailey,D., Lisa De Propris, The 1988 Reform of the EuropeanStructural Funds: Entitlement orEmpowerment?, Journal of EuropeanPublic Policy, 3 June 2002
Bollen, F., Managing EU Structural Funds. Effectivecapacity for Implementation as aPrerequisite, Maastricht, EuroopeanInstitute of Public Administration, 2001
Bollen, F., Hartwig, I., Nicolaides, P., EU Structural Funds beyond Agenda2000. Reform and Implications forCurrent and Future Member States,Maastricht, European Institute of PublicAdministration, 2000
Holmes, M., Reese, N. Regions within a Region; the Paradox ofthe Republic of Ireland, 1995
Honahan, P. EU Structural Funds in Ireland: A Mid-Term Evaluation of the CSF 1994–99,Economic and Social Research Institute,dublin, 1997
Hooghe, L., EU cohesion policy and competitingmodels of European capitalism, Journal ofCommon Market Studies, 1998
Jordan, P., Popescu, C. The Europe of the Regions. Strategies andPerspectivies in the view of theforthcoming enlargement of the EU. Studyon the behalf of the Committee of theRegions of the EU, 2000
Krugman, P.R. Rethinking International Trade,Cambridge, MIT Press, 1990
Mackintosh, M. Partnership: issues of policy andnegotiation, Local Economy 7, 1992
69
70
Maarten de Vet, J., EU Enlargement and Preaccession.Reflection concerning Central and EasternEurope, CEC 1996,
Marton, B., Hosu, I., Pop, D., Pop, F., Dezvoltare regionala, Fundatia Civitaspentru Societatea Civila, 2003
Putnam, R.D., Leodardi, R., R.Nanetti, Cum func˛ioneaz„ democra˛ia?,Ed.Polirom, 2001
Ramón Maria-Dolores, The Impact of European Structural FundsJosé Garcia Solanes on Economic Convergence in European
Countries and Regions,www.celpe.unisa.it/DP/paper_ramon.pdf
Roberts, P., Partnerships, programmes and thepromotion of regional development: anevaluation of the operation of theStructural Funds regional programmes,Elsevier Science Ltd, 2000,
Sapir Andre (Chairman of the Group) An Agenda for a growing Europe. Makingthe EU Economic System Deliver –Report of an Independent Hight-LevelStudy Group established on the initiativeof the President of the EuropeanCommission, July 2003
Smith, A., Venables, A., Economic Integration and Market Access,European Economic Review, 1991
Solanes, J., Maria-Dolores, R. The impact of European Structural Fundson Economic Convergence in EuropeanCountries and Regions, 2000
Tarschys, D., Reinventing Cohesion. The Future ofEuropean structural Policy, SwedishInstitute for European Policy Studies, 2003
Ute Guder, L’amenagement du territoire et lapolitique regionale en Allemagne, NotreEurope, Octobre 2003
Wise, Ch., How to finance Eastern enlargement of theEU. The need to reform EU policies andthe consequences for the net contributorbalance, Working Paper nr.14/octombrie2002, European Network of EconomicPolicy Research Institutes
Legisla˛ie, rapoarte
Commission of the European Communities, Commission Communication. Firstprogress report on economic and social cohesion, Brussels, 30.1.2002,COM(2002), 46 final
Commission of the European Communities, Communication from theCommission. Further Indicative Guidelines for the candidates Countries, Brussels,12.3.2003, COM(2003)110 final
Commission of the European Communities, Communication from theCommission to the European Parliament and the Council on the Implemenattion ofCommitments undertaken by the Acceding Countries in the Context of AccessionNegotiations on chapter 21 – Regional Policy and Coordination of StructuralInstruments, Brussels, 16.7.2003, COM(2003) 433 final
Communication de la Commission, Deuxieme rapport d etape sur la cohesioneconomique et sociale, Bruxelles, 30.01.2003, COM(2003) 34 final
European Commission, Administrative Capacity Study Phare Region, Phase 2,Report prepared by NOMISMA, 2003.
NEI (2002), Key indicators for Candidate Countries to Efectively Manage theStructural Funds. Principal Report, februarie 2002
NEI, îCountry Report Romania. Administrative Capacity Study, Phare Region,Phase 2“, publicat Ón decembrie 2002
Regulamentul 1257/1999 al Consiliului privind sprijinirea dezvolt„rii ruraleprivind FEOGA, OJ L 160, din 26 iunie 1999
Regulamentul 1263/1999 al Consiliului privind IFOP, OJL 161/54 din 26 iunie 1999
Regulamentul 1264/1999 al Consiliului privind modificarea Regulamentului (EC)Nr.1164/1994 privind crearea Fondului Coeziune, OJL 161/57 din 26 iunie 1999
Regulamentul 1265/1999 al Consiliului privind modificarea Anexei II aRegulamentului (EC) Nr.1164/1994 privind crearea Fondului Coeziune,OJL 161/62 din 26 iunie 1999
Regulamentul 1266/1999 al Consiliului privind coordonarea ajutorului acordat˛„rilor candidate Ón cadrul strategiei de pre-aderare ∫i modificarea Regulamentului(EC) Nr.3906/89, OJL 161/68 din 26 iunie 1999
Regulamentul 1267/1999 al Consiliului privind crearea ISPA, OJL 161/73 din26 iunie 1999
Regulamentul 1783/1999 al Parlamentului European ∫i Consiliului cu privire laFEDER, OJ L 213/1 din 13 august 1999
71
Regulamentul 1784/1999 al Parlamentului European ∫i Consiliului cu privire laFSE, OJ L 213/5 din 13 august 1999
Regulamentul Consiliului 1260/1999, privind prevederile generale ale FS,OJL 161/1 din 26 iunie 1999
Regulamentul Consiliului 2064/1999 cu privire la modalit„˛ile concrete deaplicare a Reglement„rii 4253/1998 privind controlul financiar efectuat de c„trestatele membre asupra opera˛iunilor cofinan˛ate prin FS
Regulamentul Consiliului 438/2001 privind stabilirea de reguli detaliate pentruimplementarea Regulamentului 1260/1999, Ón ceea ce prive∫te sistemele de control∫i management pentru asisten˛a acordat„ prin FS
