Există participare publică în România?

Participarea publică între legislaţie şi eficienţă

1

Autori: Oana Preda Sînziana Olteanu Florina Presadă Editor texte: Cristina Soare

CeRe – Centrul de Resurse pentru participare publică Str. Ing. Zablovschi nr.1 Bl. 13B, Sc. A, Et. 1, Ap. 5 Sector 1, Bucureşti 011311 Telefon: (+ 4) 031 1050 755 Fax: (+4) 031 1050 756 E-mail: cere@ce-re.ro Web: www.ce-re.ro Cod fiscal: 18667750 Cont bancar: RO81 BPOS 7430 6475 906 RON01, BancPost Agenţia Ion Mihalache Prezentul studiu a fost realizat cu sprijinul financiar al The Balkan Trust for Democracy – A Project of the German Marshall Fund şi al Agenţiei pentru Strategii Guvernamentale. Conţinutul acestui material nu reprezintă în mod necesar poziţia oficială a finanţatorilor. Cercetarea pe care se bazează acest studiu a fost realizată de Metro Media Transilvania. © Dreptul de autor Toate drepturile sunt rezervate Centrului de Resurse pentru participare publică (CeRe). Această publicaţie nu poate fi reprodusă integral sau parţial decât cu permisiunea scrisă prealabilă a CeRe.

Tipar şi DTP: Tipogrup Press SA Buzău

2

Cuprins A. Cuvânt înainte ......................................................... 4 B. Cadrul legislativ ....................................................... 8 C. Problematica participării publice ............................... 15 D. Cultura civică – o premisă a participării publice .......... 21 E. Unde am ajuns cu evoluţia participării publice?........... 26 F. Cât de mult consultăm?........................................... 31 G. Atitudini şi percepţii despre participarea publică ......... 39

G.1. Cât este de utilă participarea publică? De ce să consultăm publicul? ................................................ 40 G.2. De ce nu avem mai multă implicare din partea publicului? ............................................................. 47

H. Managementul participării – mecanisme, instrumente . 52 H.1. Unde suntem pe scara participării? ..................... 53 H.2. Identificarea unor subiecte de interes comun ....... 55 H.3. Identificarea partenerilor de dialog ..................... 56 H.4. Managementul etapei de informare..................... 59 H.5. Managementul etapei de consultare.................... 64

I. În ce etape ale procesului decizional ne consultăm?..... 77 J. Recomandări.......................................................... 80 Metodologie şi obiective .............................................. 83Bibliografie................................................................ 85 Anexe

a. chestionarul pentru ONG b. răspunsurile la chestionar c. chestionarul pentru APL d. răspunsurile la chestionar

3

A. Cuvânt înainte Iată-ne ajunşi şi la cea de-a doua ediţie a studiului asupra nivelului de participare publică în România! Prin misiunea sa, CeRe promovează principiile şi metodele de participare publică. Centrul de Resurse pentru participare publică - CeRe s-a născut pentru a ajuta organizaţiile neguvernamentale şi instituţiile publice să găsească cea mai eficientă cale prin care să implice în luarea deciziilor pe cei afectaţi de aceste decizii - cetăţenii. În acest sens, fundaţia încearcă să evalueze, anual, nivelul de participare publică din ţara noastră. E una dintre metodele folosite pentru a promova participarea: radiografierea proceselor de informare şi consultare publică şi popularizarea informaţiilor obţinute. Ca să ştim cum stăm şi ce-ar mai fi de făcut. La puţin timp după data înfiinţării sale în 2006, CeRe publica studiul „Există participare publică în România ?”, care dădea seama de nivelul de participare publică din ţara noastră. Se făceau 3 ani la acea dată, de la adoptarea legii transparenţei decizionale. Studiul concluziona că România era încă în faza incipientă a participării publice, lucru oarecum firesc. Deşi legislaţia existentă era considerată suficientă pentru a asigura cadrul legal necesar pentru desfăşurarea unor procese de participare eficiente, lucrurile nu stăteau tocmai aşa. Culpa pentru această stare de fapt nu putea fi atribuită numai unuia sau altuia dintre actorii din proces. Cercetarea se termina cu o serie de recomandări pentru toate părţile astfel încât participarea publică în România, măcar acolo unde există, să producă rezultatele aşteptate. Să se fi schimbat oare lucrurile în 2007? E greu de spus. Bunul simţ ne spune că schimbări majore nu s-ar fi putut produce într-un an. Însă e vorba de un an de practică ce se adaugă celorlalţi 3 care au trecut de la introducerea

4

obligativităţii consultărilor publice în anumite situaţii. Dacă în 2006 metodologia folosită producea observaţii de ordin practic cu privire la aplicarea legilor 52/2003 şi 544/2001 (analiza de proces), în 2007 CeRe a încercat să ajungă la substanţa, la „spiritul” proceselor de consultare. Studiul asupra participării publice în România – 2007 vine cu informaţii şi observaţii noi, culese de la instituţii şi organizaţii neguvernamentale care au fost implicate în procese de informare şi consultare. În această ediţie a fost introdus un capitol separat, intitulat „De ce nu se implică cetăţenii?”. Am crezut că încercând să răspundem la această întrebare am putea găsi câteva explicaţii pentru actualul nivel de participare. Ar fi exagerat să susţinem că lucrurile stau peste tot în România aşa cum sunt ele descrise în studiu, şi mai ales nedrept. Însă tindem să credem că ceea ce am găsit noi în cursul cercetării ca practici şi curente se poate traduce printr-o medie la nivel naţional. Şi mai tindem să credem că persistarea sau încăpăţânarea unora dintre noi de a face lucrurile ca la carte va da în cele din urmă rezultate. Să sperăm că peste alţi câţiva ani, la o ediţie viitoare a acestui studiu, CeRe va avea din ce în ce mai puţine recomandări de formulat.

5

Cine este CeRe? Centrul de Resurse pentru participare publică – CeRe - este o fundaţie înfiinţată prin programul civic al National Democratic Institute - România. Misiunea CeRe este de a sprijini organizaţiile neguvernamentale şi instituţiile publice în însuşirea principiilor şi aplicarea metodelor de participare publică. În viziunea CeRe, organizaţiile neguvernamentale, cetăţenii şi instituţiile publice îşi asumă responsabilitatea participării publice şi îşi exercită drepturile asociate acesteia. Astfel, la nivel local, CeRe a derulat numeroase proiecte în care au fost implicate autorităţi publice şi cetăţeni în peste 50 de comunităţi din România. În proiectele sale, autorităţile şi cetăţenii, folosind metode de participare inovative, promovate de CeRe, ajung să discute şi să ia decizii de comun acord cu privire la problemele comunităţii. La nivel central CeRe a fost implicată într-o serie de acţiuni ce vizau schimbarea anumitor prevederi legale ce reglementau participarea publică în România, în consultări cu numeroase instituţii publice pe marginea unor proiecte de legi, a organizat o serie de dezbateri pe teme ce ţin de problemele sectorului asociativ şi participarea publică şi face parte din Coaliţia ONG pentru Fonduri Structurale. În ultimul an de activitate, CeRe a iniţiat o serie de proiecte care vizau îmbunătăţirea capacităţii cabinetelor şi comisiilor parlamentare de a lucra cu ONG-uri, atât în circumscripţii cât şi în cadrul comisiilor de specialitate de la Bucureşti. În aceste proiecte au fost implicate peste 40 de organizaţii. Ele beneficiază acum de o relaţie de lucru cu deputaţii aleşi în circumscripţiile lor sau cu experţi şi consilieri parlamentari din domeniul lor de activitate.

6

De asemenea, CeRe asistă de-o manieră punctuală numeroase organizaţii neguvernamentale şi instituţii publice să-şi promoveze propriile initiaţive sau să desfăşoare procese de consultări publice eficiente.

7

B. Cadrul legislativ

8

Situaţia la nivel naţional – cadrul legislativ din România este favorabil participării publice

România este printre puţinele ţări care au o lege specială dedicată consultării publice. Legea nr. 52/2003, Legea transparenţei decizionale, se aplică „autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, alese sau numite, precum şi altor instituţii publice care utilizează resurse financiare publice”. Practic, sub incidenţa legii intră de la primărie, consiliu local şi judeţean, până la ministere, Consiliul Suprem al Magistraturii etc. Printre prevederile de bază se află:

Şedinţele autorităţilor menţionate sunt publice, la fel şi dezbaterile. Minutele acestor întâlniri trebuie consemnate, arhivate şi făcute publice;

Proiectele de hotărâri trebuie făcute cunoscute publicului cu 30 de zile înainte de adoptarea deciziei; anunţul de intenţie trebuie publicat pe site-ul propriu, afişat la sediul propriu, trimis către mass-media centrală sau locală, după caz şi tuturor persoanelor care au depus o cerere pentru primirea acestor informaţii. Minim 10 zile vor fi dedicate primirii de sugestii ;

La cererea unei asociaţii legal constituite, autoritatea iniţiatoare este obligată să organizeze o dezbatere publică a proiectului de hotărâre.

Legea are însă şi unele lipsuri1:

Guvernul şi prefecturile nu sunt nominalizate expres printre instituţiile cărora li se aplică legea;

Anunţul care trebuie publicat cu 30 de zile înainte de adoptarea hotărârii nu are inclus obligatoriu în text

1 Sursă: „Transparenţa decizională în administraţia publică din România anului 2007 – context, constatări, perspective”, APDOR-CH, 2007

9

data publicării, prin urmare nu se poate verifica dacă prevederea este respectată;

Unele ambiguităţi (de exemplu: excepţia de la procedură a legilor care afectează „interese strategice economice şi politice” şi a celor care impun „adoptarea de soluţii imediate”, acceptarea prezenţei în sala de şedinţe a cetăţenilor „în limita locurilor disponibile”) permit abuzuri din partea autorităţilor publice.

O altă lege în favoarea participării publice este legea nr.544/2001, Legea liberului acces la informaţii de interes public. Conform prevederilor sale, orice autoritate sau instituţie publică, precum şi orice regie autonomă, are obligaţia de a pune la dispoziţia cetăţenilor, în baza unei solicitări formulate verbal sau în scris (prin telefon, email etc.) informaţii referitoare la propria activitate care nu intră în categorii precum: siguranţa naţională, date personale, anchete judiciare etc.

Informaţiile sunt furnizate în termen de 10 zile. În cazul solicitării unor informaţii mai complexe, termenul poate fi prelungit la 30 de zile, cu prealabila anunţare a solicitantului. În cazul în care solicitarea nu a fost adresată instituţiei potrivite, responsabilul de aplicarea legii are obligaţia de a informa solicitantul care este autoritatea potrivită. O serie de informaţii sunt făcute publice din oficiu: structura organizatorică, datele de contact, sursele financiare, bugetul şi bilanţul contabil, programele şi strategiile proprii etc.

Alte prevederi referitoare la obligaţia consultării cetăţeanului se referă la bugetul local. Legea finanţelor publice (legea nr.273/2006) stabileşte că primăria face public în presa locală, pe pagina de web sau la sediul instituţiei proiectul de buget. De asemenea, primăria organizează o dezbatere publică în vederea aprobării acestuia şi prezintă rezultatele anuale în şedinţă publică. Atunci când actul normativ are

10

relevanţă asupra mediului de afaceri (iar bugetul local, în mod evident, are relevanţă asupra mediului de afaceri), este obligatoriu ca anunţul să fie transmis asociaţiilor de afaceri şi altor asociaţii cu activitate în anumite domenii specifice.

Legea administraţiei publice (nr. 215/2001 cu modificări) menţionează explicit că „Problemele privind bugetul local, administrarea domeniului public şi privat al comunei sau al oraşului, participarea la programe de dezvoltare judeţeană, regională, zonală sau de cooperare transfrontalieră, organizarea şi dezvoltarea urbanistică a localităţilor şi amenajarea teritoriului, precum şi cele privind asocierea sau cooperarea cu alte autorităţi publice, organizaţii neguvernamentale, persoane juridice române sau străine se vor discuta întotdeauna în şedinţă publică”. Legea adaugă că primarul poate propune chiar consultarea cetăţenilor prin referendum.

În zona de protecţie a mediului legea nr. 86/2000 (care ratifică în România Convenţia de la Aarhus) prevede drepturi ale cetăţenilor pe trei capitole. Primul se referă la dreptul la informaţie – cetăţenii pot solicita orice informaţie de mediu, fără a justifica cu scopul folosirii ei. Informaţia va fi oferită cât mai repede, dar în maxim o lună. A doua secţiune se referă la dreptul de a participa la luarea deciziilor care afectează mediul – legea cuprinde o listă detaliată a domeniilor incluse în această categorie, de la gospodărirea deşeurilor şi instalaţii de creştere intensivă a porcilor până la construirea de autostrăzi şi de centrale nucleare. Ultimul capitol se referă la dreptul de a acţiona în instanţă autorităţile care nu respectă dreptul la acces la informaţie şi la participare. Hotărârea Guvernului nr.1076/2004 stabileşte că „participarea publicului la procedura de evaluare de mediu se face în mod efectiv încă de la iniţierea programului”. Responsabilitatea informării şi consultării revine deopotrivă autorităţii publice şi titularului proiectului care are nevoie de aviz de mediu. Sunt stabilite

11

în detaliu proceduri de consultare a publicului, termene şi canale de comunicare. Fiecare etapă trebuie să ţină cont de opiniile exprimate. Publicul este format deopotrivă din persoane fizice, grupuri şi asociaţii.

În privinţa urbanismului şi amenajării teritoriului, legea nr. 350/2001 (cu modificări) arată că „gestionarea spaţială a teritoriului ţării” este o activitate „desfăşurată în interesul colectivităţilor care îl folosesc, în concordanţă cu valorile şi aspiraţiile societăţii”. În acest temei, activitatea de amenajare a teritoriului trebuie să fie „democratică, asigurând participarea populaţiei” la luarea deciziilor, responsabilitate care revine deopotrivă administraţiei locale şi centrale. Art. 26 face referire explicită la colaborarea consiliului local cu factorii interesaţi. Legea conţine Secţiunea a 6-a, dedicată informării şi consultării populaţiei. Legislaţia din acest domeniu trebuie corelată în permanenţă cu prevederile legale ale unor domenii conexe: protecţia mediului, sănătate şi chiar transparenţă decizională.

Această trecere în revistă a cadrului legal ne permite să concluzionăm că la nivel de legislaţie în România participarea publică este permisă şi încurajată. Există legi care stabilesc principii şi legi care stabilesc în detaliu termenii acestor consultări. Cu toate acestea, în practică apar probleme atât la nivel de număr de consultări organizate cât şi la nivel de eficienţă a lor. Credem că dacă un proces de consultare este realizat în litera legii, întotdeauna vor exista portiţe de scăpare – aşa cum sugestiile de îmbunătăţire a cadrului legislativ deja ne arată. De aceea, legile reprezintă o condiţie necesară, dar nu şi suficientă pentru a avea procese de consultare de calitate.

Situaţia la nivelul Uniunii Europene

Deşi normele privind consultarea şi participarea publică nu fac parte din acquis-ul comunitar, la nivelul Uniunii

12

Europene există o preocupare pentru creşterea calităţii interacţiunii dintre instituţiile publice şi cetăţeni.

Unul dintre rezultatele acestei preocupări este Cartea albă a Bunei Guvernări2, care enumeră cinci principii de bază, care nu pot fi aplicate de instituţiile publice separat, ci doar împreună:

Deschidere – care implică o comunicare activă asupra activităţii proprii şi asupra deciziilor luate; folosirea unui limbaj accesibil. Aceasta este o componentă de bază pentru creşterea încrederii în autoritatea publică.

Participare – asigurată în toate etapele unei politici publice, de la iniţiere până la implementare şi evaluare. Este nevoie de o abordare incluzivă.

Răspundere – clarificarea rolurilor diverselor instituţii şi asumarea responsabilităţii de către fiecare instituţie în parte.

Eficienţă – politicile publice au nevoie de obiective clare, de o evaluare a impactului viitor şi de folosirea experienţei anterioare pentru a furniza ceea ce este necesar la momentul potrivit.

Coerenţă – politicile publice trebuie să fie coerente, uşor de înţeles şi consecvente. Este o nevoie cu atât mai mare cu cât contextul intervenţiilor politice este tot mai complex.

Participarea publicului în procesul de politică publică este, prin urmare, una dintre recomandările europene. O comunicare a Comisiei Europene intitulată „Spre o cultură întărită a consultării şi dialogului – propunere cu privire la principii generale şi norme minimale aplicabile consultărilor

2 Commission of the European Communities (2001), European Governance – A White Book, Brussels, 25.7.2001 COM (2001) 428 final

13

angajate de Comisie cu părţile interesate”3 stabileşte următorii termeni de referinţă care transpun principiile Cărţii Albe:

Pentru a asigura deschiderea şi responsabilitatea, este nevoie să fie în mod clar făcute cunoscute: care sunt problemele examinate, care sunt mecanismele de consultare utilizate, care sunt părţile consultate şi pentru care motiv au fost ele alese, care sunt factorii care influenţează formularea politicii publice.

Referitor la părţile consultate şi la factorii interesaţi implicaţi în proiect, este nevoie să fie clar cunosute şi făcute publice: care sunt interesele pe care le reprezintă, care este gradul de reprezentare pe care îl au şi în ce măsură acestea sunt fidel reprezentate.

Pentru a fi eficace, consultarea trebuie iniţiată cât mai devreme posibil. Participarea părţilor interesate la elaborarea unei politici publice trebuie să înceapă încă din momentul în care opinia lor mai poate fi luată în considerare în vederea definirii principalelor obiective, a metodelor de acţiune şi a indicatorilor de performanţă.

Pentru a asigura coerenţa, este nevoie de mecanisme de urmărire a contribuţiilor primite, de răspuns către părţile care le-au formulat, de analiză şi evaluare comparativă a propunerilor şi rezultatului final în vederea îmbunătăţirii mecanismelor de consultare şi acţiune.

În ceea ce priveşte normele minimale, documentul arată, printre altele, că:

3 Commission des Communautés Européennes (2002), Communication de la Commission: Vers une culture renforcée de consultation et de dialogue - Principes généraux et normes minimales applicables aux consultations engagées par la Commission avec les parties intéressées, Bruxelles, le 11.12.2002, COM (2002) 704 final

14

Orice comunicare referitoare într-un proces de consultare trebuie să includă un rezumat al contextului, al ariei şi obiectivelor consultării, o descriere a problemelor deschise spre consultare, coordonatele persoanei de contact, o descriere a modului în care instituţia tratează contribuţiile şi returnează răspunsurile, informaţii despre etapele care au fost şi cele care urmează şi referinţe pentru documentele relevante care nu sunt anexate;

Termenele stabilite trebuie să permită părţilor interesate să ofere un răspuns sau să se organizeze – minim şase săptămâni pentru solicitarea unor contribuţii în scris şi minim 20 de zile lucrătoare pentru anunţarea unei întâlniri.

Celor care au trimis o contribuţie trebuie să le parvină o confirmare de primire. Rapoartele finale vor include un rezumat al sugestiilor primite de instituţie.

Consultările trebuie să creeze un cadru de exprimare şi pentru factorii interesaţi care nu sunt organizaţi şi pentru grupurilor marginale.

Documentele – valabile pentru funcţionarea Comisiei Europene, sunt recomandate şi statelor membre pentru aplicare.

C. Problematica participării publice

Tema implicării cetăţenilor la luarea deciziilor publice reprezintă un interes relativ nou pentru instituţiile publice – internaţionale, naţionale şi, îndeosebi, locale. Dezvoltarea acestui interes a avut loc pe fondul unei crize a instituţiilor politice, manifestat prin eşecuri ale intervenţiei statului,

15

incapacităţii de a ajunge la un consens politic şi imposibilităţii de a răspunde nevoilor societăţii.

Participarea activă a cetăţenilor în viaţa comunităţii a fost identificată drept unul dintre ingredientele succesului unor societăţi armonios dezvoltate, prin urmare ideile au fost exportate în naţiunile în curs de dezvoltare, promovarea participării devenind o linie directoare pentru instituţii precum Banca Mondială sau OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development).

Nici România nu face excepţie de la aceste tendinţe de creştere a interesului pentru participare publică. În ultimii ani se înregistrează o dezvoltare a formulelor instituţionale şi non-instituţionale de dialog social şi consultare publică. Începând cu anul 2000 apar şi în România elemente de legislaţie şi un cadru instituţional care reglementează procesele de consultare publică. Aceste elemente se dezvoltă pe fondul evoluţiilor din zona reformei administraţiei publice, al evoluţiilor specifice din zona societăţii civile şi a alinierii cu standardele europene şi internaţionale.

Datorită fondurilor publice importante folosite în procesele de participare publică, dar şi rezultatelor variate obţinute, a fost pus un accent tot mai mare pe analizarea cauzelor care determină procese de participare publică de calitate şi pe identificarea regulilor care asigură obţinerea succesului: în participarea publică sunt importante deopotrivă procesul şi produsul.

Participarea pe care o studiem în cazul de faţă se referă la implicarea cetăţenilor în deciziile luate de autorităţi publice care afectează comunitatea – participarea publică. De exemplu, la construirea bugetului local, la elaborarea strategiei locale de dezvoltare, la alegerea locului unde se va face un obor, la elaborarea legilor. Implicarea cetăţenilor se poate face în toate etapele unui proces de politică publică – de la identificarea problemei până la monitorizarea

16

implementării soluţiei, şi se referă la toate tipurile de decizie publică, indiferent de nivelul sau complexitatea lor (de la decizia consiliului local până la planul naţional de dezvoltare).

In vocabularul de specialitate mai există şi ideea de participare la viaţa comunităţii prin auto-organizare: cetăţenii se organizează în grupuri de iniţiativă care rezolvă, uneori în colaborare cu autorităţile publice, probleme relevante. De exemplu, un grup de iniţiativă care face un proiect pentru a curăţa râul din localitate, pentru a asigura încălzirea şcolii sau pentru a marca traseele turistice din zonă – uneori primind sprijin din partea autorităţilor locale (financiar, material sau de altă natură). Acest tip se numeşte participare comunitară şi nu face obiectul prezentei cercetări.

În ceea ce priveşte participarea publică, Organizaţia pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică (OECD)4 a propus trei nivele de ierarhizare, în funcţie de tipul de interacţiune dintre autoritatea publică şi cetăţean:

Informarea este considerată prima „treaptă”. Aceasta presupune că procesul politicilor publice este suficient de transparent pentru ca cetăţenii să obţină informaţia necesară pentru a vedea în ce măsură Guvernul îşi respectă promisiunile, pentru a fi capabili să analizeze ce se întâmplă în diverse sectoare de politică publică şi să evalueze consecinţele acestora asupra lor. Este o comunicare într-un singur sens, dinspre instituţie înspre public. Pentru toate ţările democratice informarea cetăţenilor este normă.

Consultarea este o a doua fază. Publicul reacţionează, din proprie iniţiativă sau la invitaţia

4 OECD (2001), Engaging citizens in policy making: information, consultation and public participation, OECD Public Management Policy Brief

17

instituţiei publice, la propunerile de soluţii alternative şi/sau decizii publice, iar reacţia publicului este luată în considerare de către instituţia publică în procesul de luare a deciziei finale. Este o comunicare în dublu sens, instituţia publică cerând şi publicul oferind informaţii pe o problemă dată. Analiza asupra ţărilor OECD5 cu privire la metodele de consultare publică arată faptul că invitaţiile la consultare sunt adresate prioritar grupurilor foarte bine organizate, incluzând grupuri de interes. În majoritatea ţărilor aceste grupuri bine organizate, incluzând sindicate, patronate, grupuri ale oamenilor de afaceri, au relaţii deja foarte bine stabilite cu guvernele, se informează sistematic şi participă în sectoarele de politică publică unde au interese. Pentru sindicate şi patronate relaţia cu Guvernul este stabilită, în majoritatea ţărilor, pe baze tripartite.

Participarea activă reprezintă o etapă superioară, care permite cetăţenilor să devină parteneri în luarea deciziilor în politica publică. Este un dialog de pe poziţii de colaborare între instituţia publică şi public. Participarea activă presupune ca cetăţenii să fie implicaţi în fixarea obiectivelor de politică publică, să îşi poată exprima opinia lor în legătura cu diversele soluţii alternative, să propună strategii de implementare. Acest tip de exerciţiu este destul de rar întâlnit. Numai câteva ţări OECD au experienţe pozitive de participare a cetăţenilor la luarea deciziilor sau implementează programe pilot.

Un alt efort de clasificare a fost făcut de Asociaţia Internaţională pentru Participare Publică (International Association for Public Participation - IAPP), care defineşte cinci niveluri de participare a publicului în formularea de politici publice. Primele două nivele sunt identice cu cele

5 CeRe (2007), Există participare publică în România?

18

propuse de OECD, respectiv informarea publicului şi consultarea publică. IAPP desface al treilea nivel din modelul OECD, participarea publică, în trei niveluri distincte. Rezultatul este o scară a participării care arată în felul următor:

1. Informarea publicului

2. Consultare publică

3. Participare activă:

4. Implicarea publicului în redactarea proiectelor de politică publică, proces gestionat de către autoritatea publică pentru a se asigura că opiniile diverselor grupuri interesate sunt luate în considerare.

5. Realizarea de acorduri de tip public-privat, în care instituţia publică se angajează în relaţii de colaborare şi parteneriat cu diverse grupuri interesate din public, în fiecare stadiu al dezvoltării politicii publice, de la identificarea şi selectarea alternativelor, evaluare etc.

6. Delegarea de responsabilităţi legate de implementarea politicii publice unor grupuri interesate din public (empowerment). Aşadar, decizia trece în mâna acestor grupuri, precum şi responsabilitatea realizării obiectivelor asupra cărora s-a căzut de comun acord.

Importanţa participării publice s-a conturat şi pe fondul crizei de legitimitate a guvernelor democratice. Din cauza dificultăţilor majore cu care acestea s-au confruntat s-a ajuns la o dezbatere – deopotrivă în arena politică şi în mediul academic – cu privire la limitele regimurilor democratice. A fost pusă în discuţie capacitatea unei democraţii reprezentative de a răspunde nevoilor

19

cetăţenilor, de a furniza soluţii adecvate şi de a asigura reprezentarea tuturor factorilor interesaţi. Unul dintre simptomele acestei crize a fost scăderea gradului de participare la vot, ca un semn al dezinteresului şi alienării cetăţenilor faţă de sistemul de guvernare. În acest context, formele de democraţie reprezentativă (guvernarea prin reprezentanţi) au evoluat în forme de democraţie participativă. Partea comună a celor două forme de guvernare este delegarea deciziei către un număr de reprezentanţi selectaţi de populaţie (de obicei prin vot). Ce deosebeşte însă democraţia participativă de cea reprezentativă este că luarea deciziei de către aceşti reprezentanţi se face numai după prealabila consultare a factorilor interesaţi de respectiva decizie.

Pentru a ajunge la societatea democratică în care cetăţenii au şi îşi manifestă spiritul civic, considerăm că sunt necesare patru ingrediente principale: un cadru legislativ favorabil, o cultură a participării prin care individul să fie orientat spre comunitate şi spre acţiune colectivă în caz de nevoie, voinţă politică din partea guvernanţilor şi un bun management al proceselor de participare publică. Un proces de consultare prost organizat iroseşte un capital de încredere care va face dialogul dintre autorităţi şi cetăţeni mai dificil pentru iniţiative ulterioare.

În capitolele următoare vom analiza în ce măsură există în România un cadru legislativ potrivit, voinţă politică şi un bun management al proceselor de participare publică. Secţiunea de cultură civică nu are încă, din păcate, un suport de cercetare sociologică. Am inclus însă acest capitol pentru că în mod frecvent – inclusiv în cadrul focus-grupurilor organizate cu această ocazie, se face referire la „cum sunt românii”. Acest tip de afirmaţii se încadrează în ceea ce este definit drept „cultură politică” a unei naţiuni. Prin urmare, este important să înţelegem care sunt elementele care definesc şi determină cultura civică astfel încât, dacă nu avem la dispoziţie un studiu aprofundat al

20

comportamentelor românilor, măcar să dispunem de o grilă care să ne ajute să interpretăm ceea ce întâlnim. Este una dintre ţintele de viitor ale noastre să găsim calea de a iniţia un studiu al culturii civice la români – o ambiţie care, însă, credem că va necesita ani de investiţii.

D. Cultura civică – o premisă a participării publice

Atunci când vorbim despre o cultură a participării ne folosim de definiţia construită de Almond & Verba6, considerând că există o serie de premise care condiţionează comportamentul de cetăţean activ. Vom considera cultura politică ca fiind formată din trei elemente7:

1. cât de mult cunosc cetăţenii sistemul politic care îi guvernează (în ce măsură sunt familiarizaţi cu instituţiile, cu mecanismele de luare a deciziilor şi de influenţare a lor, cât de multe ştiu despre subiectele care sunt pe agenda politică, cât de des urmăresc informaţia referitoare la afacerile publice – fie că se uită la televizor, citesc ziarul sau stau de vorbă cu rude sau cunoscuţi despre politică);

2. cât de satisfăcuţi sunt de acest sistem (câtă încredere au în funcţionari publici, în oameni politici, cât de mulţumiţi sunt de modul cum sunt luate sau implementate deciziile, etc.);

3. cum evaluează rezultatele pe care sistemul de guvernare le produce (pozitiv, negativ sau indiferent).

6 Almond, G. A., Verba, S. (1996), Cultura civică – atitudini politice şi democraţie în cinci naţiuni, CEU Press, Editura DuStyle, Bucureşti 7 Cele trei elemente urmează structura dată de autori referindu-se la orientări cognitive, afective şi evaluative.

21

Atunci când ne referim la sistemul politic avem în vedere atât structurile politice şi administrative (Parlament, Guvern, administraţie centrală şi locală etc.) cât şi deciziile pe care aceste structuri le iau (legi, hotărâri de consiliu local sau judeţean, ordine de ministru etc.).

Autorii culturii civice realizează diverse arhetipuri de cetăţeni corespunzătoare diverselor tipuri de cultură politică. Culturii politice a participării îi corespunde un cetăţean care:

Crede că poate influenţa decizia publică; crede în egală măsură că ceilalţi pot şi ar trebui să participe;

Consideră că autoritatea publică are impact asupra propriei vieţi;

Crede că a coopera cu concetăţeni pentru a influenţa o decizie publică este posibil şi eficient (cooperare);

Are înclinaţia de a fi activ: urmăreşte politica, dezbate politica; dacă are o reţea comunicaţională politică va fi înclinat să o mobilizeze pentru a încerca să influenţeze guvernământul;

Are un nivel ridicat de încredere în oameni, în general; valorile sale sociale nu sunt separate de valorile politice, ba dimpotrivă, se poate spune că acţiunea politică este influenţată de valori sociale (cum ar fi încrederea în oameni şi cooperarea cu concetăţenii);

Face parte dintr-un fel de organizaţie, ceea ce îi creşte nivelul de competenţă politică;

Are experienţe de participare la luarea deciziilor în familie, în şcoală sau la locul de muncă;

Este mai înclinat să îşi exprime aderenţa faţă de valori asociate sistemului democratic; este mai

22

înclinat să creadă că omul obişnuit are obligaţia de a participa la chestiunile comunităţii;

Este mai înclinat să aibă o atitudine generală mai pozitivă faţă de performanţa sistemului politic;

Păstrează un echilibru între angajamentul faţă de politică şi autonomia faţă de ea, evitând să devină alienat sau excesiv partizan.

În consecinţă, acest tip de cetăţean este interesat şi capabil să influenţeze mersul statului, în conformitate cu spiritul democraţiei “puterea aparţine poporului”.

O cercetare de dată mai recentă8 rafinează definiţia bunului cetăţean, arătând că există trei tipuri:

1. Cetăţeanul personal-responsabil (personally responsible citizen) este cel care acţionează responsabil în comunitatea sa prin, de pildă, donaţii de sânge, acţiuni de reciclare a deşeurilor, etc. Este cel care respectă legile şi îşi plăteşte taxele. Pentru a folosi un exemplu ilustrativ, este cel care în cazul unei situaţii de urgenţă ar face donaţii pentru sinistraţi.

2. Cetăţeanul participativ (participatory citizen) este cel care participă activ în treburile publice şi la viaţa comunităţii, la nivel local sau naţional. Cunoaşte instituţiile statului şi procesul de luare a deciziilor, participă la consultări organizate de autorităţi şi este familiarizat cu drepturile sale cetăţeneşti. În exemplul de mai sus, el ar organiza o colectă de ajutoare pentru sinistraţi.

3. Cetăţeanul orientat spre justiţie socială (justice-oriented citizen) este cetăţeanul care îşi

8 Westheimer, J., Kahne, J. (2004), Educating the “Good” Citizen: Political Choices and Pedagogical Goals, PSOnline, www.apsanet.org, consultat în ianuarie 2007

23

concentrează atenţia asupra nedreptăţilor din societate şi cauzelor care le generează. El analizează structurile sociale, economice şi politice şi ia în considerare strategii colective de acţiune pentru a provoca schimbări în situaţiile considerate nedrepte şi pentru a opera la nivelul de cauză a problemelor. Cetăţeanul orientat spre justiţie socială împărtăşeşte viziunea cetăţeanului participativ, dar accentuează ideea de acţiune colectivă. În acelaşi exemplu, el ar cerceta de ce nu au fost construite baraje ori care sunt motivele pentru care casele au fost construite atât de aproape de albia râului.

Putem concluziona că spiritul civic se bazează pe un set de valori şi înclinaţii (pornind de la încredere generalizată în oameni, încredere în sine, o conştientizare a propriei persoane ca actor în viaţa comunităţii, etc.), se construieşte prin cunoştinţe (referitoare îndeosebi la propriile drepturi şi la modul în care sistemul de guvernare funcţionează) şi se aplică prin acţiune colectivă care să influenţeze procesul de politică publică.

În ceea ce priveşte intervenţiile prin care poate fi formată sau stimulată o cultură a participării, Almond şi Verba spuneau că aceasta „este transmisă printr-un proces complex care include o formare în cadrul multor instituţii sociale – familie, grup de egali. Şcoală, loc de muncă, ca şi sistemul politic însuşi. Indivizii învaţă prin intermediul predării intenţionale, cum ar fi la orele de educaţie civică din şcoală; însă ei învaţă de asemenea prin intermediul experienţelor politice deschise, ca atunci când copilul îşi aude părinţii discutând sau prin participarea în structuri de autoritate din familie sau şcoală./…/ Fiecare generaţie absoarbe cultura civică prin intermediul expunerii la comportamentul şi atitudinile politice ale generaţiei precedente”.9

9 Almond, G.A., Verba, S. (1996), p.377

24

Pornind de la această viziune asupra spiritului civic, ne rămâne să analizăm situaţia din România.

25

E. Unde am ajuns cu evoluţia participării publice?

26

E. Unde am ajuns cu evoluţia participării publice?

Cel puţin din punct de vedere al ponderii consultărilor publice, putem afirma că asistăm la o îmbunătăţire faţă de anii trecuţi, şi chiar faţă de anul 2006. Acest progres este de remarcat mai ales la nivelul administraţiei centrale. Ministerele au început să ia din ce în ce mai în serios legea 52/2003, să ofere online spre consultare diversele proiecte de acte normative sau să organizeze dezbateri publice. La nivelul discursului public, auzim din ce în ce mai des „Ministerul x a pus azi în dezbatere proiectul y”; „după consultări, Ministrul x a decis....”. Autorităţile publice locale recunosc în termenul „şedinţă publică” – şedinţa consiliului local. Toate aceste schimbări, chiar dacă, în general, sunt văzute ca schimbări de formă şi numai la nivel de discurs public, sunt schimbări pozitive care pot să atragă după sine şi schimbări la nivel de conţinut. În cele din urmă, chiar şi formalismul poate să creeze obişnuinţa dialogului şi, în timp să determine şi schimbarea de atitudine faţă de rezultatele dialogului.

Apreciate sunt şi principalele legi care reglementează participarea publică – legea 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică şi legea 544/2001 privind accesul la informaţiile de interes public. Participanţii la cercetarea iniţiată de CeRe consideră că aceste două legi crează premise importante pentru implicarea publicului în luarea deciziilor şi că datorită apariţiei lor asistăm acum la o oarecare creştere a nivelului de participare. Această consideraţie trebuie pusă alături de faptul că organizaţiile neguvernamentale s-au preocupat şi se preocupă de monitorizarea modului în care cele două legi sunt respectate. Activităţile de monitorizare a modului în care cele două legi menţionate sunt aplicate a contribuit cu siguranţă la responsabilizarea autorităţilor publice faţă de accesul cetăţeanului în procesul decizional.

27

Deşi legislaţia este în general apreciată, participanţii la cercetare îşi nuanţează opiniile privind aplicarea ei, precizând că totuşi „depinde de la caz la caz, de fiecare om, de fiecare şef de instituţie” şi că încă „nu există acea uniformitate a aplicării legii care îţi asigură confortul predictibilităţii. Fiecare instituţie încă poate să te surprindă, plăcut sau neplăcut. Nu eşti nici suficient de încrezător să îi abordezi când doreşti, nici suficient de blazat de eşecuri pentru a te resemna”.

Discutând premisele participării publicului la luarea deciziilor – legislaţie, bun management şi interes sau atitudini faţă de participare – participanţii la cercetare apreciază pozitiv numai cadrul legislativ.

Modul în care instituţiile publice administrează implicarea publicului în luarea deciziilor este considerat cel puţin defectuos. „Administraţia este deschisă, cel puţin la nivel declarativ, dar nu are suficiente resurse şi nu ştie să organizeze procesul. Nu ştie pe cine să cheme la consultări, ce să facă cu input-ul…” Consultările organizate de autorităţile publice nu par orientate către rezultat ci par mai degrabă eforturi de a aplica proceduri care nu şi-au găsit un loc prea clar in funcţionarea instituţie.

Participanţii la cercetare găsesc cel mai mare obstacol în interesul scăzut pentru participare publică sau în lipsa de voinţa politică. Aşa cum vom detalia în continuare există o foarte mare lipsă de încredere în bunele intenţii ale administraţiei publice în ceea ce priveşte organizarea consultărilor publice. Organizaţiile neguvernamentale pun consultările iniţiate de autorităţile publice sub semnul formalismului şi se simt victime ale unor consultări în care opinia lor nu contează. Acest formalism este determinat de o serie de motivaţii - de obligaţia respectării legislaţiei; dorinţa instituţiilor de a se alinia unor modele europene; teama de proteste din partea organizaţiilor

28

neguvernamentale – motivatii care nu sunt însoţite şi de un interes real pentru consultarea publicului în luarea deciziilor.

Evoluţia implicării publicului în luarea deciziilor este una cantitativă şi nu calitativă, apreciază participanţii la cercetare. Dincolo de progresul determinat de legislaţie, evoluţia participării publice se datorează îndeosebi dezvoltării tehnologiei – informatizării administraţiei publice precum şi standardelor sugerate sau impuse de către Uniunea Europeană. Informatizarea a avut cu siguranţă un rol foarte important.

Organizaţiile neguvernamentale participante la cercetare îşi asumă şi ele o parte din nivelul scăzut de participare publică, recunoscând că participarea publicului la luarea deciziilor are nevoie de un sector asociativ structurat şi matur, ceea ce nu este cazul la noi încă. Organizaţiilor neguvernamentale le lipsesc resursele şi determinarea şi au de cele mai multe ori o atitudine reactivă.

Ceea ce este evident apropos de comunicarea dintre administraţie şi organizaţii neguvernamentale este că cele două părţi au limbaje şi chiar aşteptări diferite. Pentru administraţie este greu să preia şi să prelucreze experienţele şi inputul organizaţiilor neguvernamentale pentru a-l folosi în procesul decizional; iar pentru organizaţii este de multe ori la fel de complicat să adapteze informaţia pe care o au în aşa fel încât să fie mai uşor de folosit de către administraţie. Pe lângă diferenţa de limbaj, există şi o diferenţă de aşteptări, ambii actori aşteaptă ca „celălalt” să fie mai interesat şi mai proactiv şi să pună mai multe resurse în proces.

Considerând cele trei trepte de implicare în luarea deciziilor publice – informare, consultare şi participare - atât datele cantitative colectate, cât şi cercetarea calitativă ne arată că

29

cel mai bine acoperit nivel este informarea – acţiunile prin care autorităţile publice îşi informează publicul despre deciziile luate sau despre deciziile ce urmează a fi luate. În ceea ce priveşte consultarea – adică colectarea de opinii de la cetăţeni în momente punctuale ale procesului decizional - cercetarea ne arată:

- utilizarea din ce în ce mai intensă a internetului de către administraţia centrală care foloseşte acest mediu pentru a colecta eventuale recomandări de la factorii interesaţi;

- accesibilizarea şedinţelor consiliilor locale – accesibilizare care nu este însă suficient exploatată sau întotdeauna preferată de public;

- folosirea, în mod sporadic a unor metode de consultare clasice şi nu neapărat eficiente.

Ultimul, şi cel mai consistent nivel al implicării publicului în luarea deciziilor – participarea – adică procesul prin care administraţia şi publicul dezbat împreună problemele, identifică şi propun soluţii - este cel mai greu de identificat la nivelul actului decizional. Două motive principale pot fi invocate aici: pe de o parte, participarea publicului este vazută mai degrabă în mod punctual şi nu ca proces şi pe de altă parte autorităţile publice nu au internalizat încă participarea publică şi o văd ca pe o anexă a actului decizional şi nu ca pe o componentă a acestuia.

Un alt aspect care ne arată unde am ajuns cu participarea publică este legat de etapele procesului decizional în care apare prezenţa publicului sau a factorilor interesaţi. Din datele colectate reiese că atât administraţia centrală cât şi cea locală organizează consultări publice atunci când există o proiect de act normativ sau de hotărâre de Consiliu Local, adică într-una din fazele finale ale procesului decizional. Excepţie fac consultările care au ca teme programe şi strategii (destul de rare de altfel) când publicul interesat are

30

posibilitatea de a participa şi la analiza problemelor, stabilirea obiectivelor de politică publică, etc. Exemplele de consultare publică din România se concentrează, de cele mai multe ori pe o alternativă sau soluţie de politică publică – cea propusă de administraţie. Acesta este şi unul dintre motivele de divergenţă între partenerii de dialog şi de îngreunare a procesului consultativ – pentru că, de multe ori, părţile interesate au tendinţa de a se uita dincolo de alternativa propusă de administraţie, către problema care stă la baza deciziei sau către diverse alte soluţii de rezolvare.

F. Cât de mult consultăm?

Imaginea pe care ne-o oferă autorităţile publice

Datele obţinute de la reprezentanţii administraţiei publice locale ne indică, la nivelul eşantionului, o medie de 127 proiecte de acte normative analizate, din care, în medie, 117, adică circa 92%, au fost adoptate. 84% dintre proiectele adoptate au fost adoptate în şedinţe publice – adică şedinţe ale Consiliului Local la care este permis accesul oricui este interesat. Şedinţele publice sunt indicate de către administraţia publică locală ca fiind cea mai frecvent folosită metodă de consultare a publicului. Pe eşantionul analizat însă, în 2007, la şedinţele publice ale administraţiei locale, au participat în 2007, în medie, 69 de cetăţeni, 3 reprezentaţi ai ONG-urilor, 11 jurnalişti şi 4 oameni de afaceri.

Dincolo de şedinţele publice, pentru dezbaterea publică a proiectelor de hotărâri, instituţiile administraţiei publice locale chestionate au lansat, în medie, în 2007, circa 7 dezbateri publice. Dincolo de această medie, putem să mai indicăm un număr destul de mare de autorităţi publice locale care nu au organizat nici o dezbatere publică pe

31

parcursul anului 2007 – 36% dintre cei care au răspuns la această întrebare. În acelaşi timp, unele dintre administraţiile respondente declară că au organizat câteva zeci de dezbateri.

Tipul localităţii

Nr. mediu de acte normative dezbătute

Nr. mediu de acte normative adoptate

Nr. mediu de acte normative adoptate în şedinţe publice

Nr. mediu de dezbateri publice

Rural 58 55 45 7 Oraş, Nereşedinţă

154 140 108 8

Oraş, Reşedinţă

218 201 183 7

Total 127 118 99 7

Numărul de recomandări primite de instituţiile publice în 2007 din partea cetăţenilor a fost, în medie, de 11/instituţie, dintre acestea 29% au fost incluse în proiectele de acte normative. ONG-urile, deşi fac mai puţine propuneri, în medie 1,7 propuneri/instituţie, au o rată de succes mult mai mare – 42% din acele propuneri fiind incluse în deciziile adoptate. Propunerile mass media au cea mai mare şansă de a fi incluse în proiectele de acte normative adoptate. Astfel, din 4 propuneri făcute de presă, în medie, unei autorităţi publice locale, 3 sunt incluse în deciziile luate de aceasta. De asemenea, şi oamenii de afaceri, deşi fac în medie o propunere/instituţie, reuşesc să impună 62% din ele în hotărârile de interes public.

32

În mediul rural rata de succes a propunerilor cetăţenilor e mai mare decât în mediul urban, desigur aici intervenind şi factori de natură relaţional-informală sau chiar o altfel de valorizare a opiniei cetăţeanului de către decidenţii din administraţia publică locală care sunt aleşi. Dintre diverşii parteneri de dialog, reprezentanţii administraţiei publice locale apreciază că, la nivelul societăţii civile, cel mai înalt grad de implicare îl au cetăţenii, mass media şi ONG-urile şi mai puţin mediul de afaceri şi sindicatele.

Aprecierea gradului de implicare/ participare ridicat şi foarte ridicat al ... la luarea deciziilor de

interes public, în 2007

16%

21%

6%

20%

10%

24%Cetăţenilor

Asociaţiilor, ONG-rilor

Oamenilor de afaceri

Mass media

Sindicatelor

Grupurilor etnice

Odată cu apariţia legii transparenţei decizionale, reprezentanţii administraţiei consideră că a crescut în special accesul cetăţenilor, şi mai puţin al mass media, ONG-urilor sau al oamenilor de afaceri, la modul în care se iau deciziile de interes public.

33

Aprecierea gradului de acces al ... la modul în care se iau deciziile în cadrul administraţiei publice, după implementarea legii 52/2003 privind transparenţa

decizională

50%

48%

41%

61%Cetăţenilor

Asociaţiilor, ONG-rilor

Oamenilor de afaceri

Mass media

Dincolo de ce se întâmplă la nivelul administraţiei locale, se remarcă un progres important la nivelul administraţiei centrale. În mod evident, Legea 52/2003 a dus la o creştere a ponderii informării şi chiar consultării publicului în luarea deciziilor publice. Ministerele afişează pe site-urile proprii proiecte de acte normative; oricine doreşte poate să transmită recomandări; atunci când le este solicitat, şi chiar fără solicitare, ministerele organizează dezbateri publice pe marginea unor acte normative.

34

Imaginea pe care ne-o oferă ONG-urile

Reprezentanţi ai ONG-ului dvs. s-au întâlnit în 2007 cu reprezentanţi ai ... pentru a discuta probleme de

interes public?

15%

82%

68%

38%

74%

72%

61%

45%Prefectura

Primărie

Consiliul Local

Consiliul Judeţean

Mass-media locală

Sindicate

Ong-uri

Agenţi economici

35

În 2007 dvs. sau un alt reprezentant al asociaţiei/ organizaţiei dvs. aţi ...?

64%

30%

65%

49%

29%

38%

66%

51%

5%

39%

18%

avut de gând să participaţi la o şedinţăpublică a Primăriei / Consiliului Local

vrut să participaţi la o şedinţă publicădar v-a fost refuzat accesul

participat la o şedinţă publică aPrimăriei / Consiliului Local

participat la dezbaterea bugetuluiPrimăriei / Consiliului Local

vorbit la o şedinţă publică a Primăriei /Consiliului Local

solicitat Primăriei / Consiliului Local oinformare sau un proiect

solicitat Primăriei / Consiliului Local săvă dea proiectul unui act normativ

făcut o recomandare primarului /Primăriei, consilierilor locali /

Consiliului Local

făcut o recomandare verbală sau înscris unui consilier local / Consiliului

Local

făcut o recomandare Primăriei /Consiliului Local, ce a fost inclusă în

deciziile luate

primit vreo înştiinţare cu privire larezultatul propunerilor şi sugestiilor

Dvs.

36

Din datele colectate de la organizaţiile neguvernamentale chestionate reiese un număr mare de contacte între reprezentanţii respectivelor ONG-uri şi Primărie/Consiliu Local – 72% dintre respondenţi declarând că pe parcursul anului 2007 s-au întâlnit măcar o dată cu reprezentanţi ai Primăriei/Consiliului Local. Acest procent este ridicat de organizaţiile din mediul rural. Aici, cu siguranţă că frecvenţa contactelor dintre oameni este mult mai mare. Din clasificarea partenerilor de dialog pe care organizaţiile neguvernamentale îi au, reiese că în 2007 reprezentanţii ONG-urilor s-au întâlnit în special cu reprezentanţi ai altor ONG-uri, cu reprezentanţi ai mass media şi cu reprezentanţi ai Primăriilor. Mult mai redusă a fost interacţiunea cu reprezentanţii administraţiei publice de la nivel judeţean. Două treimi dintre reprezentanţii societăţii civile au avut de gând să participe în 2007 la o şedinţă a Primăriei sau a Consiliului Local. Dintre aceştia trei sferturi au şi participat. Situaţiile de refuz al accesului la şedinţele publice ale APL au fost menţionate de un procent mic dintre reprezentaţii ONG-urilor - 5%. 39% dintre cei care au participat la şedinţele publice ale APL au declarat că au şi luat cuvântul la respectivele şedinţe, în timp ce 64% au cerut Primăriei / Consiliului Local o informare sau un proiect de act normativ. 65% dintre subiecţi au făcut o recomandare, în scris sau verbal, reprezentanţilor administraţiei publice. Dintre acestea mai puţin de jumătate, 29%, au fost incluse în proiectele de acte normative adoptate şi pentru 38% dintre acestea s-a primit o înştiinţare cu privire la rezultat. Organizaţiile neguvernamentale percep colaborarea cu APL ca fiind una uşor pozitivă, cu excepţia situaţiei elaborării bugetului local, situaţie apreciată de o manieră mai degrabă negativă din prisma relaţiei ONG-APL.

37

Ponderea colaborării proaste şi foarte proaste, respectiv bune şi foarte bune dintre APL şi ONG în

ceea ce priveşte ...

-27%

-25%

-26%

-34% 22%

36%

36%

34%identificarea oportunităţilor de

investiţii din localitate

luarea deciziilor care privesc diversegrupuri defavorizate din localitate

luarea deciziilor de interes public

elaborarea bugetul local

Participanţii la cercetare consideră că în ultimul an cetăţenii au început să fie mai conştienţi de drepturile pe care le au sau să facă mai mult uz de ele: „Cred că cetăţenii sunt mai conştienţi de drepturile lor şi fiind mai conştienţi de drepturile pe care le au, merg către autorităţi mai des, mai mult”. Însă acest lucru trebuie văzut într-un context mai larg, acela al procedurilor de urmat pentru ca cetăţenii să ajungă să obţină anumite informaţii de interes public sau să participe la luarea deciziei publice. Astfel, ca piedici în utilizarea acestor drepturi, au fost invocate procedurile lungi şi complexe, şi datorită acestui lucru „neprietenoase” cu cetăţenii.

38

G. Atitudini şi percepţii despre participarea publică

39

G.1. Cât este de utilă participarea publică? De ce să consultăm publicul?

Datele cantitative colectate ne arată că, cel puţin la nivel declarativ, utilitatea interacţiunii dintre Primării/ Consilii Locale şi ONG-uri e recunoscută de un procent foarte mare - peste 80% din reprezentanţii administraţiei. Interesul vis-à-vis de diverse forme de implicare este uşor nuanţat, cele mai apreciate fiind informările reciproce şi participarea ONG-urilor la şedinţele publice şi ceva mai puţin propunerile venite dinspre societatea civilă. Faptul că recomandările din partea ONG-urilor nu sunt dintre cele mai bine cotate în topul preferinţelor autorităţilor publice este confirmat şi de faptul că „idei/ propuneri/ sugestii/ proiecte noi” sunt percepute ca fiind un avantaj al participării publice numai de 7% dintre respondenţi.

Interes în foarte mare şi mare din

partea APL de a se consulta în deciziile de interes public cu...

73%

60%

74%

64%

64%

75%oamenii de afaceri

mass-media

sindicatele

asociaţiile profesionale

ONG-uri

grupurile etnice

40

Este foarte folositor şi folositor ca...

91%ONG-urile să informeze APL despreproiectele lor

84%

90%

91%

90%

87%

ONG-urile să participe la şedinţele APL

ONG-urile să facă recomandări APL

APL să informeze ONG-urile despreproiectele, hotărâri

APL să permită ONG-urile participarea laşedinţele publice

APL să ţină cont de recomandările ONG-urile

Acelaşi interes mare pentru participarea publică este afirmat şi de faptul că majoritatea reprezentanţilor chestionaţi declară că prevederile legii transparenţei – principala lege care reglementează participarea publică, influenţează pozitiv activitatea instituţiei (67,9%).

Există însă un procent destul de mare al celor care consideră că legea transparenţei are efecte pozitive dar şi negative, asupra activităţii instituţiei. De remarcat că majoritatea celor care consideră că legea transparenţei are efecte negative asupra instituţiei sunt secretari sau responsabili pentru relaţia cu societatea civilă, adică cei care se întâlnesc cel mai adesea cu legea transparenţei.

41

Prevederile legii transparenţei (52/2003) influenţează activitatea instituţiei dvs într-un mod...?

68%

1%

20%

1%

10%

pozitiv

şi pozitiv şinegativ

negativ

nu o influenţează

nu ştiu

Interesul crescând al administraţiei pentru participare publică este recunoscut şi de către organizaţiile neguvernamentale. ONG-iştii pun însă acest interes pe seama unor motivaţii despre care vom vorbi ulterior. De cealaltă parte, reprezentanţii societăţii civile apreciază utilitatea interacţiunii dintre ONG-uri şi APL într-o mai mare măsură decât în cazul reprezentanţilor administraţiei publice – vezi anexele. ONG-iştii îşi nuanţează şi ei interesul de participare la dialogul public, fiind mai interesaţi să se informeze şi să facă recomandări administraţiei decât să participe la şedinţele Primăriei/ Consiliului Local.

42

Interes în foarte mare şi mare măsură...

65%

75%

89%se informeze despre

proiectele şihotărârile APL

participe la şedinţelepublice ale APL

facă recomandăriAPL

Foarte folositoare şi folositoare...

95%

97%

94%

88%

90%

96%ONG-urile să informeze APL despre proiectelelor

ONG-urile să participe la şedinţele APL

ONG-urile să facă recomandări APL

APL să informeze ONG-urile despreproiectele, hotărâri

APL să permită ONG-urile participarea laşedinţele publice

APL să ţină cont de recomandările ONG-urile

Şi participanţii la focus grupuri apreciază în mod pozitiv existenţa legii 52/2003, arătând că aceasta înzestrează organizaţiile neguvernamentale şi cetăţenii cu mai multe pârghii prin care pot să intervină în procesul decizional. Legile 52/2003 şi 544/2001 sunt considerate principalele motive care au dus la creşterea ponderii implicării publicului în luarea deciziilor. În ceea ce priveşte măsura în care reprezentanţii ONG-urilor răspund iniţiativelor primăriei, reprezentanţii autorităţilor locale recunosc o rată destul de mare de răspuns: numai

43

3,8% dintre respondenţi afirmă că s-a întâmplat de mai mult de 3 ori să fi propus o întâlnire cu reprezentanţi ai societăţii civile şi aceştia să nu fi participat.

Da, de mai mult de 3 or i

4%

Da, o dat ă sau de două or i

22%

Nu65%

NS9%

Din perspectiva administraţiei publice locale, avantajele implicării actorilor interesaţi în luarea deciziilor publice ar consta în: înţelegere mai bună a problemelor şi nevoilor reale, luarea unor decizii care să răspundă mai bine aşteptărilor cetăţenilor, eficienţă, implicare, transparenţă şi încredere. Dezavantajele ar consta în îngreunarea procesului decizional, o diversitate mare de perspective sau apariţia unor interese de grup. Remarcăm că „diversitate mai mare de perspective” apare ca un dezavantaj şi nu ca un avantaj.

Avantajele participării publice

Dezavantajele participării publice

Realizare obiective conform cu nevoile concrete 26%

Îngreunare/ întârziere luare decizii 28%

Înţelegere/ cunoaştere mai 23% Multitudine de 10%

44

bună a problemelor probleme ridicate/ perspective diversificate

Management mai eficient/ soluţii mai eficiente 8%

Probleme de organizare 8%

Idei/sugestii/propuneri/proiecte noi 7%

Apariţia unor interese personale/de grup 6%

Identificarea dezavantajelor anumitor decizii 5%

Lipsa de participare/ implicare/ interes a cetăţenilor 5%

Comunicare mai bună/ armonie între autori 5% Altele 24% Mai multă transparenţă decizională 4% Nu există dezavantaje 19% Asumarea răspunderii/ responsabilizare a cetăţenilor 4% Implicarea comunităţii în luarea deciziilor 4% Exprimarea opiniilor cetăţenilor 2% Altele 13%

În general, avantajele participării publice sunt corect şi sănătos identificate de administraţia publică locală, de unde am putea deduce că ar trebui să existe o suficient de bună motivare a administraţiei pentru o implicare reală a publicului în luarea deciziilor.

Organizaţiile neguvernamentale intervievate au identificat însă şi alte tipuri de motivaţii pe care le au autorităţile publice:

- tendinţele şi practicile impuse de Uniunea Europeană şi de nevoia administraţiei româneşti de a se ghida după standarde europene;

45

- obligaţia de a aplica legile care cer autorităţilor consultări publice;

- imagine bună şi campanie electorală;

- „frica de scandal” – autorităţile publice, mai ales la nivel central, au început să înţeleagă nevoia/dorinţa unor organizaţii neguvernamentale de a fi consultate atunci când sunt discutate/amendate proiecte de legi importante pentru domeniul lor de activitate;

- nevoia de legitimare a deciziilor;

„Autorităţile încep să conştientizeze că participarea societăţii civile dă bine! Dă bine pentru instituţia în sine, să poată să iasă în faţă – uite! am consultat, am solicitat, sau avem un parteneriat cu asociaţia X pentru acţiunea nu ştiu care, am solicitat, sau ne-am consultat, am pus pe site-ul nostru, am făcut, am dres. În primul rând în faţa altor structuri, mai ales dacă au legături cu un nivel european, pentru că pe acolo e la modă chestia asta şi atunci trebuie să facem şi noi faţă din punctul ăsta de vedere, al ultimei mode din domeniu.”

Aceste din urmă motivaţii pot să explice şi un anume nivel de formalism al consultărilor publice care este în mod repetat acuzat de către diferite organizaţii neguvernamentale şi/sau mass-media. Transpare din activităţile administraţiei, afirmă reprezentanţii ONG-urilor, că respectivele consultări sunt organizate pentru că trebuie şi nu pentru că interesează input-ul factorilor interesaţi pe un anumit subiect.

46

G.2. De ce nu avem mai multă implicare din partea publicului?

Cel mai puternic răspuns la întrebarea de mai sus, oferit în cadrul cercetării calitative este: lipsa majoră de încredere a organizaţiilor neguvernamentale şi a cetăţenilor în sinceritatea demersurilor autorităţilor publice.

ONG-urile constată:

• o mai mare deschidere a autorităţilor publice faţă de participarea publică, care însă rămâne la nivel declarativ;

• formalismul autorităţilor publice în organizarea de consultări. Din varii motive, pe care deja le-am enumerat, autorităţile publice dialoghează cu cetăţenii, fără a fi, de fapt, interesate de rezultatele acestui proces şi fără să dorească, în mod real, input-ul publicului. Uneori, “decizia este deja luată când sunt organizate consultări”, reclamă reprezentanţii de ONG-uri;

• atitudinea de superioritate a autorităţilor care consideră, în continuare, că procesul decizional le aparţine;

• lipsa de sinceritate. Printre altele, succesul unui proces de participare publică este determinat de „sinceritatea” acestuia, de măsura în care organizatorii doresc cu adevărat să afle opinia factorilor interesaţi cu privire la decizia ce urmează a fi luată, sau vor doar să legitimeze respectiva decizie. Un indicator al succesului participării publicului ne este dat, deci, de măsura în care opiniile exprimate sunt integrate în decizia finală. Participanţii la cercetare subliniază că de cele mai multe ori consultările sunt organizate tocmai din această nevoie de legitimare şi suferă de lipsa de sinceritate. Rezultatul acestui tip de consultări este

47

acela că cetăţeanul devine „o marionetă” şi interesul său de a se implica în luarea deciziilor scade şi mai mult:

„...aceste consultări, aceste reacţii venite din partea societăţii civile...de cele mai multe ori, nu se ţine seama de ele.[...] toate acele comentarii pe care le dăm, pe diverse legi, sau intervenţii în cadrul consultărilor fulger, nu le-am regăsit în final.”

• autorităţile funcţionează într-un mediu steril şi nu vor să se apropie de comunitate:

„...nu administraţia vine în întâmpinarea problemelor noastre. Dacă tu nu le semnalizezi, atunci ele pot rămâne acolo mult şi bine. Dacă tu nu faci un demers ca acea problemă să fie pe agenda lor de discuţii, nu se va întâmpla.”

• o atitudine reactivă şi nu proactivă vis-à-vis de implicarea publicului în luarea deciziilor;

• deciziile sunt politizate şi nu vin, neapărat, în întâmpinarea nevoilor reale ale cetăţenilor, de unde inutilitatea unei intervenţii din exterior;

• există încă o închistare în vechile practici şi o mentalitate învechită;

• impactul mic al participării publice; faptul că deciziile importante nu sunt influenţate cu adevărat produce dezamăgirea participanţilor şi duce la o scădere si mai mare a apetenţei pentru participare publică.

Cele de mai sus arată că organizaţiile neguvernamentale sunt neîncrezătoare în rezultatele pe care le au demersurile lor şi faptul că participă la diverse consultări publice. Acestea privesc cu suspiciune iniţiativele autorităţilor şi

48

explică această suspiciune cu experienţe anterioare în care input-ul lor a fost inutil.

Aceeaşi lipsă de încredere este generalizată şi la nivelul cetăţenilor de rând. Lipsa de încredere în participarea publică este pusă pe seama neîncrederii pe care oamenii o au în autorităţile publice, în general, şi în măsura în care le-ar fi luate în seamă opiniile, în special. Atitudinea pasiv-reactivă este identificată şi la nivelul cetăţenilor. Aceştia aşteaptă ca iniţiativa să vină de la administraţie şi, eventual, reacţionează atunci când îi deranjează ceva.

Administraţia publică ar trebui să fie în mod special îngrijorată de această lipsă de încredere generalizată şi să facă efortul de a-şi demonstra bunele intenţii.

Lipsa de încredere în felul în care autorităţile publice vor lua în seamă opiniile exprimate în cadrul unor procese de consultare publică este dublată şi de credinţa multor organizaţii că pentru a influenţa decizia publică au nevoie mai degrabă de contacte şi relaţii în interiorul instituţiei.

Un alt obstacol menţionat adesea se referă la procedurile totuşi greoaie pentru cetăţeni. Deşi toată lumea apreciază cele două principale legi care reglementează participarea publică în România, majoritatea participanţilor la cercetare le văd mai degrabă ca instrumente la îndemâna ONG-urilor, considerându-le prea complicate pentru cetăţeni. Participanţii la cercetare identifică un progres la nivelul implicării publice a cetăţenilor şi subliniază că nivelul de asumare a drepturilor cetăţeneşti a crescut în ultima perioadă. Însă procedurile de urmat pentru ca cetăţenii să ajungă să obţină anumite informaţii de interes public sau să participe la luarea deciziei publice sunt văzute ca un obstacol pentru o implicare mai consistentă din partea acestora.

„Cred că cetăţenii sunt mai conştienţi de drepturi şi fiind mai conştienţi de drepturile pe care le au merg către

49

autorităţi mai des, mai mult; însă rămân la acelaşi proces foarte lung de a trece de la un ghişeu la altul, respectiv de la o persoană la alta. Foarte, foarte mult timp pierdut datorită unor proceduri care nu sunt puse la punct şi care nu intenţionează atât de clar participarea.”

Tot ca un obstacol în calea unei mai consistente implicări în luarea deciziilor publice, semnalat de unii participanţi, este şi necesitatea creării unei coeziuni mai puternice a sociatăţii civile. Un alt aspect, menţionat adesea, este legat de slaba capacitate a organizaţiilor neguvernamentale de a interveni în procesul decizional. Participanţii la cercetare identifică două tipuri de organizaţii: câteva organizaţii mari, cu vizibilitate puternică, care pot să pună presiune asupra autorităţilor publice şi organizaţii mai puţin pregătite şi capabile să facă acest lucru. Din acest tip de discurs deducem că participarea publică este văzută de ONG-uri mai degrabă ca un dialog de pe poziţii de forţă decât ca un dialog colaborativ, în care părţile au acelaşi interes:

„Părerea pe care mi-am format-o cât am lucrat în sistemul public a fost că mediul ONG şi mediul public sunt două universuri paralele cumva. Am fost şi la întâlniri între ONG şi autorităţi publice şi vin acuze din ambele părţi.”

În acelaşi timp, reprezentanţii ONG-urilor recunosc unele dintre piedicile obiective pe care autorităţile publice le au în ceea ce priveşte implicarea publicului în luarea deciziilor:

- în ultima vreme Ministerele au avut foarte multe acte normative pe agendă şi ar fi fost imposibil să organizeze consultări eficiente pentru toate;

- funcţionarii sunt supraîncărcaţi;

- participarea publică presupune costuri: timp, resurse umane, bani;

- unele autorităţi nu au expertiza necesară organizării unor consultări eficiente:

50

„...noi experienţe am avut cu Consiliul Naţional pentru ...., care s-au întâmplat efectiv ca nişte consultări reale; deci ei vroiau să facă ceva, aveau un punct de vedere, dar nu ştiau exact cum să facă.”

Deşi despre felul în care diversele consultări publice sunt administrate de către autorităţile publice vom vorbi într-un alt capitol, merită menţionat şi aici că managementul defectuos al consultărilor publice este văzut de multe ori ca un obstacol pentru participarea publică.

Un alt obstacol, de data aceasta subiectiv şi legat de relaţia dintre partenerii de dialog, ţine de felul în care administraţia se raportează, de multe ori, la ONG-uri. Acestea sunt privite ca şi cum ar fi de cealaltă parte a baricadei. Unii dintre participanţii la focus grupuri pun această situaţie pe seama rolului de „watchdog” pe care ONG-urile şi l-au asumat după 1989. Această stare de fapt poate genera diverse tipuri de atitudini: organizăm consultări publice pentru că altfel organizaţiile X şi Y vor face scandal; încercăm să fim discreţi şi poate că nimeni nu va observa sau „închidem ochii şi sperăm că se termină repede”. Rezultă de aici că atât organizaţiile neguvernamentale cât şi autorităţile publice trebuie să înveţe dialogul şi să înţeleagă că de fapt, fiecare în felul său, luptă, în cele mai dese cazuri pentru un scop comun.

51

H. Managementul participării – mecanisme, instrumente

52

H.1. Unde suntem pe scara participării?

O altă axă care a structurat analiza participării publice în România a vizat nivelele la care se realizează participarea publică, şi aici au fost menţionate delimitările conceptuale între informare, consultare şi participare. La nivelul părţilor implicate - cetăţeni (dar şi al altor grupuri care fac parte din societatea civilă) şi administraţie publică - are loc o confuzie conceptuală care se reflectă şi în procesul de participare publică în sine. Atât reprezentanţii autorităţilor publice cât şi cea mai mare parte a cetăţenilor reduc înţelesul participării publice la primul nivel al acesteia, şi anume, la componenta de informare. Modelul clasic, în care instituţiile transmit informaţiile publice, sau le pun la dispoziţia publicului, iar publicul este cel care receptează, selectează sau caută anumite informaţii, reprezintă, după cum precizează şi reprezentanţii ONG-urilor, doar informare: o componentă esenţială, dar mai degrabă pasivă, şi care nu acoperă nici pe departe adevăratul sens al participării publice. De asemenea, comunicarea unor decizii publice care s-au luat sau care se vor lua nu reprezintă consultare sau participare publică. Nivelele de consultare şi participare publică se realizează, în condiţiile participării publicului (sau a diferitelor forme organizate ale acestuia) la procesul de elaborare a acestor decizii sau proiecte de acte normative. Dacă în ceea ce priveşte informarea lucrurile s-au îmbunătăţit, în cazul celorlalte două componente, care implică o atitudine activă din partea ambelor părţi, respondenţii semnalează că situaţia nu este deloc îmbucurătoare, fiind extrem de puţine cazurile de consultare sau participare publică reală – în care autoritatea comunică în timp util invitaţii la şedinţe publice de dezbateri, consultări, în care participă segmente ţintă relevante ale

53

căror sugestii sunt preluate şi valorificate într-un act normativ, de exemplu, iar decizia finală are loc după consultare.

Aceeaşi confuzie este remarcată şi de participanţii la focus grup. De multe ori, spun aceştia, autorităţile pretind că ele consultă publicul în luarea deciziilor, când, de fapt, informează cu privire la o decizie care a fost luată sau care urmează să fie luată.

În mod ironic, acolo unde ar fi trebuit să observăm informare reală prealabilă consultării aceasta nu există. Situaţiile cele mai frecvente de acest gen sunt cele care consistă în adoptarea bugetului local „în şedinţă publică” – fără o informare eficientă cu privire la proiectul de buget care să permită cetăţeanului să-şi formeze opinii şi să facă propuneri viabile şi documentate despre cheltuirea banului public. Din trecerea în revistă a temelor pe care autorităţile publice locale le-au supus „consultării” publicului, constatăm confuzia care se face între ce înseamnă consultare şi implicare a publicului în luarea deciziilor şi informarea comunităţii. De exemplu, „participarea la vot pentru alegerile europarlamentare”; „asigurarea cunoaşterii deciziilor publice de către cetăţeni”, „drepturile şi obligaţiile personalului contractual şi ale funcţionarilor publici” sau „comunicarea cu privire la anumite obligaţii cetăţeneşti” sunt răspunsuri la întrebarea „Pe ce teme aţi consultat cetăţenii?”. Desigur că informarea comunităţii este o etapă foarte importantă şi acest tip de dialog este la fel de necesar ca şi consultarea în sine, însă faptul că administraţia publică locală consideră aceste informări ca fiind consultări transmite mesajul că încă nu este clar ce înseamnă consultare.

54

Dacă totuşi despre consultare se poate încă vorbi, chiar dacă este discutabilă calitatea proceselor, despre participare publică – ca formă de dialog care presupune ca autorităţile şi cetăţenii sau factorii interesaţi sa identifice împreună probleme şi soluţii şi să rămână parteneri pe tot parcursul procesului decizional – nu se poate vorbi. Nu reiese din datele culese că am vorbi de participare publică în România, în cele mai fericite cazuri putându-se vorbi de consultare publică. Nici administraţia publică şi nici publicul (fie că prin public înţelegem comunitatea fie că înţelegem părţile direct interesate) nu au ajuns la maturitatea care să le permită să aibă un astfel de dialog. Se poate spune astfel, că limita maximă a implicării publicului în actul decizional este consultarea sau colectarea de opinii de la public sau de la părţile interesate în anumite momente ale procesului decizional. Excepţie fac, la nivel local, unele procese iniţiate sau facilitate de organizaţi neguvernamentale care asistă autorităţi locale. Aşadar, în următoarele pagini ne vom uita la felul în care se desfăşoară procesele de informare şi consultare a cetăţenilor în România anului 2007.

H.2. Identificarea unor subiecte de interes comun

Unul dintre primele aspecte care poate să determine succesul unui proces de implicare a cetăţeanului în decizia publică este problema în jurul căreia se organizează consultarea. Este evident că oamenii participă mai degrabă atunci când subiectul/ tema consultării este una apropiată de preocupările lor de zi cu zi. Acelaşi lucru este subliniat şi de participanţii la cercetare, care arată că interesul cetăţeanului pentru „participare publică” poate să existe numai în măsura în care tema supusă dezbaterii este de interes pentru el.

55

Temele consultărilor publice, aşa cum reies ele din cercetarea cantitativă, sunt destul de diverse - de la probleme de infrastructură (21% dintre temele anunţate), până la teme de mediu (1%). Puţine dintre teme se referă la bugetul local (9%) sau la strategii de dezvoltare locală (5%). Am ţinut să menţionăm aceste două teme de discuţie pentru că elaborarea bugetelor locale şi a strategiilor de dezvoltare sunt procesele care determină în cea mai mare măsură sensul în care se dezvoltă comunitatea, aici se iau (sau ar trebui) să se ia deciziile cele mai importante pentru comunitate. Pentru realizarea de bugete şi de strategii de dezvoltare locală sănătoase şi conforme cu aşteptările cetăţenilor participarea cetăţenească este esenţială. Pe de altă parte, trebuie să recunoaştem că implicarea cetăţenilor la elaborarea bugetelor locale şi a strategiilor locale de dezvoltare este dificil de organizat şi consumatoare de resurse. În astfel de situatii, iniţiatorul unui proces participativ trebuie să pună mult efort în informarea comunităţii şi transformarea subiectului în subiect de inters public.

Este de apreciat însă că autorităţile publice locale reuşesc să identifice şi să pună în dezbatere subiecte din apropierea vieţii de zi cu zi a cetăţeanului: asigurarea pazei; salubrizare; investiţii, programul de asfaltare, etc.

H.3. Identificarea partenerilor de dialog

Pentru ca un proces de participare publică să se întâmple cu adevărat, este nevoie ca părţile implicate să aibă realmente un interes în a participa. Factor interesat este oricine are un interes în decizia ce urmează a fi luată.

De multe ori autorităţile vorbesc despre implicarea publicului sau a comunităţii în deciziile pe care le iau, însă consultarea publică cea mai eficientă presupune identificarea acelor factori (cetăţeni, organizaţii, instituţii,

56

companii, etc.) care vor fi afectaţi în mod direct de decizia publică sau care pot apoi influenţa decizia luată.

Majoritatea participanţilor la focus-grupuri apreciază că identificarea partenerilor de consultare se face fără un interes real în a aduce pe cei interesaţi la masa dialogului.

La nivelul administraţiei centrale, organizaţiile neguvernamentale sunt în general prezente în cadrul consultărilor organizate, ministerele străduindu-se să păstreze o relaţie de comunicare cu organizaţii neguvernamentale consacrate. Dincolo de cele câteva organizaţii vizibile din Bucureşti, e greu însă pentru administraţia centrală să ajungă la factori interesaţi mai puţin vizibili dar foarte buni cunoscători ai unor tematici specifice. Ceea ce putem remarca totuşi este faptul că atunci când nu pot identifica partenerii apropriaţi de dialog, autorităţile (sau cel puţin unele dintre ele) se îndreaptă către alte organizaţii, cu care au mai colaborat, pentru a-i putea găsi: „În cazul nostru, au fost contactate mai multe ONG-uri. Noi suntem parte dintr-o reţea informală, nu e ceva structurat, de mai mulţi ani. Lucrăm în domeniul anti-discriminării şi suntem legaţi de drepturile omului. Ei ne-au rugat să le facilităm accesul şi la alte organizaţii, pentru că au avut probleme. De exemplu, nu aveau o expertiză pe HIV/SIDA şi aveau câteva cazuri şi atunci le-am recomandat organizaţii care lucrau în domeniu şi i-au contactat pe aceia.”

La nivel local, deşi autorităţile declară că identifică şi invită la consultări factori direct interesaţi de subiectul consultărilor, practica din teren ne contrazice. Cu toţii asistăm la dezbateri publice anunţate prin afişe sau fluturaşi impersonali, fără un efort special pentru a atrage în dialog pe acele categorii care pot să aibă un cuvant de spus pe temele dezbătute. Acelaşi lucru se întâmplă în cadrul şedinţelor publice ale consiliului local. Mulţi primari, de exemplu, acuză lipsa de interes şi de implicare a cetăţenilor

57

fără a face efortul de a invita la respectivele şedinţe pe acele persoane care sunt în special interesate de unele dintre proiectele de hotărâre aflate pe agenda consiliului.

Cercetarea calitativă ne arată felul în care APL şi ONG se percep unii pe alţii în cadrul acestei relaţii.

Reprezentanţii ONG consideră că autorităţile, în general, nu au cunoştinţe despre mediul asociativ: „Mediul ONG, e perceput, în general, ca un mediu care nu e înţeles, decât dacă ajungi să lucrezi în el sau dacă ajungi să iei contact direct cu el. Pot să spun foarte sincer că foarte multe dintre persoanele care lucrează în autoritatea publică, unu la mână – nu ştiu ce e aia un ONG, şi doi la mână – nu ştiu ce face şi ce vrea de la ele.”

Acest lucru ar putea explica într-o oarecare măsură de ce identificarea partenerilor de dialog este una anevoioasă sau de ce, de cele mai multe ori, nu sunt consultaţi chiar factorii interesaţi de o anumită decizie. Tot din această lipsă de informaţii sau cultura a mediului asociativ decurge şi neîncrederea administraţiei publice în capacitatea ONG-urilor de a face contribuţii de valoare pe marginea deciziilor publice. O altă stare de fapt menţionată de către participanţii la focus-grupuri este lipsa specialiştilor de la dezbateri, care sunt percepuţi drept deţinători imparţiali ai unei anumite expertize: „De exemplu, se fac multe cercetări în mediul academic, universitar, pe diverse domenii, care mai de care mai interesante şi pe oamenii aceştia foarte rar îi găseşti la întâlnirile astea [...] Nu se face legătura între mediul academic şi mediul acesta al participării publice, ONG-uri şi alţi actori interesaţi.” Grupurile marginalizate sau mai puţin vizibile şi active sunt o altă „parte interesată” care rare ori ajunge la masa

58

consultărilor. Atunci când sunt luate decizii care se referă la categorii defavorizate, aceste persoane sunt văzute numai ca parte a problemei nu şi ca parte a soluţiei. Este adevărat că publicul şi administraţia au limbaj şi capacitate diferite şi ca un proces consultativ să includă categorii defavorizate cere resurse, abilităţi speciale, folosirea unor metode adecvate însă perspectiva pe care o poate aduce beneficiarul unei politici publice de acest tip este foarte valoroasă în procesul decizional şi, ulterior, poate economisi multe resurse.

H.4. Managementul etapei de informare Dintre cele trei stadii de participare publică, informarea este cea pe care o regăsim cel mai frecvent menţionată în procesul decizional. Metode Din datele colectate de la autorităţile publice locale reiese că cele mai des utilizate metode de informare sunt afişele la sediul propriu şi răspunsurile directe la solicitări de informaţii.

59

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Afise la sediul propriu

Anunturi în mass-media localasau centrala

Publicarea anunturilor într-unsite propriu

Raspunsuri scrise la persoanelecare au solicitat informatii

Buletine informative,newsletter, prin e-mail

Discutii cu cetatenii,reprezentantii asociatiilor

Alte metode. Care?

Întotdeauna

De cele mai multe ori

Câteodata

Niciodata

NS

Din rezultatele cercetării apar nuanţări specifice între metodele folosite în mediul rural şi cele folosite în mediul urban. La nivelul mediului urban, creşte ponderea folosirii internetului şi a mass media, în timp ce în mediul rural creşte ponderea comunicării directe cu cetăţenii. În ceea ce priveşte sursele preferate de organizaţii pentru a se informa, lucrurile stau oarecum diferit: cea mai folosită metodă este „internetul” (59,2%) sau „lectura ziarelor locale” (52,6%). Dacă punem în oglindă preferinţele organizaţiilor neguvernamentale cu frecvenţa cu care autorităţile locale folosesc unele metode, observăm că „anunţuri în mass media”, de exemplu, se află abia pe locul 3 dintre cele mai frecvent folosite metode de către administraţia locală; iar „folosirea site-ului” şi „e-mail” pe locul 4 respectiv 5.

60

Reiese din cele de mai sus ca autorităţile nu reuşesc întotdeauna să folosească cele mai potrivite surse de a-şi transmite mesajele către public, atâta vreme cât cea mai des utilizată metodă este afişajul la sediul propriu iar cea mai preferată de către beneficiari este internetul sau mass media. Acelaşi lucru este întărit şi de felul în care cei doi parteneri de dialog văd eficienţa modurilor de informare publică. Aceasta este apreciată diferit de către reprezentanţii administraţiei locale şi de catre cei ai ONG-urilor. Astfel, dacă angajaţii administraţiei consideră că cele mai eficiente metode sunt afişarea de informaţii la sediul primăriei sau întâlnirile directe cu cetăţenii, reprezentanţii ONG-urilor vizează, dincolo de interacţiunea administraţie – cetăţean, canalele media: internet-ul şi ziarele.

Cele mai eficiente canale media prin care APL poate informa reprezentanţii societăţii civile

5%

3%

7%

17%

7%

23%

4%

5%

10%

19%Ziare

Radio

Televizor

Internet

Afişe la primărie

Afişe stradale

Fluturaşi, pliante distribuite pe stradă

Fluturaşi, pliante puse în poştă

Întâlniri directe cu cetăţenii

NS

Cele mai eficiente canale media prin care APL poate informa reprezentanţii societăţii civile

4%

2%

4%

20%

10%

11%

24%

4%

9%

13%Ziare

Radio

Televizor

Internet

Afişe la primărie

Afişe stradale

Fluturaşi, pliante distribuite pe stradă

Fluturaşi, pliante puse în poştă

Întâlniri directe cu cetăţenii

NS

din punctul de vedere al APL / din punctul de vedere al ONG

61

Din datele prezentate mai sus, pare că administraţia, deşi face eforturi mari de a transmite informaţie publicului interesat, în general nu reuşeşte să identifice cele mai potrivite metode.

Merită amintit că folosirea internetului ca metodă de informare a crescut foarte mult în ultima vreme: foarte multe primării au site-uri proprii (chiar dacă nu foarte bine actualizate) iar administraţia centrală chiar reuşeşte să actualizeze permanent informaţiile de pe site-uri.

Cum sunt folosite metodele?

Cercetarea calitativă nu ne oferă o imagine prea optimistă despre felul în care metodele despre care vorbeam mai sus sunt aplicate:

Prima observaţie pe care o fac participanţii se referă la

faptul că activităţile de comunicare sunt, de obicei, generale. Mijloacele de informare nu sunt adecvate pentru grupul ţintă, iar informaţia nu este adaptată şi cu greu ajunge la grupul ţintă. Informaţia oferită, nu este structurată în aşa fel încât să fie uşor de consumat de către publicul larg. Pentru zonele rurale, unde este nevoie de atragerea majorităţii persoanelor care nu utilizează tehnologia modernă pentru a se informa, unele metode mai vechi nu mai sunt folosite: mers pe uliţa satului, chematul cu toba, etc. „În zona rurală, omul acela care se duce cu sapa pe câmp, nu are cum să aibă acces la informaţiile de pe internet, când nici măcar primarul nu are!”

Pe de altă parte, acolo unde cetăţeanul are acces la tehnologie, aceasta nu este încă suficient folosită: „Eu cel puţin sufăr din cauza faptului că trebuie să merg la

62

un birou şi că nu pot să scriu un e-mail şi sa îmi pun acolo întrebările şi să am răspuns tot acolo, pentru că stăm fiecare la casa lui şi ne facem treaba. Dar dacă trebuie să merg la un birou numai pentru o întrebare, nu ştiu dacă mai pun întrebarea...”. Acolo unde există website-uri, informaţia nu este actualizată: „Iar dacă ai nevoie, eu ştiu, de nişte date statistice, acestea de obicei nu sunt actualizate şi este greu să le obţinem. Dacă le ceri, trebuie să faci adresă oficială şi nu e ca şi dreptul tău de a afla nişte informaţii publice, e ca şi cum ţi-ar face o favoare: da` la ce ţi-ar trebui?” Trebuie să remarcăm că deşi utilizarea internetului nu este încă optimă, există un progres evident, atât la nivel local cât şi la nivel central.

Alte mijloace de informare utilizate de către autorităţile publice locale – buletine informative, fluturaşi, etc - sunt neatractive şi foarte tehnice. Multe dintre acestea sunt dominate mai degrabă de promovare decât de informare obiectivă.

Comunicările autorităţilor nu au un scop clar: „nu este

clar de ce se distribuie informaţia, ce se aşteaptă de la cetăţean...”

Din criticile aduse de organizaţii, reiese, o dată în plus o diferenţă la nivelul aşteptărilor pe care le au cei doi actori. Administraţia informează general aşteptând ca publicul interesat să facă efortul de a ajunge la informaţie, de a o descifra şi, eventual de a răspunde. Organizaţiile neguvernamentale aşteaptă de la autorităţi să facă un efort de a explicita informaţia şi de a o transmite personalizat recipienţilor. Pe lângă critici, participanţii la cercetare găsesc şi unele motive obiective pentru care administraţia nu reuşeşte să fie mai eficientă în eforturile sale:

63

- nu există o politică consecventă a instituţiilor de

comunicare şi relaţii publice. Administraţiile, mai ales la nivel local, nu au o strategie clară de comunicare şi un buget alocat pentru aplicarea acesteia;

- lipsa banilor, a infrastructurii şi a resurselor umane: „În primăriile mici sunt uneori 7 funcţionari cu totul...”;

- lipsa de specializare a personalului: „La comunicare şi la fotbal se pricepe toată lumea”. În special pentru primăriile mici este foarte greu să atragă personal calificat, mai ales în condiţiile în care salarile în această zonă sunt mici.

H. 5. Managementul etapei de consultare

Reamintim că datorită dificultăţii de a face delimitarea practică între consultare şi participare publică şi pentru că, în general, participanţii la cercetare nu ne-au putut indica procese autentice de participare publică, am decis să prelucrăm datele obţinute fără a mai opera această distincţie.

Metode

Din răspunsurile colectate de la administraţia publică rezultă că cel mai des folosite metode de consultare sunt cele clasice şi, în acelaşi timp cerute de legislaţie: şedinţele publice (şedinţele consiliului local) şi audienţele.

Dacă ne uităm la datele oferite de cercetare observăm, de asemenea, că „discuţiile informale, neprogramate” ca metodă de consultare, primeşte un procent destul de mare. Deducem că un număr mare de cetăţeni încă se foloseşte de canale informale de comunicare cu autorităţile. Când spunem comunicare, ne referim aici la acele situaţii în care

64

reprezentanţii societăţii civile locale au ocazia de a-şi înainta propunerile sau soluţiile în faţa unui exponent al autorităţii publice, fie şi în cadrul unor întâlniri neprogramate sau înregistrate ca fiind „oficiale”.

Prin ce metode aţi derulat aceste consultări?

24%

22%

25%

19%

14%

25%prin audienţe, şedinţe publice

printr-un sondaj de opinie, focus grupuri

prin formarea unor comitete mixte,administraţie – societatea civilă

prin corespondenţă electronică, e-mail,destinată dezbaterii unor documente

prin conferinţe, seminarii, mese rotunde

prin discuţii informale, neprogramate denici una din părţi

Ponderea se schimbă oarecum dacă facem diferenţa între metodele de consultare folosite în mediul rural şi cele folosite în mediul urban. În mediul urban apare o mai mare frecvenţă a folosirii conferinţelor/seminariilor/dezbaterilor şi a coresponenţei electronice. Şi aici însă majoritatea consultărilor (82%) sunt realizate în cadrul şedinţelor consiliului local.

La nivelul ministerelor, dezbaterile publice, dar mai ales folosirea internetului pentru preluarea recomandărilor de la public sunt metode din ce în ce mai folosite.

65

Implicarea publicului în luarea deciziilor publice prin participarea acestuia la şedinţele consiliului local este departe de viziunea noastră asupra unei democraţii participative autentice. Cele de mai sus sunt întărite şi de măsura în care autorităţile publice locale evaluează ca fiind eficiente sau ineficiente diferite metode de consultare. Cele mai eficiente sunt considerate a fi şedinţele publice (33%) şi audienţele (21%), în timp ce corespondenţa electronică e considerată ca fiind cea mai ineficientă formă de consultare.

-31%

-6%

-3%

-37%

21%

33%

4%

3%

3%

1%

1%

13%

20%

-7%

-4%

-8%

-3%prin audienţe publice

prin şedinţe publice

printr-un sondaj de opinie

prin focus grupuri

prin formarea unor comitete mixte,

prin corespondenţă electronică, e-mail,

prin conferinţe, seminarii, mese rotunde

prin discuţii informale, neprogramate

NŞ

cea mai ineficientă metodă cea mai eficientă metodă

Este de remarcat numărul mare de non-răspunsuri pentru acest calup de întrebări care poate să spună mai multe lucruri:

- cei care organizează consultări publice nu sunt orientaţi către eficienţa acestora şi nu sunt preocupaţi să evalueze rezultatele consultărilor;

- nu există o cunoaştere a diverselor metode de consultare cu avantajele şi dezavantajele fiecăreia.

Trebuie să marcăm totuşi ca aspect pozitiv faptul că autorităţile publice locale se referă la şedinţele consiliului

66

local ca fiind şedinţe publice. Putem considera acest lucru drept un progres, deoarece denotă o mai mare deschidere din partea autorităţilor şi acceptare a faptului că deliberările consiliului local trebuie să fie transparente.

În privinţa preferinţelor reprezentanţilor ONG-urilor, aceştia consideră într-o mai mică măsură şedinţele publice ca fiind cele mai eficiente metode. Nici printre preferinţele ONG-urilor nu regăsim însă metode mai inovative şi orientate spre eficienţă. Una dintre concluzii este că nici pentru administraţie şi nici pentru organizaţiile neguvernamentale, metodele inovative de participare publică nu sunt cunoscute sau apreciate.

-11%

-5%

-10%

-37%

19%

14%

10%

8%

8%

6%

8%

4%

23%

-6%

-2%

-8%

-8%

-13%prin audienţe publice

prin şedinţe publice

printr-un sondaj de opinie

prin focus grupuri

prin formarea unor comitete mixte,

prin corespondenţă electronică, e-mail,

prin conferinţe, seminarii, mese rotunde

prin discuţii informale, neprogramate

NŞ

cea mai ineficientă metodă cea mai eficientă metodă

Reiese din cele de mai sus un nivel mare de formalism în organizarea de consultări publice şi orientarea numai către respectarea literei legii. Aceste date sunt completate de declaraţiile respondenţilor din focus-grupuri: „Pot să spun, din ce se face în general, că se preferă dezbaterea publică, e cea mai simplă metodă de a face o consultare; nu cred că multă lume are cunoştinţă despre felurile în care se poate face o consultare, nu cred că se gândeşte nimeni dintr-o

67

organizaţie publică să facă o cafenea publică, de exemplu, nu am auzit să se organizeze aşa ceva.”

Nu există un efort, nici din partea autorităţilor locale şi nici din partea organizaţiilor neguvernamentale de a folosi metode de consultare a publicului care să încurajeze un dialog sau participare eficientă. Totuşi, unii dintre memebrii organizaţiilor neguvernamentale reuşesc să aprecieze corect situaţia în care se află procesele de consultare publică: „... legea spune dezbatere publică, şi dacă citeşti în spiritul legii, nu despre asta este vorba [...]. Însă asta presupune că trebuie să lucrăm împreună.”

Respectarea legii, exclusiv în litera ei, rezultă nu numai în practici punctuale şi anoste, fără urmări reale pentru calitatea procesului de legiferare, ci şi, pe termen lung, în descurajarea participării cetăţenilor.

În ceea ce priveşte metodele pe care cetăţenii le au la îndemână pentru a influenţa deciziile publice, reprezentanţii administraţiei spun că cea mai des folosită este contactarea directa a primarului sau viceprimarului şi cea mai puţin folosită este mobilizarea comunităţii. Aceste date ne arată

Influenţarea deciziilor APL de către cetăţenii de rând des şi

foarte des prin....

36%

15%

11%

72%

9%

51%prin contactarea personală a reprezentanţilorAPL

prin contactarea personală a primarului,viceprimarului

prin contactarea unor organizaţii civile saugrupuri

prin cererea ajutorului unor grupuri dereprezentanţi

prin mobilizarea comunităţii (petiţii,demonstraţii)

prin participarea la şedinţe publice

68

că autorităţile publice locale consideră că, cel mai adesea, cetăţenii pot să influenţeze deciziile publice contactând direct primarul sau viceprimarul.

La rândul lor, dacă sunt întrebaţi de metodele pe care le folosesc pentru a influenţa decizia publică (metode de advocacy), reprezentanţii ONG-urilor au menţionat cel mai frecvent contactele pe care le au în interiorul instituţiilor şi au insistat foarte mult pe relaţia construită cu diverse persoane din cadrul autorităţilor, în mod individual:

„Ce observăm noi este că sunt procese formale şi informale. Procese informale, în sensul în care, de exemplu, colega din federaţia organizaţiilor în protecţia copilului, o cunoaşte pe Xulescu... Dacă ar fi un consilier, deja poţi să afli din timp când se pregăteşte [ceva], şi acela îţi spune că se lucrează [la un proiect de lege].”

În ceea ce priveşte diferenţele dintre mediul urban şi mediul rural, situaţia este oarecum diferită. În mediul rural contactarea primarului sau a viceprimarului este văzută ca fiind aproape singura metodă de a influenţa decizia publică. În mediul urban, deşi contactarea primarului sau a viceprimarului păstrează cea mai mare pondere, apar şi alte metode la care cetăţenii obişnuiesc să apeleze pentru a influenţa decizia publică: contactarea altor reprezentanţi ai instituţiei publice, ai mass media şi chiar mobilizarea comunităţii.

Merită menţionat că, deşi autorităţile consideră că participarea cetăţenilor la şedinţele publice este una dintre cele mai eficiente metode de consultare, această metodă este cea mai puţin folosită de ONG-uri sau cetăţeni pentru influenţarea deciziilor publice. Aceste date cantitative, ne arată un paradox, (ne)conştientizat de către respondenţi. Este evident că nu se mai poate face mare lucru în faza aprobării finale a unui act normativ, şi atunci participarea la

69

şedinţele publice nu este cea mai potrivită metodă de influenţare a deciziei publice. Ne întrebăm, atunci, de ce această metodă este considerată, de către aceiaşi respondenţi, drept cea mai eficientă metodă de consultare?

Pentru a trage o concluzie, putem observa o diferenţă între discurs şi intenţie sau practică, aşa cum vom vedea şi în capitolele următoare. Deşi de principiu administraţia apreciază contribuţia societăţii civile la deciziile publice, din datele oferite de administraţia publică, reiese că aceasta preferă ca societatea civilă să îşi trimită reprezentanţii la şedinţele publice ale consiliului local şi să se informeze mai degrabă asupra hotărârilor luate decât să aibă o contribuţie seminificativă la decizia finală. Pe de altă parte, din declaraţiile reprezentanţilor societăţii civile, deducem că aceştia ar prefera că autorităţile să le dea ocazia de a contribui concret la deciziile luate de către administraţie, în limitele cadrului legal sau în interiorul acestuia, mai degrabă decât informal. Aceştia din urmă apreciază că legislaţia existentă este „bună”, însă datorită lipsei de obligativitate a consultării într-o anumită fază a procesului decizional sau lipsei de precizie asupra rezultatelor consultărilor, lasă mult spaţiu de „manevră” autorităţii publice. În cadrul cercetării desfăşurate, un număr semnificativ de participanţi a apreciat că frustrările organizaţiilor neguvernamentale sunt legate de felul în care este aplicată legea transparenţei decizionale. Oamenii fac distincţie clară între ceea ce spune legea, prevederile legale, şi efectele pe care această lege doreşte să le producă. Aşa cum am văzut, deşi autorităţile ar fi putut să valorifice această libertate de alegere dintre diversele metode de consultare, ele nu o fac. Însă chiar şi aşa, dacă măcar majoritatea factorilor interesaţi ar fi invitaţi la aceste dezbateri publice (în capitolul anterior am văzut că autorităţile au dificultăţi în a identifica interlocutorii potriviţi), probabil că am vedea mai

70

multe schimbări în deciziile autorităţilor, dar şi o mai mare susţinere pentru acestea din partea populaţiei.

Cum sunt folosite metodele?

Pentru ca un proces de consultare publică să producă rezultate – contribuţii pertinente din partea publicului în elaborarea de politici publice – acesta trebuie să treacă prin anumite etape, fiecare dintre ele cu regulile sale de bună gestionare.

În primul rând, am menţiona aici necesitatea existenţei unei voinţe reale, sincere, de a consulta publicul. Dacă se organizează audieri publice numai din dorinţa de a bifa într-un tabel îndeplinirea unei obligaţii sau activităţi, interesul scăzut pentru consultare va transpare în managementul acesteia. Ne-ar fi greu să aflăm în ce stadiu se află administraţia publică din România în gestionarea proceselor de consultare publică, însă putem trage anumite concluzii pe baza informaţiilor obţinute din cercetările cantitative şi calitative. Aşa cum am văzut, cel mai frecvent utilizate metode de consultare de către autorităţi sunt şedinţele şi audienţele publice, şi tot ele sunt considerate şi cele mai eficiente. Cercetarea calitativă ne oferă informaţii despre felul în care sunt puse în practică aceste metode. Autorităţile locale autoevaluează respectarea câtorva reguli de bun management în felul următor:

În întâlnirile propuse de dvs. a existat ... un moderator

... o identificare şi invitare a persoanelor, grupurilor direct

... o informare în prealabil a publicului despre stadiul

... o informare a publicului cu privire la rezultatele consultării

71

independent al discuţiilor

interesate de problema discutată

problemei şi intenţiile administraţiei

da 14,2% 64,2% 77,4% 56,6% nu 69,8% 23,6% 9,4% 27,4% NS 16,0% 12,3% 13,2% 16,0%

Pe parcursul acestui studiu, am fost nevoiţi, nu o dată, să comparăm datele oferite de către administraţia publică cu percepţia de la nivelul organizaţiilor neguvernamentale şi să observăm că acestea sunt de multe ori în mod semnificativ opuse. Putem conchide, încă o dată, că bunele intenţii nu sunt de ajuns pentru a obţine rezultate, chiar şi atunci când interlocutorii devin conştienţi de existenţa acestora. Însă cercetarea calitativă ne arată o altă situaţie, opusă celei declarate de către administraţie. În primul rând, avem o imagine a consultărilor publice, formale, slab gestionate (fie ele dezbateri sau şedinte publice de consiliu local): prost sau insuficient anunţate, fără o bună identificare a factorilor interesaţi, fără obiective clare, etc. Unii dintre participanţii la focus grupuri subliniază totuşi că, chiar dacă uneori autorităţile publice doresc, cu sinceritate, să afle opinia părţilor interesate cu privire la un subiect sau altul, de multe ori nu ştiu prea bine cum să organizeze consultări eficiente sau nu au timpul şi resursele necesare pentru a face acest lucru. Informarea prealabilă În ceea ce priveşte iniţierea procesului de consultare, reprezentanţii ONG-urilor consideră că anunţarea sau informarea publicului despre organizarea acestora nu se face de o manieră eficientă, astfel încât cât mai mulţi oameni să poată participa în mod eficient la consultare:

72

- nu sunt clarificate şi/comunicate obiectivele dezbaterii publice;

- nici nu se explică, de cele mai multe ori, care sunt aşteptările administraţiei de la dezbatere;

- nu este oferită informaţie şi/sau informaţie suplimentară care să ajute invitaţii să se pregătească sau să-şi formeze un punct de vedere. La acest capitol trebuie să recunoaştem că există o creştere fie şi numai la nivelul Ministerelor;

- informaţia nu este adaptată la publicul ţintă, şi nici mijloacele utilizate; cel mai întâlnit exemplu este cel al dezbaterii bugetului local, unde „oamenilor li se pun nişte tabele în faţă, nişte cifre, [...] din care oamenii nu înţeleg nimic”; un alt exemplu frecvent de ne-adaptare a mijloacelor de informare la publicul ţintă este utilizarea internetului pentru invitarea publicului la dezbateri în mediul rural;

„Cred că aici ar trebui intervenit, să se folosească canalele de media ca informaţia să ajungă la oameni. Fiindcă există un post public, şi de radio, şi de televiziune, care poate fi folosit pentru asta. Ştiu că nu e gratis să faci un anunţ în ziar, dar, să fim serioşi, costă mai puţin decât o bordură. Sunt convinsă că se poate face dacă există interes, până la urmă e o problemă de voinţă a autorităţilor de a face acest lucru, şi în momentul când ei vor dori, vor face şi vor găsi mijloacele necesare.” Identificarea factorilor interesaţi şi reprezentativitatea participanţilor Dincolo de cele pezentate la capitolul anterior, ONG-urile mai remarcă:

73

- prezenţa GONG-urilor, adică a „ong-urilor guvernamentale”: „Cunoaştem şi varianta în care ministerul îşi cheamă niste ONG-uri guvernamentale; aceia dau cu subsemnatul acolo, că au participat la dezbaterea publică. Nu contează că nu au nimic pe domeniul respectiv, că nu au expertiză...”;

- invitarea celor mai vizibile ONG-uri, chiar dacă acestea nu au nici o legătură cu subiectul pus în discuţie;

- invitarea acelor ONG-uri din domeniu care dacă nu ar fi chemate, „ar avea un impact semnificativ”, „s-ar putea să facă scandal”;

- ne-consultarea altor departamente din aceeaşi instituţie care ar avea un interes în problematica discutată.

Adaptarea şi gestionarea metodelor folosite

Un alt lucru menţionat de către respondenţi este folosirea proastă a metodelor: neadaptate la publicul ţintă, şi când sunt totuşi adaptate, nu sunt gestionate atent. În mediul urban şi mai ales la nivel central, internetul rămâne o sursă importantă de informare şi un canal des folosit pentru consultare. Însă nici în acest caz nu putem vorbi despre o gestiune perfectă a procesului de consultare: „Au pus pe site, de exemplu, acum două săptămâni, o propunere de abrogare a unui ordin. Ne interesa pe noi, şi era pus spre consultare, dar nu exista nici un link către textul propriu zis. Era şi un link către sugestii şi observaţii, dar textul propriu-zis nu exista.”

În ceea ce priveşte facilitarea procesului de consultare, observăm că în majoritatea cazurilor - 69,8% - autorităţile declară că nu au utilizat un moderator extern, independent, pentru a facilita evenimentul. Din experienţa participanţilor,

74

de cele mai multe ori, primarul sau un angajat al instituţiei publice joacă acest rol, de moderator. Trebuie precizat că această situaţie nu e de natură să inspire încredere participanţilor şi nici să genereze o dezbatere reală. Prezenţa unui moderator profesionist are rolul de a inspira încredere şi de a gestiona evenimentul, în mod imparţial. De cele mai multe ori, atunci când moderatorul provine din autoritatea publică, acesta va susţine proiectul instituţiei. Un moderator profesionist va înţelege că dezbaterea înseamnă „găsirea unui echilibru între interese diferite”. Informarea post-consultare

Procesele post – consultare sunt la fel de importante ca şi cele menţionate anterior. Cel mai invocat exemplu de proastă gestionare a consultărilor publice este acela al autorităţii care nu oferă feedback, care nu informează participanţii cu privire la urmarea dezbaterii publice. ONG-urile care au participat la dezbateri publice, atât la nivel local cât şi la nivel central, reclamă faptul că nu ştiu ce se întâmplă cu ceea ce se discută, cu observaţiile pe care le transmit şi nu sunt informaţi ulterior de ceea ce se întâmplă cu proiectul de act normativ pe care au fost consultaţi.

Aceiaşi respondenţi au denunţat şi faptul că acest lucru este unul dintre motivele pentru care mulţi dintre cetăţeni nu văd de ce ar (mai) participa la procese de consultare publică, deoarece ei nu văd în ce fel ei au contribuit la actul final. Nu e vorba de cele mai multe ori de a include în actul normativ final toate contribuţiile supuse dezbaterii, dar măcar minutele acestor întâlniri să fie făcute publice, iar fiecare participant să aibă un document care să rezume cele discutate. Lipsa comunicării sau de informare a participanţilor în post-consultare duce la reducerea participării. Mai mult, pune administraţia într-o lumină proastă faţă de partenerii de dialog chiar şi atunci când intenţia sau chiar rezultatele sunt bune.

75

Toţi aceşti factori, externi procesului de consultare în sine, au o influenţă considerabilă asupra calităţii participării. Felul în care sunt percepute instituţiile publice – mergând de la neîncredere până la ostilitate – este un indicator esenţial al climatului în care autorităţile îşi desfăşoară activitatea. Apatia de care sunt acuzaţi românii are la bază exact această convingere că toate deciziile publice sunt politizate şi că administraţia publică este departe de a se fi profesionalizat sau de a lucra în folosul contribuabilului. Atât timp cât autorităţile nu vor remedia nimic la capitolul „imagine” sau comunicare cu cetăţenii, este foarte probabil că nivelul de cultură participativă va rămâne unde este sau va scădea, că nu va avea cetăţeni care să participe la dezbateri constructive, ori că deciziile publice vor fi privite cu ostilitate crescută.

76

I. În ce etape ale procesului decizional ne consultăm?

77

I. În ce etape ale procesului decizional ne consultăm?

În ţările care au înţeles de ce participarea publică e necesară şi au dezvoltat politici sofisticate şi complexe cu scopul de a simplifica accesul publicului la decizia publică, autorităţile lansează vaste campanii de consultări publice chiar înainte de a le propune acestora un document, fie el chiar şi provizoriu, cu un text de lege. Evident, atunci când autorităţile îşi propun rezolvarea unei probleme de politică publică, încearcă mai întâi să vadă care sunt părerile în cadrul comunităţii asupra problemei respective. Abia apoi, după câteva luni bune de „ascultare” a cetăţenilor şi de colectare a opiniilor, se trece la elaborarea unui proiect de act normativ. Ulterior, şi acesta va fi supus dezbaterii publice. Desigur, pentru a ajunge la un astfel de stadiu, administraţia are nevoie de resurse pentru administrarea unui proces consultativ, are nevoie de suficient de mult timp pentru procesul decizional şi are nevoie să vadă participarea publicului ca parte integrată în procesul decizional.

În cadrul studiului nostru, majoritatea reprezentanţilor administraţiei publice chestionaţi declară că reprezentanţii societăţii civile şi cetăţenii sunt consultaţi „în fazele preliminare ale procesului decizional” (tab. 8, 64,2%)

În acelaşi timp însă, uitându-ne la frecvenţa metodelor de consultare folosite, constatăm că cele mai folosite (82%) sunt „şedinţele publice” – adică şedinţele consiliului local la care poate să participe orice persoană care doreşte să facă acest lucru. În cadrul şedinţelor consiliului local se întâmplă practic votul final asupra proiectelor de hotărâri, adică ultima etapă a procesului decizional (tab. 9). Deducem din acestea că, de fapt, publicul interesat are mai degrabă ocazia să participe în faza finală a procesului decizional.

78

Această situaţie este confirmată şi de cercetarea calitativă. Majoritatea participanţilor la studiu au declarat că sunt consultaţi mai ales în etapele finale ale luării deciziei:

„[...]poate că legea ar trebui sa fie mai clară decât este în prezent; pentru ca acest proces [de consultare] să se întâmple înaintea luării deciziei, deci în momentul în care se începe proiectul pe tema respectivă, când oamenii respectivi încep să se gândească, să îşi planifice să se gândească la chestia asta şi nu când procesul este la final.” Remarcăm, de asemenea, că „diversitate mai mare de perspective” apare ca un dezavantaj al participării publice şi nu ca un avantaj. Acest lucru se poate întâmpla şi pentru că cetăţenii sunt implicaţi mai degrabă în fazele finale ale procesului decizional şi nu în cele incipiente, atunci când „o diversitate mai mare de perspective” asupra problemei în discuţie ar putea să fie de folos. Într-adevăr, dacă „diversitatea de perspective” se naşte când deja administraţia are o variantă de soluţionare a problemei, atunci aceasta devine un dezavantaj pentru că „întoarce” procesul decizional: „... problema cu care ne confruntăm noi, ca ONG, este să nu fim luaţi prin surprindere de decizii. Să le prindem în faza în care se mai pot face observaţii. Şi ele sunt [făcute publice], de regulă, după ce au fost stabilizate în minister, deci după ce decizia a fost luată de către ministru, şi atunci orice modificare pe care o ai de făcut trebuie să o negociezi, inclusiv luând în calcul şi acest aspect, că persoana care este responsabilă de proiectul respectiv trebuie să se ducă înapoi la ministru să-i explice că a fost o greşeală şi să îl convingă să mai facă [modificări] încă o dată.” Atunci când totuşi se întâmplă ca organizaţiile să fie invitate la consultări pe marginea unui proiect de lege, foarte importante sunt limitele până la care acestea pot merge cu

79

modificările propuse, constrânse tocmai de momentul în care au ocazia să intervină:

„Pe de altă parte ţi se spune: da, dar ştiţi, nu putem să facem această modificare pentru că Ministerul Justiţiei sau Ministerul de Finanţe a dat deja avizul pe acest proiect şi ei nu sunt de acord [...] că e un cost foarte mare. Cam ce ai putea să modifici? Ajungi să constaţi că sunt puţine lucruri la care sunt dispuşi să facă concesii. [...]”

În altă ordine de idei, mai mulţi dintre cei intervievaţi au declarat că ar fi preferat de multe ori să fie implicaţi în evaluarea aplicării sau implementării de politici publice: „Nu am auzit ca o instituţie să îşi evalueze politicile publice.”

Datele cantitative şi calitative ne spun când se „consultă” autorităţile cu cetăţenii: atunci când au nevoie de aprobarea lor pe diversele hotărâri deja luate. Concluzia este că de foarte puţine ori cetăţenii sunt implicaţi în identificarea problemelor de politică publică, că arareori sunt puşi în faţa mai multor variante de soluţii de politică publică şi niciodată în evaluarea implementării de politici publice.

J . Recomandări

Începem cu câteva recomandări punctuale, adresate oricărui iniţiator de procese participative, recomandări care ţin de managementul procesului şi care se desprind cu claritate din concluziile acestui studiu:

implicarea publicului este necesară în toate etapele procesului decizional sau de elaborare a politicilor publice – începând cu analiza problemei abordate şi stabilirea de scopuri şi obiective şi terminând cu monitorizarea şi evaluarea. Astfel publicul/factorii interesaţi nu vor mai simţi că

80

participă la un proces fals, în cadrul căruia decizia este deja luată iar administraţia nu va mai fi frustrată că participanţii contestă soluţiile propuse sau chiar problema.

pentru maximum de rezultate participarea publică trebuie tratată şi planificată ca fiind un proces şi nu ca eveniment punctual. Acesta trebuie să aibă obiective clare şi rezultate aşteptate. Colaborarea cu facilitatori profesionişti poate să aducă un plus de capacitate la nivelul administraţiei şi să optimizeze utilizarea unor resurse care oricum se cheltuie.

integrarea consultării publicului în practicile curente ale administraţiei, eventual prin elaborarea de proceduri clare şi adecvate şi includerea lor în regulamentele de organizare şi funcţionare a instituţiilor. Acest lucru ar conduce la o bugetare adecvată a resurselor (inclusiv a timpului) şi ar face ca implicarea să nu mai pară o „muncă în plus” sau un favor făcut cetăţenilor.

o corectă şi completă identificare şi moblizare a factorilor interesaţi de problematica consultării poate să asigure rezultate relevante şi reprezentative în procesul decizional. Încurajarea grupurilor mai puţin obişnuite să aibă loc la masa deciziei poate să asigure o perspectivă valoroasă asupra deciziei ce urmează a fi luată.

adecvarea mesajelor şi a metodelor folosite la caracteristicile factorilor interesaţi va creşte nivelul de înţelegere a problematicii respective şi va maximiza input-ul din partea factorilor interesaţi/ publicului. Nu în ultimul rând, adecvarea mesajelor şi a metodelor folosite va scădea frustrarea – atât a celor implicaţi, care îşi vor înţelege utilitatea - cât

81

şi a factorilor decizionali, care vor vedea utilitatea procesului.

realizarea şi transmiterea unor rapoarte post-consultare din care să reiasă modul în care opiniile factorilor interesaţi au fost integrate în procesul decizional.

Pe lângă cele de mai sus, instituţiile publice ar trebui să dea atenţie creşterii propriei capacităţi de a implica publicul în luarea deciziilor: instruirea funcţionarilor, o mai bună alocare a resurselor (inclusiv de timp), folosirea de expertiză din exterior.

Cercetarea realizată de CeRe arată clar că percepţia organizaţiilor, şi chiar a publicului este aceea că procesele participative iniţiate de administraţie sunt false şi formale. Considerăm că instituţiile publice ar trebui să fie în mod special preocupate de această lipsă de încredere generalizată şi, ghidându-se după regulile de bun management expuse mai sus, să facă efortul de a-şi demonstra bunele intenţii.

82

Metodologie şi obiective Componenta cantitativă a presupus realizarea a 307 chestionare

cu reprezentanţi ai organizaşiilor neguvernamentale (196), ai administraţiei publice locale (106) şi ai câtorva ministere (5). Selecţia localităţilor din care provin organizaţiile neguvernamentale şi autorităţile publice locale intervievate a fost făcută astfel încât să se obţină un eşantion reprezentativ de astfel de instituţii la nivel naţional.

Componenta calitativă, care a presupus derularea a 2 focus

grupuri cu reprezentanţi ai ONG-urilor din Bucureşti, a fost canalizată pe trei stadii ale participării publice: informare, consultare, participare. În acelaşi timp, ea a fost nuanţată şi pe următoarele două dimensiuni: cea normativă - respectarea prevederilor legii - si cea managerială - respectarea regulilor de bun management al proceselor de participare, fiind urmărite calitatea şi ponderea proceselor de implicare a publicului în elaborarea de politici publice/decizii publice atât la nivelul administraţiei centrale cât şi locale.

Studiul a vizat identificarea practicilor şi mecanismelor de

informare, consultare şi participare a publicului şi/sau a factorilor interesaţi, practicate de către administraţia locală şi centrală precum şi practicile şi mecanismele de implicare în decizia publică/politici publice a organizaţiilor neguvernamentale. De asemenea, în completarea componentei cantitative, focus grupurile au urmărit printre altele şi cunoaşterea de către reprezentanţii ONG ale beneficiilor şi importanţei participării dincolo de prevederile legale, identificarea unor greşeli în administrarea procesului de către administraţia publică şi cauzele lor, formele de consultare / participare / interacţiune între cele două categorii (administraţia publică şi ONG-urile), atitudinea reprezentanţilor ONG faţă de consultări eronat administrate sau pseudo-consultări, şi descrierea unor astfel de experienţe.

83

84

Colectarea şi prelucrarea datelor, precum şi realizarea unui raport primar de cercetare a fost realizată de către Metro Media Transilvania.

MMMeeetttrrrooo MMMeeedddiiiaaa TTTrrraaannnsssiiilllvvvaaannniiiaaa

SSStttrrr ... CCCooonnnssstttaaannnttt iiinnn BBBrrrââânnncccuuuşşş iii ,,, nnnrrr ... 111777444,,, CCCllluuujjj ---NNNaaapppooocccaaa,,, RRRooommmââânnniiiaaa,,, ttteeelll 0 00222666444---444444444777777777,,, f ffaaaxxx::: 000222666444---444333111777777333,,, wwweeebbb sssiii ttteee::: wwwwwwwww...mmmmmmttt ... rrrooo,,, eee---mmmaaaiii lll ::: mmt@mmt.rommmmtt@@mmmmtt..rroo

Bibliografie

„Transparenţa decizională în administraţia publică din România anului 2007 – context, constatări, perspective”, APDOR-CH, 2007

te Book, Brussels, 25.7.2001, COM (2001) 428 final

es, Bruxelles, le 11.12.2002, COM

cy making: information, consultation and public participation,

ALMOND, G.A., VERBA, S. (1996), Cultura civică –

Westheimer, J., Kahne, J. (2004), Educating the „Good” Citizen: Political Choices and Pedagogical Goals, PSOnline, www.apsanet.org

Commission of the European Communities (2001), European Governance – A Whi

Commission des Communautés Européennes (2002), Communication de la Commission: Vers une culture renforcée de consultation et de dialogue - Principes généraux et normes minimales applicables aux consultations engagées par la Commission avec les parties intéressé(2002) 704 final

OECD (2001), Engaging citizens in poli

OECD Public Management Policy Brief

CeRe (2007), Există participare publică în România?

atitudini politice şi democraţie în cinci naţiuni, CEU Press, Editura DuStyle, Bucureşti

85

Metro Media Transilvania

1

COD

CHESTIONAR – ORGANIZAŢII NONGUVERNAMENTALE

Cu scopul de a cunoaşte părerile membrilor asociaţiilor şi organizaţiilor non-guvernamentale despre o serie de aspecte privind activitatea acestora şi relaţiile cu administraţia locală, Institutul Metro Media vă roagă să participaţi la un sondaj de opinie. Vă asigurăm că acei care răspund la chestionarul nostru rămân anonimi, noi prelucrăm statistic doar datele referitoare la opiniile oamenilor.

CUNOAŞTERE CU1. Cât de multe ştiţi despre activitatea instituţiilor administraţiei

publice locale, Primăria şi Consiliul local? 1 2 3 4 5 9

foarte multe multe puţine foarte puţine nimic NŞ

CU2. Aţi auzit de Legea privind transparenţa decizională în administraţia publică (legea 52/2003)? 1 2 9

da nu NŞ

CU3. dacă da. Cât de multe ştiţi despre această lege (legea 52/2003)?

1 2 3 4 5 9 foarte multe multe puţine foarte

puţine nimic NŞ

CU4. Din câte ştiţi dvs., Primăria şi Consiliul Local sunt obligate sau nu prin lege să informeze asociaţiile / ONG-urile despre proiectele şi hotărârile lor?

1 2 9 Sunt obligate Nu sunt obligate NŞ

Metro Media Transilvania

2

CU5. Din câte ştiţi, în ultimul an au avut loc în localitatea dvs. dezbateri ale proiectelor / hotărârilor Primăriei şi Consiliului Local?

1 2 9 da Nu NŞ

CU6. Din câte ştiţi, reprezentanţii asociaţiilor civile / ONG-urilor au dreptul să participe la dezbateri ale proiectelor / hotărârilor Primăriei şi Consiliului Local? 1 2 9

da Nu NŞ

INTERES

IN1. În ce măsură asociaţia / organizaţia dvs. este interesată să

cunoască proiectele / hotărârile Primăriei şi Consiliului Local?

IN2. În ce măsură asociaţia / organizaţia dvs. este interesată să ...? Foarte

mult Mult Puţin Foarte puţin Deloc NŞ

a. se informeze despre proiectele şi hotărârile Primăriei / Consiliului local

5 4 3 2 1 9

b. participe la şedinţele publice ale Primăriei / Consiliului local

5 4 3 2 1 9

c. facă recomandări Primăriei / Consiliului local

5 4 3 2 1 9

1 2 3 4 9 foarte mare mare mică foarte mică /

deloc NŞ

Metro Media Transilvania

3

IN3. Cât de folositor pentru administrarea unei localităţi este ca asociaţiile / ONG-urile să ...?

Foarte

folositor Folositor Puţin folositor

Foarte puţin folosit

or

Deloc folositor NŞ

a. se informeze despre proiectele şi hotărârile Primăriei / Consiliului local

5 4 3 2 1 9

b. participe la şedinţele publice ale Primăriei / Consiliului local

5 4 3 2 1 9

c. facă recomandări Primăriei / Consiliului local

5 4 3 2 1 9

IN4. Cât de folositor pentru administrarea unei localităţi este ca Primăria / Consiliul local să ...?

Foarte folosit

or

Folositor

Puţin folositor

Foarte puţin folosit

or

Deloc folosit

or NŞ

a. informeze asociaţiile /ONG-urile despre proiectele şi hotărârile lor

5 4 3 2 1 9

b. permită asociaţiilor /ONG-urile participarea la şedinţele publice

5 4 3 2 1 9

c. să ţină cont de recomandările asociaţiilor

5 4 3 2 1 9

Metro Media Transilvania

4

/ONG-urilor atunci când iau o decizie ce priveşte comunitatea

IMPLICARE

SC1. Reprezentanţi ai asociaţiei / organizaţiei dvs. s-au întâlnit în

ultimul an cu reprezentanţi ai următoarelor instituţii pentru a discuta probleme de interes public?

Da Nu NŞ

1. Prefectura 1 2 9

2. Primărie 1 2 9

3. Consiliul Local 1 2 9

4. Consiliul Judeţean 1 2 9

5. Mass-media locală 1 2 9

6. Sindicate 1 2 9

7. ONG-uri 1 2 9

8. Agenţi economici 1 2 9

SC2. În 2007 dvs. sau un alt reprezentant al asociaţiei / organizaţiei

dvs. aţi ...? DA NU NŞ a. avut de gând să participaţi la o şedinţă publică

a Primăriei / Consiliului local 1 2 9

b. vrut să participaţi la o şedinţă publică dar v-a fost refuzat accesul 1 2 9

c. participat la o şedinţă publică a Primăriei / Consiliului local 1 2 9

d. participat la dezbaterea bugetului Primăriei / Consiliului local 1 2 9

e. vorbit la o şedinţă publică a Primăriei / Consiliului local 1 2 9

f. solicitat Primăriei / Consiliului local informarea pe o anumită temă 1 2 9

g. solicitat Primăriei / Consiliului local să vă dea proiectul unui act normativ 1 2 9

Metro Media Transilvania

5

h. făcut o recomandare verbală sau în scris primarului / Primăriei 1 2 9

i. făcut o recomandare verbală sau în scris unui consilier local / Consiliului Local 1 2 9

j. făcut o recomandare Primăriei / Consiliului local, recomandare ce a fost inclusă în proiectele de acte normative şi în deciziile luate

1 2 9

k. primit vreo înştiinţare cu privire la rezultatul propunerilor şi sugestiilor Dvs. 1 2 9

SC3. Instituţia dvs. a participat în 2007 la consultări cu instituţiile

administraţiei publice pe teme de interes public? 1 2 9

Da nu NŞ SC4. dacă da. Cel puţin o consultare a fost propusă de dvs.?

1 2 9 Da nu NŞ

SC5. dacă da. Prin ce metode aţi derulat aceste consultări? Cine a propus această metodă?

SC6. dacă da. Cine a propus această metodă?

da nu NŞ Instituţia noastră

Administraţia publică

Ambele instituţii NŞ

1. prin audienţe publice

1 2 9 1 2 3 9

2. prin şedinţe publice 1 2 9 1 2 3 9

3. printr-un sondaj de opinie

1 2 9 1 2 3 9

4. prin focus grupuri 1 2 9 1 2 3 9

5. prin formarea unor comitete mixte, administraţie – societatea civilă

1 2 9 1 2 3 9

Metro Media Transilvania

6

6. prin corespondenţă electronică, e-mail, destinată dezbaterii unor documente

1 2 9 1 2 3 9

7. prin conferinţe, seminarii, mese rotunde

1 2 9 1 2 3 9

8. prin discuţii informale, neprogramate de nici una din părţi

1 2 9 1 2 3 9

SC7. dacă da. Care au fost temele de interes public discutate? (treceţi în clar temele abordate)

1.

__________________________________________________________

_____________________

2.

__________________________________________________________

_____________________

3.

__________________________________________________________

_____________________

SC8. dacă da. De cele mai multe ori aceste consultări…? 1 2 9

Au fost eficiente Au fost ineficiente NŞ

Metro Media Transilvania

7

EVALUAREA IMPLICĂRII

EV1. În opinia dvs., după implementarea legii transparenţei decizionale (52/2003), accesul ... la modul în care se iau deciziile în cadrul administraţiei publice...

a crescut a

rămas la fel

a scăzut NŞ

1. cetăţenilor 1 2 3 9

2. ONG-urilor şi asociaţiilor 1 2 3 9

3. oamenilor de afaceri 1 2 3 9

4. mass-mediei 1 2 3 9

EV2. Credeţi că legea transparenţei a schimbat capacitatea ... de a influenţa luarea deciziilor de către Primărie / Consiliul local?

Da, în rău

Nu, nu a schimbat NŞ

1. oamenilor de afaceri 1 2 3 9

2. mass-media 1 2 3 9

3. sindicatelor 1 2 3 9

4. asociaţiilor profesionale 1 2 3 9 5. organizaţiilor şi asociaţiilor ne-guvernamentale 1 2 3 9

6. grupurilor etnice (maghiari, romi, etc.) 1 2 3 9 EV3. Cum apreciaţi modul în care autorităţile locale colaborează cu

organizaţiile nonguvernamentale în ceea ce priveşte ...?

Foarte bună Bună

Nici bună, nici

proastă

Proastă Foarte proastă NŞ

1. identificarea oportunităţilor de investiţii din localitate

1 2 3 4 5 9

2. luarea deciziilor care privesc diverse

1 2 3 4 5 9

Metro Media Transilvania

8

grupuri defavorizate din localitate 3. luarea deciziilor de interes public

1 2 3 4 5 9

4. elaborarea bugetul local 1 2 3 4 5 9

EV4. Care credeţi că e cea mai eficientă metodă de consultare

pentru instituţia dvs.? Dar cea mai ineficientă? Cea mai eficientă Cea mai ineficientă 1. prin audienţe publice 1 1

2. prin şedinţe publice 2 2

3. printr-un sondaj de opinie 3 3

4. prin focus grupuri 4 4 5. prin formarea unor comitete mixte, administraţie – societatea civilă

5 5

6. prin corespondenţă electronică, e-mail, destinată dezbaterii unor documente

6 6

7. prin conferinţe, seminarii, mese rotunde

7 7

8. prin discuţii informale, neprogramate de nici una din părţi

8 8

9. NŞ 9 9 EV5. În opinia dvs. care ar fi principalele avantaje ale implicării

reprezentanţilor societăţii civile şi cetăţenilor în luarea deciziilor de interes public?

Metro Media Transilvania

9

1.

__________________________________________________________

_____________________

2.

__________________________________________________________

_____________________

EV6. Dar principalele dezavantaje?

1.

__________________________________________________________

_____________________

2.

__________________________________________________________

_____________________

CANALELE DE INFORMARE / MEDIATIZARE

CI1. Cât de des reprezentanţii asociaţiei /organizaţiei dvs. se informează despre proiectele / hotărârile Primăriei şi Consiliului Local prin ...?

De câteva ori pe

săptămână

De câteva ori pe lună

De câteva

ori pe an

O dată pe an

sau mai rar

Deloc NŞ

a. lectura ziarelor locale 5 4 3 2 1 9

b. ascultarea posturilor de radio locale 5 4 3 2 1 9

c. urmărirea emisiunilor posturilor tv locale

5 4 3 2 1 9

d. accesarea Internetului 5 4 3 2 1 9

e. discuţii cu membrii asociaţiei sau ai 5 4 3 2 1 9

Metro Media Transilvania

10

altor asociaţii / ONG-uri

f. discuţii cu consilierii / primarul 5 4 3 2 1 9

g. panourile de informare ale primăriei / consiliului local

5 4 3 2 1 9

h. anunţurile verbale ale primăriei / consiliului local

5 4 3 2 1 9

i. afişe, fluturaşi ai primăriei / consiliului local

5 4 3 2 1 9

j. participarea la sedinţele primăriei / consiliului local

5 4 3 2 1 9

CI2. Care credeţi că sunt cele mai bune metode prin care Primăria / Consiliul local poate informa reprezentanţii asociaţiilor civile şi ONG-urilor despre proiectele şi hotărârile lor? (2 alegeri)

1. Ziare 4. Internet 7. Fluturaşi, pliante distribuite pe stradă 99. NŞ

2. Radio

5. Afişe la primărie 8. Fluturaşi, pliante puse în poştă I

3. Televizor

6. Afişe stradale 9. Întâlniri directe cu cetăţenii

II

DATE DESPRE ORGANIZAŢIE

O1. Anul înfiinţării asociaţiei / organizaţiei (filialei): ____________ O2. Domeniul de activitate: __________________________________________________________ Q3. Obiectivul principal: __________________________________________________________

Q4. Câţi angajaţi are asociaţia / organizaţia (prin angajat se înţelege

orice persoană care prestează o activitate renumerată în cadrul fundaţiei)?

_________numărul de angajaţi

Metro Media Transilvania

11

Q5. O4_P. Dintre aceştia sunt angajaţi permanenţi: ___________

Q6. În anul 2007, care au fost principalele surse de finanţare a

activităţii organizaţiei? (maxim 2 surse)

1) surse proprii ( bani proprii, contravaloarea serviciilor prestate,

cotizaţii/contribuţii ale membrilor,…)

2) finanţare de către alte asociaţii/ONG-uri din România

3) finanţare de către alte asociaţii/ONG-uri din străinătate

4) finanţare de către firme comerciale private româneşti

I _________

5) finanţare de către firme comerciale private străine

6) finanţare de către firme comerciale de stat româneşti

7) finanţare de către firme comerciale de stat străine

8) finanţare de către instituţii internaţionale (UE, PHARE, …)

9) finanţare de către instituţii locale ale statului (primărie,

prefectură…)

10) finanţare de către instituţii centrale ale statului (ministere, …)

II _________

Q7. Bugetul total al organizaţiei în anul 2007 a fost de (aproximativ) __________ mii RON?

Q8. Funcţia subiectului în organizaţie: _____________________________________________

Judeţ ___________________________________

Localitatea__________________________________

Grafice ONG

Metro Media Transilvania

1

COD

CHESTIONAR – ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ LOCALĂ

Localitatea dvs. a fost aleasă la întâmplare din toate localităţile din România pentru a participa la un studiu pe tema participării publice la luarea deciziilor în administraţia locală. Datele culese nu vor fi comunicate nimănui în această formă, noi intenţionând să le prelucrăm statistic şi apoi să le facem publice. Vă mulţumim pentru colaborare! (Chestionarul va fi completat de către angajatul instituţiei care este responsabil cu relaţia cu societatea civilă; dacă nici unul dintre angajaţi nu îndeplineşte această funcţie, chestionarul se va aplica uneia dintre următoarele persoane: primar, vice-primar, secretar primărie, consilier local)

Q1. Poziţia în instituţie 1. primar 2. vice-primar 3. secretarul

primăriei 4. consilier

local 5. angajat

relaţia cu societatea civilă

De câţi ani deţineţi acestă funcţie?

Naţionalitatea: 1. român 2. maghiar 3. rom(ţigan) 4. alta

Q6. Sunteţi membru de partid? 1. Da 2. Nu

Dacă sunteţi membru: Q7. În ce partid sunteţi membru?

1 2 3 4 5 1 2 3 4 1 2

CUNOAŞTERE CU1. Cât de multe ştiţi despre legea transparenţei decizionale în

administraţia publică (legea 52/2003)? 1 2 3 4 5 9

foarte multe multe puţine foarte puţine deloc NŞ

Metro Media Transilvania

2

CU2. Referitor la legea transparenţei decizionale în administraţia publică (legea 52/2003), în ce măsură se aplică prevederile acestei legi în instituţia dvs.?

1 2 3 4 5 9 în foarte mare

măsură în mare măsură

în mică măsură

în foarte mică măsură

deloc NŞ

CU3. Prevederile legii transparenţei (52/2003) influenţează

activitatea instituţiei dvs...? 1 2 3 4 9

Da, pozitiv Da, negativ Da, şi pozitiv şi negativ Nu NŞ

INTERES IN1. În ce măsură instituţia Dvs. e interesată să se consulte în

luarea deciziilor de interes public cu...?

Foarte mare măsură

Mare măsură

Mică măsură

Foarte mică

măsură / deloc

NŞ

1. oamenii de afaceri 4 3 2 1 9

2. mass-media 4 3 2 1 9

3. sindicatele 4 3 2 1 9

4. asociaţiile profesionale 4 3 2 1 9 5. organizaţiile şi asociaţiile ne-guvernamentale 4 3 2 1 9

6. grupurile etnice (maghiari, romi, etc.) 4 3 2 1 9

IN2. Cât de folositor pentru administrarea unei localităţi este ca

asociaţiile / ONG-urile să ...? Foarte

folositor

Folositor

Puţin folosit

or

Foarte puţin folosit

or

Deloc folosit

or

NŞ/ NR

a. se informeze despre proiectele şi hotărârile Primăriei / Consiliului local

5 4 3 2 1 9

b. participe la şedinţele publice ale Primăriei /

5 4 3 2 1 9

Metro Media Transilvania

3

Consiliului local c. facă recomandări

Primăriei / Consiliului local

5 4 3 2 1 9

IN3. Cât de folositor pentru administrarea unei localităţi este ca

Primăria / Consiliul local să ...?

Foarte folositor

Folositor

Puţin folositor

Foarte puţin

folositor

Deloc

folositor

NŞ/NR

a. informeze asociaţiile /ONG-urile despre proiectele şi hotărârile lor

5 4 3 2 1 9

b. permită asociaţiilor /ONG-urile participarea la şedinţele publice

5 4 3 2 1 9

c. să ţină cont de recomandările asociaţiilor /ONG-urile atunci când iau o decizie ce priveşte comunitatea

5 4 3 2 1 9

IMPLICARE

SC1. În anul 2007 care a fost...? (treceţi în căsuţe numărul)

a) numărul proiectelor de acte normative

a) numărul proiectelor de acte normative adoptate a) numărul proiectelor de acte normative adoptate în sedinţe publice a) numărul proiectelor de acte normative adoptate fără a fi obligatorie dezbaterea publică b) numărul dezbaterilor publice organizate pe marginea proiectelor de acte normative

b) numărul şedinţelor care nu au fost publice

Metro Media Transilvania

4

SC2. Vă rugăm să precizaţi, cu aproximaţie, în 2007, care este situaţia la nivelul instituţiei dvs, în ceea ce priveşte următoarele aspecte... (treceţi în căsuţe numărul)

Din partea cetăţenilor

Din partea ONG-urilor

Din partea mass-media

Din partea oamenilor de afaceri

1. Numărul total al

recomandărilor primite

2. Numărul total al recomandărilor incluse în proiectele de acte normative şi în conţinutul deciziilor luate

3. Numărul participanţilor

la şedinţele publice

SC3. Cât de des

influenţează cetăţenii de rând deciziile autorităţilor locale prin intermediul următoarelor metode?

Deloc Foarte rar Rar Des

Foarte

des NŞ

1. prin contactarea personală a reprezentanţilor acestor instituţii

1 2 3 4 5 9

2. prin informarea mass-media 1 2 3 4 5 9

3. prin contactarea personală a primarului sau a viceprimarului

1 2 3 4 5 9

4. prin contactarea unor organizaţii civile sau grupuri

1 2 3 4 5 9

5. prin cererea ajutorului unor grupuri de reprezentanţi

1 2 3 4 5 9

Metro Media Transilvania

5

6. prin mobilizarea comunităţii (petiţii, demonstraţii)

1 2 3 4 5 9

7. prin participarea la şedinţe publice 1 2 3 4 5 9

SC4. De obicei consultaţi reprezentaţii societăţii civile sau cetăţenii pe teme de interes public...?

1 2 3 7 9 În faza

preliminară a procesului decizional

Într-o fază intermediară a procesului decizional

În faza finală a

procesului decizional

De obicei nu consultăm cetăţenii

sau reprezentaţii societăţii civile

NŞ

SC5. Instituţia Dvs. a participat în 2007 la consultări cu reprezentaţii societăţii civile sau cu cetăţenii pe teme de interes public? Cine a propus aceaste consultări?

SC6. dacă da. Cine a propus aceaste consultări? da nu NŞ Instituţia noastră

Cealaltă parte

Ambele părţi NŞ

1. cu cetăţenii 1 2 9 1 2 3 9

2. cu asociaţiile, ONG-rile

1 2 9 1 2 3 9

3. cu oamenii de afaceri

1 2 9 1 2 3 9

4. cu mass media 1 2 9 1 2 3 9

7. cu sindicatele 1 2 9 1 2 3 9

8. cu grupurile etnice

1 2 9 1 2 3 9

Metro Media Transilvania

6

SC7. dacă da. Care au fost aceste teme de interes public? (treceţi în clar temele abordate)

1.

__________________________________________________________

__________________________________________________________

2.

__________________________________________________________

__________________________________________________________

3.

__________________________________________________________

__________________________________________________________

4.

__________________________________________________________

__________________________________________________________

5.

__________________________________________________________

__________________________________________________________ SC8. Prin ce metode aţi derulat aceste consultări? Cine a propus această metodă?

SC9. Dacă da. Cine a propus această metodă? da nu NS

Instituţia noastră

Cealaltă parte

Ambele părţi NŞ

1. prin audienţe publice

1 2 9 1 2 3 9

2. prin şedinţe publice

1 2 9 1 2 3 9

Metro Media Transilvania

7

3. printr-un sondaj de opinie

1 2 9 1 2 3 9

4. prin focus grupuri 1 2 9 1 2 3 9

5. prin formarea unor comitete mixte, administraţie – societatea civilă

1 2 9 1 2 3 9

6. prin corespondenţă electronică, e-mail, destinată dezbaterii unor documente

1 2 9 1 2 3 9

7. prin conferinţe, seminarii, mese rotunde

1 2 9 1 2 3 9

8. prin discuţii informale, neprogramate de nici una din părţi

1 2 9 1 2 3 9

SC10. În întâlnirile propuse de Dvs. a existat...?

da nu NŞ

1. un moderator independent al discuţiilor 1 2 9 2. o identificare şi invitare a persoanelor / grupurilor direct interesate de problema discutată

1 2 9

3. o informare în prealabil a publicului despre stadiul problemei şi intenţiile administraţiei

1 2 9

Metro Media Transilvania

8

4. o informare a publicului cu privire la rezultatele consultării 1 2 9

SC11. Au existat situaţii în care instituţia Dvs. să fi propus o întâlnire cu reprezentanţii societăţii civile şi aceştia să nu fi participat?

1 2 4 9 Da, de mai mult

de 3 ori Da, o dată sau de două

ori Nu NŞ

SC12. dacă da. Care au fost motivele pentru care reprezentanţii societăţii civile nu au participat?

1.

__________________________________________________________

__________________________________________________________

2.

__________________________________________________________

__________________________________________________________ SC13. Dar au existat situaţii în care instituţia Dvs. să fi fost invitată la o întâlnire propusă de reprezentanţii societăţii civile şi nici un reprezentant al instituţiei Dvs.să nu fi participat ?

1 2 4 9 Da, de mai mult de 3

ori Da, o dată sau de

două ori Nu NŞ

SC14. dacă da. Care au fost motivele pentru care reprezentanţii instituţiei Dvs. nu au participat?

1.

__________________________________________________________

__________________________________________________________

2.

__________________________________________________________

__________________________________________________________

Metro Media Transilvania

9

EVALUAREA IMPLICĂRII EV1. În general, cum aţi aprecia gradul de implicare şi participare a

... la luarea deciziilor de interes public de către instituţiile administraţiei publice locale, în 2007

Foarte ridicat Ridicat Mediu Scăzut Foarte

scăzut

Nu au existat cazuri

NŞ

1. cetăţenilor 1 2 3 4 5 7 9

2. asociaţiilor, ONG-rilor

1 2 3 4 5 7 9

3. oamenilor de afaceri 1 2 3 4 5 7 9

4. mass media 1 2 3 4 5 7 9

7. sindicatelor 1 2 3 4 5 7 9

8. grupurilor etnice 1 2 3 4 5 7 9

EV2. În opinia Dvs. care ar fi principalele avantaje ale implicării

reprezentanţilor societăţii civile şi cetăţenilor în luarea deciziilor de interes public?

1.

__________________________________________________________

__________________________________________________________

2.

__________________________________________________________

__________________________________________________________ EV3. Dar principalele dezavantaje?

1.

__________________________________________________________

__________________________________________________________

Metro Media Transilvania

10

2.

__________________________________________________________

__________________________________________________________ EV4. În opinia dvs., după implementarea legii transparenţei

decizionale (52/2003), accesul ... la modul în care se iau deciziile în cadrul administraţiei publice...

a crescut a rămas la fel a scăzut NŞ

1. cetăţenilor 1 2 3 9 2. ONG-urilor şi asociaţiilor 1 2 3 9

3. oamenilor de afaceri 1 2 3 9

4. mass-mediei 1 2 3 9 EV5. Dintre următoarele metode de consultare a cetăţenilor şi

reprezentanţilor societăţii civile, care consideraţi că e cea mai eficientă pentru instituţia Dvs? Dar cea mai ineficientă?

Cea mai eficientă

Cea mai ineficientă

1. prin audienţe publice 1 1

2. prin şedinţe publice 2 2

3. printr-un sondaj de opinie 3 3

4. prin focus grupuri 4 4 5. prin formarea unor comitete mixte, administraţie – societatea civilă 5 5

6. prin corespondenţă electronică, e-mail, destinată dezbaterii unor documente 6 6

7. prin conferinţe, seminarii, mese rotunde 7 7

8. prin discuţii informale, neprogramate de nici una din părţi 8 8

9. NŞ 9 9

Metro Media Transilvania

11

CANALELE DE INFORMARE / MEDIATIZARE CI1. Cât de des sunt utilizate următoarele canale de informare de

către instituţia dvs. pentru mediatizarea informaţiilor privitoare la elaborarea proiectelor de acte normative?

Întotdeauna

De cele mai multe

ori

Câteodată

Niciodată

NŞ

1. Afişe la sediul propriu 1 2 3 4 9 2. Anunţuri în mass-media locală sau centrală 1 2 3 4 9

3. Publicarea anunţurilor într-un site propriu 1 2 3 4 9

4. Răspunsuri scrise la persoanele care au solicitat informaţii

1 2 3 4 9

5. Buletine informative, newsletter, prin e-mail 1 2 3 4 9

6. Discuţii cu cetăţenii, reprezentanţii asociaţiilor 1 2 3 4 9

5. Alte metode. Care?_______________________________

1 2 3 4 9

CI2. Care dintre aceste canale de informare consideraţi că este cel mai eficient?

(treceţi codul) _________ 9. NŞ CI3. Care credeţi că sunt cele mai bune metode prin care Primăria /

Consiliul local poate informa reprezentanţii asociaţiilor civile şi ONG-urilor despre proiectele şi hotărârile lor? (2 alegeri, treceţi codurile în căsuţe)

1. Ziare 4. Internet 7. Fluturaşi, pliante distribuite pe stradă

99. NŞ/NR

2. Radio 5. Afişe la primărie

8. Fluturaşi, pliante distribuite prin poştă

I

3. Televizor 6. Afişe stradale 9. Întâlniri directe cu cetăţenii II

Judeţ: __________________________________ Localitatea:

__________________________________

Grafice Administraţie