Evaluarea Eficientei Si Transparentei Utilizarii Resurselor Financiare Publice Alocate Pentru...

EXPERT-GRUP

Pagina | 1

EVALUAREA EFICIENȚEI ȘI

TRANSPARENȚEI UTILIZĂRII

RESURSELOR FINANCIARE PUBLICE

ALOCATE PENTRU DRUMURI

Autori:

Dumitru Budianschi (coordonator)

Andrei Ababii

Igor Guțan

Tatiana Savva

Chişinău 2012

EXPERT-GRUP

Pagina | 2

Prezentul document a fost elaborat de Centrul Analitic Independent EXPERT-GRUP în cadrul proiectului „Procesul bugetar în Republica Moldova: monitorizarea transparenței și promovarea controlului public” finanțat de Fundația Soros-Moldova. Notă: Afirmațiile și concluziile din acest document aparţin autorilor şi nu reflectă neapărat poziţia sau opiniile finanțatorului.

EXPERT-GRUP

Pagina | 3

Cuprins: Introducere ....................................................................................................................................................6

Dezvoltarea infrastructurii rutiere ................................................................................................................7

Noțiuni introductive ..................................................................................................................................7

Starea actuală a infrastructurii rutiere ......................................................................................................8

Gestiunea sectorului de drumuri ............................................................................................................... 11

Cadrul legal general ................................................................................................................................ 11

Cadrul instituțional ................................................................................................................................. 12

Performanța instituțională în sectorul de drumuri ................................................................................ 16

Concluzii și recomandări ........................................................................................................................ 19

Finanțarea sectorului de drumuri .............................................................................................................. 22

Cadrul strategic de finanțare .................................................................................................................. 22

Sumarul bunelor practici privind finanțarea sectorului de drumuri ...................................................... 22

Finanțarea sectorului de drumuri în RM ................................................................................................ 25

Necesitățile de finanțare .................................................................................................................... 25

Evoluția Finanțării ............................................................................................................................... 26

Planificarea resurselor ............................................................................................................................ 28

Volumul și Sursele de finanțare.............................................................................................................. 31

Fondul rutier ........................................................................................................................................... 33

Guvernarea și managementul Fondului Rutier ...................................................................................... 35

Concluzii ................................................................................................................................................. 37

Evaluarea procesului de achiziții publice în perioada ianuarie 2010 – mai 2012 ...................................... 39

Considerații generale ............................................................................................................................. 39

Cadrul normativ general privind procurările .......................................................................................... 40

Cadrul normativ general privind achizițiile și participanții ................................................................. 40

Rolul autorităților contractante și a Agenției Achiziții Publice în cadrul procedurilor de achiziție

publică ................................................................................................................................................ 40

Tipurile procedurilor de achiziție publică și procedurile aplicate pentru realizarea achizițiilor publice

de lucrări ............................................................................................................................................. 41

Achiziții efectuate de ASD (servicii de proiectare și lucrări) ................................................................... 42

Lucrări de construcție, reparație, reconstrucție a drumurilor publice ............................................... 42

Lucrări de aplicare a tratamentului bituminos ................................................................................... 44

Lucrări de reparație a podurilor ......................................................................................................... 44

Servicii de proiectare a lucrărilor și studii de fezabilitate .................................................................. 45

Lucrări de aplicare a marcajului orizontal .......................................................................................... 46

Participarea operatorilor economici la procedurile de achiziții publice ................................................ 46

EXPERT-GRUP

Pagina | 4

Cerințe de calificare a operatorilor economici ................................................................................... 47

Termenul pentru pregătirea și depunerea ofertelor ......................................................................... 49

Sancționarea operatorilor economici pentru prestarea serviciilor și executarea lucrărilor de calitate

necorespunzătoare ................................................................................................................................. 50

Evaluarea ofertelor și grupul de lucru pentru achiziții ........................................................................... 50

Grupul de lucru pentru achiziții .......................................................................................................... 50

Evaluarea ofertelor ............................................................................................................................. 51

Analiza indicilor de fraudare a licitațiilor ........................................................................................... 51


Analiza soluțiilor tehnice, tehnologiilor și respectării cerințelor privind calitatea .................................... 57

Cadrul normativ tehnic privind proiectarea și efectuarea lucrărilor de construcții............................... 57

Elaborarea documentației de proiect ................................................................................................ 60

Executarea și recepția lucrărilor. ........................................................................................................ 62

Întreţinerea şi utilizarea drumurilor ....................................................................................................... 64

Tehnologii şi utilaje folosite ................................................................................................................... 67


Concluzii și recomandări generale ............................................................................................................. 71

Lista Tabelelor

Tabelul 1 Configurația rețelei de drumuri administrate de ASD ...................................................................8 Tabelul 2.Rezultatele evaluării sistemului de management a drumurilor publice .................................... 18 Tabelul 3. Evaluarea necesităților de finanțare a drumurilor perioada 2008-2017, Republica Moldova .. 25 Tabelul 4. Evoluția finanțării drumurilor, pe tip de lucrări, 2009-2012, (mil lei) ....................................... 27 Tabelul 5 Consumul de combustibil pentru perioada 2009-2011 .............................................................. 27 Tabelul 6. Volumul și sursele de finanțare a drumurilor pentru perioada 2009-2012. ............................. 31 Tabelul 7. Finanțarea Drumurilor locale din Fondul Rutier (mil lei) ........................................................... 32 Tabelul 8. Destinațiile Fondului Rutier ....................................................................................................... 33 Tabelul 9 Surse de constituire a Fondului rutier ........................................................................................ 35 Tabelul 10. Numărul participanților în cadrul procedurilor de licitație petrecute în perioada ianuarie-mai 2012 ............................................................................................................................................................ 47

Lista de Figuri Figura 1 Starea drumurilor naționale după tipul îmbrăcămintei rutiere ......................................................9 Figura 2 Starea drumurilor locale după tipul îmbrăcămintei rutiere ............................................................9 Figura 3. Evoluția stării drumurilor, 2008-2012, % ..................................................................................... 10 Figura 4 Gestiunea sectorului de drumuri în Republica Moldova (an 2012) ............................................. 13 Figura 5. Evoluția finanțării drumurilor în raport cu necesitățile stabilite în Strategia infrastructurii transportului terestru ................................................................................................................................. 26 Figura 6. Evoluția ponderii cheltuielilor destinate sectorului de drumuri, %PIB, %BS .............................. 27 Figura 7. Nivelul Accizelor plătite pentru motorină, lei/litru, pentru țările selectate ............................... 28 Figura 8 Nivelul Accizelor pe tip de combustibil , pentru perioada de referință (lei/l). ............................. 28 Figura 9.Etapele de luare a deciziilor în planificarea resurselor financiare destinate întreținerii și menținerii drumurilor ................................................................................................................................. 30 Figura 10. Scenarii oferite de PMS în drumuri, pe tot parcursul ciclului de viață a drumurilor ................ 31 Figura 11 Costurile directe de întreținere, euro/km. ................................................................................. 34

EXPERT-GRUP

Pagina | 5

Figura 12 Achiziții pentru drumuri 2010-2012 (mil. Lei) ............................................................................ 39 Figura 13.Etapele licitației deschise ........................................................................................................... 42 Figura 14 Distribuția volumelor contractate de ASD pentru executarea de lucrări (stânga) și după numărul de contracte (dreapta) ................................................................................................................. 43 Figura 15 Ponderea operatorilor administrați de MTID în volumul total al finanțărilor alocate pentru executarea de lucrări .................................................................................................................................. 43 Figura 16 Distribuția volumelor contractate de ASD pentru executarea lucrărilor de aplicare a tratamentului bituminos ............................................................................................................................ 44 Figura 17 Achiziții publice de lucrări de reparație și restabilire a podurilor efectuate de ASD în perioada ianuarie 2010-mai 2012 ............................................................................................................................. 45 Figura 18 Achiziții publice de servicii de proiectare a lucrărilor și de efectuare a studiilor de fezabilitate petrecute de ASD ....................................................................................................................................... 45 Figura 19 Achiziții publice de servicii de proiectare a lucrărilor de reparație a podurilor petrecute de ASD .................................................................................................................................................................... 46 Figura 20 Ciclul proiectului de lucrări de reparații/construcții a drumurilor ............................................. 60 Figura 21 Schema intervenţiilor asupra îmbrăcămiţii rutiere .................................................................... 64

Lista de anexe Anexa 1 Valoarea estimativă de deviz raportată la valoarea contractată pentru unele licitații petrecute pe parcursul anului cure ............................................................................................................................. 74 Anexa 2 Cerințe de calificare în cadrul procedurilor de achiziție publică de lucrări .................................. 75 Anexa 3 Proiectele de reabilitare ............................................................................................................... 79 Anexa 4. . Cheltuieli pe tipuri de lucrări, Moldova 2020 ............................................................................ 80

EXPERT-GRUP

Pagina | 6

INTRODUCERE În Republica Moldova starea proastă a drumurilor a fost identificată ca fiind o constrângere critică în dezvoltarea economică și socială a țării. Pentru a înlătura acest impediment Guvernul în programul sau de guvernare, precum și în Strategia Moldova 2020 a stabilit dezvoltarea rețelei rutiere ca o prioritate. În acest sens au fost mobilizate resurse financiare interne și externe într-un volum fără precedent pentru Republica Moldova.

Scopul acestei lucrări este de a analiza în ce măsură sistemul actual de management a drumurilor este capabil să realizeze această prioritate în condiții de eficiență a utilizării resurselor alocate.

Lucrarea este organizată în patru capitole de bază și se finalizează cu un capitol de recomandări generale.

Primul capitol are un rol introductiv și prezintă în linii generale structura rețelei rutiere și starea acesteia.

Capitolul doi relevă organizarea gestiunii acestui sector, prezintă care sunt principalii actori implicați în acest proces, responsabilitățile acestora și cum plățile utilizatorilor în final ajung a fi transformate în servicii pentru aceștia. De asemenea, este efectuară o analiză succintă a performanței gestiunii acestui sector prin evaluarea principalilor factori determinanți.

Finanțarea sectorului este prezentată în capitolul trei. La începutul capitolului sunt prezentate bunele practici în finanțarea domeniului promovate de Banca Mondială, Organizația de Cooperare și Dezvoltare Economică și Uniunea Europeană. În continuare sunt prezentate toate sursele de finanțare a drumurilor, inclusiv Fondul Rutier, planificarea și utilizarea acestora.

Capitolul patru prezintă analiza achizițiilor publice efectuate în 2011-mai 2012 și a procedurilor de achiziții utilizate. Pentru efectuarea analizei au fost utilizate documentele oferite de către Administrația de Stat a Drumurilor și alte surse publice.

Ultimul subiect analizat a fost starea cadrului normativ-tehnic în construcții rutiere și soluțiile tehnice utilizate. Analiza a fost axată pe principalele tipuri de lucrări, cum ar fi proiectarea, întreținerea și construcția drumurilor.

În finalul lucrării sunt prezentate concluzii și recomandări generale. Atenția maximală este atrasă asupra aspectelor legate de cadrul instituțional privind organizarea Fondului Rutier și a Administrației de Stat a Drumurilor, asigurarea calității achizițiilor publice, finanțarea și managementul drumurilor locale.

EXPERT-GRUP

Pagina | 7

DEZVOLTAREA INFRASTRUCTURII RUTIERE

Odată cu sporirea finanțării dedicate drumurilor se observă și o îmbunătățire considerabilă a stării drumurilor. Strategia de bază este reabilitarea rețelei și nu dezvoltarea acesteia.

NOȚIUNI INTRODUCTIVE În Republica Moldova noțiunea de drum include: „podurile, viaductele, pasajele denivelate, tunelurile, construcţiile de apărare şi consolidare, trotuarele, pistele pentru ciclişti, locurile pentru parcare şi staţionare, plantaţiile rutiere, indicatoarele de semnalizare şi alte dotări pentru siguranţa circulaţiei”, iar „cantoanele şi clădirile de serviciu, bazele de producţie, precum şi orice terenuri, amenajări sau dotări aferente drumului, sunt anexe ale acestuia”1. În esență, aceasta este în mare parte echivalentă cu definiția infrastructurii rutiere practicată în UE.

Totodată în Republica Moldova în ultima perioadă pe lângă temenii tradiționali de întreținere, reparație, reparație capitală au intrat în uzanță și alți termeni cum ar fi reabilitare și modernizare. Mai jos sunt prezentate definițiile din normativele tehnice ale Federației Ruse în vigoare2, care sunt utilizate în loc de BCH 24-28 (utilizate și de Republica Moldova):

Întreţinerea drumului reprezintă ansamblul de lucrări ce se întreprind pe parcursul întregului an (funcţie de sezon) pe toată lungimea drumului, în vederea îngrijirii drumului, edificiilor rutiere şi amprizei drumului, profilaxiei şi înlăturării micilor deteriorări ce apar în permanenţă, privind organizarea şi asigurarea securităţii circulaţiei, precum şi întreţinerea pe timpul iernii şi amenajarea spaţiilor verzi ale drumului.

Reparaţia drumului reprezintă totalitatea lucrărilor privind reproducerea caracteristicilor lui iniţiale de transport-exploatare, la care se efectuează compensarea uzurii îmbrăcămintei, restabilirea şi îmbunătăţirea planeităţii şi aderenţei, înlăturarea tuturor deformaţiilor şi deteriorărilor îmbrăcămintei rutiere, terasamentelor, edificiilor rutiere, elementelor construcţiilor şi amenajărilor anexe ale drumului, organizarea şi asigurarea securităţii circulaţiei.

Reparaţia capitală a drumului reprezintă un complex de lucrări, prin care se efectuează recondiţionarea completă şi sporirea capacităţii de funcţionare a structurii şi îmbrăcămintei rutiere, terasamentelor şi altor edificii ale drumului, se realizează înlocuirea structurilor /construcţiilor şi pieselor uzate sau substituirea lor cu alte mai rezistente şi durabile. În caz de necesitate se măresc parametrii geometrici ai drumului ținându-se cont de creșterea intensității circulației și sarcinilor pe osii a automobilelor, în limita normelor ce corespund categoriei drumului reparat, fără a lărgi terasamentul pe lungimea de bază a drumului.

1

Legea drumurilor, Nr. 509, din 22.06.1995, Publicată la 09.11.1995 în Monitorul Oficial Nr. 62-63 și cu modificările ulterioare 2

Методические рекомендации по ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования. (приняты 17 марта 2004 г. N ОС-28/1270-ис). Взамен ВСН 24-88. http://www.complexdoc.ru/ntdtext/543345/1

http://www.complexdoc.ru/ntdtext/543345/1

EXPERT-GRUP

Pagina | 8

În continuare vor fi prezentate câteva definiții preluate din „Overseas Road Note 5: A Guide to Road Project Appraisal”3 pentru a avea o imagine privind conținutul acestora și diferențelor sau similitudinilor cu cele utilizate tradițional în Moldova.

Întreținerea (menținerea) reprezintă totalitatea lucrărilor care fac posibil ca drumul să continue să furnizeze un nivelul acceptabil (acceptabil în sens de normativ) de servicii. Întreținerea reduce nivelul de deteriorare, micșorează costurile pentru drumuri a utilizatorului și păstrează drumurile deschise pe o baza continuă. Lucrările de întreținere se împart în lucrări de întreţinere curentă (de rutină), periodică și de urgență.

Reconstrucție, lucrări ce necesită înlocuirea a careva elemente de infrastructură (de exemplu, reconstrucția pavajului, îndepărtarea și înlocuirea materialului de îmbrăcăminte).

Reabilitare, lucrările ce sunt necesare pentru a readuce drumul la condițiile de întreținere (stare, care ar permite prin efectuarea lucrărilor de întreținere ca drumul să continue să furnizeze un nivelul acceptabil de servicii).

Modernizare, lucrări ce sporesc standardul (categoria) drumului, de exemplu lărgirea acestuia sau sporirea capacităţii de funcţionare a îmbrăcăminţii rutiere sau structurii.

Pentru evitarea confuziilor în aplicarea terminologiei din sfera rutieră ar fi utilă elaborarea unui Normativ departamental privind terminologia pe compartimentul reparație/ întreținere.

STAREA ACTUALĂ A I NFRASTRUCTURII RUTIERE Lungimea totală a rețelei rutiere este de 10544 km4, dintre care 3677 km sunt drumuri naționale și 6867 km locale. Administrația de Stat a Drumurilor (ASD) gestionează 9352 km5. Republica Moldova nu este o țară cu o rețea de drumuri ce ar putea fi clasificată ca una densă, dacă e să judecăm în comparație cu alte țări6. Totodată, din lipsa resurselor financiare în trei ani au fost construite doar 8 km de drum local. În consecință, la 01.01.2012 configurația rețelei de transport practic a rămas la fel ca în 2009, vezi Tabelul 1:

TABELUL 1 CONFIGURAȚIA REȚELEI DE DRUMURI ADMINISTRATE DE ASD

Tipul îmbrăcămintei

Total drumuri publice

Naţionale Locale total inclusiv

magistrale republicane

Lungimea totală, km 9352 3336 820 2516 6016 Sursa: Raport nr. 219 din 24.02.2012 privind utilizarea fondului rutier în perioada anului 2011, MTID

Este regretabil faptul că nici structura rețelei de drumuri publice după tipul de îmbrăcăminte practic nu s-a modificat. În prezent în continuare circa 12% din drumurile naționale și 60% din cele locale rămân a fi drumuri fără îmbrăcăminte modernizată (vezi Error! Reference source not found. și Figura 2). În această

3

Overseas Road Note 5: A guide to road project appraisal, 2005, ISBN: 0-9543339-6-9, DFID. http://www.transport-links.org/transport_links/filearea/publications/1_851_ORN_5_Final.pdf 4 Дороги Содружества Независемых Государств, 01/2012 (25), pag 53

5 Raport nr. 219 din 24.02.2012 privind utilizarea fondului rutier în perioada anului 2011, MTID,

http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&lang=1&id=342270 6 Investigarea eficienței și transparenței utilizării Fondului Rutier al Republicii Moldova, EXPERT-

GRUP, 2010, http://expert-grup.org/?go=biblioteca&n=148

http://expert-grup.org/?go=biblioteca&n=148

EXPERT-GRUP

Pagina | 9

situație putem face concluzia că rețeaua de drumuri în perioada 2009-2011, practic nu a fost dezvoltată deloc.

FIGURA 1 STAREA DRUMURILOR NAȚIONALE DUPĂ TIPUL ÎMBRĂCĂMINTEI RUTIERE

Sursa: Raport nr. 219 din 24.02.2012 privind utilizarea fondului rutier în perioada anului 2011, MTID

FIGURA 2 STAREA DRUMURILOR LOCALE DUPĂ TIPUL ÎMBRĂCĂMINTEI RUTIERE

Sursa: Raport nr. 219 din 24.02.2012 privind utilizarea fondului rutier în perioada anului 2011, MTID

Starea actuală a drumurilor, în general, se caracterizează ca fiind încă una preponderent rea sau foarte rea (75% la finele anului 2011). Pentru anul 2012, MTID estimează că încă circa 10% de drumuri vor trece în categoria drumuri bune sau în stare satisfăcătoare7, vezi Figura 3.

7 Moldova 2020, Strategia Națională de dezvoltare: 7 soluții pentru Republica Moldova,

particip.gov.md/public/files/strategia/Moldova_2020_proiect.pdf

EXPERT-GRUP

Pagina | 10

FIGURA 3. EVOLUȚIA STĂRII DRUMURILOR, 2008-2012, %

Sursa:MTID

Totodată se poate remarca, că începând cu anul 2010 s-a instaurat o tendință pozitivă și ponderea drumurilor cu o stare bună și satisfăcătoare a început să crească. Astfel, la sfârșitul anului 2012 ponderea acestora urmează să ajungă la 35%.

EXPERT-GRUP

Pagina | 11

GESTIUNEA SECTORULUI DE DRUMURI

În capitolul dat vom prezenta mecanismul prin care drumurile în Republica Moldova se întrețin, construiesc, reabilitează, se repară și se utilizează. Principala atenție se va acorda descrierii și analizei procesului decizional privind gestionarea rețelei rutiere.

CADRUL LEGAL GENERAL Cadrul normativ ce stă la baza organizării gestiunii sectorului de drumuri este format din:

Lege drumurilor8

Legea fondului rutier9

Hotărârea de Guvern cu privire la reforma sistemului de întreţinere a drumurilor publice10

Legea drumurilor definește noțiunea și clasificarea (după destinație, proprietate, funcțional, tipul structurii rutiere) drumurilor, stabilește modul de administrare, întreţinere, reparare şi exploatare a drumurilor. De asemenea stipulează responsabilitatea proprietarului sau administratorului drumului pentru starea drumului și modul de autorizare a obiectivelor în zona drumului public şi/sau în zonele de protecţie ale acestuia. Legea drumurilor a fost considerabil îmbunătățită prin modificările aduse prin Legea Nr. 85 din 07.07.201111.

Legea Fondului Rutier (FR) stabilește ”bazele juridice, organizatorice şi financiare de constituire şi funcţionare a fondului rutier”. Legea stipulează în mod expres sursele și destinația mijloacelor fondului. Începând cu anul 2012, 80% din volumul total al accizelor la produsele petroliere supuse accizelor vor fi transferate în fondul rutier. Mijloacele fondului rutier se acumulează la contul fondului Trezoreriei de Stat, iar Fondul rutier este parte componentă a Bugetului de Stat și se aprobă în fiecare an de Parlament.

Prin creșterea la 80% a cotei din volumul mijloacelor acumulate din accizele la produsele petroliere în Fondul Rutier este unul din principalele mecanisme prin care Guvernul dorește să atingă prioritatea stabilită la nivel de țară privind rețeaua rutieră. La baza acestui mecanism stă principiul –consumatorul plătește. Totodată, pentru realizarea deplină a acestui principiu este necesar ca Guvernul să formuleze mai exact politica în acest domeniu prin stabilirea cotelor exacte de acoperire din FR a nivelului de întreținere și/sau a tuturor cheltuielilor legate de rețeaua rutieră.

Articolul 5 din legea drumurilor menționează faptul că administrarea drumurilor are ca obiect proiectarea, construirea, modernizarea, reabilitarea, repararea şi întreţinerea drumurilor. Totodată, în legea Fondului Rutier (art. 1) se stipulează că mijloacele din fondul rutier pot fi utilizate pentru proiectare, întreținere, reparație și reconstrucția drumurilor publice. Astfel se poate constata că în

8 Legea Nr. 509, din 22.06.1995, Publicată la 09.11.1995 în Monitorul Oficial Nr. 62-63 art Nr : 690

și cu modificările ulterioare 9 Legea Nr. 720, din 02.02.1996, republicată în Monitorul Oficial Nr. 247-251 art Nr : 753 din

17.12.2010 și cu modificările ulterioare 10

Hotărârea de Guvern cu privire la reforma sistemului de întreţinere a drumurilor publice nr 244 din 19.04.2012 11

Legea Nr. 85 din 07.07.2011 pentru modificarea şi completarea Legii drumurilor nr. 509-XIII din 22 iunie 1995, Monitorul Oficial Nr. 122-127 art Nr : 340, din 29.07.2011

EXPERT-GRUP

Pagina | 12

legea drumurilor se reglementează noțiunea de administrare a drumurilor ca o listă de activități, iar legea FR reglementează destinația acestuia fără a avea o corespondență explicită cu această listă. Lipsa aceste corespondențe exacte, creează confuzii la determinarea destinației utilizării resurselor din FR.

Prevederile legale existente nu conțin careva contradicții sau omisiuni semnificative, decât în partea ce ține de clasificarea drumurilor după nivelul de întreținere. Prin aprobarea HG12 nr. 244 și implementarea acestei hotărâri în mare parte problemele ce vin din cadrul legal special destinat gestiunii sectorului de drumuri se vor rezolva. Mai curând, se poate constata o rămânere în urmă cu implementarea prevederilor legale, în special ce țin de modul de administrare a drumurilor locale.

Totodată, gestiunea sectorului de drumuri este efectuată având la baza și alte legi, inclusiv cele ce țin de procurări, construcții și finanțare: Codul fiscal, Legea anuală a bugetului de stat, Legea privind sistemul bugetar și procesul bugetar, Legea asigurării calității în construcții, legea privind achizițiile publice. Cele mai importante aspecte privind aceste subiecte vor fi prezentate în capitolele respective.

CADRUL INSTITUȚIONAL Pentru a scoate în evidență actorii implicați în procesul de gestiune a drumurilor, în Figura 4 este prezentat mecanismul prin care resursele și deciziile se transformă în beneficii pentru transportatori, aceștia din urmă fiind veriga prin care beneficiile oferite de rețeaua de drumuri (RD) se transformă în beneficii pentru societate. În așa mod se poate observa că în esență acesta este un proces complex de producere și oferire a unui bun utilizatorilor, pentru care aceștia plătesc prețul stabilit.

12

Hotărârea de Guvern nr. 244 din 19.04.2012 cu privire la reforma sistemului de întreţinere a drumurilor publice

EXPERT-GRUP

Pagina | 13

FIGURA 4 GESTIUNEA SECTORULUI DE DRUMURI ÎN REPUBLICA MOLDOVA (AN 2012)

Notă: FPMM – Fondul Provocările Mileniului Moldova; FNDR- Fondul Național de Dezvoltare Regională, FR-fondul rutier; Resursele utilizate pentru drumuri din FR, FPMM și FNDR fac parte din buget.

După cum se poate vedea din figură (Figura 4), principalele instituții implicate în gestiunea sectorului de drumuri sunt:

Parlamentul Republicii Moldova

Guvernul Republicii Moldova

Ministerul Transportului și Infrastructurii Drumurilor (MTID);

Fondul Rutier (FR);

Administrația de Stat a Drumurilor (ASD);

Ministerul Finanțelor (MF);

Ministerul Dezvoltării Regionale și Construcțiilor (MDRC);

EXPERT-GRUP

Pagina | 14

Inspecția de Stat în Construcții (ISD);

Serviciul de Stat pentru Verificarea şi Expertizarea Proiectelor şi Construcţiilor (EXP);

Parlamentul Republicii Moldova aprobă cadrul legal referitor la sectorul de drumuri și aprobă legea anuală a bugetului de stat.

Guvernul Republicii Moldova în afară de atribuțiile similare pe care le are în alte sectoare, referitor la drumuri în esență guvernează Fondul Rutier și aprobă programele anuale și multianuale de dezvoltare a rețelei de drumuri.

Ministerul Transporturilor și Infrastructurii Drumurilor este instituția publică centrală responsabilă pentru sectorul de drumuri în Republica Moldova. Cele mai importante atribuții cu referire la acest subiect țin de13:

elaborarea şi promovarea politicii statului în domeniul transporturilor şi infrastructurii drumurilor;

monitorizarea şi evaluarea implementării şi impactului politicilor sectoriale;

elaborarea, implementarea, monitorizarea strategiilor şi exercitarea controlului asupra realizării acestora;

fundamentarea necesarului de fonduri de la bugetul de stat, gestionarea mijloacelor financiare alocate din bugetul de stat, din creditele externe;

exercitarea funcţiilor de fondator al întreprinderilor de stat şi de administrator al patrimoniului public;

elaborarea proiectelor de acte normative şi emiterea actelor normative în domeniul de competenţă;

elaborarea şi implementarea proiectelor de dezvoltare a infrastructurii în domeniile de competenţă;

elaborarea reglementărilor tehnice în domeniile de competenţă;

asigurarea elaborării şi prezentării spre aprobare Guvernului a programului anual de reparaţie, întreţinere şi reconstrucţie a drumurilor, în limite şi pe categorii concrete de lucrări;

asigurarea executării calitative a lucrărilor de întreţinere, reparaţie şi reconstrucţie a drumurilor publice naţionale;

asigurarea organizării şi desfăşurării, în conformitate cu legislaţia, a licitaţiilor de achiziţie a lucrărilor de întreţinere, reparaţie, construcţie şi reconstrucţie a drumurilor naţionale;

asigurarea, în comun cu autoritatea centrală de metrologie, a elaborării şi prezentării spre aprobare Guvernului a standardelor de calitate pentru drumurile naţionale de toate nivelurile;

asigurarea, în comun cu Organismul Naţional de Acreditare, a monitorizării permanente şi evaluării conformităţii drumurilor cu standardele naţionale de calitate.

Fondul rutier este o instituție centrală pentru finanțarea rețelei de drumuri instituit prin Lege14.Fondul rutier este în subordinea Guvernului, care anual aprobă modul de distribuire a mijloacelor fondului pentru drumurile publice naţionale şi locale. Pentru o monitorizare mai eficientă a activității Fondului,

13

HG nr. 695 din 18.11.2009 cu privire la aprobarea Regulamentului, structurii şi efectivului-limită ale Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii Drumurilor. 14

Legea fondului rutier, nr.720 din 02.02.1996

EXPERT-GRUP

Pagina | 15

este instituit cu funcții consultative Consiliul Fondului Rutier (mai detaliat vezi capitolul Fondul Rutier).

Administrația de Stat a Drumurilor, este o companie cu statut juridic de întreprindere de stat. Scopul acestei întreprinderi15 este gestionarea, întreținerea repararea, modernizarea, dezvoltarea și exploatarea drumurilor publice pentru asigurarea desfășurării traficului rutier în condiții de siguranță, fluiditate și continuitate.

Fondatorul întreprinderii este MTID, care își exercită ”dreptul de gestionar16” al întreprinderii prin intermediul Consiliului de Administrație (organ de supraveghere) și Administratorul Întreprinderii, ca organ executiv. MTID în calitate de Fondator aprobă Statutul întreprinderi și modificările la acesta, stabilește indicatorii economici, determină direcțiile și modul de utilizare a patrimoniului transmis, desemnează și revocă membrii Consiliului de Administrare, stabilește mărimea indemnizațiilor pentru membrii Consiliului, desemnează Administratorul și îl eliberează din funcție la propunerea Consiliului, asigură supravegherea activității întreprinderii fără a interveni nemijlocit în activitatea operativă a acesteia, stabilește mărimea creditelor contractate. De asemenea, fondatorul numește președintele Consiliului de Administrație.

Ministerul Finanțelor asigură finanțarea sectorului de drumuri și este responsabil de încasările (cu mici excepții) și acumularea resurselor în Fondul Rutier. De asemenea, prin procesul bugetar Ministerul Finanțelor asigură planificarea resurselor publice destinate drumurilor din toate sursele publice.

Ministerul Dezvoltării Regionale și Construcțiilor este organul naţional de dirijare în construcţii. Acesta participă la procesul de management a sectorului de drumuri nemijlocit prin elaborare politicilor în construcții precum și prin instituțiile din subordinea acestuia: Inspecția de Stat în Construcții și ÎS ”Serviciul de Stat pentru Verificarea şi Expertizarea Proiectelor şi Construcţiilor”. De asemenea, Fondul Național de Dezvoltare Regională este gestionat de către MDRC.

Inspecţia de Stat în Construcţii, răspunde de ”exercitarea controlului de stat asupra aplicării unitare a prevederilor legislaţiei în domeniul calităţii construcţiilor, la toate etapele şi componentele sistemului calităţii în construcţii, precum şi de constatarea contravenţiilor şi de oprirea lucrărilor executate necorespunzător”17. În conformitate cu Regulamentul Inspecţiei de Stat18 la categoria de drumuri se atribuie drumurile, podurile și lucrările de construcții. Pentru asigurarea prevederilor legale privind calitatea în construcții Inspecția de Stat în Construcții este în drept să exercite un spectru larg de atribuții pentru asigurarea calității în construcții, care includ (în conformitate cu Regulamentul Inspecţiei de Stat):

controlului de stat asupra respectării prevederilor actelor normative şi reglementărilor în vigoare referitoare la disciplina în urbanism, amenajarea teritoriului şi calitatea în construcţii

sistarea producerii şi livrării materialelor şi articolelor pentru construcţii fără certificat de conformitate;

15

Statutul Întreprinderii de Stat ”Administrația de Stat a Drumurilor” 16

Conform Statutul Întreprinderii de Stat ”Administrația de Stat a Drumurilor” 17

Legea privind calitatea în construcţii, art 31 18

Regulamentul Inspecţiei de Stat în Construcții aprobat prin HG nr.360 din 25/06/1996 cu privire la controlul de stat al calităţii în construcţii

EXPERT-GRUP

Pagina | 16

respingerea recepţiei obiectelor executate cu încălcarea normelor şi regulilor în construcţii;

aplicarea sancţiunilor prevăzute de Codul cu privire la contravenţiile administrative;

înaintarea la Camera de Licenţiere a propunerilor privind suspendarea acţiunii licenţelor eliberate persoanelor juridice şi fizice pentru desfăşurarea activităţii de proiectare, verificarea proiectelor, executarea lucrărilor de construcţii-montaj, în cazul încălcării de către acestea a legislaţiei în construcţii, a documentelor normative sau ignorării prescripţiilor Inspecţiei;

înaintarea la Comisia de atestare, constituită de Organul naţional de dirijare în construcţii, a propunerilor privind sistarea valabilităţii sau anularea certificatelor de atestare tehnico-profesională a specialiştilor care au încălcat legislaţia în vigoare, au neglijat prescripţiile Inspecţiei sau au comis abateri de la soluţiile de proiect şi normele în construcţii, fapt ce a condus la diminuarea exigenţelor esenţiale prevăzute de Legea nr.721-XIII din 2 februarie 1996 privind calitatea în construcţii;

sistarea valabilităţii autorizaţiilor de construire/demolare, eliberate de autorităţile administraţiei publice locale, în caz de depistare a faptelor de încălcare a legislaţiei în vigoare şi a procedurii de eliberare;

sesizarea organelor de urmărire penală se face de către investitor, proprietar, organele administraţiei publice locale sau de către Inspecţia de Stat în Construcţii.

Serviciul de Stat pentru Verificarea şi Expertizarea Proiectelor şi Construcţiilor este împuternicit să efectueze verificarea și expertizarea proiectelor în cazul finanţării acestora din sursele bugetelor publice19. Serviciul de Stat este o Întreprindere de Stat, fondată de către Ministerul Construcțiilor și Dezvoltării Regionale (Organul naţional de dirijare în construcţii).

De asemenea în procesul de gestiune a sectorului de drumuri un rol important îl joacă Poliția Rutieră. Aceasta este responsabilă de asigurarea fluidității și securității circulației pe drumurile publice și face parte din Ministerul Afacerilor Interne.

Autoritățile Publice Locale în conformitate cu legea drumurilor sunt administratori ai drumurilor locale din aria de administrare. Însă, această prevedere încă nu este pusă în aplicare în totalitate. De asemenea, proprietatea asupra drumurilor locale este un subiect nefinalizat. APL eliberează certificate de urbanism, și este responsabilă de coordonarea și supravegherea îndeplinirii obligațiilor în raport cu drumurile ce le revin cetățenilor și companiilor situate la drumurile naționale și locale.

PERFORMANȚA INSTITUȚIONALĂ ÎN SECTORUL DE DRUMURI Drumurile publice servesc societatea în ansamblul și au efecte multiple asupra dezvoltării acesteia. Totodată, drumurile sunt doar un factor care contribuie la dezvoltarea societății, prin urmare este necesar ca resursele globale ale societății să fie alocate într-un mod optimal (eficient) pentru toți factorii ce contribuie la dezvoltare (educație, sănătate, dezvoltarea afacerilor, etc). Realizarea în practică a acestui lucru este o sarcină dificilă ce necesită aplicarea unui complex de politici, măsuri, instrumente și prin respectarea anumitor principii ce conduc sau ne apropie de această repartiție optimală.

19

Regulamentul cu privire la verificarea proiectelor şi a execuţiei construcţiilor şi expertizarea tehnică a proiectelor şi construcţiilor, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr. 361 din 25 iunie 1996.

EXPERT-GRUP

Pagina | 17

Rețeaua actuală de drumuri a fost proiectată în cea mai mare parte în perioada sovietică, în realități economice și sociale diferite decât cele prezente și cele viitoare. Există opinia20 că rețeaua de drumuri în Republica Moldova ca densitate este una insuficientă, dacă e să ne raportăm la alte țări din regiune. De asemenea, ținând cont de nivelul sporit de degradare a rețelei rutiere, se consideră că pentru moment principala sarcină este reabilitarea rețelei existente.

Totodată, obiectivul general de reabilitare a rețelei de drumuri este necesar a fi acompaniat cu obiective și politici clare privind întreținerea drumurilor și modul de rezolvare a problemei drumurilor pe care traficul a scăzut semnificativ față de categoria acestuia (în primul rând drumuri locale). Pentru a putea asigura o dezvoltare eficientă a rețelei de drumuri cheltuielile pentru acestea trebuie puse în strictă corelație cu beneficiile obținute pentru fiecare drum. Cu alte cuvinte, reabilitarea fiecărui drum trebuie executată în condițiile tehnice ce demonstrează fezabilitatea acestuia, ținând cont de tendințele economice și demografice.

Subiectul drumurilor regionale și locale nu are o viziune clar articulată, decât mențiunea în legea drumurilor (art 5 alin 3) că ”Administrarea drumurilor locale, comunale şi a străzilor se asigură de către autorităţile administraţiei publice locale”. Finanțarea drumurilor locale nu are la bază o regulă fixă, ci este subiectul deciziilor anuale deseori bazate pe criterii subiectivi. Fără a oferi instrumentele financiare și crearea mecanismelor viabile de management al acestora, drumurile locale vor continua să fie slab dezvoltate și să fie în continuare instrument în lupta politică.

Modalitățile de stabilire a priorităților în sectorul de drumuri în prezent au diferite nivele de obiectivitate. Proiectele finanțate din sursele străine au fost stabilite în rezultatul analizelor complexe privind costurile și beneficiile investițiilor și se poate spune că acestea reflectă prioritățile obiective de dezvoltare a rețelei de drumuri. Totodată, procesul de stabilire a priorităților nu întotdeauna și la toate nivelele are analize complexe bazate pe tehnologii informaționale. Este răspândită ideea, precum că persoanele implicate în acest proces sunt suficient de bine pregătite și experimentate pentru a lua decizii corecte și fără utilizarea tehnologiilor informaționale. Neutilizarea sistemelor de management ale drumurilor comportă riscuri vizibile privind alocarea optimală a resurselor precum și diminuarea factorilor obiectivi în luarea deciziilor. Pentru diminuarea acestor riscuri și asigurarea alocărilor optimale în rețeaua de drumuri, este necesară o implementare mai rapidă a sistemelor moderne de management a drumurilor, dezvoltării bazei informaționale și menținerii acesteia.

La nivel mondial pentru sectorul de drumuri, cu suportul organizațiilor internaționale și agențiilor guvernamentale21 de dezvoltare, au fost sistematizate bunele practici din acest domeniu și au fost formulate recomandări pentru managementul sectorului și execuția lucrărilor. În linii mari acestea pot fi generalizate în respectarea a câtorva principii:

20 Investigarea eficienței și transparenței utilizării Fondului Rutier al Republicii Moldova, EXPERT-

GRUP, 2010, http://expert-grup.org/?go=biblioteca&n=148 21

Banca Mondială, Department for International Development (DFID), Organisation for Economic

Co-operation and Development (OECD), Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ)

http://expert-grup.org/?go=biblioteca&n=148

EXPERT-GRUP

Pagina | 18

Diminuarea rolului statului și sporirea rolului sectorului privat și societății civile;

Modificarea mecanismelor de plată, pe cât este posibil, în așa fel încât să se asigure principiul ”consumătorul plătește”;

Respectarea principiului holistic, obiectivele și deciziile de management sunt stabilite ținându-se cont de efectele pe întreaga rețea rutieră;

Managementul bazat pe performanță.

Respectarea acestor principii necesită un efort permanent la toate etapele și de la toți actorii implicați în luarea deciziilor și executarea acestora. Cadrul legal și instituțional este cel care în mare parte pune în funcțiune procesul de management, determină modul de transformare a resurselor în satisfacerea cererii față de drumuri și în final asigură o dezvoltare sustenabilă a societății.

Pentru a evalua performanța instituțională a managementului în sectorul de drumuri s-a ținut cont de chestionarul elaborat de Banca Mondială22, care a fost modificat ți adaptat la scopurile prezentei lucrări și condițiile Republicii Moldova. Cu toate că aceasta metodologie nu este una care asigură o analiză detaliată a întregului sistem de management a sectorului, ea permite realizarea obiectivului nostru. Scopul evaluării constând în determinarea nivelului de performanță instituțională al principalilor determinanți ai sistemului de management și identificarea principalelor direcții de îmbunătățire a sistemului de management.

Esența acestei metodologii constă în evaluarea sistemului de management actual ca nivel dintr-un sistem ce ar conține ”cele mai bune practici”. Rezultatele acestei evaluării sunt prezentate în Tabelul 2.

TABELUL 2.REZULTATELE EVALUĂRII SISTEMULUI DE MANAGEMENT A DRUMURILOR PUBLICE

Determinanții Evaluarea Comentarii Finanțarea sectorului

C Există FR reglementat prin lege, însă nu are o structură de management clară, iar modul de formare și funcționare a Consiliului de Coordonare nu corespunde bunelor practici (detalii în Capitolul privind finanțarea)

Atribuirea clară a drumurilor

C În prezent ASD sunt atribuite practic toate drumurile publice (inclusiv locale, chiar dacă legea prevede altfel) ce nu este una optimală, inventarierea drumurilor nu e la zi, capacitățile APL sunt insuficiente pentru managementul drumurilor locale, colaborarea insuficientă a APL

Guvernarea ASD B Membrii Consiliului ASD și Președintele acestuia sunt numiți de MTID și sunt reprezentanți ai guvernului și colectivului de lucru. Forma de organizare juridică și modul de guvernare a ASD este un factor ce frânează performanța sectorului, modul în care este format Consiliul întreprinderii și activitatea acestuia nu poate asigura sporirea performanței ASD. De asemenea nu se asigură o transparență necesară a activității Consiliului.

Nivelul de independență a ASD

B Nu corespunde principiului ”activează la distanța unei mâni întinse” de Minister. Administratorul este desemnat de Minister, întreprinderea nu funcționează având la bază indicatori de performanță relevanți, remunerarea Consiliului nu este una în funcție de rezultatele întreprinderii și obiectivelor sectorului.

Structura de management a ASD

C Structura în mare parte este corespunzătoare, principala problemă este lipsa managementului în baza indicatorilor de performanță, ca urmare a lipsei unei politici clare privind managementul bazat pe performanță la nivel de întreprindere.

Resursele Umane a D Nivelul de salarizare a personalului este comparabil cu a personalului din

22

http://siteresources.worldbank.org/INTROADSHIGHWAYS/Resources/338993-1115316483571/5-checklist_rd_agency_perf.pdf



EXPERT-GRUP

Pagina | 19

Determinanții Evaluarea Comentarii ASD întreprinderile private din sector, nivelul de circulație a personalului este

redus, calificarea personalului în linii mari corespunde cerințelor posturilor. Totodată, nu există un plan de pregătire profesională, iar formele de salarizare nu în suficientă măsură sunt motivatoare.

Managementul Financiar al ASD

C Principala problemă este legată de faptul că nu există un sistem integrat de management financiar, se calculează costurile pentru diferite tipuri de lucrări însă acestea au o utilizare limitată în procesul decizional.

Sistemele informaționale ale ASD

C ASD dispune de softul HDM4, însă utilizarea lui este limitată. În conformitate cu HG nr 244 din 19 aprilie 2012 (planul de acțiuni) până în 2016 ASD urmează să implementeze Sistemului de Management al Drumurilor. Prioritățile sunt stabilite preponderent în baza judecății inginerești ținând cont de resursele disponibile.

Modalitatea în care se efectuează procurările (lucrări de construcții și menținere periodică)

C lucrările de proiectare și construcție sunt procurate prin licitație deschisă. Totodată, supravegherea lucrărilor este efectuată doar în regie proprie, iar condițiile de tender conțin detalii ce descurajează competiția (mai multe detalii capitolul procurări).

Controlul calității la ASD (implementarea ISO)

B ASD nu are implementat sisteme de management a calității si nici nu formulează cerințe față de furnizori pentru a fi certificați ISO.

Managementul drumurilor locale

A Managementul drumurilor locale este efectuat de către ASD. Totodată capacitatea întreprinderii nu este suficientă pentru a efectua la nivelul cerut managementul drumurilor locale.

Notă: ASD - ÎS ”Administrația de Stat al Drumurilor”, instituția națională responsabilă de managementul rețelei de drumuri (naționale) Scara de evaluare: A-nivel nesatisfăcător, B-jos, C-acceptabil, D-bun și E- excelent.

Rezultatele acestei analize ne arată că nivelul de performanță instituțională a sistemului de management actual pe anumite componente a acestuia sunt la nivelul „bunelor practici”, în timp ce altele au nevoie de reforme considerabile. Dacă să admitem că toți determinanții analizați au aceiași importanță (pondere) în evaluarea performanței generale, atunci am putea constata că performanța sistemului actual de management este la nivelul de circa 47% dintr-un sistem care ar conține ”cele mai bune bunele practici”. Totodată, dacă ținem cont că componentele ce țin de activitatea Consiliului de administrație al ASD, Consiliului FR și atribuțiile acestor au impact major asupra întregului sistem de management, atunci nivelul general ar fi sub nivelul 40%.

Pentru ca un sistem să funcționeze eficient este foarte important ca rolurile în acesta să fie bine plasate și realizate. În cadrul instituțional existent în calitate de beneficiar final al rețelei de drumuri practic apare MTID, de asemenea acesta joacă un rol important (în realitate cu mult mai mare decât cel prescris formal) în planificarea sectorului, repartizarea resurselor și în evaluarea rezultatelor. Este o situație care nu poate asigura alocarea și utilizarea resurselor în condiții de eficiență. Acest lucru, în viitor, poate provoca probleme nu numai sectorului de drumuri ci și să afecteze stabilitatea bugetară. În acest sens, sunt necesare modificări în cadrul instituțional care ar separa clar rolurile și ar asigura independența operațională a ASD și a altor administratori, dacă va fi cazul.

CONCLUZII ȘI RECOMAND ĂRI Cadrul legal existent în linii mari nu prezintă contradicții importante sau bariere în dezvoltarea rețelei rutiere, totodată existând necesitatea dezvoltării acestuia în partea ce ține de clasificarea drumurilor după nivelul de întreținere și managementul drumurilor locale. De asemenea, este necesară respectarea

EXPERT-GRUP

Pagina | 20

termenilor de implementare a prevederilor HG nr 244 din 19.04.2012 cu privire la reforma sistemului de întreţinere a drumurilor publice.

Ridicarea cotei la 80% din accizele acumulate la produsele petroliere ce vor fi transferate în Fondul Rutier este o decizie favorabilă pentru realizarea priorității naționale privind rețeaua de drumuri. Totodată, mecanismul de finanțare existent nu este finalizat, nu este definitivat și clar expus rolul bugetului de stat în acoperirea cheltuielilor totale a sectorului, care sunt obligațiile proprietarului privind finanțarea, de asemenea managementul actual al contului fondului rutier creează probleme în planificarea multianuală și operațională a fondului. De regulă aceste probleme se agravează atunci când sunt necesare mai multe resurse pentru atingerea obiectivelor stabilite sau în cazul reducerii veniturilor generale ale bugetului. În acest sens este necesară o concretizare a politicii de finanțare în partea ce ține de cota acoperirii din Fondul Rutier a întreținerii și a cheltuielilor totale aferente menținerii și dezvoltării rețelei rutiere și trecerea responsabilității pentru fondul rutier la o unitate de management a acestuia.

Structura de guvernare și management a Fondului Rutier în prezent nu este una reușită. Se crede în mod eronat că odată ce Fondul Rutier este direct guvernat de Guvern va crește eficiența utilizării și performanța acestuia. Pentru a spori calitatea deciziilor privind utilizarea Fondului Rutier, acesta trebuie să fie supravegheat de un Consiliu independent, responsabil și reprezentativ, iar managementul acestuia să fie efectuat de o unitate specială. Principala sarcină a Unității de management va consta în asigurarea finanțării programelor implementate din Fondul Rutier.

Administrația de Stat a Drumurilor în condițiile actuale de organizare juridică și guvernare practic și-a epuizat rezervele de creștere a performanței. Se recomandă reformarea acestei instituții în altă formă juridică, asigurându-se sporirea rolului Consiliului de Administrație a întreprinderii și modului de formare a acestuia, fiind format în proporție de peste 50% din reprezentați ai utilizatorilor și administrațiilor locale. Remunerarea membrilor din Consiliu trebuie să fie stabilită prin actele de constituire, ca formulă în funcție de realizarea indicatorilor de performanță a întreprinderii. Ministerul Transporturilor și Infrastructurii Drumurilor va asigura gestiune întreprinderii prin membrii săi în Consiliu.

Este necesară o preocupare distinctă față de asigurarea transparenței și controlului public în activitatea Administrației de Stat a Drumurilor, Consiliului de Administrație și a Consiliului Fondului Rutier. Fiecare din aceste instituții este necesar să aibă propria politică de comunicare cu publicul, inclusiv planificarea consultărilor publice, prezentarea rapoartelor și rezultatelor activității acestora.

Administrarea drumurilor locale în conformitate cu Legea drumurilor este efectuată de către Administrațiile Publice Locale. În realitate lucrurile sunt confuze, o bună parte din drumuri sunt în administrarea Administrației de Stat a Drumurilor, alta la Administrațiile Publice Locale. Subiectul drumurilor locale trebuie de rezolvat împreună cu stabilirea unor reguli clare în privința finanțării acestora și crearea unor agenții capabile pentru administrarea drumurilor locale și regionale. În acest sens se recomandă să fie instituite câteva agenții (întreprinderi de gestiune a drumurilor, 3-5 agenții) teritoriale fondate de către Guvern în asociere cu Administrațiile Publice Locale. În administrarea acestor agenții ar putea fi date și drumurile regionale, în așa mod se va asigura capacitatea necesară pentru administrarea acestora. Totodată, este necesar ca între toate Agențiile și Administrației de Stat a Drumurilor să existe o

EXPERT-GRUP

Pagina | 21

colaborare, în special pentru a asigura o administrare holistică a întregii rețele rutiere din Republica Moldova.

O dată cu sporirea nivelului de finanțare a drumurilor importanța luării deciziilor de management a drumurilor bazate pe criterii obiective și strategii optimale a crescut considerabil. În acest sens este necesară urgentarea implementării sistemelor de management necesare (PMS, BMS, HDM, etc.). Această activitate trebuie implementată sub forma unui proiect distinct în cadrul Administrației de Stat a Drumurilor, în care să fie stipulate resursele necesare, modificările instituționale privind crearea și menținerea bazei informaționale, asigurarea integrității datelor și monitorizării intervențiilor.

Este în plus să amintim cât de importantă este calitatea în general, și în special, la construcțiile capitale. Economisirea la asigurarea calității, de fapt, poate duce la pierderi semnificative. Din acest punct de vedere este imperativă dezvoltarea sistemului de control al calități cu evaluarea și fundamentarea costurilor pentru această activitate. Procesul de implementare a sistemelor de management al calității în sector trebuie urgentată și ar trebui să înceapă cu implementarea acestuia la Administrației de Stat a Drumurilor, la furnizorii de materiale și de lucrări.

EXPERT-GRUP

Pagina | 22

FINANȚAREA SECTORULUI DE DRUMURI Acest capitol începe prin prezentarea bunelor practici internaționale cu privire la finanțarea acestui sector, cadrul strategic și contextul de finanțare. De asemenea, este descris Fondul Rutier, evoluția, structura, forma de guvernare și management a acestuia

CADRUL STRATEGIC DE F INANȚARE Finanțarea drumurilor constituie o problemă majoră în toate țările, și indiferent de sistemul de finanțare utilizat, aceasta are implicații majore atât la nivel de rețea a drumurilor, cât și decizie guvernamentală. Pentru toate țările, indiferent de nivelul de dezvoltare, problema finanțării drumurilor este una importantă. Conform estimărilor prezentate în Strategia infrastructurii transportului terestru 2008-2017, pierderile suportate de economia naţională, cauzate de întreţinerea insuficientă a drumurilor în ultimii 15 ani, sunt de circa patru ori mai mari decât suma nealocată pentru întreţinerea drumurilor pentru aceeași perioadă.23

Cadrul strategic de finanțare a drumurilor este redat în Strategia infrastructurii transportului terestru 2008-2017, prin Planul de reabilitare a rețelei de drumuri. Principalele prevederi care descriu cadrul legal al instrumentelor de finanțare a sectorului de drumuri sunt:

Legea drumurilor nr. 509-XIII din 22.06.95- clasifică drumurile după principiul de proprietate, și menționează că proprietarul de drumuri este responsabil de menținerea rețelei de drumuri.

Legea fondului rutier, nr.720-XIII din 02.02.1996, care descrie sursele de finanțare și destinația Fondului Rutier.

Codul Fiscal nr. 1163-XIII din 24.04.97 care descrie Titlul IX,Taxele rutiere plătite de utilizator și Titlul IV, Accizele.

Legea administraţiei publice locale, nr. 436-XVI din 28.12.2006 - taxa pentru folosirea drumurilor de către autovehiculele înmatriculate în Republica Moldova și ponderea ei 50% în finanțarea drumurilor publice locale;

Legea privind descentralizarea administrativă, nr. 435-XVI din 28.12.2006 – sursa de finanțare a drumurilor este 50% din taxa pentru folosirea drumurilor de către autovehiculele înmatriculate în Republica Moldova;

Programul de activitate al Guvernului Republicii Moldova „Integrarea Europeană: Libertate, Democraţie, Bunăstare”, 2009-2013, la capitolul Infrastructură şi Transport, prin care declară intenția de crește ponderea Fondului Rutier până la 1,2% PIB.

SUMARUL BUNELOR PRACTICI PRIVIND FIN ANȚAREA

SECTORULUI DE DRUMURI Pe plan internațional nu există o abordare unică în privința modalităților de finanțare a serviciilor publice, inclusiv și a drumurilor. Organizația pentru Cooperare Economică și Dezvoltare (OECD) și Banca Mondială descriu principiile generale, comune care ar trebui sa fie la baza unui sistem eficient și efectiv de finanțare când este vorba de servicii oferite de guvern. Uniunea Europeană prin directivele sale doar stabilește cadrul general pentru ca plățile aplicate pentru drumuri să nu perturbeze competiția. În continuare se prezintă un scurt rezumat al bunelor practici.

OECD

23

Strategia infrastructurii transportului terestru pe anii 2008-2017

EXPERT-GRUP

Pagina | 23

La baza bunelor practici elaborate de OECD24 referitor la implementarea plăților pentru servicii publice stă premisa că guvernul este prestator de servicii, iar utilizatorul plătește pentru serviciul prestat. Scopul taxării serviciului nu este doar de recuperarea costurilor dar să și permită ca acesta să fie în viitor mai efectiv și mai eficient. Prin urmare, atunci când Guvernul dorește să meargă pe calea aplicării taxelor (sau plăților) de la consumatori, OECD recomandă să se țină cont de câteva principii:

Stabilirea unui cadru legal de finanțare clar, dar și autorității legale,organizației/instituției care oferă serviciul. Această autoritate ar trebui să fie un cadru general pentru aplicarea taxelor de utilizare şi fără a stabili valoarea exactă a taxelor care urmează să fie aplicate. Acest lucru permite taxele să fie ajustate fără autorizaţie legislative suplimentare.

Determinarea costului serviciului. Acest cost trebuie determinat indiferent de faptul daca acesta va fi sau nu perceput în totalitate. În cazul în care se va alege de a nu se plăti costul total , este necesar să fie stabilit un mecanism de subsidii transparent.

Un sistem efectiv și eficient de colectare a plăților. Un sistem eficace şi eficient de colectare a taxelor de utilizare este esenţial Responsabilitatea pentru colectarea plăților ar trebui să revină organizației care le percepe. Acest lucru nu împiedică o organizaţie să contracteze o parte terță pentru procurarea serviciilor de colectare. Eforturile ar trebui concentrate spre a reduce costurile de colectare şi de inconveniențele asociate cu procesul de colectare.

Strategii de preț adecvate – bazate pe recuperarea totală a investițiilor. Ori de câte ori este relevant prețul ar trebui să fie cât mai aproape de prețul de piață. În alte cazuri, politica prețurilor trebuie să se bazeze pe recuperarea totală a costurilor, cu excepția cazurilor în acre se va aduce o bună argumentare care ar explica de ce nu se aplică politica recuperării totale a costurilor. În acest caz, mecanismul de subsidiere ar trebui să fie unul clar și transparent. Simplitatea în structura acestui mecanism de finanțare este recomandat.

Fondurile trebuie să fie alocate operaţiunilor pe baza eficienţei dovedite a costurilor;

Implicarea utilizatorului la toate etapele de elaborare, planificare și repartizare a mijloacelor acumulate.

Banca Mondială25

Banca Mondială a elaborat un set de recomandări ce se referă la finanțarea sectorului de drumuri. Acestea, au la bază premisa resurselor limitate acordate finanțării drumurilor în condițiile în care cererea pentru acest serviciu crește. Ca și în cazul OECD, Guvernul este considerat un prestator de servicii. În aceste condiții Banca Mondială consideră câteva modalități pentru a atrage surse suplimentare:

Utilizarea mai eficientă a resurselor deja existente;

24

Best Practice Guidelines for User Charging for Government Services, www.oecd.org/governance/budgetingandpublicexpenditures/1901769.pdf

25 Banca Mondială,

http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTTRANSPORT/EXTROADSHIGHWAYS/0,,contentMDK:20472062~menuPK:1054485~pagePK:148956~piPK:216618~theSitePK:338661,00.html.

EXPERT-GRUP

Pagina | 24

Diminuarea cerințelor standardelor tehnice referitoare la drumuri și întreținerea acestora;

Introducerea taxelor noi si/sau majorarea taxelor pentru utilizarea drumurilor;

Introducerea plății pentru deplasarea pe drumurile publice;

Accesarea finanțării private, prin parteneriat public privat;

Instituirea fondurilor dedicate (fonduri rutiere).

Țările cu resurse bugetare insuficiente alocă resurse în primul rând pentru așa sectoare cum ar fi sănătatea, educația și altele, iar pentru drumuri ajung tot mai puține și mai puține resurse, ce în final duce la deteriorarea rețelei rutiere. În aceste condiții, o soluție în rezolvarea acestei probleme ar fi crearea Fondurilor Rutiere. Totodată, analiza ulterioară a arătat că nu întotdeauna aceste fonduri au fost capabile să asigure un flux de venituri sigure și stabile pentru drumuri.

Pentru a depăși această situație și a satisface îngrijorările Ministerelor de Finanțe au fost elaborate recomandări pentru așa numitele fonduri rutiere de generația a doua, care au la bază conceptul de ”plată pentru servicii”. Conceptul constă în aducerea sectorului de drumuri să funcționeze pe principii de piață, având la bază relațiile de plată pentru servicii și a administra sectorul ca pe o afacere. Principalele elemente și caracteristici ale acestor aranjamente de finanțare sunt:

Să fie bugetar neutre, adică toate cheltuielile suplimentare privind întreținerea drumurilor să fie acoperite din plăți suplimentare de la utilizatori;

Gestiunea mijloacelor de către o administrație independentă a Fondului Rutier;

Principalele venituri ale fondului sunt asigurate din plățile legate de utilizarea drumurilor;

Supravegherea fondului să fie efectuată de către un Consiliul constituit cu o largă participare a părților interesate;

Managementul zilnic al Fondului Rutier să fie efectuat de către o mică unitate administrativă (secretariat);

Efectuarea regulată a auditelor tehnice și financiare.

Totodată, este necesar de menționat că fiecare țară trebuie atent și în detalii să analizeze toate aspectele ce țin de formarea bugetului și starea și necesitățile privind sectorul de drumuri, pentru a găsi cele mai bune forme de finanțare ale sectorului.

Uniunea Europeană26

Uniunea Europeană prin Directiva 2006/38/EC a Parlamentului European, stabilește cadrul de formare a taxelor pentru utilizarea acestora în conformitate cu principiul acoperirii costurilor totale, inclusiv celor legate de mediu și ținându-se cont de alte taxe ce se plătesc sub formă de accize la carburanți etc. Totodată, taxarea utilizatorului/poluatorului va răspunde intereselor de dezvoltare economică durabilă a regiunilor și dezvoltării pieței interne.

În linii generale, prin instituirea taxelor pentru utilizarea drumurilor se va ține cont de faptul că utilizatorul:

26

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ%3AL%3A2006%3A157%3A0008%3A0023%3AEN%3APDF




EXPERT-GRUP

Pagina | 25

plătește pentru Infrastructură. Plata pentru drumuri este un concept de bază pentru menținerea dar și dezvoltarea rețelei interurbane de drumuri;

plătește pentru servicii. Odată cu plata pentru un anumit serviciu, ca de exemplu utilizarea infrastructurii sau servicii satelit (zone de odihnă, servicii de informație);

plătește pentru calitate;

plătește pentru un viitor sustenabil.

FINANȚAREA SECTORULUI DE DRUMURI ÎN RM NECE SITĂȚILE DE F IN AN ȚAR E .

Conform bunelor practici enunțate de Banca Mondială27, evaluarea necesităților de finanțare a drumurilor ar trebui să înceapă de la determinarea valorii mijloacelor financiare necesare pentru menținerea rețelei de drumuri în stare stabilă pe termen lung. Astfel o evaluare de acest tip trebuie să cuprindă următoarele subiecte: i) starea actuală a drumurilor; ii) costurile de operare rețelei de drumuri (costuri de administrare a drumurilor, monitorizarea și managementul traficului rutier, costurile de dezvoltare a capacităților generale); iii)mijloacele financiare necesare pentru întreținerea și reparația curentă a rețelei de drumuri naționale; iv) nivelul investițiilor necesar pentru rețeaua națională de drumuri (reabilitare, reconstrucție și dezvoltare); v)transferurile de la Buget pentru a acoperi o parte din costurile de întreținere și reparație curentă a drumurilor locale și naționale; vi) transferurile pentru investiții destinate drumurilor locale și naționale.

O primă evaluare de acest gen, a stat la originea Strategiei Infrastructurii transportului terestru (SITT) 2008-201728. Evaluarea a cuprins estimările” care mai târziu vor sta la baza planurilor anuale de finanțare a drumurilor”29.

Mijloacele financiare necesare pentru realizarea Planului de reabilitare şi întreţinere a drumurilor pentru perioada 2008-2017 sunt estimate la 2836 milioane dolari SUA, sau 284 milioane de dolari anual pe durata întregului program. Repartizarea lor, conform principiului funcțional variază după cum este descris în Tabelul 3.

TABELUL 3. EVALUAREA NECESITĂȚILOR DE FINANȚARE A DRUMURILOR PERIOADA 2008-2017,

REPUBLICA MOLDOVA

Tipul lucrării Milioane, dolari SUA, perioada 2008-2017

Milioane lei/an

Investiţii (reabilitarea drumurilor), dintre care:

2076.52 2612.3

Reabilitarea reţelei drumurilor naţionale

1129 1466.4

Reabilitarea reţelei drumurilor local 947 1145.9

Întreţinerea periodică şi de rutină a întregii reţele rutiere

760 956.1

Întocmirea proiectelor 209 263 Sursa: Strategia infrastructurii terestre 2008-2017

27

http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTTRANSPORT/EXTROADSHIGHWAYS/0

,,contentMDK:20471610~menuPK:1054485~pagePK:148956~piPK:216618~theSitePK:338661~isCURL:Y,00.html 28 www.ncu.moldova.md/public/.../MinTransport_Road_Infrastructure 29 www.ncu.moldova.md/public/.../MinTransport_Road_Infrastructure

EXPERT-GRUP

Pagina | 26

Totodată, deși strategia prezintă date despre unele costuri de operare a rețelei rutiere ca informații despre costurile de administrare a drumurilor, lucrări de proiectare, lipsesc cu desăvârșire date despre costurile de monitorizare și managementul rutier. La fel informația este deficitară la capitolul capacității Guvernului de a acoperi costurile de întreținere și reparație curentă, la fel ca și investițiile Guvernului în sectorul de drumuri. Date mai recente sunt prezentate în Strategia Națională de Dezvoltare ”Moldova 2020”30, vezi Error! Reference source not found.

FIGURA 5. EVOLUȚIA FINANȚĂRII D RUMURILOR ÎN RAPORT CU NECESITĂȚILE STAB ILITE ÎN STRATEGIA

INFRASTRUCTURII TRANSPORTULUI TERESTRU

Sursa: Calculele autorilor conform datelor prezentate în SITT și datele prezentate de ASD.

Putem spune că recuperarea rețelei de drumuri a început abia în 2011, vezi Figura 5 , atunci când mijloacele totale din FR ar fi putut acoperi (dacă FR integral ar fi fost direcționat pentru întreținere) necesitățile de întreținere a rețelei totale de drumuri (în baza estimărilor prezentate în Programul de reabilitare a drumurilor). Însă, în conformitate cu datele prezentate în Moldova 2020, Fondul Rutier nici în 2012 încă nu acoperă necesitățile de întreținere. În același timp, fondurile alocate pentru efectuarea investițiilor pentru întreaga perioada 2009-2012 nu au acoperit decât 30% din necesarul stabilit în Strategie.

EVOLUȚIA F IN AN ȚĂR II

Pe parcursul perioadei 2009-2012, nivelul finanțării în sectorul drumurilor a crescut de 4 ori, după cum se observă din datele prezentate în Tabelul 4. Această creșterea a avut loc în mare parte din cauza creșterii ponderii accizelor în Fondul Rutier, de la 50, 65% în 2010 și 2011, la 80% începând cu anul 2012. Ca urmare, nivelul finanțării acestui sector ca pondere în PIB, în Bugetul de Stat a crescut mai rapid decât PIB a Republicii Moldova pentru aceeași perioadă. Bunele practici declară ponderea mijloacelor financiare destinate sectorului drumuri la un nivel de circa 1% din PIB-ul unei țări (Japonia, Franța). Pentru comparație, media ponderii finanțării sectorului de drumuri în țările OECD31 este

30

Moldova 2020, Strategia Națională de dezvoltare: 7 soluții pentru Republica Moldova, http://particip.gov.md/public/files/strategia/Str_Moldova-2020_RO.pdf 31

http://internationaltransportforum.org/statistics/StatBrief/2012-06.pdf

http://particip.gov.md/public/files/strategia/Str_Moldova-2020_RO.pdf

http://internationaltransportforum.org/statistics/StatBrief/2012-06.pdf

EXPERT-GRUP

Pagina | 27

de 1% PIB anual. Cheltuielile pentru întreținere în țările cu o rețea de drumuri satisfăcătoare variază de la 0,49 la 0,75% PIB32.

TABELUL 4. EVOLUȚIA FINANȚĂRII DRUMURILOR, PE TIP DE LUCRĂRI, 2009-2012, (MIL LEI)

Tipul lucrării 2009 2010 2011 2012, aprobat

Întreținere (FR) 241 583 788 1024

Reabilitare, Construcție Noua 200 269 328 875

Sursa: Date oferite de Ministerul Finanțelor

Situația Republicii Moldova este diferită. Ponderea mijloacelor financiare destinate drumurilor în PIB este în continuă creștere pe toată perioada de referință, așa cum este descris în Figura 6. Ea evoluează de la 0,7%PIB în 2009 la 2,5% PIB (estimat) în 2012, iar ca pondere în Bugetul de Stat aceasta a evoluat de la 2,4% în 2009 până la 9,93% în 2012. De asemenea, ponderea mijloacelor Fondului Rutier în PIB a crescut semnificativ și constituie de 1,2% în 2012(estimat) față de 0,4% în 2009.

FIGURA 6. EVOLUȚIA PONDERII CHELTUIELILOR DESTINATE SECTORULUI DE DRUMURI, %PIB, %BS

Sursa: Calculele autorilor în baza datelor puse la dispoziție de Ministerul Finanțelor

Analiza datelor despre rețeaua rutieră și consumul de combustibil pentru perioada 2009-2011 a arătat că traficul rutier este în creștere. Conform datelor prezentate ASD , ritmul de creștere a acestuia este de 1,2% anual. La fel pentru aceeași perioadă, nivelul de utilizare a rețelei este în creștere, estimată în baza normei medii de consum a combustibililor, vezi Tabelul 5. În aceste condiții putem spune că, în cazul în care nu se schimbă structura de finanțare a Fondului Rutier, putem presupune anual o creștere a veniturilor în fond cu circa 10% din accizele la benzină și motorină, (datorită creșterii traficului și ajustării accizelor la inflație de 5%)

TABELUL 5 CONSUMUL DE COMBUSTIBIL PENTRU PERIOADA 2009-2011

Ridicata/tone 2011 2010 2009

Consumul de motorină 234,3 215.6 183,5

Consumul de benzină 173,6 183.8 195,8

Consumul de gaz lichefiat 66.4 58.6 53,1

Sursa: Rapoartele Anuale de Activitate ANRE pentru anii 2009-2011.

32

http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTTRANSPORT/EXTROADSHIGHWAYSl

0.0

2.0

4.0

6.0

8.0

10.0

12.0

2009 2010 2011 2012

Ponderea finanțării drumurilor in PIB

Ponderea finanțării drumurilor din cheltuielile BS

Ponderea Fondului Rutier în PIB

http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTTRANSPORT/EXTROADSHIGHWAYSl

EXPERT-GRUP

Pagina | 28

În același timp, povara cheltuielilor suportate de un utilizator de drumuri în Republica Moldova, vezi Figura 7, este de 3 ori mai mică decât cea a unui utilizator din Uniunea Europeană.

FIGURA 7. NIVELUL ACCIZELOR PLĂTITE PENTRU MOTOR INĂ, LEI/LITRU, PENTRU ȚĂRILE SELECT ATE

Sursa: Calculele autorilor, conform datelor preluate din Excise duty table33

s, European Commission și Politica Bugetar fiscală 2012, conform cursului oficial BNM la data de 20.07.2012.

FIGURA 8 NIVELUL ACCIZELOR PE TIP DE COMBUSTIBIL , PENTRU PERIOADA DE R EFERINȚĂ (LEI/L).

Sursa: ANRE

PLANIFICAREA RESURSELOR Conform bunelor practici enunțate în Capitolul I, deciziile de finanţare în domeniul drumurilor trebuie să fie justificate pe baza veniturilor disponibile şi să fie în conformitate cu strategia de investiţii pe țară. Prin Strategia Infrastructurii transportului terestru pentru 2008-2017, s-a aprobat Planul de Reabilitare a Drumurilor , care oferă o imagine de ansamblu despre mijloacele necesare pentru cei 10 ani de implementare a lui, vezi Tabelul 3.

La planificarea resurselor la acest nivel s-a luat în considerație starea drumurilor, indicatorii de calitate a rețelei la sfârșitul perioadei de implementare, volumul necesar de investiții pe parcursul întregii perioade, identificarea proiectelor de investiții și prioritizarea lor.

33

http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/taxation/excise_duties/energy_pr

oducts/rates

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9

0

0.5

1

1.5

2

2.5

2009 2010 2011 2012

Motorina Benzina

EXPERT-GRUP

Pagina | 29

Următorul nivel este Cadrul de Buget pe Termen Mediu (CBTM), unde deciziile se iau la nivel de grupuri sectoriale, și unde principalii actori trebuie să adapteze necesitățile din strategie cadrului bugetar multianual, dar și să identifice resursele de finanțare pentru sectorul drumuri.

Nivelul anual de planificare a resurselor are loc deja prin aprobarea Legii Bugetului de Stat și Programul privind repartizarea fondului Rutier34. Chiar daca există planuri multianuale, planificarea resurselor are loc in cadrul anului bugetar – impediment pentru desfășurarea bună a procesului de procurare a serviciilor si executare a lucrărilor.

O altă constrângere în planificarea resurselor pentru întreținere este starea proastă a rețelei de drumuri. Acest lucru va fi posibil de efectuat cu mai mare precizie doar pentru drumurile reabilitate și cu implementarea sistemelor de management a drumurilor. Pentru a diminua riscul finanțării insuficiente a întreținerii drumurilor reabilitate (sub pretextul că acestea nu au nevoie de întreținere), și ca urmare evitarea deteriorării premature ale acestora, este necesar ca mijloacele destinate întreținerii drumurilor reabilitate să fie planificate si raportate printr-o linie separată de cheltuieli. În așa mod se va asigura nivelul necesar de întreținere pentru drumurile reabilitate. De asemenea, nu este clară politica Guvernului în cazul în care ar fi nevoit să acopere toate necesitățile de finanțare a drumurilor din resurse proprii.

La etapa de planificare anuală a resurselor pe tipuri de lucrări, se ține cont de recomandările Băncii Mondiale, resursele pentru întreținere și reparație curentă fiind acoperite de mijloacele Fondului Rutier, iar cele de investiții în baza acordurilor de finanțare cu partenerii străini și buget. Cu toate acestea, în conformitate cu legea fondului rutier, FR poate fi utilizat și pentru efectuarea lucrărilor de reconstrucție.

Utilizarea Fondului Rutier pentru dezvoltarea rețelei rutiere este o întrebare deschisă. Banca Mondială recomandă utilizarea acestuia doar pentru întreținerea rețelei rutiere. Acest lucru se poate justifica prin faptul că utilizatorii achită serviciile, iar proprietarul (statul sau administrațiile locale) trebuie să asigure construcția și punerea la dispoziție a drumurilor. Totodată, pentru condițiile actuale ale Republicii Moldova, considerăm că finanțarea lucrărilor de investiții din Fondul Rutier, este rezonabilă în condiția când se asigură integral finanțarea pentru întreținere. E asemenea, acest lucru trebuie efectuat pe o perioadă determinată de timp, perioadă în care se va recupera cea mai mare parte a rețelei de drumuri.

Fundamentarea Programului de cheltuieli pentru întreținere are loc în baza inspecțiilor de primăvară și toamnă a inspectorilor ASD și în baza prioritizării proiectelor de întreținere. Pentru repartizarea mijloacelor la nivel de rețea locală/națională nu este o procedură care ar stipula cum are loc repartizarea mijloacelor pentru drumurile locale. Unica prevedere la acest subiect este stipulată în Regulamentul de utilizare ale mijloacelor Fondului rutier, unde se spune că ponderea cheltuielilor de întreținere trebuie să nu fe mai mică de 50% pentru drumurile naționale.

Pavement Management System

Pentru a determina necesitățile de întreținere a rețelei rutiere în stare practicabilă care să asigure siguranța traficului rutier, este necesar de a lua

34

http://particip.gov.md/proiectview.php?l=ro&idd=252

http://particip.gov.md/proiectview.php?l=ro&idd=252

EXPERT-GRUP

Pagina | 30

decizii efective la momentul potrivit și în baza unui instrument potrivit. Unul dintre cele mai populare instrumente de acest tip este Pavement Management System. Prin Hotărârea de Guvern 244 din 17,04,2012, unul din obiectivele care urmează să fie implementate ca parte a Reformei sistemului de întreținere a drumurilor35 , este implementarea PMS la nivelul rețelei naționale de drumuri.

Un sistem de management îmbrăcăminții rutiere (PMS) este un set definit de proceduri pentru colectarea, analizarea, menţinerea, şi raportarea datelor despre starea îmbrăcămintei rutiere, pentru facilitarea deciziilor în găsirea unor strategii optime pentru menţinerea îmbrăcămintei rutiere în stare de funcţionare de peste o anumită perioadă pentru cel mai mic cost.

PMS are la baza trei nivele distincte de analiză36:

Analiza la nivel de rețea care permite optimizarea bugetelor de întreținere;

Programarea lucrărilor ce permite determinarea priorităților de întreținere și optimizarea datelor de intervenție;

Analiza la nivel de proiect ce permite determinarea drumurilor selectate în funcție de costuri și beneficii obținute în rezultatul lucrărilor de întreținere.

FIGURA 9.ETAPELE DE LUARE A DECIZIILOR ÎN PLANIFIC AREA RESURSELOR FINANCIARE DESTINATE

ÎNTREȚINERII ȘI MENȚ INERII DRUMURILOR

Sursa:Sisteme Manageriale la Drumuri, Mihai Dicu, 2010

Aceste etape de analiză permit crearea unui arbore decizional, descrise în Figura 9, iar rezultatul Sistemului sunt niște scenarii de acțiune. Scenariile PMS nu reprezintă decizia finală, ea revenind inginerilor și managerilor financiari, însă ea oferă o imagine clară a consecințelor unei decizii luate, dar și alternative atât financiare cât și tehnice, vezi Figura 10.

35

http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&lang=1&id=343009 36

Sisteme Manageriale la Drumuri, Mihai Dicu, 2010

http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&lang=1&id=343009

EXPERT-GRUP

Pagina | 31

FIGURA 10. SCENARII OFERITE DE PMS ÎN DRUMURI, PE TOT PARCURSUL CICLULUI DE VIAȚĂ A

DRUMURILOR

Sursa:Pavement Management System Overview, Nick Vitillo, New Jersey State University.

În Republica Moldova PMS nu este implementat, actualmente fiind la faza de colectare a datelor pentru acest sistem.

VOLUMUL ȘI SURSELE DE FINANȚARE În Republica Moldova, în perioada 2009-2012, sursele de finanțare în domeniul drumurilor au fost Bugetul de Stat, Fondul Rutier și finanțarea din surse externe (credite și/sau granturi din partea instituțiilor financiare externe), vezi Tabelul 6. La rândul său, Fondul Rutier este parte componentă a Bugetului de Stat, dar cu destinație specială. Finanțarea din bugetul de stat are loc prin alocații anuale destinate reabilitării drumurilor de importanță națională și prin transferuri cu destinație specială.

Defalcările de la veniturile generale de stat în mărime de 50% de la taxa rutieră sunt gestionate de către APL pentru finanțarea lucrărilor de întreținere și reparație a drumurilor locale. Tot APL beneficiază de mijloace prin finanțarea de la BS a investițiilor capitale. În ambele cazuri, mecanismul de alocare a fondurilor are loc în baza unei formule, al cărei indicator principal este densitatea rețelei de drumuri. În conformitate cu Legea Fondului Rutier drumurile locale pot să fie finanțate și din Fond.

TABELUL 6. VOLUMUL ȘI SURSELE DE FINANȚARE A DRUMURIL OR PENTRU PERIOADA 2009-2012.

Instrumentele de finanțare a drumurilor

2009 2010 2011 Aprobat 2012

1 Total fond rutier 241.3 577.1 788 1024.8

întreținerea drumurilor publice 210.2 483.2 604 924.8

reparația capitală a drumurilor 31.1 93.9 184 100

2 Finanțarea din Bugetul de stat, din care:

2.1 Reabilitarea Drumurilor 106.7 118.8 100 83.4

EXPERT-GRUP

Pagina | 32

2.2 Defalcări de la veniturile generale de stat în mărime de 50% de la taxa rutieră

44.9 72.5 77.6 93.6

2.3 Finanțarea investițiilor capitale pentru UAT

17.6 21.8 21.3 18.8

3 Proiecte finanțate din surse externe, gestionate de:

202 882.5

MTID 101.5 107.5 196.6 246.13

Fondul provocările Mileniului 5.4 593

4 FNDR, 122.938 174.7

dintre care pentru drumuri 26.9 64.1

Total cheltuieli 410.5 790.2 1215.8 2167.2

surse interne 1263.97

surse externe 882.5 Sursa: Ministerul Finanțelor

O altă opțiune de finanțare a drumurilor locale sunt granturile și împrumuturile contractate în cadrul Fondului Național de Dezvoltare Regională, a Programului transnațional /regional al IEVC și de cooperare transfrontalieră (CTF/IEVC).

Drumurile locale primesc de până la 4 ori mai puține fonduri pentru întreținere, vezi Tabelul 7, și nimic, sau aproape nimic pentru reabilitare, așa cum s-a întâmplat în 2012.

TABELUL 7. FINANȚAREA DRUMURILOR LOCALE DIN FONDUL RUTIER (MIL LEI)

Denumirea lucrărilor 2009, executat 2010, executat 2011, executat 2012, aprobat

Nationale Locale Nationale Locale Nationale Locale Nationale Locale

Întreţinere şi reparaţie curentă a drumurilor publice

113.32 62.83 255.19 122.46 403.6 191.99 596.8 228

Reparaţia capitală drumurilor publice 6 25.12 61.57 31.37 89.89 28.05 100 0

Lucrările de proiectare 7.96 1.17 10.5 0 15 0 12 8

Procurarea de maşini, autospeciale şi utilaje pentru întreţinerea şi administrarea drumurilor

24.95 0 95.11 0 59.36 0 60 20

T o t a l 152.23 89.12 418.97 153.8 563.3 224.6 768.8 256

Sursa. Ministerul Finanțelor

Finanțarea și managementul drumurilor locale este o problemă. Deși drumurile locale, conform legii drumurilor, trebuie să fie gestionate de APL, în prezent marea majoritate a acestora rămân în administrarea ASD. Mai mult ca atât, APL nu se grăbesc să preia administrarea acestora. Cauza acestei situații este lipsa unui mecanism clar de finanțare a drumurilor locale din FR și unei capacități joase de administrare a drumurilor. Totodată, există opinia exprimată de funcționarii de la minister că capacitatea nu ar fi o problemă, considerându-se că problema constă doar în finanțarea insuficientă.

Finanțarea Externă

Actualmente de finanțare externă în sectorul drumurilor beneficiază 3 programe (vezi Tabelul 6), mijlocele cărora se utilizează exclusiv pentru reabilitarea și reconstrucția capitală a drumurilor și activităților conexe acestora. Ponderea acestora este de aproximativ 40% din totalul de mijloace financiare antrenate în sectorul de drumuri, și de 8 ori mai mult decât fondurile autohtone antrenate

EXPERT-GRUP

Pagina | 33

pentru reabilitarea drumurilor. În prezent fiecărui leu primit din granturi, îi revine 1,63 lei împrumutați.

Principalii parteneri străini sunt BERD, BEI, CE, AID, MCC. Proiectele de reabilitare a drumurilor au la baza următoarele acorduri financiare:

Acordul de finanţare nr. 4283-MD dintre Republica Moldova şi Asociaţia Internaţională pentru Dezvoltare din 3 mai 2007 (AID)

Contractul de finanţare nr. 2006 0485 dintre Republica Moldova şi Banca Europeană de Investiţii din 28 iunie 2007 (BEI)

Acordul de împrumut nr. 37631 dintre Republica Moldova şi Banca Europeană pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare din 28 iunie 2007 (BERD)

Acordul de finanţare nr. ENPI/2007/19549-MD-02 dintre Guvernul Republicii Moldova şi Comisia Comunităţilor Europene din 3 decembrie 2008 (grantul FIV administrat de către BERD)

Acordul de finanţare nr. TF094952 dintre Republica Moldova şi Asociaţia Internaţională pentru Dezvoltare din 3 mai 2007 (grantul CE prin fondul fiduciar administrat de către AID)

Grantul Guvernului SUA (CPM) semnat între Republica Moldova şi Corporaţia Provocările Mileniului din 22 ianuarie 2010. (MCC).

Ponderea mare a resurselor externe destinate reabilitării drumurilor, ne arată că Republica Moldova, practic fără atragerea resurselor externe nu va reuși să reabiliteze rețeaua de drumuri.

FONDUL RUTIER Bazele juridice, organizatorice şi financiare de constituire şi funcţionare a fondului rutier au fost stabilite prin Legea nr.720-XII din 02.02.199637, iar prin Hotărârea Parlamentului nr.893-XIII din 26.06.1996 38 a fost aprobat Regulamentul de constituire şi utilizare a fondului rutier. Fondul rutier are o destinaţie specială, fiind utilizat pentru finanţarea:

întreţinerii, reparaţiei şi reconstrucţiei drumurilor publice naţionale şi locale;

proiectărilor de drumuri; dezvoltării bazei de producţie a unităţilor care efectuează lucrări de întreţinere a drumurilor, procurării tehnicii şi utilajului pentru acestea;

producerii de materiale de construcţie rutieră; lucrărilor de cercetare ştiinţifică, de proiectare şi construcţie în domeniu; administrării gospodăriei drumurilor.

TABELUL 8. DESTINAȚIILE FONDULUI RUTIER

Fondul rutier 2009, executat 2010,executat 2011, executat 2012(aprobat)

Denumirea lucrărilor:

Întreţinere şi reparaţie curentă a drumurilor publice

183. 75 377.65 594.95 824.815

Reparaţia capitală a drumurilor publice

31.08 93.94 118.03 100

Lucrările de proiectare 9.13 10.5 15 20

37

Legea fondului rutier nr.720-XII din 02.02.1996 (cu modificările și completările ulterioare; în

continuare - Legea fondului rutier). 38

Hotărîrea Parlamentului nr.893-XIII din 26.06.1996 „Pentru aprobarea Regulamentului cu

privire la constituirea şi utilizarea fondului rutier” (în continuare - Hotărîrea Parlamentului nr.893-XIII din 26.06.1996).

EXPERT-GRUP

Pagina | 34

Procurarea de maşini, autospeciale şi utilaje pentru întreţinerea şi administrarea drumurilor

24.95 95.11 60 80

T o t a l 248.91 577.2 787.98 1024.815

Sursa: Ministerul Finanțelor

Pe perioada analizată cheltuielile destinate întreținerii au constituit de la 65% în 2009 până la 80% în 2012, iar cheltuielile pentru reparația capitală au variat între 10% în 2012 până la 16% în 2010. De asemenea au fost procurate mașini, autospeciale și utilaje pentru întreținerea drumurilor, și trebuie văzute ca situații izolate, excepționale, ele în mod normal trebuie să fie procurate de către întreprinderile prestatoare de servicii.

La compararea Republica Moldova cu Suedia și România, vezi Figura 11, aceasta are cele mai mari costurilor directe pentru întreținerea unui km de drum, cca 4159 euro/km, față de 2874 euro în România sau 3176 euro/km în Suedia39. O cauză este că toate datele prezentate pentru costurile pe lucrări în ”Moldova 2020” sunt niște costuri estimative. De asemenea, este posibil că anumite lucrări au fost raportate la întreținere, însă acestea au fost lucrări de reabilitare. În acest sens se recomandă ca Rapoartele privind executarea Fondului rutier să conțină aceste costuri. Ele servesc în primul rând ca instrument de planificare a resurselor financiare anuale, iar la etapa de execuție, pot servi ca indicator de performanță în executarea lucrărilor și va face posibilă compararea cu alte țări.

FIGURA 11 COSTURILE DIRECTE DE ÎNTREȚINERE, EURO/KM.

Sursa: Calculele autorilor după CE Delft, Swedish Transport Administration, Moldova 2020.

Sursele de constituire a Fondului sunt:

nu mai puţin de 50% în anul 2010, 65% în anul 2011, 80% în anul 2012 şi în anii următori din volumul total al accizelor la produsele petroliere supuse accizelor40 - se colectează la vămuire.

Taxele rutiere, percepute conform legislaţiei fiscale41:

39 Comparația nu este tocmai exactă din cauza lipsei datelor în RM a costurilor directe. Ținînd

cont de cota redusă a cheltuielilor indirecte, să admitem 20%, poziția RM nu se modifică foarte mult. 40 Conform prevederilor politicii bugetar-fiscale pentru 2013, începând cu anul 2013 din FR vor fi

excluse taxele pentru gazul lichefiat importat şi pentru comercializarea gazelor naturale destinate utilizării în calitate de carburanţi pentru unităţile de transport auto 41 Codul fiscal aprobat prin Legea nr.1163- XIII din 24.04.1997 (cu modificările și completările

ulterioare; în continuare – Codul fiscal).

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

4000

4500

Suedia Moldova România

EXPERT-GRUP

Pagina | 35

Amenzile aplicate pentru nerespectarea regulilor transportului de călători, deteriorarea drumurilor auto, a construcţiilor şi utilajelor rutiere, a plantaţiilor aferente drumurilor;

Mijloacele obţinute din împrumuturile cu destinaţie specială şi mijloacele de la bugetul de stat.

TABELUL 9 SURSE DE CONSTITUIRE A FONDULUI RUTIER

Denumirea capitolului de încasare Încasările din bugetul de stat

2009 2010 2011

Total venituri 241.4 605.1 780.7

Accize la benzină şi motorină (art.115.16) 135.3 451.5 631.5

Taxe rutiere 106.1 153.6 149.2

Sursa: Ministerul Finanțelor

Mijloacele Fondului Rutier pentru drumurile publice naționale și locale se acumulează într-un Cont Unic Trezorerial la Ministerul Finanţelor și se distribuie conform Programului privind repartizarea mijloacelor Fondului Rutier, care este anual aprobat prin Hotărâre de Guvern42. Controlul asupra virării integrale şi la

timp a accizelor şi taxelor în fond revine organelor Ministerului Finanţelor. Instituţiile responsabile de administrarea și evidenţa taxelor care contribuie la formarea Fondului Rutier sunt43:

Serviciul Fiscal de Stat

Serviciul Vamal

Poliţia Rutieră

Asociaţia Internaţională a Transportatorilor Auto

Mijloacele din fond cu excepția celor destinate investițiilor sunt transferate în conturile ÎS ”Administrația de Stat a Drumurilor”, care la rândul sau achita cheltuielile efectuate pentru lucrările de întreținere si reparație, proiectare și pentru administrarea rețelei de drumuri. Tabelul 8 descrie repartizarea fondului rutier pe tip de lucrări în perioada 2009-2012.

Ținând cont de faptul că cea mai mare parte din Fondul Rutier se formează din accize la produsele petroliere există câteva chestiuni ce trebuie punctate. Pentru a respecta principiul ”plată pentru servicii” este necesar de ținut cont de faptul că în aceste resurse sunt și mijloace ce nu sunt legate de utilizarea rețelei de drumuri, cum ar fi utilizarea motorinei în agricultură etc. Al doilea aspect ce merită atenție, este legat de faptul că în fond sunt plățile pentru utilizarea străzilor din localități și a drumurilor locale, care în prezent practic nu beneficiază de aceste resurse. Mai mult ca atât nu există o claritate privind divizarea acestor mijloace și pentru aceste categorii de drumuri.

GUVERNAREA ȘI MANAGEMENTUL FONDULUI RUTIER Banca Mondială44 descrie Fondul Rutier ca o instituție publică care oferă serviciul de drumuri în condițiile pieței. Pentru ca Fondul Rutier să poată oferi un serviciu de drum de calitate, acesta trebuie să activeze ca o instituție independentă având la bază o largă reprezentare a tuturor părților interesate.

42 Conform prevederilor Legii fondului rutier nr. 720-XIII din 02.02.1996 43

”Investigarea transparenţei şi eficienţei economice a utilizării Fondului Rutier al Republicii

Moldova”, 2010, Expert-Grup. 44

http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTTRANSPORT/EXTROADSHIGHWAYS/0

,,contentMDK:20473740~menuPK:1054485~pagePK:148956~piPK:216618~theSitePK:338661~isCURL:Y,00.html

EXPERT-GRUP

Pagina | 36

Fondul este guvernat de un Consiliu care are următoarele funcții de bază: planificarea resurselor pentru operațiile de întreținere, elaborarea Planurilor Multianuale de finanțare, identificarea strategiilor și resurselor de finanțare a Fondului Rutier și stabilirea lor ca instrumente financiare. Tot Consiliul este autoritatea care aprobă cheltuielile care urmează a fi efectuate din Fondul Rutier. În mod ideal, Consiliul Fondului rutier este format în majoritate de reprezentanții utilizatorilor, cu câte un reprezentant din ministerele de resort, iar Președintele Consiliului de Administrare este o persoană independentă. Iar managementul zilnic este asigurat de un secretariat, numărul cărora depinde de dimensiunea Fondului Rutier. Secretarul Executiv al acestuia este numit de Consiliu și trebuie să asigure buna implementare a sarcinilor puse de Consiliu.

Prin comparație, Fondul Rutier din Republica Moldova este guvernat de către Guvern, având un Consiliu de supraveghere consultativ iar secretariatul este îndeplinit de către Ministerul Transportului și Infrastructurii Drumurilor. Componența nominală a Consiliului se aprobă de Guvern și este format din 10 membri: cinci reprezentanţi ai autorităţilor publice centrale de specialitate şi cinci reprezentanţi ai organizaţiilor obşteşti şi patronatelor din domeniul transporturilor şi drumurilor45. Rolul Consiliului este limitat, mai curând acesta servind ca o formă de consultare cu o parte din părțile interesate. În final, avem o situație când în realitate Fondul Rutier nu este guvernat în modul corespunzător, iar rolul autorităților centrale (în special MTID) este exagerat pentru a putea spune că în Fondul Rutier cea mai importantă voce este a utilizatorilor.

Chiar dacă există funcția de Secretar al Fondului Rutier, funcțiile acestuia nu corespund funcțiilor enunțate de bunele practici, el având mai degrabă un rol de documentator, decât cea a unui implementator al deciziilor Consiliului. Acesta nu joacă aproape nici un rol în planificarea financiară, formarea fondului și monitorizarea utilizării acestuia. Însă, această situație în cea mai mare parte derivă din statul actual al Fondului și rolul Consiliului.

Fondul Rutier în Republica Moldova este parte componentă a Bugetului de Stat, fiind în fond dedicat, care poate fi considerat mai curând un fond rutier de ”prima generație”. Acesta fiind format în cea mai mare parte din accize, ca cotă generală din accizele colectate de la produsele petroliere, acumulările se efectuează pe un cont trezorerial sub managementul Ministerului Finanțelor. Nu există nici o politică clar exprimată privind tratarea acestor plăți (decât cota de 80% menționată în lege) ca fiind impozit sau plată pentru serviciul de drumuri.

La nivel mondial există o multitudine de forme în care este finanțat și organizat sectorul de drumuri. În opinia unor funcționari, simpla deosebire a situației din Republica Moldova față de ce se consideră ca fiind bune practici nu poate servi ca argument pentru reforme în acest sector. Însă, problema constă în faptul că nici lucrurile nu stau foarte bine, riscurile de subfinanțare și de alocare și utilizare ineficientă a resurselor sunt foarte mari.

În cazul necesității majorării finanțării sectorului pentru a îndeplini obiectivele de dezvoltare inevitabil va fi necesar să se ia bani din buget. De asemenea, în cazul când veniturile generale bugetare vor suporta o scădere există riscul că Ministerul Finanțelor va diminua plățile în Fond pentru a acoperi alte necesități. Nici situația privind finanțarea curentă a lucrărilor necesare nu este una foarte

45 Legea Fondului Rutier


EXPERT-GRUP

Pagina | 37

bună existând greutăți în achitarea acestora, iar planificarea operațională și multianuală este o problemă dificilă în condițiile actuale. Mai mult ca atât, lipsa de mijloace financiare servește ca un argument forte în argumentarea oricăror eșecuri în administrarea drumurilor. În actuala modalitate de finanțare plasează sectorul de drumuri (în cadrul instituțional existent) într-o poziție pasivă, inactivă, care permite funcționarea acestuia după principiul ”dați-ne bani, că noi (în persoana MTID) știm ce avem de făcut cu ei”.

În al doilea rând, lucrurile sunt și mai clare atunci când este vorba de asigurarea eficienții utilizării banilor. Astăzi, în cadrul instituțional actual, MTID practic este pe de o parte cel care formulează cererea, iar pe de altă parte de asemenea contribuie substanțial la realizarea acestei, lucru ce nu contribuie la o alocare și utilizare eficientă a resurselor. Doar implicarea reală și substanțială a tuturor actorilor ce reprezintă utilizatorii în formarea cererii și asigurarea finanțării poate diminua acest conflict de interese. În acest caz, ”Beneficiar” și respectiv ”plătitor” ar deveni consumatorii, iar MTID prin ASD ar realiza comanda plasată de ”beneficiar” sub forme de programe de lucrări pentru întreținerea rețelei rutiere. Plata în această schemă este una ce vine de la consumatori pentru un serviciu de drum pe care aceștia cu adevărat au nevoie.

CONCLUZII Structura și funcțiile Fondului Rutier în forma actuală nu corespund bunelor practici și comportă riscuri majore privind asigurarea unei finanțări sigure și stabile, precum și privind asigurarea eficienței în alocarea și utilizarea resurselor. Consiliul Fondului are un rol secundar în funcționarea acestuia, iar componența acestuia în contrar aparențelor nu asigură o reprezentare suficientă a utilizatorilor. De asemenea, Fondul nu are o unitate de management proprie. Astfel, Fondul Rutier nu este un organism suficient de independent și puternic pentru a juca în deplină măsură rolul de beneficiar final al lucrărilor de întreținere a drumurilor.

Actualmente, deși sursele de constituire ale Fondului sunt relativ ușor de administrat, Fondul rutier, nu are nici un mecanism prin care ar controla modul în care sunt colectate aceste taxe, iar instituțiile care le colectează nu sunt responsabile acestuia de modul și calitatea procesului de colectare ale acestor surse. În acest context, putem explica ponderea joasă ale unor taxe, sau lipsa lor, fie prin faptul că procesul de colectare ale acestora este ineficient, fie că taxa este greu de administrat. Subiectul surselor de constituire a Fondului a fost discutat și în hotărârile Curții de Conturi.

Nu există mecanisme de finanțare în cazul în care încasările în Fondul Rutier ar fi insuficiente, din cauza încasărilor neuniforme pe parcursul anului bugetar sau din cauza schimbării structurii de plăți. În aceste condiții, Fondul Rutier trebuie să aibă capacitatea de a propune noi surse de venituri la fond altele decât Bugetul de Stat, sau majorarea cotelor existente.

Plățile pentru executarea lucrărilor se efectuează nu de către Fond ci de către Administrația de Stat a Drumurilor. Buna Practică recomandă ca aceste plăți să fie efectuate direct din Fond, după certificarea executării lucrărilor de către Administrație.

La capitolul Planificarea multianuală a necesităților de finanțare trebuie să ținem cont de resursele necesare pentru reabilitarea rețelei rutiere și întreținerea rețelei rutiere. Ținând cont de Planul de reabilitare a drumurilor, considerăm că utilizarea Fondului pentru reparații capitale și reabilitare poate fi

EXPERT-GRUP

Pagina | 38

acceptată. Acest lucru poate avea loc doar în limita în care nu este afectată întreținerea drumurilor, ca obiectiv primordial al Fondului. Pentru o mai bună monitorizare a întreținerii drumurilor deja reabilitate, se recomandă ca resursele alocate pentru întreținere să fie evidențiate printr-o linie de finanțare separată pentru mijloacele destinate întreținerii drumurilor deja reabilitate. De asemenea, efectuarea lucrărilor de dezvoltare a rețelei de drumuri poate fi acceptată pentru o perioadă limitată de timp și cu acordul utilizatorilor.

În Fondul Rutier actual sunt încasate resurse ce nu pot fi percepute ca plăți pentru serviciul de drum (ex, aferente motorinei consumate în agricultură). Acestea este necesar de exclus din încasările Fondului rutier.

În prezent, în Fondul Rutier se acumulează resursele de la toți utilizatorii de drum, inclusiv drumurilor locale și străzilor. Totodată, acestea nu beneficiază de finanțarea lucrărilor de întreținere a acestor drumuri la nivelul necesar. Pentru a rezolva această problemă este necesar ca Consiliul Rutier să elaboreze și să aplice o regulă legală pentru divizarea resurselor din Fond pentru toate drumurile.

Pentru transformarea Fondului Rutier într-un mecanism viabil de finanțare a drumurilor și sporirea eficienței alocării și utilizării acestora este necesară clarificarea la nivel de politică a naturii cotelor din accize virate în Fond. Este recomandată analizarea oportunității separării a taxelor aplicate pentru combustibili în plată pentru serviciu și accize, cu posibilitatea declarării întregii cote de accize ca plată pentru drum. De asemenea, este necesară clarificarea privind modalitățile de acumulare a Fondului Rutier, gestiunea contului acestuia și responsabilităților Ministerului Finanțelor în colectarea acestor plăți.

EXPERT-GRUP

Pagina | 39

EVALUAREA PROCESULUI DE ACHIZIȚII PUBLICE ÎN PERIOADA

IANUARIE 2010 – MAI 2012 Achizițiile publice sunt un instrument foarte important în asigurarea

eficienței utilizării banilor publici. Procesul de achiziții este unul ce necesită o dezvoltare pe diferite nivele, începând cu cel legal și terminând cu recomandări aplicabile special pentru diferite tipuri de lucrări din acest

sector. Principalul risc constă în faptul că competiția în procesul de procurare poate să nu fie una reală, onestă.

CONSIDERAȚII GENERALE Achizițiile publice joacă un rol esențial în dezvoltarea economiilor tuturor statelor. Conform datelor Organizației pentru Cooperare Economică și Dezvoltare (OECD) achizițiile publice constituie în medie 15% din Produsul Intern Brut pentru țările membre, media pe UE fiind de 16%. În cazul Republicii Moldova achizițiile publice au înregistrat rate de ascensiune în ultimii ani după o scădere semnificativă până la 4.5 miliarde lei în anul 2009. Conform datelor Agenției Achiziții Publice46 în anul 2011 au fost efectuate achiziții publice în valoare totală de 5.47 miliarde lei iar în anul 2010 valoarea acestora a constituit 5.64 miliarde lei sau aproximativ 10% din Produsul Intern Brut.

Valoarea achizițiilor publice de lucrări, servicii și utilaje pentru drumuri este în creștere în ultimii ani acestea deținând o pondere semnificativă în totalul achizițiilor publice efectuate. În anul 2010 doar achizițiile publice efectuate de către Administrația de Stat a Drumurilor47 au însumat aproximativ 288 milioane lei, în anul 2011 - 603 milioane lei, iar în anul curent valoarea achizițiilor de lucrări, servicii și utilaje pentru drumuri va depăşi 800 milioane lei, vezi Figura 12.

FIGURA 12 ACHIZIȚII PENTRU DRUMURI 2010-2012 (MIL. LEI)

Sursa: Calculele autorilor după informația ASD.

Pentru a evalua eficiența procesului de achiziție a serviciilor și lucrărilor pentru drumurile publice s-a efectuat o analiză a achizițiilor publice efectuate de către Administrația de Stat a Drumurilor pe parcursul perioadei ianuarie 2010 – mai 2012. Analiza s-a axat pe evaluarea prevederilor actelor legislative și normative relevante, cât și pe achizițiile efectuate de către ASD pentru diverse categorii de lucrări, bunuri și servicii. .

46

http://www.tender.gov.md/common/anunt/1/Raport_AAP_2011_final_anexe.xls 47

http://www.asd.md/ROM/tender-rom.htm

http://www.tender.gov.md/common/anunt/1/Raport_AAP_2011_final_anexe.xls

http://www.asd.md/ROM/tender-rom.htm

EXPERT-GRUP

Pagina | 40

CADRUL NORMATIV GENERAL PRIVIND PROCURĂRILE

CADRU L N ORM ATIV GEN ER AL PR IVIND ACH IZIȚ I I LE Ș I P AR TICIPAN ȚII

Procedurile de achiziții publice de lucrări și servicii de proiectare pentru lucrări sunt reglementate de o serie de acte legislative și normative. Cadrul normativ general este format din Legea achizițiilor publice nr. 96-XVI din 13.04.2007, în baza căreia au fost aprobate Regulamentul privind achiziţiile publice de lucrări, și respectiv, Regulamentul privind realizarea achiziţiilor publice de servicii de proiectare a lucrărilor (Hotărârile Guvernului nr. 834 din 13.09.2010 și respectiv nr. 352 din 05.05.2009). Suplimentar pentru a standardiza procedurile de achiziție pentru lucrări prin Hotărârea Guvernului nr.1121 din 10.12.2010 a fost aprobată Documentaţia standard pentru realizarea achiziţiilor publice de lucrări.

Participanții de bază în cadrul procedurilor de achiziție publică sunt autoritățile contractante, Agenția Achiziții Publice și operatorii economici.

Conform prevederilor Legii privind achizițiile publice, autorități contractante sunt considerate autoritățile publice definite în legislaţia Republicii Moldova ca persoane juridice de drept public adică entitățile: a) constituite exclusiv pentru a satisface necesităţile de interes public, neavând scop lucrativ (industrial sau comercial); b) care dispun de personalitate juridică; c) a căror activitate este asigurată cu bani publici sau a căror gestiune constituie obiectul controlului din partea autorităţilor publice ori a altor persoane juridice de drept public, sau al căror consiliu de administraţie, de conducere sau de supraveghere este format, în proporţie de peste 50 la sută, din membri numiţi de către entităţile menţionate. Alte entități care nu întrunesc cumulativ cerinţele enumerate anterior pot fi calificate în calitate de autorități contractante, la dorinţă sau la decizia organelor de conducere competente, cu condiţia efectuării achiziţiilor în strictă conformitate cu prevederile Legii achizițiilor publice. De asemenea autorități contractante sunt și asociaţiile de autorităţi contractante, membrii cărora desemnează din rândul lor, prin act juridic civil, o persoană juridică care îi reprezintă, în calitate de achizitor unic, în raporturile cu orice operator economic, executant de lucrări sau prestator de servicii. Prin hotărâre de Guvern, pot fi calificate drept autorităţi contractante şi alte persoane juridice care au obligaţia de a efectua achiziţii publice, conform prezentei legi, în cazul în care activitatea acestora se desfăşoară pe pieţe în care concurenţa este exclusă prin act normativ sau administrativ ori în virtutea existenţei unei poziţii de monopol.

Agenția Achiziții Publice este o autoritate administrativă de specialitate în subordinea Ministerului Finanţelor care dispune de autonomie funcțională, constituită în scopul reglementării de stat, efectuării supravegherii, controlului şi coordonării interramurale în domeniul achiziţiilor publice48.

Operatori economici sunt considerate persoanele fizice sau juridice, orice entități publice sau asociaţie de astfel de persoane care furnizează bunuri, execută lucrări şi/sau prestează servicii49.

RO LU L AU TOR ITĂȚILOR CON TR A C TAN TE Ș I A AGEN ȚIEI AC HIZIȚI I

PUB LIC E ÎN C ADRU L PR O CED UR ILOR D E AC HIZIȚ IE PU B LIC Ă

48 Art. 8, alin (1) din Legea privind achiziţiile publice. 49

Art. 1 din Legea achizițiilor publice.

EXPERT-GRUP

Pagina | 41

În cadrul procedurilor de achiziții publice atât autoritățile contractante cât și Agenția Achiziții Publice (AAP), au responsabilități clar definite în Legea achizițiilor publice și actele normative relevante aprobate în baza acesteia. AAP este împuternicită să coordoneze, monitorizeze, evalueze şi să controleze modul în care autorităţile contractante respectă procedurile de achiziţii publice şi de atribuire a contractelor de achiziţii publice. Suplimentar APP este responsabilă de examinarea şi înregistrarea documentelor de licitaţie înaintate de autorităţile contractante, a contractelor încheiate în rezultatul procedurilor de achiziţie și a dărilor de seamă50. În caz de necesitate AAP poate solicita reexaminarea sau anularea, rezultatelor procedurilor de achiziţii publice și este împuternicită să examineze şi să soluţioneze litigiile apărute între participanţii la procedurile de achiziţii publice.

Autoritățile contractante sunt responsabile de iniţierea şi desfăşurarea procedurilor de achiziţii publice care se realizează prin crearea de grupuri de lucru responsabile de: realizarea achiziţiilor publice; elaborarea documentelor de licitaţie şi a altor documente aplicabile în cadrul procedurilor de achiziţii publice; examinarea și evaluarea ofertelor operatorilor economici prezentate în cadrul procedurilor de achiziţii publice precum și de întocmirea și încheierea contractelor cu operatorii economic câștigători. Autoritățile contractante au obligația să asigure eficienţa achiziţiilor publice, obiectivitatea imparţialitatea, transparenţa şi publicitatea procedurilor de achiziţii publice. Atribuții suplimentare ale autorităților contractante sunt prevăzute la articolul 13 din Legea achizițiilor publice.

T IPUR ILE PR OCE DUR ILO R D E AC HIZIȚIE PU B LIC Ă Ș I PR OCED UR ILE

AP LIC ATE PE NTR U RE AL IZARE A ACH IZIȚIILOR P UB LIC E DE LUCR ĂR I

Prin lege sunt stabilite mai multe tipuri de proceduri care pot fi aplicate de autoritățile contractante în procesul efectuării achizițiilor publice. În total sunt prevăzute nouă tipuri de proceduri care includ licitația și licitația limitată, achiziţia dintr-o singură sursă, cererea ofertelor de preţuri, acordul-cadru, dialogul competitiv, procedurile negociate, sistemul dinamic de achiziţie și licitaţia electronică. La moment din lista enumerată se utilizează doar patru tipuri de proceduri, iar în cazul celorlalte tipuri lipsește cadrul normativ de implementare51. Pentru achizițiile publice de lucrări pentru drumule publice în cadrul ASD cel mai frecvent utilizat tip de procedură este licitația deschisă. Etapele licitației deschise aplicate în cadrul procedurilor de achiziție publică de lucrări sunt prezentate în continuare, Figura 13.

50

Cu excepţia contractelor încheiate în urma procedurii prin cerere a ofertelor de preţuri. 51

Raportul privind monitorizarea Legii privind achiziţiile publice nr. 96-XVI din 13 aprilie 2007,

http://www.tender.gov.md/common/anunt/1/R_A_P_O_R_T_-_monitorizarea_legii_96_(2).doc

http://www.tender.gov.md/common/anunt/1/R_A_P_O_R_T_-_monitorizarea_legii_96_(2).doc

EXPERT-GRUP

Pagina | 42

FIGURA 13.ETAPELE LICITAȚIEI DESCHISE

ACHIZIȚII EFECTUATE DE ASD (SERVICII DE PROIECTARE ȘI

LUCRĂRI) Analiza achizițiilor publice pentru drumurile publice efectuate de ASD cuprinde perioada ianuarie 2010 – mai 2012. Analiza efectuată include atât achizițiile publice de lucrări cât și achizițiile publice de servicii de proiectare a lucrărilor. Pentru o analiză obiectivă a situației în dependență de tipul și complexitatea lucrărilor/serviciilor acestea au fost incluse în câteva grupuri după cum urmează:

Lucrări de construcție, reparație, reconstrucție a drumurilor publice;

Lucrări de aplicare a tratamentului bituminos;

Lucrări de reparație/reabilitare a podurilor;

Lucrări de aplicare a marcajului orizontal;

Lucrări de reparaţie curentă a drumurilor publice din pietriş;

Servicii de proiectare a lucrărilor și de efectuare a studiilor de fezabilitate;

În total pe parcursul perioadei de referință, de către ASD au fost efectuate achiziții publice de lucrări şi servicii în sumă de 1.132 miliarde lei, însă analiza efectuată nu include lucrările de reparație curentă a drumurilor publice din pietriș din motivul valorii reduse și complexității mici a acestora.

LUCR ĂR I DE C ON STRUC ȚI E , RE P AR AȚIE , RECO NS TRUC ȚIE A

DRUMUR ILO R PU BLICE

Așa cum se vede în Figura 14, 61% din totalul alocațiilor pentru această categorie de lucrări finanțate prin intermediul ASD au fost obținute de 6 operatori economici, iar 39% de către alți 14 operatori economici. Cele mai mari

Elaborarea și aprobarea caietului de sarcini și a documentelor de licitație

Pregătirea, remiterea către Agenția Achiziții Publice și publicarea anunțului privind ziua și locul petrecerii licitației, modului și locul de obținere a documentelor de licitație/caietului de sarcini;

Eliberarea documentelor de licitație și recepționarea ofertelor

Deschiderea (semnarea procesului verbal de deschidere a licitației de către membrii grupului de lucru și reprezentanții operatorilor economici);

Evaluarea ofertelor și a capacității operatorilor economici participanți la licitație și primirea de către grupul de lucru a hotărârii privind adjudecarea operatorului economic câștigător/contractului

Anunțarea rezultatelor licitației, informarea operatorilor economici participanți privind adjudecarea investiției

Invitarea operatorului economic câștigător pentru semnarea contractului și depunerea de către acesta a garanției de bună execuție în valoare de 5%;

Semnarea contractului cu operatorul economic câștigător și depunerea dă către acesta a garanției de bună execuție în valoare de 5%

Întocmirea dării de seamă privind petrecerea licitației și remiterea acesteia și a contractului semnat cu operatorul economic cîștigător către Agenția Achiziții Publice pentru examinare și înregistrare:

Examinarea și înregistrarea dării de seamă privind petrecerea licitației și a contractului semnat cu operatorul economic cîștigător de către Agenția Achiziții Publice

Executarea contractului și semnarea actului de recepție finală a lucrărilor;

Deblocarea garanției de bună execuție de către autoritatea contractată;

EXPERT-GRUP

Pagina | 43

volume de lucrări au fost realizate de SRL „Rutador”, SA „Lusmecon”, SRL “Badprim”, care dețin câte 17%, 13% și respectiv 12%.

FIGURA 14 DISTRIBUȚIA VOLUMELOR CONTRACTATE DE ASD PENTRU EXECUTAREA DE LUCRĂRI52

(STÂNGA) ȘI DUPĂ NUMĂRUL DE CONTRACTE53

(DREAPTA)


După numărul contractelor atribuite în rezultatul procedurilor de achiziții publice în top se clasează: SRL “Rutador”, SRL “Ecotehlider”, SA “Lusmecon” (Figura 15). Prețul pentru reparația îmbrăcăminții rutiere al unui kilometru de drum republican variază de la 1.9 până la 3.9 milioane lei. Operatorii economici

administrați de Ministerul Transporturilor și Infrastructurii Drumurilor54 au obținut 7% din totalul finanțărilor restul 93% revenind operatorilor economici cu capital privat sau majoritar privat (Figura 15).

FIGURA 15 PONDEREA OPERATORILOR ADMINISTRAȚI DE MTID ÎN VOLUMUL TOTAL AL FINANȚĂRILOR

ALOCATE PENTRU EXECUTAREA DE LUCRĂRI


În majoritatea cazurilor lungimea porțiunilor de drum pe care s-a efectuat reparația îmbrăcămintei rutiere în baza contractelor de achiziții publice de

52 Inclusiv lucrări de aplicare a tratamentului bituminos. Cu excepția lucrărilor de reparație curentă a drumurilor publice din pietriș. 53 Inclusiv lucrări de aplicare a tratamentului bituminos. Cu excepția lucrărilor de reparație curentă a drumurilor publice din pietriș. 54 Societăţi pe acţiuni în care pachetul de acţiuni ale statului este administrat de Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii Drumurilor conform prevederilor Hotărârii Guvernului 695/18.11.2009 cu privire la aprobarea Regulamentului, structurii şi efectivului-limită ale Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii Drumurilor

EXPERT-GRUP

Pagina | 44

lucrări finanțate prin intermediul ASD a constituit mai puțin de 10 kilometri, în multe cazuri mai mică de 5 și doar în câteva cazuri au fost adjudecate contracte de executare a lucrărilor de reparație a îmbrăcămintei rutiere pe porțiuni de 30-40 km. De regulă contractele încheiate prevăd reparația selectivă a îmbrăcămintei rutiere.

LUCR ĂR I DE AP LIC ARE A TR ATAM EN TU LU I B ITU MIN OS

Pe parcursul perioadei de analiză ASD a contractat lucrări de aplicare a tratamentului bituminos pe drumurile publice în valoare totală de 146 milioane lei. Așa cum se vede în Figura 16 achizițiile pentru această categorie de lucrări sunt dominate de doi operatori economici: SRL “Ecotehlider” și SRL “Rutador”, care au obținut câte 43% și respectiv 39% din volumul total al lucrărilor.

FIGURA 16 DISTRIBUȚIA VOLUMELOR CONTRACTATE DE ASD PENTRU EXECUTAREA LUCRĂRILOR DE

APLICARE A TRATAMENT ULUI BITUMINOS


Prețul mediu de tratament bituminos pentru un kilometru de drum republican a constituit aproximativ 368.1 mii lei în cazul operatorului economic SRL

“Rutador” și 341.6 mii lei în cazul operatorului economic SRL “Ecotehlider”.

LUCR ĂR I DE R EP AR AȚIE A PO DUR ILOR

Pentru realizarea lucrărilor de reparație și restabilire a podurilor pe parcursul perioadei analizate ASD a adjudecat 7 contracte în valoare totală de 54.7 milioane lei. Investițiile pentru această categorie de lucrări au fost contractate prin intermediul a trei operatori economici (Figura 17), cele mai mari volume de lucrări au fost obținute de SRL “Poduri-Prim” și SRL “Rutador”, care dețin 52% și respectiv 39%.

EXPERT-GRUP

Pagina | 45

FIGURA 17 ACHIZIȚII PUBLICE DE LUCRĂRI DE REPARAȚIE ȘI RESTABILIRE A PODURIL OR EFECTUATE DE

ASD ÎN PERIOADA IANUARIE 2010-MAI 2012


SER VICII D E PRO IEC TAR E A LUCR ĂR ILOR Ș I S T U DII D E F E ZAB ILITATE

Conform rezultatelor analizei efectuate pentru prestarea serviciilor de proiectare a lucrărilor de reparație a drumurilor și podurilor efectuarea studiilor de fezabilitate de către ASD în perioada analizată au fost încheiate 41 contracte în valoare totală de 26.7 milioane lei. Pe acest segment se observă o dominație a câtorva operatori economici.

FIGURA 18 ACHIZIȚII PUBLICE DE SERVICII DE PROIECTARE A LUCRĂRILOR ȘI D E EFECTUARE A STUDIILOR

DE FEZABILITATE PETRECUTE DE ASD


Totodată, 71% din volumul de lucrări (Figura 18), și respectiv 53% din numărul total al contractelor au fost alocate la 2 operatori economici SRL “Universinj” și SA “Intexnauca”, iar restul 29% din volum și respectiv 47% din numărul contractelor revenind altor 8 operatori economici.

EXPERT-GRUP

Pagina | 46

FIGURA 19 ACHIZIȚII PUBLICE DE SERVICII DE PROIECTARE A LUCRĂRILOR DE REPARAȚIE A PODUR ILOR

PETRECUTE DE ASD


În cazul serviciilor de proiectare a lucrărilor de reparație a podurilor observăm dominația SRL “Injproiect” și a operatorului SA “Intexnauca” care au obținut câte 46% și respectiv 42% din volumul finanțărilor alocate de ASD, vezi Figura 19.

LUCR ĂR I DE AP LIC ARE A M ARC AJU LU I OR IZON TAL

Pentru aplicarea marcajului, ASD în perioada de analiză a contractat lucrări în valoare totală de 64 milioane lei, toate volumele fiind obținute de un singur operator economic - SRL “Rutador”.

PARTICIPAREA OPERATORILOR ECONOMICI LA PROCEDURILE

DE ACHIZIȚII PUBLICE Conform prevederilor legale, orice operator economic cu statut de întreprinzător, rezident sau nerezident, persoană fizică sau juridică, este în drept să participe la procedura de atribuire a contractului de achiziţii publice. Operatorii economici străini beneficiază în Republica Moldova de aceleaşi drepturi privind participarea la procedurile de atribuire a contractelor de achiziţii publice de care beneficiază operatorii economici din Republica Moldova în ţara în care operatorul economic străin este rezident.

În linii generale numărul operatoriilor economici care participă la achizițiile publice realizate de către ASD, în special pe câteva tipuri de procurări este mic. Rezultatele analizei efectuate indică pentru anul 2011 un număr mediu de 4 participanți în cadrul licitațiilor petrecute de ASD. Numărul participanților scade odată cu creșterea valorii achiziției și în dependență de tipul lucrării sau serviciului. Un număr mai mare de participanți se înregistrează doar în cazul licitațiilor de achiziții publice de lucrări mai puțin complexe cum ar fi cele de reparație a drumurilor publice din pietriș (Tabelul 10) și în cazul licitațiilor formate din mai multe loturi la care se înregistrează în număr mediu de 1.6 participanți pe lot.

Numărul redus al participanților se explică în mod special prin condițiile exagerate de calificare stabilite atât prin actele normative relevante și condițiile specifice stabilite de ASD. Ca urmare a acestor condiții un număr redus de operatori economici dispun de capacitate tehnică și financiară adecvată. De asemenea numărul mic al participanților se explică și prin costurile ridicate de

EXPERT-GRUP

Pagina | 47

intrare pe piață și dezvoltarea lentă a acestui segment din cauza volumului mic de procurări în anii precedenți.

TABELUL 10. NUMĂRUL PARTICIPANȚILOR ÎN CADRUL PROCEDURILOR DE LICITAȚIE PETRECUTE ÎN

PERIOADA IANUARIE-MAI 2012

Nr. licitației publice Valoarea estimativă de

deviz

Tipul lucrărilor Numărul de loturi

Numărul participanților

Licitaţia publică nr. 641/12 din 11.04.2012

7 420 000 reparaţie a îmbrăcămintei rutiere

1 5


8 181 000 lucrări de reparaţie a îmbrăcămintei rutiere

1 4


12 281 000 lucrări de reparaţie curentă a drumurilor publice din pietriş

9 12

Licitaţia publică nr. 261/12 din. 21.02.2012


14 19

Licitaţia publică nr. 260/12 din. 20.02.2012


13 20

Licitaţia publică nr.744/12 din 20.04.2012

63 334 000 lucrări de reparaţie a drumului

1 2


46 827 000 lucrări de reparaţie curentă a drumurilor publice cu îmbrăcăminte din beton asfaltic

3 6



1 4



1 3

Numărul mic al participanților la licitații sporește riscul de fraudare acestora, astfel încât cu cât este mai mic numărul de ofertanți, cu atât este mai probabil ca aceștia să încheie un acord referitor la modul de fraudare a licitaţiilor

CERIN ȚE D E C ALIFICAR E A O PER ATOR ILOR E CO NO M ICI

Cerințele de calificare a ofertanților nu sunt întotdeauna echitabile și nu favorizează accesul unui cerc larg de operatori economici la procedurile de licitație publică în special pe segmentul executării de lucrări. O concurenţa sănătoasă poate fi doar dacă un număr suficient de ofertanţi independenți și capabili pot răspunde invitaţiei de a participa la licitaţie.

Cerințele de calificare a operatorilor economici atât în cazul achizițiilor de lucrări, cât și în cazul achizițiilor de servicii pot fi clasificate în două grupuri: (i) condiții de calificare de bază stabilite prin actele normative cum ar fi Hotărârea Guvernului 1121/2010 și (ii) condiții de calificare specifice stabilite de autoritatea contractantă. Condiții de calificare de bază sunt de exemplu bonitatea operatorului economic, lipsa datoriilor privind achitarea taxelor și impozitelor și altele, stabilite atât de Legea achizițiilor publice sau de Regulamentul privind achizițiile publice de lucrări aprobat prin Hotărârea Guvernului 834/2010.

EXPERT-GRUP

Pagina | 48

În Anexa 2 Cerințe de calificare în cadrul procedurilor de achiziție publică de lucrăriAnexa 2 se prezintă cerințele de calificare a operatorilor economici în cazul procedurilor de achiziții publice de lucrări. În prima coloană sunt prezentate condițiile generale de la care autoritatea contractantă nu poate devia, acestea fiind obligatorii, iar în celelalte coloane sunt prezentate cerințele specifice practicate de ASD pentru procedurile de licitație petrecute pe parcursul anului curent.

După cum se vede din Anexa 2, cerințele specifice stabilite de ASD nu sunt întotdeauna echitabile și orientate spre promovarea concurenței. Unele condiții sunt greu de interpretat cum ar fi cele privind dispunerea de stație modernă de producere a mixturii asfaltice cum este cazul licitației 744 din 20.04.2012. În mod normal ar fi fost suficientă cerința privind asigurarea calității mixturilor asfaltice în conformitate cu standardele naţionale respective lăsând ca operatorul economic să aleagă modul în care urmează a fi asigurată respectarea acestei cerințe.

După modul în care sunt stabilite atât în Hotărârea Guvernului 1121/2010 cât și de către Administrația de Stat a Drumurilor cerințele actuale sunt discriminatorii și se focalizează mai mult pe modul în care trebuie realizate lucrările (cum ar fi dispunerea de 20 de muncitori, sau de 2 echipe de muncitori etc) decât pe randamentul funcțional. Mai mult decât atât, cerinţele specificate în unele cazuri conduc la monopolizarea pe verticală a lanţului de efectuare a lucrărilor. Aceasta abordare descurajează aplicarea soluţiilor inovatoare şi diminuează eficiența achizițiilor.

În mod evident cerințele exagerate de calificare limitează accesul operatorilor economici la procedurile de achiziții, limitează concurența și constituie o barieră semnificativă pentru participarea întreprinderilor mici și mijlocii inclusiv prin asociere la procedurile de achiziţii publice. De asemenea cerințele exagerat de dure, sporesc riscul de fraudare a licitaţiilor despre care vom vorbi în una din secțiunile ce urmează.

Un exemplu în acest sens îl constituie licitaţia publică repetată nr. 642/12 din 11.04.2012, în vederea achiziţionării lucrărilor de marcaj orizontal pe drumurile

publice cu valoare totală de 33.8 milioane lei55, câștigător SRL “Rutador”. Pentru participare la procedura de achiziție s-au înregistrat doi operatori economici, iar prin hotărârea Grupului de Lucru pentru achiziții din cadrul ASD S.C.”Loial Impex”S.R.L. care a prezentat oferta în asociere cu FPC ”Vizprem”S.R.L. a fost descalificat unul din motive constituind-ul faptul, că operatorul economic S.C.”Loial Impex”S.R.L. a prezentat ca experienţă similară (contracte executate pe teritoriul României) de un volum mai mic comparativ cu volumul lucrărilor expus la licitaţie. Suplimentar operatorii economici asociaţi nu au prezentat dovada dispunerii de minimum 2 echipe pentru fiecare lot în parte asigurate cu personal de specialitate şi dotate cu maşini pentru aplicarea marcajului orizontal cu microbile. Considerăm că în acest caz, motivele care au stat la baza respingerii ofertei prezentate în acest caz nu au fost cele ce țin de competența profesională a operatorilor economici asociaţi, însă de neîndeplinirea unor cerinţe exagerate ce ţin de capacitatea tehnică.

O altă situație sunt cazurile în care cerințele de calificare diferă de la caz pentru aceeași categorie de lucrări. Spre exemplu dacă în cazul licitației Nr. 679/12 din 17.04.2012 privind achiziţionarea lucrărilor de reparaţie a îmbrăcămintei rutiere

55

http://www.asd.md/ROM/docs/642-12_Hotarire_46.pdf


EXPERT-GRUP

Pagina | 49

pe drumul R44 Călăraşi-Lozova-Hînceşti, km 28-3256

cu valoare estimativă de deviz de 26.1 milioane lei la capitolul capacitate tehnică în partea ce ține de resurse umane se solicită ca operatorul economic să dispună de nu mai puțin de 20 (douăzeci) muncitori, atunci în cazul licitației nr. 445/12 din 19.03.2012 privind achiziţionarea lucrărilor de reparaţie a îmbrăcămintei rutiere pe drumul R30 Anenii Noi-Căuşeni-Ştefan Vodă-frontieră cu Ucraina, km 47-75 (tronsonul km 50-59) cu valoare estimativă de deviz de 44.9 milioane lei, această cerință deja nu mai există fiind păstrată o altă cerință specifică general practicată ca operatorul economic să dispună de 1 (un) diriginte de şantier, care să fie atestat în domeniul lucrărilor rutiere, 1 (un) geodezist, 1 (un) maiştru de sector. În cazul licitației repetate pentru licitația Nr. 552/12 din 28.03.2012 petrecută sub nr. 744/12 din 20.04.2012, achiziţionarea lucrărilor de reparaţie a drumului R20

Rezina-Orhei-Călăraşi, sectorul Rezina-Orhei (km 0-46)57 cu valoare estimativă de deviz de 63,33 milioane lei se solicită ca cerinţă minimă, cel puţin asigurarea de către operatorul economic a 2 (doi) diriginți de şantier, care să fie atestați în domeniul lucrărilor rutiere, 1 (un) geodezist, 2 (doi) maiştri de sector și nu mai puțin de 30 (treizeci) muncitori.

TERME NU L PE N TRU PR E GĂ TIRE A ȘI DEP UNER E A O FER TE LOR

Termenul mediu acordat potențialilor ofertanți pentru pregătirea și depunerea ofertelor în cadrul procedurilor de achiziție petrecute de ASD pe parcursul perioadei analizate a constituit 17 zile. Deși în toate cazurile termenul acordat

nu a deviat de la limita legală (15 zile58), totuși durata redusă a acestuia, descurajează participarea unui număr larg de ofertanți și reduc eficienţa procurărilor. Acest termen nu a variat nici într-un caz în dependență de valoarea achiziției, tipul achiziției, complexitatea lucrărilor sau alți factori care ar putea fi luați în considerație la stabilirea unui termen rezonabil şi proporţional. Termenul stabilit atât în Legea achiziţiilor publice, cât şi termenele practicate de ASD nu se aliniază nici regulilor şi practicilor aplicate în ţările membre ale UE. Conform prevederilor Directivei 2004/18/CE privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii (art. 38), pentru stabilirea termenilor de primire a ofertelor şi a cererilor de participare, autoritățile contractante țin seama în special de complexitatea contractului şi de timpul necesar pentru pregătirea ofertelor. În cazul procedurilor deschise, conform Directivei 2004/18/CE termenul de primire a ofertelor stabilit este de 52 de zile de la data trimiterii anunțului de participare., adică de trei ori mai mare decât cel stabilit în lege sau practicat de ASD.

O altă problemă ține de publicarea tardivă a anunțului de intenție care urmează a fi publicat în Buletinul Achizițiilor Publice în temeiul prevederilor art. 19 din Legea privind achizițiile publice. Anunțul de intenție conține o listă a achiziţiilor publice preconizate pe parcursul anului bugetar. În anul curent anunțul de intenție al Administrației de Stat a Drumurilor a fost publicat abia la 27 aprilie

2012 în Buletinul Achizițiilor Publice nr. 3359 când cea mai parte (59 licitaţii) a licitaţiilor pentru anul în curs au fost deja petrecute. Şi în anul 2010 anunțul de intenție a fost publicat cu întârziere, în Buletinul Achizițiilor publice nr. 47-06 din

56

http://www.asd.md/ROM/docs/679-12_Hotarire_52.pdf 57

http://www.asd.md/ROM/docs/744-12_Hotarire_54.pdf 58

Art. 26 din Legea privind achizițiile publice 59

http://www.tender.gov.md/common/B_A_P/Buletin_33.pdf





EXPERT-GRUP

Pagina | 50

2260

iunie 2010, ulterior petrecerii a 25 de licitaţii pe parcursul trimestrului I şi II, licitaţiile petrecute pe parcursul trimestrelor III şi IV nefiind incluse în listă.

După cum se vede din Anexa 3, întâmplător sau nu mulţi operatori economici câştigători prezintă oferte a căror valoare este practic identică cu valoarea devizului estimativ indicat în anunțul de intenție. Deși această informație nu se publică în anunțurile de licitație, devierile sunt de câteva sute de lei chiar şi în cazul contractelor mari. Prin urmare putem doar presupune că unii operatori economici sunt mai eficienți în obținerea informaților privind licitațiile preconizate sau sunt ajutați să le obțină.

SANCȚIONAREA OPERATOR ILOR ECONOMICI PENTRU

PRESTAREA SERVICIILOR ȘI EXECUTAREA LUCRĂRILOR DE

CALITATE NECORESPUNZĂTOARE Conform prevederilor art. 18 din Legea privind achiziţiile publice și conform prevederilor Regulamentului cu privire la modul de întocmire şi evidenţă a Listei

de interdicţie a operatorilor economici61

atât autoritatea contractantă cât și organele de control au obligația de a solicita Agenției Achiziții Publice includerea în lista de interdicție a operatorilor economici în cazul în care în urma neîndeplinirii sau îndeplinirii necorespunzătoare a clauzelor au cauzat autorității contractante prejudicii (cheltuieli suplimentare) sau i-au afectat activitatea.

Unica modalitate de a verifica reputaţia profesională a operatorilor economici la moment o constituie practic doar obligaţia de a prezenta cel puţin o recomandare din partea unui beneficiar cu care a contractat pe parcursul

ultimilor trei ani62. În opinia noastră o singură recomandare nu constituie dovada unei reputaţii profesionale bune.

La moment nici o companie care a executat lucrări în baza contractelor semnate cu ASD nu a fost inclusă în lista de interdicție, deși conform declarațiilor reprezentanților ASD au existat cazuri de executare necorespunzătoare a lucrărilor. Actuala procedură de includere în lista de interdicție este destul de anevoioasă , iar regulile nu sunt suficient de clare pentru a putea fi uşor implementate. În special cel mai anevoios se prezintă evaluarea prejudiciilor la care se mai adaugă şi nivelul redus al schimbului de informații între autoritățile contractante/organele de control și Agenția Achiziții Publice.

EVALUAREA OFERTELOR ȘI GRU PUL DE LUCRU PENTRU

ACHIZIȚII

GRU PU L DE LUCR U PE N TR U ACH IZIȚI I

Evaluarea ofertelor prezentate de operatorii economici ține de competența grupului de lucru pentru achiziții. Conform prevederilor legale63, autoritatea contractantă îşi exercită atribuţiile prin intermediul unui grup de lucru pentru achiziţii, creat în acest scop din funcţionari şi specialişti ai autorităţii contractante cu experienţă profesională în domeniul achiziţiilor publice. În caz de necesitate, legea permite atragerea în componenţa grupului de lucru în calitate de consultanţi, a specialiştilor şi experţilor din domeniul în care se efectuează achiziţia.

60

http://www.tender.gov.md/common/newtenders/buletin_nr_47.pdf 61

aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 45 din 24 ianuarie 2008. 62

Hotărârea Guvernului nr. 1121 din 10 decembrie 2010 care (p. 2.3.). 63

art. 14 din Legea privind achizițiile publice

http://www.tender.gov.md/common/newtenders/buletin_nr_47.pdf

EXPERT-GRUP

Pagina | 51

Grupul de lucru al ASD64 este format din 9 membri dintre care 6 sunt reprezentanți ai ASD, un reprezentant al Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii Drumurilor, un reprezentant al Ministerului Finanţelor și un reprezentant al Ministerului Dezvoltării Regionale şi Construcţiilor. În ceea ce ține de componența numerică și nominală a grupului de lucru pe parcursul ultimilor trei ani, vom menționa că prima nu a suferit modificări, iar componența nominală s-a modificat neesențial fiind substituți în mare parte doar reprezentanții altor autorități publice reprezentate. În componența grupurilor de lucru formate pe parcursul ultimilor ani nu a fost incluşi alţi specialiști decât funcționari ai altor autorități publice sau specialiști în domeniul achizițiilor publice ai autorității contractante. Conform rezultatelor analizei efectuate, toate deciziile grupului de lucru pe parcursul perioadei de analiză au fost primite prin vot unanim, fapt care indică asupra unui nivel redus de independență a membrilor grupului de lucru.

EVALU ARE A OFER TE LO R

În cazul tuturor licitațiilor organizate de Administrația de Stat a drumurilor unica modalitate utilizată pentru evaluarea ofertelor o constituire “cel mai mic preț”. Aplicarea doar a acestei modalităţi în opinia noastră influențează negativ intensitatea şi eficienţa concurenţei și contribuie la diminuarea numărului de potenţiali ofertanţi și a interesului acestora față de achizițiile publice realizate de ASD. Deşi legea permite evaluarea ofertelor în baza modalităţii “oferta cea mai avantajoasă economic”, nu au fost identificate cazuri de utilizare a acestuia.

Totuşi, în cazul în care ar fi utilizată această modalitate de evaluare efectul pozitiv al acesteia ar fi unul redus din cauza carenţelor din Hotărârea Guvernului 1121 din 10 decembrie 2010 cu privire la aprobarea Documentaţiei standard pentru realizarea achiziţiilor publice de lucrări. Conform prevederilor acestui document în cazul în care atribuirea contractului de achiziţie publică de lucrări se face în baza modalităţii “oferta cea mai avantajoasă economic”, evaluarea ofertelor se realizează prin acordarea pentru fiecare ofertă a unui punctaj, la calcularea căruia se ține cont de preţul ofertei, perioada de execuţie, sistemul calităţii pentru execuţia lucrării, perioada de garanţie asupra lucrărilor. La calcularea punctajului prețul ofertei are o pondere de 80-90%, iar perioada de garanție are o pondere de doar 5%. Prin urmare autorităţile contractate vor acorda atenţie sporită preţului ofertei şi mai puţin ofertei tehnice.

AN ALIZA IND IC ILOR D E FRAU D ARE A LIC ITAȚII LOR

Fraudarea licitaţiilor poate lua forme multiple, toate împiedicând eforturile autorităţilor contractante - de a obţine lucrări, servicii şi bunuri la cel mai mic preţ posibil. Unul din obiectivele generale ale unei înţelegeri secrete de fraudare a licitaţiei este acela de a creşte preţul ofertei şi în acest mod, de a creşte preţului final contractat şi de împărţire a profitului suplimentar obţinut ca rezultat al creşterii prețului. Pentru fraudarea licitațiilor, operatorii economici cooperează între ei şi decid de comun acord cine va face oferta câștigătoare sau cum vor fi împărţite loturile. Modalităţile clasice de fraudare a licitaţiilor sunt reţinerea de la ofertare, alocarea pe piaţă, alternarea ofertei şi ofertarea

închisă. O descriere succintă65 a fiecărei modalităţi este prezentată în continuare.

64

Instituit în baza ordinului Managerului-șef al Administrației de Stat a Drumurilor nr. 14 din 27.03.2012 65 Conform definițiilor din Liniile directoare pentru combaterea trucării ofertelor aprobate de OCED.

EXPERT-GRUP

Pagina | 52

Reținerea de la ofertare implică acorduri între competitori prin care unul sau mai mulţi operatori economici consimt să se abţină de la ofertare sau să retragă o ofertă prezentată anterior astfel încât oferta câştigătorului desemnat să fie acceptată. Ulterior operatorul economic care s-a reţinut de la ofertare obţine fie un sub-contract sau alte beneficii de la operatorul economic câștigător.

Ofertarea închisă apare atunci când competitorii decid să prezinte oferte care implică cel puţin una din următoarele situaţii: (1) un competitor este de acord să prezinte o ofertă care este mai mare decât oferta câştigătorului desemnat, (2) un competitor prezintă o ofertă care se ştie că este mult prea mare pentru a putea fi acceptată, sau (3) un competitor prezintă o ofertă ce conţine termeni speciali care se ştie că nu vor fi acceptaţi de către client. Ofertarea închisă este menită a da impresia unei competiţii veritabile.

În cadrul schemei de alternare a ofertei, companiile conspiratoare continuă să oferteze, dar consimt să fie, pe rând, ofertantul câştigător (respectiv cea mai mica ofertă calificată). Modul în care sunt implementate acordurile de alternare a ofertei poate varia. De exemplu, conspiratorii ar putea alege să aloce aceeaşi sumă de bani din cadrul unui anumit grup de contracte fiecărei companii ori să aloce volume corespunzătoare dimensiunilor fiecărei companii.

În cazul alocării pe piaţă, concurenţii împart piaţa şi decid să nu concureze pentru anumiţi clienţi ori într-o anumită zonă geografică. De exemplu, firmele concurente pot aloca diverselor companii clienţi specifici sau tipuri de clienţi astfel încât concurenţii să nu oferteze (sau să prezinte numai oferte de acoperire) pentru contractele oferite de o anumită clasă de clienţi potenţiali care sunt alocaţi unei companii anume.

În scopul identificării semnalmentelor privind fraudarea licitațiilor în cadrul studiului am efectuat selectiv o analiză detaliată a documentelor de licitație ale unor licitaţii pentru procurarea diverselor categorii de lucrări și servicii petrecute de către ASD pe parcursul anilor 2011-2012. În rezultatul analizei efectuate au fost identificate mai multe semne de cooperare între participanți în vederea unei eventuale fraudări a licitațiilor. Totuși vom menţiona că cazurile analizate prezentate prezintă doar semnalmente privind fraudarea licitațiilor şi nu putem spune cu exactitate care au fost motivele reale care au stat la baza fie a reţinerii de la ofertare sau a distribuirii exacte a numărului de loturi licitate după numărul participanţilor. Pentru demonstrarea cazurilor individuale este necesară o investigare deplină a tuturor circumstanțelor de către autoritățile competente AAP, Autoritatea Națională pentru Protecția Concurenței în cooperare cu Administrația de Stat a Drumurilor și Ministerul Transporturilor și Infrastructurii Drumurilor.

În opinia noastră în mai multe cazuri o eventuală implementare cu succes a schemelor de fraudare se datorează în special condiţiilor exagerate de calificare a operatorilor economici stabilite atât prin Hotărârea Guvernului 1121 din 10 decembrie 2010 cât și de către ASD, care reduc esenţial numărul potenţialilor ofertanţi. Cu cât este mai mic numărul de ofertanți calificați, cu atât le este mai uşor acestora să încheie un acord referitor la modul de fraudare a licitaţiilor.

Ținem să menționăm că legislaţia actuală nu prevede careva instrumente eficiente pentru prevenirea fraudării licitaţiilor, iar în cadrul analizei efectuate au fost identificate semnalmentele aplicării tuturor modalităţilor de fraudare prezentate anterior. În acelaşi timp, deşi personalul serviciului licitații din cadrul ASD dispune de cunoștințe și o experiență solidă în domeniul achizițiilor, eforturile de lupta împotriva licitaţiilor frauduloase sunt minime.

EXPERT-GRUP

Pagina | 53

Conform rezultatelor analizei efectuate, cel mai des posibil aplicate modalităţi de fraudare a licitaţiilor sunt reţinerea de la ofertă şi alocarea pe piaţă. În continuare sunt prezentate doar unele cazuri de cooperare între participanți şi concluziile noastre pe marginea fiecărui caz în parte.

Un posibil caz de reţinere de la ofertă îl constituie Licitația repetată nr. 744 din

20.04.201266

pentru achiziționarea lucrărilor de reparație a drumului R20, Rezina-Orhei-Călărași în valoare de aproape 100 milioane Lei. Câștigător al licitaţiei a fost desemnată SA “Lusmecon”. Deşi documentele de licitație au fost solicitate de trei operatori economici, pentru participare la licitație s-au calificat doar doi operatori economici, în special datorită cerinţelor dure privind capacitatea financiară şi capacitatea tehnică. Unul dintre operatorii economici participanţi s-a obligat contractual să ofere câștigătorului SA “Lusmecon” servicii cu mecanisme pentru executarea lucrărilor contractate înainte de anunțarea rezultatelor finale ale licitației, deşi dispunea de capacitate financiară şi tehnică suficientă pentru a se putea califica. În acest caz nu putem afirma cu certitudine care au fost motivele neparticipării tuturor operatorilor economici în cadrul licitaţiei repetate, însă dat fiind faptul că unul dintre operatorii economici participanți în cadrul licitaţiei s-a reţinut de la ofertă putem presupune că această licitaţie a fost fraudată.

Un posibil caz de cooperare în vederea alocării pe piaţă îl constituie licitațiile formate din mai multe loturi cum ar fi licitația 648/11 din 18 aprilie 2011 pentru achiziționarea lucrărilor de reparaţie curentă a drumurilor publice amplasate teritorial în raioanele Hînceşti, Cimişlia, Leova, Comrat, Cantemir, Basarabeasca, Ciadîr-Lunga, Cahul, Taraclia, Vulcăneşti. În cadrul licitației formată din trei loturi au participat 3 operatori economici fiecare dintre ei obținând întâmplător sau nu câte un lot. Mai mult decât atât, unul dintre operatorii economici câștigători s-a obligat să furnizeze unui alt operator economic câștigător beton asfaltic pentru executarea lucrărilor.

Un alt posibil exemplu de cooperare în vederea alocării pe piaţă, dar şi de ofertare închisă, este licitația 169/12 din 09.02.2012 pentru achiziționarea lucrărilor de reparaţie curentă a drumurilor publice cu îmbrăcăminte din beton asfaltic amplasate teritorial în raioanele Leova, Hâncești, Cimișlia, Basarabeasca, Ceadâr-Lunga, Comrat, Taraclia, Vulcănești, Cahul, Cantemir. au participat 3 operatori economici fiecare dintre ei obținând câte un lot. Pentru participare în cadrul licitației formată din trei loturi s-au calificat aceeași 3 operatori economici ca și în cazul exemplului precedent, fiecare dintre ei obținând câte un lot. Unul dintre operatorii economici câștigători s-a obligat cu o zi înainte de data limită de depunere a ofertelor să furnizeze unui alt operator economic câștigător materiale pentru executarea lucrărilor. La rândul său cumpărătorul în baza primului contract s-a angajat față de vânzătorul din același contract să-i dea în chirie utilaj pentru executarea lucrărilor pe drumuri. Și acest contract a fost încheiat cu o zi înainte de termenul limită pentru depunerea ofertelor.

Posibile exemple de ofertare închisă pot fi observate (Anexa 1), în cazul unor licitații publice privind achiziționarea de lucrări cum ar fi Licitația nr. 171/12 din 13.02.2012, Licitația Nr. 172/12 din 14.02.2012, Licitaţia nr. 445/12 din 19.03.2012 petrecute pe parcursul anului curent. În cadrul acestor licitaţii câștigătorii au prezentat oferte foarte apropiate de valoarea estimativă de deviz, iar în mod întâmplător sau nu, ceilalți participanți au prezentat oferte care în unele cazuri erau mult peste valoarea de deviz. O situație similară se

66 http://asd.md/ROM/docs/744-12_Hotarire_54.pdf

http://asd.md/ROM/docs/744-12_Hotarire_54.pdf

EXPERT-GRUP

Pagina | 54

observă și în cazul licitaților de achiziționare a serviciilor de proiectare, cum ar fi licitația nr. 529/12 din 21.03.2012 când câștigătorul a oferit un preț cu doar 417 lei peste valoarea estimativă de deviz. În cazul licitațiilor formate din mai multe loturi și în cazul licitațiilor de valoare relativ mică, unde probabilitatea participării uni număr mare de ofertanți este mare, valoarea contractată diferă esențial de valoarea estimativă de deviz cum este cazul licitației nr. 169/12 din 09.02.2012 când valoarea lucrărilor contractate a fost cu 2.1 milioane lei sub valoarea estimativă de deviz sau licitația nr. 1019/11 din 21.06.2011 când valoarea lucrărilor contractate a fost cu 4.1 milioane lei mai mică decât valoarea estimativă de deviz. În cazul licitațiilor cu un număr redus de participanți cum ar fi licitaţia publică, nr. 752/12 din 26.04.2012 valoarea contractată poate fi mult peste valoarea estimativă de deviz. În majoritatea cazurilor ASD desemnează câştigător operatorul economic care oferă un preț aflat într-o corelație rezonabilă cu valoarea estimativă de deviz, fapt care în opinia noastră este foarte bine cunoscut de către participanţii frecvenţi la licitaţiile petrecute de ASD. În concluzie aici vom menţiona că în cazul licitațiilor pentru care câștigătorii oferă prețuri apropiate de valoarea estimativă de deviz, putem presupune și existența cooperării prin ofertare închisă.

CONCLUZII ȘI RECOMAND ĂRI Concluzii Constatările analizei efectuate denotă existența mai multor probleme esențiale în cadrul procedurilor de achiziții publice de lucrări și servicii de proiectare de lucrări pentru construcția și reparația drumurilor publice în Republica Moldova. În special mai multe prevederi din legislația relevantă cum ar fi condițiile de calificare conduc spre limitarea accesului operatorilor economici în cadrul procedurilor de achiziții publice astfel diminuând concurența care este vitală mai ales în condițiile creșterii sumelor alocate anual către sectorul de drumuri. Conform rezultatelor analizei, în cadrul licitațiilor petrecute de către ASD s-a înregistrat un număr mediu de 4 participanți la licitație, iar operatorii economici câștigători frecvenți ai licitațiilor pentru adjudecarea contractelor de achiziții publice de lucrări, organizate de către ASD sunt următorii: SRL “Badprim”, SRL „Rutador”, SA „Lusmecon”, SRL „Nirom-Roz”, SRL, “Ecotehlider”. În cazul unor lucrări cum ar fi cele de aplicare a tratamentului bituminos se observă dominația a doi operatori economici.

Unele prevederi esențiale cum ar fi cele ce țin de publicarea anunțului de intenție sau acordarea unor termene rezonabile operatorilor economici pentru pregătire și prezentarea ofertelor sunt îndeplinite doar formal de către ASD, fapt care contribuie la reducerea numărului de participanți în cadrul procedurilor de achiziții publice.

În cadrul procedurilor petrecute de ASD la evaluarea ofertelor criteriul de bază în toate cazurile l-a constituit „cel mai mic preț” iar unica procedură aplicată a constituit-o licitația deschisă. Deși este o cerință a actelor normative care reglementează procedurile de achiziții publice în opinia noastră aplicarea acestui criteriu nu contribuie în toate cazurile la obținerea unor lucrări și servicii de calitate înaltă. Legislația actuală prevede posibilitatea aplicării criteriului “oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere tehnico-economic”, însă și în cazul acesteia la determinarea câștigătorului prețul propus are o pondere de cel

puțin 80%67 și fapt care impune necesitatea revizuirii prevederilor respective.

67

Hotărârea Guvernului 1121 din 11.12.2010 cu privire la aprobarea Documentaţia standard pentru realizarea achiziţiilor publice de lucrări.

EXPERT-GRUP

Pagina | 55

Termenul mediu acordat operatorilor economici pentru pregătirea și prezentarea ofertelor este foarte mic, fapt care reduce numărul participanților la achiziții.

Cerințele de calificare stabilite atât de actele normative relevante cât și cele stabilite de ASD sun excesive, reduc semnificativ numărul participanților în cadrul procedurilor de achiziții publice și sporesc riscul de fraudare a licitațiilor. Accesul întreprinderilor mici și mijlocii la procedurile de achiziție a lucrărilor de reparație a drumurilor, cu excepția celor din pietriș, este dificil.

Participarea operatorilor străini, în condițiile când pentru anumite tipuri de lucrări competiția este foarte joasă, relevă existența barierelor în participarea acestora și/sau lipsa interesului pentru licitații. Unele din bariere sunt legate de timpul scurt pentru pregătirea documentelor, modul de pregătire a devizelor, procedurile vamale și de obținere a permiselor de lucru și dimensiunea loturilor.

Recomandări

Cerințele de calificare stabilite prin Hotărârea guvernului 1121/2010 urmează a fi revizuite pentru a permite participarea unui număr mai larg de operatori economici la procedurile de achiziție publică de lucrări. Cerințele de calificare se vor axa mai mult pe capacitatea profesională și reputația operatorilor economici decât pe capacitatea tehnică și economico-financiară. În special în cazul contractelor de achiziție de lucrări se va specifica un minim de cerinţe care sunt proporţionale cu dimensiunea şi conţinutul contractelor de achiziţie. Pe cât posibil se va asigura stabilirea unor cerințe clare și non-discriminatorii și se va evita specificarea cerințelor minime care creează obstacole în participare, cum ar fi numărul de muncitori, numărul și forma echipelor care urmează să execute lucrările, numărul și tipul utilajelor. Pentru a face posibilă implementarea acestei recomandări, se impune necesitatea revizuirii regulilor generale privind achizițiile publice de lucrări stabilite Guvern.

Ministerul Transporturilor și Infrastructurii Drumurilor să elaboreze instrucțiuni detaliate privind efectuarea licitațiilor din domeniu, cu specificarea pentru fiecare tip de lucrări a numărului minim de ofertanți ce trebuie sa participe in competiție, recomandări privind tipul aplicat de licitație etc. De asemenea, este necesar de elaborat reguli care ar asigura o competiție reală nu îndeplinirea formală de participare a unui anumit număr de solicitanți. Pentru aceasta sunt necesare reguli mai precise privind publicitatea licitațiilor, asigurând timpul și informarea necesară pentru ca toți doritorii să fie informați cu suficient timp înainte de licitație.

Pentru a spori transparența în cadrul procedurilor de achiziții publice ASD urmează să asigure publicarea în termen util a anunţului de intenţie și să stabilească termene rezonabile pentru pregătirea și prezentarea ofertelor. Legea privind achizițiile publice urmează a fi modificată în partea ce ţine de termenele minime pentru pregătirea și depunerea ofertelor (art. 26) astfel încât acestea să fie proporționale cel puțin cu valoarea contratului și natura serviciilor/lucrărilor solicitate în cadrul procedurilor de achiziție.

În procesul de planificare a procurărilor este necesar de acordat atenție deosebită în determinarea lucrărilor unde pot participa și întreprinderile mai mici. Pentru această grupă de lucrări se vor forma loturi de dimensiuni corespunzătoare pentru participarea acestora.

EXPERT-GRUP

Pagina | 56

Este necesară consolidarea cooperării între Centrul Național Anticorupție, Agenția pentru Protecția Concurenței și Agenția Achiziții Publice în vederea eliminării barierelor legislative de acces la procedurile de achiziții publice.

În vederea creșterii responsabilității operatorilor economici pentru executarea corespunzătoare a contractelor încheiate în rezultatul procedurilor de achiziții publice, urmează a fi revizuită Hotărârea Guvernului nr. 45 din 24 ianuarie 2008 pentru a stabili clar procedurile privind modul în care se realizează schimbul de informații între autoritățile contractante și Agenția Achiziții Publice privind includerea operatorilor economici în lista de interdicție. Suplimentar pentru verificarea reputaţiei profesionale a operatorilor economici autoritățile contractante urmează să solicite prezentarea a cel puţin trei recomandări privind executarea contractelor pe parcursul ultimilor trei ani sau a unui alt număr proporţional cu numărul contractelor executate. Prezența recomandărilor urmează fi luată în calcul la determinarea câștigătorului astfel încât să ofere participanților puncte suplimentare în procesul evaluării ofertelor.

În vederea diminuării riscurilor de fraudare a licitațiilor în cadrul ASD dar și în cazul altor autorități contractante ar fi binevenită elaborarea și implementarea unui program de instruire referitor la prevenirea fraudării licitaţiilor. Programul ar putea fi elaborat inclusiv prin cooperare cu Agenția Achiziții Publice și Agenția Națională pentru Protecția Concurenței.

În cazul licitațiilor formate din mai multe loturi ASD urmează să elimine practica de formare a loturilor cu valoare apropiată pentru a diminua riscul de cooperare între participanți în vederea alocării pe piață sau formarea loturilor exagerat de mari pentru a nu limita prea mult numărul participanților.

Prin lege urmează a fi interzisă orice formă de asociere și cooperare între participanți alta decât cea de la etapa de preselecție. De asemenea prin lege ar urma să fie stabilit dreptul autorităților contractante de a solicita ofertanţilor să prezinte informații privind toate comunicările cu concurenţii.

Legea urmează a fi modificată pentru a permite autorităților contractante de a solicita ofertanţilor să semneze un Certificat de stabilire a ofertei independente. În Legea achizițiilor publice dar și în alte legi urmează a fi introduse sancțiuni față de operatorii economici pentru fraudarea licitaţiilor sau participarea la acorduri de fraudare a licitaților.

EXPERT-GRUP

Pagina | 57

ANALIZA SOLUȚIILOR TEHNICE , TEHNOLOGIILOR ȘI RES PECTĂRII

CERINȚELOR PRIVIND CALITATEA

Cadrul normativ tehnic este important pentru toate etapele de management al drumurilor. În prezent Republica Moldova încă se află într-o perioadă de trecere și adaptare a cadrului normativ – tehnic moștenit de la URSS. Totodată acesta nu este o barieră critică în aplicarea celor mai potrivite soluții tehnice la efectuarea lucrărilor.

CADRUL NORMATIV TEHNIC PRIVIND PROIECTAREA ȘI

EFECTUAREA LUCRĂRILOR DE CONSTRUCȚII Principalele acte ce stau la baza cadrului legal pentru proiectarea, aplicarea şi dezvoltarea unui sistem al calităţii lucrărilor şi serviciilor în domeniul construcţiilor rutiere sunt:

Legea nr. 721-XIII din 02 februarie 1996 privind calitatea în construcţii, cu modificările şi completările ulterioare68 , și

Regulamentele de aplicare a acesteia stabilite prin Hotărârile de Guvern Nr. 361 din 25.06.1996 cu privire la asigurarea calităţii construcţiilor69 şi Nr 285 din 23.05.1996 Cu privire la aprobarea Regulamentului de recepţie a construcţiilor şi instalaţiilor aferente70.

Conform acestora, responsabilităţile participanţilor la proiectarea, execuţia şi exploatarea construcţiilor se stabilesc pe fiecare nivel specific de activitate. Astfel,

proiectantul răspunde pentru stabilirea în documentaţiile tehnice a nivelului de calitate corespunzător;

antreprenorul are responsabilităţi privind execuţia lucrărilor conform documentaţiei tehnice în vederea obţinerii nivelurilor specificate ale calităţii;

responsabilul tehnic /consultantul și dirigintele de şantier atestat răspunde pentru confirmarea nivelurilor specificate ale calităţii lucrărilor, precum şi de constatarea şi eliminarea neconformităţilor.

Conform secţiunilor 10, 11 şi 12 Legii nr.721, răspunderea poate fi penală, administrativă şi patrimonială. Organul naţional de dirijare în construcţii este Ministerul Dezvoltării Regionale şi Construcţiilor (în continuare – MDRC).

Documentele normative naționale în construcţii, sunt sistematizate în conformitate cu documentul normativ în construcţii NCM A.01.02–96 „Sistemul de documente normative in construcţii”, conține următoarele grupe:

A. Normative şi standarde metodico-organizatorice B. Urbanism şi amenajarea teritoriului C. Clădiri şi funcţionalitatea lor D. Construcţii hidrotehnice, rutiere şi speciale E. Fiabilitatea, siguranţa şi protecţia construcţiilor F. Elemente de construcţii G. Reţele şi echipamente aferente construcţiilor K. Maşini, utilaje şi unelte pentru construcţii

68

http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&lang=1&id=311715 69

http://lex.justice.md/viewdoc.php?action=view&view=doc&id=296196&lang=1 70


EXPERT-GRUP

Pagina | 58

H. Materiale de construcţii L. Economia construcţiilor

Sistemul de documente normative în construcţii reprezintă un ansamblu de acte care conţin reglementări privind activitatea practică şi se constituie din:

acte legislative şi normative în construcţii – reglementări în construcţii;

normative în construcţii moldovene (NCM) – reglementări tehnice, aprobate de autoritatea de reglementare în domeniul construcţiilor;

coduri practice în construcţii (CP), aprobate de autoritatea de reglementare în domeniul construcţiilor;

standarde moldovene (SM) şi standarde interstatale (GOST);

indicatoare de norme de deviz, aprobate de autoritatea de reglementare în domeniul construcţiilor ;

normative interstatale în construcţii.

Actualmente, MDRC a iniţiat procesul de reformare a sistemului de reglementare tehnică a construcţiilor, în scopul armonizării acestuia cu standardele europene şi internaţionale. Reformarea sistemului de reglementare tehnică a construcţiilor este un proces complex şi de durată, care presupune existenţa unei perioade de tranziţie de la normativele în construcţii în vigoare la standardele europene şi internaţionale.

Concomitent, Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii Drumurilor a elaborat planul de acţiune, care prevede evaluarea prealabilă şi identificarea stadiului actual al standardelor pentru drumuri în Republica Moldova şi actualizarea şi redactarea celor deja armonizate cu standardelor europene.

Documentele normative în vigoare în construcţii, care includ şi ramura rutieră, sunt enumerate în Ordinul Nr. 7 din 11 februarie 2011 al Ministrului Dezvoltării Regionale şi Construcţiilor al Republicii Moldova “Cu privire la aprobarea listei documentelor normative în construcţii în vigoare pe teritoriul Republicii Moldova la data de 01 ianuarie 2011” 71, care totodată prevede actualizarea acesteia.

Cu regret menţionăm, că conform p.11 din Memoriul Explicativ la Lista documentelor normative în construcţii, aceasta nu a fost coordonată cu MTID, ceea ce nu permite de spus cu exactitate, câte documente normative se referă la Drumuri şi Poduri, statutul acestor documente etc.”

Aplicarea documentelor normative naţionale în construcţii cu indicativul „NCM” incluse in Listă este obligatorie. Obligativitatea aplicării documentelor naţionale normative în construcţii cu indicativul „CP” incluse în Listă depinde de domeniul de aplicare al acestora şi este stabilită în textul documentelor normative. În cazul în care într-un document normativ naţional în construcţii cu aplicare obligatorie, se face referire la un document normativ în construcţii naţional sau al fostei URSS, sau la un document normativ din alt domeniu cu caracter de recomandare, aplicarea acestuia din urmă devine obligatorie, dacă din contextul în care se face referire nu rezultă altfel (p.5 din Memoriul Explicativ).

Actualmente sunt în vigoare 20 documente normative ale fostei URSS cu caracter obligatoriu, care au tangenţă cu drumurile, podurile şi edificiile pe drumuri, pe compartimente diferite. Din ele incluse nemijlocit în grupele “Construcţii de transport” – 9 documente. Cu caracter de recomandare – 23

71

http://mcdt.gov.md/files/9119_LISTA_DOCUMENTELOR_NORMATIVE_IN_CONSTRUCTII_01_01_2011.pdf

EXPERT-GRUP

Pagina | 59

documente și alte 18 normative în construcţii departamentale (ВСН), precum și 13 documente cu caracter consultativ ale fostei URSS referitoare la drumuri.

Conform datelor Direcţiei de reglementare tehnico-economică a Ministerul Dezvoltării Regionale şi Construcţiilor, în domeniul drumurilor sunt aprobate ca Documente normative în construcţii naţionale 2 coduri practice (CP):

CP D.02.03 – 2011 „Ghid privind folosirea lianţilor pe bază de bitum şi cauciuc pentru construcţia şi reparaţia drumurilor (pentru uz experimental)”.

CP D.02.04 – 2011 “Ghid privind tehnologia armării îmbrăcăminţilor din beton asfaltic cu adaosuri de fibre din roca de bazalt la construcţia şi reparaţia drumurilor”.

În proces de aprobare în faza finală se află încă 16 CP şi proiectul documentului normativ în construcţii NCM D.02.17 – 2011 „ Norme tehnice privind proiectarea drumurilor publice”. Acest normativ este elaborat ţinând cont de cerinţele Convenţiilor în domeniul Transportului rutier, ratificate de Republica Moldova, Legea Drumurilor Nr. 509 cu ultima modificare din 07.07.11 şi experienţa, acumulată în proiectarea drumurilor în ultimii 20 ani de instituţiile de proiectare din Republica Moldova, CSI şi statele riverane. Adoptarea acestui Normativ în construcţii v-a permite de a efectua proiectarea drumurilor luând în considerare condiţiile specifice ale Republicii Moldova şi evoluţia traficului rutier.

Codurile practice în domeniul drumurilor au fost propuse spre elaborare şi aprobare reieşind din actualitatea temei şi a problemelor stringente în ramura rutieră, din care a rezultat elaborarea proiectelor de normative. Aprobarea normativelor tehnice este greoaie şi rămâne în urmă de cerinţele zilei. Normativele aprobate de către Comitetul tehnic se află în procedura de aprobare definitivă cel puţin 2 ani.

Elaborarea unui normativ tehnic în domeniul construcţiilor este foarte complicată şi de lungă durată, deoarece necesită resurse intelectuale, tehnice, financiare considerabile, de aceea nu este întotdeauna pe posibilităţile ţării noastre. Majoritatea CP în domeniul drumurilor sunt adaptate prin traducere din limba rusă a normativelor fostei URSS, a Federaţiei Ruse sau a documentelor tehnice interstatale ale CSI. Normativele aprobate sunt bilingve. De asemenea sunt preluate standardele româneşti SR-EN.

Dacă proiectantul sau alt utilizator al normelor consideră că normativul existent nu corespunde cerinţelor zilei de azi, sau are nevoie de elaborarea unui normativ nou, ei pot să se adreseze MDRC cu propuneri de a include în planul multianual de elaborare /adaptare a normativul respectiv.

Cadrul normativ general privind lucrările de proiectare în construcții este format din:

Legea Nr. 721 privind calitatea în construcţii, şi

Legea drumurilor Nr. 509,

Conform Articolului 6 a legii drumurilor ”proiectarea drumurilor şi executarea lucrărilor de drumuri se efectuează, respectiv, în baza certificatului de urbanism şi autorizaţiei de construire şi în corespundere cu normativele şi regulamentele tehnice, elaborate şi aprobate în condiţiile legii. Proiectarea reparaţiei şi reparaţia drumurilor existente fără modificarea parametrilor acestora se efectuează fără certificate de urbanism şi autorizaţii de construire.”

EXPERT-GRUP

Pagina | 60

Ţinând seama de problemele, care apar în ultima perioadă privind aplicarea actelor legislative şi reglementărilor tehnice în construcţii, Uniunea Inginerilor Constructori din Moldova constată că ” legislaţia existentă este în unele privinţe necorelată cu domeniile conexe, de cele mai multe ori interpretarea normelor aplicabile fiind discutabilă, atât în relaţia cu actele normative subsecvente sau conexe cât şi în ceea ce priveşte armonizarea cu dispoziţiile Uniunii Europene în domeniu” 72.

De acea s-a propus elaborarea actului legislativ la nivel de lege organică cu denumirea Codul Urbanismului şi Construcţiilor, care reglementează unitar etapele care sunt parcurse pentru edificarea unei construcţii, începând cu amplasarea, proiectarea, autorizarea, execuţia, urmărirea comportării în timp, controlul statului şi postutilizarea.

ELAB OR ARE A DOC UMEN TAȚ IE I D E PRO IE CT

După evaluarea stării rețelei/ drumului sarcina imediat următoare este elaborarea documentației de proiect. Proiectarea lucrărilor privind construcţia sectoarelor noi de drumuri, reabilitarea sau reconstrucţia drumurilor se realizează în baza licitaţiilor, anunţate de Î. S. Administraţia de Stat a Drumurilor sau Consiliilor locale conform caietului de sarcini. Furnizorii de servicii de proiectare prezintă ofertele în conformitate cu Caietul de sarcini elaborat de autoritățile contractante.

FIGURA 20 CICLUL PROIECTULUI DE LUCRĂRI DE REPARAȚII/CONSTRUCȚII A DRUMUR ILOR

Sursa: Schema elaborată de autori

72

Analiza Primară a Impactului de Reglementare a Codului Urbanismului şi Construcţiilor.

Elaborator: Uniunea Inginerilor Constructori din Moldova. http://mcdt.gov.md/files/9359_APIR_Cod.__25.02.12.doc

EXPERT-GRUP

Pagina | 61

O componentă a documentelor de proiectare este Tema de proiectare, care este efectuată de proiectant. Tema de proiectare este aprobată de către beneficiar și servește în continuare ca condiții pentru elaborarea documentaţiei de proiect şi de deviz.

După finalizare, documentația de proiect este predată Beneficiarului (de ex. ASD), care apoi le trimite spre expertizare Serviciului de Stat pentru Verificarea şi Expertizarea Proiectelor şi Construcţiilor al MDRC. Modificările aduse proiectului şi devizelor, inclusiv desenele tehnice, în legătură cu observaţiile şi propunerile Expertizei se editează într-un volum aparte denumit „Modificări şi schimbări în proiect şi devize în legătură cu observațiile expertizei”.

Expertizarea documentaţiei de proiect este reglementată de “Regulamentul cu privire la verificarea proiectelor şi execuţiei construcţiilor şi expertizarea tehnică a proiectelor şi construcţiilor”, întărit prin HG Nr 361 din 25.06.1996 cu modificări “Cu privire la asigurarea calităţii construcţiilor” 73.

În anul 2011 ASD a trimis spre expertizare a 20 proiecte de execuţie a lucrărilor de reparaţie sau reconstrucţie pentru obiectele cu finanţare din buget. În anul 2012 până în luna mai – 5 obiecte (până la 25.04.2012). Calitatea proiectelor care au trecut procedura de expertizare, este, în general bună.

Probleme în relaţiile dintre Beneficiar, proiectanți şi Serviciul de Stat pentru Verificarea şi Expertizarea Proiectelor şi Construcţiilor n-au fost semnalate. Totodată, menținerea monopolului privind expertizarea proiectelor finanțate din bugetul public este o frână în sporirea calității verificărilor și a sporirii responsabilității Verificatorilor.

Principalele probleme depistate pe parcursul procesului de verificare a proiectelor țin de:

investigarea insuficientă a obiectelor prevăzute pentru reparaţie capitală, reparaţie sau reconstrucţie, care cauzează majoritatea greşelilor în soluţiile tehnice adoptate de proiectant;

raze mai mici decât cele prescrise de normative a curbelor în plan şi verticale, care influenţează în mod decisiv siguranţa circulaţiei;

în condiţiile reale, mai ales când drumul trece prin localităţi, nu întotdeauna este posibilă înscrierea în limitele normativelor tehnice privind razele minime în plan şi profil vertical, declivitatea longitudinală maximală, deoarece adoptarea lor ar necesita demolări masive de clădiri. În acest caz cerinţele privind asigurarea siguranţei circulaţiei se îndeplinesc prin limitarea vitezei, asigurarea rugozităţii sporite a îmbrăcăminţii rutiere pe aceste sectoare, asigurarea vizibilităţii, separarea fluxurilor de circulaţie prin instalarea barierelor etc.

când drumul trece prin rezervaţia naturală sau zone cu statut special de protecţie, nu întotdeauna poate fi asigurată lăţimea părţii carosabile, prevăzută de normativ, deoarece ar necesita defrişarea de suprafeţe mari de pădure, ceea ce e inadmisibil;

soluţiile de proiect adeseori se prezintă fără alternativă. De aceea Expertiza solicită elaborarea proiectului în baza confruntării de variante la toate etapele, cum ar fi evacuarea apelor pluviale, terasamentele drumului, elementele drumului în plan şi în profil longitudinal, structura rutieră. De asemenea se solicită diferite variante de aprovizionare cu agregate naturale şi semifabricate din diferite cariere şi baze de

73 http://lex.justice.md/viewdoc.php?action=view&view=doc&id=296196&lang=1

EXPERT-GRUP

Pagina | 62

producţie, fapt care conduce la optimizarea soluţiilor de proiect şi costului de deviz.

compartimentul „Organizarea lucrărilor” este elaborat cu generalităţi, care adeseori nu sunt necesare, deoarece nu obligă la nimic.

Cadrul normativ la etapa actuală permite elaborarea proiectelor la nivelul necesar, însă trebuie urgentată procedura adoptării documentului normativ naţional în construcţii NCM D.02.17 – 2011 „ Norme tehnice privind proiectarea drumurilor publice”

Din experienţa acumulată rezultă că este necesar elaborarea proiectului în baza confruntării de variante la toate etapele, cum ar fi evacuarea apelor pluviale, terasamentele drumului, elementele drumului în plan şi în profil longitudinal, structura rutieră. De asemenea este necesară elaborarea diferitor variante de aprovizionare cu agregate naturale şi semifabricate din diferite cariere şi baze de producţie, fapt care conduce la optimizarea soluţiilor de proiect şi costului de deviz.

EXECUT ARE A Ș I RECEPȚ I A LUCR ĂRILOR .

Ţinerea sub control a calităţii este realizată prin supravegherea desfăşurării proceselor şi evaluarea rezultatelor în domeniul calităţii, în raport cu prevederile stabilite în legislaţie şi cu reglementările conţinute de standardele aplicate74.

Recepţia constituie o componentă a sistemului calităţii în construcţii şi este actul prin care comisia de recepţie declară că acceptă şi preia lucrarea definitivată de construcţie şi instalaţiile aferente acesteia, cu sau fără rezerve, şi că aceasta poate fi dată în folosinţă. Prin actul de recepţie se certifică faptul că executantul şi-a îndeplinit obligaţiile în conformitate cu prevederile contractului şi ale documentaţiei de execuţie, asumându-și, totodată, pentru lucrările executate răspunderea prevăzută de lege.75 Recepţia lucrărilor efectuate la drumuri se efectuează în baza „Regulamentului de recepţie a construcţiilor şi instalaţiilor aferente” 76 , precum şi normelor tehnice CP A.08.01 – 96 „Instrucţiuni de verificare a calităţii şi de recepţie a lucrărilor ascunse şi/sau în faze determinante la construcţii şi instalaţii aferente”.

Lucrările, simple din punct de vedere organizatoric şi ca componenţă, se recepţionează într-o singură etapă. Astfel, în anul 2011 au fost recepţionate într-o singură etapă 53 obiecte, care cuprind reparaţia curentă a drumurilor, şi anume:

plombarea gropilor şi aplicarea stratului de egalizare;

reparaţia drumurilor cu îmbrăcămintea din pietriş;

reparaţia prin aplicarea tratamentelor bituminoase pe îmbrăcăminţi rutiere;

aplicarea straturilor de egalizare şi înlocuirea straturilor pe drumurile din diferite teritorii ale Republicii.

În toate cazurile, în care la verificarea unei lucrări ascunse şi/sau în faze determinante se constată abateri peste limitele admise sau neîncadrarea în prevederile din documentele normative, proiecte şi prescripţiile tehnice, urmează a se proceda la remedieri, fiind strict interzis a se executa în continuare

74 M.Dicu. Sisteme manageriale la infrastructuri de transport rutier 75

Pct.1. Regulament de recepţie a construcţiilor şi instalaţiilor aferente, aprobat prin HG

285/1996. 76

Hotărîrea Guvernului nr.285 din 23.05.1996

EXPERT-GRUP

Pagina | 63

orice lucrare, care ar ascunde, prin acoperire, sau înglobare, lucrarea defectuoasă în cauză sau care ar împiedica accesul la ea. Principalele lacune depistate la efectuarea lucrărilor țin de:

planeitatea stratului, măsurată, conform normativelor în vigoare, prin aplicarea riglei de 3 m şi apreciată ca corespunzătoare, la recepţia finală a îmbrăcăminţii rutiere, această caracteristică, măsurată cu integratorul de şocuri, nu corespunde normelor europene şi calitatea adeseori este apreciată ca nesatisfăcătoare.

agregatele naturale de diferite sorturi la locurile de depozitare se amestecă între ele, fapt care cauzează abateri la respectarea compoziţiei granulometrice;

înlocuirea de către executant a materialului cu altul necorespunzător, de pildă – piatră sparta M 400 pentru fundaţie este înlocuită cu M 200 dintr-o carieră din apropiere;

reţetele mixturilor asfaltice, elaborate de firma furnizor, privind compoziţia granulometrică, nu este aprobată de un laborator acreditat la competenţa tehnică;

gradul de compactare a pământului, a betoanelor asfaltice nu corespunde normativelor77;

compactarea insuficientă a acostamentului pe toată lungimea drumului;

trebuiesc reparate fisurile în beton, apărute după execuţia podeţelor;

nu sunt efectuate încercările fizico-mecanice ale betonului;

toată cartea tehnică nu este completată conform cerinţelor documentelor normative în vigoare;

proiectul nu a fost verificat de responsabilul tehnic şi de dirigintele de şantier; proiectul nu a trecut expertiza şi nu avea ştampila cuvenită a proiectantului;

se încalcă tehnologia preparării mixturilor asfaltice;

instrumentele şi aparatele de control, indicate în cererea de obţinere a avizului de participare la licitaţia publică, nu sunt pe şantier şi deci, nu se folosesc nici cele mai simple, cum ar fi rigla de 3 m pentru aprecierea planeităţii;

după punerea în operă a mixturii asfaltice deschiderea circulaţiei se permite prea repede, ceea ce nu permite formării definitive a structurii şi influenţează negativ durabilitatea stratului de asfalt;

abaterile de la grosimea prescrisă a straturilor de asfalt este mai mare decât cea maxim admisibilă;

diriginţii de şantier şi responsabili tehnici nu sunt dotaţi cu aparate de control al calităţii;

Rezistenţa, planeitatea şi durabilitatea îmbrăcăminţii rutiere sunt unele din principalele criterii de calitate a drumului. Neasigurarea planeităţii şi gradului de compactare a straturilor constructive pe parcursul execuţiei lucrărilor, conduc la reducerea rezistenţei şi durabilității structurii rutiere, ceea ce aduce mari prejudicii.

Cauzele principale a acestor abateri țin de controlul insuficient asupra procesului de executare a lucrărilor de către persoanele responsabile pentru asigurarea calității construcțiilor și ”economisirea” mijloacelor financiare pentru

77

Reducerea gradului de compactare cu 8% practic diminuează durabilitatea stratului de asfalt cu 90% (Михаил КОСТЕЛЬОВ. Качество – понятие ключевое. Автомобильные дороги №12, 1998)

EXPERT-GRUP

Pagina | 64

asigurarea calității. De asemenea altă cauză este nivelul profesional insuficient al diriginților de șantier.

ÎNTREŢINEREA ŞI UTILIZAREA DRUMURILOR

Durata de viață a unui drum este alcătuită din câteva cicluri de întreținere – reparaţie. Pentru a menţine drumul la nivelul necesar al indicilor tehnici şi de exploatare sunt necesare intervenţii periodice, cum ar fi întreținerea, reparaţia, reparația capitală și reconstrucţia. Între diferite tipuri de intervenţii asupra îmbrăcămiţii rutiere există o anumită succesiune şi legătură în timp (Figura 21 Schema intervenţiilor asupra îmbrăcămiţii rutiere

FIGURA 21 SCHEMA INTERVENŢIILOR ASUPRA ÎMBRĂCĂMIŢII RUTIERE

Notă: 1 – strat uzură; 2 – start de legătură; 3 – strat de bază; 4 – strat de praf; 5 - groapă; 6 - reparaţie prin plombare; 7 – tratament de suprafaţă; 8 – straturi de ranforsare; 9 – îmbrăcăminte rutieră nouă.

Sursa: Preluat din ”Особенности планирования работ по содержанию и ремонту дорог”. Capitolul 11.4; http://www.docload.spb.ru/Basesdoc/51/51537/index.htm

Scopul întreţinerii constă în asigurarea integrităţii drumului şi a edificiilor rutiere şi menţinerea lor într-o stare corespunzătoare cerinţelor, admisibile după condiţiile asigurării circulaţiei continue şi sigură în orice timp a anului.

În prezent ASD la execuţia lucrărilor de întreţinere aplică preponderent strategia de tip curativ, caracteristică condiţiilor unui buget restrictiv. Conform acesteia se execută lucrări punctuale, funcţie de degradările ce apar, asigurându-se niveluri de serviciu scăzute cu o suprafaţă de rulare foarte eterogenă. Ca rezultat este necesar de personal numeros din cauza volumului mare de lucrări de tip intervenţie, care au o productivitate şi eficienţă foarte scăzută.

Mai eficientă este strategia de tip preventiv care are ca obiective principale conservarea şi adaptarea structurii rutiere sau a elementului lucrării de artă (pod, podeţ, pasaj, viaduct, etc.) sau elementului de siguranţa rutieră pentru nivelul de agresivitate la care este supus. Ea poate şi trebuie aplicată pe măsura creşterii finanţării acestor lucrări.

Principalele cauze de degradare a drumurilor în ritm accelerat sunt:

insuficienţa de finanţare, ceea ce nu permite efectuarea unor activităţi adecvate de întreţinere şi reparaţie a reţelei de drumuri publice, necesare pentru menţinerea indicilor tehnici şi de exploatare la nivelul cuvenit;

http://www.docload.spb.ru/Basesdoc/51/51537/index.htm

EXPERT-GRUP

Pagina | 65

uzura fizică a tuturor componentelor constructive a drumului datorită acţiunii sarcinilor mobile, factorilor climaterici, îmbătrânirii materialelor din structura rutieră, stării nesatisfăcătoare a sistemelor de evacuare a apelor pluviale şi freatice;

agresivitatea în creştere a traficului, adică sporirea sarcinii pe osie şi ponderii automobilelor grele.

Pentru a menţine drumul în starea de funcţionare perfectă, este necesar de a efectua la timp lucrări privind prevenirea dezvoltării defectelor şi restabilirea capacităţilor de exploataţie ale îmbrăcăminţii rutiere. Anume efectuarea la timpul cuvenit a lucrărilor de reparaţie permite excluderea formării şi dezvoltării defectelor, şi de a asigura pe o perioadă îndelungată starea de exploatare a drumului.

Pentru eficientizarea controlului asupra executării lucrărilor de întreţinere au fost implementate sisteme de monitorizare a acelor activităţi, la care se folosesc utilaje mobile (maşini combinate pentru întreţinerea drumurilor: cisternă - perie mecanică; plug de deszăpezire – repartizor de antiderapante, total 38 de utilaje pe platforma KamAZ), alte utilaje rutiere, prin utilizarea GPS şi camerelor de luat vederi pe aceste utilaje.

Până în anul 2011 toate lucrările de reparaţie curentă erau efectuate de SA „Drumuri” teritoriale. Din anul 2011 aceste lucrări au început să fie scoase la licitaţie, care includ: tratamente bituminoase de suprafaţă; plombări; plombări cu straturi de egalizare; decaparea structurii rutiere pe toată grosimea cu înlocuirea straturilor pe sectoarele cu făgaşe; aplicarea straturilor de egalizare; scarificarea împietruirilor cu adaos de material; ranforsarea îmbrăcăminţilor din macadam împănat (piatră spartă) prin aşternerea straturilor bituminoase.

Acest fapt a impulsionat concurenţa şi a contribuit la îmbunătăţirea calităţii de execuţie a lucrărilor. Agenţii economici au devenit cointeresaţi de implementarea tehnologiilor performante, au procurat utilaje noi. Au început să fie folosite pe larg emulsiile bituminoase. În prezent tratamentele de suprafaţă se efectuează numai cu emulsii bituminoase, fapt care a fost posibil după procurarea de agenţii economici a 5 staţii de preparare a emulsiilor.

Totodată a fost posibilă implementarea tehnologiei de lichidare a gropilor şi crăpăturilor din îmbrăcăminţile bituminoase prin aplicarea materialelor cu get de aer, emulsie şi criblură. În acest scop deja sunt procurate şi repartizate 12 complete de utilaje de acest gen. După instruirea personalului ele sunt deja folosite la SA „Drumuri” Ialoveni şi Străşeni.

Examinarea stării reţelei de drumuri naţionale se efectuează de două ori pe an – primăvara în aprilie – mai şi toamna în octombrie – noiembrie în baza ordinului Ministerului TID, care stabileşte componenţa comisiilor şi sarcinile acestora. Ca rezultat se obţine aprecierea neajunsurilor şi determinarea volumului de lucrări necesare, conform metodologiei expuse în normele departamentale „Методические рекомендации по ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования (Înlocuiește ВСН 24-88)” şi se întocmesc procesele verbale corespunzătoare. Reieşind din acestea se stabileşte volumul şi se calculează costul lucrărilor.

Cu îmbunătăţirea finanţării, a crescut volumul tranzacțiilor la așa lucrări importante cum ar fi colmatarea fisurilor, crăpăturilor şi rosturilor îmbrăcăminţilor rutiere, aducerea la norme a sistemelor de evacuare a apelor și altele, devenind atractive pentru SA „Drumuri” şi alţi agenţi economici.

EXPERT-GRUP

Pagina | 66

Efectuarea la o scară mai largă a acestor lucrări a condus la ieşirea din sezonul de iarnă 2011 -2012 cu o cantitate mult mai mică de gropi şi alte degradări faţă de anii precedenţi.

Odată cu creşterea masei şi gabaritelor automobilelor devine foarte actuală protejarea drumurilor, care impune în primul rând măsuri privind controlul sarcinilor supranormative asupra drumurilor publice.

În prezent în Republica Moldova limitele admise de greutate pe osii şi de dimensiuni ale mijloacelor de transport pentru deplasare pe drumurile publice, sunt reglementate de „Regulamentul cu privire la autorizarea, controlul şi efectuarea pe drumuri publice a transporturilor cu greutăţi şi/sau gabarite ce depăşesc limitele admise”, aprobate prin Hotărârea de Guvern nr. 1073 din 01.10.2007 78, cu modificările şi completările în vedera armonizării standardelor naţionale cu standardele comunităţii europene, aprobate prin Hotărârea de Guvern nr. 979 din 19.10.2010 79.

Sarcina limită pe osia motoare variază de la 7,5 t pentru drumurile pietruite, 10 t pentru drumurile de categoria tehnică a IV şi 11,5 t pentru drumurile de categoriile tehnice superioare – I, II, III, masa totală a mijlocului de transport (simplu, articulat, semiremorci, cu remorci, autobuze etc) este limitată la 40 tone.

Regulamentul stabileşte, că circulaţia pe drumurile publice cu greutăţi şi/sau dimensiuni ce depăşesc limitele admise este posibilă numai în cazuri excepţionale, pentru transportul obiectelor indivizibile, în baza autorizaţiei speciale de transport, eliberată de organul abilitat al administraţiei publice centrale în domeniul transporturilor şi gospodăriei drumurilor. Totodată se stipulează condiţiile de efectuare a transporturilor cu greutăţi şi/sau dimensiuni ce depăşesc limitele admise, şi condiţiile impuse convoaielor de transport.

Controlul respectării limitelor masice se efectuează la posturile staţionare aflate la punctele de trecere a frontierei de stat efectuate de Serviciul vamal, precum şi la cele mobile pe teritoriul Republicii Moldova. ASD dispune de 13 echipe mobile în componenţa SA „Drumuri” teritoriale, care dispun de 10 cântare cu cântărire „în statică” şi 3 cu cântărire „în dinamică”.

Pe parcursul anului 2011 au fost supuse controlului de către ASD 28666 unităţi de transport, din care au fost depistate cu depăşirea masei totale şi sarcinii pe osie 2470 unităţi de transport, pentru care s-a calculat taxa în valoare de 2.756.753,08 lei, cea ce nu acoperă daunele aduse drumurilor.

Sistemul de cântărire al ASD nu este integrat pe întreg teritoriul Republicii Moldova cu cel efectuat la punctele vamale, care are specificul său funcţie de forma facturilor de însoţire – CMR sau TIR. Taxarea transportului internaţional pentru suprasarcină, conform Codului fiscal, se face de serviciul vamal. Sunt cazuri de depistare a supramasei la vehicule, care deja au trecut controlul vamal. În asemenea situaţii informaţia se transmite organelor vamale pentru luarea măsurilor.

Regulamentul prevede în cazurile încălcării prevederilor privind deplasarea cu depăşirea dimensiunilor, masei totale şi sarcinii pe osie fără autorizaţie specială de transport, precum şi parcurgerea unui tronson ce nu este prevăzut de autorizaţia specială de transport, aplicarea amenzii prevăzute de Codul

78 http://www.agravista.md/cgi/jump.cgi?DB=Fisier&view=File&ID=18029 79 http://lex.justice.md/md/336475/

EXPERT-GRUP

Pagina | 67

contravenţional nr. 218 din 24 octombrie 2008 (MO , 2008, nr. 3-6, art 15) şi aplicarea tarifului dublu al taxei, stabilite pentru depăşirile de greutăţi şi/sau gabarit la eliberarea autorizaţiilor speciale de transport, conform Titlului IX al Codului fiscal nr. 1163- XII din 24 aprilie 1997 (MO al Republicii Moldova, ediţie specială din 2007), iar administratorul drumului poate solicita încasarea prejudiciului cauzat drumului, conform Codului civil al Republicii Moldova, (MO al Republicii Moldova, 2002, nr.82-86, art 661). [Vezi p. 71, 79 din Regulament şi cap. VII Dispoziţii speciale].

Furturile şi vandalizarea indicatoarelor rutiere şi altor dotări ale drumului au ajuns la un nivel alarmant de înalt. Astfel, în anul 2010 au fost furate 229 indicatoare rutiere şi 180 piloane pe care ele erau montate, prejudiciul cauzat fiind 291,5 mii lei. Numărul de adresări la comisariatele de poliţie a constituit 41. În S.A. „Drumuri Edineţ” a fost furate 9 secţii de balustradă la pod, cauzând grav siguranța circulaţiei.

În anul 2011 au fost furate 295 indicatoare rutiere şi 261 piloane pe care ele erau montate, prejudiciul cauzat fiind 327 mii lei. Numărul de adresări la comisariatele de poliţie a constituit 58. După cum vedem, dinamica furturilor e în creştere.

Adresările administratorilor de drumuri la comisariatele de poliţie nu dau rezultate, cazurile de furt şi vandalizare nu sunt luate la evidenţă de poliţie, probabil că din cauza, că descoperirea lor este puţin probabilă, iar aceasta influenţează negativ indicii de descoperire a crimelor. Din 2010 şi pînă la 01.07.2012 nici un indicator sau pilon nu au fost recuperate.

În ultimii trei ani pe drumurile naţionale au fost instalate de către ASD 450 indicatoare de orientare a conducătorilor auto de tip consolă, iar pe anul 2012 este prevăzută instalare a încă 260 de indicatoare de acest tip, dealtfel, foarte efective, dar şi costisitoare.

TEHNOLOGII ŞI UTILAJE FOLOSITE În lucrările de construcţii noi, reconstrucţie şi reparaţie capitală a drumurilor sunt folosite tehnologii tradiţionale precum și cele noi.

Tehnologii tradiţionale:

fundaţii şi îmbrăcăminţi rutiere din macadam împănat, (numite impropriu „varianta albă”), folosind materialele calcaroase locale;

fundaţii din balast;

straturi drenante din nisip sau balast;

straturi de fundaţie din macadam penetrat la rece, cu folosirea agregatelor de granit;

straturi de bază din binder;

straturi de bază din betoane asfaltice poroase;

straturi de legătură din betoane asfaltice macrogranulare;

straturi de uzură din betoane asfaltice închise;

tratamente bituminoase la cald după metoda clasică.

Aceste tehnologii, fiind aplicate în cazul corespunzător şi cu respectarea regulilor de executare a lucrărilor, şi-au dovedit eficienţa pe parcursul a multor decenii de folosire, cu excepţia tratamentelor bituminoase după metoda clasică.

Tehnologi progresiste/ performante:

folosirea materialelor geosintetice la lucrări de terasamente;

EXPERT-GRUP

Pagina | 68

folosirea materialelor geosintetice la armarea straturilor de fundaţie şi de bază a îmbrăcăminţilor rutiere;

straturi de fundaţie pentru trafic greu din beton „sec”, marca 100 – 150;

straturi de fundaţie pentru trafic greu din agregate locale stabilizate cu ciment;

fabricarea şi punerea în operă a mixturilor asfaltice stabilizate cu fibre de celuloză pentru straturile de uzură a îmbrăcăminţilor rutiere. Astfel se obţine stabilitatea îmbrăcăminţilor la formarea făgaşelor şi văluririlor pe timp foarte cald şi la fisurare pe timp friguros;

fabricarea mixturilor asfaltice la centrale de ultima generaţie cu dozarea separată a 5 sorturi de agregate în loc de 4 sorturi, cea ce permite asigurarea granulozităţii prevăzute;

realizarea tratamentelor bituminoase prin tehnologia repartizării sincrone a liantului şi agregatelor naturale cu utilajele tip „Chipsealer-19”, firma producător Secmair, Franţa; sau „Twinsealer”, „Stopper”;

folosirea pe scară largă a emulsiilor bituminoase în tot spectrul de lucrări rutiere;

procurarea şi folosirea a 12 autospeciale destinate lucrărilor de plombare a gropilor şi colmatarea fisurilor asfaltice după o nouă tehnologie de injectare prin utilizarea amestecului de emulsie bituminoasă şi criblurii;

implementarea sistemelor de monitorizare a activităţilor la care se folosesc utilaje mobile (maşini multifuncţionale pentru întreţinerea drumurilor – cisternă –perie mecanică; plug de deszăpezire – repartizor de antiderapane – total 38 de utilaje pe platforma KamAZ), alte utilaje rutiere, prin utilizarea GPS şi camerelor de luat vederi pe aceste utilaje;

implementarea sistemelor de monitorizare prin AP-telefonie – Internet la toate 13 posturi de control a sarcinii pe osie a mijloacelor de transport prin instalarea camerelor de luat vederi şi înregistrarea video a procedurilor de cântărire şi întocmire a documentelor respective;

lansarea laboratorului rutier mobil pentru diagnosticarea drumurilor şi verificarea calităţii lucrărilor rutiere

Denumirea „tehnologii performante” nu înseamnă ca ele au apărut un an – doi, unele din ele fiind propuse de vre-o treizeci de ani în urmă, însă implementarea lor pe scară largă a fost posibilă datorită schimbărilor în politicile tehnice şi reînzestrării tehnice a ramurii rutiere. Deoarece aceste tehnologii implică costuri semnificative, cu atât mai mult trebuie respectată disciplina tehnologică.

CONCLUZII ȘI RECOMAND ĂRI Principalele cauze ale deteriorării rețelei rutiere au fost în primul rând legate de o întreținere inadecvată, cauzată la rândul său de o finanțare insuficientă. Sarcina primordială a Administrația de Stat a Drumurilor este păstrarea reţelei drumurilor publice existente prin executarea unor lucrări cu durata de serviciu limitată la maximum 4-7 ani, apoi pe măsura ameliorării situaţiei financiare se vor executa consolidări succesive şi reparaţii capitale conform cerinţelor documentelor normative.

Cadrul normativ existent nu este o constrângere critică în efectuarea lucrărilor de proiectare și de construcţie. Totodată trebuie de urgentat și de îmbunătățit procesul de adaptare a cadrului normativ de construcție în acest sector, în așa mod încât cele mai bune practici noi să poată rapid să fie aplicate, însă fără a se renunța orbește la cele vechi. Experiența ne arată că unele tehnologii aplicate corect chiar cu peste 30 de ani în urmă au dat rezultate bune.

EXPERT-GRUP

Pagina | 69

Odată cu creșterea finanțării sectorului de drumuri pe primul plan în ce privește asigurarea calității vine asigurarea disciplinei tehnologice la toate etapele de proiectare și executare a lucrărilor. Analiza efectuată relevă, că veriga slabă în asigurarea calității în prezent este factorul uman și organizatoric. Din această cauză, Administrația de Stat a Drumurilor trebuie mai insistent să promoveze supravegherea tehnică executată de companii specializate, cu transferul riscurilor materiale de pe urma executărilor neconforme inclusiv asupra acestora.

Este necesară o mai clară specificare a responsabilităților și atribuțiilor Inspecției de Stat în Construcții în asigurarea calității lucrărilor de construcții în sectorul de drumuri, colaborarea cu această în vederea excluderii persoanelor necalificate din sistemul de supraveghere. Inspecţia de stat în Construcţii este necesar să sporească exigenţa în faza eliberării avizului de participare la licitaţia publică, privind posibilităţile de executare a controlului calităţii.

De asemenea, este necesară sporirea responsabilității Diriginţilor de şantier şi a Responsabililor tehnici în exercitarea obligaţiilor, atribuţiilor stabilite de legislaţia în vigoare. În acest sens, este necesar ca orice neregulă depistată în executarea obligațiilor acestora să fie înregistrată și sancționată în modul corespunzător.

Sunt necesare prevederi clare privind sporirea capacității Administrației de Stat a Drumurilor în ce privește controlul calității. Pe de altă parte sistemul de remunerare a tuturor angajaților, inclusiv din top management și Consiliul întreprinderii trebuie să fie puși în corelație cu rezultatele obținute.

Dezvoltarea şi consolidarea cooperării dintre ASD şi poliţie (rutieră, locală) în vederea: respectării restricțiilor impuse de situaţia rutieră şoferilor / utilizatorilor privind masa, viteza, interzicerea circulaţiei pe momentul execuţiei lucrărilor; combaterii vandalizării dotărilor drumului. Sensibilizarea opiniei publice în privinţa acestor probleme. Cooperarea mai constructivă cu organele Legii în vederea realizării drepturilor lucrătorilor administratorului drumurilor publice , stabilite în art. 14 Legii drumurilor în vederea eficientizării sancţiunilor aplicate contravenientelor.

Este necesară adaptarea Cărţii tehnice la specificul lucrărilor rutiere, deoarece în redacţia actuală are multe secţiuni în plus, este foarte voluminoasă şi necesită completarea a unor pagini, care nu au atribuţie la construcţia rutieră. Administrația de Stat a Drumurilor trebuie să fie mai activă în ce privește elaborarea programelor de pregătire profesională în domeniul asigurării calității lucrărilor.

Pentru monitorizarea calității lucrărilor de reparație recepționate de Administrația de Stat a Drumurilor este recomandat de implicat organizațiile utilizatorilor. Astfel încât în scurt timp aceasta obligație să devină una instituționalizată și să fie efectuată integral de reprezentanții utilizatorilor.

Controlul masei este extrem de important în minimizarea costurilor legate de rețeaua rutieră. Pe parcursul a mai mulți ani Ministerul Transporturilor și Infrastructurii Drumurilor nu reușește să rezolve această problemă în mod efectiv,deoarece sistemul de cântărire al ASD nu este integrat pe întreg teritoriul Republicii Moldova cu cel efectuat la punctele vamale şi colaborarea cu poliţia rutieră este insuficientă.

Pentru sporirea calității ofertelor privind proiectarea și executarea lucrărilor este binevenită o colaborare mai strânsă cu asociațiile profesionale,

EXPERT-GRUP

Pagina | 70

manifestând deschidere pentru toate asociațiile indiferent de mărimea acestora. Este necesară o colaborare mai strânsă cu acestea în ceea ce privește sporirea nivelului profesional al furnizorilor și stabilirea unor condiții pentru o competiție sănătoasă. Ținând cont de realitățile noastre este necesară o atenție sporită pentru a evita utilizarea de către acestea măsurilor ce ar împiedica competiția în sector sub lozinca capacității de asigurarea calității.

EXPERT-GRUP

Pagina | 71

CONCLUZII ȘI RECOMANDĂRI GENERALE În ultimii trei ani starea drumurilor în Republica Moldova a început să se îmbunătățească, însă încă e o cale lungă până când se va atinge un nivelul satisfăcător. În 2012 alocațiile totale pentru drumuri din bugetul de stat au constituit circa 9,3%, devenind al patrulea sector după mărimea cheltuielilor din buget. Totodată, în conformitate cu Strategia Națională de Dezvoltare ”Moldova 2020”, doar pentru întreținerea rețelei de drumuri (reparații periodice întreținerea de rutină), Moldova anual are nevoie de circa 1,9 miliarde de lei, față de 1,024 miliarde lei preconizate în Fondul Rutier în 2012.

Prin urmare, finanțarea stabilă a sectorului de drumuri și asigurarea unei alocări și utilizări eficiente a mijloacelor financiare sunt de o importanță cardinală nu numai pentru sectorul de drumuri, dar și pentru stabilitatea finanțelor publice. Analiza efectuată ne arată că practica actuală de formare a resurselor destinate acestui sector nu are o bază suficient de clară și solidă pentru a asigura o finanțare stabilă, și în special sporirea acesteia în viitor pentru atingerea obiectivelor propuse. O și mai mare îngrijorare există față de capacitatea structurilor actuale referitor la asigurarea eficienței alocative și productive a resurselor publice. În acest sens, sectorul de drumuri necesită o reformare a cadrului instituțional și de finanțare în direcția implementării principiului ”plată pentru serviciu” cu separarea clară a rolurilor de administrare, finanțare și celui de reglementator. Practicele bune promovate de Banca Mondială în sectorul de drumuri se bazează pe conceptul ”plată pentru servicii” și pe managementul acestuia ca pe o afacere80.

Pentru reformarea în această direcție a sectorului de drumuri este necesar de:

Modificat modul de guvernare și management al Fondului Rutier. În prezent deciziile privind Fondul Rutier sunt luate de Guvern (sprijinit de un Consiliu), iar lucrările de secretariat sunt efectuate de Ministerul Transporturilor și Infrastructurii Drumurilor. Structura instituțională existentă nu permite îndeplinirea la nivelul necesar a funcțiilor de supraveghere și de management a Fondului Rutier pentru a asigura performanța acestui sector. În acest sens, este recomandată instituirea unei Unități (Agenții) responsabile de Fondul Rutier, care va fi guvernată de un Consiliu independent format din reprezentanți ai Guvernului și utilizatorilor, în care majoritatea membrilor să fie din afara structurilor guvernamentale centrale, iar partea executivă să fie asigurată de o echipă de 2-4 persoane.

Schimbat forma organizatorică-juridică a ÎS ”Administrația de Stat a Drumurilor”. În structura organizatorică și juridică actuală, Administrația de Stat a Drumurilor practic a atins limitele de performanță. Pentru a spori performanța acestei instituții este necesară o reorganizare a acestei întreprinderi în altă formă juridică, în care Consiliul de administrație de facto să fie responsabil de performanța întreprinderii. Consiliul să desemneze executivul întreprinderii, să stabilească planurile de activitate și va fi totalmente responsabil pentru performanța întreprinderii. Ministerul de Transport și Infrastructurii Drumurilor va fi prezent în administrarea întreprinderii prin reprezentanții săi în Consiliu.

80

Banca Mondială, "bring roads into the market place, put them on a fee-for-service basis and

manage them like a business", http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTTRANSPORT/EXTROADSHIGHWAYS/0,,contentMDK:20473505~menuPK:1054485~pagePK:148956~piPK:216618~theSitePK:338661~isCURL:Y,00.html

EXPERT-GRUP

Pagina | 72

Stabilirea unui cadru de politici privind finanțarea sectorului. Sursele acumulate în prezent în Fondul Rutier constituie plăți aferente utilizării tuturor drumurilor, inclusiv a celor locale și străzilor. În acest sens este necesar de stabilit o formulă legală de repartizare a Fondului pentru toate drumurile. De asemenea, este necesară formularea unei politici clare privind (i) sursele necesare pentru reabilitarea și construcția drumurilor, (ii) nivelul de acoperire a întreținerii rețelei rutiere din Fondul Rutier și (iii) a cotei de acoperire a costurilor investiționale. Se recomandă ca punct de pornire în formularea acestor politici să servească politica conform căreia Proprietarul (Statul și Autoritățile locale) construiește și pune la dispoziție infrastructura, iar utilizatorii achită costul de întreținere. De asemenea, se recomandată analizarea oportunității separării taxelor aplicate la combustibili în plată pentru drum și accize, precum și trecerea gestiunii contului Fondului Rutier la unitatea de administrare a fondului.

Direcțiile urgente de îmbunătățire a capacității de administrare ale Administrației de Stat a Drumurilor sunt: (i) implementarea Sistemelor de management ale drumurilor, inclusiv formarea și întreținerea bazei de date necesare, și (ii) controlul masei. Pentru ambele obiective, forma optimală de implementare este prin formularea acestora sub formă de proiecte cu menționarea resurselor financiare, materiale, de personal și prin asigurarea unui cadru de cooperare cu alte instituții implicate. O verigă slabă în ce privește controlul masei o constituie colaborarea cu Poliția Rutieră. În acest sens, este necesar de analizat posibilitatea de a identifica soluțiile instituționale pentru a spori capacitatea de colaborare cu Poliția Rutieră și de a spori rolul echipamentelor electronice în monitorizarea și sancționarea încălcărilor la acest capitol.

Nivelul de transparență și de implicare a utilizatorilor și publicului larg în procesul de administrare și planificare a drumurilor este insuficient. Totodată se poate constat o deschidere în ce privește oferirea informațiilor la cerere. Pentru a spori implicarea publicului la elaborarea și luarea deciziilor, este necesară o preocupare distinctă față de asigurarea transparenței și controlului public la Administrarea de Stat a Drumurilor, Consiliului de Administrație al acesteia și la Consiliului Fondului Rutier. Fiecare din aceste instituții este necesar să aibă propria politică de comunicare cu publicul, inclusiv planificarea consultărilor publice, prezentarea rapoartelor și rezultatelor activității acestora.

Un subiect vulnerabil îl constituie administrarea drumurilor locale, care conform legii drumurilor trebuie să fie administrate de Administrațiile Publice Locale. În prezent acestea practic sunt administrate de către Administrația de Stat a Drumurilor. Cauza de bază a acestei situații constă în lipsa unui mecanism viabil de finanțare a acestora. De asemenea, în cazul administrării drumurilor de autoritățile locale este dificil de asigurat un nivel înalt de eficiență din cauza capacității reduse de administrare și volumului mic de lucrări. Pentru clarificarea mecanismelor de finanțare a drumurilor locale se recomandă menționarea expresă în legea drumurilor și Fondului Rutier a formulei de finanțare a drumurilor locale, inclusiv străzilor. Pentru sporirea capacității de management se recomandă instituirea a 3-5 întreprinderi regionale de management care să fie constituite de Guvern și Administrațiile Publice Locale și să administreze drumurile locale și regionale din aria de competență.

Cât privește procurările, problemele majore le constituie termenele mici acordate pentru pregătirea și prezentarea ofertelor, discreția mare în alegerea tipului de procedură de achiziție, criteriile de evaluare a ofertelor axate pe

EXPERT-GRUP

Pagina | 73

prețul cel mai scăzut și lipsa programelor multianuale pentru dezvoltarea rețelei de drumuri. Astfel o preocupare prioritară în viitorul apropiat trebuie să devină eliminarea constrângerilor și carențelor de ordin legislativ și normativ pentru a spori gradul de transparență prin: publicarea în termen util a anunțului de intenție, majorarea temenelelor minime pentru pregătirea și depunerea ofertelor, alegerea corespunzătoare a formelor de evaluare.

Analiza procurărilor efectuate în perioada analizată ne arată că acestea conțin un risc sporit de ocolire a unei competiții oneste. Acest fapt este cauzat în special de doi factori: (i) de posibilitatea înțelegerilor participanților la competiție si (ii) a cerințelor de calificare excesive. Pentru a stimula intrarea pe piață a noilor operatori economici și dezvoltarea competiției se impune necesitatea revizuirii atât a cerințelor de calificare generale stabilite de Guvern (HG 834/2010) cât și a celor specifice stabilite de Administrația de Stat a Drumurilor. De asemenea, este necesară o consolidare a cooperării între Ministerul Transporturilor și Infrastructurii Drumurilor, Administrației de Stat a Drumurilor, Agenției Achizițiilor Publice și Agenția Națională pentru Protecția Concurenței în vederea promovării unor condiții care ar garanta accesul unui număr larg de participanți la procedurile de achiziție. În vederea diminuării riscurilor de fraudare în cadrul autorităților contractante urmează a fi implementat un program de instruire privind prevenirea fraudării licitațiilor, iar prin lege ar urma să fie stabilit dreptul autorităților contractante de a solicita ofertanţilor să prezinte informații privind toate comunicările cu concurenţii. Suplimentar în Legea achizițiilor publice, dar și în alte legi urmează a fi introduse sancțiuni dure față de operatorii economici pentru fraudarea licitaţiilor sau participarea la acorduri de fraudare a licitaților.

Veriga slabă în asigurarea calității în prezent este factorul uman și organizatoric, de aceea este necesară sporirea responsabilității Diriginţilor de şantier şi a Responsabililor tehnici în exercitarea obligaţiilor, atribuţiilor stabilite de legislaţia în vigoare, iar orice neregulă depistată în executarea obligațiilor acestora trebuie să fie înregistrată și sancționată în modul corespunzător. Din această cauză, Administrația de Stat a Drumurilor trebuie mai insistent să promoveze supravegherea tehnică executată de companii specializate.

Este necesară o mai clară specificare a responsabilităților și atribuțiilor Inspecției de Stat în Construcții în asigurarea calității lucrărilor de construcții în sectorul de drumuri, colaborarea cu această în vederea excluderii persoanelor necalificate din sistemul de supraveghere. Inspecţia de stat în Construcţii trebuie să sporească exigenţa în faza eliberării avizului de participare la licitaţia publică, privind posibilităţile de executare a controlului calităţii.

EXPERT-GRUP

Pagina | 74

ANEXA 1 VALOAREA ESTIMATIVĂ D E DEVIZ RAPORTATĂ LA VALOAREA CONTRACTATĂ PENTRU UNELE

LICITAȚII PETRECUTE PE PARCURSUL ANULUI CURE

Nr. licitației

Valoare estimativă de deviz (lei, fără

TVA)81

Valoare contractată

(lei)

Diferență față de valoarea estimativă

de deviz(Lei)

Lista participanților și

operatorul economic câștigător

Licitația nr. 171/12 din 13.02.2012, achiziţionarea lucrărilor de aplicare a tratamentului bituminos pe drumul R8 Otaci-Edineţ, km 0-55, conform necesităţilor Î.S.”Administraţia de Stat a Drumurilor”.

15.657.000

15.657. 568 +568 S.R.L.”Ecotehlider”

15.759.653 +102653 S.R.L.”Rutador”

15.864.379 +207379 S.R.L.”Neledimpex”

Licitația Nr. 172/12 din 14.02.2012, Achiziţionarea lucrărilor de aplicare a tratamentului bituminos pe drumul R34 Hînceşti-Leova-Cahul-Slobozia Mare, km 0-87 conform necesităţilor Î.S.”Administraţia de Stat a Drumurilor”.

27.388.000

27.388.959 +959 S.R.L.”Rutador”

28.210.779 +822.779 S.R.L.”Ecotehlider”

28.411.114 +1.023.114 S.R.L.”Neledimpex”

Licitaţia publică nr. 169/12 din 09.02.2012, în vederea achiziţionării lucrărilor de reparaţie curentă a drumurilor publice cu îmbrăcăminte din beton asfaltic amplasate teritorial în raioanele Leova, Hînceţti, Cimiţlia, Basarabeasca, Ceadîr-Lunga, Comrat, Taraclia,

Vulcăneţti,Cahul, Cantemir82

52.655.000 50.548.901 - 2.106.099 S.R.L.”Construm”,

S.R.L.”Irinda Prim”, S.R.L.”Speranţa”

Licitaţia nr. 445/12 din 19.03.2012, in vederea achiziţionării lucrărilor de reparaţie a îmbrăcămintei rutiere pe drumul R30 Anenii Noi-Căuşeni-Ştefan Vodă -frontieră cu Ucraina, km 47-75 (tronsonul km 50-59).

44.967.000

44.967. 669 +669 Î.M.”Badprim”S.R.L. 46.834.708 + 1.867.708 S.A.”Lusmecon”

46.579.040 +1.612.040 S.R.L.”Dromas-

Cons” 45.612.241 + 645.241 S.R.L”Rutador”

Licitaţia publică nr. 529/12 din 21.03.2012, in vederea achiziţionării serviciilor de proiectare pentru lucrările de reabilitare a drumului L37 Lipcani-Bălăsineşti- Corjeuţi- Tirnova

724 000

724417 +417 S.A.”Intexnauca”

791 000 +67.000 S.R.L.”Universcons”

754 584 +30.584 S.R.L.”Universinj”

Licitaţia publică nr. 166/12 din 06.02.2012, în vederea achiziţionării lucrarilor de aplicare a tratamentului bituminos pe drumul R17 Făleşti-Pîrliţa, km 0-32

8.346.000

9.954.617 +1.608.617 S.R.L.”Ecotehlider”

10.291.892 +1.945.892 S.R.L.”Rutador”

10.015.851 + 1.669.851 S.R.L.”Neledimpex”

Licitaţia publică nr. 679/12 din 17.04.2012, in vederea achiziţionării lucrărilor de reparaţie a îmbrăcămintei rutiere pe drumul R44 Călăraşi-Lozova-Hinceşti, km 28-32

26.166.000

26.166.295 +295 S.R.L.”Dromas-

Cons”

26.498.981 +332981 S.R.L”Rutador”

26.650.382 +484382 S.A.”Lusmecon” Licitaţia publică nr. 1019/11 din 21.06.2011,

în vederea achiziţionării lucrărilor de reparaţie a îmbrăcămintei rutiere pe drumul L649 Ceadîr Lunga-Congaz, km 10-18 (tronsonul Baurci-Congaz)

12 500 000

8 345 102 -4 154 898 S.R.L. ,,Construm” 9 999 833 -2 500 167 S.R.L.”Rutador”

8 928 430 -3 571 570 S.R.L,,Speranța”

Licitaţia publică Nr. 641/12 din 11.04.2012, achiziţionarea lucrărilor de reparaţie a podului pe drumul M14 Brest -Briceni – Chişinău – Tiraspol - Odesa, km 805+554 (pod peste r. Cula).

5 418 000 5 418 000 0.00 SRL “Rutador”

Licitaţia publică. Nr. 752/12 din 26.04.2012, Achiziţionarea lucrărilor de reparaţie a podului pe drumul L351 R23-Jevreni-Răculeşti, km 4+130 (pod peste rîul Răut)

12.666.000 14 827 151 + 2 161 151 S.R.L.”Poduri Prim”

Licitaţia publică nr. 679/12 din 17.04.2012, Achiziţionarea lucrărilor de reparaţie a îmbrăcămintei rutiere pe drumul R44 Călăraşi-Lozova-Hînceşti, km 28-32

26 166 000

26 166 295 +295 S.R.L.”Dromas-Cons”

26 498 981 + 332 981 S.R.L”Rutador”

26 650 382 + 484 382 S.A.”Lusmecon”

Licitaţia publică nr. 445/12 din 19.03.2012, Achiziţionarea lucrărilor de reparaţie a îmbrăcămintei rutiere pe drumul R30 Anenii Noi-Căuşeni-Ştefan Vodă-frontieră cu Ucraina,

km 47-75 (tronsonul km 50-59)83

44 967 000

44 967 669 +669 Î.M.”Badprim”S.R.L.

46 834 708 +1 867 708 S.A.”Lusmecon”

46 579 040 +1 612 040 S.R.L.”Dromas-

Cons”

45 612 241 + 645 241 S.R.L”Rutador”

81

Conform valorilor din Anunțul de Intenție publicat de Administrația de Stat a Drumurilor în Buletinul Achizițiilor Publice nr.33/2012 http://www.tender.gov.md/common/B_A_P/Buletin_33.pdf 82

Licitație formată din 3 loturi. 83




EXPERT-GRUP

Pagina | 75

ANEXA 2 CERINȚE DE CALIFICARE ÎN CADRUL PROCEDURIL OR DE ACHIZIȚIE PUBLICĂ DE LUCRĂRI

1. Cerința generală stabilită prin Hotărârea Guvernului 1121/2010 2. Lucrări de reparație a

îmbrăcămintei rutiere84

3. Lucrări de aplicare a

tratamentului bituminos85

4. Lucrări de

reparație/reabilitare a

podurilor86

5. Lucrări de aplicare a marcajului

orizontal87

a) Capacitatea tehnică

1) Prezentare generală: prezentarea formularului DO-6 din secţiunea III (în acest formular se înscriu date generale despre ofertant cum ar fi de contact, date

privind înregistrarea, informații privind licențe și certificate deținute, date

privind cifra de afaceri pe ultimii trei ani)

Da Da Da Da

2) Susţinere tehnică: prezentarea listei cuprinzând subcontractanţii, a acordurilor

de subcontractare, precum şi a formularelor care trebuie prezentate de

subcontractanţii care vor avea o pondere de peste 10% în îndeplinirea contractului (formularul DO-8).

Da Da Da Da

3) Experienţa similară: Autoritatea contractantă solicită ca cerinţă minimă

pentru experienţa similară (formularul DO-7), încheierea şi îndeplinirea în

ultimii 3 ani cel puţin a unui contract: a) cu o valoare egală sau mai mare decît valoarea viitorului contract; sau b) reconstrucţia/construcţia şi darea în

exploatare a unor obiecte de o capacitate similară. Da

Autoritatea contractantă solicită

ca cerinţă minimă pentru

experienţa similară (formularul DO-7), încheierea şi îndeplinirea

în ultimii 3 ani cel puţin a unui

contract de executare a tratamentului bituminos cu o

valoare egală sau mai mare decît

valoarea contractului care urmează a fi atribuit.

Da Autoritatea contractantă solicită ca

cerinţă minimă pentru experienţa

similară (formularul DO-7), încheierea şi îndeplinirea în ultimii 3

ani cel puţin a unui contract de

execuție a marcajului rutier:

4) Asigurarea calităţii lucrărilor: Autoritatea contractantă solicită, ca cerinţă

minimă, obligativitatea prezentării manualului calităţii privind sistemul propriu de conducere şi asigurare a calităţii, deţinerii de laboratoare proprii autorizate şi

acreditate în modul stabilit, sau a contractelor cu aceste laboratoare, pentru

încercări beton şi a altor materiale şi elemente de construcţie care necesită încercări, incluse în ofertă.

Da

Da + Operatorii economici vor

poseda licenţă de activitate în vederea executării lucrărilor

rutiere.

Da Autoritatea contractantă solicită, ca

cerinţă minimă, obligativitatea prezentării manualului calităţii

privind sistemul propriu de conducere

şi asigurare a calităţii.

5) Recomandări din partea altor beneficiari: Autoritatea contractantă solicită ca

cerinţă minimă numai obligativitatea prezentării cel puţin a unei recomandări din partea unui beneficiar. Recomandarea trebuie să precizeze cel puţin

următoarele aspecte: a) modul de îndeplinire a obligaţiilor contractuale pe

parcursul derulării contractului respectiv; b) dacă pe parcursul execuţiei lucrărilor au fost înregistrate: neconformităţi care au condus la refaceri parţiale

sau totale de lucrări; cazuri de accidente tehnice produse din vina exclusivă a

antreprenorului; recepţii amînate sau respinse din cauza nerespectării

Da Da Da Da

84

Conform cerințelor pentru licitația publică nr. 679/12 din 17.04.2012, achiziţionarea lucrărilor de reparaţie a îmbrăcămintei rutiere pe drumul R44 Călăraşi-Lozova-Hînceşti, km 28-32, cu valoare totală de 31.399 555 lei (inclusiv TVA), câștigător S.R.L.”Dromas- Cons” (http://www.asd.md/ROM/docs/679-12_Hotarire_52.pdf) 85

Conform cerințelor pentru licitația publică nr. 172/12 din 14.02.2012 pentru achiziţionarea lucrărilor de aplicare a tratamentului bituminos pe drumul R34 Hînceşti-Leova-Cahul-Slobozia Mare cu valoare totală de 32 866 751 lei, câștigător SRL “Rutador” (http://www.asd.md/ROM/docs/172-12_Hotarire_15.pdf) 86

Conform cerințelor pentru licitația publică nr. Nr.1338/11 din 10.08.2011, achiziţionarea lucrărilor de a podului pe drumul R16 Bălţi-Făleşti-Sculeni, km 29+900, conform necesităţilor Î.S.”Administraţia de Stat a Drumurilor” cu valoare totală de 7.350.685 lei, cîștigător SRL “Rutador” (http://www.asd.md/ROM/docs/1338-11_Hotarire_79.pdf) 87

Conform cerințelor pentru licitaţia publică repetată nr. 642/12 din 11.04.2012, în vederea achiziţionării lucrărilor de marcaj orizontal pe drumurile publice cu valoare totală de 33.868.946 lei, câștigător SRL “Rutador” (http://www.asd.md/ROM/docs/642-12_Hotarire_46.pdf)






EXPERT-GRUP

Pagina | 76

parametrilor de calitate.

6) Autoritatea contractantă solicită completarea unui formular de aviz

(formularul DO-10 din secţiunea III, eliberat de Inspecţia de Stat în Construcţii). Da Da Da Da

7) Resurse umane: Autoritatea contractantă solicită ca cerinţă minimă asigurarea

personalului de specialitate care este considerat strict necesar pentru îndeplinirea contractului de lucrări (formularul DO-11).

Da Da Da Da

7) Resurse umane: Autoritatea contractantă solicită ca cerinţa minimă asigurarea

de către ofertant a unui diriginte de şantier, atestat conform legislaţiei în vigoare şi cu o experienţă similară în domeniul lucrării ce urmează să fie executată.

Ca cerinţă minimă, cel puţin

asigurarea de către operatorul economic a 1 (un) diriginte de

şantier, care să fie atestat în

domeniul lucrărilor rutiere, 1 (un) geodezist, 1 (un) maiştru de

sector nu mai puțin de 20

(douăzeci) muncitori. Personalul

solicitat nu trebuie să fie antrenat

la execuţia altor lucrări.

Da + , 1 (unu) geodezist, 1

(unu) maistru de sector, nu mai puţin de 20 (douăzeci) muncitori,

cu prezentarea listei. Personalul

solicitat nu trebuie să fie antrenat la execuţia altor lucrări.

1 (unu) diriginte de şantier, care

să fie atestat în domeniul construcţiilor drumurilor şi

podurilor, 1 (unu) geodezist, 1

(unu) maistru de sector, nu mai puţin de 20 (douăzeci) muncitori,

cu prezentarea listei. Personalul

solicitat nu trebuie să fie antrenat

la execuţia altor lucrări.

Autoritatea contractantă solicită ca

cerinţă minimă asigurarea personalului de specialitate care a

efectuat lucrări de marcaj rutier pe

parcursul a cel puţin 2 (doi) ani și este considerat strict necesar pentru

îndeplinirea contractului de lucrări

(formularul DO-11).

8) Autoritatea contractantă solicită ca cerinţă minimă asigurarea în

dotare proprie sau în chirie cu utilaje, mijloace de transportare, cu alte mijloace fixe şi dotări care sînt considerate strict necesare pentru îndeplinirea contractului

de lucrări (formularul DO-12).

staţie modernă de producere a

mixturii asfaltice care va asigura calitatea mixturilor asfaltice în

conformitate cu standardele

naţionale noi (SM STB 1115:2008; SM STB 1033:2008)

adoptate prin Hotărîrea nr.41-ST

din 02.10.2008 a Institutului Naţional de Standardizare şi

Metrologie cu privire la aprobarea şi utilizarea

standardelor moldoveneşti pe

baza standardelor Republicii Belorusia, laborator de încercări,

compactoare autopropulsante,

maşină pentru frezarea asfaltului, repartizatoare de asfalt cu

aparataj de comandă automată la

executarea straturilor de rulare, excavatoare, autogredere,

încărcătoare, motocompresoare,

care corespund cerinţelor conform volumelor solicitate în

vederea executării calitative a

lucrărilor. Deasemenea operatorii economici vor prezenta

asigurarea cu personal de

specialitate (lista personalului) cu experienţă de muncă la

exploatarea maşinilor şi utilajelor

rutiere antrenate la lucrări. Operatorii economici vor da

dovadă de capacitatea utilizării

mixturii asfaltice conform volumelor din lista cantităţilor de

laborator de încercări;

compactoare autopropulsante; maşină pentru frezarea asfaltului;

autogredere, încărcătoare,

motocompresoare; utilaj pentru curăţirea şi colmatarea rosturilor,

fisurilor; instalaţie de producere a

emulsiei bituminoase; autovehicul pentru spălatul

străzilor dotat cu perie rotativă, utilaj special pentru executarea

tratamentului bituminos cu

distribuire sinhronă a materialului liant şi agregatului natural (tip

„Chipsealer”, „Twinsealer”,

„Stopper”). De asemenea

operatorii economici vor prezenta

asigurarea cu personal de specialitate (lista personalului) cu

experienţă de muncă la

exploatarea maşinilor şi utilajelor rutiere antrenate la lucrări.

Operatorii economici vor da

dovadă de capacitatea utilizării criblurii de formă cubică,

conform volumelor din lista

cantităţilor de lucrări de sinistătător sau prin contractare.

Caracteristicile de

fabricare a criblurilor (granulozitatea, coeficientul de

formă, conţinutul de impurităţi) şi

emulsiilor bituminoase cationice folosite la executarea

Operatorii economici vor dispune

de laborator de încercări, ori lucrări de verificare prin contract,

mixere pentru transportarea

betonului, repartizatoare de asfalt, excavatoare, autogredere,

buldozere, instalaţie de pompat

apa, generatoare electrice, care corespund cerinţelor conform

volumelor solicitate în vederea executării calitative a lucrărilor.

Deasemenea operatorii economici

vor prezenta asigurarea cu personal de specialitate (lista

personalului) cu experienţă de

muncă la exploatarea maşinilor şi utilajelor rutiere antrenate la

lucrări.

8) Autoritatea contractantă solicită ca

cerinţă minimă asigurarea în dotare proprie sau în chirie cu utilaje,

mijloace de transportare, cu alte

mijloace fixe şi dotări care sînt considerate strict necesare pentru

îndeplinirea lucrărilor prevăzute

pentru un lot aparte și anume: Operatorii economici vor dispune de

minim 2 (două) echipe asigurate cu personal de specialitate, dotate cu

maşini pentru aplicarea marcajului

orizontal cu microbile. Maşinile obligatoriu vor fi dotate cu pult de

comandă care asigură aplicarea

marcajului în regim manual, semiautomat, automat şi regim de

linie continuă. Pultul de comandă va

efectua măsurarea, indicarea şi păstrarea următorilor parametri: ora şi

data, distanţa parcursă de maşină şi

distanţa de la începutul etapei, suprafaţa vopsită de fiecare

pulverizator în parte pentru fiecare

etapă. Maşinile vor efectua marcajul orizontal în regim automat cu

respectarea dimensiunilor şi devieri

nu mai mari de 1%. Pentru aplicarea marcajului pe suprafeţe denivelate,

maşinile vor fi utilate cu amortizor

care va exclude oscilaţiile mari ai utilajului. Capacitatea rezervorului de

vopsea a maşinii pentru marcaj, va fi

nu mai mică de 300 kg. Vopseaua pentru marcaj folosită şi microbile

EXPERT-GRUP

Pagina | 77

lucrări de sinestătător sau prin

contractare. În cazul transportării

mixturilor asfaltice la o distanţă

mai mare de 60 km, operatorul economic va dispune (din dotare

sau arendate) de autobasculante

cu capacitatea de 25-30 tone utilate cu prelată pentru

menţinerea temperaturii

mixturilor asfaltice transportate în limitele admisibile. (formularul

DO-12).

tratamentelor bituminoase trebuie

să îndeplinească condiţiile de

calitate conform normativelor

tehnice în vigoare. (formularul DO-12).

vor corespunde cerinţelor solicitate în

vederea executării calitative a

lucrărilor. Executantul va fi dotat

obligatoriu cu semnalizare rutieră. De asemenea operatorii economici vor

prezenta asigurarea cu personal de

specialitate (lista personalului) cu experienţă de muncă la exploatarea

maşinilor şi utilajelor rutiere

antrenate la lucrări. (formularul DO-12). Cerințele minime impuse sunt

pentru capacitatea executării

lucrărilor pentru 1 lot din caietul de sarcini, pentru executarea lucrărilor

pe ambele loturi dotarea cu tehnică și

echipe va fi dublă.

9) Respectarea caietului de sarcini: Ofertantul va face dovada respectării

întocmai a prevederilor tehnice şi tehnologice din caietul de sarcini, completînd

formularele din secţiunea III.

Da Da Da Da

b) Capacitatea economico-financiară

1) Obligaţii contractuale în desfăşurare: Autoritatea contractantă solicită ca

cerinţă minimă prezentarea informaţiilor cu privire la obligaţiile contractuale

faţă de alţi beneficiari.

Da Da Da Da

2) Situaţia financiară: Autoritatea contractantă solicită ca cerinţă minimă realizarea unei cifre medii anuale de afaceri în ultimii 3 ani egală sau mai mare

decît _____ lei (se completează de către autoritatea contractantă)88

.

Autoritatea contractantă solicită ca cerinţă minimă realizarea unei

cifre medii anuale de afaceri în ultimii 3 ani egală sau mai mare

decît 16,0 mil. lei;



decît 12,1 mil. lei;



decît 4,4 mil. lei.

Autoritatea contractantă solicită ca cerinţă minimă realizarea unei cifre

medii anuale de afaceri în ultimii 3 ani egală sau mai mare decît 20,0 mln

lei;

2) Situaţia financiară: b) lichiditate generală (active circulante/datorii curente ×

100 ): Autoritatea contractantă stabileşte drept cerinţa minimă ca valoarea indicatorului respectiv să fie peste 100 procente;

Da Da Da Da

c) capacitatea financiară a ofertantului de a susţine execuţia lucrării: Ofertantul trebuie să demonstreze că are acces la/sau că are disponibile resurse reale

negrevate de datorii, linii de credit confirmate de bănci sau alte mijloace

financiare suficiente pentru a executa lucrările în prima lună, conform graficului de execuţie. În cazul asocierii mai multor ofertanţi cerinţele privind

eligibilitatea, înregistrarea şi lichiditatea generală trebuie să fie îndeplinite de

fiecare asociat, iar celelalte cerinţe privind capacitatea tehnică şi capacitatea economico-financiară trebuie să fie îndeplinite prin cumul de grupul de asociaţi;

Da Da Da Da

d) bilanţul contabil din anul precedent – 201__, avizat şi înregistrat de organele

competente, şi/sau rapoartele anuale, scrisorile de bonitate din partea băncilor,

precum şi orice alte documente legale edificatoare prin care ofertantul îşi poate dovedi capacitatea economico-financiară.

Da Da Da Da

88

Conform prevederilor Hotărârii Guvernului 1121 din 10.12.2010, p. 2.3 b) alin 2) a) cuantumul cifrei medii anuale de afaceri în ultimii 3 ani va fi stabilit în proporţie de 0,3-0,6 din valoarea estimativă a contractului de achiziţie publică ce urmează a fi atribuit, cu respectarea principiului asigurării concurenţei şi combaterii concurenţei neloiale;

ANEXA 3 PROIECTELE DE REABILITARE

Sursa: MTID

EXPERT-GRUP

80 | P a g i n a

ANEXA 4. . CHELTUIELI PE TIPURI DE LUCRĂRI, MOLDOVA 2020

Sursa: Moldova 2020

Date post:	19-Jan-2016
Category:	Documents
Upload:	andreea-mierlita
View:	42 times
Download:	0 times

Evaluarea Eficientei Si Transparentei Utilizarii Resurselor Financiare Publice Alocate Pentru...

Documents