ECONOMIE ŞI FINANŢE PUBLICE. MANAGEMENT FINANCIAR

UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European

GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Administraţiei şi

Internelor

Inovaţie în Administraţie Programul Operaţional „Dezvoltarea Capacităţii

Administrative”

ECONOMIE ŞI FINANŢE PUBLICE. MANAGEMENT FINANCIAR

SUPORT DE CURS

Conf. Univ. Dr. Alina Profiroiu

Prof. Univ. Dr. Mihaly Hogye

Asist. Univ. Drd. Bogdan Andrei Moldovan

ROMÂNIA

MINISTERUL EDUCAŢIEI, CERCETĂRII ŞI TINERETULUI UNIVERSITATEA BABEŞ-BOLYAI CLUJ-NAPOCA

Str. Mihail Kogâlniceanu, nr. 1, 400084 Cluj-Napoca Tel. (00) 40-264-40.53.00*; 40.53.01; 40.53.02 ; 40.53.22

Fax (00) 40-264-59.19.06 E-mail: [email protected]

CUPRINS 1. Sectorul public şi rolul economiei publice ...................................................................................... 3

1.1. Economia publică ........................................................................................................................ 6 1.1.1. Definirea economiei publice ................................................................................................. 7 1.1.2. Evoluţia gândirii economice în economia publică ............................................................... 7

1.2. Rolul statului în economie ........................................................................................................... 9 1.2.1. Statul..................................................................................................................................... 9 1.2.2. Delimitarea sectorului public sau a economiei publice ..................................................... 10 1.2.3. Concepţii privind rolul şi funcţiile statului ......................................................................... 13 1.2.4. Transformarea rolului statului ........................................................................................... 15

2. Alocarea optimă a resurselor ........................................................................................................ 19 2.1. Alocarea optimă a resurselor ..................................................................................................... 19

2.1.1. Necesitatea alocării optime a resurselor ............................................................................ 19 2.1.2. Criterii de apreciere a eficacităţii alocării resurselor ....................................................... 20 2.1.3. Optimul şi echilibrul ........................................................................................................... 23

2.2. Eşecurile pieţei .......................................................................................................................... 23 2.2.1. Concurenţa imperfectă ....................................................................................................... 24 2.2.2. Informarea deficientă ......................................................................................................... 25 2.2.3. Serviciile colective sau bunurile publice ............................................................................ 25 2.2.4. Externalităţile ..................................................................................................................... 31

3. Distribuţia echitabilă a bunăstării ................................................................................................ 37 3.1. Problema distribuţiei bunăstării (a venitului şi averii)............................................................... 37 3.2. Cauzele inegalităţii distribuţiei venitului ................................................................................... 39 3.3. Criteriile politicii de (re)distribuire ........................................................................................... 41

3.3.1. Teorii privind distribuţia echitabilă ................................................................................... 41 3.3.2. Redistribuirea voluntară .................................................................................................... 43

3.4. Instrumentele politicii de redistribuire ...................................................................................... 43 3.5. Limitele politicii de redistribuire ............................................................................................... 47

3.5.1. Neconcordanţele existente între redistribuirea legală şi cea efectivă ................................ 47 3.5.2. Conflictul echitate-eficacitate ............................................................................................ 48

4. Abordări teoretice ale bugetului public ........................................................................................ 50 4.1. Caracteristici şi funcţii ale bugetului public .............................................................................. 50 4.2. Evoluţia unei teorii? .................................................................................................................. 52 4.3. Reguli şi norme pentru elaborarea bugetelor publice ................................................................ 53

5. Abordări teoretice ale impozitării ................................................................................................. 57 5.1. Clasificarea impozitelor ............................................................................................................ 58 5.2. Principiile impozitării ................................................................................................................ 59

5.2.1. Echitatea în impozitare ....................................................................................................... 60 6. Teoria cheltuielilor publice ............................................................................................................ 64

6.1. Dezvoltarea sectorului public .................................................................................................... 64 6.1.1. Istoricul dezvoltării sectorului public ................................................................................. 64 6.1.2. Teorii şi factori ai dezvoltării sectorului public ................................................................. 66

7. Metode de elaborare a bugetelor ................................................................................................... 71 7.1. Bugetul Funcţional (Line – Item Budget) .................................................................................. 71 7.2. Programarea Planificarea Sistemului Bugetar - PPBS .............................................................. 73 7.3. Metoda Buget Bază Zero (Zero Base Budgeting – ZBB) .......................................................... 75 7.4. Metoda Bugetelor pe Performanţă (Performance Budgets) ....................................................... 77 7.5. Bugetul pe Programe şi Performanţe ......................................................................................... 79 Bibliografie ...................................................................................................................................... 81

Program Postuniversitar în Managementul Administraţiei Publice

Syllabus pentru disciplina ECONOMIE ŞI FINANŢE PUBLICE

I. INFORMAŢII GENERALE DESPRE CURS:

Titlul disciplinei: Economie şi finanţe publice Semestrul: I Locul de desfăşurare: Facultatea de Ştiinţe Politice Administrative şi ale Comunicării, str. Gen. T. Moşoiu, nr. 71, Cluj-Napoca II. INFORMAŢII DESPRE TITULARUL DE CURS:

Nume, titlul ştiinţific: Conf. Univ. Dr. Dan Tudor Lazăr Informaţii de contact: [email protected] Ore de audienţă: Luni, 8.00 - 10.00, sala I/6

Nume, titlul ştiinţific: Asist. univ. drd. Bogdan Andrei Moldovan Informaţii de contact: [email protected] Ore de audienţă: Joi, 14.00 – 16.00, Sala I/6

III. DESCRIEREA DISCIPLINEI:

Scopul cursului: Scopul acestui curs constă în familiarizarea studenţiilor cu aspectele teoretice şi practice ale

economiei publice, precum şi cu aspectele teoriei finanţelor şi bugetelor publice. Acest domeniu este specific mediului organizaţilor publice şi reprezintă una dintre cele mai importante provocări ale unui manager public în activitatea sa. Prin acest curs se urmăreşte dobândirea de către studenţi a unor cunoştinţe detaliate despre economia publică, teoria şi politica bugetară, metodele de elaborare a bugetului, sistemele fiscale. Nu în ultimul rând, cursul va urmări şi dobândirea de către studenţi a unor abilităţi în aplicarea cunoştinţelor teoretice în rezolvarea unor studii de caz şi analize situaţionale.

Obiective: Înţelegerea conceptelor din domeniul economiei publice şi a rolului statului în economie; Înţelegerea unor concepte şi teorii precum: optimalitate Pareto, eşecuri ale pieţei, teorii ale

distribuţiei echitabile a veniturilor şi alocării optime a resurselor, clasificarea impozitelor, principii ale impozitări;

Înţelegerea caracteristicilor şi funcţiilor bugetului public; Capacitatea de a utiliza metode de elaborare a bugetului; Dezvoltarea capacităţii de muncă în echipă; Utilizarea noţiunilor teoretice în studiul şi analiza unor cazuri practice (proiect final).

Metode de predare: expunerea, descrierea, problematizarea, studii de caz

IV. BIBLIOGRAFIE:

1. Lazăr, D.T., Inceu, A. şi Moldovan, B., Finanţe şi bugete publice, ediţia a 3-a, Cluj Napoca: Editura Accent, 2009.

2. Mikesell, J.L., Fiscal Administration, Analysis and Applications for the Public Sector, Pacific Grove, California: Brooks/Cole Publishing Company, 1991.

3. Musgrave, R. A., The Theory of Public Finance, New York: McGraw-Hill, 1959. 4. Rosen, H.S., Public Finance, Homewood, IL: Irwin, Inc.,1992. 5. Văcărel, I., (coodonator), Finanţe publice, ediţia. a IV-a, Bucureşti: Ed. Didactică şi Pedagogică,

2004.

Materialele sunt disponibile atât pe site-ul facultăţii: www.apubb.ro, cât şi în cadrul bibliotecii facultăţii o parte din ele fiind achiziţionate în cadrul proiectului PODCA – Program Postuniversitar în Managementul Administraţiei Publice.

V. MATERIALE FOLOSITE: calculatoare, instrumente de specialitate sau de laborator, echipament special

VI. PLANIFICAREA/CALENDARUL ÎNTÂLNIRILOR ŞI A VERIFICĂRILOR/EXAMINĂRILOR INTERMEDIARE:

1. Sectorul public şi rolul economiei publice Data planificată: săptămâna 1 Organizarea întâlnirii: 1 h curs, 2 h seminar Concepte: definirea economiei publice, evolutia gândirii economice, concepţii pivind rolul statului în

economie, funcţiile statului, transformarea rolului statului. Bibliografie recomandată: Musgrave, R. A., The Theory of Public Finance, New York: McGraw-Hill, 1959.

2. Alocarea optimă a resurselor. Eşecurile pieţei Data planificată: săptămâna 2 Organizarea întâlnirii: 1 h curs, 2 h seminar Concepte: criterii de apreciere a eficacităţii alocării resurselor, criteriul Pareto, optim şi echilibru,

concurenţa imperfectă, asimetrie informaţională, bunuri publice, externalităţi. Bibliografie recomandată: Mikesell, J.L., Fiscal Administration, Analysis and Applications for the Public Sector, Pacific Grove, California: Brooks/Cole Publishing Company, 1991.

3. Distribuţia bunăstării Data planificată: săptămâna 3 Organizarea întâlnirii: 1 h curs, 2 h seminar Concepte: problema distribuţiei bunăstării, curba Lorentz, coeficientul Gini, cauzele inegalităţii

distribuţiei veniturilor, teorii privind distribuţia echitabilă, instrumentele şi limitele politicii de redistribuire.

4. Abordări teoretice ale bugetului public. Abordări teoretice ale impozitării. Data planificată: săptămâna 4 Organizarea întâlnirii: 1 h curs, 2 h seminar Concepte: funcţiile bugetului public, reguli şi norme pentru elaborarea bugetului public, clasificarea

impozitelor, principiile impozitării, echitatea în impozitare, principiul capacităţii contributive, principiul beneficiului.

Bibliografie recomandată: Rosen, H.S., Public Finance, Homewood, IL: Irwin, Inc, 1992. Mikesell, J.L., Fiscal Administration, Analysis and Applications for the Public Sector, Pacific Grove, California: Brooks/Cole Publishing Company, 1991. Văcărel, I., (coodonator), Finanţe publice, ediţia. a IV-a, Bucureşti: Ed. Didactică şi Pedagogică, 2004. 5. Teoria cheltuielilor publice Data planificată: săptămâna 5 Organizarea întâlnirii: 1 h curs, 2 h seminar Concepte: dezvoltarea sectorului public, teorii şi factori ai dezvoltării sectorului public, teoria opţiunii

publice, teoria birocraţiei, teoria statului bunastării. Bibliografie recomandată: Mikesell, J.L., Fiscal Administration, Analysis and Applications for the Public Sector, Pacific Grove, California: Brooks/Cole Publishing Company, 1991. 6. Metode de elaborare a bugetelor Data planificată: săptămâna 6

Organizarea întâlnirii: 1 h curs, 2 h seminar Concepte: buget funcţional, buget baza zero, buget pe programe, buget pe performanţă, PPBS. Bibliografie recomandată: Lazăr, D.T., Inceu, A. şi Moldovan, B., Finanţe şi bugete publice, ediţia a 3-a, Cluj Napoca: Editura Accent, 2009.

VII. MODUL DE EVALUARE:

Evaluare Nota finală de la acest curs va reprezenta media ponderată dintre: Nota pentru activitatea din cursul semestrului 30% Nota pentru proiectul final 70%

Participarea la curs Participarea la curs presupune parcurgerea materialelor indicate de către instructor şi implicarea

activă şi capacitatea de a dezbate pe marginea acestora. De asemenea temele care se dau pe parcursul semestrului trebuie realizate la termenul stabilit. Cele care nu vor fi predate la termen nu vor fi luate în considerare.

Lucrările realizate vor respecta următoarele reguli: 1. Se vor folosi caractere de 12 şi distanţa dintre rânduri de 1.5; font Times New Roman. 2. Se vor respecta toate cerinţele unei lucrări ştiinţifice׃ citarea surselor (modelul Harvard). 3. Bibliografia poate să cuprindă titluri de cărţi, articole sau surse internet, împreună cu toate datele de

identificare (nume şi prenume, editură, anul, oraşul şi ţara în care au apărut sau orice date necesare pentru a putea identifica sursele de pe internet). Toată bibliografia prezentată trebuie să fie folosită în cadrul lucrării.

4. Structura: Introducere Prezentare teoretică Partea de analiză Concluzii

VIII. DETALII ORGANIZATORICE, GESTIONAREA SITUAŢIILOR EXCEPŢIONALE:

Se cere o prezenţă la ore de 75% Este explicată noţiunea de plagiat în mod expres Consecinţele plagiatului: nota 1 şi în funcţie de gravitatea abaterii, exmatricularea Consecinţele cazurilor de fraudă la examen: anularea lucrării, nota 1, şi, în funcţie de gravitatea

cazului, exmatricularea.

Integritate academică Respectarea standardelor de onestitate academică este una dintre cele mai importante norme de

conduită pe care o împărtăşesc membrii Facultăţii de Ştiinţe Politice, Administrative şi ale Comunicării. Orice preluare a unor idei sau cuvinte ale altor autori fără a preciza acest lucru reprezintă furt intelectual sau plagiat. Constituie plagiat: Reproducerea exactă – în cazul textelor de altă limbă decît cea română chiar şi în traducere proprie – a

cuvintelor unui alt autor dacă se omit ghilimelele şi referinţa precisă. Redarea cu alte cuvinte, altfel spus reformularea în cuvinte proprii, a textului altuia fără a adăuga

referinţa precisă. Reformularea şi/sau rezumarea ideilor altuia fără a adăuga referinţa precisă.

CAPITOLUL 1. Sectorul public şi rolul economiei publice

1.1. Economia publică Încă de la început, trebuie să reamintim faptul că în decursul secolului XX şi în special între cel de-al II-lea Război Mondial şi sfârşitul anilor ‘70, sectorul public a cunoscut o expansiune formidabilă. Mărimea sa, măsurată prin volumul cheltuielilor publice totale şi prin produsul intern brut s-a triplat, cel puţin, în unele ţări mărindu-se chiar de circa 4 ori, pentru ca la începutul anilor ‘90 să atingă o pondere de aproximativ 40-50% în aproape toate ţările OCDE. Omniprezenţa statului în viaţa economică şi socială se manifestă îndeosebi sub un dublu aspect:

- pe de o parte, el furnizează colectivităţii nenumărate prestaţii, adesea foarte costisitoare, în domenii foarte variate precum: securitate, apărare, asigurări medicale şi pentru bătrâneţe, educaţie, cercetare, transporturi, energie, comunicaţii, cât şi protecţia mediului;

- pe de altă parte, el intervine, în mod continuu, asupra funcţionării economiei de piaţă prin intermediul unor măsuri de ordin juridic sau economic pentru a fixa regulile jocului şi pentru a corecta deficienţele acestuia.

Rezultă că aceste intervenţii au un caracter fie reglementar, de exemplu atunci când statul fixează normele maxime admise de poluare, fie financiar, atunci când acesta încearcă să modifice distribuţia veniturilor prin prelevarea unui impozit progresiv asupra veniturilor sau atunci când încearcă o relansare a activităţii economice printr-un program de creştere a cheltuielilor publice. Prin activitatea sa intensă, sectorul public joacă un rol economic considerabil. Statul recurge din plin la resurse economice limitate, la factori de producţie (muncă, pământ, capital, resurse naturale şi energie), cât şi la bunuri şi servicii produse de către sectorul privat. Totodată, el operează importante transferuri de venituri între diferitele grupuri ale populaţiei. Activitatea sa legislativă are repercusiuni considerabile în domeniul economico-social, chiar dacă adesea ele sunt mai puţin vizibile. În aceste condiţii, nu este surprinzător faptul că rolul statului şi mai ales mijloacele sale de acţiune în economie, preocupă comunitatea şi fac obiectul a numeroase dezbateri publice. Ele evidenţiază un ansamblu impresionant de întrebări de genul:

Se poate aprecia talia optimă a unui stat?

Care sunt sarcinile care trebuie să-i fie conferite şi care sunt cele care trebuie lăsate în grija sectorului privat?

Trebuie ca statul să continue furnizarea aceloraşi prestaţii sau ar trebui ca o bună parte din acestea să fie produse de către sectorul privat?

În ce condiţii ar trebui naţionalizate întreprinderile private sau dimpotrivă, privatizate întreprinderile publice?

Ar trebui reduse sau crescute reglementările care vizează cea mai mare parte a activităţilor private?

S-ar putea iniţia un proiect, de exemplu, în sectorul transporturilor, chiar dacă finanţarea acestuia nu va putea fi acoperită în întregime?

Se pot vinde prestaţiile publice? Domeniul analizei economice ce consacră o atenţie deosebită studiului statului, ca actor economic, admite adeseori denumiri diferite precum: „economie publică” sau „finanţe publice”, prima acoperind un câmp mai vast decât cea de-a doua. În ultimii cincizeci de ani, economia publică s-a afirmat ca un domeniu specific al economiei politice.

Chiar dacă se ştie că economia publică analizează natura şi consecinţele economice ale prestaţiilor, intervenţiilor, finanţării sau organizării statului, aria de cercetare rămâne încă vag conturată deoarece:

- în primul rând, ele depind de câmpul de investigaţie al celorlalte ramuri ale ştiinţei economice, precum: teoria monetară, teoria comerţului internaţional sau teoria organizării industriale şi a pieţelor;

- în al doilea rând, economia publică acordă o importanţă deosebită problemelor specifice, care n-au reţinut atenţia economiei politice tradiţionale, precum: problemele mediului, energiei, transporturilor, educaţiei sau economiei subterane;

- în sfârşit, ea examinează cu mijloace proprii formarea opţiunilor publice1, un subiect care prin definiţie aparţine ştiinţelor umaniste învecinate, şi în particular ştiinţei politice.

Economia publică, ca disciplină ştiinţifică axată pe studiul statului ca actor economic se focalizează asupra unui subiect vast şi diversificat de cercetare. 1.1.1. Definirea economiei publice Economia publică este o ramură a ştiinţei economice, care îşi concentrează atenţia asupra analizei rolului şi comportamentului statului, mai precis a servitorilor săi, politicienii şi funcţionarii, cât şi asupra impactului acestuia asupra economiei naţionale, şi chiar a celei internaţionale, şi în consecinţă asupra bunăstării cetăţenilor. Ea se concentrează, fără însă a se limita, asupra economiei nemarfare, termen ce pune în evidenţă faptul că în cadrul economiei sectorului public au loc tranzacţii diferite de cele din cadrul pieţei. Mai concret, economia publică examinează originea, forma, cât şi consecinţele economice şi sociale ale următoarelor activităţi publice:

- prestaţiile sectorului public, prin care înţelegem serviciile pe care acesta din urmă le pune la dispoziţia colectivităţii, fără ca acestea să fie produse, în mod necesar, de către stat;

- diferitele intervenţii cu caracter financiar şi reglementar realizate de către stat pentru a promova o ameliorare a bunăstării colectivităţii şi o mai mare justiţie socială: politicile de redistribuţie a venitului şi a averii, stabilizarea fluctuaţiilor şi încurajarea creşterii economice, protecţia mediului natural sau a comunicaţiilor, măsurile luate în vederea asigurării aprovizionării ţării cu produse alimentare şi energetice;

- finanţarea, în principal prin fiscalitate, împrumut sau tarifare; - repartiţia responsabilităţilor şi a surselor de finanţare între diferitele niveluri administrative

şi organisme para-statale. 1.1.2. Evoluţia gândirii economice în economia publică A. Amprenta clasicilor Afirmarea tardivă a economiei publice se datorează, în principal, turnurii pe care Adam Smith, părintele economiei politice moderne, a dat-o dezvoltării acestei ştiinţe. Smith, ca şi economiştii de astăzi, era fascinat de „misterul” schimbului marfar, conform căruia graţie unei aparente „mâini invizibile”, universul economic dispune de un sens înnăscut al ordinii, care nu este impus de sus, ci este rezultatul tranzacţiilor de schimb dintre indivizii care încearcă să-şi maximizeze câştigurile şi avantajele personale. În mod cert, Smith era el însuşi conştient că libera exprimare a intereselor particulare putea contracara bunăstarea colectivă, în cazul în care ea nu ar fi fost încadrată într-un mediu 1 Teoria opţiunilor publice a fost formulată şi dezvoltată de reprezentanţi ai şcolii din Virginia (vezi, spre exemplu, Al. Taşnadi, Şcoala din Virginia, I. McGill Buchanan şi Teoria opţiunilor publice, Editura ASE, Bucureşti, 1998).

instituţional şi legal adecvat. Cu toate acestea, inspiraţia profund liberală pe care el a dat-o gândirii economice a făcut ca această disciplină să se dezvolte făcând referire la modelul economiei marfare. Cu siguranţă autorii clasici, care i-au succedat lui Smith, în mod special Ricardo, au fost preocupaţi de repartiţia sarcinii fiscale; ei considerau, cu toate acestea, că determinarea impozitelor era într-o mare măsură independentă de stabilirea cheltuielilor. În ceea ce priveşte cheltuielile, ei estimau că intervenţia statului trebuia să fie limitată la câteva responsabilităţi specifice (apărare, justiţie, educaţie). Dintre aceştia, Say considera cheltuielile publice drept o sursă de risipă şi ca urmare, cel mai bun plan financiar ar fi de a cheltui puţin, acţiunea statului trebuind să fie limitată la protecţia individului.

B. Precursorii economiei publice Constatarea conform căreia oferta de prestaţii publice absoarbe resursele productive şi în consecinţă, ea intră în concurenţă cu sectorul privat, n-a fost făcută decât la sfârşitul secolului al XIX-lea, în principal de către cercetători italieni (Pantaleoni, Mazzola, Viti de Marco, Barone) şi suedezi (Wicksell şi Lindahl). Aceştia au fost, în egală măsură, preocupaţi de caracterul de indivizibilitate al serviciilor colective şi, influenţaţi de către dezvoltarea teoriei marginaliste, ei au avansat ideea că sectorul public, urmând exemplul sectorului privat, trebuia să fie ghidat de către dorinţele consumatorilor suverani. Wicksell a fost primul care s-a preocupat de problema opţiunilor politice în materie de finanţe publice. El considera că, în scopul satisfacerii condiţiilor de optim în materie de bunăstare, votarea oricărui nou capitol de cheltuieli ar trebui să fie efectuată simultan cu cea a veniturilor necesare pentru a finanţa aceste cheltuieli, şi acestea în principiu conform regulii umanităţii. Deşi vor marca în mod profund teoria modernă, aceste descoperiri n-au iniţiat câtuşi şi de puţin un curent de cercetare fructuos în prima jumătate a secolului.

C. Afirmarea economiei publice

Publicarea în 1936 a Teoriei generale a lui Keynes a pus în evidenţă rolul primordial pe care bugetul public îl putea juca în căutarea echilibrului macro-economic şi în revoluţionarea politicii macro-economice. Cu toate acestea, Keynes n-a fost interesat mai mult decât precursorii săi de problemele alocării resurselor şi distribuţiei veniturilor. A trebuit să se ajungă în anii ‘50 pentru ca economia publică să înceapă să se afirme. Acest proces s-a datorat în principal dezvoltării generale a economiei politice, creşterii extrem de rapide a sectorului public, preocupării de a armoniza evoluţia sectorului privat sau începutului conştientizării pericolului degradării mediului. Desigur, la această dezvoltare au contribuit numeroşi autori, însă Samuelson, prin teoria sa privind bunurile publice (1954, 1955) şi Musgrave prin lucrarea sa enciclopedică „Teoria finanţelor publice” (1959) reprezintă figurile cele mai marcante. Fără îndoială, lor li se datorează dezvoltarea cercetărilor privind economia non-marfară în paralel cu cele privind economia marfară, făcând astfel din economia publică o veritabilă specializare a ştiinţei economice. Cu toate acestea, cum cercetarea s-a desfăşurat în jurul aplicării unor instrumente ale economiei marfare în economia non-marfară a sectorului public, cercetările au fost lung timp conduse în optica contribuţiei sectorului public la alocarea optimală a resurselor. În plus, punerea în evidenţă a disfuncţionalităţilor pieţei a determinat autorii să afirme că sectorul public trebuie să intervină pentru a le elimina, fără să se întrebe, însă, dacă procesele de decizie politică proprii

sectorului public nu sufereau şi ele de anumite deficienţe. Dacă facem abstracţie de câţiva precursori, cercetările privind funcţia de redistribuţie a sectorului public şi lacunele guvernamentale nu au luat o importanţă semnificativă decât foarte târziu.

1.2. Rolul statului în economie 1.2.1. Statul Poate dintre toate categoriile politice strâns legate de economie cea mai controversată este

cea a statului. Accepţiunile termenului de stat sunt foarte diversificate, în funcţie de autori şi de perioada istorică la care ne raportăm. Noţiunea de stat poate fi definită prin prisma a două caracteristici: organizaţională şi funcţională.

Din perspectiva organizaţională, statul reprezintă un set de instituţii de reglementare şi guvernare care au menirea de a produce reguli, de a controla, de a îndruma sau de a regla.

Din perspectiva funcţională, există două moduri de abordare şi de definire a statului: - Primul, denumit abordarea ex-ante, defineşte statul ca pe un set de instituţii care are

grijă să realizeze anumite scopuri şi obiective. Această abordare consideră că nu printr-o definiţie abstractă se poate caracteriza o instituţie ca fiind de interes public sau privat, ci dacă prin scopul şi funcţia pe care aceasta o îndeplineşte corespunde sau nu funcţiei statului. Astfel, orice organizaţie al cărei scop se suprapune cu funcţiile statului devine, în mod automat, parte componentă a statului.

- Cel de al doilea mod, numit abordarea ex-post, defineşte statul prin consecinţele pe care le poate avea dezvoltarea unor funcţii ori instituţii, ca de exemplu cea de menţinere a ordinii sociale, cea de echilibrare a funcţiei pieţei cu cea de intervenţie, cea de realizare a bunăstării sau a echităţii sociale etc.

În acest mod de abordare statul este identificat cu acel set de instituţii sau modele de comportamente care produc efecte, ale căror caracteristici principale se pot clasifica pe următoarele direcţii: libertatea individului, stabilizarea economică şi socială, echitatea socială, echilibrul dintre performanţa economică şi echitatea socială. Ideologiile politice au pus şi pun accent deosebit pe acest ultim mod de definire a statului. În funcţie de efectele urmărite, se pot determina şi se pot orienta politicile practice pe care statul le pune în practică.

Astfel se poate face o distincţie netă între diferite dimensiuni ale intervenţiei statului: - Prima rezidă în rolul statului de a asigura cadrul legal pentru viaţa socială şi economică,

dând prioritate legii şi ordinii, protejând teritoriul naţional împotriva agresiunilor externe şi apărând anumite valori morale tradiţionale.

- A doua constă fie în intervenţia statului în mecanismul pieţei, fie în diminuarea intervenţiei statului – prin dereglementări şi reforme economice – în vederea sporirii performanţelor sectorului economic. Experienţa istorică a dovedit că intervenţia statului se poate face printr-o gamă largă de politici – de la intervenţii minime până la înlocuirea mecanismului de piaţă cu un mecanism planificat şi centralizat, care implică schimbarea tipului de proprietate, a sistemului de distribuţie şi a celui de alocare a resurselor.

- A treia constă în demersurile legislative şi instituţionale în scopul de a modifica şi relaţiile dintre stat şi grupurile de interese pentru a trece de la o confruntare la cooperare şi negociere.

Dacă vom încerca să punem în relaţie aceste trei categorii de politici privind modul, gradul şi sfera de intervenţie a statului vom constata existenţa unei game largi de sisteme de organizare economică şi socială şi de efecte ce caracterizează diferitele tipuri de stat – de la cel liberal clasic,

la cel neoliberal, apoi la cel bazat pe negocieri sau corporatist democrat şi de aici la cel totalitar sau birocratic.

Deşi statul are o mare importanţă în economie, fiind mult mai mult decât un agent economic, teoria economică este departe de a reda în mod satisfăcător regulile comportamentale ale acestuia care să fie comparabile cu regulile folosite în predicţia acţiunilor şi comportamentelor celorlalţi agenţi economici, cum sunt consumatorii şi firmele.

Explicaţiile privind neglijarea studierii analitice şi în forme adecvate a rolului statului derivă din câteva fapte de necontestat subliniate de Buchanan (1993): astfel, economia clasică, precum şi cea marxistă au considerat statul ca un element exogen proceselor economice şi ca un factor neproductiv; prin folosirea utilităţii ca funcţie obiectivă a politicilor economice ale statului s-au idealizat şi s-au simplificat obiectivele politice şi s-a neglijat structura instituţională care să oglindească realităţile. Aşezând sub un reflector prea puternic teoria economiei private a lui Marshall, teoria economiei publice în care este implicat statul a rămas complet în umbră; în viziunea romantică asupra statului – aceea de aducător numai de bine în economie sau aceea de despot binevoitor – rolul acestei instituţii nu a mai fost supus unei analize critice ştiinţifice de către economişti decât mult mai târziu. Semnul sub care a continuat cercetarea statului este cel de sorginte antropomorfică potrivit căreia statul este considerat ca o persoană cu scopurile sale proprii fără nici o relaţie cu indivizii reali care compun comunitatea.

1.2.2. Delimitarea sectorului public sau a economiei publice În legătură cu sectorul public, adeseori se ridică întrebări privind structura şi rolul său în

economie şi în societate, dacă este sau nu prea dezvoltat, dacă este pus în mod real în slujba publicului şi dacă este eficient. Unele din răspunsurile date sunt în funcţie de epoci şi de ideologii.

Într-un model tradiţional, sectorul public, aşa cum precizează Lane (1993), serveşte publicului printr-un set de structuri ierarhice sensibile faţă de politicieni. Aceştia din urmă sunt cei care au în vedere latura normativă a lucrurilor, urmărind interesele publice, deoarece ei depind de publicul alegator, iar serviciile administrative (birocraţia) sunt cele care trebuie să asigure, în mod efectiv, ca scopurile să fie atinse. Acest model poate fi pus însă uşor la îndoială în ceea ce priveşte veridicitatea, eficienţa şi aplicabilitea sa deoarece, în opinia noastră, el este rupt de realitate.

În modelul marxist, sectorul public face parte din suprastructură, este pus în întregime în slujba clasei dominante şi reprezintă un sector neproductiv, parazitar. Această concepţie, în fapt, respinge structura şi procesele democratice de tip pluralist.

Potrivit concepţiei ce stă la baza modelului liberal, sectorul public este pus în relaţie de competiţie cu sectorul privat. Frontierele dintre cele două sectoare, deşi nu sunt bine delimitate, se află în continuă mişcare, variaţia acestora fiind decisă de societatea însăşi, ca urmare a victoriei în alegeri a diferitelor curente politice. Este de la sine înţeles faptul că sporirea sectorului public implică sporirea volumului cheltuielilor publice şi, prin aceasta, o sporire a implicării statului în viaţa economică şi socială.

Definirea sectorului public în economie trebuie precedată de selectarea unui criteriu de distincţie între sectorul public şi cel privat, din varietatea celor existente la ora actuală.

Criteriile cele mai frecvente de delimitare a sectorului public precum: criteriul administraţiei publice, criteriul autorităţii publice, criteriul proprietăţii publice sunt în opinia noastră unilaterale. Aceasta deoarece identificarea sectorului public cu administraţia publică sau cu autoritatea publică, prin accentul pus asupra funcţiei bugetare, respectiv asupra funcţiei

legislative a statului, oferă o imagine mult prea îngustă a sectorului public faţă de dimensiunea sa actuală reală.

Criteriul proprietăţii publice este de asemenea insuficient. Cea mai sintetică contestaţie care i se poate aduce este taxonomia acţiunilor publice propusă de Nicholas Barr (1990). În opinia acestuia, în funcţie de modul de finanţare şi de producere, acţiunile publice se împart în:

- acţiuni cu finanţare publică pentru bunuri şi servicii produse în organizaţii publice (apărare, justiţie, ordine publică etc.);

- acţiuni cu finanţare publică pentru bunuri şi servicii produse de întreprinderi private (efecte militare, alimente pentru cantine publice);

- acţiuni cu finanţare privată pentru bunuri şi servicii produse în întreprinderile publice (energie, poşta, telecomunicaţii etc.)

Brown şi Jackson (1986) menţionează în acest sens tendinţa de a aborda sectorul public în strânsă corelaţie cu instituţiile politice, punând accentul pe regulile reale de luare a deciziilor şi nu pe latura normativă a opţiunilor publice.

Având în vedere toate aceste neajunsuri, vom porni în definirea sectorului public referindu-ne la criteriul pozitiv bazat pe natura procesului de decizie. Astfel, putem considera că sectorul public sau statul este constituit din ansamblul organizaţiilor în care prevalează modul de decizie politic sau colectiv, oricare ar fi regimul politic din acel stat: dictatură, monarhie, democraţie reprezentativă sau directă. Aceste organizaţii sunt în principal:

- administraţiile publice, prin care înţelegem guvernele fie ele naţionale, regionale sau locale;

- organismele de securitate socială însărcinate cu organizarea sistemelor de pensii pentru limită de vârstă, pentru invalididate, cât şi a asigurărilor de sănătate, pentru accidente şi pentru şomaj. Faptul că acestea fie constituie adevărate servicii ale administraţiei, fie că sunt relativ independente, nu schimbă cu nimic această definiţie, întrucât ele sunt direct supuse controlului puterii politice.

Conform conceptelor şi normelor contabilităţii naţionale şi principalelor statistici privind cheltuielile şi veniturile publice, criteriul reţinut nu se poate aplica întreprinderilor publice, care în mod tradiţional sunt considerate drept „întreprinderi” şi aparţin sectorului instituţional.

Din punctul de vedere al analizei economice a sectorului public, această soluţie e nesatisfăcătoare, deoarece între cele două categorii de întreprinderi publice, pe care le putem distinge, una aparţine în mod indiscutabil sectorului public. Astfel:

primă categorie este formată din întreprinderile de drept privat, al căror capital este în întregime sau în majoritatea sa în mâinile statului, fie pentru că acesta le-a creat, fie pentru că acestea au fost naţionalizate. Chiar dacă puterea publică poate exercita un control asupra lor, în virtutea participării sale financiare, aceste firme sunt asimilabile întreprinderilor private, deoarece ele vând bunuri şi servicii private şi sunt gestionate conform principiilor comerciale care prevalează în societăţile private, adică au ca prioritate obţinerea de profit. Acestea reprezintă statul ca actor economic, care se conduce după principii comerciale la fel ca orice alt subiect economic din sectorul privat, care adoptă decizii în funcţie de semnalele pieţei şi nu urmăreşte un obiectiv derivat din procesul de decizie politică. Deşi formularea este aparent paradoxală, realitatea confirmă existenţa unui ,,sector privat al Statului”, iar criteriul deciziei publice exclude statul ca ,,antreprenor” din sfera sectorului public.

în schimb, întreprinderile de drept public, respectiv privat, care produc bunuri sau servicii cu caracter colectiv şi care sunt finanţate în principal de către stat, prin participaţii de capital, împrumuturi şi/sau subvenţii, fac parte din sectorul public pentru că statul le impune, în detrimentul rentabilităţii, luarea în considerare a unor obiective de redistribuire, de ocupare, de dezvoltare regională sau respectarea unor norme de calitate specifice.

Trebuie să remarcăm însă faptul că împărţirea tradiţională a economiei în cele două sectoare, public şi privat, nu mai este satisfăcătoare şi ridică numeroase semne de întrebare:

- Pe de o parte, în secolul XX au cunoscut o largă dezvoltare organizaţiile private, fără scop lucrativ care produc, pe o bază voluntară, servicii ce răspund unor nevoi colective ale unor categorii de populaţie. Numărul şi importanţa lor au făcut ca ele să formeze astăzi un sector care se distinge de cel al economiei private. Spre exemplu, asociaţiile de consumatori sunt organisme care urmăresc un obiectiv social de protecţie şi de informare a cumpărătorilor de bunuri şi a utilizatorilor de servicii, cu prioritate în favoarea membrilor lor afiliaţi. Această activitate non-guvernamentală ar putea fi asimilată unui serviciu colectiv, întrucât de difuzarea informaţiilor beneficiază nu numai membrii acestor asociaţii, ci ansamblul populaţiei. Sindicatele, asociaţiile de automobilişti, organizaţiile caritabile sau religioase, anumite spitale sau şcoli constituie alte exemple de organisme care aparţin acestui sector specific.

- Pe de altă parte, statul recurge, în mod regulat, la reglementări pentru a constrânge ramurile economice să-şi conducă afacerile în concordanţă cu obiectivele politice pe care el le urmăreşte.

Această formă de intervenţie prin legi şi reglementări contribuie, în egală măsură, la imposibilitatea de a trasa o frontieră între sectorul public şi privat.

Criteriul care oferă imaginea cea mai cuprinzătoare a sectorului public, ţinând cont de relaţia actuală Stat – economie, este criteriul producţiei publice (Iancu, 1998). Conform acestui criteriu, sectorul public poate fi identificat cu sistemul de producţie a bunurilor şi serviciilor publice, într-o accepţiune care cuprinde pe de o parte procesul de formare a cererii şi ofertei de bunuri şi servicii publice, iar pe de altă parte sistemul instituţional specific acestuia (proprietate publică asupra avuţiei, decizie publică, mecanism de realizare a interesului public etc.). Acest criteriu permite abordarea sectorului privat, înţelegerea legitimităţii sectorului public, dar şi a disfuncţionalităţilor acestuia.

Admiţând că graniţele dintre sectorul public şi sectorul privat nu sunt strict delimitate, sectorul public sau Statul în sens economic poate fi definit drept ,,ansamblul tuturor activităţilor desfăşurate de Stat”. În acest context, componentele principale ale sectorului public sunt:

Instituţiile publice, care operează cu venituri de la bugetul public şi care cuprind: - administraţiile publice centrale şi locale, care produc bunuri cu caracter public (servicii

colective) destinate întregii societăţi, respectiv colectivităţii locale. Repartizarea competenţelor pe diferite niveluri administrative (central, local, regional etc.) depinde de natura bunului public (de deschiderea spaţială a efectelor sale), de diferenţele de gusturi şi preferinţe existente de la o regiune la alta, şi nu în ultimul rând, de gradul de descentralizare admis de sistemul de decizie politică.

- organismele de protecţie socială direct subordonate puterii publice şi în care prevalează acelaşi mod de decizie colectiv. Organizat iniţial sub forma unor societăţi mutuale muncitoreşti care, pe baza cotizaţiilor obligatorii, asigurau prestaţii doar pentru membrii lor, sistemul de asigurări sociale s-a transformat profund de-a lungul timpului, căpătând pe

lângă funcţia de asigurare şi funcţia de atenuare a inegalităţilor economice, de unde şi denumirea actuală de organisme de protecţie socială.

Întreprinderile publice care operează cu venituri obţinute din vânzarea pe piaţă a producţiei proprii, cu subvenţii sau transferuri guvernamentale şi care cuprind: - regiile autonome, companiile naţionale (de regulă monopoluri naturale, care nu sunt

concurate de firmele private); - societăţile mixte, cu capital de stat şi privat (aflate în concurenţă cu firmele private, fac

parte din sectorul public, dar sunt mai apropiate ca mod de funcţionare de sectorul privat); - bănci şi societăţi de asigurări cu capital de stat.

Aşadar, nu există o definire exactă a ,,sectorului public sau a economiei publice”. Teoria microeconomică nu este de acord cu o abordare pragmatică a sectorului public, privit ca rezultat al proceselor istorice şi compromisurilor politice, o instituţie organică în evoluţie care s-a schimbat ca răspuns la imperativele siguranţei naţionale şi la modificarea aşteptărilor sociale privitoare la statul bunăstării. Se sugerează o definire a sectorului public prin evidenţierea distincţiei dintre ,,piaţa privată” şi ,,piaţa publică” sau cel mai adesea, prin descrierea activităţilor (rolurilor) sectorului public (sau ale guvernului). Dar nici una din aceste abordări nu ne furnizează o definire categorială clară.

Încercând să punem în opoziţie cele două sectoare tradiţionale, sectorul privat poate fi descris ca fiind un sector nereglementat, în care producătorii decid ce să producă în funcţie de voinţa de a plăti a consumatorului, iar alocarea de bunuri şi servicii se face în ultimă instanţă în funcţie de existenţa sau absenţa profiturilor, în timp ce sectorul public este un furnizor de servicii care sunt produse nu în funcţie de cerinţele pieţei, ci în funcţie de deciziile luate în cadrul proceselor democratice, iar alocarea serviciilor se face în funcţie de nevoile celui care primeşte.

Tabelul de mai jos prezintă o serie de elemente care diferenţiază sistemul de piaţă de sistemul politic, dar ele trebuie interpretate nuanţat.

Tabel 1.1: Elemente de diferenţiere ale sistemului de piaţă şi ale sistemului politic

Sistemul de piaţă Sistemul politic

Proces de schimb Proces politic

Bunuri şi servicii private Bunuri şi servicii publice Sistem de valori economic Sistem de valori pluralist

Interes privat Interes public ,,Mână invizibilă” „Mână vizibilă” Roluri economice Roluri politice

(producător, consumator, investitor, salariat) (politician, cetăţean, grupuri de interes public)

Suveranitatea consumatorului Suveranitatea cetăţeanului Recompensa: profit Recompensa: putere

Instituţie majoră: afacerea Instituţie majoră: guvernarea Principii active: eficienţa, productivitate, creştere Principii active: justiţie, echitate, dreptate

Sursa: Bucholz (1985, p. 112) 1.2.3. Concepţii privind rolul şi funcţiile statului A. Concepţiile privind rolul statului Teoria economiei publice se bazează pe două concepţii politice sau filozofice foarte

diferite ale rolului statului.

Abordarea individualistă Abordarea individualistă, de departe cea mai importantă în planul analizei economice,

încearcă să dezvolte o teorie a sectorului public care să fie, pe cât posibil, oglinda teoriei economiei marfare.

Bazându-se pe postulatul suveranităţii consumatorilor, această abordare admite că prestaţiile publice trebuie să reflecte preferinţele individuale. Statul nu are nici o finalitate în sine, deoarece el este în întregime în serviciul cetăţenilor. Dezvoltarea sa se datorează pionierilor Samuelson şi Musgrave. Am văzut, cu toate acestea, că modul de decizie este diferit pentru economia de piaţă şi pentru sectorul public. Cum, în acest ultim caz, deciziile emană dintr-un proces politic relativ centralizat, analiza trebuie să fie prelungită printr-o examinare a instituţiilor şi proceselor de decizie politică.

Abordarea constrângerii

Abordarea alternativă, numită a constrângerii, a interesului general sau organic al statului, pleacă de la organizarea politică existentă pentru luarea deciziilor colective. Conform principalilor săi adepţi (Colm, 1956; Lindblom, 1961; Barrère, 1972), deciziile publice pot să nu reflecte preferinţele cetăţenilor, adică pot fi impuse acestora.

În acest caz, raţionalitatea colectivă nu reprezintă o simplă agregare a preferinţelor individuale; Statul deţine o veritabilă personalitate care îi permite să-şi urmărească propriile obiective. Această abordare nu este, în mod necesar, autoritară sau anti-democratică, însă ea consideră deciziile publice drept alegeri ce emană de la o autoritate.

B. Funcţiile statului Examinând dezvoltarea sectorului public şi determinanţilor săi, putem observa faptul că

statul îndeplineşte multiple funcţii şi că aceste responsabilităţi s-au amplificat de circa un secol. Pentru a le analiza, este de dorit ca ele să fie ordonate şi grupate pe categorii bine delimitate (Atkinson şi Stiglitz, 1980; Brown şi Jackson, 1990).

Printre diferitele clasificări posibile, cea care s-a impus în opinia economiştilor a fost cea propusă de Musgrave în 1959, deoarece ea considera principalele funcţiuni ale statului public ca fiind domenii bine definite ale analizei economice. Ea permite nu numai tratarea fiecăruia dintre aceste subiecte, în mod separat cu mijloace de analiză proprii, ci şi furnizarea unor criterii precise pentru abordarea altor probleme referitoare la sectorul public.

Astfel, Musgrave atribuie statului următoarele funcţii:

funcţia de alocare optimală a resurselor economice rare cu scopul de a creşte bunăstarea colectivităţii;

funcţia de distribuţie echitabilă a bunăstării – mai concret a venitului şi a averii – între indivizi, regiuni sau generaţii;

funcţia de echilibrare (stabilizare) macro-economică prin stabilizarea fluctuaţiilor creşterii economice.

Aceste funcţii sunt interdependente. Ele semnifică faptul că:

pentru a conduce bine politica proprie a unei funcţii (menţionată anterior) este necesar ca obiectivele celorlalte două funcţii să fie atinse;

diversele funcţii se pot afla în situaţia de complementaritate (ameliorarea rezultatelor uneia contribuie la îmbunătăţirea rezultatelor unei alte funcţii) sau în situaţia contrară de antagonism (măsurile luate pentru a îmbunătăţi o anumită funcţie afectează o altă funcţie).

1.2.4. Transformarea rolului statului Misiunile statului nu pot fi cuprinse într-o listă (exhaustivă) determinată, dat fiind faptul că

aşteptările cetăţenilor evoluează, iar oamenii politici încercă să răspundă mai mult sau mai puţin convenabil dorinţelor acestora cu scopul de a-şi asigura o bază electorală convenabilă. Astfel, în lumea occidentală statul a cunoscut mai multe etape de evoluţie:

A. Statul jandarm Conform doctrinei liberale a secolului XIX, administraţia nu trebuia să intervină decât

într-un câmp de acţiune limitat la asigurarea suveranităţii şi a funcţiilor regaliene şi tradiţionale, precum politia, apărarea şi emisiunea de monedă. Ideea de guvern care nu intervine în activităţile economice este atribuită în principal lui Adam Smith, dar şi altor gânditori care au analizat natura guvernării.

Fără a admite amestecul statului în interesele particulare, Smith sugerează că statul trebuie să-şi facă simţită prezenţa în economie într-o serie de împrejurări: fixarea legală a ratei dobânzii, administrarea poştelor, instrucţia primară obligatorie, organizarea examenului în orice profesie liberală sau pentru orice post de încredere.

Motivaţia acceptării în principiu a implicării statului, deşi violează libertatea naturală a indivizilor, constă în necesitatea de a alege răul cel mai mic dintre două rele. Statul va interveni numai atunci când manifestarea libertăţii naturale a unui individ sau grup de indivizi riscă să pună în pericol siguranţa întregii societăţi, atunci când monopolul cucerit sau acordat unui individ sau companii pune în pericol libera concurenţă.

De-a lungul sec al XIX-lea, în ciuda revoluţiilor şi crizelor de regim, acest stat şi-a asigurat perenitatea.Veritabila originalitate a administraţiei în această perioadă era că aceasta se baza în special pe funcţionari amatori. În acea perioadă titlurile primau în faţă aptitudinilor şi capacităţilor. În plus, în acea perioadă, puţine persoane lucrau pentru stat. În mai mult de un secol, numărul funcţionarilor a explodat, în timp ce populaţia nu a făcut decât să se dubleze.

B. Statul organizator La începutul secolului al XIX-lea a avut loc în numeroase regiuni o expansiune a

capitalismului şi a industrializării. În acelaşi timp, numeroase ţări occidentale posedau colonii care drenau cea mai mare parte a capitalurilor lor. Apoi au urmat două şocuri majore care au bulversat echilibrul armonios care părea că s-a instaurat între stat şi piaţă.

Un laissez-faire pur nu a fost practicat pe o scară largă nici măcar de către coloniştii revoluţionari din Statele Unite. Datorită nevoii de a strânge toate coloniile laolaltă, în ceea ce priveşte comerţul şi pentru a aduce pe piaţă produsele din regiunile agricole extinse, rolul de început al guvernului american a fost acela de a construi drumuri, canale, de a moderniza porturi, de a preveni inundaţiile şi de a crea un sistem poştal. Rolul de bază al guvernului era acela de a promova comerţul. O extindere a acestui rol a fost acela de a stabiliza condiţiile economice şi comerţul prin tipărirea de bani şi plata datoriei naţionale. În comparaţie cu Statele Unite de atunci, statele europene erau mult mai active în ceea ce priveşte proprietatea şi în promovarea intereselor economice. Deşi politica de laissez-faire îngăduia o anumită activitate guvernamentală, ea nu avea în vedere însă proprietatea publică asupra producţiei şi nici nu aducea limitări proprietăţii private asupra pământului şi a celorlalţi factori de producţie.

C. Statul intervenţionist şi Statul providenţă

Primul Război Mondial (1914-1918) a fost cel care a antrenat numeroase modificări în sânul societăţii (locul femeii în cadrul societăţii, sistemul de securitate socială, sufragiul universal). Cu toate acestea, evenimentul care a provocat punerea sub semnul întrebării a liberalismului economic şi criza sistemelor administrative clasice, au fost crahul bursier din 1929 şi crizele anilor ‘30.

Abordarea tradiţională a modelului laissez-faire a fost insuficientă pentru depăşirea marilor probleme din situaţia economică mondială. De fapt, multe dintre politicile guvernamentale ale timpului nu au făcut decât să adâncească criza. Ele aveau în vedere reducerea cheltuielilor guvernamentale şi impunerea de restricţii comerciale în încercarea de a exporta problemele economiei în alte ţări. Înaltul nivel de interdependenţă dintre economia autohtonă şi comerţul internaţional nu era încă pe deplin cunoscut.

Cel care a propus o soluţie pentru rezolvarea acestei crize a fost J.M. Keynes care a pus bazele teoretice ale rolului conducător al guvernului în economiile naţionale. El propunea ca guvernele să soluţioneze cererea efectivă în câteva moduri: fie să o crească, dacă ea va fi ameninţată, fie să o reducă, odată pornită explozia ei. Astfel, între cele două războaie mondiale a avut loc creşterea intervenţionismului statului, în special în domeniul economic. A existat, în primul rând, o nouă gestiune publică mai dirijistă vizavi de sectorul privat (naţionalizarea căilor feroviare, a industriei de armament şi echipament aeronautic).

Ulterior a avut loc naşterea unor organisme parastatale care dispuneau de o anumită autonomie financiară. Unele dintre ele au dat naştere sectorului public industrial şi comercial. În final, a apărut o nouă formă de investiţie: economia mixtă care punea laolaltă capitalurile publice cu cele private. Cu toate acestea, în timpul acestei perioade, intervenţiile statului se concretizau cel mai adesea în măsuri empirice, nesistematice, ghidate de circumstanţe, care nu se încadrau într-o strategie globală.

Ca urmare al celui de-al Doilea Război Mondial, intervenţionismul statului în economie s-a accentuat. De îndată ce situaţia excepţională ce a permis acest dirijism a dispărut, ei i-a succedat o perioadă de intervenţionism mai moderat.

Cu timpul, s-a dezvoltat o sferă de activitate a puterii publice. În primul rând, în responsabilitatea statului a intrat politica de credit, el acoperind astfel vidul legislativ lăsat de sectorul privat, dar şi ca urmare a planului Marshall. Guvernele naţionale au fost cele cărora le-a revenit sarcina de a redistribui fondurile investitorilor privaţi, fapt ce a transformat statul într-un adevărat ,,bancher”. Apoi, cu scopul de a prevedea şi concepe politici publice, au foste create metode de planificare care au sfârşit prin apariţia unor oficii, birouri şi chiar ministere ale planificării.

În stadiul actual, statul posedă responsabilităţi în domenii extrem de variate, precum: cercetarea fundamentală, investiţii, industrie, telecomunicaţii, vânătoare şi pescuit, sănătate, locuinţe, protecţia mediului. Sectorul public a devenit, puţin câte puţin, un complex gigantic care este din ce în ce mai dificil de gestionat. Cu scopul de a asigura o anumită supleţe acestei enorme maşini statale, parlamentele şi guvernele naţionale au consfinţit, în mod gradual, să acorde o mai mare autonomie acţiunilor administrative. Puterea discreţionară a administraţiei asupra societăţii se află într-o continuă creştere pentru că ei i se recunoaşte capacitatea de a-şi determina ea singură modalităţile de acţiune.

Paralel cu intensificarea intervenţionismului s-a dezvoltat statul providenţă (statul bunăstării) care se înscrie pe linia doctrinei solidarismului social, prezentă la finele secolului al XIX-lea. În viziunea acesteia, statul este cel care trebuie să asigure un nivel de trai decent tuturor cetăţenilor săi.

Astfel, constituţii numeroase prevăd că „statul este obligat să ia măsuri de dezvoltare economică şi de protecţie socială de natură să asigure cetăţenilor un nivel de trai decent”. Cetăţenii au dreptul la pensie, la concediu de maternitate plătit, la asistenţă medicală în unităţile sanitare de stat, la ajutor de şomaj şi la alte forme de asistenţă socială. De asemenea „copiii şi tinerii se bucură de un regim special de protecţie şi de asistenţă în realizarea drepturilor lor”. La rândul lor, „persoanele cu handicap se bucură de protecţie socială”.

Aceste garanţii acordate cetăţenilor pe tot parcursul vieţii lor a implicat o creştere progresivă a cheltuielilor publice cu destinaţie socială. Această creştere a administraţiei a indus însă efecte perverse, de genul sporirii fiscalităţii directe, dezvoltării unei birocraţii enorme şi a unei tendinţe de suprareglementare.

În opinia lui Gray (1998, p. 96), termenul de „Stat providenţă” a devenit mai degrabă un clişeu al teoriei economice decât un termen cu sens precis. Deoarece cumulează o varietate de acţiuni publice disparate precum: servicii naţionale de sănătate, pensii de stat, locuinţe de stat, învăţământ gratuit, servicii sociale etc., ,,el nu are un principiu raţional animator şi nici o justificare aztentică”.

D. Statul neo-liberal. Dereglementarea Acest stat intervenţionist nu mai era relevant pentru nevoile ţărilor industrializate din mai

multe motive, printre care menţionăm: existenţa unei clase largi de întreprinzători, scăderea costurilor de tranzacţie datorită unor capacităţi mai mari de transport şi comunicaţii, întreţinerea unui număr foarte mare de relaţii economice în sfera pieţelor de capital, precum şi schimbările tehnologice rapide.

Aceşti factori au indus o situaţie care cere ajustări mai rapide în sectoarele economice. Incapacitatea guvernelor de a se adapta la aceste schimbări le-a făcut extrem de ineficace într-un rol intervenţionist şi industrializator. Noul stat va trebui să exercite o influenţă decisivă asupra procesului de industrializare şi de creştere pe termen lung. Totuşi, rolul său va fi diferit de cel al statului postbelic.

O implicare diminuată a guvernului în activităţile productive va fi compensată de un accent mai mare pus pe infrastructura fizică şi socială, pe menţinerea unui climat macroeconomic stabil şi pe stabilirea obiectivelor de dezvoltare comune în sectorul privat, pe baza cărora se vor derula toate politicile şi programele guvernamentale. Statului îi va reveni şi rolul de a întreprinde reforme îndrăzneţe în sfera reglementării prin îndepărtarea labirintului de controale, a mecanismelor promoţionale şi a regimurilor protecţioniste care au constituit instrumentele statului de tip vechi, precum şi prin introducerea de politici, reguli şi instituţii care să sprijine pieţele eficiente şi să le îmbunătăţească rezultatele în ceea ce priveşte distribuţia.

Din anii 1980, tendinţa de naţionalizare a sectorului privat s-a inversat. Atât guvernele de stânga, cât şi cele de dreapta, atât cele din ţările occidentale, cât şi cele din ţările în tranziţie, participă, sub presiunea Comisiei Europene, la privatizarea sectorului public. Într-o serie de sectoare a fost înlăturat monopolul statului, acestea fiind deschise concurenţei. Dereglementarea a devenit astfel regulă.

Cu toate acestea, trebuie să punem în evidenţă un paradox. În timp ce liberalismul tinde, prin intermediul privatizărilor, să reducă cheltuielile publice, atunci oare din ce motiv acelaşi liberalism duce la creşterea achiziţiilor de stat?

E. Noul rol al statului

Criza financiară şi economică a readus în atenţia economiştilor şi a guvernelor problema rolului statului în economie, recunoscându-se adesea necesitatea unui stat cu un rol mai important şi o putere comparabilă cu cea a mecanismelor pieţei.

Dereglementarea a generat criza financiară şi o dată cu aceasta o serie de alte probleme au apărut: deficitul bugetar (în special al bugetelor sociale) al statelor, falimentul întreprinderilor, pierderea proprietăţilor de către menaje în urma ipotecilor insuportabile, falimentul fondurilor speculative deficitare etc. Şomajul a atins recordul ultimilor 10 ani în multe state: Letonia (22,8%), Spania (19,5%), SUA 10% în decembrie 2009. Salariile au scăzut în majoritatea statelor, diminuându-se cu 23,2 % în Letonia, de exemplu.

Deficitul bugetar al multor state a ajuns la cote de neimaginat cu puţin timp în urmă (Grecia – 12,7 % din PIB, Marea Britanie la 12,8 % din PIB), la fel ca şi datoria publică (Belgia, Italia şi Grecia – peste 100% din PIB). Astfel, în ceea ce priveşte Uniunea Europeană, criteriile de la Maastricht referitoare la deficitul bugetar (max. 3%) şi datoria publică (max. 60%) nu mai sunt respectate, iar sancţiunile nu se aplică. În plan bugetar, nevoia de reechilibrare a bugetelor de stat privează guvernele de pârghiile obiţnuite şi le obligă la diminuarea cheltuielilor bugetare şi creşterea fiscalităţii. Peste toate acestea se suprapune sporirea gradului de îmbătrânire a populaţiei şi concurenţa economiilor emergente.

În acest context, rolul statului pe scena economico-socială sporeşte. Statul intervine în economie, uneori salvând de la faliment bănci2 sau firme pentru protecţia cetăţenilor, alteori pentru a pompa lichidităţi pe piaţă pentru susţinerea activităţii economice şi crearea de locuri de muncă. Keynesismul câştiga teren din nou.

2 Aceasta atitudine a statului se poate explica în felul următor: atunci când bancherii anticipează obţinerea de câştiguri, ei pot să le păstreze pentru ei, în timp ce atunci când au pierderi importante, ei pot fi salvaţi de către stat care încearcă să evite o cădere în lanţ a agenţilor economici. Astfel de exemple pot fi date în economia romanească în care statul a fost cel care a acoperit ,,găurile negre” ale diferitelor bănci aflate în pragul falimentului sau chiar a făcut comenzi de stat pentru a menţine pe linia de plutire diverşi giganţi industriali care şi-au pierdut pieţele de desfacere şi care altfel nu ar mai putea supravieţui. Aici pot fi menţionate numeroase societăţi comerciale: Tractorul-Braşov, Siderurgica-Hunedoara, Rocar-Bucureşti, Fortus-Iaşi etc.

CAPITOLUL 2. ALOCAREA OPTIMĂ A RESURSELOR

2.1. Alocarea optimă a resurselor 2.1.1. Necesitatea alocării optime a resurselor Problema centrală a economiei rezultă din două simple constatări: resursele productive

sunt rare şi nevoile omului sunt continue şi nelimitate. Economiştii definesc „normele productive” drept totalitatea factorilor de producţie care sunt necesari producerii unui bun sau a unui serviciu. Dintre acestea fac parte: munca (forţa de muncă), capitalul (capitalul financiar, echipamentele, construcţiile), solul, resursele naturale şi energia.

Pentru a-şi maximiza bunăstarea, orice comunitate trebuie să încerce să exploateze la maximum resursele productive de care dispune la un moment dat, astfel spus să le utilizeze în mod optim şi eficace. Imperativul eficacităţii economice impune:

- adaptarea optimă a ofertei la cererea de bunuri şi servicii (în termeni economici: eficacitatea alocativă);

- producerea în condiţii optime a acestor bunuri şi servicii cu ajutorul resurselor disponibile (în termeni economici eficacitate productivă).

Transformarea eficace a resurselor productive în bunuri şi servicii de consum final pe care o denumim şi „alocarea sau afectarea resurselor” depinde de asemenea de know-how-ul intelectual şi practic al colectivităţii, cât şi de eficacitatea organizării sale. Rarităţii resurselor productive i se adaugă deci o raritate a ceea ce economiştii numesc „capital uman“.

Spre deosebire de capitalul fizic, acesta poate fi ameliorat prin formare, însă acest fapt necesită, în egală măsură, angajarea de resurse productive, şi ca urmare un sacrificiu imediat în termeni de consum final.

Alocarea resurselor prezintă o mare importanţă pentru sectorul public din două motive: - în primul rând, orice activitate guvernamentală exercită o influenţă asupra afectării

resurselor. Mai concret spus, resursele fiind limitate, producerea oricărui bun sau servicii implică, în mod inevitabil, un sacrificiu, adică un cost de renunţare pentru producerea unui alt bun sau serviciu. Mâna de lucru şi echipamentele necesare, de exemplu pentru un serviciu de transport public, impun de asemenea un cost de oportunitate, care se măsoară prin cantitatea de bunuri şi servicii care ar fi putut fi produse cu resursele prelevate de către puterea publică, resurse care nu mai sunt disponibile pentru sectorul privat sau pentru o altă prestaţie publică. De aceea, spre deosebire de ceea ce economia privată încearcă să facă în mod spontan, statul trebuie să vegheze pentru a nu risipi resursele productive alocându-le în mod ineficace.

- în al doilea rând, statul are un rol constituţional de garant al interesului general; în consecinţă, lui îi revine sarcina de a acţiona, în cadrul producerii propriilor prestaţii, dincolo de respectarea normelor de alocare optimă a resurselor şi de a contribui în mod direct la ameliorarea alocării resurselor în cadrul sectorului privat ori de câte ori aceasta se justifică. Aşa cum vom vedea mai târziu, mecanismul pieţei prezintă, în grade diferite, anumite deficienţe sau lacune, susceptibile de a-i perturba în mod complet funcţionarea.

Risipirea resurselor, care decurge din acest fapt, determină pentru colectivitate o pierdere de bunăstare care poate justifica necesitatea unei intervenţii de corecţie a funcţionării sectorului public. După cum vom vedea, acest rol nu se limitează doar la alocarea resurselor, el are în vedere şi realizarea unei juste repartiţii a bunăstării şi a echilibrului macro-economic.

2.1.2. Criterii de apreciere a eficacităţii alocării resurselor Pentru a examina problemele specifice ale alocării resurselor în contextul sectorului

public, trebuie în primul rând să putem dispune de un criteriu care să ne permită definirea alocării optimale a resurselor. Această iniţiativă aparţine trunchiului teoriei economice denumite prin termenul „economia bunăstării”, disciplină care încearcă să evalueze şi să compare diferitele situaţii economice (stări ale lumii) din punctul de vedere al bunăstării colectivităţii. Această iniţiativă normativă este foarte delicată întrucât noţiunea de bunăstare este parţial subiectivă: este dificil să măsurăm bunăstarea fiecărui individ (vorbim de asemenea şi de utilitate sau satisfacţie) şi ca urmare, este cu atât mai greu să agregăm bunăstarea mai multor persoane în scopul de a determina bunăstarea colectivă. Din aceste motive:

- Pe de o parte, din imposibilitatea de a o cuantifica cu ajutorul unui etalon de măsură, bunăstarea procurată indivizilor prin diferitele soluţii de alocare a resurselor nu poate fi decât ierarhizată, adică clasificată în ordinea crescătoare a preferinţelor.

- Pe de altă parte, pentru a fi riguroasă din punct de vedere ştiinţific, economia bunăstării ar trebui să poată să depăşească orice judecată de valoare şi să renunţe la comparaţiile de utilitate interpesonale, adică la confruntările de variaţii ale bunăstării dintre indivizi datorate unei modificări a alocării resurselor. Astfel spus, nu este acceptabil, din punct de vedere obiectiv, ca o dată cu realizarea unui proiect să comparăm câştigurile şi pierderile de utilitate ale fiecărui membru în parte al comunităţii.

A. Criteriul Pareto Pentru a defini condiţiile economice ce trebuie satisfăcute pentru ca alocarea resurselor să

fie optimă, fără a recurge însă la comparaţii interpersonale de utilitate, economiştii au făcut apel, în general, la cunoştinţele noii economii a bunăstării care propune un criteriu de alocare optimă care ar trebui să fie acceptabil pentru întreaga populaţie.

Cheia acestei abordări, utilizate pentru a determina bunăstarea colectivă plecând de la cea a indivizilor, este furnizată de către criteriul propus în 1927 de către Vilfredo Pareto (1927). Acesta se bazează pe faptul că fiecare individ este personal în măsură să ierarhizeze diferitele stări (de lucruri) care i se oferă. Criteriul lui Pareto poate fi enunţat în două moduri:

- stare de lucruri trebuie să fie preferată alteia dacă cel puţin o persoană are de câştigat din această schimbare, fără ca nici o altă persoană să aibă de suferit (criteriul relativ);

- alocarea resurselor este optimă (sau eficace) şi prin consecinţă bunăstarea colectivităţii este maximă, atunci când nu mai este posibil ca printr-o nouă modificare a alocării să se amelioreze bunăstarea cel puţin a unei persoane, fără ca nici o altă persoană să nu aibă de suferit (criteriul absolut).

Informaţiile oferite de criteriul Pareto pot fi ilustrate cu ajutorul graficului din Figura 2.1. care prezintă frontiera posibilităţilor de utilitate, astfel spus bunăstarea potenţială maximă ce poate fi atinsă de către comunitate ţinând cont de know-how-ul şi resursele disponibile existente la un moment dat, comunitate care, pentru a simplifica lucrurile, este alcătuită numai din două persoane: P şi M. Ordonata măsoară utilitatea primului individ P-UP, iar abcisa pe cea a celui de al doilea -UM. Cum nu există nici un etalon pentru a măsura utilitatea din punct de vedere cardinal, aceasta va fi măsurată ordinal.

În realitate este rezonabil să admitem că cei doi indivizi sunt capabil să ierarhizeze în funcţie de ordinea preferinţelor lor diferitele situaţii ale stării de lucruri care li se oferă. Frontiera posibilităţilor de utilitate t-z defineşte utilitatea maximă ce poate fi atinsă de către individul P, ţinând cont de utilitatea atinsă de cel de al doilea.

Figura 2.1: Domeniul de validitate a criteriului Pareto

Vom analiza în continuare diferitele situaţii prezentate pe grafic. a – ilustrează situaţia iniţială presupusă, care este caracterizată printr-o alocare a resurselor

non-optimală; este posibil ca deplasându-ne în direcţia nord-est să ameliorăm bunăstarea a cel puţin unui individ, chiar a doi, fără ca nici o persoană să nu sufere;

b – reprezintă o alocare superioară celei din punctul a, cei doi au o utilitate superioară; cu toate acestea, ea nu este cea optimă, deoarece punctul se află în partea de sub frontiera posibilităţilor de utilitate;

c – nu se poate atinge cu resursele şi know-how-ul disponibile, deoarece este situat dincolo de frontiera posibilităţilor de utilitate;

d, e, f – toate satisfac criteriul lui Pareto în raport cu situaţia iniţială. Trecerea de la a la d, e sau f ameliorează cel puţin utilitatea unui individ, sau chiar a doi indivizi (f), fără ca nici o altă persoană să aibă de suferit. Ele constituie, în egală măsură, situaţii optime pentru că nu mai este posibilă creşterea bunăstării unui individ fără a o reduce pe cea a altuia. Acesta este cazul tuturor punctelor situate pe frontiera posibilităţilor de utilitate. Cu toate acestea, criteriul lui Pareto nu ne permite să selecţionăm unul dintre aceste puncte în detrimentul altuia: fiind vorba de o problemă de distribuţie a bunăstării între cei doi indivizi, va fi necesară utilizarea altor criterii.

Pentru a determina soluţia unică care ar satisface, în mod simultan, condiţiile alocării optimale a resurselor şi pe cele ale distribuţiei echitabile a bunăstării, (adică un optim „optimorum”) ar trebui utilizat un criteriu de evaluare colectivă sau socială. Forma aleasă, în mod tradiţional, este funcţia bunăstării sociale, analoagă unei funcţii de utilitate individuală, dar ale cărei argumente sunt nivelurile de utilitate ale indivizilor.

În mod formal, o funcţie de bunăstare socială constituie o reprezentare abstractă a preferinţelor colectivităţii, ale unui guvern democratic sau ale unui dictator, în ceea ce priveşte distribuţia interpersonală a bunăstării. Acest concept este foarte util, din punct de vedere analitic, pentru a reprezenta diferite judecăţi de valoare în materie de distribuţia bunăstării. Cu toate acestea, în realitate, ştiinţa nu-şi poate impune opiniile sale în materie de distribuţie a bunăstării, ci trebuie să lase să primeze preferinţele degajate din cadrul procedurilor politice.

UM

t d

i

g

0 zh

ke

c

f

b a

UP

B. Extensia criteriului Pareto: testul de compensaţie a lui Hicks şi Kaldor În realitate, trebuie să admitem că situaţiile în care o modificare de alocare afectează în

mod negativ bunăstarea a cel puţin unei persoane, nu reprezintă o excepţie, ci regula. Orice politică publică se traduce practic, în mod inevitabil, într-o diminuare a bunăstării unui anumit număr de indivizi. Ca urmare, am fi putut concluziona că, criteriul lui Pareto prezintă un interes restrâns. Aşa s-ar fi întâmplat dacă Hicks şi Kaldor (1939, pp. 549-552) şi alţi autori n-ar fi extins aplicabilitatea sa prin utilizarea unui test de compensaţie.

Conform formulării lui Kaldor, testul de compensaţie stipulează că „o stare de alocare Y este, din punct de vedere social, preferabilă unei alte stări X atunci când indivizii care câştigă din această schimbare sunt potenţial în măsură să-i compenseze pe păgubiţi şi cu toate acestea să îşi conserve un câştig”. Aptitudinea câştigătorilor de a-i compensa pe păgubiţi îi asigură pe aceştia din urmă că nu vor avea de suferit de pe urma schimbării.

O dată obţinută indiferenţa lor, una din cele două condiţii ale criteriului Pareto este satisfăcută: nici o persoană nu are de suferit. Soldul de câştig ce revine, după compensaţie, câştigătorilor asigură îndeplinirea celei de a doua condiţii, adică ameliorarea bunăstării colectivităţii.

Informaţiile acestui test sunt implicite oricărei evaluări a unui proiect, fie că ea e intuitivă şi politică, fie că e efectuată cu ajutorul unei tehnici evoluate precum analiza costuri-beneficii. Şi într-un caz şi în celălalt trebuie să admitem că realizarea unui proiect este de dorit atunci când valoarea monetară a beneficiilor depăşeşte pe cea a costurilor şi în consecinţă beneficiarii sunt ipotetic în măsură să-i despăgubească pe perdanţi şi să-şi asigure şi un plus de câştig.

Ţinând seama de cele menţionate, acest test prezintă câteva dificultăţi, cea mai importantă referindu-se la compensarea integrală a păgubiţilor care trebuie să fie posibilă în momentul evaluării proiectului şi care nu este în mod necesar şi efectivă. Cu siguranţă agenţii economici care pun la dispoziţie factorii de producţie (muncă, capital şi pământ) sau bunuri intermediare în cadrul realizării sau exploatării unui proiect, sunt în mod automat remuneraţi şi, în consecinţă, compensaţi pentru pagubele pe care le suferă.

În numeroase cazuri însă, în particular, atunci când proiectele dau naştere unor prejudicii, experienţa arată că perdanţii nu sunt în fapt sau sunt insuficient despăgubiţi. În cazul construcţiei unei autostrăzi de exemplu, achiziţionarea unor parcele de pământ, remunerarea muncii şi capitalului, cât şi cheltuielile de întreţinere viitoare constituie costuri, care fac în mod normal obiectul unor plăţi compensatorii; în schimb, riveranii, care vor suferi prejudicii, adesea nu sunt despăgubiţi. Realizarea proiectului antrenează deci o redistribuire a bunăstării (sau a venitului) în detrimentul păgubiţilor. Dacă prin şansă această redistribuire merge în sensul dorit de către comunitate ea poate fi tolerabilă, însă nu este, în mod sigur, tolerabilă dacă ea va acţiona în sens opus.

Efectul de redistribuire provocat printr-o compensaţie insuficientă pentru pagubele suferite are, în egală măsură, o mare importanţă în planul procesului de decizie politică, deoarece aceasta determină ,,victimele” să se opună proiectului. Dacă „victimele” sunt minoritare din punct de vedere politic, proiectul va fi acceptat conform criteriului de alocare a resurselor; va exista un câştig de bunăstare pentru colectivitate, luată în ansamblul său, şi un efect de redistribuire. Dincolo de concluziile analizei economice, testul de compensaţie are deci o mare importanţă pentru funcţionarea democraţiilor. În realitate, dacă cei care câştigă de pe urma unei politici ar fi trebuit să-i compenseze pe perdanţi, atunci nu ar mai exista cu adevărat perdanţi, şi în consecinţă nu ar mai exista nici opoziţie.

Trebuie notat faptul că şi atunci când compensaţia este prelevată, va exista o redistribuire relativă a bunăstării întrucât unii câştigă, în timp ce situaţia altora va rămâne neschimbată. Chiar dacă este modestă, această modificare relativă a redistribuirii este în general ignorată.

2.1.3. Optimul şi echilibrul Criteriul Pareto şi condiţiile marginale de alocare optimă ce decurg din acesta, cât şi testul

de compensaţie a lui Hicks şi Kaldor relevă o abordare normativă ce vizează determinarea unui criteriu de alocare optimă sau eficace a resurselor. În această optică pozitivă, se observă însă că o economie perfect competitivă produce în mod spontan o alocare optimă a resurselor sub impulsul „mâinii invizibile” care o conduce. Pieţele au deci o dublă proprietate:

- de a tinde către punctele de echilibru a cantităţilor produse şi preţurile practicate care îi satisfac atât pe cumpărători, cât şi pe vânzători;

- de a satisface simultan condiţiile de alocare optimă a resurselor. Această proprietate a pieţelor competitive de a produce soluţii de echilibru optime trebuie

pusă pe seama comportamentelor agenţilor economici, care caută în mod spontan să-şi maximizeze utilitatea – dacă sunt consumatori, şi profitul – dacă sunt producători.

Echilibrul general care se stabileşte pe termen lung graţie acestei ,,mâini invizibile”, are următoarele proprietăţi care corespund în mod exact normelor de alocare optimă a resurselor:

- bunurile produse sunt repartizate în mod optim între consumatori (echilibrul consumului); - resursele productive sunt repartizate în mod eficace între întreprinderi (echilibrul

producţiei); - combinarea bunurilor este optimă (echilibrul simultan al consumului şi al producţiei).

Aşa cum vom vedea în continuare, principala justificare a luării în consideraţie a unei

prestaţii publice sau a intervenţiei publice pe o piaţă este legată de faptul că restricţiile alocării optime a resurselor nu sunt satisfăcute, întrucât piaţa funcţionează în mod imperfect. Altfel spus, ele permit identificarea disfuncţionalităţii pieţei prin compararea soluţiei de echilibru către care economia tinde în permanenţă sub impulsul procesului de decizie descentralizată a pieţei, cu condiţiile alocării optime. De câte ori există o diferenţă între cele două, putem afirma că există o disfuncţionalitate sau o lacună a pieţei; şi în funcţie de amploarea acesteia, se poate justifica o intervenţie a statului, fie substituindu-se pieţei în furnizarea unui serviciu, fie sub forma unei intervenţii corective a pieţei imperfecte.

Cu toate acestea, existenţa unei disfuncţionalităţi a pieţei nu justifică în mod necesar o intervenţie publică, deoarece pierderea de bunăstare care rezultă pentru societate este adesea acceptabilă şi inferioară celei produse de către însăşi disfuncţionalităţile guvernamentale.

2.2. Eşecurile pieţei Analiza funcţionării economiei de piaţă demonstrează că aceasta prezintă adesea lacune.

Lăsat să se autoregleze, sistemul de piaţă nu produce în mod necesar o alocare optimă a resurselor. Astfel pot apărea discordanţe între condiţiile alocării optime şi caracteristicile echilibrului. Ineficacitatea unei pieţe se manifestă prin preţuri care nu reflectă costurile sau beneficiile marginale efective şi în consecinţă, printr-o ofertă de bunuri superioară sau inferioară optimului, şi uneori chiar prin absenţa producţiei unui bun care este cerut.

Faptul că sistemul de piaţă nu este întotdeauna eficient, nu implică nicidecum intervenţia automată a statului care să se substituie pieţei pentru a asigura alocarea optimă. Aceasta deoarece:

- pe de o parte, o întreagă serie de deficienţe pot fi depăşite pe baze strict voluntare, fără deci să se recurgă la intervenţia statului. Organizaţii precum asociaţiile şi cluburile oferă celor interesaţi posibilitatea de a se reuni şi de a-şi pune în comun mijloacele pentru realizarea unui obiectiv pe care nu l-ar putea satisface câtuşi de puţin prin intermediul pieţei.

- pe de altă parte, nu este în mod apriori garantat că alocarea resurselor realizată pe bază politică în cadrul sectorului public este întotdeauna mai bună decât cea a pieţei, întrucât procesul de decizie politică prezintă el însuşi carenţe care afectează alocarea optimă a resurselor.

Din acest motiv, orice abordare normativă trebuie să fie completată printr-o analiză pozitivă cu scopul de a examina dacă măsurile propuse ameliorează în mod efectiv eficacitatea economiei.

Aceste lacune sau deficienţe ale pieţei apar în diferite circumstanţe, ca de exemplu: concurenţa imperfectă, cauzată de monopolizarea cererii sau ofertei sau de existenţa monopolurilor naturale; informarea deficientă; serviciile colective sau bunurile publice; şi externalităţile.

2.2.1. Concurenţa imperfectă Cazul cel mai cunoscut este fără îndoială cel al concurenţei imperfecte care se manifestă

atunci când ofertanţii (sau consumatorii) se află în situaţia de a exercita o poziţie de forţă pe o piaţă fie pentru că au încheiat un acord de neagresiune cu potenţialii concurenţi (carteluri), fie pentru că ei dispun de o putere economică mai mult sau mai puţin pronunţată (oligopol, monopol etc.).

În absenţa unui mediu de afaceri competitiv, forţele pieţei nu pot asigura soluţiile sugerate de diagrama Pareto. Motivul este că monopolurile vor limita producţiile pentru a obţine preţuri mai mari. Această situaţie de monopol generează o pierdere de bunăstare pentru colectivitate, fiind afectat optimul Pareto. Bunăstarea generală este afectată din două motive: pe de o parte există un transfer de bunăstare de la consumator la producător, iar pe de altă parte evidenţiem o pierdere de bunăstare generală.

O importanţă deosebită pentru economia publică o reprezintă monopolurile naturale bazate pe economiile de scară. El este un caz particular al monopolului care apare pentru că, din punct de vedere tehnic, monopolul este mai eficient decât concurenţa, el fiind facilitat de condiţiile tehnice. De aceea, acesta este denumit şi ,,natural” (Weber, 1991) pentru că natura particulară a bunurilor furnizate favorizează monopolizarea producţiei. Este cazul unor bunuri economice de interes general precum: producerea şi distribuţia apei, gazului, curentului electric, telecomunicaţiile, transportul feroviar, aerian etc. Particularităţile acestor bunuri este că nu pot fi oferite decât global, colectiv, ceea ce determină imposibilitatea stabilirii cu exactitate a producţiei în funcţie de cerere. Această particularitate se numeşte ,,indivizibilitatea ofertei” şi este însoţită la nivel microeconomic de randamente crescătoare sau economii de scară, ceea ce înseamnă că la o capacitate dată de producţie, creşterea cererii determină scăderea costului unitar, iar costul marginal al unui consumator suplimentar este foarte mic sau aproape nul.

Vânzarea anumitor utilităţi publice şi a unor monopoluri naturale este încă dificil de realizat. Putem invoca aici unele argumente politice şi economice împotriva ,,nepregătitului“ transfer de proprietate din sectorul public către cel privat.

2.2.2. Informarea deficientă Totodată, pieţele funcţionează imperfect atunci când informaţia este insuficientă şi foarte

costisitoare datorită complexităţii bunurilor şi transparenţei insuficiente a pieţelor. Dobândirea unei transparenţe perfecte a pieţei este aproape imposibilă pentru că este dificilă înlăturarea dozei de subiectivitate existentă în prelucrarea informaţiilor.

Există şi situaţii în care informaţia este voit ascunsă, fapt facilitat de existenţa posibilităţilor de cumpărare a informaţiilor secrete, de mituire a oficialilor publici, de subordonare a presei, a televiziunii şi a altor mijloace de informare colectivă. În aceste situaţii, informaţia devine incompletă sau inexistentă pentru majoritatea agenţilor economici, în favoarea unei minorităţi care pune în mişcare pârghiile mai sus amintite .

Alteori, informaţia poate fi de asemenea falsă când, de exemplu, publicitatea este înşelătoare. În aceste condiţii agenţii economici ajung să ia decizii proaste, care ar putea fi evitate dacă informaţia ar fi mai uşor disponibilă şi mai bună.

Teoreticienii drepturilor de proprietate arată că informaţia este costisitoare şi deci accesibilă în funcţie de cost (Rogojanu, 2002, p. 211). Pe măsura creşterii complexităţii bunurilor economice şi chiar a relaţiilor economice, informarea implică energie, nervi, timp şi bani; altfel spus, presupune ,,costuri de tranzacţie”. Creşterea acestora reprezintă în economiile actuale o importantă sursă de ineficienţă a pieţelor, cu atât mai mult cu cât creşte complexitatea structurii şi mecanismului de funcţionare a pieţelor actuale. Micşorarea sau eliminarea costurilor de tranzacţie poate fi realizată prin introducerea unor reglementări care să ofere informaţii clare despre modul de funcţionare a pieţei, prin oferirea de către stat a unor informaţii complete astfel încât costurile legate de obţinerea acestora să fie suportate în mod egal de către toţi agenţii economici. În general, cu privire la informaţia imperfectă, implicarea statului este posibilă doar pe calea reglementării.

2.2.3. Serviciile colective sau bunurile publice Lacunele pieţei de care se preocupă intens economia publică (deoarece ele motivează

adesea intervenţia statului) rezultă din caracteristicile specifice ale anumitor bunuri şi servicii, precum serviciile colective. Chiar dacă pentru motive deja evocate prezenţa serviciilor colective nu justifică în mod necesar o implicare a sectorului public, totuşi activitatea statului în domeniul alocării resurselor este strâns legată de existenţa acestor bunuri ,,mai speciale”. Acesta este motivul pentru care unii specialişti le evidenţiază prin termenul „bunuri publice”, „utilităţi publice”.

Conceptul de bunuri publice este definit de către Samuelson (1954) astfel: ,,bunuri” de care se bucură toată lumea în comun, astfel încât consumarea unui asemenea bun de către un individ nu împietează asupra consumării aceluiaşi bun de către un alt individ. Unii autori fac distincţie între termenul de bunuri publice ca bunuri furnizate public şi cel de bunuri colective ca o caracteristică economică.

A. Caracteristicile bunurilor publice sau serviciilor colective şi cauzele acestora

Aceste bunuri publice sau servicii colective prezintă caracteristici specifice în raport cu bunurile private. Acestea sunt pe de o parte, rivalitatea dintre consumatori, iar pe de altă parte, posibilitatea de excluziune (Atkinson şi Stiglitz, 1980; Brown şi Jackson, 1990).

- Un bun este rival sau divizibil atunci când cumpărarea sau utilizarea sa de către o persoană exclude, în mod definitiv (sau în anumite cazuri simultan), orice consum al său de către o altă persoană. În acest caz, există o relaţie unică între fiecare unitate produsă şi/sau oferită

şi fiecare unitate consumată sau utilizată. Costul marginal al unui consumator suplimentar este mai mare ca zero, ceea ce justifică excluziunea sa prin preţ.

- Un bun este exclusiv sau se pretează la excluziune sau la raţionalizare, atunci când deţinătorul său (adesea producătorul său) este în măsură să împiedice accesul oricărei alte persoane care ar refuza să-l cumpere la preţul pe care acesta i-l impune. Deţinătorul unui bun exclusiv se bucură, în consecinţă, de dreptul de proprietate pe care i-l conferă legea, uzanţele sau tradiţiile. Posibilitatea de excluziune garantează deţinătorului bunului o anumită despăgubire în cazul renunţării la acel bun.

În literatura economică întâlnim numeroase încercări de clasificare a bunurilor (făcute pe criterii economice) de care ne vom folosi pentru explicarea diferenţelor dintre ele. O astfel de clasificare este sintetizată în Tabelul 2.1. din care putem identifica, în mod formal, patru categorii de bunuri şi servicii, pentru care consumul este rival sau non-rival, iar excluziunea este posibilă sau imposibilă.

Tabel 2.1: Categorii de bunuri şi servicii

Caracteristici Posibilitate de excluziune (raţionalizarea posibilă)

Imposibilitate de excluziune (raţionalizarea imposibilă)

Rivalitate (raţionalizare de dorit: CM>0)

A Bunuri private pure - costuri de excludere mici - produse de firme private - distribuite prin intermediul

pieţei - finanţate prin vânzarea lor

pe piaţă Ex. alimente, încălţăminte

D Servicii colective mixte - sunt consumate colectiv, dar sunt

supuse aglomerării - produse de firme private sau de

către sectorul public - distribuite prin intermediul pieţei

sau gratuit - finanţate prin preţ sau din venituri

provenite din impozite Ex. resurse comune

Non-rivalitate (raţionalizare nedorită: CM = 0)

C Servicii colective mixte - bunuri sau servicii private cu

externalităţi - distribuite prin intermediul - pieţei cu subvenţii sau taxe

coercitive - finanţate prin vânzare Ex. sisteme de transport, tuneluri, poduri, terenuri de sport

B Servicii colective pure - costuri de excludere mari - produse de sectorul public sau de

firme private contractate de guvern - distribuite gratuit - finanţate din impozite Ex. apărarea naţională, iluminatul public

a) Bunurile şi serviciile private reunesc cele două caracteristici: cea de rivalitate şi posibilitatea de excluziune. Raţionalizarea lor este nu numai posibilă, ci şi de dorit din punctul de vedere al alocării resurselor, deoarece costul lor marginal de producţie este mai mare ca zero. Un bun exemplu îl constituie alimentele, încălţămintea etc. b) Bunurile şi serviciile colective pure reprezintă particularităţi diametral opuse celor din categoria precedentă, deoarece consumul lor se caracterizează prin non-rivalitate şi non-excluziune.

Non-rivalitatea semnifică faptul că, odată propuse pentru una sau mai persoane, aceste servicii colective pot fi consumate sau utilizate de către un număr mare de persoane fără costuri de producţie suplimentare. Consumarea lor de către o persoană nu diminuează cu nimic cantitatea disponibilă pentru o altă persoană; ea este deci non-rivală cu cea a altor consumatori. Cum costul

marginal determinat de către un utilizator suplimentar este egal cu zero, raţionalizarea sa prin preţ (sau prin orice alt mijloc) nu se justifică din punctul de vedere al alocării optime. Acest cost marginal zero al consumului adiţional trebuie însă diferenţiat de costul marginal de producţie al bunului non-rival. Costurile marginale zero asociate consumului adiţional ne arată că excluderea consumatorului adiţional nu este de dorit.

Totuşi, chiar dacă fiecare individ se bucură de acelaşi nivel de bunuri publice, aceasta nu înseamnă că fiecare obţine din consum acelaşi beneficiu, deoarece, în mod normal, nu toţi indivizii au aceeaşi curbă cerere-beneficiu. Astfel, furnizarea publică a unui bun non-rival va avea întotdeauna un impact distribuţional, aducând mai multe beneficii celor care preţuiesc mai mult bunul în cauză.

Non-excluziunea implică faptul că furnizorul sau proprietarul unui serviciu colectiv se află în imposibilitatea de a rezerva utilizarea sa celor care ar fi gata să-l despăgubească cumpărând serviciul respectiv. Un număr mare de persoane pot beneficia de serviciul colectiv fără care să îl plătească. Odată produs, el se află în mod automat la dispoziţia tuturor. Altfel spus, raţionalizarea să prin preţ, pe lângă faptul că este de nedorit, este şi imposibilă. Exemplele clasice de servicii colective pure sunt iluminatul public, apărarea naţională, radiodifuziunea etc. c) O primă categorie de servicii colective mixte se caracterizează prin non-rivalitate şi posibilitatea de excluziune. Acest caz este foarte frecvent: podurile, tunelele, autostrăzile, terenurile de sport sau orice forme de reprezentare artistică. Până la limita capacităţii disponibile, consumarea lor de către primii utilizatori nu o împiedică pe cea a altor persoane. În schimb, proprietarul nu are nici o dificultate în a rezerva serviciul pe care îl furnizează celor care plătesc preţul de excluziune. d) Ce-a de a două categorie de servicii colective mixte prezintă particularităţile inverse: cea de rivalitate şi cea de imposibilitate de excluziune.

Chiar dacă este mult mai puţin frecventă, această situaţie apare atunci când drepturile de proprietate nu există sau sunt prost definite. Acesta a fost cazul, iniţial, al exploatărilor de aur sau petrol, şi astăzi, într-o anumită măsură, cel al resurselor marine (peşte etc.).

Exploatarea lor este fără îndoială caracterizată de rivalitate, însă primii exploatanţi nu pot să-şi rezerve acele bogăţii numai pentru ei, deoarece ei nu posedă mijloacele legale de a împiedica exploatarea acestor bunuri de către noii veniţi. Numai apele teritoriale sunt rezervate pescarilor aparţinând ţării respective. Prin extensie, această categorie de servicii acoperă, în egală măsură, bunurile naturale care sunt în general gratuite şi pe care societăţile industriale le utilizează, în mod abuziv, pentru a-şi deversa deşeurile toxice, în apă sau în aer; de exemplu stratul de ozon care a fost distrus de fluorocarburile clorurate sau stratosfera în care s-a acumulat bioxidul de carbon şi care a dat naştere efectului de seră, sursa încălzirii planetei. Capacitatea de absorbţie a mediului natural este rivală, însă e foarte dificil să fie împiedicată.

Există unele bunuri sau servicii care pot fi socotite ca fiind bunuri publice sau servicii colective în urma unor decizii politice. Conform legislaţiei naţionale, educaţia elementară ar trebui să fie accesibilă pentru toţi cetăţenii şi poate obligatorie. Acest subiect ar putea da naştere unor discuţii, deoarece o astfel de decizie nu are la bază caracteristicile economice ale bunului, ci argumente de ordin social-politic. Guvernul uneori impune sau interzice consumarea unor bunuri considerând că indivizii nu par să ştie ce este mai bine pentru ei (paternalism). Acest tip de bun este considerat de către mulţi autori drept un bun de merit. Bunurile şi serviciile, cum ar fi medicamentele, centurile de siguranţă sau educaţia elementară sunt date de obicei ca exemple. Educaţia primară poate fi considerată de către public ca fiind atât un serviciu colectiv, datorită

principiului constituţional al liberului acces la educaţie, cât şi un bun de merit datorită participării obligatorii la consumarea lui.

Bailey (1995) ilustrează cele mai importante caracteristici ale ansamblului de bunuri publice, mixte sau private:

Tabel 2.2: Bunuri publice, mixte şi private Tip de marfa

Bunuri publice pure

Bunuri mixte

Bunuri de merit

Bunuri private pure

Beneficiarul Toţi membrii societăţii

Consumatorii şi societatea

Consumatorii individuali

Consumatorii individuali

Excluderea neplătitorilor

Tehnic imposibilă Dificilă sau imposibilă

Realizabilă Realizabilă

Stabilirea preţului Nefezabilă Fezabilă Fezabilă Fezabilă Gama de opţiuni

oferită consumatorului

Nici o opţiune Câteva Toate Toate

Impactul asupra ofertei

Nici unul Epuizează oferta Epuizează oferta Epuizează consumului oferta

Cine plăteşte preţul alocării

eficiente

Doar plătitorul de impozite ajustat

conform impozitării sau sponsorizării

Consumatorul plăteşte preţ

sponsorizat de plătitorii de taxe

Consumatorul plăteşte preţ

Consumatorul plăteşte toate

costurile

Legătura dintre plată şi utilizare

Nici una Apropiată Apropiată Deplină

Cine decide producţia

Doar guvernul Mixul piaţă-non-piaţă

Mixul piaţă-non-piaţă

Numai piaţa

Notă: 1. Bunurile mixte au atât caracteristicile bunurilor publice, cât şi ale celor private. 2. În cazul bunurilor mixte se aplică impozite în cazul externalităţilor pozitive şi se acordă subvenţii

în cazul externalităţilor negative. Bernard (1986) introduce o abordare specifică a bunurilor sau serviciilor mixte,

considerând că acestea se caracterizează prin: posibilitate de excluziune; rivalitate; creşterea sau descreşterea calităţii atunci când cantitatea destinată consumului se schimbă.

Calitatea în relaţie cu cantitatea consumată poate creşte în cazuri precum vaccinarea în vederea ocrotirii sănătăţii sau poate descreşte în cazul drumurilor, al şoselelor sau al teatrelor. Relaţia dintre calitatea şi cantitatea consumată se numeşte colaţionare şi este baza pentru o reglementare optimă din partea guvernului şi pentru stabilirea tarifelor pentru astfel de servicii. Alteori, chiar dacă există non-rivalitate între un anumit număr de beneficiari ai serviciului colectiv, calitatea serviciului se degradează datorită limitelor geografice (deteriorarea calităţii serviciului de pompieri atunci când distanţa creşte).

La baza caracteristicilor specifice ale bunurilor publice sau serviciilor colective stau o serie de cauze:

a) Caracterul non-rivalităţii consumului provine din natura specifică a producţiei serviciului avut în vedere: procesul de producţie furnizează un serviciu unic de care pot beneficia tot atâtea persoane cât utilizatori potenţiali există, şi aceasta fără a avea un cost suplimentar. În plus, fiecare utilizator poate beneficia nu numai de aceeaşi cantitate oferită, ca şi toţi ceilalţi, ci de cantitatea totală oferită. Numărul beneficiarilor depinde de capacitatea tehnică a serviciului (capacitatea maximă a unei săli, a unui tunel etc.)

Caracteristica de non-rivalitate a consumului rezultă în egală măsură, din indivizibilitatea ofertei, astfel spus din faptul că unele bunuri şi servicii nu pot fi oferite decât în bloc şi în consecinţă nu este posibil de a calibra cu precizie capacitatea de producţie în funcţie de cererea efectivă. Furnizorii de prestaţii a căror ofertă prezintă aceste caracteristici au următoarele alternative:

- crearea, în funcţie de importanţa cererii şi a indivizibilităţii ofertei, a unei capacităţi net superioare celei care ar fi necesară pentru satisfacerea cererii;

- renunţarea în totalitate de a asigura prestaţia respectivă sau oferirea unei cantităţi insuficiente.

Din punct de vedere economic, indivizibilitatea ofertei prezintă o dublă consecinţă: - pe de o parte, costul minim de creare a capacităţii de producţie necesară pentru asigurarea

serviciului se poate dovedi extrem de ridicat (străpungerea unui tunel, construcţia unui pod).

- pe de altă parte, odată această capacitate fiind instalată şi atâta timp cât ea este folosită incomplet, este uşor de a satisface o cerere suplimentară la un cost marginal foarte redus, chiar nul. În cazul unui tunel, de exemplu, costurile variabile determinate de trecerea a încă unei maşini (uzura drumului, ventilaţia) sunt infim incomparabile cu cele pentru străpungerea şi construirea tunelului.

Indivizibilitatea ofertei se traduce prin apariţia fenomenului randamentelor crescătoare sau al economiilor la scară: creşterea producţiei, măsurată prin cantitate sau numărul de utilizatori, permite reducerea costurilor unitare de producţie. Altfel spus, cererea oricărui nou consumator induce o diminuare a costului unitar al ansamblului producţiei.

Această situaţie a randamentelor crescătoare, care este evidentă în cazul extrem al indivizibilităţii ofertei ca cea a unui tunel, este relativ frecventă în cazul unui număr mare de prestaţii de interes general, denumite „monopoluri naturale”, precum producţia şi distribuţia apei, gazului, electricităţii, transportului public pe cale ferată sau cablu, telecomunicaţiile (poştă, telefon), echipamentele de protecţie a mediului.

Totuşi, în toate aceste cazuri, câştigurile obţinute pe seama economiilor de scară nu sunt aşa de mari ca în situaţia extremă a indivizibilităţii ofertei, deoarece numai anumite echipamente ale procesului de producţie prezintă caracterul de indivizibilitate şi/sau întrucât limita capacităţii este atinsă foarte repede. Aceasta deoarece randamentele crescătoare determinate de indivizibilitatea ofertei creează o incompatibilitate între satisfacerea condiţiilor alocării optime, printr-o politică de preţuri adecvată, şi obiectivul rentabilităţii financiare. Statul se vede deci constrâns să intervină, fie prin acordarea unei subvenţii întreprinderilor private, fie preluând el însuşi sarcina ofertei prestaţiei respective.

b) Originea imposibilităţii (sau a dificultăţilor) de excluziune este atât de ordin tehnic, cât şi economic. Excluziunea necesită capacitatea de a putea identifica beneficiarii, pe de o parte şi pe de altă parte, de a măsura intensitatea (frecvenţa) cu care aceştia recurg la serviciu respectiv cu scopul de a cunoaşte valoarea pe care aceştia i-o atribuie.

Ori în anumite cazuri, ca de exemplu iluminatul public, tehnica nu ne furnizează nici un sistem adecvat care să permită rezolvarea acestei probleme. De notat că, chiar dacă acest caz de imposibilitate tehnic pare să rămână definitiv, progresul fulgerător al electronicii şi informaticii permite aplicarea unor soluţii de control al utilizării diferitelor servicii, ca de exemplu facturarea parcării vehiculelor pe drumurile publice, utilizarea căilor de circulaţie în centrele aglomerate.

Datorită dificultăţilor tehnice, excluziunea poate, în consecinţă, să se traducă printr-un cost foarte ridicat, chiar exorbitant, de aceea nu este recomandabilă din punctul de vedere al alocării optime a resurselor.

B. Condiţiile alocării optime în cazul bunurilor publice sau serviciilor colective Teoria neoclasică susţine că ,,pentru ca un bun public pur să poată fi disponibil pentru

consum, el trebuie să fie furnizat în mod colectiv, fie prin aranjamente private voluntare, fie în mod public prin intermediul bugetului” (Brown şi Jackson,1990). Teoria sugerează că, în cazul unui bun public, forţele de piaţă nu reuşesc să atingă producţia eficientă Pareto, propunându-se atunci un mod de intervenţie din partea guvernului. Rolul guvernului în ceea ce priveşte bunurile publice este să globalizeze cererea consumatorilor pentru aceste bunuri şi să o transfere producătorilor din sectorul privat. Dacă nu există o exprimare publică a cererii, atunci nu va exista o producţie de bunuri publice sau de servicii colective.

Caracterul non-rivalităţii consumului serviciilor colective modifică condiţiile alocării optime valabile pentru bunurile private. Pentru serviciile colective nu este necesar să avem în vedere divizarea cantităţii produse, întrucât datorită non-rivalităţii, cantitatea oferită este disponibilă pentru toţi. În concluzie, regula egalităţii dintre beneficiul marginal al fiecărui consumator şi costul marginal propriu bunurilor private nu mai este aplicabilă.

C. Consecinţele neexprimării preferinţelor de către consumator Chiar dacă definirea noilor condiţii de alocare optimă aplicabile serviciilor colective nu

ridică nici o problemă particulară, în realitate se observă că sistemul descentralizat al pieţei întâlneşte dificultăţi majore în al le satisface în mod simultan. În fapt, odată ce un serviciu colectiv este creat, caracteristicile sale de non-rivalitate şi non-excluziune permit unui mare număr de persoane să se bucure de el, fără ca aceştia să fi contribuit în mod necesar la finanţarea lui.

Beneficiind în mod gratuit de numeroase servicii colective, utilizatorii nu sunt incitaţi, şi cu atât mai puţin obligaţi să-şi exprime preferinţele. Şi dacă, prin absurd, ei ar fi interogaţi asupra utilităţii pe care le-o aduce serviciului respectiv, adică asupra sumei pe care ei ar fi gata să o plătească pentru a putea dispune de acest serviciu, ei nu ar avea nici o dificultate în a ascunde adevărul, întrucât nimic (nici rivalitatea, nici excluziunea) nu-i împiedică să se bucure de el în mod gratuit. Altfel spus, beneficiarii de servicii colective pure sunt în măsură să se comporte ca şi când ar respinge serviciul respectiv, sperând cu toate acestea în sinea lor că, serviciul va fi în continuare furnizat, graţie finanţării lui de către alţi utilizatori sau de către stat.

În plus, deoarece nu sunt supuşi plăţii obligatorii a unui preţ, indivizii sunt înclinaţi să beneficieze de serviciul respectiv până la saturaţie, altfel spus să utilizeze în mod exagerat resursele ca şi cum costul de oportunitate ar fi nul. Evident, această situaţie are consecinţe serioase, chiar grave, pentru alocarea acestui tip de serviciu prin intermediul pieţei.

Dacă indivizii nu-şi manifestă interesul pentru un bun acceptând să plătească preţul cerut, cum s-ar putea cunoaşte cu adevărat cererea lor pentru acel bun. În orice caz, o piaţă descentralizată nu va reuşi acest lucru. În aceste circumstanţe, văzându-se incapabil să-şi acopere costurile, furnizorii serviciului vor fi puţin înclinaţi să-l ofere.

În astfel de cazuri, sistemul pieţei este destinat eşecului. Numai acţiunea colectivă a unui grup de indivizi ce formează un grup de interese sau a statului va permite să se remedieze această situaţie. Adoptarea unei soluţii voluntare, chiar şi în afara pieţei, de rezolvare a problemei de alocare sau din contră necesitatea transferării responsabilităţilor deciziilor către puterea politică

proprie statului depinde, în particular, de numărul de consumatori şi producători ai serviciului colectiv avut în vedere.

Dacă numărul acestora este mic, pentru furnizorul (furnizorii) serviciului şi beneficiari este mai bine să-şi realizeze relaţia de interdependenţă care îi leagă. Un schimb care se instituie între părţile prezente îi obligă pe beneficiari să despăgubească cel puţin parţial pe aceia care ar fi dispuşi să-i furnizeze serviciul. Cu toate acestea, nu este sigur că acest schimb induce o soluţie cu adevărat optimă, deoarece aceasta depinde de puterea de negociere dintre părţile prezente.

Dacă numărul consumatorilor şi producătorilor este ridicat, schimbul nu poate să fie angajat, numărul mare de beneficiari face ca aceştia să rămână în anonimat. În acest caz numai un proces de decizie politică poate deci să-i încurajeze pe beneficiari să-şi exprime preferinţele. Conştienţi de faptul că deciziile luate în mod centralizat de către procesul politic le vor fi impuse, ei vor face tot posibilul să le influenţeze în sensul satisfacerii intereselor lor şi ca urmare îşi vor exprima preferinţele, pronunţându-se, prin diferitele mijloace care le sunt puse la dispoziţie, pentru o soluţie care să-i satisfacă.

2.2.4. Externalităţile A. Definirea externalităţilor şi consecinţele economice ale acestora Caracteristicile de non-rivalitate a consumului (producţie unită) şi de non-excluziune

utilizate pentru a defini serviciile colective permit explicarea unei alte surse de apărare a pieţei, şi anume externalităţile pe care le considerăm efecte externe sau economii sau dezeconomii externe.

Conform lui Rosen (1992), ,,o externalitate apare atunci când activitatea unei entităţi afectează bunăstarea alteia într-un mod aflat în afara mecanismelor pieţei”. Cullis şi Jones (1987) afirmă că ,,există o externalitate atunci când bunăstarea unui individ depinde nu numai de bunurile şi serviciile pe care le cumpăra şi le consumă acesta, ci şi de activitatea altui individ. Este o interdependenţă care are loc în afara mecanismului preţului”.

Termenul de externalitate desemnează beneficiile sau costurile care, chiar dacă se adaugă beneficiilor şi costurilor proprii unei activităţi date, nu sunt reflectate în preţul pieţei şi afectează terţi agenţi economici, fără ca aceştia din urmă să fie legal obligaţi să plătească sau să fie în drept să primească despăgubiri.

Expresia formală a externalităţii în sensul precizat de Cullis şi Jones, ar putea fi redată printr-o funcţie de utilitate cu n+1 variabile:

Ua= Ua( x1,x2,x3,…xn,y1) unde:

Ua – bunăstarea individuală a consumatorului A x1, x2…..xn – cantităţile de bunuri şi servicii consumate Y1 – activitatea desfăşurata de către individul B

Influenţa unei entităţi poate avea atât un impact pozitiv, cât şi unul negativ asupra bunăstării indivizilor. Ca urmare, externalităţile pot fi fie pozitive, fie negative.

O posibilă clasificare a externalităţilor poate fi descrisă din acest punct de vedere astfel:

externalităţi pozitive de tipul: - producător – consumator (educaţie publică gratuită, opere caritabile); - producător – producător (relaţia apicultor-proprietar de livadă); - consumator – consumator (situaţia în care un individ se uită la televizorul altuia);

externalităţi negative de tipul: - producător –consumator (poluarea mediului); - producător - producător (poluarea apei);

- consumator – producător (colectarea în exces a fructelor de pădure); - consumator - consumator (zgomotul prea puternic al unei combine muzicale).

De asemenea, ele pot proveni fie din activităţi de consum, fie de producţie. În ce priveşte producţia, exemplele cele mai cunoscute sunt efectele negative determinate de unele industrii (zgomotul, poluarea apei, atmosferei etc.) sau dimpotrivă beneficiile induse prin instruire. În ce priveşte externalităţile legate de consum, putem înainte de toate să exemplificăm cazul efectelor dăunătoare provocate de traficul rutier, tabagism şi alcoolism sau al economiilor externe obţinute în urma vaccinărilor obligatorii.

Spre deosebire de serviciile colective, externalităţile sunt, ca urmare, rezultatul unei duble caracteristici: cea de producţie unită (non-rivalitate) şi cea de non-excluziune. Producţia unită semnifică faptul că activitatea de producţie sau de consum nu angajează numai bunul sau serviciul dorit (satisfacţia scontată), ci ea induce în egală măsură, un beneficiu sau un cost adiţional. Există non-excluziune atât pentru autorul, cât şi pentru victima sau beneficiarul externalităţii (Tabel 2.3). În absenţa unor drepturi de proprietate bine definite, autorul unei externalităţi nu are posibilitatea de a exclude terţele persoane care beneficiază de activitatea să (cazul economiilor externe) şi respectiv, nu este nevoit să suporte costurile externe pe care această externalitate le impune terţilor agenţi economici.

În ceea ce priveşte persoanele care beneficiază de externalitate, în cazul economiilor externe, acestea nu sunt obligate să plătească în contrapartida beneficiilor de care se bucură, şi tot astfel atunci când sunt afectate de activitatea autorului externalităţii ele nu pot pretinde despăgubiri.

Tabel 2.3: Externalităţi şi non-excluziune

Externalitatea Beneficiul extern Cost extern Autorul

Victima sau beneficiarul Nu este compensat

Nu are de plătit Nu este suportat

Nu este compensat

Astfel, existenţa efectelor externe are drept consecinţă economică apariţia unei divergenţe între costurile şi beneficiile care sunt de natură contabilă (interne) şi cele totale sau sociale, adică care privesc ansamblul societăţii.

Ca urmare, condiţiile de optimalitate conform criteriului Pareto nu mai pot fi satisfăcute. În realitate, deciziile luate de către producători şi consumatori, care încearcă să-şi maximizeze profitul, respectând utilitatea, nu iau în considerare decât costurile şi beneficiile care reprezintă o realitate financiară pentru ei şi omit – prin neglijenţă sau pentru că nu pot face altfel – să ţină seamă de efectele externe pe care le antrenează opţiunile lor. Din acest motiv, echilibrul obţinut ca rezultat al comportamentului individual al agenţilor economici diferă de situaţia optimă din punct de vedere social: activităţile care induc beneficii externe vor avea tendinţă de a fi dezvoltate sub-optim, iar cele care antrenează costuri externe – de a fi dezvoltate supra-optim. În aceste două cazuri, alocarea eficace a resurselor din punct de vedere social justifică o corecţie a opţiunilor operate în mod spontan pe piaţă.

A. Mijloace de remediere a externalităţilor

Problema care se pune este dacă existenţa externalităţilor implică în mod necesar intervenţia statului sau există şi remedii private eficiente?

În opinia lui Baumol şi Oates (1975), există cel puţin cinci soluţii pentru remedierea unei externalităţi:

- internalizarea voluntară a externalităţii ce constă în efectuarea unui schimb între părţi sau într-o acţiune în faţa justiţiei – considerată mai ales o soluţie privată;

- prohibiţia sau constrângerea; - reglementarea; - impozitarea sau introducerea unei taxe sau a unei redevenţe; - licitarea permiselor de poluare; - acordarea unor subvenţii.

a) Internalizarea voluntară a externalităţii

Un posibil mod de abordare a externalităţilor fără ajutorul unei intervenţii directe a guvernului este internalizarea voluntară a externalităţilor, ce constă în efectuarea unui schimb între părţi sau într-o acţiune în faţa justiţiei. Această soluţie propusă de Ronald Coase (1960) demonstrează că părţile pot negocia o soluţie care va permite internalizarea externalităţii şi satisfacerea condiţiilor alocării optime. Aplicabilitatea acestei soluţii presupune satisfacerea mai multor condiţii prealabile: drepturile de proprietate să fie în mod clar stabilite şi respectate; sursa şi costul despăgubirii (sau amploarea unui beneficiu) să poată fi identificate şi evaluate, costul tranzacţiei să nu descurajeze părţile să găsească o soluţie optimă.

Atunci când condiţiile unei soluţii obţinute pe o bază voluntară sunt insuficient satisfăcute, în principal datorită numărului de persoane implicate care este ridicat, statul ar trebui să intervină pentru a remedia această formă de deficienţă a pieţei, foarte asemănătoare celei determinate de către serviciile colective. Economiştii care se ocupă cu evaluarea potenţialului forţelor pieţei de a face faţă externalităţilor conchid că, cel puţin anumite externalităţi negative, ar trebui supuse unui tip de intervenţie din partea guvernului. Degradarea calităţii mediului prin deşeuri, gaze sau zgomot datorată activităţii de producţie sau de consum a incitat toate guvernele să pună în practică o politică de conservare a protecţiei mediului.

Statul dispune pentru aceasta de mai multe instrumente, care din punctul de vedere al alocării resurselor vor conduce la acelaşi rezultat (la acelaşi nivel de producţie cauzatoare de externalităţi negative), însă din punctul de vedere al distribuţiei bunăstării consecinţele vor fi cu totul diferite.

b) Prohibiţia sau constrângerea

Un alt remediu pentru externalităţi este prohibiţia sau constrângerea. Guvernul poate promova o reglementare prin care să considere în afara legii orice activitate cauzatoare de externalităţi negative. Prohibiţia totală este aproape imposibilă. De exemplu, este imposibil să interzici circulaţia automobilelor în oraşe, obligând cetăţenii să meargă pe jos sau cu bicicleta. Dar o prohibiţie parţială se poate dovedi deseori fezabilă. Constrângerea poate fi utilizată şi în cazul externalităţilor pozitive. Părinţii care au copii de vârstă şcolară sunt obligaţi prin lege să-şi trimită copiii la şcoală, altfel nu mai primesc alocaţia pentru aceştia.

c) Reglementarea

Cel mai utilizat mijloc de intervenţie guvernamentală este reglementarea. Controlul direct pe cale legislativă şi reglementară este folosit mai ales în cazul poluării prin fixarea unor norme de poluare sau de emisie admisibile pentru substanţele poluante.

Acest fel de reglementare poate duce la atingerea unui nivel acceptabil din punct de vedere social al poluării, în cazul în care nu sunt prea multe firme poluante şi există un sistem de monitorizare a procesului.

Într-o asemenea situaţie poate fi stabilit prin reglementări un nivel de poluare acceptat în cazul fiecărui producător. Totuşi, în multe situaţii, sunt introduse anumite limite (norme) imposibil de stabilit în cazul unui număr extrem de mare de factori poluanţi, cum ar fi cazul limitelor standard de poluare pentru maşini.

Din punctul de vedere al economiei neoclasice, acest tip de reglementare este destul de ineficientă acolo unde există mai mult decât o firmă generatoare a aceluiaşi tip de externalitate (Rosen, 1992). Reducerile externalităţilor în cazul fiecărei firme depind de forma curbelor BM (beneficiul marginal al producătorului de externalitate) şi de CMP (costul marginal intern al producătorului de externalitate). Acest tip de regalare a output-ului obligă firmele să facă reduceri, ceea ce duce la inegalitatea acestora în ceea ce priveşte producţia: unele produc mai mult, altele mai puţin.

Guvernul poate reglementa nivelul poluării şi în absenţa unui sistem de monitorizare, prin simpla introducere a unor limite în ceea ce priveşte input-urile şi output-urile. El poate interzice folosirea unui anumit input (de exemplu cărbune de calitate scăzută) sau poate fixa limite maxime ale consumului acestuia în procesul de producţie. Poate stabili de asemenea un nivel maxim al producţiei în cazul anumitor bunuri de larg consum. Unii autori sugerează că aceste maniere de reglementare sunt preferabile monitorizării.

Cu cât însă sancţiunile sau constrângerile impuse de către stat agenţilor economici poluanţi vor limita mai mult libertatea de acţiune a acestora, cu atât efectele redistributive ale reglementării vor fi mai mari, iar mecanismul concurenţial va fi mai afectat. Micşorarea obligatorie a producţiei sau impunerea obligatorie a unor cheltuieli de protecţie a mediului (introducerea unor tehnologii nepoluante sau instalarea unor filtre) vor genera agentului economic poluant o situaţie asemănătoare celei monopolului, din punctul de vedere al alocării resurselor, situaţie evident nedorită. Reglementarea permite agentului economic poluant să vândă o cantitate mai mică la un preţ superior şi să obţină un supraprofit. O alternativă preferabilă o reprezintă un control indirect de natură coercitivă sau incitativă, prin intermediul fiscalităţii, a subvenţiilor sau a transferurilor guvernamentale.

d) Impozitarea sau introducerea unei taxe sau a unei redevenţe

În particular, „prelevarea unei redevenţe de poluare”, propusă pentru prima oară de Pigou în 1918, adică a unui impozit sau a unei taxe, determină agenţii poluatori să opteze în mod spontan pentru soluţia optimă din punctul de vedere al colectivităţii, deoarece aceasta implică internalizarea, adică luarea în considerare, în mod direct, a costurilor externe pe care activitatea lor le impune altora.

Instituirea unei ,,taxe de poluare” asupra producţiei agentului economic poluant îl va obliga pe acesta să ia în considerare externalităţile pe care le generează, internalizându-le. Astfel costul de producţie este mărit în acest fel cu o taxa corespunzătoare costului daunei produse, ceea ce îl va determina pe agentul economic să-şi reducă producţia având în vedere noul cost marginal (intern, contabil) alegând în mod spontan soluţia optimă din punct de vedere social.

La rândul lor, conform circumstanţelor economice, producătorii pot face ca aceste costuri suplimentare să fie repercutate parţial sau în întregime asupra cumpărătorilor produselor lor. Redevenţa este în principiu unitară, adică exprimată în unităţi monetare pe unităţi fizice în cazul particular al tehnologiei fixe, care implică ca singurul mijloc de a reduce poluarea şi implicit producţia, redevenţa fiind aplicată asupra producţiei.

Pentru a determina întreprinderea să producă cantitatea optimă din punct de vedere social, nivelul redevenţei pe unitatea de producţie trebuie să fie fixat astfel încât să corespundă costului extern marginal CME pentru nivelul optim al producţiei.

Victimele poluării sunt astfel scutite de înregistrarea unei pagube, care corespunde produsului dintre reducerea poluării şi costul marginal al acesteia. Este uşor de constatat că societatea în ansamblul său are de câştigat din această măsură, deoarece suma beneficiilor obţinute de pe urma diminuării pagubei şi a încasării redevenţei este superioară diminuării surplusului consumatorilor, care trebuie să plătească un preţ mai mare.

Cu toate acestea, consumatorii producţiei poluante vor constata că respectarea condiţiilor alocării optime tolerează o poluare, şi ca urmare o pagubă reziduală. Dacă s-ar dori reducerea în continuare a poluării până la dispariţia sa, ar fi nefast pentru comunitate în ansamblul său deoarece, sacrificiul impus consumatorilor finali ar depăşi costul total suportat de către firmă şi victimele poluării.

Analiza economică demonstrează astfel că poziţia celor mai înverşunaţi ecologişti nu este de dorit din punctul de vedere al bunăstării colectivităţii, aceasta nu trebuie să însemne însă că este inutilă conştientizarea costurilor externe antrenate de activităţile unei economii moderne şi a pericolelor distrugerilor ireversibile ale mediului.

Din punctul de vedere al redistribuţiei bunăstării, prelevarea unei redevenţe de către stat nu modifică câştigurile victimelor poluării şi nici pierderile consumatorilor de producţie generatoare de poluare. În schimb, supraprofitul obţinut în cazul reglementarii de către antreprenor este în acest caz acaparat de către stat, care încasează un venit fiscal egal cu produsul dintre producţia şi nivelul unitar al redevenţei.

Taxa pigouviană3 pare să fie un remediu foarte eficient împotriva externalităţilor negative, cu toate că există mai multe probleme în ceea ce priveşte implementarea ei. Este foarte greu de calculat o rată adecvată a impozitării şi de estimat funcţia pagubelor marginale. Un foarte bun exemplu îl constituie poluarea produsă de maşini. În principiu, taxa corectivă ar trebui să fie fixată pe kilometru. Dar pare imposibilă sau nefezabilă gestionarea unei astfel de taxe. Cele mai multe ţări folosesc substitute, cum ar fi taxe speciale percepute la vânzarea maşinilor, taxele pe carburanţi sau impozitul anual asupra autovehiculelor care teoretic nu sunt cele mai eficiente. Este îndoielnic faptul că acestea ar putea duce la reducerea traficului (mai ales acolo unde nu există alternative de deplasare, adică acolo unde cererea este inelastică în raport cu preţul4.

e) Licitarea permiselor de poluare În perioada reformei manageriale a sectorului public, au fost făcute unele încercări de

înlocuire a sistemului standard de impozitare, ca remediu împotriva externalităţilor negative, cum ar fi licitarea permiselor de poluare.

Statul poate acorda un „drept de poluare” (Dales, 1968) prin intermediul unei proceduri de licitaţie. Toate firmele sunt obligate să obţină astfel de permise, vândute pe baza unui preţ de licitaţie, iar calcularea daunelor marginale nu este făcută de către administraţia guvernamentală, ci de către piaţă. Atunci când mărimea emisiei poluante este prea mare se poate reduce cantitatea de emisie la următoarea licitaţie, lăsând piaţa să stabilească un nou preţ de echilibru, evident mai mare. Mulţi economişti sunt în favoarea acestei metode. Avantajul cert al acestei metode constă în

3 Sugerată de economistul AC Pigou de la Universitatea Cambrige, UK. 4 Municipalitatea Londrei a introdus taxe privind accesul autovehiculelor în centru oraşului, deoarece zilnic prin centrul oraşului trec peste 200.000 de maşini.

posibilitatea controlului poluării totale, cu condiţia existenţei unui sistem central de decizie cu privire la cantitatea totală de poluare dezirabilă.

În egală măsură, statul trebuie să vegheze, să dea un exemplu, întrucât faptul că el asigură o serie întreagă de prestaţii nu-l pune nicidecum la adăpost de a fi el însuşi un poluator.

f) Acordarea unor subvenţii

O soluţie alternativă pentru introducerea unei taxe este acordarea unei subvenţii poluatorului pentru a-l determina să-şi reducă volumul de producţie până la nivelul la care acesta se încadrează în limitele de poluare admise. Din punctul de vedere al alocării resurselor, efectul este identic cu cel al taxei, pentru ca acordarea unei subvenţii pentru producţia abandonată apare în ochii poluatorului ca o creştere a costului său marginal intern (CMP). În fapt, el are avantajul de a-şi diminua producţia până în punctul în care costul său total (CMS), care este reprezentat de suma dintre costul marginal şi subvenţia în caz de renunţare la producţie, egalizează venitul mediu conform dreptei cererii C, care l-ar determina să producă o cantitate optimă din punctul de vedere al societăţii.

Din punctul de vedere al redistribuţiei, subvenţia are un efect diametral opus redevenţei. Spre deosebire de reglementare, ea privilegiază în mod particular întreprinderea, deoarece pe de o parte, ea o plasează în situaţia de monopol ce îi permite să obţină un supraprofit şi pe de altă parte, o subvenţie din partea statului. Soluţia subvenţiei apare deci mai puţin echitabilă ca cea a ,,taxei de poluare” cu sau fără transfer guvernamental.

CAPITOLUL 3. DISTRIBUŢIA ECHITABILĂ A BUNĂSTĂRII

3.1. Problema distribuţiei bunăstării (a venitului şi averii) Este universal cunoscut faptul că venitul naţional este mai mult sau mai puţin inegal

distribuit între persoane, altfel spus unele categorii restrânse de indivizi beneficiază de o concentrare mare a veniturilor, în timp ce clasele medii şi modeste, care sunt mai numeroase, trebuie să se mulţumească cu o parte mai redusă din venitul naţional.

Chiar dacă această inegalitate îi avantajează pe unii, alţii consideră că o mai mare egalitate între indivizi ar fi mai justă şi mai echitabilă din punct de vedere social. În realitate, distribuţia pe care o observăm la un moment dat într-o ţară nu este numai rezultatul unui mecanism socio-economic spontan, ci este influenţată printr-o politică deliberată a organismelor private şi a statului, care încearcă să reducă această inegalitate şi să ajute persoanele defavorizate.

Pentru a elabora o teorie a justiţiei distributive, trebuie să se pună în evidenţă repartiţia venitului (a averii) între persoane denumită şi „distribuţia interpersonală a venitului“. Totodată, ca urmare a dezvoltării, a dificultăţilor şi a securităţii sociale, de un interes crescut se bucură problema distribuţiei între generaţii. În acelaşi timp, agravarea disparităţilor economice dintre regiuni la nivel naţional şi internaţional a incitat spre căutarea cauzelor şi modalităţilor de remediere a acestei evoluţii.

În capitolul precedent, am definit alocarea optimală a resurselor ca fiind o stare de lucruri în care nu mai putem ameliora bunăstarea unei persoane fără a o diminua pe cea a altei persoane. Am arătat de asemenea că există o infinitate de soluţii Pareto optimale fiecăreia corespunzându-i o distribuţie diferită a bunăstării în cadrul comunităţii.

Altfel spus, respectarea atât a optimului de producţie (utilizarea optimă a resurselor productive), cât şi a optimului de consum (repartiţia bunurilor şi serviciilor între indivizi conform preferinţelor acestora) reprezintă o condiţie necesară, dar nu şi suficientă a optimului social. Există numeroase soluţii optime din punctul de vedere al alocării resurselor care sunt inacceptabile din punctul de vedere al justiţiei redistributive.

Problema distribuţiei echitabile a bunăstării este omniprezentă în toate deciziile politice din două motive:

Orice măsură referitoare la alocarea resurselor are aproape în mod obligatoriu un efect de redistribuţie, pentru că este aproape inimaginabil ca ea să nu afecteze un anumit număr de persoane de o manieră favorabilă sau defavorabilă.

Chiar dacă testul de compensaţie al lui Hicks şi Kaldor este satisfăcut şi în consecinţă există un câştig de bunăstare pentru colectivitate, modificarea alocării resurselor nu este neutră din punctul de vedere al distribuţiei, doar dacă a existat o compensaţie integrală a păgubiţilor.

O parte foarte importantă a programelor de cheltuieli şi a intervenţiilor publice urmăreşte cu prioritate un obiectiv de redistribuţie (de exemplu, cheltuielile în domeniul sănătăţii, agriculturii).

Ştiinţa economică oferă nu numai mijloacele de a prezenta, în mod corect, distribuţia existentă, dar în acelaşi timp permite identificarea surselor inegalităţilor veniturilor (averii) şi a măsurilor ce trebuie întreprinse pentru a realiza distribuţia dorită.

Curba Lorenz constituie varianta cea mai răspândită, cu atât mai mult cu cât ea reprezintă sursa unei veritabile măsurări a inegalităţii distribuţiei cu ajutorul coeficientului Gini.

Figura 3.1: Curba lui Lorenz

Curba lui Lorenz uneşte, pentru fiecare tranşă de venit punctele având drept coordonate –

pe abcisă – procentul cumulat al indivizilor (sau menajelor) şi – pe ordonată – procentul cumulat al venitului net corespunzător acestor clase.

Curba lui Lorenz ar fi avut forma dreptei diagonale, poziţia curbei lui Lorenz în raport cu diagonala, denumită linia de perfectă egalitate ce caracterizează situaţia teoretică în care venitul fiecărui individ ar fi identic, ilustrează gradul de inegalitate al distribuţiei: inegalitatea este cu atât mai puternică cu cât curba este mai depărtată de linia de perfectă egalitate şi invers.

Inegalitatea distribuţiei (sau concentrarea venitului) poate fi măsurată în diferite moduri. Mai recis, se poate recurge la măsurări statistice uzuale de dispersie precum variaţia şi abaterea-tip. Cu toate acestea, coeficientul Gini constituie, fără îndoială, cea mai cunoscută metodă de măsurare a concentrării. Formula de calcul este:

Coeficientul Gini = baaria

aaria

Valoarea se evaluează teoretic între 0, atunci când venitul este distribuit în mod egal şi 1, în cazul în care venitul este perceput de către o singură persoană. În primul caz, curba lui Lorenz se confundă cu diagonala, în timp ce în cel de al doilea caz, ea ia forma unui echer.

Coeficientul Gini nu ne furnizează numai o măsură a inegalităţii distribuţiei veniturilor c, el permite, de asemenea, să se evalueze efectul de redistribuire al unei decizii specifice, precum modificarea regimului fiscal sau să se compare starea distribuţiei între diferite ţări.

Cu toate acestea, el poate produce rezultate ambigue, în particular atunci când curbele lui Lorenz specifice celor două situaţii comparate se intersectează dând acelaşi coeficient. Un asemenea fenomen se produce atunci când natura inegalităţii distribuţiei este diferită; acesta ar putea fi de exemplu, cazul în care efectul de redistribuire al unei diminuări a concentrării veniturilor ridicate în favoarea celor medii este în totalitate sau parţial compensat printr-o degradare a situaţiei celor mai defavorizaţi, în egală măsură în favoarea veniturilor medii. În aceste condiţii, coeficientul Gini nu permite compararea a două stări ale distribuţiei, deoarece el nu ia în considerare structura inegalităţii (sau a concentrării).

b

100

30

50

80

100

9050

a

Curba

lui L

oren

z

Linia d

e perf

ectã

egali

tate

Procentul (cumulat) al venitului net total

Procentul (cumulat) al menajelor contribuabile

Cea de a doua deficienţă a coeficientului Gini provine din faptul că el ignoră nivelul veniturilor pentru care se examinează distribuţia. Ori, această informaţie este importantă atât pentru a urmări evoluţia distribuţiei unei ţări în timp, cât şi pentru a compara distribuţia diferitelor ţări la un moment dat. Un anumit grad de inegalitate nu are, în realitate, aceleaşi consecinţe sociale atunci când venitul mediu este ridicat sau scăzut.

3.2. Cauzele inegalităţii distribuţiei venitului O posibilă definire a inegalităţilor economice ar fi cea dată de Luc Weber conform căreia

,,inegalităţile caracterizează, în principal, distribuţia bunurilor economice protejate printr-un drept de proprietate, prin opoziţie cu drepturile politice, individuale şi sociale, care sunt, în principiu, distribuite pe bază universală şi, în egală măsură, tuturor cetăţenilor unei naţiuni” (Weber, 1991).

Economiştii nu pot ignora existenţa drepturilor politice, individuale şi sociale, deoarece ele modifică regulile jocului economiei compromiţând însă în unele cazuri obiectivul de eficacitate.

În cele mai multe ţări, dar în grade foarte diferite în funcţie de regimul politic şi de tradiţii, toţi indivizii majori, şi chiar în unele cazuri, copii şi adolescenţi, beneficiază de:

- drepturi individuale sau fundamentale precum: respectarea demnităţii umane şi a sferei private, egalitatea în faţa legii, cât şi libertăţile de opinie şi de informare, de asociere şi de reuniune, de cunoştinţe şi de credinţă, de emigrare, sau chiar de comerţ şi de profesiune;

- drepturi politice precum dreptul la vot şi de eligibilitate; - drepturi sociale precum dreptul la educaţia de bază, la asistenţă socială, la acoperirea unor

riscuri mari precum îmbătrânirea, invaliditatea, şomajul, sau chiar unele mult mai controversate ca dreptul la muncă, la instrucţie superioară sau la locuinţă.

În contrapartida indisociabilă a acestor drepturi, cetăţenii trebuie să îndeplinească un anumit număr de obligaţii care sunt în principiu şi ele, în mod egal repartizate.

Drepturile constituţionale individuale, politice şi sociale prezintă o serie de caracteristici care le disting de drepturile de proprietate asociate bunurilor economice:

a) Fiind dobândite şi exercitate în mod gratuit, indivizii nu sunt incitaţi să le utilizeze cu moderaţie, adică să le economisească, ceea ce poate fi foarte costisitor şi ineficace pentru societate, mai ales în cazul drepturilor sociale.

b) Fiind repartizate pe bază universală, indivizii ignoră legea economică a avantajelor comparative care recomandă specializarea indivizilor în exercitarea acelor drepturi pentru care au talent. Acest principiu nu permite (selecţionarea) alegerea între electorii buni şi cei răi.

c) Contrar recomandărilor pecuniare ale pieţei, drepturile (şi obligaţiile) nefiind distribuite ca o primă (sau ca o amendă), indivizii nu sunt incitaţi să se comporte de o manieră constructivă pentru societate.

d) Faptul că drepturile nu pot fi cumpărate sau vândute, nu le permite indivizilor să recurgă la schimb pentru asigurarea unui câştig de bunăstare profitabil pentru cele două părţi. Numeroşi cetăţeni ar fi, fără îndoială, gata să renunţe la unul sau mai multe drepturi în favoarea altor cetăţeni în contrapartida unui alt drept mai extins într-un domeniu specific sau a unei remunerări monetare sau în natură.

e) În sfârşit, faptul că drepturile sunt distribuite în mod egal nu înseamnă însă că sunt repartizate şi în mod echitabil. Un astfel de tratament identic poate fi considerat de către unii ca fiind inechitabil, deoarece indivizii au aptitudini, preferinţe şi interese diferite. Liberul acces al tuturor la educaţia primară nu asigură, în mod necesar, egalitatea şanselor, deoarece există diferenţe între aptitudinile copiilor şi între mediul social în care trăiesc părinţii; măsurile care tind să privilegieze instrucţia celor mai defavorizaţi pot fi deci de dorit.

Această analiză arată că definirea drepturilor nu a ţinut cont de principiile schimbului economic. Legitimitatea lor nu a fost, cu toate acestea, pusă la îndoială, deşi extinderea şi interpretarea lor variază în funcţie de regimurile politice şi de tradiţii.

Analizele precedente demonstrează că delimitarea domeniului drepturilor, şi în mod similar, al bunurilor economice garantate prin drepturi de proprietate tranzacţionate pe piaţă, constituie o problemă de natură fiziologică şi politică. Ştiinţa economică elucidează şi ea un aspect, cel al atribuirii drepturilor care presupun resurse productive şi antrenează, în consecinţă, adesea costuri foarte importante. Graniţa dintre sfera drepturilor de proprietate tranzacţionate pe piaţă şi cea a celorlalte drepturi constituţionale este deci puternic influenţată de către costul de oportunitate economic propriu fiecărui drept. Spre exemplu, este mult mai uşor să conferi tuturor drepturi care presupun un consum de resurse relativ scăzut, precum libertatea cuvântului, credinţele sau a votul universal, decât să acorzi fiecăruia dreptul la locuinţă sau la instruire superioară.

Absenţa unei constrângeri economice sau lejeritatea sa relativă explică, în mare parte, de ce drepturile individuale şi politice fundamentale au putut fi acordate de foarte mult timp în majoritatea ţărilor. În schimb, ţinând cont de volumul resurselor pe care le solicită, drepturile sociale, precum securitatea socială, dreptul la muncă sau la locuinţă, sunt tributare nivelului de dezvoltare economică şi nu pot fi introduse decât progresiv, adesea după lungi dezbateri politice.

În plus, viitorul economic nefiind niciodată sigur, s-a dovedit a fi prudent în a le acorda cu reţinere deoarece, din punct de vedere politic aceste drepturi sunt foarte dificil de revocat atunci când situaţia economică şi financiară a statului ar justifica acest lucru.

Cu toate astea, acordarea a numeroase drepturi precum dreptul de proprietate, de libertate a comerţului şi a profesiunii, dreptul de imigraţie sau de emigraţie a contribuit, în mod determinant, la dezvoltarea economiilor capitaliste de-a lungul ultimelor două secole.

În ciuda numeroaselor explicaţii existente, nu există încă o teorie satisfăcătoare care să evidenţieze originea inegalităţilor ce apar în distribuirea venitului sau a averii. Există totuşi câteva ipoteze dominante. Înainte de a le examina însă, trebuie să punem în evidenţă distincţia care există între: inegalităţile de oportunităţi, datorate diferenţierilor dotării cu factori de producţie şi inegalităţile de remunerare, datorate diferenţierilor de pregătire şi funcţionării imperfecte a pieţelor.

A. Inegalităţile de oportunităţi Acestea îşi au sursa în: a) originea familială, înţeleasă sub dublu aspect: cel al planului biologic şi cel al planului

sociologic; b) discriminările, care sunt practicate, voluntar sau nu, pe plan politic şi economic în

funcţie de rasă, naţionalitate, sex, religie, vârstă, avere sau regiunea de domiciliu; c) dotările diferite de capital fizic şi financiar ale agenţilor economici, deoarece ele

reprezintă sursa unei forme de remunerare suplimentare celei furnizate prin muncă. Acest lucru este adevărat atunci când acest capital a fost transmis prin moştenire. În schimb, atunci când el a fost obţinut prin acumulări de venit curent (economii), va trebui să examinăm cauzele inegalităţilor de remunerări.

În timp ce inegalităţile rezultate din originea familială – în special cele din bagajul ereditar – sunt larg acceptate ca fiind „realităţi ale vieţii“, discriminările politice şi economice sunt de mult timp resimţite ca dovezi de injustiţie inacceptabilă şi care trebuie eliminate. Totodată, societatea se preocupă de transferul patrimoniului între generaţii şi în particular de rolul jucat de către

legislaţia în vigoare (dreptul matrimonial, dreptul fiscal privind succesiunile) sau de factorii sociologici, precum forţa sentimentelor familiale.

B. Inegalităţile de remunerare Admiţând ipoteza că agenţii economici dispun de acelaşi volum de factori de producţie

(adică beneficiază de aceleaşi oportunităţi), distribuţia veniturilor este inegală, deoarece aceşti factori nu produc aceeaşi remunerare. Diferenţele apar din cel puţin două surse:

a) Diferenţele în ceea ce priveşte pregătirea (şcolară, universitară, profesională şi permanentă) a factorului uman joacă, fără îndoială, un rol foarte important în remunerarea indivizilor, prin punerea în valoare a dotării iniţiale.

Nu este suficient ca indivizii să fie „bine dotaţi” în mod natural, biologic, ci ei trebuie să posede totodată o voinţă de a dezvolta şi exploata aceste calităţi moştenite.

Spre deosebire de investiţiile în capital fizic, investiţiile în capital uman necesită un sacrificiu temporar, care va fi în principiu compensat printr-o remunerare viitoare mai ridicată.

b) Funcţionarea imperfectă a pieţelor generează inegalităţi de remunerare. Teoria neoclasică afirmă faptul că factorii de producţie sunt remuneraţi în funcţie de

productivitatea lor marginală şi pentru o calitate dată, această remunerare este aceeaşi pentru toţi. Cu toate acestea, în practică se observă că piaţa muncii şi a capitalurilor nu se

conformează regulilor funcţionării pieţelor perfecte şi deci, implicit, acestei reguli de determinare a remunerării factorilor. Pentru o calitate egală, există în realitate diferenţe de remunerare importante în funcţie de regiunea de activitate, ramura economică, poziţia în gradul de organizare a întreprinderii, puterea de negociere a sindicatelor şi partidelor, cât şi în funcţie de legislaţia care reglementează ramura şi activitatea respectivă.

Acelaşi tip de influenţă, chiar dacă este mai puţin vizibilă, se exercită şi în cazul factorului capital (vezi: importanţa legislaţiei din sectorul imobiliar şi agricol care în diferite epoci a restrâns mişcările de capitaluri).

3.3. Criteriile politicii de (re)distribuire 3.3.1. Teorii privind distribuţia echitabilă Scopul politic final al analizei economice a distribuţiei, ce constă în promovarea unei

repartiţii mai juste a veniturilor, are în vedere găsirea unui criteriu care să asigure o distribuţie echitabilă.

Numeroşi filozofi şi umanişti au fost preocupaţi de această problemă şi au propus diferite criterii. Chiar dacă ele diferă în mod profund pentru că se bazează pe ideologii diferite, normele avansate au, în general, ca punct de plecare o reflecţie asupra unui contract social. Acesta reprezintă ansamblul de reguli constituţionale – referitoare la distribuţia avuţiei, asupra cărora membrii unei comunităţi trebuie să se înţeleagă, deoarece ele reglementează relaţiile lor mutuale. De-a lungul timpului au fost dezvoltate mai multe teorii ale contractului social, printre care cele mai importante au fost: teoria criteriului dotării cu factori, teoria utilitaristă, teoria egalitaristă şi teoria maximizării situaţiei celor mai defavorizaţi.

A. Criteriul dotării cu factori de producţie Inspirându-se din lucrările unor filozofi adepţi ai legilor naturale din secolul al XVII-lea,

ca Hobbs şi Locke (care considerau că fiecare persoană are un drept înnăscut asupra rezultatelor eforturilor sale) unii autori acordă o garanţie morală distribuţiei personale a venitului bazată pe

dotarea agenţilor economici cu factori de producţie. Plecând de la acest punct de consens, opiniile diferă radical de la o şcoală la alta. Astfel:

- Pe de o parte, clasicii secolelor al XVIII-lea şi al XIX-lea precum şi unii neoclasici extremişti de astăzi recunosc ca fiind justă orice repartiţie a venitului naţional care este conformă cu productivitatea marginală a factorilor de producţie. Remunerarea agenţilor economici îşi are corespondenţa în acest caz, în dotarea lor în factori de producţie şi în valoarea (preţul) acestor factori pe piaţă. Unii autori restrâng acest principiu la pieţele competitive, deoarece consideră că profiturile de monopol şi salariile superioare produsului marginal reprezintă remunerări nelegitime.

- Pe de altă parte, filozofii marxişti atribuie muncii manuale întregul rezultat al producţiei nete. Remunerarea muncii este considerată mai morală decât cea a capitalului, deoarece ea este însoţită de o desutilitate determinată de muncă, ceea ce nu este şi cazul veniturilor din capital.

B. Criteriul utilitarist Bentham, la mijlocul secolului al XIX-lea, a dezvoltat o teorie a justiţiei bazată pe

noţiunea de utilitate, denumită teoria utilitaristă. Conform teoriei sale „venitul trebuie să fie repartizat astfel încât să aducă maximum de fericire, satisfacţie unui număr cât mai mare de indivizi, principiu care, potrivit lui, ar trebui să fie acceptat de către orice persoană rezonabilă”. Altfel spus, este vorba de a maximiza utilitatea totală a comunităţii X, maximizând utilitatea Ui a n persoane care o compun:

Ut =

n

ini U...UUU

121

Prin aplicarea acestei reguli se obţin două forme de distribuţie a venitului total. Ele depind de forma funcţiilor de utilitate marginală ale indivizilor care pot fi identice sau diferite.

C. Criteriul egalitarist Cea de a doua critică la adresa criteriului utilitarist demonstrează că adevărata problemă

nu este cea a maximizării bunăstării totale, ci cea referitoare la ponderea relativă a bunăstării fiecăruia în raport cu a celorlalţi membri ai comunităţii. Pentru a putea rezolva această problemă sunt posibile cel puţin două soluţii:

a) Prima soluţie, care se fundamentează pe ideile umaniştilor şi egalitariştilor J.J. Rousseau şi K. Marx, afirmă că „egalitatea bunăstării este în principal de dorit”. Potrivit acestei norme, ar fi bine ca utilităţile totale ale diferiţilor agenţi economici să fie egalizate. Spre deosebire de criteriul precedent, impactul său asupra distribuţiei venitului depinde de forma funcţiilor de utilitate marginală:

- dacă sunt asemănătoare, este aplicabilă soluţia furnizată prin intermediul venitul trebuie să fie repartizat, în mod egal. Criteriul egalitarist şi cel utilitarist conduc deci la acelaşi rezultat.

- dacă sunt diferite, o distribuţie egalitaristă ar atribui un venit celor doi indivizi, astfel încât utilitatea totală a acestora să fie identică.

Ca urmare, cea mai mare parte a venitului revine celui care posedă o capacitate mai mică de a se bucura de acesta. Criteriul utilitarist şi perceptele egalitariste conduc deci la concluzii diametral opuse.

b) Cea de a doua soluţie, care pare dominantă în cadrul societăţilor moderne cu economie de piaţă, combină criteriul egalitarist cu cel al dotării cu factori de producţie. Primul impune eliminarea neajunsurilor datorate sărăciei şi asigură fiecărei familii un nivel de trai minim

garantat. Odată atins acest obiectiv, repartiţia venitului naţional poate corespunde remuneraţiei factorilor în funcţie de productivitatea lor marginală.

D. Regula lui Rawls a maximizării situaţiei celor mai defavorizaţi Rawls, în lucrarea sa “A Theory of Justice “ ( 1972) propune ca distribuţia să fie efectuată

astfel încât bunăstarea celor mai prost dotaţi cu factori (în sens genetic spus cu factori de producţie – n.n.) să fie cea mai mare. Preluând un termen propriu teoriei opţiunilor în condiţii de incertitudine, putem vorbi de regula „maximizării“, ceea ce presupune ca situaţia de minim să fie maximizată.

Rawls justifică acest principiu pretinzând că, orice individ care are o puternică aversiune faţă de risc, aflat în situaţia ipotetică în care el ignoră orice aparţine societăţii în care trăieşte şi orice poziţie pe care o va ocupa, va opta pentru acea repartiţie care îi va garanta cel mai mare venit minim. Acest principiu nu implică eliminarea tuturor inegalităţilor, deoarece el le admite în aceeaşi măsură în care şi cei mai nefericiţi ai sorţii pot atinge cel mai înalt nivel posibil de bunăstare.

3.3.2. Redistribuirea voluntară Anterior am prezentat principalele criterii normative de repartiţie a venitului stabilite la

nivelul contractului social sau al Constituţiei. În ciuda interesului pe care îl prezintă aceste principii, trebuie să admitem că, în realitate, problema distribuirii optime nu se pune în aceşti termeni, relativ abstracţi, ci este vorba de corectarea distribuţiei existente, deci de căutarea unor criterii de redistribuire.

În acest sens au fost dezvoltate mai multe modele. Modelul lui Hochman şi Rogers (1969) porneşte de la constatarea (postulatul) conform căreia funcţiile utilităţii individuale sunt interdependente şi ca urmare, acordarea unui ajutor unei persoane defavorizate aduce satisfacţie nu numai beneficiarului acestuia, ci şi donatorului, întrucât el este sensibil faţă de condiţia socială sau soarta altuia. Hochman şi Rogers consideră că bogaţii sunt incitaţi să realizeze, în mod spontan, transferuri în favoarea celor mai defavorizaţi. Altruismul şi generozitatea unora ar trebui să fie suficiente pentru a degaja ajutorul necesar persoanelor sărace şi a asigura un anumit grad de egalitate.

Alţi autori, precum Brennan (1973), au ajuns la aceeaşi concluzie pornind de la o ipoteză diametral opusă. Comportamentul persoanelor înstărite nu este dictat de altruism, ci mai curând de teama ca cei mai săraci să nu le ameninţe proprietatea datorită veniturilor lor prea scăzute, ceea ce reprezintă sursa unor probleme sociale şi a criminalităţii. Dacă recunoaştem că funcţiile de utilitate individuală sunt interdependente şi că, în particular, persoanele înstărite găsesc o satisfacţie în a le ajuta pe cele mai defavorizate, problema redistribuirii poate fi abordată referindu-ne la teoria optimului paretian. Ca urmare, este posibilă o anumită redistribuire a veniturilor care să respecte libertăţile individuale. În aceste condiţii, transferul de venit, de care beneficiază atât săracii, cât şi bogaţii, ameliorează bunăstarea comunităţii, întrucât conform criteriului lui Pareto, toată lumea are de câştigat, fără ca nici o altă persoană să sufere. Această nouă repartiţie a venitului (care rezultă în urma transferului) nu poate fi considerată justă cel puţin datorită faptului că se asociază noţiunea de redistribuire justă cu cea de optimalitate paretiană.

3.4. Instrumentele politicii de redistribuire Ţinând cont de faptul că piaţa nu garantează, în mod spontan, o distribuire echitabilă a

veniturilor şi că redistribuirea voluntară realizată din altruism sau egoism este insuficientă, s-a

născut necesitatea ca statului să-i revină rolul de a conduce, în mod deliberat, o politică de redistribuire a veniturilor (şi a averii). Finalitatea sa constă în a promova o mai bună corespondenţă între distribuţia observată la un moment dat şi distribuţia considerată ca fiind justă şi echitabilă.

Aşa cum am arătat în introducere, definiţia noţiunii de redistribuire justă face apel la judecăţi de valoare care trebuie să fie formulate în cadrul procesului politic. Criteriile distribuirii echitabile, prezentate anterior nu pot fi impuse cetăţenilor sau reprezentanţilor lor, în schimb, ele oferă informaţii asupra principalelor concepţii posibil de aplicat şi a consecinţelor acestora.

Vom putea observa că, în principiu, sistemele politice degajă o soluţie care se situează între cea propusă de către criteriul utilitarist şi cea care vizează acordarea unei priorităţi absolute celor mai defavorizaţi, aşa cum susţinea Rawls.

Plecând de la principalele două surse de inegalităţi între venituri, acţiunea puterii publice se poate concentra, în principiu, fie asupra inegalităţilor de oportunităţi, fie asupra celor de remuneraţie. Cu toate acestea însă, în practică, s-a dovedit că cea mai mare parte a mijloacelor de acţiune prezintă un efect subsidiar şi asupra celeilalte surse de inegalităţi de venit.

„Acţiunea contra inegalităţilor de oportunităţi” trebuie să fie condusă în primul rând pe plan instituţional. De aceea, această prevedere trebuie să se înscrie în Constituţie şi să existe obligativitatea de a respecta drepturile individuale fundamentale care au o influenţă preponderentă asupra egalităţii oportunităţilor.

În sens restrâns, este vorba despre egalitatea în faţa legii, care nu ar trebui să sufere nici o restricţie legată de sex, rasă, naţionalitate sau religie, cât şi de respectarea libertăţilor de emigrare sau imigrare, sau a celor de comerţ sau de exercitare a unei profesiuni. Aceasta va conduce, în egală măsură, la o serie de măsuri cu caracter social-economic cum ar fi de exemplu:

- eliminarea sărăciei şi analfabetismului, deoarece acestea tind, în mare măsură, să se transmită generaţiilor descendente;

- redistribuirea averilor sau cel puţin reducerea concentrărilor de avere, prin impozitarea acesteia, precum şi a succesiunilor şi a donaţiilor;

- încurajarea dezvoltării regiunilor aflate în declin economic în scopul reducerii consecinţelor nefaste asupra cetăţenilor acestora datorită lipsei sau dispariţiei locurilor de muncă.

„Acţiunea asupra inegalităţilor de remunerare” se poate exercita prin iniţierea unor măsuri legale sau de reglementare, precum: fixarea unui nivel minim al salariului, controlul preţurilor şi/sau al chiriilor sau prin subvenţionarea preţurilor agricole. Aceste intervenţii asupra procesului de fixare a preţurilor factorilor de producţie sau a bunurilor vizează protejarea anumitor categorii sociale defavorizate şi garantarea unui nivel al venitului, diferit de cel care se formează prin jocul liber al mecanismelor pieţei.

Cu toate acestea, teoria şi practica au demonstrat că eficacitatea măsurilor intervenţioniste (de genul celor menţionate) lasă adesea de dorit. În plus, ele perturbă buna funcţionare a pieţelor, ceea ce reprezintă cel mai puternic neajuns al acestor măsuri, întrucât o mai mare egalitate a remuneraţiilor implică un efort important pentru a ameliora funcţionarea pieţelor prin reducerea obstacolelor aflate în calea concurenţei, printr-o luptă contra monopolurilor şi cartelurilor, a protecţionismului promovat în anumite sectoare economice, a preţurilor administrate şi a mecanismelor insitituţionalizate de indexare a veniturilor.

Reducerea inegalităţilor de remunerare se bazează însă şi pe iniţierea unor măsuri bugetare care pot avea drept scop:

- favorizarea acumulării de capital uman graţie unei dezvoltări a sistemului de instruire la toate nivelurile, a liberului acces la studiu pentru toţi cei care posedă competenţele necesare, şi dacă este cazul acordarea unor facilităţi financiare personalizate;

- favorizarea conservării calităţii capitalului uman prin măsuri în domeniul formării permanente, a igienei, sănătăţii şi habitatului;

- acordarea de ajutoare directe persoanelor defavorizate prin transferuri financiare sau prin punerea la dispoziţie, în mod gratuit, a unor prestaţii publice.

Acţiunea de redistribuire poate avea caracter global sau selectiv, însă, în practică, nu este întotdeauna uşor să se facă o distincţie între aceste două forme.

„Măsurile întreprinse au o acţiune globală” atunci când se urmăreşte obţinerea unui efect general de redistribuire. Astfel, o impozitare progresivă a venitului reprezintă o măsură globală care, printr-o impozitare mai puternică a veniturilor medii şi ridicate şi printr-o exoneraţie a veniturilor scăzute, exercită o puncţie fiscală mai importantă asupra păturilor înstărite ale populaţiei.

În alte cazuri, acţiunea statului, care rămâne în principal globală, vizează, în mod mai specific, anumite grupuri ale populaţiei ai căror membri îndeplinesc anumite condiţii (de exemplu: pensionari, invalizi, şomeri sau chiar agricultori). Faptul că aparţin unuia dintre aceste grupuri le dă dreptul la unele reduceri fiscale asupra venitului sau la alocaţii sau subvenţii, fără ca situaţia individuală a acestora să fie luată în consideraţie.

Prin opoziţie, politica de redistribuire este selectivă atunci când are drept obiectiv ajutorarea, în mod direct, a unor persoane care suferă anumite privaţiuni sau care au anumite merite. Acest ajutor, care este furnizat, în principal, sub forma unor transferuri în numerar (acordarea de asistenţă, burse de studii, locuinţe subvenţionate) sau în unele cazuri, sub forma unor prestaţii în natură (asistenţă medico-socială) este acordat pe baza unei examinări a situaţiei particulare a fiecărui beneficiar. Spre deosebire de măsurile globale, nu este suficient ca acesta să aibă un drept, să satisfacă condiţiile de eligibilitate generale, ci trebuie ca, în plus, el să se afle într-o situaţie financiară dificilă.

Din punct de vedere administrativ, politicile globale sunt mai puţin costisitoare din prisma formalităţilor care trebuie îndeplinite, în timp ce măsurile selective necesită un aport administrativ mult mai costisitor pentru a identifica persoanele aflate în nevoie şi pentru a verifica fundamentarea acestor cereri de ajutoare.

Din punct de vedere financiar însă, măsurile selective sunt mai avantajoase, deoarece ele permit concentrarea efortului acolo unde acesta este absolut necesar, în timp ce, măsurile globale prezintă inconvenientul de a „disipa” acest efort către toţi cei care au dreptul, fără ca toţi aceştia să aibă în mod efectiv nevoie.

Principalele instrumente care pot fi folosite pentru a induce un efect de redistribuire

asupra venitului sunt: fiscalitatea, cheltuielile publice şi administrarea preţurilor.

A. Fiscalitatea Fiscalitatea reprezintă, fără îndoială, cel mai cunoscut mijloc de redistribuire, însă poate

cel mai puţin vizibil. Ea exercită un efect de redistribuire atunci când puncţia fiscală totală, adică cea care rezultă din ansamblul sistemului fiscal este, în mod proporţional, mai ridicată pentru veniturile mari decât pentru veniturile modeste. Progresivitatea fiscalităţii depinde pe de o parte, de progresivitatea fiecărui impozit şi pe de altă parte, de structura sistemului fiscal.

Sistemele fiscale sunt formate printr-o juxtapunere a unei serii de impozite diferite. Alături de impozitul pe venit, se utilizează impozitul asupra averii, a succesiunilor, donaţiilor, vânzărilor, beneficiilor capitalului, şi diferite alte drepturi şi taxe cu caracter fiscal.

În raport cu venitul, aceste impozite pot fi progresive (adică cresc mai mult decât proporţional), proporţionale sau chiar regresive (cresc mai puţin decât proporţional), ceea ce face ca sistemul fiscal în ansamblul său să fie mai mult sau mai puţin progresiv în funcţie de ponderea diferitelor impozite şi de natura grilei de impozitare.

B. Cheltuielile publice Statul poate să acţioneze asupra distribuirii venitului: fie furnizând prestaţii în natură, care

ar trebui, în principiu, să favorizeze, în mod particular, clasele cu venituri modeste, fie transferând putere de cumpărare anumitor categorii de persoane, sub formă de alocaţii.

a) Printre prestaţiile publice în natură distingem pe: - cele care sunt rezervate persoanelor care îndeplinesc anumite condiţii specifice ce justifică

un ajutor în natură din partea statului (asistenţă medico-socială etc.); - cele care sunt, în mod potenţial, la dispoziţia tuturor celor care au nevoie de ele (precum,

învăţământul gratuit, îngrijirile medicale sau campaniile de vaccinare), dar a căror gratuitate sau al căror cost redus le fac accesibile unor categorii de populaţie care altfel nu ar putea beneficia de ele;

- cele care vizează categorii bine determinate ale populaţiei, independent însă de situaţia financiară a beneficiarilor (servicii sociale destinate persoanelor în vârstă sau celor cu handicap, alocaţii familiale, servicii de orientare profesională etc.).

b) Cu toate acestea, pentru a obţine un efect de redistribuire se utilizează, cel mai adesea, transferuri în numerar, care spre deosebire de cele din natură, sunt mai mult sau mai puţin selective:

- fie, ele pot fi acordate, în mod global, tuturor persoanelor care, spre exemplu, n-au un venit cel puţin egal cu un anumit nivel sau cu cel al unor grupuri de populaţie care satisfac anumite condiţii generale. Asigurările de bătrâneţe şi invaliditate, de şomaj sau alocaţiile familiale constituie exemplele clasice ale acestei forme de ajutor;

- fie, ele sunt acordate numai persoanelor care îndeplinesc anumite criterii bine determinate (burse de studii, alocaţii pentru şomeri, pensii de bătrâneţe suplimentare etc.).

Trebuie să notăm faptul că transferurile nu sunt, în mod necesar, distribuite direct persoanelor care au nevoie de ele. Anumite subvenţii pot fi acordate, spre exemplu, întreprinzătorilor care angajează cu precădere tineri care şi-au terminat studiile. De asemenea, unele subvenţii sunt acordate pentru a reduce preţul unor produse sau servicii de primă necesitate şi care grevează foarte mult asupra bugetelor de familie ale categoriilor sociale cu venituri modeste (spre exemplu, anumite bunuri alimentare, ca pâinea, laptele, ouăle, transporturile).

C. Administrarea preţurilor În egală măsură, statul poate obţine un efect de redistribuire intervenind asupra pieţelor în

scopul de a modifica preţurile relative. Acest lucru se poate realiza prin trei modalităţi, însă cu toate acestea, experienţa a demonstrat că acest mod de a acţiona prezintă serioase inconvenienţe în privinţa eficacităţii alocării resurselor.

Politica salariilor minime are în vedere ca salariile celor mai puţin calificaţi să primească o protecţie particulară pentru determinarea remunerării lor. Această protecţie se concretizează prin introducerea unui salariu minim superior preţului de echilibru al pieţei muncii.

Controlul chiriilor are drept obiectiv păstrarea în limite acceptabile a nivelului chiriilor, întrucât acestea ocupă o parte importantă a bugetelor familiilor cu venituri modeste.

În sfârşit, subvenţionarea preţurilor agricole este determinată de preocuparea pentru a asigura agricultorilor un venit minim, paritar în raport cu cel al muncitorilor şi pentru a-i pune la adăpost de fluctuaţiile preţului produselor agricole datorat caracterului incert al acestor producţii.

Este interesant de notat faptul că, dacă în cele trei exemple obiectivele de echitate şi de eficacitate economică sunt în conflict, în alte cazuri cum ar fi cel în care statul reglementează monopolurile pentru a restabili condiţiile de concurenţă şi a ameliora alocarea resurselor, acţiunea sa este, în principiu, în concordanţă cu politica de redistribuire a veniturilor.

3.5. Limitele politicii de redistribuire Iniţierea unei politici de redistribuire ridică cel puţin două probleme şi anume: incidenţa

efectivă a măsurilor de redistribuire nu este câtuşi de puţin transparentă şi nu corespunde întotdeauna celei dorite de legislator; şi angajarea unor măsuri de redistribuire prezintă adesea influenţă asupra masei venitului de distribuit şi, cel mai adesea, dă naştere unui conflict între obiectivele de echitate şi eficacitate.

3.5.1. Neconcordanţele existente între redistribuirea legală şi cea efectivă Din experienţă, se ştie că povara fiscală nu este întotdeauna suportată de către

contribuabilul legal, adică de cel care este obligat, din punct de vedere legal, să plătească impozitul la fisc, ci ea este asumată, în realitate, de către un alt contribuabil, care devine contribuabil efectiv. Acest fenomen este denumit de către teoria fiscalităţii „translatarea impozitului”.

Posibilitatea de a repercuta impozitul asupra altor agenţi economici are puternice consecinţe asupra politicii de redistribuire, deoarece, deşi translatarea este adesea dorită de către legislator, ea este rareori transparentă şi nu se produce aşa cum s-a prevăzut. Ca urmare, în multe cazuri, se ignoră persoana care suportă efectiv povara fiscală: astfel, efectul de redistribuire uneori nu se află în corelaţie şi chiar acţionează în contrasens cu obiectivul urmărit.

Slaba transparenţă a efectului de redistribuire nu se manifestă numai în ceea ce priveşte impozitele, ci chiar şi mult mai intens la nivelul cheltuielilor publice angajate în scopuri de redistribuire.

Este în mod particular, cazul prestaţiilor în natură, dar este la fel de greu să determinăm dacă transferurile în numerar ajung cu adevărat la beneficiarii căutaţi. Pe de o parte, ajutoarele globale prezintă dezavantajul de a nu ţine seama de situaţiile individuale. Pe de altă parte, experienţa arată că aparatele foarte greoaie de control, care s-au creat pentru atribuirea anumitor transferuri, nu evită nicidecum să practice discriminări. Trebuie să avem aici în vedere acele persoane deosebit de abile care ştiu să obţină toate avantajele posibile, în timp ce alte persoane, din lipsă de informaţii sau din reţinere, renunţă să demareze iniţiativele ce sunt necesare a fi întreprinse.

Fie că este vorba de prestaţii în natură sau de transferuri, efectul de redistribuire efectiv al cheltuielilor publice este deci rareori evident. Aceasta ar justifica un efort constant de analiză şi de control pentru a ne asigura că efectele merg în sensul obiectivelor afişate din punct de vedere politic şi legal.

3.5.2. Conflictul echitate-eficacitate Influenţa politicii de redistribuire asupra volumului şi alocării resurselor poate fi tot atât

pozitivă, cât şi negativă. Influenţa este pozitivă, atunci când politica de redistribuire contribuie la ameliorarea

eficacităţii alocării resurselor. Astfel, creşterea cheltuielilor publice ce vizează ameliorarea educaţiei şi sănătăţii ansamblului populaţie este, fără îndoială, favorabilă creşterii economice, în consecinţă venitului naţional ce trebuie distribuit. Ea contribuie totodată la pacea socială care domneşte între partenerii sociali dacă aceştia sunt satisfăcuţi de repartiţia dintre remuneraţia muncii şi cea a capitalului. Obiectivele alocării optime şi distribuirii echitabile sunt deci complementare.

Această influenţă este cel mai adesea negativă, ceea ce înseamnă că politica de redistribuire dăunează asupra eficacităţii alocării resurselor, deci ele sunt antagoniste.

Această a doua situaţie a preocupat mulţi economişti şi politicieni de dreapta şi de centru-dreapta, care au pus în evidenţă, începând cu anii ‘70, consecinţele negative asupra alocării resurselor şi deci, asupra venitului naţional ce trebuie distribuit, ale unei politici de redistribuire accentuat agresivă, şi în plus concepută fără a ţine seama de posibilele repercursiuni asupra eficacităţii economice.

Consecinţele negative ale politicii de redistribuire constau în efectele perverse pe care acestea le are asupra dorinţei de a munci, a economisi sau de a investi a agenţilor economici, şi în consecinţă asupra nivelului şi creşterii economice a venitului naţional.

Problema poate fi explicată, pe plan teoretic, analizând modul în care un impozit progresiv asupra venitului poate induce o diminuare a ofertei de muncă a unei persoane cu venit ridicat, ceea ce va influenţa negativ asupra venitului total ce urmează a fi distribuit.

Principala concluzie este că dorinţa egalitariştilor de a repartiza venitul total maxim, în mod egal, între cei doi indivizi nu poate fi satisfăcută, deoarece acest venit este el însuşi în funcţie de politica de redistribuire. Dacă contribuabilul înstărit este impozitat foarte mult, el va decide să muncească mai puţin (efect de substituţie), ceea ce va diminua venitul naţional ce urmează a fi distribuit.

Ilustrat prin exemplul prelevării unui impozit progresiv asupra venitului, problematica unui efect disuasiv asupra efortului de muncă se pune şi pentru alte categorii de măsuri de redistribuire, cum ar fi transferurile în numerar. Spre exemplu, s-a observat că ajutoarele de şomaj sau salariile compensatorii provoacă un efect disuasiv asupra efortului de muncă.

Pericolul ca politica de redistribuire să exercite un efect pervers asupra deciziilor agenţilor economici nu se limitează la oferta de muncă, ci se extinde şi asupra dorinţei lor de a economisi, investi sau de a-şi asuma anumite riscuri.

În anumite circumstanţe, impozitul pe venit poate descuraja economisirea, atunci când venitul pe care acesta îl degajă va fi impozitat foarte mult sau va descuraja investiţiile, dacă beneficiul net este considerat insuficient ca urmare a unei impozitări greoaie. În acelaşi mod, în domeniul transferurilor între generaţii precum asigurările de bătrâneţe, se pune problema dacă formarea unei economisiri colective obligatorii induce o creştere sau o diminuare a economisirii private totale sau dacă politica de investiţii a instituţiilor de asigurări este favorabilă atât expansiunii economice, cât şi agenţilor economici privaţi.

Impactul fiscalităţii sau al transferurilor asupra acestor variabile care determină volumul şi ritmul de creştere al producţiei poate fi asimilat în practic cu cel asupra eficacităţii economice care pune accentul, conform criteriului Pareto, pe bunăstarea populaţiei. Această constatare rezultă din

faptul că o sarcină fiscală excedentară reprezintă o sursă de pierdere de bunăstare pentru colectivitate, întrucât impactul negativ al unei prelevări fiscale asupra bunăstării indivizilor nu este în întregime compensat prin impactul pozitiv al prestaţiilor publice furnizate de către stat.

În final, trebuie să adăugăm că angajarea unei politici de redistribuire antrenează importante costuri administrative, resurse – în principal de muncă – care ar putea fi afectate unor sarcini productive.

Faptul că iniţierea unei politici de redistribuire presupune un cost de eficacitate nu înseamnă că trebuie să se renunţe la ea, ci acest lucru trebuie luat în considerare odată cu conceperea sa. Pentru fiecare măsură avută în vedere, trebuie să se facă o analiză (un arbitraj) privind contribuţia sa la obiectivul de redistribuire şi costul său de eficacitate, reţinându-se doar acele măsuri care se pot traduce printr-un câştig social net.

Aşa cum am văzut este perfect justificat să se iniţieze o măsură de redistribuire care are efecte negative asupra alocării optime a resurselor, atât timp cât ea induce un câştig net pentru colectivitate. Exemplul prezentat însă nu permite luarea unor decizii. Pentru aceasta trebuie să se facă o analiză empirică a costului de eficacitate şi a efectului de redistribuire preconizat al acestor măsuri. Evident, măsurile de redistribuire ar trebui pe de o parte, să fie eficace în ceea ce priveşte impactul lor asupra distribuirii, şi pe de altă parte, să nu minimizeze costul de eficacitate.

Numeroşi autori recomandă renunţarea, pe cât posibil, la practica tradiţională ce constă în a conferi cheltuielilor publice un dublu rol: cel de vector de prestaţii publice şi cel de instrument al politicii de redistribuire.

În practică, s-a dovedit că urmărirea acestor două obiective prin intermediul unui singur instrument este ineficace pentru unul sau altul dintre aceste obiective. O regulă bine stabilită a politicii economice stipulează că în funcţie de numărul de obiective vizate ar trebui să se utilizeze cel puţin tot atâtea instrumente, şi că fiecare instrument ar trebui folosit în domeniul în care eficacitatea sa este cea mai mare.

În scopul de a respecta mai bine separaţia celor două funcţii ale bugetului trebuie să se aibă în vedere următoarele reguli:

Prestaţiile publice sub formă de bunuri şi servicii ar trebui să vizeze obiectivul de alocare a resurselor şi ar trebui furnizate, pe cât posibil, utilizatorilor contra plăţii unui preţ;

Redistribuirea bogăţiei ar trebui să fie realizată prin intermediul fiscalităţii şi transferurilor în numerar. Cu toate acestea, efortul de redistribuire ar trebui să fie, în mod considerabil, întărit pentru ca în virtutea noii strategii a alocării resurselor cheltuiala suplimentară impusă familiilor modeste, să poată fi compensată prin transferuri operate în favoarea lor prin intermediul prelevărilor fiscale asupra persoanelor înstărite.

CAPITOLUL 4. ABORDĂRI TEORETICE ALE BUGETULUI PUBLIC

4.1. Caracteristici şi funcţii ale bugetului public O evoluţie semnificativă în istoria intelectuală a secolului XX a fost recunoaşterea

explicită de către economişti, politicieni şi de către publicul larg a importanţei rolului statului5 în economie. Bugetul public6 reflectă, în genere, politica guvernului faţă de economie. Bugetul public este o previziune a cheltuielilor şi veniturilor pentru anul fiscal următor, care poate sau nu să corespundă cu anul calendaristic. Cu excepţia economiilor primitive, bugetul este instrumentul-cheie pentru exprimarea şi punerea în aplicare a politicilor economice ale guvernului. Bugetele publice au multiple implicaţii asupra economiei naţionale. Prin intermediul bugetelor, statul îşi exercită funcţiile alocativă, stabilizatoare şi distributivă (Musgrave, 1959). În speţă, bugetele sunt documente atât politice cât şi economice şi sunt produsul proceselor politice prin care interesele concurente ale oricărei naţiuni îşi găsesc un punct comun.

Cu toate că deciziile bugetare importante care influenţează performanţele economiei şi datoria publică sunt, de obicei, apanajul guvernului central, multe ţări au forme de guvernământ locale sau statale (provinciale). Acestea sunt responsabile de furnizarea diferitor servicii şi au autoritatea de a colecta venituri prin intermediul impozitării sau de a se împrumuta în nume propriu. Această delegare a autorităţii are cel mai înalt nivel în Statele Unite, unde, în marea lor majoritate, serviciile publice sunt furnizate la nivel statal sau local şi unde există o tradiţie ca statele să fie unităţi de decizie individuale. În Marea Britanie, prin contrast, posibilitatea autorităţilor locale de a efectua cheltuieli este limitată de reguli stabilite la nivel central. Atribuţiile autorităţilor locale sunt de asemenea limitate în ceea ce priveşte posibilitatea de a se împrumuta şi de a creşte nivelul impozitelor şi taxelor, care sunt stabilite de către guvernul central (bugetul Comunităţii Europene este un exemplu în care autoritatea pentru cheltuielile majore, în special pentru sprijinirea agriculturii, a fost cedată unui organism transnaţional).

Dificultatea discutării bugetării ca un process politic rezidă în diferenţa abordării companiilor din sectorul privat sau a indivizilor şi abordarea instituţiilor statului. Cu toate că procesul de pregătire şi dezbatere a bugetului public a progresat considerabil în secolul XX, acesta este încă inferior modului în care bugetele sunt abordate de către companiile private sau chiar de către indivizi. Practica privată în domeniu este dominată de o serie de reguli bine definite, iar firmele sunt obligate a prezenta bilanţuri, conturi de profit şi pierdere şi a-şi monitoriza foarte atent fluxurile de numerar. Gradul de îndatorare a companiilor este monitorizat îndeaproape de către acţionari, care sunt de asemenea, critici ai previziunilor profiturilor şi creşterii viitoare. Indivizii care eşuează în managementul bugetului propriu sunt îndeaproape monitorizaţi de către bănci şi agenţii de credit, iar cei cu afaceri mai complexe pot beneficia de ajutorul unor profesionişti în domeniu.

Responsabilitatea guvernamentală, chiar şi într-o democraţie dezvoltată, este în realitate mai puţin clară decât cea a companiilor faţă de acţionari, sau decât responsabilitatea indivizilor în faţa creditorilor. Drept rezultat, bugetele publice au o calitate mai scăzută comparativ cu normele sectorului privat. Previziunile veniturilor şi cheltuielilor sunt foarte des diferite faţă de ce se întâmplă în realitate, modificările în practicile contabile sunt făcute câteodată în scopuri politice de cosmetizare, iar anumite distincţii precum cea între cheltuieli curente şi cheltuieli de capital

5 Problemele discutate aici sunt legate de toate nivelurile instituţiilor statului dintr-un sistem. 6 Trebuie făcută o distincţie între buget şi sistem bugetar. Dacă termenul buget se referă exclusiv la documentele care conţin propunerile financiare, sistemul bugetar se referă la relaţia dintre diferite etape care trebuie urmate pentru a putea compila documentele bugetare (Thornhill, l984).

sunt în mod frecvent lasate deliberat neclare. Aceste critici ale proceselor bugetare publice sunt mai valabile în unele ţări decât în altele.

După Aronson şi Schwartz (l981) dimensiunea sumelor bugetare şi a programelor pe care acestea sunt bazate reprezintă linia de demarcaţie între sectoarele public şi privat. Bugetul stipulează care sunt bunurile şi serviciile care vor fi furnizate cetăţenilor de către autorităţi şi care vor fi furnizate de către sectorul privat. Decizia privitoare la furnizor, ce să se furnizeze şi cine va fi beneficiarul ar trebui să reprezinte o reflectare a valorilor, preferinţelor şi priorităţilor comunităţii. În consecinţă, bugetul reprezintă un document politic prin care banii sunt alocaţi în concordanţă cu judecăţi de valoare, iar procesul bugetar este un proces politic care are loc într-o arenă politică (Gildenhuys, 1997).

Thornhill (1984 apud Gildenhuys, 1997, p. 394) rezumă cele mai importante caracteristici ale bugetului public după cum urmează:

- bugetul, după aprobarea sa de către autoritatea legislativă este executoriu; - rezultatele majorităţii obiectivelor care urmează a fi realizate prin buget nu sunt

cuantificabile; - odată ce obiectivele acţiunii instituţiilor publice diferă semnificativ de cele ale

organizaţiilor private, procesele determinării conţinutului bugetului public sunt deci unice; - autorităţile nu-şi adaptează întotdeauna cheltuielile astfel încât să corespundă veniturilor

disponibile. Se poate deci spune că bugetul public este un un instrument aflat la dispoziţia autorităţii legislative. Acesta ghidează activităţile econimice, sociale şi politice ale unei comunităţi într-o anumită direcţie în scopul realizării unor scopuri şi obiective predeterminate, ale căror rezultate nu sunt întotdeauna cuantificabile. Bugetul conţine, de asemenea, toate măsurile necesare subordonării autorităţii executive celei legislative ca reprezentant al votanţilor şi plătitorilor de impozite. Caracteristicile bugetului public asigură fundaţia unică pe care sunt bazate elaborarea, aprobarea, şi execuţia. În administraţia publică bugetul serveşte ca un instrument de luare a deciziilor prin care se stabilesc priorităţile, scopurile şi obiectivele, programele operaţionale sunt compilate şi controlul este exercitat. Documentul bugetar este produsul final al procesului bugetar şi ar trebui să fie potivit pentru analizare şi aprobare de către autoritatea legislativă, în timp ce execuţia conţinutului său trebuie să realizeze obiectivele publice. Calitatea bugetului depinde de acurateţea datelor pe care acesta se bazează, de calitatea metodelor şi de expertiza utilizate precum şi de integritatea care caracterizează procesul de elaborare. Ca şi rezultat al unui spectru larg de servicii pe care o autoritate trebuie să le remită, bugetele pot oferi doar o imagine sinoptică ale implicaţiilor financiare. Pentru aceasta trebuie să se facă un compromis în documentul bugetului între cerinţele pentru informaţiile adecvate şi precise şi cele pentru control (Kotzé, 1979).

Gildenhuys (1997) identifică funcţiile bugetului public după cum urmează: - Bugetul este o declaraţie de politici ce declară scopurile şi obiectivele specifice pe care o

autoritate publică doreşte să le atingă prin intermediul cheltuielilor. Acesta reprezintă politici publice exprimate în valori monetare şi reprezintă întruparea politicilor şi a obiectivelor implicite ale politicii. În procesul de elaborare a politicilor, realizarea celor mai importante obiective şi scopuri ar trebui să fie prioritare. Ca un document de elaborare a politicilor, bugetul conţine, de obicei, o definire a cantităţii şi calităţii serviciilor propuse a fi livrate. Totuşi, nu există niciun ghid normativ prin care priorităţile pot fi determinate ştiinţific, acestea fiind rezultatul priceperii politice.

- Redistribuirea avuţiei este una din cele mai importante funcţii ale bugetului public. Aceasta necesită o integrare totală între cele două părţi ale bugetului – politica veniturilor şi cea a cheltuielilor – pentru a se conforma unei politici de redistribuire.

- Pentru autoritatea administrativă, bugetul este un program de lucru pe care fiecare departament îşi poate baza propriul program operaţional de lucru. Această funcţie a bugetului cere ca structura obiectivelor, planul activităţilor, planul resurselor, şi planul financiar să fie clar explicitate în documentele bugetare.

- Bugetul serveşte ca o sursă de informare pentru oricine este interesat; informaţia conţinută în draftul de buget este necesară pentru studiere, iar, după aprobare, serveşte dept cea mai importantă sursă de informaţii pentru executarea funcţiilor de către autoritatea administrativă.

- Bugetul reprezintă, de asemenea, un instrument de coordonare prin intermediul căruia activităţile guvernului pot fi integrate, deoarece ar trebui să conţină toate informaţiile referitoare la politicile, obiectivele şi activităţile guvernului într-un singur document.

- Bugetul este şi un instrument de control utilizat de căte autoritatea legislativă asupra autorităţii executive şi de către autoritatea executivă asupra autorităţii administrative şi chiar pentru control intern în cadrul oricărei componente ale autorităţii administrative. Două tipuri de control administrativ sunt importante din acest punct de vedere, controlul a priori şi cel ex post.

4.2. Evoluţia unei teorii?

Aplicabilitatea cuvântului ,,teorie” în acest domeniu este departe de utilizarea sa în ştiinţele sociale, în special în ştiinţa economică. Acest lucru a fost recunoscut explicit de către autoritatea în domeniu, Wildawsky, care spunea: „...o teorie normativă a bugetării ar fi o teorie politică specifică şi cuprinzătoare care ar detalia care ar trebui să fie acţiunea guvernamentală la un moment dat. Având în vedere că bugetul reprezintă rezultatul unei lupte politice, o teorie normativă a bugetării sugerează eliminarea oricărui conflict referitor la rolul guvernului în societate. O asemenea teorie, este deci utopică în cel mai adevărat sens al cuvântului: crearea şi acceptarea sa ar însemna sfârşitul politicii.”(Wildawski şi Caiden, 1997, p. 265)

O mare parte din literatura bugetelor publice emană din Statele Unite, unde în anii ‘60, ,,incrementalismul” devenea teoria dominantă a bugetării. Incrementalismul este acel tip de elaborare de politici bazat pe modificări minore, marginale ale politicilor existente. Acest lucru presupune nu doar că raţionalitatea comprehensivă este imposibilă, dar şi că politicile sunt extrem de rar modificate radical ca rezultat al unor revizuiri extinse. Reprezintă o tendinţă a guvernelor de a petici politicile mai degrabă decât a analiza oportunitatea continuării acestora. Luând în considerare lucrările lui Wildavsky (1964), Fenno (1965) şi alţii, procesul bugetar era văzut ca stabil, predictibil, modificându-se foarte puţin de la an la an şi bazat pe roluri bine definite care puteau fi reprezentate de către reguli simple de luare a deciziilor. Aceştia susţin că un proces care se concentrează pe o modificare minoră este preferabil unuia care ia în considerare revizuirea întregului buget pentru că moderează conflicte, reduce costurile analizelor, stabilizează rolurile şi aşteptările bugetare şi reduce timpul pe care oficialii trebuie să îl acorde procesului bugetar, crescând probabilitatea ca valorile politice importante să fie luate în considerare. Termenul incrementalism promite creştere pentru majoritatea programelor şi cheltuielilor bugetare. Analiza statistică a rezultatelor incrementale măsoară, de obicei, cuantumul şi ratele creşterii. Totuşi, incrementalismul oferă puţine explicaţii referitoare la cum sunt luate deciziile sau cum se divizează creşterea (Schick, 1983).

La sfârşitul anilor ‘70 incrementalismul a fost serios atacat ca şi teorie bugetară (LeLoup, 1978) pentru îngustimea concentrării analitice şi modificărilor în procesul bugetării. „Când o teorie se aplică tuturor situaţiilor, în toate momentele, fără posibilitatea de a infirma evidenţa, nu mai este o teorie şi are utilitate redusă pentru explicarea sau descrierea sa.”

Pe măsură ce intervenţia economică şi socială a statelor a crescut, limitele incrementalismului ca practică bugetară au devenit din ce în ce mai evidente. Un număr de tehnici sau încercări de reformare ale sistemelor bugetare au fost introduse pentru ca deciziile să fie raţionale. Aceste tehnici au fost aplicate în perioade diferite şi de către guvernele regionale şi locale Evoluţia teoriei bugetare şi a elaborării politicilor arată că un progres evident a fost realizat, de multe ori pe fronturi modeste şi cu tehnici simple. O evoluţie-cheie în teoria bugetară este reprezentată de diferenţierea între microbugetare şi macrobugetare şi tensiunea inerentă dintre acestea (LeLoup, 1988). „Macrobugetarea – decizii la nivel înalt legate de cheltuieli, venituri, deficite agregate, de obicei luate de sus în jos. Microbugetarea – decizii la nivel intermediar aplicabile agenţiilor, programelor şi bugetelor funcţionale, de obicei luate de jos în sus.” (LeLoup apud Rubin, 1998, p. 19)

Amândouă nivelurile de analiză sunt interesate de modul de structurare a puterii în procesele bugetare precum şi de modul în care puterea este exercitată şi exprimată prin alegerile bugetare. „Conceptualizarea elaborării bugetului s-a modificat de la un ciclu al solicitărilor incrementale şi acţiuni legislative către o serie complexă de răspunsuri politice la schimbările economice pe termen scurt şi la proiecţiile trendurilor inflexibile ale cheltuielilor şi veniturilor pe termen lung. Întrebările-cheie se concentrează acum asupra modului în care se echilibrează deciziile la nivel micro în parametrii nivelului macro. Nicio mare teorie bugetară nu a fost elaborată, dar ne aflăm aproape de a explica procesul bugetar...”(LeLoup apud Rubin, 1998, p. 36)

4.3. Reguli şi norme pentru elaborarea bugetelor publice Experienţa recentă a elaborării bugetelor şi politicilor a lăsat la o parte un set subtanţial de

reguli, norme şi practici, care sunt aplicate sau urmate în mod obişnuit în majoritatea ţărilor, pentru că acestea sunt unanim recunoscute ca fiind funcţionale şi eficiente şi sunt solicitate de către organizaţii internaţionale şi pieţe financiare (Lacasse, 1996). Normele bugetare sunt formulate explicit, iar conformitatea sau neconformitatea acestora este uşor observabilă şi deseori sancţionată de către pieţele financiare.

Mikesell (1991) a exprimat de asemenea opinia că tehnicile de reformă bugetară sunt consecvente cu principiile clasice de evaluare a bugetelor:

1. Universalitate. Bugetul trebuie să conţină toate veniturile şi cheltuielile statului. Procesul singular va cuprinde astfel toate activităţile statului.

2. Unitate. Toate veniturile şi cheltuielile statului, trebuie să aibă legătură unele cu altele. Criterii de evaluare consistente trebuie aplicate oricărei cheltuieli, indiferent de nivelul guvernării în care este localizată.

3. Exclusivitate. Doar chestiunile financiare trebuie să apară în buget (analiştii contemporani recunosc, totuşi, că aproape toate acţiunile guvernamentale au implicaţii financiare).

4. Specificitate. Bugetul trebuie executat precum este legiferat. Nu trebuie făcute modificări în timpul anului bugetar.

5. Anualitate. Bugetul trebuie elaborat în fiecare an pentru anul următor al existenţei instituţiei.

6. Exactitate. Bugetul trebuie să fie pe cât posibil correct, iar documentul în sinea sa trebuie să fie consecvent.

7. Claritate. Bugetul trebuie să descrie ceea ce se propune într-un mod uşor de înţeles. Documentul, în efortul de a fi cuprinzător, nu trebuie să ascundă întenţiile în detaliile funcţionale.

8. Publicitate. Bugetul, într-o democraţie reprezentativă nu trebuie să fie secret. Bugetul conţine planul cheltuielilor (precum şi estimările veniturilor) guvernului. Este foarte clar contrar principiilor democraţiei că asemenea decizii importante sunt făcute fără intreaga atenţie a publicului.

Conform lui Lacasse (1996) cele mai importante reguli sunt: universalitatea şi perspectiva multianuală în elaborarea bugetelor şi capacitatea de implementare a monitorizării pentru o corectă responsabilitate şi ajustări temporare.

Pe de altă parte, Wildavsky şi Caiden (1997) susţin că pentru a înţelege ce s-a întâmplat în timpurile noastre în teoria bugetară trebuie să se ia în considerare modificările radicale ale normelor comportamentului dezirabil. În conformitate cu acestea bugetele au apărut la sfârşitul secolului al XIX-lea ca rezultat al reformelor care au înlocuit secole de încurcături şi management defectuos cu controlul cheltuielilor bazat pe norme de repetitivitate, universalitate, alocare legislativă, audit şi echilibru. În ziua de azi bugetele publice sunt evaluate în funcţie de implicaţiile acestora pe termen lung, acestea constând în diferite tipuri de cheltuieli, ele fiind neechilibrate, incerte şi dependente de circumstanţe dincolo de controlul acestora. În ceea ce priveşte universalitatea, regula ar putea fi rescrisă astfel: fiecare ban a cărui alocare se face pe baza unui proces politic, nu unul al pieţei, ar trebui înregistrat şi prezentat pentru evaluare în buget. Puţine dispute s-au dus pe marginea acestei reguli la nivel teoretic, în practică aceasta este o regulă mult mai solicitantă. Această regulă a fost încălcată de către împrumuturile directe, garanţii, reduceri/scutiri de impozite, companii extrabugetare, programe sociale şi altele (Wildavsky şi Caiden, 1997). Drept exemplu, în ultimele două decade, reintegrarea fondurilor speciale într-o perspectivă bugetară normală a reprezentat una dintre cele mai mari modificări în implementarea acestei reguli. Există, de asemenea, o tendinţă în evoluţie de a trata activităţile comerciale efectuate de către departamente şi întrprinderi publice ca ceea ce sunt – în alte cuvinte, distincţia între funcţiile comerciale şi cele de elaborare a politicilor publice au fost îmbunătăţite (privatizările au avut un rol important aici). Problemele cu alte categorii precum cheltuieli cu taxe şi impozite (în fapt, pierderile cauzate de reduceri sau scutiri de impozite), garanţii şi reglementări este puţin probabil să fie depăşite. Garanţii implicite, precum obligaţii de pensii, garanţii pentru sistemele bancare şi financiare rămân în afara competenţelor bugetare. Nici nu este clar cum ar putea fi incluse. De asemenea, o dezbatere referitoare la legitimitatea conceptului de cheltuieli cu taxe şi impozite, încercările de a elabora şi utiliza un buget reglementar a eşuat. Pe de altă parte, unii pot susţine că includerea acestor categorii ar putea creşte complexitatea bugetului la un asemenea nivel încât ar putea să eşueze în atingerea propriului obiectiv de a îmbunătăţi transparenţa şi responsabilitatea (Lacasse, 1996). Disputa între elaborarea bugetelor şi elaborarea politicilor este mai mult decât o simplă problemă de nepotrivire. Cheia rezolvării – continuarea evoluţiei ultimelor decade către bugete cu adevărat exhaustive – stă probabil în legi şi regulamente bugetare riguroase. Echivalentul cronologic al regulii universalităţii este anualitatea versus bugetarea multianuală. Cea din urmă presupune o reconciliere a bugetului anual cu angajamente

multianuale. Această regulă aparent contradictorie este importantă din două puncte de vedere: pentru politici noi sau reforme, şi pentru impactul acestor politici. În amândouă cazurile, elaborarea bugetului presupune previziuni ale costurilor foarte precise.

Consensul asupra faptului că elaboratorul bugetului este un instrument cheie de control şi ar trebui să joace un rol important în oferirea de feedback în controlul implementării este la fel de puternică precum este tradiţională şi vagă. Această situaţie oarecum paradoxală are o multitudine de surse. Prima, instituţiile variază considerabil între ţări. A doua, însăşi conţinutul termenului de feedback în implementare este complex, mergând de la controale referitoare la conformitate şi integritate până la evaluări de impact. În al treilea rând, strategii precum cine ar trebui să fie responsabil de furnizarea acestui feedback şi către cine de asemenea variază de la ţară la ţară, existând o suprapunere a responsabilităţilor între înstituţiile statelor.

Implementarea bugetului generează în mod obişnuit şi rapid informaţii referitor la faptul că banii sunt într-adevăr cheltuiţi în cadrul legal dispus de buget. Asemenea monitorizare a implementării există în marea majoritate a ţărilor, însă feedback-ul asupra implementării politicilor este deseori limitat la informaţii financiare. Acest lucu este rareori considerat ca fiind suficient de către centrele de politici public, a căror atenţie este în mod vizibil orientată către viitor, către noi politici sau către politici reformate (Lacasse, 1996). Acesta este motivul pentru care analiştii consideră că, odată cu adoptarea regulii universalităţii, controlul asupra cheltuielilor şi-a pierdut din forţă (Wildavsky şi Caiden, 1997). Problemele importante referitoare la implementare sunt legate de sisteme, instituţii şi metode cu scopul de a răspunde la întrebări simple precum: Cheltuirea fondurilor este eficientă? Ajung fondurile la cei cărora le erau destinate? Au politicile rezultatele planificate? Nu cumva politicile generează efecte nedorite?

Cel mai dificil şi controversat subiect ridicat de întrebările anterioare – în speţă dacă politicile au impactul aşteptat asupra societăţii şi dacă acest lucru se face la un cost rezonabil – atrage în mod surprinzător cel mai puternic consens.

Subiectul eficienţei în managementul public – maximizarea productivităţii şi minimizarea costurilor în furnizarea politicilor existente – este un subiect în mare măsură politic, în cazul căruia birourile de buget au jucat un rol cheie în ultima perioadă, în special ca promotori ai ,,noului management public”, un concept care încorporează stiluri de management al afacerilor şi practici din sectorul public. Această reformă se bazează pe conjugarea a două elemente: primul, delegarea puterii financiare la nivelul de bază – incluzând, în anumite cazuri toate aspectele politicii de personal, flexibilizate în ceea ce priveşte eşalonarea, sincronizarea cheltuielilor, permisiunea de a substitui capitalul cu munca şi viceversa; şi al doilea, introducerea unor stimulente şi angajamente de performanţă, sprijinite suficient de măsurarea performanţelor şi putere suficientă la centru, astfel încât să fie asigurată reponsabilitatea şi controlul. Ar trebui totuşi notat că această evoluţie este departe de a fi uniformă la nivelul statelor. Faptul că bugetul ar trebui să reprezinte un instrument cheie al transparenţei acţiunii guvernamentale este un element de bază al teoriei bugetare. Totuşi, scopul practic al acestui principiu a rămas adesea obscur (Lacasse, 1996). Instrumentele utilizate la luarea deciziilor bugetare şi implementarea acestora diferă semnificativ de la ţară la ţară. Nu există un sistem unic care poate fi aplicabil tuturor ţărilor. Un alt instrument care era restrâns în principal la nivelul ţărilor sărace – bugetarea repetitivă, refacerea bugetului de mai multe ori pe an – au devenit practici curente şi în cazul ţărilor dezvoltate (Wildavsky şi Caiden, 1997).

De ce s-au erodat aceste reguli? Răspunsul la această întrebare nu este unul simplu. Vechile Politici ale Procesului Bugetar (Wildavsky, 1964) se puteau concentra asupra diferenţelor incrementale, deoarece baza era larg acceptată. Acolo unde erau neînţelegeri referitoare la rezultatele dezirabile ale negocierilor bugetare, modificările incrementale sunt în dificultate. Schick (1986) are o altă viziune: odată ce prosperitatea era în declin, incrementalismul a dispărut. Atât normele bugetare cât şi practicile s-au modificat împreună. Scopul normelor este justificarea practicilor. Importanţa normelor bugetare poate fi observată indirect în noi practici şi propuneri de reformă (propuneri bugetare, limite de cheltuieli constituţionale etc.).

CAPITOLUL 5. ABORDĂRI TEORETICE ALE IMPOZITĂRII

Instituirea şi perceperea de către stat a impozitelor determină o importantă redistribuire a produsului intern brut. Prin aceasta, se manifestă rolul impozitelor pe plan financiar, economic şi social, rol ce diferă de la o ţară la alta.

Se poate spune că în concepţia clasică despre impozite, se atribuie impozitului o menire pur financiară, singurul său scop fiind acela de a procura resursele necesare acoperirii cheltuielilor publice. Ca efect, impozitul trebuie să fie neutru din punct de vedere economic şi social. „Preluând această idee şi declarându-se, fără rezerve, adeptul neutralităţii absolute a impozitului, Stourm avea să scrie în „Sistemes généraux d’impôts” că impozitul nu trebuie să fie nici stimulativ, nici moralizator, nici protector, el trebuie să fie exclusiv un izvor pentru trezorerie.” (Tulai, 2003, p. 205). În majoritatea ţărilor lumii, rolul cel mai important al impozitelor continuă să se manifeste pe plan financiar, întrucât cea mai mare parte a resurselor financiare mobilizate de stat pentru acoperirea necesităţilor publice provin din încasările aferente impozitelor. De câte ori se vorbeşte despre impozite, o problemă revine, parcă obsesiv: dacă impozitul este o plată acceptabilă pentru contribuabil. Pe de altă parte, justificarea impozitelor este o chestiune intim legată de folosirea lor şi de „buna-credinţă” a guvernului. Un impozit, mărimea lui, apar ca justificate atunci când ele sunt folosite „corect”, conform intereselor cetăţenilor. În condiţiile complexe ale mecanismelor pieţei concurenţiale şi în legătură directă cu încercările statelor moderne de a utiliza impozitele ca mijloc de intervenţie în economie, în practica financiară contemporană se remarcă o anumită accentuare a rolului impozitelor pe plan economic. În acest cadru, impozitele se folosesc ca pârghii de politică economică – prin însuşi modul concret în care sunt aşezate şi percepute. Astfel, impozitele se manifestă ca şi instrumente de stimulare sau de frânare a activităţilor economice, a consumului anumitor mărfuri sau/şi servicii. Totodată, impozitele pot impulsiona sau îngrădi relaţiile comerciale cu exteriorul în ansamblu sau cu anumite ţări (Hoanţă, 1996, pp. 131-136). Merită aici amintită celebra remarcă ,,impozitul a încetat de a mai fi grăuntele de nisip care să jeneze mecanismul pieţei, devenind unul dintre regulatoarele şi motoarele acestui mecanism. Ca urmare, impozitul are atât rolul alimentării cu fonduri a bugetului statului, cât şi pe acela al unui factor de echilibru în economie” (Ardant, 1972, p. 136). Pe plan social, rolul impozitelor se manifestă prin utilizarea lor ca instrument al redistribuirii unei parţi importante a produsului intern brut. Aceasta redistribuire apare în procesul mobilizării la buget a impozitelor directe şi indirecte şi impune redistribuirea resurselor bugetare, utilizarea lor, (şi) în raport cu criteriile de ordin social. Acest proces are o influenţă mai mult sau mai puţin intensă asupra comportamentului economic al diverselor categorii de contribuabili. Efectul major al rolului impozitelor pe plan social îl reprezintă, în ultimă instanţă, creşterea presiunii fiscale globale în majoritatea ţărilor cu economie de piaţă concurenţială şi consolidată.

Aceasta sporire a fiscalităţii este expresia următoarelor caracteristici ale evoluţiei impozitelor în perioada contemporană:

- creşterea mai accentuată a încasărilor statului din impozite faţă de ritmul creşterii produsului intern brut;

- sporirea absolută şi relativă a încasărilor din impozite, ca urmare a creşterii numărului de contribuabili a materiei impozabile, precum şi a majorării unor cote de impozit;

- devansarea ritmului de creştere a venitului mediu pe locuitor de către ritmul de creştere al impozitului.

Chiar dacă se constată o creştere „generalizată” a impozitelor, nu trebuie uitat că fenomenul prezintă riscuri majore; de la o creştere „generală” la una excesivă nu este decât un pas, uneori foarte mic.

5.1. Clasificarea impozitelor Impozitele se practică sub o diversitate de forme, corespunzător pluralităţii formelor sub

care se manifestă materia impozabilă şi numărul mare al subiecţilor în sarcina cărora se instituie. Înţelegerea modului în care impozitul poate fi sau acţionează ca o pârghie financiară, depinde în primă instanţă, de înţelegerea particularităţilor şi categoriilor noţiunii de impozit. De aceea pentru a putea sesiza cu mai mare uşurinţă efectele diferitelor categorii de impozite pe plan financiar, economic, social şi politic, se impune clasificarea corespunzătoare a acestora, în funcţie de criteriile puse la dispoziţie de ştiinţa finanţelor publice (Conţu, 1996, pp. 88-93; Văcărel, 2004, pp. 225-227). Aceste criterii sunt următoarele:

trăsăturile de fond şi de formă ale impozitelor;

obiectul asupra cărora se aşează;

scopul urmărit de stat prin instituirea lor;

frecvenţa perceperii lor la bugetul public;

după instituţia care le administrează.

a) În funcţie de trăsăturile de fond şi de formă, impozitele sunt directe şi indirecte. Acest criteriu poate fi reţinut şi drept criteriu al incidenţei impozitelor asupra subiecţilor plătitori.

Impozitele directe sunt acelea care se stabilesc nominal, în sarcina unor persoane fizice şi/sau juridice, în funcţie de veniturile sau averea acestora, fiind încasate la anumite termene precizate cu anticipaţie. La impozitele de acest tip, subiectul şi suportatorul impozitului sunt una şi aceeaşi persoana, cel puţin în intenţia legiuitorului. Tocmai de aceea, se spune că impozitele de acest tip au incidenţă directă asupra subiectului plătitor.

Potrivit criteriului ce stă la baza aşezării lor, impozitele directe sunt reale şi personale. Impozitele directe reale se mai numesc şi obiective sau pe produs, deoarece se aşează asupra materiei impozabile brute, fără a ţine cont de situaţia subiectului impozitului. Aceste impozite se stabilesc în legătură cu deţinerea unor obiecte materiale cum sunt pământul, clădirile, fabricile, magazinele, precum şi asupra capitalului mobiliar. În această categorie se includ: impozitul funciar, impozitul pe clădiri, impozitul asupra activităţilor industriale, comerciale şi profesiilor libere şi impozitul pe capitalul mobiliar. Impozitele directe personale se aşează asupra veniturilor sau averii, ţinându-se cont şi de situaţia personală a subiectului lor, de aceea, ele se mai numesc şi impozite subiective.

Impozitele indirecte sunt instituite asupra vânzării unor bunuri, prestării anumitor servicii (la intern sau extern), fiind vărsate la bugetul public de către producători, comercianţi sau prestatori de servicii şi suportate de către consumatorii bunurilor şi serviciilor cumpărate. În funcţie de forma lor de manifestare, impozitele indirecte se grupează în: taxe de consumaţie, monopoluri fiscale şi taxe vamale.

b) Având în vedere obiectul asupra cărora se aşează, impozitele sunt clasificate în: impozite pe venit, impozite pe avere şi impozite pe consum sau pe cheltuieli.

c) În funcţie de scopul urmărit de stat prin instituirea lor, impozitele se clasifică: impozite financiare, obişnuite; şi impozite de ordine. Impozitele financiare, obişnuite, sunt cele

instituite de stat în scopul realizării celei mai mari părţi a veniturilor bugetului public. Impozitele de ordine sunt instituite în scopul limitării consumului unor bunuri sau a restrângerii unor acţiuni, precum şi pentru realizarea unor deziderate ce nu au un preponderent caracter fiscal. Astfel, pentru limitarea alcoolismului şi a consumului de tutun statul instituie accize ridicate asupra alcoolului şi tutunului. Astfel după cum am arătat, impozitele de ordine încearcă corectarea comportamentului persoanelor fizice şi juridice atât prin forţa coercitivă, prin suprataxare, dar în mod deosebit prin forţa lor de stimulare, prin intermediul scutirilor şi al detaxărilor.

d) Corespunzător frecvenţei perceperii lor la buget, impozitele se diferenţiază în următoarele categorii: impozite permanente (ordinare) şi impozite incidentale (extraordinare). Impozitele ordinare se percep cu regularitate, astfel că ele se înscriu în cadrul fiecărui buget public anual. Impozitele extraordinare se instituie şi se percep în mod excepţional, în legătură cu apariţia unor obiecte impozabile ce se deosebesc esenţial de cele obişnuite (cazul supraprofitului de război).

e) Clasificarea impozitelor se realizează şi după instituţia care le administrează. Astfel în statele de tip federal impozitele se delimitează în: impozite federale; impozite ale statelor, regiunilor sau provinciilor membre ale federaţiei; şi impozite locale. În statele unitare impozitele se delimitează în: impozite încasate la bugetul administraţiei centrale de stat şi impozite locale.

5.2. Principiile impozitării

Impozitarea reprezintă impunerea de impozite sau contribuţii obligatorii către stat, în scopul obţinerii de resurse pentru activităţile statului. În ţările în care predomină întreprinderile private, statul nu deţine resurse vaste. În acelaşi timp, în ziua de azi, cheltuielile publice reprezintă o parte importantă a venitului naţional. Pentru a finanţa aceste cheltuieli, statul trebuie să obţină veniturile necesare7 de la sectorul privat al economiei – îndivizi, firme şi corporaţii. Un impozit are rolul de a muta resursele dinspre utilizarea privată; politica de impozitare caută să realizeze aceasă mutare cu cele mai puţin dăunătoare efecte sociale şi economice (Mikesell, 1991). Veniturile pot fi obţinute prin impozitare, contractarea unor împrumuturi, împunerea unor onorarii pentru serviciile prestate sau prin emisiune monetară. Acest capitol tratează doar primul tip de politică. Cu excepţia unor situaţii excepţionale precum războaiele, veniturile din impozitare reprezintă, în mod obişnuit aproximativ 90% sau mai mult din totalul veniturilor statului. Din moment ce impozitarea este o parte a bugetelor publice, aceasta are un rol important în politicile guvernamentale. Sistemul de impozitare însuşi poate promova politicile de stabilizare şi redistribuire ale unui guvern. Chiar dacă nu alocă direct bunurile publice (aceasta fiind o funcţie a cheltuielilor), sistemul de impozitare furnizează resurse şi are un impact semnificativ şi asupra alocării, de exemplu, prin intermediul scutirilor şi deducerilor (Musgrave, 1996). Principiile impozitării pot fi definite ca un set de idei şi viziuni sistematice şi cuprinzătoare legate de impozitare. Principiile unei impozitări ,,bune” au fost propuse de mulţi specialişti într-un grad ridicat de conformitate. În Avuţia Naţiunilor (1776) Adam Smith a formulat patru maxime ce trebuie să guverneze politica fiscală a statului:

1. Trebuie ca supuşii fiecărui stat să contribuie, pe cât posibil, la susţinerea statului, în raport cu posibilităţile lor respective, adică în raport cu venitul de care, sub protecţia acelui stat, ei se pot bucura.

7 În 1994 impozitele şi veniturile din impozite reprezentau până la 38.4% din PIB în ţările OECD.

2. Impozitul pe care fiecare persoană este obligat să-l plătească trebuie să fie bine precizat şi nu arbitrar. Momentul plăţii, modalitatea de plată, suma de plată, acestea trebuie să fie clare şi evidente, atât pentru contribuabil cât şi pentru orice altă persoană.

3. Orice impozit trebuie să fie perceput la timpul şi în modul care reiese a fi cel mai convenabil pentru contribuabil ca sa-l plătească.

4. Orice impozit trebuie să fie astfel conceput încât să scoată şi să înstrăineze din buzunarele populaţiei cât mai puţin posibil, peste atât cât poate aduce în tezaurul public al statului. (Smith, 1937).

În secolul al XIX-lea şcoala economică germană a adăugat alte principii ale taxării. Din

punctul de vedere al acestei şcoli, anumite principii sunt preluate din următoarele domenii: - impozitele ca şi venituri ale bugetului statului; - etică şi bunăstare; - politică economică; - cadru legal şi administrativ.

În ştiinţa economică modernă manualele americane dominante nu urmează şcoala germană. Ele rezumă principiile impozitării în schema următoare: un sistem de impozitare

- nu trebuie să distorsioneze alocarea optimă a factorilor de producţie în pieţelor eficiente; - trebuie să fie just; - trebuie să fie clar, transparent şi definitiv; - trebuie să fie ieftin de colectat;

Este foarte clar că principiile lui Adam Smith nu erau complete, dar aceste idei pun accentul şi mai mult pe efectele economice ale impozitării în principal datorită dezvoltării economice. Totuşi, conţinutul acestor principii generale s-a modificat considerabil. În secolul al XVIII-lea principala problemă a fost cea a echităţii – de a aboli privilegiile. Astăzi, principala problemă ar fi cea a progresivităţii sau a capacităţii contributive.

Analiza efectuată în acest capitol este mai degrabă normativă, cu toate că, în afara principiilor, există o multitudine de definiţii pentru termenii-cheie şi diferite obiective ale sistemelor de impozitare. Principiile pot fi interpretate în multe moduri, iar interpretarea acestora depinde de modul în care sunt tratate contradicţiile precum cea între eficienţă şi echitate. Principiile impozitării pot fi împărţite în problematici de echitate şi eficienţă. Dintr-o altă perspectivă acestea pot fi împărţite în două grupe generale. Primul grup este cel al principiilor pozitive care vizează efectele impozitării. Aceasta este o abordare „tehnică”, referitoare la minimizarea costurilor impozitării.

Al doilea grup de principii se reperă la problematici ale politicii de impozitare, la „valori”. Aceasta este o abordare normativă care descrie politici şi sisteme juste (Holcombe, 1987). Desigur, pot exista mai multe planuri de tratare a problematicilor principiilor impozitării. Ceea ce urmează este doar una dintre aceste posibile abordări. Pentru început vom discuta problematica echităţii. Mai apoi vom analiza câteva întrebări referitoare la incidenţa impozitelor şi efectele economice ale impozitării, cu toate că suntem conştienţi că trebuie să stăpânim incidenţa pentru a discuta de echitate. Următorul subiect tratat se referă la nivelul optim şi eficient al impozitării. La final tratăm problemele evaziunii fiscale, conformării, administrării impozitelor şi alte probleme.

5.2.1 Echitatea în impozitare O problemă de bază în finanţele publice este cea a distribuirii între cetăţeni a poverii

finanţării bunurilor şi serviciilor publice. Nu există un mod în care distribuţia acestora să îi

satisfacă pe toţi cetăţenii. Totuşi, există principii prin care acest lucru să devină posibil. Distincţia de bază a dimensiunii echităţii a finanţelor publice este cea între capacitatea contributivă şi beneficiile primite ca bază pentru aşezarea şi analizarea impozitelor. Principiul capacităţii contributive (ability-to-pay principle) se preocupă cu colectarea veniturilor şi se concentrează pe natura distributivă a impozitării. Principiul beneficiului sau echivalenţei (benefit principle) se preocupă cu cheltuielile şi se concentrează asupra unui mod cinstit de plată pentru beneficiile furnizate de stat. O imagine alternativă a echităţii, legată de principiul beneficiului, este cea a principiului impunerii preţului (pentru bunuri publice) la nivelul costul marginal (Hirsch-Rufolo, 1990).

Principiul capacităţii contributive (Ability-to-pay principle) Acest principiu presupune că impozitele trebuie impuse ţinând cont de capacitatea

plătitorilor de a le suporta. Aceste deziderate sunt rezonabile şi corecte, dar apar întrebări referitoare la interpretări precum cea a modului de măsurare a capacităţii contributive, cum se determină un set de cote de impozitare bazate pe niveluri diferite ale capacităţii contributive şi cum se poate compara poziţia economică a diferitor indivizi. Impozitarea transferă resursele economice din folosinţa mediului privat către cea publică. Acest transfer depinde de ceea ce plătitorul de impozite are la dispoziţie iniţial şi cu ce va rămâne după ce impozitele sunt plătite. Capacitatea contributivă a unui plătitor de impozite trebuie astfel măsurată în termeni de resurse economice disponibile. Venitul oferă cea mai importantă bază de măsurare, dar venitul nu este uşor de măsurat, mai mult, nu reflectă neapărat capacitatea contributivă a subiectului impozabil. Un standard bazat pe venit nu ia în considerare timpul liber al plătitorului, care este parte a bunăstării sale. O comensurare ideală a capacităţii contributive a unui plătitor ar trebui să încludă nu doar venitul curent, dar şi potenţialele cîştiguri. Din păcate, acestea din urmă nu sunt subiectul unor măsurări precise şi obiective (Musgrave, 1996).

Acest principiu al impozitării are corespondent în două principii ale echităţii. Primul este unul dintre cele mai larg recunoscute principii sau norme ale distribuirii impozitelor între subiecţi. Acesta statuează că indivizii în situaţii similare trebuie să fie trataţi identic. Acesta este principiul echităţii orizontale. Originea şi acceptarea universală a acestui principiu în societăţile democratice nu sunt dificil de explicat. Sursa acestuia este principiul egalităţii cetăţenilor în faţa legii, tratamentul fiscal fiind de fapt tratament legal.

Un tratament arbitrar al indivizilor de către instituţii este prevenit de către constituţii şi această protecţie a fost extinsă şi în cazul impozitării. Echitatea orizontală pare a fi cel mai uşor de justificat principiu al impozitării. Problemele apar în momentul implementării. În mod normal capacitatea contributivă era măsurată în funcţie de venit şi avuţie. Principiul presupune variaţia directă a cotelor de impozitare în funcţie de venit şi avuţie. Dacă se foloseşte ca bază venitul, suma prelevată ca impozit trebuie şă fie aceeaşi pentru indivizii cu acelaşi venit. Problema este că indivizii obţin veniturile în mod individual, iar cheltuielile se fac în gospodărie. Ar trebui ca o familie să fie tratată ca un grup de indivizi cu venituri individuale în mod egal cu venitul total al familiei impărţit la numărul de membri? (Hirsch-Rufolo, 1990). Cum ar trebui politica de impozitare să trateze cuplurile căsătorite sau familiile cu diverse persoane aflate în întreţinere? Este o problemă individuală creşterea unui copil de către o persoană singură sau este o problemă publică? Dacă e vorba de cea din urmă cum ar trebui ajutată persoana respectivă? Prin intermediul impozitării sau prin acordarea de ajutoare sociale? Cum se tratează situaţia persoanelor care efectueză cheltuieli medicale ridicate? Cum se încadrează aceste diverse problematici în principiile bugetare sau economice? În practică, încercarea de a menţine echitatea orizontală poate

fi extrem de complexă, din moment ce este greu a ajunge la un acord referitor la înţelesul egalităţii. Un corolar al acestui principiu al echităţii statuează că persoanele cu capacitate contributivă diferită trebuie trataţi diferit. Acesta este principiul echităţii pe verticală. Totuşi distribuţia cuantumului total al impozitelor între diferite clase şi grupuri de contribuabili prezintă multe dificultăţi. În ce măsură aplicarea unor cote diferite de impozitare între clase şi grupuri va fi acceptată? Conceptele de progresivitate, proporţionalitate şi regresivitate au fost dezvoltate pentru a se adresa acestei probleme. În fapt, multe încercări s-au făcut pentru a defini capacitatea contributivă în scopul justificării impozitării progresive. Opinia unora este că principiul capacităţii contributive nu este respectat decât dacă grupurile de indivizi cu venituri ridicate plătesc proporţional mai mult decît grupurile de indivizi cu venituri reduse.

Definirea impozitării progresive şi regresive nu este uşoară, iar ambiguităţile în definire pun în încurcătură dezbaterile publice pe această temă. (Definiţia unui impozit proporţional este simplă: descrie o situaţie în care cota impozitului este aceeaşi indiferent de nivelul venitului. Totuşi, definirea venitului nu este simplă.) O cale larg acceptată de a defini aceşti termeni este cea referitoare la cota de impozitare medie, (Rosen, 1992)8 proporţia impozitului din venit. Dacă această cotă medie creşte odată cu venitul, sistemul este progresiv, dacă aceasta scade şi sistemul este regresiv (Rosen, 1992).

Cu alte cuvinte, dacă sumele plătite ca impozit cresc mai repede decât venitul, impozitul este unul progresiv. Dacă sumele plătite ca impozit cresc mai încet decât venitul, impozitul este unul regresiv (Hirsch-Rufolo, 1990). În cazul unui impozit regresiv, acesta afectează oamenii cu venituri mici mai degrabă decât pe cei cu venituri mari. Un impozit proporţional este acela a cărui povară afectează în mod egal toate categoriile de venituri. Un impozit progresiv este acela care impune o sarcină relativă mai mare celor cu venituri mai mari. Sarcina relativă reprezintă partea din venitul persoanelor plătită ca impozit (Musgrave,1996).

Principiul beneficiului Un principiu alternativ al distribuirii sarcinii fiscale spune că obligaţiile fiscale trebuie

stabilite luând în considerare beneficiile primite de pe urma serviciilor publice. Acesta este principiul beneficiului (sau echivalenţei, şi are avantajul că face o legătură între problematica echităţii fiscale şi cheltuielile bugetare). Această legătură este practic inexistentă în cazul principiului capacităţii contributive, care analizează doar partea echităţii fiscale. Impozitele sunt văzute ca şi preţul plătit pentru aceste servicii, mai mult sau mai puţin similar modului în care se achiziţionează bunuri private.

Pe de altă parte, acest principiu nu are legătură cu funcţia redistributivă a politicii fiscale. Impozitarea bazată pe acest principiu stabileste nivelul impozitelor în funcţie de suma pe care contribuabilii sunt dispuşi să o plătească în schimbul serviciilor publice – surplusul consumatorului primit de contribuabili de pe urma serviciilor publice. Acesta depinde, nu doar de preferinţe, ci şi de venit. Ca un sistem echitabil de preţuri pentru serviciile publice, impozitarea în funcţie de beneficiu reflectă situaţia existentă a distribuţiei venitului, dar nu o modifică.

Acest principiu are dezavantajele sale. Există câteva interpretări, iar acest principiu este mai degrabă abstract decât aplicabil unei situaţii reale.

8 Confuzia apare atunci când progresivitatea este gândită în termeni de cotă de impozitare marginală – modificarea nivelului impozitului datorat odată cu modificarea venitului.

Prima, şi cea mai puţin acceptabilă dintre interpretări susţine că suma totală ce trebuie plătită ca impozit de către un contribuabil trebuie să fie egală cu suma beneficiilor primite de către acesta de pe urma furnizării serviciilor publice, ceea ce este complet eronat (Buchanan-Flowers, 1987).

A doua interpretare este aceea că impozitul trebuie să fie proporţional cu beneficiile totale. Această interpretare a principiului beneficiului are un merit oarecum abstract, dar, în practică, ar fi aproape imposibil de aplicat. Contribuabilii primesc suplusuri ale consumatorului diferite chiar dacă serviciile primite sunt aceleaşi.

Principiul beneficiului este mult mai relevant atunci când indivizii trebuie să aleagă un impozit sau o taxă pentru a primi anumite beneficii. De exemplu un impozit local poate fi considerat preţul pentru beneficiile furnizate de administraţia locală.

Dintr-un punct de vedere analitic, o interpretare elegantă a principiului beneficiului este aceasta: impozitele sunt alocate pe baza beneficiului marginal sau a beneficiului incremental, nu a beneficiului total. Eficienţa presupune ca producţia bunurilor publice pure să fie realizată până la punctul în care suma beneficiilor marginale private egalează costul marginal de producţie. Principiul presupune ca impozitele să fie calculate în analogie cu fixarea preţurilor pe piaţa privată. Totuşi, oferta de bunuri publice a pieţei pentru indivizi va fi insuficientă datorită externalităţilor pozitive asociate cu furnizarea acestor bunuri. Indivizii deseori încearcă să beneficieze de bunurile publice pure achiziţionate de alţii fără să suporte vreun cost. Aceste persoane încearcă să devină blatişti (free rider). Ironia problemei blatiştilor este aceea că fiecăruia i-ar putea fi mai bine dacă bunurile publice ar fi furnizate eficient, dar, deoarece indivizii acţionează în interesul propriu, furnizarea nu este suficientă (Rosen, 1992).

În mod ideal, un rezultat eficient al unui bun public pur poate fi realizat dacă fiecare persoană ar contribui în mod egal cu beneficiile marginale primite pe fiecare unitate de bun public, aşa numitul echilibru al lui Lindahl (după economistul suedez Erik Lindahl).

În realitate, aplicarea acestui principiu este dificilă. Una dintre principalele probleme este cea a modalităţii în care sunt valorizate beneficiile primite. Din moment ce nu există un mecanism al pieţei care ar obliga indivizii să-şi dezvălui preferinţele este nevoie de un proces politic. (Buchanan-Flowers, 1987) Principiul beneficiului este de fapt prezent în procesul politic de elaborare a bugetului.

CAPITOLUL 6. TEORIA CHELTUIELILOR PUBLICE Acest capitol analizează dacă extraordinara creştere a activităţii sectorului public de la

începutul secolului XX se datorează cu adevărat unor factori care justifică rolul jucat de către sectorul public.

6.1. Dezvoltarea sectorului public 6.1.1. Istoricul dezvoltării sectorului public Nu există nici o îndoială că dezvoltarea foarte importantă a sectorului public a constituit

unul din fenomenele cele mai marcante ale istoriei economice a secolului XX. Această evoluţie are o semnificaţie particulară pentru ţările cu economie de piaţă, întrucât acestea (pentru satisfacerea nevoilor comunităţii şi asigurarea dezvoltării armonioase a economiei şi a relaţiilor economice dintre indivizi) se bazau, în principiu pe iniţiativa privată. Măsurat pe baza raportului dintre cheltuielile publice totale (excluzând întreprinderile publice) şi produsul intern sau naţional brut, nivelul implicare a statului s-a mărit de trei sau chiar de patru ori în unele ţări, pentru a atinge la sfârşitul anilor ‘80 între 40-50% în marea majoritate a acestora. Este motivul pentru care este preferabil să vorbim de existenţa în aceste ţări a unei economii mixte.

Deşi creşterea absolută a cheltuielilor publice este evidentă, ţinând cont de fenomenele inflaţioniste care au caracterizat acea perioadă, putem spune că este mai semnificativă creşterea relativă. Astfel, rolul puterii publice din diferite ţări a atins practic toate domeniile economiilor naţionale, în timp ce cu un secol în urmă, el se limita în principiu la asigurarea securităţii, în sensul său larg.

Cheltuielile publice reprezintă unul dintre cele mai importante instrumente guvernamentale pentru implementarea scopurilor de alocare, de redistribuire, dar şi de stabilizare macro-economică. În debutul acestui secol, creşterea cheltuielilor guvernamentale se afla la un punct de cotitură din cauza efectelor deficitelor bugetare, ale privatizării, ale dereglementării şi descentralizării care au obligat guvernele să-şi schimbe deciziile referitoare la cheltuieli şi la metodele de furnizare a serviciilor. Odată cu perioada crizei economice pe care o treversăm rolul cheltuielilor publice tinde să ocupe din nou un rol foarte important.

Există un interes crescând în ceea ce priveşte cheltuielile bugetului public, demonstrat de interesul pentru Noul management public (New Public Management) în Marea Britanie, pentru Reinventarea Guvernării în SUA, dar şi pentru alte iniţiative din administraţia publică din ţările OECD. Prin cheltuielile publice, guvernele influenţează scopul şi activităţile sectorului public, dimensiunea sectorului public şi privat, precum şi comportamentele indivizilor care suportă schimbările intervenite în dimensiunea veniturilor proprii, precum şi înlocuirea anumitor bunuri şi servicii cu altele.

O analiză pe termen lung a cheltuielilor publice arată că la finele secolului XX a avut loc o creştere a acestora în majoritatea ţărilor dezvoltate. Tabelul 4.1. detaliază nivelul cheltuielilor guvernamentale ca procent din PNB din câteva ţări europene, din SUA, Australia şi Japonia.

Tabelul 6.1: Ponderea cheltuielilor guvernamentale în PNB-ul câtorva ţări ale lumii

1971 1975 1980 1985 1990 Japonia 20,9 27,2 32,6 32,3 32,3 SUA 31,6 34,7 33,7 36,8 36,1 Australia 27,5 33,4 33,8 38,8 37,6 Marea Britanie 38,1 46,4 44,8 46,2 42,1

Franţa 38,1 43,4 46,1 52,2 49,9 Italia 36,6 43,2 41,7 50,9 53,0 Olanda 45,0 52,8 57,5 59,7 55,6 Austria 39,7 46,1 48,9 51,7 49,6 Germania 40,1 48,9 48,5 47,6 46,0 Suedia 45,3 48,9 61,6 64,7 61,4 Elveţia 21,9 28,7 29,3 31,0 30,7 Total OECD 32,9 38,1 39,4 40,7 43,4

Sursa: “National Accounts”, OECD 1992 Cel mai înalt nivel se înregistrează în Suedia, 61% din PNB provenind din sectorul public.

Acesta este un indicator al orientării spre bunăstare socială a sistemului public care furnizează un nivel substanţial de beneficii din asigurările sociale şi o egalizare a veniturilor. Ţările vest-europene ce deţin un procent mediu de aproximativ 40-50% din PNB indică un rol mixt al sectorului public şi al celui privat în cadrul economiilor acestor state. SUA, Japonia, Australia şi Elveţia sunt orientate spre sectorul privat, în aceste ţări protecţia socială şi tendinţele de egalizare fiind scăzute.

Dacă în cadrul cheltuielilor publice facem distincţia între cheltuieli de consum (destinate prelucrării şi achiziţionării de bunuri şi servicii), cheltuieli de investiţii (în capital fizic) şi cheltuieli de transfer, vom constata că, de departe, acestea din urmă au progresat cel mai mult, urmate fiind de cheltuielile de consum. Transferurile măresc veniturile cetăţenilor şi le îngăduie să-şi mărească puterea de cumpărare, şi implicit consumul. Putem considera astfel transferurile drept o formă de redistribuire a dreptului de a consuma. Ele nu servesc direct la achiziţionarea de bunuri şi servicii obişnuite, ci se regăsesc indirect în consumul privat şi în investiţiile private.

Aşadar, principala sursă a expansiunii rapide a sectorului public a constituit-o, în principal începând cu cel de-al II-lea Război Mondial, preocuparea puterii publice de a modifica distribuirea venitului naţional în favoarea unor anumite categorii ale populaţiei, precum: agricultorii, săracii, invalizii, şomerii, pensionarii. În ceea ce priveşte creşterea cheltuielilor de consum, acestea se datorează sporirii locurilor de muncă din sectorul public, care este direct legată de creşterea populaţiei şi lărgirea rolului statului în domenii precum educaţia, sănătatea şi sectorul social în general.

Expansiunea masivă a cheltuielilor publice a fost, în mod natural însoţită de o creştere a gradului de fiscalitate, definit ca raport procentual între fluxul anual al încasărilor fiscale şi produsul intern brut. În medie, în ţările OECD, nivelul fiscalităţii, incluzând şi cotizaţiile pentru asigurările sociale, a crescut de la 26,7% în 1965 la 38,4% în 1988, iar în unele ţări precum Belgia, Danemarca, Norvegia, Ţările de Jos, Suedia atingând un nivel de peste 45%. La această evoluţie se adaugă faptul că, neputând creşte în mod suficient încasările fiscale, statul a trebuit să-şi asigure o parte crescândă a finanţării deficitelor bugetare prin intermediul împrumutului. În plus, aceste cifre nu reflectă progresia simultană şi rapidă a activităţilor „extrabugetare” ale sectorului public şi anume intensificarea intervenţiilor de reglementare sau prin intermediul întreprinderilor publice.

Un interes deosebit îl reprezintă schimbările petrecute în sfera cheltuielilor publice în ţările aflate în tranziţie din Europa Centrală şi de Est.

Tabelul 6.2: Ponderea cheltuielilor publice în PNB înainte şi după 1989 Ţări înainte de 1989 după 1989

Ungaria 62,7 57,4 Polonia 49,7 40,1 România 45,1 24,6 Bulgaria 55,2 43,0 Cehoslovacia 58,4 60,1

Sursa: Raportul Bird, Wallich (1993)

Din aceste cifre se poate observa o scădere relativă a cheltuielilor guvernamentale, deşi cauzele sunt diferite. De exemplu în România şi Bulgaria scăderea a avut loc ca urmare a continuării declinului economic cauzat de absenţa oricăror reforme până la mijlocul anilor ‘90. În perioada examinată, în aceste ţări dezvoltarea sectorului privat care să poată furniza un sprijin politicii fiscale a fost neînsemnată şi, cu toate că economia a continuat să se dezvolte, mai ales cea subterană, partea care a trebuit să revină guvernului în ceea ce priveşte veniturile şi cheltuielile a continuat să scadă. În aceeaşi perioadă în Polonia, Ungaria şi Cehoslovacia de atunci au început privatizarea şi reformele economice şi s-au atras investiţii, toate fiind capabile să determine creşterea economică prin impozite şi să menţină un anumit nivel al cheltuielilor publice necesare înfăptuirii programelor guvernului şi asigurărilor sociale.

Din datele prezentate în Tabelul 6.2. este evident că guvernele din secolul XX au jucat un rol din ce în ce mai mare în sistemele economice. Rolurile şi responsabilităţile guvernelor, mai ales ale celor centrale, au crescut mereu. Problema care se pune este dacă nu s-a ajuns la pragul unui declin al implicării guvernului în economiile acestor ţări.

6.1.2. Teorii şi factori ai dezvoltării sectorului public Cercetarea factorilor care ar putea explica implicarea statului în economie constituie unul

dintre subiectele importante ale analizei pozitive a sectorului public. Din punct de vedere metodologic, s-au folosit două abordări: prima constă în compararea spaţială a mărimii sectorului public în ţări care au atins un nivel asemănător de dezvoltare economică, în scopul identificării surselor de diferenţiere care au fost constatate de la o ţară la alta; cealaltă, cea pe care o vom prezenta în continuare, încearcă să explice creşterea rolului statului în timp.

O analiză a factorilor care influenţează creşterea cheltuielilor publice trebuie să ia în calcul (pe termen lung) următoarele variabile: creşterea demografică, „efectul de imitare”, influenţa politică, expansiunea economică, progresul tehnic şi diferitele fenomene care au însoţit industrializarea, urbanizarea, modificarea nevoilor populaţiei etc. Aceste fenomene au indus, fără îndoială, o cerere crescută pentru echipamente colective şi pentru cheltuieli de ordin social. Să aducem în prim plan câteva argumente.

În primul rând trebuie să ţinem seama de faptul că serviciile furnizate de către sectorul public şi finanţate de la bugetele publice sunt strâns legate de populaţie, şi deci foarte sensibile la schimbările demografice. Astfel, factorii demografici au avut un impact considerabil asupra creşterii cheltuielilor publice, atât prin creşterea absolută a populaţiei, cât şi prin schimbarea structurii demografice a acesteia (spre exemplu îmbătrânirea populaţiei în majoritatea ţărilor europene). Numărul de persoane aflate la vârsta pensionării creşte foarte rapid în multe ţări. În plus cerinţele de cheltuieli asociate acestei grupe de vârstă sunt mult mai mari din cauza nivelului mare de îmbolnăviri şi a nevoii sporite de asistenţă socială şi de sănătate.

În al doilea rând, ameliorarea nivelului de trai a determinat creşterea responsabilităţii colective care a indus o importantă modificare a concepţiei privind rolul statului şi care s-a tradus

prin punerea în practică, pe scară largă, a unei politici de transferuri în favoarea a numeroase categorii de populaţie (persoane defavorizate, şomeri, invalizi, pensionari, agricultori).

Un al treilea factor se referă la transformările tehnologice (inventarea motorului şi generalizarea folosirii lui, transformările în tehnologia de armament sau în cea telecomunicaţiilor şi a tehnologiei informaţionale) care au condus la apariţia unor noi necesităţi care impuneau guvernului să facă cheltuieli. Unele invenţii, precum progresul medicinii sau supremaţia automobilului au fost la originea unui enorm volum de cheltuieli publice pe planul reţelei de spitale sau a celei rutiere.

În al patrulea rând, intensificarea industrializării şi declinului consecutiv al agriculturii au favorizat procesul de urbanizare, care a presupus crearea unei vaste infrastructuri, în principal în domeniul transportului, comunicaţiilor, în domeniul sanitar şi educaţional, sau al aprovizionării cu apă, gaz şi electricitate. Chiar şi aceste procese de industrializare şi urbanizare s-au tradus printr-o creştere a efectelor negative ce afectează populaţia; ca urmare statul a trebuit să intervină printr-o serie de reglementări sau programe de cheltuieli costisitoare în domeniul protecţiei individului, patrimoniului şi mediului (poliţie, pompieri, incinerarea deşeurilor, epurarea apelor reziduale etc.).

În al cincilea rând, dezvoltarea economiilor de scară (reducerea costurilor unitare prin creşterea capacităţilor de producţie) a justificat, în egală măsură, preluarea de către colectivităţile publice a unor servicii care altădată erau furnizate de către sectorul privat.

Un al şaselea factor care face să crească nivelul cheltuielilor publice este aşa numitul ,,efect de imitaţie”, care apare atunci când cetăţenii compară nivelul de venit public şi de servicii publice din ţara lor cu cel existent în alte ţări. Promovarea unui asemenea fenomen de imitare face ca la presiunile cetăţenilor sau din propria iniţiativă a guvernului să se încerce modificarea prestaţiilor publice în sensul creşterii lor.

În cele ce urmează vom încerca să evidenţiem principalele teorii care au fost emise, în ceea ce priveşte determinanţii care au stat la baza evoluţiei sectorului public. Să menţionăm în primul rând, „Legea extinderii crescânde a activităţilor statului” enunţata aproape acum 100 de ani de către Adolph Wagner, ce postula faptul că elasticitatea cheltuielilor publice G în raport cu produsul naţional brut Y este mai mare decât 1:

1/

/

YY

GGGy

Altfel spus, dacă PNB-ul creşte cu 10%, cheltuielile publice vor creşte cu mai mult de 10%. După cum explicau Wildavsky şi Webber (1986) ,,Wagner credea că densitatea vieţii urbane va exacerba fricţiunile sociale. Ca în toate ţările industrializate din secolul al XIX-lea, guvernul se va implica în ameliorarea disensiunilor, fie prin exercitarea puterii sale politice, fie prin adjudecarea diferenţelor”. Acest lucru va face ca guvernul să cheltuiască mai mult pe cap de locuitor, în urma creşterii reale a veniturilor indivizilor ca urmare a procesului de industrializare şi de urbanizare. Cu toate acestea, chiar dacă teza lui Wagner a fost până în prezent confirmată prin fapte, ea este pur descriptivă, deoarece nu avansează nici o explicaţie în privinţa cauzelor creşterii sectorului public în economiile de piaţă.

În al doilea rând, prima explicaţie adevărată a fenomenului implicării aparţine lui Peacock şi Wiseman (1961) care au elaborat teza „efectului de deplasare”. Un astfel de efect se produce atunci când o ţară trebuie să facă faţă unor dificultăţi excepţionale pe o anumită perioadă de timp. Teoria lor se bazează pe analiza impozitului în Marea Britanie înainte şi după cele două războaie mondiale şi în cazul crizei economice din anii ‘80. Autorii ei au observat că nivelurile impozitului

nu s-au micşorat la nivelul existent înainte de război. Efectul de deplasare este datorat concordanţei a trei elemente:

1. Situaţia de criză presupune un efort important din partea guvernelor, care se traduce printr-o creştere rapidă a volumului cheltuielilor publice;

2. Populaţia profund afectată acceptă mult mai uşor decât în condiţii normale să facă sacrificii pentru a asigura salvarea naţiunii; autorităţile, care beneficiază în aceste circumstanţe de putere deplină, pot să crească povara fiscală printr-o creştere a impozitelor existente sau prin introducerea altora noi. Cei doi economişti afirmă că volumul cheltuielilor guvernamentale este restrâns printr-un maxim de povară fiscală dusă până la limitele suportabilităţii populaţiei. Aceasta se numeşte povară fiscală suportabilă şi apare în perioadele de criză (Benard, 1985).

3. Atunci când condiţiile normale sunt restabilite, aceste resurse financiare suplimentare nu sunt decât, în mod parţial, abrogate, deoarece contribuabilul este obişnuit cu această sarcină sau pentru că o consideră suportabilă ţinând cont de ameliorarea situaţiei. Numai în acest stadiu se produce efectul de deplasare propriu-zis, deoarece el este la originea unei creşteri durabile a nivelului cheltuielilor publice.

Chiar dacă nu explică implicarea sectorului public decât prin circumstanţe excepţionale, ipoteza avansată are meritul de a demonstra că acest fenomen nu este atribuit, în totalitate, exploziei cererii de prestaţii publice, ci el se datorează, în mare măsură, disponibilităţii de mijloace financiare.

În al treilea rând, trebuie menţionată teoria lui Wilensky despre statul bunăstării, care invoca ideologia culturală pentru a argumenta creşterea cheltuielilor guvernamentale legate de ideea de bunăstare. Argumentul lui Wilensky este corect, atâta timp cât creşterea economică continuă, iar guvernul va fi supus unor presiuni politice din ce în ce mai mari pentru a egaliza distribuirea bogăţiei şi a serviciilor. Acest impuls va veni din partea celor care nu cred că au dobândit o parte cinstită din oportunităţile economice, considerând că bogăţia este concentrată în mâinile unui grup restrâns de indivizi. Astfel ideologia culturală consideră că statul trebuie să furnizeze un nivel egal de servicii. Acest lucru atinge un nivel înalt pe măsura intensificării creşterii economice, făcând să existe până la un anumit punct ,,un stat al bunăstării”. Doar atunci când creşterea începe să scadă din intensitate, trebuie întreprinse măsuri de către guvern pentru reducerea cheltuielilor publice. Această explicaţie vine în sprijinul teoriilor vehiculate în ţările scandinave din anii ‘90, prin care se argumenta nivelul ridicat de cheltuieli publice şi beneficiile bunăstării sociale ce nu pot fi susţinute.

În al patrulea rând, Baumol (1967) a emis ipoteza conform căreia creşterea dimensiunii sectorului public s-a datorat faptului că, sporurile de productivitate în cadrul acestuia sunt nule sau foarte scăzute în raport cu cele din economia privată. Acest fapt a determinat o progresie a costului relativ al cheltuielilor publice în raport cu cel al prestaţiilor private şi în consecinţă o creştere a ponderii contribuţiei sectorului public în cadrul (venitului) produsului naţional. Trebuie să remarcăm însă că această creştere a costului relativ al cheltuielilor publice nu este compensată printr-o diminuare a cererii, cel puţin din două motive:

- prestaţiile publice sunt furnizate, în mod gratuit, şi ca urmare elasticitatea cererii lor în funcţie de preţ este în general subunitară;

- elasticitatea cererii în funcţie de venit este supraunitară, ceea ce determină o creştere a cererii de prestaţii publice superioară celei a produsului naţional.

În al cincilea rând, există o teorie a iluziei fiscale, care pune la baza creşterii cheltuielilor publice ignoranţa sau lipsa de interes care îl face pe contribuabil să nu fie conştient de povara fiscală exercitată de impozite asupra veniturilor şi bogăţiei sale. În cazul în care impozitul este reţinut

direct, plătitorul îşi dă seama numai de plata netă, dar nu şi de toate sumele reţinute. Cu cât impozitul este mai puţin vizibil, cum ar fi cel de pe statul de plată, cel pe consum precum TVA-ul, cu atât plătitorul este mai puţin conştient de povara fiscalităţii.

În plus „sistemele fiscale” moderne au contribuit, în egală măsură, la extinderea sectorului public. Ele se bazează în mare parte pe impozite progresive, în principal impozitul pe venitul persoanelor fizice, al cărui barem este conceput în aşa fel încât cota medie de impozitare creşte pe măsură ce sporeşte venitul. Astfel, atunci când venitul ansamblului contribuabililor sporeşte ca urmare a creşterii economice sau din cauza inflaţiei, contribuţia fiscală a acestui impozit creşte mai mult decât proporţional în raport cu venitul.

Statul profită, în mod automat, de acest lucru; altfel spus, fără să modifice, în mod deliberat, baza sau cota de impozitare, el obţine o creştere relativă a resurselor sale. Studii empirice au arătat că, potrivit sistemului fiscal şi funcţionării regimului democratic, veniturile încasate sunt cele care determină volumul cheltuielilor, şi nu invers, fapt ce contravine principiilor bugetare conform cărora volumul cheltuielilor trebuie să determine veniturile ce trebuie prelevate pentru a le finanţa. În acest caz, un sistem fiscal foarte elastic la venitul naţional antrenează o extindere a sectorului public în perioadele de creştere economică şi/sau de inflaţie. Chiar dacă acest efect de creştere a încasărilor fiscale este acelaşi oricare ar fi originea sa (fie o creştere reală, fie un proces inflaţionist), trebuie să atragem atenţia că, implicaţiile economice sunt mult mai serioase în cel de al doilea caz, întrucât nu are loc o creştere paralelă a capacităţii de producţie a economiei.

O altă teorie se referă la politica bugetară de stabilizare, sugerată pentru întâia oară de către Keynes (1936) care a contribuit, în mod indirect, la expansiunea sectorului public. Acesta a demonstrat că apariţia crizelor economice este rezultatul unei cereri insuficiente şi că rolul autorităţilor publice constă în a interveni în mod activ, pentru a acoperi această diferenţă deflaţionistă prin cheltuieli publice suplimentare finanţate prin împrumuturi, de preferinţă din partea Băncii Centrale. Însă, Buchanan şi Wagner au arătat ulterior (1977) că abandonarea regulii sfânte a echilibrului bugetar a eliminat principala restricţie privind progresia cheltuielilor publice şi a deschis calea către o lipsă de soliditate a controlului cheltuielilor. Este adevărat însă că recurgerea la împrumut, ca mod de finanţare a sectorului public, n-a încetat să sporească începând cu sfârşitul anilor ‘60 şi că, din punct de vedere politic, este mult mai uşor să recurgi la noi împrumuturi, decât să introduci noi impozite pentru a finanţa proiecte suplimentare.

O incursiune recentă a analizei economice în domeniul funcţionării sistemelor politice sugerează „o explicaţie politică a fenomenului”, prin intermediul teoriei opţiunilor publice (Taşnadi, 1998; Taşnadi şi Dolşu, 2000). Situaţia de concurenţă în care se găsesc partidele politice, grupurile de interese şi funcţionarii conduce, în mod inevitabil, în democraţiile parlamentare, la o supralicitare a prestaţiilor pe care statul le acordă anumitor grupuri sociale şi în consecinţă la o expansiune a sectorului public prost controlată de către cetăţeni.

Teoria opţiunilor publice propusă de James Buchanan aplică teoria economică la ştiinţa politică. Dennis Mueller (1989) considera că punctele principale ale acestei teorii sunt următoarele: politicienii se comporta în acelaşi mod propus şi în economie (raţional şi utilitarist); voturile sunt analoage preţurilor pe piaţă; trebuie atins un echilibru prin egalizarea cererilor de servicii publice cu dorinţele cetăţenilor (satisfacerea cererii la un anumit preţ).

Teoria opţiunilor publice afirmă apoi că politicienii acţionează în scopul obţinerii voturilor asemenea oamenilor de afaceri care încearcă să obţină clienţi. Buchanan îi împarte pe politicieni în trei categorii: ideologul, politicianul pur şi profitorul. Fiecare dintre aceştia abordează decizia publică într-un mod utilitarist, încercând să-şi maximizeze funcţiile propriilor utilităţi. Rezultă următoarele situaţii:

- ideologul are în vedere reformarea societăţii într-un anumit mod, guvernul reprezentând instrumentul de realizare a schimbărilor. De aceea el este partizanul unui rol din ce în ce mai mare al guvernului, dorind să sporească cheltuielile publice pentru atingerea acestor scopuri sociale.

- politicianul pur este cel care nu are o bază ideologică, dar este atras de prestigiul şi puterea pe care i-o conferă viaţa politică. El consideră că mijlocul de a obţine şi a-şi menţine poziţia este furnizarea de servicii publice cerute de către cetăţeni, fără însă să se gândească la povara fiscală pe care o implică.

- profitorul este cel care urmăreşte funcţiile politice mai ales pentru profituri băneşti (mită, plăţi, trafic de influenţă, afaceri facilitate de poziţia deţinută. El tinde să urgenteze programe noi, de mare amploare care facilitează apariţia unor astfel de oportunităţi.

Majoritatea politicienilor manifestă unele caracteristici comune ale tuturor acestor tipuri. Prin procesul alegerii publice multitudinea preferinţelor individuale sunt combinate în

cadrul deciziilor colective. Problema constă în această agregare a milioanelor de decizii individuale într-o singură decizie. Spre deosebire de deciziile private, alegerea publică are un caracter indivizibil astfel că fiecare decizie este unică pentru fiecare problemă în parte. Prin teoria opţiunilor publice, Buchanan demonstrează o altă faţă a guvernării, arătând ca guvernul caută să-şi întreţină activităţile proprii pe socoteala contribuabililor.

O altă teorie este cea a birocraţiei, propusă de către William Niskansen în cartea sa “Bureaucracy and Representative Governement” (Birocraţia şi Guvernul reprezentativ). El conferă birocraţiei un rol important în creşterea cheltuielilor publice. Conform teoriilor sale, aceasta are în vedere sporirea puterii şi a prestigiului său, asemănător politicienilor. Ea are un avantaj în plus datorat poziţiei sale de monopol în majoritatea serviciilor publice.

Pentru ca deciziile luate de către guvern să fie în avantajul lor personal, birocraţii utilizează, uneori abuziv, diverse strategii:

- subestimarea costurilor şi exagerarea beneficiilor; - reţinerea sau transformarea informaţiilor; - preferarea unor soluţii mult mai complexe şi perfecţionate pentru a estompa carenţele

practicilor administrative existente; - utilizarea abilă a reţelelor de relaţii cu politicieni şi alţi funcţionari pentru a-şi avansa

proiectele lor. Este motivul pentru care funcţionarea birocraţiilor şi puternica lor tendinţă de a se extinde

favorizează soluţii complicate şi costisitoare. Prin examinarea acestor teorii apare, în mod clar, că nici o explicaţie unidimensională nu

este suficientă pentru explicarea fenomenului şi că evoluţia sectorului public este în fapt sub influenţa conjugată a mai multor factori socio-economici.

În plus, atunci când analizăm disparitatea în ce priveşte dimensiunea şi rolul sectorului public în ţări care au atins un nivel de dezvoltare asemănător, observăm că aceşti determinanţi socio-economici nu explică decât o parte a fenomenului şi ca urmare analiza trebuie extinsă şi asupra factorilor politici, precum mentalităţile şi concepţiile politice privind misiunile statului, care fac imposibilă o previziune a evoluţiei viitoare a sectorului public. O privire retrospectivă asupra unei perioade lungi de timp arată că în civilizaţie, în special cea europeană, s-au succedat ideologii de tip (liberal) laisser-faire cu cele de intervenţionism cu perioade de creştere şi de stabilizare a activităţilor colectivităţilor publice.

CAPITOLUL 7. METODE DE ELABORARE A BUGETELOR 7.1. Bugetul Funcţional (Line-Item Budget)

Bugetul Funcţional este o încercare de a grupa cheltuielile după obiectivele largi ale funcţiilor guvernului, indiferent de unitatea organizaţională sau obiectul cheltuielilor (cheltuieli operaţionale, de personal, de capital etc.).

Bugetele funcţionale reprezintă cea mai larg răspândită metodă de elaborare a bugetelor. În principiu există câte o linie bugetară pentru fiecare tip de cheltuială şi o numerotare aferentă pentru a putea le putea urmări. Într-o astfel de metodă de elaborare a bugetului, cei care iau deciziile ar cunoaşte aproximativ costurile unor asemenea funcţii, cum ar fi sănătatea, educaţia etc., şi ar fi într-o poziţie de a evalua priorităţile în termeni foarte generali. Practic, astfel de bugete sunt orientate în procesul de elaborare, pe input-urile (cheltuieli) raportate de la nivelele ierarhic, inferioare, care sunt centralizate, iar la nivelele superioare se iau deciziile pe baza unei analizei de cost. Se observă, încă de la început, lipsa de interes asupra output-urilor (rezultatelor) şi asupra viziunii strategice în procesul de elaborare a bugetului.

Timp de aproape trei decenii, prezentarea funcţională a bugetului a fost utilizată în special pentru a sublinia tendinţele cheltuielilor şi pentru a servi drept ghid al priorităţilor administraţiei.

Aproape toate ţările clasifică cheltuielile publice la nivel funcţional, adăugând clasificaţia administrativă (instituţii), cea pe obiecte ale cheltuielilor şi respective, cea economică. Naţiunile Unite au urgentat utilizarea clasificării combinate – funcţională şi economică – a bugetului, pentru a pune în evidenţă costurile obiectivelor majore ale guvernării şi natura economică a acestor costuri (cheltuieli curente şi de capital, dobânzi etc.).

În prezent, aceasta a devenit o practică universală, valabilă şi în România, iar numărul de funcţii variază între 6 şi aproximativ 20. Dând o asemenea viziune globală cheltuielilor, guvernele au atins ceea ce părea să fie un compromis agreabil, între bugetul tradiţional, care se concentrează pe partea de venituri, şi viziunea modernă, care se axează pe complexitatea domeniului cheltuielilor.

Avantajele unui buget funcţional sunt legate de faptul că informarea asupra modului de utilizare a resurselor publice este facilitată, permiţând o gestionare clară şi riguroasă a resurselor. Acest lucru ar facilita o percepţie mai bună a opţiunilor guvernamentale de către legislativ şi opinia publică şi ar uşura controlul bugetar. Un alt avantaj al acestei metode este că aceasta permite evidenţierea soldului între venituri şi cheltuieli, evitând dublele înregistrări şi mişcările de fonduri între bugetul general, bugetele anexe şi conturile speciale de trezorerie(Văcărel et al., 2004, p. 522).

Critica modelului Irene Rubin (apud Shah, 2007, pp. 143-144) identifică mai multe din punctele slabe ale

acestei metode. Astfel, în opinia autoarei, cel mai important dezavantaj ar fi dat de inflexibilitatea acestui sistem. Astfel dacă un manager supraestimează sau subestimează anumite cheltuieli, îi va fi dificil de a transfera fondurile de la o linie către alta fără a lăsa impresia de management defectuos sau cheltuire nejustificată a resurselor; totodată, managerul are la dispoziţie un grad redus de discreţie odată cu începerea exerciţiului bugetar, în special în cazul apariţiei unor circumstanţe neprevăzute. O altă critică adusă modelului este legată de procesul de luare a deciziei care pare focusat pe chestiuni marginale (de exemplu dacă volumul unor consumabile – pixuri, hârtie de copiator etc – este suficient sau dacă s-a modificat faţă de anul anterior) în dauna aplecării asupra eficienţei şi eficacităţii unui program. Pe lângă aceste neajunsuri, acest buget

funcţional presupune un volum ridicat, motiv pentru care este dificil de urmărit de către cititorii interesaţi.

Bazându-se pe alocarea creditelor bugetare în funcţie de anumite categorii specifice de cheltuieli, metoda bugetului funcţional (line-item budget) pierde din vedere eficienţa şi eficacitatea politicii bugetare. Practic, bugetarea funcţională se axează pe o analiză de cost (cantitativă) a funcţiilor (scopurilor) de atins şi, mai puţin pe o analiză calitativă a rezultatelor (obiectivelor) realizate prin exercitarea acestor funcţii.

Deoarece elaborarea bugetului după metoda line-item budget, practic, minimizează rolul funcţionarilor superiori ca şi ,,agenţi de schimbare” ai bugetului, precum şi de iniţiatori de politici publice, majoritatea specialiştilor sunt de părere că aceasta stă la baza ,,şcolii incrementaliste” formată în anii ’50 în SUA. Reprezentanţii acestui curent erau de părere că datorită diversităţii problemelor cu care se confruntă sectorul public, a complexităţii relaţiilor existente între instituţiile acestuia, pe plan interior şi, cu sectorul privat, pe plan exterior politica bugetară ar trebui să se rezume la ajustări de formă a programelor existente şi, nicidecum să apeleze la schimbări de fond, prin implementarea unor proiecte majore în vederea atingerii unor anumite obiective strategice.

Desigur, abordarea incrementalistă a fost aspru criticată la vremea respectivă şi nu ne vom opri în lucrarea de faţă să-i combatem neajunsurile sau defectele. Acestea au fost evidenţiate, pe parcursul timpului, de realitatea bugetară, de problemele cu care s-au confruntat, atât guvernele locale din SUA şi alte ţări (Canada, Australia, Anglia, Franţa, etc.), cât şi cele centrale. Ce trebuie totuşi remarcat este faptul că trecerea de la ,,incrementalism” la ,,decrementalism” a fost datorată următoarelor considerente care sunt succesive (Ginakis et al., 1999, p. 22).

- creşterea cererii de noi servicii publice, pe fondul diversificării nevoilor individului şi a evoluţiei economiei, a necesitat o restructurare continuă a componentelor clasificaţiei funcţionale;

- cele prezentate anterior au determinat şi o creştere a nivelului cheltuielilor, mai accentuată, decât a veniturilor, drept urmare a sporit rolul managerilor de a găsi soluţii de finanţare alternative sau mai economicoase;

- necesitatea de a monitoriza, previziona creşterea sau descreşterea nivelului veniturilor, respectiv a cheltuielilor, era imposibilă datorită inflexibilităţii factorilor de decizie inferiori, precum şi a fondurilor necesare unui asemenea proces.

Ceea ce este foarte interesant de precizat este faptul că oricât am insista asupra criticilor metodei line-item budget, trebuie să nu uităm, totuşi, rezistenţa acesteia la nenumăratele intenţii de reformare a acesteia. Continuitatea modelului a fost susţinută de următorii factori:

- metoda putea fi aplicată unui spectru larg al serviciilor, agenţiilor guvernamentale, atât centrale, cât şi locale din SUA;

- modelul necesită o ,,contribuţie simbolică”, de ajustare a cifrelor bugetare anterioare, din partea managerilor;

- membrii aleşi ai organelor legislative se simţeau mai confortabili să discute despre probleme, mai generale, cum ar fi politica fiscală, decât să analizeze în detaliu fiecare categorie de cheltuială bugetară;

- poate cel mai important factor, metoda funcţională optimizează funcţia de control a bugetului (cel mai aspru criticată în cazul metodelor moderne), prin faptul că nu dă puteri discreţionare managerilor de a aloca resursele (spre exemplu mai mulţi bani pentru cheltuieli de capital, în detrimentul cheltuielilor de personal) şi creează cadrul formal pentru implementarea unei contabilităţi de gestiune a banului public.

Modelul canadian al bugetului funcţional a fost dezvoltat în 1979 după câţiva ani de experimentare a diferitor variante de reforme bugetare şi modificat în 1986 sub forma ,,bugetului plic”, pentru a adapta schimbările conjuncturale. Parte a sistemului de luare a deciziilor denumit Politica şi Sistemul de Management al Cheltuielilor (PEMS), bugetul plic este un buget funcţional. Toate programele guvernamentale sunt încredinţate uneia până la zece funcţii sau mai bine spus, unui ,,plic de cheltuieli”. Fiecare ,,plic” are un plafon de cheltuieli aprobat de executiv şi, care nu poate fi modificat, fără consimţământul acestuia. Pentru a primi fonduri adiţionale, ministerele au latitudinea de a tăia din programele existente, inclusiv unele programe greu de controlat şi aplicat, dar, din nou cu aprobarea cabinetului. ,,Bugetul plic” se întocmeşte pe o perioada de cinci ani, anual actualizându-se cifrele bugetare pe formatul stabilit iniţial, iar o dată la cinci ani se revizuieşte bugetul per ansamblu.

Aşadar, bugetul funcţional a reprezentat prima evoluţie majoră de la bugetul tradiţional bazat pe categorii de cheltuieli şi unităţi organizaţionale (instituţii). Concentrându-se pe costurile obiectivelor majore ale guvernării, el facilita dezbaterile asupra priorităţilor bugetare. De asemenea, a servit drept punte spre bugetul pe programe şi a condus la o nouă metodă ierarhică de clasificare şi analizare a costurilor: pe funcţii, subfuncţii, programe, subprograme şi activităţi.

7.2. Programarea Planificarea Sistemului Bugetar – PPBS Cel mai mare eveniment bugetar de la apariţia metodelor moderne de elaborare a

bugetului, PPBS şi-a refăcut apariţia în anii ‘80, în SUA. În câţiva ani literatura academică în domeniu a dezvoltat asupra subiectului nenumărate pagini, iar fenomenul PPBS a atins proporţii monumentale. Dacă prin anii ‘70 metoda PPBS era considerată depăşită, totuşi după numai un deceniu a reînviat sub variate înfăţişări, captând atenţia şi pe plan internaţional. De aceea este util să dezvoltăm acest subiect, pentru a înţelege importanţa şi atracţia PPBS, motivele pentru creşterea şi căderea rapidă a popularităţii acesteia şi, nu în ultimul rând, ce a stat la baza reapariţiei ei.

Bazându-se pe o serie de instrumente analitice precum analiza sistemelor, analiza cost-beneficiu, analiza cost-eficacitate, sistemul promitea să atingă o mai mare raţionalitate şi eficienţă în alocarea fondurilor. PPBS ar fi putut rămâne un proiect ambiţios dacă nu ar fi fost implementat începând cu 1961 de către Departamentul Apărării, sub conducerea secretarului Robert McNamara9. Denumit prompt Planificarea, Programarea, Sistemului Bugetar (PPBS), sistemul era implementat prin directive directe de către Biroul pentru Buget (BOB). Metoda PPBS are la bază 3 faze principale: planificarea, programarea şi bugetizarea (Văcărel et al., 2004, p. 530).

Prima fază, cea a planificării, reprezintă construirea plan pe termen lung în contextul unei strategii administrative date. Prin intermediul unor studii şi analize se stabilesc obiectivele pe termen lung. Totodată se are în vedere şi o modalitate de realizarea a acestora. În această perspectivă, pe termen lung se integrează procesul administrativ de elaborare a bugetului.

Programarea presupune definirea clară a obiectivelor care trebuie realizate prin intermediul programelor alternative precum şi termenele exacte la care urmează să se realizeze aceste programe. În această etapă, în cazul fiecărui program în parte, se identifică totalitatea costurilor ce implică rezolvarea fiecărui program, precum şi informaţiile utile recalculării acestora. Mai departe, urmează un proces de selectare, din programele alternative, a aceluia care

9 (1916-2009) primul preşedinte al corporaţiei americane Ford Motor Company care nu era membru al familiei Ford; el a fost între anii 1961-1968 Ministru al Apărării al SUA şi preşedintele Băncii Mondiale între 1968 şi 1981.

corespunde cel mai îndeaproape viziunii şi obiectivelor generale, maximizând rezultatele, raportat la costurile presupuse.

Bugetizarea reprezintă înscrierea în buget a tranşei anuale din creditul bugetar aferent programului pentru care s-a optat. Asta înseamnă că programul va fi finanţat pe parcursul mai multor exerciţii bugetare, iar în bugetul fiecărui an va fi reflectată tranşa corespunzătoare realizării obiectivelor din program, prevăzute pentru anul respectiv.

Figura 7.1: Schema etapizării PPBS

Critica PPBS Metoda PPBS presupune elaborarea unei strategii guvernamentale de dezvoltare pe termen

mediu şi lung, cu obiectivele şi priorităţile acesteia. Spre deosebire de metoda prezentată anterior (line-item budget), PPBS necesită formularea unor politici clare (programe) în vederea raţionalizării alocaţiei resurselor, îndreptându-le către atingerea obiectivelor generale, prioritare. Deci, modelul este bazat pe output-uri (programe guvernamentale), iar procesul se realizează de la vârf spre bază (sus în jos). Ca şi prim pas trebuie să se identifice şi să se cuantifice obiectivele majore de atins pe termen de peste 5 ani, precum şi prioritizarea acestora. Se elaborează programele necesare realizării acestor obiective pentru fiecare obiectiv în parte. Urmează partea de estimare a costurilor implementării programelor alternative, precum şi, evaluarea avantajelor, pentru fiecare program în parte. Apoi, se realizează un clasament care prezintă ierarhia programelor după o analiză cost-avantaje. Şi, în ultimul rând, pe baza obiectivelor generale, guvernamentale, se decide care din programe sunt prioritare şi se trece la partea de implementare a acestora.

Practic, criticile s-au orientat pe două căi. Una bazată pe problemele pragmatice şi de tactică în implementarea atât de ambiţioasă a unei reforme precum PPBS. Cealaltă, mai serioasă, găsea în PPBS, o metodă greşită din punct de vedere conceptual, încă de la început, şi o considera un mecanism nereal, dacă nu chiar naiv, pentru luarea deciziilor bugetare într-un mediu politic.

PPBS nu era util în tratarea cu segmentele largi ale cheltuielilor guvernamentale: programe de acordare a unor drepturi, transferuri de plăţi către guverne locale şi statale; cheltuieli de taxe şi

Stabilirea obiectivelor Elaborarea programelor Estimarea costurilor Evaluarea avantajelor

Selecţia programelor pe baza analizei cost-avantaje Selecţia programelor pe baza priorităţilor Decizia

Implementarea deciziei Evaluarea rezultatelor

Programarea

Planificarea

Bugetarea

cheltuieli extra-bugetare. Aproape toate acestea erau programe necontrolabile care au fost îngheţate în legislaţie.

Ca o concluzie a criticilor acestei metode adaugăm aici opinia literaturii de specialitate româneşti (Văcărel et al., 2004, p. 530), care identifică o serie de limite sau dezavantaje a sistemului PPBS, atât din punct de vedere politic cât şi tehnic. Printre acestea amintim:

- aplicarea acestei metode prezintă riscul creşterii puterii tehnocratice şi al diminuării libertăţii de alegere a decidentului public;

- metoda conduce la centralizarea deciziei în detrimentul puterii administratorilor locali, programele fiind elaborate la nivel naţional;

- puterea parlamentului privind elaborarea şi controlul bugetar ar fi limitată prin generalizarea bugetelor-program;

- imposibilitatea de a defini cu claritate anumite obiective; - dificultatea de a cuantifica exact costurile şi de a masura corect avantajele.

7.3. Metoda Buget Bază Zero (Zero Base Budgeting – ZBB) Metoda ZBB este un model care vine să încurajeze curentul „decrementalist” (non–

incrementalist), prezentat anterior, se concentrează asupra procesului de realocare a resurselor, menţinându-se o abordare de la bază, spre vârf (jos în sus) în procesul de fundamentare a bugetului. Această metodă se diferenţiază de cele prezentate mai sus, prin faptul că acordă importanţă majoră implicării managerilor (serviciu, departament), în procesul de luare a deciziei bugetare. Modelul ZBB, alături de metoda Bugetului pe Performanţe, se bazează pe capacitatea de expertiză a managerilor de a-şi planifica politica bugetară, de a alege dintre soluţiile alternative de dezvoltare, precum şi pe modul de alocare a resurselor.

ZBB este o metodă de elaborare a bugetului, ce încerca să preîntâmpine creşterea nivelului cheltuielilor de la un an la altul. Acest lucru se realiza printr-o reexaminare periodică (anuală) a cheltuielilor pe baza analizei marginale a acestora făcută, începând de la cea mai mică unitate decizională (birou), ierarhic, până la cea mai înaltă. Se presupune că fiecare porneşte de la premisa că nu are nici un buget la dispoziţie pentru anul curent şi se elaborează soluţiile alternative pentru fiecare program de finanţat. Se stabilesc care programe trebuie finanţate (se mai numeşte şi pachet decizional10), se ierarhizează şi sunt trimise unităţii decizionale superioare. Aceasta la rândul ei, îşi formulează soluţiile alternative prin agregarea pachetelor decizionale primite de la subordonaţii lor şi pe baza aceluiaşi proces ca cel prezentat anterior se stabilesc propriile programe de finanţat (pachet decizional) şi le trimite unităţii decizionale superioare. Totalitatea pachetelor decizionale se reflectă în bugetul previzionat al statului, respectiv al comunităţii locale. În continuare, se determină nivelul angajamentului bugetar (limita de resurse disponibilă aferentă cheltuielilor) şi se ierarhizează pachetele decizionale, în funcţie de priorităţile generale ale guvernului (local sau central) după cum urmează: ordonatorul superior preia cifrele bugetare corespondente cheltuielilor acestei unităţii decizionale inferioare pe anul anterior şi analizează pentru fiecare program, în parte, utilitatea şi eficacitatea acestuia. În cazul în care, se observă că randamentul unui program este foarte scăzut, atunci ne aflăm la nivelul 0, ceea ce înseamnă o anulare a alocaţie bugetare pentru respectivul pachet decizional. Dacă randamentul programului este relativ mic, în comparaţie cu sumele cheltuite ne situăm în dreptul nivelului redus, ceea ce înseamnă continuarea finanţării, dar cu resurse inferioare. Ne aflăm în nivelul 10 Un pachet decizional în înţelesul acestei metode cuprinde: obiectivul sau rezultatul dorit; descrierea programelor şi subprogramelor pe baza cărora se va atinge obiectivul; analiza costurilor şi avantajelor presupuse; alternativele realizare a obiectivelor, coroborat cu costurile fiecărei alternative, precum şi justificarea alegerii uneia din alternative.

normal (randamentul aşteptat), atunci când alocaţiile rămân aceleaşi. Şi, nu în ultimul rând, nivelul crescut, când se măreşte finanţarea pentru pachetul decizional respectiv. Acelaşi proces se va desfăşura şi la nivelul ierarhic inferior, până la bază, alegându-se care pachete decizionale se vor finanţa din resursele existente.

O metodă asemănătoare ZBB este buget ţintă-bază, care le cere managerilor să-şi evalueze pachetele decizionale pornind de la premisa că alocaţiile bugetare viitoare vor fi reduse la 70% sau 80% din alocaţiile curente. Această stare de fapt determină managerii, pe de-o parte să alcătuiască pachete decizionale, care vor fi complet diferite de cele anterioare pentru a înlătura situaţiile în care li se întrerupe sau reduce finanţarea şi, pe de altă parte, îi va stimula să găsească surse alternative de finanţare şi să mărească indicele de colectare a impozitelor şi taxelor.

Avantajul acestor metode este faptul că la procesul de elaborare a bugetului participă toate nivelurile de decizie, ceea ce înseamnă o mai bună comunicare între ordonatorii de credite superiori şi cei inferiori, o mai bună evaluare a nevoilor fiecărei unităţi organizaţionale, precum şi o acurateţe a informaţiilor în fundamentarea programelor. Pe de altă parte, această metodă stimulează concurenţa în interiorul organizaţiei (între birouri, departamente, servicii etc.) de a elabora pachete decizionale coerente, bine fundamentate, în vederea obţinerii alocaţiei bugetare. În acelaşi timp, încurajează aceste unităţi decizionale să fie eficiente, dacă doresc să-şi suplimenteze resursele.

Metoda, prezintă totuşi şi o serie de dezavantaje: - în aplicarea metodei, nu s-a ţinut seama de factorul politic, care, după cum se ştie, are rolul

determinant în alocarea fondurilor, ceea ce s-a transpus într-o denaturare a ierarhiei pachetelor decizionale, datorită intereselor şi influenţelor forurilor decizionale superioare.

- în procesul de elaborare a bugetului, după cum s-a arătat anterior, informaţia circulă de la bază spre vârf, în procesul de fundamentare a bugetului, şi de la vârf spre bază, în implementarea deciziei bugetare. Acest lucru complică foarte mult elaborarea bugetului, datorită numărului imens de informaţii cuprinse în miile de programe propuse, iar prelucrarea acestora este, uneori, practic, imposibilă.

- ierarhizarea pachetelor decizionale făcându-se, mai ales, pe baza criteriului de eficienţă, nu a ţinut seama de diferenţele între atribuţiile unităţilor decizionale. Spre exemplu, un spital nu va fi neapărat, mai eficient, decât altul, dacă vindecă mai mulţi bolnavi. Depinde foarte mult, de bolile de care au suferit aceştia. Acelaşi lucru putem să spunem şi despre unităţile de învăţământ, unde rolul proeminent îl deţine valoarea elevilor, care, practic, face diferenţa între aceste instituţii.

- nu în ultimul rând, unul dintre cele mai importante dezavantaje este factorul timp. Pentru un volum atât de mare de informaţii şi datorită numeroaselor nivele de prelucrare a acestora e necesară o perioadă destul de mare până la luarea deciziei bugetare. Din punct de vedere conceptual metoda ZBB este poate cel mai important model de

elaborare a bugetului, din perspectiva în care, este singura metodă care stimulează instituţiile publice să fie eficiente (să nu risipească banul) public, dar şi eficace (să răspundă nevoilor cetăţeanului). Insuccesul ei, după cum am prezentat a fost datorat atât complexităţii fenomenului şi al factorului timp, cât şi a grabei cu care a fost introdusă şi implementată.

Aşadar, ZBB a fost şi rămâne, una dintre cele mai controversate metode, datorită specificului ei, mult diferenţiat de toate celelalte metode, atât în ceea ce priveşte etapa de planificare (fundamentarea pachetelor decizionale), cât şi în cea de bugetare (alegerea pachetelor decizionale şi implementarea acestora).

7.4. Metoda Bugetelor pe Performanţă (Performance Budgets) Metoda Bugetelor pe Performanţă presupune ca orice organizaţie publică (minister,

serviciu, birou, departament) să-şi maximizeze producţia de bunuri şi servicii publice cu un anumit nivel dat de resurse. Alocaţiile bugetare sunt orientate către activităţi specifice, care aduc rezultate imediate şi, nu ca în cazul Metodei Bugetului Funcţional (line-item budget) care practic prevede consumul de resurse pe ansamblul procesului de producţie a bunurilor şi serviciilor publice. Deşi nu există un punct de vedere comun acceptat, din multitudinea de definiţii date bugetării pe performanţă ne-am oprit asupra câtorva pe care le considerăm a fi exponenţiale. O definiţie timpurie dată de Biroul pentru Buget al Statelor Unite este încă valabilă: „Un buget al performanţei este acela care prezintă scopurile şi obiectivele pentru care sunt necesare fondurile, costurile programelor propuse pentru îndeplinirea acestor obiective şi datele cantitative care măsoară îndeplinirile şi performanţele fiecărui program”. OECD (Organizaţia pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică) defineşte bugetarea pe performanţă ca o formă de elaborare a bugetelor ce relaţionează alocarea fondurilor cu rezultate măsurabile.

O altă încercare de a explica mecanismele procesului vede în bugetarea pe performanţă ca un sistem de elaborare a bugetului care prezintă scopurile şi obiectivele pentru care sunt solicitate fonduri, costurile programelor şi activităţilor asociate propuse pentru îndeplinirea obiectivelor precum şi rezultatele aşteptate şi serviciile ce urmează a fi livrate (Shah, 2007, p. 143).

Despre acest model se poate spune că este o metodă de elaborare a bugetului de la bază spre vârf (jos în sus), în sensul că depinde capacitatea de expertiză a managerilor, ca în cazul metodei prezentate anterior, care îşi îndreaptă întregul efort spre a atinge eficienţa (Gianakis et al., 1999, p. 26). Important, în cazul acestei metode, este, câtă muncă se depune, şi mai puţin, ce fel de muncă şi pentru atingerea cărui scop.

În acelaşi timp, acestui model i se poate ataşa un management prin obiective (MBO) pentru a planifica şi evalua deciziile bugetare. O analiză retrospectivă a performanţelor unei organizaţii, se poate transpune, într-o planificare a ce performanţe se pot obţine pe mai mulţi ani.

Pe de altă parte, bugetarea pe performanţe se poate aplica doar, în cazul acelor organizaţii care prestează servicii a căror performanţe obţinute se pot cuantifica. Specifice, sunt companiile de utilităţi publice, teatre, cinematografe, librării etc. Nu intra în această categorie secţiile de poliţie sau pompieri, spitalele şi unităţile de învăţământ, deoarece performanţa acestora nu se poate măsura cantitativ, ci acestea, necesită, aşa cum am prezentat anterior, o abordare calitativă.

Literatura de specialitate a identificat şapte principii care guverenează implementarea unui sistem al bugetelor pe performanţă (McGill, 2006, pp. 21-22):

1. bugetarea pe performanţă eşuează la primul ostacol dacă schimbarea modalităţii de bugetare axată pe input spre cea axată pe output-uri nu este acceptată şi implementată;

2. bugetarea pe performanţă devine redundantă fără un context strategic care să condiţioneze procesul de alocare a resurselor;

3. contextul strategic pentru bugetarea pe performanţă este satisfacut prin intermediul raportări publice anuale elaborate în termeni de outcome (impact social ridicat) şi output (specific organizatiilor, rezultate direct atribuibile);

4. bugetarea pe performanţă presupune că adevăratul test îl reprezintă alocarea resurselor în competiţie cu intenţiile viitoare (planuri), ţinând cont de performanţa recentă (evaluare);

5. bugetarea pe performanţă necesită ca toate priorităţile să fie aşezate într-o ordine a importanţei, ceea ce face imposibilă evitarea alegerilor dificile;

Strategic (3 ani)

Eficacitatea impactului

Obiective

Ţinte pe 3 ani

Ţinte anuale

Activităţi

Eficacitatea output-urilor

Input-uri

Costuri

Economia input-urilor Bugetare

Evaluarea schimbărilor în condiţiile socio-

economice datorate livării serviciilor şi

infrastructurii

Testarea procesului şi a rezultatelor

imediate ale livării serviciilor şi

infrastructurii

Cheltuieli bugetare, analiza costurilor

unitare

Evaluarea performanţei Planificare şi bugetare

Operaţional (anual)

6. unitatea-cheie de planificare şi analiză a bugetării pe performanţă este programul; totuşi bugetarea pe performanţă trebuie să armonizeze structura programului cu structura organizaţională;

7. bugetarea pe performanţă măsoară economia, eficienţa şi eficacitatea serviciilor şi infrastructurii livrate de către sau în beneficiul organizaţiilor publice. Logica externă a bugetării pe performanţe presupune anumite etape-cheie ale procesului

precum planificarea şi bugetarea şi măsurarea performanţei, fiecare cu elementele şi procesele sale.

Figura 7.4: Logica externă a bugetării pe performanţă Sursa: Achieving Results Performance Budgeting in the Least Developed Countries, United

Nations Capital Development Fund , August 2006, p. 23 Trecând peste lipsurile sale, Metoda Bugetelor pe Performanţe prezintă şi anumite avantaje (Bland şi Rubin, 1997, p. 135):

- implică managerul atât în ceea ce priveşte procesul de producţie a serviciilor publice, cât şi în elaborarea politicilor publice;

- prezintă un mecanism de realocare a resurselor bazat pe o analiză a performanţelor procesului de producţie;

- încurajează organizaţiile să fie eficiente pentru a-şi păstra sau extinde alocaţiile bugetare; - ar putea limita influenţa factorului politic, datorită existenţei unei reguli clare

(performanţa) în procesul de alocare a resurselor. Dintre dezavantaje putem aminti: abordarea strict economică, în ceea ce priveşte

măsurarea performanţelor.

7.5. Bugetul pe Programe şi Performanţe Bugetul pe programe şi performanţe este văzut de către economişti şi finanţişti în principal

ca un cadru care influenţează deciziile de alocare a resurselor, în timp ce administratorii publici şi specialiştii în administraţie publică par să privească acest sistem în princpal ca o modalitate de a operaţionaliza managementul performanţei în sectorul public (Bland şi Rubin, 1997, p. 135).

Un produs timpuriu al anilor 1950, bugetul pe programe şi performanţe persistă în fiecare colţ al lumii, contrar frecventelor necroloage scrise de cronicarii dezvoltării bugetare. Aceasta s-a dovedit a fi cea mai grea reformă bugetară şi continuă să înflorească cu fiecare an care trece, adesea cu diferite etichete şi acronime. În timp ce anumiţi scriitori glumesc pe seama diferenţelor dintre bugetele pe programe şi cele pe performanţe, marea majoritate a literaturii de specialitate constată multiple asemănări între cele două metode.

Dată fiind asemănarea între cele două metode ne simţim datori să clarificăm această problemă. Astfel bugetul pe programe implică identificarea programelor cu obiectivele operaţionale, costurile şi beneficiile ataşate acestora. Un buget pe programe schiţează, conturează toate costurile asociate unei activităţi.

Bugetarea pe performanţă face referire la conectarea bugetelor cu rezultatelor aşteptate. Această metodă este asemănătoare celei a bugetelor pe programe cu excepţia că pune accentul pe masurarea performanţei şi rezultatelor, în dauna standardelor şi obiectivelor.

O opine interesantă este cea a lui Peter Dean care defineşte bugetarea pe programe după cum urmează (Dean, 2007, p. 19):

- programare sau divizarea bugetului guvernamental, în scop informaţional, în programe sau activităţi reprezentând unităţi identificabile cu scopuri similare;

- identificarea unor obiective operaţionale ale fiecărui program şi activităţi pentru fiecare an bugetar;

- bugetare şi contabilitate astfel încât cheltuielile şi veniturile fiecărui program în parte sunt vizibile;

- măsurarea output-urilor şi a performanţei activităţilor astfel încât acestea pot fi relaţionate cu costurile acestora precum şi cu obiectivele stabilite;

- utilizarea informaţiilor relevante pentru a elabora standarde şi norme astfel încât costurile şi performanţa pot fi evaluate, iar resursele guvernamentale pot fi folosite mai eficient. Bugetele pe programe stau la baza a ceea ce se numeşte „output budgeting”, adică

bugetarea rezultatelor. În cazul acestei metode, accentul în alcătuirea bugetului se pune pe rezultatele ce trebuie obţinute şi pe munca ce trebuie depusă mai degrabă decât pe unităţile organizaţionale şi pe obiectele de cheltuieli.

Deşi simplu ca şi concept, bugetul pe programe şi performanţe s-a dovedit a fi o sarcină mare consumatoare de timp şi adesea frustrantă, încât guvernele, la toate nivelurile, urmând

conducerea guvernului federal, au încercat să implementeze următoarele componente ale ,,noii reforme”:

1. Identificarea programelor şi a costurilor acestora, cum ar fi reabilitarea fizică şi emoţională a persoanelor cu handicap, servicii corecţionale şi siguranţa autostrăzilor.

2. Fragmentarea programelor în unităţi mai mici, subprograme, activităţi şi concentrarea costurilor. Astfel, un program pentru controlul cancerului ar putea include ca subprograme: depistarea cazurilor , tratament şi îngrijire medicală şi educaţie publică. Depistarea cazurilor poate fi subdivizată mai departe în activităţi precum raze X şi testare în laborator. Această structură a programului pe trei părţi ducea la confuzie semantică şi la o nesfârşită ceartă referitoare la înţelesul programului, subprogramului şi activităţii. Era, de asemenea, necesar să se facă distincţia între programe şi funcţii sau subfuncţii. Astfel, controlul cancerului poate fi parte a unei subfuncţii cum ar fi prevenirea, controlul şi tratamentul bolilor cronice. În schimb, subfuncţiile pot fi părţi ale unor funcţii mai largi – servicii ale sănătăţii.

3. Dezvoltarea de unităţi pentru măsura muncii ce trebuie depusă pentru fiecare activitate, spre exemplu, numărul de raze X, numărul de teste de laborator, numărul de mile de stradă menţinute, numărul de operaţii pentru corectarea handicapurilor fizice sau numărul de prizonieri consiliaţi. Unele unităţi de măsurare sunt relativ uşor de identificat în programe cuantificabile. Pentru domeniile mai complexe precum educaţia, sănătatea mentală şi aplicarea legii, dezvoltarea măsurilor de performanţă este mai dificilă, dar totuşi posibilă.

4. Măsurarea muncii ce trebuie depusă pentru fiecare activitate, timpul şi costurile necesare pentru îndeplinirea acestei munci. Fără un sistem de măsurare a muncii şi un sistem contabil care să acumuleze costurile pe programe, acest pas relativ simplu nu poate fi implementat.

5. Dezvoltarea unor unităţi de timp şi de cost pentru fiecare activitate, cum ar fi timpul şi costul necesare menţinerii unei mile de drum. Este experienţa istorică suficientă pentru a determina unităţile de cost sau de timp? Sau ar trebui ca standardele de timp sau costuri bazate pe studii detaliate să fie dezvoltate?

6. Rezumarea tuturor datelor într-un program de muncă pentru fiecare activitate: munca ce trebuie depusă, unităţile de măsură, unităţile de timp şi cost, timpul şi costurile totale. Costul include nu doar serviciul de personal, ci şi alte obiecte de cheltuieli.

7. Folosirea programelor de muncă pentru fiecare activitate sau concentrarea costurilor pentru a dezvolta bugetul agenţiei.

8. Alocarea fondurilor pe programe. 9. Raportarea şi compararea performanţei şi costurilor actuale cu costurile şi performanţa

proiectată. O asemenea analiză a variaţiei este integrală alcătuirii bugetului pe performanţe şi programe, deoarece ea pune în lumină eficienţa şi eficacitatea programului.

10. Folosirea trimestrială a rapoartelor de performanţă în implementarea bugetului, ca bază pentru alocarea fondurilor către agenţii.

11. Determinarea gradului în care atingerea ţintelor pentru fiecare activitate duce la îndeplinirea obiectivelor pe termen scurt sau pe termen lung ale programelor, cum ar fi reducerea incidenţei variatelor tipuri de boli sau a numărului accidentelor rutiere, rănirilor sau a mortalităţii.

BIBLIOGRAFIE

1. Achieving Results. Performance Budgeting in the Least Developed Countries, United Nations Capital Development Fund, August 2006.

2. Ardant, G., Histoire de l’impot, Paris: Libraire Artheme Fayard, 1972. 3. Aronson, J.R. şi Schwartz, E., Management Policies in Local Government Finance,

International City Management Association, Washington D.C.,1981. 4. Atkinson, A.B. şi Stiglitz, J.E., Lectures on Public Economics, New York: McGraw Hill,

1980. 5. Aurel Iancu, A., Bazele teoriei politicii economice, Bucureşti: Editura All, 1998. 6. Bailey, S.J., Public Sector Economics, London: MacMillan, 1995. 7. Barr, N., The Economics of Welfare State, London: Weidenfeld and Nicholson, 1990. 8. Baumol, W.J şi Oates, W.E., The Theory of Environmental Policy: Externalities, Public

Outlays and the Quality of Life, Englewood Cliffs: Prentice-Hall, 1975. 9. Bernard, J., Economie publique, Paris: Economica, 1985. 10. Bland, R.L. şi Rubin, I.S., Budgeting – A guide for local Governments, Washington D.C.:

ICMA, 1997. 11. Brennan, G., „Pareto Desirable Redistribution: the Non–altruistic Dimension”, 1973, Public

Choice , vol. 14. 12. Brown, C.V. şi Jackson, P.M., Public Sector Economics, Oxford: Martin Robertson, 1986. 13. Buchanan, J.M., The Economics of Politics, London: The Institute of Economic Affairs, 1978. 14. Buchanan, J.M. şi Flowers, M.R., The Public Finance – An Introductory Textbook,

Homewood, IL: Irwin Inc., 1987. 15. Bucholz, R., Esential of Public Policy Management, New-York: Prentice-Hall, Inc., 1985. 16. Coase, R.H., „The Problem of Social Cost”, 1960, Journal of Law and Economics, nr. 3. 17. Coase, R.M., Natura firmei, Bucureşti: Editura ALL, 1998. 18. Conţu, C., „Impozitele şi impozitarea – sinteza documentară”, 1996, Impozite şi taxe, nr. 8. 19. Cullis, J.G. şi Jones, P.R, Microeconomics & Public Economy, Oxford: Basil Blackwell, 1987. 20. Dales, J.M., Pollution, Property and Prices, University of Toronto Press, Toronto, 1968. 21. Dean, P., Government Budgeting in Developing Countries, New York: Routledge Publishing,

1989. 22. Gianakis, G.A. şi McCue, C.P., Local Governent Budgeting – A managerial approach,

Westport: Praeger Publishers, 1999. 23. Gildenhuys, J.S.H, Public Financial Management, 2nd edition, Pretoria: J.L. van Schaik

Publishers, 1997. 24. Gray, J., Dincolo de liberalism şi conservatorism, Bucureşti: Editura ALL, 1998. 25. Hirsch, W.Z şi Rufolo, A.M., Public Finance and Expenditure in a Federal System, San

Diego: Harcourt Brace Jovanovich Publishers, 1990. 26. Hoanţă, N., „Instituţia impozitului”, 1996, Impozite şi taxe, nr. 10-11. 27. Holcombe, R.G., Public Sector Economics, Belmont, CA: Wadsworth Inc., 1988. 28. Kaldor, N., „Welfare Propositions of Economics and Interpersonal Comparisons of Utility”,

1939, The Economic Journal, nr. 49. 29. Keynes, J.M, Teoria generală a folosirii mâinii de lucru, a dobânzii şi a banilor, Bucureşti:

Editura Ştiinţifică, 1970. 30. Kim, J.M., From Line-Item to Program Budgeting Global Lessons and the Korean Case,

Korea Institute of Public Finance, World Bank, 2005. 31. Lacasse, F., „Budget and Policy Making: Issues, Tensions and Solutions”, în Budgeting and

Policy Making, Sigma Papers nr. 8. Paris, 1996. 32. Lane, J.E., The Public Sector, London: Sage Publications, 1993. 33. LeLoup, L.T., „The Myth of Incrementalism: Analytical Choices” în Budgetary Theory,

reprinted from Polity, vol. X, nr. 4, 1978. 34. LeLoup, L.T., Budgetary Politics, Kings Court Communications, 4th edition, 1988.

35. Lindahl, E., Just Taxation – A Positive Solution, în Classics in the Theory of Public Finance, Musgrave, R.A. şi Peacock, A.T., New York: St. Martin’s Press, 1958.

36. McGill, R., „Performance Budgeting”, 2001, International Journal of Public Sector Management, vol. 14, nr. 5.

37. Mikesell, J.L., Fiscal Administration, Analysis and Applications for the Public Sector, Pacific Grove, California: Brooks/Cole Publishing Company, 1991.

38. Musgrave, R.A., Taxation, vol. 22, Colliers Encyclopedia CD-ROM, 02-28-1996. 39. Musgrave, R.A., The Theory of Public Finance, New York: McGraw-Hill, 1959. 40. Pareto, V., Manuel d’economie politique, Paris: Marcel Giard, 1927. 41. Peacock, A.T şi Wiseman, J.A., The Growth of Public Expenditure in U.K, George

Allen&Unwin, 1967. 42. Performance budgeting in OECD Countries, OECD, 2007. 43. Rawls, J., Theory of Justice, Oxford: Oxford University Press, 1972. 44. Rogojanu, A., Teorii, curente şi şcoli de gândire economică din a doua jumătate a secolului al

XX-lea, în Doctrine economice, Bucureşti: ASE, 2002. 45. Rosen, H.S., Public Finance, Homewood, IL: Irwin Inc, 1992. 46. Rubin, I., New Directions in Budget Theory, State University of New York, 1988. 47. Schick, A., „Macro-Budgetary Adaptations to Fiscal Stress in Industrialized Democracies”,

1986, Public Administration Review, 1986. 48. Shah, A., Budgeting and budgetary institutions, The International Bank for Reconstruction

and Development, The World Bank, 2007. 49. Shah, A., Local budgeting, The International Bank for Reconstruction and Development/The

World Bank, 2007. 50. Tulai, C., Finanţele publice şi fiscalitatea, Cluj-Napoca: Editura Casa cărţii de Ştiinţă, 2003. 51. Văcărel, I., Finanţe publice, ediţia a IV-a, Bucureşti: Ed. Didactică şi Pedagogică, 2004. 52. Weber, L., L’Etat – acteur economique, Economica, 1991. 53. Wildavsky, A. şi Caiden, N., The New Politics of the Budgetary Process, 3rd edition, New

Jersey: Addison Wesley Longman Inc., 1997.

Date post:	04-Jan-2017
Category:	Documents
Upload:	dangkhue
View:	239 times
Download:	0 times

ECONOMIE ŞI FINANŢE PUBLICE. MANAGEMENT FINANCIAR

Documents