Ovidiu PODARU
Conf. univ. dr. la Facultatea de Drept
a Universitdfii Babeg-Bolyai din Cluj-Napoca
Avocat in Baroul Cluj
Dreptul administrativ.
O concepfie. O viziune
I tta*rraIf-annanr'1ttwr 2017'
Cuprins
TITLUL I. CUM AM AJUNS AICI
in loc de prefald
Capitolul l. inceputurile
Capitolul al ll-lea. Teza de doctorat
A. Cronologia
B. lmpedimentele
C. Elementele de originalitate
D. Are acest subiect un viitor?
Capitolul al lll-lea. Legislatia comentati
A. Legea nr.2I5/2O0L a administratiei publice
locale, comentatd gi adnotatd
B. Ordonanfa Guvernului nr.2/2001' privind
reglementarea gi sanctionarea contraventiilor,
comentatd 5i adnotati
7. Premise
2. Contribulio personald
3. Un pasinainte fdcut odatd cu publicorea
celei de-o doua edilii
9
9
TL
L2
1"6
18
21.
21
22
26
274. Despre viitor
DREPTUL ADMINISTRATIV. O CONCEPTIE. O VZIUNE
Capitolul al lV-lea.
A. Premise
Actul administrativ _ 33
B. Elemente de originalitate
1. Exorbitonla
2. Clasificdri inedite ale octelor odministrative _ 3g
3. Regdndireo conditiilor de voliditate ole actelor
administrative_ 42
4. Regdndirea conceptului de competentd_5. O noud conceptie a formalitdlilor actului
odministrativ
6. Despre obiectul actului odministrativ
7. Despre cauzo octului administrativ_ 10L
8. Despre intrareo in vigoare a actelor
administrqtive rc4
9. O clasificore ineditd o modurilar de iegire din
vigoare o actelor administrotive
10. Despre revocoreo octelor administrotive
17. Despre teoria nulitdlilor octelor
qdministrative 116
Capitolul al V-lea. Dreptul administrativ al
bunurilor
A. Premise
B. Afectare, clasare gi incoerentrS
33
34
35
45
66
84
108
L09
1t9
11"9
122
1. Relatio teoreticii dintre afectare gi closore_ 122
CUPRINS
2. Situafii (cel putin aparent) onormale
C. Afectatiune, inalienabilitate gl lncoerengd
D. Exproprierea gi incoerenla
7. lncoerentro gi necesitateo dezvoltdrii
infrastructurii
2. lncoerenlo, fondurile bdnegti publice gi crizo
economicd
E. Viitorul dreptului administrativ al bunurilor
TITLUL AL II.LEA. iTCOTNO IV|A TruONTPTA
Quo vadis?
A. Contenciosul administrativ
1, O abordare globald o prescripliei co institutie o
co nte n ci o su I u i o d mi ni strativ
2. Metamorfozq contenciosului administrotiv din
perspectivo pdrfilor scestuia reprezintd o
eroare sou o chestiune voitd?
3. Despre competenlo instan
o d mi ni strativ. O a bordo re
lei de contencios
generold
B. Dreptul urbanismului
C. Dreptul contractelor administrative
-
D. lntentii secundare
L25
130
136
1_44
L49
136
153
15s
155
L56
161
L64
1_66
170
173
175E. Despre viitorul indepirtat
DREPTUL ADMINISTRATry. O CONCEPTIE. O VIZIUNE
EP|LOG. SFATURT PENTRU STUDENTI,
MASTERANZI, DOCTORANZI 177
A. Licenga 177
B. Masteratul
C. Doctoratul
D. O concluzie. Echipele de cercetare 1g0
BIBLIOGRAFIE
179
180
TITLUT I.
CUM AM AJUNS AICI
Capitolul I. inceputurile
2. Primele mele articole au fost pur gi simplu civilistetll,opinii personale despre probleme punctuale care md preocu_paserd inci din vremea ultimilor doi ani de studenlie. Suntreprezentative doar pentru originalitate: incd de pe atunciaveam atitudinea de frondd la adresa autorilor consacrali: dela inceput m-am disociat de opiniile care at6rnau mult maigreu ale fo5tilor mei profesori Liviu popt2lgi Dan Chiricd.
in paralel am abordat gi unele teme de falie, pseudo-civi-
listel31, in principal legate de problema imobilelor nalionalizategi a restituirii lortal. Originalitatea aborddrii a constat, in primul
ttl Este vorba despre problema reprezentdrii in cazul comorien-lilor totd gi fiu,in Studia lurisprudentia nr. 1,/irggg, p.45 5i urm., res_pectiv Regimul juridic ol vdnzdrii bunurilor de gen limitate. Compora_tie cu regimul juridic ol altor specii de v1nzare,in Dreptul nr.t/2000,p. 55-62. in acelagi timp, un alt articol (problema simulaliei in cazulmandatului fdrd reprezentare) l-am trimis revistei Fiat justitia.
t2l Acesta, de altfel, gi menlioneazd articolul citat intr-o lucraremai noui (1. Poe, Tratot de drept civil. Obligatiite. Volumul t. Regimuljurid.ic generot Ed. C.H. Beck, Bucuregti, 2006).
I3l Foarte mulli autori considerd ,,materie civili,, ca reprezent6ndtoate chestiunile care, litigioase fiind, sunt judecate de instanlelecivile.
t'l Astfel, pe de o parte, am scris articolul lJna dintre problemelepe core le ridicd dreptul de proprietote: imobilele nolionalizate giretrocedarea acestoro, in caiete clujene ale drepturilor omului (r),Cluj-Napoca, 2OOt, p.8 9i urm.; pe de alti parte, sub umbrela Aso_ciatiei Rom6ne Henri Capitant - prietenii culturii franceze, amsustinut o conferintd cu titlul Dreptul odministrativ romdn _ de la
TITLUL I. CUMAMAJUN$ AICI
r6nd, in aceea de a ardta care au fost consecinfele nocive ale
stabilirii, prin lege, a unei optici mai degrabd civiliste dec6t
administrativiste asupra ideii de retrocedare a imobilelor
nalionalizate: acliune in revendicare in loc de actiune in con-
tencios administrativ, instan[ele civile in loc de cele de con-
tencios administrativ g.a.
in fine, tot in aceasti perioadd am inceput sd abordez veri-
tabile teme de drept administrativ: timide comentarii de
jurisprudenldtl], inceputul celor doud proiecte mai largi de
comentariu la noile reglementiri in materia administratiei
publice locale, respectiv a contravenliilort2l, articole pe teme
de actualitate din materia dreptului administrativ[3], toate
caracterizate in principal prin aceea cd nu erom de acord cu
exilul dogmei la dictaturo normei (Universitatea BabeS-Bolyai,
Facultatea de Drept, 2 iunie 2004).ttl Este vorba despre Notd la sent. civ. nr.257/2000 a C.A. Cluj, in
Studia lurisprudentia nr. 2/2OOO, p. 53 Si urm., Notd la dec. civ. nr. 61
din 12 ianuarie 2000 a C.S.J., s. cont. adm., in P.R. nr. t/2OO2, p.92 Si
urm., Notd la dec. civ. nr. 4089 din 7 decembrie 2001 a C.S.J.,
s. cont. adm., in P.R. nr. I/20O3, p. 89 5i urm., respectiv Notd la dec.
civ. nr. 504 din 4 noiembrie 2002 a C.A. BucureSti, s. cont. adm., in
P.R. nr. 2/2003, p. 94 gi urm.l'l Este vorba, pe de o parte, despre Comentariu Ia Ordononla
Guvernului nr. 2/2001 privind regimul iuridic al controvenfiilor, inP.R. nr. 1,/2002, p.272 Si urm., iar, pe de altd parte, despre Dispozilii
controversate ale noii Iegi o odministraliei publice locole, inP.R. nr. 2/2002, p. 290 gi urm.
t3l in principiu, este vorba despre Consrderolii privind recursul
ierarhic in procedura preolobild o contenciosului odministrativ
romdn, in R.D.C. nr.6/2000, p.80-91, respectiv (in colaborare cu
F. SrrraoN), Considerolii privind posibilitotea otocdrii cu ocliune directd
in contencios administrativ o actelor administrative normative, inStudia lurisprudentia nr. t/20o1,, p. 18 5i urm.
DREPTUL ADMINISTRATIV. O CONCEPTIE. O VIZIUNE
ceva, ceva deja scris (gi, posibil, considerat indiscutabil) oriceva deja hotdr6t (irevocabil).
Aceastd primd etapi din viala mea de cercetitor se finali-zeazd odatd cu suslinerea tezei de doctorat, cu doud scrieri pe
care le consider deosebit de relevante pentru locul gi rolul pe
care mi le-ag dori in peisajul dreptului administrativ rom6n: un
studiu veritabil - Poradoxurile tdcerii: de la non-voinfd ta
act. Studiu de drept odministrativ[1], respectiv un studiu-oma-giu - Tudor Drdganu sou de la Botta tui Attos la Bolovonul luiSisil2l . Sunt relevante pentru ci, fali de precedentele, consti-
tuie un salt calitativ (devine vizibil astfel faptul ci, intre timp,scrisesem gi o tezd de doctorat), cuprinz6nd o viziune coerentdasupra unei probleme de drept (tdcerea pdstratd de adminis_
tratie fatd de o solicitare a unui particular gi posibilele efecteale acesteia), respectiv asupra unei stdri a sistemului nostrude drept (evolutria dreptului administrativ rom6n de-a lungulvielii unui om exceplional - profesorul Tudor Drdganu, care l-astrdb;tut de la un capSt la altul).
intr-o apreciere personald, anul 2003 a reprezentat, agada4
sf6rgitulinceputului. Un mod de g6ndire 5i unul de exprimare,
influentate in mod decisiv de doctrina francezil, se inchega-
ser5. A fost momentulin care, de altfel, am inceput si md 96n-desc la doui mari proiecte, aproape finalizate p6nd in prezent:
octul odministrativ gi dreptul administrotiv al bunurilor.
Itl Publicatin Studia lurisprudentia nr. 1./2003,p. gg gi urm.L'l Publicat in p.R. nr. 2/2003, p.275 5i urm.
Capitolul al l[-lea.
Teza de doctorat
A. Cronologia
3.in 1998, dupd ce ajunsesem preparator la disciplina
Dreptul administrativ, predatd la acea vreme de llie lovdnag,
nu md gdndeam cd o si md inscriu prea repede la doctorat.
lmediat dupd 1 octombrie ins5, colegii mei mai experimen-
ta1itl1 m-au sfituit si nu ratez o 5ansd care mi se ivegte subit. $i
a$a am ajuns, la 1 noiembrie 1998, doctorandul profesorului
Tudor Drdganu, Potriarhul dreptului public romdn.
Evenimentul mE luase aproape pe nepregitite, aga ci la
acel moment nu aveam o veritabild ,,tezd" - acea idee fixd gi,
daci se poate, revolufionari in jurul cdreia sd imi structurez
lucrarea fundamentalS. De altfel, a$a cum am observat gi ulte-
rior; dreptul administrativ din acei ani nici nu se preta la verita-
bile teze de doctorat, at6t timp c6t structura lui la nivelul
notiunilor sale fundamentale nu se adaptase inci la noile
realitdti. Mi-am ales o temi ,,cuminte" in care consideram cd
am multe de spus - ,,Viciile de ilegalitate a actelor adminis-
trotive": era, de fapt, un alt titlu pentru Actul administrativ
ttl Md referin primul 16nd la Paul Vasilescu gi la Florin Streteanu,
fdri sfaturile gi sprijinul moral al cirora, probabil, nu ag fi ajuns astiziaici.
DREPTUL ADMINISTRATIV. O CONCEPTIE. OVZIUNE
itegatlll.imi propusesem si abordez aceasti temi pe treipaliere: mai int6i si clasific gi sd analizez aceste vicii (necom-
petenta, viciul de formS/procedurd, eroarea, violarea directd a
legii, deturnarea de putere etc.), care, in esen!d, nu erau
altceva dec6t o nerespectare a unor condilii de valabilitate ale
actelor administrative; apoi sd stabilesc sancliunile aplicabileacestor acte administrative viciate (teoria nulitdlilor in dreptuladministrativ) gi, in fine, modalit6lile prin care aceste acteviciate trebuiau sd iasd din vigoare (revocarea, mai ales,
anu larea, a brogarea, cad ucitatea, prescripfia g,a.).
Am inceput sd adun materiale asiduu, in special dinbibliotecile din Strasbourg (Universitatea Robert Schumann) gi
Paris (Cujas). Am inteles c5, la c6t s-a scris in alte sisteme de
drept pe aceastd temd (in special in cel francez), va fi o tezd
fluviu dacd intengionez si o abordez in profunzime. M-amhotdr6t si incep cu partea care mi se pdrea la vremea respec-
tivd cea mai clarS: modurile de scoatere din vigoare a acteloradministrative. Regina acestora, revocoreo, nu mi se pirea o
idee bund ca punct de start, era prea vast;. Am ales astfelcaducitotea - un subiect de nigd -, complet necunoscutd
dreptului nostru public. Ea insigi era, agadar, un element deoriginalitate in peisajul dreptului administrativ postbelic.Scriind in paralel cu cititul, pentru cd pdrea un subiect minus-cul, pulin abordat chiar gi in doctrinele striine, am realizat,
t1l Cel pulin la vremea respectiv;, se practica alegerea unei temecare pdrea mai potrivitd pentru un curs universitar. Bunioari, dintrecolegii mei de generalie, Daclan-Cosmin Dragog i5i alesese ca temiProcedura contenclosulul administrativ, iar Mircea UrsulaProced u ro contrave nfl onald.
TITLUL I. CUM AM AJUNS AICI
trec6nd de pagina o sutd, ci acesta va fi subiectul viitoarei
mele teze de doctorat. Am incercat, in paralel, gi o extensie a
acestuia, depSgind granitele actului administrativ: a$a am
ajuns si scriu despre Caducitateo manifestdritor de voinld in
dreptul public romdn.
B.Impedimentele
4. in esenli ele au fost trei:
Primul, ugor de anticipat, bibliografia aparent insuficientd.
Dacd cea autohtoni era cvasi-inexistentS, cea strdind era
destul de redusi ca dimensiuni.
Al doilea, inconsecventa terminologiei in sistemul nostru
de drept. Dacd ideea de caducitate s-ar fi redus numai la situa-
!iile in care legiuitorul nostru, doctrina ori jurisprudenta utiliza
acest concept, concluzia ar fi fost rapidi gi clar6: caducitatea
mai degrobd nu existd. Ea era insd ascunsd sub ,,carapacea"
altor noliuni cu un conlinut vecin, chiar la o primi vedere -ajungere la termen, expirare, desuetudine, incetare/desfi-
inlare de drept etc. -, ori prin raportarea directi la cauzele
sale (decesul beneficiarului unui act administrativ, ,,mijloc" de
incetare a efectelor sale). Mai greu a fost de gdsit un criteriu
teoretic solid care sd il fundamenteze. Dar a fost gisit p6nd la
urmd, in dreptul civil francezlti - disparigia unui element esen-
{iol ol actulul. Rdm6nea insd de stabilit compatibilitatea aces-
Itl Fn. Gnnnon, Lo coducitd du controt. Etude de droit prive,
Presses U niversitaires d'Aix Ma rseille, 1999.