Cuprins:

CAPITOLUL I Infracţiunea şi trăsăturile ei esenţiale................................... 5 1.1. Infracţiunea – instituţie fundamentală a dreptului penal................... 5

1.2. Definiţia infracţiunii şi importanţa definirii legale a acesteia........ 7

1.3. Pericolul social................................................................................ 8

1.4. Vinovăţia......................................................................................... 9

1.5. Prevederea faptei în legea penală.................................................... 11

CAPITOLUL II Deturnarea de fonduri............................................................ 12

2.1. Conţinutul legal.................................................................................. 12

2.2. Condiţii preexistente ......................................................................... 12

2.3. Conţinutul constitutiv........................................................................ 13

2.4. Forme. Modalităţi. Sancţiuni............................................................ 15Capitolul III Utilizarea fondurilor în Administraţia Militară...................... 16

3.1. Modalităţi legale de utilizare a banului public în Administraţia Militară................................................................................................................

16

3.2. Utilizarea ilegală a banului public. Deturnarea de fonduri. Prevenirea acesteia..............................................................................................

25

3.3. Evaluarea legislaţiei comunitare în materia deturnării de fonduri... 52

3.4. Jurisprudenţă cu privire la deturnarea de fonduri în Administraţia Militară................................................................................................................

61

Concluzii............................................................................................................. 63Propunere de lege ferenda................................................................................ 64

Biliografie........................................................................................................... 68

1

INTRODUCERE

Infracţiunile de natură economică au devenit de-a lungul anilor, odată cu evoluţia societăţii şi implicit a modului de gestionare a activităţii unei organizaţii,tot mai agresive şi mai complexe, “storcând” fonduri importante din bugetele respectivelor organizaţii.

În ceea ce priveşte România, aflată în plin proces de recuperare a decalajului faţă de ţările vestice ale Europei, şi beneficiind de un real suport financiar din partea Uniunii Europene, aceste acţiuni, coroborate cu ampul fenomen al corupţiei, nu numai că privează întreaga societate de la o mult aşteptată si imperioasă evoluţie, dar chiar împiedică în mod real alinierea economiei la standardele secolului XXI, şi anulează vizibil progresele făcute în ultimii ani.

Lucrarea de faţă, este structurată pe trei capitole urmate de concluzii şi propunere de îmbunătăţire a legislaţiei în vigoare. În primul capitol este tratată infracţiunea la modul general, înglobând inevitabil şi infracţiunea de deturnare de fonduri, cu accentul pe importanţa definirii legale a infracţiunii şi subliniind pericolul social generat şi prevederea faptei în legea penală.

Deturnarea de fonduri este amplu dezbătută în capitolul II, sub aspectul conţinulului legal, a condiţiilor preexistente şi a conţinutului constitutiv dar şi din punct de vedere al formelor, modalităţilor şi a sancţiunilor impuse.

Capitolul III abordează utilizarea fondurilor în Administraţia Publică şi implicit în Administraţia Militară. În scopul identificării şi înţelegerii modalităţilor de prevenire a deturnării de fonduri, am prezentat modalităţile legale de utilizare a banului public în Administraţia Militară şi Administraţia Publică, ca factor integrator, în scopul unei bune cunoaşteri a gestionării eficiente a fondurilor, pentru evitarea căderii în ilegalitate, dar şi pentru oferirea de soluţii celor responsabili în controlul şi supravegherea funcţionarilor publici. Trebuie bine înţeles acest fenomen dar mai ales, trebuie să pornim de la mentalitatea fiecăruia, de la modul în care fiecare înţelege să îşi facă datoria în funcţia pe care o ocupă, fără compromisuri şi cu reala dorinţă de profesionalism şi un mod european de gestionare a fodurilor şi implicit a întregii activităţi.

Respectiva lucrare reprezintă o încercare de abordare a fenomenului infracţional de natură economică, cu accentul pe deturnarea de fonduri, privită atât sub aspect teoretic al dreptului penal dar şi din punct de vedere economic

2

şi preventiv. Am încercat să prezint atât formele şi modalităţile deturnării de fonduri, cât şi mecanismele de prevenire, urmărind să găsesc totodată câteva soluţii de îmbunătăţire a cadrului normativ existent, trăgând un semnal de alarmă pentru o sporire a responsabilităţii funcţionarilor publici şi un control eficient din partea organelor de control abilitate, în scopul stopării sau cel puţin al diminuării acestor acţiuni.

Deturnarea de fonduri reprezintă una din formele de criminalitate cele mai agresive din România de după revoluţie.

3

CAPITOLUL IINFRACŢIUNEA ŞI TRĂSĂTURILE EI ESENŢIALE

1.1. Infracţiunea – instituţie fundamentală a dreptului penal

Instituţiile fundamentale ale dreptului penal sunt : infracţiunea, răspunderea penală şi pedeapsa. Caracterizarea -ca fundamentale- a acestor instituţii este justificată de împrejurarea că toate normele dreptului penal, indiferent dacă aparţin părţii generale sau speciale a acestuia, se bazează pe ele ori gravitează în jurul lor.

Între cele trei instituţii sus menţionate există o strânsă legătură şi condiţionare, în sensul că instituţia infracţiunii determină existenţa şi funcţionarea celorlalte două. Fără infracţiune nu poate exista răspundere penală şi fără răspundere penală nu se poate concepe aplicarea unei pedepse. Săvârşirea oricărei infracţiuni atrage, pentru cel care a comis-o, o pedeapsă, pedeapsa implică, din partea persoanei care o suportă, răspunderea sa penală pentru fapta săvârşită.

Codul penal dă expresie acestei reacţii în articolul 17 alin. 2, în care se arată că „infracţiunea este singurul temei al răspunderii penale ”. În ipoteza în care datorită unor cauze determinate prevăzute de lege (legitima apărare, starea de necesitate, constrângerea fizică sau morală) caracterul penal al faptei săvârşite este înlăturat, nu există nici răspundere penală şi, desigur, nici pedeapsă.

De subliniat că, totuşi, din cele trei instituţii fundamentale, cea a infracţiunii este mai importantă pentru că, aşa cum s-a subliniat în doctrina penală, ea constituie „piatra de temelie” a oricărui sistem de drept penal, deoarece reglementările sale se răsfrîng asupra tuturor normelor incriminatoare din acel sistem de drept penal.

Infracţiunea, ca instituţie fundamentală, presupune, prin urmare, un ansamblu de norme penale prin care se reglementează, în general, condiţiile de existenţă şi trăsăturile caracteristice comune tuturor infracţiunilor descrise în legea penală, şi nu în special, adică prin perspectiva diferitelor infracţiuni, ca de exemplu: furt, omor, tâlhărie, fals etc1.

Codul penal, în capitolul I din Titlul II al Părţii generale prevede reglementări care privesc infracţiunea în aspectele ei generale. Aceste reglementări au ca principal obiect stabilirea prin norme de drept a trăsăturilor esenţiale ale infracţiunii.

1 Constantin Bulai , Manual de Drept penal, partea generală. Editura All, Bucureşti, 1997, pag. 114

4

Înainte de a trece la examinarea reglementărilor din Codul Penal este necesar să prezentăm câteva consideraţii generale asupra infracţiunii privită din punct de vedere material , social-politic şi juridic.

Privită din punct de vedere material, infracţiunea este o activitate omenească îndreptată împotriva regulilor de convieţuire socială, este activitate antisocială, neconvenabilă pentru relaţiile sociale.

Unele dintre aceste activităţi antisociale reprezintă un pericol social mai mic, altele un pericol social mai mare. Acestea din urmă sunt considerate şi apreciate ca activitate infracţională. Astfel, trecerea de partea duşmanului, spionajul, omorul, calomnia, delapidarea etc. sunt fapte deosebit de periculoase. Unele din acestea se comit prin violenţă, altele prin fraudă, iar altele sunt producătoare de grave prejudecăţi materiale.

Într-o formă sau alta, astfel de activităţi, astfel de fapte sunt neconvenabile pentru societate, sunt antisociale, prin materialitatea lor, prin urmările lor.

Privită din punct de vedere al cauzelor care au determinat apariţia sa, infracţiunea este un fenomen social-istoric. Este un fenomen social, fiindcă se produce numai în societate, în viaţă de relaţiile sociale. Infracţiunea este o încălcare a unor norme de conduită, norme care apar şi sunt posibile numai în societate, în relaţiile sociale. In acelaşi timp infracţiunea este un fenomen istoric, fiindcă a apărut într-un anumit moment al dezvotării societăţii, anume, atunci când s-au ivit cauze şi condiţii social-politice care au determinat şi favorizat apariţia ei. Infracţiunea constituie, uneori, un fel de protest individual împotriva condiţiilor de viaţă, un semn al inadaptării la acele condiţii sociale.

Odată cu schimbarea şi dispariţia acestor cauze şi condiţii, şi fenomenul infracţional, ca fenomen frecvent, se schimbă şi chiar dispare.

Cu privire la acest fenomen antisocial, se emit reguli de drept, reguli garantate în executarea lor de către stat. Prin astfel de reguli de drept, fenomenul antisocial este proclamat infracţiune şi sancţionat cu pedeapsă. Din acest moment, fenomenul antisocial primeşte o nouă apreciere, o apreciere din partea statului şi, prin aceasta devine un fenomen juridic sau o faptă juridică, adică un fapt generator de o anumită obligaţie, aceea de răspundere penală.

Atâta timp cât un fenomen antisocial nu e cuprins în sfera de acţiune a normelor de drept, el rămâne un fenomen antisocial şi reprobat de societate, dar nu este încă o infracţiune în sens juridic. Din momentul în care un asemenea fenomen este reglementat prin norme de drept, el devine un fenomen juridic, devine o faptă juridică. Ea trece de pe planul social-material pe planul social-juridic, primind o nouă caracterizare, aceea de infracţiune. Fapta fiind incriminată prin lege ca infracţiune, ca un fenomen juridic, toţi cetăţenii şi toate organele de stat trebuie să o considere şi să o aprecieze aşa

5

cum este considerată şi apreciată de lege, respectiv ca o infracţiune, ca un fenomen juridic, care implică anumite consecinţe juridice, anumite răspunderi.

Normele privitoare la infracţiune sunt numeroase, unele se referă la noţiunea de infracţiune privită în trăsăturile ei esenţiale, altele la formele infracţiunii, etc.

Ele alcătuiesc, în acest sens, reglementarea unei adevărate instituţii juridice, instituţia juridică a infracţiunii1.

1.2. Definiţia infracţiunii şi importanţa definirii legale a acesteia

În viaţa socială se pot săvârşi fapte ( acţiuni , inacţiuni )neconvenabile care vatămă sau pun în pericol interesele membrilor

societăţii, fie că aceste interese aparţin tuturor, adică colectivităţii în ansamblu, fie că ele aparţin numai unora dintre ei.1) Toate aceste fapte întrucât tulbură ordinea socială, sunt antisociale, însă ele nu pot fi caracterizate ca infracţiuni decât în măsura în care sunt incriminate prin legea penală şi sancţionate cu o pedeapsă.

Pornindu-se de la caracteristica sus-menţionată, aceea de a fi o faptă incriminată de legea penală, infracţiunea -ca fenomen juridic- a fost uneori definită ca o violare a legii penale.

În legătură cu această definiţie este de observat că legea penală nu stabileşte în mod expres respectarea vieţii altora, ci doar prevede o pedeapsă pentru infractor.

De asemenea, în loc de a defini infracţiunea ca o violare a legii penale, uneori, pentru definirea infracţiunii, se recurge în mod exclusiv, la cealaltă caracteristică a ei -pedeapsa- spunându-se că infracţiunea este o faptă pedepsită de legea penală.

Considerarea infracţiunii ca fenomen juridic, făcându-se abstracţie de caracterul său social, conduce în mod necesar la o definiţie formală a infracţiunii, pentru că aceasta reflectă, în mod exclusiv, înfăţişarea juridică a faptei penale ( incriminarea şi pedeapsa ) , iar nu conţinutul său real ( o atingere adusă unor valori sociale ocrotite de lege ).

În contrast cu definiţiile formale ale infracţiunii, Codul Penal Român în vigoare, pornind de la caracterul social al faptelor penale, dă o definiţie materială în care , fără a se omite aspectul juridic, accentul este pus pe pericolul social al infracţiunii, adică pe aptitudinea unei conduite umane de a

1 Ion Oancea :„Explicaţii teoretice ale Codului Penal Român” partea generală vol I, titlul II, cap. I , Editura

All Beck, 2003, pag. 100

6

vătăma sau de a pune în pericol valori esenţiale pentru normala desfăşurare a vieţii sociale.

În Codul Penal noţiunea de infracţiune în general a căpătat, în cuprinsul unei norme juridice (articolul 17), o formulare precisă în care se reflectă aspectul material, social, uman, moral şi juridic al conţinutului infracţiunii.

Dispoziţia din articolul 17 prevede că este infracţiune „fapta care prezintă pericol social, săvârşită cu vinovăţie şi prevăzută de legea penală”.

1.3. Pericolul social

Conform Codului penal art.3, trăsăturile principale ale oricărei infracţiuni sunt:

a) pericolul social;b) vinovăţia:c) prevederea faptei în legea penală.

Pericolul social-exprimă aspectul material, obiectiv al faptei. Pericolul social rezultă din atingerea sau crearea posibilităţii obiective ca fapta să aducă atingere valorilor ocrotite de legea penală în urma săvârşirii ei.

Art.7 Codul penal prevede că: fapta care prezintă pericol în înţelesul legii penale este orice acţiune sau inacţiune prin care se aduce atingere uneia dintre valorile arătate în art.1 şi pentru sancţionare este necesară aplicarea unei pedepse. Orice vătămare a valorilor sociale ocrotite prin normele juridice prezintă pericol social, însă pericolul social al infracţiunii este mai mare, deoarece lezează mai grav cele mai importante valori.

Pericolul social este legal (generic sau abstract) fiind recunoscut prin lege pentru fiecare infracţiune în parte şi exprimate în sancţiunea legală specială stabilită pentru aceasta, ca fel şi limite.

Pericolul social al infracţiunii este şi concret, determinat de fapta concretă, precum şi de împrejurările în care ea s-a comis, de persoana concretă a făptuitorului. Dacă pericolul generic este evaluat de legiuitor, pericolul concret se evaluează de către instanţa de judecată.

De gradul de pericol social al unei fapte, de gravitatea ei, depinde alegerea felului pedepsei şi buna individualizare a acesteia.

Pentru stabilirea existenţei unei infracţiuni şi pentru justa sancţionare a unei fapte prevăzute în partea specială a Codului penal trebuie examinat şi gradul concret de pericol social al acesteia.

Nu constituie infracţiune fapta prevăzută de legea penală, dacă prin atingerea minimă adusă uneia din valorile apărate de lege şi prin conţinutul ei concret, fiind lipsită în mod vădit de importanţă, nu prezintă gradul de pericol social al unei infracţiuni.

7

Conform modificărilor din Codul penal instanţa poate dispune înlocuirea răspunderii penale cu răspunderea care atrage o sancţiune cu caracter administrativ, dacă sunt îndeplinite următoarele condiţii:

a) pedeapsa prevăzută de lege pentru infracţiunea săvârşită este închisoarea de cel mult un an sau amendă;

b) fapta, în conţinutul ei concret şi în împrejurările în care a fost săvârşită, prezintă un grad de pericol social redus şi nu a produs urmări grave;

c) paguba pricinuită prin infracţiune a fost integral reparată până la pronunţarea hotărârii;

d) din atitudinea făptuitorului după săvârşirea infracţiunii rezultă că acesta regretă fapta;

e) sunt suficiente date că făptuitorul poate fi îndreptat fără a i se aplica o pedeapsă.

Înlocuirea răspunderii penale nu se poate dispune dacă făptuitorul a mai fost anterior condamnat sau i s-au mai aplicat de două ori sancţiuni cu caracter administrativ.

1.4. Vinovăţia

Conform Codului penal vinovăţia reprezintă o altă trăsătură esenţială a infracţiunii. Vinovăţia este elementul subiectiv principal în care se exprimă atitudinea conştiinţei şi voinţei faţă de faptă şi urmările ei. Cînd se afirmă despre o persoană care a săvârşit o infracţiune că este vinovată, înseamnă că ea a avut o anumită atitudine a conştiinţei şi voinţei faţă de fapta comisă şi de urmările acesteia, anume şi-a dat seama despre faptă şi a voit urmările sau nu şi-a dat seama, dar putea şi era obligată să-şi dea seama. În aceasta şi constă conţinutul vinovăţiei.

De aici rezultă că vinovăţia este atitudinea conştiinţei şi voinţei infractorului faţă de faptă şi urmări, sintetizată în poziţia psihică cu care se săvârşeşte o faptă periculoasă pentru societate.

Codul penal prevede că vinovăţia există când fapta care prezintă pericol este săvârşită cu intenţie sau din culpă. Fapta este săvârşită cu intenţie când infractorul:

a) prevede rezultatul faptei sale urmărind producerea lui prin săvârşirea acelei fapte;

b) prevede rezultatul faptei sale şi nu-l urmăreşte, acceptă posibilitatea producerii lui.

Fapta este săvârşită din culpă când infractorul:a) prevede rezultatul faptei sale, dar nu-l acceptă, considerând

fără temei că el nu se va produce;

8

b) nu prevede rezultatul faptei sale, deşi trebuia şi putea să-l prevadă.

Fapta constând într-o acţiune săvârşită din culpă constituie infracţiune numai atunci când în lege se prevede în mod expres aceasta.

Fapta constând într-o acţiune constituie infracţiune fie că este săvârşită cu intenţie, fie din culpă, afară de cazul când legea sancţionează săvârşirea ei cu intenţie.

În sistemul legislaţiei noastre penale, aproape toate faptele prevăzute ca infracţiuni au ca element subiectiv intenţia şi deci, ori de câte ori aceste fapte sunt săvârşite cu intenţie constituie infracţiuni.

Deci faptele prevăzute de Codul penal şi celelalte dispoziţii penale au ca formă obişnuită de vinovăţie intenţia.

Vinovăţia, deşi priveşte procese subiective, atitudini de conştiinţă, are o existenţă obiectivă, este o realitate. Deliberarea şi luarea hotărârii ca şi prevederea ori urmărirea rezultatului faptei sunt procese psihice şi manifestări psihice care există în realitate şi în mod obiectiv. Ele se exteriorizează în acte şi rezultate concrete. În dispoziţiile legii se prevede că vinovăţia trebuie să fie constatată şi dovedită, acest lucru făcându-se cu ajutorul elementelor de fapt în care ea şi-a găsit exteriorizarea.

Dispoziţiile, privind vinovăţia au o deosebită importanţă în înţelegerea şi aplicarea tuturor textelor legale de incriminare. Acestea stabilind formele şi modalităţile de vinovăţie, servesc nu numai la constatarea existenţei infracţiunii şi la încadrare juridică, ci şi la justa gradare a răspunderii penale şi la individualizarea pedepsei.

1.5. Prevederea faptei în legea penală

Conform Codului Penal art.7, pentru ca o faptă care prezintă pericol social şi care a fost săvârşită cu vinovăţie să constituie infracţiune trebuie ca acea faptă să fie prevăzută de legea penală.

Într-adevăr, o faptă care prezintă pericol social chiar dacă a fost săvârşită cu vinovăţie nu poate fi considerată şi calificată drept infracţiune decât dacă este prevăzută şi sancţionată de lege.

După Codul penal, legea prevede care fapte constituie infracţiuni, pedepsele ce se aplică infractorilor şi măsurile ce se pot lua în cazul săvârşirii acestor fapte. Ea exprimă principiul legalităţii incriminării.

Fapta prevăzută de legea penală nu este prin ea însăşi infracţiune, ci doar dacă prezintă pericol social şi este comisă cu vinovăţie.

9

O faptă este prevăzută de legea penală atunci când legea penală determină conţinutul acelei fapte.

Fapta prevăzută de legea penală nu este infracţiune şi nu poate fi sancţionată cu o pedeapsă decât atunci când ea a fost săvârşită cu vinovăţie şi nu există vreo situaţie în care legea exclude existenţa pericolului social al faptei.Legea în care fapta este prevăzută poate fi Codul penal sau orice lege care înscrie dispoziţii cu caracter penal. Fapta poate fi prevăzută în întregul ei într-o dispoziţie sau mai multe, din îmbinarea cărora rezultă trăsăturile esenţiale ale faptei prevăzute de lege.

Întreaga parte a II-a a Codului penal denumită “specială“ nu este decât un ansamblu sistematizat de dispoziţii care prevăd fapte pe care legiuitorul le-a considerat că în general prezintă pericol social. Alte infracţiuni sunt prevăzute în legile speciale care conţin dispoziţii penale.

10

CAPITOLUL IIDETURNAREA DE FONDURI

2.1. Conţinutul legal

„Art.454 - (1) Schimbarea destinaţiei fondurilor băneşti sau a resurselor materiale, fără respectarea prevederilor legale, dacă fapta a cauzat o perturbare a activităţii economico-financiare sau a produs o pagubă unei autorităţi publice sau unei instituţii publice, se pedepseşte cu închisoare strictă de la un an la 5 ani.

(2) Dacă fapta prevăzută în alin. (1) a avut consecinţe deosebit de grave, pedeapsa este închisoarea strictă de la 5 la 15 ani şi interzicerea unor drepturi.

(3) Utilizarea fondurilor provenite din contractarea datoriei publice locale în alte scopuri decât cele pentru care au fost aprobate, precum şi furnizarea de date eronate la fundamentarea documentaţiei prezentate în vederea obţinerii autorizaţiei pentru contractarea sau garantarea de împrumuturi externe, se pedepseşte cu închisoare strictă de la un an la 5 ani.

(4) Cu aceeaşi pedeapsă se sancţionează şi utilizarea fondurilor în lei şi în valută provenite din contractarea datoriei publice în alte scopuri decât cele pentru care au fost aprobate, precum şi furnizarea de date eronate la fundamentarea documentaţiei prezentate în vederea obţinerii avizelor necesare pentru contractarea sau garantarea de împrumuturi externe".

2.2. Condiţii preexistente

A. Obiectul infracţiunii, a) Obiectul juridic special al infracţiunii este reprezentat de relaţiile sociale în legătură cu disciplina bugetară, cu realizarea în bune condiţii a prevederilor bugetare precum şi cele privind respectarea regulilor de utilizare a fondurilor provenite din contractarea datoriei publice sau din creditele externe. Se poate vorbi şi de un obiect juridic secundar (adiacent) constând în relaţiile sociale cu privire la patrimoniu, deoarece prin săvârşirea faptei se pot produce şi diverse pagube unui organ sau instituţii de stat ori unei alte unităţi din cele la care se referă art. 159 C. pen.

b) Obiectul material este format din fondurile băneşti sau resursele materiale care au fost deturnate prin acţiunea subiectului activ, fondurile în lei

11

şi valută obţinute din contractarea datoriei publice precum şi datele prezentate eronat pentru obţinerea autorizaţiei sau avizelor în vederea contractării sau garantării de împrumuturi externe.

B. Subiecţii infracţiunii, a) Deşi textul de lege nu cere nici o condiţie cu privire la calitatea subiectului activ, având în vedere specificul elementului material, ajungem la concluzia că subiectul activ nu poate fi decât o persoană care are ca atribuţii de serviciu gestionarea fondurilor băneşti şi a resurselor materiale.

Coautoratul este posibil doar în situaţia în care toţi cei care efectuează activităţi specifice infracţiunii, au aceeaşi calitate amintită în alineatul precedent.

Instigatori sau complici pot fi orice alte persoane.b) Subiectul pasiv este statul, ca titular al bugetului şi care a fost

prejudiciat prin actele de deturnare de fonduri sau resurse comise de subiectul activ al infracţiunii.

2.3. Conţinutul constitutiv

A. Latura obiectivă, a) Elementul material al laturii obiective constă în realizarea unei acţiuni de schimbare a destinaţiei băneşti sau a resurselor materiale şi orientarea acestora spre alte obiective decât cele stabilite prin bugetul de stat. Elementul material va fi realizat numai dacă schimbarea destinaţiei fondurilor sau resurselor s-a făcut fără respectarea prevederilor legale şi dacă s-au produs consecinţele arătate în norma de incriminare. Poate săvârşi această infracţiune, contabilul-şef al unei instituţii care foloseşte unele fonduri în alt scop decât cel prevăzut de normele legale, cauzându-se astfel o perturbare activităţii financiare a unităţii. Într-o speţă s-a reţinut, ca în perioada 1994-1997 inculpaţii, în calilale de casier si, respectiv, contabil, în mai multe rânduri şi în baza aceleiaşi rezoluţii infracţionale, au scos de la Trezorerie suma de 11.224.094 lei, schimbând destinaţia acestora şi orientând-o spre alte obiective decât cele stabilite prin bugetul de stat, fără respectarea prevederilor legale. De asemenea, în aceeaşi perioadă, în mod repetat şi în baza aceloraşi rezoluţii infracţionale, inculpaţii au întocmit şi folosit documente necorespunzătoare realităţii pentru a justifica sumele cheltuite în alte scopuri1.

În conţinutul infracţiunii de deturnare de fonduri, aşa cum se observă s-au introdus două prevederi noi, art. 454 alin. (3) şi art. 454 alin. (4).

1 C. Ap. Bucureşti, s. pen., dec. nr. 52/2000, Centrul de Calcul Electronic P. Neamţ, Aplicaţia pe

calculator Legis, Modulul Jurisprudenţă.

12

Potrivit dispoziţiilor din art. 454 alin. (3) constituie infracţiunea de deturnare de fonduri şi utilizarea fondurilor provenite din contractarea datoriei publice locale în alte scopuri decât cele pentru care au fost aprobate, precum şi furnizarea de date eronate la fundamentarea documentaţiei prezentate în vederea obţinerii autorizaţiei pentru contractarea sau garantarea de împrumuturi externe.

Textul de lege are în vedere două ipoteze diferite-în primul rând, este incriminată fapta de utilizare a anumitor fonduri în alte scopuri decât cele pentru care au fost aprobate. Pentru a exista această infracţiune fondurile trebuie să provină din contractarea datoriei publice locale. Subiectul activ este calificat, deoarece numai anumite persoane, funcţionari publici pot dispune de aceste fonduri.

A doua ipoteză din cuprinsul art. 454 alin. (3) se referă la contractarea sau garantarea de împrumuturi externe. Dacă pentru obţinerea autorizaţiei de contractare sau garantarea de împrumuturi externe se prezintă date eronate în conţinutul documentaţiei alcătuită în acest scop, există infracţiunea prevăzută în art. 454 alin. (3) ca o variantă normativă a infracţiunii de deturnare de fonduri. Textul citat incriminează tocmai furnizarea de date eronate la fundamentarea acestei documentaţii. Această modalitate de săvârşire a infrac-ţiunii este de fapt o infracţiune de fals în declaraţii, dar fiind săvârşită într-o situaţie specială, legiuitorul a prevăzut-o într-un text distinct.

Potrivit art. 454 alin. (4) din noul Cod penal, constituie infracţiune fapta de utilizare a fondurilor în lei şi în valută provenite din contractarea datoriei publice în alte scopuri decât cele pentru care au fost aprobate, precum şi furnizarea de date eronate la fundamentarea documentaţiei prezentate în vederea obţinerii avizelor necesare pentru contractarea sau garantarea de împrumuturi externe. Aşa cum se observă fapta este încriminată sub o altă formă situaţia deja reglementată în art. 454 alin. (3).

b) Urmarea imediată a infracţiunii constă în perturbarea activităţii economico-financiare a instituţiei de stat sau în cauzarea unor consecinţe păgubitoare ori urmări grave Aceste rezultate sunt în mod explicit descrise în norma de incriminare şi fără producerea acestor consecinţe nu există infracţiunea analizată.

c) între acţiunea de deturnare de fonduri sau resurse şi rezultatul menţionat trebuie să existe o legătură de cauzalitate.

B. Latura subiectivă. Infracţiunea de deturnare de fonduri se săvârşeşte cu intenţie directă sau indirectă.

2.4.Forme. Modalităţi. Sancţiuni

A. Forme. Deşi infracţiunea este susceptibilă de forme imperfecte, legea nu pedepseşte nici actele pregătitoare şi nici tentativa.

13

Infracţiunea se consumă numai atunci când s-a produs efectiv schimbarea destinaţiei fondurilor băneşti sau resurselor materiale, când s-au utilizat fondurile în lei sau valută contractate din datoria publică sau când se prezintă date eronate pentru obţinerea autorizaţiei şi avizelor pentru contractarea şi garantarea împrumuturilor externe şi când s-au realizat consecinţele descrise de lege.

Aceasta presupune scoaterea bunurilor şi fondurilor respective dintr-un articol bugetar şi transferarea lor în alt articol, fără respectarea prevederilor legale şi realizarea constantelor prevăzute în norma de incriminare. Se pune întrebarea care este încadrarea juridică dacă în urma schimbării destinaţiei fondurilor băneşti şi a resurselor materiale, nu se produc urmările descrise în textul art. 454 şi anume o perturbare a activităţii economico-financiare sau o pagubă.

În acest caz considerăm că fapta este o contravenţie, urmând a fi sancţionată conform actului normativ care reglementează activitatea financiară şi bugetară. B. Modalităţi. Infracţiunea se realizează printr-o singură modalitate normativă (schimbarea destinaţiei fondurilor sau resurselor), dar acestei modalităţi normative poate să-i corespundă o varietate de modalităţi faptice. C. Sancţiuni. Potrivit art. 454 alin. (1) pedeapsa este închisoarea strictă de la un an la cinci ani.

Potrivit art. 454 alin. (2) pedeapsa este închisoarea strictă de la 5 la 15 ani.

Pentru faptele prevăzute în alin. (3) şi (4) pedeapsa este închisoarea strictă de la un an la cinci ani.

Persoana juridică se sancţionează cu amenda de la 10 milioane la 5 miliarde lei [art. 80 alin. (3)C.pen.].

14

CAPITOLUL IIIUTILIZAREA FONDURILOR ÎN ADMINISTRAŢIA

MILITARĂ

3.1. Modalităţi legale de utilizare a banului public în Administraţia Militară

3.1.1. Noţiunea de cheltuieli publice

Cheltuielile publice reprezintă modalităţi de repartizare şi utilizare a fondului bănesc bugetar în vederea satisfacerii necesităţilor generale ale societăţii.

Mărimea cheltuielilor publice diferă de la o ţară la alta şi de la o perioadă la alta, structura cheltuielilor publice fiind puternic influenţată de structura de clasă a societăţii. Adesea, nici partidele politice nu au o structură omogenă şi nu rareori puterea politică se exercită de către un guvern (respectiv consilii provinciale departamentale, municipale ori comunale) de coaliţie, din care fac parte reprezentanţi ai mai multor formaţiuni politice, cu interese nu întotdeauna convergente, în astfel de situaţii, deşi organele executive, centrale şi locale sunt mono-colore, există o opoziţie puternică iar politica promovată este o politică de compromis, în plus, un stat care şi-a dobândit independenţa politică şi care este preocupat de dezvoltarea sa economică şi de apărarea suveranităţii sale naţionale, la dimensionarea şi dirijarea cheltuielilor publice va stabili unele priorităţi şi opţiuni, altele decât un stat puternic industrializat.

3.1.2. Rolul cheltuielilor publice

În orice stat, o parte importantă din venitul naţional este preluat la dispoziţia acestuia pentru a servi la acoperirea cheltuielilor pe care le generează îndeplinirea funcţiilor şi sarcinilor sale.

Statul, ca instituţie, serveşte societatea din punct de vedere politic şi social, adică creează condiţiile necesare pentru perpetuarea concepţiilor şi instituţiilor publice, de drept, religioase, filozofice etc.

Cheltuielile bugetare sunt repartizate de la bugetul de stat pentru acoperirea cheltuielilor militare, întreţinerea aparatului de stat, plata datoriei publice, acordarea de subvenţii, dezvoltarea sectorului economic de stat, acoperirea nevoilor social-culturale, precum şi a celor de cercetare-dezvoltare.

Neparticipând direct la activitatea productivă, statul îşi acoperă cheltuielile legate de scopuri militare, întreţinerea organelor administrativ-poliţieneşti, de justiţie etc. pe seama unei părţi din venitul naţional creat în sfera producţiei materiale.

15

Îndeplinirea celor două funcţii ale statului - internă şi externă - se face prin intermediul unui sistem complex şi variat de instituţii şi organe, între care armata permanentă, poliţia, jandarmeria, siguranţa, justiţia şi procuratura, aparatul administrativ, şcoala şi biserica joacă un rol deosebit de important. Pentru întreţinerea acestora statul cheltuieşte în fiecare an importante sume de bani.

De la o perioadă la alta, cheltuielile publice cresc, atât ca expresie valoric-bănească, cât şi ca mărime reală, absolută. Evoluţia cheltuielilor publice, exprimate în preţuri curente, este influenţată de modificarea puterii de cumpărare a monedei naţionale. Deprecierea monetară, ca urmare a proceselor inflaţioniste, atrage după sine majorarea preţurilor, respectiv creşterea nominală a cheltuielilor pe care le efectuează statul cu procurarea unei cantităţi determinate de bunuri şi servicii. Invers, în situaţia reducerii preţurilor ca urmare a unor factori conjuncturali, pentru aceeaşi cantitate de bunuri statul va plăti o sumă mai mică de bani. Mărimea reală a cheltuielilor publice este influenţată, deci, de mutaţiile monetare, determinându-se cu ajutorul preţurilor constante.

Pentru a avea dimensiunea creşterii reale a cheltuielilor publice este necesar ca evoluţia acestora să fie analizată în corelaţie cu aceea a produsului intern brut (sau a venitului naţional) şi să se refere, bineînţeles, la aceleaşi teritorii. Ponderea cheltuielilor publice în produsul intern brut denotă mutaţiile care au intervenit în repartiţia produsului intern brut, într-o perioadă de timp determinată, prin intermediul statului.

Este imperios ca întreaga politică fiscal-bugetară a deceniului următor să pornească de la premisa înregistrării unei creşteri economice în România. Aceasta pentru că trebuie reduse decalajele economice şi sociale care o separă de ţările dezvoltate ale lumii, iar pe de altă parte, ajustarea la nesfârşit a componentelor macroeconomice în sensul aşa-zisei stabilizări durabile înseamnă numai ajustarea sărăciei.

Creşterea economică trebuie însoţită de o pondere însemnată a cheltuielilor de capital în totalul cheltuielilor bugetare, o impozitare progresivă a veniturilor, moderată, dar care să respecte aceste principii unanim practicate în toate ţările dezvoltate.

În buget trebuie să se regăsească un sprijin substanţial al agriculturii ca ramură potenţial generatoare de exporturi şi alimentare a populaţiei. Pe de altă parte, trebuie avute în vedere cheltuieli mai mari pentru stimularea exporturilor, prin suportarea unei părţi din dobânda la creditele de export contractate de producători, precum şi diferite scheme de asigurare a riscului comercial politic, pentru exportatori.

Cheltuielile bugetare ordinare nu trebuie acoperite cu bani proveniţi din privatizare (ca în anii 1997 -1998 în România). Aceşti bani, proveniţi din vânzarea avuţiei naţionale, trebuie să se întoarcă, prin mecanisme specifice

16

economiei de piaţă, înapoi în economie, pentru susţinerea sectorului real, singurul generator de locuri de muncă, bunăstare şi venituri bugetare. Este pentru prima dată după 1989 când se întâmplă să se recurgă la o reducere cu 20% a cheltuielilor bugetare, respectiv cu 2% din PIB şi asta tocmai pentru că banii din privatizare nu s-au întors în economia reală pentru a restructura conştient după principiile programelor sectoriale pe care Guvernul ar trebui să le aibă, pentru a îmbunătăţi performanţele unor agenţi economici care au piaţă la export şi la import şi care ar permite realizarea unor încasări valutare şi bugetare mai mari.

În alte condiţii, se ajunge ca baza de impozitare, respectiv cifra de afaceri a operatorilor economici, să scadă continuu şi, implicit, veniturile bugetare, ceea ce înseamnă condamnarea ţării la înapoiere economică, dezindustrializare, falimentarea completă a agriculturii şi la servicii publice de educaţie, sănătate, asistenţă socială total insuficiente şi de o calitate sub standardele decenţei.

3.1.3. Clasificarea cheltuielilor publice

În literatura de specialitate cheltuielile publice se grupează după diferite criterii, unele administrative, altele economice. Astfel, este cunoscută o clasificare administrativă a cheltuielilor publice, care are la bază structura organelor şi instituţiilor de stat. Această clasificare a cheltuielilor publice poate să fie:

a) organică, atunci când grupează cheltuielile după instituţiile la care se referă: ministere şi alte organe centrale, unităţi administrativ-teritoriale, alte instituţii publice şi după fondurile din care sunt finanţate: bugetul de stat, bugetele anexe sau conturile speciale de trezorerie;

b) funcţională, atunci când grupează cheltuielile după profilul activităţii instituţiilor publice, puterea publică şi administraţia generală, justiţie şi poliţie, relaţii internaţionale, armată, cultură, învăţământ, acţiuni sociale, acţiuni economice.

Clasificarea economică a cheltuielilor foloseşte mai multe criterii. După rolul lor în procesul reproducţiei sociale, spre exemplu, cheltuielile publice se împart in reale (negative), economice (pozitive) şi neutre.

În prima categorie intră cheltuielile care constituie definitiv venit naţional, şi anume: cheltuielile militare, cheltuielile cu întreţinerea aparatului administrativ-poliţienesc, dobânzile aferente datoriei publice etc.

În cea de-a doua categorie intră cheltuielile care constituie o avansare de venit naţional şi contribuie la creşterea avuţiei naţionale, ca de exemplu: cheltuielile pentru construirea de întreprinderi noi, reutilarea celor existente, lucrări de asanări şi irigaţii, construcţii de căi ferate, porturi, aerodromuri, drumuri şi poduri etc.

17

În cea de-a treia categorie intră celelalte cheltuieli care n-ar avea nici o influenţă asupra venitului naţional. În realitate, aceste cheltuieli nu există. În măsura în care cheltuielile sunt corect încadrate în primele două categorii, o asemenea grupare poate fi folosită cu succes în munca de analiză economică a cheltuielilor publice.

O altă grupare economică care se întâlneşte în literatura de specialitate cuprinde:

- cheltuieli de funcţionare;- cheltuieli de transfer;- cheltuieli de investiţii.Sunt considerate cheltuieli de funcţionare (sau curente) cele necesare

bunului mers al activităţii instituţiilor publice, adică: salariile plătite funcţionarilor publici, cheltuielile cu procurarea materialelor şi serviciilor necesare activităţii curente a instituţiilor respective (iluminat, încălzit, curăţenie, reparaţii, rechizite de birou, poştă, telefon, telegraf etc). Aceste cheltuieli au la bază ideea contraprestaţiei.

În categoria cheltuielilor de transfer sunt incluse sumele acordate din fondurile publice diferitelor persoane fizice sau juridice cu titlu definitiv şi nerambursabil, ca de exemplu: dobânzile aferente datoriei publice, ajutoarele de şomaj, pensiile acordate veteranilor de război sau altor categorii sociale, subvenţiile acordate întreprinderilor etc.

În categoria cheltuielilor de investiţii fac parte cele care se materializează în bunuri publice cu caracter durabil, cum ar fi: construirea de noi întreprinderi, reconstruirea ori utilarea celor existente, lucrările de irigaţii sau de drenaj, construcţiile de şcoli, spitale, clădiri administrative, cazărmi, drumuri, străzi, procurarea de nave fluviale, maritime sau aeriene etc.

Într-o altă clasificare, cheltuielile publice sunt grupate în următoarele cinci categorii:

a) cheltuieli care se autolichidează. în această categorie intră cheltuielile publice pentru diferite servicii prestate de instituţii, ale căror costuri se recuperează de la beneficiarii acestora (de exemplu, cheltuielile pentru întreţinerea caselor aparţinând statului închiriate particularilor, cheltuielile pentru electrificarea rurală ş.a.);

b) cheltuieli reproductive, adică cele care duc la sporirea venitului naţional, respectiv la creşterea încasărilor din impozitul pe venit (de exemplu: cheltuielile pentru conservarea solului, pentru sănătate publică, învăţământ public etc);

c) cheltuieli care creează comodităţi curente vieţii (recreaţie publică, parcuri publice, ş.a.) fără să sporească baza fiscală a veniturilor;

d) cheltuieli neproductive, din care fac parte cheltuielile militare excesiv de ridicate, care întrec necesităţile apărării naţionale etc;

e) cheltuieli care se efectuează în prezent pentru a economisi

18

cheltuielilepublice mult mai mari în viitor (de exemplu subvenţiile pentru copiii minori, princare se evită cheltuielile pentru delicvenţi, când aceştia devin adulţi).

Cheltuielile publice se mai grupează în cheltuieli de personal şi de materiale. Primele cuprind salariile, pensiile, ajutoarele şi alte indemnizaţii asemănătoare acordate de stat persoanelor fizice, iar în cele din urmă se includ cheltuielilor pentru procurarea de materiale, combustibil, obiecte de inventar, utilaje, tehnică militară, prestări de servicii etc, necesare înzestrării şi funcţionării instituţiilor publice.

După caracterul lor, permanent sau incidental, cheltuielile publice se subdivid în ordinare şi extraordinare sau excepţionale.

În sfârşit, din punct de vedere juridic, cheltuielile publice se grupează în cheltuieli cu titlu definitiv şi cheltuieli cu caracter temporar (avansul în contul unei furnituri, împrumutul acordat unei unităţi administrativ-teritoriale de la bugetul central etc).

Utilizarea celor două tipuri de clasificări - administrativă şi economică - în practica financiară ar trebui să arate nu numai prin ce instituţii publice şi din ce fonduri se efectuează cheltuielile publice, dar şi ce rol au acestea în procesul reproducţiei sociale, în dezvoltarea şi consolidarea societăţii capitaliste.

3.1.4. Structura cheltuielilor publice

Pentru înţelegerea rolului cheltuielilor publice în procesul reproducţiei sociale, a caracterului şi conţinutului politicii economice promovate de către stat prin intermediul cheltuielilor sale, este necesară cunoaşterea structurii acestora după destinaţia pe care o au.

Sistemul cheltuielilor publiceÎn general, pentru îndeplinirea funcţiilor sale, statul efectuează

următoarele cheltuieli:- cheltuieli publice pentru scopuri sociale;- cheltuieli pentru cercetare - dezvoltare;- cheltuieli militare;- cheltuieli pentru funcţionarea aparatului de stat;- cheltuieli publice cu caracter economic;- alte cheltuieli.

Cheltuieli militare

Cheltuielile militare reprezintă unul din capitolele cele mai importante ale cheltuielilor publice, având o pondere ridicată în bugetele statelor (în

19

cheltuielile federale ale S.U.A., de exemplu, ele reprezentau în anul 1981 23,6%). Potrivit unui studiu american pe ansamblul lumii (exclusiv „ţările socialiste"), proporţia cheltuielilor militare faţă de P.N.B. a rămas aproape neschimbată în cursul deceniului al Vlll-lea: 5,9% în 1973, 5,7% în 1977, 5,8% în 1979, în timp ce pentru ţările fostului Pact de la Varşovia, cifrele respective erau dublate: 12,1% în 1983 şi 11,7% în 1977.

Aceste cheltuieli sunt neproductive şi risipitoare, afectând în mod deosebit economiile ţărilor în curs de dezvoltare, unde ritmul de creştere a cheltuielilor militare depăşeşte pe cel al venitului naţional.

Cheltuielile militare sunt clasificate în literatura de specialitate in două categorii: directe şi indirecte.

Din prima categorie fac parte cheltuielile cu întreţinerea în ţară şi pe teritorii străine a armatei, flotei maritime şi aeriene, achiziţionarea de armament, echipament militar, mijloace de subzistenţă etc. care figurează în bugetele ministerelor respective. Pe lângă bugetele acestor ministere există însă şi bugete speciale cu caracter militar, precum şi cheltuieli militare directe camuflate în bugetele unor departamente cu caracter civil. La stabilirea volumului cheltuielilor militare directe este necesar a se ţine seama de toate aceste elemente.

Din cea de-a doua categorie fac parte cheltuielile legate de lichidarea urmărilor războiului, cum ar fi: plăţile în contul datoriei publice contractate în timpul războiului, reparaţiile (despăgubirile) de război; pensiile datorate invalizilor, văduvelor şi orfanilor de război; cheltuieli legate de aplicarea unor acorduri internaţionale cu caracter militar (de exemplu, acordarea de „ajutoare militare"), cheltuielile cu pregătirea de războaie (pentru cercetări ştiinţifice în scopuri militare, dezvoltarea industriei de război etc).

Ponderea cheltuielilor directe şi indirecte în totalul cheltuielilor militare se schimbă continuu. In timpul războiului, de exemplu, greutatea specifică cheltuielilor militare directe creşte în mod vertiginos, în timp ce în perioada postbelică creşte greutatea specifică a cheltuielilor indirecte.

Pentru a ne da seama de mărimea cheltuielilor militare pe plan mondial este suficient să menţionăm că acestea echivalează cu totalul cheltuielilor publice pentru învăţământ ce se efectuează pe întreg globul ori cu dublul cheltuielilor publice mondiale pentru sănătate. Cheltuielile militare mondiale echivalează cu o treime din volumul mediu al investiţiilor în capital fix din întreaga lume.

Cea mai mare parte a cheltuielilor militare revine ţărilor dezvoltate. Astfel, ca exemplu, în anii 1958-1978, S.U.A. le-au revenit 26-46% din totalul cheltuielilor militare mondiale, fapt care le situează pe primul loc în ceea ce priveşte mărimea absolută a acestor cheltuieli.

Valori ridicate au înregistrat cheltuielile militare şi în raport cu produsul intern brut. Astfel, în perioada 1954 - 1977, ponderea cheltuielilor

20

militare în produsul intern brut a fost de 5 - 11% în S.U.A., de 4,8 - 8,8% în Marea Britanie, de 3,7, 7,3% în Franţa etc.

Nivelul ridicat al cheltuielilor militare după cel de-al doilea Război Mondial este rezultatul politicii de militarizare, de organizare de baze militare pe teritorii străine, de participare la o serie de intervenţii militare (în Coreea, Algeria, Vietnam, Orientul Mijlociu, fosta Iugoslavie etc).

Producţia militară este o marfă cu un caracter deosebit, având o bază de desfacere diferită de aceea a bunurilor de consum şi a mijloacelor de producţie. Această marfă, pe plan intern, se livrează statului, iar la export, guvernelor altor state. Dispunând o piaţă proprie, furniturile militare au un plasament sigur şi un regim aparte în ceea ce priveşte contractarea, formarea preţurilor şi finanţarea.

În unele ţări, producţia militară se realizează în întreprinderi de stat (arsenale, uzine constructoare de maşini, fabrici de avioane, şantiere navale etc), în altele, în întreprinderi particulare sau se utilizează un regim mixt. Chiar şi în cazurile în care întreprinderile specializate în producţie cu caracter militar sunt de stat, acestea se aprovizionează adesea cu materii prime, energie şi combustibil de la întreprinderi particulare. Statul îşi plasează comenzile militare la un număr restrâns de firme mari, iar acestea cooperează, pe bază de contracte cu subfur-nizori, cu numeroase firme mijlocii şi mici.

Întreprinderile care execută comenzi militare au avantajul că beneficiază de finanţare gratuită din partea statului pentru o parte din capitalul fix şi circulant de care au nevoie şi sunt scutite astfel de riscul efectuării de investiţii pentru o producţie fără o desfacere certă sau de posibila insolvenţă a beneficiarului mărfii.

Cheltuielile pentru apărare, ordine publică şi siguranţă naţională ce se finanţează de la bugetul de stat pe anul 1999 au fost stabilite la 14.289,8 miliarde lei. Dintre acestea, se stabilesc diferenţiat: pentru apărare, pentru ordine publică şi siguranţă naţională.

Cheltuielile pentru apărarea naţională s-au ridicat la 7.854,2 miliarde lei pentru 1999, în care se cuprind şi cheltuielile privind asigurarea interoperabilităţii în cadrul acţiunilor de integrare euroatlantică, pentru participarea la operaţiuni de menţinere a păcii în curs de desfăşurare, pentru participarea armatei române în cadrul Programului „Parteneriat pentru Pace", pentru constituirea forţei de reacţie rapidă, precum şi pentru alte acţiuni, aprobate în condiţiile legii.

Cheltuielile pentru ordine publică şi siguranţă naţională au fost stabilite la 6.435,6 miliarde lei.

Veniturile în lei şi în valută încasate de Ministerul Apărării ca urmare a participării la operaţiunile de menţinere a păcii şi în sprijinul păcii, de participare la Parteneriatul pentru Pace şi din valoarea uzurii tehnicii şi a echipamentelor primite de la O.N.U. din anul curent şi din anii anteriori,

21

valuta primită de la partenerii externi în cadrul activităţilor de asistenţă bilaterală şi pentru programele de realizare a interoperabilităţii cu N.A.T.O., precum şi echivalentul în lei a valutei rambursate de O.N.U. pentru alte cheltuieli efectuate vor fi reţinute integral de către acesta, ca venituri extrabugetare, pentru finaţarea cheltuielilor materiale şi de capital.

Desigur, cheltuielile militare au o pondere ridicată datorită mijloacelor tehnice de apărare folosite şi în special datorită importanţei pe care o reprezintă într-un stat democratic.

În 1998 a fost adoptată O.G. nr. 7/1998 privind unele măsuri de protecţie socială a personalului militar şi civil, ce se vor aplica în perioada restructurării marilor unităţi, unităţilor şi formaţiunilor din compunerea Ministerului Apărării.

Programul de restructurare a Armatei vizează măsuri ce se referă la:- desfiinţarea de comandamente, mari unităţi, unităţi, subunităţi şi

formaţiuni, din compunerea de pace a Armatei;- transformarea sau redimensionarea structurilor militare, având ca

urmarediminuarea numărului de funcţii prevăzute în statele de organizare la pace;

- redislocarea structurilor militare în alte localităţi, la o distanţă mai mare de 50 km.

Cadrele militare ale căror funcţii se reduc vor fi încadrate, în limitele prevederilor, în alte unităţi din garnizoana de dislocare sau în alte garnizoane, potrivit criteriilor stabilite de Ministerul Apărării.

Militarii angajaţi pe bază de contract, ale căror funcţii de desfiinţează, vor fi încadraţi în alte unităţi din garnizoană sau apropiate de aceasta, în funcţie de posibilităţi.

Conform ordonanţei, se consideră disponibilizaţi:- ofiţerii, maiştrii militari şi subofiţerii trecuţi în rezervă în temeiul

art. 85 alin. 1 lit. e din Legea nr. 80/1995 privind Statutul cadrelor militare;- militarii angajaţi pe bază de contract, ale căror contracte se

reziliază înainte de expirarea termenului pentru motive sau nevoi ale Ministerului Apărării, ca urmare a modificării statelor de organizare sau a reorganizării armatei, fără a li se oferi posibilitatea încheierii unui nou contract cu Ministerul Apărării în termen de o lună de la rezilierea contractului iniţial;

- salariaţii civili care au fost concediaţi în condiţiile art. 65-67 din noul Cod al muncii.

Pe durata restructurării Armatei, ofiţerii, maiştrii militari şi subofiţerii pot cere trecerea în rezervă, cu drept de pensie, înainte de împlinirea vârstei prevăzute de lege, astfel:

- cu drept la pensie militară de serviciu cu vechime integrală, personalul militar care are o vechime în serviciu de minimum 30 de ani

22

bărbaţii şi 25 ani femeile;- cu drept la pensie militară de serviciu cu vechime incompletă,

personalul militar care are o vechime în serviciu de minimum 20 de ani, din care cel puţin 10 ani în serviciul militar.

Cadrele militare trecute în rezervă cu drept de pensie beneficiază, pentru activitatea depusă în armată, de ajutorul stabilit prin reglementările legale în vigoare cu privire la salarizarea personalului Armatei.

Cadrele militare cu o vechime în serviciu mai mică de 20 de ani pot trece în rezervă, la cerere, sau pot fi trecute în rezervă de către Ministerul Apărării Naţionale, ca urmare a nevoilor de reducere şi restructurare a Armatei, beneficiind de o plată compensatorie neimpozabilă, corespunzătoare vechimii în serviciu, al cărei cuantum este stabilit de lege.

Cadrele trecute în rezervă fără drept de pensie în aceste condiţii beneficiază şi de ajutorul lunar sau alocaţia de sprijin, după caz, în cuantumul stabilit de actele normative în vigoare. De aceste drepturi beneficiază şi cadrele militare disponibilizate cu o vechime în serviciu de 20 de ani sau mai mult, care nu optează pentru pensionare în condiţiile ordonanţei.

Militarii angajaţi pe bază de contract beneficiază de plăţi compensatorii în situaţia în care nu sunt posibilităţi de reîncadrare şi urmează să li se desfacă contractul înainte de expirare. Suma totală de bani acordată cu titlu de plată compensatorie este neimpozabilă şi se stabileşte în funcţie de vechimea în serviciu, după cum urmează:

6 solde lunare brute, pentru cei cu o vechime mai mică de 5 ani; 9 solde lunare brute, pentru cei cu o vechime cuprinsă între 5 ani

şi 7 ani; 12 solde lunare brute, pentru cei cu o vechime mai mare de 7 ani.

Cuantumul soldei pe baza căreia se calculează suma totală este egal cu

cel al soldei avute în luna disponibilizării. Militarii angajaţi pe bază de contract cărora li s-a desfăcut contractul beneficiază şi de ajutorul sau alocaţia de sprijin, după caz, în cuantumul stabilit de actele normative în vigoare.

Suma totală de bani, cu titlu de plată compensatorie, se stabileşte pentru fiecare salariat civil căruia i s-a desfăcut contractul individual de muncă corespunzător vechimii în muncă, astfel:

a) 12 salarii medii nete pe economie, pentru o vechime în muncă mai mică de 7 ani;

b) 15 salarii medii nete pe economie, pentru o vechime în muncă între 7 ani şi 15 ani;

c) 20 salarii medii nete pe economie, pentru o vechime în muncă mai mare de 15 ani.

23

Salariaţii civili disponibilizaţi prin restructurarea Armatei primesc drepturile stabilite prin Legea nr. 76/2002 privind sistemul asigurărilor pentru şomaj şi stimularea forţei de muncă.

3.2. Utilizarea ilegală a banului public. Deturnarea de fonduri. Prevenirea acesteia.

3.2.1. Utilizarea ilegală a banului public

Voi prezenta în continuare o serie de alte infracţiuni, ce constau în utilizarea ilegală a banului public (infracţiunea de deturnare de fonduri este prezentată separat):

Gestiunea frauduloasă Pricinuirea de pagube unei persoane, cu rea-credinţă, cu ocazia

administrării sau conservării bunurilor acesteia, de către cel care are ori trebuie să aibă grija administrării sau conservării acelor bunuri, se pedepseşte cu închisoare de la 6 luni la 5 ani.

Gestiunea frauduloasă săvârşită în scopul de a dobândi un folos material se pedepseşte cu închisoare de la 3 la 10 ani, dacă fapta nu constituie o infracţiune mai gravă.

Dacă bunul este proprietate privată, cu excepţia cazului când acesta este în întregime sau în parte proprietatea statului, acţiunea penală pentru fapta prevăzută în alin. 1 se pune în mişcare la plângerea prealabilă a persoanei vătămate.

DelapidareaÎnsuşirea, folosirea sau traficarea, de către un funcţionar, în interesul

său ori pentru altul, de bani, valori sau alte bunuri pe care le gestionează sau le administrează, se pedepsesc cu închisoare de la unu la 15 ani.

În cazul în care delapidarea a avut consecinţe deosebit de grave, pedeapsa este închisoarea de la 10 la 20 de ani şi interzicerea unor drepturi. Abuzul în serviciu contra intereselor persoanelor

Fapta funcţionarului public, care, în exerciţiul atribuţiilor sale de serviciu, cu ştiinţă, nu îndeplineşte un act ori îl îndeplineşte în mod defectuos şi prin aceasta cauzează o vătămare intereselor legale ale unei persoane se pedepseşte cu închisoare de la 6 luni la 3 ani.

Abuzul în serviciu contra intereselor publiceFapta funcţionarului public, care, în exerciţiul atribuţiilor sale de

serviciu, cu ştiinţă, nu îndeplineşte un act ori îl îndeplineşte în mod defectuos şi prin aceasta cauzează o tulburare însemnată bunului mers al unui organ sau al unei instituţii de stat ori al unei alte unităţi din cele la care se referă art. 145 sau o pagubă patrimoniului acesteia se pedepseşte cu închisoare de la 6 luni la 5 ani.

24

3.2.2. Deturnarea de fonduriInfracţiunea de „deturnare de fonduri“ sancţionează actele de

incorectitudine săvârşite de persoanele care au atribuţii sau însărcinări referitoare la colectarea, fundamentarea şi utilizarea fondurilor băneşti sau a resurselor materiale ale unei autorităţi publice sau instituţii publice. Deşi legea nu prevede în mod expres, făptuitorii sunt, de regulă, funcţionari publici ori alţi reprezentanţi ai autorităţilor sau ai instituţiilor publice, care au atribuţii şi însărcinări privind obţinerea, fundamentarea şi utilizarea de fonduri sau resurse materiale.

Conduita infracţională se materializează în acte de nerespectare a prevederilor legale, constând în:

a) schimbarea destinaţiei fondurilor băneşti sau a resurselor materiale;b) utilizarea fondurilor provenite din contractarea datoriei publice

locale în alte scopuri decât cele pentru care au fost aprobate;c) furnizarea de date eronate la fundamentarea documentaţiei

prezentate în vederea obţinerii autorizaţiei pentru contractarea sau garantarea de împrumuturi externe;

d) utilizarea fondurilor în lei şi în valută provenite din contractarea datoriei publice în alte scopuri decât cele pentru care au fost aprobate;

e) furnizarea de date eronate la fundamentarea documentaţiei prezentate în vederea obţinerii avizelor necesare pentru contractarea sau garantarea de împrumuturi externe.

Periculozitatea acestei fapte constă în aceea că ele au la bază o conduită incorectă, în dispreţul prevederilor legii, care creează riscul de a se folosi în mod ineficient ori a se irosi fondurile băneşti sau resursele materiale ale autorităţilor şi instituţiilor publice. În alte situaţii, prin asemenea acte care constituie abateri de la lege se urmăreşte crearea voită a unei stări de confuzie şi neclaritate în folosirea fondurilor şi resurselor, astfel incât să se creeze anumite disponibilităţi ce pot fi însuşite pe nedrept sau pot fi folosite în scopuri contrare destinaţiei lor (procurarea de maşini luxoase, construcţia de sedii costisitoare ce depăşesc nevoile şi standardele normale sub aspect cantitativ şi calitativ etc.).

Faptele de această natură se înscriu, uneori, în fenomenul criminalităţii economico-financiare, fiind asociate cu alte infracţiuni ca abuzul în serviciu, delapidarea, gestiunea frauduloasă ş.a., care, prin amploare şi consecinţe, prin nivelul la care se săvârşesc şi prin cuantumul pagubelor ce se produc, îşi pot prelungi consecinţele negative în sfera relaţiilor sociale ce condiţionează realizarea şi apărarea intereselor economice naţionale. Uneori, aceste fapte se

25

asociază cu actele de corupţie la nivel înalt, aducînd grave prejudicii resurselor financiare şi intereselor economice generale.

3.2.3. Prevenirea deturnării de fonduri în administraţia militară.Strategii de prevenire a deturnării de fonduri

La baza expansiunii fără precedent a infracţionalităţii economico – financiare, a economiei nelegale (neoficială sau subterană) în ansamblul său, stă o serie întreagă de cauze.

Astfel, nu există reglementări clare în virtutea cărora să se efectueze verificări cu privire la:

existenţa în continuare a valabilităţii documentelor pe baza cărora s-a atribuit sediul social;

bonitatea noilor proprietari, în sensul că aceştia îndeplinesc condiţiile legale pentru a deveni comercianţi;

faptul dacă noul proprietar mai este sau nu acţionar unic la vreo societate comercială cu răspundere limitată, în cazul în care societatea nou achiziţionată are, de asemenea, un singur asociat;

cesionarea societăţii, condiţionându-se de dovada eliberată de organele fiscale că aceasta nu are datorii faţă de bugetul de stat şi nu se află într-o fază de executare silită a unor datorii;

b) Inexistenţa unor prevederi legale care, în cazul unor societăţi ai căror asociaţi sunt cetăţeni străini, să le oblige să aibă în conducerea admi-nistrativă cetăţeni români, care să suplinească necunoaşterea limbii şi a legislaţiei române de către comercianţii străini;

c) Băncile nu comunică exact şi operativ autorităţilor fiscale toate conturile deschise de comercianţi, spre a se urmări eficient unele debite neachitate.

În ce priveşte măsurile pentru creşterea transparenţei fiscale, evitarea efectelor de erodare a bugetelor publice şi combaterea în general a infracţionalităţii economico-financiare, se poate constata că la nivelul autorităţii publice executive au fost iniţiate, în ultima perioadă, mai multe demersuri. Astfel, Ministerul Finanţelor Publice a pus în practică atribuţiile asumate prin planul sectorial de combatere a corupţiei în rândul propriilor funcţionari. S-au înfiinţat structuri cu atribuţii în implementarea măsurilor preventive de acţiune împotriva corupţiei şi s-au instituit proceduri prin care să se reglementeze obligaţii clare şi precise privind modul de sesizare a faptelor de corupţie.

Reforma administraţiei fiscale, desfăşurată şi în prezent, urmăreşte simplificarea administrării veniturilor statului, raţionalizarea efectuării controlului la unităţile militare, care implicit va conduce la diminuarea actului de corupţie şi aplicarea principiului conformării voluntare, ceea ce presupune

26

încrederea cetăţenilor în integritatea, corectitudinea şi eficienţa administraţiei fiscale.

În domeniul achiziţiilor publice se impune stabilirea unui sistem eficient de rezolvare a contestaţiilor prin crearea unei comisii de conciliere/ arbitrare ori prin înfiinţarea unor Curţi specializate în materie pe lângă judecătorii sau tribunale. Pentru reducerea numărului de aprobări necesare şi a perioadei de obţinere a acestor aprobări, dar şi pentru analizarea autorizaţiilor şi licenţelor necesare, este în curs de realizare un Oficiu Unic de achiziţii publice care va avea ca sarcină principală elaborarea uniformă a metodologiilor privind sistemul de achiziţii publice.

Trebuie să subliniem faptul că transparenţa fiscală a fost întărită prin finalizarea Codului Fiscal şi a Codului de Procedură Fiscală. Cele două acte constituie instrumente necesare simplificării sistemului legislativ şi ordonării/ concentrării legislaţiei într-un act normativ unic.

În procesul decizional referitor la arieratele înregistrate de marii datornici, se are în vedere punerea în practică a unor strategii care să atragă pe lângă factorii decizionali din Ministerul Finanţelor Publice şi responsabili ai puterii legislative (Comisiile de specialitate de Finanţe, Buget şi Economică), precum şi din cadrul societăţii civile (asociaţii patronale, organizaţii sindicale).

Una din măsurile adecvate pentru evitarea suprapunerii controalelor efectuate de diverse autorităţi (Garda Financiară, Controlul Fiscal, Poliţia Economică) pe aceeaşi speţă la agenţii economici s-a dovedit a fi înfiinţarea Registrului Unic de control la agenţii economici. În acest registru organele de control au obligaţia de a menţiona în scris şi de a-şi asuma răspunderea pentru rezultatele acţiunii şi eventualele sancţiuni aplicate.

Diminuarea amplorii ilegalităţii economico-financiare şi limitarea fenomenului deturnării de fonduri depinde şi de o mai bună conlucrare între factorii implicaţi în procesul de investigare a activităţii tuturor societăţilor comerciale.

Avem în vedere aici următoarele: Colaborarea între Registrul Comerţului şi direcţiile din

Ministerul Administraţiei şi Internelor care deţin bazele de date referitoare la evidenţa populaţiei, respectiv evidenţa străinilor. Prin conectarea bazelor de date se pot face verificări on-line cu privire la autenticitatea unor documente de identitate, înlăturându-se actuala situaţie când se pot înfiinţa şi cesiona societăţi comerciale cu ajutorul unor documente false, falsificate, furate sau pierdute. O modalitate facilă de identificare a unor persoane aflate sub o identitate falsă sau care fac declaraţii false cu privire la înregistrarea unei societăţi cu asociat unic (de exemplu) este implementarea sistemului de verificare utilizat de Poliţia de frontieră pentru depistarea paşapoartelor false sau a persoanelor indezirabile.

27

Colaborarea Registrului Comerţului cu Ministerul Finanţelor Publice cu privire la autenticitatea contractelor de închiriere pe baza cărora se atribuie sediul social. Tot prin colaborarea cu Ministerul Finanţelor Publice se pot depista situaţiile în care, cu ocazia cesionării de firme, se încearcă evitarea plăţii datoriilor pe care societatea le are faţă de stat ori chiar care se află în executare silită.

Colaborarea trebuie să fie privită însă şi în sens invers, de la constată-rile organelor de control în ceea ce priveşte funcţionarea ilegală a societăţilor comerciale către Registrul Comerţului, care poate dispune sau propune măsurile legale.

Conectarea băncilor comerciale la fişierul Registrului Comerţului în vederea consultării sale pentru a exista certitudinea că firmele sunt înregistrate legal şi, mai ales, pentru a preîntâmpina situaţia când acestea sunt cesionate unor noi proprietari care nu au cunoştinţă de funcţionarea unor conturi deschise de vechii proprietari. Dacă în urma consultării fişierului comercianţilor se constată înstrăinarea firmelor, rezultă o situaţie de ilegalitate a funcţionării conturilor. Într-o asemenea situaţie, conturile pot fi blocate până când noii proprietari vor face cuvenitele rectificări cu privire la persoanele ce au drept de a dispune de cont sau chiar pot închide asemenea conturi.

În mod evident, trebuie să alăturăm aici şi necesitatea perfecţionării activităţii organelor însărcinate cu aplicarea legii.

Cel mai adesea în contact cu fenomenul infracţional economic şi al firmelor fantomă vin organele de control financiar, fiscal, vamal şi cele de cercetare penală. Primele chemate să depisteze firmele fantomă ar trebui să fie organele fiscale care, fie prin controlul la faţa locului, fie prin sesizarea nedepunerii unor raportări financiare obligatorii de către contribuabili, ar trebui să conducă la luarea unor măsuri de urgenţă pentru stoparea funcţionării în clandestinitate a unor asemenea societăţi.

Printr-o conlucrare mai strânsă cu Registrul Comerţului se pot afla informaţii despre eventualul nou sediu social sau, în lipsa acestuia, luarea măsurilor de radiere a firmei.

Organele vamale pot, de asemenea, să depisteze existenţa firmelor fantomă cu ocazia efectuării operaţiunilor de vămuire aferente importurilor sau exporturilor. Prin accesarea fişierului Registrului Comerţului (în măsura în care vămile sunt conectate la asemenea baze de date) se pot depista situaţii în care sediul social s-a schimbat fără operarea acestuia la Ministerul Finanţelor în baza de date a codurilor fiscale. La un asemenea control, prin accesarea bazelor de date ale aparatului fiscal, se pot reţine situaţii în care contractele de închiriere aferente sediului social nu mai sunt valabile.

Depistarea funcţionării în clandestinitate se poate efectua şi cu ocazia controlului vamal ulterior, desfăşurat fie pentru calculul şi încasarea unor diferenţe de taxe vamale, urmare a calculării eronate a acestora, fie cu ocazia

28

verificării respectării condiţiilor care trebuie îndeplinite pentru acordarea unor facilităţi vamale.

Trebuie să amintim, în fine, că trebuie perfecţionată şi activitatea organelor de cercetare penală, ale căror mod de reacţie trebuie adaptat do-meniului în cauză.

Cu siguranţă că, pe viitor, trebuie acordată o importanţă mai mare îmbunătăţirii cadrului juridic specific şi indisponibilizării sumelor obţinute ilicit. Pentru aceasta, se impune a se acţiona cu mai mare rapiditate în instituirea unor măsuri asiguratorii, precum sechestrarea unor bunuri şi, mai ales, indisponibilizarea sumelor băneşti aparţinând debitorilor bugetelor publice.

Un atribut de importanţă deosebită în realizarea laturii practice a procesului cognitiv îl reprezintă competenţa. Ea este criteriul suveran al eficienţei economice, iar „prima” competenţă este cea profesională, care presupune însuşirea excelentă a profesiei şi a practicii acesteia. Specialiştii, experţii în materie în domeniul de activitate, trebuie să constituie garanţia fundamentală a eficienţei. Competenţa profesională este eficientă numai dacă este dovedită prin rezultate. Auditul previne contrariul competenţei, adică incompetenţa. Aceste elemente capătă importanţă deosebită, atunci când auditul este unul al conformităţii în materie financiar–bugetară, când se vizează cu pregătire prevenirea/depistarea procedurii infracţionalităţii (fraudelor) economico – financiare.

Una dintre cele mai eficiente metode de prevenire a deturnării de fonduri în administraţia militară este controlul financiar.

Necesitatea controlului financiar si formele acestuia

În epoca modernă controlul dobândeşte o însemnătate deosebită, fiind exercitat în virtutea dreptului inalienabil al societăţii de a-şi apăra interesele sale generale, fundamentale. Prin intermediul controlului societatea îşi manifestă exigenţele ei, omologând numai acele activităţi şi practici economice sau de altă natură care sunt în concordanţă cu normele generale de comportament social, cu obiectivele şi programele sale prioritare şi numai acele rezultate care îndreptăţesc eforturile depuse.

Într-o manieră foarte simplă, controlul ar putea fi definit prin aprecierea conformităţii cu o normă, un standard, un model.

Într-o accepţiune mult mai largă, controlul reprezintă o activitate specific umană (ceea ce vrea să însemne că se desfăşoară în mod conştient şi urmăreşte întotdeauna un scop), care constă în verificarea şi analiza permanentă, periodică sau inopinată a unor procese, fenomene, operaţii, informaţii, rezultate dintr-un domeniu sau sector oarecare, în scopul preîntâmpinării şi lichidării eventualelor neajunsuri.

29

Controlul asigură cunoaşterea temeinică şi detaliată a realităţilor economico-sociale, dar nu se poate limita la atât. El trebuie să facă judecăţi de valoare sau de conformitate, interpretând stările de lucruri sau realităţile constatate printr-o raportare continuă a acestora la obiectivele de atins, normele fixate anticipat sau regulile de desfăşurare prestabilite. În felul acesta controlul face posibilă determinarea abaterilor înregistrate, stabilind semnificaţia şi implicaţiile lor, cauzele care le-au generat şi măsurile ce se impun pentru evitarea repetării lor în viitor.

Din cele de mai sus desprindem concluzia că activitatea de control presupune cel puţin trei elemente esenţiale1: cunoaştere, constatare, comparare, respectiv cunoaşterea stărilor de lucruri ideale, constatarea realităţilor practice şi compararea (confruntarea) acestora. În unele situaţii pot interveni anumite toleranţe, care trebuie judecate în context, iar concluziile (inerente oricărui raţionament logic) finalizează acţiunile de control. De altfel, literatura de specialitate2 defineşte această activitate printr-o suită de cinci operaţiuni, etape sau faze, care dau modelul general al acţiunilor de control, model aplicabil în toate ocaziile, indiferent de conţinutul sau natura verificării efectuate. În sinteză, etapele ce compun modelul general al controlului se prezintă astfel:

a) Stabilirea situaţiei ideale (care ar trebui să existe sau "de dorit"), lucru care se realizează pe baza programelor, planurilor, normelor sau normativelor, sarcinilor concrete, devizelor, modelelor, organigramelor, liniilor directoare, criteriilor de rezolvare, previziunilor etc.;

b) Precizarea toleranţelor admise, adică a devierilor sau abaterilor maxime de la situaţia ideală, care sunt permise în desfăşurarea activităţii şi care trebuie cunoscute anticipat;

c) Determinarea situaţiei reale, existentă la un moment dat sau rezultată după executarea integrală a sarcinilor, constatată direct sau indirect de către organele de control;

d) Confruntarea celor două situaţii (ideală şi reală) şi stabilirea abaterilor sau a diferenţelor dintre ele; se vor avea în vedere aici şi eventualele toleranţe admise;

e) Formularea concluziilor ce se desprind din acţiunea de control; este vorba în primul rând de interpretarea abaterilor şi de precizarea semnificaţiei lor, dar poate cuprinde şi propunerea sau adoptarea schimbărilor (măsurilor) ce se impun;

Controlul are o sferă de acţiune aproape nelimitată, fiind implicat în toate activităţile umane organizate. El se manifestă ca un atribut de bază al conducerii, contribuind la armonizarea acţiunilor individuale, la asamblarea acestora într-un tot organic şi unitar.

1 Pe care specialiştii le recunosc simbolic prin "cei 3 c" sau şi mai simplu prin "ccc".2 Michael Vaes, Le contrôle dans l'entreprise, Ed.Dunod, Paris, 1964, p.48-49.

30

La nivelul de complexitate al societăţii contemporane, conducerea activităţilor economice şi sociale (structurate pe domenii, sectoare şi niveluri ierarhice) cere eforturi tot mai substanţiale. O asemenea conducere are, pe lângă atributele sale de prevedere, organizare, coordonare şi comandă, şi sarcina de a controla totalitatea acţiunilor întreprinse, pe toată durata desfăşurării lor. În felul acesta, la toate nivelurile de organizare economică, socială şi administrativă, controlul se integrează organic în structura conducerii. Din punct de vedere pragmatic, asta înseamnă de fapt că mecanismele controlului se manifestă ca atribut al conducerii atât la nivelul fiecărei unităţi patrimoniale (care este vital interesată să-şi îmbunătăţească performanţele economice şi financiare), cât şi la nivelul organelor administraţiei publice (care gestionează interesele statului şi ale colectivităţilor locale) şi chiar la nivelul întregii societăţi civile (incluzând în acest caz pe toţi protagoniştii vieţii economice şi sociale, care trebuie să fie corect informaţi şi, prin aceasta, protejaţi împotriva unor riscuri potenţiale). Controlul economic urmăreşte în principal activitatea de producţie şi cea gestionară a agenţilor economici, modul de gospodărire şi utilizare a resurselor materiale şi umane, realizarea integrală şi la timp a obiectivelor propuse. Intră sub incidenţa acestui control modul de utilizare (completă şi raţională) a bazei tehnice, organizarea muncii şi productivitatea acesteia, nivelul şi structura costurilor, specializarea unităţilor sau subunităţilor economice şi raporturile lor de cooperare, respectarea angajamentelor economice si a disciplinei contractuale. La nivelul macroeconomic un asemenea control poate viza îndeplinirea programelor naţionale de dezvoltare economico-socială sau respectarea proporţiilor, nivelurilor şi ritmurilor de dezvoltare a diferitelor ramuri şi subramuri în cadrul politicii de stabilizare economică structurală.

Controlul economic poate fi efectuat în unităţi naturale, în unităţi valorice, unităţi convenţionale sau în unităţi de muncă, ţinându-se cont de natura mijloacelor sau proceselor supuse verificării, de modul de reflectare a acestora în sistemele de evidenţă şi de obiectivele pe care le urmăreşte fiecare acţiune de control.

Controlul financiar-fiscal acţionează în sfera relaţiilor financiare, fiscale şi de credit, urmărind cu prioritate constituirea şi utilizarea fondurilor la toate nivelurile economiei naţionale şi asigurarea unei eficienţe maxime. La nivelul unităţilor patrimoniale controlul financiar urmăreşte între altele: elaborarea bugetelor de venituri şi cheltuieli şi execuţia acestora; rentabilizarea tuturor activităţilor, produselor si sectoarelor; sporirea acumulărilor băneşti şi asigurarea capacităţii de plată; creşterea resurselor proprii de finanţare; integritatea patrimoniului, prevenirea, descoperirea şi recuperarea pagubelor suferite; lichidarea cheltuielilor supradimensionate şi stoparea cazurilor de risipă; respectarea disciplinei financiare şi fiscale.

31

Dar, controlul financiar nu se rezumă la ceea ce se petrece în întreprindere şi nu se limitează la perimetrul acesteia. El vizează în egală măsură relaţiile financiare ale unităţilor patrimoniale cu exteriorul, cu mediul economic, administrativ şi social în care acestea îşi desfăşoară activitatea. Vom include aici obligaţiile financiare şi fiscale ale întreprinderilor şi instituţiilor, raporturile lor cu organismele de asigurare şi protecţie socială, eventualele subvenţii primite şi chiar relaţiile de creditare şi alte operaţiuni efectuate prin bănci.

Controlul financiar se realizează numai cu ajutorul indicatorilor valorici de către organe proprii ale unităţilor patrimoniale, dar mai ales prin intermediul unor organe specializate din afară, aparţinând statului sau altor organisme publice.

Între controlul economic şi cel financiar există nenumărate apropieri şi interferenţe, ceea ce face ca activităţile specifice lor să nu poată fi în toate cazurile precis delimitate. De altfel, controlul financiar este, în esenţa lui, o parte (o formă sau o varietate) a controlului economic, limitat la sfera raporturilor financiare şi de credit. La rândul lor, toate problemele ce fac obiect al controlului economic au, într-un fel sau altul, consecinţe sau implicaţii financiare, astfel încât ele trebuie urmărite şi sub aspectul aportului pe care îl aduc la desfăşurarea eficientă a muncii, la obţinerea unor rezultate financiare pozitive.

Consideraţiile de mai sus ne conduc la ideea că în economia noastră naţională se exercită de fapt şi de drept un control economic-financiar care cumulează atât prerogativele controlului economic, cât şi pe cele ale controlului financiar. Mai mult decât atât, sfera de cuprindere a controlului economic-financiar depăşeşte adesea perimetrul mişcărilor de valori şi al relaţiilor economice exprimate în bani; multe acţiuni de control au în vedere aspecte tehnico-economice, sociale sau administrative, precum şi raporturile economico-juridice ale unităţilor de orice tip. În asemenea cazuri controlul utilizează forme şi procedee ale controlului tehnic, metode socio-statistice şi analize comparative.

Realizarea practică a funcţiilor controlului economic-financiar impune exercitarea acestuia în condiţii concrete de timp şi de loc, precum şi diversificarea controlului în funcţie de particularităţile domeniului de referinţă şi de nivelul de competenţă, de obiectivele urmărite şi de scopul propus. Cu alte cuvinte, marea diversitate a unităţilor economico-sociale şi varietatea aspectelor ce caracterizează activitatea lor determină existenţa mai multor forme de control economic-financiar şi exercitarea acestora de către diferite categorii de organe. Prin urmare, consider utilă o sistematizare sau măcar o grupare (după anumite criterii) a formelor de control care se pot exercita în economie.

32

Formele controlului economic-financiar pot fi clasificate din mai multe puncte de vedere, cum sunt: momentul exercitării, aria de cuprindere, scopul urmărit, modalităţile de executare, poziţia organelor de control faţă de unităţile controlate. Toate aceste criterii au în vedere raportul de interdependenţă care se stabileşte între activitatea economică şi financiară, pe de o parte, şi conţinutul acţiunilor de control, pe de altă parte.

a) În funcţie de momentul exercitării lui, controlul economic-financiar poate fi anterior, concomitent sau posterior.

Controlul anterior se exercită înainte de efectuarea operaţiunilor economice şi are drept scop prevenirea unor încălcări ale disciplinei financiare sau angajării unor cheltuieli supradimensionate, urmărind concomitent necesitatea, legalitatea, oportunitatea şi economicitatea respectivelor operaţiuni. Controlul anterior sau preventiv se realizează în practică îndeosebi prin analiza documentelor de dispoziţie prin care se contractează drepturi şi obligaţii de natură patrimonială.

Controlul concomitent se caracterizează prin aceea că se exercită în timpul efectuării sau desfăşurării operaţiunilor economice şi financiare. În cadrul unităţilor patrimoniale asemenea controale exercită consiliile de administraţie şi toate persoanele cu funcţii de conducere (controlul ierarhizat sau operaţional), precum şi organele tehnice şi de recepţie, reprezentanţii salariaţilor etc. O formă specifică a controlului concomitent o reprezintă autocontrolul pe care îl exercită fiecare salariat asupra propriei activităţi în scopul perfecţionării stilului de muncă şi îmbunătăţirii rezultatelor individuale. Tot un control concomitent este şi controlul mutual sau reciproc care se exercită în mod obiectiv între membrii unui colectiv sau unei formaţii de lucru ce îndeplinesc sarcini comune ori complementare.

Controlul posterior este acela care se exercită după consumarea sau efectuarea operaţiunilor economice, având ca suport datele înregistrate în documentele de execuţie, în evidenţele tehnico-operative şi în contabilitate. El cade în sarcina unor organe specializate de control şi are drept scop analiza rezultatelor obţinute sau a situaţiilor de fapt, depistarea eventualelor deficienţe, a cauzelor şi a vinovaţilor de producerea lor, precum şi stabilirea măsurilor pentru lichidarea acestora şi preîntâmpinarea repetării lor în viitor.

Indiferent de momentul exercitării lui (anterior, concomitent sau posterior), controlul economic-financiar, efectuat cu competenţă şi simţ de răspundere, contribuie în egală măsură la evitarea unor nereguli financiare şi la consolidarea integrităţii patrimoniului. De altfel, între aceste forme de control nu există limite rigide; dacă sunt efectuate în bune condiţiuni, şi controlul concomitent şi cel posterior pot îndeplini o funcţie preventivă, în sensul că stopează la timp fenomenele negative şi împiedică majorarea unor prejudicii sau pagube. În sfârşit, caracterul sincronizat şi unitar al controlului

33

economic-financiar presupune îmbinarea raţională a celor trei forme, sporind prin aceasta operativitatea şi eficienţa acţiunilor de control.

b) În funcţie de aria de cuprindere, controlul economic-financiar poate îmbrăca mai multe forme, cum sunt: control general şi control parţial; control total şi control prin sondaj; control combinat sau mixt.

Controlul general sau de fond se caracterizează prin aceea că el cuprinde totalitatea actelor şi faptelor referitoare la activitatea economică şi financiară a întreprinderii, instituţiei sau organizaţiei supuse verificării. Asta înseamnă că nici un sector de activitate şi nici un grup de operaţiuni nu rămân în afara controlului.

Spre deosebire de aceasta, controlul parţial se exercită numai asupra unor sectoare, activităţi sau grupuri de operaţii, care formează o subdiviziune sau o funcţie a unităţii verificate (ex. o secţie, atelier, depozit, magazie, sau activitatea de desfacere, aprovizionare, investiţii, remunerarea muncii etc.). Este evident faptul că atât controlul general cât şi cel parţial delimitează pe orizontală aria de cuprindere şi obiectivele acţiunilor de control.

Controlul total şi cel prin sondaj delimitează pe verticală sarcinile organului de control, indicând profunzimea cercetărilor întreprinse şi caracterul mai mult sau mai puţin analitic al operaţiunilor de verificare. Astfel, în cazul controlului total se supun verificării, fără excepţie, toate actele şi faptele ce caracterizează activitatea dintr-un sector sau chiar din toate sectoarele întreprinderii. În schimb, controlul prin sondaj se exercită numai asupra unor documente, operaţiuni sau bunuri, considerate ca fiind reprezentative pentru fenomenul verificat, alese după anumite criterii sau luate la întâmplare. Pe baza acestui control se poate formula o părere de ordin general privind modul de desfăşurare a întregului fenomen, dar temeinicia concluziilor rezultate din controlul prin sondaj este influenţată în mare măsură de modul în care au fost stabilite obiectivele şi alese eşantioanele. Din această cauză controlul prin sondaj se foloseşte numai în anumite cazuri şi situaţii, datorită posibilităţilor de omitere tocmai a actelor şi faptelor generatoare de deficienţe.

Controlul combinat sau mixt se caracterizează prin folosirea concomitentă a formelor de mai sus, precum şi prin combinarea acestora cu forme ale controlului tehnic, administrativ, juridic sau social. Cu titlu de exemplu, asemenea verificări combinate pot fi reprezentate printr-un control general şi total, control parţial efectuat prin sondaj, folosirea probelor de laborator sau a expertizelor tehnice într-un control prin sondaj etc.

c) În funcţie de scopul urmărit, controlul economic-financiar poate fi: tematic, complex, repetat şi sub formă de anchetă.

Controlul tematic urmăreşte anumite aspecte concrete din viaţa unităţilor controlate, putându-se exercita asupra unei singure întreprinderi sau asupra mai multor unităţi de acelaşi fel, în care caz controlul permite

34

efectuarea unor analize comparative şi formularea unor concluzii mai analitice cu privire la evoluţia fenomenului cercetat. Controlul tematic poate avea ca obiect modul de aplicare a unor hotărâri ale consiliilor de administraţie, a normelor legale noi, sau rezultatele introducerii unor sisteme perfecţionate de conducere şi organizare a muncii.

Controlul complex urmăreşte o arie mai largă de probleme, depăşind de regulă cadrul activităţilor economice şi financiare ale unităţilor supuse verificării. Obiectivele sale se extind şi asupra unor aspecte tehnice, sociale, juridice sau chiar politice, cum ar fi nivelul tehnic al producţiei, productivitatea muncii, disciplina în muncă, sistemul de recompense şi sancţiuni, rolul stimulator sau încurajator al unor măsuri juridice ori administrative ş.a. Exercitarea controlului complex presupune participarea unor specialişti din diverse domenii, nu numai din cel economic-financiar, organizându-se aşa-zisele "brigăzi mixte de control", formate din economişti, ingineri, tehnicieni, medici, psihologi, sociologi, cadre din aparatul puterii sau administraţiei de stat. Cuprinzând o sferă largă de probleme, controlul complex are o eficienţă mai mare, permiţând cunoaşterea aprofundată a realităţilor, a factorilor care le influenţează şi a cauzelor care le generează. În acest fel, controlul complex reprezintă o bază temeinică pentru orientarea acţiunilor viitoare ale unităţilor economice verificate sau a organelor cu atribuţii de coordonare şi sinteză în economie.

Controalele repetate au ca obiect urmărirea evoluţiei unui fenomen sau proces, a schimbărilor cantitative şi calitative ce se produc în starea acestuia într-o perioadă determinată de timp. În cadrul unităţilor economice şi sociale controlul repetat se efectuează, de regulă, atunci când rezultatele unei activităţi sunt constant nesatisfăcătoare sau când se experimentează noi sisteme de organizare, administrare, gestiune şi conducere. Controalele repetate se exercită la anumite intervale de timp, urmărindu-se aceleaşi obiective şi progresele înregistrate de la verificarea precedentă, indiferent dacă se efectuează de aceeaşi persoană sau de către alte organe de control.

Controlul sub formă de anchetă intervine în împrejurări speciale, putând fi generat de existenţa unor sesizări şi reclamaţii, de constatarea nesincerităţii documentelor întocmite la diferite compartimente sau apariţia unor lipsuri nejustificate în gestiuni. Spre deosebire de celelalte forme ale controlului economic-financiar, anchetele au ca punct de plecare stările de lucruri sesizate, presupuse sau constatate, având drept obiectiv confirmarea sau infirmarea acestora şi stabilirea exactă a întinderii lor. La anchetă pot participa şi alte categorii de organe (de jurisdicţie, de urmărire sau de cercetare penală), verificarea efectuându-se printr-un contact mai strâns cu persoanele implicate, cărora li se solicită adesea explicaţii verbale, note scrise sau declaraţii.

35

d) În funcţie de modalităţile de exercitare controlul economic-financiar poate fi faptic şi documentar.

Controlul faptic se realizează prin verificarea la faţa locului a operaţiunilor economice şi financiare, a existenţelor de active şi a stării calitative a acestora, a stadiului în care se găsesc anumite procese (de prelucrare, montaj, construcţie etc.). Principala formă de executare a controlului faptic este inventarierea, care se realizează prin măsurare, numărare, cântărire, urmărindu-se în principal determinarea stărilor cantitative. În unele cazuri inventarierea face necesară determinarea unor stări calitative, operaţiune care se realizează prin observare directă, degustare, analize de laborator şi expertize tehnice asupra bunurilor supuse inventarierii. Controlul faptic este cea mai eficientă formă de control, care permite cunoaşterea temeinică a realităţii, descoperirea eventualelor lipsuri şi a rezervelor nemobilizate, contribuind astfel, într-o măsură sporită la apărarea şi consolidarea patrimoniului public sau privat.

Controlul documentar se realizează prin verificarea indirectă a operaţiunilor şi proceselor economice consemnate în acte, care pot fi: documente justificative şi centralizatoare, evidenţe tehnic-operative, conturi (fişe de cont), jurnale contabile, calcule periodice de sinteză (balanţe de verificare sintetice şi analitice, bilanţul contabil şi anexele sale, situaţii comparative etc.). Controlul documentar poate fi preventiv, concomitent sau postoperativ, în funcţie de timpul în care se execută, urmărind în fiecare caz obiective specifice. Într-o economie liberalizată controlul documentar are un rol deosebit de important, dat fiind că el este în măsură să reconstituie cu fidelitate modul de desfăşurare a acţiunilor, proceselor şi operaţiunilor ce au avut loc sau să prevadă consecinţele operaţiunilor care urmează să fie efectuate în viitor.

e) În sfârşit, controlul economic-financiar practicat în economia noastră naţională mai poate fi diferenţiat şi din punct de vedere al poziţiei organelor de control faţă de întreprinderea, instituţia sau organizaţia verificată. Din acest punct de vedere, controlul economic-financiar poate fi exercitat de organe din interiorul sau din afara unităţii supuse verificărilor.

Controlul din interiorul unităţii este un atribut al conducerii şi el trebuie exercitat obligatoriu în cadrul fiecărei întreprinderi, instituţii, organizaţii etc. Acest control se realizează de organele de conducere şi de şefii diferitelor compartimente şi poate îmbrăca forma controlului preventiv, operaţional şi post-operativ. În cadrul unităţilor patrimoniale controlul din interior are legături strânse cu funcţia financiar-contabilă a întreprinderii.

Controlul economic-financiar exercitat din afara unităţilor cuprinde verificările făcute şi informările cerute de organele ierarhic superioare, diferitele forme ale controlului bancar, controlul exercitat de

36

Curtea de Conturi, Ministerul Finanţelor şi organele sale specializate, precum şi controlul inspecţiilor şi inspectoratelor de profil.

Controlul exercitat de Garda Financiară Garda Financiară este structura specializată a Ministerului Finanţelor care pune în aplicare politica acestuia în domeniul controlului financiar con-tabil, în legătură cu aplicarea şi executarea legilor fiscale şi a reglementărilor vamale, ca şi cu respectarea normelor de comerţ în vederea evitării oricăror sustrageri de la plata impozitelor şi a taxelor precum şi în vederea împiedicării activităţilor de contrabandă şi a oricăror practici şi procedee interzise prin prevederile legale în vigoare.

Garda Financiară este organizată în structura ANAF, ca un corp de control financiar distinct, ale cărui obiective, stabilite prin prevederile legale, constau în efectuarea de verificări în localurile şi dependinţele în care se produc, se depozitează şi se comercializează bunuri sau se desfăşoară activităţi care fac obiectul impozitării.1

Obiectivul general al Gărzii Financiare a impus stabilirea unor subobiective ce constau în verificarea existenţei şi a autenticităţii documentelor justificative de transport precum şi cele referitoare la activităţile de producţie prestări de servicii, a actelor şi a faptelor de comerţ atunci când există indicii că obligaţiile către stat ale agenţilor economici care prestează aceste activităţi nu sunt realizate sau sunt realizate numai în parte. De asemenea, mai efectuează, în conformitate cu prevederile legale, percheziţii în toate localurile, publice sau particulare, dacă există indicii că în aceste locuri funcţionează instalaţii cu care se realizează produse destinate comercializării fără îndeplinirea obligaţiilor fiscale.

Pentru intrarea în legalitate şi recuperarea eventualelor sume ce consti-tuie obligaţiile de plată către stat, neonorate ca efect al nerespectării prevede-rilor legale în vigoare, organele de control ale Gărzii Financiare au dreptul să dispună măsuri de aplicare a sancţiunilor prevăzute de lege, inclusiv de confiscare a mărfurilor, obiectelor şi produselor care au fost sustrase de la plata impozitelor şi a taxelor, sau a căror fabricaţie a fost realizată în alte condiţii decât cele legale.

În vederea realizării obiectivelor şi a subobiectivelor sale, Garda Financiară verifică registrele şi alte documente din care rezultă îndeplinirea obligaţiilor fiscale faţă de stat şi are dreptul să ridice şi să reţină documentele care pot servi la dovedirea fraudelor sau a contravenţiilor constatate.

În funcţie de constatări, Garda Financiară aplică sancţiunile corespunzătoare, potrivit prevederilor legale în vigoare şi a normelor date în aplicarea acestora.

1 Până la includerea organismului în cauză în cadrul ANAF (2004), Garda Financiară era organizată şi condusă ca instituţie militarizată (neîncazarmată), potrivit modelului românesc interbelic.

37

Garda Financiară este organizată pe două structuri principale; la nivelul Ministerului Finanţelor există o substructură centrală, numită Garda Financiară Centrală (ulterior, Comisariatul Central al Gărzii Financiare) care, în judeţe şi municipiul Bucureşti au drept corespondenţi Secţii ale Gărzii Financiare (SGF). Eşaloanele intermediare se numesc Comisariate teritoriale, şi grupează, fiecare, mai multe secţii judeţene.

Unitatea centrală este structurată pe divizii şi compartimente astfel:- divizia de metodologie, programe şi valorificarea actelor de

control;- două divizii de control operativ;- divizia resurse umane, dotare şi financiar contabilitate;- compartimentul juridic, cercetări şi anchete interne;- compartimentul relaţii cu publicul, mass – media şi protocol.Activitatea de control financiar contabil desfăşurată de către Garda

Financiară este realizată de diviziile operative de control cu sprijinul celor-lalte compartimente funcţionale prezentate.

Principalele atribuţii ale diviziilor operative de control constau în orga-nizarea şi efectuarea de controale ordinare şi/sau extraordinare, în conformitate cu prevederile legale în vigoare, ale regulamentului propriu de organizare şi funcţionare aprobat de ministrul finanţelor şi în funcţie de pro-gramul de control al fiecăreia dintre acestea.1

În funcţie de natura abaterilor constatate, acestea întocmesc documentaţia necesară şi o transmit, împreună cu actele de control, la direcţiile generale ale finanţelor publice şi controlului financiar de stat în raza de acţiune în care se află agenţii economici controlaţi, în vederea valorificării constatărilor privind obligaţiile de plată neachitate în termen de către aceştia.

De asemenea, întocmesc documentaţia necesară şi o transmit organelor abilitate, în cazul în care din controalele efectuate de personalul propriu au fost constatate abateri care, conform prevederilor legale constituie infracţiuni sau contravenţii pentru care au fost neachitate, cu rea credinţă, amenzile stabilite.

La nivel teritorial, principalele atribuţii ale Gărzii Financiare constau în efectuarea de controale ordinare şi extraordinare în conformitate cu prevede-rile legale în vigoare şi ale programului aprobat la nivel central şi repartizat acestora.

La sfârşitul anului şi periodic pe parcursul acestuia, transmit către divizia de metodologie, programe şi valorificarea actelor de control din cen-trala Gărzii Financiare propuneri de noi obiective de control în vederea

1 Elaborează propuneri pentru programele de activitate, în baza obiectivelor generale de control

rezultate din prevederile legale în vigoare, a dispoziţiilor conducerilor Ministerului Finanţelor şi a Gărzii Financiare ca şi a propunerilor făcute de către secţiile teritoriale şi de către alte structuri ale acestora.

38

includerii acestora în programul de activitate al acestei structuri cu atribuţii de control financiar contabil.

Potrivit Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 91/2003 privind organizarea Gărzii Financiare, în îndeplinirea atribuţiilor ce le revin, comisarii Gărzii Financiare sunt în drept:

a) să efectueze controale în spaţiile în care se produc, se depozitează sau se comercializează bunuri ori se desfăşoară activităţi ce cad sub incidenţa actelor normative în vigoare cu privire la prevenirea, descoperirea şi combaterea oricăror acte şi fapte care sunt interzise de acestea;

b) să verifice respectarea reglementărilor legale privind drumurile publice, în porturi, căi ferate şi fluviale, aeroporturi, în vecinătatea punctelor vamale, antrepozite, zone libere, precum şi în alte locuri în care se desfăşoară o asemenea activitate;

c) să verifice legalitatea activităţilor desfăşurate, existenţa şi autenticitatea documentelor justificative în activităţile de producţie şi prestări de servicii ori pe timpul transportului, depozitării şi comercializării bunurilor şi să aplice sigilii pentru asigurarea integrităţii bunurilor;

d) să dispună măsuri cu privire la confiscarea, în condiţiile legii, a bunurilor a căror fabricaţie, depozitare, transport sau desfacere este ilicită, precum şi a veniturilor realizate din activităţi comerciale sau prestări de servicii nelegale şi să ridice documentele financiar-contabile şi de altă natură care pot servi la dovedirea contravenţiilor sau, după caz, a infracţiunilor;

e) să solicite, în condiţiile şi potrivit Codului de procedură penală, efectuarea de către organele abilitate de lege a percheziţiilor în localuri publice sau particulare - case, curţi, dependinţe şi grădini -, dacă există indicii că în aceste locuri sunt ascunse documente, mărfuri sau se desfăşoară activităţi care au ca efect evaziunea sau frauda fiscală;

f) să constate acte şi fapte care au avut ca efect evaziunea şi frauda fiscală, să solicite organelor fiscale stabilirea obligaţiilor fiscale în întregime datorate, să ceară organelor de executare competente, potrivit Ordonanţei Guvernului nr. 61/2002 privind colectarea creanţelor bugetare, republicată, cu modificările ulterioare, luarea măsurilor asiguratorii ori de câte ori există pericolul ca debitorul să se sustragă de la urmărire sau să îşi ascundă ori să îşi risipească averea şi să sesizeze, după caz, organele de urmărire penală;

g) să solicite administratorilor unităţilor controlate şi persoanelor implicate explicaţii, lămuriri, precizări verbale şi/sau în scris, după caz, cu privire la faptele constatate;

h) să solicite, potrivit legii, copii certificate de pe documentele originale, să preleveze probe, eşantioane, mostre etc., necesare finalizării actului de control. Analiza şi examinarea probelor, eşantioanelor şi mostrelor se fac în laboratoare de specialitate, cheltuielile privind efectuarea acestora

39

fiind suportate din fondurile special alocate în bugetul de venituri şi cheltuieli al Gărzii Financiare;

i) să constate contravenţiile şi să aplice sancţiunile corespunzătoare, potrivit competenţelor prevăzute de lege;

j) să întocmească acte de control operativ şi inopinant privind rezultatele verificărilor, să aplice măsurile prevăzute de normele legale şi să sesizeze organele competente în vederea valorificării constatărilor;

k) să oprească mijloacele de transport, în condiţiile legii, pentru verificarea documentelor de însoţire a bunurilor şi persoanelor transportate;

l) să solicite instituţiilor financiar-bancare, de asigurări şi reasigurări, în condiţiile legii, date sau, după caz, documente, în scopul instrumentării şi fundamentării constatărilor cu privire la săvârşirea unor fapte ce contravin legislaţiei în vigoare;

m) să poarte uniforma, să păstreze, să folosească şi să facă uz de armamentul şi mijloacele de apărare din dotare, în condiţiile legii;

n) să utilizeze mijloacele auto purtând însemne şi dispozitive de avertizare sonore şi luminoase specifice.

În exercitarea atribuţiilor de serviciu, personalul Gărzii Financiare este obligat să-şi facă cunoscută, în prealabil, calitatea, să prezinte legitimaţia de serviciu cu insigna de împuternicire, să aibă o conduită demnă şi să dove-dească fermitate şi intransigenţă faţă de cei care încalcă legile. Acţiunile de control programate se pot efectua la orice oră din zi şi din noapte, iar la agenţii economici, de regulă numai în zilele în care aceştia sunt în activitate.

Actele de control întocmite de comisarii Gărzii Financiare sunt acte administrative de control operativ şi inopinant şi se comunică direcţiilor generale ale finanţelor publice în a căror rază teritorială se află sediul social al agentului economic controlat, pentru luarea măsurilor fiscale, sau organelor de urmărire penală. Actele prin care sunt dispuse măsurile cu caracter imediat rezultate din controlul efectuat de către comisarii Gărzii Financiare, a căror executare este în sarcina entităţilor verificate, constituie acte opozabile entităţilor respective. În actele de control încheiate se face menţiunea că respectivul control este operativ şi inopinant.

În exercitarea atribuţiilor de serviciu comisarii Gărzii Financiare constată prin proces-verbal contravenţiile săvârşite şi aplică sancţiunile legale.

Inspecţia fiscală

Inspecţia fiscală are ca obiect verificarea bazelor de impunere, a legalităţii şi conformităţii declaraţiilor fiscale, corectitudinii şi exactităţii îndeplinirii obligaţiilor de către contribuabili, respectării prevederilor

40

legislaţiei fiscale şi contabile, stabilirea diferenţelor obligaţiilor de plată, precum şi a accesoriilor aferente acestora.

Drept atribuţii recunoscute inspecţiei fiscale sunt următoarele: a) constatarea şi investigarea fiscală a tuturor actelor şi faptelor

rezultând din activitatea contribuabilului supus inspecţiei sau altor persoane privind legalitatea şi conformitatea declaraţiilor fiscale, corectitudinea şi exactitatea îndeplinirii obligaţiilor fiscale, în vederea descoperirii de elemente noi relevante pentru aplicarea legii fiscale;

b) analiza şi evaluarea informaţiilor fiscale, în vederea confruntării declaraţiilor fiscale cu informaţiile proprii sau din alte surse;

c) sancţionarea potrivit legii a faptelor constatate şi dispunerea de măsuri pentru prevenirea şi combaterea abaterilor de la prevederile legislaţiei fiscale.

Pentru ducerea la îndeplinire a atribuţiilor redate aici, organul de inspecţie fiscală va proceda la examinarea documentelor aflate în dosarul fiscal al contribuabilului, la verificarea concordanţei dintre datele din declaraţiile fiscale cu cele din evidenţa contabilă a contribuabilului, la discutarea constatărilor şi solicitarea de explicaţii scrise de la reprezentanţii legali ai contribuabililor sau împuterniciţii acestora, la solicitarea de informaţii de la terţi etc.

Inspecţia fiscală se exercită asupra tuturor persoanelor, indiferent de forma lor de organizare, care au obligaţii de stabilire, reţinere şi plată a impozitelor şi taxelor şi a altor obligaţii fiscale prevăzute de lege.

Ca şi în sistemele occidentale, şi în România inspecţia fiscală este caracterizată de mai multe forme şi de o anumită întindere.

Formele de inspecţie fiscală sunt: a) inspecţia fiscală generală, care reprezintă activitatea de verificare

a tuturor obligaţiilor fiscale ale unui contribuabil, pentru o perioadă de timp determinată;

b) inspecţia fiscală parţială, care reprezintă activitatea de verificare a uneia sau mai multor obligaţii fiscale, tot pentru o perioadă de timp determinată.

Inspecţia fiscală se poate extinde asupra tuturor raporturilor relevante pentru impozitare, dacă acestea prezintă interes pentru aplicarea legii fiscale.

În privinţa procedurilor specifice de control fiscal, în realizarea atribuţiilor inspecţia fiscală poate aplica următoarele proceduri de control:

a) controlul prin sondaj, care constă în activitatea de verificare selectivă a documentelor şi operaţiunilor semnificative în care sunt reflectate, modul de calcul, de evidenţiere şi de plată a obligaţiilor fiscale datorate bugetului de stat;

b) controlul inopinant, care constă în activitatea de verificare faptică şi documentară, în principal, ca urmare a unei sesizări cu privire la existenţa

41

unor fapte de încălcare a legislaţiei fiscale, fără anunţarea în prealabil a contribuabilului;

c) controlul încrucişat, care constă în verificarea documentelor şi operaţiunilor impozabile ale contribuabilului în corelaţie cu cele deţinute de alte persoane.

Cât priveşte perioada supusă inspecţiei fiscale, trebuie avute în vedere mai multe elemente. În primul rând, inspecţia fiscală se efectuează în cadrul termenului de prescripţie a dreptului de a stabili obligaţii fiscale. La contribuabilii mari, perioada supusă inspecţiei fiscale începe de la momentul finalizării controlului anterior. La celelalte categorii de contribuabili inspecţia fiscală se efectuează asupra creanţelor generate în ultimii 3 ani fiscali pentru care există obligaţia depunerii declaraţiilor fiscale.

Apoi, nu este mai puţin important faptul că inspecţia fiscală se poate extinde pe perioada de prescripţie a dreptului de a stabili obligaţii fiscale, dacă:

a) există indicii privind diminuarea impozitelor şi taxelor; b) nu au fost depuse declaraţii fiscale.

Realizarea inspecţiei fiscale

Inspecţia fiscală se exercită nemijlocit şi neîngrădit prin Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, însă competenţa privind efectuarea inspecţiei fiscale se poate delega şi altui organ fiscal.

Selectarea contribuabililor ce urmează a fi supuşi inspecţiei fiscale este efectuată de către organul fiscal competent, contribuabilul neputând face obiecţii cu privire la procedura de selectare folosită.

Înaintea desfăşurării inspecţiei fiscale, organul fiscal are obligaţia să înştiinţeze contribuabilul în legătură cu acţiunea care urmează să se desfăşoare, prin transmiterea unui aviz de inspecţie fiscală care cuprinde:

a) temeiul juridic al inspecţiei fiscale; b) data de începere a inspecţiei fiscale; c) obligaţiile fiscale şi perioadele ce urmează a fi supuse inspecţiei

fiscale; d) posibilitatea de a solicita amânarea datei de începere a inspecţiei

fiscale. Amânarea datei de începere a inspecţiei fiscale se poate solicita, o singură dată, pentru motive justificate.

Avizul de inspecţie fiscală se comunică contribuabilului, în scris, înainte de începerea inspecţiei fiscale, astfel:

a) cu 30 de zile, pentru marii contribuabili; b) cu 15 zile, pentru ceilalţi contribuabili.

42

Comunicarea în cauză nu este necesară pentru soluţionarea unor cereri ale contribuabilului, în cazul unor acţiuni îndeplinite ca urmare a solicitării unor autorităţi, potrivit legii şi nici în cazul controlului inopinant.

În privinţa locului şi timpului desfăşurării inspecţiei fiscale, relevăm că inspecţia fiscală se desfăşoară, de regulă, în spaţiile de lucru ale contribuabilului, care trebuie să pună la dispoziţie un spaţiu adecvat, precum şi logistica necesară desfăşurării inspecţiei fiscale.1 De regulă, inspecţia fiscală se desfăşoară în timpul programului de lucru al contribuabilului, dar se poate desfăşura şi în afara programului de lucru al contribuabilului, cu acordul scris al acestuia şi cu aprobarea conducătorului organului fiscal.

Reguli privind inspecţia fiscală

Inspecţia fiscală are în vedere examinarea tuturor stărilor de fapt şi raporturile juridice care sunt relevante pentru impunere. Acţiunea se efectuează în aşa fel încât să afecteze cât mai puţin activitatea curentă a contribuabililor şi să utilizeze eficient timpul alocat.

Recent, a fost consacrată regula ca inspecţia fiscală2 să se efectueze o singură dată pentru fiecare impozit sau taxă şi pentru fiecare perioadă supusă impozitării. Prin excepţie, conducătorul inspecţiei fiscale competent poate decide reverificarea unei anumite perioade dacă, de la data încheierii inspecţiei fiscale şi până la data împlinirii termenului de prescripţie, apar date suplimentare necunoscute inspectorilor fiscali la data efectuării verificărilor sau erori de calcul care influenţează rezultatele acestora.

La începerea inspecţiei fiscale3, inspectorul este obligat să prezinte contribuabilului legitimaţia de inspecţie şi ordinul de serviciu semnat de conducătorul organului de control (trebuind să consemneze despre aceasta în registrul unic de control), iar la finalizare, contribuabilul este obligat să dea o

1Dacă nu există un spaţiu de lucru adecvat pentru derularea inspecţiei fiscale, atunci activitatea de inspecţie

se va putea desfăşura la sediul organului fiscal sau în orice alt loc stabilit de comun acord cu contribuabilul. Indiferent de locul unde se desfăşoară inspecţia fiscală, organul fiscal are dreptul sa inspecteze locurile în care se desfăşoară activitatea, în prezenta contribuabilului sau a unei persoane desemnate de acesta.

2Inspecţia fiscală se exercită pe baza principiilor independentei, unicităţii, autonomiei, ierarhizării,

teritorialităţii şi descentralizării, iar activitatea se organizează şi se desfăşoară în baza unor programe anuale, trimestriale şi lunare aprobate în condiţiile stabilite prin ordin al preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală.

3La începerea inspecţiei fiscale, contribuabilul va fi informat că poate numi persoane care să dea informaţii.

Dacă informaţiile contribuabilului sau cele ale persoanei numite de acesta sunt insuficiente, atunci inspectorul fiscal se poate adresa şi altor persoane pentru obţinerea de informaţii.

43

declaraţie scrisă pe propria răspundere din care să rezulte că au fost puse la dispoziţie toate documentele şi informaţiile relevante pentru inspecţia fiscală.

Prin acelaşi act normativ sus invocat, contribuabilul este obligat să colaboreze la constatarea stărilor de fapt fiscale, trebuind să dea informaţii, să prezinte la locul de desfăşurare a inspecţiei fiscale toate documentele, precum şi orice alte date necesare clarificării situaţiilor de fapt relevante din punct de vedere fiscal. De asemenea, contribuabilul are dreptul1 să fie informat pe parcursul desfăşurării inspecţiei fiscale asupra constatărilor rezultate din inspecţia fiscală, iar la încheierea inspecţiei fiscale, organul fiscal va purta o discuţie finală cu contribuabilul asupra constatărilor şi consecinţelor lor fiscale.

Sesizarea organelor de urmărire penală

Ca şi în reglementarea veche, organele fiscale sunt obligate să sesizeze organele de urmărire penală în legătură cu constatările efectuate cu ocazia inspecţiei fiscale şi care ar putea întruni elemente constitutive ale unei infracţiuni. În situaţiile respective organele de inspecţie au obligaţia de a întocmi proces verbal semnat de organul de inspecţie şi de către contribuabilul supus inspecţiei2, cu sau fără explicaţii ori obiecţiuni din partea contribuabilului.

Raportul privind rezultatul inspecţiei fiscaleÎntotdeauna rezultatul inspecţiei fiscale se consemnează într-un raport

scris, în care se vor prezenta constatările inspecţiei, din punct de vedere faptic şi legal. Dacă urmare inspecţiei, se modifică baza de impunere, raportul întocmit va sta la baza emiterii deciziei de impunere. În cazul în care baza de impunere nu se modifică, acest fapt va fi comunicat în scris contribuabilului.

Etică şi fiscalitate

Pe lângă o foarte bună pregătire de specialitate în domeniul impozitelor şi taxelor şi cunoaşterea conţinutului reglementărilor în materie fiscală, funcţionarul fiscal trebuie să dispună de aptitudini de comunicare într-un limbaj accesibil contribuabilului a prevederilor legislaţiei fiscale.

1Data, ora, locul şi problematica discuţiei vor fi comunicate contribuabilului în timp util. Contribuabilul are

dreptul sa prezinte, în scris, punctul de vedere cu privire la constatările inspecţiei fiscale. 2În cazul în care cel supus controlului refuză să semneze procesul-verbal, organul de inspecţie fiscală va

consemna despre aceasta în procesul-verbal. În toate cazurile procesul-verbal va fi comunicat contribuabilului.

44

Funcţionarul fiscal trebuie să fie pregătit pentru a oferi toate informaţiile pe care contribuabilii le solicită şi să îi ajute să identifice formularele de declaraţii fiscale, în concordanţă cu situaţia fiscală particulară şi, totodată, să răspundă întrebărilor formulate de contribuabili în legătură cu modul de completare a datelor din declaraţiile fiscale, termenul de depunere a acestora şi de efectuare a plăţilor în contul impozitelor şi taxelor, dreptul de a face contestaţii, precum şi consecinţele neîndeplinirii obligaţiilor fiscale.

Contribuabilul este un partener egal, cu drepturi şi obligaţii clar stabilite prin lege.

Conduita inspectorului de control fiscal îl obligă să nu facă discriminări în relaţiile cu contribuabilii şi să nu acorde privilegii, să nu accepte favoruri sau beneficii, să nu se angajeze în relaţii de afaceri cu contribuabilii şi să nu se lase influenţaţi de interese personale sau presiuni.

Obligaţia de a respecta confidenţialitatea informatiilor dobândite în legătură cu afacerile contribuabilului se menţine şi după terminarea relaţiei profesionale dintre inspector şi contribuabil. Informaţiile nu trebuie folosite în interes personal sau în avantajul unei terţe părţi interesate.

Codul etic al inspectorului de control fiscal din Ministerul Finanţelor Publice (publicat în Monitorul Oficial) îşi propune să contribuie la îmbunătăţirea relaţiei dintre contribuabili şi autoritatea fiscală prin creşterea încrederii în autoritatea fiscală şi a prestigiului controlului fiscal.

Contribuabilul este încurajat să participe activ la derularea activităţii de control prin informarea sa asupra regulilor etice ale activităţii de control ce trebuie respectate.

Persoanele care exercită controlul fiscal trebuie să dea dovadă de obiectivitate, integritate, respect faţă de legalitate, competenţă şi confidenţialitate.

Realizarea funcţiei de control fiscal trebuie să permită derularea nestingherită a activităţii contribuabilului pe perioada controlului.

Inspectorul de control fiscal trebuie să îşi asume întreaga responsabilitate pentru constatările înscrise în procesul verbal de control fiscal.

În relaţiile cu contribuabilii, inspectorii de control fiscal sunt obligaţi să dea dovadă de politeţe, disponibilitate şi respect, să aloce timp suficient pentru discuţii cu contribuabilii şi fundamentarea constatărilor şi pe baza argumentelor contribuabilului, să acorde contribuabilului o perioadă rezonabilă de timp pentru a furniza informaţiile ce nu pot fi puse imediat la dispoziţie, să solicite clarificarea tuturor aspectelor pentru care sunt necesare informaţii suplimentare din partea contribuabilului, să îşi formuleze şi să îşi exprime independent opinia faţă de contribuabil, motivându-şi în scris deciziile luate şi să nu prelungească în mod inutil perioada de desfăşurare a

45

controlului, dând dovadă de operativitate în exercitarea atribuţiilor de serviciu.

Conduita inspectorului de control fiscal îl obligă să nu facă discriminări în relaţiile cu contribuabilii şi să nu acorde privilegii, să nu accepte favoruri sau beneficii, să nu se angajeze în relaţii de afaceri cu contribuabilii şi să nu se lase influenţaţi de interese personale sau presiuni, acţionând pentru combaterea fraudei, corupţiei, traficului ilicit de mărfuri şi bunuri. Faptele ilicite de care inspectorul a luat cunoştinţă trebuie sesizate conducătorului ierarhic.

Inspectorii fiscali sunt obligaţi să nu condiţioneze îndeplinirea corectă a obligaţiilor de serviciu de obţinerea unor recompense; să nu solicite, primească sau accepte cadouri sau împrumuturi de la contribuabil; să nu se folosească de bunurile sau influenţa entităţii controlate pentru rezolvarea unor probleme personale şi să semnaleze conflictele de interese în care se află.

Obligaţia de a respecta confidenţialitatea informaţiilor dobândite în legătură cu afacerile contribuabilului se menţine şi după terminarea relaţiei profesionale dintre inspector şi contribuabil. Informaţiile nu trebuie folosite în interes personal sau în avantajul unei terţe părţi interesate.

Inspectorii de control fiscal care nu respectă cerinţele codului şi nu pot justifica abaterile vor suporta sancţiuni disciplinare, iar faptele săvârşite ce întrunesc elementele constitutive ale unei infracţiuni trebuie sesizate de conducători organelor abilitate ale statului.

Structura controlului financiar în Uniunea Europeană

Din toate documentele oficiale ale U.E., de natura legislaţiei (primare sau secundare), precum şi din practica regulamentară, atât la nivelul instituţiilor comunitare, cât şi la nivelul statelor membre, se desprinde concluzia că prin control financiar se înţeleg ansamblul şi intercondiţionarea dintre următoarele trei forme de control privind formarea şi utilizarea banului public (deci atât în ceea ce priveşte încasarea, cât şi în ceea ce priveşte cheltuirea acestuia):

a) controlul intern (sau controlul managerial);b) auditul public intern;c) auditul public extern.(a) Controlul intern (controlul managerial): organizaţia (mai rar),

politicile sau procedurile utilizate pentru a asigura: atingerea obiectivelor unei entităţi instituţionale, în condiţiile celor trei E1; concordanţa dintre obiective şi resursele utilizate, protecţia resurselor faţă de pierderi, fraudă sau proastă administrare, asigurarea obţinerii, menţinerii, raportării şi utilizării, la timp, pentru decizia managerială, a informaţiilor relevante. Responsabilitatea

1 Eficacitate (efectivitate), economicitate şi eficienţă

46

controlului managerial (intern) este a organizaţiei în cauză. Controlul intern1

include şi controlul administrativ.(b) Auditul intern: o activitate independentă, obiectivă, de asigurare şi

de consultare, având drept scop sporirea valorii şi perfecţionarea operaţiunilor unei organizaţii. Auditul intern ajută organizaţia să-şi atingă obiectivele, reali-zând evaluări sistematice şi îmbunătăţind managementul riscului, controlul şi gestionarea proceselor. Într-o exprimare diferită, auditul intern este acea for-mă de control financiar care are ca obiectiv controlul şi evaluarea controlului intern. Auditul intern este organizat în cadrul entităţii (organizaţiei) auditate, având independenţă funcţională, dar nu una structurală. Auditul intern acope-ră trei funcţii, care conduc la trei tipuri de audit intern:

1.auditul financiar: auditul sistemelor bugetare şi al sistemelor financi-are; auditul financiar este realizat pe baza unui plan anual, realizând evaluări privind efectivitatea sistemelor de contabilitate (inclusiv la securitatea siste-melor IT implicate);

2.auditul de conformitate2 şi regularitate: examinează conformitatea legală şi administrativă, onestitatea şi corectitudinea administraţiei, sistemele financiare şi de control managerial;

3.auditul performanţei: mai este numit „auditul valorii pentru bani" şi evaluează gradul în care obiectivele şi programele entităţii auditate au fost atinse sau implementate, analizând costurile, riscurile, acurateţea atingerii obiectivelor şi consumul de resurse (inclusiv cu privire la resursele umane); se verifică cei „trei E": economicitatea, eficacitatea şi eficienţa.

(c) Auditul extern: auditul exercitat de o entitate care nu este sub controlul entităţii (organizaţiei) auditate şi care poate, în principiu, să nu se raporteze, în evaluările făcute, la obiectivele entităţii (organizaţiei) auditate. Auditul extern este organizat în afara entităţii (organizaţiei) auditate. Auditul extern examinează dacă veniturile au fost încasate, dacă cheltuielile au fost efectuate legal şi regular şi dacă managementul financiar a fost adecvat.

Câteva concluzii pot fi extrase din cele de mai sus: 1. există sisteme implementate de stat, de monitorizare sau control asupra banului public (îndeosebi în ceea ce priveşte veniturile publice sau obligaţiile bugetare reprezentate de impozite, taxe, prelevări obligatorii etc.), care, deşi privesc tot banul public (ca şi controlul financiar), nu se încadrează în conceptul de control financiar şi, ca atare, nici nu vor face obiectul examinării care urmează a fi realizată în lucrărea de faţă:1 Trebuie menţionat că sintagma „control" are, aici, mai degrabă sensul de administrare (controlling) decât pe cel de inspectare a unei entităţi, activităţi sau situaţii. În contextul materialului de faţă, inspecţia (care ar corespunde, din punct de vedere semantic, mai exact termenului românesc de control) face parte, totuşi, din controlul intern, ca o specie aparte a acestui tip de control financiar - spot control.2 În sursele mai recente, termenul de conformitate este înlocuit, din ce în ce mai des, cu termenul de

legalitate (conformitatea cu legea); prin regularitate se înţelege conformitatea cu procedurile administrative care reglementează operaţiunile sau tranzacţiile în cauză.

47

- controlul fiscal exercitat de organe de control fiscal abilitate ale statului, atât la nivelul contribuabililor privaţi1, cât şi la nivelul contribuabililor publici2 (de ex., în România, Direcţia Generală de Îndrumare şi Control Fiscal, inclusiv prin organele sale teritoriale, organizate la nivelul Direcţiilor Judeţene de Finanţe Publice);

controlul fiscal sau financiar exercitat de organe de control operativşi inopinant abilitate ale statului, atât la nivelul contribuabililor privaţi,cât şi la nivelul contribuabililor publici (de ex., în România, Garda Financiară, inclusiv prin organele sale teritoriale, organizate la nivelul Direcţiilor Judeţene de Finanţe Publice);

- controlul fiscal exercitat la graniţa economică de către organeleabilitate ale statului (de ex., în România, Autoritatea Vamală);

- auditul financiar exercitat de firme specializate (de regulă, private)asupra contribuabililor privaţi, pe baze contractuale comerciale, lacererea şi în interesul beneficiarilor (contribuabilii privaţi).

2. cele trei forme de control financiar se caracterizează, reciproc, prin următoarele:

- controlul intern este un sistem organizaţional de activităţi şiproceduri aflat complet în subordonarea managerului entităţii caregestionează banul public (E.G.B.P.); managerul are şi obligaţia de a proiecta sistemul de control intern, în corelaţie cu toate sistemele interne de măsurare, monitorizare, înregistrare şi raportare;

- auditul public intern este organizat în cadrul E.G.B.P., este subordonat direct şi exclusiv managerului entităţii în cauză; auditul intern monitorizează, controlează şi evaluează efectivitatea şi eficienţa controlului intern;

- atât controlul intern, cât şi auditul public intern sunt de natura controlului intern (sunt organizate în cadrul E.G.B.P.);

- controlul intern poate fi atât un control ex-ante73, cât şi un control curent (in time) sau un control ex-post;

- auditul public intern este, de regulă, un control ex-post, dar, la cererea managerului E.G.B.P., poate iniţia, împreună cu sistemele de control intern, inspecţii (spot controls) pe obiective punctuale, clar specificate de managerul E.G.B.P.; în nici un caz auditul public intern nu poate fi un control ex-ante;

- auditul public extern nu este subordonat managerului E.G.B.P., fiind organizat în afara acestuia; auditul public extern este un control ex-post, fiind,

1 Prin contribuabili privaţi înţelegem aici contribuabilii care se situează în sectorul privat al economiei, precum şi acei contribuabili care se încadrează în domeniul privat al statului (inclusiv acei contribuabili care produc bunuri cvasi-publice, dar care se distribuie prin piaţă).2 Prin contribuabili publici înţelegem aici contribuabilii care se situează în sectorul public (sectorul care pro-

duce bunuri publice pure).

48

prin excelenţă, un audit de legalitate şi regularitate al conturilor; în cazuri exprese, auditul public extern poate efectua şi misiuni de audit curente (în interiorul exerciţiului bugetar sau fiscal), de regulă în colaborare sau cooperare74 cu auditul public intern, respectiv cu controlul intern (aceste ultime categorii de control pot fi considerate, din punct de vedere tipologic, ca inspecţii – controale spot);

- auditul public extern nu poate fi, în nici un caz, un control ex-ante;- auditul public intern nu este subordonat, în sensul propriu-zis al

termenului, auditului public extern; între cele două forme de audit public există relaţii de colaborare sau chiar de cooperare.

3. toate cele trei forme de control financiar îndeplinesc toate cele trei funcţii menţionare la auditul public intern: funcţia de control financiar propriu-zis; funcţia de control de legalitate şi regularitate; funcţia de control al performanţei E.G.B.P.

3.3.Evaluarea legislaţiei comunitare în materia deturnării de fonduri

Evaluarea legislaţiei primareLegislaţia primară se referă la acte normative (de regulă, legi) care re-

glementează un anumit domeniu şi care sunt adoptate la nivelul cel mai înalt - la nivelul Parlamentului. În cazul analizat în prezentul material, este vorba despre reglementări adoptate la nivelul Parlamentului European.

În sensul celor de mai sus, legislaţia primară a U.E. cu privire la deturnarea de fonduri (văzută ca parte a categoriei mai mari ce se intitulează infracţiuni economice) este prevăzută în următoarele acte normative:

- TEC1, art. 52, unde se stabilesc obligaţiile generale ale statelor membre;

- TEC, art. 199 - 2093, unde sunt dispoziţii financiare (dispoziţii cu privire la procesul bugetar la nivelul Comunităţii şi în ţările membre);

- TEC, art. 209a4, unde sunt prevederi privind lupta anti-fraudă.În continuare, voi realiza o evaluare (interpretare) a prevederilor din

legislaţia primară, în scopul degajării principiilor, regulilor, recomandărilor explicite sau implicite care trebuie să guverneze măsurile de prevenire a deturnării de fonduri la nivelul U.E., în statele membre şi, prin extensie logică, în ţările candidate.

Din analiza legislaţiei primare se pot desprinde o serie de principii de legiferare, implementare şi funcţionare a prevenirii deturnării de fonduri, privind atât filosofia generală a acesteia la nivelul U.E., cât şi unele principii 1 Tratatul Comunităţilor Economice Europene (Tratatul de la Roma).

2 Art. 10 în versiunea consolidată a Tratatului.3 Art. 268 - 279 în versiunea consolidată a Tratatului.4 Art. 280 în versiunea consolidată a Tratatului.

49

sau reguli generale de abordare, proiectare, implementare şi desfăşurare a prevenirii de turnării de fonduri la nivelul statelor membre şi, printr-o extensie logică, la nivelul ţărilor candidate care doresc, în perioada de preaderare, să implementeze cât mai multe structuri normative şi instituţionale care să servească unei integrări rapide şi eficiente, după momentul aderării formale la U.E. Cele mai semnificative asemenea principii sau reguli sunt prezentate mai jos:

• legea obligă la participarea, la atingerea obiectivului final, dar nu şi la alegerea mijloacelor; alegerea mijloacelor rămâne la latitudinea statelor membre, cu o condiţie: ele să fie adecvate scopului (TEC, art. 10);

• Comisia are rol de monitorizare a aplicării prevederilor legislaţiei primare (TEC, art. 211);

• Comisia are rol de îndrumare (interpretare legală) a aplicării prevederilor legislaţiei primare (TEC, art. 211);

• Comisia are o relativă independenţă în luarea deciziilor specifice şi, de asemenea, are un rol în elaborarea măsurilor luate de Consiliu sau Parlament (TEC, art. 211);

• investirea cu autoritate a Comisiei este făcută de Consiliu (TEC, art. 211);

• independenţa auditorilor1 este asigurată de legislaţia primară, deci cu forţa normativă maximă; independenţa constă în:

a) îndeplinirea îndatoririlor în mod independent; b) neprimirea de instrucţiuni externe în legătură cu modul de

îndeplinire aîndatoririlor specifice;

c) neimplicarea în acţiuni incompatibile cu îndeplinirea independentă a îndatoririlor (TEC, art. 247);

• independenţa auditorilor trebuie să se menţină, în limite rezonabile, şi după încheierea mandatului; în plus, legea cere şi diligenţe proprii ale fostului auditor, care sunt menite să conserve demnitatea şi autoritatea simbolică a auditorilor (TEC, art. 247);

• cazurile de pierdere a calităţii de membru al Curţii Auditorilor2

sunt exhaustiv prevăzute de legislaţia primară, ceea ce elimină complet ingerinţa factorului politic (în cazul U.E., atât a factorului politic din ţara membră, cât şi a celui de la nivelul instituţiilor comunitare) (TEC, art. 247);

• protecţia legală a auditorilor este de cel mai înalt nivel, în scopul asigurării independenţei, demnităţii şi imparţialităţii auditorilor (TEC, art. 247);

• vocaţia de realizare a controlului financiar a Curţii Auditori lor este generală, cu excepţii expres prevăzute de lege (TEC, art. 248);1 Auditorii sunt persoanele ce controlează instituţiile publice în vederea prevenirii comiterii de infracţiuni economice şi implicit a deturnării de fonduri2 Curtea auditorilor este instituţia ce guvernează activitatea auditorilor.

50

• Curtea Auditorilor este responsabilă exclusiv faţă de cele mai înalte instanţe ale instituţiilor comunitare, un nou „in gredient" al independenţei membrilor Curţii de Conturi (TEC, art. 248);

• Curtea Auditorilor realizează auditul financiar (art. 248);• Curtea Auditorilor realizează auditul de conformitate (legalitate)

şi regularitate, precum şi auditul performanţei (TEC, art. 248);• Curtea Auditorilor poate efectua, legal, misiuni de audit al

veniturilor şi cheltuielilor şi pe parcursul anului financiar. Aceasta înseamnă că, deşi auditul extern (auditul realizat de Curtea Auditorilor) este unul ex-post (ceea ce înseamnă auditarea conturilor după ce au fost închise), în cazuri justificate, poate fi exercitat şi pentru verificarea conturilor neînchise (TEC, art. 248);

• buna-credinţă este prezumată necondiţionat în exercitarea misiunii de audit (TEC, art. 248);

• auditul poate fi efectuat documentar (audit de birou) sau la faţa locului, ori printr-o combinaţie din cele două modalităţi, în funcţie de necesităţile tehnice ale misiunii (TEC, art. 248);

• independenţa structurilor de audit se păstrează şi la nivelul Comunităţii (independenţa structurilor de audit naţionale în raport cu Curtea Auditorilor) (TEC, art. 248);

• nu trebuie să existe nici o diferenţă între mijloacele de protejare a interesului financiar naţional şi cele de protejare a intereselor financiare ale Comunităţii Europene (TEC, art. 280);

• lupta anti-fraudă este una comună, atât la nivelul mijloacelor, cât şi la nivelul strategiilor (acestea din urmă generate tocmai de consultările şi cooperările regulate) (TEC, art. 280);

• protecţia împotriva fraudei este efectivă şi echivalentă în statele membre, ceea ce indică, o dată în plus, comunitatea acestei acţiuni (TEC, art. 280);

• măsurile comune de prevenire şi de luptă împotriva fraudei nu se substituie şi nici nu afectează programele naţionale în materie, ceea ce indică, o dată în plus, principiul comunitar după care obiectivul este comun; mijloacele şi căile pot fi proprii (TEC, art. 280).

Evaluarea legislaţiei secundare şi terţiareLegislaţia secundară se referă la actele normative de orice fel, adoptate

de Parlament sau de alte instituţii abilitate (de ex., ministere sau alte agenţii guvernamentale), în aplicarea legislaţiei primare.

51

Conform Commission's Reform White Paper 1 (WP1), noile direcţii ale reformei instituţiilor comunitare în materia prevenirii infracţiunilor economice pot fi sintetizate astfel:

Prevederi cu caracter general:

1. trebuie dezvoltată o funcţie a auditului intern care să funcţioneze la nivelul entităţii care gestionează bani publici (E.G.B.P.);

2. controlul financiar ex-ante va intra, treptat, în structura controlului intern (în mod gradual, pentru a nu perturba funcţionarea tranzacţiilor);

3. este necesară revizuirea managementului financiar;4. reforma preconizată de W.P. se bazează pe următoarele principii:a. independenţăb. responsabilitate (sub aspectul filierelor de raportare)c. răspundere (în sensul juridic al termenului)d. eficienţă (bazată pe două direcţii: simplificare şi descentralizare)e. transparenţă;5. trebuie accentuat pe stabilirea obiectivelor (priorităţilor), comparativ

cu accentul pe control;6. alocarea resurselor trebuie să se facă pe obiective:a. stabilirea priorităţilor (priorităţi noi pot fi acceptate doar după

evaluarea celor existente)b. echilibrarea mai bună a managementului intern cu cel extern;c. promovarea metodelor de muncă mai bune;7. stabilirea priorităţilor trebuie să se facă împreună cu alocarea resur-

selor (se va trece la activity-based management - ABM);8. anual, fiecare direcţie generală din cadrul Comunităţii va prezenta

un raport de activitate (inclusiv de către delegaţiile europene în ţările nemembre);

9. dezvoltarea unei politici de externalizare, pentru a permite Comisiei să se ocupe de lucrurile importante şi cu impact major, pe baza următoarelor principii:

a. delegareb. descentralizarec. contractare de servicii;10. implementarea de metode de lucru orientate spre performanţă.

Prevederi în materia controlului financiar (audit, control şi management financiar):

11. unul dintre scopurile centrale ale reformei este să creeze o cultură administrativă;

12. operaţiunile financiare trebuie să devină mai simple, mai transpa-

52

rente şi descentralizate;13. prevenirea infracţiunilor economice este principalul scop al

controlului financiar;14. auditul, managementul financiar şi auditul intern vor fi

restructurate;15.ofiţerii de autorizare şi toţi managerii trebuie să-şi asume responsa-

bilităţile pentru tot ceea ce fac;16. apărarea intereselor Comunităţii se va baza pe cooperarea

legislativă cu statele membre;17. definirea responsabilităţilor pentru ofiţerii de autorizare şi pentru

manageri;18. crearea bazelor pentru un management adecvat implică:a. definirea clară a sarcinilorb. înţelegerea responsabilităţilorc. calitatea controlului instituit de managementd. corectitudinea şi încrederea19.managementul financiar este doar un aspect al managementului

operaţional;20.cel care decide trebuie să fie şi cel care autorizează;21. crearea unui grup de avertizare, la dispoziţia directorului, care să-l

avertizeze despre eventualitatea unor neregularităţi (control intern);22. revizuirea managementului financiar, controlului şi auditului trebu-

ie să urmărească:a. întărirea capacităţii acestuia de a preveni neregularităţile în cazuri

importanteb. principala cauză pentru incapacitatea preventivă a

managementului financiar este centralizarea controlului financiar ex-ante: se creează o falsă impresie de securitate a banului public se edifică o cultură a de-responsabilizării managerului se îngreunează execuţia bugetului responsabilitatea este divizată între ex-ante şi ex-post control,

ceea ce conduce la conflicte de interesc. propuneri de schimbare în managementul financiar: transferarea controlului curent de la controlorul financiar la

directorul general: managerii sunt direct responsabili pentru deciziile financiare luate (declaraţia din raportul anual, care se referă la următoarele secţiuni de interes: au fost implementate sisteme de control adecvate, iar resursele au fost folosite pentru destinaţiile stabilite)

se va menţine funcţionarea unităţii financiare, cu rolul de a asigura asistenţa în domeniul financiar la fiecare serviciu (substructură a E.G.B.P.)

53

se va respecta principiul separării responsabilităţilor, aşa încât pentru fiecare operaţiune financiară răspunderea va fi asumată de cel puţin două persoane

la nivelul Comisiei se va crea un serviciu financiar central care va da asistenţă departamentelor Comisiei (sub coordonarea responsabilului cu bugetul)

se va crea Serviciul de Audit Intern (S.A.I.) se va crea un Comitet privind progresul în audit (C.P.A.)d. protejarea intereselor financiare ale Comunităţii se va realiza prin: (legislaţie terţiară): ghiduri pentru proiecte eficiente de

management mai buna coordonare între OLAF1 şi alte departamente ale

Comisiei implicarea strânsă a OLAF în problemele de licitaţii şi contracte

de management optimizarea sistemului de atenţie pentru fondurile comunitare creşterea eficacităţii managementului recuperării sumelor plătite

nejustificat.23. Comisia nu are o bază legală pentru armonizarea sistemelor de

control financiar (aşa cum sunt definite în PIFC2), pentru bugetele naţionale ale statelor membre; tot ceea ce există pe plan legal se referă la bugetul U.E., iar cu privire la bugetele statelor membre, prevederile privesc implementarea sistemelor de control naţional al fondurilor europene:

audit intern independent funcţional autoritate centrală (sau autorităţi centrale) de armonizare şi

coordonare a metodologiei de control şi de audit24. La nivelul U.E., tipurile de legislaţie sunt:a. legislaţie primară (aşa cum a fost definită mai sus)b. legislaţie secundară (aşa cum a fost definită mai sus)c. legislaţie terţiară: standarde (de ex., C.F.P.I. - control financiar

public intern - carta auditului intern, codul de etică pentru auditul public intern, manuale de audit, manuale pentru controlul intern şi management financiar, cadrul pistei de audit şi altele asemenea).

1 Oficiul pentru lupta anti-fraudă. Denumirea prescurtată se bazează pe iniţialele denumirii franţuzeşti a acestei structuri: Organization pour la lutte anti-fraude.2 Public Internal Financial Control: documente de poziţie pe care statele candidate sunt invitate (nu au

obligaţia) să le elaboreze, cu privire la strategia naţională în domeniul controlului financiar public intern (aici intră controlul intern şi auditul public intern; în cazul ţărilor candidate care mai au, încă, un control financiar ex-ante centralizat, este tratat şi acest tip de control financiar, cu prezentarea calendarului şi măsurilor instituţionale de integrare a lui în controlul intern). România a depus la Bruxelles un asemenea document de poziţie, denumit Policy Paper, în anul 2001.

54

Concluzii: Următoarele concluzii şi aprecieri sintetizează demersul analitic din

paragrafele anterioare cu privire la aquis-ul comunitar în materia prevenirii infracţiunilor economice şi, implicit, deturnării de fonduri:

1. asigurarea securităţii banului public constituie o sarcină crucială a instituţiilor comunitare specializate;

2. securitatea banului public implică cel puţin trei comandamente:a. încasarea completă a banului public;b. cheltuirea legală, regulară şi eficientă a banului public;c. recuperarea integrală a banului public pierdut (neîncasat sau

cheltuit nelegal);3. instituţia care asigură securitatea banului public este instituţia

controlului financiar;4. instituţia controlului financiar cuprinde ansamblul următoarelor

forme de control:a. control intern (sau control managerial);b. audit public intern;c. audit public extern;5. controlul intern este în răspunderea exclusivă a managerului care

conduce o E.G.B.P.1 (inclusiv ca proiectare şi implementare);6. auditul public intern este independent funcţional de entitatea care

face obiectul auditului respectiv, dar nu este independent structural faţă de entitatea în cauză (se organizează şi funcţionează în interiorul E.G.B.P.);

7. auditul public extern este independent, atât funcţional, cât şi structural, în raport cu E.G.B.P.;

8. controlul financiar este secondat de o structură de tratare a fraudelor (OLAF la nivelul U.E.) care primeşte informaţii de la structurile de control financiar în cazurile în care se constată iregularităţi de natura fraudelor;

9. auditul public intern şi auditul public extern cooperează şi cola-borează în activităţile specifice;

10. controlul intern este atât un control ex-ante, cât şi unul spot, respectiv unul ex-post;

11. auditul public intern şi auditul public extern sunt, de regulă, controale ex-post, dar, accidental, pot efectua şi controale spot (nu pot efectua, însă, controale ex-ante);

12. toate cele trei forme de control financiar efectuează toate cele trei tipuri de control standard:

a. de natură financiară;b. de natura legalităţii şi regularităţii;

1 Entitate care gestionează bani publici.

55

c. de natura performanţei.13. în materia controlului financiar, Comisia Europeană nu impune

căi şi mijloace, ci doar indică rezultatele care trebuie obţinute, respectiv riscurile care trebuie evitate sau acoperite, după caz;

14. eficienţa controlului financiar (în toate cele trei forme) se bazea-ză pe două direcţii de acţiune:

a. simplificare;b. externalizare (delegare, descentralizare, contractare de servicii).15. fiecare formă de control financiar, în interiorul cadrului său, este

structurată ierarhic, cu relaţii clare de comandă, execuţie, raportare şi răspundere (între echipa de executare a controlului, şeful echipei de executare a controlului, şeful unităţii reprezentative a controlului, şeful structurii de control);

16. banul public intern al statelor membre va avea acelaşi statut, din punctul de vedere al controlului financiar (şi, mai larg, al asigurării securităţii banului public), ca şi fondurile comunitare;

17. sistemele preventive (aşa-numitele sisteme de atenţie sau de alertare), la nivelul fiecărei forme de control, constituie imperative esenţiale în edificarea unui control financiar care să răspundă celor trei E (economicitate, eficacitate, eficienţă);

18. sfera de cuprindere (acţiune, competenţă) a tuturor celor trei forme de control este maxim posibilă: orice operaţiune, tranzacţie, acţiune, activitate, entitate etc. care priveşte banul public (care implică gestionarea banului public);

19. standardele de realizare a controlului financiar sunt cele accepta-te la nivelul internaţional al ghidurilor şi practicii curente;

20. sistemele de control financiar conţin, în ele însele, subsisteme viabile de autoevaluare, adaptare, dezvoltare şi perfecţionare, ca suport al sustenabilităţii sistemelor în cauză.

Evaluarea alinierii măsurilor de prevenire a deturnării de fonduri din România la acquis-ul comunitar

Procesul de aderare a României la Uniunea Europeană a reprezentat, de fapt, un proces la capătul căruia Uniunea Europeană a capătat certitudinea că România poate intra în acest club economic, adică îndeplineşte criteriile de aderare şi standardele aferente acestor criterii.

56

Unul dintre domeniile extrem de sensibile pentru Uniunea Europeană ca întreg şi pentru fiecare ţară membră în parte este cel al asigurării securităţii şi eficienţei utilizării banului public (în speţă al funcţionării instituţiilor şi autorităţilor publice). O dovadă privind importanţa acestui domeniu este însuşi faptul că există un capitol special de negociere a aderării, şi anume capitolul 28, „Controlul ".

În România există o determinare clară, consistentă şi continuă, lanivelul Guvernului şi al instituţiilor publice centrale implicate, în direcţiaperfecţionării cadrului normativ, procedural şi organizaţional cu privire lacontrolul financiar public, în primul rând prin alinierea acestuia la acquis-ulcomunitar şi, concomitent, printr-o creaţie instituţională proprie, în funcţie decondiţiile concrete ale procesului de reformă şi ale celui de aderare la U.E.;

Legislaţia primară, secundară şi, parţial, terţiară sunt elaborate sau în curs de a fi completate, fără bulversări majore asupra proceselor efective de prevenire a infracţiunilor economice

Există tendinţa de a menţine o anumită centralizare în materia con-trolului financiar public, care poate fi, la rigoare, chiar o sursă de birocraţie, politizare administrativă şi corupţie: ne referim aici, în primul rând, la menţinerea Corpului de Control al Guvernului cu alte atribuţii decât cele legate de comportamentul aparatului primului-ministru (afaceri interne), în al doilea rând, la crearea Autorităţii Naţionale a Controlului şi, în al treilea rând, chiar la menţinerea, de circa patru ani, a controlului financiar preventiv delegat, la nivelul Ministerului Finanţelor Publice. Aceste structuri ar trebui regândite, nu numai pentru a elimina pericolele enumerate la începutul acestui punct, dar şi pentru a evita pasarea responsabilităţii de la nivelul „centrelor de venituri şi cheltuieli publice" la nivelul Guvernului, ceea ce ar induce, şi aici, o specie de hazard moral de nedorit;

În concluzie, în România, legislaţia cu referire strictă la infracţiunea de deturnare de fonduri este conformă cu acquis-ul comunitar, problemele apar în general la legislaţia ce ţine de prevenirea acestei infracţiuni (în special prevenirea prin control financiar)

3.4. Jurisprudenţă cu privire la deturnarea de fonduri în Administraţia Militară

Speţa numărul 1

Tribunalul militar, prin încheierea din 8 octombrie 2003 dată în camera de consiliu în complet compus dintr-un singur judecător, a admis prin sentinţa

57

penală nr. 42, rămasă definitivă prin neapelare, inculpatul I.I. a fost condamnat pentru săvârşirea infracţiunii de deturnare de fonduri prevăzută în art. 454 C. pen..

Potrivit Art.454 - (1) Schimbarea destinaţiei fondurilor băneşti sau a resurselor materiale, fără respectarea prevederilor legale, dacă fapta a cauzat o perturbare a activităţii economico-finandare sau a produs o pagubă unei autorităţi publice sau unei instituţii publice constituie infracţiunea de deturnare de fonduri

Pentru a se pronunţa astfel, instanţa de fond a reţinut, în fapt, următoarele :Inculpatul I.I., având funcţia de contabil şef la U.M. 00000, a folosit fondurile bugetare primite de la minister pentru plata drepturilor de echipare ale cadrelor, pentru a achita o parte din datoria unităţii către furnizorul de energie electrică.

Prin recurs inculpatul, a invocat motivul respectării ordinului primit de la comandantul unităţii. Conform reglementărilor legale, militarul nu trebuie să respecte un ordin dacă acesta este ilegal. În consecintă recursul inculpatului a fost respins.

Speţa numărul 2

Tribunalul militar, prin încheierea din 7 martie 2003 dată în camera de consiliu în complet compus din doi judecători, a admis prin sentinţa penală nr. 16, rămasă definitivă prin neapelare, inculpatul T.G. a fost condamnat pentru săvârşirea infracţiunii de deturnare de fonduri prevăzută în art. 454 C. pen..

58

Potrivit Art.454 - (1) Schimbarea destinaţiei fondurilor băneşti sau a resurselor materiale, fără respectarea prevederilor legale, dacă fapta a cauzat o perturbare a activităţii economico-financiare sau a produs o pagubă unei autorităţi publice sau unei instituţii publice constituie infracţiunea de deturnare de fonduri.

Pentru a se pronunţa astfel, instanţa de fond a reţinut, în fapt, următoarele :Inculpatul T.G., având funcţia de contabil şef la U.M. 00000, a folosit fondurile bugetare primite de la minister pentru cheltuieli de întreţinere a spaţiilor de cazare din incinta unităţii militare, pentru plata unor bunuri achiziţionate în vederea organizării unui protocol cu ocazia vizitei unor reprezentanţi ai presei locale.

Inculpatul a invocat la recurs faptul că nu s-a produs nici o perturbare a activităţii economico-financiare si nici nu a produs nici o pagubă unităţii militare deoarece banii au fost restituiţi integral.

Recursul inculpatului a fost admis.

Concluzii şi propunere de lege ferenda

Deturnarea de fonduri este parte a unei categorii mai mari de infracţiuni de natură economică si financiară care reprezintă una din formele de criminalitate cele mai agresive din România de după revoluţie. În Eurobarometrul realizat înainte de integrarea României în Uniunea

59

Europeană, aproape 90 % din cei intervievaţi considerau că majoritatea funcţionarilor publici se fac vinovaţi de comiterea a cel puţin unei infracţiuni de natură economică. Mediul militar nu face notă discordantă de la această realitate a zilelor noastre.

Am încercat prin această lucrare să fac o abordare atât din punct de vedere penal a infracţiunii de deturnare de fonduri cât şi din punct de vedere economic şi preventiv. De aceea am inclus în această lucrare unele noţiuni despre controlul financiar, despre auditul financiar în Uniunea Europeană şi despre măsuri de prevenire, nu numai a infracţiunii de deturnare de fonduri ci a tuturor infracţiunilor economice în general.

Ca o concluzie, pentru a preveni acest tip de infraţiuni în România în general şi în mediul militar în special, ar trebui:

1. Elaborat un „Cod al controlului public intern" care să cuprindă toate prevederile cu privire la organizarea controlului public intern (componenta cea mai subdezvoltată a controlului financiar în România), de la sistemele de observare şi înregistrare, trecând prin sistemele de semnalizare a riscurilor de orice fel şi ajungând la sistemele de raportare (incluzând, desigur, şi toate mecanismele şi circuitele de feedback prin care managerul controlează în mod dinamic E.G.B.P. condusă);

2. Este necesară elaborarea unei „Legi a responsabilităţii pentru banulpublic", care să conţină prevederile indispensabile, de orice natură(legislativă, metodologică, procedurală, organizaţională etc.), care să asigureutilizarea banului public în mod eficient şi sigur (inclusiv aspecte de recupera-re a sumelor pierdute ca urmare a iregularităţilor sau fraudelor);

3. Modificarea şi completarea Legii 672/2002 privind auditul publicintern în sensul includerii, ca pe una dintre funcţiile de bază ale audituluipublic intern, a funcţiei de evaluare dinamică a progreselor înregistrate lanivelul E.G.B.P. în privinţa alinierii la acquis-ul comunitar;

Aceste măsuri nu vor determina imediat încetarea comiterii de infracţiuni economice, dar, coroborate cu nişte pedepse mai aspre şi cu o legislaţie mai strictă în domeniul gestionării fondurilor (atât bugetare cât şi europene) cu siguranţă că vor avea efect ce se va observa într-o mai mare eficienţă a gestionării banilor publici.

Odată cu integrarea României în Uniunea Europeană este imperios necesară stoparea acestui tip de infracţiuni altfel România riscă să piardă fonduri importante necesare dezvoltării ţării şi recuperării decalajului faţă de celelalte state membre.

Propunere de lege ferenda

60

De lege ferenda propun preluarea reglementărilor ce se încearcă a fi introduse în Noul cod penal (Legea nr. 301/2004) care se pare că nu va fi niciodată pus în aplicare datorită unor motive de natură politică. Voi prezenta articole ce se referă la întreaga gamă de infracţiuni economice, deoarece deturnarea de fonduri nu poate fi separată de acestea.

CRIME ŞI DELICTE CONTRA ECONOMIEI, INDUSTRIEI, COMERŢULUI ŞI REGIMULUI FISCAL

CAPITOLUL I DELICTE CONTRA VIEŢII ECONOMICE Specula cu produse care nu pot face obiectul comerţului privat şi

camăta Art. 1. - (1) Săvârşirea uneia din următoarele fapte: a) cumpărarea în scop de revânzare a produselor industriale sau

agricole care, potrivit legii, nu pot face obiectul comerţului privat; b) cumpărarea produselor industriale sau agricole în scop de prelucrare

în vederea revânzării, dacă ceea ce ar rezulta din prelucrare nu poate face, potrivit legii, obiectul comerţului privat, se pedepsesc cu închisoare strictă de la un an la 5 ani.

(2) Cu aceeaşi pedeapsă se sancţionează şi următoarele fapte: a) operaţiunile de împrumut de bani sau titluri de valoare, efectuate cu

titlu profesional de către persoane neautorizate, direct sau prin acte simulate, dacă dobânda stabilită este mai mare decât dobânda prevăzută de lege;

b) operaţiunile de împrumut de bani sau titluri de valoare, efectuate de către persoane neautorizate, direct sau prin acte simulate, dacă se stabileşte o capitalizare a dobânzii pentru dobânzi datorate pe o perioadă mai mică de un an de zile.

Divulgarea secretului economic

Art. 2. - Divulgarea informaţiilor secrete de serviciu de către cel care le cunoaşte datorită atribuţiilor de serviciu, dacă fapta este de natură să producă pagube, se pedepseşte cu închisoare strictă de la 2 la 7 ani.

Nerespectarea dispoziţiilor privind operaţiunile de import şi export

61

Art. 3. - Efectuarea, fără autorizaţie, a oricăror acte sau fapte care potrivit dispoziţiilor legale, sunt considerate operaţiuni de export, import sau tranzit, se pedepseşte cu închisoare strictă de la 2 la 7 ani.

Concurenţa neloială Art. 4. - Fabricarea ori punerea în circulaţie a produselor care poartă

denumiri de origine ori indicaţii de provenienţă false, precum şi aplicarea pe produsele puse în circulaţie de menţiuni false privind brevetele de invenţii ori folosirea unor nume comerciale sau a denumirilor organizaţiilor de comerţ ori industriale, în scopul de a induce în eroare pe beneficiari, se pedepsesc cu închisoare strictă de la un an la 3 ani sau cu zile-amendă.

Deturnarea de fonduri

Art. 5. - (1) Schimbarea destinaţiei fondurilor băneşti sau a resurselor materiale, fără respectarea prevederilor legale, dacă fapta a cauzat o perturbare a activităţii economico-financiare sau a produs o pagubă unei autorităţi publice sau unei instituţii publice, se pedepseşte cu închisoare strictă de la un an la 5 ani.

(2) Dacă fapta prevăzută în alin. (1) a avut consecinţe deosebit de grave, pedeapsa este închisoarea strictă de la 5 la 15 ani şi interzicerea unor drepturi.

(3) Utilizarea fondurilor provenite din contractarea datoriei publice locale în alte scopuri decât cele pentru care au fost aprobate, precum şi furnizarea de date eronate la fundamentarea documentaţiei prezentate în vederea obţinerii autorizaţiei pentru contractarea sau garantarea de împrumuturi externe, se pedepseşte cu închisoarea strictă de la un an la 5 ani.

(4) Cu aceeaşi pedeapsă se sancţionează şi utilizarea fondurilor în lei şi în valută provenite din contractarea datoriei publice în alte scopuri decât cele pentru care au fost aprobate, precum şi furnizarea de date eronate la fundamentarea documentaţiei prezentate în vederea obţinerii avizelor necesare pentru contractarea sau garantarea de împrumuturi externe.

Înşelăciunea la măsurătoare

Art. 6. - Înşelarea prin folosirea unui instrument de măsurat inexact ori prin folosirea frauduloasă a unui instrument de măsurat exact se pedepseşte cu închisoare strictă de la un an la 5 ani.

Înşelăciunea cu privire la calitatea mărfurilor

62

Art. 7. - (1) Falsificarea ori substituirea de mărfuri sau orice alte produse, precum şi expunerea spre vânzare sau vânzarea de asemenea bunuri, cunoscând că sunt falsificate ori substituite, se pedepsesc cu închisoare strictă de la un an la 7 ani.

(2) Dacă mărfurile sau produsele au devenit prin falsificare sau substituire vătămătoare sănătăţii, sunt aplicabile dispoziţiile art. 391 alin. (2).

(3) Falsificarea ori substituirea de materii prime sau materiale folosite la fabricarea sau prepararea bunurilor alimentare, precum şi livrarea acestora cunoscând că au fost fabricate ori preparate din materii prime sau materiale falsificate ori substituite se sancţionează cu pedeapsa prevăzută în alin. (1).

(4) Dacă prin falsificarea sau substituirea materiilor prime ori a materialelor, bunurile alimentare au devenit vătămătoare sănătăţii, pedeapsa este cea prevăzută în art. 391 alin. (1).

Sancţionarea tentativei Art. 8. - Tentativa la delictele prevăzute în art. 455 şi art. 456 se

pedepseşte. Sancţionarea persoanei juridice Art. 9. - Persoana juridică se sancţionează pentru infracţiunile

prevăzute în art. 450 şi art. 451-456. CAPITOLUL II DELICTE CONTRA REGIMULUI FISCAL Înstrăinarea fără drept a participaţiilor la capitalul social sau a

activelor Art. 1. - Cesionarea sau înstrăinarea de către administratorul, directorul

sau reprezentantul legal al antrepozitarului autorizat sau al unei societăţi, sub orice formă, a acţiunilor, părţilor sociale sau activelor fixe ale antrepozitarilor autorizaţi ori ale unui antrepozitar a cărui autorizaţie a fost anulată sau revocată conform Codului fiscal, fără a fi adusă la cunoştinţa autorităţii fiscale competente cu cel puţin 60 de zile înainte de realizarea acestei operaţiuni, în vederea efectuării controlului financiar-fiscal, se pedepseşte cu închisoare strictă de la un an la 2 ani.

Nerespectarea regimului fiscal al alcoolului

Art. 2. - Săvârşirea uneia din următoarele fapte de către administratorul, directorul sau reprezentantul legal al antrepozitarului autorizat sau al unei societăţi:

63

a) achiziţionarea de alcool etilic şi de distilate de la alţi furnizori decât antrepozitarii autorizaţi pentru producţie sau importatorii autorizaţi de astfel de produse potrivit Codului fiscal;

b) utilizarea alcoolului brut, alcoolului etilic de sinteză şi a alcoolului tehnic ca materie primă pentru fabricarea băuturilor alcoolice de orice fel,

Se pedepseşte cu închisoare strictă de la un an la 3 ani. Nerespectarea regimului fiscal al uleiurilor minerale Art. 3. - (1) Săvârşirea uneia din următoarele fapte de către

administratorul, directorul sau reprezentantul legal al antrepozitarului autorizat sau al unei societăţi:

a) achiziţionarea de uleiuri minerale rezultate din prelucrarea ţiţeiului sau a altor materii prime de la alţi furnizori decât antrepozitarii autorizaţi pentru producţie sau importatori autorizaţi potrivit Codului fiscal;

b) comercializarea uleiurilor minerale neaccizabile, rezultate din prelucrarea ţiţeiurilor sau a altor materii prime, care au punctul de inflamabilitate sub 85▫C, altfel decât direct către utilizatorii finali, care folosesc aceste produse în scop industrial;

c) comercializarea, prin pompele staţiilor de distribuţie, a altor uleiuri minerale decât a celor din categoria gazelor petroliere lichefiate, benzinelor şi motorinelor auto care corespund standardelor naţionale de calitate,

Se pedepseşte cu închisoare strictă de la un an la 3 ani. (2) Livrarea de uleiuri minerale de către antrepozitarii autorizaţi pentru

producţie, fără prezentarea către cumpărătorul persoană juridică a documentelor de plată care să ateste virarea la bugetul de stat a valorii accizelor aferente cantităţii ce urmează a fi facturată, se pedepseşte cu închisoare strictă de la 2 la 7 ani.

Sancţionarea tentativei Art. 4. - Tentativa la delictele prevăzute în art. 459-461 se pedepseşte. Sancţionarea persoanei juridice Art. 5. - Persoana juridică se sancţionează pentru infracţiunile

prevăzute în art. 459-461

BIBLIOGRAFIE :

64

1. Nistoreanu, Gh. şi colaboratorii, Drept Penal-Partea specială,

Editura Europa Nova, Bucureşti, 1999.

2. Nistoreanu, Gh. şi colaboratorii, Drept Penal-Partea specială,

Editura All Beck, Bucureşti, 2005.

3. Abraham, P., Derşidan, E., Codul Penal al României Comentat şi

Adnotat, Editura Naţional, Bucuresti, 2002.

4. Poenaru, I., Problemele legislaţiei penale, Editura Lumina Lex,

Bucureşti, 1999.

5. Butiuc, C., Elemente de drept penal, Editura Lumina Lex,

Bucureşti, 1998.

6. Sandu, D., Falsul în acte, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1994.

7. Boroi, A. şi colaboratorii, Culegere de speţe pentru uzul

studenţilor, Editura All Beck, Bucureşti, 2002.

8. Codul penal cu modificările de pâna la 15 August 2006.

9. Boroi, A., Drept Penal-Partea specială, Editura All Beck,

Bucureşti, 2006.

10.Les, L., Organizarea sistemului judiciar, a avocaturii şi a

activităţilor notariale, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1997.

11.Montesquieu, Charles-Louis de Secondat, Despre spiritul legilor,

Vol.I, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1964.

12.Nistoreanu, GH., Boroi, A., Drept Penal-Partea generală,

Editura All Beck, Bucureşti 2002.

13.Zolyneak, M., Drept Penal, Vol I şi II, Fundaţia Chemarea, Iaşi,

1996.

14.Basarab, M., Drept penal român. Partea generală, Vol. I şi II,

Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1996.

15.Tănăsescu, I., Tănăsescu, C., Tănăsescu, G., Drept penal

general, Editura All Beck, Bucureşti 2002.

65

16.Bulai, C., Filipaş, A., Mitrache, C., Instituţii de drept penal,

Editura Trei, Bucureşti 2001.

17.Loghin, O., Toader, T., Drept penal. Partea specială, Casa de

editură şi presă Sansa SRL, Bucureşti, 2001.

18.Dobrinoiu, V., Drept penal. Partea specială, Vol I, Editura

Lumina Lex, Bucureşti, 2000.

19.Dobrinoiu, V., Cornea, N., Drept penal. Partea specială, Vol II,

Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2000.

20.Neagu, V., Drept procesual penal. Tratat, Editura Global Lex,

Bucureşti, 2002.

21.Volonciu, N., Tratat de procedură penală, Vol I şi II, Editura

Editura All Beck, Bucureşti 2001.

22.Theodoru, Gr., Drept procesual penal, Editura Cugetarea, Iaşi,

1998.

23.Mateuţ, Gh., Procedură penală. Partea specială, Vol. I şi II,

Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1998.

24.Bulai, C., Manual de drept penal. Partea generală, Editura

Editura All Beck, Bucureşti 1997.

25.Tratatul Comunităţilor Europene (Tratatul de le Roma)

26.Vaes, M., Le controle dans l’enterprise, Editura Dunod, Paris,

1964.

27.Oancea, I., Explicaţii teoretice ale Codului penal român. Partea

generală Vol I, Titlul II, Cap. I, Editura Editura All Beck, Bucureşti

2003.

28.Chiş, I., Drept penal cu aplicabilitate pentru ofiţerii de

administraţie publică, Editura Academiei Forţelor Terestre, Sibiu, 2006.

29.Incaş, Gh., Deturnarea de fonduri comunitare, Editura All Beck,

Bucureşti, 2002.

66

30.Bradu, C., Infracţiunile economice, Editura Editura All Beck,

Bucureşti 2004.

31.Anghel, I., Drept financiar, Editura Lumina Lex, Bucureşti,

2005.

32.Vlahu, P., Bugetul naţional, Editura Editura All Beck, Bucureşti

2004.

67