Drago DINC

Managementul serviciilor publice CUPRINS

INTRODUCERE

COAUTOR DR. GEO C. CLUGRU 21 IUNIE 2007

I.MANAGEMENTUL SERVICIILOR PUBLICE:

EVOLUII I PARTICULARITI CONVERGENTE

1.1.Elemente teoretice privind abordrile conceptuale ale serviciului public......................

1.1.1.Noiunea de serviciu..................................................................................................................

1.1.2.Construirea noiunii de serviciu public................................................................................

1.1.3.Serviciul public n teoria interbelic.....................................................................................

1.1.4.Tendine actuale n definirea serviciilor publice...............................................................

1.1.5.Tipologia serviciilor publice...................................................................................................

1.2.Abordri ale serviciului public.........................................................................................................

1.2.1.Abordarea juridic a serviciului public................................................................................

1.2.2.Abordarea economic a serviciului public..........................................................................

1.2.3.Abordarea managerial a serviciului public.......................................................................

1.2.4.Abordri interdisciplinare ale serviciului public...............................................................

1.2.4.1.Abordarea sociologic a serviciilor publice.......................................................

1.2.4.2.Abordarea serviciilor publice din perspectiva dezvoltrii durabile.............

1.2.4.3Finanele publice i serviciul public

1.3.Accepiunea serviciului public n Uniunea European...........................................................

1.4.Evidenieri tipologice ale managementului serviciilor publice............................................

1.4.1.nfiinarea serviciilor publice..................................................................................................

1.4.2.Principii de organizare i funcionare a serviciilor publice............................................

1.4.3.Forme de gestiune a serviciilor publice...............................................................................

1.4.4.Prestatorii de servicii publice..................................................................................................

1.4.5.Actori implicai n nfiinarea, organizarea i funcionarea serviciilor publice.......

1.4.6.Metode de management al serviciilor publice...................................................................

COAUTOR DR. GEO C. CLUGRU 21 IUNIE 2007

II.ADMINISTRAIA LOCAL I SERVICIILE PUBLICE

2.1.Aspecte generale privind serviciile publice locale.....................................................................

2.2.Consideraii legislative privind serviciile publice locale n Romnia................................

2.3.Administraia public i ceteanul...............................................................................................

2.3.1.Roluri n materie de furnizare a serviciilor publice locale.............................................

2.3.2.Abordarea serviciului public din perspectiva utilizatorului...........................................

2.3.3.

Deconcentrarea, descentralizarea i privatizarea serviciilor publice

forme de apropiere a administraiei de cetean................................................................

COAUTOR DR. GEO C. CLUGRU 21 IUNIE 2007

BIBLIOGRAFIE SELECTIV......................................................................................................................

INTRODUCERE

Noiunea de serviciu public este foarte discutat de ctre teoreticieni, practicieni, prestatori i beneficiari. ntrebri de genul Cnd a aprut?, Ce cuprinde exact?, La ce se refer?, Care i sunt limitele?, au reprezentat pilonii a numeroase dezbateri controversate, n strns legtur cu teme precum bun comun, interes general, utilitate public, grup social, dezvoltare general i local, teme inerente unei dezbateri asupra organizrii societilor moderne.

Nevoile omului sunt numeroase i variate i se amplific n funcie de nivelul de dezvoltare al unei societi i de gradul de cultur al fiecreia. De aceea, dezvoltarea serviciilor publice i diversificarea acestora au fost favorizate de progresul general al societii care a determinat noi trebuine pentru populaie, trebuine pe care puterea public a fost tentat s le satisfac din motive de interes general. n numele interesului general statul intervine pentru a asigura satisfacerea unor nevoi prin prestarea direct a unor servicii publice foarte importante sau deficitare sau intervine pentru a stimula i susine sectorul privat. Din aceste motive, interesul general, interesul public sau binele comun pot avea neles diferit de la un stat la altul sau chiar n cadrul aceluiai stat, de la o etap la alta de dezvoltare. Serviciile publice s-au diversificat i extins n toate domeniile vieii sociale, cu toate c au fost supuse unor constrngeri majore, ndeosebi prin aplicarea principiului libertii comerului i industriei.

Extinderea sferei serviciilor publice a fost impus de incapacitatea de funcionare a mecanismelor de reglare economic i social, crendu-se astfel un mit al statului capabil s rspund la toate ntrebrile. Acest fapt a condus la solicitri de cretere a intervenionismului i la crearea de noi servicii publice. n acest context, statul nu mai este doar un arbitru, ci i un gestionar al anumitor activiti sociale. Elaborarea unor norme este completat cu prestaii din cele mai diverse care urmresc s rspund anumitor nevoi ale societii, nevoi considerate de puterea politic a fi de interes general.

Intervenia statului prin servicii publice a fost justificat fie pentru a garanta accesul la acestea (electricitate, educaie), fie pentru a nltura un monopol privat (telegraf), fie pentru a realiza infrastructuri colective (ci ferate, distribuie de ap i electricitate) sau pentru a gestiona activiti nerentabile precum transportul public i colectarea deeurilor.

Ideea de serviciu public rspunde faptului c anumite activiti sociale trebuie, n funcie de natura obiectivelor i intereselor urmrite, s ias de sub regulile pieei i ale cutrii profitului pentru a fi gestionate dup criterii specifice. Astfel, se faciliteaz accesul tuturor la anumite bunuri i servicii i se aduce o contribuie important la echilibrul i coeziunea economic, social i cultural a societii.

Serviciul public n accepiunea modern a termenului a aprut la nceputul secolului XX, sub influena juritilor, ca baz a fondrii dreptului public. Treptat, noiunea s-a mbogit cu alte semnificaii, intrnd n sfera de analiz a economitilor, sociologilor, ecologitilor etc.

Serviciul public, aa cum a fost definit de ctre juriti n urm cu mai bine de un secol, cuprinde trei elemente specifice:

1) satisfacerea nevoilor cu caracter public;

2) o activitate concret creia i se aplic un regim juridic derogatoriu de la dreptul comun: regimul serviciului public inspirat din trei principii (egalitate, continuitate, mutabilitate), activitate adesea protejat prin monopol;

3) existena unui organism care l pune n aplicare.

Conturarea noiunii clasice a serviciului public a avut numeroase consecine: a marcat distincia dintre public i privat, a transformat imaginea statului care se legitimeaz mai ales prin prestaiile pe care le asigur definirea sistemului de legitimare a agenilor publici i a sectorului public.

Dup anii 70, criza serviciului public a dus la redefinirea acestuia i a principiilor de organizare. Noul context a fost marcat de o critic ideologic (ineficacitatea gestiunii publice) i de noi constrngeri (precum concurena accentuat), presiuni exterioare care puneau n discuie regimul serviciului public i generau insatisfacii n rndul utilizatorilor. n aceste condiii a avut loc un proces de adaptare care urmrea deopotriv mbuntirea sistemului de relaii (furnizori, parteneri, clieni sau utilizatori) i creterea performanelor serviciilor publice.

n ultimii treizeci de ani reforma serviciilor publice a constituit o preocupare important pentru guvernani, parteneri sociali i organisme internaionale. Aceast reform este legat de redefinirea rolului statului n contextul mondializrii i liberalizrii i constituie un rspuns la criticile privind eficacitatea i eficiena serviciilor publice. n toate procesele de reform a serviciilor publice regsim ntr-o form sau alta descentralizarea i privatizarea.

Astfel, a determina administraia s fie mai orientat spre cetean a devenit aspectul central al schimbrilor produse i, totodat, calea ce trebuia urmat pentru ca aceasta s fie pregnant orientat spre performan. Desigur, o astfel de orientare s-a axat n egal msur prin creterea gradului de receptivitate n sectorul public i stabilirea unor standarde ale serviciilor publice, cu scopul transformrii serviciilor din bunuri recomandate n bunuri experimentate i apoi n bunuri cutate.

Serviciile publice trebuie s ofere o varietate larg de servicii ctre comunitate. Sunt necesare mbuntiri radicale pentru prestarea acestor servicii. Calitatea i viteza de prestare a serviciilor sunt cruciale; politeea i eficiena trebuie s fie simultane.Existena fiecrui individ este influenat zilnic de serviciile publice, dezvoltarea acestora afectnd direct nivelul de trai prin gradul de satisfacere al unor nevoi recunoscute de colectivitate ca fiind de interes general i a cror realizare nu este la ndemna iniiativei private, nevoi care pot viza garantarea drepturilor i libertilor fundamentale.

Din aceast perspectiv, statul este responsabil de conturarea cadrului care s asigure dezvoltarea serviciilor publice, implicit cele ale colectivitilor locale, cele mai apropiate de fiecare individ. n construcia administrativ statal, colectivitile locale sunt cele care pot asigura cu adevrat libertatea indivizilor pentru c, aa cum aprecia Alexis de Toqueville, n comun rezid fora popoarelor libere. Instituiile comunale sunt pentru libertate ceea ce colile primare sunt pentru tiin; ele o pun la ndemna poporului; ele o fac s deprind gustul vieii panice i o obinuiesc s se deserveasc de ea.

Capitolul I.

MANAGEMENTUL SERVICIILOR PUBLICE:

EVOLUII I PARTICULARITI CONVERGENTE

1.1. ELEMENTE TEORETICE PRIVIND

ABORDRILE CONCEPTUALE ALE SERVICIULUI PUBLIC

1.1.1. NOIUNEA DE SERVICIU

Sectorul serviciilor reprezint 60-70% din producie n rile industrializate importante, dar este un sector relativ neglijat ntre indicatorii produciei urmrii n mod obinuit. Ponderea forei de munc n sectorul serviciilor ofer un ghid util al activitii n acest sector, fiind evident diversitatea i dinamismul acestora, ca i influena puternic asupra celorlalte sectoare economice.

Serviciile s-au bucurat de o mai mare atenie din partea specialitilor n a doua jumtate a secolului trecut, odat cu dezvoltarea exploziv a sectorului teriar, n contextul unei cereri puternice de servicii corelat cu evoluia societii n general i cu ridicarea nivelului de trai n special.

Etimologic, noiunea de serviciu i are originea n cuvntul latin servitum, care are semnificaia de sclav; de aici interpretarea de a fi n serviciul cuiva, de a face un serviciu, sau de a pune n serviciu, evocnd ideea de utilitate public sau serviciu public.

Dicionarul explicativ al limbii romne reine pentru termenul serviciu urmtoarele explicaii:

- aciunea, faptul de a servi, munc prestat n folosul sau n interesul cuiva;

- ocupaie pe care o are cineva n calitate de angajat; ndeplinirea acestei ndatoriri;

- subdiviziune n administraia intern a unei instituii, ntreprinderi etc. cuprinznd mai multe secii;

- grup de obiective care alctuiesc un tot cu destinaie special;

- mulime ordonat n timp a regimurilor succesive ale unui sistem tehnic.

Din cele de mai sus, reinem ideea de serviciu ca aciune, faptul de a servi, munc prestat n folosul sau n interesul cuiva sau, altfel spus, serviciul reprezint rezultatul unor activiti desfurate la interfaa prestator-client sau al unor activiti interne ale prestatorului, n scopul satisfacerii unor necesiti ale clientului, activiti de regul, nemateriale i care se consum o dat cu producerea lor.

Serviciul nu se confund cu prestarea serviciului, care reprezint un ansamblu de activiti realizate de prestator ce sunt necesare furnizrii unui serviciu i nici cu service-ul, vzut ca un ansamblu de servicii asigurate clienilor unor produse, nainte, n timpul sau dup vnzarea acestora.

Termenului de serviciu i sunt asociate, n literatura economic de specialitate, patru accepiuni, i anume :

1. service industry se refer la ntreprinderile a cror activitate nu poate fi stocabil, intangibil, activitate care transform intrrile n rezultate specifice, care nu iau form obiectual, separat de productorul-prestator de servicii i de consumatorul lor;

2. service products se refer la rezultatul obinut de industria serviciilor, dar i de alte sectoare economice;

3. service occupations are n vedere tipul muncii lucrtorilor din domeniul serviciilor, funcii, aciuni sau munci prestate n folosul cuiva, sau organisme sau subdiviziuni fcnd parte dintr-un ansamblu administrativ sau economic;

4. service functions privete activitile de la nivelul economiei sau n afara acesteia.

Aadar, n sens economic, serviciile reprezint orice funcii sau sarcini prestate, pentru care exist o cerere i deci un pre determinat pe piaa corespunztoare. Uneori sunt numite i bunuri intangibile. Una dintre caracteristicile serviciilor este aceea c sunt n general consumate odat cu producia lor. De obicei, acestea sunt netransferabile, prevenindu-se astfel arbitrajul, n sensul c un serviciu nu poate fi cumprat i apoi revndut la un alt pre.

Asocierea dintre servicii i bunuri o regsim i n abordarea specific prelucrrii statistice. Astfel, serviciile se cuprind n bunurile produse, care se mpart n mrfuri, pe de o parte, i servicii pe de alt parte. n calculele macroeconomice, serviciile se defalcheaz n servicii de pia i servicii care nu se realizeaz prin pia, i anume dac sunt prestate contra unei pli sau gratuite. Serviciile care nu se realizeaz prin pia se evalueaz la costurile ocazionale de producere a acestora.

Cu toate c definirea serviciilor face adesea apel la bunuri, ntre cei doi termeni exist cteva deosebiri fundamentale. Astfel, dac un bun poate fi deplasat n spaiu, transportat i stocat, serviciul nu poate fi nici transportat i nici mutat. n timp ce n cazul serviciului producia i consumul au loc simultan, un bun se poate consuma i n alt loc dect cel de producie. Un bun poate fi atins, vzut, mirosit, pipit, proprieti de care nu se bucur un serviciu deoarece este imaterial i intangibil.

Aceste caracteristici fac ca un bun s poat fi analizat nainte de a fi cumprat i revndut, n timp ce serviciul este inexistent nainte de cumprare. La realizarea unui bun particip doar productorul, cumprtorul fiind puin implicat, iar n cazul serviciului clientul particip la producie.

Pornind de la aceste elemente distinctive dintre bunuri i servicii, majoritatea specialitilor privesc serviciile ca un ansamblu de activiti, beneficii sau utiliti care sunt oferite pe pia sau prestate n asociere cu vnzarea unui bun material, aspect regsit i n proiectul de Constituie a Uniunii Europene, cu unele precizri suplimentare. Astfel, n sensul art. III30 din proiectul de Constituie a Uniunii Europene, sunt considerate servicii, prestrile furnizate n mod obinuit n schimbul unei remuneraii, n msura n care nu sunt reglementate de dispoziiile referitoare la libera circulaie a mrfurilor, a capitalurilor i a persoanelor.

Specialitii apreciaz c serviciile cuprind n special:

a) activiti cu caracter industrial;

b) activiti cu caracter comercial;

c) activiti artizanale;

d) activiti prestate n cadrul profesiunilor liberale.

innd seama de cele prezentate, putem considera c serviciile reprezint o activitate uman, activitate ce presupune o anumita specializare, avnd rezultate utile, imateriale i intangibile, destinate satisfacerii unei nevoi sociale.

Din definiiile prezentate mai sus, se desprind urmtoarele concluzii:

- serviciul poate fi vzut ca o activitate, ca un proces sau ca un act care se rsfrnge asupra unei persoane, a unui bun sau a unei informaii;

- realizarea serviciului presupune o relaie direct ntre furnizor i consumator, consumatorul participnd direct la prestaie;

- un serviciu presupune n general o remuneraie;

- serviciul vizeaz satisfacerea unei necesiti a clientului (consumatorului);

- prin serviciu se realizeaz o transformare a strii iniiale din lumea material.

Din compararea serviciilor i a bunurilor au rezultat urmtoarele caracteristici specifice serviciilor: intangibilitatea, eterogenitatea sau variabilitatea, inseparabilitatea, perisabilitatea, standardizarea i absena proprietii.

a. Un serviciu este intangibil (imaterial).

Aceast caracteristic a serviciilor exprim faptul c acestea nu pot fi vzute, prestate, simite, auzite sau mirosite nainte de a fi cumprate.

Aa cum am vzut, serviciile nu sunt obiecte, ci activiti, procese sau acte, astfel c un clientul nu are o reprezentare mental a serviciului. El se bazeaz ndeosebi pe ceea ce afirm sau promite prestatorul i pe ideea pe care i-o face despre servicii. Prestatorul nu poate determina exact cum va percepe i evalua serviciul clientul. Promisiunea este deci o noiune cheie, iar prestatorul va trebui s conceap adecvat serviciul (calitatea proceselor) i s exprime beneficiile clientului (calitatea rezultatului).

Dup cum am precizat, un serviciu nu poate fi stocat, msurat, testat, verificat nainte de vnzare. Se spune de asemenea, c serviciul este perisabil. Nici prestatorul, nici clientul nu se pot convinge de calitatea acestuia nainte de vnzare, respectiv cumprare.

b. Un serviciu este eterogen sau variabil.

Aceast caracteristic este determinat de faptul c performana unui serviciu difer de la un agent prestator la altul, ndeosebi pentru serviciile ce se bazeaz n mare parte pe intervenia omului. Astfel, clientul va dispune de foarte puine elemente nainte de a cumpra pentru a compara ofertele de servicii. Va fi foarte dificil pentru prestator s furnizeze un serviciu omogen n timp i spaiu, s asigure continuitatea n furnizare in ceea ce privete persoanele care sunt n contact direct cu clientul i s ofere un serviciu ce corespunde n totalitate ofertei iniiale. Cu ct serviciul este oferit n locuri sau prin intermediul unor ageni diferii, cu att serviciul este mai mult legat de comportamentul persoanelor i cu att riscul de non-conformitate este mai mare.

Aadar, variabilitatea serviciilor reprezint imposibilitatea repetrii acestora n mod identic, de la o prestaie la alta, ele depinznd de factorul uman prestator i de variabilele timp i spaiu.

c. Un serviciu este standardizat.

n literatura de specialitate se apreciaz c standardizarea prestrii serviciilor nu poate fi asigurat ntlnind situaia personalizrii serviciilor, aspect ce impune realizarea controlului calitii serviciului prin selectarea i pregtirea personalului prestator, elaborarea cartei serviciului, msurarea gradului de satisfacere a nevoii sociale.

Pentru a elimina divergenele dintre prestatorii de servicii i clienii lor datorate variabilitii, s-au generalizat ncercrile de normalizare prin introducerea cartelor contractuale de calitate a serviciilor.

d. Un serviciu este inseparabil.

Muli autori consider aceast caracteristic drept definitorie i o neleg ca fiind determinat de faptul c un serviciu este vndut i consumat simultan. Aadar, nu exist noiunea de rebut, de returnare, n domeniul serviciilor, iar clientul este n contact cu prestatorul n timpul produciei/livrrii serviciului.

Primul efect important al acestui aspect este acela c un client poate observa tot ce se petrece n timpul actului de prestare, astfel c satisfacia clienilor este nu numai cea mai bun operaie de msurare a calitii serviciilor, dar i cel mai bun diagnostic pentru furnizor.

Al doilea efect important este acela c un client joac un rol foarte activ n prestarea serviciilor.

e. Absena proprietii

Aceast caracteristic decurge din faptul c un client al unui serviciu i satisface o anumit nevoie, fr ns a se realiza un transfer de proprietate ntre furnizorul serviciului i el, spre deosebire de situaia ce apare n situaia cumprrii unui bun tangibil.

TIPOLOGIA SERVICIILOR

n literatura de specialitate, regsim o serie de modaliti de ordonare a serviciilor publice n funcie de diverse criterii precum sursa de procurare, caracter, efecte, specificitatea producerii i consumului etc.

Astfel, n funcie de natura relaiilor de pia, distingem dou mari categorii:

A. Serviciile comerciale (market). Sunt acele activiti care pot face obiectul vnzrii-cumprrii pe pia i care sunt produse de uniti ale cror venituri provin n cea mai mare parte din vnzarea produciei proprii de servicii, indiferent de denumirea preurilor practicate (pre de vnzare, tarif);

B. Serviciile necomerciale sau nedestinate pieei (non-market). Sunt distribuite prin mecanisme din afara pieei i sunt considerate drept servicii rezistente la comparare. Cauzele acestui fapt pot fi identificate n:

problemele conceptuale (spre exemplu preul acestora nu poate fi definit);

organizarea instituional n legtur cu prestarea acestor servicii.

n categoria serviciilor non-market intr serviciile colective furnizate populaiei sau unor grupe particulare de gospodrii cu titlu gratuit sau cvasigratuit de ctre administraia public i instituiile nonprofit, cum sunt serviciile de sntate, nvmnt, asisten social i consumul colectiv guvernamental.

O alt taxonomie a serviciilor este n funcie de beneficiarul lor i arat astfel:

- servicii intermediare sunt n general servicii care susin producia de bunuri i nu pot fi excluse din acest proces, de exemplu: stocarea, depozitarea, transportul. Aceste servicii afecteaz bunuri;- servicii finale sunt destinate consumului direct al populaiei. Aceste servicii afecteaz persoanele.

n funcie de localizarea geografic, serviciile pot fi:

- servicii interne serviciile furnizate pe teritoriul unui stat;

- servicii externe serviciile a cror furnizare se prelungete n afara granielor.Funciile economice ndeplinite pot reprezenta un criteriu de clasificare, n funcie de care specialitii identific:

- servicii de distribuie comunicaii, transport, comer etc.;

- servicii de producie asigurri, finane, contabilitate, cercetare-dezvoltare etc.;

- servicii sociale aprare, justiie, educaie, sntate etc.;

- servicii personale asistena personal, servicii hoteliere etc.

n anul 1948, a fost elaborat, sub ndrumarea O.N.U., Clasificarea Internaional Tip Industrii a activitilor economice (CITI). Aceasta este de tip piramidal i este structurat pe patru niveluri simbolizate cu litere i numere, pe categorii, diviziuni, grupe i clase. Potrivit acestei clasificri, serviciile sunt grupate n urmtoarele categorii:

G. Comer cu ridicata i cu amnuntul, reparaii de autovehicule, motociclete i bunuri personale casnice;

H. Hoteluri i restaurante;

I. Transporturi, depozitare i comunicaii;

J. Activiti de intermediere financiar;

K. Activiti imobiliare, de nchiriere i de servicii pentru ntreprinderi;

L. Administraie public i aprare; asigurrile sociale obligatorii;

M. nvmnt;

N. Sntate i asisten social;

O. Alte activiti colective, sociale i personale;

P. Gospodrii care folosesc personal casnic;

Q. Organizaii extrateritoriale.

Privite din perspectiva tipului de nevoi satisfcute, se pot identifica:

- servicii publice;

- servicii private.

n cazul serviciilor private se are n vedere satisfacerea unor nevoi particulare, individuale, specifice fiecrui individ sau grup, servicii pentru care utilizatorii pltesc un pre, rezultat al mecanismelor pieei de cerere i ofert. Serviciile publice vizeaz satisfacerea unor interese generale ale membrilor unei colectiviti, interese a cror ntindere este determinat de puterea politic. Accesul la astfel de servicii se realizeaz n general gratuit, finanarea acestora provenind din resurse bugetare.

Distincia dintre serviciile publice i cele private are n vedere i modalitile de organizare i funcionare. Astfel, autorizarea nfiinrii unui serviciu public se realizeaz de ctre o autoritate public. n cazul serviciilor private, acestea fiind supuse regulilor pieei, nfiinarea lor reprezint un drept al organizaiilor private.

n ceea ce privete prestarea efectiv, serviciile private sunt furnizate de organisme private, iar cele publice ndeosebi de autoriti, instituii i ntreprinderi publice, ns de la sfritul anilor '40, sectorul privat joac un rol din ce n ce mai important n furnizarea serviciilor publice, datorit imposibilitii statului i colectivitilor locale de a face fa cererii crescnde de astfel de servicii.

n cele ce urmeaz vom focaliza demersul investigativ asupra serviciilor publice, scopul fiind acela de a observa evoluia acestora, principiile i regulile de funcionare. Un interes deosebit vom acorda serviciilor publice locale din Romnia.

1.1.2. CONSTRUIREA NOIUNII DE SERVICIU PUBLIC

Pentru satisfacerea cerinelor membrilor unei colectiviti umane (hran, locuin, transport, cultur, sntate etc.), sunt nfiinate anumite organisme sociale, care poart denumirea de servicii publice.

Termenul de serviciu public este utilizat att n sens organizatoric, de organism social, ct i n sens funcional, de activitate desfurat de acest organism.

Definirea serviciului public oblig la distingerea celor dou sensuri ale acestuia:

primul sens este cel organic, ce desemneaz realizatorul activitii de interes public, un organism, o persoan juridic, public sau privat;

al doilea sens, este cel material, prin care este desemnat activitatea desfurat de realizatorul acesteia.

n definirea serviciului public s-au conturat trei mari perioade: sfritul secolului XX definiia clasic, formulat ndeosebi de teoreticienii francezi, specialiti n drept public, a cror concepie a fost preluat n majoritatea rilor europene, perioada interbelic, n care regsim numeroase dezbateri ale doctrinarilor romni i perioada actual, care, pe lng abordarea juridic aduce noi tendine, nglobnd puncte de vedere economice, sociale, manageriale i ale utilizatorilor n definirea serviciului public. Aceast ultim etap este puternic influenat decriza serviciului public i de evoluiile de la nivelul Uniunii Europene.

n ceea ce privete rile cu sistem de drept anglo-american, noiunea de serviciu public a fost aproape inexistent, ndeosebi datorit viziunii diferite asupra rolului statului i asupra modului n care acesta satisface interesul general.

n rile cu sistem de drept romano-germanic, dualismul persoan public-interes general a dominat mult vreme, la realizarea interesului general nefiind implicate dect persoane publice.

n sistemul francez, noiunea de serviciu public se contureaz pe baza unei decizii a Tribunalului de conflicte din 1873, decizia Blanco, prin care Tribunalul consacra pentru prima dat rspunderea statului pentru prejudicii cauzate i se stabilete competena sa n astfel de litigii. Astfel, se consacra autonomia dreptului administrativ, prin recunoaterea posibilitii de a pune n discuie responsabilitatea statului pentru prejudiciile cauzate prin diferite activiti, ca i necesitatea de a delimita regimul acestei responsabiliti de cea din dreptul privat. n plus, aceast decizie stabilete o definiie pentru serviciul public: este vorba de o activitate de interes general, realizat de ctre administraie sau sub controlul acesteia.

Decizia Blanco consacr astfel responsabilitatea statului, punnd capt unei lungi tradiii de neresponsabilitate, excepie fcnd responsabilitatea contractual stabilit prin Legea din 28 luna a cincia, anul VIII, n domeniul lucrrilor publice. De asemenea, se supune aceast responsabilitate unui regim specific, considerndu-se c responsabilitatea ce revine statului, nu poate fi supus principiilor stabilite n Codul Civil pentru raporturile dintre particulari.

Dei a trecut neobservat timp de 30 de ani, decizia Blanco a reprezentat un moment decisiv pentru a orienta bazele de construire a dreptului administrativ ctre serviciul public n locul puterii publice. Acest fapt a fost accentuat de coala serviciului public, care i-a acordat un loc central n explicarea tiinific a dreptului administrativ. Principalii reprezentani ai acestei coli, Duguit, Jeze, Bonnard i Roland considerau serviciul public ca fiind activitatea pe care guvernanii sunt obligai s o realizeze n interesul celor guvernai sau statul reprezint un ansamblu de servicii publice, domeniul public este un serviciu public, o lucrare public este un serviciu public.

Duguit aprecia c ntr-un serviciu public sunt nglobate trei elemente: o misiune considerat ca obligatorie pentru stat, un numr de ageni instituii pentru a ndeplini aceast misiune, bunuri i fonduri afectate pentru realizarea acestei misiuni, iar Jeze susinea c serviciile publice sunt numai elemente de interes general pe care guvernanii unei anumite ri, la un moment dat, au decis s le satisfac prin intermediul unui serviciu public.

Astfel, n concepia colii amintite, centrul dreptului administrativ este reprezentat de serviciul public, tez care a dominat doctrina i jurisprudena pn n anii 50, fiind aspru criticat ndeosebi pentru eliminarea din dreptul public a noiunii de putere public.

Ulterior deciziei Blanco, o serie de hotrri ale Consiliului de Stat i ale Tribunalului de conflicte au construit principiile serviciului public, caracteristici sistematizate n teoria lui L. Rolland:

- egalitatea de tratament a utilizatorilor;

- continuitatea serviciului, recunoscut ca avnd valoare constituional prin Decizia Consiliului Constituional nr. 79-105 DC din 25 iulie 1979;

- mutabilitatea sau adaptabilitatea serviciului public.

O alt decizie a Consiliul de Stat va pune bazele noiunii de serviciu public industrial i comercial i astfel, se justific extensia noiunii de serviciu public dincolo de misiunile regaliene ale statului.

Dac Tribunalul de conflicte i Consiliul de Stat au avut un rol major n definirea serviciului public, jurisprudena a fost cea care a conturat elementele specifice unui serviciu public:

- elementul organic, conduce la definiia organic a serviciului public ansamblu de ageni i mijloace pe care o persoan public le folosete pentru un scop bine definit;

- elementul material n sens material sau funcional, serviciul public reprezint o activitate de interes general asigurat de administraia public;

- elementul juridic serviciul public presupune un anumit regim juridic, un ansamblu de procedee derogatorii de la dreptul comun. Altfel spus, o activitate reprezint un serviciu public dac este supus regimului juridic de serviciu public.

Grupnd cele trei elemente, serviciul public apare ca o activitate de interes general, asigurat de ctre o persoan public prin proceduri derogatorii de la dreptul comun.

Aa cum am precizat, n vocabularul anglo-american, noiunea de serviciu public era aproape necunoscut, deoarece, mai ales n cazul Statelor Unite, economia se individualiza prin caracterul su concurenial i prin primordialitatea iniiativei private, astfel c intervenia instituiilor publice n realizarea de servicii era limitat.

Cu toate acestea, unele sectoare ale economiei americane, utilitile publice, au fost reglementate, statul ndeplinindu-i funcia de reglare a pieei. Astfel, Commerce Clause i public interest au permis asigurarea reglementrilor pentru public utilities. Totui, n doctrin, conceptul de public interest nu i-a gsit dezvoltarea, fenomen accentuat de tendina de dereglementare i de apariie a curentului doctrinal de analiz economic a dreptului. n faa unor astfel de fenomene, s-a recurs la noiunea de serviciu universal.

rile din sudul Europei Spania, Italia, Portugalia, Belgia, Luxemburg i Grecia au o concepie asupra serviciului public care se traduce printr-un cadru juridic n numele interesului general, n timp ce alte ri nu confer serviciului public un statut special. Aceast deosebire este legat de diferenierea colectiv-individual. Cu toate acestea, toate statele cunosc activiti de ordin economic asumate de ctre stat i colectivitile locale n numele interesului general i finanate din surse publice.

Toate aceste aspecte relev faptul c recunoaterea i definirea serviciului public reprezint un subiect sensibil, statul fiind cel care face acest lucru pentru c i definete domeniile de competen.

nceputul secolului XX este marcat de dezvoltarea serviciilor n reea cile ferate, telefonul, electricitatea, reele a cror eficacitate era legat de accesul ct mai multor utilizatori, dar investiiile n aceste domenii nu puteau fi suportate de ctre ntreprinderi private, astfel c s-a justificat intervenia statului n numele serviciului de interes general.

1.1.3. SERVICIUL PUBLIC N TEORIA INTERBELIC

Coninutul definiiei clasice sufer modificri n perioada interbelic, prin condiiile impuse de practica administraiei publice, respectiv: delimitarea prilor interes general/interes particular, subliniindu-se c obiectivul major al serviciului public este interesul celor administrai, i nu obinerea profitului; mijloacele puterii publice cu influen asupra raportului de autoritate dintre persoana privat care servete interesul general i teri n favoarea prestatorului i, ultima condiie, controlul administraiei asupra activitii de prestri servicii publice.

Literatura de specialitate din perioada interbelic fundamenta noiunea de serviciu public pornind de la nevoile sociale pe care le satisfcea statul, serviciul public fiind mijlocul prin care administraia i exercita activitatea, susinndu-se n continuare ideea de serviciu public ca fundament al aciunilor publice.

Astfel, Anibal Teodorescu susine c funcia executiv a statului se exercit prin servicii publice, acestea fiind nfiinate i organizate de ctre stat sau submpririle sale administrative pentru ndeplinirea atribuiilor lor executive.

n literatura de specialitate interbelic din Romnia, termenul de serviciu public a fost definit n mai multe moduri ca activitate a autoritilor publice pentru satisfacerea unor nevoi de interes general care este att de important, nct trebuie s funcioneze n mod regulat i continuu, sau ca un organism administrativ, creat de stat jude sau comun, cu o competen i puteri determinate, cu mijloace financiare procurate din patrimoniul general al administraiei publice care l-a creat, pus la dispoziia publicului pentru a satisface n mod regulat i continuu o nevoie cu caracter general, creia iniiativa privat nu ar putea sa-i dea dect o satisfacie incomplet i intermitent. Aadar, aceste teorii se nscriu n linia formulat de coala clasic francez, subliniind ideea de serviciu ca activitate i organism, creat de puterea public n numele interesului general.

n opinia acestui ultim autor, orice serviciu public, fie c este al statului, al judeului sau al comunei, are urmtoarele trsturi:

- nevoile publice ale statului, judeului sau comunei sunt satisfcute din bugetele acestor instituii;

- gestiunea financiar a acestor servicii publice e supus legii contabilitii generale a statului;

- actele juridice ndeplinite de agenii serviciului sunt acte administrative;

- agenii sau funcionarii serviciului sunt supui ierarhiei administrative, adic au un singur ef pentru activitatea serviciului;

- cnd un serviciu public face o lucrare, de pild o construcie, o osea, aceast lucrare este supus condiiilor generale de ntreprindere i lucrri publice;

- serviciul, pentru lucrrile pe care le face, poate recurge la expropriere pentru cauz de utilitate public;

- un serviciu public trebuie s aib o funcionare regulat i continu, att timp ct el exist;

- specialitatea serviciului public, fiecare serviciu public fiind creat pentru satisfacerea unui anumit sau unor anumite interese de ordin general;

- n general, un serviciu public are mai multe subdiviziuni, corespunznd fiecare unei ramuri de activitate: operaiuni administrative, tehnice, comerciale, financiare etc.

Aadar, se observ ca serviciile publice erau nfiinate i furnizate doar de ctre ageni publici, aspect care nu corespundea n totalitate cu dinamica social i cu creterea solicitrilor de servicii, n contextul unei lipse de flexibilitate a structurilor publice la aceste cerine, astfel c au aprut mutaii majore n furnizarea serviciilor, prin acceptarea prestrii acestora de ctre ageni privai care dispun de prerogative de putere public, sub controlul administraiei.

1.1.4. TENDINE ACTUALE N DEFINIREA SERVICIILOR PUBLICE

Existena simultan a celor trei elemente specifice serviciului public, precizate de ctre jurisprudena francez, reprezint un fapt izolat. Anumite nevoi de interes general sunt satisfcute pentru c o autoritate public decide acest fapt, dar ncredineaz acest lucru unei persoane private. Atunci cnd anumii ageni publici gestioneaz o activitate industrial i comercial identic unui serviciu privat, apare o disociere ntre elementul material i cel organic. Diferenierea apare frecvent i ntre primele dou elemente i cel de al treilea. n cazul acestor ipoteze, se apreciaz c activitile serviciului public sunt supuse regulilor dreptului privat. Aceast disociere a condus la ceea ce teoreticienii denumesc criza serviciului public.

Acest fenomen a aprut datorit dezvoltrii serviciului public supus regulilor din dreptul privat, odat cu dezvoltarea de ctre administraie a unor activiti considerate ca relevante pentru iniiativa privat, n acelai timp cu ncredinarea unor activiti organismelor private.

n faa unor astfel de transformri ale coninutului serviciului public, ncercarea de a identifica o definiie actual devine din ce n ce mai complicat, este din ce n ce mai dificil s spunem unde ncepe i unde se oprete noiunea de serviciu public, pentru c orice activitate de interes general, chiar ncredinat particularilor, poate fi un serviciu public cnd administraia exercit un control.

Astzi, formele prin care se realizeaz concret voina autoritii publice de a asigura un serviciu public, sunt extrem de variate. Cnd se afirm c o activitate reprezint un serviciu public, se pot analiza puine elemente de identificare n comparaie cu doctrina clasic, i anume satisfacerea unui interes general i autorizarea serviciului de ctre o autoritate public ce l pune n aplicare direct sau indirect. Aadar, este vorba de o form de aciune administrativ prin care o entitate public i asum satisfacerea unei nevoi de interes general. n acest context, serviciul public poate fi definit de o manier foarte simpl ca fiind forma aciunii administrative, prin care o persoan public i asum satisfacerea unei nevoi de interes general.

Totui, se pot stabili cteva criterii care permit identificarea serviciilor publice industriale i comerciale prin prisma autorizrii lor de ctre o persoan public i a interesului general.

Decizia din 1963 a Consiliului de Stat francez, Sieur Narcy, a precizat patru caracteristici ale serviciului public, fr ns a clarifica dac acestea trebuie ndeplinite simultan, sau unele pot lipsi:

- un serviciu public ndeplinete o misiune de interes general;

- administraia publica deine un drept de supraveghere asupra modalitilor de ndeplinire a acestei misiuni de interes general;

- organismul nsrcinat cu gestiunea serviciului public este investit cu prerogative de putere public;

- administraia dispune de o putere de tutel care se exercit prin numirea membrilor n consiliul de conducere.

Astfel, orice serviciu, pentru a fi considerat public, trebuie s fie legat direct sau printr-o form de control de o persoan public, ce i asum responsabilitatea pentru acesta n faa opiniei publice. Dac este vorba de o legtur direct, serviciul este asigurat chiar de ctre persoana public. n acest caz, toate activitile persoanelor publice sunt susceptibile a fi considerate servicii publice. n cazul unei legturi indirecte i al activitii realizate de ctre un agent privat, trebuie identificat o legtur cu o persoan public, fie la nivelul capitalului, fie prin intermediul unui contract prin care i-a fost ncredinat activitatea.

Aadar, n contextul actual, pentru a identifica un serviciu public, este necesar s se urmreasc urmtoarele aspecte:

- dac a fost creat de o persoan public;

- dac activitatea este de interes general;

- n ce msur conductorii si sunt desemnai sau agreai de ctre autoritatea public;

- dac exist un control din partea administraiei;

- dac exist prerogative de putere public.

Nu este necesar ca toi aceti indicatori s fie favorabili, este suficient o majoritate pentru a stabili dac o activitate reprezint un serviciu public.

Dincolo de toate aceste aspecte, este de remarcat c asistm la o reducere a numrului de elemente care definesc serviciul public, n paralel cu evoluii complexe ale acestora, influenate de progresul tehnic, utilizatori, necesitatea de a proteja mediul sau asigurarea unor standarde de calitate.

n acest context, sensul noiunii de serviciu public s-a mbogit cu noi valene, vorbindu-se de serviciu de interes general, serviciu de interes economic general sau serviciu universal.

Aceste influene ca i diluia dintre public i privat fac din ce n ce mai dificil delimitarea strict a serviciilor publice.

1.1.5. TIPOLOGIA SERVICIILOR PUBLICE

n literatura de specialitate o prim distincie se realizeaz ntre :

serviciu public de legiferare;

serviciu public judiciar;

serviciile publice administrative.

Serviciul public de legiferare este realizat de ctre Parlament i const n adoptarea normelor juridice obligatorii care reglementeaz raporturile sociale, la nivelul ntregii ri.

Serviciul public judiciar este realizat de ctre instanele judectoreti ce au ca scop soluionarea conflictelor juridice i sancionarea celor care ncalc legea.

Serviciile publice administrative asigur executarea legilor i a hotrrilor judectoreti, ordinea public, sigurana naional i asigur desfurarea activitilor pentru toate domeniile.

Dup modul de finanare a serviciilor publice, acestea pot fi:

- servicii publice finanate de la bugetul public;

- servicii publice finanate din surse extrabugetare;

- servicii publice finanate din combinaii bugetare i extrabugetare;

- servicii publice finanate din activitatea proprie.

O distincie se poate realiza ntre serviciul public i serviciul de utilitate public, distincie care const n faptul c primul este realizat de o organizaie statal, iar cel de al doilea de o organizaie nestatal (asociaii, fundaii).

Alte criterii menionate n literatura de specialitate sunt:

1) Dup nivelul de realizare/gradul de extensie:

- servicii publice naionale ce sunt organizate pentru ntreaga ar;- servicii publice locale care sunt create la nivel local n vederea satisfacerii cerinelor colectivitii din respectiva unitate administrativ teritorial;

2) Dup modul de cooperare la satisfacerea interesului public:

- servicii publice la realizarea crora nu sunt implicate alte persoane din rndul clienilor i care au ca scop satisfacerea direct i individual a particularilor;

- servicii publice la realizarea crora particip n mod indirect i alte persoane. Aici clientul este utilizator i nu beneficiar de exemplu, ntreinerea reelei de drumuri;

- servicii publice la realizarea crora sunt implicate persoane din afar, de exemplu, aprarea naional.

3) Dup forma de proprietate:

- servicii publice monopolizate, oferite doar de instituiile administrative care dein i monopolul asupra activitilor respective;

- servicii publice pe care administraia public le exercit n paralel cu persoanele particulare autorizate;

- servicii publice exercitate de persoane private autorizate sub controlul unei autoriti a administraiei publice.

4) Dup modul de organizare:

- autoriti administrative (ministere, departamente, direcii, oficii, serviciile din primrii i consiliile judeene);

- instituii publice (coli, universiti);

- regii autonome de interes public;

- asociaii i fundaii.

5) Dup importana social:

- servicii publice vitale (alimentare cu ap, canalizare, distribuie energic);

- servicii publice facultative (amenajarea de parcuri de distracii, centre de informare).

1.2. ABORDRI ALE SERVICIULUI PUBLIC

1.2.1. ABORDAREA JURIDIC A SERVICIULUI PUBLIC

Dup cum am vzut, apariia i evoluia noiunii de serviciu public au fost puternic influenate de tiinele juridice, ndeosebi de dreptul administrativ. Mult timp, serviciul public a fost abordat exclusiv prin prisma instrumentelor juridice de investigare. n opinia teoreticienilor dreptului administrativ, aa cum am precizat anterior, serviciul public reprezint un serviciu organizat de ctre puterea public, n interes general, supus, total sau parial, unui regim de drept public i care poate fi vndut sau nu.

Juritii utilizeaz distincia dintre serviciile publice cu caracter administrativ i serviciile publice cu caracter industrial i comercial. Aceast difereniere are la baz modul de finanare (impozitul pentru serviciile publice cu caracter administrativ, preul pentru serviciile publice cu caracter industrial i comercial), dar este integrat i o alt nuan, cu caracter subiectiv: serviciul public cu caracter administrativ este perceput mai intens ca serviciu public dect cele cu caracter comercial i industrial.

Aadar, elementul central al abordrii juridice a serviciului public este reprezentat de interesul public, binele public, interesul general, vzut ca nevoia social specific unei comuniti pe care trebuie s o satisfac administraia public sau ca orice necesitate social, caracterizat ca atare de ctre puterea politic i legiferat, care impune administraiei publice activitatea specific de organizare, funcionare i realizare a serviciilor publice aferente.

Coninutul i sfera de ntindere a interesului public sunt determinate de puterea politic, existnd diferenieri n funcie de perioadele istorice ale societii, formele sociale etc.

Astfel, activitile unor ntreprinderi care nu concur la realizarea unui interes general, nu pot fi considerate servicii publice, potrivit abordrii juridice. Pe de alt parte, evoluia tehnologic a condus la a considera servicii publice, care contribuie la realizarea unui interes general, transportul pe calea ferat, televiziunea etc.

n ceea ce privete colectivitile locale, descentralizarea pe baza autonomiei locale, le confer dreptul ca, prin intermediul autoritilor publice locale direct desemnate, s-i stabileasc sfera i ntinderea interesului general, statul pstrndu-i doar un drept de control asupra acestora.

Al doilea element care contribuie la definirea serviciului public n doctrina juridic l reprezint autoritatea public nsrcinat cu asigurarea acestuia, existnd situaia organizrii serviciului de ctre autoritatea public, stabilirii regulilor de funcionare de ctre autoritate i situaia prestrii efective de ctre autoritate.

Puterea public este vzut ca ansamblul de prerogative atribuite administraiei publice pentru a promova interesul general ori de cte ori vine n contradicie cu interesul particular. Puterea public poate fi definit i ca un concept complex prin care se definesc mai multe caracteristici: voina de a conduce a unui grup i autoritatea cu care acesta este investit, prin lege, sau alte condiii; competena, adic aptitudinea de a lua decizii juste pentru ntreaga comunitate; existena coeziunii i absena constrngerii.

Puterea politic este caracterizat ca o putere global exercitat n cadrul colectivitii, n scopul de a o organiza, de a o menine i apra. Justificarea unei astfel de puteri este aceea de a asigura un climat de pace social i ordine ntr-o comunitate uman, fiind necesar ca interesele i voina fiecrui individ s se topeasc ntr-o voin general unic, exprimat i impus la nevoie prin fora fiecrui individ de ctre autoriti publice desemnate n mod legitim.1.2.2. ABORDAREA ECONOMIC A SERVICIULUI PUBLIC

Analiza economic a justificat intervenia puterii publice pentru a furniza bunuri publice deoarece agenii economici nu gseau nici un interes pentru realizarea anumitor bunuri sau servicii de care societatea avea nevoie. Aceste aspecte care justific intervenia statului pot fi grupate n: existena monopolurilor naturale, insuficiena pieei n asigurarea investiiilor necesare, insuficiena gestiunii private a serviciilor publice, voina statului de a coordona i a ghida dezvoltarea economic.

Abordarea economic a serviciului public este cu att mai mult justificat cu ct asistm la o intensificare a activitilor administrative n domeniul economic, astfel c se nasc noi probleme care nu s-au pus activitii administrative clasice.

Economitii utilizeaz noiunea de bun public, n strns legtur cu cea de serviciu public, care ar reprezenta, n teoria economic, un bun indivizibil i nonexclusiv sau bunuri i servicii care nu pot fi furnizate unei singure persoane, fie c este logic imposibil acest lucru, fie c excluderea unuia sau a mai multor consumatori ar fi extrem de costisitoare. Economitii asociaz termenul de serviciul public cu teoria alegerii publice, cu teoria alegerii sociale sau cu modelul schimbului voluntar.

Bunurile publice reprezint n sens larg, acele bunuri destinate folosinei tuturor fr a constitui o privaiune pentru alt persoan. Cu sens strict, aparin domeniului public fie prin uz (piee, strzi, ape, etc.) fie Prin destinaie, fiind supuse unui regim juridic special guvernat de trei restricii inalienabilitate, insesizabilitate, imprescriptibilitate.

Literatura de specialitate utilizeaz i noiunea de bunuri colective bunuri a cror folosire este permis numai unui anumit grup de oameni considerai n ansamblu sau individual. Aceste bunuri nu pot fi utilizate de unul sau civa din membrii grupului prin excluderea celorlali; nu pot fi nsuite n mod privat, iar accesul la ele nu poate fi limitat prin aplicarea unor preuri sau taxe susceptibile de a exclude membrii grupului cu venituri modeste. Un parc, o strad, cldirea unei administraii, emisiunile de radio i televiziune sunt bunuri colective. n mod ideal sunt considerate colective acele bunuri care pot fi folosite de un numr foarte mare de oameni fr ca vreunul din ei s impieteze pe ceilali.

Caracterul colectiv al acestor bunuri poate fi rezultatul:

- unei decizii, cum este cazul unui bun proprietate privat, transformat n bun colectiv;

- caracteristicilor tehnice ale bunurilor indivizibile, adic acele bunuri care, atunci cnd sunt puse la dispoziia unui singur individ, sunt puse concomitent i la dispoziia celorlali membri ai grupului.

Exemplul clasic n acest ultim caz l reprezint iluminatul public, protecia asigurat de poliie, emisiunile de radio i televiziune.

Aa cum am precizat, principalele caracteristici ale bunurilor publice sunt:

a) non-rivalitatea n consum, ceea ce reprezint c pentru orice nou beneficiar costul extinderii consumului este zero. Astfel, consumul unui bun public de ctre o persoan nu reduce cantitatea disponibil din bunul public respectiv pentru a fi consumat de alte persoane i nici nu afecteaz beneficiile obinute de acestea din consumul respectiv. Mai multe persoane pot consuma simultan aceiai cantitate dintr-un bun public, fr ca acest lucru s afecteze beneficiile (utilitatea) fiecruia nu exist concuren n consum.

b) non-excluderea de la consum, adic excluderea de la consumul bunurilor publice fie este imposibil, fie nu este de dorit, fie presupune costuri foarte mari care genereaz ineficien. Non-excluderea de la consum poate avea cauze tehnice sau nu este de dorit a exclude vreo persoana de la consumul unui bun public.

Aadar, potrivit teoriei economice, un serviciu public contribuie la realizarea sau la punerea n valoare a unui bun public, bun care este indivizibil i non-exclusiv.

1.2.3. ABORDAREA MANAGERIAL A SERVICIULUI PUBLIC

Nevoia de a conduce serviciile publice astfel nct s satisfac n mod corespunztor interesul public, a determinat conturarea acestei abordri distincte, abordarea managerial a serviciilor publice, aprut pe fondul diversificrii activitilor n care sunt implicate autoritile publice, n special n domeniul economic i implicit a dezvoltrii interveniilor publice, ca i a incapacitii metodelor tradiionale de conducere de a satisface ateptrile clienilor.

Managementul are caracterul unei discipline economice de sintez ntruct preia o serie de categorii economice i de metode de la numeroase alte discipline din acest domeniu, precum economie, analiza economic, marketing, finane etc. i caracter multidisciplinar, determinat de ncorporarea a o serie de categorii i metode sociologice, matematice, psihologice, statistice, juridice etc., folosindu-le ntr-o manier specific, reflectare a particularitilor relaiilor de management. Aceste caracteristici ale managementului conduc la o abordare complex a serviciilor publice prin nglobarea unor puncte de vedere i experiene diferite, asigurnd analiza de sistem a serviciilor.

n accepiunea sa deschis, managementul vizeaz dou mari obiective:

(1)s conduc organizaia public, suportnd turbulenele mediului;

(2) s reduc risipa, provenit din disfuncionalitile interne sau greelile calitative ale funcionrii.

Se poate, de asemenea, s se considere c funcia major a managementului este de a evita dezordinea organizaiei publice, numit entropie (sau degradarea energiei). Se vorbete, la toate nivelurile organizaiei publice, de angajarea n demersuri riguroase de aciune a funcionrii, ntr-o optic transversal i descentralizat. Managementul, cum subliniaz R. A. Thiertart, acest cuvnt magic i ncurcat de la sfritul anilor 60 [...], redescoper o realitate n care componentele sunt mai simple i consecinele mai importante, dect ceea ce se poate imagina la modul general, aduce rspunsuri pertinente provocrilor ocazionate de mediul turbulent.

Din perspectiva managementului, serviciile publice se fundamenteaz pe un sistem, care reunete urmtoarele elemente: piaa, serviciul public propriu-zis, sistemul de livrare a serviciului, imaginea organizaiei, cultura/filosofia organizaiei de servicii.

Managementul abordeaz serviciul public ca activitate i ca organizaie care realizeaz aceast activitate, urmrind creterea performanelor generale. Teme precum obiective ale organizaiei prestatoare de servicii (misiune, politici i strategii), structura acesteia (relaia cu obiectivele, proiectare, operaiuni, roluri), tehnologia (procesarea informaiilor, echipamente), cultura (valorile, stilul de conducere), mediul extern (factorii politici, economici, sociali, clienii organizaiei, relaia cu acetia, activitile de marketing public), sistemul decizional (abordare, participarea grupurilor interesate la procesul decizional) reprezint centrul preocuprilor manageriale asupra serviciului public.

O atenie aparte se acord principalelor resurse angrenate n serviciul public: potenialul creativ al oamenilor i resursa informaional, considerate a fi baza performanelor publice, precum i modalitilor de dezvoltare: mai mare atenie acordat proceselor de recrutare i selecie a personalului, motivrii, dezvoltrii carierei, aspectelor de etic i deontologie a funciei publice, pregtirii/perfecionrii, introducerea inovaiei, descentralizare, privatizare, educaie a utilizatorilor. Nu n ultimul rnd, managementul este preocupat de observarea, analiza i mbuntirea cunotinelor i capacitilor managerilor din sectorul public, inclusiv a aspectelor etice din activitatea acestora.

n materie de management al serviciilor publice trebuie menionat c exist factori generali care pot afecta eficiena administraiei publice, conducnd la situaii de eec:

a) neclaritate n definirea ariei de intervenie a administraiei publice i a obiectivelor acesteia;

b) incapacitatea de a identifica cea mai bun cale pentru atingerea acestor obiective;

c) aciunile administraiei publice pot conduce la efecte neateptate i nedorite.

n rile n tranziie din Europa, principalele funcii ale administraiei publice n materie de furnizare a serviciilor publice sunt:

- organizarea privatizrii;

- pregtirea, adoptarea i monitorizarea noului cadru legal;

- informarea cetenilor;

- controlul anumitor preuri;

- furnizarea unui numr de servicii publice;

- furnizarea de subvenii i granturi ntreprinderilor publice sau private ce furnizeaz servicii publice, pentru restructurare/modernizare sau n alte scopuri (protecie social).

n ceea ce privete administraia public local, reforma din rile europene are n prim plan regndirea rolurilor pe care trebuie s le ndeplineasc aceasta, n strns relaie cu cetenii i furnizorul de servicii publice, accentundu-se reducerea implicrii administraiei locale n furnizarea direct a unor servicii. Acest fapt presupune transformarea administraiei publice locale n element de fundamentare i aplicare a politicilor publice, de reglementare i monitorizare a modului de furnizare a serviciilor publice.

O tendin important n materie de furnizare a serviciilor publice, o reprezint, att n rile occidentale, ct i n cele n tranziie, ntrirea mecanismelor de pia. Aceast tendin s-a manifestat prin:

- privatizarea furnizrii unor servicii publice;

- favorizarea unor mecanisme de piaa n sectorul public: stimulente pentru dezvoltarea competiiei, stabilirea unor instituii independente de reglementare, lrgirea spaiului de manifestare a relaiilor contractuale.

Un proces de reform global a serviciilor publice, din perspectiv managerial, trebuie s vizeze interdependena dintre obiective, mijloace i rezultate (triunghiul performanei) i se bazeaz pe voina politic de schimbare la toate nivelurile.

O nou paradigm pentru managementul serviciilor publice a aprut cu privire la dezvoltarea unei noi culturi orientate spre performan ntr-un sector public mai puin centralizat i redimensionat. n orice discuie despre ntreprinderea public se impun ntrebri despre eficien i management, precum i despre proprietate. ntreprinderile publice ncearc s fie performante ndeplinindu-i obiectivele. Misiunile lor difer de la furnizarea i prestarea serviciilor pentru utilizatori (persoane juridice sau fizice) pn la elaborarea i punerea n practic a politicilor publice. Micrile pentru orientarea spre performan (eficien, eficacitate i calitatea serviciilor publice) n managementul activitilor publice impun dezvoltarea ntreprinderilor care s se adapteze continuu pentru satisfacerea nevoilor publice.Fig. 2. Triunghiul performanei.

De asemenea, este important identificarea unui set de indicatori prin care se poate msura performana serviciilor publice locale. Sistemul de indicatori de performan face posibil evaluarea consumului de resurse n raport cu rezultatele obinute dup ncheierea proceselor de realizare i furnizare a serviciilor i compararea acestora cu nivelurile stabilite ca obiective.

Rezultatele obinute de managerii organizaiilor de servicii au condus la ntrirea ncrederii acestora n noul sistem, pe care l-au apreciat ca avnd o utilitate practic deosebit, cel puin din urmtoarele considerente:

contribuie la cunoaterea situaiei reale a fiecrui tip de serviciu public;

permite identificarea disfuncionalitilor n procesul de realizare i de furnizare a serviciilor;

ofer informaii despre reaciile clienilor fa de serviciile oferite;

creeaz posibilitatea reorientrii pariale a unor servicii sau chiar renunarea la cele care nu sunt cerute pe piaa serviciilor;

permite identificarea gradului de eficacitate a managerilor i executanilor implicai n procesul de executare i furnizare de servicii;

sprijin managerii organizaiilor de servicii s descopere care este cel mai eficient sistem de realizare i furnizare a acestora;

permite o corelare a efortului personalului cu rezultatul obinut i cu nivelul de performan realizat etc.

Rolul primar al instituiilor publice este n primul rnd acela de a oferi un serviciu sau un produs unui consumator sau beneficiar, spre deosebire de acela de a oferi locuri de munc pentru funcionarii publici, spre exemplu. Logica urmrit de ntreprinderile publice n realizarea serviciilor publice este definit de punerea n practic a politicii publice, de furnizarea unor servicii gratuite, de redistribuie, de furnizarea unor servicii ce sunt pltite de utilizator atunci cnd beneficiaz de ele etc..

Exist o acceptare generalizat a creterii puterii consumatorilor n defavoarea lurii deciziilor importante de ctre prestatorul de servicii fr consultarea acestora.

Consumatorul poate fi extern, de exemplu, un membru al publicului sau o firm particular, sau intern, un ministru, o alt organizaie din sectorul public sau un alt departament al aceleiai organizaii, cum ar fi un serviciu de contabilitate sau de personal.

Managementul organizaiilor din sectorul privat i managementul organizaiilor din sectorul public se desfoar n medii diferite i adesea au obiective diferite.

ntre aceste dou categorii de organizaii, n cadrul structurii stimulentelor, exist diferene teoretice i urmare a faptului c ntreprinderile publice funcioneaz ntr-un mediu politic, se spune c managementul acestora este mai puin direcionat. Probabil, condiiile serviciilor publice nu sunt favorabile excelenei.

1.2.4. ABORDRI INTERDISCIPLINARE ALE SERVICIULUI PUBLIC

1.2.4.1. ABORDAREA SOCIOLOGIC A SERVICIILOR PUBLICE

Sociologii sunt interesai de serviciul public prin prisma accesibilitii diferitelor categorii sociale la acestea, a modului n care sunt organizate, a consecinelor sociale ale funcionrii lor eficiente sau deficitare, dinamica nevoilor de servicii n raport cu caracteristici ale populaiei i ale societii globale. n acest sens, specialitii apreciaz c gradul de dezvoltare al acestora este direct proporional cu nivelul economic de dezvoltare a societii i cu importana acordat n politica statului a problemelor de asigurare a condiiilor de via a populaiei i inegalitilor sociale.

n abordarea sociologic, un element definitoriu pentru serviciul public l reprezint grupul social i categoriile sociale care au acces la acestea.

Autorii mai sus menionai, citndu-i pe W.I. Tomas, R.E. Park i H. Mead, precizeaz c grupul social reprezint ansamblul de persoane caracterizat de o anumit structur i o cultur specific, rezultate din relaiile i procesele psihosociale dezvoltate n cadrul su.

1.2.4.2. ABORDAREA SERVICIILOR PUBLICE

DIN PERSPECTIVA DEZVOLTRII DURABILE

Preocuprile legate de protecia mediului ocup un loc din ce n ce mai important n furnizarea serviciilor publice. Aceste preocupri influeneaz ndeosebi sectoarele serviciilor urbane, de transport i energie dar se exercit la niveluri care nu sunt neaprat cele ale gestiunii serviciilor publice.

Politicile care privesc mediul sunt n general naionale i locale, dar protecia mediului capt din ce n ce mai mult un caracter internaional. Dezvoltarea acestor preocupri constituie elemente ale gestiunii serviciilor publice, care impun luarea lor n considerare la niveluri care anterior nu erau avute n vedere.

Acest lucru se transpune in exigenele crescnde n ceea ce privete reglementrile i constrngerile, combinate cu o limitare a libertii de aciune a operatorilor de servicii.

n prima parte a acestei lucrri, precizam c prin serviciu se realizeaz o transformare a strii iniiale din lumea material, dar de foarte multe ori, dei cu intenii bune, omul intervine nefast n circuitul material. Abordarea ecologic a serviciilor publice susine rolul acestora de element prin care se asigur circuitul optim al substanei. Acest deziderat este destul de greu de realizat, mai ales c multe servicii publice intervin n acest circuit material: circuitul apei prin servicii de alimentare cu ap, calitatea i circulaia aerului, solul, vegetaia, deeurile urbane etc.

Conceptul central utilizat n abordarea ecologic a serviciilor publice este acela de dezvoltare durabil.

Problema cheie a dezvoltrii durabile o constituie reconcilierea ntre dou aspiraii fundamentale ale omului: dezvoltarea continu economic i social i protecia i mbuntirea strii mediului, ca singura cale pentru bunstare, att a generaiilor prezente, ct i a celor viitoare.

Aadar, conceptul de dezvoltare durabil se refer la o form de cretere economic ce satisface nevoile societii n termeni de bunstare pe termen scurt, mediu i mai ales lung. Ea se fundamenteaz pe considerentul c dezvoltarea trebuie s vin n ntmpinarea nevoilor prezente fr s le pun n pericol pe cele ale generaiilor viitoare. n termeni practici, acest lucru nseamn crearea condiiilor pentru dezvoltarea economic pe termen lung, n acelai timp protejnd mediul nconjurtor.

1.2.4.3 Finanele publice i serviciul public

n abordarea serviciilor publice, finanele sunt interesate de modul de finanare a acestora. Astfel, se realizeaz o distincie ntre serviciilor publice finanate de la bugete centrale i locale, cum sunt serviciile publice generale (deliberative, executive, judectoreti), de aprare i siguran naional, de nvmnt etc., servicii publice ce se finaneaz din surse extrabugetare, ca de pild administrarea pieelor i trgurilor, protecia plantelor, administrarea instituiilor publice autonome etc.

Exist de asemenea, servicii publice finanate prin combinaii bugetare i extrabugetare, cum ar fi casele de cultur, teatrele, administrarea fondului locativ, cultele, etc. i servicii publice care se autofinaneaz cum sunt societile naionale sau societile comerciale cu capital majoritar de stat, fiind vorba de servicii publice de natur economic.

*

**

Aadar, accepiunea clasic a serviciului public s-a mbuntit cu noi puncte de vedere economice, sociologice, ecologice, tehnologice sau manageriale. nglobnd aceste puncte de vedere, putem defini serviciul public ca fiind activitatea realizat de ctre o colectivitate (local, regional, naional sau european) prin puterea de care aceasta dispune sau ncredinat de aceasta unui ter, prin care contribuie la realizarea sau la punerea n valoare a unui bun public sau furnizarea unui serviciu necesar tuturor (existent sau nou), care nu poate fi realizat sau prestat doar prin regulile pieei. Aceast necesitate poate decurge dintr-un interes strategic comun sau din necesitatea de solidaritate i echitate. Activitile specifice serviciului public contribuie la dezvoltarea durabil a comunitii i presupun nglobarea noilor tehnologii i a proceselor manageriale pentru creterea performanelor. Finanarea serviciilor publice se realizeaz din surse bugetare, extrabugetare, combinaii ale acestora sau se autofinaneaz.

n Romnia, serviciile comunitare de utiliti publice sunt definite ca totalitatea activitilor de utilitate i interes public general, desfurate la nivelul comunelor, oraelor, municipiilor sau judeelor sub conducerea, coordonarea i responsabilitatea autoritilor administraiei publice locale, n scopul satisfacerii cerinelor comunitilor locale, prin care se asigura urmtoarele utiliti:

a) alimentarea cu ap;

b) canalizarea i epurarea apelor uzate;

c) colectarea, canalizarea i evacuarea apelor pluviale;

d) producia, transportul, distribuia i furnizarea de energie termic n sistem centralizat;

e) salubrizarea localitilor;

f) iluminatul public;

g) administrarea domeniului public i privat al unitilor administrativ-teritoriale, precum i altele asemenea;

h) transportul public local.

1.3. ACCEPIUNEA SERVICIULUI PUBLIC N UNIUNEA EUROPEAN

n materie de servicii publice, n Uniunea European exist o problem care pune n discuie rolul fiecrui stat i finalitatea construciei europene: cum s se armonizeze serviciile publice naionale i locale cu ambiiile de realizare a unui spaiu economic comun?

Aceast problem este de actualitate deoarece exist o contradicie aparent ntre interesul colectiv al serviciului public din interiorul unui stat i deschiderea fa de concurena european.

Construcia comunitar, prin esen economic la originile sale, a avut ca obiectiv realizarea unui spaiu economic bazat pe patru liberti fundamentale: libertatea circulaiei mrfurilor, a capitalurilor, a serviciilor i a persoanelor.

Piaa comun, definit ca o pia interioar unic, are drept rezultat obligarea statelor i a actorilor economici de a nltura obstacolele acestui spaiu economic unificat. ntr-o prim etap, tratatele nu evoc nici problema rolului intern al statelor i nici cea a serviciilor publice. n absena unor termeni clari cu privire la rezerva sau neaplicarea regulilor comunitare pentru serviciile publice, acestea sunt supuse dreptului comun. Astfel, dou reguli de drept comunitar aveau n vedere funcionarea clasic a serviciilor publice: interdicia oricrei discriminri fa de naionalitate i deschiderea ctre spaiul european al concurenei.

Aceste reguli au trei consecine directe: prima consecin ar fi c orice operator poate interveni pe ansamblul teritoriului comunitar i deci, poate concura serviciile publice prin alegerea de activiti rentabile, ceea ce poate fi ilustrat n domeniul potei. A doua consecin ar fi interdicia ajutoarelor de stat i a controlului care afecteaz concurena, ceea ce poate fi observat n domeniul transportului. Cea de a treia consecin ar fi c monopolurile publice trebuie s fie deschise ca n cazul energiei electrice.

Problema serviciilor publice a fost aproape ignorat n tratate i nu a fost adus n prim plan dect n momentul n care Comisia a luat n discuie mbuntirea pieei interioare pentru 1 ianuarie 1993. Aceste reflexii au fost tardive, dar au constituit rspunsuri la iniiativele Comisiei n domenii noi pentru comunitate, precum energia, pota i telecomunicaiile.

Tratatul de la Roma nscrie punerea n aplicare a unui spaiu european al concurenei. Se interzic ajutoarele de stat i se impun limite cantitative de export; statele sunt obligate s organizeze monopoluri naionale cu caracter comercial (art.37) i s respecte regulile concurenei n raporturile cu ntreprinderile publice (art.90).

Referiri clare la noiunea de serviciu public nu apar dect n art. 77 cu privire la politica de transporturi, articol care precizeaz c sunt compatibile cu prezentul tratat ajutoarele care rspund nevoilor de coordonare a transporturilor sau care corespund rambursrii anumitor servitui inerente noiunii de serviciu public.

Actul unic european din 1985 constituie prima revizuire cu privire la competena comunitar. Acesta prevede n art. 8 realizarea pieei interioare ncepnd cu 31 decembrie 1992. Fr a face noi referiri la noiunea de serviciu public, tratatul ncredineaz Comisiei Comunitilor europene mandatul clar de a pune n aplicare o piaa interioar n toate domeniile i ndeosebi n cele care pot face obiectul serviciilor publice, cum ar fi domeniile electricitii, gazului natural sau telecomunicaiilor.

Tratatul asupra Uniunii Europene nu evoc nimic n plus n ceea ce privete noiunea de serviciu public, contribuie doar la recunoaterea acestora.

Pe de o parte, un nou titlu este consacrat reelelor transeuropene pentru care serviciile publice au caracteristici speciale. Art. 129 B dispune: comunitatea contribuie la stabilirea i la dezvoltarea reelelor transeuropene n sectorul infrastructurii de transport, a telecomunicaiilor i energiei. Astfel, Comunitatea trebuie s favorizeze punerea n aplicare a reelelor europene n domenii care fac obiectul serviciilor publice n cea mai mare parte a statelor i trebuie s se in cont de specificul naional.

Pe de alt parte, n timp ce Tratatul de la Roma revizuit nu fcea nici o referire la rezervele naionale sau la un principiu relaional ntre state i Comunitate, tratatul de la Maastricht conine consideraii noi. Aici se afirm c Uniunea respect identitatea naional a statelor membre (art. F) i, pe baza principiului subsidiaritii, formuleaz o nou abordare care s permit anumite specificiti naionale.

Dincolo de evoluia textual a tratatului care rmne supus interpretrii Curii de Justiie a Comunitilor europene, se poate constata un nceput al recunoaterii juridice de ctre Curte i o sensibil evocare a serviciului public de ctre instanele comunitare.

Instituiile europene arat un interes particular fa de problema serviciilor publice. Comitetul Economic i Social a adoptat n septembrie 1993 un aviz de iniiativ asupra sectorului public n Europa. Parlamentul European, adoptnd raportul lui M. Roberto asupra serviciilor publice i privatizrii din mai 1994 a invitat Comisia s propun o cart european a serviciilor publice axat pe trei puncte: a) identificarea principiilor comune crora trebuie s le rspund serviciile publice n Europa pentru a satisface exigenele unei cetenii europene reale; b) unitatea de tratament pentru toi utilizatorii n diferite servicii distribuite pe o baz naional dar avnd o dimensiune supranaional; c) norme care s garanteze pentru orice serviciu un plan calitativ i unul cantitativ. Comisia European s-a angajat s publice un document de reflexie asupra orientrilor n materie de serviciu public, analiznd situaia pentru fiecare sector, datorit diferenelor existente.

Proiectul francez de Cart european a serviciului public propunea Comisiei i altor ri europene o concepie novatoare permind emergena veritabilelor servicii publice europene i prezervarea principalelor modaliti de organizare i gestiune proprii fiecrei ri. Aceast propunere a reprezentat o nou abordare care permitea existena unei abordri europene a serviciilor publice.

n septembrie 1996, Comisia European a prezentat un comunicat asupra Serviciilor de interes general n Europa, care punea clar n eviden diferena dintre misiunea i statutul operatorului, lsnd statele membre s aleag proprietatea capitalului, recunoscndu-se legitimitatea serviciului public.

Tratatul de la Amsterdam a adus modificri importante Tratatului asupra Uniunii Europene i Tratatului care a instituit Comunitatea European, aducnd lmuriri suplimentare asupra conceptelor de dezvoltare local i subsidiaritate; a fost consolidat politica de protecie a mediului; au fost aduse clarificri n materie de protecie a consumatorilor etc., fr a exista ns o abordare expres a serviciilor publice. Excepia o reprezint noul articol 16 din Tratatul Uniunii Europene, care prevede c: Fr a prejudicia articolele 73, 86 i 88, i avnd n vedere locul pe care l ocup serviciile de interes economic de ordin general printre valorile comune ale Uniunii, ca i rolul pe care acestea l joac n promovarea coeziunii sociale i teritoriale a Uniunii, Comunitatea i statele sale membre, fiecare n limitele competenelor lor i n limitele cmpului de aplicare a prezentului tratat, vegheaz ca aceste servicii s funcioneze pe baza principiilor i n condiiile care s le permit ndeplinirea misiunii lor.

Un alt moment important pentru evoluia serviciilor publice n Uniunea European a fost reprezentat de comunicatul cu privire la Serviciile de interes general n Europa, adoptat de ctre Comisia European la 20 septembrie 2000, la Lisabona.

Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii Europene, proclamat de Consiliul European n decembrie 2000 (la Nisa), cuprinde un articol 35 privitor la accesul la serviciile de interes economic general: Uniunea recunoate i respect accesul la serviciile de interes economic general, aa cum este prevzut de legislaiile i practicile naionale, n conformitate cu dispoziiile tratatului care instituie Comunitatea European, pn la promovarea coeziunii sociale i teritoriale a Uniunii. Referindu-se doar la legislaiile naionale, acest articol nu deschide calea serviciilor europene de interes general, necesare totui pentru a construi noua Europa.

n luna noiembrie 2002, Comisia a prezentat un Raport cu privire la liniile directoare ale ajutoarelor de stat n domeniul serviciilor de interes economic general prin care se preciza c serviciile de interes economic general (SIEG) ndeplinesc o funcie fundamental n toate statele membre care, n absena reglementrilor comunitare dispun de o mare libertate pentru a le defini i a le pune n aplicare n funcie de alegerea lor politic. Un moment recent al evoluiei serviciilor publice l reprezint proiectul Cartei verzi a serviciilor de interes general proiect iniiat de ctre Centrul european al ntreprinderilor cu participare public i de interes economic general (C.E.E.P.), n colaborare cu Confederaia european a sindicatelor (C.E.S.) transmis spre studiu Consiliului Uniunii Europene.

Potrivit art. 16 al proiectului Cartei verzi a serviciilor publice de interes general, acestea sunt activiti create, organizate i reglementate de autoriti publice (naionale, regionale sau locale) pentru a garanta c furnizarea serviciilor este asigurat n condiiile considerate ca necesare pentru satisfacerea necesitilor societii. Aceste servicii ndeplinesc misiuni de interes general i sunt supuse de ctre autoritile publice unor obligaii specifice.

Proiectul de directiv asupra serviciilor n piaa intern, depus n ianuarie 2004 de Comisia Prodi, a fost complet rescris de deputaii europeni. Principiul su motor, cel al rii de origine, a fost eliminat, n locul su fiind stabilit o clauz care stipuleaz libera circulaie a serviciilor. Printr-un comunicat din 16 februarie 2006 se precizeaz c dup doi ani de dezbateri, Parlamentul European a adoptat, cu o larga majoritate, n prim lectur, un raport privind proiectul de directiv referitoare la serviciile de pe piaa intern o problem major pentru Uniunea Europeana (UE). In 2007, a fost aprobata de catre Parlamentul European, in varianta Consiliului, cu unele schimbari minore directiva serviciilor - al carei obiectiv consta in facilitarea serviciilor trans-frontaliere, prin inlaturarea obstacolelor din calea liberei circulatii a serviciilor in piata interna.

n rile membre ale Uniunii Europene, exist o mare diversitate de servicii publice:

- Servicii comunale;

- Regii municipale sau intercomunale;

- ntreprinderi publice naionale;

- Societi private n proprietate public, mixt sau privat;

- Delegarea de servicii sau parteneriate public-privat.Aceast diversitate reprezint rezultatul istoriei, culturii, economiei i alegerilor politice specifice fiecrei ri. Nu se poate identifica o organizare tip, ci doar reguli i principii general aplicabile, adaptate contextului naional, urmnd logica subsidiaritii.

1.4. EVIDENIERI TIPOLOGICE

ALE MANAGEMENTULUI SERVICIILOR PUBLICE

Termenul de gestiune, acceptat ca administrare a patrimoniului sau a unor bunuri ale unei persoane de ctre reprezentantul ei sau totalitatea operaiunilor efectuate de un gestionar privind primirea, pstrarea i eliberarea bunurilor materiale sau a valorilor bneti dintr-o societate comercial sau instituie, trebuie difereniat, cel puin din punctul de vedere al coninutului activitilor, de termenul de management. Termenul de management, n care regsim ansamblul activitilor de organizare i conducere, n scopul adoptrii deciziilor optime n proiectarea i reglarea proceselor, a sistemului, apreciem c l include i pe cel de gestiune, indiferent de definiia dat celui din urm.

n Romnia, Legea nr. 51 din 8 martie 2006 a serviciilor comunitare de utiliti publice, publicat n nr. 254/2006 utilizeaz termenul de gestiune, preciznd n art. 23 gestiunea serviciilor de utiliti publice reprezint modalitatea de organizare, funcionare i administrare a serviciilor de utiliti publice n scopul furnizrii/prestrii acestora n condiiile stabilite de autoritile administraiei publice locale.

Gestionarea serviciilor publice, ca noiune, o ntlnim att n Legea administraiei publice locale, ct i n Carta European a autonomiei locale48. Reglementrile legale au urmtorul coninut: Autonomia privete att organizarea i funcionarea administraiei publice locale, ct i gestionarea, sub propria responsabilitate, a intereselor colectivitilor pe care le reprezint.

1.4.1. NFIINAREA SERVICIILOR PUBLICE

nfiinarea serviciilor publice se poate realiza prin acte de autoritate, ale Parlamentului, Guvernului, autoritilor administrative autonome, autoritilor locale i celorlalte autoriti publice care au ca atribuii definirea interesului public.

Recunoaterea unui serviciu public presupune reglementarea acestuia n sistemul juridic intern, n sensul precizrii bazelor acestora.

1. Constituia ca baz privind nfiinarea serviciilor publice

Menionarea serviciilor publice locale n Constituie reprezint un aspect foarte important, conducnd la obligativitatea asigurrii acestuia.

Constituiile diferitelor ri din Europa dateaz din perioade diferite, n funcie de care se pot distinge dou situaii:

- constituii anterioare celui de al doilea rzboi mondial care au ca obiect n primul rnd reglementarea funcionrii instituiilor politice. Aceste constituii nu abordeaz dect n mod excepional serviciile publice locale, preciznd n primul categoriile de autoriti publice locale (cazurile Austriei, Finlandei i Irlandei).

- constituiile posterioare celui de al doilea rzboi mondial sunt marcate de ideologia intervenionismului economic i social i recunoaterea drepturilor cetenilor, altfel spus a activitilor pe care cetenii sunt n drept s le solicite autoritilor publice spre a fi furnizate.

Unele constituii recunosc competena de gestiune a serviciilor publice unei puteri descentralizate, astfel c nfiinarea sau desfiinarea unui serviciu se realizeaz n baza voinei acestor puteri descentralizate.

n Romnia, Constituia stabilete la art. 120 c administraia public din unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiile descentralizrii, autonomiei locale i deconcentrrii serviciilor publice.

O singur ar din Uniunea European nu este formal dotat cu o constituie: este vorba de Marea Britanie. Ordinea constituional intern se bazeaz pe cteva texte fondatoare, cea mai mare parte foarte vechi, i pe un ansamblu de cutume. Fiind vorba de texte cu o vechime considerabil, serviciile publice nu sunt reglementate.

2. Legislaia ca baz privind organizarea serviciilor publice

n cea mai mare parte a rilor europene, organizarea serviciilor publice se realizeaz prin intermediul legislaiei. Sunt legi care determin nfiinarea serviciilor publice sau care determin regimul dup care sunt organizate i funcioneaz sau modalitile de control.

n Romnia, exist acte normative care sugereaz chiar prin titlul lor c reglementeaz nfiinarea, organizarea sau funcionarea unor servicii publice. Pot fi amintite Ordonana Guvernului Romniei nr. 88/2001 privind nfiinarea, organizarea i funcionarea serviciilor publice comunitare pentru situaii de urgen, Ordonana Guvernului Romniei nr. 84/2001 privind nfiinarea, organizarea i funcionarea serviciilor publice comunitare de eviden a persoanelor, Legea nr. 241 din 22 iunie 2006 a serviciului de alimentare cu ap i de canalizare.

3. Alte surse prin care se pot nfiina sau se organizeaz servicii publice

Organizarea serviciilor publice nu se realizeaz ntotdeauna pe o baz legislativ. n foarte multe cazuri, ele se bazeaz pe libertatea acordat colectivitilor locale de a asigura servicii pentru comunitate. Aceast libertate este recunoscut n majoritatea rilor europene.

Aceasta nseamn c autoritile publice, confruntndu-se cu anumite probleme, pot decide nfiinarea i organizarea anumitor servicii publice ale colectivitilor locale, fr ca acest lucru s fie expres prevzut de constituie sau lege.

Frana ofer un bun exemplu pentru aceast situaie. Dac anumite servicii publice sunt constituite pe baze legislative, statul sau colectivitile locale sunt autorizate s creeze noi activiti publice n condiii precizate de jurisprudena jurisdiciilor competente: Consiliul Constituional pentru legi, Consiliul de Stat i jurisdiciile administrative pentru reglementrile statului i deciziile colectivitilor locale, cu condiia ca aceste intervenii s fie motivate de un interes naional sau local i de situaii particulare.

Se poate observa n Frana c unul din serviciile publice, distribuia public de ap potabil, s-a dezvoltat ca un serviciu public comunal fr ca vreun text s prevad acest lucru.

1.4.2. PRINCIPII DE ORGANIZARE I FUNCIONARE

A SERVICIILOR PUBLICE

Am precizat deja, c printr-o serie de decizii ale Consiliului de Stat i ale Tribunalului de conflicte, n Frana s-au construit trei principii ale serviciului public, considerate n literatura de specialitate ca fiind fundamentale.

A. PRINCIPIUL EGALITII DE TRATAMENT AL UTILIZATORILORDeoarece vizeaz satisfacerea unui interes general, un serviciu public trebuie s asigure un acces egalitar pentru toi utilizatorii, egalitate ce decurge din egalitatea tuturor n faa legii. Totui, exist i excepii de la aceast regul, n cazul n care diferenele de tratament sunt justificate de situaii obiective.

Acest principiu are dou consecine pentru operatorii de servicii:

- obligaia de a asigura serviciul pentru toi utilizatorii sau pentru un numr ct mai mare;

- obligaia de a practica un pre de baz uniform i rezonabil pentru a se asigura accesul tuturor.

B. PRINCIPIUL CONTINUITII SERVICIULUI PUBLICServiciul public, fiind considerat indispensabil pentru colectivitate, trebuie s funcioneze fr ntrerupere. Trebuie asigurat n mod constant i s funcioneze regulat, astfel c operatorul are obligaia de a-i organiza activitatea astfel nct s nu existe ntreruperi.

Acest principiu a reprezentat mult vreme justificarea interzicerii sau limitrii dreptului la grev n serviciul public.

n Marea Britanie nu exist nici o reglementare referitoare la nivelul minim n serviciile publice, singurul mijloc de a asigura continuitatea acestora fiind limitarea legal general a recurgerii la grev i rechiziia.

Tribunalul Federal al Muncii din Germania apreciaz c, spre deosebire de funcionarii publici care nu au drept la grev, salariaii din serviciile cu impact asupra publicului, sub contract de munc de drept privat, pot face grev cu condiia s nu lezeze nejustificat interesele vitale ale populaiei i s vegheze, pentru ca msurile de protecie indispensabile s fie asigurate.

Constituia Spaniei impune, n caz de grev, meninerea de servicii publice eseniale pentru comunitate.

n Italia, Legea nr. 146 din 12 iunie 1990 are ca obiectiv concilierea ntre exercitarea dreptului la grev n serviciile publice eseniale i ocrotirea drepturilor persoanelor protejate prin Constituie. n acest scop, n aceast lege sunt enunate regulile ce trebuie respectate n caz de conflict colectiv pentru a asigura realitatea coninutului esenial al drepturilor stabilite.

Legea din Portugalia din 1977 asupra dreptului de grev a modificat regimul acesteia i n particular a instituit msuri specifice n serviciile care asigur nevoile sociale absolut necesare.

C. PRINCIPIUL MUTABILITII (adaptabilitatea) SERVICIULUI PUBLICUn serviciu public, creat pentru a satisface o nevoie de interes general, trebuie s se adapteze la evoluia acestei nevoi i, eventual, s dispar odat cu aceast nevoie. Dac definirea interesului general i nfiinarea unui serviciu public reprezint atributul autoritii publice, n mod unilateral, aceasta este cea care poate decide modificarea regulilor de organizare i funcionare ca i desfiinarea acestuia, dac se consider c nu mai este necesar.

Aplicarea acestui principiu conduce la dou obligaii pentru operatori:

- identificarea ateptrilor utilizatorilor;

- mbuntirea continu a calitii serviciului.

Acest principiu presupune i adaptarea serviciului public la evoluia tehnologic. Din punct de vedere al tehnologiei, sunt dou aspecte care ne rein atenia n mod deosebit: n ce msur sunt ncorporate noile tehnologii n furnizarea serviciului public n vederea creterii performanelor acestora? i n ce msura noile tehnologii determin apariia unor servicii publice?

n literatura de specialitate regsim rspunsul la prima ntrebare, rspuns ce i regsete reprezentarea exact n viaa real: viteza de inserie a noilor tehnologii este mai mica n sectorul public dect n cel privat, dar logica interesului general permite accesul egalitar al tuturor la modernitate. Explicaia acestui fapt o regsim n rigiditatea reglementrilor, capacitate de adaptare redus, lips de flexibilitate sau limitarea resurselor n sectorul public.

Progresul tehnic a fcut s apar noi tehnologii i, de asemenea, noi nevoi publice, astfel c statele i colectivitile locale au fost adesea obligate s organizeze ca servicii publice, activiti create de progresul tehnic, n scopul ntririi propriilor autoriti i pentru a asigura dezvoltarea economic.

Apariia unei noi tehnologii a condus de foarte multe ori la asigurarea unei gestiuni publice: cile ferate, telefonia, televiziunea etc.

n etapa actual de dezvoltare, progresul tehnic permite consumatorilor s se elibereze de puterea public pentru anumite tipuri de prestaii deoarece anumi