LEGISLAŢIA ÎN ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ

CAPITOLUL ICONCEPTUL DE ADMINISTRAŢIE PUBLICA

l. Puterea de stat şi puterea de a administra

În limbajul cotidian întâlnim, tot mai des, exprimarea ideii că imaginea unei ţări este dată de administraţia acesteia: „Istoria omenirii, de altfel, este istoria guvernării şi administrării popoarelor".1Studierea sistematică a fenomenului administrativ trebuie începută cu analizarea legăturii complexe a acestuia cu problematica puterii şi a guvernării.

Societatea politică se diferenţiază de formele istorice prestatale de convieţuire socială prin desprinderea din interiorul comunităţii a unor structuri de autoritate învestite cu anumite prerogative de comandă, faţă de care membrii societăţii se află în relaţie de subordonare. Autorităţile constituite astfel, ca putere „instituţionalizată", exercită constant acelaşi tip de activităţi de comandă, comunitatea în ansamblul ei fiind conştientă de legitimitatea asumării şi exercitării acestor prerogative, precum şi de îndatorirea de a respecta deciziile conducerii, sub sancţiunea unor pedepse sociale.

Oricât de simple ar fi relaţiile de putere care trebuie ordonate şi reglementate într-un sistem în cadrul societăţii, oricât de puţin numeroasă ar fi o comunitate umană, procesul de guvernare nu poate fi realizat nemijlocit, nici de un singur individ, nici de un unic organism titular al puterii politice.2

În orice formaţiune statală puterea politică trebuie să aibă un caracter unitar, în sensul că este deţinută de un singur individ sau de un grup restrâns - în statele arhaice - fie de un corp politic larg, structurat după criterii democratice - în statele moderne. Din această raţiune se spune că într-un stat nu există decât o putere unică, acesteia neopunându-i-se alte puteri de aceeaşi natură, în virtutea puterii publice, statul este îndreptăţit să nu recunoască pe teritoriul său o altă putere venită din afară.

În sens clasic, noţiunii de putere i se atribuie sensul de forţă organizată aparţinând unui individ sau grup, concretizată în capacitatea sa de a defini şi înfăptui interesele generale ale grupului, impunând tuturor membrilor acestuia voinţa sa, la nevoie utilizând în mod legitim forţa de constrângere sau de represiune.

În literatura de specialitate, puterea a fost caracterizată ca posibilitatea de comandă globală exercitată în cadrul colectivităţii, în scopul de a o organiza, de a o menţine şi de a o apăra3, sau ca o capacitate generalizată de a obţine îndeplinirea unor îndatoriri obligatorii de către indivizi şi grupuri sociale într-un sistem de organizare colectivă, atunci când îndatoririle sunt legitimate prin legătura lor ca scopuri colective.4 Unii autori consideră că puterea este o forţă născută din conştiinţa socială, destinată să conducă grupul social (societatea) în căutarea binelui comun şi capabilă să impună, în caz de nevoie, membrilor grupului atitudinea pe care ea o comandă.5

Definiţiile evocate privesc puterea ca pe o capacitate colectivă, abstractă, inerentă vieţii sociale, organizată politic şi nepersonalizată, aparţinând întregii comunităţi umane existente pe un anumit teritoriu, constând în forţa de a impune respectarea generală a anumitor comandamente generale.6

Din punct de vedere instituţional, puterea se obiectivează în diverse organisme cărora le sunt transferate atribuţii sau funcţii de putere. Puterea astfel instituţionalizată apare sub forma puterii de stat şi este exercitată de acesta în întregul său şi în mod specializat şi distinct de diverse organe ale sale. Statul apare, deci, ca titular exclusiv al forţei de comandă şi dominaţie.

1 A. Iorgovan – Drept administrativ. Tratat elementar – Ed. Hercules, Buc. 1993, p.162 C.Ionescu –Drept constituţional şi instituţii politice, vol. Ed. Lumina Lex, Buc. 1997, p.2073 T.Parson – Politics and Social Structure, New York, 1969 p.3644 A.Etioni The Active Society,The Free Fress, New York,1968, p. 3235 G. Burdeau – Traite de science politique – vol. I, Paris 1966, p. 4066 M.Enache – Concepte de putere politică şi putere de stat – în revista „Dreptul” nr.3/1968

1

Indiferent din ce unghi de vedere ar fi studiată, puterea se raportează în mod necesar la un titular, căruia îi sunt recunoscute anumite prerogative. Dacă statul exercită o putere delegată, circumscrisă înfăptuirii unor obiective sociale de interes general (binele comun), titularul puterii globale nu poate fi în epoca noastră decât poporul, ori, după caz, naţiunea, care deţine în mod originar puterea politică (suveranitatea). Poporul sau naţiunea este titularul absolut al puterii politice, adică al suveranităţii, pe când statul (autorităţile/puterile publice) reprezintă titularul exerciţiului puterii de stat încredinţate în mod legitim de popor, între popor şi stat se stabilesc anumite relaţii, pe baza cărora ciclul putere politică (originară) - putere de stat (derivată) se reia la nesfârşit, cu condiţia respectării principiilor democratice.

Potrivit unei asemenea paradigme, periodic, poporul, apelând la proceduri electorale, îşi exercită puterea politică prin intermediul unor reprezentanţi ai săi, care pun bazele funcţionării sistemului politic.

Raporturile reciproce ce se stabilesc între guvernaţi (titularii puterii politice) şi guvernanţi (titularii puterii de stat) se manifestă, pe de o parte, prin încredinţarea de către cei guvernaţi a exerciţiului unora dintre prerogativele puterii politice şi prin controlul înfăptuit de ei asupra „celor aflaţi la putere", iar, pe de altă parte, ca raporturi de putere concretizate în comandamente, ordine, instrucţiuni impuse de subiecţi politici specializaţi (guvernanţi) membrilor colectivităţii, individual sau "grupaţi pe criterii sociale, politice, profesionale, economice ş.a.

Motivarea încredinţării de către popor a anumitor prerogative de putere unor autorităţi publice specializate, aflate sub controlul său, constă în imposibilitatea găsirii unei soluţii practice care să permită autoguvernarea, exercitarea suveranităţii naţionale în mod nemijlocit de către popor. Transferul exercitării puterii de la popor la stat nu poate submina scopul exercitării puterii care rămâne, în continuare, legat de asigurarea, pe această cale, a binelui comun al tuturor cetăţenilor. Pentru garantarea unui climat de pace socială şi ordine într-o comunitate umană, este necesar ca interesele şi voinţa fiecărui individ să se regăsească într-o voinţă generală unică, exprimată şi impusă la nevoie prin forţă fiecărui individ de către autorităţile publice cărora li se încredinţează atât prerogative de putere, cât şi exercitarea ca atare a acestora, în mod legitim şi prin proceduri eminamente democratice.

Pentru administrarea „treburilor" publice, statul dispune de puterea (dreptul) de a comanda tuturor şi de a întrebuinţa constrângerea împotriva celor care nu se supun. Puterea de comandă poate fi înţeleasă şi ca puterea de a administra, fără a se reduce la aceasta. Fiind o putere instituţionalizată şi având ca scop ordonarea raporturilor so-ciale şi guvernarea, puterea statală este înzestrată cu instrumente de dominaţie şi forţă de constrângere, care, la rândul lor, trebuie să fie legitime. Se poate face, din acest punct de vedere, o distincţie netă între putere şi autoritate.7

Autoritatea nu se confundă cu puterea, deşi se întemeiază pe aceasta. Fără sprijinul puterii de stat nu ar exista autoritate politică. Raportul între autoritate şi puterea de stat, ca atare, are la bază factori distincţi, de care depinde fiecare. Astfel, puterea statului presupune folosirea constrângerii materiale, a forţei specializate, în timp ce autoritatea, care se întemeiază pe legea adoptată de organismele competente şi legitime, se asigură prin respectarea de bună voie a deciziilor (legilor). Numai în cazul nerespectării acestora se recurge la forţa de coerciţie a statului.

Statul reprezintă unica instanţă a politicului care dispune de capacitatea de a adopta în mod legitim decizii obligatorii, exprimate de regulă prin legi şi alte acte normative. Statul dispune întotdeauna şi pretutindeni de instituţii sau de instrumente prin intermediul cărora impune legea şi, la nevoie, constrânge pe destinatarii acesteia să i se conformeze.

Intre categoria de putere politică şi cea de putere de stat există un raport de la întreg la parte. Analizându-se acest raport, s-a precizat că trăsăturile puterii politice se regăsesc în puterile statului, dar trăsăturile statului nu se regăsesc în totalitate în ansamblul puterii politice8. Puterea de stat este, aşadar, o putere specializată şi încredinţată de popor anumitor organisme sau autorităţi publice care realizează funcţiunea legislativă, executivă şi pe cea judecătorească.

Apariţia puterii instituţionalizate, a puterii de stat, repartizată ierarhic unei mulţimi de agenţi politici, manifestându-se prin autorităţi publice înzestrate cu forţa de dominaţie şi constrângere, a avut un rol important în ordonarea relaţiilor sociale, în realizarea echilibrului social. Îndeplinindu-şi rolul de garant al intereselor generale, statul exercită, în virtutea puterii sale, un ansamblu de competenţe, înfăptuite de organisme specializate, care acţionează în limitele delegării primite.

Cu alte cuvinte, autorităţile statului exercită mai degrabă funcţii decât puteri. Exercitarea de

7 M. Enache op. Cit.8 În opinia prof. I Muraru „poporul, naţiunea deţine puterea, dar pentru că nu poate să exercite o astfel de putere, creează statul, ca ansamblu sistematizat de organe de stat(legiuitoare, administrative ,judecătoreşti armată, poliţie) deseori denumite autorităţi statale” –I.Muraru –Drept constituţional şi instituţii politice – vol.II,Ed Actami, Buc.1995, p. 5.

2

către autorităţile publice a anumitor funcţii, presupune dreptul exclusiv al autorităţii respective de a comanda în nume propriu, drept conferit sau delegat de popor.

Puterea politică reprezintă un fenomen unic, dar aceasta nu înseamnă ca ea să nu poată fi distribuită, pentru a fi exercitată, unor organisme diferite, cărora le sunt repartizate anumite atribute de conducere, în realitate, acestea sunt competenţe şi nu drepturi subiective, puterea neputând fi divizată. Statul personifică agenţi ai săi încredinţându-le exerciţiul puterii de comandă administrativă. Nici unul dintre aceste organisme nu poate exercita puterea în nume ori în folosul propriu, precum şi în afara controlului deţinătorului suveran şi legitim al puterii.

Privite la nivelul general al activităţii statale, actele de conducere specializate, realizate de organismele statului, formează conţinutul funcţiilor statului. În democraţiile consolidate, un rol strategic în implementarea deciziilor politice îl au administratorii publici, ale căror acţiuni pot afecta libertatea şi bunăstarea cetăţenilor.

Dacă oamenii politici au în principal angajamente pe termen mai scurt -de obicei pe durata unui mandat - administraţia publică preia sarcina dezvoltării durabile a societăţii (proiecte pe termen lung), între politicile particulare ale partidelor aflate succesiv la putere trebuie să existe coerenţă, iar această coerenţă este vegheată de către administraţia publică.

2. Noţiunea de administraţie publica

Sub aspect etimologic, cuvântul administraţie provine din limba latină, fiind compus din prepoziţia ad, însemnând la, către şi minister, însemnând servitor, supus .Prin urmare, la origini, prin această noţiune s-a avut în vedere o activitate subordonată, la comandă, pusă în slujba cuiva. Noţiunea de administraţie publică reprezentând noţiunea fundamentală pentru dreptul administrativ, prezentarea principalelor noţiuni cu care această disciplină operează va începe firesc cu analiza acesteia. Dacă în doctrina, legislaţia şi jurisprudenţa interbelică din ţara noastră a fost utilizată, în principal, noţiunea de administraţie publică, la care s-a revenit după 1990, în toată perioada postbelică a fost folosită exclusiv noţiunea de administraţie de stat, consacrată prin Constituţiile socialiste şi legislaţia epocii.

Faţă de această situaţie, în doctrina actuală s-a pus problema dacă este vorba de noţiuni diferite sau de una şi aceeaşi noţiune, cu alte cuvinte, dacă sintagma administraţie de stat este diferită ca înţeles de sintagma administraţie publică sau, dimpotrivă, se identifică cu cea din urmă. Din analiza regimurilor constituţionale româneşti, caracteristice fiecărei epoci, rezultă că, spre sfârşitul secolului al XIX-lea şi prima parte a secolului al XX-lea prin noţiunea de administraţie publică, larg utilizată, se avea în vedere, de regulă, atât activitatea administraţiei centrale, cât şi a administraţiei locale, aceasta din urmă fiind caracterizată prin autonomie locală, rezultat al descentralizării administrative, principii de bază ale organizării administraţiei publice locale.

Noţiunea de administraţie publică acoperea astfel, atât activitatea administraţiei statale, cât şi activitatea administraţiei locale, sfera administraţiei publice fiind mai largă decât a administraţiei de stat, prin includerea şi a administraţiei publice locale. Dimpotrivă, în timpul regimului socialist, administraţia de stat s-a limitat la activitatea organelor centrale şi locale ale administraţiei de stat, între care exista o strictă subordonare.

Fără a fi utilizată ca atare, noţiunea de administraţie publică se identifica cu noţiunea de administraţie de stat, în absenţa unei administraţii specifice autorităţilor autonome, alese la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale, distinctă de administraţia de stat sau centrală. După anul 1990, s-a revenit la aceleaşi principii ale organizării şi funcţionării administraţiei publice caracteristice României interbelice, anterioare regimului socialist, ţinându-se cont însă de orientarea Europei occidentale în această privinţă, la care în permanenţă legislaţia, jurisprudenţa şi doctrina de la noi se raportează.

Prin urmare, între administraţia publică şi administraţia de stat există un raport de la întreg la parte, administraţia de stat reprezentând o componentă a administraţiei publice, alături de administraţia locală.

Astfel, la nivelul comunităţilor locale, autorităţile autonome alese pot lua decizii administrative, având un interes exclusiv local. Spre exemplu, construirea unei şcoli într-o comună reprezintă o problemă de interes pentru colectivitatea locală a comunei respective, însemnând administraţie publică şi nu administraţie de stat. Nu mai puţin adevărat este că, în unităţile administrativ-teritoriale se realizează şi acţiuni specifice administraţiei de stat ca, de exemplu, exercitarea atribuţiilor de autoritate tutelară ce prezintă caracter statal, fiind vorba de o activitate ce se regăseşte la nivelul fiecărei localităţi 9. Din păcate, chiar în lucrări foarte recente, consacrate acestei discipline, continuă să se menţină punctul de vedere specific regimului socialist potrivit căruia, cele două formulări diferite exprimă în fapt aceeaşi noţiune10.

9 A. Iorgovan, op. cit., 2001, p. 8110 D. Brezoianu, op. cit., 2003, p. 11.

3

Analiza noţiunii de administraţie publică presupune şi lămurirea celor două sensuri ale sale.Pe de-o parte, identificăm un sens funcţional, material, atunci când folosim noţiunea de administraţie

publică cu înţelesul de activitate desfăşurată de anumite structuri administrative.Pe de altă parte, identificăm un sens organic, atunci când folosim aceeaşi noţiune pentru a delimita

respectivele structuri administrative, deci când ne referim la organele care realizează această activitate, utilizând formularea simplificată de administraţie publică şi nu pe cea mai dezvoltată, dar prezentând aceeaşi semnificaţie, de autorităţi ale administraţiei publice.

Sub aspect funcţional, administraţia publică reprezintă activitatea de organizare a executării şi de executare în concret a legilor, urmărindu-se satisfacerea interesului public prin asigurarea bunei funcţionări a serviciilor publice şi prin executarea unor prestaţii către particulari.

Sub aspect organizatoric, administraţia publică constă într-un ansamblu de autorităţi publice prin care, în regim de putere publică, se aduc la îndeplinire legile sau, în limitele legii, se prestează servicii publice.

Evocarea celor două sensuri ale noţiunii de administraţie publică ridică în mod inevitabil, problema organismelor care o înfăptuiesc» denumite generic structuri administrative, în Constituţie, legislaţie şi doctrină fiind utilizate când noţiunea de autoritate a administraţiei publice, când cea de organ al administraţiei publice, uneori chiar cea de instituţie pur şi simplu, cu referire la autorităţi publice centrale. Faţă de această varietate terminologică s-a pus problema dacă este vorba despre noţiuni identice sau, dimpotrivă, diferite.

Din analiza reglementărilor constituţionale şi legislative româneşti observăm că, spre deosebire de Constituţiile socialiste (1948, 1952 şi 1965) şi legislaţia adoptată în baza acestora, unde se întâlneşte exclusiv noţiunea de organ al administraţiei de stat, actuala Constituţie utilizează cu predilecţie noţiunea de autoritate a administraţiei publice şi, în mai mică măsură, noţiunea de organ al administraţiei publice.

Din cercetarea mai aprofundată a dispoziţiilor constituţionale şi legale în materie nu rezultă însă vreo distincţie care s-ar putea face între cele două noţiuni, fiind vorba despre una şi aceeaşi categorie juridică, ce desemnează structurile care înfăptuiesc administraţia.11

In doctrina postdecembristă s-a exprimat însă şi poziţia conform căreia cele două noţiuni ar fi distincte, argumentându-se că noţiunea de organ al administraţie publice este specifică structurilor organizatorice constituite în sistem pe bază de subordonare ierarhică, şi nu pe autonomie, în timp ce noţiunea de autoritate a administraţiei publice desemnează structurile organizate, în principal, pe baza autonomiei, în absenţa oricărei subordonări ierarhice. De aici, concluzia conform căreia, orice organ al administraţiei publice reprezintă şi o autoritate a administraţiei publice, dar nu orice autoritate a administraţiei publice este şi organ al administraţiei publice.12

O asemenea distincţie nu ar avea nici o relevanţă în practică, sensul principal al sintagmei autoritate publică fiind acela de organ public, adică un colectiv organizat de oameni care exercită prerogative de putere publică, la nivel statal sau local ori, într-o altă formulare, o structură organizatorică ce acţionează în regim de putere publică, pentru realizarea unui interes public.

In ce priveşte noţiunea de instituţie publică, considerăm că aceasta nu se identifică cu noţiunea de autoritate publică şi, respectiv, cu cea de autoritate a administraţiei publice, în legislaţie utilizându-se, de altfel adeseori, formularea „autorităţile şi instituţiile publice", formulare ce nu şi-ar mai avea rostul dacă noţiunile ar fi identice.

Este adevărat că sintagma „instituţiile Republicii" din art. 151 din Constituţia României din 1991 nerevizuită avea în vedere unele autorităţi publice reglementate constituţional. Prin legea de revizuire a Constituţiei, sintagma de mai sus a fost înlocuită cu o singură noţiune, aceea de „instituţie", dispoziţia referitoare la menţinerea în funcţiune a instituţiilor prevăzute de Constituţie, existente la data intrării în vigoare a legii de revizuire, până la constituirea celor noi, regăsindu-se, conform noii numerotări, în art. 155 alin. (2).

Totodată, spre exemplu, Legea privind organizarea şi funcţionarea instituţiei Avocatului Poporului reglementează o autoritate publică, deşi noţiunea de instituţie este expres folosită chiar în titlul legii sus-menţionate. în acelaşi timp constatăm însă că legiuitorul organic (fiind vorba despre o lege organică), asemeni celui constituţional, nu a folosit sintagma instituţie publică în întregul ei, ci doar o parte a acesteia, cuvântul instituţie.

Faţă de noţiunea de autoritate publică mai sus definită, noţiunea de instituţie publică are în vedere structurile subordonate unor autorităţi ale administraţiei publice, care funcţionează din venituri bugetare,

11 A. Iorgovan, op. cit., 2001, p. 59; E. Bălan, op. cit., 2002, p. 141; T. Drăganu, op. cit., 1998, p. 7.12 M. Preda, op. cit., 2000, p. 19).

4

dar şi din surse extrabugetare, potrivit legislaţiei în vigoare. Instituţiile de învăţământ de stat, Academia Română şi institutele de cercetare din subordinea acesteia sunt exemple de instituţii publice, dar ele nu pot fi calificate şi ca autorităţi publice.

În doctrina şi legislaţia interbelică, corespondentul noţiunii de instituţie publică 1-a reprezentat noţiunea de stabiliment public, definit ca un procedeu tehnic, menit să dea o mai bună satisfacţie interesului general, ca o persoană morală de drept public ce exercita anumite prerogative de putere publică, creat din iniţiativa Statului, a judeţului sau a comunei, cu mijloace publice.

Alături de noţiunea de stabiliment public, în legislaţia şi doctrina interbelică s-a impus şi noţiunea de stabiliment de utilitate publică definit ca acea persoană juridică privată, autorizată de administraţia publică să presteze un serviciu public prin exercitarea unei activităţi de interes general, corespondentul noţiunii actuale, de instituţie de interes public.

Stabilimentele publice şi stabilimentele de utilitate publică erau privite în doctrina interbelică ca fiind persoane morale sau juridice de drept administrativ.13 Persoanele morale la rândul lor, erau privite ca asociaţiuni de persoane fizice, cu o existenţă şi o voinţă juridică separate de a fiecăruia din membri, înzestrate cu facultatea de a fi subiecte de drepturi ca şi orice persoană fizică14. Din definiţiile de mai sus identificăm alte noţiuni fundamentale pentru studiul dreptului administrativ, şi anume, noţiunea de putere publică (prerogative de putere publica) şi cea de interes public.

Noţiunea de putere publică desemnează drepturile speciale, exorbitante (prerogativele) de care dispune orice autoritate a administraţiei publice şi, implicit, orice autoritate publică, în vederea exercitării atribuţiilor sale şi pentru satisfacerea interesului public, care în cazul unui conflict cu cel particular trebuie să se impună.15

În baza prerogativelor de putere publică de care dispun, măsurile luate de aceste autorităţi se aplică direct, iar, în cazul în care nu sunt respectate, beneficiază de forţa de constrângere a statului. Acest regim de putere publică presupune într-un stat democratic posibilitatea celor administraţi de a acţiona în justiţie împotriva vătă-mărilor aduse prin actele administraţiei publice, fiind vorba despre instituţia contenciosului administrativ. Aceasta reprezintă, alături de alte pârghii de control, o formă de garantare a drepturilor şi a libertăţilor cetăţeneşti.

Noţiunea de interes public desemnează necesităţile materiale şi spirituale ale cetăţenilor, la un moment dat, cu precizarea că această sintagmă, asemeni altora, ca de exemplu, serviciu public, ordine publică, bun public etc., este un concept ce depinde de scopurile politice, sensul său putând să se modifice o dată cu schimbarea concepţiilor politice, cu alte cuvinte, în cazul alternanţei la putere. 16 Această teorie dezvoltată în doctrina germană ni se pare pe deplin pertinentă dacă avem în vedere faptul că orice forţă politică ajunsă la guvernare are tendinţa să îmbrace în ,,haină" juridică propriul punct de vedere cu privire la o anumită instituţie, concept, fenomen etc.

Cu alte cuvinte, dreptul, privit ca ansamblu de norme juridice, reprezintă instrumentul prin care puterea politică aflată la conducerea unei ţări stabileşte decizii obligatorii pentru cetăţenii săi.

Prin urmare, sensul noţiunilor de mai sus, cărora li se pot adăuga şi altele, variază în funcţie de poziţia celor aflaţi la putere, nu orice activitate de interes public reprezentând un serviciu public, ci doar acea activitate apreciată de puterea politică caftind de interes public. 17

La rândul ei, noţiunea de serviciu public, strâns legată de noţiunile mai sus definite, desemnează activitatea cu caracter continuu şi regulat organizată sau autorizată de o autoritate a administraţiei publice în vederea satisfacerii unor necesităţi de interes public.

Ca şi în cazul administraţiei, putem distinge şi pentru serviciul public două sensuri: un sens material, funcţional, pe care tocmai 1-am definit şi un sens organic sau formal, dacă avem în vedere organismul sau „întreprinderea" girată de administraţie prin care se satisface o necesitate de interes public.

Încă din perioada interbelică au fost evidenţiate trăsăturile esenţiale ale serviciului public, avându-se în vedere sensul material al noţiunii şi anume: continuitatea, egalitatea tuturor în f aţa lui şi necesitatea adaptării lui la nevoile utilizatorilor.

In ce priveşte unele din noţiunile mai sus enumerate, cum ar fi ordinea publică, interesul public, siguranţa publică sau altele, ca de exemplu, cazuri excepţionale, situaţii de urgenţă, pericol grav, multe dintre ele regăsite în texte constituţionale şi legale, româneşti sau occidentale, s-a dezvoltat de către o parte a doctrinei germane, teoria conceptelor juridice nedeterminate.

Prin această teorie, s-a susţinut că este vorba despre noţiuni cu un înţeles larg şi relativ determinat, a căror

13 (M. Văraru, op. cit., 1928, p. 109). 14 M. Văraru, op. cit., 1928, p. 112). 15 A. Iorgovan, op. cit., 2001, p. 73. 16 A. Iorgovan, op. cit., 2001, p. 26. 17 A. Iorgovan, op. cit., 2001, p. 74.

5

interpretare este lăsată la libera alegere a celui chemat să aplice norma juridică în care se regăsesc. Identificarea unei astfel de libertăţi de apreciere, aflată la îndemâna administraţiei publice, mai precis a funcţionarului public chemat să aplice legea, a permis în doctrina interbelică românească - şi în mod constant în doctrina occidentală - dezvoltarea teoriei puterii discreţionare a administraţiei, a oricărei autorităţi publice în general, dincolo de care se ajunge la exces de putere.

Dreptul de apreciere sau puterea discreţionară reprezintă acea marjă de libertate lăsată la libera apreciere a unei autorităţi astfel ca, în vederea atingerii scopului indicat de legiuitor, să poată recurge la orice mijloc de acţiune în limitele competenţei sale. Dincolo de aceste limite, autoritatea respectivă va acţiona cu exces de putere ce poate fi cenzurat în instanţa de judecată.

Din prezentarea de mai sus rezultă că nu poate fi concepută administraţia în absenţa factorului uman, a celor care compun administraţia, acţionând în cadrul acesteia, punând-o în mişcare sau, ca să folosim terminologia de specialitate, a personalului administrativ (funcţionarii publici sau angajaţii contractuali).

în doctrină a fost subliniat în mod constant caracterul oricărei activităţi de natură administrativă de a constitui un fapt administrativ, un fenomen administrativ, înţeles ca specie a fenomenului social.18

În termenii ştiinţei administraţiei, orice fapt administrativ presupune o activitate de organizare, de dirijare sau de combinare a unor mijloace în vederea înfăptuirii, până la faptele materiale concrete, a unor obiective, stabilite de structuri organizatorice superioare, activitatea de administrare fiind prin definiţie o activitate subordonată.19 Fenomenul administrativ având o natură complexă, social-politică şi juridică, este abordat în vederea cunoaşterii sale cât mai complexe, după cum se arată în general, în doctrină, atât de ştiinţele juridice, cât şi de alte ramuri ale ştiinţelor despre societate, cum sunt ştiinţele economice, sociologia, politologia etc.

Studierea sistematică a fenomenului administrativ presupune pentru început cercetarea legăturii complexe a acestuia cu problematica puterii politice şi implicit a guvernării.

3. Relaţia guvernare-administraţie publică. Rolul executivului în dreptul public contemporan

Am convenit deja că noţiunea de administraţie publică reprezintă noţiunea centrală a dreptului administrativ, orice discuţie cu privire la definirea acestuia urmând să aibă ca punct de reper o înţelegere cât mai deplină a acestei noţiuni.

În egală măsură, noţiunea de administraţie constituie noţiunea fundamentală şi pentru ştiinţa administraţiei care o analizează sub multiple accepţiuni, în conţinutul său complex fiind cuprinse imperativele: a prevedea, a organiza, a conduce, a coordona şi a controla.

Din perspectiva ştiinţei administraţiei, administraţia constă într-o activitate chibzuită, raţională si eficientă de utilizare a resurselor umane, materiale şi financiare în scopul obţinerii unor rezultate maxime cu eforturi minime. 20

Pentru înţelegerea complexităţii fenomenului cercetat, se susţine în doctrină, ştiinţa administraţiei nu se mărgineşte numai la studierea aspectelor juridice ale administraţiei, ci examinează interferenţele subsistemului administraţiei cu mediul social, politic, juridic, cu componentele sistemului social global.

în doctrina de drept public, administraţia, în sensul cel mai larg, a fost definită ca o activitate ce constă într-o prestaţie a unei persoane sau a unui grup de persoane în folosul altora, faţă de care prestatorul activităţii se află în anumite raporturi juridice şi căruia beneficiarul prestaţiei îi pune la dispoziţie mijloacele materiale şi financiare necesare.

Dacă activitatea prestată are drept scop realizarea unor interese particulare, vorbim de o administrare particulară, iar dacă are drept scop satisfacerea unor interese generale, naţionale sau locale, ne aflăm în prezenţa unei administraţii publice. Interesul general este, de regulă, exprimat prin actele politice ale celor care deţin puterea, ceea ce face ca activitatea prestatoare în cauză, să aibă un caracter politic.

Dacă avem în vedere sensul organic al noţiunii de administraţie publică, atunci cercetarea locului şi rolului structurilor organizatorice care o realizează implică o analiză prin raportare la celelalte autorităţi publice care înfăptuiesc activitatea legislativă şi, respectiv, activitatea judecătorească.

Prin scopul său, administraţia publică este legată de puterea legislativă care, prin activitatea sa principală, constând în legiferare, circumscrie şi stabileşte finalitatea şi sensul în care administraţia va acţiona.

18 A. Iorgovan, op. cit., 2001, p. 5 şi urm. 19 A. Iorgovan, op. cit., 2001, p. 6. 20 M. Oroveanu, op. cit., 1998, p. 38.

6

Totodată, administraţia publică este legată şi de puterea judecătorească, ale cărei hotărâri sunt aplicate şi executate tot în sfera acesteia.

Prin natura ei, administraţia publică este legată însă în cea mai mare măsură de puterea executivă, dar nu se identifică cu aceasta, având o sferă mai largă de cuprindere.

Orice discuţie referitoare la puterea executivă a statului porneşte de regulă de la încadrarea acesteia în clasicul principiu al separaţiei puterilor în stat, evocat mai ales sub aspect istoric.

Iniţial consacrată ca o formă de luptă contra absolutismului monarhic, ideea separaţiei puterilor în stat a dobândit în timp valoarea unei metafore, societatea contemporană actuală fiind caracterizată mai degrabă prin diferite forme de colaborare şi control reciproc între clasicele funcţii ale statului, şi în special între legislativ şi executiv, decât printr-o veritabilă delimitare.

Cu alte cuvinte, ideea de separaţie a puterilor nu a urmărit altceva decât formularea de soluţii democratice prin exerciţiul în fapt al uneia şi aceleiaşi puteri politico-statale. 21

Problema definirii administraţiei publice prin raportare la celelalte activităţi fundamentale ale statului, şi în primul rând la puterea executivă, a preocupat dintotdeauna doctrina de drept public românească care a cunoscut cea mai profundă dezvoltare după adoptarea Constituţiei din 1923.22

În doctrina românească interbelică, pe linia de gândire a autorilor germani, s-a susţinut că administraţia cuprinde întreaga activitate a statului, care nu este nici legislaţie şi nici justiţie, statul având o activitate continuă prin care caută să-şi realizeze scopurile sale, activitate organizată de lege, numită administraţie23.

În realizarea funcţiei executive a statului se desfăşoară două categorii de activităţi: de guvernare şi de administrare.

Activitatea de administrare faţă de activitatea de guvernare, reuneşte totalitatea serviciilor publice destinate să asigure satisfacerea intereselor generale, regionale sau comunale.

Cu alte cuvinte, funcţia administrativă, s-a mai susţinut în doctrina interbelică, constă în a asigura funcţionarea continuă şi regulată a serviciilor publice administrative care constituie în totalitatea lor administraţia unui stat. Ea se realizează prin săvârşirea de acte juridice cu caracter individual şi concret, respectiv prin acte şi operaţiuni materiale necesare funcţionării acestor servicii. Funcţia executivă, s-a mai spus, nu coincide în toate cazurile cu activitatea administraţiei, deoarece administraţia este învestită uneori cu o putere discreţionară, când în exerciţiul acestei activităţi nu se aplică nici o lege.24

În doctrina postbelică, în condiţiile consacrării principiului unicităţii puterii în stat, noţiunea de administraţie de stat a fost utilizată pentru a desemna una din formele fundamentale de activitate a statului, înfăptuită prin patru categorii de organe ale statului: organele puterii de stat, organele administraţiei de stat, organele judecătoreşti şi organele procuraturii.25

În ce priveşte stabilirea raportului dintre funcţia executivă şi cea administrativă a statului, în doctrină au existat şi nuanţări, apreciindu-se că administraţia de stat nu se confundă cu activitatea executivă, în sens restrâns, ea fiind realizată de organele executive ale statului, în timp ce, în sens larg, ea se realizează de toate organele statului prin acte proprii, iar, în anumite condiţii, şi de organizaţii obşteşti.

Doctrina actuală a menţinut distincţia între activitatea executivă şi activitatea de administrare, pornind de la semnificaţia executivului în raport cu administraţia publică.

Se reţine astfel în doctrină că acestea nu se identifică, sfera de cuprindere a administraţiei publice fiind mai largă, dar în egală măsură se poate afirma că administraţia publică este în întregime sub influenţa şi sub controlul puterii executive, faţă de prevederile art. 102 din Constituţia României din 1991, revizuită şi repu-blicată în 2003 (fostul art. 101), care consacră expres rolul Guvernului de a exercita conducerea generală a administraţiei publice. 26

Cu alte cuvinte, administraţia publică este foarte strâns legată de puterea executivă, dar nu se confundă cu aceasta sau, mai exact, nu este în întregime putere executivă.27

Pe aceeaşi linie de idei, într-o lucrare colectivă consacrată Dreptului administrativ, se afirmă că puterea executivă sau executivul îndeplinesc funcţii administrative, fără ca prin acestea să se confunde cu administraţia

21 A. Iorgovan, op. cit., 2001, p. 37.22 A. Iorgovan, op. cit., 2001, p. 41.23 P. Negulescu, op. cit., 1934, p. 39.24 C. Rarincescu, op. cit., 1937, p. 19. 25 A. Iorgovan, op. cit., 2001, p. 50.26 Idem p. 8227 Al, Negoiţă, op. cit., 1996, p. 8.

7

publică sau să se limiteze la conducerea acesteia.28 Unele teze din doctrina interbelică urmează a fi însă regândite, în raport cu transformările produse în societatea românească începând cu anii '90.

Astfel, spre exemplu, nu credem că mai poate fi acceptată opinia conform căreia numărul serviciilor publice ar fi direct proporţional cu gradul de civilizaţie şi invers proporţional cu iniţiativa particulară, opinie care porneşte de la definirea administraţiei publice ca reprezentând totalitatea serviciilor publice ce exercită activitate administrativă. O asemenea apreciere nu mai poate corespunde administraţiei publice contemporane în general, caracterizată prin apariţia şi dezvoltarea unui număr tot mai mare de servicii publice realizate în mare parte şi de persoane juridice de drept privat, adeseori în condiţii mai bune decât ar fi putut să o facă statul sau unităţile administrativ-teritoriale.

În principal, se mai susţine în doctrină, administraţia publică este o activitate determinată de voinţa politică şi realizată, în cea mai mare măsură, de executiv, pentru organizarea aplicării şi aplicarea în concret a legii.

De altfel, în general, în statele moderne se constată amplificarea raporturilor de interdependenţă între politică şi drept, a legăturii între deciziile politice şi cele juridice, între actele de conducere politică şi norma juridică.29 De asemenea, doctrina actuală a menţinut teoria dezvoltată mai ales de ştiinţa administraţiei, enunţată şi în perioada dreptului socialist conform căreia activităţile administraţiei publice se pot clasifica în: activităţi cu caracter de dispoziţie, activităţi de asigurare a bunei funcţionări a serviciilor publice şi activităţi de prestaţii în cele mai diverse domenii.30

In prima categorie se includ activităţile prin care administraţia publică ordonează conduita persoanelor fizice şi juridice, stabilind în sarcina acestora anumite obligaţii, de a face sau de a nu face ceva. Nerespectarea acestor acte de dispoziţie este sancţionată prin măsuri de coerciţiune ce pot fi aplicate persoanelor vinovate de către autorităţile administraţiei publice, în condiţiile prevăzute de lege.

În a doua categorie sunt avute în vedere activităţile prin intermediul cărora administraţia publică întreprinde măsurile pe care le apreciază ca oportune în vederea asigurării funcţionării regulate şi continue a serviciilor publice, precum şi a satisfacerii intereselor generale ale societăţii.

Cea de-a treia categorie reprezintă acele activităţi pe care administraţia publică şi funcţionarii acesteia le efectuează în cele mai variate domenii care interesează comunitatea, cum sunt: gospodăria comunală, transportul în comun, sănătatea, învăţământul etc. Alţi autori disting pur şi simplu între activităţi executive cu caracter de dispoziţie şi activităţi executive cu caracter de prestaţie.31

Dacă iniţial, în constituţiile clasice, principiul separaţiei puterilor în stat a fost prevăzut expres, din analiza constituţiilor europene ale ultimelor decenii rezultă tendinţa legiuitorilor constituanţi de a renunţa treptat la menţionarea sa expresă, principiul fiind mai degrabă sugerat, iar separaţia puterilor fiind reglementată de o manieră implicită, prin folosirea unor expresii specifice, cum ar fi, funcţie a statului, autoritate publică, organ statal etc. 32

Sub acest aspect, potrivit unei părţi a doctrinei actuale, Constituţia României din 1991, în varianta sa iniţială, s-a înscris ca tehnică de redactare şi ca limbaj juridic pe linia Constituţiilor europene adoptate în ultimele decenii33 De altfel, chiar sub imperiul acestei concepţii normative, Curtea Constituţională în numeroase decizii ale sale a proclamat separaţia şi echilibrul puterilor ca fiind un principiu constituţional.34

Au existat însă şi autori care au criticat lipsa consacrării exprese a principiului separaţiei puterilor din Constituţia României, apreciind că este vorba despre un principiu verificat, nu numai de o îndelungată tradiţie şi de consacrarea sa în textele unor Constituţii dintre cele mai diverse, dar care a fost validat de practică, ca fiind singurul în măsură să garanteze funcţionalitatea normală a raporturilor şi a echilibrului dintre diversele puteri.

Acestei poziţii din doctrină s-ar putea spune că i s-a dat satisfacţie cu ocazia recentei revizuiri a Constituţiei, prin care s-au adăugat două noi alineate articolului l, primul dintre ele prevăzând expres acest principiu.

,Statul se organizează potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterilor - legislativă, executivă şi judecătorească - în cadrul democraţiei constituţionale."

În primul comentariu al legii de revizuire,, consacrarea expresă a acestui principiu este privită ca

28 I. Vida, în colectiv, op. cit., 1999, p. 17. 29 C. lonescu, op. cit., 1997, p. 13. 30 R.N. Petrescu, op. cit., 2001, p. 10 şi urm.; L. Giurgiu, op. cit., 1999, p. 12 şi urm. 31 Al, Negoiţă, op. cit., 1996, p. 9. 32 A. Iorgovan, op. cit., 2001, p. 30.33 idem34 M. Constantinescu, I. Muraru, A. Iorgovan, op. cit., 2003, p. 6).

8

având „avantajul pe care întotdeauna o normă expresă o prezintă faţă de aceea rezultată din interpretare: certitudinea, în mod strict, previzibilitatea, în mod indubitabil.35

De asemenea, se impune remarcată în acest context, maniera modernă în care principiul este menţionat, prin referire la ideea de democraţie constituţională, fiind avute astfel în vedere, autorităţile publice, care după cum vom argumenta în cele ce urmează, nu pot fi încadrate strict în nici una din cele trei puteri clasice, fiind de fapt expresia şi consecinţa colaborării lor.

Chiar şi în varianta sa iniţială, Constituţia României a consacrat, întregul său titlu al III-lea, autorităţilor publice care realizează cele trei funcţii clasice ale statului: legislativă, executivă şi judecătorească, de unde concluzia unei deduceri implicite a acestuia.

Cu alte cuvinte, deşi legea fundamentală nu a prevăzut expres încă de la început principiul separaţiei puterilor în stat, legiuitorul constituant a organizat autorităţile publice potrivit exigenţelor acestuia.36

De altfel, după cum tot în doctrina actuală se remarcă, regimul separaţiei puterilor presupune cooperarea autorităţilor publice, dar exclude subordonarea faţă de o anume autoritate de stat a tuturor celorlalte, chiar dacă această autoritate ar fi reprezentanţa naţională. 37

Justificarea adoptării unei asemenea poziţii presupune două precizări importante ce permit de altfel o corectă înţelegere a rolului executivului în dreptul public contemporan.38

În primul rând, se impune precizarea că niciodată şi nicăieri cele trei puteri nu au fost complet separate, între ele existând diverse forme de colaborare şi control care s-au accentuat în timp, devenind dominante la ora actuală, în opinia noastră, în organizarea şi funcţionarea autorităţilor publice.

Formele de colaborare şi de control ale activităţii celor trei puteri în stat nu impietează asupra principiului separaţiei puterilor în stat, după cum se arată în doctrina actuală, ci dimpotrivă evidenţiază faptul că, în aplicarea acestui principiu, puterile în stat ar trebui să se afle pe poziţie de egalitate.

De altfel, este unanim admis faptul că o societate funcţionează normal, este democratică, numai în măsura în care autorităţile care îndeplinesc clasicele funcţii ale statului, corespunzătoare celor trei puteri, se află în echilibru, fără ca una sau două să domine.

Deşi Constituţia din 1923 a consacrat expres principiul separaţiei puterilor în stat, doctrina interbelică s-a referit în mod constant şi la colaborarea dintre puteri ca un principiu corelativ. De regulă, acest din urmă principiu rezultă din modul de reglementare a raporturilor dintre autorităţile ce realizează cele trei funcţii ale statului: procedura legislativă, formarea şi funcţionarea Guvernului, desemnarea ju-decătorilor, contenciosul administrativ etc. 39

În al doilea rând, trebuie menţionată existenţa în societatea contemporană a unor structuri organizatorice învestite cu prerogative de putere publică, reprezentând deci autorităţi publice, cel mai adesea cu atribuţii de control, care, strict ştiinţific, nu pot fi încadrate în nici una din cele trei puteri ale statului.

Din evoluţia modernă a principiului separaţiei puterilor în stat, se subliniază în doctrina actuală, pe aceeaşi linie de idei, nu trebuie să excludem şi unii factori noi cum ar fi: participarea maselor la conducere prin referendum şi iniţiative legislative populare, restrângându-se astfel principiul reprezentării; instituţionalizarea în constituţii a unor autorităţi noi, ca, de exemplu, ombudsmanul, cu rol de control asupra administraţiei publice; recurgerea la justiţia constituţională, înfăptuită de o autoritate jurisdicţională independentă; înfiinţarea unor organisme auxiliare ale diferitelor puteri, cum ar fi Consiliul Legislativ; controlul societăţii civile, prin diverse mijloace, dar în primul rând prin mass-media etc.40

Avocatul Poporului constituie un exemplu elocvent în această privinţă, instituţia fiind prevăzută pentru prima dată la noi în Constituţia din 1991. Avocatul Poporului are ca funcţie apărarea drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti, fiind o garanţie constituţională instituţionalizată a acestora, în temeiul căreia el acţionează atât din oficiu, cât şi la cererea persoanelor interesate.41

Deşi autoritate publică, Avocatul Poporului este dificil de încadrat în una din cele trei puteri clasice.

După cum s-a arătat într-o lucrare consacrată unei analize comparate a administraţiilor publice specifice ţărilor Uniunii Europene, ombudsmanul (denumirea tradiţională a acestei autorităţi) este legat de

35 idem36 G. Vrabie, op. cit., 1999, p. 24)37 M. Enache, op. cit., 1998, p. 11538 A. Iorgovan, op. cit., 2001, p. 3839 idem40 C. lonescu, op. cit., 1997, p. 133 şi urm.41 I. Muraru, M. Constantinescu, op. cit., 1998, p. 49

9

puterea legislativă, pentru că, de regulă, la acest nivel este numit şi, în plus, are obligaţia de a prezenta anual sau la cerere, rapoarte Parlamentului.

Totodată, ombudsmanul este legat de puterea executivă pentru că cel mai adesea, plângerile cetăţenilor sunt îndreptate împotriva administraţiei publice şi în această sferă îşi concentrează activitatea.

În sfârşit, ombudsmanul are şi atribuţii de natură judecătorească dacă avem în vedere că, cel mai adesea, îşi propune să rezolve conflictele apărute în societate, ca urmare a lezării unor persoane în drepturile şi libertăţile lor.

În concluzie, încadrarea acestei structuri strict într-una sau alta din cele trei puteri clasice ale statului este practic imposibilă.

În aceeaşi situaţie, în regimul constituţional românesc actual se află şi alte autorităţi publice precum: Curtea Constituţională, Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ etc.

Curtea Constituţională este reglementată în titlul V din Constituţie, distinct de autoritatea judecătorească reglementată în capitolul VI din titlul III consacrat Autorităţilor publice.

Din aşezarea în structura Constituţiei, se arată într-o monografie consacrată în întregime analizei acestei instituţii, rezultă o primă constatare şi anume că această autoritate publică nu se integrează în nici una din clasicele puteri, atribuţiile Curţii Constituţionale prevăzute în art. 144 din Constituţie (art. 146 ca urmare a revizuirii şi a republicării - subl.ns.), înscriindu-se în zona echilibrului şi controlului reciproc. Jurisdicţia constituţională se situează în afara celor trei puteri, ea fiind însărcinată să le facă să-şi respecte atribuţii.42

Curtea Constituţională are ca scop garantarea supremaţiei Constituţiei. Ea este alcătuită din 9 judecători, compunerea sa fiind rezultatul colaborării dintre puterea legiuitoare (fiecare Cameră numeşte câte 3 judecători) şi puterea executivă reprezentată de Preşedintele României, care numeşte de asemenea 3 judecători; Mandatul judecătorilor este de 9 ani fără a fi reeligibil, iar, la fiecare 3 ani, Curtea se reînoieşte cu câte o treime. Judecătorii sunt independenţi şi inamovibili în exercitarea mandatului lor, Preşedintele Curţii fiind ales de judecători pe o perioadă de 3 ani.

Procedurile prin care se realizează atribuţiile Curţii Constituţionale au în mare parte însă trăsăturile procedurilor judecătoreşti.

Curtea Constituţională este de regulă calificată în doctrină ca o autoritate politico-jurisdicţională învestită cu controlul constituţionalităţii legilor, atribuţiile sale fiind expres prevăzute în art. 146 din Constituţie.

Curtea de Conturi, reglementată în art. 140 din Constituţia României din 1991, revizuită şi republicată în 2003 (fostul art. 139), exercită controlul asupra modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public.

În doctrina actuală, această autoritate publică a fost calificată ca o autoritate administrativă autonomă cu atribuţii jurisdicţionale, fără a se reuşi însă formarea unui punct de vedere comun cu privire la natura sa juridică.

Modificările aduse prin Legea de revizuire a Constituţiei, potrivit cărora, „în condiţiile legii organice, litigiile rezultate din activitatea Curţii de Conturi se soluţionează de instanţele judecătoreşti specializate", atrag însă schimbarea acestei concepţii.

Renunţarea la atribuţiile jurisdicţionale ale Curţii de Conturi au fost impuse, potrivit doctrinei recente, de noua concepţie cu privire la justiţie şi la instanţele judecătoreşti, implicit la jurisdicţiile administrative devenite facultative şi gratuite.43

Faţă de importanţa acestei autorităţi în garantarea folosirii corecte a banilor publici, pe de-o parte, şi pentru simetria instituţională, pe de altă parte, Curtea de Conturi a fost organizată la fel ca şi Curtea Constituţională, pe un mandat de 9 ani pentru consilierii de conturi, cu înnoirea unei treimi din consilieri, din 3 în 3 ani.

În raport cu noua fizionomie constituţională, Curtea de Conturi a fost încadrată printre autorităţile publice cu atribuţii exclusive de control, care nu intră în rândul vreuneia din cele trei puteri - legislativă, executivă şi judecătorească -, dar contribuie la funcţionarea şi echilibrul acestora.44

Consiliul Legislativ, reglementat în art. 79 din Constituţie, este organ consultativ de specialitate al Parlamentului, care avizează proiectele de acte normative în vederea sistematizării, unificării şi coordonării întregii legislaţii. El ţine evidenţa oficială a legislaţiei României.

Rolul său este preventiv, fiind deci un garant al sistemului normativ al Constituţiei sau, altfel spus, al

42 idem43 M. Constantinescu, I. Muraru, A. Iorgovan, op. cit., 2003, p. 12244 idem

10

dreptului constituţional normativ, prin evitarea paralelismelor, a contradicţiilor, a fărâmiţării legislaţiei, a încălcării ierarhiei izvoarelor de drept etc.45

Pe lângă aceste autorităţi publice, dificil de încadrat în una din cele trei puteri ale statului, autorităţi prevăzute expres în Constituţie, există şi alte structuri învestite cu prerogative de putere publică, la care Constituţia nu face referire expresă, dar, care, în egală măsură, nu pot fi încadrate strict în clasica separaţie a puterilor în Stat. Menţionăm cu titlu de exemplu, Consiliul Naţional al Audiovizualului, reglementat în Legea audiovizualului nr. 504/2002.

Trăsătura comună a tuturor structurilor menţionate este că ele reprezintă autorităţi independente, ce nu au caracter politic, în sensul în care o asemenea caracteristică defineşte autorităţile ce compun puterea legiuitoare şi cea executivă. Tocmai de aceea ele sunt expresia unor modalităţi de colaborare în virtutea principiului general al separaţiei puterilor în stat.46

În dreptul public contemporan, problema fundamentală care îşi păstrează pe deplin actualitatea o constituie distincţia dintre legislativ şi executiv, distincţie ce reprezintă şi esenţa structurii puterii politice.

La început s-a apreciat că fiecare autoritate dispunea de o putere proprie, ce-i permitea să contrabalanseze influenţa celorlalte autorităţi, legislativul şi executivul aflându-se pe poziţii antagonice, de unde ideea separaţiei puterilor.

In prezent, adevărata divizare nu mai este cea dintre puterea de a face legea şi puterea de a o executa, ci dimpotrivă, între puterea care aparţine executivului de a conduce politica naţională, utilizând administraţia publică, pe de-o parte şi libertatea lăsată legislativului de a controla acţiunea executivului, pe de altă parte.47

Cu alte cuvinte, la ora actuală poate fi identificată tendinţa de a da guvernului misiunea, dar şi posibilitatea luării marilor decizii politice care se traduc prin legi sau prin măsurile executive, corpurilor legiuitoare rezervându-li-se rolul de organisme de reflecţie şi de control al acţiunilor guvernului, în relaţia legislativ-executiv, guvernului nu i se mai rezervă doar un rol secundar, ci deseori primordial, el devenind „elementul motor şi dinamic al întregului sistem politic"48

Limitarea puterilor în regimurile constituţionale actuale se realizează prin: asigurarea independenţei autorităţii judecătoreşti, promovarea unor principii cum sunt principiul supremaţiei Constituţiei şi legii, principiul respectării ierarhiei normelor juridice, înfiinţarea unor autorităţi cu atribuţii de control etc. 49

Spre exemplu, jurisdicţia constituţională, prin efectul controlului de constituţionalitate, are un rol important în reglarea „războiului frontierelor" dintre autorităţile publice, în sensul de a asigura, indiferent de conţinutul politic al acţiunii lor, respectarea limitelor autonomiei lor funcţionale.50

Analiza raportului dintre legislativ şi executiv în sistemul constituţional românesc actual porneşte de la dispoziţiile art. 61 din Constituţia României, revizuită şi republicată în 2003 (fostul art. 58), care consacră expres rolul Parlamentului de organ reprezentativ suprem al poporului român si unică autoritate legiuitoare a ţării, având prerogativa de a reglementa primar relaţiile sociale, spre deosebire de executiv care, în principiu, adoptă norme doar în aplicarea legii, în vederea punerii ei în executare. 51

Art. 115 din Constituţia României, revizuită şi republicată în 2003 (fostul art. 114), consacră însă instituţia delegării legislative, ce rezumă în esenţă posibilitatea acordată Guvernului, ca, în anumite limite şi cu respectarea unor condiţii, să emită ordonanţe ce conţin norme cu putere de lege, ca o excepţie de la regula mai sus evocată.

Şi totuşi, dacă este ferm admis şi constituţional statuat că Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a ţării, se arată în doctrina de specialitate, nu ar trebui

4. Principiile fundamentale ale administraţiei publiceTransformarea administraţiei publice dintr-un instrument de opresiune în slujitoare a statului de drept

presupune aşezarea la baza acesteia a unor principii fundamentale, prin a căror aplicare acţiunea raţională şi eficientă a administraţiei publice să poată genera prosperitatea în toate domeniile vieţii sociale.

Principiile, ca abstractizări sintetice prin care se redau trăsăturile comune, generale, proprii unui fenomen sau grupări de fenomene reprezintă un important element de cunoaştere a dimensiunilor şi caracterelor

45 I. Muraru, M. Constantinescu, op. cit., 1998, p. 4946 idem p. 5047 A. Iorgovan, op. cit., 2001, p. 3948 I. Muraru, S. Tănăsescu, op. cit., 2002, p. 51349 A. Iorgovan, op. cit., 2001, p. 39 şi urm50 I. Muraru, M. Constantinescu, op. cit., 1997, p. 46 şi urm.51 A. Iorgovan, op. cit., 2001, p. 38

11

administraţiei publice.

4.1. Principiul legalităţiiLegalitatea reprezintă un principiu fundamental care stă la baza fenomenului administrativ şi căruia i se

subordonează acţiunea administraţiei publice.Administraţia publică, supusă rigorilor acestui principiu, atât sub latura ei materială, cât şi sub cea

formală, trebuie să se întemeieze pe lege, identificată cu noţiunea de drept, care reprezintă o bază de referinţă în aprecierea acesteia. Legalitatea este sinonimă cu regularitatea juridică şi presupune ca acţiunea administraţiei să ţină seama de două elemente: obligaţia de conformare la lege şi obligaţia de iniţiativă pentru a asigura aplicarea legii.

Executarea obligatorie şi cu bună credinţă a competenţelor cu care a fost învestită reprezintă standardul unei administraţii moderne.

Scopul fundamental al administraţiei publice este acela de a asigura realizarea interesului general, public, exprimat de voinţa suverană a poporului transpusă în lege. Legiuitorul constituant a definit statul român ca stat de drept [art. 1 alin. (3) din Constituţie], dându-i acestui concept valoarea de principiu constituţional.

Exigenţele statului de drept presupun ca, în activitatea sa, administraţia publică să respecte strict legalitatea, iar, în cazul încălcării ei, să fie constituite mecanismele care să asigure restabilirea acesteia. „Principiul legalităţii", apreciază E.D. Tarangul52, „consistă în regula ca toate dispoziţiile pe care le ia statul, trebuie să fie date pe cale generală şi impersonală şi că toate actele individuale ale statului trebuie făcute în baza şi în conformitate cu dispoziţiile luate mai înainte pe cale generală şi impersonală, în consecinţă, actele administrative, care sunt acte individuale, trebuie făcute numai în baza şi în cadrul dispoziţiilor stabilite mai înainte pe cale generală şi impersonală de către legiuitor".

Actul administrativ, ca principal instrument prin care se realizează administraţia publică, este un act unilateral, în sensul că autorităţile de execuţie adoptă acte obligatorii şi executorii, fără concursul sau acordul de voinţă al celor cărora actele respective le reglementează conduita.

În realizarea activităţii lor, autorităţile administraţiei publice exercită atribuţii de putere publică, astfel putându-şi impune voinţa pe cale unilaterală. Dacă legalitatea activităţii administraţiei publice este supusă controlului jurisdicţional, oportunitatea, dimpotrivă, este exclusă de la acest control. Sfera oportunităţii, a puterii discreţionare a administraţiei este foarte largă şi, ca atare, există posibilitatea de a se confunda cu abuzul, manifestându-se excesul de putere.

Prin puterea discreţionară a administraţiei se înţelege puterea de a alege între mai multe decizii sau mai multe comportamente conforme cu legea. În exercitarea competenţei sale de alegere, decidentul se înscrie în coor-donatele dreptului, astfel că nu poate face decât ceea ce îi permite legea53.

Aceasta, spre deosebire de arbitrariu, care se află dincolo de graniţele dreptului, reprezentând ignorarea legii. Legalitatea presupune şi posibilitatea ca cel nemulţumit de activitatea administraţiei, manifestată în actele acesteia, să aibă la dispoziţie o acţiune în justiţie, care să declanşeze controlul legalităţii actelor, uneori acest lucru fiind realizat şi din oficiu.

4.2. Centralizare şi autonomie în administraţia publicăÎn activitatea organelor administraţiei publice, centralizarea şi autonomia reprezintă garanţia

obţinerii unor rezultate superioare. Prin centralizare se asigură unitatea, coeziunea în activitatea organelor administraţiei publice, în realizarea, mai ales, a intereselor generale ale societăţii, prin subordonarea organelor inferioare faţă de organele superioare.

Descentralizarea îşi propune să ofere organelor administraţiei publice suficientă libertate de acţiune pentru adaptarea lor imediată la specificul local, la schimbările pe plan local, fără a se renunţa la o anumită centralizare. Lărgirea autonomiei locale stimulează iniţiativa locală, eliberând, totodată, organele centrale de un număr de probleme care privesc îndeaproape colectivităţile locale, lăsând rezolvarea acestora în sarcina organelor locale.

În procesul amplificării autonomiei locale, este necesar să sporească şi sarcinile, atribuţiile, dar şi răspunderile organelor locale ale administraţiei publice, pentru rezolvarea în condiţii mereu superioare a problemelor care se ridică în unitatea administrativ-teritorială în care funcţionează.

Organele locale se preocupă de problemele sociale, economice şi culturale, nu numai de interes local, ci şi de interes naţional, care se ivesc în unitatea administrativ-teritorială în care funcţionează, în felul acesta, se înfăptuieşte o rodnică colaborare între ministere, alte organe centrale ale administraţiei publice,

52 E.D.Tarangul – Tratat de drept administrativ român –Tipografia Glasul Bucovinei,Cernăuţi,1944, p.4-553 I.Teodoroiu- Legalitatea oportunităţii şi principiul constituţional al proporţionalităţii-în revista „Dreptul” nr.3/1977,p.39.

12

care realizează politica statului în domeniile şi ramurile lor specifice de activitate, şi organele locale ale administraţiei publice, conlucrare de natură să asigure o rezolvare mai eficientă a problemelor menţionate.

Organele centrale ale administraţiei publice ar putea să rezolve şi problemele colectivităţilor locale, întrucât organele centrale îşi. exercită competenţa pe întreg teritoriul ţării, nimic nu le-ar împiedica să preia şi problemele locale din unităţile administrativ-teritoriale. Aceasta ar însemna însă o supraaglomerare cu sarcini a organelor centrale, precum şi riscul unor rezolvări întârziate a problemelor locale sau rezolvări insuficient adecvate specificului local.

Crearea de organe locale a urmărit rezolvarea mai operativă şi mai adecvată a cerinţelor colectivităţilor locale, prin cunoaşterea directă, exactă şi completă a acestor cerinţe, precum şi a posibilităţilor de satisfacere a acestora. Pe de altă parte, organele locale se pot adapta mult mai repede la schimbările care se produc în unităţile administrativ-teritoriale, fapt cu consecinţe pozitive în ceea ce priveşte satisfacerea cerinţelor colectivităţilor locale.

Ţinându-se seama de natura intereselor ce trebuie satisfăcute, de obiectivele urmărite într-un anumit moment, important este să se stabilească un raport optim. Între centralizare şi autonomie, în aşa fel încât atât nevoile generale ale societăţii, cât şi cerinţele colectivităţilor locale să fie cât mai bine satisfăcute.

Raportul între centralizare şi descentralizare nu este ceva imuabil, dat odată pentru totdeauna. Acest raport are un caracter dinamic, el modificându-se în funcţie de cerinţele fiecărei etape de dezvoltare a societăţii, predominând fie centralizarea, când este necesar să se satisfacă cu prioritate nevoi sociale generale, fie descentralizarea, autonomia, în situaţiile în care prioritate are satisfacerea cerinţelor colecti-vităţilor locale.

Centralizarea şi autonomia constituie un tot unitar, care asigură desfăşurarea în cele mai bune condiţii a activităţii autorităţilor administraţiei publice, satisfacerea optimă a cerinţelor sociale, atât generale, cât şi locale.

Centralizarea presupune, în primul rând, subordonare.Subordonarea între autorităţile administraţiei publice se realizează în funcţie de competenţa

organelor între care se stabilesc relaţii de subordonare.Competenţa, în general, desemnează ansamblul atribuţiilor, adică al drepturilor şi, totodată, al

obligaţiilor care revin organelor administraţiei publice, compartimentelor din cadrul unui organ, precum şi persoanelor care alcătuiesc un organ. De regulă, exercitarea unui drept implică, totodată, şi asumarea unor obligaţii pentru titularul dreptului. De exemplu, dreptul unităţilor medico-sanitare de a vaccina populaţia constituie şi obligaţi^ acestora de a desfăşura o asemenea activitate.

Competenţa este stabilită prin lege, în primul rând prin actul de organizare şi funcţionare a organului căruia i s-a stabilit acea competenţă. Competenţa, fiind stabilită prin lege, este obligatorie, atât pentru organul, compartimentul sau persoana din cadrul organului, cât şi pentru cei care vin în contact cu acel organ, compartiment sau persoană. La competenţă nu se poate renunţa în mod unilateral de către cel căruia i-a fost stabilită. Competenţa nu este un drept subiectiv, care poate fi exercitat sau la care se poate renunţa de către titularul acestuia. După cum am arătat mai înainte, competenţa este obligatorie pentru organul, compartimentul sau persoana căreia i s-a conferit.

Competenţa este de mai multe feluri, în principal, putem evidenţia două: 1) competenţă materială; 2) competenţă teritorială.

Prin competenţă materială se înţeleg sfera şi natura problemelor ce pot fi rezolvate de către titularul acesteia, domeniile şi sectoarele în care îşi poate desfăşura activitatea, măsurile pe care le poate adopta. Sub aspectul competenţei materiale, organele administraţiei publice se împart în două categorii:

- Organe cu competenţă materială generală, care îşi pot desfăşura activitatea, în principiu, în toate domeniile şi sectoarele de activitate, de pildă, Guvernul sau consiliile locale şi judeţene.

- Organe cu competenţă materiala de specialitate, care îşi pot desfăşura activitatea numai în domenii şi sectoare precis determinate. De exemplu, Ministerul Apărării Naţionale, Ministerul Administraţiei şi Internelor, Ministerul Sănătăţii etc.

Am afirmat mai înainte că organele cu competenţă materială generală îşi pot desfăşura activitatea, în principiu, în toate domeniile şi sectoarele vieţii sociale.

Această afirmaţie se bazează pe faptul că sfera atribuţiilor nu este întotdeauna la fel, pentru toate organele din aceeaşi categorie.

De exemplu, un consiliu local sau judeţean, deşi are o competenţă materială generală ca şi Guvernul, nu este competent într-o serie de domenii şi sectoare de activitate în care este competent numai Guvernul, de exemplu, relaţiile diplomatice şi consulare, apărarea naţională, serviciul poştal etc., deoarece problemele din

13

aceste domenii sunt de interes naţional, de interes general al societăţii.Chiar şi între organele locale, sfera atribuţiilor este diferită. Astfel, deşi au competenţă materială

generală, consiliile judeţene şi consiliile locale se deosebesc sub aspectul atribuţiilor privind competenţa materială. Astfel, un consiliu judeţean nu este competent în probleme privind, de exemplu, transportul în comun în interiorul localităţilor din acel judeţ, domeniu în care sunt competente consiliile locale ale acestor localităţi.

Pe de altă parte, consiliile locale, cu toate că au competenţă materială generală, nu sunt competente în probleme de interes judeţean, de exemplu, amenajarea unui drum care traversează judeţul sau o parte din judeţ, ori regularizarea unui râu care trece prin mai multe localităţi. Totuşi, în anumite probleme de interes judeţean se poate stabili o strânsă colaborare între consiliul judeţean şi consiliile locale din acel judeţ în rezolvarea acestor probleme.

Prin competenţă teritorială se înţelege suprafaţa de teritoriu în care un organ al administraţiei publice îşi poate desfăşura activitatea. Sub aspectul competenţei teritoriale, organele administraţiei publice se împart în două categorii:

Organe centrale, care au competenţă teritorială generală, în sensul că îşi pot realiza atribuţiile la scară naţională, pe întreg teritoriul ţării, de exemplu, Guvernul, ministerele, alte organe centrale de specialitate.

Organe locale, cu competenţă teritorială limitată, care îşi pot desfăşura activitatea numai în anumite unităţi administrativ-teritoriale, de pildă, consiliile judeţene, consiliile municipale, orăşeneşti sau comunale.

In funcţie de cele două feluri de competenţă, între organele administraţiei publice operează o subordonare pe linie verticală, o subordonare pe linie orizontală, precum şi o dublă subordonare, atât verticală cât şi orizontală.

Subordonarea pe linie verticală se realizează între organe care au aceeaşi competenţă materială, dar o competenţă teritorială diferită, organul cu competenţă teri torială mai restrânsă trebuind să se subordoneze organelor cu o competenţă teritorială mai largă. De exemplu, un organ de la nivel judeţean (inspectorat şcolar) subordonează organului din aceeaşi ramură de la nivel central (Ministerul Educaţiei şi Cercetării).

Subordonarea pe linie orizontală se realizează între organele cu aceeaşi competenţă teritorială, dar cu o competenţă materială diferită. Astfel, organele de specialitate se subordonează organului cu competenţă materială generală de la acelaşi nivel. De exemplu, subordonarea ministerelor faţă de Guvern.

Prin subordonarea pe linie verticală se realizează, cu preponderenţă, latura centralizatoare, avându-se în vedere, în principal, interesele generale ale societăţii, în timp ce prin subordonarea pe linie orizontală se realizează mai ales aspectul de autonomie a organelor administraţiei publice, satisfacerea, cu preponderenţă, a intereselor colectivităţilor locale.

Organele administraţiei publice centrale se subordonează numai pe linie orizontală. De exemplu, subordonarea ministerelor faţă de Guvern.

Subordonarea pe linie verticală are în vedere numai organele care funcţionează în unităţile administrativ-teritoriale. Subordonarea acestor organe ale administraţiei publice prezintă un anumit specific. Astfel, unele dintre aceste organe se subordonează şi pe linie orizontală, deci prezintă o dublă subordonare. Alte organe ce funcţionează în unităţile administrativ-teritoriale se subordonează numai pe linie verticală, de exemplu, organele din domeniul apărării naţionale, în timp ce alte organe de pe plan local se subordonează numai pe linie orizontală, de exemplu, regiile autonome de interes local faţă de consiliile judeţene sau consiliile locale, după caz.

Ca exemplu de dublă subordonare se pot da organele de sub autoritatea organelor centrale, care sunt organizate şi îşi desfăşoară activitatea în unităţile administrativ-teritoriale, cum sunt inspectoratele şcolare, direcţiile de sănătate publică etc. Acestea se subordonează atât consiliilor judeţene, cât si ministerului de resort din ramura respectivă. Subordonarea faţă de consiliile judeţene se realizează sub aspect financiar, privind modul de utilizare a mijloacelor băneşti primite de la bugetul judeţean sau al municipiului Bucureşti.

Pe linie verticală, sub aspect organizatoric şi funcţional, aceste organe sunt subordonate faţă de ministerul din a cărui structură organizatorică fac parte, în sensul că de la organul central primesc instrucţiuni obligatorii.

Accentuarea uneia sau a alteia dintre laturile subordonării depinde de natura intereselor ce urmează a fi realizate, de cerinţele sociale ce trebuie satisfăcute, de obiectivele, urmărite de administraţia publică în diferitele momente ale evoluţiei societăţii.

În Constituţie există o formulare, după părerea noastră, discutabilă.Astfel, potrivit art, 123 alin. (2), ,Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local si conduce serviciile

14

publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale".

De exemplu, un inspectorat şcolar» ca organ deconcentrat al Ministerului Educaţiei şi Cercetării, se subordonează, pe linie verticală, faţă de acest ministru, de la care primeşte dispoziţii obligatorii.

Relevând exemplul de mai înainte, se pune următoarea întrebare firească: cum poate „conduce" prefectul un inspectorat şcolar? Prefectul poate interveni în mod direct în procesul de învăţământ, poate să dea ordine obligatorii inspectorilor şcolari sau cadrelor didactice? Evident, răspunsul este negativ.

După părerea noastră, în textul menţionat, termenul de „conduce" ar trebui înlocuit cu cel de „supraveghează". În fapt, prefectul doar supraveghează modul de desfăşurare a procesului de învăţământ, iar în cazul în care constată unele deficienţe sesizează inspectorul şcolar sau ministrul educaţiei, cercetării şi tineretului, pentru că numai aceştia pot adopta măsurile care se impun.

4.3. Principiul proporţionalităţiiÎn măsura în care administraţia publică dispune de puteri care îi permit să asigure promovarea interesului

general, uneori putând aduce atingere drepturilor şi intereselor cetăţeneşti, cum ar fi, spre exemplu, puterea exercitată în circumstanţe excepţionale54, ea nu trebuie să uzeze de acestea decât în limitele necesare, atingerile aduse acestor drepturi şi libertăţi devenind ilegale atunci când sunt excesive în raport cu finalitatea acţiunii administrative. Este necesar ca administraţia publică să acţioneze în astfel de situaţii cu respectarea principiului proporţionalităţii.

Proporţionalitatea trebuie analizată în legătură cu puterea discreţionară de care beneficiază administraţia publică pentru îndeplinirea misiunilor sale. Acţionând în diverse domenii - ordine publică, urbanism, utilităţi publice etc. administraţia trebuie să îşi adapteze permanent mijloacele la finalitatea urmărită, încălcarea principiului proporţionalităţii însemnând depăşirea libertăţii de acţiune lăsată autorităţii publice, utilizarea excesivă a puterii discreţionare.

Natura principiului proporţionalităţii variază de la o ţară la alta datorită originii sale formale (în multe ţări, singura sursă este jurisprudenţa)55. Recunoaşterea explicită a principiului în dreptul scris, jurisprudenţa sau doctrină este tot mai frecventă, dar există ţări în care acest principiu se aplică dreptului administrativ în ansamblul său şi ţări în care utilizarea sa este limitată la câmpul de aplicare a dreptului comunitar.

Principiul proporţionalităţii poate fi prevăzut şi în Constituţia unui stat (spre exemplu: Constituţia Portugaliei din 1976) sau, chiar dacă nu este prevăzut explicit, doctrina şi jurisprudenţa îl pot considera unanim ca făcând parte din noţiunea de stat de drept, consacrată expres.

Proporţionalitatea permite orientarea judecătorului în aprecierea sa privind exercitarea puterii discreţionare a administraţiei, încălcarea principiului proporţionalităţii reprezintă depăşirea libertăţii de acţiune lăsată la dispoziţia persoanei administrative, utilizarea excesivă a puterii publice.

Pentru a evita excesul de putere apreciem necesară existenţa unui cod etic pe care titularii puterii discreţionare să fie obligaţi să îl respecte în exercitarea prerogativelor legale. Exercitarea cu bună-credinţă a drepturilor şi libertăţilor constituţionale, fără încălcarea drepturilor şi libertăţilor celorlalţi reprezintă, de altfel, un principiu consacrat de Constituţia României (art. 54), ca şi proporţionalitatea aplicată în cazul restrângerii exerciţiului unor drepturi (art. 49).

4.4. Principiul permanenţei şi continuităţii în asigurarea interesului generalAcest principiu exprimă perenitatea activităţilor de organizare a executării şi de executare în concret a

legii, realizată de către administraţia publică. Menţinerea echilibrului social şi a ordinii publice impune satisfacerea anumitor interese generale, publice. Raţiunea existenţei societăţii organizate statal nu poate fi înţeleasă fără satisfacerea unor nevoi comune, printr-o colaborare în comun a membrilor corpului social.

Administraţia publică trebuie să fie continuă, promptă şi energică deoarece ea reprezintă necontenit statul, atât în exterior, cât şi în interior. Guvernanţii sunt obligaţi să organizeze acţiuni de menţinere a ordinii publice şi să gireze servicii publice fără de care societatea nu ar putea exista.

„În societatea omenească, constată E.D. Tarangul56, există anumite nevoi, de interes general, adică nevoia de linişte şi siguranţă, nevoia de asistenţă medicală, nevoia de cultură etc. Aceste nevoi, dacă nu ar fi satisfăcute, toată viaţa socială ar suferi şi s-ar dezechilibra. Ele trebuie satisfăcute în mod regulat şi continuu. Statul trebuie să intervină şi să organizeze aceste activităţi pentru a asigura pacea şi echilibrul social."

54 Dana Apostol Tofan - Puterea discreţionară şi excesul de putere al autorităţilor publice – Ed.All Beck, Buc. 1999, p. 43-4655 Ibidem p. 4856 E.D.Tarangul op.cit. p.4

15

Tocmai pentru a asigura desfăşurarea regulată şi continuă a acţiunii sale, administraţia publică se bucură de un regim juridic special, regimul administrativ, care îi permite să efectueze acte unilaterale, în regim derogatoriu de la dreptul comun.

„În principiu, constată profesorul E.D. Tarangul57, orice fel de activitate, deci şi cea în interesul general, este lăsată pe seama iniţiativei particulare. De exemplu, aprovizionarea populaţiei cu alimente, cu lemne, cu îmbrăcăminte sau cu medicamente sunt, fără îndoială, activităţi de o importanţă covârşitoare pentru interesul general. Totuşi ele sunt, de regulă, lăsate pe seama particularilor.

Dacă, însă, statul constată că iniţiativa particulară nu mai oferă destule garanţii pentru o bună şi regulată satisfacere a intereselor şi nevoilor generale (...), atunci el ia această activitate asupra sa şi o transformă într-un serviciu public". Desigur, în viziunea actuală asupra administraţiei publice, caracterul regulat şi continuu vizează toate acţiunile acesteia prin care se organizează executarea şi se execută în concret legea, nu numai serviciul public.

În sistemul constituţional actual, continuitatea acţiunii guvernamentale îşi găseşte corespondent şi în art. 109 alin. (4), din legea fundamentală care prorogă atribuţiile Guvernului al cărui mandat a încetat până la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern, dată la care începe exerciţiul noului mandat, în aceste circumstanţe, Constituţia limitează exercitarea atribuţiilor de către Guvernul al cărui mandat a încetat, la administrarea treburilor publice, deci îndeosebi la activitatea de conducere generală a administraţiei publice, pentru asigurarea continuităţii acesteia.58

Faţă de un peisaj politic schimbător, administraţia publică reprezintă continuitatea, permanenţa şi stabilitatea, ceea ce îi sporeşte influenţa asupra societăţii.

4.5. Principiul subsidiarităţiiTot mai frecvent, în limbajul analiştilor politici din România este utilizată noţiunea de subsidiaritate ca

deziderat al unei acţiuni publice eficiente şi ca mijloc de repartizare eficientă a competenţelor între puterea centrală şi activităţile administraţiei publice locale.

Subsidiaritatea are la bază ideea fundamentală în conformitate cu care decizia în ceea ce priveşte realizarea propriilor interese trebuie să aparţină persoanei, comunităţii, care sunt cele mai apropiate de nivelul de aplicare a deciziei.

Acest principiu încearcă să răspundă unor nevoi de reaşezare instituţională şi de evoluţie socială şi, pe de altă parte, unei nevoi de participare mai activă a cetăţenilor la luarea unor decizii prin coborârea nivelului de luare a acestora cât mai aproape de probleme concrete.

Principiul subsidiarităţii îşi găseşte o definiţie în Carta Europeană a Autonomiei Locale, care stipulează în art. 4, intitulat: „întinderea autonomiei locale":

„Exercitarea responsabilităţilor publice trebuie, de o manieră generală, să revină, de preferinţă, autorităţilor celor mai apropiate de cetăţeni. Atribuirea unei responsabilităţi unei alte autorităţi trebuie să ţină seama de amploarea şi de natura sarcinii, precum şi de cerinţele de eficacitate şi de economie".

Expunându-şi filozofia care constă în alegerea eşalonului local sau regional ca nivel privilegiat de exercitare a competenţelor publice administrative, aceasta fiind conformă cu idealurile democratice care stau la baza modului său de acţiune, Consiliul Europei şi-a definit această alegere pe termen lung, trasându-i o serie de orientări cum sunt59:

- principiul subsidiarităţii este un principiu permanent de acţiune care trebuie să fie luat în consideraţie de legislatori şi guverne mai ales în momente de realizare a reformelor sectoriale;

- principiul subsidiarităţii este un principiu esenţial politic pentru că el are în vedere apropierea cât mai mult posibil a deciziei de cetăţeni, în acest con text, trebuie să distingem caracterul necesar politic al descentralizării, care nu se poate extinde decât în favoarea autorităţilor alese ce au competenţeproprii, de preferat competenţelor delegate;

- dincolo de enunţarea principiului, aplicabilitatea sa în procesul de repartizare a competenţelor impune menţinerea prin lege, pentru fiecare nivel, a unui nucleu dur de competenţe proprii, chiar şi cu riscul de a repune în discuţie modalităţile de cooperare între niveluri;

- colectivităţile, chiar cele de la acelaşi nivel, nu pot să pretindă exercitarea aceloraşi competenţe datorită inegalităţilor de resurse şi de talie.

Statul trebuie să reducă inegalităţile cele mai mari prin redistribuiri bugetare. Chemat să se pronunţe asupra unei reforme structurale prin coborârea la nivelele inferioare ale competenţelor, statul poate, în acelaşi

57 Idem.58 E. Bălan, M. Bonteanu –Repere administrative – Ed. Fundaţiei „România de Mâine”,Buc.2001, p.63-67.59 C. Bădescu, I. Alexandru – Introducere în studiul procesului de cooperare interregională, Ed. Sylvi, Buc., 1997, p.78-79.

16

timp, să acorde autorităţilor locale libertatea de a revendica sau de a renunţa la anumite competenţe, toate acestea putând avea un caracter experimental. Principiul subsidiarităţii cere, în acelaşi timp, accesul colectivităţilor locale şi regionale la definirea propriilor lor puteri, invitându-le să recurgă la metoda contractuală în funcţionarea lor. Pe de altă parte, trebuie alcătuite proceduri speciale adaptate pentru a veghea la aplicarea acestui principiu, astfel ca acestea să fie supuse unui control permanent, exercitat de stat care este chemat să interpreteze şi să vegheze la corecta sa aplicare.

Descentralizarea realizată prin aplicarea principiului subsidiarităţii se înscrie într-o politică generală, în care, în paralel cu tendinţa de reducere a sferei de intervenţie statală, individul şi nevoile sale, mai ales în ceea ce priveşte echilibrul între furnizarea de servicii şi obligaţiunile financiare ce le corespund - reprezintă finalitatea acţiunii administraţiei publice.

4.6. Principiul democratismuluiAdministraţia publică, pentru a putea sluji societatea şi contribui la dezvoltarea acesteia, la

satisfacerea cerinţelor populaţiei, trebuie să se călăuzească în permanenţă după principiul democratismului. Numai în condiţiile unei reale şi depline democraţii, organele administraţiei publice pot să-şi desfăşoare activitatea exclusiv în interesul societăţii.

Principiul democratismului comportă mai multe aspecte.Un prim şi deosebit de important aspect al acestuia se referă la deplina egalitate în drepturi a

tuturor cetăţenilor ţării, fără deosebire de sex, origine etnică, religie, stare civilă, profesie, grad de cultură, apartenenţă politică etc.

Egalitatea în drepturi, în ceea ce priveşte administraţia publică, se realizează prin aceea că autorităţile administraţiei publice, în raporturile lor cu cetăţenii, îi tratează pe toţi în mod egal, fără a face discriminări pe diferite criterii.

Totodată, în aparatul administrativ au acces la funcţii, în mod egal, toti cetăţenii ţării, fără nici un fel de deosebire. De asemenea, posibilitatea folosirii limbii materne în raporturile cu organele administraţiei publice este garantată membrilor minorităţilor naţionale.

Organele administraţiei publice realizează atât interesele comune ale tuturor cetăţenilor români, cât şi interesele specifice ale diferitelor grupe de cetăţeni, în funcţie de teritoriul pe care îl locuiesc, de naţionalitatea căreia îi aparţin.

În ceea ce priveşte deplina egalitate în drepturi a cetăţenilor români, Constituţia cuprinde dispoziţii discutabile. Astfel, potrivit art. 16 alin. (1), „Cetăţenii sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii şi fără discriminări".

Pe de altă parte însă, în art. 62 alin. (2), se prevede că „Organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale, care nu întrunesc în alegeri numărul de voturi pentru a fi reprezentate în Parlament, au dreptul la câte un loc de deputat...". Din această prevedere rezultă următoarele:

Un cetăţean român, aparţinând majorităţii sociale, spre a putea ocupa un loc de deputat, trebuie să obţină un anumit număr de voturi, în timp ce unui cetăţean român aparţinând unei minorităţi naţionale, chiar dacă nu întruneşte acest număr de voturi, i se atribuie, de drept, un loc de deputat.

După părerea noastră, această prevedere constituie o abatere de la principiul egalităţii în drepturi a cetăţenilor. S-ar putea justifica prevederea menţionată prin aceea că s-a avut în vedere o deplină ocrotire a minorităţilor naţionale.

Dar, tot în Constituţie, în art. 6 alin. (2), se arată că „Măsurile de protecţie luate de stat pentru păstrarea, dezvoltarea şi exprimarea identităţii persoanelor aparţinând minorităţilor naţionale trebuie să fie conforme cu principiile de egalitate şi de nediscriminare în raport cu ceilalţi cetăţeni români".

Or, în art. 62 alin. (2), apar privilegii pentru cetăţenii români aparţinând mi norităţilor naţionale şi discriminări faţă de cetăţenii români aparţinând majorităţii sociale.

Indiferent de raţiunile care au determinat includerea în Constituţie a art. 62 alin. (2), după părerea noastră, prevederea din acest articol nu corespunde cu principiul deplinei egalităţi în drepturi a cetăţenilor români, fără deosebire de rasă, de naţionalitate, de religie, de sex, de opinie etc.

În opinia noastră, toţi cetăţenii români, indiferent de naţionalitate, ar trebui aleşi în Parlament în aceleaşi condiţii, „fără privilegii şi fără discriminări", aşa cum se arată în art. 16 alin. (1) din Constituţie.

O altă expresie a principiului democratismului o constituie participarea membrilor societăţii la administraţia publică, legătura directă a cetăţenilor cu organele administraţiei publice.

Un exemplu concludent în acest sens îl constituie activitatea sindicatelor şi a altor organizaţii nestatale (asociaţii, ligi, uniuni, comitete etc.), care exercită o influenţare socială, de creare a opiniei publice,

17

pentru ca autorităţile administraţiei publice să-şi desfăşoare activitatea pentru satisfacerea. cerinţelor populaţiei, pentru promovarea intereselor acesteia, pentru respectarea drepturilor şi libertăţilor democratice.

Cetăţenii sprijină administraţia publică, prin semnalarea unor deficienţe în activitatea autorităţilor administraţiei publice, precum şi prin propuneri concrete în vederea adoptării măsurilor necesare pentru remedierea acestora şi îmbunătăţirea permanentă a activităţii în administraţia publică.

În unele situaţii, cetăţenii sprijină în mod direct organele administraţiei publice, de exemplu, în ceea ce priveşte evidenţa populaţiei, în acţiunile de combatere a efectelor unor calamităţi etc.

Democratismul administraţiei de stat se exprimă şi prin conducerea colectivă a organelor administraţiei publice.

În adoptarea celor mai importante decizii, este necesară participarea mai multor persoane, pentru ca prin munca şi gândirea lor comună să se ajungă la cele mai bune soluţii. O singură persoană poate greşi mai uşor.

Oricât de vaste ar fi cunoştinţele profesionale, oricât de mare ar fi capacitatea intelectuală şi oricât de bogată experienţa fiecărei persoane din administraţie, nu se vor putea înlocui cunoştinţele, capacitatea şi experienţa unui întreg colectiv.

Conducerea colectivă impune ca hotărârile să fie rezultatul discutării şi aprobării lor în colectiv, iar această activitate să fie urmată de hotărâri clare, categorice şi eficiente, pe baza unei informări exacte şi complete a colectivului asupra problemelor ce trebuie dezbătute şi rezolvate prin acele hotărâri.

Pentru realizarea acestor obiective sunt necesare: pregătirea temeinică a şedinţelor, convocarea din timp a tuturor membrilor colectivului, punerea la dispoziţia acestora a întregului material ce urmează a fi discutat, participarea la discuţii în mod organizat, ascultarea tuturor opiniilor, alegerea, prin vot, a celor mai adecvate soluţii.

Cu toate avantajele sale, conducerea colectivă trebuie să se îmbine cu conducerea unipersonală, ale cărei necesitate şi utilitate nu pot fi contestate în ceea ce priveşte conducerea operativă a unităţii şi adoptarea măsurilor, mai ales a celor cu caracter de urgenţă.

În astfel de situaţii, dacă s-ar recurge la convocarea organului de conducere co lectivă, ceea ce ar necesita o anume perioadă de timp, ar apărea riscul producerii unei întârzieri în rezolvarea problemelor, eu efecte negative în ceea ce priveşte satisfacerea cerinţelor sociale. De aceea, în situaţiile ce impuri măsuri urgente, este de preferat recurgerea la conducerea unipersonală, dar fără a se exagera folosirea acesteia şi fără a se diminua importanţa şi necesitatea conducerii colective.

Democratismul administraţiei publice nu exclude însă şi o anume centralizare, o anume subordonare între organele administraţiei publice.

4.7. Principiul umanismuluiStrâns legat de principiul democratismului este un alt principiu fundamental al administraţiei

publice, anume principiul umanismului.O administraţie publică cu adevărat democratică trebuie să se afle în slujba oamenilor, să servească

societatea, să satisfacă cerinţele membrilor acesteia, să le apere drepturile şi interesele legale. Numai în felul acesta administraţia de stat îşi poate realiza obiectivul său fundamental, poate să justifice însăşi existenţa sa, ca sistem de organe ale statului.

De altfel, aşa cum am arătat mai înainte, însuşi termenul de „a administra", din punct de vedere etimologic, provine din latinescul administrare, care înseamnă „a servi pentru".

În realizarea sarcinii lor de slujire a societăţii, organele administraţiei publice desfăşoară o variată gamă de activităţi privind efectuarea unor prestaţii, prin care se satisfac cele mai diverse necesităţi sociale.

Prin aceste activităţi sunt înfăptuite drepturi fundamentale ale cetăţenilor, de exemplu, dreptul la învăţătură, la ocrotirea sănătăţii etc., se asigură ordinea publică, se pun la dispoziţia cetăţenilor diferite bunuri şi servicii publice.

Prestaţiile se realizează în cele mai variate domenii, de pildă, salubritatea, ocrotirea mediului ambiant, furnizarea de apă potabilă, de energie electrică, de gaze naturale, transportul în comun, serviciile poştale, asistenţa medico-sanitară, instrucţia publică etc.

În întreaga lume statele îşi manifestă preocuparea de a perfecţiona activităţile de prestări de servicii, înfăptuite fie de către organe ale administraţiei publice, fie de către organizaţii mixte, de stat şi particulare.

Prestarea de către organele administraţiei publice în beneficiul populaţiei a numeroase şi variate servicii publice constituie o formă specifică de executare a legii.

18

Activităţile de prestări de servicii se realizează prin acte juridice şi operaţiuni materiale. Ca exemple de acte juridice se pot da diferite autorizaţii^ certificate medicale, diplome de absolvire a unor instituţii de învăţământ, contracte de furnizate de produse sau executări de lucrări, iar ca operaţii materiale, acţiuni de asistenţă medico-sanitară, predarea unei lecţii, executarea unei lucrări etc.

4. 8. Alte principiiPrincipiul ierarhiei este expresia raporturilor ierarhice stabilite între structurile sistemului

administraţiei publice, în activitatea realizată pentru organizarea şi executarea legii.Potrivit art. 102 alin. (1) din Constituţia revizuită şi republicată şi art. 1 alin. (1) din Legea nr.

90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor. Guvernul exercită con-ducerea generală a administraţiei publice, care se realizează, în concret, fie în cadrul unor raporturi ierarhice faţă de ministere, alte structuri subordonate etc, fie în cadrul unor raporturi de colaborare în cazul autorităţilor administrative autonome, fie în cadrul unor raporturi de tutelă administrativă în cadrul administraţiei publice locale.

Principiul operativităţii impune ca activitatea, intervenţia structurilor sistemului administraţiei publice să se realizeze prompt, rapid, fie la cerere, fie din oficiu, pentru înlăturarea unei stări nelegale sau anormale care poate afecta drepturile unei persoane sau interesul general al unei activităţi.

Orice întârziere sau refuzul de a interveni în mod operativ (în termenul legal) va avea drept consecinţă pe de o parte, încălcarea unui drept şi, pe de altă parte, angajarea răspunderii structurii competente să intervină şi a funcţionarilor vinovaţi.

Principiul oportunităţii funcţionează în activitatea administraţiei publice în sensul că structurile acesteia au libertatea să dispună de iniţiativă şi de posibilitatea de a aprecia momentul favorabil în care trebuie să intervină, pe baza şi pentru executarea legii, în concordanţă cu interesul general al colectivităţii pe care o reprezintă.

Principiul revocabilităţii reprezintă o regulă aplicabilă actelor administrative, potrivit căreia, mai înainte ca acestea să fi intrat în circuitul civil şi să fi produs efecte juridice, autoritatea administrativă emitentă le poate retracta sau acestea pot fi desfiinţate de către autoritatea administrativă ierarhic superioară celei emitente.

Alături de cele relevate anterior, doctrina mai recunoaşte drept principii călăuzitoare ale administraţiei publice şi altele, precum:

- principiul subordonării administraţiei interesului general;- principiul motivării;- principiul transparenţei;- principiul participării societăţii civile la fundamentarea deciziilor administraţiei publice;- principiul egalităţii în faţa administraţiei ş.a.

5. Funcţiile administraţiei publice.

Privitor la funcţiile administraţiei publice româneşti, apreciem că mai întâi se impune identificarea lor pe care o putem face pornind, pe de o parte, de la criteriul sarcinilor ce le îndeplineşte, de executare şi elaborare, iar pe de altă parte, de la caracteristica sa esenţială de "corp intermediar" între autorităţile publice şi cetăţeni, "între planul conducerii politice şi planul unde se realizează valorile politice"60, sau de "instrument de realizare a alegerii politice".61

In consecinţă, considerăm că administraţia publică românească exercită printre alte funcţii, în mod deosebit pe cele de execuţie, de informare, de pregătire, şi de prevedere.

Principala funcţie a administraţiei publice româneşti este cea de executare, cu rolul de a organiza executarea deciziei politice, reflectată în legi şi de a asigura executarea lor, folosind convingerea, iar în caz de nevoie, forţa publică.

Alături de principala sa funcţie, administraţia publică exercită şi funcţia de informare, care are drept scop informarea sistematică, ritmică şi completă a puterii politice asupra stării sistemului în ansamblul său. Această funcţie se constituie într-un instrument important de culegere, de prelucrare şi de difuzare a informaţiilor de la nivelul societăţii, în acest sens, administraţia publică reţine informaţiile rezultate din relaţiile cu administraţii privitoare la nevoile actuale sau la cele viitoare ale acestora pentru a cunoaşte cât mai bine realităţile sociale, în acelaşi timp, administraţia publică, conform dispoziţiilor art. 110 din Constituţie,

60 loan Muraru. op. cit., p. 361. 61 Antonie Iorgovan, op.cit., voi. I. p. 82 şi urm.

19

are obligaţia să prezinte informaţiile cerute de Parlament, care, pe baza lor, ia decizii şi optează pentru diferite soluţii sau proiecte legislative.62

De asemenea, informaţiile pe care le deţine administraţia publică sunt puse la dispoziţia societăţii, potrivit prevederilor constituţionale ale art. 31, cunoscându-se faptul că, în România, ca în orice ţară democratică, fiecare cetăţean are dreptul de "a avea acces la orice informaţie de interes public", are dreptul de a cunoaşte modul de derulare a procesului de organizare a executării şi de executare în concret a deciziilor autorităţilor publice.

De altfel, potrivit art. 78 şi 107, alin. (4) din Constituţia României, precum şi prin alte acte normative, administraţiei publice îi incumbă sarcina atât la nivel naţional, cât şi local, de a aduce la cunoştinţă publică toate actele emise sau adoptate de autorităţi şi, în mod deosebit, pe cele normative, asigurându-se cunoaşterea lor de către cetăţeni, ca şi de către cei care urmează să le aplice în mod concret.

3. Altă funcţie a administraţiei publice este cea de pregătire (de elaborare) a deciziilor politice, a proiectelor de acte normative şi a proiectelor de acte administrative, precum şi colaborarea la adoptarea sau emiterea lor.

Pregătirea deciziilor, însă, nu constă numai într-o simplă formulare a propunerilor de proiecte de acte normative, de exemplu, ci mai ales de a "cere" puterii politice să ţină seama de nevoile exprimate de administraţie. De aceea, şi tendinţa permanentă a administraţiei publice este de a determina o decizie politică, prin procedeul de a se oferi o singură variantă de soluţionare, prezentată drept optimă şi adoptată în forma actului normativ sau al celui administrativ.

Această tendinţă a administraţiei publice este justificată în prezent prin gradul înalt de tehnicitate ce se impune în documentarea şi elaborarea deciziilor, tehnicitate care are drept susţinere mijloacele materiale, mai ales tehnica de calcul şi mijloacele umane (a specialiştilor), ce se găsesc în administraţie.

De menţionat că, în cadrul sistemului nostru constituţional, administraţia publică îşi are bine precizat rolul său de organizator al procesului de realizare a valorilor politice, exprimat prin lege, poziţie de pe care se pregăteşte decizia politică şi se colaborează la elaborarea acesteia, ea nefiind însă abilitată, de regulă, să adopte decizii cu caracter primar, ci "secundum legem" şi "praeter legem" şi numai pentru "organizarea executării legii", aşa cum prevede art. 107, alin. (2) din Constituţie pentru Guvernul României, care, prin actul său, hotărârea, "îşi exercită rolul constituţional prevăzut de art. 101, alin. (l) privind conducerea generală a administraţiei publice".

Excepţia o constituie, desigur, instituţia delegării legislative, potrivit dispoziţiilor art. 107 alin. (3) şi 114 din Constituţie, conform cărora "Guvernul este investit cu exercitarea, în anumite condiţii, a unei funcţii legislative. Actul prin care Guvernul îşi exercită această delegare este ordonanţa".

4. Administraţia publică are, totodată şi funcţia de prevedere (sau de prognozare) a opţiunilor pe termen scurt, mediu şi lung, la nivelul întregii societăţi, ca şi la nivelul colectivităţilor locale, în opinia unui autor, noţiunea de administrare este inseparabilă de aceea de prevedere,, a prevedea, spune acest autor, coincide cu pregătirea viitorului, a programului de acţiune şi constituie îndatorirea primordială a unui administrator.

In acest context, administraţiei publice îi revine rolul de a prezenta Parlamentului, ori autorităţilor administraţiei publice locale deliberative, variantele posibile ale acestor opţiuni pentru viitorul colectivităţii, deşi aceasta este tentată, în general, să facă alegerea, ea supunând, de regulă, parlamentarilor sau consilierilor, un singur proiect din aceste variante.

Un alt autor63 consideră că administraţiei publice româneşti îi revin şi alte funcţii, astfel, printre acestea el distinge şi funcţia de conservare a valorilor materiale şi spirituale ale societăţii, funcţie care asigură continuitatea şi perenitatea societăţii, precum şi funcţia de organizare şi coordonare a adaptărilor ce se impun ca urmare a transformărilor ce se produc în evoluţia diferitelor componente ale societăţii româneşti, în special în structura sa economică.

Analiza funcţiilor administraţiei publice româneşti poate fi abordată, desigur, şi din multiple alte unghiuri, succint sau mai amplu, ceea ce însă considerăm important să reţinem aici este faptul caracteristic că administraţia publică îndeplineşte şi o funcţie politică, legată de existenţa statului şi fără de care omul modern nici nu poate fi imaginat.

În acelaşi timp, se arată de către mai mulţi autori, că la nivelul marilor aglomerări urbane, se pune problema unor măsuri speciale pentru protecţia vieţii sociale şi mai ales a mediului înconjurător, administraţia publică are aici si o funcţie cu un pronunţat caracter de ocrotire a colectivităţilor umane, în

62 Ioan Alexandru, op.cit. pag. 45 şi urm. 63 loan Muraru. op.cit. p. 362.

20

ultimă instanţă a fiecărui membru al societăţii.64

6. Caracteristicile administraţiei publice.Aşa cum deja arătam în cadrul examinării noţiunii de administraţie publică, aceasta are anumite

trăsături, concretizate în unele caracteristici, care îi dau o anumită specificitate şi personalitate.Caracteristicile administraţiei publice româneşti rezultă, în mod evident, de altfel, în opinia

noastră, din analiza dispoziţiilor capitolului I I I din Titlul al II-lea (art. 51 şi urm.) precum şi din cele ale capitolului I, II, IV şi V din Titlul al III-lea (an. 73, 78. 101. alin. (1). 107, 110, 111. 115, 116 şi 119-122) din Constituţia României.

Caracteristicile administraţiei publice româneşti sunt:Administraţia publică este un corp social'" sau un grup uman, constituită ca un corp intermediar "s

între stat, autorităţile publice şi cetăţeni, corp creat în vederea realizării acţiunii permanente a serviciilor publice, investit cu anumite puteri de către stat, şi aflat sub autoritatea Guvernului.

Potrivit dispoziţiilor constituţionale,65 administraţia publică nu mai este exclusiv de stat. ea fiind divizată în administraţia de stat şi administraţia locală autonomă, şi, în consecinţă, este centralizată şi desconcentrată, în cazul structurii administraţiei publice a statului şi descentralizată, în cazul administraţiei publice din unităţile administrativ-teritoriale.

Administraţia publică are obligaţia să respecte dispoziţiile Constituţiei şi supremaţia acesteia, subordonându-se totodată legii care îi stabileşte obiectivele, însă, având aprecierea oportunităţii acţiunilor sale. Drept urmare, are autonomie organizatorică şi funcţională, iniţiativă şi competenţă decizională limitată.

Administraţia publică îndeplineşte două mari categorii de sarcini: unele de executare, altele de elaborare, executarea implică organizarea executării legii (art. 107. alin (2) din Constituţie), iar elaborarea comportă pregătirea de către administraţie a proiectelor de acte normative, a proiectelor de legi, de hotărâri şi ordonanţe ale Guvernului, a proiectelor de ordine şi instrucţiuni ale ministerelor, precum şi ale proiectelor de acte ale autorităţilor administraţiei publice locale.

Administraţia publică este, de asemenea:a) structurată vertical ţi orizontal, adică este împărţită în departamente, direcţii, servicii, oficii şi

birouri, regii sau agenţii ori societăţi comerciale şi divizată în plan orizontal în administraţia publică centrală de specialitate (ministerele şi celelalte organe de specialitate, autorităţi administrative autonome) şi administraţia publică locală (consiliile locale, primari, consiliile judeţene precum şi prefectul şi serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi celorlalte organe centrale de la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale);

b) ierarhizată, ordonată şi controlată; este ierarhizată în sensul că fiind divizată pe verticală şi pe nivele orizontale, organele situate la nivele superioare exercită autoritatea asupra organelor situate la nivele inferioare. In cazul ierarhiei se exercită puterile de control şi puterile disciplinare, ele acţionând, în mod special, asupra funcţionarilor numiţi.

Cât priveşte autorităţile administraţiei publice alese, asupra lor, Guvernul exercită, în condiţiile legii, o "tutelă administrativă". Controlul care se exercită asupra administraţiei publice este variat, el este exercitat atât de autoritatea legislativă, în temeiul prevederilor art. 110, alin. (1) din Constituţie (un control atotcuprinzător administrativ şi politic), de autorităţile judecătoreşti şi de organe cu activitate jurisdicţională (asupra actelor şi faptelor administrative), cât şi de înseşi autorităţile administraţiei publice şi de structurile din sistemul acestora;

c) formală, scrisă si birocratică, acţionând conform procedurilor administrative, pe baza documentelor şi faptelor, deciziile sale sunt consemnate în scris, ele putând fi astfel invocate şi utilizate; acţionează întotdeauna din birouri, adică din interiorul sediilor unde sunt instalate autorităţile şi serviciile cu personalul respectiv;

d) continuă, permanentă şi tehnică; acţionează cu reprezentanţi aleşi ai cetăţenilor sau numiţi de autoritatea ierarhică, cu personal auxiliar, temporari şi funcţionari publici permanenţi, constituiţi în corpuri. Atribuţiile şi sarcinile sale impun competenţă şi specializare, personalul său fiind format din cele mai diverse profesii (jurişti, economişti, ingineri, medici etc.) şi din personal administrativ;

e) remunerată, civilă, laică şi egalitară; personalul din administraţia publică este salarizat din

64 loan Vida, op. cit., p. 140 şi urm. 65 l o a n M u r a r u . o p . c i t . , p . 3 6 1 . î n a c e l a ş i s e n s s i M i h a i C o n s t a n t i n e s c u . l o a n M u r a r u – D r e p t Parlamentar. Editura GRAMAR. Bucureşti. 1994. p.137.

21

bugetul public (de stat sau cel local), funcţiile gratuite neexistând practic; nevoile publice, altele decât cele militare, care sunt în atenţia unei administraţii militare, sunt rezolvate prin administraţia civilă; personalul folosit în administraţia publică este laic şi el nu intervine direct pentru asigurarea unor nevoi religioase; administraţia furnizează servicii, în mod egal, tuturor cetăţenilor români, fără a face distincţii de rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie, apartenenţă politică, avere sau origine socială;

Ansamblul de drepturi şi libertăţi publice, conferite de dispoziţiile constituţionale (art. 22-49), permit administraţilor să-şi valorifice doleanţele faţă de administraţie, să obţină ameliorarea unor servicii şi să fie protejaţi împotriva abuzurilor (art. 21, 47 şi 48 precum şi art. 55-57, Avocatul Poporului din Constituţia României), în acest sens, ea este:

a) supusă supravegherii mass-mediei care este liberă să critice orice acţiune a miniştrilor şi funcţionarilor publici ori acţiunile iniţiate de administraţia publică centrală sau locală.

b) administraţii au posibilitatea de a se manifesta şi de a se exprima împotriva acţiunilor administraţiei publice şi prin reuniuni, mitinguri, demonstraţii ori constituind asociaţii, fundaţii sau sindicate.

c) administraţii, în calitate de cetăţeni, au prerogativa dreptului de vot şi pot folosi buletinul de vot drept armă; prin voturile lor îşi exprimă satisfacţia sau nemulţumirea faţă de administraţie, ei reînnoind sau retrăgând încrederea aleşilor însărcinaţi să controleze administraţia publică (Parlament, Guvern), dar şi a consilierilor şi primarilor la nivelul administraţiei publice locale.

In sfârşit, este supusă presiunilor politice, ca urmare a tentaţiei partidelor la putere de a supune administraţia publică propriilor interese, ceea ce face ca politica să penetreze în administraţie, în acest sens, funcţionarii publici sunt expuşi presiunilor aleşilor sau sunt atraşi de preocupări electorale, fapt pentru care tle trec de la un partid la altul ori joacă cartea partidului de la putere sau pe cea a celui care va accede la putere.

CAPITOLUL IIMEDIUL JURIDIC AL ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

1. Aspecte generaleAdministraţia publică este organizată şi funcţionează pe baza prevederilor unor norme juridice.

Administraţia - ca fenomen social - corespunde unei ordonări a societăţii organizate în stat. De aceea, consideră J. M. Aubry1, este foarte greu, dacă nu imposibil, ca administraţia să fie separată de drept.

Activitatea şi organizarea administraţiei publice sunt determinate de normele de drept care le reglementează. Pe de altă parte, administraţiei îi revine sarcina de a pune în executare prevederile diferitelor reglementări elaborate de puterea legiuitoare sau de administraţia însăşi, ca norme subsidiare legii.

În acest fel se poate observa că administraţia publică reprezintă ea însăşi un mediu juridic, pentru că „este expresie a normelor juridice care îi reglementează organizarea şi activitatea şi este şi instrument al normelor juridice pe care le execută sau le emite chiar"2.

Principiul legalităţii reprezintă un principiu fundamental care stă la baza fenomenului administrativ şi căruia i se subordonează acţiunea administrativă.

Conform acestui principiu, atât sub aspect material, ca activitate, cât şi sub aspect formal, ca sistem de organizare, administraţia publică trebuie să se întemeieze pe lege, care reprezintă o condiţie şi o bază de referinţă în aprecierea acesteia.

Scopul fundamental al administraţiei publice este acela de a asigura realizarea interesului public exprimat de voinţa poporului suveran transpusă în lege. Complexitatea şi diversitatea sarcinilor care revin administraţiei publice, varietatea acţiunilor acesteia presupun aplicarea unor reglementări juridice diferenţiate, aparţinând mai multor ramuri de drept, ba chiar a unor regimuri juridice diferite pentru diverse categorii de acţiuni.

In spaţiul administraţiei publice pot activa, cu aprobarea şi sub supravegherea unor persoane administrative, persoane fizice sau juridice care concură la realizarea unor servicii publice, a unor sarcini ale administraţiei. Este edificator exemplul unităţilor private de învăţământ care reprezintă ceea ce literatura interbelică a numit stabilimente de utilitate publică. Intră în această categorie şi alte persoane de drept privat cum sunt asociaţiile, fundaţiile etc.

22

1. Sarcinile sistemului administraţiei publice1.1. Noţiunea de sarcini ale sistemului administraţiei publice

Definirea şi cercetarea noţiunii de sarcini ale sistemului administraţiei publice prezintă un interes deosebit pentru tema lucrării, administraţia ministerială fiind, în ultima instanţă, aşa după cum vom arăta, expresia repartizării sarcinilor administraţiei publice pe principiul diviziunii muncii, fiecare minister având de realizat sarcini în raport cu specificul activităţii sale, al domeniului sau ramurii vieţii sociale în care funcţionează.

În literatura de specialitate sarcinile administraţiei publice au fost definite ca îndatoriri ce revin sistemului administraţiei publice privind înfăptuirea valorilor şi transpunerea lor în realitate în cadrul sistemului social global. Aceste valori obiective, scopuri ale sistemului social global sunt formulate în cadrul sistemului politic de către puterea politică, astfel că sarcinile sistemului administraţiei publice au o puternică derivaţie politică, sistemul administraţiei publice neavând sarcini proprii, ci numai sarcini derivate din scopurile fixate în legi de către puterea politică.

Astfel, programul politic al partidului/coaliţiei de partide care a câştigat alegerile parlamentare va fi preluat într-un program de guvernare ce va fi aprobat de Parlamentul în care deţine majoritatea şi se va concretiza în legile ce vor fi adoptate în perioada mandatului respectiv, cât şi în celelalte măsuri luate de guvernul format de acelaşi partid/coaliţie de partide.

Din această perspectivă, sarcinile sistemului administraţiei publice au fost definite ca fiind ansamblul necesităţilor sociale, obiectiv determinate, evaluate politic şi consacrate prin norme juridice, fundamentând raţiunea de a fi a acestui sistem1.

Având o pronunţată dependenţă de puterea politică, sarcinile sistemului administraţiei publice vor avea semnificaţii şi implicaţii diferite de la un regim politic la altul, chiar de la un guvern la altul, deşi inte-resul general al unei colectivităţi şi, respectiv, scopul final al puterii politice este acelaşi: ordinea de drept şi bunăstarea materială şi spirituală a colectivităţii.

Ordinea de drept este starea de legalitate, de echilibru şi de pace socială în organizarea şi desfăşurarea activităţii publice într-un stat şi constă în respectarea tuturor normelor de comportare generală, a regulilor de convieţuire socială, de apărare a cetăţenilor şi a integrităţii lor, a drepturilor legitime ale acestora, precum şi a proprietăţii private şi publice.

Sarcinile sistemului administraţiei publice, noţiune specifică ştiinţei administraţiei, îşi regăseşte corespondentul juridic în atribuţiile structurilor componente ale sistemului administraţiei publice, stabilite prin actul de înfiinţare şi/sau organizare şi funcţionare.

La rândul lor, atribuţiile stabilite prin lege sau pe baza legii în favoarea structurilor sistemului administraţiei publice formează, în ansamblul lor, competenţa structurilor respective. Vom vedea că, structurile sistemului administraţiei ministeriale, ca organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, au o competenţă materială specializată potrivit sarcinilor specifice domeniului sau ramurii vieţii sociale pentru care au fost înfiinţate şi funcţionează.

Creşterea sarcinilor sistemului administraţiei publice în epoca actuală se datorează, pe de o parte, sporirii complexităţii vieţii sociale şi, pe de altă parte, diversificării şi înmulţirii cerinţelor oamenilor, gradul de realizare a acestora depinzând în mod direct de mijloacele administraţiei publice şi de gradul de adaptare şi organizare a sistemului.

In realitate, resursele umane, materiale şi financiare se organizează în raport cu sarcinile care urmează să fie îndeplinite, astfel că scopul urmărit constituie criteriul activităţii şi organizării administraţiei publice.

Acesta este şi motivul pentru care, în permanenţă se procedează la adaptarea sistemului administraţiei publice la sarcinile ce i-au fost date, adaptarea constând într-un efort continuu de organizare raţională şi eficientă a întregului sistem şi a subsistemelor componente, urmărindu-se astfel realizarea optimă a sarcinilor administraţiei publice în raport cu mai multe criterii: geografic, cronologic, al finalităţii, al con-secinţelor juridice etc.

Din punct de vedere geografic, în funcţie de teritoriul pe care se realizează, sunt sarcini îndeplinite de structurile centrale ale sistemului administraţiei publice, pe întregul teritoriu al ţării, precum şi sarcini locale care sunt îndeplinite de organele locale ale administraţiei din unităţile administrativ-teritoriale.

Astfel, ministerele, ca structuri ale sistemului administraţiei publice ministeriale, vor realiza sarcinile de importanţă generală pe întreg teritoriul naţional, în timp ce primarii şi consiliile locale vor aduce la îndeplinire sarcinile locale limitate la unitatea administrativ-teritorială în care au fost aleşi.

Din punct de vedere al analizei cronologice, profesorul francez de ştiinţa administraţiei Ronald

23

Drago distinge între misiunea (sarcina) de informare, care constituie punctul de plecare al oricărei acţiuni administrative, misiunea de studiu a problemelor, misiunea de pregătire a deciziilor, misiunea de executare şi adaptare a deciziilor la interesele generale ale colectivităţii1.

Din punct de vedere al finalităţii2 sarcinile administraţiei publice sunt împărţite în sarcini politico-administrative, sarcini economice şi sarcini social culturale, care coincide cu clasificarea ministerelor după natura activităţii pe care o realizează, făcută de alţi autori1 în:

- ministere cu activitate politico-administrativă: Ministerul Afacerilor Externe, Ministerul Administraţiei şi Internelor, Ministerul Apărării, Ministerul Justiţiei;

- ministere cu activitate economică: Ministerul Industriei, Ministerul Agriculturii, Ministerul Transporturilor etc; ministere cu activitate social-culturală: Ministerul Sănătăţii, Ministerul Muncii, Ministerul Educaţiei tc.

- Din punct de vedere al consecinţelor juridice, un autor1 distinge între sarcinile de decizie sau de dispoziţie care sunt specifice ministerelor, altor organe centrale ale administraţiei publice etc. şi sarcinile de execuţie care revin, în special, regiilor autonome, instituţiilor social culturale etc.

Acelaşi autor, pornind de la această împărţire a sarcinilor administraţiei publice, procedează la o clasificare a organelor administraţiei publice în organe de decizie şi organe de execuţie.

Astfel, Ministerul Sănătăţii şi Familiei, Ministerul Educaţiei, Cercetării şi Tineretului, Ministerul Administraţiei şi Internelor etc. sunt organe de decizie, în timp ce unităţile medico-sanitare, unităţile de învăţământ, unităţile de poliţie etc. sunt organe de execuţie.

Dar, pornind de la conţinutul administraţiei publice ca activitate, profesorul Alexandru Negoiţă împarte în două mari grupe sarcinile care revin sistemului administraţiei publice şi care au importanţă cu privire la structura sistemului administraţiei publice: sarcini de conducere şi organizare şi sarcini de prestaţie, după natura dispozitivă sau prestatoare a activităţii de organizare şi executare în concret a legii2.

1.2. Sarcinile de conducere şi organizareSarcinile de conducere şi organizare ale sistemului administraţiei publice derivă din funcţia puterii de

stat de a reglementa activitatea membrilor societăţii. Specificul acestor sarcini constă în acţiunile cu caracter dispozitiv prin care structurile sistemului administraţiei publice organizează executarea şi execută în concret legile în cele mai diferite domenii de activitate socială în care acţionează statul.

Sarcinile de conducere şi organizare, care revin sistemului administraţiei publice, raportate la activităţile dispozitive prin care se organizează executarea şi se execută legile, presupun o serie întreagă de sarcini de pregătire a acţiunilor, de informare şi documentare, de planificare, de decizie şi de control.

Realizarea sarcinilor de conducere şi organizare este rezultatul folosirii eficiente a mijloacelor materiale, a resurselor umane şi a resurselor financiare necesare pentru asigurarea executării legii.

Sarcinile de conducere şi organizare revin mai ales ministerelor, altor organe centrale ale administraţiei publice, precum şi autorităţilor constituţionale ale administraţiei publice locale.

4.3. Sarcinile de prestaţieSarcinile de prestaţie ale sistemului administraţiei publice derivă din funcţia statului de a asigura

membrilor societăţii moderne cele mai diverse servicii pentru satisfacerea nevoilor tot mai diversificate ale acestora.

Unele dintre sarcinile de prestaţie ale sistemului administraţiei publice sunt de interes naţional, precum sunt sarcinile de reprezentare diplomatică.

Alte sarcini sunt de interes local şi vizează satisfacerea unor nevoi materiale şi spirituale ale membrilor colectivităţilor locale, precum asistenţa socială, medicală, şcolarizarea copiilor etc.

În urma tuturor acestor consideraţii şi precizări ajungem la concluzia că administraţia publică este o activitate de organizare a executării şi de executare în concret a legii, prin activităţi cu caracter dispozitiv şi prestator, activitate care se realizează, în principal, prin sistemul organelor administraţiei publice, dar în subsidiar şi prin alte organe aflate în alte sisteme de organizare a puterii statului, precum şi în cazul unor organizaţii particulare care îndeplinesc activităţi de interes public şi care dobândesc, în aceste împrejurări, calitatea de autorităţi administrative 2.

Cu convingerea că această definiţie a conceptului de administraţie publică este cea mai adecvată pentru a satisface abordarea acesteia ca activitate şi ca sistem de instituţii administrative, nu putem să nu reluăm o remarcă ce rămâne, din păcate, actuală: dreptul administrativ şi ştiinţa administraţiei sunt încă în căutarea unei definiţii pentru administraţia publică, pe care să o accepte majoritatea specialiştilor, ceea ce se dovedeşte a fi dificil chiar şi numai la nivelul doctrinei româneşti. Parafrazându-1 pe Ernst Forsthoff,

24

putem spune că administraţia, în general, şi administraţia publică, în special, se lasă analizată şi descrisă, dar nu se lasă definită1.

2. Persoana administrativă - subiect al raporturilor juridice de drept administrativPrivită din perspectivă juridică activitatea omenească poate fi văzută ca o reţea de relaţii între persoane,

relativ reglementate în mare parte de drept. Participanţii la raporturile juridice au calitatea de subiecte ale acestora, fiind înzestrate cu capacitate juridică, adică aptitudinea de a avea drepturi şi de a-şi asuma obligaţii, săvârşind, eventual, acte juridice.

În opinia noastră, din perspectiva ştiinţei dreptului administrativ, nu există deosebiri de conţinut între noţiunile de organ, autoritate, instituţie publică etc., anterior enunţate, toate desemnând în fapt subiectul activ al raportului juridic de drept administrativ, pe care, pentru eliminarea confuziilor, convenim să fie desemnat prin noţiunea de persoană administrativă1.

Etimologic, cuvântul persoană provine din limba latină, unde persoana desemna masca pe care şi-o puneau actorii atunci când intrau în scenă pentru a juca un rol, iar personatus însemna mascat.

Jurisconsulţii romani au întrebuinţat cuvântul „persona" pentru a desemna personajul juridic, persoana care joacă un rol pe scena juridică fiind subiect de drepturi şi obligaţii.

În limbajul juridic, prin personalitate se înţelege capacitatea cuiva de a fi subiect al unui raport juridic, de a avea drepturi şi de a-şi asuma obligaţii.

Capacitatea juridică reprezintă o noţiune tehnico-juridică care exprimă calitatea de subiect de drept.Fiind chemat să reglementeze raporturi sociale, dreptul nu se poate adresa decât oamenilor. Numai oamenii

ca fiinţe individuale sau ca subiecte colective, organizaţii pot avea capacitate juridică, pot participa la raporturile juridice.

„De la început s-au recunoscut drepturi indivizilor, căci ei sunt realităţile care creează şi viaţa socială şi noţiunea de drept. Dar, tot de la început, s-a recunoscut şefului statului, în această calitate, anumite drepturi, necesare pentru a menţine ordinea şi organizarea de stat. Personalitatea statului este deci necesară: ea apare fără ca să se gândească cineva s-o creeze. Jurisconsulţii romani considerau că statul, încă de la origini, a avut bunuri, creanţe sau datorii şi putea să ia parte la toate actele juridice prin organul magistraţilor; pe lângă aceasta, aveau drepturi de comandă asupra tuturor locuitorilor."2

Administraţia unui stat asigură funcţionarea generală a unei societăţi organizate statal, creând condiţiile de organizare a executării voinţei suverane a poporului exprimată în legi şi de executare în concret a acesteia, în regim de putere publică, asigurând nevoile generale care vizează drepturi fundamentale ale cetăţenilor, ordinea publică.

Având dreptul de a administra, statul are şi mijloace corespunzătoare, recunoscându-i-se dreptul originar de a comanda, alături de drepturile patrimoniale. Aşadar, pentru administrarea „treburilor" publice, colectivitatea statală dispune de puterea (dreptul) de a comanda tuturor şi de a întrebuinţa constrângerea împotriva celor care nu se supun.

Întrucât statul exercită puterea de comandă (politică) asupra tuturor persoanelor care locuiesc în limitele teritoriului său, el a fost desemnat ca fiind persoana politico-teritorială.1

Făcând o comparaţie între personalitatea juridică de drept public şi cea de drept privat, Paul Negulescu arăta: „La persoanele morale de drept public, personalitatea este mai largă decât la persoanele de drept privat, în sensul că la persoanele de drept privat personalitatea presupune recunoaşterea unor drepturi patrimoniale, singurele de care acestea au nevoie pentru realizarea scopului lor, pe când la persoanele morale de drept public, pe lângă drepturile patrimoniale, personalitatea cuprinde şi drepturi de putere publică pe care, prin natura lor, le au aceste persoane".2

Pentru uşurinţa administrării, statul a creat subdiviziuni teritoriale, cărora le-a recunoscut, în anumite limite, dreptul de a comanda (de putere publică), alături de o seamă de drepturi patrimoniale. Putem aprecia că puterea, capacitatea de comandă administrativă aparţine colectivităţii naţionale, statale, în primul rând, care o încredinţează spre exercitare statului.

De asemenea, această putere - relativă la interesele locale - este recunoscută prin Constituţie şi prin lege colectivităţilor locale - judeţ, oraş, municipiu, comună - care o exercită prin autorităţi locale: consilii, primari.

În sprijinul celor de mai sus este şi textul pct. 1 al art. 3 din Carta Europeană „Exerciţiul autonom al puterii locale", adoptată de către Consiliul Europei la Strasbourg la data de 15 octombrie 1985:

„Prin autonomie locală se înţelege dreptul şi capacitatea efectivă a colectivităţilor locale de a rezolva şi a gestiona în cadrul legii, sub propria lor răspundere şi în interesul populaţiei locale, o parte importantă a treburilor publice".

Alături de persoanele administrative teritoriale (persoane politico-teritoriale)3: stat, judeţ, oraş, municipiu,

25

comună, prin lege mai pot fi recunoscute şi alte persoane administrative, rezultat al descentralizării pe servicii, cum ar fi instituţiile publice, dar şi aşa-numitele stabilimente publice4,care administrează câte un astfel de serviciu (regiile autonome, în opinia unor autori).

Persoana administrativă este o persoană juridică (morală, în calificarea doctrinei interbelice) de drept public, capacitatea sa juridică fiind dominată de drepturile de putere publică, de comandă administrativă, care fac obiectul competenţei.

Atât persoana fizică, cât şi persoana juridică (morală) sunt creaţii ale ordinii juridice; persoana fizică este individul cu toate interesele lui, persoana juridică este o grupare de indivizi care urmăresc realizarea anumitor interese comune. Persoanele morale (juridice) sunt grupări umane care posedă interese distincte de cele ale membrilor care le compun, existând posibilitatea grupului să aibă permanenţă, menţinându-se în ciuda reînnoirii membrilor care îl compun1.

Yolanda Eminescu considera că persoana juridică este o entitate căreia în anumite condiţii (dacă sunt întrunite integral sau chiar parţial elementele constitutive), dreptul îi recunoaşte o capacitate juridică (mai largă sau mai restrânsă), cu alte cuvinte, facultatea abstractă şi generală de a dobândi, în anumite limite, drepturi şi de a-şi asuma obligaţii2.

Pe fondul divizării dreptului în sistemul romano-germanic, în drept public şi drept privat, legiuitorii, magistraţii şi teoreticienii au căutat să delimiteze problematica personalităţii juridice a „subiectelor colective de drept în regim de drept privat" de problematica personalităţii juridice a „subiectelor colective de drept în regim de drept public"3.

Perioada istorică de cristalizare a acestor delimitări este perioada interbelică, o contribuţie decisivă având-o Legea nr. 21/1924 a fundaţiilor şi asociaţiilor, pe baza căreia s-a putut distinge între persoanele juridice de drept public şi persoanele juridice de drept privat.

S-a conturat opinia că drepturile de comandă, de putere publică pe care le au persoanele politico-teritoriale (persoanele juridice de drept public, în fapt) au la bază noţiunea de „dominaţiune şi de comandă, cu totul deosebită de noţiunile ce le găsim în dreptul civil, unde raporturile juridice au la bază principii de egalitate"4.

În concluzie, persoana administrativă are capacitate juridică, are competenţă, recunoscându-i-se prin lege drepturi şi obligaţii în ceea ce priveşte gestionarea intereselor publice, în virtutea cărora intră în raporturi juridice în nume propriu, putând figura ca parte în justiţie. Capacitatea juridică reprezintă un mijloc de exercitare a competenţei.

Cu privire la legătura dintre personalitatea administrativă şi personalitatea juridică de drept public, prof. A. Iorgovan relevă următoarele: „Când legea califică un subiect de drept ca fiind persoană juridică de drept public, vom înţelege că suntem în prezenţa unei personalităţi juridice depline, iar când legea stabileşte, pentru un subiect de drept, atribuţii în realizarea puterii publice, fără a-l califica persoană juridică de drept public sau, simplu, persoană juridică, vom înţelege că este vorba de o personalitate de drept public restrânsă, care presupune şi calitatea de pârât, în litigiile de drept administrativ, cum este cazul multor instituţii (organe) centrale şi locale, inclusiv a consiliilor locale sau a consiliilor judeţene"1.

Acelaşi autor apreciază cu referire la legătura între capacitatea juridică de drept public şi capacitatea juridică de drept civil: „De principiu, capacitatea de drept civil este absorbită de capacitatea de drept public, ori de câte ori aceasta din urmă este prevăzută expres pentru o anumită autoritate. Reciproca nu este adevărată.

Dacă o instituţie publică nu este expres calificată ca persoană de drept public, ceea ce implică şi capacitate juridică de drept privat, suntem în prezenţa unui subiect de drept, care poate face acte de autoritate, poate sta în justiţie cu litigiile determinate de aceste acte, dar nu poate încheia acte juridice civile şi nu poate sta în justiţie în litigiile care privesc actele civile."

Cu alte cuvinte, aceste subiecte sunt autorităţi publice fără personalitate juridică civilă, aşa cum este cazul consiliului local, spre exemplu.

Persoanele administrative pot fi clasificate în două categorii şi anume:- persoane administrative colective: guvern, minister, consiliu local, stabiliment public;- persoane administrative individuale (unipersonale): Preşedintele României, prefect, primar.În cazul persoanelor administrative unipersonale sau colegiale care sunt înzestrate cu prerogative de

putere publică, cu autoritate, dar fără a avea drepturi patrimoniale civile, personalitatea civilă aparţine instituţiei în care sunt integrate, respectiv: administraţia prezidenţială, prefectura, administraţia comunală etc.

De aceea, atunci când se pune problema reparării prejudiciului cauzat de actele administrative adoptate de persoana administrativă unipersonală, trebuie să fie chemată în justiţie alături de Preşedinte, prefect, primar şi administraţia prezidenţială, prefectura, administraţia locală respectivă.

Persoana administrativă are atât competenţă, cât şi capacitate juridică. Cele două noţiuni nu se confundă:

26

competenţă în sens de atribuţii recunoscute de lege pot avea, uneori, şi diviziunile organizatorice interne ale unei persoane administrative (de exemplu, facultatea din structura unei universităţi sau un departament din cadrul unui minister). Aceste structuri organizatorice interne nu exercită însă competenţa proprio nomine, ci în numele per-soanei administrative, care are calitatea de subiect în raporturile juridice.

Suntem în faţa unor competenţe de serviciu, care nu se confundă cu competenta persoanei administrative.In opinia noastră, competenţa sau capacitatea administrativă, reprezintă o componentă a capacităţii juridice

a persoanei administrative şi constituie aptitudinea acesteia de a avea şi exercita drepturi de comandă administrativă prin mijloace de autoritate, de putere publică. Astfel, a fi competent în sensul dreptului administrativ înseamnă a fi abilitat să acţionezi în interes general şi să utilizezi prerogative de putere publică. Competenţa dă dreptul persoanei administrative de a fi subiect activ în raporturile de drept administrativ şi, deci, de a avea drepturi şi a-şi asuma obligaţii de această natură, inclusiv de a sta în justiţie în litigiile generate de actele administrative.

Observăm însă că nu putem vorbi de o capacitate juridică completă în lipsa drepturilor patrimoniale. Existenţa acestora ţine de altă componentă a capacităţii juridice a persoanei, şi anume capacitatea civilă a acesteia. Prezenţa capacităţii civile permite persoanei administrative atât participarea în raporturile civile, cât şi putinţa de a răspunde patrimonial în litigiile privind prejudiciile create prin actele de putere.

În funcţie de prezenţa capacităţii civile alături de capacitatea administrativă, persoanele administrative se pot grupa în:

a) persoane administrative cu patrimoniu:- persoanele politico-teritoriale: stat, judeţ, comună;- instituţiile publice;- regiile autonome.b) persoane administrative fără patrimoniu:- persoane administrative individuale (unipersonale): Preşedintele României, prefectul, primarul;- persoane administrative colegiale: Guvern (primul-ministru, miniştrii), consiliu local.

3. Administraţia publică şi mediul socialSistemul administraţiei publice este organizat şi funcţionează în cadrul unui macrosistem de

organizare socială a societăţii globale, privită fie la sistem naţional, fie la nivelul unităţilor administrativ-teri-toriale, fiind, la rândul său, un sistem de organizare socială.

În cadrul sistemului administraţiei publice, privit ca un micro-sistem, se stabilesc raporturi sociale specifice, dar raporturi sociale speciale se stabilesc între sistemul administraţiei publice şi sistemul social global, privit ca macrosistem. Acestea din urmă sunt raporturile care produc o influenţare reciprocă a sistemului administraţiei publice şi a mediului social.

În primul rând, se manifestă o influenţă a mediului social asupra sistemului administraţiei publice, care este obligat să se adapteze permanent la circumstanţele în continuă transformare din mediul social. Din acest punct de vedere se poate vorbi de un tip istoric al administraţiei publice, în raport de circumstanţele dintr-o perioadă istorică sau alta, dintr-o ţară sau alta, ceea ce caracterizează socialitatea sistemului administraţiei publice.

Influenţa mediului social asupra sistemului administraţiei publice este în raport cu permeabilitatea acestuia la stimulii transmişi de mediul social, ceea ce caracterizează sociabilitatea sistemului administraţiei publice.

Pe baza cunoaşterii datelor privind nevoile mediului social, sistemul administraţiei publice are posibilitatea să-şi adapteze structurile proprii la modalităţile de acţiune. Reacţia sistemului administraţiei publice la nevoile sistemului social global este limitată de resursele avute la dispoziţie şi va fi întotdeauna în concordanţă cu voinţa politică ce o conduce.

în al doilea rând, se manifestă o influenţă a sistemului administraţiei publice asupra mediului social, atât prin acţiuni cu caracter de dispoziţie, având ca urmare corectarea conduitei membrilor societăţii, cât şi prin acţiuni cu caracter prestator de servicii, având ca urmare creşterea si diversificarea nevoilor acestora.

4. Administraţia publică şi mediul politicAşa cum am arătat mai sus, administraţia publică are ca obiect realizarea valorilor politice în care

puterea politică a tradus interesele generale ale societăţii, ceea ce face ca sistemul administraţiei publice să fie legat printr-un adevărat cordon ombilical de sistemul politic, iar mediul politic să constituie o dimensiune esenţială a administraţiei publice.

27

în primul rând, administraţia publică este legată, din punct de vedere organizatoric şi funcţional, de puterea legiuitoare şi de puterea executivă.

Astfel, Parlamentul este cel care adoptă legile în care sunt încorporate valorile politice, iar sistemul administraţiei publice acţionează pe baza şi pentru executarea legilor. De asemenea, Guvernul, ca structură a puterii executive, exercită conducerea şi controlul întregului sistem al administraţiei publice.

În al doilea rând, între sistemul administraţiei publice şi partidele politice există relaţii speciale, în raport de sistemul de guvernământ.

Astfel, în statele cu sistem de guvernământ bazate pe existenţa unui singur partid politic, sistemul administraţiei publice este subordonat structural şi funcţional partidului politic respectiv.

În statele democratice, bazate pe regimuri politice cu mai multe partide care participă, alternativ sau în coaliţii, la guvernare, relaţiile cu sistemul administraţiei publice sunt indirecte.

În cazul administraţiei ministeriale legăturile cu partidele de guvernământ sunt mult mai evidente, funcţiile superioare din ministere şi din celelalte structuri subordonate Guvernului sau ministerelor fiind ocupate de oameni politici aparţinând partidului respectiv sau de persoane agreate şi susţinute de acest partid.

Aceeaşi situaţie este valabilă şi în cazul prefecţilor, subprefecţilor şi şefilor serviciilor publice deconcentrate în teritoriu, funcţii pentru care se cere calitatea de om politic aparţinând partidului de guvernământ sau, cel puţin, un puternic sprijin politic din partea aceluiaşi partid.

În literatura de specialitate s-a acceptat explicaţia că funcţiile cele mai importante din administraţia publică rămân la dispoziţia Guvernului şi că este dificil ca acesta să fie oprit să numească în aceste funcţii pe membrii partidului aflat la putere, fie pentru a fi sprijinit în exercitarea conducerii generale a administraţiei publice, fie pentru a recompensa meritele politice ale celor numiţi în funcţiile administra tive respective. Dar, despre modul în care Guvernul acţionează pentru realizarea acestui scop şi despre soluţiile juridice la care recurge pentru a evita conflictul cu Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, ne vom ocupa pe larg într-un alt capitol.

În acelaşi timp, rolul sistemului administraţiei publice în activitatea puterii politice este important sub mai multe aspecte.

Astfel, funcţionarii de specialitate din sistemul administraţiei publice participă la elaborarea proiectelor de decizii pe care puterea executivă le ia pentru restructurarea sistemului administraţiei, spre exemplu, ori la elaborarea proiectelor de legi, ordonanţe etc.

De asemenea, mai ales în cazul administraţiei ministeriale, majoritatea funcţiilor politice din eşalonul secund (secretari de stat, subsecretari de stat, asimilaţi ai acestora etc.) sunt ocupate de foşti funcţionari publici care ocupau funcţii de directori generali, directori etc, în cadrul unor ministere sau alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale.

În al treilea rând, sistemul administraţiei publice se află în relaţii şi cu grupurile de presiune, ca elemente ale sistemului politic, fie că este vorba de grupări sociale sindicale, patronale, confesionale, ale minorităţilor etc. Acest lucru este mai evident atunci când organele componente ale sistemului administraţiei publice pun în executare decizii care privesc interesele acestor organizaţii1.

CAPITOLUL IIIORGANIZAREA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

1. Consideraţii generale

Studiul organizării administraţiei publice înseamnă cercetarea ansamblului de organisme care constituie formal acest sistem, raporturile dintre acestea, particularităţile fiecărei componente, precum şi principiile aplicabile.

Administraţia publică, din punct de vedere material, se realizează printr-o multitudine de forme organizatorice, care alcătuiesc sistemul administraţiei publice. Acest angrenaj este la rândul său subsistem al sistemului organizării sociale a societăţii globale.

Având rolul de realizare a valorilor politice, prin care se exprimă interesele generale ale societăţii, administraţia publică, privită ca activitate, este legată de puterea de stat.

Sistemul administraţiei publice este legat, organizatoric şi funcţional, de puterea legiuitoare şi de puterea executivă. Puterea executivă este cea care asigură conducerea şi controlul întregului sistem al administraţiei publice construit pentru realizarea intereselor generale ale societăţii.

În structura sistemului administraţiei publice există importante funcţii cu caracter politic, prin care se

28

coordonează activitatea acestuia.Pe lângă aceste funcţii cu caracter politic, sistemul administraţiei publice cuprinde şi funcţii cu pronunţat

caracter tehnic, care relevă tehnicitatea administraţiei publice ca activitate de dispoziţie sau de prestaţie.Ca activitate, administraţia publică reprezintă organizarea executării şi executarea legii în cele mai variate

domenii de acţiune socială şi în raport cu anumite colectivităţi umane care alcătuiesc sistemul social global.Gruparea colectivităţilor sociale, în raport cu care se constituie sistemul administraţiei publice, se face pe

criteriul teritorial, care este un criteriu de organizare a societăţii. Colectivităţile sociale, în raport cu care se construieşte sistemul administraţiei publice, alcătuiesc populaţia ţării, element definitoriu al statului.

Astfel, aşa cum se reţine din doctrină, „sistemul administraţiei publice se construieşte pentru realizarea unor activităţi de organizare a executării şi de executare a legii, care se referă la întreaga populaţie a ţării şi se aplică pe întreg teritoriul statului şi în unităţile teritorial-administrative ale acestuia, în acest sens, sistemul administraţiei publice se va construi pentru a realiza activităţi care interesează întreaga populaţie, municipiul şi judeţul, pentru realizarea unor activităţi care privesc colectivităţile sociale constituite în respectivele unităţi teritorial administrative"1.

Felul în care se organizează realizarea administraţiei publice ca activitate se reflectă în structura sistemului administraţiei publice.

Termenul de structură (struere - în limba latină înseamnă a construi) în dreptul administrativ a avut şi are aceeaşi semnificaţie cu cel de organizare administrativă, în filozofie, conceptul de structură desemnează ordonarea unor părţi care formează o activitate de sine stătătoare. Cu alte cuvinte, organizarea ne apare ca un mod de a vedea o instituţie în aşezarea componentelor sale, în timp ce structura ne duce cu un pas mai departe, urmând să vedem şi realităţile din interiorul acesteia, ca şi pe cele care apar în mediul în care funcţionează şi care confirmă ceea ce este stabil şi esenţial în organizarea administraţiei publice. Prin Constituţie şi lege, se stabileşte, pe de o parte, organizarea administrativă a teritoriului, iar pe de altă parte, implantarea şi rolul autorităţilor publice în unităţile administrativ-teritoriale.

În opinia autorului l. Vida2, administraţia publică se poate împărţi în administraţie centrală şi administraţie teritorială, în administraţie de stat şi administraţie locală, în administraţie centrală şi administraţie specializată.

Administraţia publică centrală cuprinde autorităţile puterii executive, în măsura în care aceste autorităţi exercită atribuţii administrative, şi administraţia publică centrală de specialitate.

În opinia aceluiaşi autor, administraţia publică centrală de specialitate se compune din administraţia ministerială şi cea extraministerială, care la rândul ei înglobează autorităţi administrative autonome şi autorităţi administrative subordonate guvernului şi servicii publice corespunzătoare.

Administraţia teritorială de stat desemnează autorităţile deconcentrate ale administraţiei publice de stat în unităţile administrativ-teritoriale. în rândul acestora intră toate serviciile exterioare, teritoriale ale organelor centrale ale administraţiei centrale de stat, inclusiv prefectul.

Administraţia publică locală cuprinde autorităţile comunale şi orăşeneşti - consiliile locale şi primarii - consiliile judeţene şi serviciile publice organizate în subordinea ori sub autoritatea acestora. Administraţia publică locală nu este o administraţie de stat, ci o structură administrativă care permite colectivităţilor locale să-şi soluţioneze problemele locale prin autorităţi administrative proprii, sub controlul autorităţilor statale.

Administraţia de stat şi administraţia locală sunt categorii complementare, în sensul că administrarea ţării este încredinţată unor autorităţi statale şi unor autorităţi locale, care, fără a fi statale, îndeplinesc sarcina de a administra interesele colectivităţilor locale, chiar şi în cazul în care, unele dintre acestea îndeplinesc şi atribute delegate de stat. Din această perspectivă, statul, deşi coincide cu teritoriul său, admite că în interiorul acestuia pot exista colectivităţi locale care se administrează prin forţe proprii, sub controlul administrativ al autorităţilor statale.

Administraţia generală şi administraţiile de specialitate se deosebesc după natura competenţei acestora. Administraţia generală, fie ea centrală sau locală, se caracterizează prin aptitudinea generală şi abstractă a acesteia de a interveni în orice domeniu ce revine administraţiei publice. Astfel, guvernul, prefectul sau primarul sunt autorităţi ale administraţiei generale sau autorităţi cu competenţă generală în spaţiul teritorial al ţării sau, după caz, în cel al unităţii administrativ-teritoriale.

Spre deosebire de acestea, administraţiile specializate sunt abilitate să exercite competenţe numai într-un anumit domeniu sau ramură de activitate, în rândul acestora intră ministerele, celelalte autorităţi ale administraţiei publice centrale de specialitate, precum şi ramificaţiile teritoriale ale acestora, ca şi serviciile specializate ale administraţiei locale.

În toate cazurile, însă, raporturile dintre autorităţile centrale şi cele teritoriale se caracterizează prin grade diferite de dependenţă faţă de centru, respectiv fie prin centralizare, fie prin deconcentrare sau descentralizare

29

administrativă, principii care domină organizarea administraţiei publice.

2. Principii generale ale organizării sistemului administraţiei publice

Tradiţionala problemă pe care o pune organizarea administraţiei publice este aceea de a determina dacă activităţile care formează conţinutul administraţiei urmează a fi încredinţate uneia şi aceleiaşi administraţii - administraţia de stat - sau vor fi distribuite mai multor componente, având autorităţi proprii şi dispersie teritorială.

Principiile generale de organizare a sistemului administraţiei publice recunoscute de doctrina administrativă sunt:

- principiul centralizării;- principiul descentralizării.

2.1. Centralizarea administrativaCentralizarea presupune concentrarea tuturor sarcinilor administrative din teritoriul unei ţări în persoana

statului, sarcini a căror îndeplinire este asigurată printr-o administraţie ierarhizată şi unificată.Ansamblul deciziilor privind activităţile administrative revine organelor centrale ale administraţiei de stat.Când într-un stat toate normele juridice se aplică pe întregul teritoriu dintr-un centru unic, se realizează

o centralizare completă, iar dacă toate normele juridice se aplică şi sunt proprii numai în anumite circumscripţii administrativ-teritoriale se poate vorbi de o descentralizare completă.

Asemenea regimuri, însă, nu există în realitate, statele utilizând un regim centralizat sau descentralizat doar parţial. Astfel, în practică, reglementarea satisfacerii intereselor generale se face prin legi aplicabile pe tot teritoriul lor, iar reglementarea satisfacerii intereselor locale se face prin norme juridice locale, aplicabile numai în anumite unităţi (circumscripţii) administrativ-teritoriale, norme adoptate în temeiul legii.

Prin centralizare se defineşte atât problema raportului statului cu colectivităţile umane locale, cât şi o metodă de organizare a administraţiei statului.

Dacă un stat este astfel organizat încât satisfacerea intereselor locale sau sociale se face prin servicii publice, depinzând direct de autoritatea publică centrală şi ai căror titulari sunt numiţi de către aceasta, acel stat este centralizat. Prin centralizare se înţelege regimul administrativ în care autorităţile publice de specialitate şi cele locale sunt numite de autoritatea publică centrală, fiind subordonate acesteia.

În sistemul centralizării, autoritatea publică centrală ia deciziile şi exercită conducerea, iar autorităţile locale raportează şi execută deciziile primite de la centru.

Sub forma sa cea mai riguroasă, centralizarea nu recunoaşte colectivităţilor umane locale dreptul de a se administra; numai statul, prin funcţionarii săi publici şi prin bugetul său, îşi asumă, pentru întreg teritoriul naţional, satisfacerea cerinţelor de interes general. Acest sistem nu exclude organizarea teritoriului statal în circumscripţii administrative. Nu trebuie să se confunde circumscripţiile administrative, delimitări teritoriale destinate să permită o organizare raţională a serviciilor publice ale statului pe ansamblul teritoriului, cu colectivităţile locale, care sunt comunităţi umane preexistente în părţi ale teritoriului naţional, cu personalitate juridică şi reprezentând un sediu al unei administraţii locale.

Într-un regim centralizat pur se organizează circumscripţii teritoriale, dar nu se acordă autonomie colectivităţilor locale. Circumscripţiile administrative (sau unităţi administrativ-teritoriale) sunt părţi ale teritoriului naţional ce servesc drept cadru, suport pentru deconcentrarea diferitelor servicii ale statului şi care nu beneficiază de personalitate juridică, nu sunt subiecte de drept, în practică, în sistemul centralizat trebuie să se ţină seama de realităţile sociale, de existenţa unor comune, oraşe, centre de viaţă naturală rezultate ale istoriei pe care regimul administrativ constituit urmează să ie servească. Statul centralizat recunoaşte existenţa colectivităţilor umane locale, care au cerinţe specifice, dar el numeşte şi conduce funcţionarii publici şi instituţiile care administrează aceste colectivităţi umane.

În cadrul sistemului centralizat, administraţia statului este riguros ierarhizată. Dreptul de decizie este concentrat la vârful ierarhiei administrative. Nivelele subordonate nu fac decât să transmită problemele circumscripţiilor administrativ-teritoriale la organul competent să le soluţioneze, să transmită, în sens invers, decizia luată şi să execute ordinele primite. Astfel, prin centralizare, o voinţă unică, pornind de la centrul statal, se transmite până la cele mai îndepărtate circumscripţii administrativ-teritoriale ale ţării.

În cazul unui regim centralizat, în teritoriu acţionează numai agenţi ai organelor centrale ale statului. Agenţii sunt numiţi, revocaţi şi răspund exclusiv în faţa acestora. Ei sunt simpli agenţi administrativi, nu au nici un fel de competenţă proprie de decizie, având doar două obligaţii: să informeze centrul cu privire la situaţia locală şi să execute în teritoriu deciziile centrului. Aceşti agenţi sunt delegaţi să execute deciziile în numele şi pe seama

30

administraţiei centrale.În sistemul centralizării administrative, în general, unităţile administrativ-teritoriale nu au personalitate

juridică şi se află în strictă dependenţă faţă de puterea centrală, limitându-se să execute deciziile acesteia, în acest regim nu se recunoaşte colectivităţilor locale dreptul de a se administra.

Centralizarea administrativă se bazează pe dreptul superiorului de a exercita controlul ierarhic asupra activităţii inferiorului.

2.2. Deconcentrarea administrativăUneori, cerinţele practice au determinat o atenuare a sistemului centralizat, acordându-se unor servicii şi

unor funcţionari publici ai statului dreptul de a soluţiona ei înşişi, în cadrul circumscripţiilor administrativ-teritoriale, problemele, care nu mai sunt înaintate centrului spre rezolvare.

Prin deconcentrarea administrativă se înţelege transferul unor atribuţii, care revin structurilor administrative centrale, unor instituţii din subordine, care funcţionează în teritoriu. Deconcentrarea administrativă reprezintă deplasarea în teritoriu a unei părţi importante a activităţii administraţiei publice centrale. Suntem în faţa unei forme diminuate a sistemului de centralizare.

Puterea de a administra aparţine entităţii centrale (stat, guvern) care o organizează prin externalizări de sarcini şi construirea de competenţe distincte unor entităţi subordonate.

Se renunţă astfel la unicitatea competenţei de a administra, instituindu-se mai multe entităţi care să exercite, într-un sistem ierarhizat, aceeaşi putere administrativă. Ierarhia competenţelor administrative este stabilită de către autoritatea administrativă centrală, în temeiul legii.

Puterea centrală recunoaşte competenţe administrative, specializate, în domenii externalizate unor instituţii care se află în subordinea sa. Existenţa competenţei face ca aceste instituţii să acţioneze autonom pentru exercitarea sa, în nume propriu, puterea centrală putând exercita asupra lor, în virtutea ierarhiei, dreptul de instrucţie şi control, în acest fel nu se realizează o injoncţiune directă în activitatea instituţiilor deconcentrate, ci eventual post factum.

În cazul deconcentrării administrative pe baze teritoriale, în teritoriu nu există doar simpli agenţi, ci entităţi (instituţii) administrative. Acestea sunt structuri ale administraţiei statului, numite, revocabile şi răspunzătoare în faţa autorităţilor administraţiei centrale de stat. Ele sunt înzestrate cu competenţă proprie de decizie. Structurile administrative deconcentrate teritorial rămân instituţii ale statului, subordonate ierarhic, chiar dacă au dobândit competenţă proprie.

În fapt, deconcentrarea constă şi în a pune la conducerea fiecărei circumscripţii administrative a unui reprezentant al puterii centrale şi a-i recunoaşte acestuia o competenţă de decizie proprie, cu scopul de a rezolva direct, la bază, anumite activităţi, ale căror determinări acesta este cel mai în măsură a le cunoaşte.

Toţi aceşti reprezentanţi, toate autorităţile deconcentrate în circumscripţiile teritoriale având o putere de decizie limitată, rămân strâns legaţi de autorităţile centrale, care exercită asupra lor o putere ierarhică, ce le permite să se prevaleze de voinţa lor asupra subordonaţilor.

Desigur, deconcentrarea este de faţadă dacă nu se aplică principiul încrederii în acţiunile subordonaţilor, decizia acestora netrebuind pusă întotdeauna la îndoială de către superiorul ierarhic.

În acelaşi timp, puterea ierarhică este indispensabilă pentru a menţine unitatea de acţiune a sistemului. Aceasta se exercită prin două mijloace importante: puterea de instrucţie, care îi permite superiorului ierarhic să intervină pe calea circularelor, a instrucţiunilor de serviciu, înainte ca inferiorul să fi acţionat, pentru a determina sensul acţiunii sale; puterea de control şi reformare, care autorizează, în anumite condiţii, ca superiorul să anuleze, să suspende sau să reformeze, chiar şi pe motive de oportunitate, actele subordonaţilor.

2.3. Descentralizarea administrativă

Regimul centralizării administrative, cu varianta deconcentrării, coexistă în fapt cu cel al descentralizării, care permite colectivităţilor locale să îşi administreze singure importante interese comune.

Colectivitatea teritorială locală reprezintă o parte a teritoriului naţional, cu populaţia aferentă, având personalitate juridică şi constituind sediu al unei administraţii locale.

Principiul descentralizării administrative presupune ca o parte importantă din puterea decizională în materie administrativă să fie transferată de la administraţia de stat către persoane morale (juridice) distincte faţă de stat, care se bucură faţă de acesta de autonomie, având o putere de decizie asupra unei colectivităţi determinate teritorial, putere neaflată în raporturi ierarhice cu puterea centrală.

Personalitatea juridică (morală) a colectivităţilor teritoriale permite acestora să aibă drepturi şi obligaţii

31

proprii, să exercite competenţe, să fie titulare de patrimoniu, să stea în justiţie în nume propriu.Descentralizarea este fondată pe principiul libertăţii, libertate pentru colectivităţile constituite în unităţile

administrativ-teritoriale de a soluţiona, prin autorităţile alese şi prin mijloacele lor proprii, activităţi considerate locale.

Puterea suverană în stat distribuie funcţia de administrare a treburilor publice atât colectivităţii naţionale, cât şi colectivităţilor locale. Aceasta face să vorbim de existenţa mai multor puteri ce administrează treburi publice, complementar, coordonate de puterea statală. Această distribuire, are loc în temeiul normelor constituţionale şi nu a celor administrative, colectivităţilor locale recunoscându-li-se puterea de a administra şi nu o simplă competenţă constituită prin act al Guvernului.

Se constituie, astfel, mai mulţi administratori autonomi, fără raporturi de subordonare între ei, unul dintre aceştia având coordonarea administraţiei pentru a asigura unitatea sistemului.

Astfel, puterea originară de a administra, aparţinând colectivităţii naţionale, este delegată şi colectivităţilor locale pentru problemele administrative specifice. În felul acesta, puterea naţională şi puterile locale co-administrează, sub coordonarea primei.

Descentralizarea reprezintă acel sistem potrivit căruia administrarea intereselor locale, comunale, orăşeneşti sau judeţene se realizează de către autorităţi liber alese de cetăţenii colectivităţii respective. Autorităţile locale au la dispoziţie, conform prevederilor constituţionale, mijloace financiare proprii şi beneficiază de putere autonomă de decizie, acest sistem răspunzând ideii de libertate.

În opoziţie, centralizarea administrativă este acel sistem care, în general, implică o strânsă dependenţă a administraţiei locale faţă de autoritatea centrală (executivă), prin numirea de către aceasta a agenţilor administraţiei locale, sistem care este determinat de ideea de autoritate; sau, după cum subliniază prof. Marcel Prelot „puterea administrativă imprimă în toate părţile ţării o direcţie uniformă, nelăsând nici o parte din decizie cetăţenilor".1

De menţionat că, în acelaşi timp, regimul administrativ mai cunoaşte şi nuanţări ale fiecăruia dintre sistemele prezentate şi anume: descentralizarea administrativă şi autonomia locală.

Aplicând principiul descentralizării putem vorbi de existenţa a două administraţii:- administraţia statală, realizată în raport cu colectivitatea naţională;- administraţia locală, realizată în raport cu fiecare colectivitate comunală, orăşenească, judeţeană.Este bine, pentru asigurarea concordanţei acţiunilor celor două administraţii, să existe coincidenţă

geografică între circumscripţii administrative (unităţi administrativ-teritoriale) şi colectivităţile teritoriale locale.Autonomia locală se îmbină cu deconcentrarea administrativă, în sensul că în unităţile administrativ-

teritoriale există autorităţi administrative locale, autonome, alese de colectivităţile locale, care satisfac interesele publice locale, precum şi autorităţi ale administraţiei teritoriale de stat, deconcentrate la nivelul circumscripţiilor teritoriale, care exercită, prin delegare, unele atribuţii statale, dar satisfac şi interese ale colectivităţilor locale.

Dacă centralizarea corespunde imperativelor de unitate, descentralizarea administrativă corespunde celor de diversitate. Organizarea administrativă nu s-a realizat niciodată într-o manieră categorică, pe o singură dimensiune. Atât centralizarea excesivă, cât şi autonomia absolută sunt de condamnat, eforturile îndreptându-se spre a doza corect, spre a realiza un echilibru între cele două extreme.

Deconcentrarea administrativă constă în lărgirea sferei de atribuţii a serviciilor şi agenţilor autorităţii centrale (executive) de la nivel local, adică „în transferarea puterii de deciziune a puterii centrale către reprezentanţii săi locali, menţinându-se, totodată, strânsa dependenţă de subordonare a acesteia din urmă"1, şi ea nu poate fi, de fapt, decât o centralizare administrativă atenuată sau o varietate a centralizării.

În acelaşi fel, autonomia locală, privită exclusiv din punct de vedere administrativ, nu apare decât ca o ultimă treaptă de dezvoltare a descentralizării administrative. In aparenţă, aceasta reprezintă transferarea unor competenţe administrative de la nivel central către diverse organe sau autorităţi administrative, care funcţionează autonom în unităţile administrativ-teritoriale, fiind alese de către colectivităţile locale respective, în esenţă se transferă puterea de a administra nevoi specifice colectivităţilor locale.

Satisfacerea intereselor generale ale comunităţii naţionale nu poate fi încredinţată decât administraţiei statului. Astfel, unitatea statului este asigurată de administraţia sa, care desfăşoară o activitate raţională şi eficientă ce descurajează orice tendinţă ostilă din interiorul sau exteriorul ţării.

În opinia noastră, procesul de multiplicare a actorilor actului de administrare parcurge următoarea evoluţie: de la o singură entitate (în ipoteza centralizării pure) către mai multe entităţi cu competenţă specializată şi personalitate juridică proprie, ierarhizate (deconcentrare) şi apoi către mai multe puteri administrative autonome (descentralizare).

Descentralizarea prezintă certe avantaje pentru prosperitatea unei ţări2:- asigură climatul prielnic ca interesele locale să se dezvolte în mod natural, în conformitate cu

32

obiceiurile localnicilor şi în concordanţă cu cerinţele reale ale acestora, care nu pot fi cunoscute mai bine de nimeni alţii decât de ei înşişi;

- generează spiritul de iniţiativă individuală, pe când centralizarea reduce rolul locuitorilor la acela doar de administraţi, întreţinând în colectivităţile locale o indiferenţă faţă de administraţia locală, incompatibilă cu progresul localităţilor;

- generează sentimentul de libertate locală, interesul pentru binele obştesc, care determină dezvoltarea multilaterală a colectivităţilor umane şi valoarea întregii naţiuni.

O viaţă locală intensă poate dinamiza civilizaţia popoarelor libere. La nivelul colectivităţilor locale se dezvoltă solidaritatea şi sunt organizate în mod democratic numeroase activităţi în serviciul populaţiei. Locuitorii unei colectivităţi locale sunt în măsură, în cel mai înalt grad, de a realiza educaţia civică, de a se ocupa împreună de avutul public, de a simţi, zi de zi, că binele fiecăruia depinde de binele întregii colectivităţi, de a înţelege că trăiesc într-o societate şi că viaţa în cadrul unui grup, unei colectivităţi cere reciprocitate, devotament şi chiar sacrificiu.

Autonomia locală este forma modernă de exprimare a principiului descentralizării administrative. Aceasta este asociată cu stabilirea unui statut distinct al colectivităţilor locale, al autorităţilor acestora, în raport cu administraţia de stat şi cu autorităţile care exercită funcţiile acestuia în unităţile administrativ-teritoriale.

Esenţa acestui principiu este legată de colectivităţile locale care, în „Carta Europeană: Exerciţiul autonom al puterii locale", adoptată de Consiliul Europei la 15 octombrie 1985, sunt definite, ţinându-se cont de reglementările naţionale, ca fiind colectivităţi locale de bază (comune, districte, departamente), dar şi colectivităţi regionale, în măsura în care statele părţi la această Convenţie nu recurg la rezervele pe care Carta le permite.

Menţionăm că, prin art. 2 al Legii nr. 199/1997 pentru ratificarea Cartei Europene a Autonomiei Locale1, „România declară că, prin noţiunea de autoritate regională, prevăzută la art. 4 paragrafele 4 şi 5 din Carta europeană, se înţelege, potrivit legislaţiei sale în vigoare, autoritate judeţeană a administraţiei publice locale".

Problema autonomiei locale se pune numai în statele unitare sau în statele din componenţa unei federaţii, în toate cazurile, autonomia locală relevă gradul de independenţă a colectivităţilor locale în raport cu statul din care fac parte. Ca atare, autonomia locală nu poate fi confundată cu organizarea raportului dintre statul federal şi componentele acestuia, în statele federale, relaţiile dintre statul federal şi componentele sale exclud orice putere a autorităţilor federale asupra colectivităţilor locale din statele componente. Controlul se manifestă numai la nivelul statelor, fiind excluse imixtiunile acestora în problemele colectivităţilor locale, care dispun de autorităţi proprii, ce se află sub control exclusiv al autorităţilor statului din care fac parte.

Problemele locale sunt numai de ordin administrativ, în timp ce statul component al statului federal dispune de putere constituantă, având posibilitatea să-şi elaboreze propria sa constituţie, de putere legislativă, administrativă şi judecătorească.

În cazul unei comune, de exemplu, aceasta nu poate recurge la modificarea structurii administrative, care este stabilită prin lege, şi nici nu poate crea alte autorităţi administrative în locul sau pe lângă cele stabilite de lege.

În acelaşi timp, în fruntea statului component al statului federal nu se află simple „autorităţi locale", ci o veritabilă structură proprie oricărui stat - legislativă, executivă şi judecătorească, în felul acesta, federalismul apare ca un fenomen politic.

Deosebirile dintre federalism şi descentralizare îmbracă cea mai autentică separare prin faptul că elementul esenţial al descentralizării îl constituie tutela administrativă, fenomen necunoscut în raporturile dintre statul federal şi statele componente ale federaţiei.

Autonomia locală înseamnă dreptul la auto-administrare, deci ne aflăm pe tărâm administrativ. Federalism înseamnă dreptul la auto-guvernare, suveranitate internă, dar nu şi independenţă, deci ne găsim pe câmpul de reglementare al dreptului constituţional.

Descentralizarea administrativă în Europa distinge, în principal, următoarele situaţii:- descentralizarea administrativă clasică;- regionalismul, care este tot descentralizare administrativă, dar la nivelul unor comunităţi locale mai

mari (regiunile), în statele cu două nivele inter mediare între cel de bază şi cel statal (de exemplu Franţa);- uniunea încorporată, caz în care există statul unitar, dar există mai multe

legislaţii locale, emanând de la acelaşi legiuitor (de exemplu Marea Britanie);- regionalismul politic, sistem în care competenţele regiunilor depăşesc limitele unei simple

descentralizări administrative, apropiindu-se practic de federalism (de exemplu Italia, Spania);- regionalismul diversificat, atât pe criterii teritoriale, cât şi lingvistice şi culturale (de exemplu Belgia).Prin art. 4 din Carta europeană, „Exerciţiul autonom al puterii locale", se instituie şi principiul

subsidiarităţii, stipulându-se că aceste colectivităţi locale dispun, în cadrul legii, de întreaga competenţă de a avea

33

iniţiativă pentru orice chestiune care nu este exclusă din domeniul competenţelor lor sau care este atribuită unei alte autorităţi, că exerciţiul puterii publice trebuie, de o manieră generală, să revină acelor autorităţi care sunt cele mai apropiate de cetăţeni, că puterile, competenţele încredinţate colectivităţilor locale trebuie să fie în mod normal depline şi întregi.

lată deci că, în afară de conceptul de autonomie locală, dreptul public contemporan operează şi cu principiul subsidiarităţii. Acesta presupune că accentul, greutatea în luarea deciziilor de interes public să coboare cât mai spre nivelul de bază, să nu mai constituie doar un monopol sau o regulă pentru administraţia de stat. De aceea, regula în materie de competenţă pentru satisfacerea interesului public trebuie să o constituie autorităţile locale autonome la nivelul de bază (comună şi oraş), care sunt cele mai apropiate de nevoile cetăţenilor şi sunt alese de aceştia, iar excepţiile trebuie să le reprezinte autorităţile administraţiei publice autonome de la nivelul intermediar şi autorităţile administraţiei de stat.

Principiul subsidiarităţii, aplicat în administraţia publică, nu înseamnă, într-un stat unitar, o dereglare sau o diminuare de suveranitate, întrucât autonomia locală este prevăzută de Constituţie şi de legile statului unitar şi se exercită în condiţiile şi în limitele prevăzute de acestea.

2.6. Premise ale descentralizării administrativ-teritorialeDescentralizarea reprezintă un sistem de organizare administrativă care permite colectivităţilor umane

teritoriale să se administreze ele însele, sub controlul statului, care le conferă personalitate juridică, le permite constituirea unor autorităţi proprii şi le dotează cu resursele necesare.

Descentralizarea administrativ-teritorială este legată de recunoaşterea colectivităţilor locale şi a dreptului acestora de a se administra. Descentralizarea administrativă priveşte numai rezolvarea unor probleme locale de către autorităţi administrative alese de colectivitatea locală.

Acesta reprezintă un fenomen pur administrativ, nu politic, care să implice exerciţiul puterii de stat. Premise ale descentralizării administrative, pe baza principiului autonomiei locale, sunt:

a) Existenţa unei colectivităţi teritoriale locale.Descentralizarea administrativă pe baza autonomiei locale se produce în legătură cu existenţa unor

colectivităţi sociale locale, constituite în circumscripţii administrative care coincid sau diferă de unităţile administrativ-teritoriale ale statului.

Aceste colectivităţi sociale locale, componente ale colectivităţii naţionale, au nevoi specifice care îi solidarizează pe membrii lor. Nevoile şi interesele locale sunt legate de specificul colectivităţii respective şi se disting de nevoile generale ale colectivităţii naţionale. Aşa de exemplu, sunt considerate nevoi locale: aprovizionarea cu apă, căldură, salubritatea, iluminatul public, construcţia şi întreţinerea unor drumuri etc.

Pe de altă parte, statul nu poate să soluţioneze, prin mijloacele de care dispune şi în condiţii de operativitate şi eficienţă, ansamblul acestor nevoi şi interese. De aceea, statul este cel care stabileşte care dintre probleme vor fi de competenţa serviciilor publice statale şi care vor intra în sfera de competenţă a autorităţilor locale. De regulă, sfera problemelor locale este stabilită sau delimitată prin Constituţie sau prin lege.

b) Recunoaşterea responsabilităţii colectivităţilor locale în gestionarea nevoilor specifice, precum şi a personalităţii juridice a colectivităţilor locale.

Pentru existenţa autonomiei locale este necesar ca problemele specifice colectivităţilor locale, recunoscute ca atare de lege, să fie rezolvate de aceste colectivităţi. Existenţa nevoilor şi intereselor locale presupune şi existenţa unor mijloace materiale de realizare a acestora, cum ar fi patrimoniul propriu, un corp de funcţionari care să gestioneze treburile publice, o anumită autonomie financiară care se bazează pe existenţa unui buget propriu.

Colectivităţilor teritoriale locale li se recunoaşte personalitatea juridică, asigurându-li-se posibilitatea de a participa la circuitul juridic în nume propriu.

Exercitarea atribuţiilor acestor persoane juridice este încredinţată autorităţilor proprii ale acestora.c) Dreptul colectivităţilor locale de a dispune de autorităţi administrative proprii, autonome faţă

de stat.Autorităţile locale, organe de conducere administrativă ale colectivităţilor locale, sunt cele care

soluţionează problemele specifice acestora.Pentru a ne găsi în situaţia descentralizării administrative este necesar ca aceste autorităţi locale să fie

reprezentantele colectivităţilor locale şi nu reprezentanţi ai statului plasaţi în fruntea colectivităţii. Aceasta presupune ca autorităţile locale să rezulte din alegeri libere, desfăşurate în circumscripţia colectivităţii teritoriale.

Pentru rezolvarea operativă a treburilor locale este necesar ca aceste autorităţi să dispună de o competenţă care să le confere autonomia faţă de organele administraţiei publice a statului. Această autonomie nu înseamnă independenţa organelor administraţiei publice locale faţă de organele centrale ale puterii executive.

34

d) Supravegherea activităţii colectivităţii locale de către organele puterii executive, în virtutea dependenţei colectivităţii locale faţă de statul în care sunt organizate, autorităţile publice centrale îşi rezervă dreptul de a supraveghea activitatea colectivităţilor locale, exercitând asupra acestora un anumit tip de control, care poartă numele de tutelă administrativă.

Acest tip de control priveşte numai legalitatea actelor, nu şi oportunitatea acestora. Tutela administrativă are caracter excepţional, în sensul că trebuie prevăzute de lege cazurile în care se exercită, fiind deosebită fundamental de control ierarhic.

De asemenea, împotriva actelor de control de tutelă administrativă există posibilitatea acţiunii în contencios administrativ, în timp ce împotriva actelor de control ierarhic nu există o astfel de acţiune.

În dreptul administrativ, noţiunea de tutelă are în vedere atât protejarea intereselor colectivităţilor locale, cât mai ales ocrotirea interesului general, cu care aceste colectivităţi locale pot veni în contradicţie, în special prin emiterea unor acte administrative neconforme cu legea.

Din cele expuse anterior se observă faptul că am tratat descentralizarea administrativă în raport cu teritoriul, cu colectivităţile umane existente în unităţile administrativ-teritoriale, ca mijloc de realizare a autonomiei locale. În literatura de specialitate se vorbeşte uneori şi de descentralizarea funcţională sau pe servicii.

Apreciem, însă, că descentralizarea funcţională nu corespunde unei veritabile descentralizări administrative. Este vorba de crearea unor persoane administrative autonome (stabilimente publice) cărora li se transferă, de către administraţia de stat sau de către o colectivitate locală, gestionarea unui serviciu specializat (de exemplu distribuirea energiei termice în sistem centralizat care este încredinţată unei regii autonome). Se constată însă că un astfel de ser-viciu, chiar dacă are autonomie gestionară, este condus de organisme numite şi revocate discreţionar şi este supus unui control mai puternic, vizând practic oportunitatea, decât acela la care sunt supuse colectivităţile teritoriale locale.

Se poate aprecia că stabilimentele publice se situează la jumătatea drumului dintre deconcentrare şi descentralizare.

3. Criterii de constituire a sistemului administraţiei publice

Organizarea executării legii şi executarea în concret a acesteia în cele mai diferite domenii de activitate socială reprezintă conţinutul administraţiei publice. Această activitate socială trebuie condusă astfel încât să răspundă nevoilor oamenilor, cerinţelor fundamentale ale acestora, urmărind să asigure binele comun.

De aceea, organizarea administraţiei publice în sistem nu poate neglija felul în care oamenii sunt organizaţi în colectivitate. Astfel, sistemul administraţiei publice se constituie pentru a realiza activităţi care privesc întreaga populaţie a ţării, interesul general, dar şi pentru a fi capabil să răspundă unor nevoi specifice, locale, comune unei colectivităţi teritoriale.

De aici se desprinde necesitatea utilizării criteriului teritorial, drept criteriu de asigurare a structurii sistemului administraţiei publice, teritoriul fiind una din bazele organizării puterii de stat.

În literatura de specialitate1, organizarea administrativă a teritoriului este definită ca „delimitarea teritoriului (ţării - n.n.) în unităţi administrative făcută în scopul îndeplinirii în termen a sarcinilor statului sau, mai bine zis, pentru realizarea unitară a puterii de stat."

Teritoriul reprezintă cadrul natural al organizării puterii de stat, el determinând fizic existenţa statului.Aşa cum subliniază autorul mai sus evocat, delimitarea este teritorială, geografică şi pentru că „populaţia

este factorul mobil, iar delimitările teritoriale sunt fixe". Cadru natural geografic de organizare a puterii de stat, teritoriul are următoarele caracteristici juridice: inalienabilitate, indivizibilitate şi egalitate în sensul că nu trebuie să existe „privilegii în formarea unor anumite regiuni sau zone geografice".

Trebuie subliniat faptul că, în sistemul nostru constituţional, delimitarea teritoriului în unităţi este administrativă şi nu politică, statul fiind unul unitar.

Istoric, delimitarea administrativă a teritoriului a fost impusă în statele mari, întinse ca teritoriu, de necesitatea realizării unitare a puterii de stat, care nu mai putea fi realizată numai de organele centrale. Aceasta a făcut ca teritoriul să fie organizat în unităţi administrative, stabilite mai întâi de raţiuni fiscale şi de ordine publică, în care au fost construite organe locale, deconcentrate, ale puterii de stat. Acest fenomen s-a adâncit pe măsura creşterii complexităţii raporturilor sociale şi a diversificării nevoilor celor administraţi.

În prezent, potrivit art. 3 alin. (3) din Constituţia României, teritoriul ţârii noastre este „organizat sub aspect administrativ, în comune, oraşe şi judeţe, în condiţiile legii unele oraşe sunt declarate municipii."

Judeţul reprezintă unitatea administrativ-teritorială care joacă rolul de verigă intermediară în cadrul organizării administrative a teritoriului. Judeţul este o unitate administrativ-teritorială complexă din punct de

35

vedere economic şi social, unitate de coordonare şi de control din punct de vedere administrativ. Organele statului din judeţe au legături nemijlocite cu organele centrale ale statului. Judeţul cuprinde unităţi administrativ-teritoriale mai mici: oraşe şi comune.

Oraşul reprezintă o unitate administrativ-teritorială de bază, fiind un centru de populaţie mai dezvoltat din punct de vedere economic, social-cultural şi edilitar gospodăresc, având multiple legături cu zona înconjurătoare şi exercitând asupra acesteia o influenţă complexă. Unele oraşe, având un număr mai mare de locuitori, o însemnătate deosebită în viaţa economică, socială, cultural-ştiinţifică a ţării, o îndelungată tradiţie istorică, au fost declarate, prin lege, municipii.

Comuna reprezintă unitatea administrativ-teritorială de bază care cuprinde populaţia rurală unită prin comunitate de interese şi tradiţii, alcătuită din unul sau mai multe sate, în funcţie de condiţiile economice, social-culturale, geografice şi demografice.

Prin Legea nr. 151/1998 privind dezvoltarea regională a României s-au creat premisele înfiinţării unor regiuni de dezvoltare, ca structuri funcţionale care răspund unor obiective de îmbunătăţire a performanţelor economice ale unor arii geografice. Acestea nu trebuie considerate ca un nou tip de unitate administrativ-teritorială, altul decât cele instituite prin Legea nr. 2/1968 pentru organizarea administrativă a teritoriului ţării1.

Ţinând seama de organizarea administrativ-teritorială a ţării, şi sistemul administraţiei publice îşi constituie componente în raport cu teritoriul statului şi cu unităţile teritorial administrative ale acestuia. Astfel, există instituţii, structuri centrale ale administraţiei publice care îşi exercită competenţa pe întreg teritoriul ţării, asigurând realizarea unor interese generale: Guvern, ministere etc. Aplicând principiul deconcentrării administrative, unele dintre acestea şi-au construit servicii exterioare, situate în judeţe, chiar în oraşe sau comune (de exemplu, Ministerul Finanţelor Publice), pentru a se apropia mai mult de cei administraţi, de nevoile comune acestora.

Pe baza descentralizării administrative, după intrarea în vigoare a Constituţiei României adoptate în anul 1991, colectivităţile constituite în unităţile administrativ-teritoriale şi-au ales autorităţi publice locale, care au sarcina de a gestiona importante activităţi de interes local.

La baza edificării structurii sistemului administraţiei publice, alături de criteriul teritorial, stă şi un alt criteriu, respectiv cel funcţional. Potrivit acestui criteriu, diferitele componente ale sistemului se constituie pornind de la felul activităţii desfăşurate, realizându-se o varietate de forme organizatorice prin care este organizată executarea şi se execută în concret legea.

4. Noţiunile de autoritate publică şi administraţiepublică potrivit Constituţiei. Identificarea sferei

administraţiei publice

Deoarece atât în Constituţie, cât şi în legile anterioare, dar mai ales ulterioare acesteia, se foloseşte un limbaj variat pentru desemnarea structurilor statale, a formelor organizaţionale care realizează conducerea societăţii, o primă problemă care trebuie abordată este aceea a determinării conţinutului categoriei de „autoritate publică" şi a delimitării ei de alte categorii înrudite sau asemănătoare.

Spre deosebire de constituţiile din anii 1948, 1952 şi 1965 care au consacrat noţiunea de organ al statului şi, respectiv, organ al administraţiei de stat, Constituţia României din 1991 a preferat utilizarea noţiunii de autoritate publică şi, respectiv, autoritate a administraţiei publice.

În general, Constituţia echivalează noţiunea de „organ" cu cea de „autoritate publică". De la art. 61 (fostul art. 58) care consacră Parlamentului, rolul de „organ reprezentativ suprem al poporului român", dar şi „unică autoritate legiuitoare a ţării", la art. 111 (fostul art. 110) care se referă la „Guvern şi celelalte organe ale administraţiei publice" şi art. 116 (fostul art. 115) care se referă la ministere şi „alte organe de specialitate din subordinea Guvernului, a ministerelor ori structurate ca autorităţi administrative autonome", este evidentă echivalenţa celor două noţiuni.

Prin urmare, după cum extrem de plastic se conchide în doctrina actuală, aşezământul nostru fundamental manifestă o preferinţă pentru termenul de „autoritate publică", pe care-1 aşează pe primul loc şi îl utilizează în contexte mai semnificative în comparaţie cu cel de „organ".66

Totodată, din analiza dispoziţiilor constituţionale se constată că noţiunea de autoritate publică este folosită de actuala Constituţie în două accepţiuni, şi anume, într-un sens larg şi într-un sens restrâns. 67

Astfel, Titlul III din Constituţie, purtând chiar denumirea Autorităţile publice", are în vedere sensul

66 T. Drăganu, op. cit., volumul II, 1998, p. 767 A. Iorgovan, op. cit., 2001, p. 51

36

restrâns al noţiunii, reglementând autorităţile publice care exercită clasicele funcţii ale statului: legislativă, executivă şi judecătorească, fără a epuiza însă sfera autorităţilor publice din sistemul constituţional actual.

Este vorba despre Parlament care înfăptuieşte funcţia de legiferare, despre Preşedinte şi Guvern care realizează împreună funcţia executivă alături de autorităţile administraţiei publice centrale de specialitate, autorităţile administrative autonome şi autorităţile administraţiei publice locale, precum şi despre autoritatea judecătorească care, prin instanţele judecătoreşti, realizează funcţia de înfăptuire a justiţiei.

În doctrina actuală, aceste autorităţi publice, constituite în cadrul democraţiei constituţionale au fost calificate ca fiind reprezentative sau direct reprezentative şi derivate sau indirect reprezentative68.

De asemenea, în funcţie de nivelul la care funcţionează, unele autorităţi sunt centrale sau naţionale, ca, de exemplu, Parlamentul, Preşedintele Republicii şi Guvernul, iar altele sunt locale, ca, de exemplu, consiliile locale sau judeţene, primarii şi prefecţii.

Considerăm că între noţiunea de autoritate publică şi cea de organ nu există deosebiri de conţinut, ambele exprimând, în forme diferite, aceeaşi realitate şi realizându-şi activitatea cu folosirea autorităţii de stat.

Dimpotrivă, unii autori consideră că între cele două noţiuni sunt deosebiri esenţiale.1

Astfel, se apreciază că noţiunea de organ este specifică structurilor organizaţionale constituite în sistem, bazate pe subordonare ierarhică. Sunt organe: Guvernul, ministerele, alte organe de specialitate ale administraţiei publice.

Spre deosebire de organe, autorităţile publice sunt organizate pe principiul autonomiei şi nu al subordonării ierarhice. Sunt considerate autorităţi publice: consiliul local, consiliul judeţean, primarul, Curtea de Conturi, Consiliul Suprem de Apărare a Ţării etc.

În sensul dispoziţiilor Legii 544/2004, emitenţii actelor administrative sunt consideraţi autorităţi administrative.

Se apreciază că toate organele sistemului administraţiei publice sunt şi autorităţi administrative care emit acte supuse controlului de legalitate pe calea acţiunii în contencios administrativ.

Având în vedere situaţia participanţilor la realizarea sarcinilor administraţiei publice sau a organelor sistemului puterii legislative sau judecătoreşti, se poate considera că nu toate autorităţile administrative sunt şi organe ale sistemului administraţiei publice.

Sistemul autorităţilor administrative, în sensul dispoziţiilor art. 1 din legea 544/2004, cuprinde:- sistemul administraţiei publice;- organele sistemului puterii judecătoreşti şi legiuitoare;- structurile nestatale care participă la realizarea sarcinilor administraţiei publice;- autorităţile administrative autonome;Pe lângă autorităţile publice prevăzute în titlul III din Constituţie, după cum am arătat deja, în alte titluri

ale acesteia sunt reglementate şi alte organe ce exercită prerogative de putere publică, calificate în legislaţie şi doctrină tot ca autorităţi publice, fiind vorba despre sensul larg al acestei noţiuni. Avem în vedere, spre exemplu, Avocatul Poporului, prevăzut în titlul al II- lea (Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale), Curtea de Conturi, prevăzută în titlul al IV-lea (Economia şi finanţele publice) sau Curtea Constituţională căreia Constituţia îi consacră un titlu special, titlul al V-lea.

În toate aceste trei cazuri este vorba despre autorităţi publice în sensul de structuri organizaţionale învestite cu prerogative de putere publică, ce exercită diverse forme de control, în principal, asupra autorităţilor publice care realizează clasicele funcţii ale statului.

Constituţia României nu foloseşte în titlul III denumirea tradiţională de „puterile statului" pentru simplul motiv că atât funcţiile Parlamentului, cât şi ale „executivului" sunt mai complexe.69

De altfel, în art. 80 alin. (2) din Constituţie se face referire expresă la ,puterile statului" (Preşedintele exercită funcţia de mediere între puterile statului, precum şi între stat si societate), avându-se în vedere, în principiu, clasica trinitate, dar expresia are o semnificaţie preponderent politică, conceptul de mediere în care se poate implica Preşedintele fiind utilizat în conotaţia sa politică, acesta neputând interveni de pildă în cazul unei neînţelegeri dintre o instanţă judecătorească şi o altă autoritate publică.

Uneori se utilizează formulări specifice cum ar fi „autorităţile administraţiei publice prin care se realizează autonomia locală" (art. 121) etc.

Constituţia nu foloseşte niciodată expresia „autorităţi publice de stat" sau sintagma „organe de stat", în schimb art. 155 se referă la „instituţiile prevăzute de Constituţie", fiind avute în vedere cele mai

68 I. Deleanu, op. cit., 1998, p. 19969 A. Iorgovan, op. cit., 2001, p. 57

37

importante autorităţi publice70.Administraţia publică românească, în sistemul constituţional actual, are o nouă configuraţie care

evidenţiază mutaţiile ce au intervenit, noua sa filosofie, identitatea conferită de prevederile constituţionale, precum şi strânsa legătură cu sfera politică71.

Titlul al III-lea din Constituţie (Autorităţile publice} cuprinde următoarele capitole: I. Parlamentul; II. Preşedintele României; III. Guvernul României; IV. Raporturile Parlamentului cu Guvernul; V. Administraţia publică; VI. Autoritatea judecătorească.

Această structură şi terminologie ridică problema de a şti dacă administraţia publică se circumscrie doar la autorităţile avute în vedere în capitolul V al Titlului III din Constituţie (ce poartă această titulatură) sau putem avea administraţie publică, atât în sens funcţional, cât si organic, si în afara acestor prevederi 72.

Analiza sensului reglementării evidenţiază delimitarea pe care legiuitorul constituant a urmărit să o facă între executiv şi administrativ, mai precis între zona preponderent politică a executivului şi zona tehnico-administrativă a acestuia. Autorităţile administraţiei publice evocate în capitolul V nu sunt singurele autorităţi publice care realizează administraţie publică, dar ele realizează numai administraţie publică, la nivel central si local, şi nu „jocuri politice"73

Nu doar din modul de sistematizare, dar şi din formulările unor texte, rezultă că sfera administraţiei publice este mai mare decât sfera de activitate a autorităţilor publice reglementate în capitolul V al titlului III din Constituţie74.

Astfel, din formularea art. 111 din Constituţie rezultă că şi Guvernul este „organ al administraţiei publice", deşi este vorba despre o autoritate reglementată într-un capitol distinct din titlul al III-lea din Constituţie.

În plus, Preşedintele României are prevăzute atribuţii de natură administrativă cum ar fi: apărarea ţării, asigurarea ordinii publice etc., de unde concluzia că Preşedintele este si autoritate a administraţiei publice, mai precis a administraţiei de stat, deşi este reglementat distinct într-un alt capitol din titlul al III-lea din Constituţie.

Prin urmare, în Constituţie se regăsesc şi alte autorităţi ale administraţiei publice, în afara celor reglementate în capitolul V din titlul III, de unde concluzia unui sens restrâns al noţiunii, cel identificat în acest capitol, şi a unui sens larg al noţiunii, în care sunt avute în vedere şi alte autorităţi ale administraţiei publice, mai precis cele a căror activitate are o indiscutabilă conotaţie politică.

Nu mai puţin adevărat este, după cum întemeiat s-a subliniat în doctrină, că administraţia publică în ansamblul ei, este legată în mod indisolubil de factorul politic, de esenţa acesteia fiind transpunerea în practică a comandamentelor politice încorporate în norme juridice.75

În ce priveşte formularea de la art. 52 (fostul art. 48) ce consacră dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, se lasă să se înţeleagă că actele administrative emană de la orice autoritate publică, aspect ce presupune o discuţie specială.

Art. 48 din Constituţia României din 1991 (art. 52 ca urmare a revizuirii şi a republicării - subl.ns.), consacră un drept tradiţional - dreptul celui vătămat într-un drept al său de o autoritate publică, care alături de dreptul de petiţionare prevăzut în articolul anterior din Constituţie formează categoria drepturilor-garanţii.76

Conform art. 52 alin. (1) din Constituţie, astfel cum acesta a fost revizuit, ,persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei."

La alin. (2) se specifică: „condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică." Este vorba despre Legea nr. 544/2005 privind contenciosul administrativ.

În sfârşit, conform alin. (3), astfel cum acesta a fost revizuit, „statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare. Răspunderea statului este stabilită în condiţiile legii şi nu înlătură răspunderea magistraţilor care şi-au exercitat funcţia cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă."

Art. 48 din Constituţie (art. 52 ca urmare a revizuirii şi a republicării - subl.ns.) reprezintă deci fundamentul constituţional al apărării cetăţenilor faţă de abuzurile autorităţilor publice şi, implicit, al

70 A. Iorgovan, op. cit., 2001, p. 5971 C. Manda, op. cit., 2002, p. 1972 A. Iorgovan, op. cit., 2001, p. 6173 idem p. 6274 idem p. 6375 v.Vedinaş op.cit.p.20 nota 476 I. Muraru, S. Tănăsescu, op. cit., 2002, p. 238

38

răspunderii acestora pentru pagubele produse cetăţenilor77. Într-o formulare succintă, se poate aprecia că art. 52 din Constituţia României din 1991, revizuită şi

republicată în 2003, reprezintă fundamentul constituţional al contenciosului administrativ.Modificările aduse la alineatul (1) au urmărit o corelare cu celelalte dispoziţii constituţionale şi, în primul

rând, cu art. 21 care reglementează accesul liber la justiţie, în sensul că orice persoană se poate adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime, nici o lege neputând îngrădi exercitarea acestui drept, în acord cu această prevedere constituţională, s-a adăugat că este îndreptăţită la acţiunea în instanţa de contencios administrativ, nu doar persoana vătămată într-un drept al său recunoscut de lege, ci şi persoana vătămată într-un interes legitim (direct şi personal).

Textul acestui articol are în vedere două categorii de acte juridice prejudiciabile ale autorităţilor publice: actele administrative, pe de-o parte, şi actele jurisdicţionale, pe de altă parte.

În prima categorie intră toate actele administrative emise de autorităţile publice, cu excepţiile şi limitările stabilite prin lege organică, pe când cea de-a doua categorie are în vedere răspunderea statului pentru prejudiciile cauzate prin orice eroare judiciară, noua formulare extinzând vechea dispoziţie ce viza doar actele jurisdicţionale rezultate din „procese penale". Are loc în acest fel o lărgire a garanţiei constituţionale pe care o reprezintă această răspundere.78

Mai mult, pentru a se realiza atât o corelare cu sistemele judiciare străine, cât şi o responsabilizare juridică sporită a magistraţilor în soluţionarea cauzelor, se dă posibilitatea unei acţiuni în regres a statului obligat să răspundă patrimonial, împotriva judecătorilor care şi-au exercitat funcţia cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă. Astfel, aceştia vor fi direct implicaţi în consecinţele actului de justiţie eronat. 79

Din analiza alin. (1) al articolului în discuţie, constatăm că legiuitorul constituant a avut în vedere nu doar actele administrative emise de autorităţile administraţiei publice din sfera puterii executive, ci şi actele administrative emise de alte autorităţi publice din sfera celorlalte două puteri (legislativă şi judecătorească) sau cu atribuţii de control, prevăzute sau nu în Constituţie.80

Deşi autoritatea legiuitoare are drept principală activitate adoptarea de legi, iar autoritatea judecătorească urmăreşte în principal, la sesizare, soluţionarea litigiilor apărute în societate, structurile administrative ale Parlamentului sau conducătorii instanţelor de judecată pot emite la rândul lor, ca o activitate subsidiară activităţii lor fundamentale, şi acte administrative, susceptibile de a putea fi atacate în instanţa

Pe aceeaşi linie de idei, în doctrina actuală se susţine că fiecare ramură a autorităţilor publice, fiecare „putere" are atât funcţii proprii, ce-i determină natura, cât şi funcţii „reziduale", adică atribuţii care aparţin „cu titlu principal" celorlalte autorităţi81.

In plus, în practica administrativă se întâlnesc adeseori situaţii în care o autoritate publică fie refuză nejustificat să răspundă la o cerere, fie întârzie cu răspunsul (şi ne referim la tardivitate), fie nu răspunde de loc (şi vorbim despre tăcerea administraţiei). Toate aceste cazuri sunt asimilate actului administrativ, putând fi atacate în instanţa de contencios administrativ.

Dacă raportăm art. 52 alin. (1) din Constituţia republicată la art. l din Legea nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ care se referă la acte administrative ale autorităţilor administrative, rezultă că prin art. 52 alin. (1) s-a lărgit sfera actelor administrative ce pot face obiectul unor acţiuni în contencios administrativ, de la actele administrative ale administraţiei publice la actele administrative aparţinând oricărei autorităţi publice, fiind avut în vedere sensul larg al noţiunii de autoritate publică, şi nu doar structurile organizatorice consacrate în titlul III din Constituţie, denumit ,,Autorităţile publice".

În plus, trebuie făcută distincţie între administraţia publică realizată de structuri statale sau locale, conduse sau tutelate de şeful Statului sau Guvern şi activitatea administrativă desfăşurată de celelalte autorităţi publice cum ar fi: Parlamentul, instanţele judecătoreşti, Curtea Constituţională, Avocatul Poporului.82

Prima evocă un fapt administrativ de sorginte politică (fapt administrativ politico-statal), cea de-a doua evocă un fapt administrativ ce mijloceşte realizarea competenţei (fapt administrativ-mijloc).

Mai mult decât atât, în jurisprudenţa administrativă s-a admis, de regulă, că instanţa este competentă să judece chiar şi actele emise de unele structuri cu caracter privat care satisfac un interes public, cum ar fi, de pildă, Uniunea Avocaţilor din România.

77 A. Iorgovan, op. cit., 2001, p. 6378 M. Constantinescu, I. Muraru, A. Iorgovan, op. cit., 2003, p. 4179 idem p. 4180 I. Muraru, S. Tănăsescu, op. cit., 2002, p. 239, A. Iorgovan, op. cit., 2001, p. 6481 G. Vrabie, op. cit., 1999, p. 23)82 A. Iorgovan, op. cit., 2001, p. 64

39

5. Noţiunea de instituţie publica

Prin instituţii publice, prof. univ. dr. Liviu Pop înţelege „toate persoanele juridice înfiinţate prin acte de putere sau de dispoziţie ale administraţiei publice centrale sau locale în scopul realizării unor activităţi fără caracter comercial sau pentru îndeplinirea unui serviciu public nepatrimonial"1.

Alţi autori consideră instituţia publică o formă de organizare a serviciilor publice, alături de organele administraţiei publice şi regiile autonome de interes public2.

În opinia lui V. Prisăcaru, instituţiile publice se caracterizează prin următoarele:- se înfiinţează, se reorganizează şi sunt desfiinţate prin lege, sau, potrivit legii, de către Parlament,

Guvern, ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi de către consiliile locale şi judeţene ;

- sunt înfiinţate pentru satisfacerea unor interese generale de specialitate ale membrilor societăţii. Astfel, pentru instruirea tineretului funcţionează, ca servicii publice, sub formă de instituţie publică, şcoli generale, gimnazii, licee, colegii şi universităţi; pentru asigurarea sănătăţii populaţiei funcţionează dispensare, policlinici, spitale, sanatorii ş.a.; pentru informarea membrilor societăţii noastre funcţionează, ca servicii publice, Societatea Naţională de Radiodifuziune, Societatea Naţională de Televiziune - instituţii publice de interes naţional;

- mijloacele financiare necesare desfăşurării activităţii lor sunt asigurate,de regulă, de la bugetul administraţiei centrale de stat sau de la bugetele locale. Am menţionat, de regulă, pentru că sunt unele instituţii publice care realizează venituri din activitatea pe care o desfăşoară, astfel încât ele primesc de la bugetul administraţiei centrale de stat sau de la bugetele locale numai diferenţa. Din categoria instituţiilor publice care realizează venituri din activitatea proprie fac parte: teatrele, filarmonicile, institutele de cercetări, universităţile de stat ş.a.;

- îşi desfăşoară activitatea, fie gratuit, fie cu plată. Astfel, activitatea unităţilor de învăţământ de stat se desfăşoară, potrivit art. 32 alin. (4) din Constituţie, gratuit; la fel şi aceea a dispensarelor, policlinicilor şi, în condiţiile legii, şi a spitalelor, în schimb, activitatea unităţilor de cultură ca teatre, cinematografe ş.a. se desfăşoară contra cost;

- sunt încadrate cu personal de specialitatea serviciului public în care activează, cum sunt: cadre didactice, cercetători, artişti etc.;

- unele dintre ele emit acte administrative. Determinat de faptul că, în principal, instituţiile publice desfăşoară activităţi de învăţământ, cercetare ştiinţifică, cultură, artă, sănătate, ocrotiri sociale şi alte asemenea, numai unele dintre ele emit acte administrative, cum ar fi diplome de absolvire a unei forme de învăţământ, certificate medicale, atestate ş.a. Actele administrative emise de instituţiile publice produc efecte juridice pentru că ele sunt emise de serviciile publice ale statului, judeţului şi comunei, care îşi desfăşoară activitatea sub forma instituţiilor publice;

- desfăşoară o activitate continuă şi în mod ritmic, după un program adus la cunoştinţa celor interesaţi, cum ar fi programul teatrelor, al dispensarelor şi policlinicilor, programul zilnic al unităţilor şcolare şi al celor de cultură ş.a.

Potrivit art. 2 pct. 30 din Legea nr. 500/20021, instituţii publice sunt: Parlamentul, administraţia Prezidenţială, ministerele, celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice, alte autorităţi publice, instituţiile publice autonome, precum şi instituţiile din subordinea acestora, indiferent de modul de finanţare.

Constatăm din cele expuse anterior că doctrina şi dreptul pozitiv dau caracterizări multiple noţiunii de instituţie publică.

În mod tradiţional, în conţinutul administraţiei publice ca activitate sunt cuprinse acţiuni de dispoziţie şi acţiuni de prestaţie. Administraţia publică este cea care organizează executarea legii, emiţând în acest scop acte secundum legem şi tot ea exercită în concret legea, prestează servicii publice în folosul celor administraţi.

Activităţile administrative nu sunt asumate, exercitate în mod direct de către stat sau colectivităţile locale. Acestea, ca autorităţi fondatoare, personalizează agenţi proprii - instituţii publice, regii autonome - cărora le conferă competenţa de a acţiona pentru organizarea executării şi executarea în concret a legii.

Regiile autonome sunt unităţi înfiinţate în temeiul Legii nr. 15/1990 prin reorganizarea fostelor unităţi economice de stat sau prin acte administrative de către stat sau colectivităţile locale, în scopul realizării unor servicii publice, aflându-se în raporturi administrative faţă de autorităţile care le-au înfiinţat.

Regulile autonome sunt create de puterea publică (stat, colectivităţi locale), deţin mijloace ale acesteia (administrează bunuri proprietate publică potrivit art. 135 alin. (6) din Constituţia României), dar nu sunt investite cu

40

puterea de a emite acte unilaterale. Prin intermediul lor se asigură gestionarea unor servicii publice, în mod direct şi nu delegat de către o autoritate administrativă.

Legea nr. 15/1990 a statuat că „regiile autonome se organizează şi funcţionează în ramurile strategice ale economiei naţionale, precum şi în unele domenii aparţinând altor ramuri stabilite de guvern."

Regiile autonome au fost clasificate în regii de interes naţional - cele înfiinţate prin hotărâre de Guvern şi aflate sub autoritatea unui minister sau a Secretariatului General al Guvernului - şi regii autonome de interes local, înfiinţate prin hotărâre a consiliului comunal, orăşenesc, municipal sau judeţean.

În doctrină1, regiile autonome sunt considerate a fi persoane juridice de natură mixtă, de drept public şi de drept privat. Având drept scop prestarea unor servicii publice, prin punerea în valoare a bunurilor domeniale, regiile autonome acţionează sub autoritatea statului sau a colectivităţilor locale care le-au înfiinţat.

Regiile autonome sunt persoane juridice, au calitatea de comercianţi şi îşi desfăşoară activitatea pe bază de gestiune economică şi autonomie financiară.

Potrivit art. 6 din Legea nr. 15/1990, „regia autonomă trebuie să acopere cu veniturile provenite din activitatea sa toate cheltuielile, inclusiv dobânzile, amortizarea investiţiilor şi rambursarea creditelor şi să obţină profit." Subliniem faptul că, spre deosebire de societatea comercială, scopul principal al regiei autonome nu este obţinerea de profit, ci asigurarea serviciului public.

Pentru realizarea obiectului lor de activitate, statul sau colectivităţile locale, după caz, pun la dispoziţia regiei înfiinţate un patrimoniu care poate cuprinde şi drepturile de administrare asupra unor bunuri proprietate publică.

Mijloacele financiare necesare funcţionării regiei autonome se asigură din veniturile realizate prin activităţi proprii, din tarifele pentru serviciile publice prestate.

Regimul bunurilor domeniului public date în administrare regiilor autonome este conturat prin O.G. nr. 15/1993, potrivit căreia:

- bunurile proprietate publică se evidenţiază în mod distinct în patrimoniul regiei, ele fiind inalienabile;- în cazurile în care, potrivit legii, în patrimoniul regiilor autonome, reflectat în bilanţ, nu sunt cuprinse

bunurile proprietate publică, evaluarea, evidenţierea şi dimensionarea lor se va face extracontabil, în temeiul normelor metodologice aprobate de Guvern;

- dacă regiile autonome se reorganizează ca societăţi comerciale, bunurile proprietate publică nu vor putea fi aduse ca aport la capitalul social al societăţii comerciale rezultate;

- administrarea de către regia autonomă a bunurilor proprietate publică se face cu diligenta unui bun proprietar;

- închirierea bunurilor proprietate publică de către o regie autonomă pe o perioadă mai mare de un an, se aprobă de ministrul de resort;

- în cazul angajării răspunderii contractuale sau delictuale a regiei auto nome, creditorii pot cere executarea silită numai asupra bunurilor din proprietatea regiei;

- se interzice regiilor autonome să constituie garanţii de orice fel cu privire la bunurile proprietate publică.Conducerea regiei autonome este asigurată de un consiliu de administraţie desemnat de autoritatea care

a înfiinţat regia şi care poate să revoce pe membrii acesteia.Personalul regiei autonome poate cuprinde pe lângă persoane aflate în raporturi de muncă şi funcţionari

publici, supuşi reglementărilor în vigoare.Instituţiile publice sunt, ca şi regiile autonome, persoane juridice înfiinţate prin acte de putere ale statului

sau ale colectivităţilor locale, în scopul realizării unor acţiuni de dispoziţie sau de prestaţie.Spre deosebire de regia autonomă, instituţia publică este investită cu o parte din puterea publică, are

competenţa de a face acte de putere, acte administrative, în identificarea unei entităţi organizatorice ca fiind instituţie publică este importantă prezenţa în capacitatea juridică a acesteia a drepturilor de autoritate, de comandă administrativă, alături de cele patrimoniale sau legătura intrinsecă cu o persoană administrativă fără patrimoniu.

Dacă întotdeauna instituţiei publice i se asociază capacitatea civilă, nu acelaşi lucru se întâmplă cu cea administrativă. Astfel, există instituţii publice care încorporează persoane administrative fără patrimoniu.

Instituţiile publice se află în raporturi juridice de subordonare ierarhică faţă de autoritatea care le-a înfiinţat şi care va exercita puterea de instrucţie şi puterea de control asupra lor.

Unele instituţii publice sunt de interes naţional, iar altele de interes local, după cum serviciul public pe care îl prestează serveşte colectivitatea naţională sau o colectivitate locală.

Instituţiile publice sunt diversificate din punctul de vedere al obiectului lor de activitate, asigurând o multitudine de servicii.

Aşa sunt spre exemplu: instituţii publice de cultură (teatre, cinematografe, case de cultură, biblioteci etc.),

41

instituţii publice de învăţământ (şcoli, licee, grădiniţe, universităţi ş.a.), instituţii publice de sănătate (policlinici, dispensare, spitale, case de odihnă), instituţii sportive (federaţii, cluburi) etc.

Şi instituţiile publice pot fi beneficiare ale dreptului de administrare asupra unor bunuri proprietate publică, după cum pot deţine în patrimoniu şi bunuri aparţinând domeniului privat.

O trăsătură importantă a instituţiilor publice se referă la modul de asigurare a resurselor financiare, în acest domeniu există o deosebire fundamentală faţă de regia autonomă, în sensul că regula este acea a finanţării bugetare, conducătorii instituţiilor publice având calitatea de ordonatori de credite ai bugetului public.

Există instituţii publice care realizează şi venituri proprii sau unele care se finanţează în regim extrabugetar, dar acestea reprezintă excepţia de la regulă.

Remarcăm că nici doctrina, nici dreptul pozitiv nu par a avea o percepţie clară cu privire la conceptul de instituţie publică, elementul de diferenţiere a acestora faţă de alte structuri administrative fiind, în opinia noastră, unul periferic, şi anume finanţarea bugetară a acestora1.

Se face adeseori distincţia între autorităţi publice şi instituţii publice reţinându-se ca diferenţe2:- autorităţile publice se înfiinţează numai prin lege, spre deosebire de instituţiile publice care pot fi

înfiinţate şi prin hotărâre a Guvernului;- în timp ce autorităţile publice folosesc, de regulă, dreptul de comandă în exercitarea atribuţiilor lor,

instituţiile publice nu pot folosi acest drept decât cu totul excepţional, şi atunci numai în condiţiile stabilite de lege;- activitatea instituţiilor publice se desfăşoară, de regulă, la cererea celor interesaţi, în timp ce activitatea

autorităţilor publice se desfăşoară mai ales din oficiu;- rezultatul activităţii autorităţilor publice se concretizează şi se finalizează, de regulă, în acte

administrative de autoritate, în timp ce ponderea activităţilor instituţiilor publice o constituie faptele materiale, emiterea actelor juridice (diplome, certificate medicale etc.) făcându-se numai în condiţiile precizate de lege.

În opinia noastră, sunt structuri funcţionale ale sistemului administraţiei publice numai instituţiile publice, alături de regiile autonome. Categoria de instituţie publică înglobează, din perspectiva dreptului administrativ, şi autorităţile publice (desemnate ca atare de Constituţie, în Titlul III). Chiar dacă raportul dintre activitatea de dispoziţie şi cea de prestaţie poate fi diferit între autorităţi şi instituţii, acestea sunt supuse aceluiaşi regim juridic, fiind în fapt persoane administrative. Noţiunea de autoritate subliniază o trăsătură a instituţiei publice.

Ca persoană juridică, instituţia publică îşi exercită drepturile şi îşi îndeplineşte obligaţiile prin organele sale, fiind în acest caz aplicabile dispoziţiile art. 35 din Decretul nr. 31/1954.

În structura organizatorică internă a instituţiei publice, ca organizaţie, se pot identifica organe deliberative, în care se edifică voinţa organizaţiei, precum şi organe executive, care pun în aplicare această voinţă.

Sunt organe ale instituţiei publice, spre exemplu: direcţiile, oficiile, consiliile, funcţionarii publici, conducătorul instituţiei ş.a.

Subliniem faptul că organul nu reprezintă o unitate funcţională a sistemului administraţiei publice, utilizarea acestei noţiuni pentru desemnarea unor instituţii publice fiind rezultatul unei confuzii.

Competenţa şi personalitatea juridică nu sunt asociate organelor, ci instituţiei publice; organele - ca elemente ale structurii interne - pot avea numai atribuţii.

Vom analiza în continuare legătura care există între persoana administrativă - concept utilizat pentru a desemna subiectul activ al raportului de drept administrativ - şi instituţia publică.

Prin prisma acestei legături vom clasifica instituţiile publice în două categorii:a) instituţia publică perfectă (tipică);În această situaţie se află instituţia publică în capacitatea juridică a căreia se identifică atât competenţa

administrativă, cât şi drepturi şi obligaţii patrimoniale civile.Este elocvent în acest caz exemplul ministerului. Ministerul are atât capacitate administrativă

(competenţă) stabilită prin actul de organizare şi funcţionare, cât şi personalitate juridică de drept comun, care îi permite să dobândească drepturi şi să îşi asume obligaţii patrimoniale.

Alte exemple: autorităţile administrative autonome (Curtea de Conturi, S.R.I., C.N.S.A.S., C.N.A. etc.), serviciile ministeriale deconcentrate (Direcţia judeţeană a finanţelor publice, Inspectoratul şcolar judeţean etc.).

b) instituţia publică imperfectă (atipică).Se includ în această categorie acele organisme (subiecte colective de drept) constituite ca suport logistic

pentru funcţionarea unei persoane administrative fără patrimoniu.De exemplu: administraţia prezidenţială, Guvernul (secretariatul general şi celelalte servicii care lucrează

pentru îndeplinirea prerogativelor de către guvern ca persoană administrativă în structura prevăzută de art. 101 alin. (3) din Constituţia României), prefectura.

Instituţia publică imperfectă are personalitate juridică de drept comun, deci are patrimoniu din care asigură

42

suportul necesar desfăşurării activităţii publice de către persoana administrativă cu care „coabitează", garantând şi obligaţiile acesteia, dar nu are capacitate de drept administrativ proprie.

În această „simbioză" este posibil ca persoana administrativă fără patrimoniu să acţioneze în calitate de organ al instituţiei publice în diverse raporturi juridice de drept comun. Spre exemplu: situaţia în care prefectul angajează instituţia prefecturii prin semnarea unui contract de prestare de servicii cu o societate comercială pentru repararea clădirii, situaţie în care prefectul acţionează ca organ, ca reprezentant al prefecturii, cea care devine parte în contract.

CAPITOLUL IV

COMPONENTELE SISTEMULUI ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

1. Preşedintele României

Rolul Preşedintelui României, potrivit prevederilor art. 80 din Constituţia României adoptată în anul 1991, este acela de:

- şef al statului;- şef al executivului (alături de Guvern);- garant al Constituţiei şi mediator între puterile statului.Dacă pe plan normativ textul Constituţiei pare a privilegia Guvernul în relaţia cu administraţia

[potrivit art. 101 „Guvernul (...) exercită conducerea generală a administraţiei publice"], este incontestabil că practica conduce spre o putere însemnată a Preşedintelui României, care poate impulsiona activitatea executivului în acest domeniu. De altfel, în doctrină, executivul românesc actual este caracterizat ca unul bicefal.

În calitate de şef al statului, Preşedintele României îndeplineşte funcţia de reprezentare a statului român, atât în interiorul ţării, cât şi în exteriorul acesteia, având ca atribuţii:

- încheierea tratatelor internaţionale, în numele României [art. 91 alin. (1)din Constituţie];- acreditarea şi rechemarea reprezentanţilor diplomaţiei ai României, aprobarea înfiinţării, desfiinţării

sau schimbării rangului misiunilor diplomatice [art. 91 alin. (2) din Constituţie);- acreditează reprezentanţii diplomatici ai altor state în România [art. 91 alin. (3) din Constituţie).Pe plan intern, funcţia de şef de stat presupune:- dreptul de a conferi decoraţii şi titluri de onoare; de a acorda gradele militare de mareşal, general

şi amiral, de a numi în funcţii publice, în condiţiile prevăzute de lege, de acordare a graţierii individuale (art. 94 din Constituţie).

Ca şef al executivului, Preşedintele României:- veghează la respectarea Constituţiei şi la buna funcţionare a autorităţilor publice [art. 80 alin. (2) din

Constituţie);- desemnează candidatul pentru funcţia de prim-ministru şi numeşte Guvernul pe baza votului de

încredere acordat de Parlament [art. 85 alin. (1) din Constituţie)];În caz de remaniere guvernamentală sau de vacanţă a postului, Preşedintele revocă şi numeşte, la

propunerea primului-ministru, pe unii membri ai Guvernului [art. 85 alin. (2) din Constituţie];- poate lua parte la şedinţele Guvernului în care se dezbat probleme de

interes naţional privind politica externă, apărarea ţării, asigurarea ordinii publice şi, la cererea primului-ministru, în alte situaţii, prezidând şedinţele Guvernului la care participă (art. 87 din Constituţie);

- este comandantul forţelor armate şi îndeplineşte funcţia de preşedinte al Consiliului Suprem de Apărare a Ţării [art. 92 alin. (1) din Constituţie];

- numeşte în funcţii publice, în condiţiile prevăzute de lege (art. 94 lit. c din Constituţie), reprezentând şi statul, totodată.

În exercitarea atribuţiilor sale (inclusiv politice), Preşedintele României emite decrete, ca acte juridice cu caracter individual.

Decretele Preşedintelui României sunt supuse contrasemnării de către primul ministru, precum şi publicităţii prin Monitorul Oficial al României.

43

Nepublicarea atrage sancţiunea inexistenţei decretului [art. 91 alin. (1) din Constituţie]1.Sunt exceptate de la regula contrasemnării decretele referitoare la:- numire Guvern, revocare şi numire miniştri;- desemnarea candidatului la funcţia de prim-ministru;- dizolvarea Parlamentului;- numirea în funcţii publice2;- acreditarea reprezentanţilor diplomatici ai altor state;- promulgarea legilor.Decretele Preşedintelui României sunt acte juridice cu caracter administrativ, care pot fi supuse

controlului de legalitate pe calea acţiunii la instanţa de contencios administrativ, în condiţiile Legii nr. 29/1990.Contrasemnarea unora dintre decrete de către primul-ministru instituie posibilitatea exercitării unui

control al şefului Guvernului, precum şi asumarea răspunderii acestuia pentru consecinţele juridice ale decretelor Preşedintelui.

În activitatea sa, Preşedintele României emite nu numai acte - juridice, politice - ci efectuează şi operaţiuni administrative sau fapte materiale: semnează decrete, tratate internaţionale, pune sigiliul ş.a.3

Pentru executarea de către Preşedintele României a prerogativelor care îi sunt stabilite prin Constituţie şi prin alte legi, se organizează şi funcţionează Administraţia Prezidenţială care cuprinde serviciile publice aflată la dispoziţia Preşedintelui, pentru îndeplinirea atribuţiilor sale!4

Compartimentele şi funcţiile din structura Administraţiei prezidenţiale, organizarea, funcţionarea şi atribuţiile acestora se stabilesc prin Regulamentul de organizare şi funcţionare a Administraţiei prezidenţiale, care se aprobă de Preşedintele României.

Funcţiile de conducere specifice din cadrul Administraţiei prezidenţiale sunt următoarele:- consilier prezidenţial, cu rang de ministru;- consilier de stat, cu rang de secretar de stat.Consilierul prezidenţial pentru apărare şi siguranţă naţională este membru în Consiliul Suprem de

Apărare a Ţării.Numirea sau eliberarea din funcţie a consilierilor prezidenţiali se face de către Preşedintele României.Personalul Administraţiei prezidenţiale este alcătuit din persoane detaşate, la cererea Preşedintelui

României, din ministere şi alte autorităţi publice, precum şi din persoane încadrate direct pe funcţiile sau posturile pe care urmează să le îndeplinească.

Potrivit Legii nr. 47/1994, republicată, personalul Administraţiei prezidenţiale poate fi încadrat numai pe baza încrederii acordate de Preşedintele României şi cu condiţia semnării unui angajament de loialitate stabilit prin Regulamentul de organizare şi funcţionare. Retragerea încrederii are ca efect revocarea încadrării, precum şi încetarea detaşării, eliberarea sau destituirea din funcţie ori desfacerea contractului de muncă, după caz.

Administraţia prezidenţială stabileşte relaţii de colaborare cu autorităţile publice şi primeşte sprijinul acestora în vederea înfăptuirii prerogativelor şi exercitării competenţelor care revin Preşedintelui României.

Pentru faptele săvârşite în exercitarea funcţiei, Preşedintele României are atât o răspundere politică, cât şi una juridică.

În temeiul art. 84 alin. (2) raportat la art. 70 din Constituţia României, Preşedintele republicii se bucură de imunitate.

Acesta nu poate fi tras la răspundere pentru voturile (în CSAT, de exemplu) şi pentru opiniile politice exprimate în exercitarea mandatului.

Răspunderea juridică a Preşedintelui poate fi atrasă în condiţiile art. 84 şi 95 din Constituţia României, pe baza procedurii constituţionale.

Pentru faptele care nu au legătură cu prerogativele funcţiei de Preşedinte, persoana care exercită funcţia urmează a răspunde potrivit dreptului comun, ca oricare cetăţean.

2. GuvernulEvidenţiind dualismul puterii executive în România, prof. M. Constantinescu şi prof. l. Vida susţin teza

potrivit căreia „Constituţia României a instaurat un regim politic caracterizat prin bicefalitatea executivului, acesta având în componenţă guvernul şi şeful statului. Orice altă concepţie, care se proclamă legală şi care extinde componenţa executivă a statului la autorităţi ce se află în afara Guvernului şi a Preşedintelui României, nu numai că este falsă sub aspect ştiinţific şi anticonstituţională, dar contravine necesităţii situării administraţiei publice în afara politicului, pentru a se asigura o echitabilă derulare a serviciilor publice şi o indubitabilă neutralitate în satisfacerea cererilor cetăţenilor şi în desfăşurarea serviciilor publice în sprijinul interesului general"1.

44

Guvernul îşi exercită mandantul începând de la data depunerii jurământului prevăzut la art. 82 din Constituţia României până la data validării alegerilor parlamentare generale, dacă nu este cumva demis în condiţiile art. 105 combinat cu art. 109 alin. (2) din Constituţie.

Procedura de investire a guvernului cuprinde următoarele etape:- desemnarea candidatului pentru funcţia de prim-ministru;- alcătuirea listei noului Guvern şi a programului de guvernare;- acordarea votului de încredere în Parlament;- numirea Guvernului, în baza votului de încredere, de către Preşedintele

României.Un rol însemnat în procedura de învestire a Guvernului îl are Preşedintele României. Acesta, în virtutea

rolului său de a veghea la buna funcţionare a autorităţilor publice, declanşează procedura de învestire şi, prin numirea Guvernului pe baza votului de încredere acordat de Parlament, o încheie.

Sunt incidente în materie dispoziţiile art. 80 alin. (2) şi 85 din Constituţia României.Aşa cum subliniază autorii studiului anterior evocat, între atribuţiile exercitate de preşedinte în aceste

două etape există o diferenţă esenţială.Astfel, prima etapă este aceea a unor negocieri politice, în cadrul căreia Preşedintele îndeplineşte un rol

activ de analiză, selecţie, mediere, sfârşind cu desemnarea candidatului la funcţia de prim-ministru.Conform dispoziţiilor art. 102 alin. 1 din Constituţia României, îndeplinirea atribuţiei corespunzătoare

acestei funcţii nu este arbitrară, întrucât desemnarea candidatului se face de preşedinte în urma consultării partidului care are majoritatea absolută în Parlament ori, dacă nu există o asemenea majoritate, a partidelor reprezentate în Parlament. Deci, scopul constituţional al acestor consultări îl reprezintă configurarea sprijinului politic pentru viitorul candidat, respectiv constituirea unei majorităţi parlamentare absolute din rândul membrilor celor două Camere, întrucât, potrivit alin. (3) al art. 102 din Constituţie, votul de încredere se acordă cu această majoritate în şedinţa comună a Camerei Deputaţilor şi Senatului, în cazul în care nici un partid nu deţine în Parlament o asemenea majoritate, sprijinul politic poate rezulta fie dintr-o alianţă parlamentară, ce nu implică reprezentarea în guvern a tuturor partidelor care îl acordă, fie dintr-o coaliţie de guvernare, când partidele ce sprijină guvernul sunt reprezentate în compoziţia politică a acestuia, fie dintr-o combinaţie a acestor două modalităţi.

Prin exercitarea atribuţiei de desemnare a candidatului la funcţia de prim-ministru, Preşedintele României prefigurează sprijinul parlamentarilor de care acesta se va bucura în vederea acordării votului de încredere. De aceea, ţinând seama de negocierile ce au loc, iniţiate şi conduse de preşedinte, etapa de realizare a atribuţiei respective este prin excelenţă politică, iar în relaţia cu parlamentul, ea are semnificaţia unei colaborări iniţiale şi indispensabile dintre preşedinte şi parlament, pentru formarea guvernului. Este faza iniţială de formare a acordului dintre cele două autorităţi alese direct de corpul electoral, Parlament şi Preşedinte pentru formarea Guvernului, acord ce rezultă prin prerogativa prezidenţială de desemnare a candidatului la funcţia de prim-ministru şi din acordarea votului de încredere al parlamentului pentru guvernul propus de acest candidat. Deci, în formarea acestui acord,

Preşedintele îndeplineşte exclusiv rolul unui iniţiator, desemnarea fiind expresia unei prerogative prezidenţiale, iar Parlamentul pe acela de autoritate decizională, întrucât învestirea guvernului se face numai pe baza votului de încredere acordat. Tocmai de aceea se apreciază că, în regimul nostru constituţional, guvernul este de sorginte parlamentară, ceea ce caracterizează esenţial definirea regimului nostru politic.

O chestiune dezbătută în literatura de specialitate priveşte instrumentul utilizat de către Preşedintele României pentru desemnarea candidatului la funcţia de prim-ministru. Bazându-se pe interpretarea dispoziţiilor art. 99 alin. (1) din legea fundamentală, potrivit cu care „în exercitarea atribuţiilor sale, Preşedintele României emite decrete..." ne raliem opiniei care apreciază contra legem practica desemnării candidatului printr-un simplu comunicat, exercitarea acestei atribuţii prezidenţiale impunând utilizarea decretului, supus publicităţii prin Monitorul Oficial al României.

Numirea Guvernului de către Preşedintele României, pe baza votului de încredere acordat de Parlament, este apreciată în literatura juridică ca manifestarea unei competenţe legatei

Cu alte cuvinte, Preşedintele nu ar putea să refuze numirea, el este obligat să o facă, întrucât nu implică posibilitatea unei aprecieri de oportunitate sau de altă natură. Aceasta nu înseamnă, în vreun fel, că numirea ar fi un act exclusiv formal al Preşedintelui României. Dimpotrivă, ea are un caracter solemn, semnificând încheierea procedurii de învestitură. De aceea, membrii Guvernului depun în faţa Preşedintelui, potrivit art. 103 din Constituţie, jurământul de credinţă, moment de la care intră în exerciţiul mandatului ce le-a fost încredinţat de parlament prin votul de încredere exprimat. De asemenea, numirea este temeiul exercitării atribuţiilor

45

prezidenţiale în raporturile cu Guvernul, atribuţii privitoare la remanierea acestuia, la diferite consultări ori la prezidarea unor şedinţe de guvern, la încheierea tratatelor negociate de Guvern etc. Actul numirii „reflectă unitatea de esenţă a executivului, cu toată structura sa bicefală"2, fundamentând, astfel, conlucrarea celor două autorităţi publice care 11 alcătuiesc, Preşedintele României şi Guvernul.

Alcătuirea listei membrilor guvernului şi a programului de guvernare, faza a doua în procedura de învestitură, este exclusiv în sarcina candidatului desemnat la funcţia de prim-ministru. în realizarea acestei sarcini, candidatul la funcţia de prim-ministru este ţinut să aibă în vedere atât programele partidelor politice pe care se va sprijini în acordarea votului de încredere, cât şi negocierile anterioare purtate de preşedinte pentru desemnarea sa, spre a nu le compromite. Termenul pentru îndeplinirea de către candidat a acestor obligaţii şi prezentarea lor în Parlament, a listei noului guvern şi a programului de guvernare este, potrivit alin. (2) al art. 102 din Constituţie, de 10 zile de la data desemnării. Considerăm că termenul de 10 zile prevăzut de art. 102 alin. (2) din Constituţia României nu are caracter extinctiv, în sensul că la împlinirea lui desemnarea ar înceta, ci are ca efect faptul că, înăuntrul său, Preşedintele României nu poate revoca desemnarea candidatului numit, asupra căruia însă ar putea reveni după împlinirea termenului deoarece, în ultimă analiză, sesizarea Parlamentului cu propunerea de investire a Guvernului este în responsabilitatea sa şi nu poate fi conceput ca, în exercitarea rolului său constituţional, să asiste pasiv la neîndeplinirea unei obligaţii constituţionale de către candidatul pe care l-a desemnat, indiferent de motivul ce a condus la o asemenea situaţie.

În această etapă, iniţiativa aparţine candidatului desemnat, atât cu privire la întocmirea listei membrilor guvernului, ce nu se poate face decât cu acordul său, cât şi la stabilirea programului de guvernare. Este un aspect important, întrucât justifică preeminenţa primului-ministru în cadrul echipei guvernamentale, potrivit art. 106 din Constituţie. Această etapă constituie primul test al eventualului prim-ministru cu privire la capacitatea sa politică de a conduce viitorul Guvern, precum şi cu privire la sprijinul politic real de care se bucură.1

Faza parlamentară, a treia şi cea mai importantă în cadrul procedurii de învestitură, are loc în cel mult 15 zile de la prezentarea listei guvernului şi a programului de guvernare de către candidatul la funcţia de prim-ministru. Ea cuprinde o procedură prealabilă dezbaterilor în plenul Camerelor reunite în şedinţă comună, în cadrul căreia candidaţii pentru funcţiile menţionate pe lista guvernului sunt audiaţi de către comisiile permanente de profil ale celor două Camere, în şedinţe comune, în funcţie de specificul departamentului sau de domeniul de activitate pe care îl vor conduce sau coordona, în urma acestei audieri, comisiile prezintă candidatului la funcţia de prim-ministru un aviz consultativ, motivat. „Astfel se creează posibilitatea înlocuirii de pe listă a unor candidaţi faţă de care ar exista o opoziţie de natură să pună în pericol acordarea votului de încredere însuşi"2. Este consecinţa faptului că lista guvernului constituie o listă blocată, parlamentul pronunţându-se prin vot nu asupra fiecărui membru în parte ci, după cum prevede art. 102 alin. (1) din Constituţie, asupra „întregii liste a Guvernului".

Rezultă din cele arătate că investirea Guvernului este colectivă, iar nu individuală, chiar dacă depunerea jurământului de credinţă în faţa Preşedintelui României, în cadrul ultimei faze a procedurii de investire, este individuală. A doua consecinţă este că programul de guvernare acceptat este exclusiv al guvernului şi nu angajează Parlamentul sau majoritatea care i-a acordat încrederea. De aceea, neîndeplinirea acestui program poate constitui temei pentru retragerea încrederii acordate, prin adoptarea unei moţiuni de cenzură.

După epuizarea fazei parlamentare urmează ultima etapă a procedurii de investire care constă în numirea Guvernului de către Preşedintele României.

Aşa cum am arătat anterior, încetarea mandatului Guvernului poate avea loc şi în condiţiile art. 105 combinat cu art. 109 alin. (2) din Constituţia României.

Dintre ipotezele prevăzute la art. 105 din Constituţie, în practica postrevoluţionară s-a întâlnit situaţia încetării mandatului guvernului ca urmare a demisiei primului-ministru.

În această situaţie, Preşedintele României dă curs prevederilor art. 85 alin. (2) din Constituţie: „în caz de remaniere guvernamentală sau de vacanţă a postului, Preşedintele revocă şi numeşte, la propunerea primului ministru, pe unii membri ai Guvernului."

Până în prezent, Preşedintele a emis acte juridice de revocare din funcţie şi în cazul demisiei, deşi aceasta reprezintă o iniţiativă şi o manifestare de voinţă a demisionarului, care nu poate fi convertită în revocare, fără a se realiza o confuzie inadmisibilă între voinţele „protagoniştilor revocării"1.

Astfel, revocarea reprezintă o manifestare unilaterală de voinţă a şefului statului, operată la propunerea primului-ministru. Motivele care pot sta la baza revocării pot fi de ordin politic, profesional, moral sau judiciar, în nici un caz revocarea nu se poate substitui altor cazuri de încetare a mandantului guvernamental, cum ar fi: demisia, decesul, pierderea drepturilor electorale, intervenţia unei stări de incompatibilitate ori a altor cazuri prevăzute de lege.

Distincţia operată de Adunarea Constituantă între revocare şi celelalte moduri de încetare a mandatului

46

guvernamental nu a fost pusă în aplicare de preşedinţii României. Aceştia, de fiecare dată când au emis decrete de numire în funcţie a unor noi membri ai Guvernului, au apelat la formula decretelor de revocare, deşi acest lucru se impunea numai în cazul în care revocarea reprezenta o modalitate de încetare a calităţii de membru al Guvernului ca urmare a unei manifestări de voinţă a primului-ministru. în toate celelalte cazuri, prevederile art. 85 alin. (2) din Constituţie au în vedere alte cazuri de încetare a mandantului guvernamental, fiind exclusă convertirea acestora în revocare, în astfel de cazuri, Preşedintele României este ţinut de litera şi spiritul Constituţiei să declare vacante posturile guvernamentale ca urmare a demisiei, pierderii drepturilor electorale, a stării de incompatibilitate ori a decesului, fiind exclusă confuzia dintre actul de voinţă al Preşedintelui României şi actele care nu se datorează acestuia, ele fiind manifestări de voinţă ale persoanei în cauză (demisia), ale unei autorităţi a puterii judecătoreşti (pierderea drepturilor electorale), ale unei constatări de sine stătătoare [apariţia unei stări de incompatibilitate, a decesului ori a imposibilităţii primului-ministru de a-şi exercita atribuţiile mai mult de 45 de zile, potrivit art. 109 alin. (2), coroborat cu art. 105 din Constituţie].

Guvernul, în întregul său, şi fiecare dintre membrii acestuia sunt obligaţi să îşi îndeplinească mandatul cu respectarea Constituţiei şi a legilor ţării, precum şi a programului de guvernare acceptat de Parlament.

Guvernul răspunde politic numai în faţa Parlamentului, ca urmare a votului de încredere acordat de către acesta cu prilejul învestiturii.

Fiecare membru al Guvernului răspunde politic în mod solidar cu ceilalţi membri pentru activitatea Guvernului şi pentru actele acestuia.

Răspunderea politică a Guvernului se manifestă prin demiterea acestuia, ca urmare a retragerii încrederii acordate de către Parlament, prin adoptarea unei moţiuni de cenzură, în condiţiile prevederilor art. 112 şi 113 din Constituţie.

Guvernul şi fiecare dintre membrii săi sunt obligaţi să răspundă la întrebările sau la interpelările formulate de deputaţi sau de către senatori, în termen de cel mult 15 zile de la primirea lor [art. 3 alin. (2) din Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială].

De asemenea, informaţiile şi documentele cerute în cadrul controlului parlamentar, în condiţiile aii. 110 alin. (1) din Constituţie, trebuie să fie puse la dispoziţie de către Guvern şi de către celelalte componente ale sistemului administraţiei publice în termen de cel mult 30 de zile de la primirea solicitării. După încetarea mandatului Guvernului sau al unuia dintre membri, potrivit art. 105 şi 109 din Constituţia României, aceştia sunt obligaţi să prezinte, în termen de 15 zile de la data încetării mandatului, situaţia privind gestionarea activităţii ministeriale de care au răspuns, precum şi a problemelor aflate în curs de derulare, pe baza unui protocol de predare-primire [art. 4 alin. (1) din Legea nr. 115/1999, republicată].

Pe lângă răspunderea politică, membrii Guvernului pot răspunde şi civil, contravenţional, disciplinar sau penal, după caz, potrivit dreptului comun din aceste materii, pentru fapte săvârşite în exerciţiul funcţiei lor.

Sunt considerate infracţiuni, potrivit Legii nr. 115/1999, republicată1 ca lege specială, următoarele fapte săvârşite de membrii Guvernului, în exerciţiul funcţiei lor:

- împiedicarea, prin ameninţare, violenţă ori prin folosirea de mijloace frauduloase a exercitării cu bună-credinţă a drepturilor şi libertăţilor vreunui cetăţean [art. 8 alin. (1) lit. a)];

- prezentarea, cu rea-credinţă, de date inexacte Parlamentului sau Preşedintelui României cu privire la activitatea Guvernului sau a unui minister, pentru a ascunde săvârşirea unor fapte de natură să aducă atingere intereselor statului [art. 8 alin. (1) lit. b)];

- refuzul nejustificat de a prezenta Camerei Deputaţilor, Senatului sau comisiilor permanente ale acestora, în termen de 30 de zile de la solicitare, informaţiile şi documentele cerute de acestea în cadrul activităţii de informare a Parlamentului de către membrii Guvernului, potrivit art. 110 alin. (1) dinConstituţie [art. 8 alin. (2) lit. a)];

- emiterea unor ordine normative sau instrucţiuni, cu caracter discriminatoriu pe temei de rasă, naţionalitate, etnie, limbă, religie, categorie socială, convingeri, vârstă, sex sau orientare sexuală, apartenenţă politică, avere sau origine socială, de natură să aducă atingere drepturilor omului [art. 8 alin. (2)lit. b)].

Tentativa faptelor prevăzute la lit. a) şi b) se pedepseşte.Membrii Guvernului, în exerciţiul funcţiei lor, pot săvârşi şi alte infracţiuni decât cele prevăzute de Legea

nr. î 15/1999, republicată, situaţie în care pedeapsa aplicabilă este cea prevăzută de legea penală pentru acea infracţiune.

Numai Camera Deputaţilor, Senatul şi Preşedintele României au dreptul să ceară urmărirea penală a membrilor Guvernului pentru faptele săvârşite în exerciţiul funcţiei lor.

Procedura de urmărire penală şi de judecată în astfel de cazuri este cea prevăzută în cap. III al Legii

47

privind responsabilitatea ministerială, republicată, care se completează, potrivit art. 24 alin. (1) din această lege, cu regulile de procedură cuprinse în regulamentele celor două camere ale Parlamentului şi în Codul de procedură penală, în măsura în care Legea nr. 115/1999, republicată, nu dispune altfel.

Membrul Guvernului, condamnat printr-o hotărâre judecătorească definitivă, va fi demis din funcţie de către Preşedintele României, la propunerea primului-ministru, funcţia sa încetând în baza art. 105 din Constituţia României.

Cadrul normativ privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României este asigurat de Legea nr. 90/2001.

Potrivit acestei legi, pentru realizarea Programului de guvernare, Guvernul exercită următoarele funcţii:- funcţia de strategie, prin care se asigură elaborarea strategiei de punere în aplicare a Programului

de guvernare;- funcţia de reglementare, prin care se asigură elaborarea cadrului normativ şi instituţional necesar în

vederea realizării obiectivelor strategice;- funcţia de administrare a proprietăţii statului, prin care se asigură administrarea proprietăţii publice şi

private a statului, precum şi gestionarea serviciilor pentru care statul este responsabil;- funcţia de reprezentare, prin care se asigură, în numele statului român,

reprezentarea pe plan intern şi extern;- funcţia de autoritate de stat, prin care se asigură urmărirea şi controlul aplicării şi respectării

reglementărilor în domeniul apărării, ordinii publice şi siguranţei naţionale, precum şi în domeniile economic şi social şi al funcţionării instituţiilor şi organismelor care îşi desfăşoară activitatea în subordinea sau sub autoritatea Guvernului.

Pot fi membri ai Guvernului persoanele care au numai cetăţenia română şi domiciliul în ţară, se bucură de exerciţiul drepturilor electorale, nu au suferit condamnări penale şi nu se găsesc în unul dintre cazurile de incompatibilitate prevăzute de art. 4 alin. (1) din Legea nr. 90/2001.

Guvernul este alcătuit din primul-ministru şi miniştri.Din Guvern pot face parte şi miniştri-delegaţi, cu însărcinări speciale pe lângă primul-ministru, prevăzuţi

în lista Guvernului prezentată Parlamentului pentru acordarea votului de încredere.Potrivit art. 4 din Legea nr. 90/2001, funcţia de membru al Guvernului este incompatibilă cu:- exercitarea altei funcţii publice de autoritate, cu excepţia celei de deputat sau senator;- exercitarea unei funcţii de reprezentare profesională salarizată în cadrul

organizaţiilor cu scop comercial;- exercitarea de acte de comerţ, cu excepţia vânzării sau cumpărării de acţiuni ori alte titluri de valoare;- exercitarea funcţiei de administrator ori de cenzor la societăţile comerciale sau de reprezentant al

statului în adunările generale ale unor asemenea societăţi ori de membru al consiliilor de administraţie ale regiilor autonome, companiilor naţionale şi societăţilor naţionale;

e) exercitarea unei funcţii publice în serviciul unei organizaţii străine, cu excepţia acelor funcţii prevăzute în acordurile şi convenţiile la care România este parte.

Constatarea stării de incompatibilitate se face de primul-ministru, care dispune măsurile necesare pentru încetarea acesteia.

Funcţia de membru al Guvernului încetează în urma demisiei, a revocării, a pierderii drepturilor electorale, a stării de incompatibilitate, a decesului şi a demiterii.

Demisia din funcţia de membru al Guvernului se anunţă public, se prezintă în scris primului-ministru şi devine irevocabilă din momentul în care s-a luat act de depunerea ei, dar nu mai târziu de 15 zile de la data depunerii.

Revocarea din funcţia de membru al Guvernului se face de către Preşedintele României, prin decret, la propunerea primului-ministru.

Aceasta are loc în caz de remaniere guvernamentală.În cazul în care încetarea calităţii de membru al Guvernului intervine ca urmare a demisiei, a pierderii

drepturilor electorale, a incompatibilităţii, a decesului şi, în alte situaţii prevăzute de lege, Preşedintele României, la propunerea primului-ministru, ia act de aceasta şi declară vacantă funcţia de membru al Guvernului.

În situaţia în care un membru al Guvernului a fost condamnat penal printr-o hotărâre judecătorească definitivă sau averea sa a fost declarată, în tot sau în parte, ca fiind dobândită în mod ilicit, printr-o hotărâre judecătorească irevocabilă, el este demis de către Preşedintele României, la propunerea primului-ministru.

Dacă primul-ministru se află în una dintre situaţiile prevăzute la art. 105 din Constituţie sau este în imposibilitate de a-şi exercita atribuţiile, Preşedintele României va desemna un alt membru al Guvernului ca prim-

48

ministru interimar, pentru a îndeplini atribuţiile primului-ministru, până la formarea noului Guvern. Interimatul pe perioada imposibilităţii exercitării atribuţiilor încetează dacă primul-ministru îşi reia activitatea în Guvern în cel mult 45 de zile.

Prevederile de mai sus se aplică în mod corespunzător şi celorlalţi membri ai Guvernului, la propunerea primului-ministru, pentru o perioadă de cel mult 45 de zile, timp în care primul-ministru va iniţia procedurile prevăzute de lege pentru numirea unui alt membru al Guvernului.

Numirea în funcţia de membru al Guvernului, în caz de remaniere guvernamentală sau de vacanţă a postului, se face de Preşedintele României, prin decret, la propunerea primului-ministru.

În realizarea funcţiilor sale, Guvernul îndeplineşte următoarele atribuţii principale:- exercită conducerea generală a administraţiei publice;- iniţiază proiecte de lege şi le supune spre adoptare Parlamentului;- emite hotărâri pentru organizarea executării legilor, ordonanţe în teme iul unei legi speciale de abilitare

şi ordonanţe de urgenţă potrivit Constituţiei;- asigură executarea de către autorităţile administraţiei publice a legilor şi a celorlalte dispoziţii normative

date în aplicarea acestora;- elaborează proiectele de lege a bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor sociale de stat şi le supune

spre adoptare Parlamentului;- aprobă strategiile şi programele de dezvoltare economică a ţării, pe ramuri şi domenii de activitate;- asigură realizarea politicii în domeniul social potrivit Programului de guvernare;h) asigură apărarea ordinii de drept, a liniştii publice şi siguranţei cetăţeanului, precum şi a drepturilor şi

libertăţilor cetăţenilor, în condiţiile prevăzute de lege;i) aduce la îndeplinire măsurile adoptate, potrivit legii, pentru apărarea ţării, scop în care organizează şi

înzestrează forţele armate;j) asigură realizarea politicii externe a ţării şi, în acest cadru, integrarea României în structurile

europene şi internaţionale;k) negociază tratatele, acordurile şi convenţiile internaţionale care angajează statul român; negociază şi

încheie, în condiţiile legii, convenţii şi alte înţelegeri internaţionale la nivel guvernamental;I) conduce şi controlează activitatea ministerelor şi a celorlalte organe centrale de specialitate din

subordinea sa;m) asigură administrarea proprietăţii publice şi private a statului;n) acordă şi retrage cetăţenia română, în condiţiile legii; aprobă renunţarea la cetăţenia română, în

aceleaşi condiţii;o) înfiinţează, cu avizul Curţii de Conturi, organe de specialitate în subordinea sa;p) cooperează cu organismele sociale interesate în îndeplinirea atribuţiilor sale;r) îndeplineşte orice alte atribuţii prevăzute de lege sau care decurg din rolul şi funcţiile Guvernului.Pentru rezolvarea unor probleme din competenţa sa, Guvernul poate constitui organisme cu caracter

consultativ.În scopul elaborării, integrării, corelării şi monitorizării de politici Guvernul poate constitui consilii,

comisii şi comitete interministeriale.Figura centrală - politic şi administrativ - a Guvernului este reprezentată de persoana primului-ministru.Primul-ministru conduce Guvernul şi coordonează activitatea membrilor acestuia, cu respectarea

atribuţiilor legale care le revin. Primul-ministru reprezintă Guvernul în relaţiile acestuia cu Parlamentul, Preşedintele României, Curtea Supremă de Justiţie, Curtea Constituţională, Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ, Ministerul Public, celelalte autorităţi şi instituţii publice, partidele şi alianţele politice, sindicatele, cu alte organizaţii neguvernamentale, precum şi în relaţiile internaţionale.

De asemenea, primul-ministru este vicepreşedintele Consiliului Suprem de Apărare a Ţării şi exercită toate atribuţiile, care derivă din această calitate.

Şeful Guvernului numeşte şi eliberează din funcţie:- conducătorii organelor de specialitate din subordinea Guvernului, cu excepţia persoanelor care au

calitatea de membru al Guvernului;- secretarul general şi secretarii generali adjuncţi ai Guvernului, în cazul utilizării acestor funcţii;- personalul din cadrul aparatului de lucru al primului-ministru;- secretarii de stat;- alte persoane care îndeplinesc funcţii publice, în cazurile prevăzute de lege.Primul-ministru este obligat de raporturile constituţionale să prezinte Camerei Deputaţilor şi Senatului

49

rapoarte şi declaraţii cu privire la politica Guvernului şi să răspundă la întrebările ori interpelările care îi sunt adresate de către deputaţi sau senatori.

Primul-ministru contrasemnează decretele emise de Preşedintele României, în razul în care Constituţia prevede obligativitatea contrasemnării acestora.

În scopul rezolvării unor probleme operative primul-ministru poate constitui, prin decizie, consilii, comisii şi comitete interministeriale.

Primul-ministru îndeplineşte orice alte atribuţii prevăzute în Constituţie şi de lege sau care decurg din rolul şi funcţiile Guvernului.

În îndeplinirea atribuţiilor ce îi revin, primul-ministru emite decizii ca acte administrative individuale. Pe lângă Guvern se află numeroase servicii, ceea ce marchează proeminenţa acestuia în materie administrativă.

Aparatul de lucru al Guvernului este alcătuit din aparatul de lucru al primului-ministru, Secretariatul General al Guvernului, departamente şi alte asemenea structuri organizatorice cu atribuţii specifice, stabilite prin hotărâre a Guvernului.

Aparatul de lucru al primului-ministru este alcătuit din persoane care nu au calitatea de funcţionar public grupate în următoarele servicii:

- corpul de consilieri ai primului-ministru;- corpul de control al primului-ministru;- aparatul tehnic al corpului de consilieri;- cabinetul primului-ministru;- cancelaria primului-ministru;- compartimentul cu probleme speciale;- compartimentul documente secrete;h) compartimentul care asigură protocolul primului-ministru.Activitatea corpului de consilieri şi a aparatului tehnic al acestuia este coordonată de unul dintre consilieri,

desemnat prin decizie a primului-ministru.Atribuţiile aparatului de lucru al primului-ministru sunt stabilite prin decizie a acestuia.Guvernul are un Secretariat General condus de secretarul general al Guvernului, care poate avea rang

de ministru, ajutat de unul sau mai mulţi secretari generali adjuncţi, care pot avea rang de secretar de stat, numiţi prin decizie a primului-ministru.

Secretariatul General face parte din aparatul de lucru al Guvernului şi asigură derularea operaţiunilor tehnice aferente actelor de guvernare, rezolvarea problemelor organizatorice, juridice, economice şi tehnice ale activităţii Guvernului, precum şi reprezentarea Guvernului în faţa instanţelor judecătoreşti.

Organizarea şi atribuţiile Secretariatului General al Guvernului se stabilesc prin hotărâre a Guvernului.Guvernul aprobă proiectul bugetului propriu, care se include în bugetul de stat. Ministrul pentru

coordonarea Secretariatului General al Guvernului sau, după caz, secretarul general al Guvernului este ordonatorul principal de credite.

Secretariatul General al Guvernului asigură, prin aparatul propriu, continuitatea derulării operaţiunilor tehnice aferente actelor de guvernare, constituind elementul de legătură şi stabilitate al guvernării.

Din această perspectivă poate ar fi de dorit ca secretarul general să nu facă parte din Guvern, să fie primul funcţionar public din administraţia guvernamentală.

Ca organism colegial, Guvernul lucrează în şedinţe - săptămânale sau ori de câte ori este nevoie - convocate şi conduse de către primul-ministru:

Preşedintele României poate lua parte la şedinţele Guvernului în care se dezbat probleme de interes naţional privind politica externă, apărarea ţării, asigurarea ordinii publice şi, la cererea primului-ministru, în alte situaţii.

În cadrul şedinţelor Guvernului se dezbat probleme ale politicii interne şi externe a ţării, precum şi aspecte privind conducerea generală a administraţiei publice, adoptându-se măsurile corespunzătoare.

La şedinţele Guvernului pot participa, în calitate de invitaţi, conducători ai unor organe de specialitate din subordinea Guvernului ori a ministerelor sau ai unor autorităţi administrative autonome, precum şi orice alte persoane a căror prezenţă se apreciază a fi utilă, la solicitarea primului-ministru.

Dezbaterile din şedinţele Guvernului şi modul de adoptare a actelor acestuia, precum şi a oricăror alte măsuri stabilite, se înregistrează pe bandă magnetică şi se consemnează în stenograma şedinţei, certificată de secretarul general al Guvernului.

În exercitarea atribuţiilor sale Guvernul adoptă hotărâri şi ordonanţe. Hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor. Ordonanţele se emit în temeiul unei legi speciale de abilitare sau, în cazuri

50

excepţionale, se pot emite ordonanţe de urgenţă, potrivit art. 114 alin. (4) din Constituţie.Membrii Guvernului pot propune proiecte de hotărâri şi de ordonanţe; de asemenea, pot propune

Guvernului proiecte de lege, în vederea exercitării dreptului de iniţiativă legislativă a acestuia. Metodologia de elaborare şi înaintare la Guvern a acestor proiecte de acte normative este aprobată prin hotărâre a Guvernului.

În cazul încetării mandatului său, în condiţiile prevăzute de Constituţie, până la depunerea jurământului de către membrii noului cabinet, Guvernul continuă să îndeplinească numai actele cu caracter individual sau normativ, necesare pentru administrarea treburilor publice, fără a promova politici noi.

În această perioadă Guvernul nu poate emite ordonanţe şi nu poate iniţia proiecte de lege.Guvernul adoptă hotărâri şi ordonanţe în prezenţa majorităţii membrilor săi. Hotărârile şi ordonanţele se

adoptă prin consens. Dacă nu se realizează consensul, Legea nr. 90/2001 stabileşte că cel care hotărăşte este primul-ministru,

Hotărârile şi ordonanţele Guvernului se semnează de primul-ministru, se contrasemnează de miniştrii care au obligaţia punerii lor în executare şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea l. Nepublicarea atrage inexistenţa hotărârii sau a ordonanţei. Hotărârile care au caracter militar se comunică numai instituţiilor interesate.

În realizarea funcţiei sale de conducere generală a administraţiei publice Guvernul exercită controlul ierarhic asupra ministerelor, organelor de specialitate din subordinea sa, precum şi asupra prefecţilor.

În exercitarea controlului ierarhic Guvernul are dreptul să anuleze actele administrative ilegale sau inoportune emise de autorităţile administraţiei publice din subordinea sa, precum şi ale prefecţilor.

Guvernul se află în raporturi de colaborare cu autorităţile administrative autonome.

3. Autorităţile administrative autonomeAdministraţia publică centrală de specialitate cuprinde anumite persoane administrative care nu se află

în raporturi de subordonare faţă de Guvern, ci de colaborare1, numite la art. 115 alin. (2) din Constituţie autorităţile administrative autonome:

Potrivit art. 116 alin. (3) din legea fundamentală, autorităţile administrative autonome se pot înfiinţa numai prin lege organică.

Aşa cum relevam anterior, aceste organisme nu se subordonează ierarhic Guvernului. Ele au o conducere desemnată de către Parlament şi sunt obligate să depună rapoarte de activitate care sunt supuse dezbaterii şi aprobării acestuia. Pornind de la aceste aspecte se poate aprecia că ne aflăm în faţa unui guvernământ de adunare, în faţa unei activităţi executive dependente de Parlament, care îşi asumă astfel competenţa aplicării legii în anumite sectoare de activitate socială.

Suntem, desigur, în faţa unei situaţii care ilustrează interrelaţia dintre puterile statului.Unele dintre autorităţile administrative autonome sunt nominalizate în textul Constituţiei, cum ar fi:

Consiliul Suprem de Apărare a Ţării (art. 118), Serviciul Român de Informaţii (art. 62), Curtea de Conturi (art. 139), Avocatul Poporului (art. 55-57), Consiliul Legislativ (art. 79).

Alte autorităţi administrative autonome au fost înfiinţate prin legi organice, pornind de la textul art. 115 alin. (2) din legea fundamentală: Banca Naţională, Consiliul Economic şi Social, Consiliul Naţional al Audiovizualului, Comisia Naţională de Valori Mobiliare, Consiliul Naţional de Evaluare şi Acreditare Academică, Academia Română ş.a.

De-a lungul timpului, practica democratică a impus necesitatea unor autorităţi (organe) la nivel central, eu sarcini de coordonare sau de control, inclusiv jurisdicţional, care să fie independente faţă de Guvern, uneori chiar faţă de şeful statului.

Dintre acestea, unele, fie prin Constituţie, fie prin legi speciale, au fost instituite ca autorităţi (de natură administrativă) dependente de parlament, altele nu.

În opinia noastră, organele de stat care, prin atribuţiile lor, nu pot fi încadrate nici în categoria organelor legislative şi nici în cea a instanţelor judecătoreşti, trebuie să fie încadrate, cu tot specificul lor, în categoria organelor executive, administrative, pentru că ceea ce este esenţial la aceste organe este faptul că întreaga lor activitate se desfăşoară pe baza legii şi în vederea executări legii. Faptul că unele din aceste organe prezintă, anual, Parlamentului rapoarte asupra activităţii desfăşurate sau că organele lor de conducere sunt desemnate de către Parlament nu sunt argumente care să le schimbe natura lor juridică: organe ale administraţiei publice autonome sau, cum le numeşte Constituţia - art. 115 alin. (2), autorităţi administrative autonome.

Pe lângă faptul ca aceste organe au atribuţii administrative, ele sunt organizate şi funcţionează ca şi organele administraţiei publice centrale, cu deosebire că ele funcţionează autonom şi nu au organe ierarhic superioare. Aceste organe - autorităţi administrative autonome - se înfiinţează numai prin lege organică; ele au

51

organe proprii de conducere, stabilite prin actul de înfiinţare, au o structură organizatorică proprie şi atribuţii de specialitate, care le fac să se deosebească de celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale. Cheltuielile necesare funcţionării lor sunt prevăzute distinct, în bugetul administraţiei centrale de stat.

Între autorităţile autonome ale administraţiei publice cu statut constituţional şi cele cu statut legal [în sensul că sunt create prin lege organică, în temeiul art. 116 alin. (3) din Constituţie] există deosebiri esenţiale, în special cu privire la gradul de dependenţă faţă de Guvern. Astfel, autorităţile autonome instituite de Constituţie se supun Guvernului numai în măsura în care emite ordonanţe sau hotărâri sub incidenţa cărora cad şi aceste subiecte de drept (de exemplu: ordonanţele sau hotărârile care se referă la limitarea consumului de carburanţi). Cu privire la celelalte autorităţi autonome ale administraţiei publice, regula cuprinsă în art. 101 alin. (1) din Constituţie, potrivit căreia Guvernul exercită conducerea generală a administraţiei publice, are un grad mai mare de cuprindere. Activitatea acestora din urmă nu poate face abstracţie de activitatea guvernului, astfel că ele, exercitând atribuţii legale în complementaritate cu guvernul, nici nu se pot substitui acestuia şi nici nu pot decide fără a ţine seama de ce s-a decis la acest nivel. Ca atare, în realizarea atribuţiilor stabilite de lege, aceste autorităţi autonome trebuie să acţioneze în cadrul limitelor stabilite de guvern pentru realizarea acestor servicii publice prin ordonanţe sau hotărâri.

Aceste autorităţi nu sunt supuse tutelei administrative, dar nu pot acţiona în contradicţie cu hotărârile sau ordonanţele guvernului.

4. MinistereleÎn dreptul pozitiv, normele juridice privind organizarea şi funcţionarea ministerelor îşi au sediul în

Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor.Ministerele sunt componente ale administraţiei publice centrale de specialitate (potrivit Titlului III, cap.

V din Constituţia României).Ministerele se organizează şi funcţionează numai în subordinea Guvernului şi au rolul de a realiza

politica guvernamentală în domeniile lor de activitate, fiind conduse de către persoane care au calitatea de miniştri.Ministerele şi miniştrii se aprobă de către Parlament, prin acordarea votului de încredere asupra

Programului de guvernare şi întregii liste a Guvernului, la învestitură.Primul-ministru poate cere Parlamentului modificarea structurii Guvernului prin înfiinţarea, desfiinţarea

sau, după caz, divizarea ori comasarea unor ministere.Legea nr. 90/2001 recunoaşte personalitatea juridică a ministerelor şi stabileşte că acestea îşi au sediul în

municipiul Bucureşti. Cu privire la personalitatea juridică a ministerelor, apreciem că este vorba atât de o personalitate de drept public, cât şi de una de drept privat, ministerul putând fi subiect atât în raporturile juridice de drept public, cât şi în cele de drept privat.

Rolul, funcţiile, atribuţiile, structura organizatorică şi numărul de posturi ale ministerelor se stabilesc în raport cu importanţa, volumul, complexitatea, specificul activităţii desfăşurate şi se aprobă prin hotărâre a Guvernului. În fiecare minister se organizează cabinetul ministrului, cu personal propriu, căruia nu i se aplică prevederile legii privind statutul funcţionarului public.

În funcţie de natura atribuţiilor, unele ministere pot avea în domeniul lor de activitate compartimente în străinătate, stabilite prin hotărâre a Guvernului.

Ministerele pot înfiinţa în subordinea lor organe de specialitate, cu avizul Curţii de Conturi. De asemenea, ministerele pot avea în subordinea lor servicii publice de-concentrate, care funcţionează în unităţile administrativ-teritoriale.

Înfiinţarea sau desfiinţarea serviciilor publice ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale, obiectul de activitate, structura organizatorică, numărul şi încadrarea personalului, criteriile de constituire a compartimentelor şi funcţiile de conducere ale acestora se aprobă prin ordin al ministrului, respectiv al conducătorului organului de specialitate în subordinea căruia aceste servicii sau organe îşi desfăşoară activitatea.

Ministrul numeşte şi eliberează din funcţie conducătorii organelor de specialitate din subordinea ministerului.

Conducătorii serviciilor publice deconcentrate se numesc şi se eliberează din funcţie de către ministru, cu avizul consultativ al prefectului.

Atribuţiile compartimentelor ministerelor se stabilesc prin regulamentul de organizare şi funcţionare a ministerului, aprobat prin ordin al ministrului.

Conducerea ministerelor se exercită de către miniştri, în urma acordării votului de încredere de către Parlament.

52

Ministrul are mai întâi o funcţie politică, în calitate de membru al Guvernului. Miniştrii răspund de întreaga activitate a ministerului în faţa Guvernului, precum şi în calitate de membri ai Guvernului, în faţa Parlamentului.

Pe lângă funcţia politică, ministrul este şi conducătorul unui sector al administraţiei publice statale.Ministrul reprezintă ministerul în raporturile cu celelalte autorităţi publice, cu persoanele juridice şi

fizice din ţară şi din străinătate, precum şi în justiţie.Instrumentele juridice pe care le are la dispoziţie ministrul sunt ordinele şi instrucţiunile.Potrivit art. 73 alin 1 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, pentru elaborarea

actelor normative: „ordinele cu caracter normativ, instrucţiunile şi alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor şi ai celorlalte organe ale administraţiei publice centrale de specialitate sau ale autorităţilor administrative autonome se emit numai pe baza şi în executarea legilor, a hotărârilor şi a ordonanţelor Guvernului."

Desigur, ministrul nu dispune de putere de reglementare primară a relaţiilor sociale, care revine numai Parlamentului şi, în anumite condiţii, Guvernului, dar, în mod evident, acesta pregăteşte, cu ajutorul colaboratorilor din serviciile ministerului, proiecte şi acte normative care privesc sectorul său de administraţie, contrasemnează hotărârile Guvernului în domeniu şi le pune în aplicare.

În activitatea de conducere a ministerului, ministrul este ajutat de unul sau mai mulţi secretari de stat, potrivit hotărârii Guvernului de organizare şi funcţionare a ministerului.

Secretarii de stat exercită atribuţiile delegate de către ministru, în structura fiecărui minister există un secretariat general condus de către secretarul general.

Secretarul general al ministerului este funcţionar public de carieră, numit prin concurs sau examen, pe criterii de profesionalism. Acesta asigură stabilitatea funcţionării ministerului, continuitatea conducerii şi realizarea legăturilor funcţionale între structurile ministerului.

Principalele atribuţii şi responsabilităţi ale secretarului general sunt următoarele:- coordonează buna funcţionare a compartimentelor şi activităţilor cu caracter funcţionai din cadrul

ministerului şi asigură legătura operativă dintre ministru şi conducătorii tuturor compartimentelor din minister şi unităţile sub ordonate;

- colaborează cu compartimentele de specialitate din cadrul Secretariatului General al Guvernului,, cu secretarii generali din celelalte ministere, precum şi cu secretarii judeţelor şi cu directorii generali de prefectură, în probleme de interes comun;

- primeşte şi transmite spre avizare ministerelor proiectele de acte normative iniţiate de minister şi asigură avizarea actelor normative primite de la alţi iniţiatori;

- transmite Secretariatului General al Guvernului proiectele de acte normative iniţiate de minister, pentru a fi discutate în şedinţa Guvernului;

- urmăreşte şi asigură finalizarea actelor normative aprobate de Guvern, care au fost iniţiate de minister;- monitorizează şi controlează elaborarea raportărilor periodice, prevăzute de reglementările în

vigoare;- coordonează întregul personal al ministerului, activitatea de elaborare a politicilor de personal şi

principiile directoare pentru managementul de personal din cadrul compartimentelor.În cazul în care ministrul, din diferite motive, nu îşi poate exercita atribuţiile curente, va desemna

secretarul de stat care exercită aceste atribuţii, înştiinţându-l pe primul-ministru despre aceasta.Pe lângă ministru funcţionează, ca organ consultativ, colegiul ministerului.Componenţa şi regulamentul de funcţionare al colegiului ministerului se aprobă prin ordin al ministrului.

Colegiul ministerului se întruneşte, la cererea şi sub preşedinţia ministrului, pentru dezbaterea unor probleme privind activitatea ministerului.

Potrivit art. 53 alin. (1) din L. 90/2001, miniştrii îndeplinesc în domeniul lor de activitate următoarele atribuţii generale:

- organizează, coordonează şi controlează aplicarea legilor, ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului, a ordinelor şi instrucţiunilor emise potrivit legii, cu respectarea limitelor de autoritate şi a principiului autonomiei locale a instituţiilor publice şi a agenţilor economici;

- iniţiază şi avizează proiecte de lege, ordonanţe, hotărâri ale Guvernului, în condiţiile stabilite prin metodologia aprobată de Guvern;

- acţionează pentru aplicarea strategiei proprii a ministerului, integratăcelei de dezvoltare economico-socială a Guvernului;

- fundamentează şi elaborează propuneri pentru bugetul anual, pe care le înaintează Guvernului;

53

- urmăresc proiectarea şi realizarea investiţiilor din sistemul ministerului, în baza bugetului aprobat;- reprezintă interesele statului în diferite organe şi organisme internaţionale, în conformitate cu

acordurile şi convenţiile la care România este parte şi cu alte înţelegeri stabilite în acest scop, dezvoltă relaţii de colaborare cu organe şi organizaţii similare din alte state şi cu organizaţii internaţionale ce interesează domeniul lor de activitate;

g) iniţiază şi negociază, din împuternicirea Preşedintelui României sau a Guvernului, în condiţiile legii, încheierea de convenţii, acorduri şi alte înţelegeri internaţionale sau propun întocmirea formelor de aderare la cele existente;

h) urmăresc şi controlează aplicarea convenţiilor şi acordurilor internaţionale la care România este parte şi iau măsuri pentru realizarea condiţiilor în vederea integrării în structurile europene sau în alte organisme internaţionale;

i) coordonează şi urmăresc elaborarea şi implementarea de politici şi strategii în domeniile de activitate ale ministerului, potrivit strategiei generale a Guvernului;

j) avizează, în condiţiile legii, înfiinţarea organismelor neguvernamentale şi cooperează cu acestea în realizarea scopului pentru care au fost create;

k) colaborează cu instituţiile de specialitate pentru formarea şi perfecţionarea pregătirii profesionale a personalului din sistemul lor;

I) aprobă, după caz, editarea publicaţiilor de specialitate şi informare.Miniştrii îşi îndeplinesc atribuţiile care le revin folosind serviciile din aparatul propriu al ministerelor,

precum şi prin instituţiile aflate în subordonarea, coordonarea sau autoritatea ministerelor. În serviciile ministerelor activează atât funcţionari publici, cât şi persoane aflate în raporturi de muncă.

Guvernul poate dispune prin hotărâre modificări în organizarea şi funcţionarea ministerelor, precum şi transferul unei activităţi de la un minister la altul ori la organe de specialitate din subordinea Guvernului. Organizarea şi funcţionarea fiecărui minister în parte este reglementată de către Guvern, prin hotărâre, cu excepţia ministerelor privind apărarea naţională şi ordinea publică, care sunt reglementate prin legi speciale.

5. PrefectulÎn circumscripţiile administrativ teritoriale ale statului cu cea mai mare întindere - judeţele prefecţii

acţionează ca reprezentanţi ai Guvernului. Aceştia exercită o putere de direcţionare şi de coordonare a serviciilor ministeriale deconcentrate şi, în acelaşi timp, supraveghează respectarea legii de către autorităţile locale prin actele administrative emise de acestea.

Prin art. 30 alin. (2) din Legea nr. 90/2001, prefectului, ca reprezentant al Guvernului pe plan local, i se stabileşte răspunderea privind „aplicarea politicii Guvernului în unităţile administrativ teritoriale, având obligaţia de a asigura executarea actelor Guvernului, precum şi pe cele ale ministerelor şi celorlalte organe de specialitate din subordinea Guvernului ori a ministerelor".

Prin statutul său, prefectul să găseşte într-o situaţie de subordonare în raport cu guvernul; prin competenţele sale, prefectul este deţinătorul autorităţii de stat în judeţ şi reprezentantul direct al primului-ministru şi al fiecăruia dintre miniştri.

În sfera de competenţă a prefectului intră, potrivit art. 134 alin. (1) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, următoarele atribuţii:

- asigură realizarea intereselor naţionale, aplicarea şi respectarea Constituţiei, a legilor, a hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului, a celorlalte acte normative, precum şi a ordinii publice;

- exercită controlul cu privire la legalitatea actelor administrative adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice locale şi judeţene, precum şi ale preşedintelui consiliului judeţean, cu excepţia actelor de gestiune curentă;

- dispune măsurile corespunzătoare pentru prevenirea infracţiunilor şi apărarea drepturilor cetăţenilor, prin organele legal abilitate;

- asigură, împreună cu autorităţile şi organele abilitate, pregătirea şi adu cerea la îndeplinire, în condiţiile stabilite prin lege, a măsurilor de apărare care nu au caracter militar, precum şi a celor de protecţie civilă; autorităţile militare şi organele locale ale Ministerului de Interne au obligaţia să informeze şi să sprijine prefectul pentru rezolvarea oricărei probleme de interesnaţional sau judeţean, în condiţiile legii;

- prezintă anual Guvernului un raport asupra stadiului realizării sarcinilor ce îi revin potrivit programului de guvernare, precum şi în legătură cu controlul exercitat asupra legalităţii actelor autorităţilor administraţiei publice locale.

54

În calitatea sa de supraveghetor al respectării legii de către autorităţile locale, prefectul poate ataca, în total sau în parte, în faţa instanţei de contencios administrativ, hotărârile adoptate de consiliile locale - orăşeneşti, comunale, municipale, judeţene -, precum şi dispoziţiile emise de primari sau de preşedinţii comisiilor judeţene, în cazul în care consideră actele sau prevederi din ele ca fiind ilegale. Actul sau prevederile acestuia care au fost atacate sunt suspendate de drept.

Ca urmare a exercitării controlului asupra legalităţii actelor adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice locale ori judeţene, precum şi de preşedintele consiliului judeţean, prefectul poate ataca în faţa instanţei de contencios administrativ aceste acte în termen de 30 de zile de la comunicare, dacă le consideră ilegale, după îndeplinirea unei proceduri prealabile care constă în solicitarea motivată adresată autorităţii emitente a actului, în termen de 5 zile de la comunicarea acestuia oficială către prefect, de a-şi reanaliza actul în vederea modificării sau, după caz, a revocării acestuia.

Deşi sunt supuse controlului de legalitate, nu pot fi atacate la instanţa de contencios administrativ actele de gestiune curentă. Cu siguranţă legiuitorul a avut în vedere actele contractuale supuse dreptului comun, a căror legalitate va putea fi cenzurată potrivit procedurii civile.

Pentru îndeplinirea atribuţiilor ce îi revin, prefectul emite ordine cu caracter normativ sau individual, în condiţiile legii.

Ordinele care stabilesc măsuri cu caracter tehnic sau de specialitate sunt emise după consultarea serviciilor deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale şi sunt contrasemnate de conducătorii acestora.

Prefectul poate propune ministerelor şi celorlalte autorităţi ale administraţiei publice centrale de specialitate măsuri pentru îmbunătăţirea activităţii serviciilor publice deconcentrate organizate la nivelul judeţului.

Ordinul prefectului care conţine dispoziţii normative devine executoriu numai după ce a fost adus la cunoştinţă publică sau de la data comunicării, în celelalte cazuri.

Ordinele cu caracter normativ se comunică de îndată Ministerului Administraţiei Publice care poate propune Guvernului, în exercitarea controlului ierarhic al acestuia, anularea ordinelor emise de prefect, dacă le consideră ilegale sau inoportune.

Prefecţii sunt obligaţi să comunice ordinele emise şi ministerelor de resort. Ministerele pot propune Guvernului măsuri de anulare a ordinelor emise de prefect, dacă le consideră ilegale sau inoportune.

Ministerele şi celelalte autorităţi ale administraţiei publice centrale de specialitate au obligaţia să comunice prefecţilor, imediat după emitere, ordinele şi celelalte dispoziţii cu caracter normativ pe care le transmit serviciilor publice descentralizate.

În activitatea sa, prefectul este ajutat de un subprefect, iar la municipiul Bucureşti, de 2 subprefecţi.Dacă numirea şi eliberarea din funcţie a prefecţilor se face prin hotărâre a Guvernului, în cazul

subprefecţilor acestea se fac prin decizie a primului-ministru la propunerea prefectului şi a Ministerului Administraţiei Publice.

Subprefectul îndeplineşte atribuţiile ce îi sunt date prin acte normative, precum şi sarcinile care îi sunt delegate de către prefect prin ordin.

În lipsa prefectului, subprefectul îndeplineşte, în numele prefectului, atribuţiile ce revin acestuia.Pe toată durata îndeplinirii funcţiei de prefect sau de subprefect, contractul de muncă al acestuia la

instituţiile publice, regiile autonome, companiile naţionale, societăţile naţionale şi societăţile comerciale cu capital de stat sau majoritar de stat se suspendă.

Prefectul şi subprefectul nu pot fi deputaţi sau senatori, primari, consilieri locali sau consilieri judeţeni şi nu pot îndeplini o funcţie de reprezentare profesională, o altă funcţie publică sau o funcţie ori o activitate profesională remunerată în cadrul regiilor autonome, precum şi al societăţilor comerciale cu capital de stat sau privat.

În calitate de reprezentant al Guvernului, prefectul veghează ca activitatea consiliilor locale şi a primarilor, a consiliilor judeţene şi a preşedinţilor consiliilor judeţene să se desfăşoare în conformitate cu prevederile legii.

Între prefecţi, pe de o parte, consiliile locale şi primari, precum şi consiliile judeţene şi preşedinţii consiliilor judeţene, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare.

Prefectul conduce activitatea serviciilor publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte autorităţi ale administraţiei publice centrale de specialitate, organizate la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale.

Numirea şi eliberarea din funcţie a conducătorilor serviciilor publice descentralizate ale ministerelor se fac cu avizul consultativ al prefectului, în condiţiile legii, în situaţii bine motivate, prefectul îşi poate retrage avizul acordat, propunând, în condiţiile legii, eliberarea din funcţie a conducătorilor acestora.

55

Putem vorbi de o dublă dimensiune, politică şi tehnică a prefectului.Pe de o parte, acesta este reprezentantul „puterii", iar, pe de altă parte, este depozitarul autorităţii

statului în judeţ. În contradicţie cu importanţa deosebită a puterilor recunoscute prefectului, acesta posedă un statut personal precar.

Dacă, potrivit doctrinei, prefectul face parte din categoria funcţionarilor publici, funcţia sa presupunând profesionalism, experienţă şi pregătire administrativă, acest lucru nu se regăseşte în normele dreptului pozitiv, Legea administraţiei publice locale „omiţând" calificarea expresă a prefectului ca funcţionar public.

Prefectul poate fi cuprins în categoria „funcţionarilor publici" al căror post este „la discreţia" guvernului. Legea nu recunoaşte prefectului un drept la funcţie, ci numai cu privire la exerciţiul atributelor acestuia.

Pe baza dreptului pozitiv, putem califica funcţia prefectului ca fiind, mai degrabă, una politică, aflată la voinţa puterii executive, decât una profesională. Ori, realitatea arată că atributele funcţiei de prefect pentru coordonarea serviciilor ministeriale deconcentrate în judeţe şi pentru controlul de legalitate, de tutelă administrativă asupra actelor autorităţilor locale, sunt tehnice, profesionale, presupunând specializarea într-un domeniu şi se dobândesc printr-o pregătire teoretică şi experienţă practică în domeniul administraţiei publice.

Garanţiile acordate prefecţilor în materia stabilităţii carierei sunt slabe, schimbarea din funcţie fiind decisă discreţionar de către guvern. Acesta dispune de libertatea alegerii prefecţilor, fiind de dorit ca alegerea să se facă cel puţin dintre absolvenţi ai unei şcoli de administraţie publică, eventual cu un stagiu în funcţia de subprefect.

Prefectul este subordonat politic guvernului care l-a desemnat. El este însărcinat cu punerea în aplicare a orientărilor politice ale guvernului în funcţie, având şi o misiune generală de informare a puterii asupra stării judeţului său. Acest mod de organizare este o rezultantă a fenomenului general de interpenetrare a politicului şi administrativului în societate.

Reflectând la situaţia actuală din ţara noastră, putem aprecia că asistăm la o accelerare a politizării prefecţilor, care, în multe cazuri, se consideră mai întâi, reprezentanţi ai majorităţii politice şi apoi responsabilii intereselor naţionale şi supraveghetori ai respectării legilor şi ordinii publice în judeţe.

Aşa cum se subliniază în doctrina administrativă, importanţa şi specificul funcţiei de prefect impune completarea statutului prefectului „stabilindu-se prin lege calitatea acestuia de funcţionar public, precum şi pregătirea tehnico-profesională în domeniul administraţiei publice, recrutarea urmând a se face pe baza concursului, în ceea ce priveşte stabilitatea în funcţie, legea trebuie să reglementeze, de asemenea, condiţiile de numire, eliberare din funcţie, transfer, detaşare ş.a.

Istoria administraţiei publice româneşti din perioada interbelică demonstrează că această soluţie nu este inedită şi fără tradiţie în ţara noastră. Astfel, legea administrativă din 1938 prevedea că prefectul era funcţionar de carieră, iar recrutarea sa se făcea dintre persoanele care au îndeplinit cu distincţie funcţia de pretor şi subprefect cel puţin 6 ani şi aveau o diplomă universitară de licenţă în Drept, Academia Comercială sau Litere şi Filosofie, la care se adaugă diploma de absolvire a cursurilor unui institut de pregătire tehnică administrativă.

Activitatea prefectului în ţara noastră poartă amprenta caracterului politic al funcţiei, caracter consacrat de statutul actual al acesteia.

Dincolo de rolul său politic şi protocolar, prefectul exercită importante atribuţii administrative: reprezentarea statului, menţinerea ordinii publice, controlul colectivităţilor locale.

In prezent, organizarea exercitării acestor atribuţii în ţara noastră este mai mult schiţată şi de aceea trebuie construit un sistem coerent de relaţii în jurul prefectului.

Prefectului ar trebui să i se recunoască rolul de reprezentant al statului în justiţie şi în raporturile contractuale.

De asemenea, prefectul este singurul competent de a se exprima în numele statului în faţa consiliului judeţean.

Prefectul trebuie investit cu o putere de poliţie administrativă generală, definită cu precizie prin lege. El posedă o competenţă exclusivă pentru asigurarea ordinii publice în spaţiul care excede teritoriul unui oraş sau comune, iar acolo unde primarii nu îşi îndeplinesc atribuţiile legale pentru asigurarea ordinii publice, compromiţând funcţionarea serviciilor publice şi aplicare legilor, prefectul trebuie să se poată substitui acestora.

Prefectul conduce, sub autoritatea fiecărui ministru, serviciile statului de-concentrate în judeţ. El are autoritate directă asupra şefilor serviciilor ministeriale indiferent de natura funcţiei pe care aceştia o exercită.

lată, încă o dovadă în sprijinul nevoii unei pregătiri tehnico-administrative şi a unei experienţe în domeniul administraţiei a prefectului.

Autoritatea prefectului reflectă şi dorinţa de a instaura un echilibru între unitatea statului şi

56

descentralizarea administraţiei publice. Faţă de reprezentanţii aleşi ai colectivităţilor locale în consilii, care dispun de largi competenţe administrative, prefectul reprezintă singurul interlocutor capabil să angajeze statul şi să vorbească în numele acestuia.

În temeiul Constituţiei, prefectul apare în raporturile lui cu celelalte organe ale administraţiei publice şi cu administraţii, în trei ipostaze diferite:

- reprezentantul Guvernului pe plan local.Fiind strict dependent de guvern - care îl poate revoca oricând - al cărui program de acţiune este

chemat să-l aplice pe plan local, prefectul este recrutat pe baza fidelităţii lui faţă de partidul (coaliţia) de guvernare, de unde rezultă că acesta este un funcţionar politic, şi nu de carieră, aşa cum a fost în perioada interbelică.

- conducătorul serviciilor publice ministeriale deconcentrate în unităţile administrativ-teritoriale;- autoritate de tutelă administrativă, chemat să vegheze la respectarea legii de către autorităţile

publice locale.Prefectul este reprezentant al statului în judeţ, funcţia pe care o realizează ţinând de puterea

executivă, de Guvern, cu care, prin intermediul prefecturii, se află în raporturi juridice, de drept administrativ, raporturi de subordonare ierarhică.

Prefectul are o misiune generală de informare, de a ţine ia curent Guvernul cu cerinţele colectivităţilor locale din judeţ, cu evoluţia opiniei publice, urmărind să orienteze această opinie în direcţia politicii şi programului Guvernului.

Prefectul asigură un rol esenţial de comunicare între autorităţile centrale ale statului şi cetăţeni. El explică prin comunicare, conferinţe de presă etc., politica Guvernului, măsurile şi reglementările deosebite apărute şi informează Guvernul asupra situaţiei economice, sociale, culturale şi administrative a judeţului, inclusiv asupra realizării programului de guvernare.

De asemenea, prefectul reprezintă autorităţile statului la diverse ceremonii, comemorări şi alte manifestări oficiale, prezentând mesaje din partea autorităţilor pe care la reprezintă.

Faptul că legiuitorul nu califică expres prefectul ca funcţie publică are consecinţe şi asupra statutului prefectului, precum şi asupra raporturilor acestuia cu Guvernul.

Nu putem vorbi de drepturi depline pe care le are prefectul în raport cu administraţia publică, cu cel care l-a numit - Guvernul - care trebuie să-i asigure condiţiile pentru exercitarea atribuţiilor stabilite de lege.

Activitatea prefectului se desfăşoară sub autoritatea guvernului, în tot ceea ce face, fapt ce împiedică manifestarea profesionalismului şi a specializării necesare, în plus, aceasta induce numeroase ingerinţe politice, conjuncturale, în activitatea profesională a prefectului, care nu au prea multe în comun cu tehnicitatea exercitării (spre exemplu, a controlului de legalitate).

De asemenea, statutul precar al prefectului nu permite invocarea de către acesta a unui drept la profesie şi la crearea condiţiilor pentru continuitate, stabilitate în funcţie, el putând fi revocat de către guvern oricând interesele politice o cer, fără a se afla sub protecţia unui eventual statut al funcţionarilor publici.

Ca reprezentant al guvernului şi al administraţiei publice, care are servicii deconcentrate în judeţ, prefectul exercită conducerea generală a acestor servicii şi, pentru înfăptuirea unei asemenea finalităţi, este necesar să realizeze coordonarea activităţilor lor intrând în raporturi juridice corespunzătoare.

Aceste raporturi juridice relevă organizarea competenţei în cadrul sistemului administraţiei publice.Pentru faptele săvârşite în exercitarea competenţei sale prefectul răspunde politic dar şi juridic. Astfel,

potrivit art. 27 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, prefectul poate răspunde administrativ, civil sau penal, după caz, la cererea autorităţilor administraţiei publice locale ale căror acte au fost atacate, în cazul în care instanţa de contencios administrativ hotărăşte că actul administrativ a fost atacat în mod abuziv.

6. Consiliile localeDescentralizarea administrativă la nivel teritorial a dus la recunoaşterea autonomiei locale a colectivităţilor

comunale, orăşeneşti, municipale şi judeţene.Pe baza dispoziţiilor constituţionale, Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 reglementează, în

prezent, regimul general al autonomiei locale, precum şi organizarea şi funcţionarea autorităţilor administraţiei publice locale1.

Apreciem că, din respect pentru alegătorii unei colectivităţi locale, s-ar impune ca legile care modifică competenţa autorităţilor locale în mod fundamental să producă efecte numai odată cu începerea mandatului acestora. Se presupune că alegătorii ţin seama, la acordarea votului reprezentanţilor lor, şi de activităţile pe care aceştia sunt puşi să le îndeplinească în exerciţiul funcţiei lor. Principiile puse de legislatorul

57

pozitiv la baza administraţiei publice în unităţile administrativ-teritoriale sunt: autonomia locală, descentralizarea serviciilor publice1, eligibilitatea autorităţilor administraţiei publice locale, legalitatea şi consultarea cetăţenilor în soluţionarea problemelor locale de interes deosebit.

Legea nr. 215/2001 defineşte două concepte esenţiale pentru dreptul administrativ şi anume cel de colectivitate locală şi cel de autonomie locală.

Prin colectivitate locală se înţelege - statuează dispoziţiile art. 3 alin. (4) -„totalitatea locuitorilor din unitatea administrativ-teritorială".

În interpretarea pe care o dăm acestui text va trebui să acceptăm că fiecare colectivitate locală reprezintă o entitate distinctă de suma indivizilor care o compun, titulară de autonomie locală administrativă, cu o voinţă juridică proprie.

Şi definiţia pe care legea o dă autonomiei locale [art. 3 alin. (1)] este criticabilă atâta vreme cât înţelege prin aceasta „dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale, de a soluţiona şi de a gestiona, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condiţiile legii".

Critica pe care o aducem acestei definiţii se referă la faptul că autonomia locală reprezintă un drept al colectivităţii locale, persoană juridică de drept public, şi nu al autorităţilor acesteia, care numai exercită acest drept în numele şi în interesul colectivităţii.

De asemenea, remarcăm prevederea conform căreia autorităţilor locale soluţionează „treburile publice", nu doar o parte a acestora, aşa cum statuează Carta europeană a autonomiei locale (art. 3 pct. 1). în sistemul admi-nistrativ românesc, care îmbină descentralizarea cu deconcentrarea administrativă, rezolvarea tuturor treburilor publice ale colectivităţilor locale la acest nivel reprezintă un deziderat.

În conţinutul autonomiei locale, aşa cum este aceasta reglementată de Legea nr. 215/2001, se disting următoarele componente:

- o componentă instituţională;- o componentă patrimonial-gestionară;- o componentă financiară.Termenul de colectivitate locală acoperă realităţi foarte diferite privind forţa componentelor

enumerate mai sus, generate de dimensiunea, dezvoltarea economică, culturală ş.a.În pofida acestor diferenţe, dreptul pozitiv reglementează unicitatea statutului colectivităţilor comunale,

orăşeneşti, municipale, care trebuie să îndeplinească aceleaşi competenţe, să soluţioneze şi să gestioneze treburile publice ale colectivităţii.

Dreptul colectivităţilor locale la autonomie administrativă se exercită prin două categorii de persoane administrative şi anume:

- deliberative: consiliile comunale, orăşeneşti, municipale şi judeţene;- executive: primarii.Acestea au plenitudine de competenţă, atribuţiile lor fiind depline şi exclusive şi se stabilesc numai prin

lege. De asemenea, în spiritul Cartei europene a autonomiei locale, se precizează că autonomia conferă autorităţilor locale dreptul de a avea iniţiativă în toate domeniile, drept care poate fi limitat doar prin lege, prin includerea unor domenii în mod expres în competenţa altor autorităţi publice [art. 5 alin. (2)].

Regimul general al autonomiei locale, aşa cum este reglementat prin L. nr. 215/2001, prevede că raporturile dintre autorităţile administraţiei publice locale din comune şi oraşe şi autorităţile administraţiei publice de la nivel judeţean se bazează pe principiile autonomiei, legalităţii, responsabilităţii, cooperării şi solidarităţii în rezolvarea problemelor întregului judeţ.

Autorităţile deliberative ale colectivităţilor locale sunt consiliile locale constituite în comune, oraşe, municipii şi judeţe. Deşi, uneori, se foloseşte sintagma „consilii locale şi judeţene", apreciem că aceasta este pleonastică întrucât consiliile judeţene sunt o categorie de consilii locale, sunt autorităţi ale administraţiei publice locale aşa cum le definesc normele juridice cuprinse în secţiunea a 2-a din Capitolul l „Dispoziţii generale" ale Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001.

Consiliile locale sunt compuse din consilieri aleşi prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat.Normele juridice în materie se regăsesc - până la adoptarea unui cod electoral - în Legea privind

alegerile locale nr. 70/1991, republicată.Numărul consilierilor este stabilit prin ordin al prefectului în funcţie de populaţia comunei, oraşului sau

judeţului, raportată de Institutul Naţional de Statistică şi Studii Economice la data de 1 ianuarie a anului în curs sau, după caz, la data de 1 iulie a anului care precede alegerile, şi poate varia de la 9 la 31 consilieri la comune şi oraşe şi de la 31 la 37 consilieri la judeţe. Consiliul General al Municipiului Bucureşti este compus din 55 de consilieri.

Pentru alegerea consiliilor locale şi a primarilor, fiecare comună, oraş, municipiu şi subdiviziune

58

administrativ teritorială a municipiului sau a judeţului, constituie o circumscripţie electorală.Cetăţenii români, fără deosebire de naţionalitate, rasă, limbă, religie, sex, convingeri politice sau profesie

exercită, în mod egal, drepturile electorale.Au dreptul de a alege cetăţenii români care au împlinit 18 ani, inclusiv cei care împlinesc această vârstă

în ziua alegerilor, fiecare alegător având dreptul la un singur vot.Dreptul de vot se poate exercita numai în comuna, oraşul sau sectorul în care alegătorul îşi are domiciliul.Nu pot alege alienaţii sau debilii mintali puşi sub interdicţie, precum şi persoanele lipsite de drepturile

electorale pe durata stabilită prin hotărâre judecătorească.Potrivit Legii nr. 70/1991, au dreptul de a fi aleşi consilieri sau primari cetăţenii cu drept de vot care au

împlinit, până în ziua alegerilor inclusiv, vârsta de 23 de ani, dacă nu le este interzisă asocierea în partide politice, potrivit art. 37 alin. (3) din Constituţie (judecătorii Curţii Constituţionale, avocaţii poporului, magistraţii, membrii activi ai armatei, poliţiştii şi alte categorii de funcţionari publici stabilite prin lege organică),

La alegerile locale pot candida numai persoanele care au domiciliul pe teritoriul unităţii administrativ-teritoriale în care urmează să fie alese. O persoană poate candida pentru un singur consiliu local şi pentru o singură funcţie de primar (de exemplu, municipiul Bucureşti).

Candidaturile pentru consiliile locale, ca şi cele pentru primari, se propun de către partide politice, alianţe politice, alianţe electorale, după cum se pot depune şi candidaturi independente, în condiţiile prevăzute de Legea privind alegerile locale.

Calitatea de consilier comunal, orăşenesc sau municipal este, potrivit art. 30 din L. 215/2001, incompatibilă cu o seamă de funcţii publice sau private, cum sunt:

- funcţia de prefect şi subprefect;- calitatea de funcţionar public în aparatul propriu de specialitate al autorităţilor administraţiei publice

centrale şi locale;- calitatea de funcţionar public în aparatul propriu de specialitate al consiliului judeţean, al prefectului, al

serviciilor publice de interes local sau judeţean, al serviciilor publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte autorităţi ale administraţiei publice centrale;

- calitatea de angajat în cadrul autorităţilor administraţiei publice locale respective sau în cadrul aparatului propriu al prefecturii din judeţul respectiv;

- funcţia de manager sau membru în consiliul de administraţie al regiilor autonome ori de conducător al societăţilor comerciale înfiinţate de consiliile locale;

- calitatea de primar;- calitatea de senator, deputat, ministru, secretar de stat, subsecretar de stat şi cele asimilate acestora.Surprinde omisiunea legiuitorului de a preciza care sunt incompatibilităţile calităţii de consilier judeţean.

Acest fapt duce la concluzia că aceşti consilieri nu vor putea fi demişi de drept din funcţie pe temei de incompatibilitate.

Legea administraţiei publice locale la art. 38 reglementează în privinţa consiliului comunal, orăşenesc, municipal o clauză generală de competenţă: „(...) are iniţiativă şi hotărăşte, în condiţiile legii, în toate problemele de interes local, cu excepţia celor care sunt date, prin lege, în competenţa altor autorităţi publice, locale sau centrale."

La alin. (2) al aceluiaşi articol legea enumera principalele atribuţii ale acestor consilii:- alege din rândul consilierilor viceprimarul, respectiv viceprimarii, după caz; stabileşte, în limitele

normelor legale, numărul de personal din aparatul propriu;- aprobă statutul comunei sau al oraşului, precum şi regulamentul de organizare şi funcţionare a

consiliului;- avizează sau aprobă, după caz, studii, prognoze şi programe de dezvoltare economico-socială, de

organizare şi amenajare a teritoriului, documentaţii de amenajare a teritoriului şi urbanism, inclusiv participarea la programe de dezvoltare judeţeană, regională, zonală şi de cooperare transfron-talieră, în condiţiile legii;

- aprobă bugetul local, împrumuturile, virările de credite şi modul de utilizare a rezervei bugetare; aprobă contul de încheiere a exerciţiului bugetar; stabileşte impozite şi taxe locale, precum şi taxe speciale, în condiţiile legii;

- aprobă, la propunerea primarului, în condiţiile legii, organigrama, statul de funcţii, numărul de personal şi regulamentul de organizare şi funcţionare a aparatului propriu de specialitate, ale instituţiilor şi serviciilor publice, precum şi ale regiilor autonome de interes local;

f) administrează domeniul public şi domeniul privat al comunei sau oraşului;g) hotărăşte darea în administrare, concesionarea sau închirierea bunurile proprietate publică a comunei

59

sau oraşului, după caz, precum şi a serviciilor publice de interes local, în condiţiile legii;h) hotărăşte vânzarea, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate privată a comunei sau oraşului,

după caz, în condiţiile legii;i) înfiinţează instituţii publice, societăţi comerciale şi servicii publice de interes local; urmăreşte,

controlează şi analizează activitatea acestora; instituie, cu respectarea criteriilor generale stabilite prin lege, norme de organizare şi funcţionare pentru instituţiile şi serviciile publice de interes local; numeşte şi eliberează din funcţie, în condiţiile legii, conducătorii serviciilor publice de interes local, precum şi pe cei ai instituţiilor publice din subordinea sa; aplică sancţiuni disciplinare, în condiţiile legii, persoanelor pe care le-a numit;

j) hotărăşte asupra înfiinţării şi reorganizării regiilor autonome de interes local; exercită, în numele unităţii administrativ-teritoriale, toate drepturile acţionarului la societăţile comerciale pe care le-a înfiinţat; hotărăşte asupra privatizării acestor societăţi comerciale; numeşte şi eliberează din funcţie, în condiţiile legii, membrii consiliilor de administraţie ale regiilor autonome de sub autoritatea sa;

k) analizează şi aprobă, în condiţiile legii, documentaţiile de amenajare a teritoriului şi urbanism ale localităţilor, stabilind mijloacele materiale şi financiare necesare în vederea realizării acestora; aprobă alocarea de fonduri din bugetul local pentru acţiuni de apărare împotriva inundaţiilor, incendiilor, dezastrelor şi fenomenelor meteorologice periculoase;

I) stabileşte măsurile necesare pentru construirea, întreţinerea şi modernizarea drumurilor, podurilor, precum şi a întregii infrastructuri aparţinând căilor de comunicaţii de interes local;

m) aprobă, în limitele competenţelor sale, documentaţiile tehnico-economice pentru lucrările de investiţii de interes local şi asigură condiţiile necesare în vederea realizării acestora;

n) asigură, potrivit competenţelor sale, condiţiile materiale şi financiare necesare pentru buna funcţionare a instituţiilor şi serviciilor publice de educaţie, sănătate, cultură, tineret şi sport, apărarea ordinii publice, apărarea împotriva incendiilor şi protecţia civilă, de sub autoritatea sa; urmăreşte şi controlează activitatea acestora;

o) hotărăşte, în localităţile cu medici sau cu personal sanitar în număr insuficient, acordarea de stimulente în natură şi în bani, precum şi de alte facilităţi, potrivit legii, în scopul asigurării serviciilor medicale pentru populaţie; asemenea facilităţi pot fi acordate şi personalului didactic;

p) contribuie la organizarea de activităţi ştiinţifice, culturale, artistice, sportive şi de agrement;q) hotărăşte cu privire la asigurarea ordinii publice; analizează activitatea gardienilor publici, poliţiei,

jandarmeriei, pompierilor şi a formaţiunilor de protecţie civilă, în condiţiile legii, şi propune măsuri de îmbunătăţire a activităţii acestora;

r) acţionează pentru protecţia şi refacerea mediului înconjurător, în scopul creşterii calităţii vieţii; contribuie la protecţia, conservarea, restaurarea şi punerea în valoare a monumentelor istorice şi de arhitectură, a parcurilor şi rezervaţiilor naturale, în condiţiile legii;

s) contribuie la realizarea măsurilor de protecţie şi asistenţă socială; asigură protecţia drepturilor copilului, potrivit legislaţiei în vigoare; aprobă criteriile pentru repartizarea locuinţelor sociale; înfiinţează şi asigură funcţionarea unor instituţii de binefacere de interes local;

t) înfiinţează şi organizează târguri, pieţe, oboare, locuri şi parcuri de distracţie, baze sportive şi asigura buna funcţionare a acestora;

u) atribuie sau schimbă, în condiţiile legii, denumiri de străzi, de pieţe şi de obiective de interes public local;

v) conferă persoanelor fizice române sau străine, cu merite deosebite, titlul de cetăţean de onoare al comunei sau al oraşului;

x) hotărăşte, în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea cu persoane juridice române sau străine, cu organizaţii neguvernamentale şi cu alţi parteneri sociali, în vederea finanţării şi realizării în comun a unor acţiuni, lucrări, servicii sau proiecte de interes public local; hotărăşte înfrăţirea comunei sau oraşului cu unităţi administrativ-teritoriale similare din alte ţări;

y) hotărăşte, în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea cu alte autorităţi ale administraţiei publice locale din ţară sau din străinătate, precum şi aderarea la asociaţii naţionale şi internaţionale ale autorităţilor administraţiei publice locale, în vederea promovării unor interese comune;

z) sprijină, în condiţiile legii, activitatea cultelor religioase;w) asigură libertatea comerţului şi încurajează libera iniţiativă, în condiţiile legii.Consiliul local exercită şi alte atribuţii stabilite prin lege.Intervalul de timp pentru care autorităţile administraţiei publice locale - consilii, primari - sunt abilitate

să-şi exercite prerogativele, după alegerea lor legală, poartă numele de mandat, la expirarea căruia este necesară

60

organizarea de noi alegeri locale. Consiliile locale îşi exercită mandatul de la data constituirii până la data declarării ca legal constituit a consiliului nou ales.

Atât mandatul consiliilor locale, cât şi cel al primarilor este de 4 ani. Legea nr. 215/2001 statuează că, în cazul în care, în cursul unui mandat, consiliul local sau judeţean este dizolvat, respectiv primarul demis, noile autorităţi locale alese nu vor începe un mandat nou, de 4 ani, ci vor încheia mandatul predecesorilor lor. Aceeaşi soluţie este aplicabilă şi în cazul organizării unor noi unităţi administrativ-teritoriale.

Trimiterile pe care le fac dispoziţiile art. 39 alin. (1), 72 alin. (1) şi 105 alin. (1) din Legea administraţiei publice locale la lege organică pentru prelungirea mandatului consiliilor locale sau primarului în caz de război sau catastrofă sunt, în opinia noastră, neconstituţionale. Legea noastră fundamentală statuează la art. 72 alin. 3 domeniile de reglementare a relaţiilor sociale prin lege organică, nepermiţând ca prin lege (organică sau ordinară) să se adauge la textul Constituţiei.

Este drept că la lit. „o" a alineatului (3), al art. 72 din Constituţie sunt înscrise: „organizarea administraţiei locale, a teritoriului, precum şi regimul general privind autonomia locală", dar chestiunea prelungirii mandatului, în Legea administraţiei publice locale, este reglementată la „funcţionarea" autorităţilor locale.

Fiind organisme colegiale, consiliile locale lucrează în şedinţe, acestea putând fi ordinare sau extraordinare. Şedinţele sunt legal constituite dacă este prezentă majoritatea consilierilor în funcţie.

Şedinţele consiliului comunal, orăşenesc sau municipal sunt conduse de un preşedinte de şedinţă ales din rândul consilierilor, pe o perioadă de cel mult 3 luni.

Şedinţele consiliului local sunt publice, cu excepţia cazurilor în care consilierii decid, cu majoritate de voturi, ca acestea să se desfăşoare cu uşile închise.

Problemele privind bugetul local, administrarea domeniului public şi privat al comunei sau al oraşului, participarea la programe de dezvoltare judeţeană, regională, zonală sau de cooperare transfrontalieră, organizarea şi dezvoltarea urbanistică a localităţilor şi amenajarea teritoriului, precum şi cele privind asocierea sau cooperarea cu alte autorităţi publice, organizaţii neguvernamentale, persoane juridice române sau străine se vor discuta întotdeauna în şedinţă publică, în legătură cu aceste probleme primarul poate propune consultarea cetăţenilor prin referendum, în condiţiile legii.

Lucrările şedinţelor se desfăşoară în limba română, limba oficială a statului, în consiliile locale în care consilierii aparţinând unei minorităţi naţionale reprezintă cel puţin o treime din numărul total, la şedinţele de consiliu se poate folosi şi limba maternă a acesteia, în aceste cazuri se va asigura, prin grija primarului, traducerea în limba română, în toate cazurile, documentele şedinţelor de consiliu se întocmesc în limba română.

Dezbaterile din şedinţele consiliului local, precum şi modul în care şi-a exercitat votul fiecare consilier se consemnează într-un proces-verbal, semnat de consilierul care conduce şedinţele de consiliu şi de secretarul unităţii administrativ-teritoriale.

Consilierul care conduce şedinţele de consiliu, împreună cu secretarul unităţii administrativ-teritoriale îşi asumă, prin semnătură, responsabilitatea veridicităţii celor consemnate.

Înaintea fiecărei şedinţe secretarul pune la dispoziţie consilierilor, în timp util, procesul-verbal al şedinţei anterioare, pe care ulterior îl va supune spre aprobare consiliul local. Consilierii au dreptul ca în cadrul şedinţei să conteste conţinutul procesului-verbal şi să ceară menţionarea exactă a opiniilor exprimate în şedinţa anterioară.

În exercitarea atribuţiilor ce îi revin, consiliul local adoptă hotărâri, cu votul majorităţii membrilor prezenţi, în afară de cazurile în care legea sau regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului cere o altă majoritate.

Hotărârile privind contractarea de împrumuturi, în condiţiile legii, administrarea domeniului public şi privat al comunei sau al oraşului, participarea la programe de dezvoltare judeţeană, regională, zonală sau de cooperare transfrontalieră, organizarea şi dezvoltarea urbanistică a localităţilor şi amenajarea teritoriului, precum şi cele privind asocierea sau cooperarea cu alte autorităţi publice, cu organizaţii neguvernamentale, cu persoane juridice române sau străine se adoptă cu votul a cel puţin două-treimi din numărul consilierilor în funcţie.

Hotărârile privind bugetul local, precum şi cele prin care se stabilesc impozite şi taxe locale se adoptă cu votul majorităţii consilierilor în funcţie. Dacă bugetul local nu poate fi adoptat după două şedinţe consecutive, care vor avea loc la un interval de cel mult 7 zile, activitatea se va desfăşura pe baza bugetului anului precedent până la adoptarea noului buget local, dar nu mai târziu de 30 de zile de la data intrării în vigoare a legii bugetului de stat.

Consiliul local poate stabili ca unele hotărâri să fie luate prin vot secret. Hotărârile cu caracter individual cu privire la persoane vor fi luate întotdeauna prin vot secret, cu excepţiile prevăzute de lege.

Proiectele de hotărâre pot fi propuse de consilieri sau de primar. Redactarea proiectelor se face de cei

61

care le propun, cu sprijinul secretarului şi al serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al autorităţii administraţiei publice locale.

Nu poate lua parte la deliberare şi la adoptarea hotărârilor consilierul care, fie personal, fie prin soţ, soţie, afini sau rude, până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor consiliului local.

Hotărârile adoptate de consiliul local cu încălcarea dispoziţiilor anterioare sunt nule de drept. Nulitatea se constată de către instanţa de contencios administrativ. Acţiunea poate fi introdusă de orice persoană interesată.

Hotărârile consiliului local se semnează de consilierul care conduce şedinţele de consiliu şi se contrasemnează, pentru legalitate, de către secretar, în cazul în care consilierul ales lipseşte sau refuză să semneze, hotărârea consiliului local se semnează de 3-5 consilieri.

Secretarul nu va contrasemna hotărârea în cazul în care consideră că aceasta este ilegală sau că depăşeşte competenţele ce revin, potrivit legii, consiliului local, în acest caz, secretarul va expune consiliului local opinia sa motivată, care va fi consemnată în procesul-verbal al şedinţei.

Secretarul va comunica hotărârile consiliului local primarului şi prefectului, de îndată, dar nu mai târziu de 3 zile de la data adoptării.

Comunicarea, însoţite de eventualele obiecţii cu privire la legalitate, se face în scris de către secretar şi va fi înregistrată într-un registru special destinat acestui scop.

Hotărârile cu caracter normativ devin obligatorii şi produc efecte de la data aducerii lor la cunoştinţă publică, iar cele individuale, de la data comunicării. Aducerea la cunoştinţă publică a hotărârilor cu caracter normativ se face în termen de 5 zile de la data comunicării oficiale către prefect.

În unităţile administrativ-teritoriale în care cetăţenii aparţinând unei minorităţi naţionale au o pondere de peste 20% din numărul locuitorilor, hotărârile cu caracter normativ se aduc la cunoştinţă publică şi în limba maternă a cetăţenilor aparţinând minorităţii respective, iar cele cu caracter individual se comunică, la cerere, şi în limba maternă.

În exercitarea mandantului consilierii sunt în serviciul colectivităţii locale.Consilierii răspund solidar pentru activitatea consiliului local din care fac parte sau, după caz, în nume

propriu, pentru activitatea desfăşurată în exercitarea mandatului, precum şi pentru hotărârile pe care le-au votat.Consiliul local poate fi dizolvat dacă a adoptat, într-un interval de cel mult 6 luni, cel puţin 3 hotărâri

care au fost anulate de instanţa de contencios administrativ prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă şi irevocabilă.

Dizolvarea consiliului local se face prin hotărâre a Guvernului, la propunerea motivată a prefectului, bazată pe hotărârile judecătoreşti rămase definitive şi irevocabile.

Hotărârea de dizolvare poate fi atacată de oricare dintre consilieri la instanţa de contencios administrativ, în termen de 10 zile de la data publicării acesteia în Monitorul Oficial al României, Partea l. în acest caz, procedura prealabilă prevăzută de lege nu se mai efectuează, iar introducerea acţiunii suspendă executarea măsurii de dizolvare.

Data pentru organizarea alegerii noului consiliu local se stabileşte de Guvern, la propunerea prefectului, în termen de 30 de zile de la expirarea termenului de 10 zile sau, după caz, de la pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti, rămasă definitivă şi irevocabilă, prin care a fost respinsă acţiunea consilierilor.

Până la constituirea noului consiliu local, primarul, viceprimarul sau, în absenţa acestora, secretarul va rezolva problemele curente ale comunei sau ale oraşului, potrivit competenţelor şi atribuţiilor ce îi revin, potrivit legii.

În cazul în care consiliul local nu se întruneşte timp de 3 luni consecutive sau nu a adoptat în 3 şedinţe ordinare consecutive nici o hotărâre, precum şi în situaţia în care numărul consilierilor se reduce sub jumătate plus unul şi nu se poate completa prin supleanţi, acesta se consideră dizolvat de drept.

Situaţiile anterioare se comunică de primar, viceprimar sau, în absenţa acestora, de secretar, prefectului care, prin ordin, ia act de situaţia de dizolvare a consiliului local şi propune Guvernului organizarea de noi alegeri.

Ordinul prefectului poate fi atacat de consilierii interesaţi la instanţa de contencios administrativ, în termen de 10 zile de la comunicare sau de la luarea la cunoştinţă.

Instanţa de contencios administrativ este obligată să se pronunţe în termen de 30 de zile. în acest caz, procedura prealabilă nu se mai efectuează, iar introducerea acţiunii suspendă executarea măsurii de dizolvare. Hotărârea instanţei este definitivă şi irevocabilă.

Stabilirea datei pentru organizarea alegerii noului consiliu local se face de către Guvern, la propunerea prefectului, în termen de 30 de zile de la expirarea termenului de 10 zile sau, după caz, de la rămânerea definitivă şi irevocabilă a hotărârii judecătoreşti prin care s-a respins acţiunea împotriva ordinului prefectului

62

Mandatul de consilier se suspendă de drept numai în cazul în care acesta a fost arestat preventiv. Măsura arestării preventive se comunică de îndată de către parchet sau de instanţa de judecată, după caz, prefectului care, prin ordin, constată suspendarea mandatului. Suspendarea durează până la soluţionarea definitivă a cauzei. Ordinul de suspendare se comunică de îndată consilierului.

În cazul în care consilierul suspendat a fost găsit nevinovat, acesta are dreptul la despăgubiri în condiţiile legii.

Mandatul de consilier încetează de drept m următoarele cazuri:- demisie;- incompatibilitate;- schimbarea domiciliului într-o altă unitate administrativ-teritorială;- imposibilitatea exercitării mandatului pe o perioadă mai mare de 6 luni consecutive, cu excepţia

cazurilor în care acesta este suspendat de drept;- constatarea, după validarea mandatului, că alegerea s-a făcut prin fraudă electorală sau prin orice altă

încălcare a Legii privind alegerile locale;- condamnarea, prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la o pedeapsă privativă de libertate;g) punerea sub interdicţie judecătorească; h) pierderea drepturilor electorale;i) lipsa nemotivată de la 3 şedinţe ordinare consecutive ale consiliului local;j) deces.Încetarea de drept a mandatului de consilier se constată de consiliul local, prin hotărâre, la iniţiativa

primarului sau a oricărui consilier.

7. Consiliul judetean

Consiliul judeţean este autoritatea administraţiei publice locale, constituită la nivel judeţean, pentru coordonarea activităţii consiliilor comunale, orăşeneşti şi municipale, în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean.

Consiliul judeţean este compus din consilieri aleşi prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, în condiţiile stabilite de Legea nr. 215/2001.

Numărul fiecărui consiliu judeţean se stabileşte de prefect, între 31 şi 37 consilieri, în funcţie de populaţia judeţului, raportată de Institutul Naţional de Statistică şi Studii Economice.

Consiliul judeţean îndeplineşte, potrivit art. 104 din Legea nr. 215/2001, următoarele atribuţii principale:

- alege din rândul consilierilor un preşedinte şi 2 vicepreşedinţi;- aprobă, la propunerea preşedintelui, regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului

judeţean, numărul de personal în limitele normelor legale, organigrama, statul de funcţii, regulamentul de organizare şi funcţionare a aparatului propriu de specialitate, a instituţiilor şi serviciilor publice,precum şi a regiilor autonome de interes judeţean;

- adoptă strategii, prognoze şi programe de dezvoltare economico-socială a judeţului sau a unor zone de la consiliile locale, dispune, aprobă şi urmăreşte, în cooperare cu autorităţile din cuprinsul acestuia pe baza propunerilor primite administraţiei publice locale comunale şi orăşeneşti interesate, măsurile necesare, inclusiv cele de ordin financiar, pentru realizarea acestora;

- coordonează activitatea consiliilor locale ale comunelor şi oraşelor în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean;

- aprobă bugetul propriu al judeţului, împrumuturile, virările de credite şi modul de utilizare a rezervei bugetare; aprobă contul de încheiere a exerciţiului bugetar; stabileşte impozite şi taxe, precum şi taxe speciale, în condiţiile legii; hotărăşte repartizarea pe comune, oraşe şi municipii a cotei din sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat sau din alte surse, în condiţiile legii;

- administrează domeniul public şi domeniul privat al judeţului;g) hotărăşte darea în administrare, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate publică a

judeţului sau, după caz, a serviciilor publice de interes judeţean, în condiţiile legii; hotărăşte cu privire la vânzarea, concesio narea şi închirierea bunurilor proprietate privată a judeţului, în condiţiile legii;

h) hotărăşte înfiinţarea de instituţii publice şi de servicii publice de interes judeţean, în condiţiile legii; numeşte şi eliberează din funcţie, în condiţiile legii, conducătorii instituţiilor şi serviciilor publice pe care le-a

63

înfiinţat şi le aplică, dacă este cazul, sancţiuni disciplinare, în condiţiile legii;i) hotărăşte asupra reorganizării regiilor autonome de interes judeţean; exercită în numele unităţii

administrativ-teritoriale toate drepturile acţionarului la societăţile comerciale pe care le-a înfiinţat; hotărăşte asupra privatizării acestor societăţi comerciale;

j) stabileşte, pe baza consultării autorităţilor administraţiei publice locale comunale şi orăşeneşti, proiectele de organizare şi amenajare a teritoriului judeţului, precum şi de dezvoltare urbanistică generală a judeţului şi a unităţilor administrativ-teritoriale componente; urmăreşte modul de realizare a acestora în cooperare cu autorităţile administraţiei publice locale comunale şi orăşeneşti implicate;

k) aprobă constituirea, întreţinerea şi modernizarea drumurilor, podurilor, precum şi a întregii infrastructuri aparţinând căilor de comunicaţii de interes judeţean; acordă sprijin şi asistenţă tehnică de specialitate autorităţilor administraţiei publice locale comunale şi orăşeneşti pentru construirea, întreţinerea şi modernizarea drumurilor comunale şi orăşeneşti; în acest sens consiliul judeţean poate înfiinţa servicii publice specializate;

l) aprobă documentaţiile tehnico-economice pentru lucrările de investiţii de interes judeţean, în limitele şi în condiţiile legii;

m) asigură, potrivit competenţelor sale, condiţiile materiale şi financiare necesare în vederea bunei funcţionări a instituţiilor de cultură, a instituţiilor şi serviciilor publice de educaţie, ocrotire socială şi asistenţă socială, a serviciilor publice de transport de sub autoritatea sa, precum şi a altor activităţi, în condiţiile legii;

n) asigură sprijin financiar pentru acţiuni culturale sau desfăşurate de cultele religioase, precum şi pentru activităţi educativ-ştiinţifice şi sportive;

o) înfiinţează instituţii sociale şi culturale, precum şi pentru protecţia drepturilor copilului şi asigură buna lor funcţionare, prin alocarea fondurilor necesare;

p) analizează propunerile făcute de autorităţile administraţiei publice locale comunale şi orăşeneşti, în vederea elaborării de prognoze şi programe de dezvoltare economico-socială sau pentru refacerea şi protecţia mediului înconjurător;

q) atribuie, în condiţiile legii, denumiri de obiective de interes judeţean;r) hotărăşte, în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea cu alte autorităţi ale administraţiei publice

locale din ţară sau din străinătate, precum şi aderarea la asociaţii naţionale şi internaţionale a autorităţilor administraţiei publice locale, în vederea promovării unor interese comune;

s) hotărăşte, în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea cu persoane juridice române sau străine, cu organizaţii neguvernamentale şi cu alţi parteneri sociali, în vederea finanţării şi realizării în comun a unor acţiuni, lucrări servicii sau proiecte de interes public judeţean;

t) hotărăşte, în condiţiile legii, asocierea cu consiliile locale, pentru realizarea unor obiective de interes comun, scop în care poate înfiinţa împreună cu acestea instituţii publice, societăţi comerciale şi servicii publice;

u) coordonează activităţile Corpului gardienilor publici, în condiţiile legii.Consiliul judeţean îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de lege.Consiliul judeţean se întruneşte în şedinţe ordinare o dată la două luni, la convocarea preşedintelui

consiliului judeţean.Consiliul judeţean se poate întruni şi în şedinţe extraordinare ori de câte ori este necesar, la cererea

preşedintelui sau a cel puţin unei treimi din numărul membrilor consiliului ori la solicitarea prefectului, adresată preşedintelui consiliului judeţean, în cazuri excepţionale care necesită adoptarea de măsuri imediate pentru prevenirea, limitarea sau înlăturarea urmărilor calamităţilor, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor, precum şi pentru apărarea ordinii şi liniştii publice.

Convocarea consiliului judeţean se face în scris, prin intermediul secretarului general al judeţului, cu cel puţin 5 zile înaintea şedinţelor ordinare sau cu cel mult 3 zile înaintea celor extraordinare.

În caz de forţă majoră şi de maximă urgenţă pentru rezolvarea intereselor locuitorilor judeţului, convocarea consiliului judeţean se face de îndată. În invitaţia la şedinţă se vor preciza data, ora, locul desfăşurării şi ordinea de zi a acesteia.

Şedinţele consiliului judeţean sunt conduse de către preşedintele acestuia, şi nu de preşedintele de şedinţă ca la consiliile comunale sau orăşeneşti, sau, în lipsa acestuia, de vicepreşedinte.

Actele administrative adoptate de către consiliul judeţean, cu votul majorităţii membrilor prezenţi sau a altei majorităţi cerute de lege sau de regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului, poartă numele de hotărâri. Acestea se semnează de către preşedintele consiliului sau, în lipsa acestuia, de vicepreşedintele care a condus şedinţa şi se contrasemnează pentru legalitate de secretarul general al judeţului.

În cazul în care consiliul judeţean nu se întruneşte timp de 6 luni consecutive sau nu a adoptat, în 3 şedinţe ordinare consecutive, nici o hotărâre, precum şi în situaţia în care numărul consilierilor se reduce sub două

64

treimi şi nu se poate completa prin supleanţi, acesta se dizolvă de drept.Situaţiile anterioare se comunică de secretar prefectului care, prin ordin, ia act de dizolvarea de drept a

consiliului şi propune Guvernului organizarea de noi alegeri.Pe perioada în care consiliul judeţean este dizolvat sau în care nu s-a putut constitui potrivit legii,

problemele curente ale administraţiei judeţului vor fi rezolvate de secretarul general al judeţului în baza unei împuterniciri speciale date de Guvern, prin Ministerul Administraţiei Publice.

Consiliul judeţean alege dintre membrii săi, pe toată durata exercitării mandatului, un preşedinte şi 2 vicepreşedinţi.

Preşedintele şi vicepreşedinţii se aleg cu votul secret al majorităţii consilierilor în funcţie. Eliberarea din funcţie a preşedintelui consiliului judeţean se face prin votul secret a cel puţin două treimi din numărul consilierilor în funcţie, la propunerea a cel puţin unei treimi din numărul acestora, dacă a emis, în decurs de 3 luni, cel puţin 3 dispoziţii care au fost anulate irevocabil de instanţa de judecată întrucât au contravenit intereselor generale ale statului ori ale judeţului sau au încălcat Constituţia şi legile ţării. Vicepreşedinţii pot fi eliberaţi din funcţie, în aceleaşi condiţii, numai dacă s-a constatat prin hotărâre judecătorească irevocabilă că aceştia au contravenit, în exercitarea sarcinilor ce le-au revenit, intereselor generale ale statului sau ale judeţului ori au încălcat Constituţia şi legile ţării.

Pe toată durata exercitării mandatului, contractul de muncă al preşedintelui şi vicepreşedinţilor consiliului judeţean la instituţiile publice, regiile autonome, companiile naţionale, societăţile naţionale, societăţile comerciale cu capital majoritar de stat se suspendă de drept.

Preşedintele consiliului judeţean reprezintă judeţul în relaţiile cu celelalte autorităţi publice, cu persoanele fizice şi juridice române şi străine, precum şi în justiţie.

Preşedintele răspunde în faţa consiliului judeţean de buna funcţionare a administraţiei publice judeţene.Principalele atribuţii reglementate de lege în competenţa preşedintelui consiliului judeţean sunt:- asigură respectarea prevederilor Constituţiei, punerea în aplicare a legilor, a decretelor Preşedintelui

României, a hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului, a hotărârilor consiliului judeţean, precum şi a altor acte normative;

- întocmeşte proiectul ordinii de zi a şedinţei consiliului judeţean;- dispune măsurile necesare pentru pregătirea şi desfăşurarea în bune condiţii a lucrărilor consiliului

judeţean;- întocmeşte şi supune spre aprobare consiliului judeţean regulamentul de organizare şi funcţionare a

acestuia;e) asigură aducerea la îndeplinire a hotărârilor consiliului judeţean şi analizează periodic

stadiul îndeplinirii acestora;f) conduce şedinţele consiliului judeţean;g) coordonează şi controlează activitatea instituţiilor şi serviciilor publice de sub autoritatea

consiliului judeţean;h) exercită funcţia de ordonator principal de credite;i) întocmeşte proiectul bugetului propriu al judeţului şi contul de încheiere a exerciţiului bugetar şi le

supune spre aprobare consiliului judeţean, în condiţiile şi la termenele prevăzute de lege;j) urmăreşte modul de realizare a veniturilor bugetare şi propune consiliului judeţean adoptarea măsurilor

necesare pentru încasarea acestora la termen;k) propune consiliul judeţean spre aprobare, în condiţiile legii, organigrama, statul de funcţii, numărul

de personal şi regulamentul de organizare şi funcţionare a aparatului propriu de specialitate, a instituţiilor şi serviciilor publice de sub autoritatea acestuia;

l) prezintă consiliului judeţean, anual sau la cererea acestuia, rapoarte cu privire la modul de îndeplinire a atribuţiilor proprii şi a hotărârilor consiliului;

m) propune consiliului judeţean numirea şi eliberarea din funcţie, în condiţiile legii, a conducătorilor instituţiilor publice şi serviciilor publice de sub autoritatea acestuia;

n) emite avizele, acordurile şi autorizaţiile date în competenţa sa prin lege;o) îndrumă metodologic, urmăreşte şi controlează activităţile de stare civilă şi autoritate tutelară,

desfăşurate în comune şi oraşe;p) acordă, prin aparatul propriu şi serviciile de specialitate ale consiliului judeţean, sprijin şi consultanţă

tehnică şi juridică pentru autorităţile administraţiei publice locale, comunale şi orăşeneşti, la solicitarea acestora;q) coordonează, controlează şi răspunde de activitatea privind protecţia drepturilor copilului.În exercitarea atribuţiilor sale preşedintele consiliului judeţean emite dispoziţii cu caracter normativ

65

sau individual. Acestea devin executorii numai după ce sunt aduse la cunoştinţă publică sau după ce au fost comunicate persoanelor interesate, după caz.

În cazul suspendării preşedintelui atribuţiile acestuia vor fi exercitate de unul dintre vicepreşedinţi, desemnat de consiliul judeţean prin votul secret al majorităţii consilierilor în funcţie.

În celelalte cazuri de absenţă a preşedintelui atribuţiile sale vor fi exercitate, în numele acestuia, de unul dintre vicepreşedinţi, desemnat de preşedinte prin dispoziţie.

Preşedintele şi vicepreşedinţii consiliului judeţean îşi păstrează calitatea de consilier. Durata mandatului preşedintelui şi al vicepreşedinţilor este egală cu cea a mandatului consiliului judeţean.

În cazul încetării înainte de termen a mandatului preşedintelui consiliului judeţean, prefectul ia act prin ordin şi înştiinţează consiliul judeţean în vederea alegerii unui nou preşedinte.

Examinând normele Legii nr. 215/2001 care reglementează statutul preşedintelui consiliului judeţean, constatăm că legislatorul pozitiv i-a construit acestuia un rol de autoritate publică, ceea ce nu corespunde prevederilor constituţionale, în fapt, preşedintele consiliului judeţean nu este altceva decât un organ al consiliului judeţean, iar actele sale ar trebui să poată fi cenzurate de către acest organism, şi nu numai de către prefect.

La art. 120, Legea administraţiei publice locale statuează că fiecare judeţ are un secretar general salarizat din bugetul acestuia. Secretarul general este funcţionar public de conducere şi are studii superioare juridice sau administrative. Secretarul general se bucură de stabilitate în funcţie, în condiţiile legii. El nu poate fi membru al vreunui partid politic sau al vreunei formaţiuni politice, sub sancţiunea eliberării din funcţie.

Numirea secretarului general al judeţului se face de Ministerul Administraţiei Publice, la propunerea preşedintelui consiliului judeţean, potrivit legii.

Numirea se face pe bază de concurs sau de examen, după caz. Concursul va fi organizat, în condiţiile legii, de preşedintele consiliului judeţean în termen de 45 de zile de la data la care postul a devenit vacant. Din comisia de examinare vor face parte preşedintele sau, în lipsa acestuia, unul dintre vicepreşedinţii consiliului judeţean, un reprezentant al Ministerului Administraţiei Publice, secretarul general al prefecturii şi 2 reprezentanţi ai consiliului judeţean.

Eliberarea din funcţie, precum şi sancţionarea disciplinară a secretarului general se fac de Ministerul Administraţiei Publice numai la propunerea consiliului judeţean, aprobată cu votul a cel puţin două treimi din numărul consilierilor în funcţie, ca urmare a iniţiativei preşedintelui acestuia, sau a unei treimi din numărul consilierilor, pe baza concluziilor reieşite din desfăşurarea unei cercetări administrative.

Secretarul general al judeţului coordonează compartimentele de stare civilă şi autoritate tutelară din aparatul propriu de specialitate al consiliului judeţean. Secretarul general al judeţului îndeplineşte în mod corespunzător atribuţiile stabilite de lege pentru secretarul general al ministerului.

8. PrimarulVoinţa administrativă a colectivităţilor locale se formează în consiliile alese de aceştia, organisme

colegiale, cu activitate discontinuă şi este pusă în practică de către primari, ca autorităţi executive.Potrivit art. 61 din Legea nr. 215/2001, comunele şi oraşele au câte un primar şi un viceprimar, iar

oraşele reşedinţă de judeţ, câte 2 viceprimari, aleşi în condiţiile legii. Viceprimarii nu pot fi în acelaşi timp şi consilieri.

Primarul participă la şedinţele consiliului local şi are dreptul să îşi exprime punctul de vedere asupra tuturor problemelor supuse dezbaterii.

Pe toată durata exercitării mandatului de primar, respectiv de viceprimar, contractul de muncă al acestora la instituţii publice, regii autonome, companii naţionale, societăţi naţionale, societăţi comerciale cu capital majoritar de stat sau la societăţile comerciale de sub autoritatea consiliilor locale sau judeţene se suspendă de drept.

Calitatea de primar, respectiv de viceprimar, este incompatibilă cu:- funcţiile şi calităţile cu care sunt incompatibili consilierii locali;- orice funcţie de conducere din cadrul societăţilor comerciale la care statul sau o unitate

administrativ-teritorială este acţionar majoritar ori din cadrul societăţilor naţionale, companiilor naţionale sau regiilor autonome;

- orice alte activităţi sau funcţii publice, cu excepţia funcţiilor didactice şi a funcţiilor din cadrul unor fundaţii ori organizaţii neguvernamentale.

Primarul îndeplineşte o funcţie de autoritate publică. El este şeful administraţiei publice locale şi al aparatului propriu de specialitate al autorităţilor administraţiei publice locale, pe care îl conduce şi îl controlează.

Primarul reprezintă comuna sau oraşul în relaţiile cu alte autorităţi publice, cu persoanele fizice sau juridice române sau străine, precum şi în justiţie.

66

Primarul îndeplineşte următoarele atribuţii principale:- asigură respectarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţeni lor, a prevederilor

Constituţiei, precum şi punerea în aplicare a legilor, a decretelor Preşedintelui României, a hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului; dispune măsurile necesare şi acordă sprijin pentru aplicarea ordinelor şiinstrucţiunilor cu caracter normativ ale miniştrilor şi ale celorlalţi conducători ai autorităţilor administraţiei publice centrale, precum şi a hotărârilor consiliului judeţean;

- asigură aducerea la îndeplinire a hotărârilor consiliului local, în situaţia în care apreciază că o hotărâre este ilegală, în termen de 3 zile de la adoptare îl sesizează pe prefect;

- poate propune consiliului local consultarea populaţiei prin referendum, cu privire la problemele locale de interes deosebit. Pe baza hotărârii consiliului local ia măsuri pentru organizarea acestei consultări, în condiţiile legii;

- prezintă consiliului local, anual sau ori de câte ori este necesar, informări privind starea economică şi socială a comunei sau a oraşului, în concordanţă cu atribuţiile ce revin autorităţilor administraţiei publice locale, pre cum şi informări asupra modului de aducere la îndeplinire a hotărârilor consiliului local;

- întocmeşte proiectul bugetului local şi contul de încheiere a exerciţiului bugetar şi le supune spre aprobare consiliului local;

f) exercită funcţia de ordonator principal de credite;g) verifică, din oficiu sau la cerere, încasarea şi cheltuirea sumelor din bugetul local şi comunică

de îndată consiliului local cele constatate;h) ia măsuri pentru prevenirea şi limitarea urmărilor calamităţilor, catastrofelor, incendiilor,

epidemiilor sau epizootiilor, împreună cu organele specializate ale statului, în acest scop poate mobiliza populaţia, agenţii economici şi instituţiile publice din comună sau din oraş, acestea fiind obligate să execute măsurile stabilite în planurile de protecţie şi intervenţie elaborate pe tipuri de dezastre;

asigură ordinea publică şi liniştea locuitorilor, prin intermediul poliţiei, jandarmeriei, gardienilor publici, pompierilor şi unităţilor de protecţie civilă, care au obligaţia să răspundă solicitărilor sale, în condiţiile legii;

j) îndrumă şi supraveghează activitatea gardienilor publici, conform angajamentelor contractuale;k) ia măsurile prevăzute de lege cu privire la desfăşurarea adunărilor publice;l) ia măsuri de interzicere sau de suspendare a spectacolelor, reprezentaţiilor sau a altor manifestări

publice care contravin ordinii de drept ori atentează la bunele moravuri, la ordinea şi liniştea publică;m) controlează igiena şi salubritatea localurilor publice şi produselor alimentare puse în vânzare pentru

populaţie, cu sprijinul serviciilor de specialitate;n) ia măsuri pentru prevenirea şi combaterea pericolelor provocate de animale, în condiţiile legii;o) ia măsuri pentru elaborarea planului urbanistic general al localităţii şi îl supune spre aprobare

consiliului local; asigură respectarea prevederilor planului urbanistic general, precum şi ale planurilor urbanistice zonale şi de detaliu;

p) asigură repartizarea locuinţelor sociale pe baza hotărârii consulului local;q) asigură întreţinerea şi reabilitarea drumurilor publice, proprietate a comunei sau a oraşului, instalarea

semnelor de circulaţie, desfăşurarea normală a traficului rutier şi pietonal, în condiţiile legii;r) exercită controlul asupra activităţilor din târguri, pieţe, oboare, locuri şi parcuri de distracţii şi ia

măsuri pentru buna funcţionare a acestora;s) conduce serviciile publice locale; asigură funcţionarea serviciilor de stare civilă şi de autoritate

tutelară; supraveghează realizarea măsurilor de asistenţă şi ajutor social;ş) îndeplineşte funcţia de ofiţer de stare civilă;t) emite avizele, acordurile şi autorizaţiile date în competenţa sa prin lege;ţ) propune consiliul local spre aprobare, în condiţiile legii, organigrama, statul de funcţii, numărul de

personal şi regulamentul de organizare şi funcţionare a aparatului propriu de specialitate;u) numeşte şi eliberează din funcţie, în condiţiile legii, personalul din aparatul propriu de specialitate al

autorităţilor administraţiei publice locale, cu excepţia secretarului; propune consiliului local numirea şi eliberarea din funcţie, în condiţiile legii, a conducătorilor regiilor autonome, ai instituţiilor şi serviciilor publice de interes local;

v) răspunde de inventarierea şi administrarea bunurilor care aparţin domeniului public şi domeniului privat al comunei sau al oraşului;

x) organizează evidenţa lucrărilor de construcţii din localitate şi pune la dispoziţie autorităţilor administraţiei publice centrale rezultatele acestor evidenţe;

67

y) ia măsuri privind controlul depozitării deşeurilor menajere, industriale sau de orice fel, pentru asigurarea igienizării malurilor cursurilor de apă din raza comunei sau a oraşului, precum şi pentru decolmatarea văilor locale şi a podeţelor pentru asigurarea scurgerii apelor mari.

Primarul îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de lege sau de alte acte normative, precum şi însărcinările date de consiliul local.

În exercitarea atribuţiilor de autoritate tutelară şi de ofiţer de stare civilă, a sarcinilor ce îi revin din actele normative privitoare la recensământ, la organizarea şi desfăşurarea alegerilor, la luarea măsurilor de protecţie civilă, precum şi a altor atribuţii stabilite prin lege, primarul acţionează şi ca reprezentant al statului în comuna sau în oraşul în care a fost ales.

În această calitate, primarul poate solicita, inclusiv prin intermediul prefectului, în condiţiile legii, concursul şefilor serviciilor publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale, dacă sarcinile ce îi revin nu pot fi rezolvate prin aparatul propriu de specialitate.

În exercitarea atribuţiilor sale, primarul emite dispoziţii cu caracter normativ sau individual. Acestea devin executorii numai după ce sunt aduse la cunoştinţă publică sau după ce au fost comunicate persoanelor interesate, după caz.

Mandatul primarului este de 4 ani şi se exercită până la depunerea jurământului de primarul nou ales. Mandatul poate fi prelungit, prin lege organică, în caz de război sau de catastrofă.

Mandatul primarului încetează de drept în unul din următoarele cazuri:- demisie;- incompatibilitate;- schimbarea domiciliului într-o altă unitate administrativ-teritorială;- imposibilitatea de a fi exercitat mandatul pe o perioadă mai mare de 6 luni consecutive, cu excepţia

cazurilor de suspendare din funcţie;- când se constată, după validarea mandatului, că alegerea s-a făcut prin fraudă electorală sau prin orice

altă încălcare a Legii privind alegerilor locale;- a fost condamnat, prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la o pedeapsă privativă de libertate;- punerea sub interdicţie judecătorească; - pierderea drepturilor electorale;- când, în exercitarea atribuţiilor ce îi revin prin lege, a emis 3 dispoziţii cu caracter normativ într-un

interval de 3 luni, care au fost anulate de instanţa de contencios administrativ prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă şi irevocabilă;

- deces.În cazurile de mai sus, prefectul, prin ordin, ia act de încetarea mandatului primarului.Data organizării alegerilor pentru funcţia de primar se stabileşte de către Guvern, la propunerea

prefectului, în termen de 30 de zile sau după expirarea termenului de contestare.Mandatul primarului încetează, de asemenea, înainte de termen ca urmare a rezultatului unui

referendum local, organizat în condiţiile legii.Referendumul pentru încetarea mandatului primarului se organizează ca urmare a cererii adresate în

acest sens prefectului de locuitorii comunei sau oraşului, ca urmare a nesocotirii de către acesta a intereselor generale ale colectivităţii locale sau neexercitării atribuţiilor ce îi revin potrivit legii, inclusiv a celor pe care le exercită ca reprezentant al statului.

Cererea va cuprinde motivele ce au stat la baza acesteia, numele şi prenumele, data şi locul naşterii, seria şi numărul buletinului sau ale cărţii de identitate şi semnătura olografă a cetăţenilor care au solicitat organizarea referendumului.

Organizarea referendumului trebuie să fie solicitată, în scris, de cel puţin 25% dintre locuitorii cu drept de vot. Acest procent trebuie să fie realizat în fiecare dintre localităţile componente ale comunei sau oraşului.

După primirea cererii prefectul trebuie să procedeze la analizarea temeiniciei motivelor invocate, a îndeplinirii condiţiilor legale, precum şi la verificarea veridicităţii şi autenticităţii semnăturilor, în termen de 30 de zile.

După verificare prefectul va transmite Guvernului, prin Ministerul Administraţiei Publice, o propunere motivată de organizare a referendumului.

Pe baza propunerii motivate a prefectului, avizată de Ministerul Administraţiei Publice, Guvernul se va pronunţa, prin hotărâre, în termen de 60 de zile de la solicitarea prefectului. Hotărârea Guvernului va stabili data organizării referendumului şi va fi adusă la cunoştinţă locuitorilor comunei sau ai oraşului prin grija prefectului.

Cheltuielile necesare în vederea desfăşurării referendumului se suportă din bugetul local.

68

Referendumul local se organizează, în condiţiile legii, prin grija prefectului, cu sprijinul secretarului şi al aparatului propriu de specialitate al consiliului local respectiv.

Referendumul este valabil dacă s-au prezentat la urne cel puţin jumătate plus unul din numărul total al locuitorilor cu drept de vot.

Mandatul primarului încetează înainte de termen dacă s-a pronunţat în acest sens cel puţin jumătate plus unul din numărul total al cetăţenilor cu drept de vot.

În exercitarea funcţiei, primarul este ocrotit de lege.Mandatul primarului se suspendă de drept numai în cazul în care acesta a fost arestat preventiv. Măsura

arestării preventive se comunică de îndată de către parchet sau de instanţa de judecată, după caz, prefectului care, prin ordin, constată suspendarea mandatului.

Ordinul de suspendare se comunică de îndată şi primarului.Suspendarea durează până la încetarea arestării preventive.Consiliul local alege din rândul membrilor săi viceprimarul, respectiv vice-primarii, cu votul secret al

majorităţii consilierilor în funcţie. Durata mandatului viceprimarului este egală cu cea a mandatului consiliului local.

Schimbarea din funcţie a viceprimarului se poate face de consiliul local, la propunerea motivată a unei treimi din numărul consilierilor sau a primarului, prin hotărâre adoptată cu votul a două treimi din numărul consilierilor în funcţie.

Viceprimarul exercită atribuţiile ce îi sunt delegate de către primar.În caz de vacanţă a funcţiei de primar, precum şi în caz de suspendare din funcţia acestuia atribuţiile ce

îi sunt conferite prin lege vor fi exercitate de drept de viceprimar sau, după caz, de unul dintre viceprimari, desemnat de consiliul local cu votul secret al majorităţii consilierilor în funcţie.

În situaţia în care sunt suspendaţi din funcţie, în acelaşi timp, atât primarul, cât şi viceprimarul, consiliul local deleagă un consilier care va îndeplini atât atribuţiile primarului, cât şi pe cele ale viceprimarului, până la încetarea suspendării.

Dacă devin vacante, în acelaşi timp, atât funcţia de primar, cât şi cea de viceprimar, consiliul local alege un nou viceprimar care va exercită atribuţiile primarului până la alegerea unui nou primar.

Fiecare comună, oraş sau subdiviziune administrativ-teritorială a municipiilor are un secreter salarizat din bugetul local. Secretarul comunei, oraşului şi al subdiviziunii administrativ-teritoriale a municipiilor este funcţionar public de conducere, cu studii superioare juridice sau administrative, în mod excepţional, în funcţia de secretar al comunei poate fi numită şi o persoană cu alte studii superioare sau cu studii liceale atestate prin bacalaureat.

Secretarul nu poate fi membru al unui partid politic, sub sancţiunea eliberării din funcţie.Secretarul nu poate fi soţ, soţie sau rudă de gradul întâi cu primarul sau viceprimarul.Funcţia de secretar se ocupă pe bază de concurs sau de examen, după caz, iar numirea se face de către

prefect.Secretarul îndeplineşte, în condiţiile legii, următoarele atribuţii principale:- participă în mod obligatoriu la şedinţele consiliului local;- coordonează compartimentele şi activităţile cu caracter juridic, de stare civilă, autoritate tutelară şi

asistenţă socială din cadrul aparatului propriu de specialitate al consiliului local;- avizează proiectele de hotărâre ale consiliului local, asumându-şi răspunderea pentru legalitatea

acestora, contrasemnând hotărârile pe care le consideră legale;- avizează pentru legalitate dispoziţiile primarului;- urmăreşte rezolvarea corespondenţei în termenul legal;- asigură îndeplinirea procedurilor de convocare a consiliului local şi efectuarea lucrărilor de

secretariat;pregăteşte lucrările supuse dezbaterii consiliului local;h) asigură comunicarea către autorităţile, instituţiile şi persoanele interesate a actelor emise de consiliul

local sau de primar, în termen de cel mult 10 zile, dacă legea nu prevede altfel;i) asigură aducerea la cunoştinţă publică a hotărârilor şi dispoziţiilor cu caracter normativ;j) eliberează extrase sau copii de pe orice act din arhiva consiliului local, în afara celor cu caracter

secret, stabilit potrivit legii;k) legalizează semnături de pe înscrisurile prezentate de părţi şi confirmă autenticitatea copiilor cu actele

originale, în condiţiile legii;Secretarul poate coordona şi alte servicii ale aparatului propriu de specialitate al autorităţilor

69

administraţiei publice locale, stabilite de primar.Secretarul îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de lege sau însărcinări date de consiliul local ori de

primar.Eliberarea din funcţie, precum şi sancţionarea disciplinară a secretarului se face de către prefect, numai

la propunerea consiliului local, adoptată cu votul a cel puţin două treimi din numărul consilierilor în funcţie, ca urmare a iniţiativei primarului sau a unei treimi din numărul consilierilor, pe baza concluziilor reieşite din desfăşurarea unei cercetări administrative.

O situaţie specială o prezintă administraţia municipiului Bucureşti, căreia Legea nr. 215/2001 îi rezervă un capitol special, respectiv capitolul V, art. 92-100.

Ca o particularitate, reţinem faptul că, pornindu-se de la organizarea capitalei în 6 subdiviziuni administrativ-teritoriale, numite sectoare, în municipiul Bucureşti funcţionează 7 consilii locale şi 7 primari, respectiv: Consiliul General şi consiliile locale ale sectoarelor, ca autorităţi deliberative şi primarul general şi primarii sectoarelor ca autorităţi executive.

Hotărârile Consiliului General al Municipiului Bucureşti şi dispoziţiile cu caracter normativ ale primarului general sunt obligatorii şi pentru autorităţile administraţiei publice locale organizate în sectoarele municipiului Bucureşti.

Structura funcţională a sistemului administraţiei publice este strâns şi inseparabil legată de structura teritorială a acestuia, deoarece existenţa componentelor specializate pe domenii este de neconceput fără implantarea teritorială a lor.

CAPITOLUL VIACTUL ADMINISTRATIV

1. Noţiunea de act administrativ83

Activitatea autorităţilor administraţiei publice, ca organe executive ale statului, se realizează, prin diverse acte juridice, de exemplu, acte juridice civile, acte de Dreptul muncii, de Drept financiar etc., precum şi prin operaţii administrative şi fapte materiale, în cadrul acestora, actele administrative ocupă un loc dintre cele mai importante, ele fiind, de altfel, actele juridice specifice activităţii desfăşurate de organele administraţiei publice, în exercitarea atribuţiilor lor.

Actele administrative întrunesc o serie de trăsături proprii care le deosebesc de alte acte juridice sau de alte activităţi desfăşurate de organele administraţiei publice.

1. Actele administrative sunt acte juridice, adică sunt manifestări de voinţă exprimate în scopul de a produce efecte juridice, altfel spus, de a da naştere, de a modifică sau de a stinge raporturi juridice, drepturi şi obligaţii, potrivit voinţei celui care a emis actul. Prin aceasta se deosebesc de operaţiile administrative.

In timp ce actele administrative produc, în mod direct, efecte juridice asupra celor cărora li se adresează, efecte pe care le are în vedere organul emitent al actului, operaţiile administrative nu produc efectele juridice avute în vedere de cel care le săvârşeşte, ci efectele pe care le prevede legea.

De exemplu, o autorizaţie de construcţie, care este un act administrativ, produce efectele juridice pe care le are în vedere cel care a eliberat-o, anume, în ceea ce priveşte condiţiile pe care trebuie să le îndeplinească acea construcţie. Pentru emiterea autorizaţiei, legea84 stabileşte că sunt necesare o serie de avize. Autorizaţia nu se poate acorda decât dacă aceste avize sunt favorabile. Deci, efectul avizelor, care sunt operaţii administrative, constă în aceea că de ele depinde acordarea autorizaţiei, efect care este prevăzut de lege şi care nu depinde de voinţa celui care acordă avizul.

Această deosebire dintre actele administrative şi operaţiile administrative prezintă importanţă practică mai ales în cazul litigiilor de contencios administrativ, situaţie în care instanţa judecătorească poate controla numai actele administrative atacate în justiţie, dar nu poate controla, în cazul acţiunii directe, în mod distinct de actul administrativ, operaţiile administrative pe baza cărora a fost emis acel act.

Într-un asemenea caz, controlul asupra operaţiilor administrative se face numai în subsidiar, în cadrul controlului pe care instanţa judecătorească îl exercită asupra actului administrativ atacat şi numai în

83 T.Drăganu – Actele de drept administrativ – Ed. Ştiinţifică Buc. 1969, I .Iovănaş – Drept administrativ şi elemente de ştiinţa administraţiei – E.D.P.. Buc., p. 210, R. Ionescu –Drept administrativ – E.D.P.Buc. 1970,p.21484 Legea privind autorizarea executării construcţiilor şi alte măsuri pentru realizarea locuinţelor nr. 50 din 1991 publicată în M.Of. nr. 163 din 07.08.1991

70

legătură cu acesta. Potrivit art. l din Legea contenciosului administrativ, nr. 29/199085, instanţele judecă cererile celor vătămaţi în drepturile lor prin acte administrative ilegale.

În legătură cu aceasta, se poate ivi următoarea situaţie: reglementările juridice în vigoare prevăd, după cum am arătat, că pentru eliberarea unei autorizaţii de construcţie este necesar, printre altele, şi avizul unui organ de specialitate.

Presupunând că, pe baza acestui aviz, se respinge cererea pentru eliberarea autorizaţiei în cauză, se pune problema dacă persoana nemulţumită poate introduce acţiune în justiţie împotriva avizului care a stat la baza respingerii cererii sale. Avizul în cauză fiind o operaţie administrativă şi nu act administrativ, actul administrativ fiind autorizaţia de construcţie, o asemenea acţiune nu este admisibilă.

În acest sens, un alt exemplu îl constituie referatul de anchetă socială privind încredinţarea minorilor. Referatul de anchetă socială privind încredinţarea copilului minor unuia soţi, în cadrul procesului de divorţ, nu este un act administrativ care, prin el însuşi, să producă efecte juridice asupra părţilor în proces şi, ca atare, nu pate fi atacat pe calea contenciosului administrativ, ci numai o dată cu hotărârea judecătorească pronunţată în procesul de divorţ, prin utilizarea căilor de atac prevăzute de lege.

În legătură cu această trăsătură a actelor administrative, s-a pus problema naturii juridice a actelor de stare civilă, deoarece aceste acte prezintă asemănări, dar şi deosebiri, atât faţă de actele administrative, cât şi faţă de operaţiile administrative.

Actele de stare civilă se aseamănă cu actele administrative prin aceea că în mod direct efecte juridice asupra celui căruia i s-a eliberat actul respectiv, dar se deosebesc de actele administrative prin aceea că ele nu exprimă voinţa celui care le emite, nu produc efectele juridice pe care acesta le-ar avea în vedere, ci efectele juridice pe care le prevede legea.

De exemplu, indiferent de voinţa celui care emite un certificat de naştere, acesta constată naşterea unei persoane fizice, iar efectul său juridic constă în aceea că, prin el, se atestă apariţia unui nou subiect de drept.

De asemenea, un certificat de căsătorie produce schimbări în starea civilă a celor are se căsătoresc, schimbări pe care le prevede legea şi care nu depind de voinţa celui care eliberează acel certificat, în timp ce un certificat de deces atestă dispariţia unui subiect de drept, anume a celui care a decedat, consecinţa fiind apariţia unor noi raporturi juridice prevăzute de lege, de exemplu, a raporturilor de succesiune.

Actele de stare civilă se aseamănă şi cu operaţiile administrative în ceea ce pri eşte efectele lor juridice prin aceea că, întocmai ca şi operaţiile administrative, ele produc efectele juridice pe care le prevede legea, iar nu efectele juridice pe care le-ar avea în vedere cel care emite un act de stare civilă.

Actele de stare civilă se deosebesc însă de operaţiile administrative prin aceea că produc în mod direct efecte juridice faţă de cei cărora li se adresează, în timp ce operaţiile administrative produc efecte juridice în mod indirect, prin intermediul actului administrativ care a fost emis pe baza acestor operaţii.

De exemplu, în cazul unei autorizaţii de construcţie, avizele care se acordă pentru emiterea acesteia nu produc direct efecte juridice asupra celui care a solicitat autorizaţia, ci numai indirect, prin intermediul autorizaţiei de construcţie, aceasta fiind cea care produce în mod direct efecte juridice asupra solicitantului. Astfel, în cazul refuzului de a se acorda autorizaţia datorită unor avize nefavorabile, nu vor putea fi ata cate în faţa instanţei de contencios administrativ aceste avize, ci refuzul organului competent să emită autorizaţia de a acorda acea autorizaţie. Cu ocazia soluţionării litigiului se va putea pune în discuţie şi situaţia avizelor care au stat la baza refuzului, cercetându-se, de pildă, legalitatea acestora.

S-a apreciat că asemănările dintre actele de stare civilă şi actele administrative su nt mai pronunţate decât deosebirile dintre ele, astfel încât actele de stare civilă sunt considerate a fi acte administrative86.

Efecte juridice produc şi actele administrative cu caracter jurisdicţional. Specificul lor constă în aceea că prin ele sunt recunoscute şi restabilite drepturi subiective încălcate anterior emiterii lor. Prin actele administrative cu caracter jurisdicţional, soluţionându-se un litigiu juridic, este restabilită o situaţie legală încălcată anterior emiterii acelor acte.

Întocmai ca si actele administrative, produce efecte juridice şi tăcerea unui organ al administraţiei publice la o cerere care i-a fost adresată, cu alte cuvinte, nesoluţionarea în termenul stabilit de lege a unui asemenea cereri. De asemenea, refuzul unui organ al administraţiei publice de a satisface o pretenţie ridică a unei persoane, refuz prin care se aduce atingere unui drept al acelei persoane, produce efecte juridice ca şi un act administrativ, astfel încât împotriva lui se poate introduce acţiune injustiţie, potrivit art. l al Legii

85 Publicată în M.Of. nr. 122 din 8.11.199086 R.Ionescu op.cit. p 224

71

contenciosului administrativ.Deşi refuzul în cauză nu modifică raporturile juridice existente, nu se poate susţine că nu ar

produce efecte juridice. Efectul lor juridic constă în aceea că împiedică apariţia unei noi situaţii juridice, situaţie care ar lua naştere dacă s-ar admite prezentată organului respectiv. Uneori, chiar prin refuz se poate crea o altă situaţie juridică. De exemplu, refuzul de a reînnoi o autorizaţie, atunci când aceasta este acordată pe un anumit termen, are ca efect încetarea situaţiei juridice apărute ca urmare a acordării autorizaţiei şi revenirea la situaţia existentă înainte de acordarea autorizaţiei.

Specific administraţiei publice, ca formă fundamentală de activitate a statutului este faptul că aceasta este o activitate executivă, de executare a legii. Actele emise de organele administraţiei publice nu pot formula valori pot conţine norme care să reglementeze primar relaţiile sociale. Actul administrativ, ei act de executare, este subordonat legii ca act al Parlamentului, este un act subsecvent.

Totuşi, în anumite cazuri, un organ al administraţiei publice poate fi împuternicit să emită norme juridice în situaţiile nereglementate prin lege. Astfel, potrivit art. 115 din Constituţia României, Parlamentul poate adopta o specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanţe în domenii care nu fac obiectul legilor organice şi care sunt expres prevăzute în art. 73 alin. (3) din Constituţie.

Aceasta este însă o situaţie de excepţie şi care poate să intervină numai ca urmare a împuternicirii acordate de către Parlament. Chiar dacă nu pot formula valori politice, prin actele administrative se cele mai adecvate modalităţi de executare a legii, în funcţie de condiţiile concrete.

Prin lege nu se pot reglementa strict toate acţiunile organelor publice, ţinându-se seama de imensa varietate de situaţii care apar în viaţa de zi cu zi a societăţii. Organele administraţiei publice trebuie să dispună de o anumită iniţiativă, de o anumită autonomie, care să le dea posibilitatea de a aprecia situaţiile în care vor emite actele de executare a legii, să aprecieze oportunitatea acestora.

Există anumite cazuri când prin lege sunt stabilite condiţii stricte pentru emiterea actelor administrative, dar, totodată, în alte situaţii, se acordă organelor publice posibilitatea de apreciere atunci când emit actele în cauză. De exemplu, pentru înscrierea la examenul de admitere într-o instituţie de învăţământ superior, legea prevede anumite acte obligatorii pe care trebuie să le prezinte candidaţii, fără de care instituţia respectivă nu îi va înscrie la examen. În acest caz prescripţia legii este strictă şi nu se poate acţiona în alt fel, nici candidaţii, nici instituţia de învăţământ superior nu pot deroga de la lege.

Însă evaluarea candidaţilor este lăsată la aprecierea celor care îi examinează, deci, în rezultatele acestei aprecieri, organul administraţiei publice va decide respingerea la concurs a candidaţilor. Distincţia între cele două situaţii, în ceea ce priveşte emiterea actelor adminis trative, prezintă o deosebită însemnătate în legătură cu controlul legalităţii acestor acte de către instanţele judecătoreşti.

Potrivit reglementărilor în vigoare, instanţele de judecată pot să controleze numai legalitatea actelor administrative, deci atunci când prin acestea se încalcă dispoziţiile imperative ale legii, aducându-se, totodată, prin încălcarea săvârşită, prejudicii unor persoane, prin vătămarea drepturilor recunoscute de legi. Instanţele nu pot controla însă oportunitatea actelor administrative, deci atunci când emiterea acestora este lăsată, de către lege, la aprecierea organelor administraţiei publice.

Reluând exemplul de mai înainte, dacă unei persoane i se refuză înscrierea la concursul de admitere, deşi întruneşte condiţiile legale, acest refuz constituie o încălcare a legii şi poate fi atacat în faţa instanţelor judecătoreşti potrivit Legii contenciosului administrativ. Dar, admiterea sau respingerea unui candidat la concurs fiind lăsate la aprecierea instituţiei de învăţământ, în cazul respingerii, candidatul nu se va mai putea adresa instanţelor de judecată pe considerentul că refuzul de a fi admis în acea instituţie ar fi contrar dispoziţiilor legale. Aceasta nu exclude însă posibilitatea candidatului în cauză să conteste aprecierea ce i-a fost făcută, dar aceasta numai pe cale administrativă, iar hotărârea luată de organul competent al administraţiei publice este definitivă, ea neputând să fie atacată în continuare în faţa instanţelor judecătoreşti.

2. Actul administrativ nu este însă orice fel de manifestare de voinţă juridică, ci o manifestare unilaterală de voinţă a organului emitent al actului. Pentru valabilitatea unui act administrativ nu este necesar consimţământul persoanei căreia i se adresează, cum este cazul actelor de drept civil, care se întemeiază pe acordul, pe consimţământul subiectelor raporturilor juridice civile.

Drepturile şi obligaţiile care iau naştere prin actele administrative sunt stabilite în mod unilateral de către organul emitent al acelor acte, persoanele cărora li se adresează actele respective având îndatorirea de a se conforma întocmai voinţei unilaterale a organului administraţiei publice, exprimată prin actul administrativ.

Întrucât organul emitent al actului administrativ acţionează în temeiul puterii de stat, în calitate de autoritate publică, el îşi poate impune, în mod unilateral, voinţa sa asupra celui căruia i se adresează actul în

72

cauză. De exemplu, pentru emiterea unui proces-verbal de aplicare a unei sancţiuni contravenţionale faţă de cel care a săvârşit contravenţia nu mai este necesar acordul acestuia în ceea ce priveşte aplicarea sancţiunii.

Cu privire la caracterul actului administrativ de a fi o manifestare unilaterală de voinţă juridică, se ridică unele probleme.

Astfel, o problemă apare în legătură cu anumite formalităţi pregătitoare, necesare pentru emiterea unui act administrativ, de pildă, diferite avize, referate, expertize etc., pe care le acordă un alt organ sau o altă persoană decât organul emitent al actului. În cazul în care, pentru emiterea unui act administrativ este necesară acordarea unor avize, se mai poate susţine că actul administrativ ar fi o manifestare unilaterală de voinţă?

Problema se pune deoarece şi avizele, referatele etc. exprimă opinia organului sau persoanei care le întocmeşte cu privire la actul administrativ la care se referă. Pentru rezolvarea acestei probleme, este necesar să se analizeze deosebirile dintre un act unilateral şi un act bilateral.

În cazul actelor unilaterale, raportul juridic ia naştere printr-o singură manifestare de voinţă juridică, în timp ce, în cazul actelor bilaterale, raportul juridic nu poate lua naştere decât prin acordul subiectelor acelui raport, cum ar fi în ceea ce priveşte vânzarea-cumpărarea.

Se poate da ca exemplu situaţia unei autorizaţii de construcţie, care este un act administrativ, în acest caz, raportul juridic ia naştere numai prin manifestarea unilaterală de voinţă juridică a organului care acordă autorizaţia, acesta stabilind, în mod unilateral, conţinutul şi condiţiile autorizaţiei. Avizele pe baza cărora a fost emisă autorizaţia nu au nici un efect direct asupra celui care a solicitat-o, autorizaţia de construcţie fiind cea care produce direct efecte juridice asupra acestuia.

Acordarea avizelor nu înseamnă apariţia unui nou subiect în raportul dintre organul emitent al autorizaţiei şi solicitantul autorizaţiei. Cel care acordă avizul se află în raport direct numai cu cel care emite autorizaţia de construire, fără nici o legătură directă cu solicitantul acelei autorizaţii, cu raportul în care unul dintre subiecte este cel ce a solicitat autorizaţia. Cel care acordă avizul şi organul emitent al autorizaţiei apar în acest raport ca un singur subiect de drept, ei exprimând o singură manifestare de voinţă în raport juridic cu solicitantul autorizaţiei.

În cazul operaţiilor pregătitoare pentru emiterea unui act administrativ, caracterul acestui act de a fi o manifestare unilaterală de voinţă juridică se menţine. Avizele respective nu au nici un efect direct asupra raportului juridic în cauză, ele privind doar raporturile dintre cei care acordă avizele şi organul emitent al actului, fără nici o legătură directă cu cel căruia i se adresează actul respectiv, acesta producând efecte juridice fără a necesita consimţământul solicitantului. Or, tocmai aceasta este condiţia esenţială în ceea ce priveşte caracterul unilateral de voinţă juridică, exprimată prin actul administrativ.

O altă problemă în legătură cu acest caracter se referă la situaţia în care actul administrativ este emis la cererea unei persoane. O astfel de cerere nu înseamnă oare un acord de voinţă între acea persoană si organul administrativ privind emiterea actului solicitat?

Considerăm că, şi de această dată, actul administrativ îşi păstrează calitatea de a fi o manifestare unilaterală de voinţă juridică, pentru că cererea solicitantului nu face decât să pună în mişcare procedura de emitere a actului administrativ, şi nu are nicidecum semnificaţia unui acord de voinţă. Organul emitent al actului are libertatea, pe baza voinţei sale unilaterale, de a emite sau nu actul administrativ ca urmare a cererii primite, evident, în cazul în care legea nu obligă acel organ să emită actul solicitat.

Rezultă că cererea în cauză nu afectează cu nimic caracterul unilateral al voinţei exprimate în actul administrativ, ea fiind doar o condiţie procedurală care declanşează acţiunea organului solicitat pentru a emite actul administrativ, întrucât fără o asemenea cerere organul respectiv nu poate emite actul.

Chiar şi în cazul în care legea obligă organul administrativ sa emită actul solicitat, cererea de acordare a actului nu se prezintă ca un acord de voinţă, deoarece actul este emis nu pe baza unui acord de voinţă, ci pentru că aşa dispune legea. De exemplu, eliberarea unui act de identitate când sunt întrunite condiţiile prevăzute de lege. Cererea de emitere a actului administrativ nu are, deci, decât semnificaţia unei condiţii procedurale prealabile, necesară pentru emiterea actului administrativ solicitat de cel care a înaintat cererea.

Şi în cazul relatat, actul este emis pe baza unei manifestări unilaterale de voinţă juridică, dar de data aceasta, voinţa unilaterală nu aparţine organului emitent al actului, ci organului care a adoptat norma juridică, pe baza căreia a fost acordat actul solicitat.

Cu atât mai mult, caracterul actului administrativ de a fi o manifestare unilaterală de voinţă juridică se păstrează în cazul în care legea lasă organului administraţiei publice libertatea de a decide, pe baza

73

voinţei sale unilaterale, acordarea sau neacordarea actului solicitat de cel care i s-a adresat în acest sens. Decizia este luată de organul respectiv la aprecierea sa, pe baza voinţei sale unilaterale, ca de exemplu în cazul solicitării unui permis de port-armă.

O altă problemă se iveşte atunci când normele juridice prevăd necesitatea acceptării din partea celuilalt subiect al raportului juridic. Şi în acest caz, caracterul unilateral al voinţei se menţine, întrucât organul administraţiei publice este cel care decide, acceptarea neconstituind un consimţământ ci numai o condiţie sau forma de procedură cerută de normele juridice pentru ca actul să poată fi emis.

O astfel de situaţie apare, de pildă, în cazul numirii unei persoane într-o funcţie în aparatul de stat, când este necesară acceptarea din partea acesteia a numirii în funcţia respectivă. Ca şi în cazul cererii, acceptarea din partea beneficiarului actului administrativ nu înseamnă un acord de voinţă, ci doar o condiţie procedurală necesară pentru emiterea actului administrativ.

Actul în cauză îşi păstrează caracterul de a fi o manifestare unilaterală de voinţă juridică, deoarece, indiferent că beneficiarul acceptă postul oferit, organul administrativ nu este obligat să-i acorde acel post în mod automat. El poate să revină, în mod unilateral, asupra propunerii făcute şi să atribuie acel post unei alte persoane.

3. Dar nu orice manifestare unilaterală de voinţă juridică este socotită a fi act administrativ, ci numai acea manifestare care emană de la un organ al administraţiei publice. Manifestarea de voinţă, chiar şi unilaterală, care emană de la un alt organ de stat, nu este act administrativ. La fel şi în cazul unei organizaţii nestatale.

Şi această trăsătură definitorie a actului administrativ prezintă o mare însemnătate, mai ales din punct de vedere practic. Astfel, refuzul unui organ al administraţiei publice de a înscrie la concurs pentru ocuparea unui post o persoană care întruneşte condiţiile legale poate fi atacat în baza Legii contenciosului administrativ, întrucât suntem în prezenţa unui organ al administraţiei publice.

Acelaşi refuz însă, venit din partea unei organizaţii nestatale, de pildă, o societate comercială privată, deoarece nu provine de la un organ al administraţiei publice, nu poate fi atacat în justiţie în baza Legii contenciosului administrativ. La fel, în cazul în care Parchetul de pe lângă înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu răspunde sau respinge o cerere ce i-a fost adresată. Nici tăcerea şi nici refuzul Parchetului de pe lângă înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu pot fi atacate în justiţie, întrucât acesta nu este organ al administraţiei publice, astfel încât persoana interesată nu poate folosi calea de atac prevăzută de Legea contenciosului administrativ.

Potrivit Legii nr. 29/1990 pot fi atacate în baza acestei legi actele emise de „autorităţile administrative". Legea nr. 29/1990 a fost adoptată înaintea Constituţiei, care a intrat în vigoare în anul 1991. Or, în Constituţie, în art. 52 alin. (1), se prevede că „Persoana vătămată într-un drept al său, ori într-un interes legitim, de o autoritate publică printr-un act administrativ...".

În Constituţie, termenul de „autoritate administrativă", folosit în Legea nr. 29/1990, este înlocuit cu cel de „autoritate publică". În Titlul III al Constituţiei, intitulat „Autorităţile publice", sunt enumerate aceste autorităţi. Din analiza titlului menţionat, se poate observa că autorităţile enumerate sunt numai „organe de stat". O organizaţie neguvernamentală, chiar dacă este socotită o organizaţie administrativă, din moment ce nu figurează în Titlul III al Constituţiei, nu este o autoritate publică. Or, prin Constituţie, termenul de „autoritate administrativă" a fost abrogat implicit.

Pe de altă parte, se pune problema dacă orice autoritate publică poate emite uri act administrativ, ce poate fi atacat în justiţie potrivit Legii nr. 29/1990.

Nici în Constituţie si nici în alt act normativ nu se prevede care autoritate publică poate emite acte administrative. De aceea, problema este greu de rezolvat si poate genera nenumărate interpretări. De altfel, şi în legătură cu termenul de „autoritate administrativă" instanţele judecătoreşti au emis hotărâri contradictorii, cum a fost cazul Asociaţiei Generale a Vânătorilor şi Pescarilor Sportivi.

4. În cazul actelor administrative, manifestarea de voinţă are loc în temeiul puterii de stat.Datorită acestui fapt, actul administrativ este obligatoriu şi, totodată, executoriu prin el însuşi.

Această trăsătură prezintă importanţă cel puţin sub două aspecte, şi anume:- fiind emis în temeiul puterii de stat, organul emitent al actului îşi poate impune în mod unilateral

voinţa faţă de cel căruia i se adresează acel act, astfel încât îi poate stabili, tot în mod unilateral, conduita în raportul juridic care ia naştere, se modifică sau se desfiinţează prin emiterea actului administrativ;

- fiind emis în temeiul puterii de stat, actul administrativ este executoriu din oficiu.În cazul în care cel obligat la executare nu execută de bunăvoie actul administra tiv, organul

competent poate trece direct, din oficiu, la executarea silită a actului, fără a mai fi necesară emiterea de către

74

un alt organ a unui act în baza căruia să se treacă la executare silită, aşa cum se întâmplă în cazul actelor civile, a căror executare silită nu se poate face decât în baza unei hotărâri judecătoreşti sau a unei sentinţe arbitrate.

În definirea actului administrativ trebuie avută în vedere şi această trăsătură, pentru că organele administraţiei publice încheie şi alte acte juridice, care nu sunt acte administrative, deoarece le lipseşte această calitate, anume de a fi emise în temeiul puterii de stat, fapt care conferă organului emitent al actului aptitudinea de a acţiona ca autoritate statală.

Pentru ca executarea silită a unui act administrativ să necesite îndeplinirea şi a unei alte formalităţi procedurale, este necesară o dispoziţie expresă a legii în acest sens. Asemenea cazuri, însă, constituie excepţii de la regula potrivit căreia actul administrativ este executoriu din oficiu şi, ca atare, trebuie prevăzute în mod expres de lege.

5. Actul administrativ este emis în vederea executării legii.Noţiunea de lege, în acest caz, trebuie înţeleasă în accepţiunea sa largă, nu numai de act al

Parlamentului, ci de orice act dat spre executare în competenţa organelor administraţiei publice.De altfel, aceasta este şi raţiunea de a fi a administraţiei publice, ca activitate executivă a statului.

Totodată, astfel se explică şi faptul că actul administrativ este actul specific al administraţiei publice.Din trăsăturile actului administrativ se poate desprinde următoarea definiţie a acestuia:Actul administrativ este un act juridic unilateral, care emană, în general, de la un organ al

administraţiei publice, în temeiul puterii de stat, pe baza şi în vederea executării legii.87

2. Denumirea actelor administrativeDatorită numărului mare şi diversităţii situaţiilor în care sunt angajate organele administraţiei

publice, şi actele administrative poartă denumiri diferite, adecvate fiecărei situaţii în parte. Denumirea generică a actelor emise de către organele administraţiei publice în realizarea puterii de stat este aceea de act administrativ.

Dar, după cum am arătat mai înainte, în concret, în cazurile particulare, denumirile acestor acte sunt diferite, de exemplu, hotărâri ale Guvernului, ordine şi instrucţiuni ale ministerelor, hotărâri ale consiliilor judeţene şi locale, dispoziţii ale primarilor, ordine ale prefecţilor, regulamente de ordine interioară, autorizaţii, legitimaţii, adeverinţe, procese-verbale, certificate, diplome etc88.

De reţinut faptul că folosirea unora dintre aceste denumiri nu se referă întotdeauna numai la actele administrative, acte cu natură juridică diferită putând să poarte aceeaşi denumire.

De exemplu, dispoziţia unui primar prin care se aplică o sancţiune disciplinară unui salariat din aparatul primăriei, este reglementată de normele Dreptului muncii, în timp ce un act purtând aceeaşi denumire (de dispoziţie), prin care se instituie obligaţia evacuării unui spaţiu locativ ocupat în mod abuziv, cu încălcarea dispoziţiilor legale, este un act administrativ, această dispoziţie fiind supusă unui regim de drept administrativ.

Problema stabilirii naturii juridice a unui act, în situaţia în care diferite acte poarta aceeaşi denumire, prezintă o deosebită importanţă, mai ales din punct de vedere practic, al regimului juridic ce se va aplica acelui act.

Astfel, dacă o dispoziţie a unui primar este un act de dreptul muncii, va fi supusă unui regim juridic, precum şi unor anumite căi de atac, în timp ce un act purtând aceeaşi denumire, dacă întruneşte trăsăturile unui act administrativ, va fi supus unui alt regim juridic şi unor alte căi de atac.

În legătură cu această problemă, se pune întrebarea ce natură juridică are o hotărâre a unui consiliu local, prin care se dispune demiterea viceprimarului.

Potrivit Legii nr. 215/2001 (Legea administraţiei publice locale), viceprimarul este ales de către consiliul local, prin adoptarea unei hotărâri în acest sens. Prin alegerea viceprimarului de către consiliul local, între viceprimar şi consiliul local ia naştere un raport de drept administrativ, hotărârea consiliului local fiind un act administrativ.

Potrivit prevederilor legii menţionate, pe întreaga durată a îndeplinirii mandatului de viceprimar, contractul de muncă al acestuia, existent anterior alegerii sale, se suspendă până la încetarea mandatului de viceprimar. Pe de altă parte, între viceprimar şi consiliul local nu se încheie un nou contract de muncă, viceprimarul deţinând această funcţie pe baza alegerii de către consiliul local.

87 idem p.227,Al.Negoiţă op.cit. p.215, A.Iorgovan op.cit.p.43 88 A. Iorgovan şi colectiv- Legalitatea actelor administrative- Ed.Politică,Buc.1985,p.26 şi urm.

75

În această situaţie, hotărârea de demitere a viceprimarului trebuie să aibă aceeaşi natură juridică ca şi hotărârea de alegere, adică este tot un act administrativ. Prin urmare, într-un astfel de caz se vor aplica dispoziţiile Legii contenciosului administrativ, nr. 29/1990, şi nu ale Codului muncii, întrucât între consiliul local şi viceprimar există un raport de drept administrativ, nicidecum un raport de dreptul muncii. De altfel, Legea nr. 215/2001 conţine prevederi exprese în acest sens, privind căile de atac în cazul demiterii din funcţie a viceprimarului de către consiliul local.

Indiferent de denumire, dacă actul emis de un organ al administraţiei publice este o manifestare unilaterală de voinţă juridică, în temeiul puterii de stat, emis în baza legii şi pentru executarea acesteia, acel act este întotdeauna un act administrativ. Dacă nu întruneşte astfel de trăsături, actului în cauză i se aplică un alt regim juridic şi nu regimul juridic administrativ.

În încheierea celor prezentate mai înainte arătăm că acte administrative nu pot emite decât organele administraţiei publice. Actele emise de celelalte organe ale statului, în înfăptuirea formei fundamentale de realizare a puterii de stat pentru care au fost special create, nu sunt acte administrative, nu sunt supuse unui regim de drept administrativ.

Astfel, potrivit Legii contenciosului administrativ, instanţele judecătoreşti nu sunt competente să judece decât actele administrative, acte emise de organele administraţiei publice, şi nicidecum actele celorlalte organe de stat, chiar dacă unele dintre aceste acte sunt considerate uneori în literatura de specialitate a fi acte administrative.

În sprijinul acestei opinii se poate invoca Legea contenciosului administrativ, nr. 29/1990, într-o serie de prevederi ale acestei legi este utilizat termenul de „autoritate administrativă" (de exemplu, art. 11, art. 16 etc.). Spre ilustrare, redăm dispoziţiile art. 5 alin. (3) din amintita lege: „Dacă cel care se consideră vătămat în dreptul său s-a adresat cu reclamaţie şi autorităţii administrative ierarhic superioare celei care a emis actul...". Iar în alin. (4) se arată: „Sesizarea instanţei se va putea face şi în cazul în care autoritatea administrativă emitentă sau autoritatea ierarhic superioară nu rezolvă reclamaţia în termenul prevăzut în alin. (1) al art. 5.

De altfel, în practica judiciară, în afara actelor organelor din propriul sistem, în cadrul exercitării controlului judecătoresc ierarhic superior asupra hotărârilor pronunţate de instanţele inferioare, organele judecătoreşti nu s-au pronunţat cu privire la actele celorlalte organe ale statului, în afara actelor emise de organele administraţiei publice. Or, dacă unele dintre actele emise de celelalte organe ale statului ar fi soco-tite acte administrative, de exemplu, decretele emise de către Preşedintele României, instanţele de judecată ar fi fost competente să se pronunţe asupra lor pe baza procedurii de contencios administrativ. Asemenea situaţii nu s-au semnalat însă în practica judecătorească, deşi organele statului, altele decât cele ale administraţiei publice, au emis un număr destul de mare de acte susceptibile de control, potrivit opiniei celor care le consideră a fi acte administrative.

3. Clasificarea actelor administrativeActele administrative prezintă o mare varietate, ţinând seama de diversitatea de situaţii şi de relaţii

sociale în care sunt angajate organele administraţiei publice. Cu toată această diversitate, actele administrative pot fi grupate în mai multe categorii, în funcţie de anumite criterii.

1. În funcţie de sfera efectelor juridice, actele administrative se împart în acte normative şi acte individuale.

Actele normative conţin norme juridice, adică reguli de conduită obligatorii, generale şi impersonale, care se adresează unui număr nedeterminat de persoane, de exemplu, obligaţia de traversare a străzii numai prin locurile marcate, regulă obligatorie pentru orice pieton.

Ca exemplu de acte normative se pot da hotărârile normative ale Guvernului, ale consiliilor judeţene sau locale etc. Gradul de generalitate diferă.

Astfel, unele norme privesc pe orice persoană aflată în ţară, indiferent de cetă ţenie, de exemplu, regulile privind circulaţia pe drumurile publice. Alte norme se adresează numai cetăţenilor români, de exemplu, normele cu privire la dreptul de a alege şi de a fi ales în organele reprezentative, în timp ce altele privesc categorii determinate de persoane, cum sunt normele care se aplică personalului medico-sanitar, personalului didactic etc.

Actele administrative individuale conţin reguli de conduită pentru o anume persoană sau pentru un grup determinat de persoane, de exemplu, o înştiinţare pentru plata unei amenzi contravenţionale, ori o autorizaţie pentru construcţia unui imobil.

76

Importanţa acestei clasificări constă în aceea că niciodată actele individuale nu pot încălca actele normative. Astfel, o autorizaţie de construcţie, care este un act individual, nu poate încălca prevederile actelor normative în domeniul construcţiilor.

Aplicând criteriul sferei efectelor juridice pe care le produc, actele administrative mai pot fi clasificate în acte cu efecte interne, care produc efecte în interiorul organului emitent, de pildă, regulamentele de ordine interioară, şi acte cu efecte externe, care produc efecte juridice în afara organului emitent, faţă de alte organe de stat, organizaţii nestatale sau persoane fizice.

2. În funcţie de scopul urmărit, consecinţele juridice ale actelor administrative pot fi diferite. Pe această bază, se poate face şi o anumită clasificare a actelor administrative. Astfel, există acte administrative prin care pot fi stabilite drepturi pentru persoanele fizice şi juridice, de pildă, diferitele autorizaţii şi permise (de construcţie, de circulaţie pe drumurile publice, de vânătoare, de pescuit etc.).

De asemenea, se disting acte administrative prin care pot fi stabilite obligaţii în sarcina cărora li se adresează actele respective, de exemplu, obligaţia de a face ceva (de a curăţa zăpada de pe trotuare), de a da ceva (de a plăti o amendă), de a nu face ceva (de a nu degrada spaţiile verzi) etc.

În general, actele administrative conţin atât drepturi cât şi obligaţii. Astfel, o autorizaţie de construcţie dă dreptul la efectuarea construcţiei, dar cu obligaţia de a fi respectate condiţiile stabilite în acea autorizaţie de către organele administraţiei publice care au acordat-o. Prin unele acte administrative sunt stabilite sancţiuni, cum este cazul proceselor-verbale prin care se constată contravenţiile şi se aplică sancţiuni contravenţionale.

Există acte administrative prin care se soluţionează diferite litigii juridice, cum este cazul actelor administrative jurisdicţionale, de exemplu, hotărârile comisiilor de soluţionare a unor contestaţii. Unele acte administrative pot avea ca scop anularea altor acte administrative, întrucât acestea sunt ilegale ori neoportune, sau modificarea acestora, în cazul unor prevederi ale lor.

În sfârşit, există acte administrative prin care se pot certifica situaţii juridice, de pildă, legitimaţii de serviciu, adeverinţe, diplome, certificate medicale etc.89

Tăcerea organului administraţiei publice, adică nesoluţionarea de către acesta, în termenul stabilit de lege, a unei cereri ce i-a fost adresată, nu este, propriu-zis, un act administrativ. Totuşi, ca şi actele administrative, tăcerea organului administraţiei publice produce efecte juridice. Acestea constau în faptul că tăcerea organului îl împiedică pe solicitant să-şi realizeze un drept al său, drept ce face obiectul cererii la care acesta nu a primit nici un răspuns din partea organului căruia i-a fost adresată cererea în cauză. Acelaşi efect îl are şi refuzul de a soluţiona favorabil acea cerere.

3. În raport cu natura efectelor juridice pe care le produc, actele administrative se clasifică în:a. acte constitutive de drepturi si obligaţii, adică acte care dau naştere, modifică sau sting

drepturi şi obligaţii juridice, de pildă, permisul de conducere auto, o autorizaţie pentru practicarea unei meserii etc.

b. acte declarative de drepturi sunt acele acte care confirmă, certifică o anumită calitate a unei persoane sau o anumită situaţie juridică, cum sunt actele de identitate, legitimaţiile de serviciu, paşapoartele, diferitele adeverinţe şi certificate etc.

Deşi aceste acte nu dau naştere, nu modifică şi nu desfiinţează drepturi şi obligaţii juridice prin ele însele, ele prezintă o deosebită însemnătate, întrucât drepturile aferente calităţii sau situaţiei pe care o certifică nu pot fi exercitate fără astfel de acte. De pildă, fără o legitimaţie de student nu se pot valorifica anumite drepturi şi facilităţi acordate studenţilor, cum sunt reducerile de tarif la spectacole, la transportul în comun etc. La fel, dreptul de a obţine ajutor de boală pe baza certificatului medical.

c. actele recognitive de drepturi recunosc drepturi preexistente emiterii lor, în cadrul soluţionării unor litigii juridice, de exemplu, actele organelor administrative cu atribuţii jurisdicţionale, obiectul litigiului fiind dreptul încălcat anterior.

d. actele administrative sancţionatorii, prin care se aplică sancţiuni administrative, de exemplu, un proces-verbal de constatare a unei contravenţii şi de aplicare a sancţiunii corespunzătoare.

e. actele administrative de anulare a altor acte administrative pentru ilegalitatea acestora sau pentru neoportunitatea lor. ,

4. În raport cu efectele juridice în spaţiu se disting:a. acte cu aplicare generală, pe întreg teritoriul ţării; aceste acte sunt emise deorganele

centrale ale administraţiei publice;b. acte cu aplicare locală, în unităţile administrativ-teritoriale în care îşi desfăşoară

89 I. Iovănaş op.cit.p.221 şi urm.77

activitatea organul emitent.Această clasificare corespunde clasificării organelor administraţiei publice în funcţie de

competenţa lor teritorială, în organe centrale şi organe locale. Aplicarea în spaţiu a unui act administrativ nu corespunde însă întotdeauna cu competenţa teritorială a organului emitent. Astfel, actele individuale se aplică numai în cazuri strict determinate, în timp ce în legătură cu actele normative se poate prevedea ca acestea să se aplice numai pe anumite porţiuni de teritoriu, şi nu pe întreg teritoriul în care este competent organul emitent.

De exemplu, actul unui minister, deşi acest organ de stat are o competenţă teritorială generală, în sensul că îşi poate exercita atribuţiile pe întreg teritoriul ţării, se poate aplica numai într-o anumită zonă teritorială, cum se întâmplă în cazul unei carantine, în situaţia unei epidemii, a unei calamităţi naturale etc.

O altă remarcă ce trebuie făcută în legătură cu această clasificare se referă la faptul că, întotdeauna, actele emise de organul cu competenţă teritorială mai restrânsă trebuie să nu încalce actele organelor cu competenţă teritorială mai largă. Ca urmare, actele organelor locale ale administraţiei publice nu pot conţine reglementări contrare celor prevăzute în actele organelor centrale, şi nici celor emise de organele locale ierarhice superioare.

5. În funcţie de domeniile de activitate în care se aplică, actele administrative se împart în:a. acte de administraţie generală, cu aplicare, în principiu, în toate domeniile de activitate, de

pildă, actele Guvernului, ale consiliilor judeţene şi ale consiliilor locale;b. acte de administraţie specială, cu aplicare numai în anumite domenii sau sectoare de

activitate, de exemplu, actele ministerelor şi ale altor organe de specialitate ale administraţiei publice.Această clasificare a actelor administrative corespunde împărţirii organelor administraţiei publice, în

raport cu competenţa materială a acestora, în organe cu competenţă materială generală şi organe cu competenţă materială restrânsă sau de specialitate. Trebuie făcută o precizare: organele cu competenţă materială generală pot să emită şi acte de administraţie specială. Astfel, Guvernul poate emite hotărâri în domeniul culturii, al învăţământului, al sănătăţii etc.

Spre deosebire de ele, organele cu competenţă materială de specialitate nu pot să emită acte de administraţie generală, ori din specialitatea altui organ. De exemplu, Ministerul Justiţiei nu poate să emită acte în domeniul finanţelor publice, al sănătăţii, al protecţiei mediului, al apărării naţionale etc.

Importanţa acestei clasificări constă în aceea că actele de administraţie specială trebuie să fie conforme cu actele de administraţie generală ca urmare a relaţiilor de subordonare a organelor de specialitate faţă de organele cu competenţă materială generală. Rezultă că, printr-o instrucţiune a unui minister, nu se poate încălca o hotărâre a Guvernului.

Totuşi, comparându-se cele două forme de competenţă, materială şi teritorială, există unele situaţii când competenţa teritorială are prioritate faţă de cea materială, în ceea ce priveşte conformitatea actelor administrative.

Afirmaţia se poate ilustra prin următorul exemplu.Un minister este un organ cu competenţă materială de specialitate, dar cu competenţă teritorială

generală. Un consiliu judeţean, sub aspect material, are o competenţă generală, dar sub aspect teritorial, o competenţă locală, limitată la unitatea administrativ-teritorială unde funcţionează.

Deşi are o competenţă materială generală, un consiliu judeţean nu poate încălca, printr-o hotărâre a sa, ordinele unui minister în ramura de specialitate a acestuia, deşi ministerul respectiv are o competenţă materială de specialitate, însă o competenţă teritorială mai largă decât a unui consiliu judeţean. Astfel, actele normative ale unui minister sunt obligatorii pentru toate organele administraţiei publice locale în problemele aflate în competenţa acelui minister.

4. Forţa juridică a actelor administrativeCa orice act juridic, actul administrativ produce efecte juridice, deci creează, modifică sau

desfiinţează raporturi de Drept administrativ, drepturi şi obligaţii juridice corelative.Actele administrative au o anumită forţă juridică, prin care se înţelege eficienţa efectelor juridice

pe care le produc.Această forţă juridică nu trebuie analizată, în general, în abstract, ci numai în mod particular, în

concret, prin raportarea forţei juridice a unui act la forţa juridică a altor acte.Actele juridice se află într-un sistem de acte, care au o forţă juridică diferită, în funcţie de locul

pe care îl ocupă organul emitent al acelui act în sistemul organelor statului. Nu numai organele de stat, ci

78

şi actele pe care acestea le emit sunt cuprinse într-un sistem ierarhic de acte juridice.În cadrul acestui sistem, actul inferior ca forţă juridică trebuie să fie conform cu actele având o

forţă juridică superioară, în cazul în care un act încalcă prevederile actelor cu forţă juridică superioară, acel act este nul, este lipsit de valabilitate juridică şi nu va produce efectele juridice pe care, în mod normal, ar fi trebuit să le producă. Deci, actul în cauză este lipsit de eficienţă juridică. Actele administrative, fiind acte de executare, acte subsecvente, trebuie să fie conforme cu actele pe care le execută.

În primul rând, actele administrative trebuie să fie conforme cu prevederile Constituţiei şi cu actele Parlamentului, deoarece Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român, unicul organ legiuitor al ţării, ale cărui acte au o forţă juridică superioară forţei juridice a tuturor celorlalte acte juridice din societate.

Organele administraţiei publice alcătuiesc la rândul lor un sistem de organe, între care există anumite relaţii de subordonare. Datorită acestui fapt, şi actele pe care aceste organe le emit au o forţă juridică diferită, actele organului ierarhic superior având o forţă juridică mai mare decât forţa juridică a actelor emise de către organele inferioare.

Astfel, actele administrative emise de către organele administraţiei publice cu competenţă teritorială mai restrânsă trebuie să fie conforme cu actele emise de către organele cu competenţă teritorială mai largă. De exemplu, prin hotărârile unui consiliu local nu se poate încălca o hotărâre a unui consiliu judeţean, în probleme de competenţa acestuia în judeţul respectiv.

Pe de altă parte, actele organelor administraţiei publice cu competenţă materială de specialitate nu pot încălca actele emise de către autorităţile administraţiei publice cu competenţă materială generală. De exemplu, prin ordinele şi instrucţiunile ministerelor şi ale altor organe centrale de specialitate ale administraţiei publice nu pot fi încălcate hotărârile Guvernului, primele având o competenţă materială de specialitate, în timp ce Guvernul are o competenţă materială generală.

Chiar şi între actele emise de către acelaşi organ există deosebiri de forţă juridică. Astfel, actele individuale emise de către un consiliu local nu pot să încalce actele normative emise de către acelaşi consiliu local. Există situaţii când obligaţia de conformitate operează chiar dacă între organele respective nu există relaţii de subordonare directă.

Astfel, potrivit principiului autonomiei locale, între consiliile locale şi consiliul judeţean din acelaşi judeţ nu există relaţii de subordonare, ci doar de colaborare în probleme de interes comun [art. 6 alin. (2) din Legea nr. 215/2001]. Deşi între consiliul judeţean şi un consiliu local din judeţul respectiv nu există relaţii de subordonare directă, totuşi, ca urmare a competenţei teritoriale diferite, aşa cum am arătat mai înainte, prin actele consiliului local nu se pot încălca actele emise de către consiliul judeţean în probleme de competenţa acestuia, situaţie în care actele consiliului judeţean sunt obligatorii pentru toate consiliile locale din acel judeţ.

Uneori, conformitatea între actele juridice operează chiar şi între actele emise de către organele situate la acelaşi nivel în ierarhia sistemului de organe, deci între care nu există relaţii de subordonare directă. Astfel, prin instrucţiunile şi ordinele ministerelor nu se pot încălca instrucţiunile şi ordinele emise, de exemplu, de către Ministerul Finanţelor Publice, ale Ministerului Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familiei, sau ale Ministerului Sănătăţii în probleme de competenţa acestora.

Există situaţii când obligaţia de conformitate între actele administrative şi alte acte juridice se manifestă si în cazul în care acele acte sunt emise de către organe din altă categorie de organe de stat. De exemplu, prin actul emis de către comandantul unei secţii de poliţie nu poate fi arestată o altă persoană decât cea prevăzută în mandatul de arestare emis de către judecător.

De asemenea, conducerea unui penitenciar nu poate, prin voinţa sa unilaterală, să stabilească o altă durată şi o altă modalitate de executare a unei pedepse privative de libertate decât s-a stabili t prin sentinţa penală de condamnare, emisă de către instanţa de judecată.

Una dintre trăsăturile esenţiale ale actelor administrative constă în faptul că aceste acte sunt emise în temeiul puterii de stat, deci au autoritate statală.

Datorită acestei trăsături, actele administrative beneficiază de prezumţia de legalitate, adică sunt considerate a fi conforme cu legea, în sensul ei larg, de orice act cu forţă juridică superioară actului în cauză. Sub aspectul efectelor juridice pe care le produce, prezumţia de legalitate este de două feluri:

- prezumţie relativă de legalitate;- prezumţie absolută de legalitate.Actele administrative beneficiază de o prezumţie relativă de legalitate, iuris tantum, ceea ce

înseamnă că ele pot fi atacate, pe considerentul că actul atacat este ilegal. Ilegalitatea actelor administrative

79

poate fi invocată de organe de stat, de organizaţii nestatale, precum şi de către persoanele fizice.Prezumţia relativă de legalitate poate fi, deci, răsturnată, dovedindu-se, cu probe, că actul în cauză

este ilegal. Astfel, potrivit art. 15 din Legea nr. 119/1996, cu privire la actele de stare civilă, întocmirea, anularea, rectificarea, completarea sau reconstituirea actelor de stare civilă sunt opozabile oricărei persoane, până la proba contrară.

În mod cu totul excepţional, există şi o prezumţie absolută de legalitate, iuris et de iure, ce nu poate fi combătută, nefiind deci posibilă cercetarea legalităţii actului care beneficiază de o astfel de prezumţie. Asemenea acte nu pot fi atacate pe nici o cale. În sistemul nostru de drept, de prezumţie absolută de legalitate nu beneficiază decât hotărârile organelor jurisdicţionale, în principal hotărârile instanţelor judecăto-reşti care, după ce au devenit definitive şi irevocabile, beneficiază de autoritatea lucrului judecat şi nu mai pot fi atacate pentru ilegalitate.

Toate celelalte acte juridice nu beneficiază decât de o prezumţie relativă de legalitate. Chiar şi legea, ca act al Parlamentului, beneficiază doar de o prezumţie relativă de legalitate, întrucât poate fi controlată sub aspectul conformităţii sale cu Constituţia. Evident, problema legalităţii nu se pune în ceea ce priveşte Constituţia, care este legea fundamentală a statului, actul juridic suprem, toate celelalte acte juridice trebuind să fie conforme cu dispoziţiile constituţionale.

În afară de prezumţia de legalitate, actele administrative beneficiază şi de prezumţia de autenticitate, denumită uneori în literatura de specialitate prezumţia de „veridicitate", adică, în conformitate cu adevărul.90 Potrivit acestei prezumţii, se porneşte de la ideea că actele administrative redau exact relaţiile sociale pe care le constată, adică prevederile lor sunt conforme cu realităţile sociale pe care le reflectă.

Prezumţia de autenticitate prezintă importanţă mai ales atunci când apare un litigiu juridic în care este implicat un act administrativ. Ca orice act autentic, actele administrative scrise fac dovadă deplină, ca mijloc de probă, în faţa organelor jurisdicţionale, în ceea ce priveşte constatările pe care le cuprind, cu condiţia ca ele să îndeplinească cerinţele legalităţii.

Ca şi prezumţia de legalitate, în general, prezumţia de autenticitate are şi ea un caracter relativ, în sensul că se poate dovedi, prin procedura înscrierii în fals, că actul administrativ reflectă în mod eronat, deformat realităţile pe care le constată. Pentru aceasta, persoana care solicită înscrierea în fals a unui act administrativ trebuie să prezinte probe suficiente şi temeinice că cele constatate prin actul atacat nu corespund realităţii.

Prezumţia de autenticitate se bazează pe obligaţia profesională de sinceritate, cinste şi corectitudine din partea celor care emit acte administrative, de a întocmi aceste acte în strictă concordanţă cu realităţile sociale pe care le constată. Spre a se garanta folosirea licită a actelor juridice, deci şi a actelor administrative, legislaţia noastră penală prevede sancţiuni severe pentru cei care săvârşesc infracţiunea de fals sau uz de fals91.

În felul acesta se asigură emiterea de acte administrative conforme nu numai cu legea, ci şi cu realităţile sociale, situaţie de natură să contribuie la întărirea legalităţii, a cinstei şi corectitudinii în activitatea organelor administraţiei publice.

5. Condiţii de valabilitate privind emiterea actelor administrativePentru ea actul administrativ să fie legal, trebuie, în primul rând, să fie emis de către organul

administrativ competent, adică de către organul căruia legea îi conferă dreptul şi, totodată, în anumite cazuri, obligaţia de a emite acel act administrativ. De exemplu, un act de repartizare a unui spaţiu locativ emis de un inspectorat şcolar nu este valabil sub aspect juridic. El este un act absolut ilegal.

Problema competenţei în ceea ce priveşte emiterea actelor administrative priveşte nu numai organul de la care emană actul, ci si persoana din cadrul acelui organ, funcţionarul care emite actul. Ca să fie valabil, un act administrativ trebuie, pe lângă faptul de a fi adoptat de organul competent, să fie emis şi de funcţionarul competent din cadrul acelui organ, adică de funcţionarul învestit în mod legal cu atribuţia de a emite actul în cauză.

În legătură cu aceasta, se pune problema actelor administrative emise de către funcţionarii de fapt, adică de acei funcţionari care nu au investitura legală de a emite acele acte administrative. De regulă, actele administrative emise de funcţionarii de fapt nu sunt valabile, nu pot să producă efectele juridice pe care legea le conferă acelor acte. De exemplu, un certificat medical emis de o altă persoană decât medicul legal învestit

90 Al.Negoiţă op.cit.p. 259,91 Art. 288 şi urm. C.pen.

80

cu această atribuţie nu este luat în considerare. Sunt însă unele situaţii când persoanele care se adresează organelor administraţiei publice nu au

posibilitatea să cunoască situaţia, calitatea persoanei care emite actul, abilitatea legală în acest sens a funcţionarului respectiv. Pentru solicitant, acesta apare ca fiind învestit să exercite respectiva funcţie. Se dă, în acest sens, ca exemplu, oficierea căsătoriei de către un funcţionar care nu are împuternicirea legală de a efectua această activitate.92

Anularea căsătoriei, în acest caz, ar însemna obligaţia pentru cei în cauză de a prezenta noi acte, deoarece unele dintre ele au o valabilitate limitată în timp. De asemenea, înregistrările făcute în registrul de stare civilă de către o persoană necompetentă, care a exercitat în mod public atribuţia de ofiţer de stare civilă, sunt valabile, chiar dacă acea persoană nu avea, în realitate, această calitate.93

O asemenea prevedere se explică prin aceea că, dacă înregistrările respective ar trebui anulate, iar persoana care le-a solicitat ar trebui chemată, din nou, pentru ca înregistrarea să fie făcută de un funcţionar legal învestit cu această calitate, situaţia astfel creată ar pune în mare dificultate pe cel care a solicitat înregistrarea în cauză.

Necesitatea ocrotirii intereselor celor care se adresează cu încredere organelor administraţiei publice impune ca, în unele situaţii, actele emise şi activităţile desfăşurate de către funcţionarii de fapt să fie considerate ca fiind valabile din punct de vedere juridic.

Într-un astfel de caz, nu se poate imputa celor care apelează la organele adminis traţiei publice faptul de a nu cunoaşte că funcţionarul respectiv nu a fost învestit în mod legal. Actul în cauză trebuie considerat, aşadar, a fi valabil, a fi legal întocmit, în caz contrar fiind prejudiciate interesele beneficiarilor serviciilor prestate de către organele administraţiei publice.94

Totodată, actul administrativ trebuie să fie în conformitate cu legea, el fiind emis tocmai pe baza şi în vederea executării legii. Termenul de lege, în acest context, trebuie privit în sensul său larg. în afară de legea adoptată de către Parlament, actele administrative trebuie să respecte şi să execute dispoziţiile conţinute în toate actele date spre executare organelor administraţiei publice, care au deci obligaţia să execute întocmai acele acte.

Ilegalitatea în ceea ce priveşte actele administrative poate îmbrăca mai multe aspecte.Astfel, actul administrativ este emis de către o autoritate sau de către o persoană care nu era

competentă să-1 emită, de exemplu, un act de repartizare a unui spaţiu locativ emis de primarul altui sector al municipiului Bucureşti decât cel în care se află acel spaţiu locativ, ori, dimpotrivă; organul administrativ, deşi era competent să emită actul administrativ şi, mai mult chiar, era obligat să emită actul în cauză, întrucât erau întrunite condiţiile cerute de lege pentru emiterea lui, totuşi nu emite actul prescris de lege. în acest caz, organul administraţiei publice încalcă legea prin inactivitatea sa.

De exemplu, o instituţie de învăţământ nu eliberează unui absolvent al său diploma de absolvire, deşi erau întrunite toate condiţiile prevăzute de lege, situaţie în care instituţia respectivă era obligată să elibereze diploma solicitată.

Mai este posibilă şi situaţia ca organul administraţiei publice să emită un act administrativ, deşi legea îi interzicea în mod expres aceasta. De exemplu, se eliberează unei persoane fizice o adeverinţă medicală din care rezultă că este pe deplin sănătoasă clinic, deşi în realitate suferă de o boală transmisibilă.

De asemenea, există posibilitatea ca un organ al administraţiei publice să emită un act administrativ, deşi nu erau întrunite toate condiţiile stabilite de lege, necesare şi obligatorii pentru emiterea acelui act. Aşa de pildă, se eliberează o autorizaţie de construcţie fără ca aceasta să aibă la bază avizele prevăzute de lege.

În toate aceste situaţii, actul administrativ nu este considerat a fi legal.De asemenea, printr-un act administrativ pot fi încălcate prevederi ale legii, altele decât cele arătate

mai înainte, ceea ce face ca actul administrativ în cauză să fie ilegal.Totodată, la emiterea actelor administrative trebuie respectate condiţiile deforma şi de procedură

prescrise de lege pentru emiterea actelor respective. Nerespectarea acestor condiţii duce la neluarea în considerare a acelor acte. De exemplu, dacă un act administrativ nu poartă semnătura persoanei competente sau ştampila organului emitent, acel act nu este considerat a fi valabil.

Emiterea actului administrativ se face în diferite modalităţi.Astfel, în cazul organelor colegiale, de exemplu, consilii locale sau consilii judeţene, adoptarea

92 Al.Negoiţă op.cit.p.24493 Art. 17 din Legea privind actele de stare civilă nr. 119 din 1996, publicată în M.Of. nr. 282 din 11.11.199694 P. Negulescu op.cit.p.573

81

actului administrativ (hotărârea acelui consiliu) se face în momentul votării, în timp ce, în cazul unui organ unipersonal, de exemplu, un primar, emiterea actului (dispoziţia) se face în momentul semnării actului respectiv.

În ceea ce priveşte forma lor, actele administrative pot fi scrise, în situaţiile cele mai frecvente, orale (verbale) şi implicite (tăcerea organului), adică nerezolvarea în termenul stabilit de lege a unei cereri adresate unui organ al administraţiei publice.

În majoritatea lor, aşa cum arătam, actele administrative sunt emise în formă scrisă, întrucât aceasta prezintă o serie de avantaje.

Astfel, forma scrisa este recomandata spre a se putea cunoaşte exact conţinutul actului administrativ, astfel încât acesta să poată fi executat întocmai de către cei care au această obligaţie. Totodată, forma scrisă constituie un puternic mijloc de probă pentru a se putea dovedi, în caz de litigiu, prin înscrisul respectiv, drepturile şi îndatoririle pe care le conţine.

Totodată, forma scrisă asigură cele mai bune condiţii pentru exercitarea controlului asupra legalităţii actelor administrative.95 Forma scrisă este absolut necesară în cazul actelor administrative cu caracter normativ, precum şi în alte situaţii, de exemplu, în ceea ce priveşte legitimaţiile, diplomele, certificatele, adeverinţele, procesele-verbale etc. în cele mai frecvente cazuri, actele administrative trebuie să fie emise nu în orice formă scrisă, ci într-o anumită formă scrisă obligatorie, de exemplu, un act de identitate, un paşaport, un certificat medical, un permis de conducere auto etc.

Dacă actul administrativ nu se prezintă în această formă scrisă, precis determinată, el nu are valabilitate juridică. Din punct de vedere al formei scrise, actul administrativ trebuie să îndeplinească mai multe condiţii, anume trebuie să cuprindă: denumirea organului care 1-a adoptat sau emis, după caz; data adoptării sau emiterii; data intrării în vigoare, dacă aceasta este alta decât cea a publicării - în cazul actelor normative - sau a comunicării - în cazul celor individuale; semnătura persoanei de la care emană; ştampila organului respectiv şi numărul sub care a fost adoptat şi emis.

Lipsa acestor elemente sau numai a unora dintre ele poate afecta existenţa actului sau poate conduce la nulitatea lui, după caz. Astfel, lipsa denumirii organului emitent face imposibilă, spre exemplu, atacarea acestor acte în contencios de către persoanele ale căror drepturi sunt lezate prin actul respectiv.

La fel, lipsa datei adoptării sau emiterii împiedică verificarea emiterii lui în termenul prevăzut de lege. Ştampila organului emitent sau semnătura celui care a emis actul constituie o condiţie esenţială pentru existenţa actului respectiv, lipsa lor având ca efect nulitatea acelui act. Forma orală (verbală) a actelor administrative este utilizată, de regulă, în caz de urgenţă, când pentru desfăşurarea anumitor acţiuni, în timpul oportun, nu mai este posibilă emiterea unui act scris, întrucât prin aceasta s-ar întârzia prea mult acţiunea respectivă care trebuie înfăptuită imediat. De obicei, actele administrative orale se prezintă sub forma unei note telefonice sau a unei dispoziţii verbale pe care un funcţionar o transmite altui funcţionar.

În unele situaţii, deşi nu există cerinţa urgenţei, unele acte administrative îmbracă forma orală, datorită comodităţii celui care dă dispoziţia verbală. Este recomandabil ca orice dispoziţie primită de către un funcţionar din partea altui funcţionar să îmbrace forma scrisă, deoarece există riscul ca funcţionarul care a transmis dispoziţia verbală, în cazul în care acea dispoziţie încalcă prevederi ale legii, să nu mai recunoască acest fapt, aşa încât răspunderea va reveni funcţionarului care a executat dispoziţia respectivă.

De aceea, în raporturile dintre funcţionarii administraţiei publice este de preferat să se recurgă, pe cât posibil, la acte scrise.

În cazul actelor administrative implicite, se pune problema de a se stabili care este sensul tăcerii organului administraţiei publice în raport cu cererea ce i-a fost adresată, cu alte cuvinte, dacă tăcerea are semnificaţia unei aprobări sau respingeri a cererii respective. În cazul în care actele normative nu precizează semnificaţia tăcerii organului căruia i-a fost adresată cererea, rezolvarea acestei probleme comportă unele dificultăţi.

Potrivit reglementărilor juridice în vigoare, în ceea ce priveşte tăcerea autorităţii administraţiei publice, tăcerea este considerată o aprobare, o confirmare a cererii adresate acelei autorităţi. Astfel, potrivit art. 14 din Legea administraţiei publice locale, nr. 215/200196, iniţiativa autorităţilor administraţiei publice locale de a coopera sau de a se asocia cu autorităţi ale administraţiei publice locale din străinătate, precum şi de a adera la o asociaţie internaţională din acest domeniu, trebuie comunicată Ministerului Afacerilor Externe şi Ministerului Administraţiei şi Internelor.

În această situaţie, autorităţile administraţiei publice locale vor transmite Ministerului Afacerilor

95 R. Ionescu op.cit. p.23296 Publicată în M.Of. nr. 204 din 23.04.2001

82

Externe, spre avizare, proiectele de acorduri sau convenţii de cooperare pe care intenţionează să le încheie cu autorităţi ale administraţiei publice din alte ţări, înainte de supunerea spre aprobare de către consiliul local sau consiliul judeţean, după caz.Avizele respective trebuie emise în termen de 30 de zile de la primirea solicitării, în caz contrar se va considera că nu există obiecţii şi proiectul respectiv poate fi supus spre aprobare consiliului local sau consiliului judeţean interesat.

De asemenea, potrivit Ordonanţei de urgenţă a Guvernului privind procedura aprobării tacite, nr. 27/200397, autorizaţia solicitată este considerată acordată dacă autoritatea administraţiei publice centrală sau locală nu răspunde solicitantului în termenul prevăzut de lege pentru emiterea autorizaţiei respective.

Ordonanţa menţionată se referă numai la autorizaţii. Problema se pune dacă o cerere se referă la altceva, nu la eliberarea unei autorizaţii, de exemplu, se solicită unui primar să acţioneze într-un anumit fel, de pildă, de a demola o construcţie ce împiedică circulaţia pe o stradă într-o localitate. Ce poate face solicitantul dacă primarul nu-i răspunde la cerere?

Considerăm că într-o astfel de situaţie, potrivit Legii contenciosului administrativ, tăcerea autorităţii administrative este socotită ca refuz de a rezolva favorabil cererea ce i-a fost adresată, refuz care, ca şi un act administrativ, poate fi atacat în faţa instanţei de contencios administrativ. Este o soluţie firească, deoarece, în cazul în care tăcerea ar fi fost socotită ca o aprobare a cererii, nu s-ar mai justifica acţiunea în justiţie a persoanei interesate.

Alteori însă, când legea nu prevede nimic în acest sens, tăcerea ar putea fi interpretată ca aprobare, potrivit adagiului qui tacit consentire videtur (cine tace consimte). De pildă, un organ inferior solicită organului superior aprobarea pentru a acţiona într-un anume fel. în acest caz, tăcerea ar putea fi considerată ca o aprobare.

Ţinând seama de importanţa consecinţelor juridice, credem că problema trebuie rezolvată în mod diferenţiat, de la caz la caz, şi întotdeauna cu multă atenţie, deoarece este posibil ca organul superior, deşi nu a dat răspuns la cererea ce i-a fost adresată de organul ierarhic inferior, dacă acesta a acţionat pe considerentul că tăcerea organului superior ar însemna consimţământul său la acţiunea în cauză, să facă răspunzător organul inferior că a acţionat fără a avea aprobarea organului superior.

În ceea ce priveşte procedura emiterii actelor administrative, legea poate stabili şi cerinţa anumitor avize pentru emiterea unui act administrativ, date de către alte organe decât organul emitent. În funcţie de consecinţele lor juridice, acestea pot fi:

1) avize facultative, situaţie în care organul emitent al actului are libertatea să solicite sau să nu solicite acel aviz. De exemplu, un minister poate să solicite altui minister un aviz pentru emiterea unui act administrativ, în cazul în care legea nu obligă la solicitarea acelui aviz, ministerul emitent al actului are libertatea de a solicita sau nu avizul în cauză.

2) avize consultative, situaţie în care organul emitent al actului este obligat să solicite avizul, deoarece, în absenţa acestuia, nu poate emite actul în cauză. Dar, deşi este obligat să solicite avizul, organul emitent al actului nu este obligat să urmeze acel aviz. Prin urmare, el poate să adopte şi alte soluţii decât cele conţinute în avizul solicitat.

Astfel, potrivit Legii administraţiei publice locale, un consiliu local nu poate dezbate un proiect de hotărâre, în cazul în care acesta nu este însoţit de avizele comisiilor de specialitate ale consiliului local în cauză, precum şi de avizele compartimentelor de resort din aparatul tehnic de specialitate, practic, ale compartimentelor de specialitate din cadrul primăriei, competente în domeniul în care se va aplica hotărârea. Dar consiliul local nu este obligat să urmeze acele avize, având deplina libertate de a stabili conţinutul hotărârii potrivit voinţei sale, rezultate în urma votului în consiliu.

3) avize conforme, situaţie în care organul emitent al actului este obligat să solicite avizul, dar, totodată, este obligat şi să ţină seama de el, atunci când va emite actul pentru care a solicitat avizul, adică să emită actul cu respectarea conţinutului avizului.

De exemplu, pentru acordarea unei autorizaţii de construire, sunt necesare avizele favorabile ale unor organisme de specialitate în domeniul energiei electrice, termice, al aprovizionării cu apă potabilă, în domeniul protecţiei mediului înconjurător, al gazelor naturale etc. Fără avizul acestora nu se va acorda autorizaţia de construire. Mai mult, în cazul în care un singur aviz dintre acestea este nefavorabil, autorizaţia nu se acordă. În acest caz, avizul este conform, întrucât trebuie să se ţină seama de conţinutul său la emiterea actului.

Avizele pot îmbrăca şi forma unor acorduri, prin care un organ îşi dă consimţământul cu privire

97 Publicată în M.Of. nr. 291/25.04.2003, aprobată prin Legea 486/2003, publicată în M.Of. nr. 827/22.11.2003

83

la actul emis de un alt organ, în funcţie de momentul când se acordă, acestea pot fi prealabile, concomitente sau ulterioare actului respectiv. În afară de avize, pentru emiterea unor acte administrative poate fi necesară efectuarea unor cercetări, a unor anchete, urmată de întocmirea de rapoarte etc.

Valabilitatea actelor administrative este condiţionată şi de modul propriu-zis de adoptare a acestora, de pildă, în cazul organelor colegiale. Astfel, în general, pentru validitatea actului administrativ este necesar votul afirmativ a jumătate plus unu din numărul membrilor organului. Dacă nu se întruneşte acest număr, actul nu poate fi adoptat. Prin lege se pot stabili şi alte proporţii pentru adoptarea actelor administrative.

Mai este posibilă situaţia ca, după adoptare, un act administrativ să necesite îndeplinirea unor formalităţi procedurale. Astfel, se cere în anumite situaţii aprobarea actului administrativ de către organul superior celui emitent, fără de care acel act nu este valabil.98

În afară de a fi legale, actele administrative trebuie să fie şi oportune, adică să fie emise în cel mai adecvat moment, din punct de vedere al eficacităţii, executarea lor făcându-se cu cele mai potrivite mijloace şi cu cele mai reduse cheltuieli, dar obţinându-se rezultate maxime. Oportunitatea actelor administrative se apreciază, deci, în funcţie de condiţiile concrete de timp şi de loc.

Actele administrative sunt verificate, prin urmare, atât din punctul de vedere al legalităţii lor, cât si al oportunităţii, încălcarea acestora ducând la nulitatea actului administrativ în cauză. Nu trebuie confundată oportunitatea actelor administrative cu legalitatea acestora.

Legalitatea si oportunitatea sunt situaţii juridice diferite de valabilitate a actelor administrative.Astfel, un act administrativ poate fi legal, dar să nu fie oportun. De pildă, prin schimbarea

împrejurărilor se poate ca un act administrativ legal să înceteze a mai fi oportun, deci să apară necesitatea retragerii acestuia.

Faptul că legalitatea şi oportunitatea sunt cauze de valabilitate diferite se poate argumenta prin aceea că instanţele judecătoreşti controlează actele administrative numai sub aspectul legalităţii acestora, în timp ce organele administraţiei publice le controlează şi sub aspectul oportunităţii lor.

Totodată, şi efectele juridice sunt diferite. Astfel, în, caz de ilegalitate, efectele juridice încetează retroactiv, chiar din momentul emiterii actului administrativ ilegal, în timp ce în caz de neoportunitate, efectele juridice încetează să se mai producă» dar numai pentru viitor, adică din momentul în care actele administrative în cauză nu mai sunt oportune, ca urmare a schimbării împrejurărilor, păstrându-se însă efectele juridice produse până în acel moment, deci anterior retragerii actului.

Aşadar, trebuie făcută distincţie între legalitatea şi .oportunitatea actelor administrative, ambele constituind condiţii diferite, distincte de valabilitate a acestor acte. Absenţa oportunităţii nu este o cauză de ilegalitate, ci de nevalabilitate. Evident, atât în caz de ilegalitate, cât şi de neoportunitate, efectul este nulitatea actului respectiv, dar din motive cu totul diferite.

6. Intrarea în vigoare a actelor administrativeIntrarea în vigoare a actelor administrative prezintă o deosebită importanţă, deoarece, în general, un

act administrativ începe să producă efecte juridice din momentul intrării sale în vigoare.Actele administrative intră în vigoare din momentul existenţei lor legale, care se consideră a fi

momentul emiterii lor.Pentru organul emitent, actele administrative intră în vigoare în momentul în care s-a produs

adoptarea acestora, cu respectarea procedurii legale, dacă în acel act nu s-a prevăzut un alt moment de intrare în vigoare a actului respectiv.

Acest fapt se explică prin aceea că organul emitent al actului ia cunoştinţă de existenţa actului în cauză din momentul adoptării acestuia, iar actul devine obligatoriu, chiar şi pentru organul care 1-a emis, din momentul în care a fost adoptat. Există situaţii în care actele administrative intră în vigoare la o dată ulterioară emiterii lor.

Astfel, însăşi norma juridică poate să prevadă, în mod expres, intrarea în vigoare a actului administrativ la o dată ulterioară emiterii acestuia. De exemplu, în materie de contravenţii, actele normative prin care se stabilesc contravenţii intră în vigoare în termen de 30 zile de la publicare sau de la aducerea lor la cunoştinţa publică, iar în cazuri urgente într-un termen mai scurt, dar nu mai puţin de 10 zile.

Se poate prevedea şi o anumită dată certă pentru intrarea în vigoare a actelor administrative, de exemplu, se poate prevedea că actul administrativ va intra în vigoare la l ianuarie, el fiind emis în cursul

98 T.Drăganu – Actele administrative şi faptele asimilate lor supuse controlului judecătoresc potrivit Legii nr. 1/1967- Ed.Dacia , Cluj, 1970,p. 97

84

lunii decembrie a anului precedent. În situaţia în care norma juridică nu prevede obligaţia intrării actului administrativ în vigoare la o anumită dată, acesta intră în vigoare în momentul publicării, în cazul actelor normative, sau al comunicării, în cazurile actelor individuale, de pildă, al proceselor-verbale de constatare a unei contravenţii. În astfel de împrejurări, actele administrative intră în vigoare în momentul aducerii lor la cunoştinţă.

Momentul şi modalitatea aducerii la cunoştinţă a unui act administrativ diferă, în funcţie de natura actului şi de organul emitent al acestuia.

Actele administrative individuale sunt aduse la cunoştinţă printr-o notificare, care este o înştiinţare scrisă, prin care cei interesaţi iau cunoştinţă de existenţa actului şi de obligaţia lor de a-1 executa, în funcţie de conţinutul său.

Când actul se adresează unui număr mai mare de persoane, aducerea la cunoştinţă se face, de regulă, printr-un anunţ, care se afişează sau este publicat în presa locală, ori este transmis la posturile locale de radio şi televiziune.

În ceea ce priveşte actele normative, modalităţile de aducere a lor la cunoştinţă sunt variate, în funcţie de organul emitent. Astfel, hotărârile cu caracter normativ ale Guvernului, precum si actele normative ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale ale administraţiei publice se publică în Monitorul Oficial al României. Nepublicarea lor constituie o cauză de nevalabilitate pentru asemenea acte, ele fiind considerate ca inexistente, astfel încât, în acest caz, nu mai există nici o obligaţie de a le executa.

În ceea ce priveşte actele normative emise de organele locale ale administraţiei publice, nu există o anumită modalitate obligatorie pentru aducerea lor la cunoştinţa publică. Organul emitent al actului are deplina libertate de a alege modalitatea de aducere la cunoştinţa publică a actului, în funcţie de împrejurările concrete, optând pentru cea mai adecvată modalitate în funcţie de acele împrejurări, de timp şi de loc.

Modalităţi de aducere la cunoştinţa publică a actelor normative emise de organele administraţiei publice locale pot fi: afişarea actului la sediul organului emitent sau în locurile mai des frecventate de membrii colectivităţii locale, precum şi prin orice alt mijloc de publicitate.

Rezultă de aici că, atunci când normele juridice nu prevăd o anumită modalitate obligatorie de publicare a actelor administrative, alegerea modalităţii este lăsată la aprecierea organelor administraţiei publice, aceasta făcându-se în funcţie de condiţiile concrete de timp şi de loc, în scopul unei cât mai eficiente aduceri la cunoştinţă publică.

În ceea ce priveşte actele administrative supuse confirmării ori ratificării, situaţia lor diferă. Astfel, actele administrative supuse confirmării nu intră în vigoare decât de la data când au fost confirmate. Potrivit art. 115 alin. (4) din Constituţia României, în cazuri excepţionale, Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă. Acestea intră în vigoare numai după aprobarea lor de către Parlament. Dacă Parlamentul nu se află în sesiune, el se convoacă în mod obligatoriu.

Actele administrative supuse ratificării intră în vigoare la data emiterii, a publicării sau la o altă dată, după caz, ratificarea având valoarea unei confirmări posterioare, în situaţia în care nu sunt ratificate, ele îşi pierd valabilitatea, ştergându-se toate efectele produse până în acel moment. Astfel, Parlamentul poate abilita Guvernul să emită ordonanţe în perioada vacanţei parlamentare. Dacă legea de abilitare o cere, ordonanţele se supun aprobării Parlamentului, potrivit procedurii legislative, până la împlinirea termenului de abilitare. Dacă nu sunt aprobate, efectele produse de, acele ordonanţe se şterg retroactiv. De asemenea, nerespectarea termenului atrage încetarea efectelor ordonanţei.

Actele administrative, în general, produc efecte juridice pentru viitor, altfel spus, ele nu sunt retroactive, adică nu produc efecte pentru trecut.

Această caracteristică a actelor administrative este consecinţa faptului că aceste acte sunt emise pe baza şi pentru executarea legii. Or, cum legea, ca regulă, produce efecte pentru viitor, este evident că si actele administrative, care sunt acte de executare a legii, vor produce efecte juridice tot pentru viitor.

Situaţiile anterioare noii legi au fost reglementate de legea existentă la acea dată. Aşa încât, noua lege va trebui să reglementeze relaţiile sociale de la data intrării sale în vigoare, în prezent şi pentru viitor, întrucât relaţiile sociale anterioare au fost deja reglementate de vechea lege.

Principiul neretroactivităţii actelor juridice este consacrat în însăşi Constituţia României. Potrivit art. 15 alin. (2) din Constituţia României, „Legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile".

Există însă unele acte administrative care constituie excepţii de la principiul neretroactivităţii actelor administrative. Aceste acte produc efecte juridice şi pentru trecut, pentru perioada anterioară mo-mentului intrării lor în vigoare.

85

Actele administrative retroactive sunt următoarele:l. Actele administrative declarative de drepturi şi obligaţii care nu dau naştere, prin ele însele,

unor drepturi sau obligaţii noi, aşa cum se întâmplă în cazul actelor administrative care au caracter constitutiv sau translativ de drepturi şi obligaţii. Actele declarative atestă drepturi sau obligaţii preexistente, deci ele produc efecte pentru trecut, de la data când acele drepturi sau obligaţii au luat naştere. Din această categorie fac parte diferitele certificate, adeverinţe', acte de stare civilă (acte de naştere, de deces, dar nu actele de căsătorie, care produc efecte pentru viitor).

Sunt retroactive şi actele administrative jurisdicţionale, prin care se soluţionează litigii juridice. Aceste acte produc efecte juridice de la data când au fost încălcate drepturile şi obligaţiile ce formează obiectul litigiului.

De asemenea, dacă o lege, pentru executarea căreia au fost emise acte administrative, are caracter retroactiv, şi actele administrative vor avea caracter retroactiv.

Efecte retroactive au şi actele administrative de anulare pentru cauza de ilegalitate, dar nu pentru neoportunitate a altor acte administrative şi care produc efect juridic anterior emiterii lor, din momentul când s-a produs ilegalitatea actului supus anulării.

Menţionăm, de asemenea, printre actele având efecte retroactive, actele administrative emise în vederea executării unei hotărâri judecătoreşti.

Potrivit Legii electorale, dacă s-au produs erori în listele de alegători, persoana interesată poate să facă o întâmpinare la organul care a întocmit lista, solicitând modificarea acesteia spre a se îndrepta greşeala. Acesta este obligat să rezolve întâmpinarea în termen de 3 zile de la înregistrare.

Dacă organul sesizat nu dă curs solicitării care i-a fost adresată, persoana în cauză poate să facă contestaţie în termen de 24 de ore de la comunicare, la judecătoria în a cărei rază teritorială domiciliază alegătorul, cerând instanţei judecătoreşti ca, prin hotărârea pe care o va pronunţa, să oblige organul administraţiei publice să introducă modificările corespunzătoare în lista de alegători.

Hotărârea judecătorească este definitivă, executorie şi se comunică celui interesat în termen de 24 de ore de la pronunţare. Dacă, prin hotărârea definitivă şi irevocabilă a instanţei, se consideră întemeiată cererea reclamantului, organul administrativ este obligat să introducă în listă modificările stabilite de către instanţa judecătorească.

În baza hotărârii instanţei, se va emite un act administrativ pentru modificarea corespunzătoare a listei de alegători. Acest act are caracter retroactiv, el producând efecte juridice anterior emiterii lui, şi anume, din momentul când a fost întocmită lista electorală corectată.

7. Executarea actelor administrativeActul administrativ, odată intrat în vigoare, trebuie executat. Este o concluzie firească, ce decurge

din necesitatea realizării legalităţii, precum şi din însăşi raţiunea de a fi a administraţiei publice, care este o activitate executivă.

În majoritatea covârşitoare a cazurilor, actele administrative, ca de altfel toate ac tele organelor statului, sunt executate de bunăvoie de către cei obligaţi să le execute. Mai există unele împrejurări, când executarea actelor administrative nu se face de bunăvoie, iar mijloacele de convingere, având ca scop obţinerea executării, nu au dat rezultate, adică actul administrativ în cauză nu a fost executat.

Într-o astfel de situaţie, executarea actelor administrative trebuie să se faci pe cale silită. De reţinut faptul că, pentru executarea actelor administrative, nu este necesar să se obţină o hotărâre judecătorească sau a unui alt organ de jurisdicţie. Actele administrative, fiind emise în temeiul puterii de stat, sunt executorii din oficiu, prin ele însele. După cum am arătat mai înainte, actele administrative produc efecte juridice fără a fi nevoie de consimţământul celor cărora li se adresează. Este suficient ca actul să fie emis cu respectarea condiţiilor stabilite de lege pentru legalitatea sa.

Trebuie menţionat faptul că nu toate actele administrative sunt executorii prin ele însele. Dar această excepţie este foarte rară, iar asemenea cazuri trebuie prevăzute de lege99.

De exemplu, în cazul construcţiilor ilegale, se pot ivi două situaţii:1. Construcţia a fost executată pe un teren aparţinând domeniului public. În acest caz,

construcţia respectivă poate fi demolată pe cale administrativă, fără, deci, să mai fie nevoie de vreo altă formalitate, de pildă, de actul unui alt organ de stat pentru ca această construcţie să poată fi demolată.

2. Construcţia a fost executată pe un teren proprietate privată. În această situaţie, pentru ca acea

99 Legea 50/199186

construcţie să poată fi demolată, este necesară o hotărâre judecătorească, definitivă şi irevocabilă, prin care să se dispună demolarea construcţiei.

Executarea silită fiind o măsură extremă, la ea se poate recurge numai după ce au fost epuizate celelalte căi posibile şi necesare pentru obţinerea executării actului100.

CAPITOLUL VIIÎNCETAREA EFECTELOR JURIDICE ALE ACTELOR

ADMINISTRATIVE

1. Consideraţii generale

Efectele juridice ale actelor administrative pot să înceteze temporar sau definitiv. Încetarea temporară a efectelor actelor administrative se realizează prin suspendare. Încetarea definitivă a efectelor juridice ale actelor administrative are loc prin anulare.

Efectele actelor administrative pot să înceteze şi în anumite împrejurări, de exemplu, prin depăşirea termenului prevăzut de lege pentru executarea actului administrativ, cum este cazul sancţiunilor contravenţionale, sau prin decesul persoanei căreia i s-a acordat un drept sau i s-a stabilit o obligaţie, în situaţia în care dreptul sau obligaţia nu se transmite succesorilor, de pildă un permis de portarma.

În astfel de împrejurări, actul administrativ nu mai produce efecte juridice. Actele administrative încetează de a-şi mai produce efecte juridice şi atunci când a expirat termenul de valabilitate a acestora, de exemplu, o autorizaţie pe termen.

De asemenea, în situaţia în care executarea unui act administrativ se realizează printr-un număr determinat de fapte materiale, îndeplinirea acestor fapte duce, implicit, la încetarea efectelor actelor administrative în cauză, ca în cazul dispoziţiei de demolare a unei construcţii: odată terminate operaţiile de demolare, şi actul administrativ prin care s-a dispus demolarea îşi încetează efectele, întrucât efectele s-au produs prin demolare,

De menţionat faptul că renunţarea din partea beneficiarului la unele drepturi stabilite printr-un act administrativ nu este o modalitate de încetare a efectelor acestuia. Pentru ca să nu mai producă efecte juridice, acel act trebuie anulat de către organul competent. Deşi beneficiarul a renunţat la drepturile ce i s-au acordat, actul administrativ în cauză continuă să rămână în vigoare până în momentul anulării sale.

2. Suspendarea executării actelor administrativeÎmpotriva suspendării executării actelor administrative s-ar putea aduce argumentul că, prin aceasta,

s-ar ajunge, în fapt, la însăşi suspendarea executării legii pentru a cărei executare a fost emis actul administrativ supus suspendării.

Pe de altă parte, însăşi asigurarea legalităţii impune, în anumite cazuri, necesitatea suspendării executării actelor administrative, tocmai spre a nu se ajunge la încălcarea legii, prin aceea că se dă posibilitatea organului competent să verifice, înainte de a-1 pune în executare, în ce măsură acel act administrativ este sau nu conform legii.

Măsura suspendării este cu atât mai necesară cu cât actele administrative sunt executorii din oficiu, aşa încât, cel puţin în unele cazuri, chiar dacă după executare actul în cauză ar fi anulat, să existe riscul ca situaţia anterioară executării actului să nu mai poată fi pe deplin restabilită, ca în cazul demolării unei construcţii. Spre a se evita astfel de situaţii, este preferabil ca executarea actelor în cauză să fie suspendată.

Aceasta nu înseamnă însă ca măsura suspendării executării actelor administrative să fie ridicată la rangul de principiu în activitatea organelor administraţiei publice, deoarece, în felul acesta, ar fi într-adevăr pusă în pericol legalitatea, prin neexecutarea legii, fiindcă executarea acesteia se realizează, în numeroase cazuri, prin acte administrative. De aceea, la măsura suspendării actelor administrative trebuie să se recurgă numai atunci când într-adevăr există motive temeinice pentru aceasta.

Suspendarea executării unui act administrativ poate fi determinată de mai multe cauze:a) legalitatea actului este contestată, de exemplu, în cazul atacării unei hotărâri a unui consiliu

100 Al.Negoiţă op. Cit. p. 258 şi urm.87

local la instanţa de contencios administrativ;b) deşi actul este legal, aplicarea lui nu este oportună, datorită unor cauze cu caracter trecător;c) necesitatea aplicării suspendării în cazul unor abateri de la lege, până la reintrarea în legalitate, de

exemplu, suspendarea autorizaţiei de exercitare a unei profesii sau de desfăşurare a unei alte activităţi.În unele cazuri, suspendarea operează în virtutea legii. Astfel, contestaţiile împotriva proceselor-verbale

de aplicare a unei sancţiuni contravenţionale au ca efect suspendarea executării sancţiunii.Potrivit Legii administraţiei publice locale, în cazul în care prefectul consideră că un act emis de un

consiliu judeţean, de un consiliu local sau de un primar este ilegal, îl poate ataca în faţa instanţei de contencios administrativ. Actul atacat este suspendat. Aceasta este o suspendare de drept, care acţionează în virtutea legii, fără să mai fie nevoie de un demers special, prin care să se solicite suspendarea executării actului.

În alte situaţii, suspendarea are loc ca urmare a voinţei unui organ de stat, fie a organului emitent al actului, fie a organului ierarhic superior al acestuia, fie a unui alt organ al administraţiei publice sau a unui alt organ de stat. În ceea ce priveşte suspendarea executării actelor administrative prin voinţa unui organ de stat, se pot distinge trei situaţii posibile.

1. Organul emitent, întrucât îi aparţine actul, el fiind cel care 1-a emis, are întotdeauna dreptul de a decide suspendarea executării acestuia. Prin urmare, nu trebuie să existe o prevedere expresă a legii pentru ca acest organ să poată dispune suspendarea executării propriului său act.

În literatura de specialitate, se consideră că suspendarea executării actelor administrative de către organul emitent constituie o situaţie de excepţie, la care, în principiu, nu ar trebui să se recurgă, deoarece micşorează grija organelor administrative privind emiterea de acte administrative.101

2. Organul ierarhic superior celui emitent, în această calitate, poate să decidă suspendarea executării actelor emise de organele subordonate. În virtutea calităţii sale de organ ierarhic superior şi în exercitarea atribuţiilor sale de control, organul superior poate să dispună suspendarea executării actului administrativ emis de către organul său inferior, fără să aibă nevoie de o abilitare specială pentru adoptarea unei asemenea măsuri.

3. Celelalte organe de stat pot suspenda executarea actelor administrative numai în baza unor prevederi exprese ale legii. De exemplu, potrivit reglementărilor juridice în vigoare, instanţele judecătoreşti pot să dispună, în anumite condiţii, suspendarea executării actelor administrative care au fost atacate în faţa instanţei respective2.

3. Anularea actelor administrativeÎn funcţie de interesul ocrotit prin anularea actelor administrative, nulitatea acestora este de două

feluri, anume nulitatea absolută şi nulitatea relativă.Nulitatea absolută urmăreşte protejarea unor interese generale ale societăţii, de aceea ea poate fi

invocată de oricine. De exemplu, o persoană a fost numită într-o funcţie fără desfăşurarea concursului, deşi legea prevedea că ocuparea acelei funcţii nu se poate face decât prin concurs, în acest caz, actul de numire este nul absolut.

Nulitatea relativă are ca scop ocrotirea unor interese individuale, de aceea ea poate fi invocată numai de către cei interesaţi. De exemplu, dacă desfăşurarea concursului pentru ocuparea unui post în aparatul administrativ s-a făcut fără respectarea anumitor reguli procedurale în favoarea concurenţilor, cum ar fi anunţarea probelor de concurs într-un termen precis, dacă nici unul dintre concurenţi nu se plânge, concursul este considerat că s-ar fi desfăşurat în mod legal, într-un astfel de caz, actul administrativ este numai anulabil sau, cu alte cuvinte, este nul relativ.

Indiferent de situaţie, anularea unui act administrativ nu se poate efectua decât printr-un alt act având o forţă juridică superioară forţei juridice a actului supus anulării sau având cel puţin aceeaşi forţă juridică cu aceea a actului anulat. Anularea poate fi decisă de organul emitent, de organul ierarhic superior al administraţiei publice, de alte organe de stat.

Organul emitent, având aptitudinea de a emite un act administrativ, trebuie să aibă si dreptul de a reveni asupra lui, atunci când consideră necesar.

Organul administraţiei publice ierarhic superior celui emitent are drept de anulare a actelor acestuia în virtutea poziţiei lui superioare. Deşi nu sunt organe administrative, procurorii pot anula actele organelor de urmărire şi de cercetare penală, precum şi ale organelor locurilor de detenţie şi de executare a pedepselor, deci numai ale anumitor organe ale administraţiei publice, prevăzute expres de lege.

Instanţele judecătoreşti, precum şi alte organe de stat, au drept de anulare a actelor administrative,

101 Al. Negoiţă op.cxit. p. 263-264, R.Ionescu op.cit.p.268 şi urm., A.Iorgovan op.cit.p.95 şi urm. 88

de asemenea numai în cazurile prevăzute expres de lege.Când anularea este înfăptuită de organul emitent, ea poartă denumirea de retractare. Anularea

decisă de organul ierarhic superior poartă denumirea de revocare. Uneori, în Ioc de anulare, se poate spune că actul administrativ a fost retras. Organele administraţiei publice pot anula un act administrativ atât pentru cauze de ilegalitate, cât şi pentru lipsă de oportunitate a acestora, în timp ce procurorii şi instanţele judecătoreşti pot anula actele administrative numai în cazul ilegalităţii acestora.

În legislaţia ţării noastre, actele administrative sunt, în principiu, revocabile, adică ele pot fi anulate sau modificate. Revocabilitatea actelor administrative este determinată de faptul că societatea se află într-un continuu 'proces de dezvoltare, de schimbare şi transformare. Or, în aceste condiţii, nici actul administrativ nu poate să fie conceput ca ceva imuabil. El trebuie să fie în permanenţă în concordanţă cu evoluţia vieţii sociale.

Deci, ar fi contrar intereselor societăţii să se menţină un act administrativ care nu mai corespunde noilor împrejurări sociale. De aceea, un asemenea act administrativ trebuie să fie retras.

Totodată, nu este exclus ca, chiar în momentul emiterii sale, un act administrativ să încalce prevederile altor acte cu o forţă juridică superioară forţei sale juridice. Dacă, în primul caz, actul administrativ devine inoportun şi, ca atare, trebuie retras, în cel de-al doilea caz, actul în cauză este ilegal şi trebuie anulat.

Pe de altă parte, actele administrative sunt emise de oameni. Chiar dacă pentru aceasta sunt utilizate uneori şi datele oferite de tehnicile cibernetice, nu este exclus ca cei care decid să greşească, să adopte soluţii neconforme realităţilor sociale, care să nu răspundă în modul cel mai adecvat cerinţelor societăţii.

Întrucât în procesul de emitere a actelor administrative se pot strecura şi erori, trebuie să existe posibilitatea îndreptării acestora, ceea ce s-a realizat prin introducerea principiului revocabilităţii actelor administrative în activitatea organelor administraţiei publice.

În cazul în care se produc anumite erori într-un act administrativ, cum ar fi unele erori materiale, este posibil ca acel act să nu mai fie retras, într-o asemenea situaţie, îndreptarea erorii se operează, de regulă, prin rectificarea actului deja emis, evident dacă aceasta este posibilă. Rectificarea este utilizată din motive de operativitate, spre a se evita pierderea de timp prin emiterea unui nou act administrativ.

De la principiul revocabilităţii actelor administrative face excepţie o serie de acte, în sensul că aceste acte nu pot fi anulate. Problema acestor excepţii nu se pune decât pentru actele administrative indivi-duale, deoarece actele administrative normative sunt oricând revocabile.

a) primă categorie de acte administrative care nu pot fi revocate se referă la actele pe care normele juridice le declară în mod expres ca fiind irevocabile.

b) O altă categorie se referă la actele administrative jurisdicţionale care, ca şi hotărârile judecătoreşti, sunt irevocabile. După ce au fost adoptate asemenea acte, organul emitent se desesizează, deci nu mai poate reveni asupra acelui act. Dar împotriva lor se pot exercita căi de atac, în urma cărora aceste acte pot fi modificate sau anulate, după caz, în locul lor fiind emise alte acte.

c) De asemenea, nu pot fi revocate actele administrative pe baza cărora s-au născut raporturi civile, de muncă etc. Astfel, actele de repartizare în muncă, care sunt acte administrative, devin irevocabile din momentul în care a fost încheiat, în temeiul lor, contractul de muncă.

Un alt exemplu, într-un caz diferit: Prefectura judeţului Satu Mare a transferat Direcţiei Generale pentru Agricultură şi Alimentaţie Satu Mare câteva imobile necesare activităţii acesteia. Ulterior, prefectura a revenit asupra deciziei şi a dispus să se restabilească situaţia anterioară, adică imobilele în cauză să fie scoase din patrimoniul Direcţiei.

Dar, prin transferarea acelor imobile, Direcţia a dobândit în patrimoniul său un drept real, consemnat ca atare în cartea funciară, drept în considerarea căruia a făcut la acele imobile o serie de reparaţii capitale. Aşa încât, decizia prin care prefectura creează în favoarea unei persoane juridice un drept real, cu consecinţe de ordin patrimonial, nu poate fi ulterior revocată, deoarece intrase în circuitul civil şi revenirea asupra ei ar fi afectat drepturile dobândite în temeiul ei, afectând, în acelaşi timp, stabilitatea şi siguranţa raporturilor juridice care au luat naştere în baza actului administrativ.

d) Sunt irevocabile şi actele administrative care au generat drepturi subiective garantate de lege prin stabilitate, cum sunt drepturile dobândite ca urmare a obţinerii unei diplome de absolvire a unei forme de învăţământ.

Totuşi, în cazul în care aceste drepturi aţi fost obţinute prin fraudarea legii, actele administrative în

89

baza cărora s-au dobândit sunt revocabile102. Nu pot fi dobândite drepturi prin fraudarea legii. Astfel, Tribunalul Suprem a socotit nulă diploma de absolvire a unei instituţii de învăţământ superior, în cazul în care posesorul ei a reuşit, prin fraudă, la examenul de admitere în acea instituţie103.

e) Sunt irevocabile şi actele administrative de aplicare a unor sancţiuni administrative. Aceste acte pot fi însă atacate şi, dacă este admisă contestaţia, actele respective pot fi anulate sau modificate (reformate), după caz. Astfel, în ceea ce priveşte contravenţiile, sunt prevăzute expres căile de atac împotriva proceselor-verbale de aplicare a sancţiunilor contravenţionale.

f) Actele administrative, din momentul în care au fost atacate în faţa unui organ jurisdicţional, devin irevocabile, astfel încât nici organul emitent al actului, nici un alt organ al administraţiei publice nu se mai poate pronunţa asupra valabilităţii actului respectiv. Situaţia juridică a acelui act va fi decisă de către organul jurisdicţional sesizat în legătură cu actul în cauză.

g) Actele administrative, care au fost executate din punct de vedere material, devin din acel moment irevocabile. De exemplu, actul prin care s-a dispus demolarea unei construcţii din momentul în care acea construcţie a fost demolată, anularea actului de demolare devine inutilă, întrucât efectele juridice şi materiale ale acelui act s-au produs, aşa încât, prin executarea sa sub aspect material, actul respectiv de demolare a devenit irevocabil, iar revocarea sa nu ar mai avea, practic, nici un efect juridic privind construcţia în cauză, deoarece aceasta fusese deja demolată în baza acelui act de demolare.

Anularea pentru cauză de ilegalitate are un efect retroactiv, adică, prin anulare, sunt desfiinţate şi efectele juridice pe care le-a produs în trecut actul anulat, până în momentul anulării sale. Unele efecte nu pot fi însă desfiinţate.

De exemplu, anularea unei diplome, obţinută în mod ilegal, pe baza căreia a fost practicată o profesie, o anumită perioadă de timp, nu poate şterge toate efectele care s-au produs prin exercitarea acelei profesii. Astfel, practicarea medicinei pe baza unei diplome false nu poate remedia decesul unei persoane, produs ca urmare a unui tratament medical necorespunzător.

Anularea nu are efect retroactiv în cazul în care intervine o lege nouă, care modifică sau abrogă legea veche, pentru a Cărei executare a fost emis actul administrativ supus anulării.

Totodată, când schimbarea împrejurărilor determină retragerea unui act administrativ şi emiterea altuia corespunzător noilor împrejurări, anularea nu produce efecte pentru trecut.

Mai trebuie subliniat faptul că numai în cazul în care actul administrativ ar veni expres sau implicit în contradicţie cu situaţia de drept creată prin abrogarea sau modificarea legii, acesta îşi pierde valabilitatea juridică şi, ca urmare, trebuie anulat, în caz contrar, nu există nici un motiv de a nu fi menţinut mai departe în vigoare.

Aşadar, când motivul anulării este ilegalitatea actului, prin anulare se şterg toate efectele juridice produse din momentul când a survenit ilegalitatea, actul de anulare având efect retroactiv, ex tunc. Dacă actul administrativ este anulat pentru cauză de neoportunitate, datorită schimbării împrejurărilor, efectul anulării nu se produce decât de la data emiterii actului de anulare, ex nune, adică încetarea definitivă pentru viitor a producerii altor efecte juridice, dar menţinându-se efectele deja produse.

Nulitatea actului administrativ poate fi invocată, în primul rând de persoana interesată şi de orice altă persoană în cazul nulităţii absolute. Nulitatea poate fi invocată şi din oficiu, de către un organ al administraţiei sau de procuror.

Până la proba contrară, actul administrativ beneficiază de prezumţia de legalitate, datorită faptului că emană de la un organ de stat în exercitarea atribuţiilor sale privind realizarea puterii de stat.

În doctrina de specialitate ca şi în legislaţie, se vorbeşte despre o categorie de acte administrative, denumite acte inexistente.104

Se apreciază că asemenea acte apar în mai multe împrejurări. Astfel, se consideră că un act administrativ este inexistent dacă, în mod practic, nu mai există ca atare, datorită anumitor împrejurări, precum pierderea sau distrugerea sa, dar numai în cazul în care nu s-ar putea obţine un duplicat, deci nu mai există nici o posibilitate de a dovedi că actul în cauză ar fi existat vreodată.

Se mai consideră ca fiind inexistent actul căruia îi lipseşte un element esenţial privind valabilitatea sa juridică, de exemplu, semnătura funcţionarului care a emis actul sau ştampila organului emitent.

Este inexistent şi actul a cărui ilegalitate este mult prea evidentă. De pildă eliberarea unui act de

102 I.Iovănaş op.cit.p.258.103 Trib. Suprem s.civ. dec. Nr. 740/1981, în Culegere de decizii de3 îndrumare, 1981 p. 248104 Al. Negoiţă op.cit. p.267 şi urm., I. Iovănaş op.cit.p.261 şi urm.

90

repartizare a unui spaţiu locativ de către compartimentul de stare civilă a unei primării.În aceste situaţii refuzul de a executa asemenea acte nu mai antrenează nici o consecinţă juridică.

Problema constă în a determina cazurile când actul administrativ este nul şi când este inexistent, adică de a stabili limitele între care operează prezumţia de legalitate a actului respectiv. Aceste limite nu pot fi determinate în general, ci numai de la caz la caz.105

Uneori, inexistenţa actelor administrative este prevăzută expres de lege. De exemplu, hotărârile şi ordonanţele adoptate de către Guvern sunt semnate de primul-ministru, sunt contrasemnate de ministrul care are obligaţia să le pună în executare şi sunt publicate în Monitorul Oficial al României. Nepublicarea acestora atrage inexistenţa hotărârii sau a ordonanţei respective.106

Pe lângă actele administrative, organele administraţiei publice pot încheia acte de drept civil, în calitate de persoane juridice, de pildă, contracte de executare de lucrări, prestări de servicii, de credit bancar, de asigurări de bunuri şi persoane etc. De asemenea, se pot încheia acte de dreptul muncii, cum este contractul de muncă, între organul administraţiei publice şi angajaţii acestuia.

CAPITOLUL VIIIOPERAŢIUNILE ADMINISTRATIVE ŞI ALTE OPERAŢII MATERIALE

1. Noţiunea de operaţiune administrativăÎn afara actelor juridice, organele administraţiei publice înfăptuiesc şi o serie de operaţii

administrative, cum ar fi: stampilarea, avizarea actelor administrative, înregistrarea lor, datarea etc.107

Analizând activitatea organelor administraţiei publice, se poate constata că cea mai mare parte din activitatea acestora este alcătuită din operaţii administrative, precum si din operaţii materiale, de pildă, diferitele activităţi de asistenţă medico-sanitară, de instruire a elevilor, prestările de servicii etc.

Operaţiunile administrative prezintă o deosebită însemnătate, deoarece cu ajutorul lor au loc emiterea, executarea şi controlul executării actelor administrative, precum şi al altor acte juridice.

Operaţiunile administrative fac parte din sfera mai largă a operaţiilor de tehnică administrativă, care sunt utilizate şi de alte organe ale statului, organizaţii nestatale şi chiar de persoane fizice.

Operaţiunile administrative se deosebesc de acestea întrucât sunt realizate numai de organele administraţiei publice, dar se aseamănă cu ele prin conţinutul lor material (de exemplu, aplicarea unei ştampile).

Unele operaţiuni administrative sunt înfăptuite în realizarea puterii de stat, de exemplu, sigilarea unui bun, în timp ce altele nu implică aceasta, de pildă, multiplicarea sau îndosarierea de acte.

- Anumite operaţiuni administrative sunt simple activităţi materiale, ca datarea unui act, în timp ce altele reprezintă şi o manifestare de voinţă, de exemplu, diferitele avize care se acordă pentru emiterea actelor administrative, în care se exprimă voinţa persoanelor care au acordat acele avize.

Numărul mai mare al operaţiunilor administrative în comparaţie cu cel al actelor administrative se explică prin aceea că, pentru elaborarea şi executarea unui singur act administrativ, sunt necesare numeroase şi variate operaţii administrative. Fără operaţiile administrative nu este posibilă nici elaborarea şi nici executarea, nu numai a actelor administrative, dar nici a actelor celorlalte organe ale statului, atunci când executarea lor este înfăptuită de organele administraţiei publice.

2. Diferite operaţiuni administrativeOperaţiunile administrative pot interveni în diferite faze ale procesului de elaborare şi executare a

actelor administrative, şi anume, în cea de pregătire, de emitere, de executare a actelor administrative, precum şi în ceea ce priveşte controlul executării.

Astfel, în faza de pregătire, intervine o serie de operaţiuni administrative privind evidenţa datelor şi documentarea, de exemplu statistici, rapoarte, referate, studii, expertize etc. Tot în această fază intervin şi procesele-verbale de constatare a existenţei unor fapte, pe baza cărora se va emite un act administrativ.

În faza de emitere a actelor, ca exemple de operaţiuni administrative se pot da: întocmirea proiectelor de acte juridice, avizarea proiectului înainte de adoptarea acestuia, operaţii cu ocazia votării actului, printre care convocarea organului colegial, stabilirea ordinii de zi, întocmirea proceselor-verbale de

105 I.Iovănaş op.cit.p.262-263106 Art. 108 alin. 4 din Constituţie 107 Al.Negoiţă op.cit. p. 269 şi urm., R.Ionescu op.cit.p. 384 şi urm., A.Iorgovan op.cit. p.13 şi utm.

91

şedinţă etc., operaţii necesare formei actului, de pildă, ştampilarea, datarea, înregistrarea, uneori traducerea într-o altă limbă etc.

In faza de executare intervine, de asemenea, o varietate de operaţiuni administrative, precum operaţiuni de comunicare a actelor administrative prin publicare în presă, afişare, comunicare la radio şi televiziune, înmânarea de înştiinţări individuale etc.

Tot în faza de executare, în caz de neexecutare de bunăvoie a actelor adminis trative, pot fi aplicate o serie de măsuri administrative coercitive, având scopul de a se obţine executarea actelor administrative. Astfel de operaţiuni sunt, de exemplu, tratamentul medical forţat, ţinerea în carantină, reţinerea unor persoane pentru cercetări penale, confiscarea de bunuri, sechestrarea acestora, popriri, blocarea conturilor etc.

Spre a se verifica modul cum au fost executate actele administrative, poate fi uti lizată o gamă variată de operaţiuni administrative de control.

Aceste operaţiuni sunt îndeplinite de către organele administraţiei publice ierarhic superioare celor controlate, precum şi de către persoane sau compartimente din interiorul unui organ. Totodată, controlul se exercită şi între organe diferite, fără a exista însă relaţii de subordonare a acestora unele faţă de altele (de pildă, controlul sanitar, financiar, comercial etc.).

Ca operaţiuni administrative de control, pot fi menţionate: percheziţii corporale şi domiciliare, descinderi la faţa locului, verificări de acte, inventare, expertize etc. De multe ori, operaţiunile de control sunt urmate de emiterea unor acte administrative, astfel încât aceste operaţiuni pot fi incluse, de asemenea, şi în grupa operaţiilor de pregătire şi de elaborare a actelor administrative.

Din cele prezentate mai înainte, se poate observa că şi operaţiunile administrative produc anumite efecte juridice, anume efectele prevăzute de normele juridice care le reglementează. Astfel, organul care a solicitat un aviz conform este obligat să emită actul administrativ cu respectarea strictă a acestuia. Sau, prin aplicarea de sigilii pe un obiect, acesta devine indisponibil etc.

Atât operaţiunile administrative, cât şi alte fapte materiale dau naştere, faţă de cel care le săvârşeşte, unei situaţii de răspundere juridică, în cazul în care, prin săvârşirea acestor operaţii, persoanele respective au încălcat dispoziţiile legale, ele răspund penal, administrativ, disciplinar sau civil, în funcţie de gravitatea încălcării şi de efectele produse prin această încălcare. Chiar şi pentru erorile din culpă, persoanele respective răspund, de pildă, în cazul unui tratament medical necorespunzător.

Ţinând seama de sarcina generală a organelor administraţiei publice de a executa legea, operaţiunile administrative şi operaţiile (faptele) materiale prezintă o însemnătate de prim ordin în ceea ce priveşte însăşi înfăptuirea administraţiei publice, desfăşurarea în cele mai bune condiţii a relaţiilor sociale. Aşa cum am arătat mai înainte, organele administraţiei publice înfăptuiesc, pe lângă operaţii administrative, şi alte operaţiuni materiale.

De remarcat că nici operaţiunile administrative nu sunt altceva decât operaţii materiale, dar de un anumit gen.

Operaţiunile administrative sunt legate, în general, de emiterea, executarea şi con trolul executării unui act administrativ sau a altui act juridic concret, determinat, în timp ce operaţiile materiale propriu-zise sunt înfăptuite în exercitarea unor atribuţii ale organelor administraţiei publice, fără a avea o legătură directă cu un anumit act administrativ sau un alt act juridic, emis de organe ale administraţiei publice sau de alte organe de stat.

De exemplu, semnarea şi ştampilarea unui certificat medical sunt operaţiuni administrative privind emiterea acelui certificat, în timp ce consultaţiile medicale sunt operaţiuni materiale pentru realizarea atribuţiilor ce revin cadrelor medicale.

De asemenea, operaţiunile legate de eliberarea unei diplome de absolvire a unei instituţii de învăţământ sunt operaţiuni administrative, în timp ce ţinerea unei prelegeri, efectuarea unor lucrări de laborator, desfăşurarea unui seminar etc. sunt operaţiuni materiale privind exercitarea funcţiei de personal didactic.

Evident, în unele cazuri, distincţia poate fi destul de greu de făcut, de aceea problema trebuie rezolvată de la caz la caz, în mod diferenţiat.

CAPITOLUL IXACTELE ADMINISTRATIVE DE AUTORITATE EMISE DE ADMINISTRAŢIA

PUBLICĂ LOCALĂ

92

1. Noţiunea şi trăsăturile actelor administrative de autoritate ale administraţiei publice locale

Forma concretă principală prin care administraţia publică locală îşi desfăşoară activitatea o reprezintă, după cum am arătat, actul juridic.

Administraţia publică locală adoptă acte de autoritate şi încheie acte de gestiune.Prin actele de autoritate, administraţia publică realizează componenta dispozitiv-executivă a

activităţii sale, exercitându-şi prerogativele sale de putere publică, în raporturile cu ceilalţi subiecţi de drept.Pentru a evidenţia această trăsătură a actelor de autoritate, în doctrina postbelică108 s-a folosit

terminologia de acte de drept administrativ spre a le deosebi de actele civile ale administraţiei publice. Având în vedere că actele de autoritate sunt emise de organele administraţiei publice în calitatea lor de subiecte special învestite cu atribuţii de realizare a puterii publice şi că datorită acestui fapt ele sunt supuse unui regim juridic diferit de cel al actelor juridice bilaterale, considerăm că şi sub aspect terminologic, aceste acte trebuie diferenţiate.

Dintre toate actele juridice ale administraţiei publice, numai actele-de autoritate sunt supuse în exclusivitate regimului de drept administrativ, în consecinţă, şi denumirea lor cea mai adecvată este de „acte de drept administrativ". Denumirea de acte administrative poate fi, de asemenea, utilizată pentru a desemna genul actelor juridice ale administraţiei publice, incluzând atât actele de autoritate, cît şi pe cele de gestiune.

Denumirea de „act de drept administrativ" este sinonimă însă, numai cu denumirea de „act de autoritate", ca specie a actelor administrative.

Actele de autoritate ale administraţiei publice au următoarele trăsături:a. Sunt întotdeauna acte juridice unilaterale, adică reprezintă manifestarea de voinţă exclusivă a

administraţiei publice, inclusiv a serviciilor publice ale acesteia. Aceasta înseamnă că la emiterea sau adoptarea actelor de autoritate nu mai concură manifestarea de voinţă a altei persoane, chiar şi atunci când acea persoană are iniţiativă în elaborarea unui act administrativ. O persoană poate solicita emiterea, în beneficiul său, a unui act de autoritate, însă nu poate negocia cu autoritatea publică conţinutul acelui act.

Un act de autoritate este întotdeauna un act unilateral, însă nu întotdeauna un act unilateral al administraţiei publice este şi un act de autoritate. Cu alte cuvinte, caracterul unilateral al unui act administrativ nu este suficient pentru a califica acel act ca fiind de autoritate. Astfel, de exemplu, darea unei procuri, promisiunea de recompensă, oferta de contractare, renunţarea la un drept - sunt acte unilaterale ale administraţiei publice, dar ele nu sunt acte de autoritate, ci acte de drept civil.109

Un act de autoritate este unilateral şi atunci când este emis cu participarea mai multor autorităţi publice, indiferent dacă aceste autorităţi sunt unipersonale sau colegiale, întrucât prin actul emis se degajă o singură voinţă juridică deliberativă110.

Autorităţile publice locale nu pot adopta acte de autoritate în comun, întrucât fiecare autoritate publică locală are competenţă exclusivă în unitatea administrativ-teritorială în care a fost aleasă. Cu alte cuvinte, o autoritate publică locală nu poate emite reglementări aplicabile în altă unitate administrativ-teritorială, nici chiar în comun cu o autoritate publică care reprezintă acea subdiviziune teritorială.

Este adevărat că, potrivit legii, autorităţile administraţiei publice locale au dreptul ca, în limitele competenţei lor, să coopereze şi să se asocieze cu alte autorităţi ale administraţiei publice locale din ţară sau din străinătate, în condiţiile legii [art. 11 alin. (1) din Legea nr. 215/2001]. Numai că hotărârile prin care se aprobă încheierea unor astfel de asocieri sunt acte de autoritate şi ele sunt adoptate de către fiecare autoritate publică în mod separat. Astfel, de exemplu, consiliile judeţene Timiş, Arad şi Caraş-Severin, au adoptat fiecare hotărârea de a înfiinţa împreună Agenţia de Dezvoltare Economică cu sediul în judeţul Timiş (ADETIM)1.

Cu toate acestea, în perspectivă, este necesar ca legislaţia să permită autorităţilor publice locale de a emite acte de autoritate în comun cu autorităţile de specialitate ale administraţiei publice centrale sau cu serviciile descentralizate ale acestora pentru adoptarea de reglementări necesare unităţilor administrativ-teritoriale.

De asemenea, trebuie recunoscută posibilitatea adoptării actelor administrative complexe, cu participarea autorităţilor publice locale şi a altor autorităţi publice de specialitate, în prezent, sunt deja în vigoare anumite dispoziţii legale în acest sens, dar ele trebuie extinse. Astfel, potrivit art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 525/1996 pentru aprobarea Regulamentului general de urbanism, „consiliile locale vor elabora şi vor aproba, conform legii,

108 T. Drăganu - Actele de drept administrativ- Ed. Ştiinţifică Buc. 1959, p. 34-35109 T.Drăganu – Actele administrative şi faptele asimilate lor supuse controlului judewcătorescv potrivit legii rn. 11967,Ed. Dacia, Cluj Napoca,1970 p.137 110 Idem p. 96-112

93

în termen de 18 luni, planurile urbanistice generale şi regulamentele locale de urbanism ale localităţilor", în completare, art. 61 din Legea protecţiei mediului nr. 137/1995 dispune că „autorităţile pentru protecţia mediului precizează, la eliberarea acordului de mediu pentru planurile de urbanism şi amenajarea teritoriului, măsurile de menţinere şi ameliorare a fondului peisagistic natural şi antropic al fiecărei zone şi localităţi, zonele deteriorate şi condiţiile de refacere peisagistică şi ecologică a acestora şi de dezvoltare a spaţiilor verzi şi controlează realizarea acestora". Prin urmare, Planul urbanistic general şi Regulamentul local de urbanism sunt acte administrative de autoritate complexe, fiind emise de către consiliile locale cu acordul Agenţiei pentru Protecţia Mediului. Prevederile acordurilor de mediu completează reglementările Planului urbanistic general şi ale Regulamentului local de urbanism, constituind o singură entitate juridică.

b. O altă trăsătură a actului administrativ de autoritate constă în aceea că el este emis în temeiul puterii publice.

Această trăsătură deosebeşte actele de autoritate ale administraţiei publice de cele de gestiune, emise în mod unilateral. Cu alte cuvinte, administraţia publică adoptă acte de autoritate în calitatea sa de subiect special învestit cu atribuţii de realizare a puterii publice, ea având, în raporturile juridice generate de aceste acte, o poziţie de supraordonare faţă de celelalte subiecte ale raporturilor juridice respective.

Deşi consiliile locale sunt autorităţi publice, ele nu îşi pun în valoare, în toate situaţiile, această prerogativă, ci numai atunci când reprezintă unităţile administrativ-teritoriale în calitate de persoane juridice de drept public.

Trebuie precizat că unităţile administrativ-teritoriale au dublă personalitate juridică, ele având şi calitatea de persoane juridice civile, iar când le reprezintă în această calitate, consiliile locale se derobează de prerogativele de putere publică. Actele care emană de la autorităţile publice locale, în astfel de situaţii, sunt acte de drept comun, în raporturile juridice izvorâte din actele juridice de drept comun, consiliile locale se situează pe poziţie de egalitate juridică cu celelalte subiecte ale raporturilor juridice respective.

Chiar dacă la baza încheierii actelor de drept comun stau acte de autoritate prealabile, acest fapt nu schimbă cu nimic natura juridică a fiecărui act, întrucât aceasta rezultă, în exclusivitate, din conţinutul propriu-zis al actelor respective, care sunt acte complet detaşate unele de celelalte, iar regimul lor juridic este diferit. Astfel, pentru încheierea unui contract având ca obiect un bun din patrimoniul unei unităţi administrativ-teritoriale, se adoptă, în prealabil, hotărârea consiliului local de aprobare a încheierii acelui contract. Evident că această hotărâre a consiliului local este un act de autoritate, însă contractul care se încheie în baza acestei hotărâri este fie un act de gestiune publică (contract administrativ), fie un act de gestiune privată (de drept comun), după cum bunul ce face obiectul contractului aparţine domeniului public sau domeniului privat de interes local.

Regimul juridic aplicabil acestor acte este diferit după cum unele sunt acte de autoritate, altele de gestiune publică, iar altele de gestiune privată.

c. O altă trăsătură a actelor administrative de autoritate constă în aceea că prin ele se organizează executarea şi se execută în concret legile şi alte acte normative.

Această trăsătură derivă din însăşi raţiunea de a fi a puterii executive reprezentată de Guvern, care are misiunea ca, prin administraţia publică pe care o coordonează, să asigure organizarea executării legilor pentru a fi puse în executare, în mod concret.

Rezolvarea problemelor de interes local este lăsată însă de lege în competenţa autorităţilor publice locale, care trebuie să adopte, în acest sens, hotărâri cu respectarea legii [art. 38 alin. (1) din Legea nr. 215/2001]. Pentru a-şi îndeplini această misiune, administraţia publică locală trebuie să adopte acte de autoritate conforme cu legea, în caz contrar, ele fiind anulate pe cale judecătorească. Administraţia publică nu poate, deci, să modifice sau să adauge la lege prin actele sale.

d. O altă trăsătură a actelor administrative de autoritate, care decurge din primele trei, constă în aceea că aceste acte sunt obligatorii pentru toate persoanele fizice şi juridice care intră sub incidenţa actelor respective, precum şi pentru însuşi organul emitent.

Referindu-ne strict la obligativitatea actelor de autoritate ale administraţiei publice locale, pot fi făcute următoarele precizări:

- Obligativitatea acestor acte vizează numai persoanele fizice şi juridice, aflate pe teritoriul unităţii dministrativ-teritoriale pe care o reprezintă autoritatea emitentă.

- În ce priveşte obligativitatea acestor acte faţă de instituţiile publice este necesar să distingem, după cum aceste instituţii sunt sau nu subordonate consiliilor locale sau judeţene.

- În cazul instituţiilor publice subordonate administraţiei publice locale, acestea au obligaţia respectării hotărârilor consiliilor locale prin care se pot stabili chiar unele măsuri obligatorii pentru instituţiile publice respective. Astfel, potrivit art. 38 alin. (2) lit. i) din Legea nr. 215/2001, consiliile locale stabilesc norme de

94

organizare şi funcţionare pentru instituţiile şi serviciile publice de interes local.În cazul instituţiilor publice de stat şi serviciilor publice descentralizate ale ministerelor în unităţile

administrativ-teritoriale, legea nu prevede că autorităţile administraţiei publice locale pot stabili măsuri obligatorii pentru acestea. Cu toate acestea, considerăm că, în cadrul competenţei lor, autorităţile administraţiei publice locale pot emite acte obligatorii şi pentru aceste instituţii publice.

Actele administraţiei publice locale, adoptate în domeniile lor de competenţă exclusivă, se impun şi celorlalte organe ale statului, în sensul că acestea sunt ţinute să le respecte. Aşa, de exemplu, normele stabilite de consiliile locale privind autorizarea construcţiilor trebuie respectate nu numai de particulari, ci de către toate autorităţile publice, indiferent de natura acestora sau de categoria de organe ale statului din care fac parte.

Dacă, însă, într-un domeniu de activitate au competenţe, potrivit legii, atât consiliile locale, cât şi instituţiile publice de stat, ne punem întrebarea dacă normele stabilite de către consiliile locale trebuie respectate sau nu de către instituţiile publice respective. Astfel, de exemplu, potrivit art. 38 alin. (2) lit. k) din Legea nr. 215/2001, „consiliile locale analizează şi aprobă, în condiţiile legii, documentaţiile de amenajare a teritoriului şi de urbanism ale localităţilor". Aceste planuri de urbanism şi amenajarea teritoriului reprezintă acte de autoritate cu caracter normativ ale consiliilor locale şi, chiar dacă nu vizează în mod direct instituţiile publice locale de specialitate ale administraţiei de stat, prevederile şi măsurile stabilite prin aceste planuri sunt obligatorii şi pentru instituţiile publice respective.

e. În fine, actele de autoritate ale administraţiei publice locale au un caracter executoriu sau, altfel spus, sunt executorii de drept, adică punerea lor în executare se face din oficiu, fără îndeplinirea vreunei alte formalităţi, cum ar fi învestirea cu formulă executorie a hotărârilor judecătoreşti sau a altor titluri executorii.

Această trăsătură decurge din faptul că actele de autoritate sunt emise pentru realizarea puterii executive a statului. Pentru a fi puse în executare, ele nu au nevoie de încuviinţarea puterii judecătoreşti. Aceasta pentru că, altfel, s-ar încălca principiul separaţiei puterilor în stat.

Puterea executivă este exercitată de Guvern, prin intermediul organelor administraţiei publice şi, deci, actele de autoritate ale acestor organe, inclusiv ale celor locale, se adoptă în vederea organizării executării şi executării, în concret, a legii.

Actele administrative de autoritate sunt titluri executorii speciale şi, prin urmare, nu trebuie învestite cu formulă executorie de către instanţele judecătoreşti, iar executarea lor nu poate fi contestată, potrivit dreptului comun. Actele de autoritate fiind supuse în exclusivitate regimului de drept public, singura cale permisă de lege pentru paralizarea efectelor acestor acte este cea reglementată de Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990.

Aşa cum s-a arătat în literatura de specialitate111, de la această regulă, legea poate prevedea anumite excepţii, când punerea în executare a unui act administrativ de autoritate este condiţionată de autorizarea prealabilă a instanţei judecătoreşti.

Prin aceste excepţii se urmăreşte prevenirea producerii, în anumite situaţii, a unor pagube iremediabile şi greu de suportat de către anumite persoane, prin punerea în executare a unor eventuale acte administrative ilegale. Astfel, de exemplu, potrivit Legii nr. 50/1991, contravenţiile în domeniul executării construcţiilor se constată de către organele competente care, prin procesele-verbale de contravenţie, vor stabili sancţiunea amenzii contraven-ţionale şi vor putea dispune, totodată, oprirea executării lucrărilor sau desfiinţarea construcţiilor nelegal realizate şi readucerea terenurilor în starea iniţială (art. 27 şi art. 28).

În cazul în care persoanele sancţionate contravenţional nu se conformează dispoziţiilor din procesul-verbal, în termenul stabilit, consiliile locale vor putea sesiza instanţa judecătorească pentru a încuviinţa măsurile dispuse pe cale administrativă (art. 30).

Dacă instanţa judecătorească va menţine măsurile dispuse prin actul administrativ, iar contravenientul nu se va conforma nici de această dată, aceste măsuri vor fi aduse la îndeplinire prin grija primarului, cu sprijinul organelor de poliţie (art. 31).

Această autorizare a instanţei nu trebuie interpretată însă ca o învestire cu formulă executorie a actului administrativ, ci ca o garanţie în plus, prevăzută de lege, pentru protejarea drepturilor persoanei în raport cu administraţia publică, obligând însuşi organul emitent să declanşeze procedura controlului de legalitate a actului respectiv, înainte de punerea lui în executare.

Instanţa poate anula total sau parţial actul administrativ în măsura în care îl consideră ilegal şi-l va menţine dacă este legal. Actul administrativ menţinut de instanţă va putea fi pus în executare fără a fi necesară vreo învestire cu formulă executorie.

111 I. Iovănaş –Drept administrativ şi elemente ale ştiinţei administraţiei, Ed. Didactică şi Pedagogică, Buc. 1977, p.120-121

95

Aşa cum actul administrativ neatacat în instanţă sau atacat de către persoana interesată, dar menţinut de instanţă, va fi pus în executare fără învestire cu formulă executorie, tot aşa şi actul administrativ al cărui control de legalitate a fost declanşat de însuşi organul emitent şi pe care instanţa l-a recunoscut total sau parţial, nu necesită învestirea cu formulă executorie.

Având în vedere aceste trăsături, putem defini actele administrative de autoritate ale administraţiei publice locale ca fiind acele acte juridice unilaterale emise de aceste autorităţi în temeiul puterii publice, prin care se organizează executarea sau se execută în concret legea şi celelalte acte normative.

2. Clasificarea actelor administrative de autoritate ale administraţiei publice locale

Administraţia publică locală adoptă acte normative şi acte individuale. Această distincţie se face după întinderea efectelor pe care le produc actele respective. Actele normative se caracterizează prin aceea că ele conţin reguli generale de conduită, impersonale şi de aplicabilitate repetată, la un număr nedeterminat de subiecţi112 .

Actele administrative individuale se caracterizează prin faptul că „manifestarea de voinţă a organului competent creează, modifică sau stinge drepturi subiective sau obligaţii în profitul sau în sarcina uneia sau mai multor persoane dinainte determinate"113.

În categoria actelor de autoritate cu caracter individual emise de autorităţile administraţiei publice locale, ponderea o deţin autorizaţiile, actele de sancţionare (procesele-verbale de contravenţie), actele atributive de statut personal şi actele privind patrimoniul public loca!.

a) Din categoria actelor atributive de statut personal fac parte dispoziţiile primarilor şi ale preşedinţilor consiliilor judeţene de numire în funcţie a personalului din aparatul propriu al administraţiei publice locale (judeţene). Prin aceste decizii, persoanele respective dobândesc statutul de funcţionar public.

Legea mai prevede că autorităţile deliberative ale administraţiei publice locale conferă persoanelor fizice, române sau străine, cu merite deosebite, titlul de cetăţean de onoare al comunei sau oraşului [art. 38 alin. (2) lit. v) din Legea nr. 215/2001]. Este de discutat însă, natura juridică a unui asemenea act al administraţiei publice locale, întrucât, din lege, nu rezultă dacă în baza „titlului de cetăţean de onoare al comunei (oraşului)" se creează drepturi şi obligaţii pentru persoana respectivă şi care sunt acestea. Este adevărat că aceste drepturi şi obligaţii pot fi stabilite prin statutul comunei sau al oraşului, adoptat potrivit legii [art. 38 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 215/2001]. Nu este însă mai puţin adevărat că acest titlu are, în primul rând, valoarea unei recunoaşteri publice şi oficiale a meritelor deosebite ale unor persoane fizice care au avut o contribuţie remarcabilă la dezvoltarea economică, socială sau culturală a unei anumite localităţi. Titlul de cetăţean de onoare are valoarea unei recompense morale, acordată de către o colectivitate locală unei persoane fizice, ca expresie a gratitudinii pentru aportul său deosebit la propăşirea acelei colectivităţi. Prin acest titlu nu se urmăreşte acordarea de drepturi sau stimulente materiale, întrucât statutul de cetăţean de onoare este acordat tocmai pentru că o persoană a depus o activitate importantă în folosul exclusiv al colectivităţii, fără a urmări avantaje materiale. În concluzie, efectele unui asemenea titlu sunt exclusiv morale, constând în recunoaşterea socială faţă de o persoană care a desfăşurat o activitate deosebită în interesul colectivităţii.

Faţă de cele prezentate, poate fi considerat titlul de cetăţean de onoare un act de autoritate, un act politic sau o operaţiune tehnico-materială?

Este ştiut că anterior completării şi înmânării titlului de cetăţean de onoare, consiliul local adoptă o hotărâre prin care se nominalizează persoanele cărora li se va acorda această distincţie. Această hotărâre este un act administrativ de autoritate reprezentând o manifestare unilaterală de voinţă a consiliului local pentru punerea în aplicare a art. 38 alin. (2) lit. v) din Legea nr. 215/2001.

Titlul propriu-zis reprezintă însă un înscris constatator care are natura unei operaţiuni tehnico-materiale posterioare adoptării hotărârii consiliului local, în vederea executării acestei hotărâri. Am dat această calificare titlului de cetăţean de onoare întrucât el nu produce, prin el însuşi, consecinţe juridice, efectele sale fiind de natură social-morală.

Hotărârea consiliului local de acordare a titlului de cetăţean de onoare, fiind un act juridic, dă naştere dreptului persoanei respective la recunoaşterea publică a noului său statut social prin îndeplinirea tuturor formalităţilor necesare precum înmânarea solemnă a titlului, asigurarea publicităţii, înscrierea în cartea de onoare a localităţii şi alte operaţiuni prevăzute în hotărârea de acordare ori în statutul comunei sau al oraşului. Neeliberarea titlului de cetăţean de onoare sau neîndeplinirea corespunzătoare a procedurilor ulterioare pentru

112 I Iovănaş - Op.cit. p. 218113 Idem. P. 219

96

executarea hotărârii consiliului local care ar putea prejudicia persoana în cauză, dă dreptul acestei persoane să se adreseze instanţei de contencios administrativ pentru acordarea de despăgubiri morale, invocând refuzul administraţiei de a-i recunoaşte un drept stabilit prin propria sa hotărâre. Varianta că acest titlu de cetăţean de onoare ar putea fi un act politic, o excludem, întrucât acordarea unui asemenea titlu reprezintă o atribuţie a consiliilor locale prevăzută de lege, care face parte, deci, din competenţa materială a acestor consilii, iar exercitarea unei astfel de atribuţii poate avea loc numai prin adoptarea de acte juridice.

Este adevărat că nimic nu poate împiedica un consiliu local sau judeţean să emită un comunicat, declaraţie, memoriu cuprinzând un mesaj cu caracter politic, dar aceste acte nu-şi găsesc reflectare în dispoziţiile legale privind competenţa acestor consilii.

Nu trebuie să pierdem din vedere nici faptul că legea a stabilit competenţa consiliilor locale în aşa fel încât să le dea posibilitatea rezolvării şi promovării intereselor locale, atât prin acţiunea lor directă, cât şi prin asocierea, colaborarea sau atragerea de parteneri, persoane fizice şi juridice, care-şi pot aduce contribuţia la ceea ce este util, valoros şi reprezentativ pentru colectivitatea locală. De aceea, consiliile locale trebuie să reflecteze profund şi să delibereze întotdeauna cu discernământ, pentru ca hotărârile lor privind acordarea „titlului de cetăţean de onoare" să fie justificate sub aspectul relevanţei şi semnificaţiei acţiunilor persoanelor evidenţiate.

b) Autorizaţiile fac parte din subcategoria actelor administrative de autoritate prin care se stabilesc drepturi şi obligaţii pentru subiecţii dinainte determinaţi, cărora li se adresează114.

Competenţa autorităţilor publice locale de a emite autorizaţii rezultă atât din legea organică, cât şi din alte legi speciale. Astfel, potrivit art. 68 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 215/2001, primarul emite avizele, acordurile şi autorizaţiile prevăzute de lege.

În acord cu această dispoziţie de principiu sunt şi reglementările speciale. Astfel, potrivit art. 4 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării construcţiilor şi unele măsuri pentru realizarea locuinţelor, modificată şi completată prin Legea nr. 125/1996, şi Legea nr. 453/2001, autorizaţia de construire se eliberează de către preşedinţii consiliilor judeţene şi de către primari. Este de precizat că, potrivit legii, majoritatea autorizaţiilor de construire sunt emise de către primar şi numai pentru anumite lucrări spe ciale, prevăzute în mod expres de lege, autorizaţia de construire se eliberează de către preşedintele consiliului judeţean, cu avizul primarilor localităţilor în care urmează să se realizeze construcţiile autorizate.

Cu alte cuvinte, competenţa generală în materia emiterii autorizaţiilor în domeniul construcţiilor aparţine primarilor, iar preşedintele consiliului judeţean are o competenţă specială.

c. O altă categorie importantă de autorizaţii o constituie autorizaţiile pentru exercitarea unei profesii sau meserii, în conformitate cu Decretut - lege nr. 54/1990 privind organizarea şi desfăşurarea unor activităţi economice pe baza liberei iniţiative.

Iniţial, acest decret-lege, prin art. 28, prevedea că autorizaţiile pentru constituirea de întreprinderi mici, asociaţii cu scop lucrativ, asociaţii familiale sau pentru desfăşurarea, de către persoanele fizice, a unor activităţi independente, se emit de primăriile judeţene sau a municipiului Bucureşti.

Ulterior, prin intrarea în vigoare a Legii nr. 31/1990 privind societăţile comerciale, s-au abrogat prevederile referitoare la întreprinderile mici şi asociaţiile cu scop lucrativ din Decretul-lege nr. 54/1990, astfel că art. 28 din acest decret-lege rămâne în vigoare numai cu privire la asociaţiile familiale şi persoanele fizice. Numai că, o dată cu constituirea primelor autorităţi ale administraţiei publice locale ca urmare a alegerilor locale din anul 1992, competenţa acestor autorităţi se modifică în conformitate cu Legea administraţiei publice locale nr. 69/1991, abrogată şi înlocuită cu Legea nr. 215/2001. Potrivit acestor din urmă legi, competenţa generală în materia eliberării de autorizaţii aparţine primarilor. Regulile în materie de competenţă fiind de ordine publică, o derogare de la acestea este posibilă numai printr-o altă lege specială, aşa cum s-a procedat, de exemplu, în cazul autorizaţiilor de construire, a căror emitere a fost reglementată de Legea nr. 50/1991 republicată.

Întrucât dispoziţiile art. 68 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 215/2001 [care a reprodus textul art. 4 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 69/1991] nu fac nici o distincţie în ce priveşte autorizaţiile a căror emitere a fost dată în competenţa primarului şi întrucât, prin art. 157 alin. (2) din aceeaşi lege, s-a dispus abrogarea oricăror alte dispoziţii contrare, rezultă, fără nici un dubiu, că şi emiterea autorizaţiilor privind exercitarea unor profesii sau meserii este tot de competenţa primarului. 115

114 A se vedea pe larg I.Iovănaş Op.cit. p. 219115 In acelaşi sens E. Popa – Competenţa de a emite autorizaţiile prevăzute de Decretul ,lege nr.54/1990 – în revista „Dreptul” nr. 12/1991, p.21. Această opinie s-a reflectat şi în practica judecătorească( a se vedea Decizia nr 1744/22.11.1995,a CSJ Secţia Contencios administrativ în revista Dreptul nr. 4/1997, p119-120).

97

c) O altă categorie importantă a actelor administrative de autoritate cu caracter individual ale administraţiei publice locale o reprezintă actele de sancţionare contravenţională. Potrivit legii, emiterea acestor acte este de competenţa autorităţilor unipersonale ale administraţiei publice locale. Cu alte cuvinte, stabilirea sancţiunilor contravenţionale se poate face numai de către primar, preşedintele sau vicepreşedinţii consiliului judeţean sau de împuterniciţii acestora. Nici legea organică şi nici legile speciale nu prevăd astfel de atribuţii în competenţa autorităţilor colegiale ale administraţiei publice locale (consilii locale şi judeţene).

Faptele ce constituie contravenţii sunt reglementate prin lege sau prin acte administrative normative, inclusiv ale administraţiei publice locale.

Constatarea contravenţiilor şi aplicarea sancţiunilor contravenţionale se fac de către autorităţile competente în mod direct sau prin împuterniciţii lor, ca o consecinţă a atribuţiilor pe care le au aceste autorităţi de a asigura punerea în executare a legii şi a hotărârilor consiliilor locale judeţene).

Reglementarea cadru în materia contravenţiilor (Ordonanţa nr. 2/2001 )116 stabileşte regula potrivit căruia aplicarea sancţiunilor contravenţionale se face de către agentul constatator al faptei ce constituie contravenţie [art. 21 alin. (1)]. De exemplu, constatarea contravenţiilor şi aplicarea sancţiunilor în materie de stare civilă se fac de către primari (art. 63 din Legea nr. 119/1996)117.

De la această regulă pot exista anumite excepţii prevăzute în legi speciale. Astfel, de exemplu, potrivit art. 27 din Legea nr. 50/1991, contravenţiile în domeniul construcţiilor se constată de organele de control ale consiliilor locale şi judeţene, iar procesele-verbale de constatare a contravenţiilor, încheiate de organul de control, se înaintează, în vederea aplicării sancţiunii, şefului direcţiei care coordonează activitatea de urbanism şi amenajarea teritoriului sau, după caz, preşedintelui ori vicepreşedintelui consiliului judeţean, primarului sau viceprimarului unităţii administrativ-teritoriale unde s-a săvârşit contravenţia.

Observăm, deci, că pot exista situaţii de excepţie, în care cele două activităţi (de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii) sunt complet separate atât în timp, cât şi sub aspectul persoanelor care le efectuează, în astfel de situaţii, este posibil ca întocmirea procesului-verbal de constatare a contravenţiei să nu fie urmată de aplicarea sancţiunii. Dimpotrivă, este posibil ca sancţiunea să nu mai fie aplicată de către organul competent dacă acesta constată, de exemplu, că procesul-verbal nu este întocmit legal, că fapta descrisă nu constituie contravenţie ori că termenul prevăzut de lege pentru aplicarea sancţiunii a expirat. Astfel, potrivit art. 26 din Legea nr. 50/1991, dreptul de a constata contravenţiile şi de a aplica amenzile se prescrie în termen de doi ani de la data săvârşirii faptei, iar potrivit art. 13 alin. (1) din Ordonanţa nr. 2/2001, termenul general de prescripţie a aplicării sancţiunii amenzii contravenţionale este de şase luni de la data săvârşirii faptei.

Constatarea contravenţiilor nu are nici o relevanţă juridică dacă nu se aplică sancţiunea, procesul-verbal de constatare fiind o simplă operaţiune administrativă prealabilă.

Aplicarea sancţiunii de către un alt agent public decât agentul constatator se face printr-o rezoluţie aplicată pe procesul-verbal de constatare a săvârşirii contravenţiei [art. 21 alin. (2) din Ordonanţa nr. 2/2001]. Numai punerea rezoluţiei de stabilire a sancţiunii contravenţionale îi conferă procesului-verbal de constatare a contravenţiei caracterul unui act administrativ de sancţionare.

Procesul-verbal de constatare a contravenţiei reprezintă motivele actului de sancţionare, adică justificarea aplicării sancţiunii contravenţionale. Deşi, în principiu, motivarea actelor administrative nu este obligatorie, în cazul actelor de sancţionare, aceasta reprezintă o formalitate procedurală esenţială, ceea ce înseamnă că neîndeplinirea ei conduce la nulitatea actului în cauză. Această concluzie rezultă chiar din lege care, după ce stabileşte elementele pe care trebuie să le cuprindă procesul-verbal de constatare a contravenţiei, menţionează, în continuare, menţiunile esenţiale pentru valabilitatea procesului-verbal, fără de care acesta este nul [art. 16 alin. (1) coroborat cu art. 17 din Ordonanţa nr. 2/2001].

Aceste menţiuni esenţiale ale procesului-verbal de constatare a contravenţiei sunt: numele, prenumele şi calitatea agentului constatator; numele şi prenumele contravenientului sau Denumirea şi sediul persoanei juridice, după caz; descrierea faptei săvârşite; data comiterii acesteia şi semnătura agentului constatator.

În concluzie, actele de sancţionare se încheie în formă scrisă, excepţie făcând sancţiunea avertismentului, care poate fi aplicată şi verbal [art. 7 alin. (1) din Ordonanţa nr. 2/2001]. Obligativitatea formei scrise a actului de sancţionare rezultă şi din dispoziţiile art. 19 din Ordonanţa nr. 2/2001 care

116 Ord. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor a fost publicată în M.Of. Partea I-a nr. 410/25.07.2001117 Legea 119/1996 cu privire la actele de stare civilă a fost publicată în M.Of. Partea I-a nr. 282/11.11.1996

98

prevăd că fiecare pagină a procesului-verbal se semnează de agentul constatator şi contravenient, iar dacă acesta din urmă nu este de faţă la încheierea procesului-verbal, refuză ori nu poate să semneze, agentul con-statator menţionează aceste împrejurări, dar ele trebuie adeverite de cel puţin un martor, în continuare, legea dă posibilitatea agentului constatator să încheie procesul-verbal şi în lipsa martorilor, menţionând în procesul-verbal motivele pentru care a procedat în acest mod.

În fine, agentul constatator are obligaţia să aducă la cunoştinţa contravenientului dreptul acestuia de a face obiecţiuni cu privire la conţinutul actului de constatare şi să consemneze în procesul verbal obiecţiunile formulate de contravenient [art. 16 alin. (7) din Ordonanţa nr. 2/2001].

În ce priveşte actele administrative normative de stabilire şi sancţionare a contravenţiilor, acestea se emit, în afara Guvernului, şi de către organele deliberative ale administraţiei publice locale (art. 1 din Ordonanţa nr. 2/2001).

Potrivit art. 2 alin. (2) din Ordonanţa nr. 2/2001, consiliile locale, consiliile judeţene şi Consiliul General al municipiului Bucureşti pot stabili şi sancţiona contravenţii în toate domeniile de activitate în care acestora li s-au stabilit atribuţii prin lege, în măsura în care în domeniile respective nu sunt stabilite contravenţii prin legi sau prin hotărâri ale Guvernului. Prin aceste dispoziţii legale consiliilor locale şi judeţene li se recunoaşte o competenţă generală în domeniul stabilirii şi sancţionării contravenţiilor, dar această competenţă trebuie exercitată în limitele legii.

Deci, în domeniile în care au fost stabilite şi sancţionate faptele ce constituie contravenţii, prin lege sau hotărâri ale Guvernului, consiliile locale şi judeţene nu mai pot adopta acte normative cu acelaşi obiect de reglementare, ci au obligaţia punerii în executare a legilor şi hotărârilor Guvernului.

Potrivit art. 2 alin. (3) din Ordonanţa nr. 2/2001, consiliile locale ale sectoarelor municipiului Bucureşti pot stabili şi sancţiona contravenţii în anumite domenii prevăzute, în mod expres, de lege şi anume: salubritate; activitatea din pieţe, curăţenia şi igienizarea acestora; întreţinerea parcurilor şi spaţiilor verzi, spaţiilor şi locurilor de joacă pentru copii; amenajarea şi curăţenia spaţiilor din jurul blocurilor de locuinţe; întreţinerea bazelor şi obiectivelor sportive aflate în administrarea lor; întreţinerea străzilor şi trotuarelor, a şcolilor şi a altor instituţii de educaţie şi cultură; întreţinerea clădirilor, împrejmuirilor şi a altor construcţii, depozitarea şi colectarea gunoaielor şi a resturilor menajere.

- Această enumerare făcută de lege are caracter exemplificativ, după cum rezultă din prevederile art. 2 alin. (4) din aceeaşi ordonanţă, potrivit cărora Consiliul General al municipiului Bucureşti poate stabili şi alte domenii de activitate din competenţa consiliilor locale ale sectoarelor în care acestea pot stabili şi sancţiona con-travenţii.

Constatăm că şi Ordonanţa nr. 2/2001 ca şi vechea lege (Legea nr. 32/1968) nu recunoaşte primarului competenţa de a emite acte normative de stabilire şi sancţionare a contravenţiilor, el fiind autoritatea publică locală cu caracter executiv.

Cu toate acestea, considerăm că o astfel de competenţă ar trebui recunoscută şi primarului, cel puţin în situaţii excepţionale.

În acest demers al nostru, avem ca premisă caracterul de urgenţă al măsurilor ce trebuie adoptate în situaţii deosebite, pe care însăşi legea generală le-a exceptat de la procedura obişnuită de adoptare în cadrul lărgit al autorităţilor publice locale. Astfel, potrivit art. 68 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 215/2001 primarul „ia măsuri pentru prevenirea şi limitarea urmărilor calamităţilor, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor, împreună cu organele specializate ale statului, în acest scop, poate mobiliza şi populaţia, agenţii economici şi instituţiile publice din comună sau din oraş, acestea fiind obligate să execute măsurile stabilite". Din raţiuni de eficienţa măsurilor de prevenire şi înlăturare a Urmărilor dezastrelor poate apare necesitatea stabilirii de urgenţă a unor fapte ce constituie contravenţii în anumite momente şi împrejurări excepţionale care impune intervenţia directă a primarului prin emiterea unor dispoziţii în acest scop.

Astfel de atribuţii ar putea fi acordate primarului cu atât mai mult cu cât însăşi legea organică atenuează în parte competenţa acestuia dispunând că aceste măsuri vor fi emise „împreună cu organele specializate ale statului", cum ar fi de exemplu: unităţile militare de pompieri, direcţiile sanitare sau sanitar-veterinare etc. Cu alte cuvinte, legea impune, în asemenea situaţii, obligativitatea actelor administrative complexe care se caracterizează prin faptul că iau naştere prin manifestarea de voinţă atât a primarului, cât şi a organelor specializate ale statului şi, întrucât, converg spre producerea aceluiaşi efect juridic, formează o singură unitate juridică.

Fiind vorba de situaţii deosebite care necesită măsuri de maximă urgenţă şi eficacitate, suntem de părere că astfel de acte ale primarului trebuie emise cu acordul prealabil sau, ce) mai târziu, concomitent al organelor de specialitate ale statului pentru a se crea, de la bun început, convingerea deplină în

99

oportunitatea şi justeţea măsurilor dispuse, atât a celor care le execută în concret, cât şi a celor ce trebuie să le respecte.

Un acord posterior al organului de specialitate ar putea deveni inutil, dată fiind urgenţa punerii în executare a măsurilor stabilite prin actul normativ de stabilire şi sancţionare a contravenţiilor emis de către primar. Prin urmare, s-ar putea ajunge la situaţia paradoxală că, deşi măsurile dispuse printr-un act normativ emis de primar erau necesare şi, datorită stării de urgenţă, ele au şi fost aplicate imediat, dar din punct de vedere strict legal, nefiind îndeplinită condiţia acordului organului de specialitate al statului, actul respectiv nu a fost valabil.

Întrucât autorităţile administraţiei publice locale sunt autonome şi, ca atare, între acestea şi organele administraţiei de stat nu există raporturi de subordonare, cu atât mai mult nu se pune problema ca, în situaţiile de excepţie prevăzute de lege, actele normative emise de primar să fie supuse aprobării, ratificării sau confirmării organelor de specialitate ale statului.

Acordul prealabil sau concomitent al organelor de specialitate ale statului reprezintă o condiţie procedurală esenţială pentru valabilitatea actului autorităţii executive locale şi el nu poate fi înlocuit cu un aviz facultativ sau consultativ. De asemenea, el nu poate fi confundat cu un aviz conform, întrucât, potrivit legii, actul respectiv trebuie să reprezinte manifestarea de voinţă a mai multor organe. Avizele reprezintă o opinie a unui specialist sau a unui organ de specialitate în legătură cu emiterea unui act de către un organ administrativ. Organul emitent al actului nu este obligat să ţină seama de conţinutul avizului, cu excepţia avizului conform, însă şi în acest din urmă caz, actul administrativ este rezultatul manifestării de voinţă numai a emitentului, ceea ce nu este în concordanţă cu voinţa legiuitorului exprimată în art. 68 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 215/2001.

Pentru considerentele arătate propunem de lege ferenda ca, în situaţiile de excepţie ca cele prevăzute de art. 68 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, primarului să-i fie acordat dreptul de a emite acte normative de stabilire şi sancţionare a contravenţiilor.

Dacă o astfel de competenţă ar fi recunoscută de lege primarului s-ar putea pune întrebarea dacă şi viceprimarul ar putea emite acte normative de stabilire şi sancţionare contravenţională.

Răspunde la această întrebare trebuie să facem distincţie situaţia în care primarul este în exerciţiul funcţiei sale şi situaţia în care funcţia de primar este vacantă.

În primul caz, viceprimarul nu poate emite astfel de acte, întrucât potrivit art. 70 alin. (3) din Legea nr. 215/2001, primarul nu poate delega viceprimarului atribuţiile acordate de această lege în situaţii excepţionale, iar delegarea de atribuţii nu poate avea loc decât dacă este prevăzută, în mod expres, de lege.

Potrivit art. 82 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, în caz de vacanţă a funcţiei de primar, precum şi în caz de suspendare din funcţie a acestuia, atribuţiile sale vor fi exercitate, de drept, de către viceprimar, până la validarea mandatului noului primar sau, după caz, până la încetarea suspendării.

Aceste dispoziţii legale ne duc la concluzia că viceprimarul ar putea emite acte normative de stabilire şi sancţionare a contravenţiilor, numai atunci când îndeplineşte funcţia de primar, el fiind înlocuitorul de drept al primarului.

După cum se poate observa, legiuitorul este foarte circumspect In legătură cu posibilitatea recunoscută primarilor de a stabili faptele contravenţionale şi măsurile sancţionatorii. Aceasta, pentru că aplicarea unor asemenea măsuri implică o restrângere a libertăţii <|e acţiune a persoanei. Or, dacă în anumite situaţii de excepţie, din raţiuni superioare de salvare a interesului public, se conferă unor autorităţi publice locale o anumită putere de reglementare primară, această îndrituire trebuie stabilită în limite foarte precise şi cu luarea tuturor măsurilor de prevenire a excesului de putere din partea administraţiei publice.

d) Continuând cu actele administrative individuale având ca Obiect bunurile din patrimoniul public local, facem precizarea că, potrivit legii, acestea sunt de competenţa consiliilor locale şi judeţene.

Legea defineşte patrimoniul unităţilor administrativ-teritoriale ca fiind totalitatea bunurilor imobile şi mobile care aparţin domeniului public şi privat de interes local, precum şi a drepturilor şi obligaţiilor cu caracter patrimonial (art. 121 din Legea nr. 215/201). De asemenea, legea prevede că unităţile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice, ele având capacitate juridică deplină şi un patrimoniu propriu (art. 19 din Legea nr. 215/2001). în fine, potrivit art. 125 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 consiliile locale şi judeţene hotărăsc ca bunurile ce aparţin domeniului- public sau privat de interes local sau judeţean, după caz, să fie date în administrarea regiilor autonome şi instituţiilor publice, să fie concesionate ori să fie închiriate. De asemenea, ele hotărăsc cu privire la cumpărarea şi vânzarea bunurilor ce fac parte din domeniul privat de interes local sau judeţean, în condiţiile legii.

Evident că aceste hotărâri ale consiliilor locale şi judeţene sunt acte de autoritate (unilaterale), în baza 100

lor putându-se încheia actele de gestiune (publică sau privată).Există însă şi reglementări speciale privind anumite acte de autoritate individuale ale consiliilor locale

referitoare la bunurile din patrimoniul public local. Astfel, ordinul de repartiţie pentru locuinţele sociale se emite de către consiliile locale pe baza criteriilor stabilite anual de acestea, în condiţiile legii (art. 43 din Legea locuinţei nr. 114/1996)118. De asemenea, potrivit art. 12 din Legea nr. 50/1991, terenurile destinate executării construcţiilor se pot concesiona fără licitaţie publică pentru realizarea de obiective de utilitate publică cu caracter social, fără scop lucrativ, cu plata taxei de concesiune stabilită potrivit legii. Legea precizează, în mod expres, că locuinţele sociale aparţin domeniului public de interes local (art. 39 din Legea nr. 114/1996). în schimb, terenurile destinate executării construcţiilor aparţin domeniului privat al statului sau unităţilor administrativ-teritoriale (art. 10 din Legea nr. 50/1991).

Hotărârea consiliului local reprezintă o condiţie de valabilitate a actelor de gestiune încheiate de unitatea administrativ-teritorială.

Precizăm că unităţile administrativ-teritoriale acţionează în calitate de persoane juridice civile numai în cadrul unor raporturi juridice civile, iar calitatea de persoană juridică de drept public şi-o manifestă în cadrul raporturilor juridice de drept public. Unităţile administrativ-teritoriale participă în raporturi juridice prin interme-diul organelor lor de conducere (consiliile locale) care adoptă actele de autoritate ce stau la baza raporturilor juridice respective.

e) în ce priveşte alte acte de autoritate individuale adoptate de consiliile locale, acestea se referă la alegerea viceprimarilor, numirea şi eliberarea din funcţie a conducătorilor agenţilor economici şi instituţiilor publice de interes local etc. [art. 38 alin. (2) lit. a) şi i) din Legea nr. 215/2001]. Astfel, de exemplu, potrivit art. 104 alin. (1) lit. a) şi h) din Legea nr. 215/2001, consiliul judeţean alege dintre membrii săi, pe durata mandatului, un preşedinte şi doi vicepreşedinţi, numeşte şi eliberează din funcţie pe conducătorii agenţilor economici şi instituţiilor publice de sub autoritatea sa [art. 104 alin. (1) lit. a) şi h) din Legea nr. 215/2001].

3. Denumirea actelor administrative de autoritate ale administraţiei publice locale. Discuţii în legătură cu competenţa unor autorităţi publice locale de a emite acte de autoritate

Denumirea actelor de autoritate ale consiliilor locale şi judeţene este aceea de hotărâri. Astfel, potrivit art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, consiliile locale adoptă hotărâri cu votul majorităţii membrilor prezenţi, în afară de cazurile în care legea sau regulamentul de funcţionare a consiliului, cere o altă majoritate. Consiliile judeţene adoptă şi ele hotărâri [art. 109 alin. (1) din Legea nr. 215/2001], Autorităţile unipersonale ale administraţiei publice locale emit dispoziţii [art. 71 alin. (1) şi 117 alin. (1) din aceeaşi lege].

Aceste texte de lege constituie temeiul juridic al adoptării sau emiterii119 de acte administrative de autoritate, de către autorităţile administraţiei publice locale.

Potrivit unor reglementări speciale, autorităţile executive ale administraţiei publice locale emit unele acte administrative cu alte denumiri decât acelea de dispoziţii. Astfel, de exemplu, primarii emit autorizaţii de construire (art. 4 din Legea nr. 50/1991).

Cu privire la actele emise de viceprimar şi vicepreşedinţii consiliului judeţean, în exercitarea atribuţiilor lor, se impun, în prealabil, următoarele precizări:

După sursa lor, viceprimarii exercită trei grupe de atribuţii:• atribuţii delegate de primar [art. 70 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 215/2001];• atribuţiile exercitate în calitate de înlocuitor al primarului [art. 82 alin. (1) din Legea nr.

215/2001];• atribuţii repartizate de consiliul local.Viceprimarul poate cumula atribuţiile delegate de primar cu cele repartizate de consiliul local sau

atribuţiile primarului, prin înlocuirea acestuia, cu alte atribuţii încredinţate de consiliu.

Este evident că, în ipostaza de înlocuitor al primarului, viceprimarul dobândeşte, în mod temporar, statutul de primar interimar, exercitând toate atribuţiile primarului. Prin urmare, îndeplinind o anumită perioadă funcţia de primar, el va emite, în această calitate, dispoziţii.

Considerăm că nici îndeplinirea de către viceprimar a atribuţiilor delegate nu este posibilă fără a emite acte de autoritate în acest scop.

118 Legea 114/1996 a fost publicată în M.Of. partea I-a nr. 254/21.10.1996119 Vom utiliza în mod distinct noţiunile de „emitere” şi de „adoptare” în sensul că în cazul actelor autorităţilor personale vom folosi noţiunea de „emitere”, iar în cazul actelor autorităţilor colegiale pe ce de „adoptare”.

101

Este suficient să ne referim numai la câteva din aceste atribuţii delegate de primar, şi anume:- îndrumă şi supraveghează activitatea gardienilor publici

[art. 68 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 215/2001].- asigură întreţinerea drumurilor publice din comună sau din oraş, implantarea semnelor de circulaţie,

desfăşurarea normală a traficului rutier şi pietonal [art. 68 alin. (1) lit. q) din Legea nr. 215/2001].- asigură controlul asupra activităţilor din târguri, pieţe, oboare, locuri şi parcuri de distracţii şi ia

măsuri pentru buna funcţionare a acestora [art. 68 alin. (1) lit, r) din Legea nr. 215/2001].Mai mult, în practică, funcţionarii de decizie emit, în mod curent, dispoziţii verbale (e adevărat cu

caracter individual), independent de faptul că există sau nu un text de lege care să le confere această prerogativă.Din raţiuni practice, credem că necesitatea emiterii unor acte de autoritate individuale de către

viceprimar trebuie acceptată chiar dacă aceste prerogative nu rezultă, în mod expres, din lege.În legătură cu aceste acte ale viceprimarilor trebuie să facem următoarele nuanţări în funcţie de sursa

atribuţiilor pe care ei le exercită.Astfel, când exercită atribuţii încredinţate de către consiliul local sau delegate de primar, viceprimarul

emite dispoziţii în calitatea pe care o are în virtutea funcţiei sale.Când viceprimarul exercită atribuţiile primarului, ca înlocuitor de drept al acestuia, el emite dispoziţii

în calitate de primar interimar.Aceeaşi soluţie se impune şi în cazul vicepreşedinţilor consiliului judeţean care pot emite dispoziţii cu

caracter individual în nume propriu sau în calitate de preşedinte interimar, după cum îndeplinesc propriile atribuţii (repartizate de consiliul judeţean ori delegate de preşedintele său) ori exercită atribuţiile preşedintele consiliului judeţean, ca înlocuitor de drept al acestuia.

În perioada absenţei sau suspendării din funcţie a preşedintelui ui judeţean, unul dintre vicepreşedinţi devine preşedinte şi el va emite dispoziţii în această calitate. In schimb, dacă preşedintele consiliului judeţean este în funcţie ţj vicepreşedintele exercită atribuţiile delegate de preşedinte, precum şi propriile atribuţii izvorâte din lege sau repartizate de consiliul judeţean, el va emite dispoziţii în nume propriu, nu în calitate de preşedinte interimar.

Temeiul emiterii dispoziţiilor viceprimarului şi vicepreşedinţilor consiliilor judeţene îl constituie actul de delegare sau repartizare a atribuţiilor în exercitarea cărora este necesară emiterea dispoziţiilor.

4. Condiţiile de valabilitate ale actelor de autoritate ale administraţiei publice locale

După cum am arătat, consiliile locale şi judeţene, în exercitarea atribuţiilor lor, adoptă hotărâri, iar primarul şi preşedintele consiliului judeţean, emit dispoziţii. Hotărârile şi dispoziţiile sunt acte administrative de autoritate, întrucât sunt rezultatul manifestării unilaterale de voinţă a autorităţilor care le adoptă sau emit.

Pentru a produce efecte juridice, actele de autoritate ale administraţiei publice locale trebuie să îndeplinească anumite condiţii de valabilitate.

Terminologic, în literatura juridică se vorbeşte fie de condiţii de valabilitate1, fie de condiţii sau cerinţe de legalitate2 ori pur şi simplu de legalitatea actelor administrative3.

Într-o opinie4, condiţiile de valabilitate ale actelor administrative includ condiţiile de legalitate şi condiţia oportunităţii.

Într-o altă opinie , oportunitatea este considerată o condiţie specială de legalitate.Dacă putem considera oportunitatea ca o condiţie specială de valabilitate, consecinţa fiind că în cadrul

controlului administrativ ierarhic organele superioare pot anula actele organelor inferioare, nu putem accepta cea de-a doua opinie, potrivit căreia oportunitatea actelor administrative se confundă cu legalitatea acestora. Legalitatea unui act administrativ reprezintă o condiţie obiectivă raportându-se exclusiv la cerinţele normei juridice, în timp ce oportunitatea reprezintă o condiţie subiectivă lăsată la aprecierea administraţiei, în temeiul şi limitele puterii sale discreţionare. A nu recunoaşte această distincţie înseamnă să acceptăm că, în cadrul controlului judecătoresc, instanţa să verifice şi oportunitatea actelor administrative, ceea ce ar echivala cu un amestec al puterii judecătoreşti în sfera puterii executive, încălcându-se, deci, principiul separaţiei dintre aceste două puteri. S-ar crea, astfel, premisele unui exces de putere al justiţiei faţă de administraţia publică.

De asemenea, potrivit acestei opinii, ar însemna să acceptăm că prefectul poate ataca la instanţa de contencios administrativ actele autorităţilor publice locale şi pentru considerente de inoportunitate, ceea ce ar fi, de această dată, în detrimentul autonomiei locale.

În ce ne priveşte, ne raliem opiniei profesorului T. Drăganu exprimată în lucrarea sa „Actele de drept administrativ", potrivit căreia „condiţiile de valabilitate ale actelor de drept administrativ nu sunt, în realitate,

102

decât aspecte ale unei singure condiţii, care se exprima în obligaţia ca aceste acte să fie emise cu respectarea dispoziţiilor legale în vigoare" (p. 107).

Această teză este întrutotul valabilă şi în privinţa actelor de autoritate ale administraţiei publice locale, ea rezultând chiar din lege. Astfel, potrivit art. 38 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, consiliul local are iniţiativă şi hotărăşte, cu respectarea legii, în toate problemele de interes local, cu excepţia celor care sunt date, de către lege, în competenţa altor autorităţi publice locale sau centrale.

Examinând acest text de lege putem desprinde, „ab iniţio", două dintre condiţiile de valabilitate ale hotărârilor consiliilor locale, şi anume:

• consiliul local hotărăşte numai în problemele date în competenţa sa (de interes local) şi numai în limitele competenţei sale (cu excepţia celor care sunt date prin lege în competenţa altor autorităţi publice);

b) consiliul local hotărăşte, cu respectarea legii.Aceasta din urmă condiţie are o formulare generală, spre deosebire de condiţia competenţei care, deşi se

referă la un aspect de legalitate, fiind de strictă interpretare, a fost prevăzută, în mod expres, de lege. Prima parte a textului art. 38 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 putea fi formulată mai complet, astfel:

„consiliul local hotărăşte cu respectarea condiţiilor prevăzute de lege".Este cunoscut că, în ce priveşte valabilitatea oricărui act juridic, legea prevede atât condiţii de fond

(conţinut), cât şi condiţii de formă1.Întrucât actele administrative se adoptă sau se emit în vederea organizării executării şi executării în

concret a legii, aceste acte trebuie să corespundă conţinutului şi scopului legii.Pentru atingerea acestui obiectiv, legea prevede deseori, în mod expres, anumite formalităţi procedurale

pe care trebuie să le îndeplinească actele administrative, precum şi forma în care acestea trebuie exteriorizate pentru punerea lor în executare.

în concluzie, condiţiile de valabilitate ale actelor de autoritate ale administraţiei publice locale sunt aceleaşi cu cele ale oricărui act administrativ, şi anume:

• Actul să fie emis de organul competent, în limitele competenţei sale;• Conţinutul actului trebuie să fie conform cu conţinutul legii;• Actul să corespundă scopului legii;• Actul să fie adoptat (emis) cu respectarea formei şi a procedurii prevăzute de lege şi de alte acte

normative în vigoare.a) întrucât aspectele esenţiale privind competenţa autorităţilor administraţiei publice locale au fost

dezbătute în cadrul primului capitol al acestei lucrări, ne vom referi, în continuare, numai la unele aspecte legate de exercitarea efectivă a acestei competenţe.

Aşadar, pentru a ne pronunţa asupra valabilităţii unei hotărâri sau dispoziţii, trebuie să verificăm, în primul rând, dacă autoritatea emitentă are competenţa de a adopta o astfel de reglementare sau cu alte cuvinte, dacă domeniul de relaţii sociale, pe care intenţionează să le reglementeze aparţine sferei sale de atribuţii, prevăzute de lege. Competenţa materială este stabilită, în principal, prin legea organică, însă ea poate fi stabilită pentru anumite domenii şi prin legi speciale.

Legat de această problemă, a competenţei după materie a unui consiliu local, se pune următoarea întrebare: Un consiliu local are drept de reglementare a unui raport social care nu a fost reglementat printr-o lege sau prin alt act normativ cu forţă juridică superioară, dacă acel raport social nu a fost dat în competenţa altei autorităţi publice?

Nu intrăm în detalii privind problema dreptului de reglementare primară, care a fost mult controversată în literatura juridică1. Considerăm însă că este necesară recunoaşterea acestui drept autorităţilor administraţiei publice locale, care dispun de competenţa generală în reglementarea relaţiilor sociale ce interesează comunitatea pe care o reprezintă.

Este adevărat că actele de autoritate ale administraţiei publice locale trebuie adoptate cu respectarea legii, fiind de principiu că un act administrativ se adoptă pe baza şi în vederea executării legii, însă, pentru exercitarea deplină a rolului pe care îl are administraţia publică locală de a interveni în mod eficient şi operativ în rezolvarea şi reglementarea problemelor de interes local, este necesară recunoaşterea dreptului de reglementare primară autorităţilor publice locale, în acest sens, credem că este şi art. 38 din Legea nr. 215/2001 care stabileşte sfera de competenţă a consiliilor locale, precizând că acestea hotărăsc în probleme de interes local „cu excepţia celor care sunt date prin lege în competenţa altor autorităţi publice locale sau centrale".

Faţă de cele prezentate, rezultă că pentru adoptarea unei hotărâri valabile, sub aspectul competenţei consiliului local, se impune ca secretarul acestui consiliu să verifice în prealabil:

103

• Dacă domeniul supus noii reglementări aparţine competenţei consiliului local. Dacă o problemă de interes local nu este dată, în mod expres, în competenţa consiliului local, acesta poate hotărî asupra ei, cu condiţia că acea problemă să nu fi fost dată, de lege, în competenţa altei autorităţi publice. Această concluzie se desprinde din art. 38 al Legii nr. 215/2001 care stabileşte o competenţă generală a consiliului local în problemele de intereslocal.

• Dacă domeniul supus reglementării consiliului local a mai fost sau nu supus şi altor reglementări prin lege sau alt act normativ cu forţă juridică superioară. Dacă există deja o astfel de reglementare, trebuie avut în vedere gradul ei de generalitate şi în funcţie de acesta să se aprecieze exact dacă mai sunt sau nu necesare reglementări de detaliu. Dacă se apreciază în sens pozitiv, atunci proiectul de hotărâre trebuie să fie emis cu respectarea reglementării generale şi pentru punerea în executare a acelei reglementări.

• Dacă în domeniul supus reglementării, printr-o viitoare hotărâre a consiliului local sau judeţean, nu există o reglementare cadru atunci hotărârea poate fi adoptată cu respectarea principiilor ale dreptului. Astfel, de exemplu, întrucât ocrotirea prin internarea lor în instituţii de stat este de competenţa judeţean prin Comisia de ocrotire a minorilor, în momentul în care au luat fiinţă unele instituţii private de ocrotire s-a pus problema dacă e posibilă încredinţarea minorilor acestor instituţii care nu erau incluse în reţeaua de ocrotire prevăzută de Legea nr. 3/1970 privind ocrotirea unor categorii de minori1.

Având în vedere principiul că orice măsură de ocrotire trebuie luată în interesul exclusiv al minorului, Delegaţia permanentă a Consiliului judeţean Timiş a stabilit printr-o decizie2, condiţiile pe care trebuie să le îndeplinească instituţiile private pentru a fi recunoscute la nivel judeţean şi pentru a li se încredinţa spre ocrotire copii minori lipsiţi de ocrotire părintească.

Dat fiind că în acest domeniu al internării minorilor în instituţii private de ocrotire nu exista, la acea dată, nici o reglementare cadru printr-o lege sau alt act normativ cu forţă juridică superioară, Consiliul judeţean Timiş a stabilit o reglementare primară, fără a încălca o normă de drept ci, dimpotrivă, prin analogie, a creat cadrul favorabil pentru o mai bună ocrotire a minorilor.

În concluzie, credem că un consiliu local sau judeţean poate să stabilească reglementări primare în problemele de interes local care, potrivit legii, sunt de competenţa sa, cu condiţia să nu con-travină normelor legale în vigoare sau principiilor de drept. De altfel, o cuprindere exhaustivă, de către lege, a tuturor problemelor de interes local aparţinând competenţei consiliilor locale este imposibil de făcut, datorită evoluţiei şi diversităţii acestor probleme.

În problemele de interes local, competenţa consiliilor locale este generală, însă în acelaşi timp, ea este limitată la acestea.

Pentru a determina competenţa consiliilor locale, trebuie să stabilim mai întâi ce se înţelege prin sintagma „probleme de interes local". Apreciem că textul legii este fără echivoc şi nu ne rămâne decât să constatăm că este vorba despre acele probleme care privesc interesele colectivităţilor pe care le reprezintă administraţia publică locală [art. 3 alin. (1) din Legea nr. 215/2001].

Întrucât consiliile locale şi judeţene au o competenţă generală în rezolvarea problemelor de interes local, dreptul lor de reglementare^ primară în sfera acestor probleme este recunoscut de lege, în mod implicit. Exced competenţei lor de reglementare primară numai acele probleme date de lege în competenţa altor autorităţi publice [ari 38 alin. (1) din Legea nr. 215/2001].

Desigur, este de dorit ca în toate problemele de interes local să existe o reglementare-cadru, creată prin lege, pentru ca însăşi hotărârile normative ale autorităţilor publice locale să fie adoptate pe baza şi în vederea executării acelor reglementări. Chiar dacă acest lucru nu e posibil, hotărârea consiliului local poate fi adoptată cu respectarea principiilor generale ale dreptului consacrate în Constituţie şi celelalte legi ale sistemului nostru de drept. Cu alte cuvinte, consiliul local sau judeţean poate adopta, atunci când e cazul, şi o reglementare primară în limitele competenţei sale, adică în problemele de interes local şi cu respectarea scopului prevăzut de lege.

Sub aspectul competenţei teritoriale, autorităţile administraţiei publice locale nu pot adopta acte valabile decât în limitele teritoriului unităţilor administrativ-teritoriale în care funcţionează.

b) Referitor la conformitatea actelor de autoritate ale consiliilor locale şi judeţene cu conţinutul legii, precizăm că această condiţie de valabilitate presupune existenţa unei reglementări a domeniului în care intervine actul administrativ, printr-o lege sau printr-un alt get normativ cu forţă juridică superioară. A fi în conformitate cuconţinutul legii, înseamnă a fi în concordanţă cu ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea normei juridice care necesită, pentru aplicarea ei, reglementări de detaliu printr-o hotărâre a autorităţilor administraţiei publice locale.

104

Prin urmare, printr-un act de autoritate al administraţiei publice locale nu se poate prevedea că se aplică anumite sancţiuni prevăzute de lege sau în alte limite decât cele legale, întrucât administraţia publică nu se poate pronunţa afirmativ sau negativ în legătură cu o dispoziţie legală, pe care are obligaţia de a o pune în aplicare.

a) în fine, conformitatea cu scopul legii vizează concordanţa actului administrativ cu rezultatul urmărit de norma juridică care reglementează, de principiu, domeniul de relaţii sociale ce necesită noi reglementări de nivel local sau cu principiile generale ale dreptului, când în domeniul respectiv nu există o reglementare primară.scopului legii sau, altfel spus, excesul de putere atrage nuli9tatea actului respectiv care poate fi constatată de instanţa contencios administrativ la cererea oricărei persoane interesate.

a) Dimpotrivă, aprecierea oportunităţii actelor administrative nu este de competenţa justiţiei care poate examina actul administrativ numai sub aspectul legalităţii lui, inclusiv pentru conformarea acestuia scopului legii. Astfel, o hotărâre a consiliului judeţean prin care s-au atribuit denumiri noi pentru un număr prea mare de străzi,1 nu poate fi anulată pe motivul că punerea în aplicare a acelei hotărâri necesită anumite eforturi financiare şi materiale sau că ar avea ca urmare schimbarea actelor de identitate ale unor cetăţeni2.

În schimb, atribuirea aceleiaşi denumiri mai multor străzi din aceeaşi localitate sau atribuirea unor denumiri formate din numele unor consilieri locali reprezintă un exces de putere al administraţiei prin denaturarea scopului legii, ceea ce determină nulitatea hotărârilor respective.

Oportunitatea fiind o consecinţă a dreptului de apreciere al administraţiei publice pentru realizarea scopului legii, nesocotirea acestuia transformă dreptul de apreciere în exces de putere, astfel Că nu mai putem vorbi de oportunitate, ci de ilegalitatea actului emis în astfel de condiţii.

d) În ce priveşte forma actelor de autoritate ale administraţiei publice locale, în doctrină se face distincţie între actele normative şi cele individuale.

Actele normative trebuie să îndeplinească întotdeauna forma scrisă, pe când cele individuale pot fi emise şi oral. Când legea prevede însă forma scrisă, actele individuale trebuie să fie emise obligatoriu în această formă. Chiar dacă legea nu prevede în mod expres cerinţa formei scrise, unele acte individuale nu pot fi emise decât în formă scrisă ca, de exemplu, o autorizaţie de construire, întrucât numai astfel se poate verifica dacă beneficiarul acesteia respectă toate condiţiile impuse prin acea autorizaţie.

În afara formei scrise, actele de autoritate ale administraţiei publice locale, pentru a fi adoptate sau emise în mod valabil, trebuie să mai îndeplinească anumite formalităţi procedurale.

În doctrină formalităţile procedurale necesare adoptării sau emiterii actelor administrative au fost clasificate în trei mari categorii1: formalităţi procedurale anterioare, concomitente şi posterioare adoptării actului administrativ.

a. Formalităţile procedurale anterioare

Cele mai importante formalităţi procedurale anterioare adoptării hotărârilor consiliilor locale, în ordinea care rezultă din coroborarea dispoziţiilor legale în vigoare, sunt următoarele: propunerile, referatele şi avizele, pe care ne propunem să le analizăm în continuare.

Astfel, potrivit art. 46 alin. (5) din Legea nr. 215/2001, proiectele de hotărâri pot fi propuse de către consilieri sau de primar, iar, potrivit art. 44 alin. (1} din Regulamentul-cadru de organizare şi funcţionare a consiliilor locale, aprobat prin O.G. nr. 35/20022, dreptul la iniţiativă pentru proiectele de hotărâri aparţine primarului şi consilierilor.

Cu alte cuvinte, potrivit acestor dispoziţii legale, iniţierea proiectelor de hotărâri se materializează în diverse propuneri de noi reglementări care vor fi transmise, potrivit art. 46 alin. (1) din acelaşi regulament, spre studiul compartimentelor de specialitate de către primar, prin dispoziţie, primarul fiind şeful administraţiei publice locale [art. 66 alin. (1)'din Legea 215/2001].

Potrivit legii, redactarea proiectelor de hotărâri se face de către cei care le propun cu sprijinul secretarului şi al serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al autorităţii administraţiei publice locale, [art. 46 alin. (5) din Legea nr. 215/2001]. Această primă redactare va fi îmbunătăţită în urma examinării proiectelor de hotărâri de către comisiile de specialitate şi ca urmare a dezbaterii lor în plenul consiliului local.

În practică, multe din proiectele de hotărâri sunt sugerate celor cu drept de iniţiativă decizională de către compartimentele de specialitate ale aparatului propriu al consiliului local, acestea prezentând propuneri concrete, verbal sau în scris. Acest demers trebuie chiar încurajat pentru că, de multe ori, compartimentele sesizează primele nevoia unor noi reglementări în anumite domenii.

Iniţiativa pentru promovarea acestor propuneri, introducerea şi susţinerea lor în cadrul dezbaterilor din şedinţele consiliului local aparţine însă numai persoanelor îndreptăţite de lege.

105

Cu privire la propunerile făcute de cetăţeni pentru adoptarea unei hotărâri, trebuie să facem precizarea că acestea se adresează autorităţilor alese ale administraţiei publice locale, adică primarului şi consilierilor, urmând ca primarul, din proprie iniţiativă sau la cererea consilierilor, să dispună luarea în studiu a acestor propuneri de către compartimentele de specialitate.

În condiţiile autonomiei locale, apreciem că propunerile făcute de alte autorităţi publice pentru adoptarea unor hotărâri ale consiliilor locale nu obligă primarul pentru luarea în studiu şi nici consiliul local pentru a le dezbate şi pot avea doar caracter de recomandări.

Aşadar, iniţiativa adoptării hotărârilor consiliilor locale o au primarii şi consilierii.Pentru valabilitatea unor hotărâri ale consiliului local nu este importantă provenienţa propunerii

care a declanşat procedura de adoptare întrucât, în toate cazurile, iniţiativa promovării proiectului de hotărâre aparţine primarului sau consilierilor, aşa cum se precizează în ordinea de zi a şedinţei. Potrivit art. 38 alin. (1) din Regulament dezbaterea proiectului de hotărâre sau a propunerilor este precedată de prezentarea de către iniţiator a motivelor care au condus la promovarea proiectului, iar acest fapt se consemnează în procesul-verbal al şedinţei consiliului local.

Noţiunile de propuneri1 şi proiecte de hotărâri nu sunt sinonime, întrucât proiectul de hotărâre reprezintă forma finală a unei propuneri ca rezultat al unei activităţi îndelungate de pregătire în cadrul compartimentelor de specialitate în care segmentul cel mai important îl constituie documentarea asupra situaţiei de fapt şi de drept. Potrivit legii, numai o propunere ajunsă în această fază finală de proiect de hotărâre poate fi supusă dezbaterii consiliului local pentru a putea deveni hotărâre.

Următoarea şi cea mai importantă formă procedurală anterioară adoptării hotărârilor consiliilor locale este raportul de specialitate1 al compartimentelor de resort ale administraţiei publice locale. Astfel, potrivit art. 45 din Legea nr. 215/2001, problemele înscrise pe ordinea de zi a şedinţei consiliului local nu pot fi dezbătute dacă nu sunt însoţite de raportul compartimentului de resort din cadrul aparatului propriu de specialitate al autorităţii administraţiei publice locale care va fi elaborat în termen de 30 de zile de la solicitarea iniţiatorului.

Acest raport de specialitate este necesar pentru asigurarea legalităţii şi oportunităţii unei hotărâri a consiliului local, motiv pentru care el reprezintă o condiţie procedurală esenţială pentru valabilitatea acesteia. Deci, îndeplinirea acestei formalităţi procedurale este obligatorie pentru adoptarea hotărârilor consiliului local.

Termenul de 30 de zile pentru elaborarea raportului de specialitate este un termen de recomandare, nerespectarea acestuia putând atrage aplicarea de sancţiuni disciplinare funcţionarilor publici vinovaţi. Prin urmare neprezentarea raportului de către compartimentul de resort, în termenul legal, nu are ca efect blocarea procedurii de adoptare a unei hotărâri a consiliului local, ci doar amânarea dezbaterii proiectului acelei hotărâri.

Prin compartimentul de resort trebuie să înţelegem acele structuri organizatorice din organigrama consiliului local care constituie aparatul propriu al acestuia format din funcţionari angajaţi pe funcţii de specialitate şi nu persoane cu funcţii de conducere, adică primarii, preşedinţii consiliilor judeţene, vicepreşedinţii sau viceprimarii consiliilor locale. Mai mult, considerăm că nici secretarul unităţii administrativ-teritoriale care este sau, cel puţin, trebuie să fie un bun specialist în problemele administraţiei, nu poate fundamenta un proiect de hotărâre pe care, apoi, tot el să-l avizeze.

Raportul de fundamentare reprezintă, în concepţia legii, o garanţie importantă pentru asigurarea legalităţii şi oportunităţii hotărârilor adoptate de către consiliile locale care sunt constituite din consilieri aleşi, nespecialişti în problemele administraţiei publice locale. Prin urmare, răspunderea pentru consecinţele produse de o hotărâre nelegală aparţine şi funcţionarului care a întocmit raportul de fundamentare şi care a susţinut o variantă de propunere greşită sub aspectul legalităţii şi oportunităţii, datorită incompetenţei sale sau a unei pregătiri superficiale a proiectului de hotărâre. Bineînţeles că dacă, în urma studierii de către compartimentul de resort a unei propuneri de hotărâre făcută de primar sau de către un consilier, s-a întocmit un raport de specialitate care nu susţine propunerea făcută şi, totuşi, această propunere devine hotărâre, răspunderea pentru eventualele consecinţe dăunătoare ale unei astfel de hotărâri revine consiliului care a adoptat-o.

Ultima categorie importantă a formalităţilor procedurale anterioare adoptării hotărârilor consiliilor locale o reprezintă avizele.

Avizele sunt păreri pe care organul care vrea să emită un act le cere altui organ sau unor persoane1.Avizele sunt de trei feluri: facultative, consultative şi conforme. Unul dintre avizele prevăzute de lege

pentru adoptarea hotărârilor consiliului local este cel emis de secretarul unităţii administrativ-teritoriale. Astfel, potrivit art. 85 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 215/2001, secretarul „avizează proiectele de hotărâre ale consiliului local, asumându-şi răspunderea pentru legalitatea acestora". De asemenea, secretarul avizează pentru legalitate dispoziţiile primarului [art. 85 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 215/2001].

în sfârşit, secretarul general al judeţului avizează pentru legalitate proiectele de hotărâri ale 106

consiliului judeţean şi dispoziţiile preşedintelui acestui consiliu, prevederile art. 85 alin. (1) lit.) lit. c) şi d) din Legea nr. 215/2001, aplicându-se, în mod corespunzător şi în cazul actelor autorităţilor publice judeţene.2

Întrucât aceste texte de lege se referă doar la obligaţia secretarului de a aviza aceste acte, şi nu la obligaţia autorităţii publice locale şi judeţene de a solicita avizul, o primă concluzie, cel puţin în aparenţă, ar putea fi că avizul secretarului este un aviz facultativ, ceea ce înseamnă că emitentul actului nu este obligat să-l ceară, iar dacă l-a cerut nu este obligat să ţină seama de opiniile exprimate în acest aviz. Altfel spus, dacă o autoritate publică locală (judeţeană) nu doreşte să-şi ia o anumită garanţie pentru evitarea riscului răspunderii în cazul eventualelor consecinţe dăunătoare ale hotărârii (dispoziţiei sale), ea poate să nu ceară avizul secretarului sau să nu ţină seama de acest aviz la adoptarea (emiterea) actului său. Actul adoptat (emis) fără avizul secretarului este legal pentru că lipsa avizului facultativ nu afectează valabilitatea hotărârii (dispoziţiei).

S-ar putea considera că avizul secretarului este un aviz facultativ şi pentru faptul că, altfel, legiuitorul ar fi condiţionat, de exemplu, adoptarea unei hotărâri a consiliului local de emiterea acestui aviz, utilizând cel puţin o singură dată o formulare de genul „numai cu avizul secretarului" sau „proiectul de hotărâre avizat de secretar", ceea ce ar fi fost echivalent cu un aviz consultativ a cărui solicitare ar fi fost obligatorie pentru valabilitatea hotărârii.

Cu toate acestea, faţă de importanţa funcţiei secretarului în cadrul consiliului local şi judeţean pentru asigurarea legalităţii şi oportunităţii actelor autorităţilor publice locale, apreciem că avizul secretarului trebuie privit ca un aviz consultativ, existând deci obligaţia solicitării acestuia ori de câte ori se intenţionează adoptarea unei hotărâri sau emiterea unei dispoziţii de către acestea. De aceea, în cadrul unei viitoare reglementările legale ar fi indicat ca avizul secretarului să fie calificat, în mod expres, ca aviz consultativ, instituindu-se obligaţia autorităţilor publice locale de a cere acest aviz.

Un asemenea aviz, indiferent de opinia exprimată, nu împiedică cu nimic adoptarea (emiterea) actelor autorităţilor publice locale, ci dimpotrivă solicitarea avizului secretarului constituie o garanţie în plus pentru legalitatea şi oportunitatea acestor acte. Bineînţeles că, despre o calificare a avizului secretarului ca aviz conform, nici nu poate fi vorba, întrucât secretarul nu poate obstrucţiona procesul decizional al unei autorităţi publice locale, el neavând nici un drept de imixtiune în acest proces şi are doar obligaţia de a oferi celor aleşi asistenţa de specialitate necesară pentru a-i preveni asupra riscului adoptării unor hotărâri nelegale.

Mai facem precizarea că avizul secretarului reprezintă o opinie de specialitate şi nu trebuie confundat cu viza de legalitate, întrucât acest aviz nu se reduce numai la aspectul strict, de drept material, ci secretarul fiind, cel puţin teoretic, un funcţionar de specialitate superior poate opina şi asupra aspectelor formale, de procedură administrativă şi chiar asupra oportunităţii unei viitoare hotărâri a consiliului local. De aceea, secretarului trebuie să i se ceară, în mod obligatoriu, părerea anterior adoptării unei hotărâri sau emiterii unei dispoziţii de către o autoritate publică locală. Mai adăugăm că avizul secretarului nu produce nici un efect juridic prin el însuşi, el nefiind un act juridic, ci doar o operaţiune tehnico-materială1.

Întrucât secretarul nu are drept de iniţiativă în ce priveşte adoptarea hotărârilor consiliului local, el nu răspunde pentru adoptarea sau respingerea unui proiect de hotărâre decât, eventual, disciplinar pentru neîndeplinirea sau îndeplinirea necorespunzătoare a atribuţiilor prevăzute de lege sau regulamentul consiliului local. Bineînţeles că, sub aspectul răspunderii în general, secretarului îi sunt aplicabile toate formele răspunderii juridice pentru faptele ilicite săvârşite.

Secretarul consiliului local nu răspunde însă nici disciplinar pentru adoptarea unui act de autoritate nelegal dacă nu i s-a cerut avizul sau nu i s-a prezentat proiectul actului şi nici actul adoptat sau emis pentru avizare şi, respectiv, contrasemnare. Avizul secretarului se emite în scris şi trebuie solicitat înainte de transmi-terea proiectelor de hotărî către consilieri pentru a le oferi, spre orientare, o părere autorizată asupra proiectelor respective. Intervenţiile secretarului în timpul dezbaterilor consiliului local, la cererea consilierilor, nu ţin loc de aviz. O asemenea consultare nu poate fi la fel de eficientă ca avizul dat asupra unui proiect de hotărâre, aviz care necesită o documentare temeinică şi laborioasă şi un timp mai îndelungat pentru a putea fi analizat de către consilieri.

Un alt aviz pentru adoptarea hotărârilor consiliilor locale, este cel al comisiilor de specialitate prevăzut atât de lege, cât şi de regulamentele de funcţionare ale acestor consilii, adoptate în baza Regulamentului cadru-orientativ aprobat de Guvern, prin H.G. nr. 103/1992. Astfel, potrivit art. 45 din Legea nr. 215/2001, pro-blemele înscrise pe ordinea de zi a consiliului local nu pot fi dezbătute, dacă nu sunt însoţite de raportul de specialitate al compartimentului de resort şi avizul comisiei de specialitate a consiliu lui.

De asemenea, potrivit art. 56 alin. (4) din Legea nr. 215/2001, comisiile de specialitate ale consiliului local analizează şi avizează proiectele de hotărâri din domeniul lor de activitate, iar în art. 33 alin. (2) din Regulamentul cadru-orientativ se vorbeşte despre „proiectele de hotărâri discutate şi avizate de către comisiile de

107

specialitate". Aceste reglementări ne conduc la concluzia că avizele comisiilor de specialitate ale consiliilor locale sunt avize consultative şi, deci, solicitarea lor este obligatorie.

Consultarea comisiilor de specialitate este benefică şi pentru că, în acest mod, oportunitatea hotărârilor ce se preconizează a fi luate poate fi mai bine apreciată.

Nu este mai puţin adevărat că o comisie de specialitate nu trebuie să blocheze adoptarea unei hotărâri a consiliului local, motiv pentru care nici în perspectivă nu trebuie schimbată natura avizului acestor comisii într-un aviz conform.

Potrivit art. 45 din Legea nr. 215/2001, atât avizul comisiilor de specialitate, cât şi raportul compartimentelor de resort nu-şi mai păstrează caracterul obligatoriu pentru adoptarea hotărârilor consiliului local în situaţiile în care acesta se convoacă în şedinţe extraordinare sau când convocarea se face de îndată, ca urmare a intervenirii unor cazuri de forţă majoră şi de maximă urgenţă pentru rezolvarea intereselor locuitorilor comunei sau oraşului.

Din categoria formalităţilor procedurale anterioare adoptării actelor de drept administrativ, în general, face parte şi acordul care exprimă consimţământul altui organ administrativ dat pentru emiterea unui act de către alt organ1.

El poate fi: prealabil, concomitent sau posterior.Organul emitent nu poate emite actul fără acordul prealabil ori concomitent al organului prevăzut de lege

ori, dacă a emis actul, nu-l poate pune în executare fără acordul posterior al organului respectiv.Este interesant de ştiut dacă această formalitate procedurală poate fi reţinută şi în cazul actelor de

autoritate ale organelor administraţiei publice locale, aceste organe fiind autonome şi având competenţă exclusivă în rezolvarea problemelor de interes local. Considerăm că, atunci când actele acestor autorităţi publice locale au implicaţii şi asupra activităţii altor organe ale administraţiei de stat, este necesar şi acordul acestora din urmă. în toate cazurile ESTe însă necesar ca legea să prevadă, în mod expres, această condiţie procedurală pentru că de aceasta depinde însăşi valabilitatea actului adoptat (emis) de autorităţile administraţiei publice locale.

b. Formalităţile procedurale concomitente

După cum s-a arătat în literatura de specialitate1, formalităţile procedurale concomitente adoptării actelor administrative, constau în: asigurarea cvorumului legal, a majorităţii necesare pentru adoptarea actului şi motivarea actului administrativ.

Pentru cercetarea acestor formalităţi procedurale, prin raportarea lor la hotărârile consiliilor locale, facem trimitere la art. 41 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 care dispune că „şedinţele consiliului local sunt legal constituite dacă este prezentă majoritatea consilierilor în funcţie".

După cum se vede, acest text reglementează „cvorumul", adică numărul de membri raportat la totalul membrilor organului colegial, care trebuie să fie prezenţi pentru ca deliberările acestui organ să fie valabile2.

Stabilirea exactă a cvorumului legal este foarte importantă, pentru că „nerespectarea cerinţelor referitoare la cvorum atrage nulitatea actului care nu poate fi acoperită în nici un fel3", în cazul nostru, a hotărârii consiliului local.

Cu privire la majoritatea cerută de lege pentru adoptarea unei hotărâri a consiliului local, Legea nr. 215/2001 stabileşte, ca regulă, majoritatea simplă şi, prin excepţie, majoritatea calificată sau absolută. Astfel, potrivit art. 46 alin. (1) din această lege, în exercitarea atribuţiilor ce-i revin, consiliul local adoptă hotărâri cu votul majorităţii membrilor prezenţi, în afară de cazurile în care legea sau regulamentul de funcţionare a consiliului cere o altă majoritate. Prin excepţie, legea prevede situaţiile în care, pentru a fi valabile, hotărârile consiliului local trebuie adoptate cu votul a cel puţin două treimi din numărul total al membrilor acestuia."

Aceste excepţii se justifică prin importanţa deosebită a problemelor supuse dezbaterii consiliului local cum sunt: contractarea de împrumuturi; administrarea domeniului public şi privat al comunei sau al oraşului; participarea la programe de dezvoltare judeţeană, regională, zonală sau de cooperare transfrontalieră; organizarea şi dezvoltarea urbanistică a localităţilor şi amenajarea teritoriului; asocierea sau cooperarea cu alte autorităţi publice, cu organizaţii neguvernamentale sau cu persoane juridice române ori străine.

În fine, potrivit art. 46 alin. (3) din Legea nr. 215/2001, hotărârile privind bugetul local, impozitele şi taxele locale se adoptă cu votul majorităţii consilierilor în funcţie (majoritate absolută).

Nerespectarea majorităţii necesare stabilită de lege sau regulamentul consiliului local, atrage nulitatea hotărârii adoptate, această condiţie fiind prevăzută de lege în mod imperativ1.

După cum s-a arătat în doctrină „cvorumul nu se confundă cu majoritatea necesară pentru adoptarea unui act juridic, întrucât prima condiţie procedurală se referă la numărul de membri necesari

108

pentru ca o autoritate administrativă să lucreze valabil, iar cea de-a doua priveşte numărul de membri necesari pentru ca un act administrativ să fie adoptat în mod valabil2".

În general, motivarea nu reprezintă o condiţie de valabilitate a actului administrativ şi nici Legea nr. 215/2001 nu prevede o astfel de obligaţie pentru hotărârile consiliilor locale.

Considerăm însă, alături de alţi autori, că motivarea ar fi necesară şi s-ar impune şi în cazul hotărârilor consiliilor locale pentru o mai mare garanţie a legalităţii şi temeiniciei hotărârilor adoptate3.

c. Formalităţile procedurale posterioare

Se consideră, în general, că formalităţile procedurale posterioare adoptării actelor administrative sunt: semnarea, contrasemnarea, comunicarea şi publicarea.

Semnarea reprezintă o formalitate procedurală prin care se atestă caracterul autentic al unui act de autoritate, în sensul că el provine de la organul competent. Astfel, potrivit art. 48 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, hotărârile consiliului local se semnează de consilierul care conduce şedinţele de consiliu. Dacă acesta lipseşte sau refuză să semneze, hotărârea consiliului local se semnează de 3-5 consilieri. De asemenea, hotărârile consiliului judeţean se semnează de preşedintele său ori, în lipsa acestuia, de vicepreşedintele care a condus şedinţa ţart. 109 alin. (2) din Legea nr. 215/2001].

Se subînţelege că actele de autoritate emise, în formă scrisă, de către autorităţile unipersonale se semnează de către emitent.

Contrasemnarea este prevăzută de lege numai pentru hotărârile consiliilor locale şi judeţene. Aceste hotărâri se contrasemnează de către secretarul comunei, oraşului sau al judeţului [art. 48 şi 109 alin. (2) din Legea nr. 215/2001].

Contrasemnarea nu este o formalitate procedurală esenţială pentru valabilitatea hotărârii consiliului local (judeţean), cnjar dacă legea prevede că secretarul contrasemnează pentru legalitatea hotărârii adoptate. El are însă posibilitatea să nu contrasemneze hotărârea consiliului local, dacă o consideră ilegală, în acest caz, secretarul trebuie să-şi motiveze refuzul contrasemnării care va fi consemnat în procesul-verbal al şedinţei consiliului. Lipsa contrasemnării nu atrage nevalabilitatea hotărârii adoptate şi nici nu împiedică punerea sa în executare, însă îl absolvă de răspundere pe secretar pentru eventualele prejudicii cauzate prin hotărârea ilegală.

Contrasemnarea unei hotărâri a consiliului local sau judeţean nu poate fi refuzată dacă aceasta a fost adoptată în aceeaşi formă în care a fost avizată, sub formă de proiect, de către secretarul comunei, oraşului sau judeţului, întrucât acesta şi-a exprimat deja opinia cu privire la legalitatea acelei hotărâri. Refuzul contrasemnării, în astfel de situaţii, constituie un abuz de drept al secretarului care poate atrage răspunderea sa disciplinară. Dacă secretarul îşi va da seama ulterior de nelegalitatea hotărârii consiliului local (judeţean) el poate refuza Contrasemnarea acesteia, dar va trebui să motiveze refuzul său. Dacă secretarul a emis un aviz nefavorabil unui proiect de hotărâre, atunci, în mod logic, Contrasemnarea hotărârii adoptate de consiliul local poate avea loc numai dacă au fost înlăturate cauzele ilegalităţii acelei hotărâri.

Semnarea nu reprezintă nici ea o formalitate procedurală esenţială1 pentru valabilitatea actelor de autoritate ale administraţiei publice locale, acestea fiind valabile din momentul adoptării lor şi devin obligatorii şi executorii din momentul publicării sau al comunicării, după caz.

Cu privire la comunicarea şi publicarea hotărârilor consiliilor locale, art. 50 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, prevede că „hotărârile cu caracter normativ devin obligatorii de la data aducerii lor la cunoştinţă publică, iar cele individuale, de la data comunicării".

Necesitatea comunicării şi publicării hotărârilor consiliilor locale este o consecinţă a principiului nemo censetur ignorare legem, neputându-se pretinde unei persoane să respecte un act despre a cărui existenţă nu are cunoştinţă.

Potrivit art. 71 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, dispoziţiile primarului devin executorii numai după ce sunt aduse la cunoştinţă publică, sau după ce au fost comunicate persoanelor interesate. In acest scop, secretarul comunică, în termen de 10 zile, autorităţilor, instituţiilor şi persoanelor interesate, actele emise de către consiliul local sau de către primar [art. 85 alin. (1) lit h) din Legea nr. 215/2001].

De asemenea, potrivit art. 49 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, secretarul va comunica hotărârile consiliului local, primarului şi prefectului, de îndată, dar nu mai târziu de 3 zile de la data adoptării, în aceleaşi condiţii, secretarul va comunica prefectului şi dispoziţiile primarului [art. 71 alin. (1)].

Comunicarea către prefect a actelor normative ale consiliului local şi ale primarului, suspendă caracterul lor obligatoriu întrucât aceste acte pot fi aduse la cunoştinţa publică numai după trecerea unui termen de 5 zile de

109

la data îndeplinirii acestei formalităţi procedurale [art. 50 alin. (2) coroborat cu art. 71 alin. (2) din Legea nr. 215/2001].

Obligaţia comunicării către prefect a hotărârilor consiliului local revine şi primarului care, dacă apreciază că o hotărâre este ilegală, îl va sesiza pe prefect, în termen de 3 zile de la adoptarea hotărârii în cauză [art. 68 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 215/2001].

Primarul poate lua cunoştinţă de hotărârile consiliului local în mod direct, întrucât, potrivit art. 61 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, el participă la şedinţele consiliului local şi are dreptul să îşi exprime punctul de vedere asupra tuturor problemelor supuse dezbaterii acestuia. Cu toate acestea, primarului i se comunică aceste hotărâri de către secretarul unităţii administrativ-teritoriale, în temeiul art. 49 alin. (2) din aceeaşi lege.

Comunicarea de către secretar a hotărârilor consiliului local şi judeţean va fi însoţită de eventualele obiecţii cu privire la legalitatea acestora, atât în cazul transmiterii lor către primar, cât şi în cazul înaintării acestor hotărâri prefectului [art. 49 alin (3) din Legea nr. 215/2001].

În legătură cu aceste dispoziţii legale privind comunicarea şi publicarea actelor de autoritate ale administraţiei publice locale sunt de făcut următoarele precizări:

În primul rând, deşi comunicarea este formalitatea procedurală specifică actelor individuale, constatăm că, atunci când legea se referă la obligaţia secretarului de a comunica prefectului actele autorităţilor publice locale, termenul de comunicare, este utilizat, în sens larg, vizându-se atât actele individuale, cât şi cele normative.

Secretarul nu are însă obligaţia de a comunica actele normative ale administraţiei publice locale altor autorităţi publice sau particularilor, textul art. 85 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 215/2001 referindu-se doar la actele individuale. El are însă obligaţia de a asigura publicarea actelor administrative normative ale autorităţilor publice locale.

Această concluzie rezultă dintr-o interpretare logică şi sistematică a Legii nr. 215/2001 care, după ce stabileşte, în art. 50 alin. (1), că hotărârile normative se aduc la cunoştinţa publică, iar cele individuale se comunică celor interesaţi, precizează, în continuare, că îndeplinirea acestor formalităţi constituie atribuţii ale secretarului. Astfel, în art. 85 alin. (1) lit. h) din aceeaşi lege, se prevede obligaţia secretarului de comunicare a actelor individuale, iar, în continuare, acelaşi articol de lege prevede, la lit. i), că secretarul asigură aducerea la cunoştinţă publică a hotărârilor şi dispoziţiilor cu caracter normativ.

Aducerea la cunoştinţă publică a actelor normative de autoritate ale administraţiei publice locale nu se poate face decât prin mijloace de publicitate adecvate, cum ar fi afişarea şi difuzarea lor prin presa scrisă.

A doua precizare se referă la faptul că secretarul are obligaţia să comunice prefectului, toate actele administraţiei publice locale, indiferent de caracterul, de natura sau de autorul lor, întrucât legea nu face nici o distincţie, iar ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus.

În concret, se vor comunica prefectului atât hotărârile consiliului local şi judeţean, cât şi dispoziţiile primarului şi preşedintelui consiliului judeţean, indiferent de caracterul lor normativ sau individual. Trebuie comunicate, de asemenea, şi actele de gestiune, cu excepţia celor de gestiune curentă1.

A treia precizare constă în faptul că termenul pentru comunicarea actelor autorităţilor publice locale persoanelor şi autorităţilor interesate este de 10 zile, iar termenul pentru comunicarea acestor acte către prefect este de cel mult 3 zile de la data adoptării sau emiterii.

De asemenea, publicarea actelor normative ale autorităţilor publice locale se face în termen de 5 zile de la data comunicării lor oficiale către prefect [art. 50 alin. (2) coroborat cu art. 71 alin. (2) din Legea nr. 215/2001].

Bineînţeles, aceste termene generale de comunicare şi publicare a actelor administrative sunt termene de recomandare pentru asigurarea operativităţii şi eficienţei executării actelor respective. Nerespectarea acestor termene poate atrage însă aplicarea unor eventuale sancţiuni disciplinare secretarului care avea obligaţia comunicării, respectiv publicării actului în termenul legal.

A patra precizare se referă la faptul că legea leagă de îndeplinirea operaţiunilor de comunicare şi publicare, producerea efectelor juridice valabile de către actele administraţiei publice locale faţă de terţi.

În literatura juridică s-a arătat că aceste operaţiuni nu condiţionează legalitatea (valabilitatea) actelor administrative, ci executarea lor. Potrivit acestei opinii1 „actele sunt legale (valabile) şi înainte de comunicare, respectiv publicare, numai că nu se poate pretinde terţilor respectarea lor înainte de săvârşirea acestor operaţiuni".

Reamintim însă că, în principiu, actele normative intră în vigoare numai după publicarea lor, neîndeplinirea acestei formalităţi atrăgând inexistenţa actelor în cauză. Astfel, potrivit art. 107 alin. (4) din Constituţia României, ordonanţele şi hotărârile Guvernului nepublicate, sunt inexistente. Constituţia se rezumă însă numai la actele Guvernului, neconţinând vreo prevedere referitoare la actele administraţiei publice locale, care constituie domeniul de reglementare exclusiv al Legii nr. 215/2001.

Potrivit acestei legi, consecinţa nepublicării sau necomunicării actelor administraţiei publice locale o

110

reprezintă ineficienta2 acestor acte şi nu inexistenţa lor. Cu alte cuvinte, dacă a fost adoptat în mod valabil, actul de autoritate există şi poate fi pus în executare oricând, cu condiţia publicării sau comunicării lui.

Această concluzie se desprinde, fără nici un dubiu, din prevederile art. 50 alin. (1) şi ale art. 71 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, potrivit cărora atât hotărârile consiliului local, cât şi dispoziţiile primarului devin obligatorii şi produc efecte juridice de la data publicării sau a comunicării acestora, în funcţie de caracterul nor-mativ sau individual al actelor respective.

În legătură cu comunicarea şi publicarea hotărârilor consiliilor locale, se mai pot face unele consideraţii privind modalităţile concrete de realizare a acestor formalităţi procedurale în practica administraţiei publice locale. Astfel, dacă efectuarea comunicării hotărârilor consiliilor locale nu pune probleme deosebite, realizarea publicării prezintă unele dificultăţi din punct de vedere al mijloacelor materiale şi financiare necesare imprimării sau difuzării în presă a acestor hotărâri. De aceea înfiinţarea de către consiliile locale orăşeneşti şi municipale a unor publicaţii periodice pentru aducerea la cunoştinţa publică a propriilor hotărâri normative, în paralel cu afişarea acestora, ar putea constitui o soluţie mai bună pentru asigurarea publicării acestor acte. Altfel, la nivelul consiliilor locale, datorită posibilităţilor financiare mult mai scăzute, modalitatea principală de publicare a hotărârilor normative va rămâne afişarea acestora.

În literatura de specialitate se menţionează în categoria formalităţilor procedurale posterioare adoptării actelor administrative şi alte formalităţi precum aprobarea, confirmarea şi ratificarea1.

Ne punem, întrebarea dacă aceste formalităţi procedurale pot fi reţinute şi în cazul actelor de autoritate ale administraţiei publice locale. Răspunsul nu e simplu, întrucât aceste autorităţi publice sunt autonome, iar raporturile dintre ele şi raporturile lor cu celelalte autorităţi ale administraţiei de stat nu sunt raporturi de subordonare. Or, de regulă, aceste formalităţi procedurale sunt indispensabile adoptării actelor administrative ale organelor inferioare.

Cu toate acestea, chiar dacă autonomia locală reprezintă un principiu de rang constituţional, o anumită corelare a activităţii administraţiei publice trebuie să existe, indiferent de organele care o înfăptuiesc, cu condiţia respectării acestui drept al autorităţilor publice locale. De aceea, opinăm că în acele domenii în care competenţele autorităţilor administraţiei publice se interferează sau sunt tangenţiale, ele trebuie să conlucreze pentru a găsi cele mai bune soluţii şi a lua cele mai eficiente măsuri administrative. O astfel de cooperare trebuie realizată cu respectarea întocmai a competenţelor stabilite de lege şi a principiilor care stau la baza administraţiei publice locale. Această cooperare este necesară pentru a nu fi luate decizii contradictorii sau în necunoştinţă de cauză, ceea ce ar putea avea consecinţe grave pentru activitatea administraţiei publice, în general. Lipsa de coerenţă în luarea deciziilor administrative conduce la haos, compromiterea ordinii sociale şi a ordinii de drept. Dacă autorităţile administrative ar lua decizii contradictorii, cetăţenii şi-ar pierde încrederea în ele şi ar trăi un sentiment de incertitudine şi insecuritate a drepturilor lor, ceea ce ar putea determina o criză de autoritate.

Scopul comun al activităţii administraţiei publice îl constituie executarea legii şi, în acest scop, organele sale trebuie să coopereze. Această necesitate rezultă implicit din Constituţie şi Legea administraţiei publice locale. Astfel, potrivit art. 101 alin. (1) şi art. 107 alin. (1) şi (2) din Constituţie, Guvernul exercită conducerea generală a administraţiei publice, adoptând hotărâri pentru organizarea executării legilor. El numeşte câte un prefect în fiecare judeţ şi în municipiul Bucureşti care poate ataca în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal [art. 122 alin. (1) şi (4) din Constituţie]. Eventualele divergenţe dintre serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale organizate în judeţe sau în municipiul Bucureşti şi autorităţile administraţiei publice locale şi judeţene se mediază de către Guvern (art. 149 din Legea nr. 215/2001).

Scopul legii, potrivit acestor reglementări, este de a se înfăptui o corelare a activităţii administraţiei publice printr-o conciliere a intereselor locale cu cele generale, în aşa fel încât să se asigure, în toate cazurile, respectarea legii. De altfel, Legea nr. 215/2001 precizează, în termeni expreşi, că autonomia locală se exercită pe baza şi în limitele prevăzute de lege, iar consiliul local hotărăşte în condiţiile legii [art. 4 alin. (1) şi art. 38 alin. (1)].

Pentru aceste considerente, este firesc ca legislaţia noastră să prevadă posibilitatea sau chiar necesitatea încheierii unor acte ale administraţiei publice locale cu concursul organelor centrale şi locale de specialitate ale administraţiei de stat.

Evident că, dată fiind autonomia locală şi competenţa strict delimitată a autorităţilor publice locale, unele dintre aceste formalităţi procedurale sunt mai puţin compatibile cu principiile şi specificul acestui segment al administraţiei publice, în acest sens, trebuie să ţinem seama de faptul că autorităţile publice locale

111

nu sunt subordonate nici între ele şi nici faţă de organele administraţiei de stat. De aceea, credem că, sugerând ideea de subordonare, aprobarea, ratificarea şi confirmarea nu pot fi considerate formalităţi procedurale specifice actelor de autoritate ale administraţiei publice locale. Singură, confirmarea ar putea fi reţinută ca o formalitate procedurală posterioară adoptării actelor de autoritate ale administraţiei publice locale, când acestea comunică menţinerea unui act anterior sau acoperă un viciu al unui asemenea act. Astfel, dacă, de exemplu, o hotărâre a consiliului local a fost adoptată fără majoritatea necesară, ea poate fi confirmată într-o şedinţă ulterioară, cu întrunirea majorităţii corespunzătoare.

Numai că, în doctrină, s-a arătat că astfel de confirmări nici nu constituie, în realitate, forme procedurale1.

5. Etapele procedurii de adoptare (emitere) a actelor de autoritate ale administraţiei publice locale

În literatura juridică, se vorbeşte fie de elaborarea2 actelor administrative, fie de procesul adminstrativ-decizional3, distingându-se patru etape principale ale acestei proceduri şi anume: pregătirea, adoptarea, executarea şi controlul executării deciziei administrative. In cele ce urmează, vom pleca de la ideea că procesul administrativ-decizional propriu-zis începe odată cu apariţia necesităţii adoptării deciziei şi se încheie odată cu adoptarea acesteia.

Plecând de la această premisă, sfera activităţii decizionale a administraţiei publice are două părţi importante şi distincte:

Prima etapă, care formează procesul decizional propriu-zis, cuprinde subetapele pregătirii şi adoptării (emiterii) deciziei, iar cea de-a doua etapă, care ar putea fi denumită etapa aplicării deciziei, cuprinde subetapele executării şi controlului executării deciziei.

Procesul administrativ-decizional cuprinde totalitatea acţiunilor necesare adoptării deciziei, în cazul nostru a actelor de autoritate ale administraţiei publice locale.

Procesul decizional se desfăşoară după o anumită metodologie de adoptare a actelor de autoritate începând, aşa cum am arătat, cu pregătirea şi încheindu-se cu adoptarea acestor acte. întrucât organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale are la bază principiul autonomiei locale, metodologia de adoptare a actelor de autoritate ale autorităţilor publice locale se stabileşte de către aceste autorităţi prin regulamentul de organizare şi funcţionare, aprobat în condiţiile legii. Numai metodologia privind elaborarea proiectelor de legi, ordonanţe, hotărâri ale Guvernului, instrucţiuni şi ordine, inclusiv ale prefecţilor este reglementată prin lege şi hotărâre a Guvernului1.

Este adevărat că Guvernul României, prin Ordonanţa nr. 35/2002, a aprobat Regulamentul cadru organizare şi de funcţionare a consiliilor locale, însă acesta nu reglementează în detaliu metodologia adoptării hotărârilor consiliilor locale. De aceea, Consiliul Judeţean Timiş, de exemplu, a inclus în cadrul propriului regulament de funcţionare un capitol distinct denumit „Metodologia adoptării hotărârilor şi deciziilor", în care a stabilit momentele importante pe care trebuie să le parcurgă procesul decizional de la declanşarea sa şi până la adoptarea actelor de autoritate.

a. Pregătirea proiectelor actelor de autoritate ale administraţiei publice locale

Pregătirea proiectelor actelor de autoritate începe cu declanşarea procesului decizional şi se finalizează o dată cu introducerea proiectelor de hotărâri în dezbaterea autorităţii deliberative colegiale sau, după caz, supunerea proiectelor de dispoziţii, spre analiză, autorităţii unipersonale, adică primarului sau preşedintelui consiliului judeţean.

Declanşarea procesului decizional apare din necesitatea unei noi decizii şi are loc prin manifestarea iniţiativei2 celor îndreptăţiţi de lege, aceştia fiind primarul şi consilierii locali sau judeţeni3 cu sau fără funcţii de conducere, individual, în grupuri sau în comisii de specialitate, din oficiu sau la sesizarea altor persoane.

în ce priveşte manifestarea iniţiativei în adoptarea unui act de autoritate al administraţiei publice locale, considerăm că prin regulamentul de funcţionare a consiliului local trebuie prevăzut acest drept şi în favoarea cetăţenilor din unitatea administraţiv-teritorială, întrucât administraţia publică locală trebuie să cunoască şi să ia în considerare în activitatea sa decizională nevoile cetăţenilor pe care îi reprezintă şi ale căror interese trebuie să le satisfacă. De altfel, în doctrină s-a arătat că „prin participarea directă a cetăţenilor în procesul decizional, administraţia se află în permanent contact cu realităţile sociale"1.

Mai mult, administraţia publică locală trebuie să se consulte în luarea deciziilor cu specialişti şi reprezentanţi ai diferitelor asociaţii ale administraţilor, pentru că acestea ar putea să-i faciliteze punerea în

112

executare a deciziilor adoptate2.În realitate, cetăţenii îşi manifestă acest drept, în mod implicit, prin cererile, sesizările şi reclamaţiile

adresate primarului sau consilierilor locali. Este adevărat însă că aceste propuneri de reglementări trebuie prezentate şi susţinute în şedinţele consiliului local de către persoanele abilitate prin regulamentul propriu de func-ţionare.

Iniţiativele consilierilor se transmit primarului sau preşedintelui consiliului judeţean, care va dispune luarea în studiu a acestor propuneri de către compartimentele de resort şi întocmirea rapoartelor de specialitate. Propunerile se pot face şi verbal, acestea fiind transmise, de către primar sau preşedinte, serviciilor de specialitate.

Al doilea moment al pregătirii actelor de autoritate îl constituie documentarea compartimentelor de resort ale primăriei (consiliului judeţean) asupra propunerii de adoptare a unei decizii, după ce aceasta a fost transmisă acestor compartimente.

În doctrină se face distincţia între documentarea teoretică şi documentarea asupra situaţiei de fapt3.Documentarea teoretică cuprinde documentarea juridică şi documentarea tehnico-ştiinţifică.Documentarea juridică are ca obiect cercetarea temeiului legal al proiectului de hotărâre, pentru că

hotărârile consiliului local se adoptă numai cu respectarea legii [art. 38 alin. (1) din Legea nr. 215/2001]. Principiul legalităţii este un principiu fundamental al activităţii administraţiei publice, care trebuie să se materializeze numai în acte adoptate pe baza şi în vederea executării legilor în vigoare. Prin documentarea juridică se urmăreşte îndeplinirea condiţiilor de valabilitate ale noii hotărâri administrative.

Documentarea tehnico-ştiinţifică are ca obiect examinarea oportunităţii şi eficienţei noii decizii prin compararea obiectivelor propuse cu rezultatele cercetării ştiinţifice moderne în domeniul supus reglementării ce se va adopta.

Documentarea asupra situaţiei de fapt are rolul cel mai important în fundamentarea unei hotărâri întrucât legalitatea, oportunitatea şi eficienţa acesteia depinde de calitatea informaţiilor primite, fiind necesar ca aceste informaţii să fie reale, exacte şi complete. De aceea, este foarte importantă sursa de informaţii, păstrarea şi circulaţia informaţiilor, un rol hotărâtor avându-l culegerea informaţiilor de la sursa directă prin deplasări la faţa locului, precum şi informatizarea administraţiei publice locale care să permită ca informaţiile, odată culese, să fie bine stocate, reactualizate şi puse în timp util la dispoziţia specialiştilor şi, evident, a factorilor de decizie. Acest moment al documentării, sub aspectele prezentate mai sus, se finalizează cu întocmirea raportului de specialitate de către compartimentele de resort ale primăriei (art. 45 din Legea nr. 215/2001). Pentru o solidă fundamentare a proiectului de hotărâre, specialiştii din administraţia publică locală trebuie să dispună de o foarte bună pregătire profesională, dar şi de o bună cunoaştere a legislaţiei care reglementează domeniul lor de activitate, întrucât îşi asumă întreaga răspundere pentru propunerile făcute.

Raportul de specialitate al compartimentului de resort trebuie să cuprindă propunerile specialiştilor care l-au întocmit, evidenţiind atât avantajele, cât şi dezavantajele variantelor de soluţii propuse.

Ultimul moment al pregătirii deciziei îl constituie întocmirea proiectului de hotărâre cu una sau mai multe variante. Proiectul de hotărâre se întocmeşte (redactează) de către compartimentul de resort care a făcut documentarea asupra acestuia şi a întocmit raportul de specialitate.

Proiectul de hotărâre avizat de secretarul comunei, oraşului sau al judeţului, împreună cu raportul compartimentului de resort şi documentaţia corespunzătoare, se transmite comisiei de specialitate a consiliului local sau judeţean pentru a analiza oportunitatea şi eficienţa hotărârii ce se preconizează a fi adoptată. Comisia de specialitate va emite avizul favorabil sau nefavorabil, precum şi obiecţiunile, observaţiile sau propunerile de modificare sau completare a proiectului de hotărâre.

b. Metodologia adoptării propriu-zise a actelor de autoritate ale administraţiei publice locale

A doua subetapă a procesului decizional propriu-zis o constituie, aşa după cum am arătat, adoptarea actelor de autoritate ale administraţiei publice locale care constă în dezbaterea proiectelor de hotărâri şi supunerea lor la vot. în cazul actelor de autoritate ale autorităţilor unipersonale, această etapă o numim etapa deliberării şi emiterii lor sub semnătură.

Dezbaterea are loc în timpul şedinţelor consiliilor locale şi judeţene şi reprezintă „o confruntare de idei în cadrul căreia sunt scoase în evidentă avantajele şi dezavantajele uneia sau alteia din soluţiile posibile . Pentru a cunoaşte soluţiile posibile, dezbaterea proiectului de hotărâre este precedată de prezentarea de către iniţiator a motivelor care au condus la promovarea proiectului, precum şi a raportului de

113

specialitate (art. 45 din Regulamentul cadru orientativ).Pentru a se asigura o dezbatere în deplină cunoştinţă de cauză, proiectele de hotărâri, însoţite de

documentaţia aferentă, trebuie să fie transmise, în timp util, consilierilor locali pentru a le putea studia pe îndelete, înainte de şedinţa în care vor avea loc dezbaterile. Astfel, potrivit Regulamentului de funcţionare a Consiliului Judeţean Timiş, aceste documente se pun la dispoziţia consilierilor cu cel puţin 10 zile înainte de data şedinţelor ordinare şi cu cel puţin 3 zile înaintea şedinţelor extraordinare ale consiliului judeţean (art. 64 din Regulament).

Dezbaterea proiectelor de hotărâri poate fi generală şi pe articole.După dezbateri, proiectele de hotărâri se supun votului deschis sau secret al consilierilor, după cum

hotărăşte consiliul local (judeţean) respectiv. Hotărârile cu privire la persoane se iau întotdeauna prin vot secret, cu excepţiile prevăzute de lege [art. 46 alin. (4) din Legea nr. 215/2001]. Votul deschis se exprimă public prin ridicarea mâinii sau prin apel nominal [art. 48 alin. (2) din Regulamentul-cadru orientativ].

Proiectul de hotărâri care a întrunit numărul de voturi „pentru" cerut de lege, devine hotărârea consiliului local sau judeţean. Cu această operaţiune se încheie procesul decizional propriu-zis al autorităţilor publice locale colegiale.

În ce priveşte actele de autoritate ale organelor locale unipersonale, în această a doua etapă a emiterii lor, primarul şi, respectiv, preşedintele consiliului judeţean analizează proiectele de dispoziţii pe baza rapoartelor compartimentelor de resort si, după deliberare, le pot emite sub semnătură. Anumite dispoziţii pot fi emise de către primar sau preşedintele consiliului judeţean fără a fi însoţite de rapoartele de specialitate, ci doar printr-o eventuală consultare cu specialiştii din domeniul de aplicare a acelor dispoziţii, în toate cazurile însă, dispoziţiile emise de primar sau preşedintele consiliului judeţean trebuie să fie avizate, pentru legalitate, de către secretarul comunei, oraşului sau al judeţului, după caz.

6. Intrarea în vigoare a actelor de autoritate ale administraţiei publice locale

Actele normative intră în vigoare, în principiu, de la data publicării lor. Evident că intrarea în vigoare marchează momentul producerii de efecte juridice de către actele respective. Acest principiu îşi găseşte consacrarea în însăşi Constituţia României care, în art. 15 alin. (2), prevede că „legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale mai favorabile".

Publicarea poate avea loc prin Monitorul Oficial al României în cazul legilor, ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului ori prin alte mijloace de publicitate, în cazul celorlalte acte normative (publicare în presă, afişare). Nepublicarea actelor normative ale Guvernului atrage inexistenţa acestor acte [art. 107 alin. (4) din Constituţie].

Unele acte normative intră în vigoare la o dată ulterioară publicării lor, în termenul stabilit în însuşi textul lor.

Actele administrative individuale se aduc la cunoştinţă persoanelor interesate prin comunicare. Ele produc efecte juridice din momentul comunicării.

În ce priveşte actele de autoritate ale administraţiei publice locale art. 50 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, prevede că actele normative devin obligatorii de la data publicării, iar cele individuale, de la data comunicării.

Unele acte de autoritate individuale pot produce însă efecte juridice din chiar momentul adoptării lor, dacă persoana vizată participă la adoptarea actului şi din cuprinsul actului nu rezultă altfel. De exemplu, hotărârea consiliului local prin care se alege viceprimarul produce efecte din momentul adoptării ei, dacă persoana aleasă în această funcţie a fost prezentă la şedinţă şi a acceptat învestitura, tn asemenea cazuri, momentul adoptării actului coincide cu comunicarea sa, întrucât persoana în cauză ia cunoştinţă, în mod direct, despre existenţa actului.

Dar şi faţă de organul emitent actul poate produce efecte tot din momentul adoptării lui. Astfel, consiliul local va plăti salariul viceprimarului din momentul adoptării hotărârii de învestire, dacă hotărârea nu prevede o dată ulterioară pentru începerea mandatului viceprimarului.

Pot exista însă şi situaţii inverse, când actul adoptat a fost publicat sau comunicat, dar el nu produce efecte din momentul publicării sau comunicării, ci de la o dată mult ulterioară. De exemplu, potrivit art. 4 din Ordonanţa nr. 2/2001, actele normative prin care se stabilesc şi se sancţionează contravenţii intră în vigoare după 10 zile de la data aducerii lor la cunoştinţă publică, dacă în cuprinsul acestora nu se prevede un termen mai lung.

În concluzie, actul de autoritate este valabil şi poate produce, în anumite situaţii, efecte juridice din

114

chiar momentul adoptării sau emiterii lui, dârei nu poate, potrivit legii, să creeze obligaţii valabile faţă de terţi, înainte de aducerea lui la cunoştinţa acestora. Cu alte cuvinte, momentul în care un act de autoritate produce efecte juridice este diferit, după cum urmează:

- faţă de organul emitent, actul produce efecte juridice de la data adoptării (emiterii) lui sau la o dată ulterioară prevăzută în acel act.

- faţă de terţi, actul creează obligaţii valabile de la data publicării sau comunicării ori la o dată ulterioară prevăzută în acel act.

Dispoziţiile art. 50 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 ne lasă posibilitatea de a le interpreta în sensul că actele de autoritate ale administraţiei publice locale pot da naştere la drepturi subiective valabile în favoarea terţilor, chiar din momentul adoptării (emiterii) lor. Prin urmare, data naşterii dreptului este aceea a adoptării (emiterii) actului şi nu data comunicării lui, întrucât acest text de lege prevede doar că actul nu este obligatoriu înainte de comnicarea lui. Astfel, dacă dreptul născut este garantat de lege, prin stabilitate, organul emitent nu mai poate revoca actul înainte de comunicare, întrucât actul a devenit irevocabil din chiar momentul adoptării (emiterii) lui.

De observat că legea nu prevede un termen pentru punerea în executare a unui act administrativ de autoritate faţă de terţi, lăsând la latitudinea administraţiei să stabilească acest moment. Legea prevede termene maxime pentru comunicarea şi publicarea actelor administrative de autoritate, acestea fiind de 10 zile de la adop-tare sau emitere, în cazul actelor individuale1 şi de 5 zile de la comunicarea către prefect a actelor normative2.

7. Încetarea efectelor actelor de autoritate ale administraţiei publice locale

Actele de autoritate ale administraţiei publice locale produc efecte juridice din momentul intrării lor în vigoare şi până la scoaterea lor din vigoare.

De regulă, încetarea efectelor unui act de autoritate se face printr-un alt act de autoritate, dar uneori aceasta se datorează şi unor fapte materiale cum ar fi, de exemplu: trecerea termenului pentru care a fost emis actul respectiv.

În doctrină, există unanimitate în ce priveşte operaţiunile juridice prin care un act administrativ îşi poate înceta efectele sale juridice. Aceste operaţiuni se împart în trei categorii principale: suspendarea, revocarea şi anularea actelor administrative.

Actele juridice prin care are loc încetarea efectelor actelor de autoritate ale administraţiei publice locale pot fi emise fie de organul emitent al actului care îşi încetează efectele, fie de instanţa judecătorească, spre deosebire de actele de autoritate ale administraţiei publice de stat care îşi încetează efectele juridice şi prin actele organelor ierarhic superioare organului care a emis actul ce va fi desfiinţat.

În literatura juridică s-a spus că actele juridice prin care îşi încetează efectele un act administrativ trebuie să provină numai de la organele puterii publice, astfel că renunţarea beneficiarului dreptului conferit de actul administrativ nu ar determina, prin ea însăşi, încetarea efectelor actului respectiv3, împărtăşim acest punct de vedere întrucât se bazează pe argumente logice şi juridice solide, însă este de remarcat faptul că, în practică, dacă renunţarea beneficiarului actului se notifică organului emitent acesta procedează, de regulă, la revocarea actului. De exemplu, dacă o persoană solicită primarului retragerea autorizaţiei prin care i s-a conferit dreptul de a exercita o meserie (profesie), organul emitent retrage autorizaţia şi comunică dispoziţia de retractare autorităţii financiare competente pentru a se face menţiunile corespunzătoare în registrul de evidenţă a plătitorilor de impozit pe venit. .

a. Suspendarea actelor de autoritate ale administraţiei publice locale

Suspendarea este operaţiunea juridică care determină încetarea temporară a efectelor actelor administrative1.

Suspendarea actelor de autoritate ale administraţiei publice locale poate avea loc, fie printr-un act juridic, fie în temeiul legii.

Suspendarea printr-un act juridic se poate dispune de către organul emitent sau de către instanţa judecătorească. Organul emitent îşi poate suspenda propriile acte de autoritate în virtutea principiului revocabilităţii actelor administrative, întrucât qui potest maius potest et minus. Instanţa judecătorească de contencios administrativ poate să dispună, în cazuri bine justificate şi pentru a se preveni producerea unei pagube iminente, suspendarea executării actului administrativ, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anularea actului atacat [art. 9 alin. (1) din Legea nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ].

Suspendarea de drept a unui act de autoritate al administraţiei publice locale are loc atunci când

115

prefectul atacă acel act la instanţa de contencios administrativ [art. 135 alin. (1) din Legea nr. 215/2001].Măsura suspendării prin act juridic are la bază existenţa unor dubii în legătură cu legalitatea sau

oportunitatea unui act de autoritate. Aceste dubii le poate avea organul emitent al actului, dar şi instanţa judecătorească care poate dispune măsura suspendării atunci când reclamantul solicită luarea acestei măsuri până la soluţionarea acţiunii privind anularea actului administrativ atacat.

Suspendarea prin act juridic fiind determinată de o apreciere asupra legalităţii sau oportunităţii unui act de autoritate, are un caracter facultativ, în timp ce suspendarea de drept, avându-şi temeiul în lege, are caracter obligatoriu.

Suspendarea are caracter temporar. Ea durează până când actul este revocat sau anulat ori este recunoscut ca valabil. Dacă organul emitent găseşte actul ilegal sau inoportun, îl revocă, iar, în caz contrar, îl repune în vigoare.

Suspendarea dispusă de către instanţa judecătorească şi suspendarea de drept durează până la soluţionarea acţiunii în contencios administrativ când, indiferent că actul va fi anulat ori va fi recunoscut ca valabil, măsura suspendării acestuia va înceta.

Luarea măsurii suspendării efectelor unui act de autoritate al administraţiei publice locale presupune existenţa unui act intrat în vigoare pentru că, altfel, suspendarea ar fi inutilă1.

b. Revocarea actelor de autoritate ale administraţiei publice locale

În doctrină2 revocarea a fost definită ca fiind operaţiunea juridică prin care organul emitent sau organul ierarhic superior scoate din vigoare un act administrativ.

În cazul actelor de autoritate ale administraţiei publice locale, revocarea poate fi dispusă, aşa cum am arătat, numai de către organele emitente, întrucât între organele administraţiei publice locale şi între acestea şi organele administraţiei publice de stat nu există raporturi de subordonare, pentru ca acestea din urmă să poată revoca actele celor dintâi.

Cauzele revocării pot fi ilegalitatea sau inoportunitatea unui act de autoritate.În doctrină s-a susţinut că revocarea este considerată o specie a nulităţii, întrucât oportunitatea

reprezintă o dimensiune a legalităţii actului administrativ3. Nu putem accepta această opinie, întrucât revocarea pentru motive de inoportunitate produce efecte ex nunc, cauza revocării fiind ulterioară adoptării (emiterii) actului administrativ, în timp ce anularea produce, întotdeauna, efecte retroactiv (ex tunc). Într-adevăr, actul administrativ poate deveni la un moment dat inoportun. Descoperirea acestui viciu al actului este însă în sarcina organului emitent care are obligaţia urmăririi executării actelor sale. Constatând că actul a devenit inoportun, organul emitent îl va revoca. Actul revocat îşi va înceta efectele din momentul adoptării actului de revocare care va produce efecte pentru viitor (ex tunc).

De asemenea, revocarea unui act de autoritate al administraţiei publice locale se poate dispune numai de către organul emitent atât pentru motive de ilegalitate, cât şi pentru motive de inoportunitate, spre deosebire de anulare care poate fi dispusă numai de către instanţa judecătorească şi numai pentru motive de ilegalitate.

Revocarea unui act administrativ individual mai poartă denumirea de retractare, iar revocarea unui act administrativ normativ mai poartă denumirea de abrogare.

Revocarea poate fi totală sau parţială, în acest din urmă caz, revocarea mai poartă denumirea de reformare sau modificare a actului administrativ.

În principiu, actele administrative sunt revocabile. Există însă anumite excepţii de la principiul revocabilităţii actelor administrative, cu precizarea că actele normative sunt revocabile, fără nici o excepţie. Cu alte cuvinte, numai anumite acte administrative individuale pot fi irevocabile.

În doctrină1 au fost evidenţiate deja categoriile de acte administrative irevocabile, acestea fiind următoarele:

- actele administrative jurisdicţionale;- actele pe baza cărora au luat naştere raporturi juridice civile, de muncă sau procesuale;- actele care au generat drepturi subiective, garantate de lege, prin stabilitate;- actele administrative realizate material;- actele administrative de sancţionare.Întrucât, în principiu, autorităţile administraţiei publice locale nu desfăşoară activitate

jurisdicţională, ne vom ocupa, în cele ce urmează, de celelalte categorii de acte de autoritate, exceptate de la principiul revocabilităţii.

1) Actele de autoritate pe baza cărora au luat naştere raporturi juridice contractuale sunt frecvent întâlnite în activitatea administraţiei publice locale, în doctrină se dau, ca exemplu, actele care stau la

116

baza raporturilor civile şi de muncă1 ori se au în vedere contractele civile, în sensul larg al termenului2.Pentru stabilirea naturii juridice a raporturilor contractuale generate de actele de autoritate ale

administraţiei publice locale trebuie făcută următoarea precizare: prin intermediul acestor acte de autoritate ale administraţiei publice locale se mijloceşte atât naşterea unor raporturi juridice contractuale între diferiţi subiecţi de drept, fără participarea autorităţii emitente, cât şi naşterea unor raporturi juridice contractuale în care unul dintre subiecţi este însăşi autoritatea emitentă a actului.

În prima situaţie, este fără îndoială că raporturile juridice create în baza actelor de autoritate ale administraţiei publice locale pot fi raporturi juridice civile, de muncă sau procesuale.

În cea de-a doua situaţie, majoritatea raporturilor juridice contractuale care au la bază actele de autoritate sunt contracte administrative, prin intermediul cărora autorităţile publice locale îşi administrează domeniul public şi asigură organizarea de servicii publice. Şi în opinia noastră, actele de autoritate care au generat contracte administrative pot fi revocate, acestea reprezentând, aşa cum s-a arătat în doctrină, o excepţie la excepţie3.

Dimpotrivă, actele de autoritate pe baza cărora administraţia publică locală încheie contracte civile cu diverşi particulari persoane fizice sau juridice nu mai pot fi revocate.4

- Cum poate fi susţinuta însă teza potrivit căreia actele de autoritate, pe baza cărora au fost încheiate contracte administrative, pot fi revocate?

În doctrină s-a arătat că această „excepţie de la excepţie' este justificată de prioritatea interesului public pe care îl are de apărat administraţia, particularii având dreptul să atace în contencios administrativ actul de revocare, în susţinerea acestei teze se mai arată că părţile contractante au reprezentarea riscului revocării actului administrativ, aşa încât argumentul inechităţii nu mai poate fi invocat1.

Strict vorbind, revocarea actelor de autoritate care stau la baza contractelor administrative îşi găseşte temeiul în regimul juridic de drept public care guvernează această categorie de contracte. Dacă actul de autoritate care a stat la baza unui asemenea contract a devenit inoportun, el trebuie revocat şi contractul reziliat, aceste puteri ale administraţiei fiind justificate de necesitatea salvării interesului public.

Actul de revocare produce efecte numai pentru viitor, ca şi rezilierea contractului, iar particularul cocontractant are dreptul la despăgubiri din partea administraţiei2.

2) Actele de autoritate pe baza cărora au luat naştere raporturile juridice de muncă sunt, de asemenea, irevocabile întrucât contractul de muncă, fiind încheiat prin acordul de voinţă al părţilor, nu poate fi desfăcut, în mod unilateral, de către administraţie, decât în cazurile expres prevăzute de lege.

În doctrină, s-a exprimat opinia potrivit căreia din momentul sesizării instanţei de judecată, actele administrative ce formează obiectul litigiului nu mai pot fi revocate, întrucât ar afecta buna administrare a justiţiei.3 In ce ne priveşte, considerăm că un act administrativ dedus judecăţii poate fi revocat, dacă prin actul de revocare se restabileşte dreptul încălcat. Măsura revocării, în astfel de situaţii, nu împiedică cu nimic buna administrare a justiţiei. Dimpotrivă, dacă persoana lezată într-un drept al său printr-un act administrativ se declară satisfăcută prin revocarea actului, ea, în calitate de reclamant, va renunţa la acţiunea în contenciosul administrativ, nemaiavând interes ori acţiunea va fi respinsă ca lipsită de obiect.

Numai revocarea sau reformarea actului administrativ în defavoarea reclamantului nu poate fi acceptată, întrucât ar complica activitatea de judecată, presupunând o nou acţiune în anulare împotriva actului de revocare.

3) O altă categorie de acte exceptate de la principiul revocabilităţii o reprezintă actele care au generat drepturi subiective garantate de lege, cu stabilitatea lor.

În contextul vechii legislaţii erau incluse în această categorie actele de atribuire a unor terenuri pentru construirea de locuinţe şi actele atributive de statut personal1.

Actualmente, atribuirea de terenuri pentru executarea de construcţii poate avea loc prin concesionarea acestora de către administraţia publică locală, persoanelor interesate. De regulă, concesionarea acestor terenuri se face prin licitaţie publică, în baza hotărârii consiliului local (art. 18 din Legea nr. 50/1991). Prin excepţie, anumite terenuri destinate construirii pot fi concesionate fără licitaţie publică, cu plata taxei de redevenţă stabilite, potrivit legii, ori pot fi date în folosinţă pe termen limitat, în anumite situaţii2.

Prin urmare, hotărârea pe baza căreia se încheie actul de concesiune cu sau fără licitaţie publică se încadrează în prima categorie de acte exceptate de la principiul revocabilităţii actelor administrative şi anume aceea a actelor de autoritate pe baza cărora au luat naştere raporturi juridice contractuale1.

Alteori, autorităţile administraţiei publice locale emit acte generatoare de drepturi subiective, a căror stabilitate este garantată de lege, prin intermediul anumitor organisme (comisii) înfiinţate, potrivit legii şi care funcţionează pe lângă acestea. Astfel, de exemplu, pentru restituirea unor imobile sau pentru acordarea de des-

117

păgubiri foştilor proprietari, s-au constituit pe lângă consiliile locale şi judeţene, comisii speciale (art. 16-20 din Legea nr. 112/1995)2. Hotărârile comisiei judeţene, prin care s-au restituit imobilele foştilor proprietari, constituie acte prin care a luat naştere un drept subiectiv fundamental, anume dreptul de proprietate, garantat prin însăşi Constituţia României [art. 41 alin. (1)].

4) În categoria actelor atributive de statut personal emise de administraţia publică locală am inclus dispoziţiile de numire a unei persoane într-o funcţie publică.

Aceste acte sunt irevocabile, întrucât la baza lor a stat o anumită activitate anterioară a beneficiarului, care nu poate fi contestată ca, de exemplu, reuşita la un concurs sau obţinerea de rezultate profesionale deosebite.

5) Actele realizate material constituie o altă categorie de acte revocabile, întrucât prin revocarea lor nu s-ar putea restabili situaţia materială anterioară.

În această categorie de acte includem acele autorizaţii emise de către primari care se realizează material printr-o acţiune sau mai multe acţiuni determinate, cum sunt autorizaţiile în domeniul construcţiilor. Astfel, o dată construcţia finalizată, autorizaţia de construire nu mai poate fi revocată, după cum nici o autorizaţie de demolare/iu mai poate fi revocată după desfiinţarea construcţiei.

În atare situaţii, revocarea autorizaţiilor ar fi ineficientă, întrucât nu se mai poate schimba o situaţie de fapt consumată, printr-o manifestare de voinţă unilaterală a administraţiei.

În doctrină1 se apreciază că acele autorizaţii a căror realizare are loc în mod continuu denumite şi autorizaţii libere, pot fi revocate, dându-se ca exemplu autorizaţiile pentru exercitarea de către particulari a unor profesii sau meserii. Dată fiind executarea lor succesivă pot apărea, în timp, anumite împrejurări care să justifice revocarea unor asemenea acte, însă efectele revocării nu se pot produce decât ex nune, întrucât, pentru trecut, aceste autorizaţii reprezintă acte executate material.

6) În fine, actele de sancţionare ale administraţiei publice locale sunt acte irevocabile2.Această excepţie de la principiul revocabilităţii actelor administrative îşi găseşte justificarea în

necesitatea evitării comiterii de abuzuri de către administraţia publică în raporturile sale cu particularii, în acest scop, legea reglementează o procedură jurisdicţională specială pentru desfiinţarea unor asemenea acte3.

Cu toate acestea, în doctrină s-a arătat că şi actele administrative exceptate de la principiul revocabilităţii pot fi revocate dacă au fost obţinute prin manopere frauduloase sau dolosive ori dacă viciul de ilegalitate al unui asemenea act este atât de grav încât duce la inexistenţa actului din punct de vedere juridic4.

Pentru primul caz se poate da, ca exemplu, aprobarea de către consiliul local a închirierii unui spaţiu cu destinaţie comercială pe baza unui proces-verbal de licitaţie publică, întocmit în fals. Această neregularitate procedurală constituie o fraudă la lege, întrucât organizarea licitaţiei publice, în asemenea cazuri, este obligatorie5.

Prezentarea, ca fiind adevărat, a procesului-verbal de licitaţie publică fictiv, pentru încheierea contractului de închiriere, reprezintă în acelaşi timp şi o manoperă dolosivă a funcţionarului care a recurs la asemenea vicleşug. Deşi, contractul de închiriere a fost încheiat, dacă s-a constatat existenţa unei asemenea neregularităţi, consiliul local care a aprobat închirierea spaţiului comercial va putea să revoce hotărârea care a stat la baza încheierii acelui contract.

Continuând cu cea de-a doua situaţie referitoare la actele administrative inexistente, reamintim că acestea au fost definite în doctrină ca fiind acele acte care nu au nici măcar o aparenţă de legalitate, încât un om cu inteligenţă medie poate să-şi dea seama că acestea nu pot avea, nici o clipă, caracter obligatoriu1. Astfel, de exemplu, o hotărâre a unui consiliu local adoptată cu încălcarea competenţei teritoriale sau o dispoziţie a primarului pentru percheziţia, reţinerea sau arestarea unei persoane nu pot fi calificate altfel decât acte inexistente. Asemenea acte nu se bucură de prezumţia de legalitate, încălcarea legii fiind atât de evidentă încât oricine o poate sesiza2.

Cu privire la actele inexistente ale administraţiei publice locale se poate pune problema dacă acestea mai trebuie revocate sau autorităţile emitente trebuie doar să constate inexistenţa lor ori nu e necesară nici una, nici alta, întrucât, oricum, aceste acte nu au caracter obligatoriu3, în ce ne priveşte, considerăm că autorităţile emitente au dreptul să revină asupra acestor acte, indiferent că procedează la revocarea sau la constatarea inexistenţei lor.

Importanţa susţinerii teoriei a inexistenţei actelor administrative constă în faptul că, aşa cum s-a arătat în doctrină, dacă administraţia publică nu intervine pentru neutralizarea unor asemenea acte şi, dimpotrivă, insistă în aplicarea lor, inexistenţa acestor acte poate fi constatată de instanţa judecătorească, la cererea oricărei persoane interesate, chiar dacă actele respective ar fi exceptate de la controlul judecătoresc pe calea contenciosului administrativ4.

118

c. Anularea actelor de autoritate ale administraţiei publice locale şi condiţiile de admisibilitate ale acţiunii în anulare

Dat fiind faptul că autorităţile administraţiei publice locale sunt autonome, actele lor de autoritate nu pot fi anulate decât de instanţa judecătorească, spre deosebire de actele de autoritate ale organelor administraţiei de stat care pot fi anulate şi de către organele ierarhic superioare organului emitent al actului.

Anularea se deosebeşte de revocare sub următoarele aspecte:1. Anularea se dispune numai pentru motive de ilegalitate, nu şi de inoportunitate. De aceea,

instanţă judecătorească nu verifică decât legalitatea actului atacat, nu şi oportunitatea acestuia.1. Anularea produce întotdeauna efecte retroactive, din momentul adoptării (emiterii) actului,

întrucât cauzele anulării sunt anterioare sau concomitente emiterii actului.În consecinţă, actul de anulare şterge toate efectele produse de actul anulat ca şi cum acest act nu ar fi

existat, în schimb, revocarea actului pentru motive de inoportunitate produce efecte numai pentru viitor.3. Anularea actelor de autoritate ale organelor administraţiei publice locale poate fi dispusă numai

de instanţa judecătorească, în timp ce revocarea poate fi dispusă numai de către organul emitent al actului.3. Măsura revocării este o consecinţă a exercitării controlului administrativ intern, în timp ce

anularea poate fi urmarea exercitării, de către prefect, a controlului de tutelă asupra actelor autorităţilor publice locale sau consecinţa exercitării, de către persoana interesată, a dreptului său fundamental de a se apăra împotriva abuzului autorităţilor publice.

Întrucât anularea actelor de autoritate ale administraţiei publice locale poate avea loc numai pe cale judecătorească se impune prezentarea în continuare a condiţiilor în care pot fi anulate aceste acte.

Ab initio, este necesar să precizăm că anularea prin justiţie a unui act administrativ se face în procedură contencioasă, pentru că o dată cu introducerea acţiunii în anulare a actului se declanşează un litigiu între administraţia publică emitentă a actului şi titularul acţiunii în anulare, întrucât acest litigiu are ca obiect anularea unui act administrativ, el poartă denumirea de contencios administrativ.

Am putea defini contenciosul administrativ ca fiind aceea procedură de rezolvare a unui litigiu între o autoritate publică şi un particular sau între două autorităţi publice având ca obiect anularea unui act administrativ, recunoaşterea unui drept prevăzut de lege şi repararea pagubei produse prin actul anulat.

Procedura de drept comun în materia contenciosului administrativ este reglementată de Legea nr. 29/1990,1 dar există şi unele reglementări speciale în această materie2.

Aceste reglementări generale şi speciale sunt deopotrivă aplicabile şi actelor de autoritate ale administraţiei publice locale. Astfel, deşi cele mai multe dintre aceste acte sunt supuse controlului judecătoresc pe calea acţiunii în anulare, potrivit reglementării generale prevăzute de Legea nr. 29/1990, există şi unele acte a căror anulare se poate dispune după o procedură prevăzută de unele reglementări speciale cum sunt, de exemplu: hotărârile privind validarea sau invalidarea unui mandat de consilier sau procesele-verbale de constatare a contravenţiilor şi aplicarea sancţiunilor contravenţionale [art. 33 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 şi, respectiv, art. 31-36 din Ordonanţa nr. 2/2001],

Efectuând o trecere în revistă a opiniilor exprimate în literatura de specialitate3 cu privire la condiţiile de admisibilitate ale acţiunii

În contencios administrativ şi referindu-ne, în mod strict, la actele de autoritate ale administraţiei publice locale, reţinem următoarele condiţii de admisibilitate a acestei acţiuni judecătoreşti:

- calitatea procesuală a părţilor în acţiunea de contencios administrativ.- actul atacat să vatăme un drept subiectiv.- actul atacat să nu fie exceptat de la controlul de legalitate pe calea contenciosului

administrativ.- să fie îndeplinită procedura administrativă prealabilă.- acţiunea în anulare să fie introdusă în termenul prevăzut de lege. _1) În ce priveşte calitatea de reclamant în acţiunea de contencios administrativ este de reţinut că,

potrivit Legii nr. 29/1990, pot promova o astfel de acţiune nu numai particularii (persoanele fizice şi juridice de tip privat), dar şi organizaţiile statale autonome1, care nu aveau o astfel de posibilitate sub vechea reglementare [art. 14 lit. d) din Legea nr. 1/1967].

Calitatea procesuală activă este una din condiţiile pentru ca o persoană să poată fi parte în proces şi exprimă „cerinţa existenţei unei identităţi între persoana reclamantului şi persoana care este titular al dreptului în raportul juridic dedus judecăţii"1.

Prin urmare, pentru ca o persoană fizică sau juridică să-şi justifice calitatea sa de reclamant într-o

119

acţiune în contencios administrativ, acesta va trebui să facă dovada că este titularul dreptului lezat printr-un act de autoritate sau nerecunoscut prin refuzul nejustificat al unei autorităţi administrative2. Excepţie face prefectul care are, de drept, legitimare procesuală în acţiunea de contencios administrativ, el nefiind titularul vreunui drept lezat prin actul administrativ atacat.

Considerăm, de asemenea, că trebuie îndeplinite şi celelalte condiţii pentru a fi parte în proces şi anume: capacitate procesuală, existenţa unui drept recunoscut de lege şi a unui interes legitim3.

Într-o acţiune în contencios administrativ interesează însă şi calitatea de parte în proces a autorităţii publice pârâte. Cu privire la acest aspect, facem următoarele precizări:

a) Pentru a avea calitatea de parte într-un astfel de litigiu, este necesar să existe identitate între autoritatea publică chemată în judecată şi cea care a emis actul.

Aşadar, persoana fizică sau juridică lezată într-un drept al său printr-un act administrativ trebuie să cheme în judecată autoritatea administrativă care a emis actul, nu pe cea care a emis un aviz sau altă formalitate procedurală pentru emiterea actului atacat4. De asemenea, nu poate fi chemat în judecată primarul în locul consiliului local şi nici invers.

Este de remarcat şi faptul că, potrivit legii, în litigiile având ca obiect anularea, modificarea sau emiterea de acte de autoritate, calitatea de parte în proces o are autoritatea publică emitentă a actului, chiar dacă aceasta nu are personalitate juridică (art. 1 din Legea nr. 29/1990).

b) In doctrină s-a arătat că pârâtul într-o acţiune în contencios administrativ trebuie să fie o autoritate administrativă singură ori împreună cu un funcţionar al acesteia1.

Noţiunea de autoritate administrativă în spiritul Legii nr 29/1990 trebuie interpretată în sens larg, incluzând autorităţile publice şi chiar persoanele juridice şi instituţiile particulare care sunt învestite, prin lege, cu atribuţii ce revin funcţiei executive a statului şi, în exercitarea acestora, emit acte administrative2.

Un compartiment al unei autorităţi publice nu poate avea Insă calitatea de parte într-un astfel de litigiu.

c) În schimb, în litigiile patrimoniale (de drept public sau de drept comun) au calitatea de părţi unităţile administrativ-teritoriale, întrucât acestea sunt persoane juridice şi au un patrimoniu propriu, constituit din bunurile aparţinând domeniului de interes local [art. 12 alin. (4) şi (5) din Legea nr. 213/1998]1. Ele sunt reprezentate în aceste litigii de către consiliile locale şi judeţene sau, după caz, de către primari şi preşedinţii consiliilor judeţene [art. 12 alin. (4) şi (5) din Legea nr. 213/1998, coroborate cu art. 67 alin. (1) şi 114 alin. (1) din Legea nr. 215/2001].

d) Consiliile locale şi primarii sunt organele de conducere ale unei unităţi administrativ-teritoriale, dar ele nu au personalitate juridică, toate raporturile juridice patrimoniale angajându-se de către aceste autorităţi publice, în numele şi în interesul comunelor, oraşelor sau judeţelor pe care le reprezintă. De aici, consecinţa că răspunderea patrimonială generată de încheierea şi executarea actelor de gestiune încheiate de autorităţile publice locale aparţine unităţilor administrativ-teritoriale pe care le reprezintă aceste autorităţi.

e) În cazul în care este atacat un act de autoritate al unei regii autonome sau instituţii publice subordonată unei autorităţi publice locale, calitatea de pârât în proces o va avea regia autonomă sau instituţia publică emitentă a actului, în schimb, dacă un serviciu sau o instituţie publică de subordonare locală, fără personalitate juridică, încheie un act de gestiune cu împuternicirea autorităţii locale căreia îi este subordonată, răspunderea patrimonială va aparţine tot unităţii administrativ-teritoriale care va trebui să fie chemată în proces în calitate de pârâtă.

f) În doctrină s-a mai subliniat faptul că o instanţă de contencios administrativ nu ar putea soluţiona un litigiu dintre două persoane fizice, chiar dacă obiectul litigiului l-ar constitui anularea unui act administrativ2. Prin urmare, persoana lezată printr-un act administrativ trebuie să cheme în judecată autoritatea emitentă a actului atacat şi nu persoana beneficiară a acelui act, deşi aceasta din urmă poate interveni în proces în interes propriu sau în interesul autorităţii pârâte.

Instanţa de contencios administrativ nu are dreptul să oblige reclamantul să cheme în judecată beneficiarul actului atacat sau Să introducă, din oficiu, în proces acea persoană, întrucât s-ar încălca principiul disponibilităţii, potrivit căruia cadrul procesual este stabilit de părţile angajate în litigiu.

2) O altă condiţie de admisibilitate a acţiunii în anulare a actelor administrative în general, valabilă şi în cazul actelor de autoritate ale administraţiei publice locale, constă în aceea ca actul atacat să vatăme un drept recunoscut de lege unei persoane fizice sau juridice, în cazul contenciosului subiectiv sau ca actul să fie ilegal, în cazul contenciosului obiectiv. Cu alte cuvinte, actul atacat trebuie să lezeze un drept subiectiv, în cazul contenciosului reglementat de Legea nr. 29/1990 sau să contravină unei norme juridice superioare, în

120

cazul contenciosului declanşat de către prefect, în temeiul Legii nr. 215/2001. Aşadar, în primul caz, legea nu cere ca actul să fie ilegal, ci doar ca acesta să vatăme un drept subiectiv al reclamantului.

Această condiţie se confundă cu aceea a calităţii procesuale a reclamantului, întrucât acesta va trebui să dovedească că el este titularul dreptului încălcat prin actul administrativ atacat. Odată făcută dovada existenţei dreptului subiectiv încălcat se va putea decide şi în privinţa calităţii procesuale a reclamantului care trebuie să facă dovada că dreptul lezat îi aparţine.

Din cele ce preced rezultă, în mod indirect şi implicit, că actul atacat trebuie să aibă caracter individual pentru că numai un astfel de act poate leza drepturi subiective1.

Care este totuşi, rezolvarea legală în cazul atacării actelor normative ale administraţiei publice locale?

Problema pusă în discuţie nu este atât de importantă cât ar putea părea şi nici rezolvarea acesteia nu prezintă un grad prea mare de dificultate, din următoarele considerente:

În primul rând, aşa cum s-a arătat în literatura de specialitate1 „un act administrativ cu caracter normativ nu poate vătăma drepturi subiective decât dacă este pus în executare de autorităţile administrative" (prin acte individuale s.n.).

În al doilea rând, instanţa de judecată, deşi nu are competenţa anulării actelor normative, se poate pronunţa asupra legalităţii acestora pe calea excepţiei de ilegalitate [art. 11 alin. (1) din Legea nr. 29/1990]. Dacă instanţa consideră actul ilegal, îl va înlătura din soluţionarea litigiului dedus judecăţii.

În al treilea rând, actele normative ale administraţiei publice locale pot fi atacate de către prefect la instanţa de contencios administrativ, în baza reglementării speciale cuprinsă în art. 135 din Legea nr. 215/2001. Prefectul are această calitate procesuală în baza legii, el nefiind ţinut să facă dovada vătămării unui drept prin actul administrativ atacat. De altfel, nici nu s-ar putea pune o astfel de problemă în cazul actelor normative. Motivul anulării unui act administrativ pe calea contenciosului obiectiv, reglementat de Legea nr. 215/2001, este ilegalitatea actului. Prin această formă de control se urmăreşte asigurarea legalităţii actelor administraţiei publice locale, în condiţiile autonomiei locale. Această procedură legală specială este absolut necesară întrucât, deşi, statul nu poate, prin organele sale administrative, să anuleze actele autorităţilor publice locale, el trebuie să apere ordinea de drept, inclusiv în acest sector al administraţiei publice.

Mai trebuie precizat că, întrucât legea nu face nici o distincţie, prefectul poate ataca la instanţa de contencios administrativ şi actele de autoritate cu caracter individual ale administraţiei publice locale. Introducerea, de către prefect, a acţiunii în contencios administrativ împotriva acestor din urmă acte reprezintă însă, în opinia noastră, un drept şi nu o obligaţie, întrucât cel lezat într-un drept al său, printr-un asemenea act, are el însuşi posibilitatea de a acţiona în vederea anulării actului, în practică, însă, prefecţii obişnuiesc să atace toate actele de autoritate ale administraţiei publice locale pe care le consideră ilegale, indiferent de caracterul lor individual sau normativ şi indiferent dacă sunt sau nu sesizaţi de către persoanele lezate prin actele respective.

3) O altă condiţie de admisibilitate a acţiunii în anulare pe calea contenciosului administrativ este aceea ca actul atacat să fie un act administrativ.

Cu privire la această condiţie, facem doar următoarele precizări. În primul rând, în opinia noastră, numai actele de autoritate şi contractele administrative, sunt supuse

regimului de drept public, inclusiv în ce priveşte controlul legalităţii lor1, în timp ce actele de gestiune privată, fiind încheiate de administraţie ca orice particular, sunt supuse regimului de drept comun.

În al doilea rând, orice act unilateral al administraţiei publice locale susceptibil de a produce efecte juridice prin care se lezează un drept recunoscut de lege unei persoane poate fi atacat la instanţa de contencios administrativ, chiar dacă poartă o denumire improprie. Nu poate fi însă atacată în contencios administrativ o simplă adresă a unei autorităţi publice locale prin care i se aduce la cunoştinţă unei persoane fizice sau juridice existenţa unui act administrativ emis de acea autoritate, întrucât acea adresă nu produce nici un efect juridic.

Reclamantul poate cere instanţei de contencios administrativ să oblige autoritatea emitentă a actului atacat să depună acel act în dosarul cauzei împreună cu întreaga documentaţie care a stat la baza emiterii lui [art. 10 alin. (1) din Legea nr. 29/1990].

În al treilea rând, legea dă posibilitatea unei persoane fizice sau juridice să se adreseze instanţei de contencios administrativ şi împotriva refuzului nejustificat al autorităţii publice de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege, acest refuz fiind calificat în doctrină ca un fapt material asimilat de lege actului administrativ ilegal2.

4) O altă condiţie de admisibilitate a acţiunii în contencios administrativ constă în aceea că actul atacat să nu fie exceptat de la această formă de control.

Potrivit art. 2 din Legea nr. 29/1990 sunt exceptate de la controlul legalităţii, pe calea contenciosului

121

administrativ, următoarele categorii de acte:- actele care privesc raporturile dintre Parlament sau Preşedintele României şi Guvern.- actele administrative de autoritate şi actele de gestiune ale organelor de conducere din cadrul

Parlamentului. - actele administrative referitoare la siguranţa internă şi externă a statului.- actele referitoare la interpretarea şi executarea actelor internaţionale la care România este parte.- actele prin care organele puterii executive iau măsuri urgente pentru evitarea sau înlăturarea

efectelor unor evenimente prezentând pericol public, ca de exemplu: actele emise ca urmare a stării de necesitate sau pentru combaterea calamităţilor naturale, incendiilor de păduri, epidemiilor, epizootiilor şi a altor evenimente de aceeaşi gravitate.

- actele de comandament cu caracter militar.- actele administrative pentru desfiinţarea sau modificarea cărora se prevede, prin lege specială,

o altă procedură judiciară.- actele de gestiune săvârşite de stat în calitate de persoană juridică şi pentru administrarea

patrimoniului său.- actele administrative adoptate în exercitarea atribuţiilor de control ierarhic.Unele dintre aceste prevederi legale de excepţie sunt aplicabile, prin analogie şi actelor administraţiei

publice locale.În concret, sunt exceptate de la controlul de legalitate pe calea contenciosului administrativ, în concepţia

Legii nr. 29/1990, următoarele categorii de acte ale administraţiei publice locale:- actele de autoritate ale administraţiei publice locale prin care se iau măsuri urgente pentru

evitarea sau înlăturarea efectelor unor evenimente prezentând pericol public.- actele administrative pentru desfiinţarea sau modificarea cărora se prevede, prin lege specială,

o altă procedură judiciară.- actele de gestiune săvârşite de unităţile administrativ-teritoriale în calitate de persoane juridice

civile şi pentru administrarea patrimoniului său.Prima categorie de acte exceptate de la controlul judecătoresc pe calea contenciosului administrativ au

mai fost denumite în doctrină ca fiind „acte emise în circumstanţe excepţionale"1. Astfel, potrivit art. 68 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 215/2001, primarul ia măsuri pentru prevenirea şi limitarea urmărilor calamităţilor, catas-trofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor, împreună cu organele specializate ale statului.

Trebuie să precizăm că în această categorie de acte ale administraţiei publice locale nu intră şi actele emise ca urmare a stării de urgenţă pentru că astfel de acte nu sunt de competenţa autorităţilor publice locale. Instituirea stării de necesitate1 şi a măsurilor necesare în astfel de împrejurări excepţionale este de competenţa organelor statului, nu a organelor administraţiei publice locale. Astfel, potrivit art. 93 alin. (1) din Constituţie, Preşedintele României instituie, potrivit legii, starea de asediu sau starea de urgenţă, în întreaga ţară ori în unele localităţi şi solicită Parlamentului încuviinţarea măsurii adoptate, în cel mult 5 zile de la luarea acesteia. Din interpretarea sistematică a dispoziţiilor art. 93 alin. (1) din Constituţie şi a celor cuprinse în art. 68 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 215/2001, rezultă că aceste din urmă dispoziţii legale nu au în vedere evenimente de o amploare şi gravitate care să justifice instituirea stării de urgenţă pentru că, în astfel de situaţii, se depăşeşte competenţa autorităţilor publice locale, şi este necesară intervenţia organelor statului.

În mod firesc, legea recunoaşte autorităţilor publice locale competenţa de a interveni pentru apărarea intereselor publice locale, chiar şi în situaţii excepţionale, pentru că acestea au competenţă generală în rezolvarea problemelor cu care se confruntă colectivităţile locale. Numai în mod subsidiar, dacă intervenţia administraţiei publice locale se dovedeşte a fi insuficientă sau depăşită de amploarea evenimentului produs se va impune intervenţia statului.

Importanţa deosebită a măsurilor luate de autorităţile publice locale în împrejurări excepţionale şi urgenţa punerii în aplicare a acestor măsuri justifică, pe deplin, exceptarea de la controlul legalităţii, pe calea contenciosului administrativ, a actelor respective. Aceasta nu înseamnă că persoana care a suferit o pagubă, ca urmare a aplicării acestor măsuri, nu are dreptul de a pretinde despăgubiri administraţiei publice locale, potrivit dreptului comun.

Aceste acte privind stabilirea unor măsuri în situaţii excepţionale au, de regulă, caracter temporar, ele încetându-şi efectele la împlinirea termenului prevăzut în cuprinsul lor. Ele pot fi însă modificate sau revocate, dacă devin inoportune.

Cu privire la actele pentru desfiinţarea sau modificarea cărora legea specială prevede o altă procedură judiciară precizăm că legea are în vedere procedura de drept comun şi nu o procedură specială

122

de contencios administrativ1, pentru că, altfel această dispoziţie de excepţie ar fi inutilă. Prin urmare, nu intră în această categorie exceptată acele hotărâri ale consiliilor locale care pot fi atacate în instanţa de contencios administrativ de către persoanele interesate sau de către prefect, potrivit Legii nr. 215/2001. Fac parte însă din această categorie hotărârile consiliului local prin care se repartizează locuinţele sociale, potrivit art. 43, coroborat cu art. 61 din Legea locuinţei nr. 114/1996.

Actele de gestiune2 ale administraţiei publice locale încheiate în numele şi pe seama unităţilor administrativ-teritoriale, ca persoane juridice civile, sunt exceptate de la controlul de legalitate pe calea contenciosului administrativ, ele fiind supuse controlului instanţelor de drept comun. Cu alte cuvinte, contractele civile încheiate de autorităţile publice locale pentru administrarea patrimoniului unităţilor administrativ-teritoriale pot fi supuse controlului de legalitate la instanţa civilă, potrivit procedurii de drept comun.

Această categorie de acte ale administraţiei publice locale va face obiectul unui capitol separat al lucrării de faţă.

5) O altă condiţie pentru admisibilitatea acţiunii în contencios administrativ o reprezintă îndeplinirea procedurii administrative prealabile, în termenul prevăzut de lege. Astfel, potrivit art. 5 alin. (1) din Legea nr. 29/1990 „înainte de a cere instanţei anularea actului sau obligarea la eliberarea lui, cel care se consideră vătămat se va adresa pentru apărarea dreptului său, în termen de 30 de zile de la data când i s-a comunicat actul administrativ sau la expirarea termenului prevăzut la art. 1 alin. (2), autorităţii emitente care este obligată să rezolve reclamaţia în termen de 30 de zile de la aceasta".

Din aceste dispoziţii legale rezultă următoarele concluzii:a) Procedura administrativă prealabilă este o condiţie obligatorie pentru introducerea acţiunii în

contencios administrativ, potrivit Legii nr. 29/1990, dispoziţiile acesteia având caracter imperativ. Neîndeplinriea acestei proceduri conduce la respingerea acţiunii ca inadmisibilă.

b) Îndeplinirea procedurii administrative prealabile este obligatorie şi pentru prefect. Astfel, potrivit art. 135 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, în termen de 5 zile de la comunicare, prefectul va solicita autorităţilor administraţiei publice locale şi judeţene, cu motivarea necesară, să reanalizeze actul socotit ilegal, în vederea modificării sau, după caz, a revocării acestuia.

c) În alte situaţii, însă, anularea actelor autorităţii publice locale pe calea procedurii de contencios administrativ nu este condiţionată de îndeplinirea procedurii administrative prealabile. Astfel, de exemplu, hotărârile consiliilor locale privind validarea sau invalidarea mandatelor de consilier pot fi atacate de cei interesaţi la instanţa de contencios administrativ, în termen de 5 zile de la adoptare sau comunicare, în cazul celor absenţi de la şedinţă [art. 33 alin. (1) din Legea nr. 215/2001]. După părerea noastră, este evident că, stabi-lind un termen atât de scurt, de numai 5 zile, pentru introducerea acţiunii în instanţa de contencios administrativ, legiuitorul a renunţat, în mod implicit, la procedura administrativă prealabilă care, practic, este imposibil de îndeplinit1. De altfel, în aceste cazuri, însuşi termenul stabilit de lege pentru soluţionarea acţiunii în contencios administrativ este foarte scurt, de maximum 30 de zile de la înregistrarea acţiunii [art. 33 alin. (2) din Legea nr. 215/2001].

Procedura administrativă prealabilă se consideră îndeplinită numai prin introducerea reclamaţiei la organul administrativ emitent al actului sau, cu alte cuvinte, prin exercitarea recursului graţios.

Sesizarea organului superior, denumită şi recurs ierarhic, are caracter facultativ şi nu are relevanţă dacă nu a fost, mai întâi, sesizat organul emitent. Astfel, potrivit art. 5 alin. (3) din Legea nr. 29/1990 „dacă cel care se consideră vătămat în dreptul său s-a adresat cu reclamaţie şi autorităţii administrative ierarhic superioare celei care a emis actul, termenul de 30 de zile, prevăzut în alineatul precedent, se calculează de la comunicarea de către aceea autoritate a soluţiei date reclamaţiei".

d) Se impune să precizăm că, privitor la anularea pe calea judecătorească a actelor autorităţilor publice locale, procedura administrativă prealabilă poate fi îndeplinită numai pe calea recursului graţios, întrucât aceste autorităţi nu sunt subordonate între ele şi nici faţă de celelalte organe ale statului.

Termenul de 30 de zile pentru introducerea reclamaţiei administrative curge de la data comunicării actului administrativ. În legătură cu natura juridică a acestui termen, în literatura juridică recentă au fost exprimate mai multe opinii:

- Astfel, potrivit unei opinii, termenul de 30 de zile este un termen de decădere procesual, acesta fiind „un termen limită prin a cărei depăşire de către reclamant, el decade din dreptul de a mai putea ulterior sesiza tribunalul, deşi nu pierde exerciţiul căilor administrative de atac obişnuite"1.

- Într-o altă opinie2, acest termen este considerat a fi „un termen de decădere substanţial (de drept administrativ) ce are ca efect, în caz de depăşire, pierderea dreptului subiectiv de a cere anularea actului

123

administrativ sau obligarea la eliberarea lui".Potrivit acestei concepţii „dacă partea dintr-o împrejurare mai presus de voinţa sa nu s-a putut adresa

autorităţii administrative în termenul de 30 de zile de la comunicarea actului administrativ..., va putea face acest lucru în termen de 15 zile de la încetarea împiedicării".

Această opinie oferă o soluţie atenuată faţă de cea precedentă.- În fine, potrivit unei alte opinii, termenul de 30 de zile nu este un termen de decădere, acţiunea

administrativă prealabilă putându-se exercita şi după acest termen, dar „fără a se depăşi termenul de un an de zile, prevăzut de art. 5 alin. final"3.

De alegerea uneia sau alteia dintre opiniile prezentate diferă şi soluţiile adoptate în practica judecătorească.

Astfel, dacă acceptăm ideea că termenul de 30 de zile este un termen de decădere, iar procedura administrativă prealabilă nu a fost îndeplinită şi termenul a expirat, acţiunea în contencios administrativ va fi respinsă ca inadmisibilă, fără ca o nouă acţiune să mai poată fi introdusă.

Dacă împărtăşim teza potrivit căreia termenul de 30 de zile nu este un termen de decădere, ar însemna că o acţiune în contencios administrativ, introdusă fără îndeplinirea procedurii administrative prealabile, să fie respinsă ca inadmisibilă doar temporar, o nouă acţiune putând fi introdusă fără nici o oprelişte şi oricând până la expirarea termenului maxim de un an pentru sesizarea instanţei judecătoreşti.

În ce ne priveşte, considerăm că dispoziţiile art. 5 alin. (1) din Legea nr. 29/1990 au caracter imperativ atât cu privire la procedura administrativă prealabilă, cât şi cu privire la termenul în care aceasta poate fi exercitată, nerespectarea acestui termen echivalând cu neîndeplinirea procedurii prealabile. Cu privire la natura juridică a termenului pentru îndeplinirea procedurii prealabile opinăm că acest termen este un termen de decădere, forma atenuată. Credem că o astfel de interpretare corespunde intenţiei legiuitorului de a asigura celeritatea rezolvării cererilor particularilor în raporturile lor cu administraţia publică, chiar cu riscul sancţionării particularului indolent, întrucât restabilirea operativă a legalităţii este o cerinţă generală a ordinii de drept. Totuşi, pentru motive temeinice, când din împrejurări mai presus de voinţa sa, particularul a fost împiedicat să-şi exercite dreptul la reclamaţia administrativă prealabilă va trebui să beneficieze de repunerea în termen.

Pentru neîndeplinirea procedurii administrative prealabile există şi soluţii de respingere a acţiunii în contencios administrativ ca fiind prematură.1 O astfel de soluţie ar fi corectă numai în cazul în care termenul de 30 de zile pentru îndeplinirea procedurii administrative prealabile nu a fost depăşit, acţiunea judecătorească putând fi reluată, în cazul în care acest termen a expirat şi procedura prealabilă nu a fost îndeplinită, acţiunea trebuie respinsă ca inadmisibilă2.

6) În fine, pentru a fi admisibilă, acţiunea în contencios administrativ trebuie introdusă în termenele prevăzute de lege.

Potrivit Legii nr. 29/1990, în cazul în care cel ce se consideră vătămat nu este mulţumit de soluţia dată reclamaţiei sale, el poate sesiza instanţa în termen de 30 de zile de la comunicarea soluţiei [art. 5 alin. (2)]. În continuare, legea prevede că sesizarea instanţei se va putea face şi în cazul în care autoritatea administrativă emitentă nu rezolvă reclamaţia în termenul de 30 de zile de la înregistrarea acesteia [art. 5 alin. (3)].

În toate cazurile, introducerea cererii la instanţă nu se va putea face mai târziu de un an de la data comunicării actului administrativ a cărui anulare se cere (art. 5 alin. final).

După cum se poate vedea, Legea nr. 29/1990 prevede un termen minim şi un termen maxim pentru introducerea unei acţiuni în contencios administrativ.

Termenul minim de 30 de zile se calculează de la data comunicării de către organul administrativ a soluţiei date reclamaţiei administrative prealabile sau de la expirarea termenului de 30 de zile în care organul administrativ trebuia să comunice răspunsul la reclamaţia prealabilă. Termenul de 30 de zile trebuie să se în-cadreze în termenul de 1 an prevăzut de art. 5 alin. (5) din Legea nr. 29/1990.

Termenul maxim de un an se calculează de la data comunicării actului administrativ atacat.În ce priveşte natura juridică a acestor termene, în literatura juridică s-a arătat că ambele sunt

termene de prescripţie1.După părerea noastră, expirarea acestor termene afectează însuşi dreptul la acţiune2 în sens

procesual şi, pentru acest motiv, ele trebuie considerate ca fiind termene de decădere.După cum s-a arătat în doctrină „dreptul la acţiune în sens procesual nu este supus prescripţiei, dar

dacă legea stabileşte o condiţie sau o procedură prealabilă şi aceasta nu este îndeplinită, cererea nu va fi primită1.

Cu alte cuvinte, dacă instanţa este sesizată cu o acţiune în anulare, în afara termenului legal, ea o va respinge ca inadmisibilă, fără a mai examina fondul dreptului reclamantului la valorificarea pretenţiilor sale.

124

Aşa fiind, concluzia este că depăşirea acestor termene atrage pierderea a însuşi dreptului procesual la acţiune. Cu toate acestea, o persoană nu poate fi lipsită de acest drept, dacă ea nu l-a putut exercita din cauze mai presus de voinţa sa şi, prin urmare, trebuie să beneficieze de instituţia repunerii în termen.

Reglementările speciale prevăd şi ele termene pentru introducerea acţiunii în contenciosul administrativ. Astfel, de exemplu, pentru introducerea acţiunii în contencios administrativ împotriva hotărârilor consiliilor locale (judeţene) de validare sau invalidare a mandatelor de consilieri, termenul este de 5 zile de la adoptare sau de la comunicare, pentru cei absenţi de la şedinţă [art. 33 alin. (1) din Legea nr. 215/2001].

CAPITOLUL XCONTRACTUL ADMINISTRATIV

1. Consideraţii generalePe lângă actele administrative unilaterale, autorităţile administraţiei publice efectuează,

în activitatea de administrare şi gestionare a patrimoniului statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale, un număr mare de contracte, în acord cu voinţa celor interesaţi. Aceste contracte sunt identice cu cele pe care le încheie particularii, fiind reglementate în baza Codului civil cum sunt cele de vânzare -cumpărare, închiriere, asigurare, etc. Ele caracterizează gestiunea privată a bunurilor mobile sau imobile care fac parte din patrimoniul statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale.

Dar administraţia poate încheia şi contracte în care acordul de voinţă diferă faţă de celelalte fiind supuse unui alt regim juridic. Aceste contracte poartă denumirea de contracte administrative iar regimul lor juridic evidenţiază autonomia şi originalitatea dreptului administrativ Procedeul contractual are noi şi multiple aplicaţii, administraţie utilizându-l tot mai mult pentru a atrage acţiunea particularului, în scopul servirii interesului public (general) .

Noţiunea de contract administrativ este o creaţie a doctrinei juridice franceze, care s-a cristalizat pe baza jurisdicţiei Consiliului de Stat.120

În România, teoria contractelor administrative s-a afirmat pe măsura dezvoltării raporturilor juridice dintre organele administraţiei publice şi particulari, în majoritate investitori din alte ţări, privind concesionarea unor lucrări de interes public sau a serviciilor publice121.

Teoria contractelor administrative din doctrina franceză a fost formulată ca urmare a existenţei instanţelor de contencios administrativ, ca instanţe distincte de instanţele cu competenţă generală, şi a dreptului administrativ, conţinând reglementări juridice diferite de reglementările dreptului comun, aplicabile administraţiei publice.

Consiliul de Stat şi celelalte instanţe franceze de contencios administrativ au considerat că sunt contracte administrative acele contracte la care una dintre părţi este un organ al administraţiei publice, scopul acestuia fiind asigurarea funcţionării unui serviciu public, şi căruia i se aplică un anumit regim juridic, regimul de drept public.

Se face astfel distincţie între contractele încheiate de organele administraţiei publice ca autorităţi publice, acţionând cu autoritate statală, şi contractele civile, la care organele administrative participă în aceleaşi condiţii ca orice persoană particulară, de exemplu, contracte de vânzare-cumpărare, de arendare, de schimb etc., cu alte cuvinte, contractele care sunt reglementate în Codul civil.

În doctrina juridică, s-a apreciat că un act poate fi considerat a fi contract admi nistrativ dacă sunt îndeplinite mai multe condiţii, şi anume:

- există un acord de voinţă între un organ al administraţiei publice şi un particular;- acordul de voinţă trebuie să aibă ca scop crearea unor obligaţii juridice privind prestarea unor

servicii în schimbul unei remuneraţii;- prestaţiunea să fie consecinţa funcţionării unui serviciu public;- părţile, printr-o clauză expresă, prin forma contractului, prin genul de colaborare sau prin orice

manifestare de voinţă, să consimtă să li se aplice regimul de drept public;- inegalitatea părţilor din contract;- interpretarea extensivă a contractului în favoarea administraţiei, persoana particulară având

obligaţia să-şi sacrifice propriile interese (private) pentru realizarea interesului public al administraţiei, dar sub rezerva dreptului său la despăgubiri;

120 C.Rarincescu – Contenciosul administrativ român- Buc. 1936, J.M-.Auby – Droit administratif special – Paris 1966. 121 P.Strihan – Contractele administrative în dreptul român – Buc. 1946.

125

- dreptul pentru organul administrativ de a lua măsuri executorii în mod unila teral, deoarece îşi păstrează, alături de calitatea de parte contractuală, şi pe aceea de autoritate statală, de putere publică, aşa încât nu mai este necesar să se apeleze la justiţie pentru a se obţine executarea sau rezilierea contractului;

- aplicarea teoriei impreviziunii122.Nu toţi doctrinarii au fost de acord cu teoria contractelor administrative.Astfel, s-a afirmat că însuşi termenul de „contract administrativ" ar constitui o „contradicţie in

terminis"123.S-a mai afirmat că nu există nici o diferenţă de fond între contractele adminis trative şi contractele

civile, deoarece un contract are întotdeauna aceleaşi caractere şi produce aceleaşi efecte.124

În ceea ce priveşte stabilirea instanţei competente în cazul contractelor al căror caracter administrativ sau civil este discutabil, s-a afirmat că unicul ghid în această problemă este jurisprudenţa, practica jurisdicţională.125

În ceea ce priveşte practica jurisdicţională, aceasta a recurs la două criterii pentru a stabili caracterul administrativ al unui contract: 1. clauzele exorbitante (derogatorii de la dreptul comun); 2. participarea directă a părţilor contractante la realizarea serviciilor publice.126

În ceea ce priveşte clauzele exorbitante, acestea sunt specifice contractelor de vânzare a imobilelor proprietate publică, contractelor de împrumut public etc., iar cu privire la participarea la realizarea sarcinilor publice, se pot da ca exemplu contractele de concesiuni.

Ca şi în doctrina juridică din Franţa, si în România atitudinea faţă de teoria contractelor administrative a fost diferită, fie de negare a acesteia, fie de acceptare a ei.

Astfel, mergându-se pe ideea existenţei a două categorii de acte, anume acte de autoritate şi acte de gestiune, s-a afirmat că, spre deosebire de actul de autoritate, care are un caracter unilateral, actul de gestiune este un act bilateral, contractual, constând într-un acord de voinţe, prin el administraţia putând urmări satisfacerea unui interes public. Cu alte cuvinte, în anumite situaţii, actul de gestiune nu se referă exclusiv la domeniul privat, ci şi la domeniul public sau la interese publice.127

În temeiul aceleiaşi distincţii, se aprecia că numai actele de autoritate sunt de domeniul contenciosului administrativ şi judecate după principiile şi procedura specială prevăzută de Legea contenciosului administrativ din 1925, în timp ce actele de gestiune sunt de competenţa instanţelor judecătoreşti, după principiile şi procedura dreptului comun, cu excepţia cazurilor când s-ar dispune altfel prin legi speciale.128

Într-o altă opinie, deşi se acceptă ideea împărţirii actelor în acte de autoritate şi acte de gestiune, totuşi concesiunea nu este încadrată în nici una dintre aceste categorii, fiind considerată ca un act mixt, o combinaţie de dispoziţii regulamentare şi de contract.129

Într-o opinie contrară, concesiunea era socotită un contract de drept public, adică un contract administrativ. Astfel, s-a afirmat că un contract încheiat cu persoane particulare în scopul de a colabora la realizarea unui serviciu public sau a unui interes general, este un contract de drept public sau un contract administrativ, de exemplu, concesiunea de lucrări publice, de servicii publice, a domeniului public etc.130

Acest contract este supus unui regim juridic special, care necesită anumite forme pentru încheierea lui, de exemplu, licitaţiile, aprobarea din partea unor organe de stat, caietele de sarcini, care cuprind clauzele ce urmau a fi aplicate, indicând drepturile şi obligaţiile părţilor, ca şi modul de executare a contractului.

Caietul de sarcini devenea parte integrantă a contractului administrativ, administraţia stabilind condiţiile contractului, iar particularul acceptând aceste condiţii, fapt care deosebea contractele administrative de contractele civile. Erau invocate şi reguli speciale privind executarea contractelor administrative, altele decât cele ale dreptului civil.131

Astfel, se menţiona faptul că particularul, parte a unui contract administrativ, nu poate să-1 cedeze

122 G.Jeze – Les contracts administratifs d Etat…- vol. I.Paris 1927,p.16123 L.Rolland- Precis dwe droit administratif- Paris, 1926, p.52124 L.Duguit-Traite de droit administratif, Paris,tom.III,1923,p.44125 J.Rouviere-Les contracts administratifs-Paris 1930 p. 105126 A.de Laubadere- Traite elementaire de droit administratif, vol. I Paris, 1970,p. 305.127 A Teodorescu –Tratat de drept administrativ- vol.I.,Buc. 1929,p. 394 şi urm.128 A.Teodorescu op.cit. p.398129 P.Negulescu op.cit. p. 160130 E.D.Tarangul –Tratat de drept administrativ român - Cernăuţi 1934, p. 413 şi urm.131 E.D.Tarangul op.cit.p.480 şi urm.

126

nici chiar parţial altei persoane, fără aprobarea administraţiei publice. De asemenea, administraţia îşi rezervă dreptul, dacă interesul general o cere sau când concesionarul nu şi-a îndeplinit obligaţiile conţinute în actul de concesiune, să poată rezilia contractul, fie direct, din oficiu, prin decizie administrativă, dată pe cale unilaterală, fie pe cale judecătorească.

Specifică acestui gen de contracte era şi teoria impreviziunii, potrivit căreia, pentru a se putea asigura buna funcţionare a serviciilor publice concesionate, dacă din cauza unor evenimente neprevăzute executarea contractului este prea oneroasă, administraţia este obligată să modifice condiţiile de executare a contractului administrativ, pentru a se putea evita o executare defectuoasă a acestuia, care 1-ar putea duce pe concesionar la faliment.

În temeiul Legii cu privire la concesiune din 1929, contractele de concesiune erau de competenţa curţilor de apel, ca instanţe de contencios administrativ. În perioada interbelică jurisprudenţa, în special a Curţii de Casaţie, a admis ideea posibilităţii pentru organele administraţiei publice de a încheia cu persoane particulare fie contracte de drept privat, supuse Codului civil, fie contracte de drept public (contracte administrative), supuse regimului dreptului public.

Potrivit unei opinii, toate contractele încheiate de administraţia publică sunt supuse principiilor generale ale contractelor din dreptul privat, din care cauză ele rămân contracte, dar şi unor principii de drept administrativ, din care cauză ele devin administrative, de unde şi denumirea de contracte administrative.132

După părerea noastră, existenţa acestui gen de contract nu poate fi contestată, contractul fiind supus atât normelor de drept civil, cât şi celor de drept administrativ, în acest contract, organul administraţiei publice acţionează în temeiul puterii de stat, prin acest contract urmărindu-se realizarea unui interes general al societăţii.

Ca exemple de contracte administrative se pot da contractul de transport cu mijloacele de transport în comun, contractul de furnizare de gaze naturale, energie electrică si termică, de apă potabilă etc., când furnizorul este o autoritate a administraţiei publice.

Unul dintre cele mai reprezentative contracte administrative este contractul de concesiune. Acesta este un contract administrativ pentru următoarele motive:

- Este contract pentru că i se aplică unele reguli de drept civil.- Este administrativ deoarece:- Una dintre părţi este o autoritate administrativă, reprezentată de ministru sau de conducătorul altui

organ al administraţiei publice centrale, preşedintele unui consiliu judeţean, primarul unei localităţi, directorul general al unei regii autonome etc.

- Contractul de concesiune cuprinde clauze prevăzute în caietul de sarcini, stabilit de către autoritatea administrativă concedantă, şi care sunt obligatorii pentru concesionare.Procedeul concesiunii prezintă avantaje, mai ales. în situaţia în care este necesară crearea unui serviciu public care necesită investiţii mari. în acest caz, se încheie un contract cu un particular, care se obligă să facă investiţia în schimbul taxelor pe care le va încasa, în felul acesta, administraţia nu cheltuieşte nimic, iar la sfârşitul concesiunii, la expirarea termenului convenit, obiectivul de investiţie va reveni, în mod gratuit, autorităţii concedante.

În dreptul public ca şi în cel privat contractul administrativ naştere în baza unui acord de voinţă, între două părţi sau mai multe şi este destinat a produce efecte juridice. Prin urmare, contractul administrativ este un act juridic încheiat între o autoritate administrativă şi un particular, pe baza unui acord de voinţă care dă naştere la drepturi şi obligaţii în sarcina părţilor contractante.

Caracterul administrativ al unui contract este determinat de lege iar părţile nu pot să modifice natura contractului şi clauzele stabilite "ope legis".

Spre deosebire de contractele civile, contractele de drept administrativ sunt supuse unui regim de drept public care conţine reguli derogatorii de la dreptul comun. Regimul de drept public presupune poziţia supraordonată a autorităţii administrative, ca parte contractantă, cu un mare număr de prerogative, ca o consecinţă a priorităţii interesului general faţă de cel particular.

După schema clasică a contractului civil, părţile elaborează în comun condiţiile acordului lor, în cursul unei discuţii libere, în cazul contractului administrativ această discuţie dispare, întrucât o parte fixează condiţiile contractului, iar cealaltă nu poate decât să accepte sau să refuze în bloc aceste condiţii. Prin urmare, autorităţile administrative, în temeiul puterii publice fixează unilateral ansamblul regulilor şi clauzelor contractului administrativ. Particularii nu pot să-şi manifeste iniţiativa lor decât în stabilirea preţului contractului (redevenţa) prin participarea la licitaţie .132 R.Strihan op.cit. p.15

127

2. Elementele contractului administrativElementele contractului administrativ sunt părţile, obiectul şi clauzele contractului.Părţile contractului administrativ sunt autorităţile administraţiei publice, ca părţi supraordonate şi

particularii care pot avea calitatea de persoane fizice sau juridice.Bunăoară potrivit naturii juridice a contractului administrativ calitatea de subiecte supraordonate o

pot avea:- miniştrii şi conducătorii celorlalte organe de specialitateale administraţiei publice în calitate de ordonatori principali de credite;- preşedinţii consiliilor judeţene care potrivit legii îndeplinesc atribuţiile ce revin

judeţului în calitate de persoană juridică;- primarii comunelor şi oraşelor care exercită drepturile şi îndeplinesc obligaţiile ce revin

comunei sau oraşului în calitate de persoane juridice;- conducătorii instituţiilor publice în calitate de ordonatori de credite pentru sumele

alocate prin bugetul propriu de venituri şi cheltuieli, etc.Pentru a avea calitatea de parte cocontractantă, particularii trebuie să participe la licitaţia organizată,

acceptă caietul de sarcini şi îşi adjudecă licitaţia.Obiectul contractului administrativ îl constituie concesionarea serviciilor publice, executarea de

lucrări publice, achiziţiile publice, achiziţiile guvernamentale, închirierea de bunuri, locaţia de gestiune, împrumutul public (de stat sau local);, oferta de concurs, etc. Bunăoară potrivit Legii 15/1990 Guvernul aprobă prin hotărâre concesionarea unor servicii publice, unităţi de producţie ale unor regii autonome, terenuri, închirierea de bunuri din proprietatea statului iar în baza acestor hotărâri autorităţile administrative competente încheie contractele administrative.

Prin concesionarea unui serviciu public administraţia încredinţează unui particular sarcina de a face să funcţioneze acel serviciu fiind remunerat fie de către utilizatorii acestuia, fie de către administraţie.

Dacă particularul este însărcinat cu efectuarea unei lucrări necesare serviciului public (de pildă construirea unei reţele de tramvaie) este vorba de concesionarea de lucrări publice, în cazul în care administraţia încredinţează unui antreprenor privat construcţia sau întreţinerea unui imobil ori a unei lucrări imobiliare de interes public suntem tot în prezenţa concesionării de lucrări publice.

Achiziţiile publice (pieţele de furnituri) constă în procurarea de către administraţie a bunurilor mobiliare de orice fel.

Prin împrumutul public (de stat sau local) un particular împrumută unei persoane publice o sumă de bani, în condiţiile stabilite de lege.

Oferta de concurs priveşte angajamentul luat de către un particular de a coopera financiar sau material la realizarea unei lucrări publice.

În afara unor astfel de contracte care corespund unui tip determinat, cum ar fi contractele speciale de drept civil, administraţia publică poate utiliza procedeul contractual şi în alte situaţii, cu finanţări diverse, prin intermediul contractelor nenumite ale dreptului administrativ.

Clauzele contractului administrativ sunt derogatorii de la dreptul comun. Legea prevede modul de stabilire a clauzelor contractului şi procedura de încheiere a acestuia.

Ca regulă generală orice contract administrativ se încheie numai în urma organizării unei licitaţii publice. Prin licitaţie se realizează alegerea cocontractantului care oferă preţul cel mai bun şi asigură cele mai avantajoase condiţii de executare a contractului. Totodată se înlătură orice suspiciuni în privinţa autorităţii publice sau a organizatorului de licitaţie, în alegerea particularului.

La stabilirea clauzelor contractului se are în vedere atât capacitatea de a contracta , cât şi lucrul de contractat.

Clauzele contractului sunt cuprinse într-un caiet de sarcini, prevăzându-se drepturile şi obligaţiile cocontractanţilor. Prin urmare, activitatea contractuală se realizează de administraţie potrivit competenţei legale care nu este întotdeauna discreţionară.

3. Regimul juridic al contractului administrativRegimul juridic al contractului administrativ rezultă din concilierea intereselor părţilor contractului.

Astfel autoritatea administrativă doreşte înfăptuirea interesului general iar particularul intenţionează realizarea unui interes personal. Ca urmare, regimul de drept public este un regim derogatoriu, de la regimul de drept comun, în considerarea interesului general.

În cazul concesionării, concesionarul este obligat să execute contractul încheiat, în condiţii riguroase şi

128

să asigure continuitatea serviciului şi egalitatea tuturor beneficiarilor serviciului public.Contractul administrativ se compune din două documente: o convenţie care consacră acordul

părţilor şi caietul de sarcini în care sunt cuprinse drepturile şi obligaţiile contractanţilor precum şi regulile de organizare şi funcţionare a serviciului public .

4. Executarea contractului administrativPrerogativele administraţiei decurg din contractul administrativ care conţine atât reguli generale

de executare, cât şi sancţiunile aplicabile în caz de neexecutare normală.Administraţia publică dispune chiar şi în materia contractelor de prerogative exorbitante dreptului

comun, în numele interesului general, fiind legitimate de acesta. Dar cocontractantul administraţiei nu este lipsit de orice prerogative întrucât interesul său particular este respectat, având dreptul la echilibrarea financiară a contractului.

Pentru asigurarea respectării obligaţiilor părţilor contractului administrativ trebuie să prevadă şi sancţiunile aplicabile. Din acest punct de vedere dreptul administrativ prezintă o notă de originalitate prin reglementarea exercitării de către administraţia publică a unui drept de sancţionare unilaterală a contractantului.

4.1. Prerogativele administraţiei publice

Prerogativele administraţiei rezultă din clauzele contractului administrativ şi din actele normative în vigoare. Chiar dacă aceste prerogative nu sunt prevăzute în contract, administraţia publică nu poate renunţa la ele întrucât aparţin de plin drept persoanelor publice contractante. Aceste prerogative sunt:

-Dreptul de îndrumare şi control, în orice moment al executării contractului administraţia publică dispune de un drept de îndrumare şi de verificare a modului în care cocontractantul îşi respectă obligaţiile asumate. Dreptul de control se exercită în măsura în care se urmăreşte buna executare a contractului, iar administraţia nu poate renunţa la el. Existenţa dreptului de control nu creează numai drepturi în profitul administraţiei ci şi îndatoriri. Bunăoară responsabilitatea administraţiei publice poate fi angajată şi în cazul exercitării dreptului de control dacă prin această activitate se împiedică executarea normală a contractului;

-Dreptul de sancţionare. Contractele administrative prevăd expres că Administraţia poate aplica numeroase sancţiuni

cocontractanţilor săi, în cazul executării defectuoase a obligaţiilor asumate. Aceste sancţiuni sunt indispensabile asigurării continuităţii serviciului public, neputând fi aplicate decât în condiţiile legii şi în concordanţă cu gravitatea situaţiei constatate.

Administraţia publică poate aplica sancţiuni pecuniare, sancţiuni de natură coercitivă şi sancţiuni rezolutorii.

Sancţiunile pecuniare sunt mai puţin grave şi pot fi penalităţi de întârziere sau amenzi.Sancţiunile de natură coercitivă urmăresc executarea contractului cu toate carenţele

constatate în sarcina cocontractantului. în această situaţie administraţia fie că se substituie cocontractantului şi execută ea însăşi contractul, fie că substituie în locul acestuia un terţ. Sancţiunile coercitive pot fi aplicarea sechestrului, exploatarea în regie sau executarea silită.

Sancţiunea cea mai gravă este rezilierea contractului. Rezilierea ca sancţiune se aplică în defavoarea cocotranctantului potrivit legii. Această sancţiune este cea mai gravă întrucât cocontractantul pierde beneficiul contractului, fără a avea dreptul la despăgubiri. Totodată rezilierea este sancţiunea cea mai generală pentru că este susceptibilă de a fi aplicată tuturor contractelor administrative.

- Dreptul de modificare unilaterală a contractului. Acest drept al administraţiei a fost recunoscut de către jurisprudenţă încă de la începutul secolului nostru şi cu toate controversele, el există şi astăzi, însă se exercită într-o măsură limitată. Bunăoară administraţia nu va putea modifica unilateral clauzele financiare al contractului şi nici elementele sale fundamentale, în caz contrar cocontractantul este în drept să refuze executarea contractului şi să ceară rezilierea acestuia la instanţa competentă.

- Dreptul de reziliere a contractului. Administraţia poate uza de dreptul de reziliere numai în interesul serviciului public. Acest drept nu poate fi confundat cu rezilierea ca sancţiune. Rezilierea contractului administrativ se poate realiza fie pe cale administrativă, fie pe cale judecătorească.

Rezilierea pe cale judecătorească poate interveni la cererea particularului sau la cererea administraţiei, când aceasta renunţă voluntar la dreptul său de a pronunţa rezilierea ori la cererea unei alte părţi.

4.2. Drepturile cocontractantului

În executarea contractului administrativ cocontractantul beneficiază de anumite garanţii. Bunăoară particularul are dreptul de menţinere a echilibrului financiar al contractului. Totodată cocontractantul are

129

dreptul de a primi din partea administraţiei, toate facilităţile referitoare la executarea contractului. Astfel, unele clauze ale contractului pot avea prevederi care să-l protejeze pe particular faţă de eventuali concurenţi, iar în materie financiară, drepturile sale faţă de administraţie sunt garantate cel mai bine.

Pe baza principiului echilibrului financiar al contractului administrativ s-a impus teoria impreviziunii care este o ilustrare a teoriei civiliste a îmbogăţirii fără cauză justă. De remarcat că nu orice eveniment imprevizibil, în executarea contractului administrativ, intră în conţinutul noţiunii de impreviziune. Pentru a se putea obţine indemnizaţia de impreviziune, circumstanţele invocate de cocontractant trebuie să fie nu numai excepţionale, ci ele trebuie să antreneze o mărire a redevenţei sau o creştere a cheltuielilor de exploatare, ne avute în vedere iniţial, la executarea normală a contractului.

Teoria impreviziunii se bazează pe principiul continuităţii serviciului. Acest fapt înseamnă că cocontractantul nu va putea invoca dificultăţile executării contractului pentru a întrerupe executarea acestuia, deoarece neasigurând continuitatea serviciului, el nu va putea obţine indemnizaţia de impreviziune. Această teorie se aplică atât contractelor ce privesc serviciile publice, cât şi altor contracte administrative ori de câte ori se poate invoca un deficit în executarea normală a acestora.

4.3. Încetarea contractului administrativ

Contractul administrativ poate înceta odată cu realizarea obiectului său sau la expirarea perioadei pentru care a fost încheiat, în unele cazuri însă contractul administrativ este susceptibil de a lua sfârşit, înainte de termen, prin voinţa părţilor sau în caz de forţă majoră.

Altă modalitate de încetare a contractului administrativ o constituie rezilierea acestuia de către administraţie fie cu titlu de sancţiune, fie că nu există o vină a cocontractantului, dacă acest lucru este cerut de interesul public, sau pe cale judecătorească, la cererea particularului ori a administraţiei, când aceasta renunţă voluntar la dreptul său de a pronunţa rezilierea.

In mod obişnuit contractele administrative au o durată determinată care se stabileşte în contract potrivit legii. Aceste contracte pot să conţină clauze privind posibilitatea reînoirii lor. Uneori reînoirea contractului administrativ poate fi rezultatul unei clauze tacite de continuitate.

Pe durata executării contractului administrativ cocontractantul poate să transfere unui terţ beneficiul şi sarcinile acestuia cu aprobarea autorităţilor competente. Cesionarea neautorizată este lovită de nulitate şi duce la desfacerea contractului administrativ, cocontraetantul neputându-se prevala de drepturile contractului, fiind legat de obligaţiile asumate.

Pe lângă contractele cu durată determinată, administraţia poate încheia contracte administrative cu executare instantanee, cum sunt bunăoară cele privind livrarea unor bunuri sau acordarea unor împrumuturi, etc.

La încheierea contractului administrativ părţile procedează la efectuarea mai multor operaţii privind mijloacele materiale şi cele financiare. Astfel are loc transferul proprietăţii bunurilor ce au făcut obiectul contractului administrativ sau utilizarea acestora.

În cazul lucrărilor publice actul final al încheierii contractului administrativ îl reprezintă recepţia lucrării. Actul de recepţie determină transferul proprietăţii asupra lucrării şi momentul din care curge termenul de garanţie prevăzut de lege precum şi preluarea riscurilor lucrării.

Bunurile contractului de cesiune pot fi bunuri returnabile care datorită importanţei lor se restituie gratuit concedentului fiind ab initio proprietate publică. Alte bunuri prezintă un interes scăzut pentru persoana publică sau nu sunt amortizate la sfârşitul concesiunii fiind astfel calificate bunuri reluate. Ca urmare, în contul acestora colectivitatea publică are facultatea de a stabili şi încasa o indemnizaţie medie.

Totodată expirarea contractului administrativ antrenează clarificarea conturilor financiare dintre părţi. De regulă părţile întocmesc un decont general şi definitiv care are ca scop încheierea relaţiilor contractuale.

4.4. Responsabilitatea contractuală a administraţiei

În dreptul administrativ regulile generale ale responsabilităţii contractuale sunt diferite faţă de cele ale dreptului comun. Datorită prerogativelor exorbitante, câmpul responsabilităţii contractuale a administraţiei este restrâns iar uneori legea prevede chiar iresponsabilitatea totală sau parţială a acesteia faţă de cocontractanţii săi.

La baza responsabilităţii contractuale a administraţiei stau două principii, în primul rând cocontractanţii administraţiei nu pot obţine reparaţie prin invocarea unui regim de responsabilitate extracontractuală care le este mai favorabil. Atât timp cât există relaţii contractuale particularii nu pot invoca, în sarcina administraţiei, decât regulile responsabilităţii contractuale. Cele mai multe cazuri de responsabilitate contractuală a administraţiei sunt fără angajarea culpei acesteia, în al doilea rând, în lipsa unei clauze

130

contrare, responsabilitatea contractuală a administraţiei este angajată numai în situaţiile prevăzute de lege.

CAPITOLUL XICONTRACTUL DE CONCESIUNE

1. Consideraţii generaleÎn general prin concesiune se înţelege operaţiunea juridică care are ca finalitate punerea în valoare a

unor activităţi economice, servicii publice, unităţi de producţie ale unor regii autonome şi terenuri proprietate de stat.133

în perioada interbelică regimul juridic ai concesiunii a fost reglementat prin Legea pentru organizarea şi administrarea pe baze comerciale a întreprinderilor şi avuţiilor publice,134 şi prin Legea contabilităţii publice şi asupra controlului bugetului şi patrimoniului public135.

Potrivit legii toate întreprinderile, instituţiile, exploatările şi aşezămintele publice care nu aveau atribuţii exclusiv administrative precum şi toate bunurile şi drepturile care făceau parte dintr-un domeniu public sau privat al statului, judeţelor comunelor sau din domeniul oricăror alte instituţii de utilitate publică, aflate sub controlul acestora erau obligate să se organizeze şi să se administreze în una din următoarele forme:

a) arendare sau închiriere; b) concesiune; c) regie publică sau comercială; d) regie mixtă; e) regie cooperativă; f) o combinaţie din două sau mai multe astfel de sisteme.

Durata concesiunii pentru bunurile domeniului public nu putea depăşi 30 de ari iar pentru cele ce aparţineau domeniului privat al statului, judeţelor comunelor şi instituţiile aflate sub controlul acestora de 50 de ani.

Concesiunile domeniului public au jucat un rol deosebit în crearea şi dezvoltarea statului modern şi a organizării sale, contribuind totodată la progresul civilizaţiei şi la îmbunătăţirea vieţii comunitare fără a greva bugetul public, ci dimpotrivă aducându-i venituri.136 Experienţa franceză în domeniul concesionării şi delegării serviciilor .publice fiind deosebit de bogată şi destul de veche a fost receptată şi în sistemul nostru de drept.

O amploare deosebită a luat astăzi un nou concept în legătură cu administrarea patrimoniului public şi anume Parteneriatul Public/Privat (P.P.P), un nume nou dat unei idei mai vechi. Acest parteneriat are o largă aplicabilitate în domeniul serviciilor publice, fapt benefic recunoscut de altfel de organisme internaţionale, precum Banca Mondială sau B.E.R.D., luându-se în considerare că pentru dezvoltarea acestor servicii, resursele financiare bugetare sunt insuficiente.

Actul juridic care stă la baza concesiunii domeniului public este contractul de concesiune supus unui regim juridic derogatoriu dreptului comun, dominat de ideea apărării interesului public şi nu de realizare a unor beneficii.

Contractul de concesiune are ca obiect transmiterea dreptului şi corelativ a obligaţiei de a exploata un bun proprietate publică sau privată a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale, a unei activităţi sau a unui serviciu public de interes naţional sau local, în schimbul plăţii unei sume de bani, cu titlu de redevenţă, pe o durată determinată.

În realizarea obiectului contractului de concesiune particularul acţionează pe riscul şi răspunderea sa dobândind un drept de folosinţă asupra acestuia care îi permite să culeagă fructele concesiunii.

În ţara noastră regimul general al concesiunii este reglementat prin Legea nr. 219/1998137 în aplicarea căreia s-au emis Normele Metodologice -cadru, aprobate prin Hotărârea Guvernului 216/1999.138

Potrivit legii concesionarea se face în baza unui contract prin care o persoană numită concedent, transmite pentru o perioadă determinată de cel mult 49 de ani, unei alte persoane numită concesionar, care acţionează pe riscul şi pe răspunderea sa, dreptul şi obligaţia de exploatare a unui bun, a unei activităţi sau a unui serviciu public, în schimbul unei redevenţe. Prin urmare, din definiţia legală a concesiunii rezultă trei variante

133 A.Iorgovan –Tratat de drept administrativ – Ed.Nemira, Buc. ,1996 p. 206134 J.Rivero, M.Valine - p.385135 Art. 1 din Legea 215 din 2001 privind administraţia publică locală136 Art. 5 din Codul mcivil137 Publicată în MO nr. 459/30.11.1998138 Publicată în MO nr. 140/6.04.1999

131

ale acesteia şi anume: concesiunea de servicii publice, concesiunea de bunuri şi concesiunea de activităţi economice.

Pe lângă normele generale ale concesiunii prevăzute în legea cadru, dispoziţii legale privind concesionarea unor bunuri, servicii publice şi activităţi sunt cuprinse în legea fundamentală şi în alte legi speciale cum sunt:

- Legea nr15/1990 privind reorganizarea unităţilor economice de stat ca regii autonome şi societăţi comerciale;139 Legea nr.50/1991 privind autorizarea executării construcţiilor şi unele măsuri pentru realizarea locuinţelor;140 Legea nr. 18/1991 privind fondul funciar;141 Hotărârea Guvernului 1228/1990 pentru aprobarea metodologiei închirierii şi locaţiei de gestiune; 142 Legea nr. 134/1995 a petrolului;143 Ordonanţa Guvernului nr.30/1995 privind regimul de concesionare a construirii şi exploatării unor tronsoane de căi de comunicaţie terestre, autostrăzi şi căi ferate ;144 Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.63/1998 privind energia electrică şi termică;145 Legea aminelor nr.85/2003.146

Bunurile proprietate publică fiind inalienabile pot fi date în administrarea regiilor autonome ori instituţiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate.

Potrivit legii, pot face obiectul unei concesiuni doar bunurile activităţile sau serviciile publice din următoarele domenii:

a) transporturile publice; b) autostrăzile, podurile şi tunelurile rutiere cu taxă de trecere; c) infrastructurile rutiere, feroviare, portuare şi aeroporturile civile; d) construcţia de hidrocentrale

noi şi exploatarea acestora inclusiv a celor aflate în conservare; e) serviciile poştale; f) spectrul de frecvenţe şi reţelele de transport şi de distribuţie pentru telecomunicaţii;

g) activităţile economice legate de cursurile de ape naturale şi artificiale, lucrările de gospodărire a apelor aferente acestora, staţiile şi instalaţiile de măsurători hidrologice, meteorologice şi de calitate a apelor şi amenajările piscicole; h) terenurile proprietate publică, plajele, cheiurile şi zonele libere; i) reţelele de transport şi de distribuţie a energiei electrice şi termice; j) reţelele de transport prin conducte şi de distribuţie a petrolului şi gazelor combustibile; k) reţelele de transport şi de distribuţie publică a apei potabile; I) exploatarea zăcămintelor minerale şi a substanţelor solide şi fluide; m) exploatarea surselor termale; n) resursele naturale ale zonei economice maritime şi ale platoului continental; o ) bazele sportive, locurile de recreere, instituţiile profesioniste de spectacole; p) unităţile medico-sanitare, secţiile sau laboratoarele din structura acestora precum şi serviciile medicale auxiliare; r) activităţile economice legate de punerea în valoare a monumentelor şi siturilor istorice; s) colectarea, depozitarea şi valorificarea deşeurilor; t) orice alte bunuri activităţi sau servicii publice care nu sunt interzise prin legi organice speciale. Totodată legea interzice concesionarea bunurilor, activităţilor sau serviciilor publice în privinţa cărora

nu există autorităţi de reglementare, ale căror avize sunt obligatorii în ceea ce priveşte preţurile sau tarifele practicate de concesionari.

Guvernul, consiliile judeţene sau locale pot aproba prin hotărâre, ca act administrativ unilateral, concesionarea şi altor bunuri, activităţi sau servicii care aparţin proprietăţii private a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale ce nu sunt enumerate de legea cadru. Redevenţa obţinută prin concesionare se face venit la bugetul de stat sau la bugetele locale, după caz, iar modul de calcul şi de plată al acesteia se stabileşte de către ministerele de resort ori de către autorităţile administraţiei publice locale.

139 Publicată în MO nr.98/8.08.1990140 Republicată în MO nr.3/1997141 Republicată în MO nr.1/1998142 Publicată în MO nr. 140/12.12.1990143 Publicată în MO nr.301/29.12.1995144 Publicată în MO nr.271/31.10.1996145 Publicată în MO nr.519/30.12.1998146 Publicată în MO nr.113/16.03.1998

132

2. Natura juridică a concesiuniiÎn literatura de specialitate, natura juridică a concesiunii este privită diferit, din perspectiva dreptului

civil şi a dreptului administrativ. In doctrina interbelică s-au exprimat 3 puncte de vedere şi anume; a)de acceptare a teoriei contractelor administrative în sens restrâns (J.H.Vermeulen, E.Tarangul,

I.Vântu); b) de respingere a oricărei teorii a contractelor administrative (A.Teodorescu, P.Negulescu); c) de acceptare a teoriei contractelor administrative în sens larg (P. Strihan),147

Teoria contractelor administrative este o construcţie a dreptului francez modern bazată pe jurisprudenţa Consiliului de stat care a fost preluată de doctrinari de seamă şi au dezvoltat-o în lucrări de mare valoare ştiinţifică. 148

Odată cu intensificarea raporturilor juridice dintre administraţia publică şi particulari, teoria franceză a contractului administrativ a pătruns şi în România în legătură cu concesionarea unor servicii publice şi a unor lucrări publice, mai cu seamă în beneficiul unor firme cu capital străin, însă lipsa unei legislaţii corespunzătoare care să reglementeze expres existenţa contractelor administrative, mentalitatea vremii şi inexistenţa jurisdicţiei administrative speciale în subordinea executivului, au creat reticenţe atât în doctrină, cât şi în jurisprudenţa, în aplicarea teoriei contractelor administrative.

În prezent concesiunea este calificată ca fiind fundamentată pe regimul juridic al contractului administrativ, derogatoriu de la dreptul comun, opinie pe care o împărtăşim şi care este majoritară în doctrina de drept administrativ149 sau este privită ca un act juridic de natură mixtă, de drept public şi de drept privat care este alcătuit din două părţi: partea reglementară, ce reflectă prerogativele de putere publică şi partea contractuală, ce dă expresie intereselor private ale celor două părţi.150

Legea cadru a concesiunii nu face distincţie între proprietatea publică şi cea privată fapt ce evidenţiază voinţa legiuitorului de a aplica acelaşi regim juridic concesiunilor celor două categorii de bunuri, în funcţie de interesul general şi opţiunea celor care administrează patrimoniul statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale.

Într-o părere pe care nu o împărtăşim se susţine că în ce priveşte contractul de concesiune a bunurilor din domeniul privat al statului şi a unităţilor administrativ teritoriale, acesta nu poate fi considerat drept un contract administrativ ci unul civil supus regulilor de drept comun.151

3. Procedurile de concesionare3.1. Procedura prealabilă concesionării

Pentru ţinerea evidenţei documentelor şi informaţiilor cu privire la desfăşurarea procedurilor de concesionare şi la derularea contractelor de concesiune, concedentul este obligat sa întocmească şi să două registre: registrul Candidaturi şi oferte ş\ registrul Contracte.

Registrul candidaturi şi oferte cuprinde datele şi informaţiile referitoare la derularea procedurii prealabile încheierii contractului de concesiune iar în registrul Contracte se evidenţiază datele şi informaţiile privind derularea contractului de concesiune. Registrele se întocmesc şi se păstrează la sediul concedentului.

Documentele concesiunii se păstrează de concedent într-un dosar care se întocmeşte pentru fiecare concesiune în parte. Concedentul are obligaţia de a păstra confidenţialitatea documentelor din dosarul concesiunii.

Iniţiativa concesionării o poate avea concedentul sau orice investitor interesat. Concedentul poate iniţia procedura de concesionare prin întocmirea studiului de oportunitate, a caietului de sarcini şi prin publicarea anunţului privind organizarea licitaţiei. Investitorul interesat iniţiază procedura de concesionare prin înaintarea unei propuneri de concesionare adresate concedentului care se înregistrează în registrul Candidaturi şi oferte. Propunerea de concesionare se face în scris şi trebuie să cuprindă datele de identificare ale investitorului, manifestarea fermă şi scrisă a intenţiei de concesionare, obiectul concesiunii şi planul de afaceri.

Studiul de oportunitate este operaţiunea administrativă prealabilă care justifică concesiunea şi trebuie să conţină mai multe elemente:

a) descrierea bunului, a activităţii sau a serviciului public care urmează să fie concesionat;

147 Iorgovan op.cit. p. 358148 Gaston Jeze Les Contractes Administratifs, Ed.Giraqrd Paris 1927149 A.Iorgovan – Tratat de drept administrativ, vol.II Ed. ALL Beck Buc. 2002, p. 220, R.N.Petrescu- Drept administrativ – Ed. Cordial Lex Cluj Napoca, 2001 p. 308 şi urm.150 A.Sebeni – Noţiunea contractului de concesiune şi încheierea acestuia – în revista Dreptul mr. 8/1999, p. 17151 Ibidem

133

b) motivele de ordin economic, financiar, social şi de mediu, care justifică acordarea concesiunii;

c) investiţiile necesare pentru modernizare sau extindere; d) nivelul minim al redevenţei; e) modalitatea de acordare a concesiunii avută în vedere; dacă se recurge la

procedura licitaţiei publice deschise cu preselecţie sau la procedura de negociere directă, trebuie motivată această opţiune;

f) durata estimată a concesiunii; g) termenele previzibile pentru realizarea procedurii de concesionare; h) avizul obligatoriul al Oficiului Central de Stat pentru Probleme Speciale şi al Statului

Major General privind încadrarea obiectului concesiunii în infrastructura sistemului naţional de apărare, după caz.

După întocmire, studiul de oportunitate se aprobă de către concedent printr-un act administrativ unilateral.

Când iniţiativa concesionării aparţine investitorului interesat, concedentul este obligat să procedeze la întocmirea studiului de oportunitate într-un termen de 30 de zile dacă părţile nu convin asupra unui alt termen în scopul unei decizii privind concesionarea, în cazul în care concedentul şi concesionarul convin ca studiul de oportunitate să fie redactat de o firmă de consultanţă independentă, costul acestuia va fi suportat de concesionar iar dacă obiectul concesiunii se atribuie prin procedura negocierii directe, concedentul nu mai este obligat să întocmească studiul de oportunitate.

Caietul de sarcini reprezintă partea reglementară a contractului de concesiune şi trebuie să cuprindă condiţiile minime pentru licitaţie. Caietul de sarcini, în funcţie de bunurile, activităţile sau serviciile ce fac obiectul concesiunii, trebuie să conţină în mod obligatoriu date cu privire la:

a) condiţiile de exploatare a concesiunii şi obiectivele de ordin economic, financiar şi de mediu urmărite de către concedent privind exploatarea eficace a bunurilor, activităţilor sau serviciilor ce fac obiectul concesiunii;

b) investiţiile pe care concesionarul este obligat să le realizeze şi termenele de realizare a acestora;

c) clauzele financiare şi de asigurări; d) regimul bunurilor utilizate de concesionar în derularea concesiunii; e) obligaţiile privind protecţia mediului, stabilite conform legislaţiei în vigoare.

Totodată caietul de sarcini poate cuprinde : a) obiectul concesiunii: datele necesare pentru identificarea exactă a obiectului concesiunii, care se vor obţine din fundamentarea tehnico economică prevăzută în studiul de oportunitate, identificarea bunurilor rezultate în urma inventarierii: b) destinaţia bunurilor, activităţilor sau serviciilor ce fac obiectul concesiunii; c) obligativitatea asigurării activităţilor şi serviciilor publice în regim de continuitate şi permanenţă; d) interdicţia subconcesionării bunului, activităţii ori serviciului public concesionat; e) condiţiile în care concesionarul poate închiria bunul concesionat pe durata concesiunii; f) durata concesiunii, care nu poate depăşi 49 de ani; g) redevenţa minimă şi modul de calcul al acesteia; h) valoarea investiţiilor făcute până la data concesionării; i) condiţiile impuse de natura bunurilor, activităţilor sau serviciilor publice ce fac obiectul concesiunii, cum sunt: protejarea secretului de stat, materiale cu regim special, condiţii de siguranţă în exploatare, condiţii privind folosirea şi conservarea patrimoniului sau cele privind protejarea şi punerea în valoare a patrimoniului cultural naţional, după caz, protecţia mediului, protecţia muncii, condiţii impuse de acordurile şi convenţiile internaţionale la care România este parte; j) modul de organizare a concesionarului : opţiunea autorităţii concedente pentru forma de organizare a concesionarului; k) cuantumul garanţiilor ce urmează a fi depuse de către concesionar în conformitate cu legea; I) clauze referitoare la încetarea contractului de concesiune; m) în cazul activităţilor sau serviciilor publice în derulare, clauze referitoare la personalul angajat şi la protecţia socială; n ) orice alte condiţii specifice care vor fi stabilite de către concedent.

Caietul de sarcini se aprobă prin hotărâre a Guvernului, a consiliului judeţean .orăşenesc sau comunal, după caz. Apoi caietul de sarcini este pus în vânzare de către concedent la sediul său sau în alte locuri stabilite de către acesta ce au fost prevăzute în anunţul publicitar. Preţul caietului de sarcini se stabileşte de către concedent. După aprobarea caietului de sarcini concedentul procedează la publicarea anunţului privind organizarea licitaţiei în Monitorul Oficial al României, partea a IV-a, într-un cotidian de circulaţie naţională şi într-unul de circulaţie locală.

In cazul procedurii licitaţiei publice deschise anunţul publicitar trebuie să conţină în mod

134

obligatoriu, date privind : a) denumirea şi sediul concedentului; b) obiectul şi durata concesiunii; c) locul unde poate fi studiată documentaţia prevăzută de lege; d) actele doveditoare privind calităţile şi capacităţile cerute ofertanţilor; e) data şi locul de primire a ofertelor; f) durata în care ofertanţii rămân angajaţi prin termenii ofertelor lor; g) data, ora şi locul de deschidere a ofertelor.Când concedentul recurge la procedura licitaţiei publice deschise cu preselecţie, anunţul publicitar de

primire de candidaturi cuprinde menţiuni referitoare la : a) obiectul concesiunii; b) obiectivele pe care şi le propune concedentul; c) actele doveditoare privind .calităţile şi capacităţile solicitate candidaţilor; d) termenul de primire a candidaturilor; e) criteriile de selecţie a candidaţilor.

Termenul de primire a ofertelor de participare la licitaţia publică deschisă şi a primirii candidaturilor pentru licitaţia deschisă cu preselecţie, nu poate fi mai mic de 20 de zile calendaristice şi nu poate depăşi 60 de zile calendaristice, începând cu data publicării anunţului licitaţiei.

Pe lângă studiul de oportunitate şi caietul de sarcini, concedentul elaborează instrucţiunile privind organizarea şi desfăşurarea procedurii de concesionare care sunt puse la dispoziţia celor interesaţi, la sediul concedentului sau la locul prevăzut în anunţul publicitar, odată cu vânzarea caietului de sarcini. Instrucţiunile prevăd regulile după care se organizează şi se desfăşoară procedura licitaţiei publice şi procedura negocierii directe.

Pentru analizarea şi alegerea ofertelor investitorilor, legea prevede constituirea unei comisii de evaluare, prin decizia concedentului. Comisia de evaluare este alcătuită dintr-un număr impar de membri care nu poate fi mai mic de 5.

Din comisie fac parte reprezentanţii concedentului, din care cel puţin unul trebuie să aibă pregătire juridică de specialitate, reprezentanţi ai Ministerului Finanţelor de la nivel central sau local numiţi în acest scop după caz, iar dacă obiectul concesiunii declanşează procedurile de mediu, potrivit legislaţiei în vigoare, şi un reprezentant al autorităţii competente pentru protecţia mediului.

Comisia este condusă de un preşedinte numit de către concedent dintre reprezentanţii săi care la rândul lui numeşte secretarul comisiei de evaluare. La şedinţele comisiei de evaluare preşedintele poate invita pentru consultare personalităţi recunoscute pentru experienţa şi competenţa lor în domeniul din care face parte obiectul concesiunii.

Legea privind regimul juridic al concesiunii reglementează anumite incompatibilităţi pentru membri comisiei de evaluare. Astfel reprezentanţii autorităţilor publice centrale sau locale ori invitaţii care sunt soţ/soţie, rude sau afini până la gradul al patrulea inclusiv cu persoanele fizice participante la licitaţia publică cu asociaţii, cu acţionarii care deţin poziţie de control în societăţile comerciale participante la licitaţia publică precum şi cu administratorii sau cenzorii, nu pot fi membri ai comisiei de evaluare.

În consecinţă membri comisiei de evaluare şi invitaţii sunt obligaţi să dea o declaraţie de compatibilitate, imparţialitate şi confidenţialitate pe propria răspundere, după termenul limită de depunere a ofertelor sau candidaturilor care se păstrează la dosarul concesiunii.

În caz de incompatibilitate, preşedintele comisiei de evaluare este obligat să-l sesizeze de îndată pe concedent, despre existenţa stării de incompatibilitate şi să propună înlocuirea acelei persoane.

3.2. Procedura concesionării prin licitaţie publică

Licitaţia publică prin concesionare a unui bun, a unei activităţi sau a unui serviciu public poate fi deschisă sau deschisă cu preselecţie. Potrivit legii licitaţia publică deschisă este licitaţia prin care orice persoană fizică sau persoană juridică de drept privat, română sau străină, poate prezenta o ofertă, pe când în cazul licitaţiei deschise cu preselecţie, concedentul selecţionează ofertanţii, pe baza unor criterii elaborate în prealabil.

Pentru desfăşurarea procedurii licitaţiei publice deschise este obligatorie participarea a cel puţin 2 ofertanţi iar şedinţa de desfăşurare a licitaţiei este publică. Ofertanţii transmit ofertele lor în două plicuri sigilate, unul exterior şi altul interior care se înregistrează în ordinea primirii lor, în registrul candidaturi şi oferte.

Plicul exterior trebuie să conţină acte prin care se dovedeşte cumpărarea caietului de sarcini, o fişă cu informaţii privind ofertantul, declaraţia de participare semnată de ofertant şi acte doveditoare privind calităţile şi capacităţile acestuia precum şi garanţia de participare la licitaţia publică deschisă. Pe plicul exterior se menţionează licitaţia publică deschisă pentru care se depune oferta.

Plicul interior conţine oferta propriu-zisâ, domiciliul sau sediul social al acestuia, după caz. Fiecare 135

participant poate depune o singură ofertă, într-un număr de exemplare stabilit de către concedent şi semnate de către ofertant.

Plicurile închise şi sigilate se predau comisiei de evaluare, la data fixată pentru deschiderea lor în şedinţă publică. După deschiderea plicurilor exterioare, comisia de evaluare elimină ofertele care nu conţin totalitatea documentelor şi a datelor cerute de lege. Pentru continuarea licitaţiei este necesar să existe cel puţin două oferte legale. Apoi secretarul comisiei de evaluare întocmeşte procesul verbal în care consemnează rezultatul analizei.

Deschiderea plicurilor interioare se face numai după semnarea procesului verbal de către toţi membrii comisiei de evaluare şi de către ofertanţi, cărora după analizarea ofertelor, li se poate cere în scris, precizări cu privire la conţinutul ofertei iar comisia de evaluare alege oferta pe care o consideră mai bună, din punct de vedere al satisfacerii criteriilor de selecţie, enunţate în instrucţiunile privind organizarea şi desfăşurarea procedurii de concesionare, în cazul în care există punctaje egale între ofertanţii clasaţi pe primul loc, departajarea acestora se face în funcţie de punctajul obţinut pentru criteriul cu ponderea cea mai mare.

Pe baza evaluării ofertelor, comisia de evaluare întocmeşte un raport şi procesul verbal de evaluare a ofertelor care se semnează de către toţi membrii acesteia. Raportul şi ofertele prezentate sunt transmise de către comisia de evaluare, concedentului care în termen de 5 zile calendaristice procedează la informarea ofertantului câştigător şi a celorlalţi ofertanţi despre respingerea ofertelor lor.

În cazul în care până la expirarea termenului limită de depunere a ofertelor, nu se depun cel puţin două oferte, concedentul este obligat să procedeze la republicarea anunţului publicitar iar procedura licitaţiei va fi reluată de la etapa depunerii ofertelor.

Dacă licitaţia publică deschisă nu a condus la desemnarea unui câştigător, această situaţie se consemnează într-un proces-verbal, urmând ca în termen de 45 zile să se organizeze o nouă licitaţie, în situaţia în care nici cea de-a doua licitaţie nu a condus la desemnarea unui câştigător se recurge la procedura de negociere directă, decizia fiind luată pe baza procesului verbal în care s-a consemnat acest fapt.

Licitaţia publică deschisă cu preselecţie constă în selectarea candidaţilor la prezentarea unei oferte, ţinându-se seama de criteriile de selecţie precizate în anunţul de primire de candidaturi.

Potrivit legii, concedentul, după ce a întocmit lista candidaţilor admişi, are obligaţia ca în termen de 5 zile calendaristice să informeze candidaţii respinşi iar la solicitarea acestora, să le transmită în termen de 10 zile calendaristice, de la primirea comunicării de respingere, o copie de pe procesul-verbal. Totodată concedentul are obligaţia să informeze candidaţii ale căror candidaturi au fost selectate, despre perioada şi locul unde aceştia pot studia dosarul de prezentare a concesiunii.

Candidaţii ale căror oferte au fost selectate dispun de un termen care nu poate fi mai mic de 20 de zile calendaristice şi nu poate depăşi 60 de zile calendaristice, pentru a-şi prezenta ofertele, după care se trece la desfăşurarea licitaţiei publice deschise.

3.3. Procedura de contestare a licitaţiei publice deschise

Procedura de contestare a licitaţiei publice deschise cuprinde două etape: etapa administrativă şi etapa judecătorească.

În etapa administrativă ofertanţii a căror oferte au fost respinse au la dispoziţie mijlocul procedural al contestaţiei, adresată concedentului, în termen de 5 zile calendaristice de la primirea copiei de pe procesul verbal de evaluare a ofertelor care se transmite de către concedent, în termen de 10 zile calendaristice, la solicitarea scrisă a celor interesaţi.

Contestaţia poate privi modul în care au fost respectate dispoziţiile legale care reglementează procedura concesionării prin licitaţie publică deschisă, atât în privinţa alcătuirii şi întrunirii comisiei de evaluare, cât şi a modului de lucru a acesteia, de întocmire a raportului.

Pentru soluţionarea contestaţiilor concedentul numeşte prin actul său administrativ o comisie formată din 3 membri din care nu pot face parte membrii comisiei de evaluare. La verificarea documentelor comisia de soluţionare a contestaţiei va avea în vedere aspectele sesizate de către contestatar şi modul de respectare a dispoziţiilor procedurale prevăzute de lege.

Potrivit legii, în termen de 10 zile calendaristice de la primirea contestaţiei, concedentul este obligat să soluţioneze contestaţia şi să comunice răspunsul său contestatorului, în cazul în care contestaţia este fondată, concedentul va revoca decizia de desemnare a ofertantului câştigător şi o va notifica tuturor ofertanţilor.

Totodată concedentul va anula licitaţia în cauză şi va decide organizarea unei noi licitaţii. Dacă contestaţia a fost respinsă, contestatorul poate introduce în condiţiile legii acţiune în anularea licitaţiei, la instanţa judecătorească competentă de drept comun, din raza teritorială în care se află sediul concedentului.

136

3.4. Procedura concesionării prin negociere directă

Dacă procedura licitaţiei publice nu a condus la desemnarea unui câştigător, concedentul atribuie concesiunea unui bun, a unor activităţi sau a unui serviciu public prin negociere directă, unei persoane fizice sau juridice de drept privat, române ori străine pe care o alege în condiţiile legii, în acest scop concedentul are obligaţia să publice intenţia de a recurge la procedura negocierii directe, păstrând caietul de sarcini aprobat pentru licitaţie iar condiţiile negocierii, nu pot fi inferioare celei mai bune oferte respinse la licitaţia publică.

La data prevăzută în anunţul publicitar, concedentul programează ofertanţii şi îi informează în scris, despre data negocierii directe. Negocierea se realizează cu fiecare ofertant în parte în condiţiile prevăzute în caietul de sarcini. După încheierea procedurii negocierii directe, concedentul întocmeşte un proces-verbal care cuprinde concluziile negociatorilor şi recomandarea pentru cea mai avantajoasă ofertă.

3.5. Finalizarea procedurilor de concesionare

Procedura de concesionare, în ambele ei forme, se finalizează prin încheierea contractului de concesiune care se încheie în termen de 30 de zile de la data la care concedentul a informat ofertantul despre acceptarea ofertei sale, dacă prin caietul de sarcini nu s-a prevăzut (altfel. Ofertantul câştigător se consideră informat la data recepţionării scrisorii recomandate, cu confirmare de primire care conţine acceptarea ofertei sale.

După semnarea contractului de concesiune, concesionarul are obligaţia ca în termen de 90 de zile de la data semnării să depună cu titlu de garanţie, o sumă fixă reprezentând o cotă parte din suma obligaţiei de plată către concedent, stabilită de acesta şi datorată pentru primul an de activitate. Din această sumă, în caz de nevoie, vor fi prelevate penalităţile şi sumele datorate concedentului de către concesionar, potrivit contractului de concesiune.

Concesionarul poate constitui drept garanţie şi titluri de credit asupra cărora se va institui gajul, cu acordul concedentului. în această situaţie se va constitui o garanţie similară, în funcţie de necesitatea acoperirii costurilor viitoare pentru îndeplinirea obligaţiilor privind protecţia mediului care pot apărea pe parcursul derulării concesiunii.

4. Regimul juridic al contractului de concesiuneContractul de concesiune se încheie în formă scrisă sub sancţiunea nulităţii absolute şi conţine

două părţi: partea reglementară care cuprinde clauzele prevăzute în caietul de sarcini şi partea referitoare la alte clauze contractuale, stabilite de către părţi prin acordul lor.

Durata contractului de concesiune nu poate depăşi 49 de ani, începând de la data semnării lui şi se stabileşte în funcţie de perioada de amortizare a investiţiilor care urmează să fie realizate de către concesionar.

Contractul de concesiune poate fi prelungit pentru o perioadă egală cu cel mult jumătate din durata sa iniţială, prin simplul acord de voinţă al părţilor şi se va derula fie în condiţiile stabilite iniţial, fie în alte condiţii asupra cărora s-a convenit odată cu prelungirea.

Conţinutul contractului de concesiune îl constituie ansamblul drepturilor şi obligaţiilor părţilor contractante, ale concedentului şi respectiv ale concesionarului. Relaţiile contractuale dintre concedent şi concesionar se bazează pe principiul echilibrului financiar al concesiunii, ce constă în realizarea egalităţii între avantajele acordate concesionarului şi obligaţiile care îi sunt impuse.

Potrivit legii în derularea contractului de concesiune concedentul beneficiază: de dreptul de a obţine o redevenţă, odată cu transmiterea către concesionar a exploatării obiectului contractului care se face venit la bugetul de stat sau local, după caz; de dreptul de a impune clauze contractuale de natură reglementară, pe cale unilaterală prin intermediul caietului de sarcini; de dreptul de a modifica unilateral contractul de concesiune pentru motive legate de apărarea interesului naţional sau local, după notificarea prealabilă a concesionarului şi de dreptul de a verifica modul în care sunt respectate clauzele contractului de concesiune, pe toată perioada derulării acestuia.

În acelaşi timp concedentul este obligat să nu îl tulbure pe concesionar în exerciţiul drepturilor rezultate din contractul de concesiune şi să nu modifice în mod unilateral acest contract, în afară de cazurile prevăzute de lege. De asemenea concedentul este obligat să notifice concesionarului apariţia oricăror împrejurări de natură să aducă atingere drepturilor acestuia.

În temeiul contractului de concesiune concesionarul dobândeşte dreptul de a exploata, în mod direct, pe riscul său şi pe răspunderea sa, bunurile activităţile şi serviciile publice care fac obiectul contractului, potrivit obiectivelor stabilite de către concedent.

137

De asemenea concesionarul are dreptul de a folosi şi de a culege fructele bunurilor ce fac obiectul concesiunii potrivit naturii bunului şi scopului stabilit de părţi prin contractul de concesiune. Totodată concesionarul are dreptul de a încheia contracte cu terţii pentru asigurarea şi valorificarea exploatării bunurilor, activităţii şi serviciilor publice care fac obiectul concesiunii, fără a putea transfera acestora drepturile dobândite prin contractul de concesiune.

Pe durata derulării concesiunii obligaţiile generale ale concesionarului sunt următoarele: a) să administreze şi să exploateze obiectul concesiunii cu diligentă maximă, în regim de

continuitate şi de permanenţă; b) să conserve şi să dezvolte valoarea obiectului concesiunii pe durata contractului, fără

a putea subconcesiona unei alte persoane în total sau în parte obiectul concesiunii; c) să plătească redevenţa (preţul concesiunii) la valoarea prevăzută în ofertă şi în modul

stabilit în caietul de sarcini; d) să despăgubească pe concedent pentru pagubele produse prin culpa sa, în condiţiile

stabilite în caietul de sarcini; e) să pună la dispoziţia organelor de control toate evidenţele şi informaţiile solicitate; f) să suporte toate cheltuielile ocazionate de instituirea concesiunii; g) să plătească pe toată durata concesiunii, taxele şi impozitele datorate bugetului public; h) obligaţia de raportare şi evidentă; i) obligaţia de a păstra anumiţi furnizori şi beneficiari; j) obligaţia de a-şi menţine pe toată durata concesiunii, sediul principal sau secundar în

România; k) să prevadă în actele juridice pe care le încheie şi îşi asumă obligaţii faţă de terţi sau

dobândeşte drepturi prin prestaţii succesive, în legătură cu exploatarea obiectului concesionat, o clauză specială potrivit căreia autoritatea concedentă se va substitui concesionarului la încetarea concesiunii din orice cauză;

l) să restituie concedentului, la data încetării concesiunii, bunurile de retur, cu toate instalaţiile, dependinţele şi anexele lui, în mod gratuit şi liber de orice sarcini şi să încheie cu concedentul, un contract de vânzare-cumpărare având ca obiect bunurile de preluare prevăzute ca atare, în caietul de sarcini şi stabilite prin contractul de concesiune, în privinţa cărora concedentul şi-a manifestat intenţia de a le dobândi;

m) să asigure continuitatea prestării activităţii sau serviciului public, în caz de încetare a contractului de concesiune din alte cauze decât prin ajungere la termen, potrivit condiţiilor stipulate în contract, până la preluarea acestora de către concedent;

n) să notifice de îndată pe concedent în vederea luării măsurilor care se impun pentru asigurarea continuităţii activităţii sau serviciului public, dacă sesizează existenţa unor cauze sau iminenţa producerii unui eveniment de natură să conducă la imposibilitatea realizării obiectului concesiunii.

Încetarea contractului de concesiune poate fi generată de un fapt juridic cum ar fi bunăoară expirarea duratei acestuia sau de un act juridic, fie prin manifestarea de voinţă a unei părţi sau a ambelor părţi contractante, fie ca o sancţiune, în urma neîndeplinirii clauzelor contractuale.

Contractul de concesiune încetează de drept la expirarea perioadei pentru care a fost încheiat, în măsura în care părţile nu convin, în scris, prelungirea acestuia în condiţiile legii.

Concedentul poate denunţa unilateral contractul de concesiune în cazul în care interesul naţional sau local o impune, cu plata unei despăgubiri juste şi prealabile de către concedent. în această situaţie concedentul va notifica intenţia de a denunţa unilateral contractul şi va menţiona cauzele care au determinat această măsură.

În cazul nerespectării din culpă a obligaţiilor asumate de către una dintre părţi, prin contractul de concesiune sau al incapacităţii îndeplinirii acestora, cealaltă parte este îndreptăţită să ceară instanţei judecătoreşti sau arbitrate să se pronunţe cu privire la rezilierea contractului şi plata de daune interese.

Contractul de concesiune poate înceta prin renunţarea concesionarului, dacă a intervenit faptul dispariţiei, dintr-o cauză de forţă majoră a bunului concesionat sau în cazul imposibilităţii obiective a concesionarului de a exploata obiectul concesiunii, în această situaţie concedentul nu poate fi obligat la plata vreunei despăgubiri pentru prejudiciul suferit de concesionar.

RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIVĂ

138

CAPITOLUL IRĂSPUNDEREA JURIDICĂ

1. Răspunderea juridică, formă specifică a răspunderii socialeSocietatea în întregul ei, ca şi fiecare individ care intră în compunerea ei, simte nevoia de ordine şi

siguranţă. Această nevoie este satisfăcută prin respectarea normelor morale, religioase, politice, juridice, pe baza cărora se realizează convieţuirea socială. Orice abatere de la acesta norme atrage după sine o răspundere corespunzătoare.

Conceptul de răspundere sau de responsabilitate desemnează reacţia de reprimare, venită din partea societăţii, faţă de o anumită acţiune umană, imputabilă, în principal, individului. Sensul frecvent al noţiunii de răspundere, indiferent de forma sub care se manifestă, este acela de obligaţia de a suporta consecinţele nerespectării acestor reguli de conduită, obligaţie ce incumbă autorului faptei contrare acestor reguli şi care poartă întotdeauna amprenta dezaprobării sociale a unei asemenea fapte.

Natura regulii încălcate determină natura formei de răspundere. Împreună, toate formele de răspundere alcătuiesc răspunderea socială. între diverse forme de răspundere socială există o strânsă legătură. Fiecare formă a răspunderii sociale acţionează asupra tuturor celorlalte forme.

Una din formele răspunderii sociale este răspunderea juridică. Ea are trăsături proprii care o delimitează de alte forme de răspundere. Specificul răspunderii juridice constă, în primul rând, în faptul că ea se referă la obligaţia de a da socoteală pentru încălcarea normei de drept.

Răspunderea juridică se naşte ca urmare a producerii unor fapte ilicite, adică a unei comportări neîngăduite de lege. Dacă răspunderea morală, de exemplu, intervine atunci când nu s-a făcut un bine, răspunderea juridică intervine când s-a făcut ceva rău şi fapta dăunează cuiva.

Faptele ilicite sunt grave, pentru că afectează interese importante, stabilirea răspunderii făcându-se de către organe de stat cu atribuţii speciale. în cazul răspunderii morale, de exemplu, stabilirea răspunderii se realizează în forul lăuntric al făptaşului sau prin dezaprobarea faptei din partea celor din jurul său.

Răspunderea juridică presupune, ca regulă, sancţiuni mai severe decât alte forme de răspundere socială; ea implică uneori privarea temporară de libertate. Sancţiunea juridică este mai promptă şi mai eficace, realizarea ei fiind inevitabilă şi obligatorie.

Conchidem că răspunderea juridică este o măsură de constrângere, necesară respectării normelor de drept, aplicată de organe special învestite ale statului să dispună constrângerea împotriva celor care săvârşesc fapte ilicite.

2. Principiile răspunderii juridice

Răspunderea juridică se bazează pe mai multe principii generale, valabile pentru toate formele concrete de manifestare ale dreptului. Acestea sunt:

a) Principiul răspunderii pentru fapta săvârşită cu vinovăţie de către o persoană cu capacitate juridicăOrice subiect de drept poate fi sancţionat în limitele vinovăţiei sale. Aplicarea. principiului are un

deosebit efect educativ, atât pentru individul tras la răspundere cât şi pentru colectivitate. Prin realizarea răspunderii se urmăreşte îndreptarea în viitor a autorului faptei ilicite. Ceilalţi membri ai colectivităţii se conving că nici o încălcare a normei de drept nu rămâne nepedepsită.

b) Legalitatea răspunderii juridice; Nu există răspundere juridică în afara legii. Legea determină naşterea răspunderii, formele şi întinderea ei.

c) Principiul răspunderii personale; Răspunderea juridică se referă numai la persoana care a produs încălcarea legii. Nici o răspundere pentru altul nu este posibilă. Cazurile de răspundere pentru altul sunt foarte rare (de exemplu, răspunderea părinţilor pentru faptele copiilor minori).

Aplicarea acestui principiu presupune şi regula că cel care a comis o încălcare a legii este pasibil de răspundere, deci de sancţiune, numai o singură dată pentru aceeaşi faptă. Regula nu exclude cumulul a diferite forme de răspundere juridică faţă de aceeaşi persoană şi cu privire la aceeaşi faptă, atunci când, printr-o faptă unică, se încalcă simultan norme juridice de natură diferită: civilă, penală etc.

d) Principiul prezumţiei de nevinovăţie; într-un stat de drept, până ce instanţa de judecată emite hotărârea sau sentinţa, nimeni nu poate fi considerat vinovat.

139

e) Principiul justei sancţiuni; Acest principiu se exprimă prin necesitatea proporţionalităţii sancţiunii, în raport cu gravitatea faptei.

f) Principiul oportunităţii; Este necesar ca tragerea la răspundere să se facă la timpul potrivit, fără amânare care să însemne tărăgănare. Altfel, s-ar crea un sentiment de insecuritate şi da neîncredere în capacitatea organelor chemate să asigure respectarea ordinii de, drept. De altfel, prin trecerea timpului, există posibilitatea ca persoana să nu mat poată fi trasă la răspundere, datorită prescripţiei sau a pierderii probelor.

La aceste principii generale se adaugă principii care sunt proprii unei anumita forme de răspundere juridică. De exemplu, în cazul dreptului civil acţionează principiul reparării integrale a prejudiciului.

3. Formele răspunderii juridice

Răspunderea juridică, în mod tradiţional este analizată ca o instituţie fundamentală a dreptului, instituţie care tinde să ocupe centrul dreptului în totalitatea sa, reflectând stadiul de evoluţie a întregii societăţi, nivelul conştiinţei şi responsabilităţii sociale152.

Ţinând seama de cele două mari păţi ale dreptului - ca totalitate a normelor juridice se împarte în răspundere juridică în dreptul public respectiv răspundere juridică în dreptul privat.

Răspunderea juridică datorită importanţei sale a făcut obiectul numeroaselor discuţii prin lucrării (studii) atât în doctrina noastră cât şi în dreptul comparat. Aceste discuţii au ca obiect formele tradiţionale cu existenţă milenară ale răspunderii juridice: răspundere civilă, răspundere penală.

Spre deosebire de răspunderea civilă si de cea penală, consacrate în anumite forme, încă din antichitate răspunderea administrativă este relativ tânără ea are ceva mai mult de două secole de când a fost instituită, pentru prima dată, în Franţa în urma în urma Marii Revoluţii Franceze. De aici şi evoluţia ei în această perioadă. Astfel, de la proclamarea, în art. 3 al Declaraţiei drepturilor omului şi cetăţeanului, a principiului potrivit căruia rezidă numai în naţiune şi că nici un grup sau un individ nu pot exercita o autoritate care nu emană de la naţiune - cu alte cuvinte deasupra suveranităţii pe care o exercită statul (organele statului), în numele naţiunii, aceste organe nu răspund pentru actele şi faptele lor cu excepţia situaţiei exproprierii pentru utilitate publică consacrată în art. 17 al aceleiaşi Declaraţii. Deci s-a admis pentru prima dată răspunderea statului chiar dacă el este suveran.

În ceea ce priveşte Anglia şi Germania două ţări cu sisteme de drept proprii observăm că spre deosebire de Anglia unde domină adagiul potrivit căruia „regele nu poate să facă rău” şi se angajează răspunderea funcţionarului însărcinat cu executarea, în Germania răspunderea statului nu este angajată decât în cazurile limitativ prevăzute de lege.

În ţara noastră răspunderea administrativă a fost instituită pentru prima dată prin art. 33 din Legea pentru înfiinţarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1864. Astfel potrivit acestui articol, în materie contencioasă, când se atinge interesul unui particular sau al unei persoane juridice, hotărârea Consiliului de Stat nu închide drumul jurisdicţiei tribunalelor ordinare pentru a obţine repararea pagubei cauzate de către administraţiei.

Angajarea răspunderii administrative, a organelor administraţiei publice a fost stipulată şi prin legile de organizare şi reorganizarea înaltei Curţi şi Justiţiei din 1905, 1910 şi 1912.

Consacrarea angajării răspunderii administrative a organelor administraţiei publice s-a făcut prin art. 99 şi 107 din Constituţia din 1923 iar procedura de soluţionare a conflictelor juridice în care se putea angaja răspunderea administrativă a organelor administraţiei publice a fost stabilită prin Legea pentru contenciosul administrativ din 23 decembrie 1925.

Prin Constituţia din 1991 şi prin Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 răspunderea administrativă a căpătat o reglementare superioară care constă în aceea ca în statul de drept răspud pentru faptele lor statul organele administraţiei publice şi celelalte servicii publice administrative funcţionarii publici şi particulari (persoane fizice şi persoane juridice).

În literatura de specialitate o importanţă deosebită o au termenii de răspundere şi responsabilitate. În literatura sociologică şi juridică termenii de responsabilitate şi răspundere sunt întrebuinţaţi în general ca având aceeaşi semnificaţie de obligaţie formală instituită de a face sau a nu face ceva anume în raporturi ce i se impun particularului din exterior153.

Doctrina juridică majoritară evidenţiază că lato sensu răspunderea juridică reprezintă sancţiunea dreptului pozitiv care vizează pe de o parte o obligaţie în sarcina celui vinovat de a suporta consecinţele

152 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura All Bucureşti, 2002, p.331.153 Voicu Bara, Drept administrativ şi instituţii politico-administrative, Ed. Tipografia 2004 Someşul S.A. Satu-Mare p. 299.

140

stabilite de lege pentru săvârşirea unei fapte ilicite sau un interes legitim iar pe de altă parte, răspunderea juridică este şi un drept al celui vătămat prin săvârşirea faptei ilicite de a cere reabilitarea ordinii de drept încălcate care se realizează cu concursul constrângerii de stat154.

Într-o altă concepţie se susţine că responsabilitatea juridică îşi are temeiul în faptul ilicit şi reprezintă un complex de drepturi şi obligaţii ce formează un raport juridic de constrângere ce apare între stat ca unicul subiect activ şi autorul faptei ilicite ca subiect pasiv155.

În literatura de specialitate s-a remarcat că în contextul general, social pentru consecinţele pe care individul le suportă ca rezultat al unei conduite neconforme cu normele sociale cei doi termeni răspundere şi responsabilitate nu acoperă exact acelaşi conţinut156. Astfel s-a propus ca, atât timp cât prin conduita lor membrii societăţii se conformează sistemului de valori îl recunosc, şi-l însuşesc, şi-1 apropie transformându-1 în propriul lor sistem de valori, ei trăiesc în armonie unii cu ceilalţi, ei înşişi şi cu societatea ei sunt responsabili.

La un moment dat apare o îndepărtare de la acest sistem de valori instituit de societate în funcţie de care îşi construiesc conduita membrii societăţii157, o negare a acestuia care naşte problema, firească a consecinţelor unei asemenea conduite.

În acest moment apare reversul care reprezintă tot o raportare activă dar de data aceasta a cetăţii la cetăţean, o reacţie faţă de comportamentul acestuia neconform normelor instituite de ea, cetăţeanul devine răspunzător. Se constată astfel că răspunderea intervine când încetează responsabilitatea.

Într-o altă opinie, care are în vedere tot necesitatea diferenţierii conceptelor de responsabilitate şi răspundere se susţine că „responsabilitatea poate fi considerată o răspundere juridică este o răspundere concretă, stabilită după o anumită procedură care precizează sancţiunea dispune reabilitarea situaţiei anterioare luarea măsurilor de siguranţă şi fixarea valorii daunelor”. Realizarea răspunderii concrete prin forţa de constrângere a statului duce la răspunderea juridică înfăptuită158.

Prin urmare în această concepţie responsabilitate juridică este „o instituţie juridică prin care legiuitorul exprimă vocaţia la răspundere juridică a unor persoane pentru eventualele fapte şi acte juridice săvârşite direct sau indirect prin alte persoane, ori prin lucruri aflate în administrarea lor iar din perspectiva dreptului public, responsabilitatea este instituţia juridică prin care orice persoană de drept public este declarată de legiuitor ca potenţial răspunzătoare pentru anumite fapte şi acte juridice ce le poate săvârşi în elaborarea, organizarea, executarea, respectarea legii şi înfăptuirea justiţiei, personal sau prin alte persoane ori prin lucruri aflate în administraţia sa”159.

Subliniem că sistemul de drept actual reglementează mai multe sancţiuni administrative, cu toate că, noţiunea de răspundere administrativă nu este recunoscută de o parte a doctrinei, iar în alte concepţii, se contestă necesitatea fundamentării unei teorii generale asupra responsabilităţii juridice punându-se accentul pe noţiunile, măsuri de constrângere, măsuri de poliţie, decizii administrative iar în cadrul reglementării acţiunii administrative, se evită chiar şi termenii de răspundere şi sancţiune administrativă.

Doctrina din ţara noastră, pe care o împărtăşim, evidenţiază necesitatea dezvoltării teoriei răspunderii, în dreptul administrativ şi clarificarea raportului dintre constrângerea administrativă şi jurisdicţia graţioasă a relaţiei dintre constrângere, răspundere şi executare silită.

În acest scop se impune compatibilizarea diferitelor sisteme de drept şi eficientizarea reglementărilor legale în contextul dezvoltării societăţii internaţionale şi a cooperării internaţionale. Totodată se impune depăşirea concepţiei de interpretare rigidă a principiului separaţiei puterilor în stat care nu îngăduie autorităţilor executive, competenţa de a trage la răspundere şi de a sancţiona, în vederea promovării noii orientări a dreptului public care dezvoltă ideea că, în statul contemporan tradiţionalele funcţii, legislativă, executivă şi judecătorească au cedat locul unor funcţii noi, moderne exercitate de autorităţi statale independente adoptate noilor realităţi economico-sociale, politico-diplomatice, militare, interne şi internaţionale160.

Autorităţile publice sunt reglementate în Constituţie într-o nouă concepţie filozofică şi politică, bazată pe legimitatea populară precizându-li-se nuanţat rolul şi structura, atribuţiilor şi mijloacele juridice de

154 C. Stătescu, C. Bârsan, Teoria generală a obligaţiilor, Editura Lumina Lex, 2001, p. 199.155 Mircea N. Costin, Răspunderea juridică în Dreptul Republicii Socialiste România, Editura Dacia, Cluj, 1974, p. 87.156 G. Boboş, Răspundere şi responsabilitatea în domeniul dreptului, în Revista Fiat Justiţia nr. 1/1996, p. 11.157 Mihai Floarea, Responsabilitatea acţiunii sociale, Ed. Didactică şi Pedagogică Buc.1970.158 V.Vedinaş, Drept administrativ şi instituţii politico-administrative, Ed. Lumina Lex Bucureşti 2001, p. 582.159 V. Dabu, Răspunderea juridică a funcţionarului public, Ed. Global Lex Bucureşti 1999 160 Voicu Bara, Statul şi societatea civilă, în Revista Alethea nr. 9/1998, Oradea, p. 79.

141

care dispun în cadrul entităţii statale. Fiecare autoritate este specializată în realizarea unei activităţi statale specifice pe care o realizează în mod principal alături de alte activităţi conexe sau derivate specifice altor organe cu activitatea cărora se interferează, în acest mod se realizează colaborarea, echilibrul şi controlul reciproc al autorităţilor statale161. Această concepţie trebuie avută în vedere şi în activitatea de realizare a dreptului.

161 V. Bara, Drept administrativ şi instituţii politico-administrative, Ed. Transilvanica Satu-Mare 1998 p.20

142

CAPITOLUL IICONSTRÂNGEREA ŞI RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIVĂ

1. Constrângerea şi răspunderea administrativă în doctrina românească interbelicăMarii autori de drept administrativ din această perioadă, deşi au pus accente diferite asupra

semnificaţiei constrângerii administrative, atunci când îşi pun problema „responsabilităţii în dreptul administrativ” se opresc numai la aspectele răspunderii statului, a administraţiei publice sau, după caz, a funcţionarilor publici pentru pagubele cauzate celor administraţi, prof. Anibal Teodorescu fiind autorul cel mai explicit sub acest aspect162.

De asemenea, nici răspunderea funcţionarilor publici, potrivit dreptului comun (Statutul şi Regulamentul său de aplicare), nu era analizată ca o răspundere administrativă, ci ca o instituţie a dreptului disciplinar al funcţionarilor163 deşi acest punct de vedere era în totală neconcordanţă cu teoria „statutului legal” al funcţiei publice, susţinută în literatura juridică din perioada interbelică.

Un alt autor face distincţie între constrângerea administrativă (coercitio) şi represiunea penală în materie administrativă, înţelegându-se prin aceasta din urmă represiunea contravenţională. După prof. Paul Negulescu, coerciţiunea administrativă nu urmăreşte pedepsirea unui fapt săvârşit, considerat de lege ca dăunător pentru societate, ci „caută numai să înfrângă voinţa sau voinţele care se opun măsurilor ordonate de autoritate, asigurând astfel ordinea”.

Dreptul de coerciţiune, după acest autor, reprezintă o parte esenţială a dreptului de poliţie, el constând mai ales în întrebuinţarea de mijloace de fapt realizate de forţa publică (de exemplu pentru răspândirea unor manifestanţi, percheziţionarea unor locuinţe, închiderea unor localuri etc.); o dată ce rezultatul a fost atins, măsurile coercitive încetează.”

Spre deosebire de aceste situaţii, „represiunea penală in materie administrativă presupunea dreptul agenţilor administraţiei de a constata fapte ce reprezintă „violaţiuni faţă de dispoziţiuni administrative, cărora legea le dă o sancţiune cu caracter penal, dar care trebuiesc examinate şi apreciate din punctul de vedere al legii de către un judecător”. Era poziţia doctrinei administrative faţă de trihotomia ilicitului penal - crime, delicte şi contravenţii, pe de o parte, precum şi efectul unei interpretări rigide a principiului separaţiei puterilor, pe de altă parte.

Aceste interpretări restrictive au intrat, însă, în conflict cu unele soluţii adoptate de legiuitor, chiar în baza Constituţiei din 1923, respectiv cu unele decizii ale înaltei Curţi de Casaţie, în secţiuni unite, punctul de plecare reprezentându-l art. 90 din Legea vămilor din 1905, dispoziţii reluate, în esenţă, de art. 187 din Legea vămilor din 13 aprilie 1933. Potrivit acestor dispoziţii, agenţii vamali, constatând infracţiuni pentru articolele supuse cântăririi, măsurării sau numărării, puteau „dresa” procese-verbale în rezumat chiar pe declaraţiile de vămuire, fără somaţie şi fără remitere de copie, oricare ar fi fost amenda la care era supus contravenientul, iar „condamnaţiunile cuprinse în procesul-verbal erau definitive”.

Înalta Curte de Casaţie, in secţiuni unite, prin Decizia nr. 5 din 12 februarie 1925, a considerat aceste dispoziţii ca fiind constituţionale, interpretând, într-un mod foarte curios, că agenţii vamali au dobândit atribuţiuni judecătoreşti, ceea ce era conform art. 101 din Constituţia din 1923.2. In acelaşi sens s-a pronunţat Curtea de Casaţie, în secţiuni unite, prin Decizia nr. 16 din 9 martie 1933, declarând constituţional art. 353 din Legea sanitară, care dădea medicilor primari şi directorilor din Ministerul Sănătăţii puterea de a condamna pe contravenienţi la amenzi, care se transformau în închisoare în caz de insolvabilitate.

Autorii vremii au apreciat aceste texte ca fiind neconstituţionale, criticând deciziile instanţei de contencios constituţional sub următoarele aspecte:

a) puterea legiuitoare nu poate să învestească pe agenţii puterii executive cu atribuţii judecătoreşti: „un agent vamal, un comisar, un perceptor, un inspector vamal, un director de minister sunt funcţionari administrativi, ei nu pot fi proclamaţi judecători decât dacă vroim să facem o parodie de justiţie”164;

b) într-o serioasă organizare a unui stat constituţional, puterea judecătorească se deosebeşte de puterea executivă, ceea ce consacră şi art. 40 din Constituţie, după care puterea judecătorească se exercită de organele ei, hotărârile pronunţându-se în numele legii şi se execută în numele Regelui, pe câtă vreme administraţia lucrează prin procese-verbale;

162 Anibal Teodorescu, Răspunderea funcţionarilor publici potrivit legii contabilităţii publice, Teză, Universitatea din Bucureşti, 1944, p. 85.163 Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, 1934, p. 577.164 Paul Negulescu, op. cit., p. 368.

143

c) nimeni nu poate fi judecător în propria lui cauză, justiţia trebuie distribuită de organe care judecă obiectiv - sine ira et studio, or, agenţii vamali care descoperă şi constată o contravenţie vamală aveau drept la 1/3 din suma amenzilor şi a produsului vânzării mărfurilor, conform art. 231 din Legea vamală din 1905, respectiv la 20 % conform art. 229 din Legea din 1933;

d) art. 101 din Constituţie are în vedere o altă ipoteză, el opreşte executivul de a înfiinţa o instanţă judecătorească printr-un simplu decret, neputând admite ca agenţi ai administraţiei active să fie în acelaşi timp şi judecători, de vreme ce Constituţia proclamă principiul separaţiei puterilor;

e) agentul vamal este supus ierarhiei, primeşte ordine de la superiorul ierarhic, or, organizarea jurisdicţiilor, chiar administrative, nu admite ierarhia judecătorilor, ci ierarhia instanţelor, inamovibilitatea judecătorilor a fost ridicată la rangul de principiu constituţional „tocmai ca să le asigure independenţa”.

Această viziune teoretică a determinat ca sancţiunile aplicabile funcţionarilor publici ori amenzile fiscale să nu fie calificate sancţiuni administrative, preferându-se alţi termeni, deşi caracterul lor de sancţiuni administrative era evident.

Dincolo de aceste aspecte, reţinem pentru doctrina interbelică ideea după care dreptul de poliţie, ca esenţă, însemna dreptul la constrângere imediată, directă (coerciţia) prin propria forţă a autorităţilor învestite cu acest drept, iar dreptul de constrângere se motiva pe nevoia înlăturării unei infracţiuni sau a unei violenţe materiale, datoria esenţială a poliţiei fiind de „a supraveghea, de a fi totdeauna prezentă şi vigilentă”.

2. Constrângerea şi răspunderea administrativă în doctrina românească postbelicăCât priveşte autorii români care, după război, s-au preocupat de instituţia răspunderii fie din

perspectiva teoriei generale a dreptului, fie din perspectiva ştiinţelor juridice de ramură, reţinem că au fost preocupaţi, în linii generale, de clarificarea a trei probleme esenţiale:

a) identificarea categoriei juridice fundamentale prin intermediul căreia să se asigure definirea noţiunii de răspundere juridică

b) stabilirea criteriilor de delimitare (clasificare) a formelor răspunderii juridice;c) determinarea condiţiilor şi temeiurilor răspunderii juridice, implicit ale fiecăreia din formele

sale165.Aceste orientări s-au resimţit în ştiinţa dreptului administrativ relativ mai târziu decât în alte ramuri

ale ştiinţei dreptului. Explicaţia principală nu o reprezintă inexistenţa unei teorii a răspunderii administrative în perioada interbelică, ci orientările ideologice din prima perioadă a organizării statului socialist, când cursurile de drept administrativ erau axate pe ideea explicării metodei „convingerii şi educării maselor”, ca metodă principală „de executare a actelor administrative” (a organelor administrative în general), manifestându-se o prudenţă exagerată atunci când, totuşi, trebuiau să se facă referiri la problemele constrângerii administrative, respectiv ale răspunderii administrative.

Într-o altă concepţie166, răspunderea juridică este definită prin intermediul categoriei de raport juridic, teoretizându-se aşa-numitul raport juridic de constrângere.

Într-o altă opinie, se defineşte răspunderea juridică prin categoria de situaţie juridică167. Cu privire la temeiurile răspunderii juridice, de regulă, în literatura de specialitate se vorbeşte despre

un temei obiectiv (fapta ilicită), precum şi despre un temei subiectiv (vinovăţia). Opiniile sunt, însă, exprimate şi în alt sens cu privire la fapta ilicită şi, respectiv, la vinovăţie, anume sunt înţelese ca fiind condiţii care trebuie îndeplinite pentru a se declanşa răspunderea juridică; alături de aceste două condiţii se mai cere, tot ca o opinie generală, legătura cauzală. Pentru fiecare formă de răspundere juridică se teoretizează condiţii specifice, înţelegând aici atât condiţii care trebuie a fi întrunite, cât şi condiţii care nu trebuie a fi întrunite (cauzele de exonerare).

O dezvoltare amplă a teoriei răspunderii în dreptul administrativ a fost realizată de prof. Ilie lovănaş, deşi nici el nu a depăşit concepţia dominantă din epocă, după care răspunderea administrativă se identifică cu răspunderea contravenţională, „fiind o creaţie a dreptului socialist”. Autorul are meritul de a fi analizat, pentru prima dată într-un curs universitar publicat după război, „răspunderea organelor administraţiei de stat pentru pagubele cauzate prin actele lor ilegale” ca o răspundere autonomă, distinctă de răspunderea civilă delictuală.

165 Ilie Iovănaş, Consideraţii cu privire la natura răspunderii administrative, în Studia Universitatis Babeş Bolyai, Cluj, 1968, p. 32.166 M. Costin, Răspunderea juridică în dreptul Republicii Socialiste România, Ed. Dacia, Cluj Napoca, 1974, p. 27-33;167 I. Gliga, Consideraţii privind definirea răspunderii juridice, în S.U. Babeş-Bolyai, Cluj Napoca, 1970, p. 100.

144

3. Corelaţia dintre constrângerea administrativă

şi răspunderea juridică

Răspunderea administrativă se manifestă şi „dincolo” de cadrul constrângerii administrative. Spre a demonstra acest lucru, este suficient să interpretăm că prin art. 91 C. pen., de exemplu, se concretizează o răspundere de natură administrativă şi nu o constrângere administrativă, în sens de măsură dispusă de organele administraţiei de stat.

Raportul, deci, dintre constrângerea administrativă şi răspunderea din dreptul administrativ, ca zonă concretă de manifestare a răspunderii juridice, nu trebuie privit ca un raport rigid de la întreg la parte. Desigur, structura acestor interrelaţii este dependentă direct de accepţiunea pe care o dă noţiunilor cu care operăm. Este aici şi o problemă de convenţie asupra limbajului ştiinţific.

Răspunderea juridică, la fel ca şi alte noţiuni juridice, pare a fi privită prin mai multe accepţiuni. Mai întâi, este vorba de accepţiunea axată pe ideea de drept obiectiv, exprimată în ştiinţa dreptului prin intermediul categoriei de instituţie juridică, iar în al doilea rând, de accepţiunea axată pe ideea de subiect al raporturilor juridice concrete, exprimată, în opinia noastră, prin intermediul categoriei de situaţie juridică. De aici nu trebuie înţeles că fenomenul răspunderii juridice, implicit al răspunderii administrative, ca fenomen social real, obiectiv, trebuie privit şi el în mai multe accepţiuni. Acest fenomen, în esenţa sa, este un complex de relaţii sociale care, atunci când este reglementat de normele juridice, devine un fenomen juridic, o reali -tate juridică. Ştiinţa juridică, însă, trebuie să opereze cu mai multe categorii pentru a explica unul şi acelaşi fenomen social (juridic), dar având în vedere pentru fiecare categorie teoretică un alt criteriu de referinţă.

Într-adevăr, după cum este în genere admis, atât în ştiinţa dreptului, cât şi în filozofie, fenomenul răspunderii sociale apare ca un complex de relaţii din cadrul raporturilor de natură conflictuală dintre un agent al acţiunii sociale şi subsistemele sociale, mai precis dintre agent şi autoritatea acestor subsisteme. Fenomenul răspunderii se manifestă, deci, numai pe „terenul răului înfăptuit”, el se determină nemijlocit prin încălcarea unei norme sociale.

Prin intermediul răspunderii se urmăreşte atât restabilirea ordinii normative, sistându-se pe calea constrângerii acţiunea contrară acestei ordini, cât şi concretizarea unei reacţii negative a autorităţilor sociale (privite la nivel micro, mezo sau macro social) asupra autorului faptei respective, punându-l pe acesta într-o situaţie neplăcută, nedorită, astfel încât să conştientizeze semnificaţia negativă a faptei sale şi necesitatea unei conduite conforme normelor sociale în viitor.

Răspunderea, deci, intervine direct şi nemijlocit prin mecanismul constrângerii sociale, dar, oricât ar părea de paradoxal, nu se identifică cu acesta, dacă avem în vedere funcţiile răspunderii şi, respectiv, ale constrângerii. Răspunderea, ca fenomen social-juridic, deci şi răspunderea din dreptul administrativ, are ca finalitate atât autoreglarea sistemului (subsistemului) social, cât şi condamnarea, dezaprobarea faptei dereglatoare, în scopul corijării atitudinii viitoare a autorului ei, formării spiritului său de responsabilitate, pe când, prin intermediul constrângerii se vizează numai funcţia de autoreglare a sistemului (subsistemului) social. Vom reţine că orice formă a răspunderii sociale, implicit a răspunderii juridice, deci şi răspunderea administrativă, urmăreşte realizarea unei funcţii autoreglator-sancţionatorie pentru sistemul global ori pentru anumite subsisteme ale sale.

Mai mult, este de menţionat că anumite măsuri de constrângere administrativă sau, dacă vrem, de poliţie administrativă, intervin tocmai pentru a preveni săvârşirea unor fapte antisociale, ca măsuri de siguranţă, iar altele pentru protecţia drepturilor omului ori pentru apărarea valorilor cetăţii ce sunt prevăzute de lege. Este vorba de măsuri administrative care intervin, pur şi simplu, în procesul „pozitiv” de aplicare a legii şi nu pentru că s-a încălcat o lege, de cele mai multe ori ele urmăresc tocmai prevenirea încălcării legii şi a drepturilor omului, protejate de această lege. întărind ideea de mai sus, reţinem că aceste măsuri, pe care le-am denumit sancţiuni de drept administrativ, nu intervin ca urmare a existenţei unei stări conflictuale, determinată de săvârşirea unei fapte ilicite, adică pe terenul „răului înfăptuit”, concretizând tragerea la răspundere juridică, ci pentru a concretiza valoarea cuprinsă în substanţa normei (legii).

În asemenea situaţii, răspunderea juridică poate să apară numai dacă „agentul acţiunii sociale” (persoană fizică sau o colectivitate) se opune realizării de către autoritatea socială competentă (organ sau funcţionar public, în cazul constrângerii administrative) a măsurilor respective, cum pot să intervină şi măsuri de executare silită (altă formă de manifestare a constrângerii administrative).

În concluzie, reţinem că orice măsură cu caracter sancţionator dispusă de un organ al administraţiei

145

publice este, implicit, şi o formă de manifestare a constrângerii administrative, dar nu orice „sancţiune de drept administrativ”, adică orice măsură de poliţie administrativă este o formă de concretizare a răspunderii specifice dreptului administrativ.

CAPITOLUL IIIFORMELE RĂSPUNDERII ADMINISTRATIVE

1. Consideraţii generaleOrice răspundere juridică intervine atunci când s-a comis o formă de ilicit adică atunci când a fost

săvârşită o faptă care încalcă o regulă de drept168.Prin răspundere se prevede atât auto reglarea sistemului social cât şi sancţionarea viitoare a

subiectului răspunderii şi a formării spiritului său de responsabilitate.Răspunderea administrativă apare numai în activitatea de organizare a executării şi de executarea

concretă a legii.Prin urmare răspunderea administrativă este instituţia juridică reglementată de normele

administrative referitoare la aplicarea unor sancţiuni specifice în cadrul raporturilor sociale de organizare şi de executare în concret a legilor ca urmare a săvârşirii unor fapte ilicite sau pentru prevenirea şi protejarea unor valori sociale ori pentru înlăturarea unui pericol social, concretizate printr-un act juridic al autorităţii competente.

Răspunderea administrativă diferă în funcţie de calitatea subiectelor raportului juridic precum şi de natura raportului juridic în care intră o persoană, în raporturile de serviciu ale funcţionarilor publici cu cetăţenii poate să intervină o răspundere administrativ-disciplinară sau o răspundere administrativ-patrimonială aplicabilă şi autorităţilor publice, iar în raporturile contravenţionale poate interveni o răspundere administrativ-contravenţională atât în sarcina funcţionarilor publici şi a autorităţilor publice, cât şi în dauna persoanelor fizice şi juridice particulare169. În consecinţă aceste trei mari forme identificate în funcţie de fapta comisă şi consecinţele sale sunt recunoscute de majoritatea autorilor contemporani.

De asemenea sunt cunoscute şi alte forme de răspundere. Astfel, prin nerespectarea de către persoanele fizice şi juridice şi a altor norme administrative se poate atrage fie o răspundere social-preventivă, prin aplicarea măsurilor de poliţie administrativă, fie chiar o răspundere administrativ-procesuală, pentru neîndeplinirea obligaţiilor ce decurg dintr-o normă de înfăptuire a unei forme de jurisdicţie.

În consecinţă încălcarea normelor administrative atrage atât aplicarea de sancţiuni represive cât şi a sancţiunilor reparatorii. Sancţiunile represive sunt cele de poliţie administrativă, de coerciţie financiară, disciplinare, contravenţionale şi administrativ-procesuale iar cele reparatorii primesc daunele materiale şi morale cauzate de autorităţile publice, în activitatea de organizare şi executare a legii precum şi de persoanele fizice şi juridice în baza principiului poluatorul plăteşte.

Corespunzător sancţiunilor administrative deosebim răspunderea administrativă represivă şi răspunderea administrativă reparatorie (patrimonială). Răspunderea administrativă represivă constituie manifestarea atitudinii pe care o are autoritatea publică competentă faţă de cel care încalcă o normă de drept şi cuprinde răspunderea administrativă social-preventivă, răspunderea administrativ financiară, răspunderea administrativ-disciplinară, răspunderea administrativ-contravenţională. Răspunderea administrativă reparatorie constituie mijlocul prin care cel prejudicial în legătură cu activitatea de organizare şi executare a legii are dreptul la repararea prejudiciului cauzat printr-o faptă de încălcare a normelor administrative şi cuprinde răspunderea contractuală şi extracontractuală.

În concluzie răspunderea administrativă se bazează pe regimul de putere publică atât în ce priveşte aplicarea sancţiunilor represive, cât şi în privinţa celor reparatorii care se realizează într-un regim de responsabilitate administrativă diferit de cel de drept privat.

2. Răspunderea administrativă social-preventivăRăspunderea social preventivă este o formă de răspundere specifică dreptului administrativ deoarece

unele măsuri de poliţie administrativă intervin indiferent dacă s-a săvârşit au nu o fapt ilicită şi pot fi aplicate fie singure fie alături de alte sancţiuni juridice urmărindu-se înlăturarea unei stări de pericol sau pentru

168 Verginia Vedinaş, op. cit., p. 586.169 Voicu Bara, op. cit., p. 310.

146

protejarea anumitor valori sociale ori prevenirea săvârşirii unor fapte antisociale170.Poliţia este definită ca fiind acel element al forţei publice care are însărcinarea de a menţine ordinea

publică de a garanta siguranţa persoanelor şi ocrotirea bunurilor clasificând-o în două categorii poliţie administrativă sau preventivă şi poliţia judiciară sau represivă171.

Măsurile de poliţie administrativă apar ca măsuri de siguranţă, protecţie, prevenire şi chiar dacă au unele particularităţi faţă de unele sancţiuni administrative sunt în sens larg sancţiuni administrative şi trebuie aplicate în cadrul unei forme de răspundere juridică.

În fundamentarea unei teorii a răspunderii în dreptul administrativ este de neconceput să fie reglementate raporturi sociale prin norme administrative cărora să li se aplice sancţiuni administrative în afara unei forme de răspundere juridică având în vedere că poliţia este discreţionară care se manifestă în toate domeniile de activitate atât prin măsuri de verificare pentru constatarea şi sancţionarea unor fapte care aduc atingere valorilor sociale apărate de lege.

În doctrină se apreciază măsurile de poliţie administrativă sunt „sancţiuni de drept administrativ” care se deosebesc de celelalte sancţiuni administrative întrucât nu reprezintă o formă de concretizare a răspunderii specifice dreptului administrativ sau se susţine că „nu se poate pune semnul egalităţii între sancţiunile de drept administrativ şi măsurile de simplă poliţie administrativă nefiind justificată extinderea conceptului de sancţiune în afara vinovăţiei.

În doctrina occidentală se evită în general folosirea termenului de răspundere atunci când este vorba de o acţiune a administraţiei asupra celor administraţi fie datorită tradiţiei fie a existenţei unor reglementări legale exprese referitoare la măsurile de poliţie administrativă recurgându-se la o formă de răspundere numai în cazul excesului de putere în aplicarea normelor legale. De exemplu în Franţa măsurile de poliţie administrativă nu au caracter de sancţiune decât în situaţiile în care acestea sunt provocate printr-un comportament individual şi sunt luate printr-o procedură contradictorie deşi în plan practic aceste măsuri se confundă uneori cu veritabile sancţiuni administrative, iar în spaţiul anglo-saxon şi în SUA măsurile administrative sunt calificate fie sancţiunile civile, fie simple măsuri de poliţie.

3. Răspunderea administrativ-financiară

Pentru abaterile din domeniul obligaţiilor bugetare se datorează dobânzi şi penalităţi de întârziere. Dobânda constă în sporirea procentuală în consumul prevăzut de lege a sumelor de bani care reprezintă creanţe bugetare, neachitate în termenele legale. Potrivit legislaţiei actuale privind colectarea creanţelor bugetare consacră necesitatea şi obligativitatea sancţiunii penalităţii de întârziere pentru neplata la termen a impozitelor, taxelor, contribuţiilor şi a altor obligaţii bugetare, cu excepţia dobânzilor, penalităţilor de orice fel şi a amenzilor, fără a exclude obligaţie de plată a dobânzilor sau a altor penalităţi prevăzute de lege.

Dobânzile se calculează pentru fiecare zi începând cu ziua imediat următoare scadenţei obligaţiei bugetare şi până la data stingerii sumei datorate inclusiv, iar pentru diferenţele de obligaţii bugetare stabilite de organele competente, dobânzile se datorează cu ziua imediat următoare scadenţei obligaţiei bugetare la care s-a stabilit diferenţa până la date stingerii acesteia inclusiv. Dobânzile se datorează şi pe perioada pentru care au fost acordate amânări sau aglomerări la plata obligaţiilor bugetare restante, evidenţiindu-se astfel latura recuperatoare a acestora.

Dacă obligaţiile bugetare s-au stins prin executare silită dobânzile se calculează până la data întocmirii procesului verbal de distribuire conform legii iar în situaţia plătii preţului în rate dobânzile se calculează până la data întocmirii procesului verbal de distribuire a avansului, urmând ca pentru suma rămasă de plată, dobânda să fie datorată de către cumpărător.

În cazul obligaţiilor bugetare neplătite la scadenţă, persoanele fizice datorează dobânzi în mod diferit. Astfel pentru aul fiscal de impunere, dobânzi în mod diferit. Astfel pentru anul fiscal de impunere, dobânzile pentru plăţile anticipate neefectuate în termen, se calculează până la data plătii debitului în cazul în care acesta este plătit în cursul anului de impunere şi până la data de 31 decembrie pentru plăţile anticipate neachitate până la sfârşitul anului de impunere iar dobânzile pentru sumele neachitate înscrise în devizele de plăţi anticipate cu titlu de impozit pentru anul precedent, se calculează începând cu data de l ianuarie a anului următor, până la data stingerii acestora prin orice modalitate inclusiv, în situaţia în care impozitul pe venit, din decizia de impunere anuală este inferior sumei datorate cu titlul de plăţi anticipate dobânzile se recalculează începând cu data de l ianuarie a anului următor celui de impunere, asupra soldului neachitat din

170 Voicu Bara, op. cit., p. 312. 171 M. Văraru, Tratat de drept administrativ român, Bucureşti, 1928, p. 566.

147

plăţile anticipate la data de 31 decembrie a anului de impunere determinat cu impozitul de regularizare „de scăzut” rezultat din decizia de impunere anuală.

În cazul sumelor neachitate cu titlu de amenzi, dobânzi, penalităţi de întârziere, penalităţi de orice fel stabilite potrivit legii nu se datorează dobânzii. Pentru obligaţiile bugetare ale debitorului declarat insolvabil, dobânzile se calculează până la data închiderii procesului verbal de constatare a insolvabilităţii.

Nivelul dobânzii se stabileşte prin hotărâre de Guvern la propunerea Ministerului Finanţelor Publice corelat cu nivelul dobânzii de referinţă a Băncii Naţionale a României, o dată pe an în luna decembrie pentru anul următor sau în cursul anului dacă acesta se modifică cu peste 5 puncte procentuale.

Dobânda prevăzută de lege se plăteşte şi de organul fiscal pentru sumele plătite în plus de contribuabili, realizându-se astfel atât armonizarea cadrului legal cu legislaţia ţărilor membre ale Uniunii Europene cât şi egalitatea de tratament faţă de plătitorii de venituri bugetare.

Penalitatea de întârziere este sancţiunea administrativ-fiscală care se aplică pentru abaterile administrative ce primesc plata cu întârziere a obligaţiilor fiscale. Această sancţiune este reglementată într-o cotă procentuală de 0,5% pentru fiecare lună şi/sau pentru fiecare fracţiune de lună de întârziere, începând cu data de întâi a lunii următoare, cele în care obligaţia bugetară avea termen de plată. Cota penalităţilor de întârziere se poate modifica prin hotărâre a Guvernului la propunerea Ministerului Finanţelor Publice.

În situaţia debitorilor plătitori de impozit pe profit şi pentru obligaţiile bugetare neplătite la scadenţă de persoanele fizice reprezentând impozitul pe venit global, penalităţilor de întârziere li se aplică regimul stabilit pentru dobânzi. Penalitatea de întârziere se datorează până la data începerii procedurii de executare silită iar dacă s-au acordat înlesniri la plata obligaţiilor bugetare penalitatea de întârziere se datorează până la data intrării în vigoare a documentului prin care se acordă aceste înlesniri. Nerespectarea înlesnirilor la plată aşa cum au fost acordate conduce la calculul penalităţilor de întârziere de la data încetării valabilităţii acestora conform legii.

Legislaţia existentă în domeniu reglementează pe lângă penalităţile de întârziere ca sancţiune generală şi o penalitate specială care se aplică celui obligat să facă potrivit legii, reţinerea şi virarea sumelor calculate şi reţinute la sursă, în această situaţie, nevirarea în termen de 30 de zile de la data scadenţei, a sumelor datorate cu titlu de obligaţii calculate şi reţinute la sursă, atrage sancţionarea cu o penalitate de 10% din această sumă. Penalitatea se aplică de organele competente o singură dată pentru aceiaşi sumă reţinută şi nevirată respectiv reţinută. Aplicarea acestei sancţiuni, nu înlătură obligaţia de plată a dobânzilor şi a penalităţilor de întârziere conform legii.

Majoritatea autorilor de specialitate privesc diferit natura juridică a majorării de întârziere reglementată de vechea legislaţie. Se consideră că majorarea de întârziere este atât „sancţiune” cât şi despăgubire a statului pentru încasare cu întârziere a drepturilor sale într-o opinie iar în altă opinie172

majorarea de întârziere este apreciată ca fiind atât „sancţiune” cât şi „dobândă” percepută pentru că venitul bugetar a fost reţinut şi utilizat de debitor începând cu termenul de plată, când se datora bugetului.

Potrivit altei păreri se susţine că majorarea de întârziere este o formă de răspundere patrimonială specifică dreptului fiscal173.

Altă opinie174 prevede că majorarea de întârziere este o „sancţiune bănească fiscală” care poate fi comparată în esenţa ei cu amenda având însă alte condiţii de aplicare şi de calcul. Astfel în cazul impozitului pe profit s-a reglementat pentru neplata în întregime a acestor obligaţii, la data prevăzută, pe lângă majorarea de întârziere şi o amendă într-un cuantum procentual de 3% din impozitul neplătit constând din diferenţa dintre impozitul datorat şi cel plătit. În consecinţă majorarea de întârziere avea o natură specifică de sancţiune administrativ-fiscală.

Noua reglementare legală în domeniul obligaţiilor bugetare evidenţiază viziunea administraţiei fiscale de a asigura o colectare eficientă a veniturilor publice, acordându-se o atenţie specială dezvoltării relaţiei de parteneriat cu plătitorii de venituri bugetare în concordanţă cu tendinţa de pe plan internaţional de a se înlocui termenul de plătitor utilizat în literatura de specialitate şi în legislaţie cu cel de utilizator sau client.

În concluzie dobânda fiscală reglementată de lege nu mai este o sancţiune întrucât urmăreşte recuperarea preţului aferent sumei de bani folosită de debitor, pe perioada neachitării la termen a obligaţiilor fiscal iar penalitatea de întârziere şi penalitatea specială sunt sancţiuni obligatorii pentru neplata obligaţiilor bugetare exigibile.

172 V. Stănescu, Manual de drept financiar, vol. I, Ed. Didactică şi Pedagogică Bucureşti 1958 p. 260.173 Dan Drosu Şaguna, Procedură fiscală, Editura Oscar Print, Bucureşti, 1996, p. 102.174 I. Gliga, Dreptul financiar public, Editura All Bucureşti, 1997, p. 139.

148

4. Răspunderea administrativ-disciplinară

Răspunderea administrativ-disciplinară este situaţia juridică care constă în complexul de drepturi şi obligaţii conexe, conţinut al raporturilor juridice sancţionatorii, stabilite de regulă, între un organ al administraţiei publice sau, după caz, un funcţionar public, şi autorul unei abateri administrative (organ de stat, funcţionar public, structură nestatală, persoană fizică) ce nu este contravenţionalizată.

Răspunderea disciplinară are un caracter strict personal nefiind de conceput o răspundere pentru fapta altuia sau o transmitere a acesteia asupra moştenitorilor ori să fie stabilită în sarcina unui organ colegial, fie autoritate publică statală fie asociaţie sau fundaţie. La baza răspunderii administrativ-disciplinare stă abaterea administrativă care are periculozitate socială mai redusă faţă de alte fapte care aduc atingere intereselor generale cum sunt contravenţiile şi infracţiunile. Drept urmare răspunderea disciplinară poate fi cumulată cu răspunderea contravenţională şi penală precum şi cu răspunderea administrativ-patrimonială fără a se încălca principiul „non bis in idem” potrivit căruia este interzisă aplicarea pentru aceeaşi faptă ilicită a două sau mai multe sancţiuni de aceiaşi natură.

Activitatea funcţionarilor publici este reglementată în cadrul raportului de serviciu prin normele juridice care presupun o disciplină a muncii reguli de comportare şi responsabilitate în realizarea atribuţiilor prevăzute de lege, în consecinţă disciplina muncii reprezintă un ansamblu obligatoriu de reguli profesionale şi de comportare atât la locul de muncă cât şi în afara acestuia impuse funcţionarilor publici pentru realizarea atribuţiilor specifice.

De asemenea multă vreme răspunderea disciplinară de drept administrativ s-a identificat cu cea specifică dreptului numai deoarece se asimila statutul oricărei persoane care desfăşura o activitate socială, o muncă, celui a salariatului ceea ce determina calificarea respectivei fapte ca o abatere disciplinară care atrage după sine răspunderea disciplinară a salariatului.

Răspunderea administrativ-disciplinară ca formă exorbitantă de răspundere faţă de dreptul comun disciplinar, priveşte doar responsabilitatea funcţionarilor publici pentru asigurarea bunei funcţionări a serviciilor publice în cadrul reporturilor de serviciu bazate pe subordonare ierarhică. Nu orice raport de subordonare dintre administraţie şi administraţi sau de drept penal ori procesul judiciar presupune o răspundere disciplinară, în sensul dreptului comun.

Disciplina socială, financiară şi cea procesual-juridică atrag sancţiuni administrative, corespunzătoare formelor specifice de responsabilitate ce caracterizează ramurile de drept cărora le aparţin.

4.1. Abaterea disciplinară

Încălcarea cu vinovăţie de către funcţionarii publici a îndatoririlor corespunzătoare funcţiei publice pe care o deţin şi a normelor de conduită profesională şi civică prevăzute de lege constituie abatere disciplinară şi atrage răspunderea disciplinară a acestora.

Abaterile disciplinare sunt prevăzute în art. 65 alin. 2 din Statutul funcţionarilor publici. Potrivit acestui text legal, constituie abateri disciplinare următoarele fapte:

a) întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor;b) neglijenţa repetată în rezolvarea lucrărilor; c) absenţe nemotivate de la serviciu;d) nerespectarea în mod repetat a programului de lucru;e) intervenţiile sau stăruinţele pentru soluţionarea unor cereri în afara cadrului legal;f) nerespectarea secretului profesional sau a confidenţialităţii lucrărilor cu acest caracter;g) manifestări care aduc atingere prestigiului autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară

activitatea;h) desfăşurarea în timpul programului de lucru a unor activităţi cu caracter politic;i) refuzul de a îndeplini atribuţiile de serviciu;j) încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri, incompatibilităţi, conflicte de interese şi

interdicţii stabilite prin lege pentru funcţionarii publici;k) stabilirea de către funcţionarii publici de execuţie de relaţii directe cu petenţii în vederea

soluţionării cererilor acestora.Codul muncii defineşte abaterea disciplinară ca fiind „o faptă în legătură cu munca şi care constă

într-o acţiune sau inacţiune săvârşită cu vinovăţie de către salariat prin care acesta a încălcat normele legale, regulamentul intern, contractul individual de muncă sau contractul colectiv de muncă aplicabil, ordinele şi

149

dispoziţiile legale ale conducătorilor ierarhici. Astfel în stabilirea abaterilor disciplinare ale funcţionarilor publici trebuie să se ţină seama şi de normele complementare ale codului muncii care conţin reglementări mult mai detaliate decât Legea privind statutul funcţionarilor publici.

4.2.Sancţiuni administrativ-disciplinare

Sancţiunile disciplinare sunt mijloace prevăzute de lege pentru apărarea ordinii disciplinare a funcţiei publice şi pentru prevenirea cotelor de indisciplină. Totodată sancţiunile disciplinare urmăresc dezvoltarea spiritului de responsabilitate a funcţionarilor publici în realizarea atribuţiilor de serviciu şi respectarea normelor de conduită atât la serviciu, cât şi în afara acestuia pentru apărarea prestigiului funcţiei.

În ceea ce priveşte individualizarea sancţiunii disciplinare se ţine seama de cauzele şi gravitate abaterii disciplinare împrejurările în care aceasta a fost săvârşită, gradul de vinovăţie şi consecinţele abaterii, comportarea generală în serviciu a funcţionarului public precum şi existenţa în antecedentele acestuia, a altor sancţiuni disciplinare care nu au fost radiate conform legii.

Pentru abaterea administrativ-disciplinară, funcţionarului public i se poate aplica numai o singură sancţiune chiar dacă a încălcat mai multe obligaţii legale întrucât în dreptul nostru cumulul sancţiunilor disciplinare nu este îngăduit.

Sancţiunile disciplinare pot fi clasificate după criteriul categoriei de personal căruia i se aplică sancţiunile prevăzute în Legea privind statutul funcţionarilor publici, ca drept comun în materie şi sancţiunile speciale care sunt prevăzute în statutele diferitelor categorii de personal sau în statutele disciplinare aplicabile unor ramuri sau domenii de activitate administrativă şi după criteriul efectelor produse de sancţiunile disciplinare care pot fi grupate în următoarele categorii: a) sancţiuni disciplinare cu caracter moral; b) sancţiuni cu efect precumpănitor patrimonial; c) sancţiuni care afectează cariera funcţionarului public atât profesional cât şi pecuniar; d) sancţiuni care determină încetarea raportului de serviciu.

Ca sancţiune cu caracter moral legea reglementează mustrarea scrisă renunţându-se la sancţiunea avertismentului.

În categoria sancţiunilor cu efect precumpănitor patrimonial se include diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioadă de până la 3 luni, iar în categoria sancţiunilor care afectează cariera funcţionarului public intră suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau de promovare în funcţie publică pe o perioadă de l la 3 ani şi trecerea într-o funcţie publică inferioară pe o perioadă de până la un an cu diminuarea corespunzătoare a salariului.

Sancţiunea care determină încetarea raportului de serviciu a funcţionarului public este destituirea din funcţie fiind cea mai gravă sancţiune aplicabilă, datorită consecinţelor produse asupra carierei celui în cauză.

Sunt situaţii în care datorită intervenţiei cauzelor exoneratoare de răspundere se înlătură răspunderea administrativ-disciplinară. Cauzele exoneratoare de răspundere disciplinară sunt cele prevăzute de legislaţia specifică raporturilor de serviciu şi de muncă precum şi cele prevăzute în dreptul penal care se aplică prin analogie.

Prescripţia aplicării sancţiunilor disciplinare reglementată prin Hotărârea de Guvern nr. 1210/2003 privind organizarea şi funcţionarea comisiei de disciplină şi a comisiilor paritare din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice175 are în vedere că sesizarea comisiei de disciplină pentru cercetarea unei fapte ilicite, săvârşite de funcţionarii publici se poate face în termen de 15 zile calendaristice, de la data luării la cunoştinţă de către persoanele prevăzute de lege dar nu mai târziu de 6 luni de la data săvârşirii faptei care constituie abatere disciplinară.

Prescripţia aplicării sancţiunilor disciplinare potrivit codului muncii prevede că „orice sancţiune disciplinară poate fi aplicată numai în termen de 30 de zile calendaristice, de la data luării la cunoştinţă despre săvârşirea abaterii disciplinare, dar nu mai târziu de la data săvârşirii faptei.

Alte cauze exoneratoare de răspundere disciplinare sunt cele prevăzute în dreptul penal cum sunt: legitima apărare, starea de necesitate, constrângerea fizică şi constrângerea morală cazul fortuit şi forţa majoră, eroarea de fapt şi ordinul de serviciu care se aplică în mod corespunzător.

Dacă după trecerea unei anumite perioade de la executarea sancţiunii cel în cauză nu a mai săvârşit, o altă abatere administrativă intervine radierea sancţiunii disciplinare.

Potrivit legii sancţiunile disciplinare se radiază de drept după trecerea unui anumit interval de timp şi anume: a) 6 luni de la aplicare în cazul sancţiunii disciplinare a întârzierii sistematice în efectuarea lucrărilor; b) un an de la expirarea termenului pentru care au fost aplicate sancţiunile disciplinare ce privesc neglijenţa

175 Publicată în Monitorul Oficial nr. 72 din 5 februarie 2003.150

repetată în rezolvarea lucrărilor, absenţe nemotivate de la serviciu şi nerespectarea în mod repetat a programului de lucru; c) 7 ani de la aplicarea în cazul sancţiunii disciplinare de intervenţie sau stăruinţe pentru soluţionarea unor cereri în afara cadrului legal. Radierea sancţiunilor disciplinare în termenele de 6 luni şi un an se constată prin act administrativ al conducătorului autorităţii sale instituţiei publice.

4.3.Procedura aplicării sancţiunii disciplinare

Acţiunea disciplinară care se finalizează prin actul de sancţionare, decizie, dispoziţie - nu este o acţiune în sens jurisdicţional, ci o prerogativă a autorităţii publice ca fost investită cu puterea de numire a funcţionarului public, din care decurge dreptul de a sancţiona sau revoca proprii agenţi. Deci aplicarea unei sancţiuni disciplinare presupune emiterea unui act administrativ de autoritate, după procedura prevăzută de lege43.

Două sunt principiile care stau la baza procedurii administrative şi anume principiul individualizării sancţiunii disciplinare şi principiul cercetării prealabile a faptei imputabile. Iniţiativa acţiunii disciplinare aparţine autorităţii competente care se poate sesiza fie din oficiu, fie la plângerea sau sesizarea altor persoane.

Procedura de aplicare a sancţiunii începe prin cercetarea faptei imputate şi audierea funcţionarului public care trebuie consemnată in scris sub sancţiunea nulităţii, iar refuzul acestuia de a se prezenta la audieri sau da a semna o declaraţie privitoare la abaterile disciplinare care i se impute se consemnează într-un proces verbal.

Potrivit Hotărârii Guvernului nr. 1210/2003 cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice se constituie comisii de disciplină competente să cerceteze şi să propună sancţiunea aplicabilă funcţionarilor publici iar în funcţie de numărul acestora comisia de disciplină se poate constitui pentru o singură autoritate sau instituţie publică sau pentru mai multe.

Comisia de disciplină este alcătuită din reprezentanţi desemnaţi de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice şi de sindicatul reprezentativ al funcţionarilor publici. Dacă sindicatul nu este reprezentativ sau funcţionarii sau funcţionarii publici nu sunt organizaţi în sindicat reprezentanţii în comisie vor fi desemnaţi prin votul majorităţii funcţionarilor publici din autoritatea sau instituţia publică respectivă.

Hotărârea Guvernului 1210/2003 reglementează modul de constituire, competenţa, atribuţiile, modul de sesizare precum şi procedura de lucru ale comisiilor de disciplină din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice.

Activitatea comisiilor de disciplină are la bază următoarele principii: a) prezumţia de nevinovăţie conform căreia se prezumă că funcţionarul public este nevinovat până la dovedirea vinovăţiei; b) garantarea dreptului de apărare, conform căruia se recunoaşte funcţionarului public dreptul de a fi audiat sau de a fi asistat de un apărător; c) procedura care prevede că, comisia de disciplină are obligaţia de a proceda la soluţionarea cauzei cu respectarea legii; d) contradictorialitatea care presupune asigurarea posibilităţii persoanelor aflate pe poziţii divergente de a se exprima cu privire la orice act sau fapt care are legătură cu abaterea disciplinară; e) proporţionalitatea care prevede că trebuie respectat un raport corect între gravitatea abaterii disciplinare circumstanţele săvârşirii acesteia şi sancţiunea disciplinară propusă să fie aplicată; f) legalitatea sancţiunii conform căruia comisia de disciplină nu poate propune decât sancţiunile disciplinare prevăzute de lege; g) unicitatea sancţiunii potrivit căruia pentru o abatere disciplinară nu se poate aplica decât o singură sancţiune disciplinară.

Sesizarea adresată comisiei de către conducătorul autorităţii sau instituţia publice, fie de conducătorul compartimentului unde îşi desfăşoară activitatea funcţionarul public sau de către orice persoană interesată să formulează în scris în termen de cel mult 15 zile calendaristice de la data luării la cunoştinţă despre fapta ilicită dar nu mai târziu de 6 luni de la data săvârşirii faptei care constituie abaterea disciplinară, depune la secretariatul comisiei de disciplină care are obligaţia să o înregistreze şi trebuie să fie însoţită de înscrisurile care o susţin atunci când este posibil. Preşedintele comisiei de disciplină fixează termenul de prezentare şi dispune citarea funcţionarului public sesizat precum şi a celui care a făcut sesizarea şi a persoanelor care sunt arătate în sesizare, Citarea se face cu cel puţin 3 zile calendaristice înaintea termenului de prezentare prin scrisoare recomandată sau prin înştiinţare scrisă luată la cunoştinţă sub semnătură. Funcţionarului public sesizat i se comunică obligatoriu o copie de pe sesizarea îndreptată împotriva sa.

La primul termen de prezentare comisia de disciplină verifică îndeplinirea condiţiilor cerute de lege, iar dacă se constată că nu sunt îndeplinite condiţiile legale sesizarea este clasată, în situaţia constatării îndeplinirii condiţiilor cerute de lege comisia de disciplină va solicita persoanelor menţionate în sesizare să depună până la următorul termen dovezile necesare.

151

Cercetarea abaterii disciplinare presupune şi audierea altor persoane ale căror declaraţii pot înlesnii soluţionarea cazului. Cercetarea mai presupune şi culegerea de informaţii necesare precum şi administrarea şi culegerea de informaţii necesare precum şi administrarea probelor, verificarea documentelor şi a declaraţiilor prezentate, în urma administrării probelor membrii comisiei de disciplină întocmesc un raport în care se consemnează rezultatele activităţii de cercetare desfăşurate de comisie şi se aduce la cunoştinţa funcţionarului public în vederea formulării unor eventuale obiecţii.

Şedinţele comisiei de disciplină nu sunt publice cu excepţiile prevăzute de lege iar lucrările fiecărei şedinţe se consemnează într-un proces verbal semnat de preşedinte de membrii şi de secretarul comisiei de disciplină.

Comisia de disciplină întocmeşte rapoarte, pe baza concluziilor majorităţii membrilor săi. Opiniile separate dacă există se formulează în scris cu motivarea necesară şi se anexesează la raportul comisiei de disciplină, se înaintează conducătorului autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea funcţionarul public a cărui faptă a fost cercetată în termen de 3 zile de la data ultimei şedinţe.

Comisia de disciplină poate să propună sancţiunea disciplinară aplicabilă, în cazul în care s-a dovedit săvârşirea abaterii disciplinare de către funcţionarul public sau clasarea cauzei când nu confirmă săvârşirea unei abateri administrative. La individualizarea sancţiunii disciplinare aplicaţiile funcţionarului public, comisia de disciplină trebuie să ţină seama de cauzele care au determinat săvârşirea abaterii disciplinare, împrejurările în care această faptă a fost săvârşită, gradul de vinovăţie, gravitatea şi consecinţele abaterii administrative conduita funcţionarului public şi existenţa unor antecedente disciplinare care nu au fost radiate conform legii. Dacă fapta săvârşită de funcţionarul public întruneşte elementele constitutive ale unei infracţiuni comisia de disciplină propune conducătorului unităţii sau instituţiei publice sesizarea organelor de urmărire penală care vor sesiza organele de drept în termen de 5 zile de la primirea propunerii.

După primirea raportului comisiei de disciplină conducătorul unităţii sau instituţiei publice emite ordinul, decizia ori dispoziţia de sancţionare în termen de cel mult 5 zile care se comunică funcţionarului public sancţionat în termen de 15 zile de la data emiterii. Conducătorul unităţii sau instituţiei poate aplica o sancţiune mai uşoară dacă, consideră necesar decât cea dată de comisia de disciplină dar în nici un caz mai gravă.

Funcţionarul public nemulţumit de sancţiunea disciplinară aplicată se poate adresa Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici.

Sancţiune disciplinară cu caracter moral se poate aplica direct de către conducătorul compartimentului în care activează funcţionarul public. Dacă este nemulţumit de sancţiunea aplicată funcţionarul public se poate adresa conducătorului unităţii sau instituţiei publice care va sesiza în termen de 5 zile lucrătoare de la înregistrarea contestaţiei, comisia de disciplină care verifică dacă s-au respectat dispoziţiile legale şi în funcţie de cele constatate va propune printr-un raport menţinerea, modificarea sau anularea sancţiunii disciplinare aplicate. Modificarea nu poate consta în aplicarea unei sancţiuni mai grele decât cea iniţială.

După primirea raportului comisiei de disciplină conducătorul unităţii sau instituţiei publice va emite ordinul sau dispoziţia definitivă. Funcţionarul public nemulţumit de sancţiunea disciplinară aplicată de conducătorul unităţii sau instituţiei publice pe baza propunerii comisiei de disciplină se poate adresa pe calea acţiunii directe, la instanţa de contencios administrativ solicitând anularea sau modificarea după caz a ordinului sau dispoziţiei de sancţionare.

Potrivit legii sancţiunile disciplinare se aplică în termen de cel mult 6 luni de la data săvârşirii abaterilor.

5. Răspunderea administrativ-procesualăOrice conflict sau neînţelegere între două sau mai multe persoane fizice sau juridice este susceptibil

de a fi supus spre rezolvare unui organ de justiţie, iar în raport de natura normelor legale încălcate litigiile pot fi civile, comerciale, de contencios administrativ, de muncă, etc.

Soluţionarea litigiilor se realizează pe baza normelor legale de procedură judiciară care sunt valorizate şi obiectivate în cadrul unui proces care desemnează activitatea desfăşurată de către organul de jurisdicţie, părţile interesate organele de executare, de alte organe sau persoane care participă la înfăptuirea justiţiei, în cauzele deduse judecăţii pentru a se confirma ori realiza drepturile subiective încălcate şi interesele legitime sau în scopul constatării la timp şi în mod complet a faptelor antisociale astfel ca persoana vinovată să fie trasă la răspundere.

În unele situaţii organele de înfăptuire a unei jurisdicţii aplică sancţiuni judiciare persoanelor care au

152

nesocotit legalitatea în care trebuie să se desfăşoare activitatea acelui organ. Dacă se are în vedere numai criteriul naturii organului nu suntem în prezenţa unei măsuri de constrângere administrativă cu atât mai puţin în faţa unei sancţiuni administrative. Dar dacă se are în vedere atât criteriul naturii cât şi cel al finalităţii, al scopului apare întemeiată calificarea de sancţiuni administrative. Raţiunea instituirii acestor sancţiuni este tocmai asigurarea bunei desfăşurări a procesului specific aceste forme de jurisdicţie176.

Normele administrative care reglementează sancţiunile judiciare fiind prevăzute în legislaţia altor ramuri de drept reprezintă mijlocul juridic de realizare a regimului juridic propriu ramurii de drept respective.

Regimul administrativ apare ca reglementare subsidiară în vederea realizării scopului unui alt regim juridic. În acest mod se realizează corelaţia dintre dreptul administrativ şi alte ramuri de drept.

În acest caz amenda aplicată potrivit articolului 198 din Codul de procedură penală este o sancţiune tipică de natură administrativă chiar dacă este calificată diferit fie amendă judiciară sancţiune procesuală cu caracter patrimonial.Amenda se aplică de organul de urmărire penală prin ordonanţă, iar de instanţa de judecată prin încheiere.

Persoana amendată poate solicita scutirea de amendă ori reducerea acesteia printr-o cerere făcută în termen de 10 zile de la comunicarea ordonanţei ori a încheierii de amendare. Dacă persoana amendată justifică de ce nu a dat curs obligaţiei legale, organul de urmărire penală sau instanţa de judecată va dispune scutirea sau reducerea amenzii (art. 198 Cod de procedură penală alin ultim).

Se consideră că dispoziţiile articolului 199 alin. Ultim ale Codului de procedură penală apar ca o excepţie de la regula comună în materie consacrată de Legea cadru a contravenţiilor potrivit căreia plângerea persoanelor prevăzute de lege, împotriva actului de sancţionare, suspendă executarea numai în ce priveşte despăgubirea sau măsura confiscării.

Amenda se stabileşte potrivit Codului de procedură civilă prin încheierea executorie care se comunică celui obligat, dacă măsura a fost luată prin lipsa acestuia, împotriva încheierii celui obligat la amendă va putea face o cerere de reexaminare solicitând motivat să se revină asupra amenzii sau sa se dispună reducerea acesteia. Cererea se face în termen de 25 zile după caz, de la data la care a fost luată măsura sau de la data comunicării încheierii şi se soluţionează prin încheierea irevocabilă dată în camera de consiliu de către instanţa de judecată. Amenzile aplicate în temeiul Codului se procedură civilă se execută de către executorii judecătoreşti potrivit dispoziţiilor legale privind executarea silită a creanţelor bugetare.

Potrivit articolului 10 aliniatul 3 din Legea nr. 29/1990 cu privire la contenciosul administrativ autoritatea administrativă care nu trimite în timpul stabilit de instanţă lucrările cerute pentru soluţionare în contencios, va fi obligată să plătească statului cu titlu de amendă 500 lei pentru fiecare zi de întârziere nejustificată. Amenda se aplică de instanţa de judecată în conformitate cu dispoziţiile Codului de procedură civilă.

Dacă sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de legea penală în timpul procesului penal instanţa de judecată poate dispune înlocuirea răspunderii penale cu răspunderea care atrage o sancţiune cu caracter administrativ. Potrivit Codului penal nu constituie infracţiune fapta prevăzută de legea penală, dacă aduce o atingere minimă uneia din valorile apărate de lege şi prin conţinutul ei concret fiind lipsită în mod vădit de importanţă, nu prezintă gradul de pericol social al unei infracţiuni. Pentru aceste fapte procurorul sau instanţa de judecată aplică una din sancţiunile cu caracter administrativ (mustrarea, mustrarea cu avertisment şi amenda de la 100.000 lei la 10.000.000 lei potrivit articolului 91 Cod penal).

Înlocuirea răspunderii penale cu cea administrativă nu se confundă cu cauzele care exclud caracterul penal al faptei şi nici nu duce la discriminarea acesteia. Fapta îşi păstrează caracterul care justifică răspunderea penală, însă această răspundere prin voinţa legiuitorului este înlocuită, în cursul procesului penal cu o răspundere penală, însă această răspundere prin voinţa legiuitorului este înlocuită, în cursul procesului penal cu o răspundere de natură administrativă.

Sancţiunile administrativ-procesuale intervin în cadrul raporturilor juridice procesuale de soluţionare a unor litigii atât cât şi pentru a înlocui răspunderea penală cu alta administrativă sau de a stabili o răspundere administrativă pentru faptele prevăzute în legislaţia penală. Aceste sancţiuni aplicând-se persoanelor fizice şi juridice se deosebesc de sancţiunile procesuale care primesc actele încheiate cu nerespectarea legii.

După cum sancţiunile civile îşi păstrează caracterul atunci când sunt aplicate de instanţele penale în conformitate cu normele Codului de procedură penală aşa şi măsurile administrative chiar dacă sunt aplicate de instanţa de judecată sau de procuror îşi păstrează natura juridică şi aparţin dreptului administrativ.176 Antonie Iorgovan, op. cit., p. 331.

153

Drept urmare la stabilirea naturii juridice a sancţiunilor procesual-juridice trebuie avute în vedere un complex de factori cum ar fi :

a) organul care le aplică;b) regimul juridic în care se realizează;c) finalitatea aplicării acestora.

6. Răspunderea administrativ-patrimonialăRăspunderea administrativ-reparatorie este instituită pentru încălcarea normelor legale care

reglementează obligaţii specifice de drept public, în temeiul cărora cel care a păgubit pe altul este ţinut să repare prejudiciul suferit de victimă. Această formă de răspundere îşi are fundamentul în specificul raporturilor juridice de organizare şi executare a legii care se deosebesc între ele prin metoda de reglementare, interesul ocrotit principiile aplicabile, victima prejudiciului suferit şi modul de recuperare.

Răspunderea administrativ-patrimonială priveşte atât răspunderea statului şi a funcţionarilor săi pentru daunele cauzate în raporturile juridice de autoritate publică, cât şi răspunderea persoanelor fizice şi juridice pentru daunele create prin nerespectarea obligaţiilor de drept public specifice diferitelor ramuri de drept.

Răspunderea reparatorie a statului cuprinde: a) răspunderea patrimonială pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare săvârşite în procesele penale; b) răspunderea patrimonială a autorităţilor publice pentru pagubele cauzate prin acte administrative sau unele fapte administrative, cu posibilitatea introducerii în cauză şi a funcţionarului vinovat de încălcarea legii; c) răspunderea patrimonială solidară a autorităţilor administraţiei publice şi a funcţionarilor săi pentru pagubele cauzate domeniului public ori ca urmare a proastei funcţionări a serviciilor publice; şi d) răspunderea patrimonială exclusivă a autorităţilor administraţiei publice pentru limitele serviciului public.

Răspunderea statului pentru erorile judiciare este o răspundere obiectivă având în vedere că justiţia este organizată ca serviciu public al statului iar eroarea judiciară apare ca o limită inerentă având în vedere că justiţia este organizată ca serviciu public al statului iar eroarea judiciară apare ca o limită inerentă funcţionării serviciului. Această răspundere intervine în baza dispoziţiilor constituţionale atunci când s-a făcut dovada erorii judiciare .

În diferite opinii referitoare la răspunderea pentru erorile judiciare se pune accentul pe culpa şi implicit răspunderea judecătorului. O asemenea opinie nu este împărtăşita pentru că în toate sistemele de drept greşelile se remediază pe baza căilor de atac şi nu ca urmare a răspunderii judecătorului care să fie declanşată la solicitarea celui vătămat.

Tot o răspundere obiectivă este răspunderea autorităţilor administrative publice pentru limitele serviciului public şi are în vedere că cel vătămat nu este ţinut să dovedească o culpă a administraţiei sau a funcţionarului public, ci doar paguba pe care a suferit-o, în urma modului de concepere a serviciului public şi a limitelor acestuia.

Potrivit doctrinei răspunderea pentru prejudiciile cauzate prin acte administrative sau prin refuzul nejustificat al unei autorităţi administrative de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege este privită diferit. Potrivit literaturii juridice de drept civil această răspundere are caracter special şi se completează cu dispoziţiile dreptului comun în materie răspunderea civilă delictuală177. Astfel prejudiciul supus reparaţiei trebuie să fie urmarea vătămării unui drept dar nu şi a unui interes legitim, ca în cazul răspunderii civile delictuale comune, astfel cum rezultă din dispoziţiile de principiu ale articolului 52 din Constituţie care proclamă că poate pretinde recuperarea pagubei numai persoana vătămată într-un drept al său. In cazul autorităţii administrative obligate la despăgubire aceasta are la dispoziţie acţiunea în regres contra funcţionarului vinovat potrivit articolelor 998-999 din codul civil întrucât raporturile dintre aceştia sunt identice cu răspunderea dintre comitent şi prepus cu deosebire că răspunderea este solidară prin efectul legii iar nu în solidum.

În literatura de specialitate dominantă este opinia care consideră că prejudiciul cauzat prin actele administrative vătămătoare se repară integral iar pentru fundamentarea acestei teze nu este nevoie să se recurgă la dispoziţiile de principiu ale codului civil ci doar la cele ale dreptului constituţional şi respectiv ale dreptului administrativ. Se are în vedere principiul după care drepturile fundamentale ale cetăţenilor se exercită integral şi nestingherit iar repararea integrală a pagubei este o consecinţă legitimă a integralităţii

177 Liviu Pop, Drept civil. Teoria generală a obligaţiilor, Editura Lumina Lex, 2001, p. 309; Adriana Corhan, Repararea prejudiciului prin echivalent bănesc, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1999, p. 222.

154

drepturilor cetăţenilor fiind garantate de normele dreptului constituţional şi administrativ.În ce priveşte răspunderea funcţionarului public această concepţie promovează ideea că devreme ce

răspunderea autorităţii este de drept public aceeaşi natură juridică trebuie dată şi responsabilităţii funcţionarului public care a elaborat actul administrativ sau care se face vinovat de refuzul nerezolvării cererii.

O problemă controversată în legătură cu răspunderea administrativ-patrimonială este aceea de a şti dacă această răspundere are un caracter obiectiv adică fără vina unui subiect de drept anume sau dacă acesta se răsfrânge asupra colectivităţii pentru care s-a creat şi funcţionează respectivul serviciu public fiind vorba de un risc asumat ori dimpotrivă această răspundere este una subiectivă bazată pe culpa organului administrativ şi a funcţionarului public.

Majoritatea susţin că răscumpărarea administrativ-patrimonială pentru actele administrative sau pentru refuzul nejustificat de a răspunde la o cerere este responsabilitatea obiectivă care scuteşte reclamantul de sarcina dovedirii culpei organului administrativ şi a funcţionarului public întrucât acesta se prezumă de legiuitor.

Altă opinie susţine că această formă de răspundere administrativă este fundamentală pe ideea de culpă pentru orice răspundere este urmarea unei conduite contrare normelor societare neputând exista responsabilitate fără vina subiectului de a fi optat într-un anumit fel culpabil pentru a putea fi obligat la despăgubire178.

Potrivit unei alte opinii179 legea reglementează o răspundere administrativă reparatorie obiectivă care are semnificaţia unei garanţii de drept public, în apărarea drepturilor şi intereselor cetăţenilor fără să fie nevoie ca reclamantul să dovedească culpa autorităţilor publice şi a funcţionarilor acestora.

O altă problemă care se impune a fi clarificată este cea referitoare la administrarea responsabilităţii statului şi a autorităţilor publice pentru pagubele cauzate prin actele administrative legale.

Potrivit unei păreri se susţine că în baza unor dispoziţii legale exprese organele administrative pot fi obligate la repararea prejudiciilor cauzate prin acte legale dacă interesele societăţii impun acest fapt, în celelalte cazuri potrivit principiului „qui jure ututur neminem leadit” organul administrativ nu este obligat să repare prejudiciul cauzat unui terţ printr-un act legal.

Într-o altă opinie se consideră că actuala reglementare constituţională, nu se opune la admiterea responsabilităţii statului şi a autorităţilor publice pentru pagubele cauzate prin actele administrative legale întrucât legea nu mai condiţionează caracterul ilicit al actului şi în consecinţă articolul 52 din Constituţie permite repararea prejudiciului cauzat printr-un act legal fără solidarităţi sociale. Când legiuitorul constituant a vrut să fie atacat, un act legal a prevăzut în mod expres acest fap.

În interesul general al societăţii persoanele fizice şi juridice au îndatoriri impuse în mod unilateral de către stat. Aceste îndatoriri sunt obligaţii de drept public fiind reclamate de acest interes şi izvorâte direct din lege în baza unor raporturi administrative de confirmare.

Astfel pentru nerespectarea normelor legale referitoare la poluarea mediului, în literatura de specialitate s-a formulat teza răspunderii ecologice ca o răspundere reparatorie autonomă distinctă de răspunderea civilă delictuală180 ce are în vedere legislaţia mediului care s-a modificat radical fiind bazată pe o concepţie modernă fundamentală pe principiul „poluatorul plăteşte” şi un alt mod de abordare a instituţiei răspunderii juridice pentru poluare.

Potrivit art. 79 lit. d din Legea protecţiei mediului181 poluatorul trebuie să suporte costul pentru repararea prejudiciului cauzat şi să înlăture urmările produse de aceasta, restabilind condiţiile anterioare producerii prejudiciului iar în art. 3 se consacră regula căreia „poluatorul plăteşte”. Normele dreptului mediului consacră şi alte sancţiuni de natură administrativă cum sunt de exemplu retragerea autorizaţiei de mediu, suspendarea exercitării anumitor activităţi oprirea în tot sau în parte sau definitiv a activităţilor poluatorului etc.

178 I. Iovănaş, Drept administrativ, Editura Servo-Sat Arad, 1997, p. 172. 179 Voicu Bara, op. cit., p. 368.180 Ernest Lupan, Dreptul mediului, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1993, p. 183. 181 Legea nr. 137/1995 publicată în M. Of Partea I nr. 304 din 30 octombrie 1995 republicată în M. Of. Partea I nr. 70 din 17 februarie 2000.

155

RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIV-CONTRAVENŢIONALĂCapitolul I

CONSIDERAŢII GENERALE PRIVIND RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIV-CONTRAVENŢIONALĂ

1. Noţiune şi reglementare

Materia contravenţiilor are o vechime considerabilă ceea ce s-a schimbat de-a lungul timpului a fost natura juridică a regimului contravenţional.

La origine, materia contravenţiilor este de natură penală ulterior, în diferite sisteme juridice naţionale a devenit o materie extrapenală (civilă, administrativă etc.).

Ilicitul contravenţional a fost consacrat de legislaţia penală în cadrul tradiţionalei împărţirii tripartite a ilicitului penal, crime, delicte şi contravenţii. Diviziunea tripartită cunoscută în vechiul drept penal francez a fost consacrată de codul penal francez de la 1791 şi menţinută şi în codul penal francez de la 1810, ea şi-a făcut drum în mai toate legiuirile penale europene şi extraeuropene182.

În materia contravenţională legiuitorul nostru prin Codul penal din 1865 a adoptat sistemul tripartit inspirându-se din codul penal francez şi din Codul penal prusian apărut în anul 1851183.

Contravenţiile erau în principiu fapte neintenţionate săvârşite de persoanele fizice cărora li se aplicau circumstanţele atenuante cauzele exoneratoare de răspundere, recidiva iar tentativa şi complicitatea la săvârşirea faptei nu se pedepseau. Ca sancţiune erau reglementate pedepsele constând în amendă şi închisoare.

Un aspect interesant cu privire la regimul sancţionării contravenţionale sub imperiul legislaţiei penale din ţara noastră l-a reprezentat aplicarea principiului personalităţii pedepsei.

Acest sistem de contravenţionalizare a faptelor ilicite de mică importanţă a fost menţinut în legislaţia penală din ţara noastră până în anul 1954 când prin Decretul 184/1954184 au fost abrogate dispoziţiile care stabileau şi sancţionau contravenţii atât din Codul penal cât şi din legile speciale.

Decretul 183/1954 a făcut distincţie între faptele contravenţionale şi cele penale precum şi gradul de pericol social mai redus şi natura sancţiunilor specific dreptului administrativ.

Potrivit Legii nr. 32/1968 privind stabilirea şi sancţionarea contravenţiilor185, contravenţia este definită ca fiind „fapta săvârşită cu vinovăţie care prezintă un pericol social mai redus decât infracţiunea şi este prevăzută şi sancţionată ca atare prin legi sau alte acte normative ale organelor prevăzute de lege” şi actele normative de contravenţionalizare trebuiau să fie conforme principiilor fixate în cuprinsul acesteia. Dar legea prevedea posibilitatea unor acte normative de contravenţionalizare trebuiau să fie conforme principiilor fixate în cuprinsul acesteia. Dar legea prevedea posibilitatea unor acte normative cu aceiaşi forţă juridică care puteau deroga de la aceste principii stabilind alte sancţiuni sau alte căi de atac.

Prin Decretul 329/1966186 privind sancţionarea unor contravenţii la regulile de călătorie cu trenul s-a instituit sancţiunea închisorii contravenţionale de la 15 la 30 de zile organe distincte de constatare şi un sistem propriu de soluţionare precum şi o cale de atac specială denumită reexaminare deschisă numai la cererea procurorului.

Decretul nr. 153/1970 privind stabilirea şi sancţionarea unor contravenţii la regulile de convieţuire socială, ordinea şi liniştea publică187 a reglementat ca sancţiuni amenda şi închisoarea contravenţională de la o lună la 6 luni şi a fost modificat ulterior prevăzând posibilitatea executării închisorii contravenţionale cu obligare la muncă.

Noua reglementare în domeniul contravenţional o constituie Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001188

privind regimul juridic al contravenţiilor aprobată cu modificări de Legea nr. 180/2002189.

182 Vintilă Dongoroz, Drept penal, Bucureşti, 1939, p. 306.183 E. Poenaru - Privire retrospectivă asupra dezvoltării dreptului penal român în Dreptul românesc contemporan. Evoluţie şi perspective, Ed. Ştiinţifică şi Enciclopedică Bucureşti 1977 p.293 184 Abrogat prin legea nr. 32/1968 privind regimul juridic al contravenţiilor .185 Publicată în Buletinul Oficial partea I nr. 138 din 13 noiembrie 1968.186 Publicat în Buletinul Oficial partea I nr. 21 din 3 mai 1966.187 Publicată în Buletinul Oficial partea I nr. 33 din 13 aprilie 1970.188 Publicată în Buletinul Oficial partea I nr. 410 din 25 iulie 2001.189 Publicată în Buletinul Oficial partea I nr. 268 din 22 aprilie 2002.

156

În actuala reglementare răspunderea contravenţională este o formă a răspunderii administrative iar stabilirea naturii ei juridice prezintă o importanţă atât teoretică, cât şi practică deoarece în caz de lacună legislativă, ne interesează să ştim la care formă de răspundere putem apela.

2. Natura juridică a răspunderii contravenţionaleÎn ceea ce priveşte natura juridică a răspunderii contravenţionale în literatura de specialitate au fost

emise mai multe păreri190. Potrivit unei păreri se susţine că răspunderea administrativă este o variantă a răspunderii penale întrucât în situaţia în care reglementarea legală nu este completă, întregirea acestuia s-ar face cu regulile dreptului penal, avându-se în vedere că în cele mai multe cazuri actele normative asimilează contravenţia cu infracţiunea deoarece aceasta provine din dreptul penal.

Potrivit unei păreri contrare se susţine că normele privind răspunderea administrativă nu pot fi completate cu dispoziţii împrumutate în dreptul penal deoarece legea contravenţiilor stipulează expres că dispoziţiile acestei legi se întregesc cu prevederile Codului de procedură civilă care e aplică în mod corespunzător. Dacă dispoziţiile de sancţionare administrativă s-ar întregi cu regulile răspunderii penale, în mod obligatoriu şi judecarea plângerilor s-ar face după regulile procedurii penale avându-se în vedere legătura strânsă dintre dreptul material şi cel procedural. Dar acest fapt este contrazis de prevederi legale exprese.

În alte opinii încercându-se soluţionarea problemei se face apel la regulile răspunderii civile şi se apreciază că răspunderea administrativă pentru contravenţii este o formă nouă de răspundere specifică dreptului socialist191.

Nerespectarea unei norme administrative reprezintă un fapt administrativ denumit şi abatere administrativă. Astfel includerea contravenţiilor în sfera abaterilor administrative a făcut ca în doctrina juridică să se pună semnul egalităţii între răspunderea administrativă şi cea contravenţională alteori răspunderea contravenţională este considerată o formă a răspunderii administrative iar regimul său juridic este în preponderent un regim de drept administrativ dar ea nu reprezintă o formă fizică a răspunderii administrative ci formă atipică imperfectă192.

În altă opinie se pretinde că răspunderea contravenţională nu poate intervenii într-un caz concret decât în temeiul unei reglementări juridice, adică a unui act normativ de un anumit nivel, ceea ce îi asigură caracterul unei răspunderi legale193.

Potrivit altei păreri se precizează că între abaterile administrative şi contravenţii nu există deosebiri, ele fiind forme ale aceloraşi încălcări ale normelor de drept194.

De asemenea se mai susţine că noţiunea abaterii administrative este folosită în două sensuri: sensul larg prin care se înţelege orice încălcare a normelor de drept administrativ şi care poate să atragă răspunderea administrativă sau măsuri de execuţie silită şi sensul restrâns prin care se înţelege o contravenţie şi antrenează răspunderea contravenţională195.

Într-o opinie se arată că unele dintre abaterile administrative, contravenţiile îşi au originea în dreptul penal şi numai prin voinţa legiuitorului au devenit abateri administrative şi contravenţii - cu două sancţiuni corespunzătoare, sancţiuni administrative şi sancţiuni contravenţionale întrucât contravenţia se diferenţiază de abaterea administrativă atât prin configuraţia de ilicit administrativ cât şi prin regimul sancţionator196.

Analizând natura juridică a contravenţiei un autor consideră că în actuala reglementare legală contravenţia având o natură administrativă nu are valoare constituţională. Ea poate fi oricând modificată de către legiuitorul ordinar care poate adopta alte soluţii cu singura limită pusă de constituţie ca fapta contravenţională să nu intre în domeniul penal. În acest sens prin art. 41 alin. 8 şi art. 69 alin. l din Constituţie se face referire la confiscarea numai în condiţiile legii a bunurilor destinate folosite sau rezultate din infracţiuni ori contravenţii şi la trimiterea în judecată penală ori contravenţională a deputatului sau

190 Voicu Bara, Consideraţii privind răspunderea contravenţională specială, în Analele Universităţii Oradea, seria Drept 1994, p. 5 191

I. Tudor, Răspunderea administrativă, Cluj-Napoca, 1982, p. 141.192 Antonie Iorgovan, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Universitatea din Bucureşti, 1989, p. 163.193

I. Poenaru, Reglementarea contravenţiilor, Ed. Lumina Lex, 1998, p. 10.194 Valentin Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român, Editura All, Bucureşti, 2002, p. 402. 195 Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Ed. Cordial-Lex, Cluj-Napoca, 2001, p. 460.196 M. M. Pivniceru, P. Susanu, D. Tudorache, Contravenţia, Ed. Institutul European Iaşi 1997, p.53.

157

senatorului cu înştiinţarea camerei din care fac parte după ascultarea lor197.Potrivit unei concepţii198 această concepţie nu poate fi primită întrucât se bazează pe o interpretare

speculativă a dispoziţiilor constituţionale. Constituţia României este o constituţie modernă şi bine structurată bazată pe principiile dreptului public. Ea permite atât integrarea sistemului legislativ, existent la data adoptării ei, într-o viziune nouă cât şi dezvoltarea acestuia, în contextul noilor exigenţe constituţionale. Normele constituţionale au caracter general şi valoare de principii de idei călăuzitoare pentru fiecare ramură de drept şi de aceea şi sensul cuvintelor folosite de constituant este mai larg decât legislaţia de ramură.

197 C. L. Popescu, Principiul legalităţii incriminării pedepselor, în Revista Dreptul nr. 4/1994, p.45.198 Voicu Bara, op. cit., p. 335.

158

Capitolul IICONTRAVENŢIA – TEMEIUL RĂSPUNDERII CONTRAVENŢIONALE

1. DefiniţiePotrivit reglementării actuale contravenţia este definită ca fiind fapta săvârşită cu vinovăţie stabilită

şi sancţionată prin lege, ordonanţă, prin hotărâre a Guvernului sau după caz prin hotărâre a autorităţilor autonome locale şi totodată. Legea contravenţională apără valorile sociale generale, care nu sunt apărate prin legea penală.

Majoritatea autorilor apreciază că potrivit definiţiei contravenţiei rezultă trei trăsături ale contravenţiei: 1) fapta săvârşită cu vinovăţie; 2) faptă de pericol social mai redus decât infracţiunea; 3) faptă prevăzută de actele normative emise de organele competente. Totodată dispoziţiile legale consacră principiul legalităţii stabilirii şi sancţionării contravenţiilor, fapt ce constituie o garanţie a apărării drepturilor şi libertăţilor umane19971.

Vinovăţia, prima trăsătură a contravenţiei scoate în evidenţă caracterul ilicit al contravenţiei faptul că ea atacă anumite valori sociale ocrotite de lege.

Contravenţia constituie o manifestare a conduitei umane exteriorizată în societate, adică un ansamblu de acte ale omului sub controlul voinţei şi raţiunii sale.

Ilicitul contravenţional poate să constea într-o acţiune, inacţiune sau din fapte comisiv - omisive legate indisolubil de o anumită atitudine psihică a autorului acestor fapte faţă de consecinţele lor negative.

Legislaţia contravenţională nu defineşte vinovăţia şi ca urmare contravenţia se sancţionează indiferent de forma acesteia întrucât răspunderea contravenţională fiind bazată pe culpă nu este o răspundere obiectivă.

Pericolul social al faptei contravenţionale se referă la atingerea adusă uneia din valorile sau relaţiile sociale ocrotite de normele juridice prin care legea prevede posibilitatea aplicării sancţiunii contravenţionale. Pericolul social se stabileşte de către legiuitor care a urmărit să arate că sub aspectul periculozităţii sociale, dată de faptă în materialitatea ei prin valori sociale pe care le vătăma, cât şi periculozitatea autorului acesteia pentru societate, prin atitudinea sa subiectivă faţă de faptă contravenţia este situată imediat după infracţiune dar se situează deasupra celorlalte abateri administrative ori a abaterilor disciplinare200.

Principiul legalităţii stabilirii şi sancţionării contravenţiilor impune tragerea la răspundere a unei persoane pentru o anumită faptă numai dacă aceasta este prevăzută de lege.

Actele normative prin care se stabilesc contravenţii vor cuprinde descrierea faptelor ce constituie contravenţie şi sancţiune ce urmează să se aplice pentru fiecare.

Prin hotărâri ale autorităţilor administraţiei publice locale sau judeţene se stabilesc şi se sancţionează contravenţii în toate domeniile de activitate pentru care acestora le sunt stabilite contravenţii prin legi, ordonanţe sau hotărâri ale Guvernului.

Consiliile locale ale sectoarelor municipiului Bucureşti pot stabili şi sancţiona contravenţii în următoarele domenii: salubritate; activitatea din pieţe; curăţenie şi igienizarea acestora; întreţinerea parcurilor şi spaţiilor verzi, a spaţiilor şi locurilor de joacă pentru copii, amenajarea şi curăţenia spaţiilor din jurul blocurilor de locuinţe precum şi a terenurilor virane; întreţinerea străzilor şi trotuarelor, a şcolilor şi a altor instituţii de educaţie şi cultură, întreţinerea clădirilor împrejurimilor şi a altor construcţii, depozitarea şi colectarea gunoaielor şi a resturilor menajer. Consiliul General al Municipiului Bucureşti poate stabili şi alte domenii de activitate din competenţa consiliilor locale ale sectoarelor în care acestea pot stabili şi sancţiona contravenţii.

Actele normative de contravenţionalizare trebuie să fie conforme cu legea cadru şi să cuprindă, în mod obligatoriu descrierea faptelor care constituie contravenţii şi sancţiunea ce urmează sa se aplice pentru fiecare dintre acestea, în cazul amenzii actul normativ trebuie să stabilească limita minimă şi maximă a acesteia sau câte procente din anumite valori. Legea îngăduie să se stabilească prin actul de contraventionalizare şi tarife de determinare a despăgubirilor pentru pagubele pricinuite prin săvârşirea contravenţiilor.

Actele normative prin care se stabilesc şi se sancţionează contravenţii intră în rigoare în termen de 30 de zile de la data publicării iar în cazul hotărârilor consiliilor locale sau judeţene punerea în aplicare se face în termen de 5 zile de la data comunicării oficiale către prefect, prin aducerea la cunoştinţă publică fie prin

199 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura All Beck, Bucureşti, 2001, vol. I, p. 283. 200 Antonie Iorgovan, op. cit., p. 287.

159

afişare fie prin orice altă formă de publicitate în condiţiile legii, în cazuri urgente actele normative ale autorităţilor centrale pot prevedea intrarea lor în vigoare într-un termen mai scurt dar nu mai puţin de 10 zile201.

2. Elementele constitutive ale contravenţieiO faptă antisocială pentru a constitui contravenţie trebuie să întrunească cumulativ următoarele

elemente: obiectul faptei, latura obiectivă, subiectul contravenţiei şi latura subiectivă. Lipsa uneia dintre aceste elemente duce la inexistenţa contravenţiei şi implicit la imposibilitatea tragerii la răspundere a făptuitorului.

Obiectul contravenţiei îl constituie valorile sociale apărate de normele contravenţionale cărora li s-a adus atingere sau sunt puse în pericol de fapta ilicită. De regulă contravenţiile sunt grupate în acte normative potrivit obiectului lor care se identifică după denumirea actului de reglementare.

Latura obiectivă a contravenţiei o constituie acţiunea sau inacţiunea contravenientului, producătoare de urmări periculoase care aduc atingere valorilor sociale ocrotite de legea contravenţională şi apare în conţinutul fiecărei contravenţii prin descrierea trăsăturilor ce o caracterizează şi o diferenţiază de alte fapte. Acţiunea ilicită priveşte săvârşirea unei fapte interzise de norma legală iar sancţiunea constă în neîndeplinirea unei fapte la care obligă legea contravenţională, în unele situaţii faptele contravenţionale pot fi comisiv - omisive adică în conţinutul lor intră atât acţiunea cât şi inacţiunea202.

Subiectul contravenţiei îl constituie atât persoana fizică cât şi persoana juridică.Persoana fizică răspunde „proprio nomine” în cadrul raportului juridic generat de săvârşirea unei

contravenţii. Răspunderea este netransmisibilă şi nu poate fi asumată în mod voluntar de o altă persoană. Pentru ca o persoană să fie subiect al unei contravenţii trebuie să aibă vârsta de cel puţin 14 ani iar pentru a suporta sancţiuni obligatorii la prestarea unei activităţi în folosul comunităţii legea prevede limita minimă de vârstă 16 ani.

În afara vârstei o altă condiţie care trebuie îndeplinită pentru ca o persoană fizică să aibă calitatea de contravenient este responsabilitatea.

Aceasta presupune capacitatea persoanei de a înţelege caracterul periculos al acţiunilor sale.O ultimă condiţie ce trebuie avută în vedere o reprezintă libertatea de decizie şi de acţiune203.Persoana juridică răspunde contravenţional în cazurile şi în condiţiile prevăzute de lege. Drept

urmare persoana juridică răspunde contravenţional în nume propriu şi în mod direct. Pentru achitarea amenzilor contravenţionale persoanele juridice trebuie să dispună în bugetul propriu de sumele necesare şi chiar dacă legea nu face nici o referire la recuperarea acestor sume potrivit dreptului comun.

Latura subiectivă reprezintă atitudinea psihică a făptuitorului faţă de fapta săvârşită şi urmările acestei. Elementul determinant al laturii subiective este vinovăţia care constă în poziţia autorului faptei faţă de fapta săvârşită şi consecinţele acesteia, în majoritatea cazurilor, elementul subiectiv îmbracă forma intuiţiei dar el poate fi întâlnit şi sub forma culpei. Semnificaţia diferitelor forme ale vinovăţiei constă în aceea că pot înrâuri gravitatea contravenţiei, nu şi existenţa însăşi a acesteia.

Intenţia relevă un grad de pericol social mai mare al faptei decât culpa, în situaţia în care actele normative prevăd intenţia ca element constitutiv al contravenţiei săvârşirea faptei din culpă, nu poate fi calificată contravenţie204.

În consecinţă în cadrul răspunderii contravenţionale distincţia din drept penal între culpă şi intenţie devine relativă numai în măsura în care norma care stabileşte contravenţia face o asemenea distincţie . Fapta contravenţională este săvârşită din culpă in comitendo atunci când contravenientul prevede rezultatul faptei sale nu-l acceptă, dar socoteşte fără temei că rezultatul nu se mai produce. Când contravenientul nu prevede rezultatul faptei sale deşi trebuia să-1 prevadă fapta este săvârşită printr-o culpă in neglijendo.

Potrivit unei opinii205 care militează pentru caracterul autonom al răspunderii contravenţionale se apreciază, se impune o teoretizare aparte a unei vinovăţii penale constituită pe intenţie ori culpă. Vinovăţia contravenţională trebuie să izvorască dintr-o realitate proprie a faptei aflată într-un raport de cauzalitate cu conduita contravenientului bazată pe o obligaţie socială şi legală care presupune două consecinţe. Mai întâi

201 Anton Trăilescu, Drept administrativ, Editura All Beck, Bucureşti, 2002, p. 348.202

Voicu Bara, Drept administrativ şi instituţii politico-administrative, Ed. Tipografică Someşul S.A. Satu-Mare 2004, p. 338. 203 Verginia Vedinaş, Drept administrativ şi instituţii politico-administrative, Ed. Lumina Lex. Bucureşti, 2002, p. 596.204 V. Goinea, Regimul stabilirii, sancţionării şi prescrierii contravenţiilor, în Revista Română de Drept nr. 6/1969, p. 41.205 I. Poenaru, Reglementarea legală a contravenţiilor, Ed. Lumina Lex, 2002, p.24.

160

norma comportament trebuie să preexiste oricărei norme legale de sancţionare contravenţională şi în al doilea rând norma de sancţionare devine activă numai în cazul nerespectării normei de comportament la care ea se referă.

Pentru persoane juridice de drept privat vinovăţia pentru săvârşirea faptelor contravenţionale se stabileşte în conformitate cu acţiunea sau inacţiunea organului de conducere faţă de sarcinile ce-i revin din actul legal de constituire iar în cazul persoanei juridice de drept public vinovăţia se determină potrivit drepturilor şi obligaţiilor prevăzute de lege.

3. Cauzele care înlătură caracterul contravenţional al faptei săvârşiteExistenţa acestor cauze reprezintă o recunoaştere în sfera reglementării juridice a unor situaţii

obiective, care ţinând fie de aspectele materiale ale faptei ilicite fie de cele subiective au ca semnificaţie socială înlăturarea caracterului contravenţional al faptei ilicite. In consecinţă caracterul contravenţional al faptei este înlăturat în cazul legitimei apărări, stării de necesitate, constrângerii fizice şi morale, cazului fortuit, iresponsabilităţii, beţiei involuntare complete, erorii de fapt precum şi infirmităţii, dacă are legătură cu fapta săvârşită. Cauzele care înlătură caracterul contravenţional al faptei se constată numai de instanţa de judecată.

Legea nu defineşte cauzele care înlătură caracterul contravenţional al faptei ilicite, fiind aproape identice cu cele din dreptul penal unde acestea sunt definite de legiuitor. Astfel pentru aplicarea acestor cauze în dreptul contravenţional se recurge la prevederile normelor penale fiind în principiu admis, că orice lege se completează cu dispoziţiile cuprinse în alte legi asemănătoare, chiar dacă acest fapt nu se prevede expres206.

Legitima apărare apare în cadrul relaţiilor sociale în anumite situaţii de conflict care dau naştere la fapte grave. Potrivit art. 144 alin 2 din Codul penal este în stare de legitimă apărare acela care se săvârşeşte fapta pentru a înlătura un atac material direct, imediat şi injust îndreptat împotriva sa, a altuia sau împotriva unui interes public şi care pune în pericol grav persoana sau drepturile celui atacat ori interesul public. Se prezumă că este în legitimă apărare şi acela care săvârşeşte fapta pentru a respinge pătrunderea fără drept a unei persoane prin viclenie, violenţă, efracţie sau asemenea mijloace într-o locuinţă, dependinţă sau loc împrejmuit ţinând de acesta. Este de asemenea în legitimă apărare şi acela care din cauza tulburării sau temerii a depăşit limitele unei apărări proporţionale, cu gravitatea pericolului şi cu împrejurările în care s-a produs atacul.

Starea de necesitate presupune apărarea unor valori sociale apărate de lege care se află în stare de pericol ce justifică săvârşirea unei contravenţii pentru salvarea acestora.

Potrivit art. 45 alin. 2 din codul penal este în stare de necesitate acela care săvârşeşte fapta pentru a salva de la un pericol iminent şi care nu poate fi înlăturat altfel, viaţa, integritatea corporală sau sănătatea sa, a altuia sau un bun important al său ori al altuia sau un interes public. Nu este în stare de necesitate persoana care în momentul săvârşirii faptei şi-a dat seama că pricinuieşte urmări vădit mai grave decât cele cu care s-ar fi putut produce dacă pericolul nu era înlăturat (art. 45 alin. 3 din Codul penal)

Constrângerea fizică şi morală exercitate asupra unui contravenient de către altă persoană înlătură caracterul contravenţional al faptei. Potrivit art. 46 din Codul penal nu constituie contravenţie fapta prevăzută de un act normativ săvârşit din cauza unor constrângeri fizice căreia contravenientul nu i-a putut rezista. De asemenea nu constituie contravenţie fapta prevăzută într-un act normativ care este săvârşită din cauza unor constrângeri morale exercitată prin ameninţare cu un pericol social grav pentru persoana contravenientului ori a altuia care nu poate fi înlăturat în alt mod.

Cazul fortuit a fost definit în doctrină ca fiind o împrejurare de fapt imprevizibilă şi de neînlăturat care împiedică în mod obiectiv şi fără nici o culpă executarea unei obligaţii justificând exonerarea de răspundere207.

Iresponsabilitatea datorită stării mintale a contravenientului sau din alte cauze, pe baza cărora acesta nu-şi putea da seama de acţiunile sau inacţiunile sale ori nu putea fi stăpân pe ele înlătură caracterul contravenţional al unei fapte ilicite (art. 48 din Codul penal).

Caracteristic stării de iresponsabilitate este lipsa discernământului să înţeleagă natura şi semnificaţia acţiunilor sale ori nu poate fi stăpân pe acestea. Starea de incapacitate psihică a contravenientului poate fi permanentă sau temporară şi trebuie stabilită în raport de fiecare faptă săvârşită de un organ medical de specialitate.

206 M. Frunză, Noul regim al contravenţiilor, în R.R.D. nr. 2/1969, p. 130.207 M. N. Costin ş.a, Dicţionar de drept civil, Ed. Ştinţifîcă şi Enciclopedică Bucureşti 1980 p.74

161

Beţia involuntară completă înlătură caracterul contravenţional al faptei ilicite dacă făptuitorul în momentul săvârşirii contravenţiei se găsea în stare de beţie completă produsă de alcool sau de alte substanţe (analogie art. 49 din Codul penal). Beţia completă provoacă abolirea discernământului unei persoane care nu-şi mai poate da seama ori nu mai poate fi stăpână pe acţiunile sau inacţiunile sale. Beţia completă poate fi accidentală sau voluntară. Potrivit legii, starea de beţie voluntară completă produsă de alcool sau de alte substanţe nu înlătură caracterul contravenţional al unei fapte putând constitui doar o circumstanţă atenuantă sau agravantă, în situaţia beţiei complete accidentale fapta ilicită nu poate fi sancţionată contravenţional, lipsindu-i una din trăsăturile esenţiale şi anume vinovăţia.

Eroarea de fapt pentru a înlătura caracterul contravenţional al faptei ilicite presupune că făptuitorul în momentul săvârşirii acesteia nu cunoaşte existenţa unei stări, situaţii sau împrejurări de care depinde caracterul contravenţional al faptei.

În consecinţă în cazul erorii de fapt, făptuitorul deşi are discernământul faptelor sale, în momentul săvârşirii contravenţiei îşi reprezintă în mod greşit realitatea obiectivă având în vedere că nu cunoaşte acele stări de fapt, situaţii sau împrejurări existente în momentul comiterii faptei ori le cunoştea greşit. Eroarea de fapt fiind o cauză personală de înlăturare a caracterului contravenţional al faptei ilicite, nu produce efecte juridice faţă de alţi participanţi la săvârşirea acesteia.

Infirmitatea contravenientului înlătură caracterul ilicit al faptei săvârşite dacă are legătură cu contravenţia fiind o cauză care nu are corespondenţă în dreptul penal. Infirmitatea este o stare anormală a unei persoane ce presupune un defect fizic, congenital sau dobândit care îi diminuează posibilitatea de acţiune socială şi prin voinţa legiuitorului, nu săvârşeşte fapta cu vinovăţie.

4. Cauzele care înlătură răspunderea contravenţionalăStarea de minoritate, prescripţia şi calitatea de militar în termen sunt cauzele care înlătură

răspunderea contravenţională.Potrivit legii, minorul sub 14 ani nu răspunde contravenţional avându-se în vedere că particularităţile

vârstei reprezintă un factor biologic important in formarea personalităţii unei persoane fizice. Până la vârsta de 14 ani o persoană fizică nu poate fi subiect activ general al unei fapte ilicite deoarece acesta nu a ajuns la acel grad de dezvoltare fizică şi psihică care să-i permită înţelegerea caracterului periculos al urmărilor acţiunii sale din punct de vedere legal fiind reglementată prezenţa absolută a inexistenţei discernământului neputându-se dovedi în nici o împrejurare existenţa acestuia.

În ceea ce priveşte responsabilitatea, în doctrină sunt cunoscute mai multe accepţiuni. Astfel responsabilitatea sau discernământul este „facultatea de a distinge binele de rău” sau „posibilitatea de a cunoaşte ceea ce este licit si ceea ce este ilicit” ori „capacitatea persoanei fizice de a-şi manifesta conştient voinţa in raport cu un amănunt fapt prevăzut delege”.

Potrivit unei alte definiţii responsabilitatea este definită ca fiind aptitudinea persoanei de a-şi da seama de faptele sale de rezonanţa socială a acesteia precum si de a-şi putea determina şi dirija in mod conştient voinţa în raport de aceste fapte.

Între 14 si 18 ani minorul poate fi sancţionat contravenţional, dar minimul si maximul amenzii stabilite în actul normativ pentru fapta săvârşită se reduc la jumătate. Sancţiunea privind obligarea la prestarea unei activităţi în folosul comunităţii pot fi aplicate minorilor numai dacă au împlinit vârsta de 16 ani . Şi în acest caz, limitele sancţiunii se reduc la jumătate din minimul şi maximul prevăzute de lege, în această situaţie activitatea în folosul comunităţii se prestează pe o durată cuprinsă între 25 ore şi 150 ore.

Prescripţia înlătură şi ea răspunderea contravenţională şi constituie o situaţie legală de neangajare a răspunderii contravenientului pentru fapta săvârşită. Astfel după împlinirea termenului de prescripţie sancţiunea contravenţională nu mai poate fi aplicată. Prescripţia apare deci ca o îngrădire a posibilităţii de aplicare a acestor sancţiuni care se justifică prin aceia că autorul unei fapte ilicite, nu trebuie să se găsească în permanenţă sub ameninţarea faptei ilicite, nu trebuie să se găsească în permanenţă sub ameninţarea faptei de constrângere a statului iar pe de altă parte scopul sancţiunii este atins numai dacă acesta se aplică şi se execută cât mai aproape de momentul comiterii faptei.

Sunt consacrate două tipuri de prescripţii: prescripţia aplicării sancţiunii contravenţionale şi prescripţia executării sancţiunii contravenţionale. Cât primeşte primul tip de prescripţie se prevede un termen general de prescripţie de şase luni de la data sfârşitului faptei.

Momentul de la care începe să curgă termenul de prescripţie este uşor stabilit, în situaţia contravenţiilor care constau dintr-o faptă ce se consumă într-un singur act. în acest caz, momentul producerii

162

actului respectiv reprezintă momentul de la care începe să curgă termenul de prescripţie.Anumite dificultăţi apar în situaţia contravenţiilor care se desfăşoară în timp, apărând problema dacă

în materie contravenţională întâlnim ca în penal, instituţia contravenţiei continuate. Spre deosebire de vechea lege care prin tăcerea ei a provocat doctrina să se pronunţe208 actuala reglementare prevede că în cazul contravenţiilor continue termenul curge de la data constatării faptei.

Potrivit unor legi speciale pot fi prevăzute şi alte termene de prescripţie pentru aplicarea sancţiunilor contravenţionale dar totuşi prescripţia operează dacă sancţiunea nu a fost aplicată în termen de un an de la data săvârşirii ei şi respectiv constatării faptei.

Prin legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării construcţiilor şi unele măsuri pentru realizarea locuinţelor republicată209 se prevede că „dreptul de a constata contravenţiile şi de a aplica amenzile prevăzute de lege se prescrie în termen de 2 ani de la data săvârşirii faptei”, iar prin Ordonanţa Guvernului 26/1993 privind traficul vamal de import al României210 se instituie un termen de prescripţie de 5 ani pentru aplicarea sancţiunilor contravenţionale prevăzute de această ordonanţă. De asemenea Ordonanţa Guvernului nr. 28/2002 privind valorile reglementate211 prevede că termenul de prescripţie pentru aplicarea sancţiunilor contravenţionale şi a executării sancţiunii contravenţionale este de 3 ani.

Executarea sancţiunii contravenţionale a amenzii se prescrie dacă procesul verbal de constatare a contravenţiei nu a fost comunicat în termen de o lună de la data aplicării sancţiunii. Pe lângă acest termen special de prescripţie, executarea sancţiunii amenzii contravenţionale se prescrie în termenul general de a cere de la data încheierii anului financiar în care a luat naştere acest drept212.

Modul de calcul al termenelor de prescripţie se face conform art. 101 din Codul de procedură civilă. Dacă termenul începe în zilele de 29, 30 sau 31 ale lunii şi se sfârşeşte într-o lună care nu are o asemenea zi aceasta se va socotii împlinit în ziua cea din urmă a lunii respective. In cazul în care termenul de prespecţie se sfârşeşte într-o zi de sărbătoare legală sau când serviciul este suspendat, aceasta se va prelungii până la sfârşitul primei zile de lucru următoare.

Calitatea de militar în termene înlătură răspunderea administrativă contravenţională întrucât sancţiunile contravenţionale nu se aplică acestei categorii de contravenţii.

Pentru faptele contravenţionale săvârşite de militarii în termen procesul verbal de constatare a contravenţiei se trimite comandatului unităţii din care face parte contravenientul care dacă constată că acesta este întemeiat ii va aplica militarului măsuri disciplinare.

CAPITOLUL IIISANCŢIUNILE CONTRAVENŢIONALE

Sancţiunile contravenţionale sunt măsuri represive care se aplică pentru săvârşirea ilicitului contravenţional şi trebuie suportate de autorul faptei contrare legii213.

Sunt identificate mai multe tipuri de determinare a acestor tipuri de sancţiuni şi implicit mai multe categorii de sancţiuni contravenţionale. Astfel din punct de vedere al actului normativ care le consacră, identificăm două mari categorii de sancţiuni: a) sancţiuni contravenţionale prevăzute de reglementarea cadru; b) sancţiuni contravenţionale prevăzute de alte acte normative;

Din punct de vedere al naturii lor, întâlnim două categorii de sancţiuni şi anume: sancţiunile contravenţionale principale şi sancţiunile contravenţionale complementare.

Potrivit legii sancţiunile contravenţionale principale sunt: a) avertismentul; b) amenda contravenţională şi c) obligarea contravenientului la prestarea unei activităţi în folosul comunităţii iar sancţiunile complementare sunt: a) confiscarea bunurilor folosite sau rezultate din contravenţii; b) suspendarea sau anularea după caz a avizului, acordului sau autorizaţiei de exercitare a unei activităţi; c) închiderea unităţii; d) blocarea contului bancar; e) suspendarea activităţii agentului economic; f) retragerea licenţei sau a avizului pentru anumite operaţiuni ori pentru activităţi de comerţ exterior, temporar sau definitiv; g) desfiinţarea lucrărilor şi aducerea terenului în starea iniţială.

208 A. Iorgovan, op. cit., vol. II, p. 401.209 Republicată în Monitorul Oficial Partea I nr. 3 din 13 ianuarie 1997.210 Publicată în Monitorul Oficial partea I nr. 2/3 din 31 august 1993.211 Publicată în Monitorul Oficial parte I nr 238 din 9 aprilie 2002.212 art. 138 alin. 2 din O.G. nr. 61/2002 publicată în Monitorul Oficial I nr. 644 din 30 august 2002. 213 Voicu Bara, op. cit., p. 346.

163

Pentru o faptă contravenţională se aplică o singură sancţiune principală care trebuie să fie proporţională cu gradul de pericol social al faptei săvârşite şi una sau mai multe sancţiuni complementare, în funcţie de natura şi de gravitatea faptei. Avertismentul şi amenda se pot aplica oricărui contravenient persoană fizică sau juridică iar sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii primeşte numai persoanele fizice214.

Avertismentul este cea mai uşoară sancţiune contravenţională principală, prevăzută de articolul 7 din Ordonanţa de Guvern din nr. 2/2001 şi el semnifică atenţionarea verbală sau scrisă a contravenientului asupra pericolului social al faptei săvârşite însoţită de recomandarea de a reprezenta dispoziţiile legale în vigoare.

Din conţinutul articolului 7 desprindem următoarele dimensiuni ale regimului juridic al avertismentului:

a) se aplică în cazul săvârşirii unei fapte de gravitate redusă. El se aplică atunci când „fapta este de mică importanţă şi sa apreciază că acela care a săvârşit-o nu o va mai repeta chiar fără aplicarea amenzii;

b) prin natura sa intrinsecă, el este o sancţiune morală materializată prin definirea, dezaprobarea făptuitorului pentru ceea ce a săvârşit şi îndrumarea ca pe viitor să nu nai comită o faptă ilicită, deoarece se expune unor sancţiuni mai aspre decât cea a avertismentului215;

c) articolul 7 (3) din ordonanţa nr. 2/2001 conţine o derogare de la principiul stabilirii şi sancţionării contravenţiilor; în sensul că prevede că sancţiune avertismentului poate fi aplicată şi dacă actul normativ contravenţional nu-l reglementează expres;

d) intervenţia avertismentului materializează problema individualităţii pedepsei, pornind de la relaţia obiectiv-subiectiv, fundamentală şi pe adagiul filozofico-juridic lex punit non solum quia peccatur, sed non peccatur a cărui semnificaţie este aceea că se pedepseşte nu doar pentru că s-a păcătuit ci ca să nu se mai păcătuiască;

e) reglementarea actuală, spre deosebire de legea anterioară prevede că avertismentul se aplică atât oral cât şi scris.

Amenda contravenţională este sancţiunea pecuniară (bănească) ce constă într-o sumă de bani pe care contravenientul trebuie să o plătească atunci când a săvârşit o faptă prevăzută de o normă contravenţională. Amenda are caracter administrativ iar cuantumul ei este determinat de gradul de pericol social al contravenţiei săvârşite.

Cum se exprimă literatura juridică216, precizarea din text cu privire la caracterul administrativ al amenzii relevă intenţia legiuitorului nostru de a exclude orice îndoială cu privire la natura juridică a amenzii contravenţionale şi pe cale de consecinţă, si a abaterii pe care o sancţionează în acest fel legiuitorul reuşind să delimiteze „domeniul contravenţional de cel penal (unde amenda are o natură juridică penală, fiind o pedeapsă principală alături de închisoare.

Limita minimă a amenzii contravenţionale este de 250.000 lei pe când limita maximă diferă în funcţie de natura actului de contravenţionalizare. Astfel această limită este de un miliard de lei în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale Guvernului; 50 milioane lei în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale consiliilor judeţene ori ale consiliilor locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor şi ale sectoarelor municipiului Bucureşti.

Existenţa unei limite minime şi a celei maxime a sancţiunii contravenţionale, îngăduie agentului constatator să individualizeze în concret sancţiunea aplicată într-un cuantum cuprins între aceste limite în raport cu vinovăţia şi persoana contravenientului.

Spre deosebire de amenda penală, ce contravenţională nu atrage decăderi sau interdicţii pentru persoanele sancţionate şi nici nu constituie antecedente care să influenţeze o eventuală sancţionare viitoare.

Sancţiunea unei activităţi în folosul comunităţii este prezumată numai în legi şi ordonanţe ale Guvernului prin care se stabilesc şi se sancţionează anumite fapte ce constituie contravenţii. Această sancţiune se stabileşte întotdeauna alternativ cu sancţiunea amenzii contravenţionale şi poate fi aplicată numai de instanţa de judecată dacă există consimţământul contravenientului. Potrivit art. 2 din Ordonanţa de urgenţă a guvernului nr. 108/2003 ori de câte ori se sancţionează cu închisoare contravenţională alternativ cu amenda referirea la sancţiunea închisorii contravenţionale se consideră făcută ca sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii. Durata sancţiunii prestării unei activităţi în folosul comunităţii este cuprinsă între 50 de ore şi 300 de ore în cazul adulţilor şi de 25 de ore şi 150 de ore în cazul minorilor care au împlinit 16 ani.

214 O.G. nr. 55/2002 privind regimul juridic al activităţii în folosul comunităţii publicată în M. Of. partea I nr. 642 din 30 august 2002.

215 Verginia Vedinaş, op. cit., p. 604.216 I. Groza, Gh. Părăeşanu, Reglementarea sancţionării contravenţiilor, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1973, p. 38.

164

Prestarea activităţilor în folosul comunităţii se prestează după programul de muncă ori după programul şcolar al contravenientului după caz în domeniul serviciilor publice, pentru întreţinerea locurilor de agrement, a parcurilor şi a drumurilor, păstrarea curăţeniei şi igienizarea localităţilor, desfăşurarea activităţii în folosul căminelor pentru copii şi bătrâni, a orfelinatelor, creşelor, grădiniţelor, şcolilor, spitalelor şi a altor aşezăminte socio-culturale. în cazul minorilor este interzisă obligarea acestora la prestarea unei activităţi care suportă riscuri sau poate afecta educaţia ori dăuna sănătăţii sau dezvoltării lor fizice, mintale, spirituale, morale sau sociale.

Contravenientul păstrează activitatea în folosul comunităţii maxim 3 ore pe zi iar în zilele nelucrătoare de 6-8 ore pe zi. Dacă contravenientul are posibilitatea să execute sancţiunea în fiecare zi din cursul săptămânii şi autorităţile publice locale prin persoanele împuternicite, pot asigura supravegherea contravenientului, durata maximă de lucru nu poate depăşi 8 ore.

Sancţiunile contravenţionale complementare privesc în marea lor majoritate persoanele juridice având atât rol represiv cât şi unul preventiv alăturate sancţiunilor principale. Aceste sancţiuni pot avea caracter facultativ, dacă actul normativ care le reglementează acordă agentului constatator facultatea de a aprecia necesitatea aplicării sau neaplicării sancţiunii complementare. Prin funcţia lor represivă sancţiunile complementare contribuie la o justă şi variată individualizare, a reprimării ilicitului contravenţional iar prin caracterul lor preventiv contravenientul căruia i se aplică sancţiunea complementară este pus în situaţia de a nu mai putea săvârşi altă contravenţie.

Pe lângă prevenţia specială, sancţiunile contravenţionale complementare îndeplinesc şi un rol de prevenţie generală atât prin exemplaritatea lor, cât şi prin preîntâmpinarea producerii unui pericol public, în cazul în care drepturile sau bunurile ce fac obiectul sancţiunii complementare ar rămâne la dispoziţia contravenientului101.

CAPITOLUL IVPROCEDURA ADMINISTRATIV- CONTRAVENŢIONALĂ

1. Consideraţii generaleProcedura contravenţională este o procedură specială a procedurii de drept administrativ având în

vedere principiile care stau la baza reglementării şi aplicării acesteia. Normele generale ale procedurii administrative sunt reglementate în principal prin normele administrative speciale prevăzute în legislaţia contravenţională care se completează cu normele procedurale civile şi penale în măsura în care ele nu contravin raporturilor administrativ-contravenţionale întrucât aceste norme prin tehnicitate şi aplicare îndelungată s-au impus drept constante, în procesul de calificare a normelor juridice.

Conturarea regimului juridic procedural contravenţional ca un regim de sine stătător, independent şi faţă de regimul administrativ, presupunea însă rezolvarea în mod corespunzător, a aspectelor esenţiale ale acestei proceduri referitoare la constatarea contravenţiei, aplicarea sancţiunii şi îndeosebi la căile de atac cum s-a arătat în lucrările elaborate pe baza legislaţiei în vigoare până la 1989217. Această reconsiderare presupunea şi reconsiderarea competenţei exclusive a instanţelor de drept comun, ca organe de soluţionare a căilor de atac, înţelegerea litigiului contravenţional ca un litigiu de competenţa instanţelor de conştiincios administrativ.

Potrivit ordonanţelor Guvernului privind regimul juridic al contravenţiilor şi al prestării unei activităţi în folosul comunităţii aceste acte normative se completează cu dispoziţiile Codului de procedură civilă. Existenţa normelor de trimitere la Codul de procedură civilă a determinat specialiştii în dreptul civil să analizeze procedura contravenţională ca procedură civilă specială neînţelegându-se specificul raporturilor administrativ-contravenţională şi interferenţa dintre urmele diferitelor ramuri de drept218.

Procedura contravenţională se desfăşoară etapizat în faţa autorităţilor administrative şi în faţa instanţei de judecată, în cazul procedurii administrativ-contravenţionale subiectul supraordonat al raportului contravenţional care constă fapta şi aplică sancţiunea contravenţională este întotdeauna o autoritate publică ce urmăreşte realizarea intereselor generale ale societăţii sau al unei comunităţi locale.

Procedura administrativ-contravenţională cuprinde normele legale referitoare la constatarea contravenţiilor, aplicarea sancţiunilor contravenţionale, exercitarea căilor de atac atât împotriva actelor de

217 Voicu Bara, op. cit., p. 348.218 I. Stoenescu, S. Zilberstein, Drept procesual civil, Tipografia Universităţii Bucureşti 1978, p.33

165

sancţionare, cât şi împotriva măsurilor luate în legătură cu regimul prestării unei activităţi în folosul comunităţii şi executarea sancţiunilor contravenţionale.

2. Constatarea contravenţiilorPrima etapă care practic declanşează procesul de intervenţie a răspunderii contravenţionale este

constatarea contravenţiei.Potrivit legii fapta contravenţională se constată de către persoanele anume prevăzute in actul

normativ de stabilire şi sancţionare a contravenţiei denumite generic agenţi consultatori care întocmesc un act de constatare denumit proces verbal contravenţional.

Agenţii constatatori pot fi: primarul, ofiţerii şi subofiţerii din cadrul Ministerului de Interne special abilitaţi, persoanele împuternicite în acest scop de miniştrii şi de alţi conducători ai autorităţilor administraţiei publice centrale, de prefecţi, preşedinţi ai consiliilor judeţene, primai de sectoare, primarul general al municipiului Bucureşti precum şi alte persoane prevăzute în legi speciale.

Primarul are competenţă materială generală iar ofiţerii şi subofiţerii de poliţie special abilitaţi cu competenţă materială de specialitate în domeniile privind: apărarea ordinii publice; circulaţia pe drumuri publice; regulile generale de comerţ; vânzarea; circulaţia şi transportul produselor alimentare şi nealimentare, ţigărilor şi băuturilor alcoolice; alte domenii de activitate stabilite prin lege sau prin hotărâre a Guvernului. In acelaşi timp legiuitorul pune accentul pe agenţii constatatori specializaţi, în anumite domenii de activitate în care sunt instituite contravenţii. Aceşti agenţi constatatori funcţionează unii în subordinea organelor centrale de specialitate, alţii în subordinea directă a Guvernului, realizând acţiuni de constatare a contravenţiilor fie ca activitate principală fie pe lângă alte atribuţii, de specialitate, specifice funcţiei îndeplinite. De asemenea legislaţia contravenţională reglementează delegarea de competenţă în materia constatării şi sancţionării contravenţiilor.

Delegarea de competenţă contravenţională constă în desemnarea de către o autoritate publică a unui act, organ sau agent să exercite atribuţiile de constatare a contravenţiilor care revin titularului competenţei.

Potrivit legii miniştrii şi alţi conducători ai autorităţilor administraţiei publice centrale, prefecţii, preşedinţii consiliilor judeţene şi primarii pot împuternicii anumite organe sau persoane să exercite atribuţii specifice de constatare şi aplicare a sancţiunilor contravenţionale, în anumite domenii de activitate. Autoritatea publică dă astfel împuternicirea care conferă persoanei respective calitatea de agent constatator care vătăma un drept prevăzut de lege în timpul exercitării competenţei delegate şi răspundere proprio nomine în condiţiile legii. Dacă persoana împuternicită îşi exercită atribuţiile peste limitele investirii sau fără a avea împuternicirea legală, actele întocmite sunt lovite de nulitate.

Ordonanţa Guvernului care reglementează regimul juridic al contravenţiei consacră regula constatării personale a contravenţiei de către agentul constatator prin propriile sale simţuri. Astfel agentul constatator are posibilitatea să aprecieze nemijlocit asupra acţiunilor şi inacţiunilor ilicite, a gradului de pericol social al acestora a circumstanţelor în care s-a săvârşit fapta contravenţională şi a celorlalte împrejurări care ţin de faptă sau persoana contravenientului pentru a putea reţine în concret fapta săvârşită şi a aplica sancţiunea corespunzătoare.

Legea îngăduie agentului constatator să constate săvârşirea unei fapte contravenţionale, la sesizarea persoanei vătămate a organului de urmărire penală şi a instanţei de judecată precum şi a altor persoane, în acest caz agentul constatator va stabili în prealabil, dacă fapta săvârşită întruneşte elementele constituţionale ale unei contravenţii, va identifica autorul faptei ilicite şi după probarea vinovăţiei acestuia, în termenul legal va lua măsuri pentru aplicarea sancţiunii.

Procesul verbal contravenţional materializează activitatea de constatare a contravenţiei de către agentul constatator care se poate realiza fie în prezenţa autorului faptei ilicite, fie în absenţa acestuia pe baza constatărilor proprii ale agentului sau a probelor administrate de acesta.

3. Natura juridică a procesului verbal contravenţional

În literatura de specialitate s-au exprimat mai multe concepţii privind natura juridică a procesului verbal contravenţional.

166

Într-o primă opinie219 procesul verbal contravenţional este edificat ca un act administrativ pregătitor, care, deşi prin el însuşi nu produce efecte juridice fără emiterea lui nu s-ar putea emite actul administrativ de autoritate de sancţionare a celui care a săvârşit contravenţia. În aceeaşi concepţie dar alţi termeni un alt autor l-a calificat ca o operaţiune administrativă în faza în care se referă numai la constatarea contravenţiei sau ca act administrativ jurisdicţional, atunci când are în vedere şi aplicarea sancţiunii.

Într-o altă concepţie220 se prevede că procesul verbal contravenţional produce efecte juridice, el constată încălcarea unei norme de drept şi implicit calitatea de contravenient a celui care a încălcat norma respectivă şi instituie o sancţiune care urmează a fi executată de făptuitor.

Potrivit opiniei altui autor procesul verbal contravenţional este un act administrativ emis de un organ administrativ pe care legea l-a investit cu competenţa de a constata contravenţii.

Altă părere a altui autor prevede că procesul-verbal de contravenţie are calitatea de act administrativ cu caracter contravenţional procesul verbal de constatare al contravenţiei ar fi un act administrativ jurisdicţional.

Procesul verbal contravenţional este un act administrativ de autoritate care produce efecte din momentul întocmirii lui şi nu poate fi calificat un act administrativ-jurisdicţional întrucât nu este încheiat în cadrul realizării unei activităţi de jurisdicţie administrativă, ci prin acest act se constată o faptă ilicită iar agentul consultator nu poate avea atât calitatea de organ administrativ, cât şi cea de judecată.

Natura forţei probante a procesului verbal contravenţional nu este prevăzută în mod expres de lege. Drept urmare acest act nefiind un act autentic, în sensul dreptului civil care să facă dovada până la înscrierea în fals, combaterea lui se poate face prin orice mijloace de probă prevăzute de lege la fel ca în cazul oricărui act administrativ de autoritate vătămător. Potrivit legii în situaţia în care contravenientul nu se află de faţă, la încheierea actului administrativ, refuză sau nu poate să semneze, agentul constatator va face menţiunile despre aceste împrejurări care trebuie să fie confirmate de cel puţin un martor.

Într-o părere se susţine că actul administrativ de constatare a contravenţiei, încheiat la locul săvârşirii contravenţiei este un act oficial, autentic şi cu forţă probantă. Actul este oficial pentru că emană de la un agent constatator aflat în funcţie care transferă actului autoritatea statului în numele căruia instrumentează contravenţia. Autenticitatea actului de constatare derivă din faptul că, pentru a produce efectul supunerii celui în cauză exigenţelor răspunderii contravenţionale nu trebuie în cazul încheierii lui cu respectarea legii să fie supus aprobării vreunei autorităţi aflată în afara sistemului de organe din care face parte agentul constatator. Actul de constatare are, în virtutea legii, forţă probantă în ce priveşte existenţa faptei contravenţionale constatate şi a împrejurărilor săvârşirii acesteia, în principiu nefiind necesară administrarea unor probe pentru stabilirea faptelor la care se referă221.

Potrivit numeroaselor opinii în materie, aceasta se face după identificarea autorului faptei ilicite, în acest scop contravenientul este obligat să prezinte agentul constatator la cerere actul de identitate ori documentele în baza cărora se fac menţiuni prevăzute de lege la constatarea unei contravenţii, în caz de refuz, pentru legitimarea contravenientului agentul constatator nu posedă asupra sa nici un act doveditor al identităţii sale, se procedează la legitimarea provizorie a acestuia verificându-se explicaţiile sale verbale, pe baza relaţiilor obţinute conform legii.

Procesul verbal se încheie în formă scrisă pentru a se putea verifica legalitatea acestuia, temeiul obiectiv al răspunderii contravenţionale, condiţiile şi împrejurările săvârşirii faptei ilicite precum şi pentru punerea în executare a sancţiunilor contravenţionale. Totodată procesul-verbal contravenţional constituie actul probator al contravenţiei săvârşite atât în faţa organului sancţionator şi a instanţei de judecată cât şi a organului de executare.

Procesul-verbal de constatare cuprinde în mod obligatoriu data şi locul unde este încheiat, numele, prenumele, calitatea şi instituţia din care face parte agentul constatator; datele personale din actul de identificare, inclusiv codul numeric personal ocupaţia şi locul de muncă al contravenientului, descrierea faptei contravenţionale cu indicarea datei, orei, locului în care a fost săvârşită, precum şi arătarea tuturor împrejurărilor ce pot servi la aprecierea gravităţii faptei şi la evaluarea eventualelor pagube pricinuite; indicarea fapte şi la evaluarea eventualelor pagube pricinuite; indicarea actului normativ prin care se stabileşte şi se sancţionează contravenţia; indicarea societăţii de asigurare, în situaţia în care fapta a avut ca urmare producerea unui accident de circulaţie posibilitatea achitării în termen de 48 de ore a jumătate din

219 Valentin Prisăcaru, op. cit., p. 451.220 Verginia Vedinaş, op. cit., p.613.

221 I. Poenaru, op. cit., p. 108.167

minimul amenzii prevăzute de actul normativ, dacă aceasta prevede o asemenea posibilitate termenul de exercitare a căi de atac şi organul la care se depune plângerea.

În situaţia contravenţiilor săvârşite de cetăţenii străini sau cetăţenii români cu domiciliul în străinătate, în procesul verbal vor fi cuprinse următoarele date de identificare a acestora: numele, prenumele, seria şi numărul paşaportului, statul emitent şi data eliberării documentului precum şi seria şi numărul tichetului de înscriere a contravenţiilor care se eliberează la intrarea în România de către organele de poliţie de frontieră, de la punctele de control pentru trecerea frontierei de stat a României. Acest tichet se restituie aceloraşi organe la ieşirea dinţară şi dacă este cazul şi dovada plăţii amenzii contravenţionale.

În cazul contravenientului minor procesul-verbal contravenţional va cuprinde şi numele, prenumele şi domiciliul părinţilor sau ale altor reprezentanţi ori ocrotitori legali ai acestuia.

În cazul contravenientului persoană juridică, în procesul-verbal contravenţional se vor face menţiuni cu privire la denumirea, sediul, numărul de înmatriculare în registrul comerţului şi codul fiscal al acestuia precum şi datele de identificare a persoanei care o reprezintă.

În momentul încheierii procesului-verbal, agentul constatator este obligat să-i aducă la cunoştinţă contravenientului ca are dreptul de a face obiecţii cu privire la conţinutul actului de constatare iar acesta se consemnează distinct în procesul verbal la rubrica „Alte menţiuni” sub sancţiunea nulităţii actului de constatare.

Dacă lipsesc menţiunile privind numele, prenumele şi calitatea agentului constatator, numele şi prenumele contravenientului iar în cazul persoanei juridice, lipsa denumirii şi a sediului acestuia, a faptei săvârşite şi a datei comiterii acesteia sau a semnăturii agentului constatator, atrage nulitatea procesului care se constată şi din oficiu.

Procesul-verbal de constatare a contravenţiei se întocmeşte în două exemplare din care originalul rămâne la agentul constatator iar copia se înmânează sau se comunică contravenientului şi se semnează pe fiecare pagină de agentul constatator şi de contravenient. Potrivit legii la constatarea unei fapte contravenţionale nu poate avea calitate de martor, un alt agent constatator, iar în lipsa unui martor, agentul constatator va preciza motivele care au condus la încheierea procesului verbal în acest mod.

În cazul în care o persoană săvârşeşte mai multe contravenţii constatate în acelaşi timp de acelaşi agent constatator se încheie un singur proces-vernal contravenţional iar pentru aceeaşi faptă ilicită, potrivit principiului „non bis idem” nu se poate aplica două sau mai multe sancţiuni principale repetate.

4. Aplicarea sancţiunilor contravenţionale

Cea de a doua fază a procedurii contravenţionale este aplicarea sancţiunilor contravenţionale şi presupune individualizarea sancţiunii, în limitele prevăzute de actul normativ şi stabilirea acesteia, în mod proporţional cu gradul de pericol social al faptei săvârşite ţinându-se seama de împrejurările în care a fost săvârşită fapta de modul şi mijloacele de săvârşire a acesteia de scopul urmărit, de urmarea produsă precum şi de circumstanţele personale ale contravenientului şi de celelalte date înscrise în procesul verbal.

Regula generală stabilită de legiuitor în domeniul sancţiunilor contravenţionale, dacă prin actul normativ nu se prevede astfel agentul constatator aplică şi sancţiunea. Dacă potrivit actului normativ de stabilire şi sancţionare a contravenţiei agentul constatator se trimite de îndată organului sau persoanei competente să aplice sancţiunea. În această situaţie sancţiunea principală a avertismentului şi a amenzii se aplică prin rezoluţie scrisă pe procesul verbal.

În cazul contravenţiilor pentru care legea prevede sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii alternativ cu amenda, dacă agentul constatator apreciază că sancţiunea amenzi nu este îndestulătoare, după ce a încheiat procesul-verbal de constatare a faptei ilicite îl înaintează în cel mult 48 de ore judecătoriei în a cărei rază teritorială a fost săvârşită contravenţia pentru care aplicarea sancţiunii corespunzătoare.

Legea dispune că persoana împuternicită să aplice dispune şi confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenţii iar dacă bunurile nu se găsesc contravenientul este obligat la plata contravalorii lor în lei. Agentul constatator are obligaţia să stabilească cine este proprietarul bunurilor confiscate şi dacă acestea aparţin unei alte persoane decât contravenientul, în procesul-verbal se vor menţiona, datele de identificare ale proprietarului sau se vor preciza motivele pentru care identificarea nu a fost posibilă.

Dacă s-a cauzat o pagubă prin săvârşirea contravenţiei şi există tarife de evaluare a acestea, persoana împuternicită să aplice sancţiunea stabileşte şi despăgubirea, cu acordul expres al persoanei vătămate. Dacă

168

nu există tarif de evaluare a pagubei persoana vătămată îşi va putea valorifica pretenţiile potrivit dreptului comun.

În cazul în care persoana împuternicită să aplice sancţiunea contravenţională apreciază că fapta a fost săvârşită în astfel de condiţii încât, potrivit legii penale, constituie Infracţiune are obligaţia să sesizeze organul de urmărire penală competent iar cazul în care fapta urmărită ca infracţiune şi ulterior s-a stabilit de către procuror sau de instanţa judecătorească că asta ar putea constitui contravenţie, actul de sesizare sau de constatare a faptei, împreună cu o copie de pe rezoluţia sau ordonanţa dată în cauză ori hotărârea judecătorească se trimit organului în drept să constate contravenţia pentru a se lua măsurile necesare.

Aplicarea avertismentului se face de către persoana împuternicită prin atenţionarea contravenientului asupra pericolului social al faptei săvârşite. Sancţiunea poate fi aplicată verbal când contravenientul este prezent la constatarea faptei ilicite nemaifiind nevoie să se încheie procesul-verbal contravenţional, iar atenţionarea scrisă se face în situaţia în care acesta nu este prezent la constatarea contravenţiei sau dacă aplicarea sancţiunii se face de alt organ decât cel ce a întocmit procesul-verbal contravenţional. Această sancţiune poate fi aplicată şi de instanţa de judecată, prin hotărârea care se consideră executată după comunicarea hotărârii la rămânerea definitivă şi irevocabilă a acesteia.

Aplicarea amenzii contravenţionale se face de către persoana împuternicită potrivit legii, în situaţia săvârşirii mai multor contravenţii de către o persoană sancţiunea contravenţională se aplică pentru fiecare faptă ilicită iar dacă contravine situaţia săvârşirii mai multor contravenţii de către o persoană sancţiunea contravenţională se aplică pentru fiecare faptă ilicită iar dacă contravenţiile au fost constante prin acelaşi proces-verbal, sancţiunile amenzii se cumulează, fără a putea depăşii dublul maximului amenzii prevăzută pentru contravenţia cea mai gravă. Sancţiunea amenzii se aplică separat fiecărui participant la săvârşirea împreună a unei fapte contravenţionale.

Dacă în actul normativ de stabilire a contravenţiei se prevede expres sistemul ablaţiunii prin care amenda contravenţională se deosebeşte de cea penală, contravenientul poate achita pe loc sau în termen de cel mult 48 de ore, de la data încheierii procesului verbal sau de la data comunicării acestuia după caz jumătate din minimul amenzii prevăzute de actul normativ, iar agentul constatator are obligaţia să menţioneze despre această posibilitate în procesul-verbal. Această facilitate se aplică şi în cazurile în care au fost constatate mai multe contravenţii prin acelaşi proces-verbal şi amenzile se cumulează, dacă contravenientul pentru fiecare dintre a contravenţiile constatate fără ca prin totalizare să depăşească maximul prevăzut pentru contravenţia cea mai gravă.

În urma aplicării sancţiunilor contravenţionale procesul-verbal contravenţional se va înmâna sau se comunică contravenientului în copie sau după caz părţi vătămate şi proprietarul bunurilor confiscate. In termen de o lună maxim de la data aplicării acesteia prin poştă, cu aviz de primire, fie prin afişarea la domiciliul sau sediul contravenientului se face comunicarea de către organul care a aplicat sancţiunea.

În cadrul sancţionării contravenientului cu amendă precum şi dacă a fost obligat la despăgubiri, o dată cu procesul-verbal contravenientul acesteia i se va comunica şi înştiinţarea de plată se face menţiune cu privire la obligativitatea achitării amenzii şi a despăgubirii în termen de 15 zile de la executarea silită.

Dacă agentul constatator aplică şi sancţiunea iar contravenientul este prezent la încheierea procesului-verbal, acestuia i se înmânează copia procesului verbal şi înştiinţarea de plată făcându-se menţiunea în acest sens în actul de constatare a faptei ilicite iar contravenientul va semna la primire.

Dacă contravenientul nu este prezent sau refuză să semneze deşi este prezent, comunicarea actului şi a înştiinţării de plată se face de către agentul constatator în termen de cel o lună de la data încheierii.

Aplicarea sancţiunii prestării unei activităţi în folosul comunităţii se face de către instanţă de judecată numai dacă există consimţământul contravenientului. Astfel dacă în raport cu gravitatea faptei se apreciază că amenda este neîndestulătoare agentul constatator după încheierea procesului verbal de constatare a faptei ilicite îl va înainta în cel mult 48 de ore instanţei competente.

Competenţa de soluţionare a cauzei revine judecătoriei în a cărei circumscripţie a fost săvârşită contravenţia. Preşedintele judecătoriei fixează termen de urgenţă cu citarea contravenientului şi a agentului constatator. Completul de judecată este format dintr-un singur judecător iar contravenientul poate fi asistat de un apărător.

După judecarea cauzei, instanţa se pronunţă asupra legalităţii şi temeiniciei procesului-verbal urmând să aplice sancţiunea amenzii sau a prestării unei activităţi în folosul comunităţii ori să anuleze procesul-verbal

Sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii se aplică în toate situaţiile în care legea de stabilire şi sancţionare a contravenţiilor prevede numai sancţiunea amenzii alternativ cu sancţiunea închisorii

169

contravenţionale dacă instanţa de judecată sesizată apreciază că contravenientul, nu dispune de mijloace materiale şi financiare pentru plata acestuia.

În toate situaţiile de aplicare a sancţiunii prestării unei activităţi în folosul comunităţii, după luarea consimţământului contravenientului, instanţa de judecată hotărăşte natura activităţilor ce vor fi prestate de contravenient pe baza datelor comunicate de primarul localităţii în care contravenientul îşi are domiciliul sau reşedinţa, prestării unei activităţi în folosul comunităţii, după luarea consimţământului contravenientului, instanţa de judecată hotărăşte natura activităţilor ce vor fi prestate de contravenient pe baza datelor comunicate de primarul localităţii în care contravenientul îşi are domiciliul sau reşedinţa, ţinând seama de aptitudinile sale fizice şi psihice, precum şi de nivelul pregătirii profesionale.

De remarcat că sancţiunea contravenţională a prestării unei activităţi în folosul comunităţii nu se confundă cu prestarea unei activităţi în folosul comunităţii stabilită ca obligaţie legală prin alte normative care privesc contribuţia datorată de părinţi la întreţinerea copilului aflat în dificultate 222 sau persoanele ce beneficiază de venitul minim garantat.

5. Căile de atac în domeniul contravenţional

Căile de atac în domeniul în domeniul contravenţional privesc atât actele de sancţionare contravenţională, cât şi măsurile referitoare la regimul executării sancţiunii prestării unei activităţi în folosul comunităţii.

Actele de sancţionare contravenţională sunt supuse căilor de atac ordinare şi extraordinare. Caile de atac ordinare sunt plângerea şi recursul iar căile extraordinare sunt cele prevăzute de Codul de procedură civilă.

Plângerea contravenţională reprezintă calea de atac care poate fi promovată împotriva procesului-verbal contravenţional de către contravenient, partea vătămată şi persoana căreia îi aparţin bunurile confiscate, alta decât autorul faptei ilicite. Termenul în care se poate face plângere este de 15 zile de la data înmânării sau comunicării actului.

Regimul căilor de atac în domeniul contravenţiilor trebuie privit prin prisma actualului cadru constituţional alături de regimul juridic al contenciosului administrativ, în domeniul actelor administrative legea instituie un control general înfăptuit de instanţe specializate. Totodată legea reglementează mai multe excepţii de la acest control printre care se numără şi actele administrative pentru care prin lege specială se prevede un contencios special înfăptuit de către instanţele de drept comun. Ordonanţa Guvernului privind regimul juridic al contravenţiilor consacră un astfel de contencios223.

Instanţa competentă să soluţioneze plângerea contravenţională este judecătoria în a cărei circumscripţie a fost săvârşită faptă contravenţională. Prin derogare de la această regulă, în cazul contravenţiilor normale s-a prevăzut că soluţionarea plângerii revine judecătoriei în a cărei rază teritorială se află domiciliul contravenientului sau sediul persoanei juridice căreia i s-a aplicat sancţiunea.

De asemenea prin legi speciale legiuitorul a stabilit şi alte organe competente să soluţioneze plângerea contravenţională. Astfel prin Legea pentru protecţia persoanelor cu privire la prelucrarea datelor cu caracter personal şi libera circulaţie a acestor date se prevede că împotriva proceselor verbale de constatare şi sancţionare contravenţională se poate face plângere la secţiile de contencios administrativ ale tribunalelor224.

Plângerea contravenţională suspendă executarea sancţiunilor contravenţionale iar în cazul părţii vătămate şi a persoanei căreia îi aparţin bunurile confiscate, suspendarea priveşte doar despăgubirea sau măsura confiscării. Introducerea plângerii precum şi celelalte acte de procedură referitoare la soluţionarea acesteia sunt scutite de taxă judiciară, de timbru.

După primirea dosarului, judecătoria va fixa termen de judecată care nu va depăşi 30 de zile şi va dispune citarea contravenientului sau după caz, a persoanei care a făcut plângerea, a organului care a aplicat sancţiunea, a martorilor indicaţi în procesul verbal sau în plângere precum şi a oricăror altor persoane în măsură să contribuie la rezolvarea temeinică a cauzei. Dacă fapta a avut ca urmare producerea unui accident de circulaţie, judecătoria va cita şi societatea de asigurări menţionată în procesul verbal de constatare a contravenţiei.

222 O.U.G. nr. 26/1997 privind protecţia copilului publicată în M. Of. Partea I nr. 276 din 24 iulie 1998.223 Voicu Bara, op. cit., p. 360. 224 Curtea supremă de Justiţie, secţia civilă, decizia nr. 809/1993 în Revista Dreptul nr. 12/1993, p. 87

170

Instanţa competentă să soluţioneze plângerea verifică dacă aceasta a fost introdusă în termen ascultă pe cel care a făcut-o şi pe celelalte persoane citate, dacă aceştia s-au prezentat, administrează orice alte probe prevăzute de lege, necesare verificării legalităţii şi temeiniciei procesului verbal după care hotărăşte asupra sancţiunii despăgubirii stabilite precum şi asupra măsurii confiscării, în acest caz de anulare sau de constrângere a nulităţii procesului-verbal bunurile confiscate se restituie celor în drept. Dacă bunurile au fost valorificate instanţă de judecată va dispune celui în drept să i se achite despăgubire. Plângerile împotriva proceselor verbale se soluţionează cu precădere.

Recursul contravenţionale exercită împotriva hotărâri judecătoreşti prin care s-a soluţionat plângerea în termen de 15 zile de la comunicare fiind suspensiv de executare. Recursul urmează a se exercita la tribunalul în a cărui rază teritorială se află judecătoria a cărei hotărâre este supusă recursului.

Soluţionarea căii de atac impune respectarea principiului „non reformatio in peius” potrivit căruia urmează să nu se aplice o amendă mai mare cu ocazia soluţionării plângerii sau a recursului declarat împotriva hotărârii prin care a fost soluţionată plângerea contravenientului.

Calea de atac la regimul executării sancţiunii prestării unei activităţi şi a condiţiilor în care acestea se realizează precum şi a modului în care se exercită supravegherea contravenientului. Contravenientul poate depune plângere fie la primar fie la unitatea de poliţie de care aparţine agentul însărcinat cu supravegherea activităţii acestuia.

După primirea plângerii organul competent va verifica de îndată aspectele sesizate şi în termen de 15 zile de la înregistrare o va înainta împreună cu actul de verificare, la judecătoria în a cărei circumscripţie se execută sancţiunea. Plângerea se soluţionează în termen de 10 zile de la primirea acesteia iar dacă este întemeiată instanţa va dispune schimbarea activităţii sau a măsurilor de supraveghere. Hotărârea instanţei de judecată este irevocabilă şi se comunică primarului sau unităţii de poliţie la care s-a depus plângerea.

6. Executarea sancţiunilor contravenţionaleProcesul-verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicaţie a sancţiunii contravenţionale neatacat în

termenul legal, precum şi hotărârea judecătorească irevocabile, prin care s-a soluţionat plângerea împotriva acesteia, constituie titluri executorii în temeiul cărora vor fi puse în executare sancţiunile aplicate.

Modul de exercitare a acestor sancţiuni diferă în funcţie de sancţiunea aplicată astfel:Avertismentul se adresează oral atunci când contravenientul este prezent la constatare, în celelalte

cazuri, avertismentul se socoteşte executat din momentul comunicării contravenientului a procesului-verbal de constatare a contravenţiei, cu rezoluţia corespunzătoare. Dacă sancţiunea a fost aplicată de instanţă prin înlocuirea amenzii contravenţionale cu avertisment, comunicarea acesteia se face prin înştiinţare scrisă. Punerea în executare a sancţiunii amenzii contravenţionale se face de către; organul din care face parte agentul constatator, ori de câte ori a contravenţiei, în termenul legal sau instanţa judecătorească în celelalte cazuri225.

În vederea executării amenzii contravenţionale, aceste autorităţi publice vor comunica din oficiu organelor de specialitate ale direcţiei generale ale finanţelor publice judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti şi unităţilor subordonate acestora, în a căror rază teritorială domiciliază sau îşi are domiciliul contravenientul, procesul-verbal de constatare şi sancţionare contravenţională sau, după caz dispozitivul hotărârii judecătoreşti prin care s-a soluţionat plângerea împotriva acestuia.

Sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii se pune în executare de către prima instanţă de judecată prin emiterea unui mandat de executare. Mandatul de executare se întocmeşte în 4 exemplare şu cuprinde: denumirea instanţei care 1-a emis, data emiterii, numărul şi data hotărâri care se execută, datele privitoare le persoana contravenientului: numele, prenumele, data şi locul naşterii, domiciliul şi reşedinţă, dacă este cazul şi codul numeric personal precum şi durata şi natura activităţii ce urmează să fie prestată de contravenient.

Executarea amenzii contravenţionale se poate face de către contravenţionist din propria iniţiativă sau în mod silit în condiţiile prevăzute de lege. împotriva actelor de executare silită se poate face contestaţie de executare potrivit dispoziţiilor Codului de procedură civilă226.

Executarea silită a amenzilor contravenţionale de către direcţia generală a finanţelor publice judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti în condiţiile de recuperare a creanţelor bugetare.

Sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii se execută în raza unităţii administrativ-teritoriale în care contravenientul îşi are domiciliul sau reşedinţa în domeniile de activitate stabilite prin

225 Anton Trăilescu, op. cit., p. 361.226 L. Ungur, Stabilirea şi executarea despăgubirilor civile, în Revista Dreptul nr. 8/1999, p. 77.

171

hotărârea consiliului local. La stabilirea conţinutului activităţii ce urmează să fie prestată de contravenient, primarul va avea în vedere pregătirea profesională şi starea sănătăţii acestuia.

Legea interzice prestarea activităţii în subteran, în mine, metrou ori în alte asemenea locuri cu un grad ridicat de risc. Potrivit legii contravenientul este obligat să se prezinte la primarul unităţii administrativ teritoriale unde îşi are domiciliul sau reşedinţa în cel târziu 3 zile de la primirea mandatului de executare.

Prestarea activităţii în folosul comunităţii se execută pe baza unor norme orientative de muncă stabilite de primar care să facă posibilă exercitarea controlului, la diferite intervale de timp de către cei împuterniciţi cu supravegherea sancţiunii.

172

CUPRINS

LEGISLAŢIA ÎN ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ....................................................................................1CAPITOLUL I.............................................................................................................................................. 1CONCEPTUL DE ADMINISTRAŢIE PUBLICA..........................................................................................1

l. Puterea de stat şi puterea de a administra.......................................................................................12. Noţiunea de administraţie publica....................................................................................................33. Relaţia guvernare-administraţie publică. Rolul executivului în dreptul public contemporan....64. Principiile fundamentale ale administraţiei publice......................................................................11

4.1. Principiul legalităţii....................................................................................................................... 124.2. Centralizare şi autonomie în administraţia publică.....................................................................124.3. Principiul proporţionalităţii............................................................................................................154.4. Principiul permanenţei şi continuităţii în asigurarea interesului general.......................................154.5. Principiul subsidiarităţii................................................................................................................164.6. Principiul democratismului...........................................................................................................174.7. Principiul umanismului.................................................................................................................184. 8. Alte principii................................................................................................................................ 19

5. Funcţiile administraţiei publice.......................................................................................................196. Caracteristicile administraţiei publice................................................................................................21

CAPITOLUL II........................................................................................................................................... 22MEDIUL JURIDIC AL ADMINISTRAŢIEI PUBLICE.................................................................................22

1. Aspecte generale............................................................................................................................. 221. Sarcinile sistemului administraţiei publice....................................................................................23

1.1. Noţiunea de sarcini ale sistemului administraţiei publice............................................................231.2. Sarcinile de conducere şi organizare..........................................................................................24

2. Persoana administrativa - subiect al raporturilor juridice de drept administrativ.....................253. Administraţia publică şi mediul social...........................................................................................274. Administraţia publică şi mediul politic...........................................................................................27

CAPITOLUL III.......................................................................................................................................... 28ORGANIZAREA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE.........................................................................................28

1. Consideraţii generale....................................................................................................................... 282. Principii generale ale organizării sistemului administraţiei publice...........................................30

2.1. Centralizarea administrativa........................................................................................................302.2. Deconcentrarea administrativă...................................................................................................312.3. Descentralizarea administrativă...................................................................................................312.6. Premise ale descentralizării administrativ-teritoriale......................................................................34

3. Criterii de constituire a sistemului administraţiei publice............................................................354. Noţiunile de autoritate publică şi administraţie.............................................................................36publică potrivit Constituţiei. Identificarea sferei...............................................................................36administraţiei publice.......................................................................................................................... 365. Noţiunea de instituţie publica.........................................................................................................40

CAPITOLUL IV.......................................................................................................................................... 43COMPONENTELE SISTEMULUI ADMINISTRAŢIEI PUBLICE...............................................................43

1. Preşedintele României....................................................................................................................... 432. Guvernul............................................................................................................................................ 443. Autorităţile administrative autonome..................................................................................................514. Ministerele........................................................................................................................................ 525. Prefectul............................................................................................................................................. 546. Consiliile locale.................................................................................................................................. 577. Consiliul judetean............................................................................................................................... 638. Primarul.............................................................................................................................................. 66

CAPITOLUL VI.......................................................................................................................................... 70ACTUL ADMINISTRATIV......................................................................................................................... 70

1. Noţiunea de act administrativ.........................................................................................................702. Denumirea actelor administrative...................................................................................................753. Clasificarea actelor administrative.................................................................................................764. Forţa juridică a actelor administrative...........................................................................................785. Condiţii de valabilitate privind emiterea actelor administrative...................................................806. Intrarea în vigoare a actelor administrative...................................................................................84

173

7. Executarea actelor administrative..................................................................................................86CAPITOLUL VII......................................................................................................................................... 87ÎNCETAREA EFECTELOR JURIDICE ALE ACTELOR ADMINISTRATIVE............................................87

1. Consideraţii generale....................................................................................................................... 872. Suspendarea executării actelor administrative.............................................................................873. Anularea actelor administrative......................................................................................................88

CAPITOLUL VIII........................................................................................................................................ 91OPERAŢIUNILE ADMINISTRATIVE ŞI ALTE OPERAŢII MATERIALE..................................................91

1. Noţiunea de operaţiune administrativă..........................................................................................912. Diferite operaţiuni administrative...................................................................................................91

CAPITOLUL X......................................................................................................................................... 125CONTRACTUL ADMINISTRATIV...........................................................................................................125

1. Consideraţii generale..................................................................................................................... 1252. Elementele contractului administrativ.........................................................................................1283. Regimul juridic al contractului administrativ...............................................................................129

4. Executarea contractului administrativ.............................................................................................1294.1. Prerogativele administraţiei publice...........................................................................................1294.2. Drepturile cocontractantului.......................................................................................................1304.3. Încetarea contractului administrativ...........................................................................................1304.4. Responsabilitatea contractuală a administraţiei.........................................................................130

CAPITOLUL XI........................................................................................................................................ 131CONTRACTUL DE CONCESIUNE.........................................................................................................131

1. Consideraţii generale..................................................................................................................... 1312. Natura juridică a concesiunii........................................................................................................1333. Procedurile de concesionare........................................................................................................133

3.1. Procedura prealabilă concesionării............................................................................................1333.2. Procedura concesionării prin licitaţie publică.............................................................................1353.3. Procedura de contestare a licitaţiei publice deschise................................................................1363.4. Procedura concesionării prin negociere directă.........................................................................1373.5. Finalizarea procedurilor de concesionare..................................................................................137

4. Regimul juridic al contractului de concesiune............................................................................137CAPITOLUL I.......................................................................................................................................... 139RĂSPUNDEREA JURIDICĂ...................................................................................................................139

1. Răspunderea juridică, formă specifică a răspunderii sociale....................................................1392. Principiile răspunderii juridice......................................................................................................1393. Formele răspunderii juridice.........................................................................................................140

CAPITOLUL II......................................................................................................................................... 143CONSTRÂNGEREA ŞI RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIVĂ...............................................................143

1. Constrângerea şi răspunderea administrativă în doctrina românească interbelică...............1432. Constrângerea şi răspunderea administrativă în doctrina românească postbelică...............1443. Corelaţia dintre constrângerea administrativă.......................................................................145şi răspunderea juridică...................................................................................................................... 145

CAPITOLUL III........................................................................................................................................ 146FORMELE RĂSPUNDERII ADMINISTRATIVE......................................................................................146

1. Consideraţii generale..................................................................................................................... 1462. Răspunderea administrativă social-preventivă...........................................................................1463. Răspunderea administrativ-financiară.........................................................................................1474. Răspunderea administrativ-disciplinară......................................................................................149

4.1. Abaterea disciplinară................................................................................................................. 1494.2.Sancţiuni administrativ-disciplinare.............................................................................................1504.3.Procedura aplicării sancţiunii disciplinare...................................................................................151

5. Răspunderea administrativ-procesuală.......................................................................................1526. Răspunderea administrativ-patrimonială.....................................................................................154

RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIV-CONTRAVENŢIONALĂ................................................................156Capitolul I............................................................................................................................................... 156

CONSIDERAŢII GENERALE PRIVIND RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIV-CONTRAVENŢIONALĂ1561. Noţiune şi reglementare...................................................................................................................1562. Natura juridică a răspunderii contravenţionale...........................................................................157

Capitolul II.............................................................................................................................................. 159CONTRAVENŢIA – TEMEIUL RĂSPUNDERII CONTRAVENŢIONALE..........................................159

174

1. Definiţie........................................................................................................................................... 1592. Elementele constitutive ale contravenţiei....................................................................................1603. Cauzele care înlătură caracterul contravenţional al faptei săvârşite.........................................1614. Cauzele care înlătură răspunderea contravenţională.................................................................162

CAPITOLUL III........................................................................................................................................ 163SANCŢIUNILE CONTRAVENŢIONALE...........................................................................................163

CAPITOLUL IV........................................................................................................................................ 165PROCEDURA ADMINISTRATIV- CONTRAVENŢIONALĂ..............................................................165

1. Consideraţii generale..................................................................................................................... 1652. Constatarea contravenţiilor...........................................................................................................1663. Natura juridică a procesului verbal contravenţional...................................................................1664. Aplicarea sancţiunilor contravenţionale......................................................................................1685. Căile de atac în domeniul contravenţional...................................................................................1706. Executarea sancţiunilor contravenţionale...................................................................................171

CUPRINS................................................................................................................................................ 173

175