Coruptia in sistemul juridic

8/7/2019 Coruptia in sistemul juridic

1/63

1

PREFA

Prevenirea corupiei contribuie la creterea veniturilor, la mbuntirea serviciilorpublice, la stimularea ncrederii i participrii publicului i la ctigarea alegerilor.Cartea de fa i propune s vin n sprijinul cetenilor i al funcionarilor publici ndiagnosticarea, cercetarea i prevenirea cazurilor de corupie i de comportament

ilicit. Ea trateaz situaiile de corupie sistematic i mai puin cazurile izolate deiniiativ ilicit a persoanelor particulare i pune accentul pe msurile de preveniremai mult dect pe msuri punitive sau campanii moralizatoare.

Cartea ofer exemple de strategii anticorupie care funcioneaz. Deicorupia face obiectul unor pasionate schimburi de opinie i poart o ncrcturetic aparte, prevenirea ei necesit o strategie calculat la rece, ca pentru oriceschimbare major a politicii sau metodelor de administraie municipal. Strategiatrebuie s treac dincolo de disputa moralizatoare, chiibuurile legislative sauplatitudinile care susin c dac ne-am face cu toii datoria, corupia n-ar mai exista.Ea trebuie s depeasc reflexul de a crea noi regulamente, reguli, sau niveluri deanaliz.

Cartea conine de asemenea sugestii referitoare la modaliti de punere npractic n contexte dificile, caracterizate fie prin indiferen politic, prin ineriebirocratic sau prin faptul c nu a fost nc mobilizat sprijinul cetenilor. Oferim aicimai multe modele de analiz i aciune, care, sperm, se vor dovedi stimulatoarepentru factorii de decizie i manageri. ns aceste modele nu i propun s indiceprimarilor, consilierilor municipali i funcionarilor superiori pe ce butoane s apese,ce politici s modifice, ce sisteme s instaleze, pe cine s angajeze i pe cine sconcedieze sau de care forme de corupie s se ocupe mai nti. ndrumarea iexemplificrile nu alctuiesc o reet pe care s o poat aplica n orice situaie. Eletrebuie reformulate i adaptate cu atenie la particularitile fiecrei localiti nparte.

Cititorii vor constata c n aceast carte corupia i n general administraiamunicipal sunt discutate n acelai timp cu mai mult modestie i cu mai multndrzneal dect n alte lucrri. Se recunoate cu modestie c nu exist soluii

universale, c posibilitile de atac sunt determinate i restricionate de situaiapolitica i chestiuni practice de administrare i c ceea ce d rezultat ntr-un orapoate eua n altul. n acelai timp, se cere cu ndrzneal cititorului s priveasc dinalt unghi corupia, din perspectiva economic, fcnd abstracie temporar deperspectiva moralei i eticii. Se analizeaz, dei schematic, ceea ce multe tratate demanagement omit i anume tacticile de obinere a unor rezultate pozitive, chiar i ntr-un context de corupie instaurat. Abordarea adoptat aici se bazeaz pe ncrederea c funcionarii municipali vor folosi aceast carte ca surs de inspiraiestimulatoare pentru propria creativitate.

Vom ncerca s punem corupia n contextul general. Ea nu este singurul, nicimcar cel mai important aspect de care trebuie s se preocupe liderii municipali.Oraele de astzi trebuie s ndeplineasc o multitudine de obiective. Trebuie sfurnizeze servicii. Trebuie s dea puteri cetenilor. Trebuie s colaboreze colegial cu

sectorul privat, ceea ce ar fi fost neobinuit sau imposibil cu o generaie n urm, iaraceste relaii au adeseori un scop diferit: acela de a transforma municipiile n centreeconomice puternice i active.

Abordarea corect a corupiei poate fi un mijloc de a atinge aceste obiectivemai largi. Nu recomandm o abordare a corupiei bazat pe intensificarea msurilorde control, proliferarea legislaiei sau a birocraiei. Acestea nu duc dect laparalizarea administraiei i n unele cazuri pot ncuraja apariia unor forme decorupie noi i mai greu de eradicat. Din contr, noi susinem, mai ales n cazulcorupiei sistematice, restructurarea serviciilor municipale i reforma instituional


2/63

2

care s determine o mbuntire a informrii i care s creeze factori mai puternicide motivare i de descurajare. O tem major a crii de fa este aceea c luptampotriva corupiei, in cazul n care este condus corect, poate deveni o prghie nrealizarea unor obiective mult mai ambiioase, nu numai a celor legate desupravieuirea financiar cii a celor legate de refacerea relaiilor dintre ceteniiadministraiile locale.

Cartea face uz de contribuii teoretice i practice de prevenire a corupiei, darnu i propune s devin o enciclopedie. Ea nu dorete s devin o colecie deexemple despre ceea ce s-a fcut sau nu s-a fcut n toate oraele din lume. Chiar icele dou studii de caz pe care le-am analizat - cel din Hong Kong n anii 1970 i dinLa Paz n anii 1980 - nu sunt prezentate cu toate detaliile. Nu vei gsi aici o baghetmagic i din pcate ne temem c o asemenea baghet nici nu exist. Cu toateacestea, abordrile discutate n cartea de fa au ajutat oficialii din multe ri sanalizeze corupia, s elaboreze strategii de reducere a acesteia i s le pun npractic, uneori chiar ntr-un context politic i administrativ nefavorabil. Mesajulnostru este optimist. Corupia poate fi realmente prevenit, chiar dac nu va putea fieliminat cu totul din aceast lume imperfect.


3/63

3

CAPITOLUL 1IMPORTANA CORUPIEI

CE ESTE CORUPIA I DE CE ESTE EA DUNTOARE?Definiie

Corupia este o problem universal, dar administraia local din ntreaga lume parea fi cu deosebire vulnerabil fa de ea. De exemplu, n Japonia, potrivit unui studiu,administraia provincial are de trei ori mai muli angajai dect cea naional, dar peseama ei se raporteaz de cincisprezece ori mai multe cazuri de corupie pentru caresunt arestai de patru ori mai muli funcionari.1 n oraul New York, costul cazurilorde corupie depistate numai n construcia de coli a fost de ordinul sutelor demilioane de dolari2. Municipalitile sunt adesea acuzate nu numai de proastagestionare a fondurilor, dar i de folosirea fondurilor publice pentru a umplebuzunarele firmelor private. Acuzaiile sunt la fel de diferite ca i varietateaactivitilor autoritilor municipale.

1. Mit care duce la alocarea preferenial a locuinelor subvenionate.2. Comisioane ilicite oferite organizatorilor de licitaii pentru acordarea

contractelor publice unor firme necorespunztoare.3. Mit pentru ca poliia municipal s nu intervin pentru stoparea comiterii

unor infraciuni.4. Utilizarea de ctre funcionarii municipali a bunurilor publice n scopuri

personale.5. Facilitarea obinerii n regim de urgen sau cumprarea de autorizaii i

licene.6. Mit pentru posibilitatea de a nclca reguli de siguran a construciilor, de

protecia muncii, de paz contra incendiilor sau altele, fapt ce poate producegrave riscuri sociale.

7. Condiionarea furnizrii de servicii publice de plata unor sume pe sub mn.8. Extorsiune la plata impozitelor sau mai adesea nesemnalarea evaziunii fiscale

n schimbul unei mite.

9. Influenarea prevederilor incluse n documentaiile de urbanism alelocalitilor, prin corupie.i aa mai departe: aceast list nu reprezint exhaustiv toate tipurile de

corupie ntlnite n administraia local de pe ntregul glob.Exist multe definiii ale corupiei. Sensul cel mai larg al acesteia este folosirea

abuziv a funciei oficiale n vederea unui ctig personal. Investirea ntr-o funcieoficial este un act de ncredere prin care o persoan capt autoritatea de a acionan numele unei instituii private, publice sau nonprofit. Corupia nseamn impunereaunui pre ilicit pentru un serviciu sau utilizarea puterii conferite de funcie pentrupromovarea unor scopuri ilicite. Corupia se manifest prin acte de omisiune saucomitere. Ea poate implica activiti legale sau ilegale. Poate apare n interiorul uneiorganizaii (de exemplu, delapidarea) sau n exteriorul acesteia (de exemplu,

extorsiunea). Efectele diferitelor tipuri de corupie sunt foarte variate. Dei uneoriactele de corupie pot determina un beneficiu social net, n general corupia duce laineficien, injustiie i inechitate3.

Actele de corupie difer ca proporii i ca tip. Unele sunt de tipul liberprofesionist, generate de activitile anumitor persoane sau grupuri oficiale carencearc s profite de pe urma monopolului de putere prin mit. Altele acte decorupie sunt generate din pcate de corupia sistematic. Recent, doi autori audifereniat un tip de corupie analog faultului din sport i un alt tip care reprezintnclcarea insi a regulilor prin care se definete i se pedepsete faultarea. n cel


4/63

4

de-al doilea caz, competiia sportiv i pierde practic sensul. Luis Moreno Ocamponumete acest fenomen hiper-corupie. Eticheta pe care i-o pune Herbert Werlineste aceea de corupie secundar, pe care o compar cu alcoolismul.4

Indiferent de terminologie, atunci cnd corupia ajunge ntr-o astfel de faz,ea devine mortal; i din pcate aceasta este situaia existent n multe orae dinntreaga lume. Corupia sistematic genereaz costuri economice prin distorsionarea

msurilor stimulative, costuri politice prin subminarea instituiilor i costuri socialeprin redistribuirea avuiei i puterii ctre cei care nu le merit. Atunci cnd corupiasubmineaz dreptul la proprietate, statul de drept i stimularea investiiilor,dezvoltarea economic i politic sunt compromise. Corupie exist n toate rile.ns ea tinde s afecteze mai mult rile srace, n care poate determina subminareadreptului la proprietate, statul de drept i stimulentele oferite pentru investiii.

Caseta 1: Oraele sunt diferiteUnele dintre variaiunile din tabelul de mai jos reflect diferene climatice igeografice, dar altele indic fr ndoial diferene ntre oportunitile existentepentru apariia corupiei.

Oraul ntrzieriautorizaiiconstr. luni

Perioadconstr. luni

Costuriconstr.

USD/ m2

Raport prelocuin /

venita

Deplasare laloc munc,

minute

Locuineocupate

ilegal, %b

Alger 2 6 500 11,7 30 4Bangkok 11 5 156 4,1 91 3Beijing 24 17 90 14,8 25 3Bogota 36 6 171 6,5 90 8Dar esSalaam

36 28 67 1,9 50 51

Hong Kong 2 30 641 7,4 45 3Istambul 2 16 110 5,0 40 51Djakarta 28 2 65 3,5 40 3Johannesburg 24 2 192 1,7 59 22Karachi nsa 12 87 1,9 na 44Kingston 6 12 157 4,9 60 33Londra 5 20 560 7,2 30 0Madrid 8 18 510 3,7 33 0Manila 36 3 148 2,6 30 6Melbourne 36 3 386 3,9 25 0New Delhi 36 24 94 7,7 59 17Paris 2 8 990 4,2 40 0Rio deJaneiro

6 18 214 2,3 107 16

Seul 20 18 617 9,3 37 5Singapore 2 9 749 2,8 30 1Tokio 8 12 2.604 11,6 40 0Toronto 30 6 608 4,2 26 0WashingtonD.C.

36 4 500 3,9 29 0

Note: nsa = nu se aplic. m2 = metri ptraia

Pre mediu al unei locuine ca multiplu al venitului anual mediub % din fondul locativ care ocup ilegal terenuriSursa: The Economist Sondaj pe orae 29 iulie 1995, p.8, care citeaz datenepublicate ale Bncii Mondiale

Un exemplu

Puini oficiali locali s-au confruntat cu situaii extreme ca cele cu care s-a ntlnitRonald MacLean- Abaroa atunci cnd a preluat funcia de primar al oraului La Paz


5/63

5

din Bolivia. De cte ori am relatat cazul su oficialilor din alte ri, acetia m-auascultat zmbind nelegtor.

La 13 septembrie 1985, am depus jurmntul ca cel dinti primar ales n LaPaz din 1948. tiam c voi avea de nfruntat o sarcin dificil, dar nu-mi imaginasemniciodat ct de grav era situaia. Am descoperit curnd c a face bine s gsesc

pe cineva care s m mprumute cu bani pentru a supravieui n primele luni,deoarece noul meu salariu era echivalentul a 45 USD lunar. Nu numai att, dar mi-arfi fost imposibil s-mi formez un cabinet, deoarece aceti funcionari ar fi fost pltiii mai prost. La sfritul primei zile n funcie m-am urcat n maina oficial , unautoturism prpdit de teren din 1978 ca s m ntorc acas, ntrebndu-m dac nucumva czusem ntr-o capcan din care nu mai puteam iei dect dndu-mi demisiadin prima funcie n care fusesem ales.

Ideea c o schimbare radical era absolut necesar a reprezentat salvareamea. Aveam de luptat cu o situaie aflat la limit. Bolivia era n mijlocul celei maimari crize economice din istoria ei. Preedintele anterior trebuise s renune lafuncie nainte de ncheierea mandatului ca s nu fie scos cu fora de armat depopulaie sau i mai probabil de amndou mpreun. Dei un preedinte onest, elnu a putut s opreasc prbuirea economiei. n august, inflaia ajunsese la o cotestimativ anual de 40.000 la sut.

A doua zi am revenit la birou, ntrebndu-m de unde s ncep reforma.Maina se stricase pe drum i a trebuit s m duc la serviciu cu autoturismul propriu.Cnd am parcat n faa primriei am observat c printre vehiculele deteriorate seaflau dou maini care atrgeau atenia prin luxul lor. Una aparinea, am aflat maitrziu, unui expert strin care lucra la primrie. Cealalt , o berlin elegant , era acasierului primriei. Aa am cptat primele indicii despre locul unde se aflauresursele primriei.

Casierul era un birocrat categoria a cincea cu un salariu minim, dar care, amaflat, avea obiceiul s schimbe maina cu care sosea la serviciu de cteva ori pesptmn. Nu fcea nici un secret din evidenta lui prosperitate. De fapt oferea nmod curent mprumuturi angajailor srcii ai primriei, inclusiv unora dintre

superiorii si, cu o dobnd sptmnal competitiv.Mai trziu, ajuns n birou, m-am simit profund izolat. Obinuit s lucrez nsectorul privat, unde condusesem societi miniere destul de mari, eram deprins slucrez n echip. n noul post n care fusesem ales nu am gsit nimic asemntorunei echipe. Toi cei cu care m ntlneam preau i se purtau mai curnd ca nitesupravieuitori ai unui naufragiu. Personalul tehnic ctiga n medie cam 30 USD pelun. Muli angajai cutau cu nfrigurare surse alternative de venit pentru familie.Corupia, chiar dac nu la proporiile celei din cazul casierului, domnea peste tot.

Bolivia tocmai suferise o schimbare de guvern, iar noua administraieprovenea dintr-un alt partid dect al meu. Deci nu m-a fi putut baza pe sprijinuladministraiei naionale, aa cum fusese obiceiul n trecutul apropiat, cnd primariierau numii de preedinte i subvenionai de la bugetul central. Noua legislaieprevedea ca oraele s devin independente din punct de vedere financiari am aflat

c peste dou sptmni trebuia s achit un stat de salarii care reprezenta circa 120% din veniturile lunare totale colectate in La Paz! n parte, situaia se datorahiperinflaiei i modificrilor mecanismelor federale de susinere. Dar pe de altparte, poate chiar in mai mare msur, se datora corupiei.

Am identificat multe semne ale instaurrii acestei stri maligne n cadrulprimriei. Gradul decderii instituiei era att de avansat nct autoritatea ei seprbuise aproape complet n municipiu. Fiecare cuta modaliti de supravieuire prin generare de venituri alternative i de aceea corupia era larg rspndit.Colectorii de impozite foloseau tot felul de tehnici, mergnd de la extorsiune, pag


6/63

6

pentru accelerarea procesului sau aranjamente pentru reducerea impozitelor nschimbul unei mite. Impozitele pe proprietate erau cele mai vulnerabile la nelegerilencheiate ntre contribuabilii ncasatori. Era necesar o recalculare a impozitelor caurmare a hiperinflaiei; i un batalion de funcionari municipali era gata s porneascdin cas n cas pentru a se ntlni cu proprietarii i a negociao valoare aproprietii care s satisfac ambele pri, dar cu mult sub valoarea real. Rezultatul

ar fi fost o economie la impozite pentru proprietari, mai ales pentru cei bogai; omit pentru funcionarul care nchidea ochii; i o primrie incapabil s ofere serviciideoarece ar fi fost lipsit de un minim de resurse.

Administraia municipal era de fapt o uria firm de construcii care nuconstruia mare lucru. Primria deinea tractoare, camioane i tot felul de utilaje deconstrucii. Existau 4000 de muncitori municipali pltii cu salarii fixe n sumemodice, care nu veneau la lucru dect cinci ore pe zi n medie. Utilajele erau i elefolosite o perioad similar de timp, ceea ce le fcea extrem de nerentabile, avnd nvedere costul mare al investiiei. Dar am aflat c ele consumau anormal de multbenzin, uleii piese de schimb. Eram sigur c acestea se vindeau pe piaa neagrinu dup mult vreme suspiciunile mi-au fost confirmate. Erau scoase la vnzareanvelope noii piese de schimb costisitoare ca de exemplu injectoare de carburant,pompe i piese pentru Caterpillar; n schimb la utilajele primriei se fceau nlocuiricu piese defecte i uzate.

n sfrit, mai era poliia municipiului, o poliie moale care nu efectuainvestigaii ale infraciunilor i nu purta arme, dar rspundea de reglementareasectorului neoficial, inspectnd curenia n piee i meninnd ordinea printrecomerciani. i aceasta era o surs de corupie, deoarece poliia municipal cereabani pentru care lsa comercianii s desfoare att activiti legale cti ilegale.

Confruntat cu astfel de probleme, primarul MacLean Abaroa s-a gndit mai nti sdemisioneze. Din fericire pentru La Paz, nu a fcut-o; n schimb, dup cum vomvedea, a luat msuri severe pentru rezolvarea acestor copleitoare probleme. Darmuli ali lideri municipali din Bolivia i din alte ri ale lumii s-au temut s abordezecorupia. n unele cazuri, aceast team s-a bazat pe complicitate. n alte cazuri

primarii i consilierii municipali au evitat problema corupiei din alte motive. Uniilideri nu au simit suficient presiune electoral, iar alte administraii provinciale sauregionale nu s-au artat prea interesate. n alte cazuri, liderii locali nu au fost dispuis atrag atenia asupra corupiei, temndu-se c i un succes relativ modest arputea ntina totui administraia pe care o conduc cu eticheta de corupt. Luptampotriva corupiei implic de fapt existena acesteia, ceea ce ar fi putut da ap lamoar adversarilor.

n sfrit, poate c muli lideri s-au gndit pur i simplu c nu se poate facemare lucru n lupta cu corupia. Cum poi ncepe atacarea unui complex deprobleme att de dificile? se ntreab acetia. Paginile ce urmeaz vor ncerca sdea cteva rspunsuri la aceast ntrebare.

Astzi sunt semne c situaia a nceput s se schimbe. n ntreaga lume, nalegerile locale i naionale se face mare caz de corupie. S-a dus vremea cnd un

primar din Brazilia n timpul campaniei de realegere n funcie se putea ludaspunnd: Robo mas fao obras (n traducere aproximativ: Da, fur, dar terminlucrrile publice).

DE CE ESTE CORUPIA O PROBLEM ATT DE EVIDENT ASTZI?

Peste tot n lume, lupta mpotriva corupiei este privit astzi ca o prioritate. De ce?Este greu de spus i au fost deja oferite mai multe genuri de explicaii.


7/63

7

O posibilitate ar fi c fenomenul corupiei s-a agravat, determinnd un val deindignare populari o nou atitudine politic. Dar de ce s se fi agravat fenomenulcorupiei? Unul din argumente ar fi creterea rapid a comerului internaional i anivelului comunicaiilor internaionale, ceea ce a dus la creterea expunerii la tentaiieconomice, mai mult dect oricnd n istorie. Dipak Gyawali de la Academia RegalNepalez de tiine i Tehnologie este de prere c publicitatea a creat cereri noi, iar

salariile erodate de inflaie au dus la perceperea unor noi necesiti, ceea ce agenerat comportamente corupte5. Un alt argument indic reformele democratice ieconomice care au cuprins ntreaga lume. Pe termen lung, majoritatea se ateaptca liberalizarea economic i concurena politic s determine o reducere afenomenului de corupie, deoarece ambele tind s limiteze exercitarea monopoluluide putere. Dar pe termen scurt, concurena democratic i noua concureneconomic au creat oportuniti pentru manifestarea corupiei prin schimbarearapid a regulilor cunoscute ale jocului, ducnd la un fel de debandad cu prea puinrespect pentru aplicarea legilor. n multe situaii, corupia apare datoritimplementrii schimbrilor politice de ctre instituii ubrede, conducnd laconcuren neloial dublat de nelegeri pe sub mn, trafic politic i municipalitiscoase la mezat.

Este posibil ca sfera corupiei s nu se fi extins ci numai msura n care opercepem i intolerana noastr fa de ea. Poate percepem mai acut costurilecorupiei, acum c Rzboiul Rece s-a mblnzit iar politicile economice i municipalesunt n mare ndreptate. Sau poate c liberalizarea politic a nlesnit accesul lainformaii i posibilitatea de a reclama cazurile de corupie, i astfel am devenit maicontieni de acest fenomen. Multe ri se bucur de o pres mai liber dect ntrecut i de un transfer internaional mai activ al informaiilor; i aceste dou condiiibinevenite nlesnesc raportarea cazurilor de corupie, chiar i a formelor de corupieexistente n trecut.

O alt posibilitate ar fi aceea c oamenii dau vina pe corupie pentru faptul crezultatele pieelor libere i a reformelor democratice nu s-au ridicat la nlimeaasteptrilor, i aceasta pentru a nu recunoate faptul c aceste reforme ar putea snu funcioneze la fel de bine n toate situaiile. Unii argumenteaz c atenia

acordat corupiei este scuza apologeilor capitalismului confruntai cu eecurileacestuia n fostele ri comuniste. Ei arat cu degetul la subita mbriare aproblemei corupiei de ctre anterior recalcitrantele Banc Mondiali Fond MonetarInternaional. Ei spun c este mai uor s critici corupia care a aprut in procesul deimplementare a strategiilor tale dect s pui la ndoial valabilitatea strategiilornsei.

Este greu de stabilit cu precizie dac fenomenul corupiei este n cretere sau n descretere. Informaiile cu privire la corupie sunt puine i pot conduce laconcluzii false. Aa cum spunea John T. Noonan n magistrala sa istorie a mitei, esteposibil ca ntr-o ar s fi fost aduse n faa justiiei mai multe cazuri de mituire dect n altele, dar n acelai timp incidena corupiei pe teritoriul ei s fie mai sczut,pentru c voina i capacitatea ei de a lupta mpotriva corupiei sunt mai puternice6.

Dar corupia n administraia local? A ajuns ea mai grav? S-a susinut c

substana i stilul administraiei municipale se schimb n direcii ce promit o maibun gospodrire, dar ofer i tentaii mai numeroase fa de corupie. Un raportrecent al Comisiei de Audit din Marea Britanie sintetizeaz aceste schimbri. Multedintre schimbrile survenite n administraia local susine Comisia, au inut deieirea de sub un control centralizat i un regim financiar strict, fcnd s creascriscul de producere a fraudelor i cazurilor de corupie7.

Descentralizarea administrativ i democratizarea municipalitii reprezinttendine puternice. n ultimii cincisprezece ani s-a cerut administraiilor municipales i nmuleasc atribuiile. n acelai timp, mai ales n rile n curs de dezvoltare,


8/63

8

n multe municipaliti s-a resimit erodarea salariilor reale ale funcionarilormunicipali. Din toate aceste motive au crescut ngrijorrile legate de corupie lanivelul administraiei locale. Analistul politic chilian Claudio Orrego arat c toateobiectivele stabilite pentru reforma sectorului administraiei locale (creterealegitimitii i democratizare, creterea eficienei i eficacitii serviciilor oferite icreterea participrii cetenilor) pot fi reduse n cadrul unui obiectiv mai larg:

ntrirea responsabilizrii8

.Noonan pune n discuie ipoteza, fr a o susine pe de-a ntregul, c osocietate tinde s devinmai puin permisiv fa de corupie pe msur ce devinemai permisiv fa de comportamentul sexual.9 Noonan noteaz c urmrirea frprecedent n instan a cazurilor de corupie din Statele Unite ncepnd cu anii 1970a avut loc dup o liberalizare fr precedent a atitudinilor i comportamentelorsexuale10.

Aa cum ilustreazi ideea lui Noonan, ntrebarea de ce a devenit corupia oasemenea problem n zilele noastre? poate conduce pe ci foarte ndeprtate deremediile practice. Indiferent care ar fi motivele pentru preocuparea mai intens pecare o avem astzi fa de corupie, este o schimbare de care trebuie s nebucurm. Este clar, corupia amenin dezvoltarea economici politic. Trebuie ssuplimentm interesul manifestat fa de corupie printr-o analiz mai profund afenomenelor de corupie i printr-o gndire mai creativi mai practic a modurilorn care mpreun le vom putea rezolva.

DE CE EUEAZ ATT DE MULTE EFORTURI DE COMBATERE A CORUPIEI?

Din nefericire, istoria campaniilor de anticorupie, de oriunde n lume, nu ne face maioptimiti. La nivel naional sau local, n ministere sau agenii publice precum poliia,pn i eforturile de reducere a corupiei nsoite de o intens publicitate s-aumpotmolit, s-au pierdut i n ultim instan au dezamgit.

n mod obinuit, lucrurile se petrec cam n felul urmtor. Apare un scandal.De exemplu, se dovedete c un consilier municipal a acceptat s fie mituit. Sau seconstat c poliia este n mod sistematic complice cu infractorii. Sau se dovedete

c programele de lucrri publice au costuri exagerate influenate de comiterea unorfraude sau de pliile pe sub mn ale unor comisioane. Sau se descoper c licitaniipentru o ofert public s-au coalizat pentru limitarea concurenei i ridicareapreurilor.

n momentul n care se dezlnuie scandalul, publicul se simte lezat. Presa seinflameaz. Politicienii se desolidarizeaz de cei corupi i cer aciuni decisive. Dupase luni sunt publicate rezultatele comisiei de anchet. n general aceastarecomand ntrirea supravegherii, mrirea bugetului alocat investigaiilor i aplicariilegii, precum i adoptarea unui nou cod de conduit. Dar n cele ase luni care autrecut indignarea publicului a mai sczut, astfel nct politicienii i presa acord maipuin atenie recomandrilor raportului. La drept vorbind, aceasta se datoreazifaptului c recomandrile implic soluii costisitoare i nu includ prevenirea unorsituaii similare n viitor.

Se poate ntmpla ca, pe termen scurt, intensificarea interesului public sduc la reducerea corupiei n instituia vizat. Dar acest interes este greu desusinut i de instituionalizat. Ca urmare, reforma urmeaz o cale ciclic. Dup crizpoate aprea o mbuntire a situaiei. Dar dup un timp, corupia i face din nouapariia11.

n majoritatea rilor, dup cum arta sociologul Amitai Etzioni,12 nu existlobby de combatere a corupiei. Spre deosebire de situaiile asociate cu, s spunemzahrul, soia sau pantofii, unde schimbarea politicii afecteaz un grup anume deinterese, costul corupiei este de obicei distribuit pe un numr mare de persoane, de


9/63

9

obicei contribuabilii. Deoarece beneficiile prevenirii corupiei sunt la fel de largdistribuite, logica aciunii colective arat c va fi greu de mobilizat i susinut un grupde interes.

Relativ recenta constituire a grupului Transparency International (TI)13 esteun semn ncurajator c aceast concluzie logic s-ar putea s nu fie etern valabil. TIa fost creat la Berlin n 1993 i este n prezent reprezentat n patruzeci de ri. Ea

sper s realizeze n privina corupiei ceea ce Amnesty International a realizat nprivina drepturilor omului. Dup cum vom vedea, o preocupare strategic de baz ncampaniile anticorupie este cum s mobilizezi i s faci s dureze participareapublicului n lupta mpotriva corupiei.

Multe eforturi de stvilire a corupiei eueaz deoarece adopt o abordareexclusiv legalist sau se bazeaz numai pe apelul la moralitate. Uneori, eforturile decombatere a corupiei sunt urmrite fr prea mare tragere de inim, din cauza celorapte scuze din Caseta 2. Uneori chiar eforturile de combatere a corupiei devinvictima acesteia, degenernd n campanii de nvinuire sau pedepsire a opoziiei.

Din fericire, exist ns i iniiative de combatere a corupiei ncununate desucces, de pe urma crora putem trage nvminte. Acestea ne nva c secretulsuccesului st n a avea o strategie de prevenire a corupiei.


10/63

10

Caseta 2: apte scuze false pentru a nu lupta contra corupiei

Scuza 1. Corupie este peste tot. n Japonia, n Olanda, n Statele Unite. Nu se poate facenimic contra unui fenomen endemic. Dar s ne gndim la sntate. i bolile sunt peste tot.Dar cu toate acestea nimeni nu trage concluzia c eforturile de prevenire i tratare a bolilornu-i au rostul. Ca i n cazul bolilor, nivelul i tipurile de corupie variaz foarte mult, iarmsurile preventive i curative produc ntr-adevr o schimbare a strii de fapt.

Scuza 2. Corupie a existat dintotdeauna. Ca i pcatul, ea face parte din natura uman. Nuse poate face nimic mpotriva ei. Din nou, observaia este corect, dar concluzia nu estevalabil. Dac pcatul exist, asta nu nseamn c fiecare dintre noi pctuiete n egalmsur, i la fel i n cazul corupiei. Am putea restrnge tentaiile care ne fac s cdem npcatul corupiei, chiar dac tendina rmne peren.

Scuza 3. Noiunea de corupie este vag i determinat cultural. n unele culturicomportamentul care v deranjeaz nu este considerat corupt. Lupta mpotriva corupiei arecumva conotaii de imperialism cultural. De fapt, aa cum arat monumentala istorie scrisde John T. Noonan, mita nu este acceptabil n nici o cultur. Studiile antropologice arat ctoi oamenii pot face clar distincia dintre dar i miti deasemenea c mita este condamnat.Formele de corupie analizate n aceast carte sunt considerate ilegale n orice ar din lume.

Scuza 4. Eradicarea corupiei din societatea noastr ar necesita o rsturnare complet deatitudini i valori. Aa ceva nu se va ntmpla dect dup[la alegerea vorbitorului: o sut deani de educaie, o adevrat revoluie proletar, o renatere cretin., musulman sau a uneialte religii sau al unui stat i aa mai departe]. Orice s-ar ncerca pn atunci ar fi sortiteecului. Istoricul campaniilor moralizatoare nu este ncurajator. Mai relevante pentruadministratorii municipali ar fi alte dou puncte de vedere. Primul, c asemenea schimbrimasive depesc domeniul lor de responsabilitate. Al doilea c pn atunci se pot face multealte lucruri cum ar fi nchiderea unor portie, crearea de stimulente i de factori descurajani,creterea transparenei si competiiei, mbuntirea regulilor jocului.

Scuza 5. n multe ri corupia nu duneaz cu nimic. Este uleiul care unge osia economiei iliantul sistemului politic. Adevrat, exist elemente ale corupiei care aduc echilibru. Dar attmodelele teoretice ct i studiile empirice au demonstrat c acestea sunt inferioare

elementelor de echilibrare care nu sunt bazate pe corupie. A argumenta c plile corupte auun rol pozitiv ntr-un anumit sistem nu demonstreaz c fr ele nu ar fi mai bine.

Scuza 6. Nu se poate face nimic dac persoana din vrful piramidei este corupt, sau daceste vorba de o corupie sistematic. Este de mai bun augur pentru campaniile anticorupiedac liderii sunt curai sau dac este vorba de o corupie episodici nu de una de rutin. Darcazurile de succes arat c prin mbuntirea sistemelor se creeaz mai puine oportunitipentru toi, inclusiv pentru deintorii puterii politice, de a cpta pli necuvenite. Corupiasistematic poate fi redus.

Scuza 7.Nu are rost s ne ngrijorm de existena corupiei. O dat cu apariia pieelor liberei a democraiilor multipartinice, corupia va disprea treptat! Democraia i pieelencurajeaz concurena i responsabilizarea, prin aceasta ducnd la reducerea corupiei. Dar nperioada de tranziie, corupia poate crete. n democraiile stabile, corupia este o ameninare

cronic pentru furnizarea multor bunuri i servicii publice, mai ales a celor aflate inerent submonopol de stat (ca de exemplu justiia).


11/63

11

CAPITOLUL 2FORMULAREA UNEI STRATEGII

EXEMPLU DE STRATEGIE DE PREVENIRE

Efortul anticorupie din Hong Kong ilustreaz un argument major al acestei cri:

lupta mpotriva corupiei nu trebuie considerat un scop n sine, ci un principiucluzitor pentru reforma administraiei publice. n Hong Kong, o iniiativremarcabil de eradicare a corupiei, n special n departamentul de poliie, a devenitmijlocul de modernizare a serviciilor publice i de implicare a cetenilor nadministraia local.

Cazul dovedete valabilitatea altor doua idei. n primul rnd, c o strategiedurabil trebuie s trateze sisteme corupte. n al doilea rnd, c o cultur acinismului i impunitii poate fi distrus.

La nceputul anilor 1970, poliia din Hong Kong era la cheremul traficanilor dedroguri, patronilor de jocuri de noroc ilegale i a proxeneilor care plteau poliitii cas nu se amestece n treburile lor. Poliia nsi i dezvoltase sisteme de preluare aplilor ilicite. De exemplu, n cartierul de vest Kowloon, o band de poliiti colectaprin mijlocitori plile de la drogai i vnztorii de droguri, care plteau mai departeofierii inferiori. Ofierii de rang superior erau i ei pltii regulat pentru a nchideochii; banda de poliiti pusese la punct o schem complicat de distribuire igestionare a plilor ilicite, implicnd angajarea de contabili, depunerea banilor laase bnci diferite i n unele cazuri scoaterea din ar a unor fonduri. Ofierii derang inferior mai participau la rezolvarea amenzilor de circulaie n schimbul unuibacii cereau bani pentru protecie de la proprietarii de ceainrii i de la vnztoriistradali. Corupia afecta i sistemul intern de promovare pe merit, iar BiroulAnticorupie din poliie era i el corupt.

Noul guvernator a comandat o analiz serioas care a scos la lumin probeleocante ale bolii care mcina sistemul. Descrierea fcut de comisia de investigaiimerit citat pe larg, deoarece exemplific un fenomen adeseori omis, dar derelevan universal: corupia sistematic.

Cele mai grave forme ar putea fi descrise drept corupie organizat, adic unntreg grup de ofieri implicat n colectarea i distribuia banilor.Adeseori,colectarea reprezenta mult mai mult dect corupie n sensul propriu-zis. Era vorbachiar de extorsiune nsoit de ameninri voalate de violen administrat debandele de gangsteri.

Muli ofieri de poliie, se spunea, s-au descurajat puri simplu i au renunats mai lupte cu numrul mare de infraciuni sociale intrnd n rndul celor carestorc infractorii n loc s-i cheme n justiie.

Se spunea c n poliie corupia era n cea mai mare parte organizat,corupia la nivel individual fiind prost vzut de ctre organizatorii acestor bande oricine ncearca s acioneze pe cont propriu ajungea s fie rezolvat. Organizatoriierau buni psihologi. Noii venii n poliie erau pui la ncercare pentru a vedea ct de

puternic le este simul datoriei. Testarea putea lua forme variate - sume de banilsate pe biroul lor, etc. Dac un ofier nu raporta prima ncercare de acest gen, era prins in plas i se temea s mai raporteze orice activitate corupt care i-ar fiajuns la cunotin dup aceea.

n Hong Kong era o vorb:1. Urc-te n autobuz, adic, dac vrei s fii corupt, vino alturi de noi.2. Fugi dup autobuz, adic, dac nu vrei s fii corupt nu conteaz, dar nu te

bga.3. Nu sta niciodat n faa autobuzuluiadic, dac ncerci s raportezi cazuri de


12/63

12

corupie, o s te calce autobuzul, o s fii accidentat sau chiar ucis, sau veiajunge s te ruinezi n afaceri. Te vom prinde noi cumva.

Poate fi uor de imaginat reacia ofierilor de poliie tineri i cinstii la auzulacestor vorbe. Fie se urcau i ei n autobuz, fie i vedeau de treab1.

Corupia poliiei crea un climat de nencredere n ntreaga administraie, ntr-ovreme cnd Hong Kongul era supus unor presiuni de democratizare i ntrire aparticiprii cetenilor, venite din partea unei noi clase de tineri profesioniti. Maimult, o poliie corupt facilita rspndirea corupiei i n alte departamente aleadministraiei. Reputaia internaional a Hong Kongului avea de suferit. Un studiuarta c 70 la sut din reportajele de actualiti despre Hong Kong aprute n presabritanic tratau cazuri de corupie.2 Cu o corupie nfloritoare, existau temeri cinvestiiile i comerul se vor orienta ctre alte ri.

Corupia era n cretere, dar cu siguran nu era ceva nou. i nicipreocuparea fa de ea nu era ceva nou. Avuseser loc numeroase ncercri delichidare a corupiei din poliie, toate punnd accentul pe ceea ce s-ar putea numisoluii obinuite legi mai stricte, mai multe resurse i prerogative acordateBiroului Anticorupie din cadrul departamentului de poliie i accentul pus peinvestigarea cazurilor. De exemplu, cu timpul, autoritilor li s-a acordat dreptul de aexamina conturile bancare ale funcionarilor din administraie, mai nti n cadrulanchetelor cazurilor de corupie, apoi n cazurile n care nivelul de trai al unuifuncionar i controlul asupra resurselor pecuniare erau considerate excesive. Pasulurmtor a fost s se permit concedierea funcionarilor datorit mbogirii lorinexplicabile. Cnd nici aceast soluie nu a dat rezultate, n etapa urmtoare s-aajuns la transferarea obligaiei de a aduce dovezi: acuzaii urmau s-i probezenevinovia. Biroul Anticorupie din poliie a dobndit noi prerogative de culegere ainformaiilor i urmrire pe termen lung, de investigare a faptelor presupuse decorupie i de cercetare a stilului de via al poliitilor.

n ciuda tuturor acestor msuri, corupia a continuat. Atunci cnd estesistematic, de multe ori soluiile obinuite nu funcioneaz. Ba chiar reflexul tipic de

ntrire a reglementrilor i nmulire a forurilor de supraveghere se poate dovedicontraproductiv, chiar i n orae din cele mai bogate ri ale lumii, aa cum auargumentat Frank Anechiarico i James B. Jacobs n cazul oraului New York.3

Din fericire, noul guvernator din Hong Kong, Murray MacLehose, nu a urmritliniile obinuite de atac. A adoptat n schimb o nou strategie ndrznea. El a creato Comisie Independent mpotriva Corupiei (ICAC), direct subordonatguvernatorului i a desfiinat Biroul Anticorupie din cadrul poliiei. ICAC se bucura decapaciti puternice de investigaie, dar nc de la nceput s-a pus accentul peprevenire i participarea cetenilor.

ICAC avea trei componente:1. Departamentul operaional, nsrcinat cu anchetele.2. Departamentul de prevenire a corupiei (CPI), care identifica punctele

vulnerabile la corupie din cadrul diferitelor agenii pe care apoi le

ajuta s adopte msuri de remediere3. Departamentul de relaii cu comunitatea (CRD), care implica cetenii

oraului Hong Kong n lupta mpotriva corupiei

Strategia ICAC recunotea necesitatea distrugerii culturii corupiei. Aa cumne nva i alte cazuri de succes, un pas important n lupta mpotriva corupieisistematice este prinderea petilor mari, respectiv urmrirea i pedepsireainfractorilor de la nivel nalt. Hong Kong a reuit extrdarea cu succes a unui fostcomisar ef care fugise n Anglia i se bucura acolo de averea dobndit pe ci ilicite.


13/63

13

Extrdarea a lansat semnalul c regulile jocului s-au schimbat i c vorbele despreprevenirea corupiei vor fi dublate de fapte.

Departamentul de prevenire a corupiei a recrutat aizeci i cinci despecialiti, ntre care experi n management, analiti de sisteme, experi ncomputere, contabili, juriti, ingineri i arhiteci. Citnd un oficial al CPD, acesta

rspunde de analiza temeinici n profunzime a practicilori procedeelor folosite nadministraie i serviciile edilitare. Facem acest lucru printr-o examinare i analizatent a sistemelor, metodelor, abordrilori politicilor. Obiectivul este eliminarea isimplificarea, ori de cte ori este posibil i dezirabil, a legilor i regulilor lipsite deaplicabilitate,a procedurilor complicate [i] a practicilor vagi i ineficiente care potgenera corupie.

CPD a format dou secii. O Secie persoane care se ocupa de serviciile ifunciile legate de personal i o secie proprieti, care analiza contracte, cldiri iterenuri. ICAC a lucrat fr tam-tam i a stabilit relaii de tip meritul v aparine cudiferitele agenii guvernamentale. Dac o agenie nu dorea s analizeze situaiaintern cu ajutorul ICAC, sau dac, dup o astfel de analiz, nu lua msurilecuvenite, ameninarea implicit era suprarea guvernatorului, publicitatea i aciunearepresiv de proporii. Dar nu a fost nevoie s se pun n practic ameninarea.mpreun, CPD i ageniile guvernamentale au identificat domeniile de autoritateexcesiv sau subteran, sistemele de control deficitare i regulile i regulamenteleneaplicabile. Raportul anual pe 1975 al ICAC a numit CPD un concept cu totul nou nadministraia publici este de neles s se fi mndrit cu aceasta. Rezultatele nu audus numai la un control al corupiei. Administraia dispunea acum de un instrumentde reform a serviciilor publice.

ICAC a reprezentat i un instrument strategic de mobilizare a participrii isprijinului cetenilor. Acest lucru s-a realizat pe dou ci.

n primul rnd au fost create comitete consultative ceteneti care sndrume i s monitorizeze activitatea ICAC. n rndul acestora se numrau critici aiguvernului, iar obiectul de activitate mergea de la stabilirea politicii generale i a

funciunilor ICAC pn la alctuirea unui comitet pentru sesizri. Ideea unei comisiide supraveghere alctuit din ceteni are, credem noi, o mare relevan nasigurarea transparenei ageniilor guvernamentale, mai ales a acelora cu atribuii pemsura celor acordate ICAC.

n al doilea rnd, Departamentul ICAC pentru relaii cu comunitatea areprezentat o alt inovaie strategic. CRD a constituit birouri locale pentru culegereainformaiilor legate de corupie de la societatea civil, precum i pentru implicarea naciuni educative de baz pe teme de nocivitate a corupiei. CRD a creat programecolare, campanii publicitare, filme, drame TV, o emisiune de radio cu telefoane de laasculttori, foi volante speciale i expoziii.

Rezultatele au fost remarcabile. Corupia sistematic din cadrul poliiei a fostdistrus. Mai mult, a fost redus corupia la nivelul ntregului Hong Kong. ICAC aurmrit oficialii din departamentele de pompieri, locuine, imigrare, munc, marin,

medicin i sntate, administraia noilor teritorii, pot, nchisori, lucrri publice,transporturi i servicii urbane. ICAC a urmrit i dat n judecati cazuri de corupiedin sectorul privat. ICAC a lucrat ntr-o manier proactiv cu efii i administratoriimultor departamente ale administraiei. n apte ani, Departamentul de prevenire acorupiei a efectuat aproape 500 de studii privind diverse politici i practici din cadrulageniilor guvernamentale. Pe multe dintre acestea le-a continuat cu rapoarte demonitorizare amnunit a modului n care erau puse n practic recomandrile sale.n aceti primi apte ani, la seminarele pe care le-a organizat pe tema preveniriicorupiei au participat peste 10 000 de oficiali.


14/63

14

i poate cele mai importante beneficii create de ICAC subliniaz una dintretemele crii de fa: prevenirea corupiei poate reprezenta o prghie pentrureinventarea administraiei municipale. n Hong Kong, mulumit iniiativelorconduse de ICAC, serviciile municipale au devenit mai eficiente, iar populaia dinHong Kong a avut la dispoziie noi modaliti de participare i influenare a felului ncare este guvernat.

n Caseta 3 sunt prezentate sumar cteva din principalele caracteristici alesuccesului strategiei de combatere a corupiei din Hong Kong4.Caseta 3 Principalele trsturi ale strategiei din Hong Kong

1. n confruntarea cu corupia sistematic, abordarea prin msuri ntrite deaplicare a legii nu este eficient. Chiar i prerogative draconice de investigarepot eua cnd nsui mecanismul de investigare poate fi corupt.

2. Crearea unei agenii anticorupie noi, cu personal talentat i atent selectat, oconducere curajoas i un control intern puternic. Crearea a cinci comisiiceteneti de supraveghere care s ndrume i s monitorizeze agenia.Ambele msuri vor conferi credibilitate.

3. Distrugerea culturii de cinism i complezen prin prinderea petilor mari.4. Punerea accentului pe prevenire. Analizarea sistematic a funciunilor

administraiei. Msuri de reducere a monopolurilor de putere, clarificare irestrngere a puterii discreionare i promovarea responsabilizrii. Relaii decolaborare i nu de confruntare cu celelalte agenii guvernamentale. n acelaitimp cu combaterea corupiei, aceast abordare permite producerea deschimbri radicale n modul de furnizare a serviciilor publice.

5. Mobilizarea cetenilor n lupta mpotriva corupiei prin crearea a numeroaseci noi de obinere de la acetia a informaiilor despre acte de corupie i deeducare cu privire la daunele pe care ea le poate provoca. n acelai timp culupta mpotriva corupiei, aceast msur permite producerea de schimbriradicale n participarea publicului i sprijinul oferit de ceteni.

6. Pe scurt, nelegerea faptului c o corupie sistematic necesit o abordaresistematici schimbri radicale. De asemenea, c lupta mpotriva corupieipoate reprezenta o prghie pentru o reforma general a administraiei publice

locale.

CUM SE FORMULEAZ O STRATEGIE?

Necesitatea unei strategiipoate prea evident, dar campaniile anticorupie suferadeseori tocmai de lipsa acesteia. Corupia nu trebuie perceput ca o simplneregul sau ca fapta unui ticlos. Secretul succesului reformei const n schimbareapoliticilor i sistemelor i nu vnarea vinovailor, adugarea de noi legi iregulamente sau chemarea la reform moral. Oriunde exist un amestec demonopol i putere discreionar a autoritilor dar fr a fi responsabe, vom gsiprobabil i corupie. Atunci cnd funcionarii publici sunt prost pltii i nu li se ofernici un fel de recompense sau stimulente pentru performane excepionale n serviciui cnd penalizrile pentru cei corupi sunt rar aplicate i blnde, ne putem atepta lao nflorire a corupiei. Reformele de succes trateaz acest gen de probleme alesistemului.

Pentru unii, ns, nu exist nici un motiv nici mcar s vorbeti de campanii mpotriva corupiei sau de o nou strategie. Ei susin c nu ar fi nevoie dect caadministraia s fac ceea ce are de fcut. Vicepreedintele unei importante ageniiinternaionale a scris recent autorului principal al crii de fa pe aceast tem.Problema administraiilor din Africa, spunea, nu este aceea de a vedea ce este defcut cu corupia. Ci aceea de a face ceea ce au promis c fac, dar nu fac.


15/63

15

Aceast reacie conine un element de adevr i acest element are paralele nmulte domenii ale vieii. O companie ar fi mai profitabil dac fiecare dintre angajaiisi i-ar ndeplini cu contiinciozitate toate obligaiile. Am fi cu toii mai buni dac ne-am putea aminti cele mai profunde precepte i ne-am strdui s le respectm.

Dar n alt sens, reacia vicepreedintelui strnete ntrebri interesante. De cenu trim conform celor mai nalte precepte morale? Exist oare strategii practice de

autocontrol care ne-ar putea ajuta s fim mai buni n ceea ce facem? Rafturi ntregide cri ncearc s ne nvee cum. n privina firmelor, o vast literatur se ocupde modalitile n care liderii lumii afacerilor i pot determina angajaii s-i respecte ndatoririle. nsi faptul c exist attea cri ne sugereaz c rspunsul nu eevident.

Similar este i cazul unei campanii mpotriva corupiei. Dac am putea spunepur i simplu nu dai i nu luai miti am fi ascultai, s-ar termina cu mita. Dar nue att de simplu. Monitorizarea i pedepsirea sunt costisitoare, astfel c nu e gratis iuor s-i depistezi pe cei ce nu te ascult i s-i pedepseti. Trebuie s creezi unclimat, o structur a informaiilor i un set de msuri stimulative pentru ca angajaiidin administraie i cetenii s se limiteze la un grad optim de corupie de diferitetipuri. Pentru aceasta avem nevoie s nelegem ce determin diferitele tipuri decorupie i cum provoac acestea daune sociale (i din cnd n cnd cum aduc unelebeneficii sociale) i care sunt beneficiile i costurile diferitelor msuri anticorupie.Este nevoie apoi de un plan de punere n aplicare pentru a ajunge de unde suntemacum la situaia n care sperm s fim n viitor, innd cont de costurile implicate deacest proces.

Ce este o strategie de combatere a corupiei? Un prim rspuns ar fi cstrategia vizeaz sistemele corupte, nu (doar) pe corupi. Cu alte cuvinte, n loc sgndim corupia ca pe fapta unui imoral care ncalc legea i neal ncrederea(ceea ce este adevrat) gndim corupia ca pe un sistem care favorizeaz mai multsau mai puin anumite activiti ilicite.

Multe se pot spune despre tipurile de guvernare i n general despre tipurilede instituii, fie publice, fie private, fie nonprofit, vulnerabile la corupie. Corupiatinde s scad dac exist o separare a puterilor; echilibrare i verificare ncruciat;

transparen; un bun sistem judiciar; roluri, atribuii, reguli i limite clar definite.Corupia tinde s nu prolifereze acolo unde exist o cultur democratic, concureni un bun sistem de control i acolo unde oamenii (angajai, clieni, organe decontrol) au dreptul s se informeze i dreptul de a aduce mbuntiri. Corupia sesimte bine acolo unde exist multe reguli complexe dublate de oficiali cu puteridiscreionare ample i neverificabile.

De remarcat c majoritatea acestor idei se aplic att n lumea afacerilor cti n cea a administraiei. La fel ca i formula metaforic pe care o considermdeosebit de util:

C = M + D R

Corupie (C) egal monopol de putere (M) plus puterea discreionar a oficialilor (D)

minus responsabilizare (R)5. Dac cineva deine puteri de monopol asupra unui bunsau serviciu i are latitudinea s decid dac sau ct din bunul sau serviciul respectivse poate acorda unei persoane i dac nu exist responsabilizare n baza creia aliis poat vedea ce decizie s-a luat, atunci probabil c vom da i peste corupie. Estela fel de adevrat n sectorul public ca i n cel privat, ntr-o ar srac sau bogat,la Beira ca i la Berlin sau Beirut.

O strategie de combatere a corupiei nu va trebui deci s nceap sau s setermine cu ieiri fulminante pe teme de etic sau nevoia de creare a unor noiatitudini. Va trebui n schimb s examineze cu snge rece modalitile de a reduce


16/63

16

monopolul de putere, de a limita sau clarifica puterea discreionar i de a sporitransparena, innd cont totodat de costurile directe i indirecte ale acestor msuri.

Exist i un alt aspect crucial n proiectarea unei strategii anticorupie:corupia este o infraciune calculat raional i nu comis sub impulsul unei pasiuniiraionale. Oamenii se angajeaz n acte de corupie atunci cnd riscul este sczut,adic penalizrile sunt blnde i recompensele mari. Aceast analiz se suprapune

ntructva formulei de mai sus, deoarece rsplata este mai mare pe msur ce creteputerea de monopol. ns adaug i ideea c marjele sunt cele care determincalculele oficialilor sau cetenilor corupi sau potenial corupi. Schimbai informaiilei stimulentele i vei schimba corupia.

A avea o strategie nseamni c nu trebuie s atacm n acelai timp toateformele de corupie. Trebuie s facem distincie ntre diferitele tipuri de corupie i srecunoatem c nu toate sunt la fel de duntoare, chiar dac nu o vom recunoate n mod public. De exemplu, corupia sistematic din poliie este de obicei maiduntoare dect cea din Departamentul de acordare a permiselor de circulaie. ngeneral, inspectorii, de orice fel ar fi, ar trebui s fie mai oneti dect furnizorii deservicii. A avea o strategie nseamn a cpta o idee clar asupra scopurilor imijloacelor pe termen scurt, mediu i lung. Pentru a fi credibil, o campanieanticorupie are nevoie de succese imediate. Dar este la fel de necesar un plan pecinci ani, cu obiective realiste i ealonate n timp.

Putem face uor deosebirea ntre ceea ce s-ar putea numi aspectele de ordineconomic i aspectele de implementare n prevenirea corupiei. Dup cum se vavedea n continuare, modelele economice se dovedesc utile n tratarea unor aspecteprecum:

1. Care ar fi costurile (i eventualele beneficii) ale diferitelor forme decomportament ilicit?

2. Pentru fiecare tip sau domeniu de corupie, ce fel de msuri preventive arputea duce la reducerea ei?

3. Care ar fi beneficiile reducerii corupiei i eventual creterii eficieneimsurilor preventive? Ce costuri ar presupune aceste msuri?

4. Care sunt interaciunile, att pozitive ct i negative, dintre diferitele msurianticorupie?5. innd cont de rspunsul la cele de mai sus, ce msuri ar trebui adoptate i la

ce nivel?

Aspectele ce ar putea fi considerate de implementare merg i mai departe. Deexemplu, cum ar putea fi mobilizai aliaii i cum ar putea fi neutralizai saucooptai eventualii inamici? Cum ar putea ajuta sau mpiedica msurile, luate nacest domeniu, pe elaboratorii de politici (sau administraiile) s ia decizii n altedomenii? Cum ar putea oficialii care implementeaz politici s i atribuie meritulrealizrilor obinute? Cum s-ar putea modifica msurile de stimulare a oficialilorastfel nct s se mreasc ansele ca ceea ce s-a planificat s fie i pus npractic?

Desigur, aspectele economice i cele de implementare se suprapun. Luptampotriva corupiei nu trebuie s fie privit ca un scop n sine, din dou motive.La un moment dat, costul economic al reducerii corupiei contrabalanseazbeneficiile continurii acestei reduceri. Dar obiectivul strategic al reformelormunicipale merge n direcie opus. Corect elaborat, o strategie de prevenire acorupiei poate deveni prghia pentru refacerea financiar a municipalitii,reformarea serviciilor oferite i implicarea cetenilor. Dincolo de stvilirea unoracte de infraciune se afl perspectiva reinventrii administraiei locale.


17/63

17

CAPITOLUL 3CORUPIA CA SISTEMO ABORDARE A CORUPIEI DIN PUNCT DE VEDERE ECONOMIC

Cum s-ar putea elabora o strategie de prevenire a corupiei ntr-un contextspecific? Cartea de fa contureaz civa pai:

1. nelegerea sistemelor corupte, pentru care sunt necesare instrumenteanalitice (capitolul de fa);2. diagnosticarea modului n care funcioneaz n prezent anumite sisteme

corupte n contexte specifice (Capitolul 4);3. depirea rezistenei politice i birocratice i atragerea de sprijin

(Capitolele 4 i 5); i4. punerea la punct a unui plan de aciune ealonat prin care s vindecm

sistemele corupte, s distrugem cultura cinismului i s transformmadministraia municipal (Capitolul 5).

Capitolul de fa pune accent pe abordarea din punct de vedere economic acorupiei. Corupia este o infraciune bazat pe calcul economic. Dac probabilitateade a fi prins este mic i pedeapsa uoar, iar recompensa fraudei este mare nraport cu stimulentele pozitive oferite unui oficial din administraie, atunci tentaia vacrete i vom gsi corupie. Din fericire, analiza economic ne poate ajuta slocalizm ntr-o organizaie domeniile n care corupia poate cel mai probabil aprea.Aa cum am menionat n capitolul precedent, formula euristic este: corupia esteegal cu monopol plus putere discreionar a oficialilor minus responsabilizare.

Cnd ne gndim la prevenire, va trebui s ne gndim la stimulenteledisponibile pentru oficiali, inclusiv la creterea penalizrilor, mrirea anselor de a fiprini i armonizarea salarizrii cu performanele de la locul de munc. Va trebui scutm s reducem monopolul, s clarificm puterile discreionare i s mrimresponsabilizarea.

n seciunea de fa vom prezenta mai pe larg aceste principii i vom conturaun cadru de analiz a politicilor. Dar mai nti, pentru a demonstra relevana a ceea

ce ar putea prea doar teorie abstract, primarul MacLean Abaroa descrie cum afcut uz de aceste principii pentru a-l ghida n reforma administraiei municipale dinLa Paz.

Peste tot unde am gsit probleme n oferta de servicii sau finalizarea prompta lucrrilor publice sau colectarea de venituri, acestea se produseser nu doardatorit ineficienei instituiei, cii, aproape ntotdeauna, datorit corupiei. Cu ctaflam mai multe despre funcionarea administraiei municipale, cu att ddeam maimult peste comportamente suspecte. Astfel c m-am reorientat i am nceput srecurg la formula corupiei: C = M +D R ca principiu organizator n ncercarea meade a reinventa administraia municipal din La Paz. (n limba spaniol nu exist uncuvnt potrivit pentru responsabilizare, astfel nct am folosit transparen iformula a devenit:

C = M +D T.)Am ajuns s-mi dau seama c introducerea concurenei, reducerea puteriii a

marjelor discreionare birocratice i creterea transparenei au fost cheia rezolvriisituaiilor de blocaji obstrucie cu care m ntlnisem. De fapt, am ajuns chiar scred c n La Paz, ca probabil n multe alte municipaliti, anii decenii de rapacitatea instituiilor publice au dus la crearea unei corupii sistematice sau intrinseci. ntr-ointerpretare darwinist , aceste instituii bolnave par s fi evoluat ca mecanismecomplexe i sofisticate ale corupiei, cu forme, dimensiuniimodus operandi precumi legitimitate statutar adaptat corupiei.

A putea da numeroase exemple. Voi descrie numai unul.


18/63

18

Autorizaiile de construcie reprezentau o foarte important surs de corupiei frustrri. Potrivit legislaiei locale n vigoare, orice construcie nou pe teritoriuloraului trebuia aprobat de Departamentul Municipal de Urbanism. Nu numai att,dar orice modificare adus unei construcii existente, cum ar fi remprirea spaiuluisau chiari montarea unei ui n exteriorul sau n interiorul unei cldiri trebuia deasemenea autorizat. Nu e nevoie s mai spun c pentru primirea tuturor

autorizaiilor trebuia s atepi chiari ani ntregi dac nu ddeai mit.Am aflat despre aceast form de corupie i am aplicat formula. Aceasta adus mai nti la o reanalizare a tipului de autorizaii cu adevrat necesare i lareformularea procedurii de autorizare. Am renunat la anumite reglementri. Lareglementrile rmase n vigoare am simplificat procedura i am fcut publicitatenoilor msuri, astfel nct cetenii s nu poat fi pclii c regulamentul presupunen continuare o anumit aciune sau procedur la care s-a renunat.

Am nceput de asemenea s desfiinm monopolul asupra autorizrii, msurprin care am rezolvati o problem de structur. De fapt, chiar dac nu ar fi existatcorupie, medicamentul anticorupie coninut n formul s-a dovedit perfect pentruevitarea ineficienei costisitoare i ntrzierilor n multe domenii ale administraieimunicipale, ca i pentru micorarea sarcinilor care grevau resursele municipalitii.

Exist n Bolivia unele profesii cu surplus de specialiti, printre care i

arhitectura. Astfel nct am hotrt s propun ca asociaia profesional a arhitecilors dea posibilitatea membrilor si de a obine certificarea de ctre municipalitatepentru a putea emite autorizaii de construcie n numele acesteia, conform normelori regulamentelor municipale, contra unei taxe stabilite de pia. Arhitecii urmau spromoveze un examen prin care s probeze cunoaterea normelor de reglementareale municipalitii, numite USPA i s depun o garanie pe care municipalitatea o putea reine n caz de nendeplinire onest a ndatoririlor profesionale. Asociaiaarhitecilor trebuia s fie de acord s contribuie la implementarea, monitorizarea i lanevoie aplicarea de sanciuni.

Nu am reuit s adoptm aceast msur dect n 1993, dup ce am fostreales. Am sporit numrul arhitecilor cu peste o sut de specialiti din sectorul privatcare s rspund volumului imens de cereri de autorizare, ceea ce a dus la o

reducere spectaculoas a timpului de ateptare. Arhitecii atestai nu aveau dect scompleteze un formular cu toate informaiile necesare i s emit o autorizaie deconstrucie semnat, parafati cu numr de ordine. Dup care civa funcionarimunicipali bine pltii din Departamentul de Urbanism luau prin sondaj uneleautorizaii pentru care fceau o verificare amnunit. Dac apreau nereguli,municipalitatea putea lua msuri mpreun cu asociaia arhitecilor, care putea s-ireprezinte membrii, n caz c oficialii municipali ar fi fcut abuz de putere, invocndnereguli inexistente. Piaa ilegal a corupiei, unde ntrzierile i monopolul fceau screasc preurile, a fost astfel subminat.

Este doar un exemplu de aplicare al unui principiu general. Am folosit formulaC = M +D R ca marco ordenador [principiu cluzitor]al mandatelor mele deprimar.

CORUPIA CA DELICT CALCULAT

Formula la care se refer MacLean Abaroa ncepe cu o observaie n spirituleconomiei. Este adevrat c oameni diferii reacioneaz n mod diferit la tentaiacorupiei i c muli oficiali din sectorul public sau privat rezist tentaiei chiar i cndaceasta este puternic.

De unde vine fora tentaiei? Contabilul nicaraguan Francisco Ramrez Torresdiscut pe larg factori precum familia, coala, atitudinea fa de munc, activitateaeconomic sau religia, naiunea i situaia internaional. La nivelul individului, el


19/63

19

citeaz printre cauzele corupiei consumul excesiv de alcool, activitateaextraconjugal, pierderile din speculaii financiare, jocurile de noroc, cauze legatede vanitate, dezorganizare administrativ, setea de mbogire iliciti nc alteopt.1 S ncercm s simplificm la maxim realitatea complex descris de RamrezTorres.

ntr-o prim aproximare, oficialii sunt tentai s se angajeze n fapte de

corupie atunci cnd mrimea ctigului ilicit depete mrimea penalizrii nmulitcu probabilitatea de a fi prins. Penalizarea cuprinde, pe de o parte, salariul i altemsuri stimulative la care vor fi silii s renune dac i pierd slujba i, pe de alta,severitatea pedepsei.

Cnd poate fi considerat mare ctigul ilicit? Oficialii au ocazia sdobndeasc beneficii nemeritate n funcie de gradul de monopol pe care l deinasupra unui serviciu sau asupra unei activiti, n funcie de capacitatea de a decidecui i ct s acorde i n funcie de msura n care activitatea lor poate fi urmrit.

Cum vom putea atunci ncerca s stvilim corupia? O abordare ar fi prinreducerea monopolului, clarificarea i limitarea puterilor discreionare i prin mrireagradului de responsabilizare.

Desigur, nu ar trebui s ne preocupe numai reducerea corupiei. Am puteacheltui sume att de mari pentru atacarea corupiei sau am crea att de multe

complicaii i obstacole birocratice, nct costul i pierderile de eficien arcontrabalansa beneficiile dobndite prin stvilirea corupiei.

Ar putea fi mai bine s facem uz n acest moment de o metafor din domeniuleconomiei. S presupunem c dvs suntei eful i noi suntem agenii dvs. eful arputea fi primarul unui municipiu, eful unui departament, sau administratorul unuiprogram de asisten social. S presupunem c nu suntei corupt i c obiectivelepe care vi le-ai propus coincid cu interesul public. Dar noi ca ageni suntem supuitentaiei corupiei. Ai dori s ne determinai s efectum activiti productive i sne descurajai activitile corupte. De aceea, v propunei s reducei putereanoastr de monopol (sau a ageniei noastre), clarificnd i n unele cazuri delimitndcapacitatea noastr de a decide cui i ce servicii s i acordm i la ce pre, fcndu-ne n acela,i timp rspunztori de faptele noastre. Vrei s ne sporii stimulentele

pentru ca noi s facem activitai sociale productive sporind n acelai timp penalitilepentru corupie.Dar fiecare dintre aceste posibile iniiative poate fi costisitoare, din mai multe

puncte de vedere. S-ar putea s coste bani. Ar putea presupune costuri deoportuniti. Ar putea crea externaliti. Problema economic pe care o creai estedeci mult mai complicat dect aceea de a lupta cu corupia. n mod ideal, veipune n balan beneficiile eforturilor dvs (din punctul de vedere al mbuntiriiproductivitii i reducerii costurilor corupiei, pe care va trebui s le evaluai) icosturile implicate.


20/63

20

UN CADRU DE ANALIZ DE POLITICI

Pe baza acestor considerente, se poate formula un cadru de analiz de politici (veziCaseta 4). El nu reprezint o reet, ci un mijloc de stimulare a capacitii creative ianalitice a celor interesai de combaterea corupiei.

Potrivit acestui cadru, eful i poate alege agenii i le poate modifica

stimulentele, poate colecta informaiile necesare creterii probabilitii de a detecta ipedepsi faptele de corupie, poate modifica relaiile dintre ageni i clieni i poatecrete costul moral al corupiei. Lucrnd, n multe ri, pe baza acestei structuri-cadru, cu oficialii de rang nalt din administraie, cu oameni de afaceri i cu ceteni,s-a dovedit util n a-i ajuta s gndeasc soluii alternative.n continuare vei gsi cteva note pentru liderii municipali legate de cele mai importantecategorii coninute n structura cadru.

Selectarea agenilor. Agenii sunt desigur funcionarii municipali, dartrebuie remarcat c nu este necesar ca agenii care realizeaz lucrri pentrumunicipalitate s fie angajaii primriei. Multe municipaliti i-au asumat prea multesarcini i au devenit astfel de facto monopoluri. Dac n schimb o parte din serviciipot fi contractate cu teri pe o pia concurenial, iar performanele pot fi evaluate

atent (inclusiv de ctre ceteni vezi ntrirea responsabilizrii i transpareneimai departe n acelai capitol) atunci va fi ncurajat eficiena i redus corupia. Cala orice nivel al administraiei, una dintre cele mai importante msuri anticorupiepoate fi transferarea de sarcini i funciuni ctre sectorul privat.

mbuntirea stimulentelor pozitive pentru oficialii municipali. n multemunicipaliti, nivelul salarizrii a sczut att de mult nct oficialii efectiv nu-i potntreine familiile fr a-i lua un al doilea serviciu sau a accepta pli pe sub mn.i mai important este ntrirea legturilor directe dintre salarizare i performane idintre promovare n funcie i performane, care n multe cazuri s-au erodat foartemult.

nsprirea penalizrilor pentru corupie. Datorit sistemelor slabe icorupte de investigaie i urmrire, ca i a celor judiciare, acuzaiile de corupierareori rezist. Dac o fac, penalizrile sunt adeseori practic minime (de exemplu,

concedierea celui vinovat). Ca urmare, penalizarea ateptat pentru corupie(ansele de a fi prins nmulit cu penalizarea n caz de prindere) nu are putere dedescurajare. Un pas important este acela de a ntri capacitatea i de a mbuntimsurile stimulative pentru poliie, procuratur i judectori. Desigur, de obiceiadministraiile municipale nu dein controlul asupra acestor agenii. Cu toate acestea,liderii municipali pot fi creativi n implementarea unor stimulente negative, cum ar ficoncedierea sau suspendarea din funcie, utilizarea presei n scopul popularizrii,invitarea la denunarea funcionarilor corupi de ctre grupuri profesionale,transferarea persoanelor n funcii mai puin dezirabile i aa mai departe.

Limitarea monopolurilor. Promovarea concurenei n sectoarele public iprivat. Evitarea reglementrilor prin care se creeaz monopol ori de cte ori esteposibil.

Clarificarea puterilor discreionare. Simplificarea regulilor iregulamentelor. Crearea unor linii luminoase cu care se delimiteaz atribuiile iputerile. Sprijinirea cetenilor n efortul de a nva cum funcioneaz sistemelepublice (prin brouri i manuale, birouri de informaii i asisten, exprimarealegislaiei i reglementrilor n limbaj simplu, campanii de publicitate, utilizareacetenilor ca furnizori de servicii, etc.) mbuntirea supravegherii de ctreceteni a aciunilor primriei.

mbuntirea responsabilizrii i transparenei. Standardele deconduit clare i stabilirea regulilor jocului nlesnesc responsabilizarea. La fel icaracterul deschis al licitaiilor, proiectelor cu finanare nerambursabili ajutoarelor,


21/63

21

Responsabilizarea depinde de capacitile auditorilor interni, contabililor, avocailorpoporului, inspectorilor, elementelor specializate ale poliiei i ale procurorilorspecializai. Dar responsabilizarea trebuie s presupun i implicarea cetenilor, asindicatelor, organizaiilor neguvernamentale (ONG), a presei i mediului de afacerin cele mai variate feluri, inclusiv prin comitete ceteneti de supraveghere, serviciitelefonice speciale (hotline), audit extern, comisii de anchet i aa mai departe.

Administraia local poate veni n ajutorul actorilor externi prin producerea idiseminarea mai multor informaii cu privire la eficacitatea serviciilor publice. n fine,administraia local trebuie s ncurajeze sectorul privat s supravegheze propria saparticipare la sisteme corupte de licitaii, contractri, reglementare i altele.


22/63

22

Caseta 4. Prevenirea corupiei: cadru de analiz de politici

A. Selectarea agenilor.1. Eliminai prin triere pe cei necinstii (pe baz de carier, teste sau elemente de predicie a

onestitii)2. ncurajai angajrile pe merit i mpiedicai nepotismului.3. Exploatai garaniile externe de onestitate (folosind reele de depistare a agenilor de

ncredere i asigurand meninerea onestitii lor)B. Stabilirea recompenselor i penalizrilor pentru ageni1. Modificarea recompenselor

a. Cretei salariile pentru a reduce nevoia de venituri ilicite.b. Recompensai aciunile specifice i agenii care contribuie la scderea corupiei.c. mbuntii perspectivele de promovare n carier n funcie de performanele obinute.d. Utilizai contractele de contingen pentru recompensarea agenilor pe baza succeselor

ulterioare (de exemplu dreptul la pensie suplimentar condiionat sau titluri pe baz demerit)

e. Legai recompensele nepecuniare de performanele obinute (instruire, transferri, gratuiti,deplasri, publicitate sau aprecieri).

2. Penalizarea comportamentului corupta. nsprii penalizrile formaleb. ntrii autoritatea efilor n a aplica penalizric. Calibrai penalizrile n funcie de efectele descurajante i de posibilitatea de distrugere a

culturii de corupie.

d. Utilizai o gam de penalizri (instruire, transferri, publicitate, marginalizare i pierdere astatutului profesional, a gratuitilor i deplasrilor)C. Obinere de informaii cu privire la eforturi i rezultate.

1. mbuntirea auditului i sistemelor informatice de managementa. Culegei dovezi despre posibile acte de corupie (cu ajutorul steguleelor roii, analizei

statistice, analizei unor eantioane aleatorii de lucrri i inspecii)b. Efectuai evaluri ale vulnerabilitii a se vedea Caseta 11.

2. ntrirea agenilor de informaiia. ntrii personalul de specialitate (auditori, specialiti computere, investigatori, supraveghetori

i ageni securitate intern).b. Creai un climat n care agenii (de exemplu informatorii) s raporteze neregulile.c. Creai noi uniti (avocai ai poporului, comitete speciale de investigaii, agenii anticorupie

sau comisii de anchet).3. Colectai informaii de la teri (presi bnci)4. Colectai informaii de la clieni i de la publicul larg (inclusiv asociaii profesionale)5. Mutai obligaia de a proba, astfel nct persoanele potenial corupte (de exemplu funcionarii

publici cu averi mari) s trebuiasc s-i dovedeasc nevinovia.D. Restructurarea relaiei ef-agent-client pentru a slbi monopolul de putere, a limita puterea

discreionari spori responsabilizarea)1. Provocarea concurenei n furnizarea unor servicii de calitate (prin privatizare, concuren public-

privat i concuren ntre agenii publici)2. Limitarea puterii discreionare a agenilor

a. Definii mai clar obiectivele, regulile, procedurile i publicarea acestora.b. Distribuii agenii n echipe de lucru i impunei supravegherea lor pe cale ierarhicc. mprii deciziile mari n sarcini mai micid. Clarificai i delimitai influena exercitat de ageni n deciziile importante (schimbai regulile

de luare a deciziei, schimbai factorii de decizie i modificai stimulentele)3. Rotarea agenilor pe funcii i geografic4. Schimbarea misiunii organizaiei, produselor sau tehnologiei acesteia, pentru a o face mai pu in

vulnerabil n faa corupiei5. Organizarea de grupuri de clieni care s i fac mai puin susceptibili fa de corupie, pentru

promovarea schimbului de informaii i crearea astfel a unui lobby anticorupie.E. Creterea costurilor morale ale corupiei.

1. Recurgerea la instruire, programe educative i exemplul personal.2. Promulgarea unui cod etic (pentru funcionarii publici, profesii sau agenii)3. Schimbarea culturii corporaiei.


23/63

23

APLICAREA STRUCTURII CADRU N HONG KONGMulte dintre titlurile de mai sus sunt utile pentru a sintetiza strategia ComisieiIndependente de Combatere a Corupiei din Hong Kong. i asta desigur nu pentru cJack Carter i echipa lui s-au gndit n mod explicit anume la Caseta 4 , ci pentru canaliza problemelor corupiei ntreprins de ei punea accent tot pe importanareformei sistematice. Privii, de exemplu, Caseta 5. Ea arat cum titlurile din Caseta

4 se regsesc n multe dintre iniiativele cheie ale ICAC.Caseta 5 Cadrul de analiz de politici aplicat la Hong Kong


24/63

24

A. Selectarea agenilor.1. Eliminarea prin triere a celor necinstii (pe baz de carier, teste, sau elemente de predicie a

onestitii) Doar o parte din personalul fostului Birou Anticorupie al poliiei a fost numit n ICACdup o ndelungat selecie.

2. ncurajarea angajrilor pe merit i mpiedicarea nepotismului. Utilizarea principiului meritului nrecrutarea contabililor, auditorilor, analitilor de sistem i a altor specialiti.

3. Exploatarea garaniilor externe de onestitate (folosind reele de depistare a agenilor dencredere i asigurarea meninerii onestitii lor) n acea perioad fiind o colonie, Hong Kongputea importa ofieri superiori de poliie.

B. Stabilirea recompenselor i penalizrilor pentru ageni1. Modificarea recompenselor

a. Creterea salariilor pentru a reduce nevoia de venituri ilicite. S-a adugat o indemnizaiespecial de 10% din salariu pentru personalul ICAC.

b. Recompensarea aciunilor specifice i agenilor care contribuie la scderea corupiei.c. mbuntirea perspectivelor de promovare n carier n funcie de performanele obinute. n

cadrul ICAC nu se aplica regulamentul funcionarilor publici, astfel nct promovarea se puteaobine rapid.

d. Utilizarea contractelor de contingen pentru recompensarea agenilor pe baza succeselorulterioare (de exemplu dreptul la pensie suplimentar condiionat sau titluri pe baz demerit). Majoritatea personalului ICAC lucra pe baz de contracte de angajare pe un an sau doii era temeinic evaluat nainte de rennoirea acestor contracte.

e. Legarea recompenselor nepecuniare de performanele obinute (instruire, transferri,gratuiti, deplasri, publicitate sau aprecieri).

2. Penalizarea comportamentului corupta. nsprirea penalizrilor formale. Administraia din Hong Kong a cutat mai nti s prind

civa peti mari, a cror prindere i pedepsire au fcut obiectul unei intense publiciti.

b. ntrirea autoritii efilor n aplicarea de penalizri. ICAC avea autoritatea s concediezeoricnd orice funcionar.

c. Calibrarea penalizrilor n funcie de efectele descurajante i de posibilitatea de distrugere aculturii de corupie.

d. Utilizarea unei game de penalizri (instruire, transferri, publicitate, marginalizare i pierderea statutului profesional, a gratuitilor i deplasrilor)

C. Obinere de informaii cu privire la eforturi i rezultate.1. mbuntirea auditului i sistemelor informatice de management

a. Culegerea de dovezi despre posibile acte de corupie (cu ajutorul steguleelor roii, analizeistatistice, analizei unor eantioane aleatorii de lucrri i inspecii). ICAC a recurs la multedintre aceste tehnici pentru a msura ntinderea corupiei. Au fost folosii i ageni subacoperire.

b. Efectuarea de evaluri ale vulnerabilitii. ICAC a analizat multe agenii publice, lucrndconcertat mpreun cu acestea, fr a adopta o atitudine ostil. Liderii acestor agenii iputeau asuma meritele pentru reformele prin care se prevenea corupia i se mbuntea


25/63

25

eficiena, ICAC acionnd mai mult ca un consultant de management.

2. ntrirea agenilor de informaiia. ntrirea personalului de specialitate (auditori, specialiti computere, investigatori,

supraveghetori i ageni securitate intern). ICAC a pus accentul pe prevenire i a recrutat unmare numr de astfel de specialiti n Departamentul de Prevenire a Corupiei.

b. Crearea unui climat n care agenii (de exemplu informatorii) s raporteze neregulile. Au fostcreate diverse oportuniti, mergnd de la primirea sesizrilor anonime pn la deschidereaunor oficii locale n care cetenii s-i poat prezenta plngerile. ICAC avea de asemenea olinie telefonic gratuit deschis 24 de ore din 24 pentru primirea de reclamaii.

c. Crearea de noi uniti (avocai ai poporului, comitete speciale de investigaii, ageniianticorupie sau comisii de anchet). Departamentul de relaii cu comunitatea era serviciuldesemnat pentru culegerea de informaii de la public. Comitetele ceteneti de supraveghereconstituite de ICAC au contribuit la furnizarea de informaii ca i de asigurri credibile c ICACnu va face abuz de puterile conferite.

3. Colectarea informaiilor de la teri (pres i bnci). ICAC a aplicat legi severe, care i ddeaudreptul s ancheteze posibilitatea deinerii unor averi nemeritate de ctre funcionarii publici,inclusiv prin investigarea conturilor bancare.

4. Colectarea informaiilor de la clieni i de la publicul larg (inclusiv asociaii profesionale).Departamentul de relaii cu comunitatea a obinut de la ceteni numeroase informaii cu privirela corupie i ineficien. Din comisiile de supraveghere fceau parte specialiti din domeniilerelevante pentru activitatea ICAC.

5. Mutarea obligaiei de a proba, astfel nct persoanele potenial corupte (de exemplu funcionariipublici cu averi mari) s trebuiasc s-i dovedeasc nevinovia. Este exact ceea ce a pus npractic ICAC.

D. Restructurarea relaiei ef-agent-client pentru a slbi monopolul de putere, a limita putereadiscreionari spori responsabilizarea)

1. Provocarea concurenei n furnizarea unor servicii de calitate (prin privatizare, concuren public-privat i concuren ntre agenii publici)

2. Limitarea puterii discreionare a agenilora. Definirea mai clar a obiectivelor, regulilor i procedurilor i publicarea acestora.b. Distribuirea agenilor n echipe de lucru i impunerea supravegherii lor pe cale ierarhicc. mprirea deciziilor mari n sarcini mai micid. Clarificarea i delimitarea influenei exercitate de ageni n deciziile importante (schimbarea

regulilor de luare a deciziei, schimbarea factorilor de decizie i modificarea stimulentelor).ICAC a stabilit un sistem solid de control intern, care, printre altele, a dus la limitareaputerilor discreionare i la sporirea transparenei.

3. Rotarea agenilor pe funcii i geografic4. Schimbarea misiunii organizaiei, produselor sau tehnologiei acesteia, pentru a o face mai puin

susceptibil fa de corupie. ICAC a devenit mult mai mult dect o agenie de investigaii. Ea apus accentul pe prevenire i pe relaiile cu comunitatea, punndu-le n centrul strategiei sale petermen lung.

5. Organizarea de grupuri de clieni care s i fac mai puin vulnerabili n faa corupiei, pentru apromova schimbul de informaii i a crea astfel un lobby anticorupie. Departamentul de relaii cucomunitatea a deschis oficii n comunitile locale, care au ajutat cetenii s se opun corupiei,s raporteze cazurile i s militeze mpotriva ei.


26/63

26

E. Creterea costurilor morale ale corupiei.1. Recurgerea la instruire, programe educative i exemplul personal. Departamentul de relaii cu

comunitatea s-a angajat n numeroase programe de educaie civic, mergnd n coli i prinmediile de informare.

2. Promulgarea unui cod etic (pentru funcionarii publici, profesii sau agenii). ICAC a stabilit un codstrict de conduit.3. Schimbarea culturii corporaiei. Credibilitatea ICAC a stabilit o etic curat ca lacrimai, prin

transparena conferit de comitetele ceteneti de supraveghere, a creat structurile care s

garanteze c ea va rmne neschimbat.

EXEMPLU DE ACHIZIII PUBLICE

Achiziiile publice sunt un alt domeniu n care se poate exemplifica utilitatea Casetei4. Acesta este probabil domeniul administraiei publice locale n care apare cel maiadesea corupia, exprimat n sume mari de bani. Corupia n achiziiile publice poate

lua o varietate de forme. Printre principalele tipuri sunt:1. nelegeri ntre licitani, ducnd la creterea preurilor pltite demunicipalitate, la care oficialii pot sau nu s fie prtai;

2. comisioane oferite de firme oficialilor municipali pentru a unta concurenan licitaie; i

3. mituirea oficialilor municipali care reglementeaz comportamentulctigtorului de contract. Existena acestui tip de corupie poate ncurajaprezentarea unor oferte anormal de mici ca pre, care, situndu-se sub costulestimat ctig contractul, dar obin rectificri n contul contractoruluicorupt prin depiri ulterioare ale costurilor licitate sau modificri de prevedericontractuale n favoarea sa, pe care reprezentantul corupt al municipalitii leaprob.

Caseta 6 arat cum structura cadru de analiz de politici poate determina sugestiiutile pentru fiecare dintre aceste trei probleme.Apendicele prezint aceast caset cu mai multe detalii, artnd i

complicaiile i oportunitile de reducere a corupiei prin instaurarea unor sistemede achiziii mai bune i mai eficiente.

Caseta 6 Cadru de analiza de politici pentru a descuraja nelegerile ilegale nprocesul de achiziii publice


27/63

27

A. Selectarea ofertanilor.1. Verificai onestitatea (prin supraveghere care s depisteze dac exist nelegeri, verificare a

istoricului contractorilor i rezultatele ultimelor contracte).

2. Exploatai garaniile externe de onestitate n licitare i execuie de bun credin.3. Acceptai o singur firm la licitaie i negocai acerb cu ea.

B. Modificarea recompenselor i penalizrilor pentru ofertani.1. Favorizai prin recompense numai ofertanii oneti (plat mai trziu n funcie de costuri i

calitate; contracte cu msuri stimulative)

2. Modificai penalitilor pentru ca nelegerile s devin mai puin tentante (descalificarea firmelorce stabilesc nelegeri; aplicarea de sanciuni pentru infraciuni; sau compromiterea firmei prinpublicitate negativ)

C. Utilizarea unor strategii informaionale care s mreasc probabilitatea detectrii i pedepsiriinelegerilor oneroase.

1. Utilizai sisteme de detectare a nelegerilor2. ntrii agenii pentru a culege informaii (activitate sub acoperire, supraveghere, preul pieei i

devize de estimare a costurilor)

3. Implicai teri pentru obinerea unor informaii credibile (buletine informative din ramura deactivitate i consultani, calcularea devizelor de cost n mod independent sau auditori).

4. Utilizai ofertanii ca surs de informaii (angajai nemulumii, ofertani perdani, cei care seretrag de la licitaie).

D. Restructurarea relaiei achizitor-ofertant1. ncurajai concurena ntre ofertani (firme noi, publicitate mai larg, barier de acces cobort,

contracte cu mprirea riscurilor i cerina de a comunica informaii privind contractul)

2. Limitai puterea discreionar a agenilor proprii (reguli cu privire la schimbarea comenzilor,adugarea de clauze, urgene, oferte sigilate, reguli de luare a deciziei n favoarea unui ofertanti analiza ierarhic a deciziilor)

3. Rotai agenii proprii4. Redefinii produsul organizaiei (bunuri standardizate cu pre de pia; alegerea materiilor

prime, rezultatelor i modalitilor de plat cu privirea atent la elementul coruptibil; i integrarepe vertical mai bine produci dect s cumperi).

E. Schimbarea atitudinilor fa de nelegerile oneroase.1. Facei distincie ntre nelegerile oneroase i practicile acceptabile (de exemplu carteluri pentru

export) i scopurile acceptabile (cum ar fi maximizarea ctigului din schimb valutar).

2. Educai contractorii cu privire la procesul licitaiilor din alte ri.3. Promovai identificarea ofertantului cu scopul social sau public al lucrrilor.


28/63

28

CAPITOLUL 4EVALUAREA CORUPIEI

Analiza economic se poate dovedi util pentru diagnosticarea punctelor n carecorupia tinde s apar i a modalitilor n care aceast tendin ar putea fiatenuat. ntr-un context dat, cum s-ar putea utiliza structura cadru de analiz de

politici pe care tocmai am analizat-o?

DIAGNOZ PARTICIPATIVDin experiena noastr, chiar persoanele care lucreaz n instituii corupte sistematicvor putea contribui la a analiza unde i cum a aprut corupia n propria organizaie.Poate c acest lucru v surprinde, dar s-a dovedit adevrat, atta timp ct accentul aczut pe sistemul corupt i nu pe cazuri individuale ale anumite persoane. natelierele de lucru pe teme de corupie, pe care principalul autor al lucrrii de fa le-a facilitat ntr-o mulime de ri, dup o vreme participanii deveneau remarcabil dedeschii n a vorbi despre corupia care exista, despre cum funciona ea i cum arputea fi prevenit chiar dac analiza pe care o fceau trda o cunoatere intimde-a dreptul incriminant.

n situaii de corupie sistematic, muli politicieni i oficiali nutrescsentimente complexe i contradictorii privind corupia. Se poate ntmpla s o urascsincer i s fie dornici s o strpeasc, dar n acelai timp s participe sau s permitcontinuarea ei. Psihologii i poliitii se pare c ntlnesc uneori fenomene similare.Cum am putea face uz de aceste sentimente contradictorii pentru a diagnosticasistemele corupte?Ce este diagnoza participativ?Rspunsul simplu este de a ajuta oamenii s discute despre aceste sisteme coruptei s le analizeze fr team de repercusiuni. Folosim uneori metafora abordareaterapeutic a unei instituii bolnave. Deoarece corupia este un concept ncrcat deemoie, ruine i atitudine defensiv, prima sarcin este aceea de a o demistifica. natelierele de lucru pe teme de corupie noi ncepem prin a le cere participanilor sanalizeze un studiu de caz descriind o campanie anticorupie din altar, soldat cu

succes. Participanii vd c problemele pot fi analizate la rece i tratate cueficacitate. Dei situaia n mod inevitabil este diferit fa de cea din ara lor,simplul fapt c analiza i aciunea au condus la reuit le atenueaz scepticismul i lestimuleaz creativitatea.

Apoi le oferim structuri i cadre de analiz care s i ajute s i dea seamac fenomenul corupiei nu este (numai sau n primul rnd) o problem generat deexistena unor oameni pctoi, ci de existena unor sisteme corupte. Esteprezentat formula corupiei corupie este egal cu monopol plus puterediscreionar minus responsabilizare sau transparen. Membrii unor organizaiicorupte adeseori constat c aceast introspecie are un caracter terapeutic.

Ca i n cazul unei terapii, participanii trec apoi la auto-diagnosticare iauto-medicaie. Rezultatele pot fi remarcabile. Sistemele corupte suntdiagnosticate i se identific punctele de pornire pentru ndreptarea lucrurilor. Un

astfel de proces de diagnosticare participativ poate avea dou rezultate importante:o nelegere comun, profund a sistemelor corupte i un plan de aciune pentrureformarea lor.

Cum poate avea loc un proces de diagnosticare participativ?Astfel de ateliere de lucru pot i ar trebui s aib loc la mai multe nivele ale uneiadministraii municipale, dar este important ca la primul s participe nivelelesuperioare. n mod ideal, primarul sau preedintele consiliului local este cel care faceconvocarea la un astfel de atelier de lucru. n unele cazuri exerciiul rmne intern,


29/63

29

n cadrul administraiei municipale, alteori sunt implicai i factori din afar. Potparticipa directori, manageri, membri ai consiliului, ofieri de poliie, efi de sindicat,liderii unor grupuri de afaceri, asociaii civice i chiar conductori ai organizaiilorreligioase. Numrul ideal de participani este de douzeci - douzeci i cinci.Formatul ideal este de o zi sau dou, departe de locul de munc. Alt posibilitate ar ficte dou ore pe zi timp de cinci zile.

n prima sesiune se analizeaz un caz de campanie anticorupie reuit dinaltar. Cazul este prezentat n dou pri. Mai nti se prezint problemele, vizual,cu ajutorul retroproiectorului i transparentelor. Apoi participanii se mpart ngrupuri mici de circa opt persoane. Fiecare subgrup trebuie s descrie tipurile decorupie din cazul respectiv, discutnd care tip este cel mai grav i care cel mai puingrav, s fac liste de msuri alternative anticorupie i argumente pro i contrafiecreia i s schieze recomandri. Subgrupele prezint apoi rezultatul deliberrilorn sesiune plenar. Dup discuii se prezinti a doua parte a cazului: ce s-a fcutefectiv n ara sau oraul respectiv i cu ce rezultate. Participanii discut apoi ce s-antmplat i de ce. Dei contextul este inevitabil diferit de situaia din ara lor, sesimt stimulai de analiza aprofundati de faptul c reformele au reuit.

Apoi, dup o pauz, urmeaz o prelegere despre economia corupiei, cuaccent pe motivaii i oportuniti i pe ecuaia C = M + D R. Sunt ncurajatentrebrile i discuiile n public. Este apoi prezentati analizat structura cadru dinCaseta 4.

Apoi grupul analizeaz un al doilea studiu de caz, din nou o poveste desucces. Acum li se solicit nu numai s fac ceea ce s-ar putea numi o analizeconomic a corupiei i s identifice modaliti de combatere a acesteia, ci s iimagineze o strategie politic i birocratic. Se vor desprinde trei nvminte dinacest studiu de caz. n primul rnd, pentru a distruge cultura corup iei i acinismului, trebuie prini petii cei mari principalii infractori, inclusiv cei dinrndul partidului de guvernmnt. n al doilea rnd, dup prinderea petilor mari,eforturile anticorupie trebuie s se concentreze asupra prevenirii ei. Pentru aceastaeste necesar trierea agenilor, modificarea msurilor stimulative, mrireatransparenei i a responsabilizrii, ncurajarea schimbrilor structurale care s

reduc monopolul i s clarifice puterile discreionare i strdania de a mri costurilemorale ale corupiei. n al treilea rnd, n eforturile de combatere a corupiei trebuieimplicai oamenii n ct mai multe feluri. Ei tiu unde se ascunde corupia. Dai-leansa de a vorbi. La aceast rubric se nscriu iniiative precum telefonul gratuitpentru raportarea cazurilor de corupie, comitetele ceteneti de supraveghere,grupurile de ceteni i ONG pentru diagnosticarea i monitorizarea activitiiageniilor, organizaiil

Date post:	08-Apr-2018
Category:	Documents
Upload:	elena-bedros
View:	246 times
Download:	0 times

Coruptia in sistemul juridic

Documents