Către Avocatul Poporului Domnului Victor Ciorbea Domnule Avocat al Poporului Victor Ciorbea, Având în vedere atribuțiile pe care le are instituția Avocatului Poporului conform Constituției și Legii 35/1997 privind organizarea și funcționarea Avocatului Poporului, republicată, art 13, lit f), Blocul Național Sindical, Confederația Națională Sindicală “Cartel ALFA”, Confederația Națională a Sindicatelor Libere din România “CNSLR-Frăția”, Confederația Sindicatelor Democratice din România “CSDR”, Confederația Sindicală Națională “MERIDIAN”, confederații sindicale reprezentative la nivel național, în nume propriu cât și în numele membrilor săi de sindicat, vă adresează rugamintea de a sesiza Curtea Constituțională și de a ridica excepția de neconstituționalitate în ce privește modificările aduse de Ordonanța de Urgență a Guvernului nr.79/2017, Titlului V – Contribuții sociale obligatorii, pentru motivele ce le vom dezvolta atașat prezentei adrese. Dorim să atragem atenția asupra faptului că sesizarea Curții Constituționale se impune a fi făcută cu maximă celeritate având în vedere efectele potențiale ale aplicării Titlului V - Contributii sociale obligatorii din OUG 79/2017. Astfel, atât înainte de data de 1 ianuarie 2018, cât mai ales după data de 1 ianuarie 2018, efectele acestui act normativ vor fi de amploare și vor viza întreaga situație economică și socială din România, având de asemenea un puternic impact asupra bugetului de stat și al celui de asigurări sociale. Pe cale de consecință apreciem că este imperativ necesar să existe o solutie a Curții Constituționale cât mai urgent cu putință și este de dorit ca o astfel de soluție să fie în orice caz anterioară datei de 1 ianuarie 2018, astfel încât să se poată preîntâmpina orice situație în care declararea neconstituționalității ar afecta atât angajatorii și angajații dar și bugetul de stat și cel de asigurări sociale.
Transcript
Către
Avocatul Poporului
Domnului Victor Ciorbea
Domnule Avocat al Poporului Victor Ciorbea,
Având în vedere atribuțiile pe care le are instituția Avocatului Poporului
conform Constituției și Legii 35/1997 privind organizarea și funcționarea Avocatului
Poporului, republicată, art 13, lit f), Blocul Național Sindical, Confederația Națională
Sindicală “Cartel ALFA”, Confederația Națională a Sindicatelor Libere din România
“CNSLR-Frăția”, Confederația Sindicatelor Democratice din România “CSDR”,
Confederația Sindicală Națională “MERIDIAN”, confederații sindicale reprezentative la
nivel național, în nume propriu cât și în numele membrilor săi de sindicat, vă
adresează rugamintea de a sesiza Curtea Constituțională și de a ridica excepția de
neconstituționalitate în ce privește modificările aduse de Ordonanța de Urgență a
Guvernului nr.79/2017, Titlului V – Contribuții sociale obligatorii, pentru motivele ce le
vom dezvolta atașat prezentei adrese.
Dorim să atragem atenția asupra faptului că sesizarea Curții Constituționale se
impune a fi făcută cu maximă celeritate având în vedere efectele potențiale ale aplicării
Titlului V - Contributii sociale obligatorii din OUG 79/2017. Astfel, atât înainte de data de 1
ianuarie 2018, cât mai ales după data de 1 ianuarie 2018, efectele acestui act normativ vor fi
de amploare și vor viza întreaga situație economică și socială din România, având de
asemenea un puternic impact asupra bugetului de stat și al celui de asigurări sociale.
Pe cale de consecință apreciem că este imperativ necesar să existe o solutie a
Curții Constituționale cât mai urgent cu putință și este de dorit ca o astfel de soluție să
fie în orice caz anterioară datei de 1 ianuarie 2018, astfel încât să se poată preîntâmpina
orice situație în care declararea neconstituționalității ar afecta atât angajatorii și angajații
dar și bugetul de stat și cel de asigurări sociale.
Precizăm că OUG nr.79/2017 este un act normativ susceptibil de a fi supus
controlului de constituționalitate fiind deja publicat în Monitorul Oficial.
Atragem atenția totodată că efectele adoptării OUG 79/2017 sunt deja efective,
având în vedere că aceste modificări normative influențează pregătirea proiectului
bugetului de stat și bugetului de asigurări sociale pe anul 2018. În plus, până la 1
ianuarie 2018, pentru a pregăti implementarea acestor modificări legislative, având în
vedere că acestea afectează relația dintre angajatori și angajați, milioane de acte
adiționale la contractele individuale de muncă vor trebui încheiate în vederea atenuării
impactului modificărilor legislative asupra salariului net. În egală măsură modificările
legislative propuse de OUG 79.2017 vor afecta negocierile colective ce urmează a fi purtate
în perioada imediat următoare la nivelul companiilor și societăților, dar și contractele deja
încheiate, în special din mediul privat.
Apreciem că adoptarea OUG 79/2017 s-a facut cu încălcarea prevederilor
Constituției României în ce privește modificările aduse Codului Fiscal, Titlului V -
Contribuții sociale obligatorii, respectiv punctele 40 – 91 din OUG 79 /2017, încălcând
în mod evident în opinia noastră prevederile art.1, alin.(3) și (5), art.11, art. 20, art 56,
alin.(2) și art 115 din Constituție.
Anexat prezentei adrese vă vom prezenta pe larg argumentația noastră ce susține
cele afirmate mai sus și pe care sperăm ca o veți valorifica în justificarea excepției de
neconstituționalitate.
Vă mulțumim pentru sprijin și vă asigurăm de întreaga noastră considerație,
Blocul Național Sindical “BNS”
Confederația Națională Sindicală “Cartel ALFA”
Confederația Națională a Sindicatelor Libere din România “CNSLR-Frăția”
Confederația Sindicatelor Democratice din România “CSDR”
Confederatia Sindicală Națională “MERIDIAN”
Argumente privind neconstituționalitatea punctelor 40 - 91
din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 79/2017 pentru
modificarea și completarea Legii nr. 227/2015 privind Codul
fiscal, publicată în M. Of. nr. 885 din 10.11.2017
I. Prevederi cuprinse în OUG nr. 79/2017 pentru modificarea și
completarea Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal, publicată în M.
Of. nr. 885 din 10.11.2017, punctele 40 – 91:
Printre modificările aduse de OUG nr. 79/2017 Codului fiscal se numără:
- Reglementarea obligației de a suporta contribuția de asigurări sociale, respectiv
contribuția de asigurări sociale de sănătate exclusiv în sarcina angajaților;
- Abrogarea prevederilor din Codul fiscal referitoare la contribuțiile asigurărilor pentru
șomaj, pentru concedii și indemnizații de asigurări sociale de sănătate, pentru accidente
de muncă și boli profesionale, precum și Fondul de garantare pentru plata creanțelor
salariale;
- Instituirea conceptului de „contribuție asiguratorie pentru muncă”, în cotă de 2,25%,
încasată la bugetul de stat, din care se va distribui lunar:
o 15% la Fondul de garantare pentru plata creanțelor salariale;
o 20% la bugetul asigurărilor pentru șomaj;
o 5% la Sistemul de asigurare pentru accidente de muncă și boli profesionale;
o 40% la Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate pentru plata
concediilor medicale;
o 20% la bugetul lunare, urmând a fi evidențiat într-un cont distinct.
Astfel, în ceea ce privește:
a. Contribuția de asigurări sociale
- Potrivit art I. pct. 42 din OUG nr. 79/2017, „art. 138 se modifică şi va avea următorul
cuprins1:
1 În prezent, art. 138 din Codul fiscal stabilește următoarele: „Cotele de contribuţii de asigurări sociale sunt următoarele: a)26,3% pentru condiţii normale de muncă, din care 10,5% pentru contribuţia individuală şi 15,8% pentru contribuţia datorată de angajator;
Art. 138. — Cotele de contribuții de asigurări sociale sunt următoarele:
a) 25% datorată de către persoanele fizice care au calitatea de angajați sau pentru care
există obligația plății contribuției de asigurări sociale, potrivit prezentei legi;
b) 4% datorată în cazul condițiilor deosebite de muncă, astfel cum sunt prevăzute în Legea nr.
263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, cu modificările şi completările ulterioare,
de către persoanele fizice şi juridice care au calitatea de angajatori sau sunt asimilate
acestora;
c) 8% datorată în cazul condițiilor speciale de muncă, astfel cum sunt prevăzute în Legea nr.
263/2010, de către persoanele fizice şi juridice care au calitatea de angajatori sau sunt
asimilate acestora2."
b. Contribuția de asigurări sociale de sănătate
În ce privește contribuția de asigurări sociale de sănătate, pct. 69 din OUG nr. 79/2017
stabilește că art. 156 se modifică și va avea următorul cuprins: „Cota de contribuţie de
asigurări sociale de sănătate este de 10% şi se datorează de către persoanele fizice care au
b)31,3% pentru condiţii deosebite de muncă, din care 10,5% pentru contribuţia individuală şi 20,8% pentru contribuţia datorată de angajator; c)36,3% pentru condiţii speciale de muncă şi pentru alte condiţii de muncă astfel cum sunt prevăzute în Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, cu modificările şi completările ulterioare, din care 10,5% pentru contribuţia individuală şi 25,8% pentru contribuţia datorată de angajator.” 2 Pe același aliniament, au fost modificate și dispozițiile art. 139, 140 și 141 din Codul fiscal, după cum urmează: Articolul 139 se modifică şi va avea următorul cuprins: „Art. 139. — (1) Baza lunară de calcul al contribuţiei de asigurări sociale, în cazul persoanelor fizice care realizează venituri din salarii sau asimilate salariilor, o reprezintă câştigul brut realizat din salarii şi venituri asimilate salariilor, în ţară şi în alte state, cu respectarea prevederilor legislaţiei europene aplicabile în domeniul securităţii sociale, precum şi a acordurilor privind sistemele de securitate socială la care România este parte, care include: (...) (4) Sumele prevăzute la alin. (1) lit. d) şi f) intră în baza lunară de calcul al contribuţiei de asigurări sociale, indiferent dacă persoanele respective sunt din cadrul aceleiaşi entităţi ori din afara ei, pensionari sau angajaţi cu contract individual de muncă.” Articolul 140 se modifică şi va avea următorul cuprins: „Baza de calcul al contribuţiei de asigurări sociale datorate de angajatori sau persoane asimilate acestora Art. 140. — Pentru persoanele fizice şi juridice care au calitatea de angajatori sau sunt asimilate acestora, baza lunară de calcul pentru contribuţia de asigurări sociale o reprezintă suma câştigurilor brute prevăzute la art. 139, realizate de persoanele fizice care obţin venituri din salarii sau asimilate salariilor asupra cărora se datorează contribuţia, pentru activitatea desfăşurată în condiţii deosebite, speciale sau în alte condiţii de muncă." La articolul 141, litera b) se modifică şi va avea următorul cuprins: „b) veniturile din salarii şi asimilate salariilor realizate de către persoanele fizice asigurate în sisteme proprii de asigurări sociale, din activităţi pentru care există obligaţia asigurării în aceste sisteme potrivit legii;".
calitatea de angajaţi sau pentru care există obligaţia plăţii contribuţiei de asigurări sociale de
sănătate, potrivit prezentei legi.3”
c. Abrogarea capitolelor referitoare la celelalte contribuții sociale obligatorii și
reglementarea contribuției asigurătoare pentru muncă
Prin pct. 87-91 din OUG nr. 79/2017 au fost abrogate capitolele IV – VII din cuprinsul
Titlului V al Codului fiscal („Contribuții sociale obligatorii”), care reglementau:
Contribuţiile asigurărilor pentru şomaj datorate bugetului asigurărilor pentru şomaj;
Contribuţia pentru concedii şi indemnizaţii de asigurări sociale de sănătate;
Contribuţia de asigurare pentru accidente de muncă şi boli profesionale;
Contribuţia la Fondul de garantare pentru plata creanţelor salariale, datorată de
persoanele fizice şi juridice care au calitatea de angajator.
Totodată, în scopul de a asigura continuarea finanțării bugetelor din care se suportau
indemnizațiile de șomaj, pentru concedii şi indemnizaţii de asigurări sociale de sănătate,
pentru accidente de muncă și boli profesionale, precum și creanțele salariale în cazul
insolvenței angajatorului, a fost introdusă contribuția asiguratorie pentru muncă, a cărei
fizionomie juridică este conturată de următoarele elemente:
(i) Contribuabilii obligați la plata contribuției asiguratorii pentru muncă sunt, după caz4:
o Persoanele fizice şi juridice care au calitatea de angajatori sau sunt asimilate
acestora5,
o Persoanele fizice cetăţeni români, cetăţenii altor state sau apatrizii, pe perioada
în care au, conform legii, domiciliul sau reşedinţa în România, şi care realizează
în România venituri din salarii sau asimilate salariilor de la angajatori din state
care nu intră sub incidenţa legislaţiei europene aplicabile în domeniul securităţii
sociale, precum şi a acordurilor privind sistemele de securitate socială la care
România este parte.
3 În reglementarea în vigoare de lege lata, art. 156 are următorul cuprins: „Art. 156: Cotele de contribuţii de asigurări sociale de sănătate Cotele de contribuţii de asigurări sociale de sănătate sunt următoarele: a)5,5% pentru contribuţia individuală; b)5,2% pentru contribuţia datorată de angajator.” 4 A se vedea art. 2201 din OUG nr. 79/2017. 5 Pentru cetăţenii români, cetăţeni ai altor state sau apatrizii, pe perioada în care au, conform legii, domiciliul sau reşedinţa în România, cu respectarea prevederilor legislaţiei europene aplicabile în domeniul securităţii sociale, precum şi a acordurilor privind sistemele de securitate socială la care România este parte;
(ii) Categoriile de venituri pentru care se datorează contribuția asiguratorie pentru
muncă sunt veniturile din salarii și asimilate salariilor, astfel cum sunt acestea definite
de art. 76 alin. (1)-(3) din Codul fiscal6.
(iii) Cota contribuției asiguratorii pentru muncă este de 2,25%7.
(iv) Baza de calcul a contribuției asiguratorii pentru muncă o reprezintă suma
câștigurilor brute realizate din salarii și venituri asimilate salariilor, în țară și în
străinătate8.
(v) Stabilirea și plata contribuției asiguratorii pentru muncă se va realiza de către
categoriile de persoane care au calitatea de contribuabili9. Așa cum arătat în cele
ce preced, din cota de contribuție asiguratoare pentru muncă, de 2,25%, se va distribui
lunar o cotă de10:
o 15% la Fondul de garantare pentru plata creanțelor salariale;
o 20% la bugetul asigurărilor pentru șomaj;
o 5% la Sistemul de asigurare pentru accidente de muncă și boli profesionale;
o 40% la Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate pentru plata
concediilor medicale;
o 20% la bugetul de stat, urmând a fi evidențiat într-un cont distinct.
Din analiza prevederilor legale sus-menționate rezultă că intenția de netăgăduit a
legiuitorului a fost aceea de a modifica fundamental „eșafodajul” sistemului de asigurări
sociale românesc, prin „transferul” integral al obligației de plată a celor mai importante
contribuții sociale, atât din punct de vedere al riscului pe care vizează să îl asigure, cât și al
cuantumului lor, i.e. contribuția de asigurări sociale, respectiv contribuția de asigurări
sociale de sănătate, în sarcina angajaților.
Așa cum vom arăta în cele ce urmează, măsurile legislative adoptate prin OUG nr. 79/1017
ignoră istoricul reglementării cotizațiilor profesionale în România, precum și a
fundamentelor pe care acestea s-au sprijinit, și totodată, contravine legii fundamentale11,
precum și tratatelor internaționale privind drepturile omului, ratificate de România.
Astfel întreg ansamblul modificărilor aduse Codului Fiscal (Legea 227/2015) prin OUG
79/2017 la punctele 40 – 91, impactează asupra întregului Titlu V al actului normativ,
lipsind de predictibilitate norma juridică, afectand stabilitatea normelor legislative și
6 A se vedea art. 2202 din OUG nr. 79/2017. 7 A se vedea art. 2203 din Codul fiscal. 88 Pentru elementele care se includ în baza lunară de calcul a contribuției asiguratorii pentru muncă, a se vedea art. 2204 din OUG nr. 79/2017. 9 A se vedea art. 2206 din OUG nr. 79/2017. 10 Art. 11 Publicată în M. Of. nr. 767 din 31 octombrie 2003.
corența juridică, drept pentru care considerăm că aceste prevederi sunt neconstituționale,
astfel cum vom argumenta mai jos.
II. Istoricul reglementării cotizațiilor profesionale
Sistemul de asigurări sociale românesc a fost clădit pornind de la modelul dezvoltat de către
cancelarul Otto Von Bismarck, care, începând cu anul 1883, a promovat o serie de acte
normative, care au reglementat asigurările de sănătate (1883), asigurările pentru accidente
(1884), respectiv asigurările pentru bătrânețe și dizabilitate (1889)12.
La baza sistemului de asigurări sociale dezvoltat de Bismarck au stat principiul solidarității
sociale, principiul contributivitații, precum și garantarea de către stat a acestui sistem, ce
implica obligația statului de a asigura plata prestațiilor sociale, în cazul în care veniturile
sistemului (constituite din contribuțiile datorate) nu sunt suficiente pentru a acoperi
cheltuielile (i.e. prestațiile sociale) acestuia.
Astfel, Bismarck a construit sistemul de asigurări sociale de sănătate pornind de la
următoarele principii:
- Inițial, asigurarea era obligatorie pentru muncitorii care obțineau un venit sub un
anumit prag, precum și unor categorii de funcționari publici;
- Sistemul era finanțat din contribuțiile sociale, care erau datorate atât de către angajați
(două treimi), cât și de către angajatori (o treime).
Prin urmare, după cum se poate observa, încă din anul 1883, sistemul de asigurări sociale a
fost construit pornind de la premisele că (i) angajatorul are obligația de contribui la
constituirea fondurilor de asigurări sociale, în calitate de beneficiar al muncii prestate de
asigurați și titular al obligației de a asigura și promova protecția socială a lucrătorilor; (ii)
fondurile sistemului de asigurări sociale nu pot fi constituie exclusiv pe baza contribuțiilor
datorate de contribuabili, motiv pentru care se impune suplimentarea acestora cu sume
provenite de la bugetele statelor.
Sistemul de asigurări sociale românesc a fost întemeiat pe aceste principii, așa cum o
ilustrează cu claritate istoricul reglementării în domeniu.
12 Pentru mai multe detalii, a se vedea European Observatory on Health Care Systems, Health Care Systems in Transition. Germany, 2000, disponibil la http://www.euro.who.int/__data/assets/pdf_file/0010/80776/E68952.pdf (consultat la data de 11.11.2010).
Legea pentru organizarea meseriilor din anul 1902 (Legea Missir) stabilea la pct. 56 pct.
1 obligația corporațiilor de a înființa case de asigurări sau să asigure pe membrii
corporaţiunei la societăţi de asigurare contra boalelor, accidentelor, infirmităţilor, cazurilor
de moarte.
Legea din 27 ianuarie 1912 pentru organizarea meseriilor, creditului şi asigurărilor
muncitoreşti (Legea Nenițescu) a instituit asigurarea obligatorie contra „boalei” (Capitolul
II), pentru membrii corporațiilor. Sistemul de asigurări contra bolilor era gestionat de Casa
de asigurare în contra boalei şi pentru cheltuieli de înmormântare, iar sistemul era finanțat,
în principal, din cotizațiile asiguraților.
De asemenea, Legea Nenițescu a prevăzut și asigurarea obligatorie „în contra accidentelor”,
pentru anumite categorii de întreprinderi. Fondurile sistemului de asigurări pentru
accidente de muncă erau constituie din contribuțiile patronilor, care, potrivit art. 148 aveau
obligația de „a participa la Asociaţiunea patronală, în scopul de a asigura împreună pe
lucrătorii lor în contra riscurilor provenite din accidente de muncă.”
Capitolul IV al aceleiași legi reglementa și asigurarea pentru pensia de bătrâneţe, precum şi
asigurarea in contra invalidităţii din boală, stabilind că atât patronul, și asiguratul – în mod
egal -, cât şi statul vor contribui la alcătuirea fondului pensiilor de bătrâneţe şi invaliditate.
Similar reglementării actuale, Legea Nenițescu prevedea obligația patronului de a reține și
vira contribuția lucrătorilor.
În anul 1933, a fost adoptată Legea pentru unificarea asigurărilor sociale pe întreg
teritoriul național (Legea Ioanițescu), care a stabilit că sistemul de asigurări va fi condus
de stat și patron13. Totodată, potrivit actului normativ în discuție, sistemul de asigurări
sociale se întemeia pe principiul contributivității și cel al solidarității, contribuția de
asigurări sociale suportându-se în cote egale de către lucrători și patroni. De asemenea,
Legea Ioanițescu a prevăzut că sistemul de asigurări sociale era garantat de către stat, care
avea obligația de a subvenționa fondurile de asigurări sociale în măsura în care veniturile
acestuia nu erau suficiente pentru plata prestațiilor sociale exigibile.
În perioada comunistă, a fost adoptată Legea nr. 10 din 1.01.1949 pentru organizarea
asigurărilor sociale de stat, prin care a fost extins domeniul de aplicare personal al
13 Pentru mai multe detalii, a se vedea, Marian Preda, Cristina Doboș, Vlad Grigoraș, Studiul nr. 9, Sistemul de asigurări de pensii în România în perioada de tranziție: probleme majore și soluții, Institutul European din România, București, 2004, disponibil la http://beta.ier.ro/documente/studiideimpactPaisII_ro/Pais2_studiu_9_ro.pdf (consultat la data de 11.11.2017).
asigurărilor sociale față de toți salariații, iar obligația plății contribuției de asigurări sociale
a fost preluată integral de către stat.
În anul 1966 a intrat în vigoare Legea nr. 27 privind pensiile de asigurări sociale de stat
și pensia suplimentară14, care în art. 4 a stabilit că „Fondurile necesare plății pensiilor, a
ajutorului social și a celorlalte drepturi cuvenite pensionarilor și membrilor lor de familie se
realizează din contribuțiile întreprinderilor, instituțiilor, altor organizații și ale persoanelor
fizice care angajează, precum și din sumele alocate în acest scop din bugetul de stat, fără nicio
reținere din salariu.”
Separat de cele de mai sus, Legea nr. 27/1966 a reglementat și pensia suplimentară, care se
calcula ca procent din salariul tarifar utilizat la calcularea pensiei de asigurări sociale, în
funcție de numărul de ani de contribuție ai asiguratului. Așadar, fondurile necesare pentru
plata pensiei suplimentare constituiau din contribuția tuturor angajaților, în procent de 2%
din salariul tarifar lunar de încadrare.
Legea nr. 3/1977 privind pensiile de asigurări sociale de stat și asistență socială15
prevedea, în cuprinsul art. 3, că dreptul la pensia de asigurări sociale „este recunoscut
tuturor cetățenilor țării care au desfășurat o activitate permanentă pe baza unui contract de
muncă și pentru care unitățile socialiste au depus contribuția prevăzută de lege, la fondul de
asigurări sociale de stat.”
Fondurile necesare pentru plata pensiilor de asigurări sociale de stat se constituiau din
contribuțiile datorate de unitățile socialiste, precum și din sumele alocate în acest scop de la
bugetul de stat – sistemul de pensii fiind garantat de către stat.
Similar Legii nr. 27/1966, și Legea nr. 3/1977 reglementa pensia suplimentară, fondurile
necesare pentru acordarea acestui drept fiind constituie din contribuțiile suplimentare pe
care le plăteau asigurații, din retribuția lor tarifară (cota de contribuții era de 2%, asigurații
având posibilitatea de a plăti o cotă suplimentară de contribuție de 2%).
După căderea regimului comunist, au fost adoptate mai multe acte normative de modificare
a legislației de asigurări sociale adoptate în perioada comunistă, precum Decret-lege
70/1990 privind modificarea si completarea unor reglementari referitoare la pensii,
asigurări sociale și ocrotiri sociale16, Decret-lege 180/1990 privind acordarea unor drepturi
persoanelor persecutate din motive politice de dictatura instaurată cu începere de la 6
martie 1945, precum și celor deportate în străinătate ori constituite în prizonieri17, Legea
14 Publicată în B. Of. nr. 17-18 din 1.02.1966. 15 Publicată în B.Of. nr. 82 din 6 .08.977. 16 Publicat în M. Of. nr. 24 din 9.02.1990. 17 Publicat în M. Of. nr. 631 din 23.09.2009.
nr. 42/1990 pentru pentru cinstirea eroilor-martiri şi acordarea unor drepturi urmaşilor
acestora, răniţilor, precum şi luptătorilor pentru victoria Revoluţiei din decembrie 198918,
Legea nr. 73/1991 privind stabilirea unor drepturi de asigurări sociale, precum şi de
modificare şi completare a unor reglementări din legislaţia de asigurări sociale şi pensii19.
În anul 2000, a fost adoptată Legea nr. 19 privind sistemul public de pensii și de
asigurări sociale20, care a schimbat în chip radical concepția asupra sistemului public de
pensii. Astfel, cu titlu de exemplu, Legea nr. 19/2000 a reglementat expressis verbis
principiile pe care se întemeiază sistemul public de pensii, precum principiul
contributivității, principiul obligativității, principiul solidarității sociale și a extins domeniul
de aplicare personal al titularilor drepturilor de asigurări sociale în favoarea mai multor
categorii de persoane care obțineau venituri din desfășurarea unei activități (spre
deosebire de reglementările anterioare, care vizau salariații).
În legătură cu plata contribuțiilor sociale, Legea nr. 19/2000 a dat expresie principiului
solidarității sociale, stabilind că în cazul salariaților și persoanelor asimilate acestora21,
contribuția de asigurări sociale se împarte între angajator și asigurați, aceștia din urmă
datorând o treime din cota de contribuţie de asigurări sociale, stabilită anual pentru condiţii
normale de muncă. În schimb, contribuţia de asigurări sociale, datorată de angajatori (și
persoanele asimilate acestora), era reprezentată de diferenţa faţă de contribuţia individuală
de asigurări sociale, datorată de salariați, până la nivelul cotelor de contribuţie de asigurări
sociale stabilite prin legea anuală a bugetului de stat, în funcţie de condiţiile de muncă.
De lege lata, organizarea și funcționarea sistemului public de pensii sunt tutelate de
dispozițiile Legii nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice22, care, în
esență, a urmat aliniamentele Legii nr. 19/2000.
Astfel, în termeni similari cu Legea nr. 19/2000, și Legea nr. 263/2010 stabilește că
sistemul public de pensii se întemeiază, inter alia, pe principiul contributivității și cel al
solidarității sociale (art. 2).
Potrivit Legii nr. 263/2010, în sistemul public de pensii, au calitatea de contribuabili
următoarele categorii:
a. Asigurații care datorează contribuții individuale de asigurări sociale;
18 Publicat în M.Of. nr. 147 din 19.12. 1990. 19 Publicat în M. Of. nr. 251 din 16.12.1991. 20 Publicată în M. Of. nr. 140 din 1 aprilie 2000. 21 A se vedea art. 21 din Legea nr. 19/2000, în forma sa originară. 22 Publicată în M.Of. nr. 852 din 20 decembrie 2010.
b. Angajatorii și instituțiile care efectuează plata ajutoarelor prevăzute de lege către
cadrele militare trecute în rezervă, polițiștii și funcționarii publici cu statut special
din sistemul administrației penitenciare ale căror raporturi de serviciu au încetat, din
domeniul apărării naționale, ordinii publice și siguranței naționale;
c. Persoanele juridice la care își desfășoară activitatea persoanele asimilate salariaților;
d. Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă care administrează bugetul
asigurărilor pentru șomaj;
e. Persoanele care nu se află într-un raport de angajare și sunt asigurate obligatoriu sau
care încheie contract de asigurare socială.
În ce privește sarcina suportării contribuției de asigurări sociale, Legea nr. 263/2010,
stabilește că în cazul salariaților și al persoanelor asimilate lor, aceasta se împarte între
angajator și salariat, după cum urmează :
(i) Contribuția de asigurări sociale individuală - reprezintă contribuția datorată de
salariat și asimilații acestora.
(ii) Contribuţia de asigurări sociale datorată de angajator - reprezintă diferenţa
dintre nivelul cotelor de contribuţii de asigurări sociale stabilite diferenţiat, în
funcţie de condiţiile de muncă, şi nivelul cotei contribuţiei individuale de asigurări
sociale.
Calculul și plata contribuției datorată atât de asigurat, cât și de angajator, se realizează
lunar de către angajator.
Prin urmare, din istoricul reglementării românești a asigurărilor sociale, întemeiată pe
sistemul bismarckian, se desprinde cu claritate concluzia potrivit căreia la niciun moment
salariații (sau persoanele asimilate acestora) nu au suportat singuri obligația de plată a
contribuțiilor de asigurări sociale.
Astfel, sistemul de asigurări sociale românesc a fost constituit, încă de la începuturile sale,
având ca fundament principiul solidarității sociale, care, în materia analizată, presupune
participarea directă a angajatorului pentru prevenirea, limitarea sau înlăturarea riscurilor
sociale, astfel cum sunt ele reglementate de lege, în calitate de beneficiar al muncii prestate
de lucrători.
Pe lângă argumentele de ordin istoric, care demonstrează fără echivoc lipsa de coerență,
precum și ignorarea principiului solidarității sociale, ce a constituit unul din pilonii
dreptului de asigurări sociale, OUG nr. 79/2017 a fost adoptat cu încălcarea legii
fundamentale, dar și a tratatelor internaționale la care România este parte.
III. Neconstituționalitatea măsurilor adoptate prin OUG nr. 79/2017
referitoare la instituirea obligației de plată a contribuțiilor de
asigurări sociale și de asigurări sociale de sănătate exclusiv în sarcina
angajaților
A. Încălcarea art. 1 alin. (5) din Constituție
Art. 1 alin. (5) din Constituție stabilește că „în România, respectarea Constituţiei, a
supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie.”
Consacrarea constituțională a principiului legalității se află în relație de interdependență cu
principiul securității juridice, dezvoltat pe cale jurisprudențială, care impune ca normele
legale să fie (i) cunoscute, precum și (ii) precise și previzibile.
Totodată, în legătură cu cele de mai sus, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a statuat că
principiul securității juridice trebuie respectat cu mai mare strictețe în cazul actelor
normative cu implicații și consecințe financiare, pentru ca destinatarii normelor să
cunoască întinderea obligațiilor impuse23.
La rândul său, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a arătat că „nu poate fi considerată „lege”
decât o normă enunţată cu suficientă precizie, pentru a permite individului să-şi regleze conduita.
Individul trebuie să fie în măsură să prevadă consecinţele ce pot decurge dintr-un act determinat”.
De asemenea, Curtea a arătat că „o normă este previzibilă atunci când oferă o anume garanţie
contra atingerilor arbitrare ale puterii publice”24.
Așa cum s-a arătat în doctrină25, principiul securității juridice se impune a fi corelat cu
principiul încrederii legitime, promovat în jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene,
care, inter alia, presupune asigurarea stabilității normelor juridice26.
23 Permanent Development Services Ltd și County Wide Property Investments Ltd împotriva Commissioners
of Customs & Excise), Cauza C-255/02, EU:C:2006:121. 24 Sunday Times contra Regatul Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord, 1979, Rekvényi contra Ungariei, 1999, Rotaru împotriva României, 2000, Damman împotriva Elveţiei, 2005 25 Ion Predescu, Marieta Safta, Principiul securității juridice, fundament al statului de drept. Repere jurisprudențiale, disponibil la https://www.google.ro/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=4&ved=0ahUKEwiMqanL-rjXAhXRIewKHQEMBpcQFgg9MAM&url=https%3A%2F%2Fwww.ccr.ro%2Fccrold%2Fpublications%2Fbuletin%2F8%2Fpredescu.doc&usg=AOvVaw0kxKxEq8wI9X7HOxrCwpS1 (consultat la data de 12.11.2017) 26 Paola Faccini Dori v Recreb Srl., cauza C- 91/92, EU:C:1994:292; Foto-Frost v Hauptzollamt Lübeck-Ost.,
Stabilitatea normelor juridice este asigurată și prin coerență legislativă, care presupune, pe de o
parte, abrogarea actelor inutile, precum și a celor care intră în contradicție cu alte acte
normative27.
Menționăm că în același sens sunt și prevederile Legii nr. 24/2000 privind normele de
tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative28, care în capitolul II, Sistematizarea
și unificarea legislației, stabilește că „Actul normativ trebuie să se integreze organic în
sistemul legislaţiei, scop în care:
a) proiectul de act normativ trebuie corelat cu prevederile actelor normative de
nivel superior sau de acelaşi nivel, cu care se află în conexiune;
b) proiectul de act normativ, întocmit pe baza unui act de nivel superior, nu poate depăşi
limitele competenţei instituite prin acel act şi nici nu poate contraveni principiilor şi
dispoziţiilor acestuia;
c) proiectul de act normativ trebuie să fie corelat cu reglementările comunitare şi
cu tratatele internaţionale la care România este parte29.”
Pe aceeași linie de gândire, art. 15 din Legea nr. 24/2000 prevede că „În procesul de legiferare
este interzisă instituirea aceloraşi reglementări în mai multe articole sau alineate din acelaşi
act normativ ori în două sau mai multe acte normative. Pentru sublinierea unor conexiuni
legislative se utilizează norma de trimitere. În cazul existenței unor paralelisme acestea vor fi
înlăturate fie prin abrogare, fie prin concentrarea materiei în reglementări unice.”
În acest context, este de remarcat că OUG nr. 79/2017 a fost adoptată cu încălcarea
flagrantă a principiului securității juridice, întrucât:
Pe de o parte, normele sale sunt lipsite de coerență legislativă, aflându-se în vădită
contradicție atât cu principiile promovate de Legea nr. 263/2010 – actul normativ
care tutelează domeniul pensiilor, inter alia prin stabilirea categoriilor de asigurați,
de contribuabili, a condițiilor de acordare a dreptului la pensie, tipurile de prestații
sociale etc.;
Pe de altă parte, încalcă principiul așteptărilor legitime al asiguraților care prestează
activitatea în baza unor contracte individuale de muncă în sectorul privat, întrucât
transferul contribuțiilor sociale în sarcina lor va avea ca efect direct și imediat
diminuarea câștigului lor net.
27 Tribunalul de Primă Instanță, Opel Austria GmbH v Council of the European Union., T 115/94,
EU:T:1998:166.
A se vedea și Portuese, Aurelien & Gough, Orla & Atangan Tanega, Joseph. (2013). The Principle of Legal
Certainty as a Principle of Economic Efficiency. SSRN Electronic Journal. . 10.2139/ssrn.2332016. 28 Republicată în M. Of., Partea I, nr. 260 din 21.4.2010. 29 A se vedea art. 12 din Legea nr. 24/2000.
Astfel, prin instituirea în sarcina exclusivă a asiguraților salariați a obligației de a plăti
contribuțiile sociale se nesocotesc atât principiul solidarității sociale, precum și celelalte
dispoziții ale Legii nr. 263/2010, care atribuie calitatea de contribuabil atât asiguraților, cât
și angajatorilor – conducând la încălcarea flagrantă a principiului coerenței legislative și
punându-i pe participanții sistemului de asigurări sociale în imposibilitatea de a-și ordona
conduita la normele legale aplicabile.
În sensul celor arătate mai sus este și jurisprudența Curții Constituționale, care a arătat că
„în primul rând, legiuitorului îi revine obligaţia, ca, în actul de legiferare, indiferent de
domeniul în care îşi exercită această competenţă constituţională, să dea dovadă de o atenţie
sporită în respectarea principiului clarităţii şi previzibilităţii legii30.”
Totodată, instanța constituțională31 a statuat că dispoziţiile legale sunt lipsite de
previzibilitate, și, pe cale de consecință, neconstituționale, în cazul în care „nu sunt însoţite
de prevederi legale (care se pot regăsi şi într-un act normativ separat) care să aloce resursele
umane şi materiale necesare (eventual suplimentare) de natură să asigure aplicarea în mod
eficient a măsurilor legale. Exigenţele statului de drept impun adoptarea unui cadru legislativ
integrat care să permită aplicarea efectivă şi eficientă a dispoziţiilor legale, astfel încât
drepturile şi/sau măsurile prevăzute să nu fie teoretice şi iluzorii.”
B. Încălcarea art. 1 alin. (3) din Constituție
Art. 1 alin. (3), Constituție prevede că „România este stat de drept, democratic şi social, în
care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile cetăţenilor, libera dezvoltare a personalităţii
umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme, în spiritul tradiţiilor
democratice ale poporului român şi idealurilor Revoluţiei din decembrie 1989, şi sunt
garantate.”
Încadrarea statului român în categoria celor care funcționează după regulile statului de
drept este fundamentat pe principii democratice și garantează drepturile fundamentale –
inclusiv pe cele sociale – ale omului.
30 A se vedea Decizia Curții Constituționale nr. 405/2016, publicată în M. Of. nr. 517 din 8.07.2016. A se vedea
și Deciziile nr. 1/2012, publicată în M.Of. nr. 53 din 23 ianuarie 2012) și nr. 494 din 10 mai 2012, publicată în
M.Of. nr. 407 din 19 iunie 2012. De asemenea, a se vedea și Decizia Curţii Constituţionale nr. 903/2010,
publicată în M.Of. nr. 584 din 17.08.2010, Decizia Curţii Constituţionale nr. 743/2011, publicată în M. Of. nr.
579 din 16.08.2011, Decizia nr. 1/2012, publicată în M. Of.nr. 53 din 23.01.2012, şi Decizia nr. 447/2013,
publicată în M. Of. nr. 674 din 1.11.2013. 31 Decizia Curții Constituționale nr. 473/2013, publicată în M.Of. nr. 30 din 15.02.2013.
Caracterul social al statului român rezultă din natura și funcțiile sale32, i.e. de protector al
categoriilor sociale dezavantajate și, totodată, debitor al obligației de a întreprinde măsurile
necesare pentru a asigura bunăstarea cetățenilor săi.
Potrivit jurisprudenței Curții Constituționale române33, „statul social, ca valoare
constituţională, include şi ideea solidarităţii sociale şi a politicii de securitate socială. În acest
sens, statul social trebuie să asigure protecţia socială a muncii şi un nivel de trai decent”.
Solidaritatea socială se exprimă, inter alia, prin reținerea din veniturile obținute a unor
sume cu titlu de contribuții sociale și redistribuirea lor sub formă de prestații de asigurare
socială (e.g. pensii) sau de asistență socială (e.g. ajutoarele sociale) 34.
Conceptul de „stat social” a fost dezvoltat pe larg în jurisprudența Curții Constituționale prin
Decizia nr. 1594/201135, în cadrului controlului aprioric al Legii asistenței sociale36 .
Autorii excepției de neconstituționalitate au argumentat, inter alia, că actul normativ indicat
încalcă dispozițiile constituționale care reglementează caracterul social al statului român,
precum și dreptul la un nivel de trai decent, întrucât „consacră o renunţare voluntară a
statului la responsabilităţile sale în privinţa asigurării bunăstării cetăţenilor, iar, pe de altă
parte, un transfer al acestor responsabilităţi exclusiv la nivelul cetăţeanului şi al familiei sale.”
În susținerea acestui punct de vedere, criticii Legii asistenței sociale au arătat că este
redactată deficitar, conținând prevederi generice și imprecise, precum cele care stabliesc că
persoanele fără locuință beneficiază de servicii sociale cu titlu gratuit sau, după caz, contra
unei contribuții modice – fără însă a preciza cuantumul contribuției.
Respingând criticile de neconstituționalitate, ab initio Curtea Constituțională a definit
conceptul de „stat social”, arătând că reprezintă „acel complex de măsuri ce vizează atât
politica economică, cât şi cea socială şi care pune în prim-plan prevederile sociale de natură
economică ce au consecinţe pozitive asupra statutului social al cetăţenilor.”
Aceasta a arătat că statul social se întemeiază pe valoarea demnității și că scopul său este
acela de a asigura atât bunăstarea economică şi socială a cetăţenilor, cât şi coeziunea
socială.
32 Coordonatori Ioan Muraru, Simina Elena Tănăsescu, Constituția României. Comentariu pe articole, Ed. C.H. Beck, București, 2008. 33 Decizia Curții Constituționale nr. 25/2003 publicată în M. Of. nr. 73 din 25.02.2003. 34 Decizia Curții Constituționale nr.149/2001 publicată în M.Of. nr. 456 din 10.08.2001. A se vedea și Decizia Curții Constituționale 847/2011 publicată în M.Of. nr. 635 din 6.09.2011. 35 Publicată în M. Of. nr. 909 din 21.12.2011. 36 Legea nr. 292/2011, publicată în M. Of. nr. 905 din 20.12.2011.
Totodată, referitor la posibilitatea legiuitorului de a interveni în domeniul asigurărilor
sociale, Curtea Constituțională a arătat că, în materia drepturilor de asigurare socială
reglementate de Constituție marja de apreciere a acestuia este limitată.
Astfel, de pildă, Curtea Constituțională a declarat neconstituționale37 dispozițiile cuprinse în
proiectul Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii
echilibrului bugetar care prevedeau, inter alia, reducerea cuantumului pensiilor cu 15% în
anul 2010, arătând că dreptul la pensie este reglementat prin Constituție, cu titlu de drept
fundamental. Potrivit Curții Constituționale, dreptul la pensie este preconstituit în perioada
activă a vieţii individului, care are obligația de a contribui la bugetul asigurărilor sociale de
stat. Astfel, corelativ, se naşte obligaţia statului de plată a pensiei, al cărei cuantum este
guvernat de principiul contributivităţii. Pe cale de consecință, diminuarea pensiei nu poate
fi acceptată nici măcar cu caracter temporar, întrucât într-o asemenea situație s-ar afecta
substanţa dreptului la pensie.
Așa fiind, din cele ce preced, se desprinde cu claritate concluzia potrivit căreia dreptul la
pensie – ca drept fundamental al omului – este garantat de Constituție, reglementat prin
lege și „amenajat” în conținutul prerogativelor sale, cât și în modalitățile de realizare.
Pe cale de consecință, este în prerogativa statului și responsabilitate publică garantarea
prin recunoaștere și acordare a drepturilor de asigurări sociale.
Totodată, în acest context facem mențiunea că atributul constituțional al statului român de
a fi un stat social este pus în operă inclusiv prin caracterul public al sistemului de pensii.
De lege lata, caracterul public al sistemului de pensii este ilustrat atât prin aspectele de
ordin formal – denumirea dată de lege asigurărilor sociale, inclusiv de pensii, cât și prin
elemente de fond, constând în modul de finanțare – statul garantează plata pensiilor, prin
subvenționarea deficitelor bugetare ale fondului de pensii – pe de o parte – pe de altă parte,
susține prin garanții de drept substanțial recunoașterea și exercitarea dreptului la pensie,
prin organizarea gestiunii publice a sistemului de pensii și amenajarea principiilor pe care
acesta se întemeiază.
În lumina acestei interpretări, desigur, „aglutinând” și matricea legislativă decurgând din
legislația primară de domeniu (i.e. Legea nr. 263/2010), putem susține fără rezerve sau
nuanțări că actualul sistem de pensii din România este public, întrucât:
Dreptul la pensie este reglementat exclusiv prin lege cu caracter organic;
37 Decizia Curții Constituționale nr. 872/2010, publicată în M. Of. nr. 433 din 28.06.2010.
Dreptul la pensie este inclus explicit în rândul drepturilor și libertăților
fundamentale;
Administrarea prestațiilor de pensie se realizează prin instituții publice subordonate
executivului;
Susținerea sistemului de pensii este realizată pe calea subvențiilor transferate de la
bugetul de stat;
Este pus în operă un sistem jurisdicțional judiciar pentru soluționarea litigiilor în
materia asigurărilor sociale.
Sub toate aspectele sus-amintite, rezultă în mod neîndoios că prin sintagma „stat social” pe
care Constituția o atribuie statului român se are în vedere și faptul că sistemul de pensii
este în România un sistem public, antrenând, urmare a acestei calificări constituționale,
participarea statului la „alimentarea” (i.e. finanțarea) și la garantarea (i.e. controlul aplicării
legislației în domeniu, asigurarea unei jurisdicții specializate în soluționarea litigiilor cu
acest obiect).
Așadar, nicio formulă de finanțare exclusivă din partea angajatului nu se poate încadra în
tiparul „statului social” și ar reprezenta un „derapaj” sancționabil în ordine constituțională,
prin calificarea unui atare demers ca intrând în coliziune cu legea fundamentală.
„Transferul” contribuțiilor de asigurări sociale de la angajator la angajat, ignoră cu
desăvârșire caracterul de stat social al României, așa cum a fost acesta dezvoltat în
jurisprudența Curții Constituționale, dar și principiile pe care se întemeiază sistemul de
asigurări sociale, care au dobândit valențe constituționale, precum principiul solidarității
sociale, care, potrivit Curții Constituționale, are obiectivul principal de a garanta drepturile
de asigurări sociale.
C. Încălcarea art.11, alin.(1) si (2) si art. 20 din Constituție
Potrivit art. 11 din Constituție “(1) Statul român se obligă să îndeplinească întocmai și cu
bună-credință obligațiile ce-i revin din tratatele la care este parte. (2) Tratatele ratificate de
Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern.”
Potrivit art. 20 din Constituție, „(1) Dispoziţiile constituţionale privind drepturile şi libertăţile
cetăţenilor vor fi interpretate şi aplicate în concordanţă cu Declaraţia Universală
a Drepturilor Omului, cu pactele şi cu celelalte tratate la care România este parte.
(2) Dacă există neconcordanţe între pactele şi tratatele privitoare la drepturile fundamentale
ale omului, la care România este parte, şi legile interne, au prioritate reglementările
internaţionale, cu excepţia cazului în care Constituţia sau legile interne conţin dispoziţii mai
favorabile.”
În interpretarea textelor constituționale sus-citate, Curtea Constituțională a statuat că
prevederile din tratatele internaționale în materia drepturilor omului au caracter
obligatoriu. Totodată, făcând referiri concrete la efectele ratificării de către statul român a
Convenției europene pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale38,
instanța constituțională a statuat următoarele: „ratificarea de către România a Convenţiei
pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale prin Legea nr. 30/199439 a
făcut ca această convenţie să facă parte din dreptul intern, situaţie în care raportarea la
oricare dintre textele sale este supusă aceluiaşi regim cu cel aplicabil raportărilor la
dispoziţiile din Legea fundamentală. Curtea constată, de asemenea, că această interpretare
este în deplin acord cu dispoziţiile art. 20 din Constituţie (…)40”.
Mutatis mutandis, același raționament este aplicabil și în cazul Cartei Sociale Europene,
tratat regional în domeniul drepturilor omului, ratificată de România prin Legea nr.
74/1999 pentru ratificarea Cartei sociale europene41, motiv pentru care se impune
aplicarea prioritară a prevederilor sale în materia dreptului la securitate socială42.
În acest sens, facem precizarea că potrivit art. 12 pct. 1-3- din Carta Socială Europeană43,
ratificată de România, „În vederea exercitării efective a dreptului la securitate socială, părţile
se angajează:
1. Să stabilească sau să menţină un regim de securitate socială;
2. Să menţină regimul de securitate socială la un nivel satisfăcător cel puţin egal cu cel
necesar pentru ratificarea Codului european de securitate socială;
3. Să depună eforturi pentru a aduce treptat regimul de securitate socială la un nivel mai
ridicat;”
În interpretarea acestor prevederi, Comitetul European pentru Drepturi Sociale a statuat că
statele au obligația de a garanta dreptul la securitate socială prin reglementarea prin lege a
unui sistem de securitate socială, care să fie funcțional în practică. Deși Comitetul a statuat
că finalitatea Cartei sociale europene nu este aceea de a armoniza sistemele de securitate
38 Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale, adoptată la Roma, în anul 1950. 39 Lege nr. 30/1994 privind ratificarea Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale şi a protocoalelor adiţionale la această convenţie, publicată în M.Of. nr. 135 din 31.5.1994. 40 Decizia Curții Constituționale nr. 146/2000, publicată în M. Of. nr. 566 din 15.11.2000. 41 Publicată în M. Of. nr. 193 din 4.05.1999. 42 Pentru mai multe detalii, a se vedea Matti Mikola, Social Human Rights of Europe, Ed. Karelactio, 2010, p.51. 43 Carta socială europeană (revizuită), adoptată la Starsbourg, la 3 mai 1996.
socială44, totuși acesta a fixat condițiile necesar a fi îndeplinite pentru ca un sistem de
securitate socială să fie conform prevederilor Cartei45, și anume:
Sistemele de securitate socială ar trebui să reglementeze riscurile tradiționale și să
prevadă următoarele tipuri de prestații: asistență medicală, prestații de boală, șomaj,
limită de vârstă, accidente de muncă, precum și prestații familiale și de
maternitate46;
Sistemele de securitate socială ar trebui să fie finanțate colectiv, fie prin contribuții
ale angajaților și angajatorilor și/sau prin bugetul de stat. În legătură cu
finanțarea colectivă a sistemelor de securitate, Comitetul a arătat că finanțarea
colectivă reprezintă o trăsătură esențială a sistemelor de securitate socială, întrucât
asigură împărțirea riscurilor de către toți membrii societății, inclusiv angajatori, într-
o manieră echitabilă și caracterizată prin eficiență economică, contribuind totodată
la asigurarea principiului egalității de tratament față de persoanele vulnerabile47;
Sistemele de securitate socială trebuie să acopere o parte semnificativă a populației
în ce privește asigurările de sănătate și prestațiile familiale, precum și o parte
semnificativă a populației active în ce privește prestațiile de maternitate, boală,
șomaj, limită de vârstă, accidente de muncă și boli profesionale48.
Privite lucrurile din acest unghi, rezultă că prevederile criticate din cuprinsul OUG nr.
79/2017 contravin art. 20 din legea fundamentală, care dau prioritate reglementării
internaționale, i.e. Carta socială europeană, și, pe cale de consecință, se impune constatarea
neconstituționalității acestora.
În sprijinul argumentelor noastre pledează și jurisprudența Curții Constituționale49, care, cu
ocazia analizării constituționalității prevederilor art. 86 alin. (6) din Legea nr. 85/2006
privind procedura insolvenţei50 a statuat că prin enumerarea realizată în cuprinsul art. 41
din Constituție legiuitorul constituant „a dorit ca elementele esenţiale, componente ale
dreptului la protecție socială, inclusiv dreptul la pensie (n.n), să se bucure de un
standard adecvat de protecție”, cu consecința că finanțarea principalelor prestații de
asigurări sociale nu poate fi lăsată exclusiv în sarcina angajaților.
44 Concluzii XIII-4, Observații interpretative ale art. 12, p. 36. 45 Conclusions XVI-1, Observații interpretative ale art. 12, p. 10. 46 Concluzii 2006, Bulgaria, p. 116. 47 Concluzii 2006, Olanda. 48 Ibidem. 49 A se vedea cu titlu de exemplu Decizia Curții Constituționale nr. 64/2015, publicat în M. Of. nr. 286 din
28.04.2015. 50 Publicată în M. Of. nr. 359 din 21 aprilie 2006 cu modificările și completările ulterioare, în prezent abrogată.
În același context ideatic, Curtea a statuat că este obligatorie interpretarea drepturilor şi
libertăţilor cetăţenilor în concordanţă cu tratatele internaţionale la care România este
parte, legea fundamentală impunând, prin art. 20, un nivel de protecţie constituţională a
drepturilor şi libertăţilor fundamentale cel puţin la nivelul celui prevăzut în actele
internaţionale.
Prin urmare, instanța constituțională a constatat neconformitatea art. 86 alin. (6) din Legea
nr. 85/2006, care excludea aplicarea procedurii concedierii colective în cazul insolvenței
angajatorului, cu dispozițiile legii fundamentale arătând că dreptul la informare și
consultare al angajaților, astfel cum este consacrat în Carta socială europeană revizuită –
tratat internațional cu privire la drepturile omului - este inerent conținutului normativ al
dreptului fundamental la măsuri de protecție socială a muncii. Prin urmare, „reglementarea
unei măsuri de protecție socială a muncii într-un tratat internațional, coroborată cu
importanța și amplitudinea sa socială, are drept rezultat conferirea dreptului sau libertății
prevăzute în cuprinsul Constituției a unei interpretări în consonanță cu tratatul
internațional”51.
Prin urmare, Curtea Constituțională a constatat neconstituționalitatea art. 86 alin. (6) din
Legea nr. 85/2006, întrucât, inter alia, era neconform Cartei socială europene revizuite.
Mergând pe aceeași linie de gândire și având în vedere că în concepția Cartei Sociale
Europene, așa cum a fost interpretată în jurisprudența Comitetului European de Drepturi
Sociale, finanțarea colectivă52 este de esența sistemelor de securitate socială, bazându-se pe
conceptul de „solidaritate socială”, care presupune suportarea partajată a contribuțiilor
sociale (angajat/angajat și/sau stat), rezultă că măsurile legislative transpuse în Titlul V –
Contribuții sociale obligatorii din OUG 79/2017 sunt neconstituționale, contravenind
dispozițiilor art. 20 din legea fundamentală.
Astfel, în absența finanțării colective, nu se mai poate vorbi despre solidaritate, ci despre
„solitudine”, în acest caz salariatul putând cere să se transforme formula de calcul a pensiei
pe sistemul privat de capitalizare, întrucât din contribuția de asigurări sociale nu se justifică
susținerea financiară a pensiilor altor persoane (i.e. principiul repartiției) .
Formula triadică angajator-angajat-stat care definește sistemul de asigurări sociale și
concretizează rolul statului ca finanțator și garant al sistemului de securitate socială este 51 A se vedea și Decizia nr. Curții Constituționale nr. 513/2006, publicată în M. Of. nr. 598 din 11 iulie 2006. 52 ”Principiul finanțării colective este o caracteristică fundamentală a unui sistem de securitate social, așa cum este prevăzut în articolul 12, deoarece asigură sarcinilor riscurilor este împărțită între membrii comunității, inclusiv angajatorii, într-o manieră echitabilă și economică și contribuie la evitarea discriminării categoriilor vulnerabile de lucrători (a se vedea Concluziile din 2006, Olanda).” – ESC /2017/125 – adresa Dnului Regis Brillat, Directorului Departamentului pentru Carta Socială Europeană, Directoratul General pentru Drepturile Omului, Consiliul Europei.
inseparabil legată, așa cum am arătat în cele ce preced, de asumarea prin legea
fundamentală al caracterului de stat social al României.
Unica alternativă, consonantă și cu dispozițiile Cartei sociale europene în materie, ar fi
preluarea în întregime a sarcinii finanțării pensiilor de către stat (sistem de fiscalizare, cu
abandonarea celui al cotizațiilor profesionale).
Suplimentar față de cele de mai sus, sunt de amintit și dispozițiile art. 70 pct. 1 și 2 din
Codul european de securitate socială, adoptat la Strasbourg la 16 aprilie 1964, intrat în
vigoare la 17 martie 1968 și ratificat de România prin Legea nr. 116/200953, potrivit cărora
„Costul prestaţiilor acordate conform prezentului cod şi cheltuielile de administrare a acestor
prestaţii trebuie să fie finanţate în mod colectiv, prin cotizaţii şi impozite sau prin ambele
modalităţi, astfel încât să se evite ca persoanele cu resurse reduse să suporte o contribuţie
prea mare şi care să ţină cont de situaţia economică a părţii contractante şi a categoriilor de
persoane protejate.
Totalul cotizaţiilor de asigurare care intră în obligaţia salariaţilor protejaţi nu trebuie
să depăsească 50% din totalul resurselor alocate protecţiei salariaţilor, soţiilor şi
copiilor lor. Pentru a stabili dacă această condiţie este îndeplinită, toate prestaţiile acordate
de o parte contractantă care aplică prezentul cod vor putea fi considerate împreună, cu
excepţia prestaţiilor familiale şi a prestaţiilor în caz de accidente de muncă şi de boli
profesionale, dacă acestea din urmă sunt acordate de o ramură specială.”
În interpretarea prevederilor sus-amintite54, s-a arătat că „partea contractantă55 trebuie să
se asigure că impozitarea sau contribuțiile trebuie stabilite la un nivel care să „evite
îngreunarea situației pentru persoanele cu resurse reduse", fapt ce accentuează elementul de
solidaritate al idealului de finanțare colectivă.”
De asemenea, Codul impune stabilirea unor standarde minime privind distribuirea
responsabilității de finanțare între angajatori și angajați. Totodată, „Codul prevede obligația
părții contractante de a accepta răspunderea generală pentru plata prestațiilor și menținerea
echilibrului financiar al sistemelor lor de securitate socială. Întrucât „contribuțiile de
asigurări sociale ale angajatorilor sunt deseori văzute ca niște costuri ascunse ale forței de
muncă și există temerea că statele vor reduce contribuțiile angajatorilor și vor crește
contribuțiile angajaților pentru a fi mai competitive pe piața internațională. Din acest motiv,
53 Publicat în M. Of. 331 din data de 19.05.2009.
54 European Code of Social Security. A short guide, Council of Europe Publishing, 2002, p. 71, disponibil la https://www.coe.int/t/dg3/socialpolicies/source/socialsecurity/shortguide_en.pdf (consultat la data de 14.11.2017). 55 Statele membre ale Consiliului Europei, semnatare ale Codului de Securitate Socială
Codul prevede că angajații nu trebuie să plătească mai mult de 50% din totalul
resurselor de finanțare necesare pentru fiecare sau toate contingentele56, cu excepția
prestațiilor familiale și a prestațiilor pentru accidente de muncă.”
Or, prin stabilirea obligației de plată a contribuțiilor de asigurări sociale, respectiv de
asigurări sociale de sănătate exclusiv în sarcina angajaților, reiese fără echivoc că România
și-a încălcat obligațiile asumate prin tratate internaționale, cu nesocotirea prevederilor art.
20 din Constituție57.
D. Încălcarea art.56, alin. (2) din Constituție
Art. 56 alin. (2) din Constituţia României instituie principiul așezării juste a sarcinilor
fiscale.
Din jurisprudenţa Curţii Constituţionale referitoare la acest principiu cităm următoarele
decizii:
1. Decizia de admitere nr. 6/25.02.1993, publicată în Monitorul Oficial nr.
61/25.03.1993, privind majorarea impozitului pe venitul unei anumite
categorii de funcționari publici:
56 Contingent – componenta a sistemului de securitate socială 57 În construcția bugetului de stat și a celui de asigurări sociale pentru anul 2017 angajații contribuie cu aprox 29,1% din totalul resurselor necesare pentru sistemul de securitate socială (bugetul de asigurări sociale, bugetul de șomaj și fondul unic de asigurări de sănătate), angajatorii asigură 49,96%, iar diferența este asigurată din alte surse sau din subvenții acordate de bugetul de stat. Angajatul și angajatorul asigură în acest moment 79,1% din totalul resurselor necesare sistemului de asigurări sociale (contribuții angajat și angajator – 68.625.090 mii lei, cheltuieli totale pentru securitate socială – 86.757.195 mii lei). De la 1 ianuarie 2018, conform notei de fundamentare ce însoțește OUG 79/2017 transferul contribuțiilor de la angajator la angajat diminuează intervenția bugetului de stat pentru a acoperi deficitul bugetului de asigurări sociale cu 8,9 mld lei, respectiv veniturle din contribuțiile percepute la sistemul de securitate socială cresc cu 8,9 mld lei. Păstrând datele bugetare aferente anului 2017, acestea fiind singurele disponbile în acest moment, rezultă că: - total contribuții plătite de angajat și angajator – 68.625.090 mii lei+ 8.900.000 mii lei= 77.525.090 mii lei, contribuțiile sunt aferente cotei cumulate de 37,25% și ar asigura 89,36% din totalul cheltuielilor bugetelor de securitate socială (77.525.090 mii lei / 86.757.195 mii lei). - Conform modificărilor realizate prin OUG 79/2017, angajatul asigură 93,96% din cota totală de contribuții (35% /37.25%), ca urmare angajații ar plăti contribuții în sumă de 72.842.575 mii lei (77.525.090*93.96%), adică 83,96% din totalul cheltuielilor, respectiv al resurselor necesare pentru asigurarea prestațiilor sistemului de securitate socială. Standardul minim privind distribuirea responsabilității de finanțare între angajatori și angajat , instituit prin plafonul de 50% prevăzut de Codul European de Securitate Socială, este depășit, contribuția angajaților pentru asigurarea resurselor necesare sistemului de asigurări sociale fiind, conform prevederilor OUG 79/2017 de aprox 83,96%.
“Este în afara oricărei îndoieli că realizarea unor excepţii la impozitarea veniturilor pe criterii
sociale, categorii de funcţionari sau, desigur, pe criteriile enunţate de art. 4 alin. (2) din
Constituţie este o încălcare a egalităţii cetăţenilor în fața legii. Mai mult, în aprecierea
constituţionalităţii legii atacate, trebuie avute în vedere şi prevederile art. 53 alin. (2) din
Constituţie, în temeiul cărora „Sistemul legal de impuneri trebuie să asigure aşezarea justă a
sarcinilor fiscale“.
Aşa văzute lucrurile, urmează să se aprecieze că o fiscalitate care se îndepărtează de la
regulile general admise, cât priveşte baza şi cotele impozabile, categoriile de venituri etc.,
devine o fiscalitate discriminatorie dacă introduce criterii care afectează egalitatea în
drepturi a cetăţenilor. Fiscalitatea trebuie să fie nu numai legală, ci şi proporţională,
rezonabilă, echitabilă şi să nu diferenţieze impozitele pe criteriul grupelor sau categoriilor de
cetăţeni. În această viziune juridică, prevederea legală care introduce un spor de impozit de
30% numai pentru o anumită categorie de funcţionari este discriminatorie şi contrară
prevederilor art. 16 alin. (1) şi art. 53 alin. (2) din Constituţie.”
2. Decizia de admitere nr. 176/06.05.2003, publicată în M. Of. nr.
400/09.06.2010, privind taxa suplimentară impusă instituțiilor private de
învățământ:
„Curtea constată că dispoziţiile criticate, prin instituirea obligaţiei de plată a taxei de 10%
exclusiv de către universităţile particulare, creează premisa unui dezechilibru în stabilirea
sistemului de impuneri. Este de necontestat faptul că, potrivit art. 53 alin. (1) din Constituţie,
cetăţenii au obligaţia să contribuie, prin impozite şi prin taxe, la cheltuielile publice, dar, în
conformitate cu dispoziţiile alin. (2) al aceluiaşi articol, sistemul legal de impuneri trebuie să
asigure aşezarea justă a sarcinilor fiscale.”
3. Decizia de admitere nr. 1394/26.10.2010, publicată în Monitorul Oficial nr.
863/23.12.2010, privind contribuția minimă datorată conform art. 257 alin.
(2) lit. f Legea nr. 95/2006:
„Curtea constată că, prin dispoziţiile art. 257 alin. (2) din Legea nr. 95/2006, legiuitorul a
urmărit instituirea unei cote de contribuţie unice la sistemul de asigurări sociale de sănătate.
Diferenţa dintre cuantumul efectiv al contribuţiei ce revine diferitelor persoane este
determinată, în practică, de mărimea veniturilor la care se calculează cota de contribuţie. În
legătură cu acest aspect, prin Decizia nr. 56 din 26 ianuarie 2006, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr. 164 din 21 februarie 2006, Curtea statua că principiul
constituţional al aşezării juste a sarcinilor fiscale pentru suportarea cheltuielilor publice
impune diferenţierea contribuţiei persoanelor care realizează venituri mai mari, însă cota de
contribuţie, exprimată procentual, este unică, neavând caracter progresiv.
