CUPRINS INTRODUCERE...............................................2 CAPITOLUL I. BUGETUL DE STAT – PRINCIPALUL PLAN FINANCIAR LA NIVEL CENTRAL..........................................4 1.1. SISTEMUL BUGETAR. TIPURI DE BUGETE.................4 1.2. CONCEPTUL DE BUGET ŞI ROLUL SĂU.................7 1.3. PRINCIPII BUGETARE...............................10 1.4. STRUCTURA BUGETULUI DE STAT – PROIECTUL DE BUGET PE ANUL 2005.............................................. 17 CAPITOLUL II. METODE ŞI TEHNICI DE DIMENSIONARE A VENITURILOR ŞI CHELTUIELILOR BUGETARE.....................27 2.1. METODE CLASICE...................................27 2.2. METODE MODERNE...................................28 2.3. INCERTITUDINE ŞI RISC ÎN OPTIMIZAREA INDICATORILOR BUGETARI................................32 CAPITOLUL III. PROCESUL BUGETAR – TRĂSĂTURI; ETAPE.......35 3.1. ELABORAREA PROIECTULUI DE BUGET.......................36 3.2. APROBAREA PROIECTULUI DE BUGET...................39 3.3. EXECUŢIA BUGETULUI................................41 3.4. ÎNCHEIEREA ŞI APROBAREA CONTULUI DE EXECUŢIE BUGETARĂ ....................................................... 43 3.5. CONTROLUL BUGETAR...............................45 CAPITOLUL IV. ANALIZA VENITURILOR ŞI CHELTUIELILOR BUGETARE ÎN PERIOADA 1995 – 2005.....................................49 4.1. ANALIZA VENITURILOR BUGETULUI DE STAT.............49 4.2. ANALIZA CHELTUIELILOR BUGETULUI DE STAT...........56 4.3. ANALIZA VENITURILOR ŞI CHELTUIELILOR BUGETARE COMPARATIV CU EVOLUŢIA PIB............................70 CAPITOLUL V. CONCLUZII ŞI PROPUNERI........................77 5.1. PROCESUL BUGETAR ÎN ROMÂNIA....................77 1
înconjurător, asistenţă şi protecţie socială, activităţi de interes strategic, transporturi şi
1 Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, publicată în ,,Monitorul Oficial" nr. 597, 2002.
5
telecomunicaţii, cercetare ştiinţifică etc.
Bugetul administraţiei de stat centrale, cuprinde veniturile centralizate ale
statului şi repartizarea acestora pentru finanţarea cheltuielilor privind învăţământul,
sănătatea, cultura, asistenţă socială, alocaţii şi ajutoare pentru copii, protecţia ecologică,
apărare, ordine publică, cercetare etc.
La nivel local, veniturile bugetare sunt relativ restrânse şi provin din:
venituri proprii:
impozite locale (impozit funciar, impozit pe clădiri si autovehicule,
taxe profesionale etc., ca impozite directe, precum şi taxe de
consumaţie pe anumite produse, ca impozite indirecte);
veniturile provenind din exploatarea bunurilor aparţinând administraţiei
locale:
cote defalcate din impozite de stat;
subvenţii şi transferuri;
împrumuturi contractate de administraţia locală.
Principalele cheltuieli locale constau în: finanţarea învăţământului de stat; ocrotirea
sănătăţii din fonduri publice; utilizarea şi extinderea infrastructurii; serviciul datoriei
interne, aferente împrumuturilor locale.
În ultima vreme, se constată, în numeroase ţări, tendinţa de creştere a cheltuielilor
efectuate de bugetele locale.
Cauzele care determină acest fenomen sunt multiple şi variate, printre care se
numără:
creşterea cheltuielilor în domeniul social;
îmbunătăţirea infrastructurii la nivel local;
cunoaşterea mai aprofundată, la nivel local, a situaţiei din teritoriu, ceea ce
implică necesitatea sporirii autonomiei locale (a puterii de decizie în privinţa
efectuării anumitor cheltuieli).
În majoritatea ţărilor, bugetele locale se echilibrează prin acordarea de transferuri
sau subvenţii de la bugetul central. Transferurile se acordă cu destinaţie specială sau
pentru finanţarea diverselor acţiuni la nivel local.
În măsura în care bugetele locale nu se echilibrează cu ajutorul subvenţiilor şi când
autorităţile locale au competenţa şi libertatea în acest sens, se poate apela la contractarea
de împrumuturi de la bănci, organizaţii financiare specializate sau organisme
internaţionale2.
2 Cioponea, Mariana-Cristina, Leonte, Doina, Finanţe publice. Note de curs, Editura Fundaţiei ROMÂNIA DE MÂINE, Bucureşti, 2001, p.13-14.
6
1.2. CONCEPTUL DE BUGET ŞI ROLUL SĂU
Potrivit Legii nr. 500/2002 privind finanţele publice, prin buget se înţelege un
document prin care sunt prevăzute şi aprobate în fiecare an veniturile şi cheltuielile
sau, după caz, numai cheltuielile, în funcţie de sistemul de finanţare a instituţiilor
publice3.
Bugetul de stat poate fi definit sub două aspecte:
juridic, este un act în care se înscriu veniturile şi cheltuielile probabile ale
statului pe o perioadă determinate de timp, de obicei un an. Bugetul de stat este
un instrument de previziune şi prevederile conţinute au caracter obligatoriu;
economic, exprimă relaţiile economice în formă bănească, ce se formează în
procesul repartiţiei PIB, în legătură cu îndeplinirea funcţiilor şi sarcinilor statului.
În statele democratice moderne, elaborarea, execuţia si controlul bugetar sunt
realizate în conformitate cu procedurile de drept bugetar şi în cadrul principiilor
contabilităţii publice, asigurându-se, în egală măsura, un echilibru între puterea
legislativă şi cea executivă, în conformitate cu prevederile constituţionale.
Legea bugetului de stat este influenţată de concepţiile politice, economice şi sociale
specifice fiecărei perioade, ca şi de interesele grupurilor care exercită puterea politică.
Bugetul de stat evidenţiază nivelul aprobat al cheltuielilor ce se vor efectua în
viitor şi mărimea veniturilor ce pot fi mobilizate la dispoziţia statului, ca şi durata de timp
pentru care se elaborează.
Bugetul de stat exprimă relaţiile economice în formă bănească ce iau naştere în
procesul repartiţiei produsului intern brut, în conformitate cu obiectivele de politică
economică, socială şi financiară ale fiecărei perioade.
În ţara noastră, bugetul de stat reprezintă un plan financiar la nivel macroeconomic pe
termen scurt. Pentru termene medii sau lungi, se elaborează bugete-program, în care sunt
prevăzute cheltuielile publice mai îndelungate (investiţiile), concomitent cu prognozarea
veniturilor corespunzătoare.
Bugetul de stat este conceput şi elaborat ca un buget consolidat. Caracterul de
buget consolidat decurge din tehnica întocmirii lui, în conformitate cu care se elimina
transferurile dintre diferitele categorii de bugete. Bugetul consolidat reflectă la nivelul
unui an dimensiunea efortului financiar public şi starea de echilibru sau dezechilibru
3 Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, publicată în „Monitorul Oficial” nr. 597,2002
7
financiar.
Rolul bugetului de stat este pus în evidenţă de modalităţile de exercitare a
funcţiilor finanţelor publice. Bugetul nu reprezintă doar un tablou sintetic în care se
înscriu şi prin care se compară veniturile şi cheltuielile publice. Rolul acestuia este mult
mai complex. El este considerat un instrument prin care se realizează alocarea şi
redistribuirea resurselor şi care prezintă utilitate în procesul reglării activităţii economice
şi sociale.
Rolul bugetului de stat se manifestă în activitatea economică, socială şi financiară,
exprimându-se astfel:
din punct de vedere financiar, asigură mobilizarea şi distribuirea
resurselor financiare ale statului, în vederea îndeplinirii funcţiilor şi sarcinilor sale;
din punct de vedere economic, bugetul de stat cuprinde diverse
instrumente şi tehnici de intervenţie în activitatea economică şi socială, prin
intermediul cărora statul îşi realizează politica de stimulare economică şi protecţie
socială4.
Rolul alocativ al bugetului decurge din însăşi natura statului, care în mod
tradiţional îşi asumă sarcina finanţării serviciilor publice. Bugetul general al statului
reflectă, în partea de cheltuieli a acestuia, modul de alocare a resurselor fiecărui an
bugetar.
Rolul distributiv al bugetului este pus în evidenţă tocmai de natura lui specifică,
respectiv aceea de instrument ce reflectă relaţii de mobilizare a resurselor şi de
repartizare a acestora pentru finanţarea unor activităţi şi acţiuni determinate expres.
Bugetul este instrumentul prin care se redistribuie o parte din produsul intern brut.
Rolul de reglare a vieţii economice decurge în importanţa bugetului de stat ca
instrument cu putere de lege, prin care se reflectă politica economică promovată de
Guvern. Prin orientările bugetului se poate acţiona asupra economiei stimulând sau
frânând o anumită activitate. Autorităţile publice pot acţiona, în acest scop, prin
intermediul cheltuielilor, veniturilor şi soldului bugetar.
Cheltuielile publice constituie un mijloc de care dispune puterea publică pentru a
favoriza relansarea globală sau sectorială. Sporirea părţii din resursele publice care se
distribuie cu titlu de cheltuieli influenţează consumul şi producţia naţională. Diminuarea
cheltuielilor publice poate reprezenta un mijloc prin care Guvernul acţionează în sensul
reducerii importului si limitării inflaţiei.
Reglarea activităţii economice prin intermediul soldului bugetar se bazează pe 4 Cioponea, Mariana-Cristina, Leonte, Doina, Finanţe publice. Note de curs, Editura Fundaţiei ROMÂNIA DE MÂINE, Bucureşti, 2001, p. 15.
8
acceptarea deficitului, care, potrivit teoriei clasice, stimulează economia. Acoperirea
deficitului se realizează adesea prin emisiune monetară, ceea ce determină creşterea ratei
inflaţiei. Acceptarea unui deficit controlat stă la baza limitării presiunii fiscale şi a poverii
prelevărilor obligatorii.
1.3. PRINCIPII BUGETARE
Bugetul de stat trebuie să reflecte în mod real veniturile statului posibil de realizat
şi cheltuielile aferente perioadei la care se referă. El este construit ţinând seama de unele
principii, a căror importanţă diferă de la o ţară la alta, în funcţie de gradul de dezvoltare
a economiei, de implicarea statului în plan economico-social, de stadiul de democratizare,
de tradiţiile social-culturale etc5.
Principiile care stau la baza elaborării şi execuţiei bugetului de stat, bugetului
asigurărilor sociale de stat, bugetelor fondurilor speciale şi bugetelor locale sunt:
Principiul universalităţii;
Principiul unităţii;
Principiul anualităţii;
Principiul echilibrului bugetar;
Principiul specializării;
Principiul publicităţii;
Principiul neafectării veniturilor bugetare.
Principiul universalităţii presupune înscrierea în buget a veniturilor şi
cheltuielilor în sumele lor totale, fără omisiuni şi fără compensări reciproce, astfel încât
Parlamentul să dispună de informaţiile privind veniturile totale pe care statul urmează să
le încaseze în perioada considerată, precum şi destinaţia acestora.
Această regulă a bugetului brut se bazează pe necesitatea înscrierii în buget a
veniturilor şi cheltuielilor statului în sume brute sau totale. Scopul urmărit de acest
principiu este de a facilita controlul financiar, interzicând compensarea între cheltuieli şi
venituri proprii.
Chiar şi în situaţiile în care realizarea veniturilor publice presupune efectuarea
unor cheltuieli prealabile, principiul universalităţii nu permite înscrierea în buget numai
a soldului dintre acestea. În buget, veniturile trebuie să figureze cu sumele lor brute, iar
cheltuielile cu sumele lor totale.
Practica dovedeşte că sunt şi excepţii de la acest principiu, deoarece veniturile şi
5 Cioponea, Mariana-Cristina, Leonte, Doina, Finanţe publice. Note de curs, Editura Fundaţiei ROMÂNIA DE MÂINE, Bucureşti, 2001, p.17
9
cheltuielile unor instituţii publice sunt înscrise numai în soldul rezultat. Un exemplu ar
fi vărsămintele către bugetul de stat şi subvenţiile primite de la acesta, în relaţiile dintre
bugetele locale şi bugetul general al statului.
Există şi unele situaţii speciale, reglementate prin lege, ce constituie excepţii de la
principiul universalităţii:
resursele provenind din donaţii, care nu majorează resursele publice totale, ci au
o afectaţie specială în conformitate cu voinţa celui care efectuează donaţia;
fondurile de sprijin, care reprezintă resurse ale particularilor puse la dispoziţia
administraţiilor publice cu condiţia realizării unor lucrări publice sau prestaţii
determinate;
reconstituirea creditelor bugetare prin restituirea către buget a sumelor necuvenite
sau acordate cu titlu provizoriu.
Principiul unităţii bugetare impune existenţa unui document unic, în care să se
înscrie veniturile şi cheltuielile publice exprimate în sumele lor totale. În acest mod se
creează posibilitatea stabilirii raportului dintre veniturile şi cheltuielile bugetare.
Particularităţile sistemului bugetar au impus, însă, apariţia unor documente anexe,
cum ar fi:
a) Bugetele autonome pot fi întocmite de: colectivităţile locale, instituţii publice
din sfera administraţiei şi serviciilor publice cu caracter industrial şi comercial. Acestea
dispun de autonomie bugetara, în sensul ca îşi dirijează singure cheltuielile, dar resursele
lor proprii, nefiind suficiente pentru acoperirea cheltuielilor, nu dispun şi de autonomie
financiară. Pentru echilibrare, aceste entităţi beneficiază de subvenţii sau transferuri de la bugetul de
stat.
Întocmirea acestor bugete reflectă opţiunea de a lupta împotriva unui centralism
excesiv al puterii publice.
b) Bugetele extraordinare se întocmesc în situaţii de excepţie: calamităţi naturale,
criză economică, război etc. Faptul că, uneori se întocmesc pe durate care depăşesc un an, a
condus la părerea ca prevederile financiare la care se referă ar putea fi cuprins în bugetul
ordinar.
Există şi o latură negativă a acestor bugete, aceea că, uneori, prin întocmirea lor se
încearcă mascarea adevăratelor dimensiuni ale deficitului bugetar sau scoaterea de sub
controlul Parlamentului a anumitor venituri şi cheltuieli.
c) Bugetele anexă cuprind venituri şi cheltuieli distincte faţă de bugetul de stat, se
votează separat de acesta, dar reprezintă anexe la bugetul general. Aceste bugete pot avea
caracter civil sau militar.
10
d) Conturile speciale de trezorerie evidenţiază, de obicei, încasări şi plăţi care nu
au caracter definitiv pentru bugetul de stat. În numeroase ţări s-a generalizat practica prin
care încasarea veniturilor şi efectuarea cheltuielilor să se deruleze prin intermediul
sistemului de Trezorerie. În ţara noastră, acest procedeu s-a introdus gradual, începând
din anul 1992, execuţia de casă a bugetului de stat efectuându-se până atunci prin Banca
Naţională).
În România, există o multitudine de bugete elaborate şi aprobate la nivel central şi
local, determinate de specificul economiei noastre în tranziţie, ceea ce face ca unitatea bugetară
să nu fie respectată în forma ei clasică.
Excepţiile de la principiul unităţii bugetare sunt reprezentate de bugetul asigurărilor
sociale, de bugetele fondurilor speciale, de bugetele anexă şi de bugetele autonome
întocmite de instituţii şi regii publice, care trebuie să-şi acopere cheltuielile din venituri
proprii.
Bugetul general consolidat este corelat, din punctul de vedere al asigurării echilibrului,
cu bugetul asigurărilor sociale de stat şi cu bugetele locale care funcţionează ca bugete
autonome şi care sunt supuse aprobării Parlamentului. Anual, se prevăd prin lege fondurile
speciale care funcţionează pe principiul bugetelor anexă şi care diferă de la un an la altul
ca număr şi dimensiune în raport de scopurile pentru care se constituie, în execuţie, intervin
rectificări ale bugetului datorită influenţei unor factori nou apăruţi sau imposibilităţii
colectării veniturilor la nivelul prevăzut prin legea de adoptare a bugetului. Rectificările
sunt propuse de Guvern şi aprobate de Parlament.
Principiul anualităţii bugetului este primul principiu bugetar aplicat în practica,
care s-a menţinut de-a lungul timpului, deşi conţinutul tradiţional a fost uneori
reconsiderat din raţiuni tehnice legate de asigurarea stării de echilibru sau din cauze
economice referitoare, mai ales, la finanţarea cheltuielilor de investiţii care necesită
alocarea resurselor pe intervale mai mari de un an6.
Acest principiu se referă, pe de o parte, la perioada de timp pentru care se
întocmeşte şi se aprobă bugetul şi, pe de altă parte, la perioada de timp, în care se încasează
veniturile şi se efectuează cheltuielile. Perioada de înregistrare contabilă şi de execuţie a
operaţiunilor bugetare este esenţială din punctul de vedere al gestionării resurselor
publice.
Anul bugetar reprezintă perioada de timp pentru care se întocmeşte şi aprobă
bugetul. Acesta poate coincide sau nu cu anul calendaristic.
Datorită faptului că execuţia prevederilor din buget, atât la venituri, cât şi la cheltuieli 6 Văcărel, Iulian şi colaboratorii, Finanţe publice, Ediţia a II-a, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1999, p. 568.
11
nu se încheie, întotdeauna, la data expirării anului bugetar, aceasta neconcordanta se
soluţionează, în practică, în două variante:
- sistemul de gestiune - constă în închiderea automată a bugetului la data expirării
anului bugetar, veniturile şi cheltuielile neefectuate urmând să fie înscrise în contul anului
bugetar următor, ceea ce nu evidenţiază distinct eforturile şi preocupările unui an bugetar;
- sistemul de exerciţiu - prevede o perioadă de 3-6 luni după expirarea anului
bugetar, timp în care este permisă realizarea veniturilor şi cheltuielilor aferente anului
bugetar încheiat. Aceasta perioadă, denumită „de exerciţiu bugetar”, poate fi, deci, de
15-18 luni. Deşi elimină dezavantajul primei variante, are neajunsul ca, pe această
perioadă de prelungire, se derulează, în paralel, operaţiuni implicate de două bugete anuale
distincte.
În România, anul bugetar coincide cu anul calendaristic. Deci, execuţia bugetară
începe cu data de 1 ianuarie şi se încheie la data de 31 decembrie în fiecare an. Orice
venit neîncasat şi orice cheltuială neefectuată până la 31 decembrie se va încasa sau se
va plăti în contul bugetului anului următor. Creditele bugetare neutilizate până la
închiderea anului sunt anulate de drept. Astfel, execuţia bugetului se realizează conform
sistemului de gestiune. Potrivit Legii nr. 500/2002 privind finanţele publice, creditele
aprobate din fondurile speciale neutilizate la finele anului bugetar se reportează în anul
viitor, cu păstrarea destinaţiei iniţiale.
Principiul echilibrului bugetar a fost considerat vreme îndelungată ca „principiul
de aur al gestiunii bugetare” şi este forma ideală de execuţie bugetară. Constă în
asigurarea egalităţii dintre venituri şi cheltuieli bugetare. Echilibrul bugetar cuprinde atât
întocmirea bugetului în condiţii de egalitate a veniturilor cu cheltuielile, cât şi păstrarea
echilibrului în perioada de execuţie. Principala cauză care generează dezechilibre bugetare,
deci apariţia deficitului bugetar, o reprezintă creşterea cheltuielilor publice (de
administraţie, creşterea cheltuielilor cu serviciul datoriei publice etc.).
În practică se ignoră şi acest principiu, astfel că, în numeroase ţări, bugetele se
întocmesc şi se încheie cu deficit. În vederea acoperirii cheltuielilor bugetare care depăşesc
veniturile, statele adoptă tot felul de soluţii:
reexaminarea veniturilor în scopul majorării, iar a cheltuielilor în vederea
reducerii;
creşterea cotelor de impozite sau introducerea de impozite noi;
emisiunea suplimentară de monedă;
contractarea de împrumuturi pe piaţa internă sau externă.
Specialiştii doresc renunţarea la principiile anualităţii şi echilibrului, optând pentru
12
întocmirea de bugete plurianuale, în cadrul cărora să se asigure echilibrul dintre venituri şi
cheltuieli pe perioade mai lungi (,,bugetele ciclice"). În ţara noastră, se remarcă faptul că
bugetele elaborate pentru ultimii ani s-au caracterizat prin deficit bugetar.
Principiul specializării bugetare reprezintă principiul potrivit căruia veniturile
înscrise în buget sunt aprobate de Parlament, pe surse de provenienţă, iar cheltuielile, pe
categorii. Suma limită până la care se pot efectua plăţi în contul fiecărei cheltuieli
aprobate, reprezintă creditul bugetar. Gruparea veniturilor şi cheltuielilor într-o anumită
ordine, corespunzător unor criterii bine determinate, reprezintă clasificaţia bugetara. Aceasta
permite puterii legislative să-şi formeze o imagine clară asupra bugetului de stat.
Individualizarea poziţiilor privind veniturile şi cheltuielile publice, pe baza unor
criterii bine definite, semnifică specializarea bugetară. În plus, Parlamentul aprobă
nivelurile cheltuielilor ca limite maxime, care, pentru fiecare destinaţie, reprezintă credite
bugetare. Plăţile de casă se pot efectua, astfel, din conturile deschise fiecărei cheltuieli
aprobate, în cadrul limitelor reprezentând creditele bugetare.
Legea bugetară anuală aprobă pentru fiecare an bugetar lista impozitelor şi taxelor,
precum şi cotele acestora. Este interzisă perceperea cu orice titlu şi sub orice denumire de
contribuţii, directe sau indirecte, cu excepţia celor stabilite prin lege. în ceea ce priveşte
creditele bugetare pentru cheltuielile fiecărui exerciţiu, acestea se aprobă tot prin Legea
bugetară anuală, în structura stabilită de această lege.
Respectarea specializării bugetare, prin clasificaţia bugetară, presupune utilizarea
creditelor bugetare în cadrul destinaţiilor pentru care s-au aprobat, neadmiţându-se
virarea acestora de la un ordonator de credite la altul sau de la un capitol de cheltuieli la
altul. Virările de credite bugetare între celelalte subdiviziuni ale clasificaţiei bugetare, al
nivelul fiecărui ordonator principal de credite se pot efectua, fiind de competenţa
acestuia, pentru bugetul propriu şi bugetele instituţiilor subordonate.
Principiul publicităţii bugetare (transparenţa) presupune ca, în urma dezbaterii
şi aprobării de către Parlament, bugetul de stat să fie adus la cunoştinţa opiniei publice.
Bugetul statului este cunoscut prin mass-media încă din faza de proiect şi din timpul
dezbaterilor parlamentare. După aprobarea acestuia, Legea bugetară anuală este publicată
în Monitorul Oficial şi în culegeri legislative. Forma în care bugetul este dat publicităţii
trebuie să fie simplă, clară şi precisă, aşa încât sa fie accesibilă şi celor nespecializaţi.
Acest deziderat nu este totdeauna atins, datorită diversităţii clasificaţiilor bugetare,
volumului şi complexităţii documentelor bugetare.
Necesitatea respectării acestui principiu poate fi privită sub diverse aspecte:
informaţiile cu privire la situaţia financiară să fie cunoscute de populaţie
13
(care, în calitate de plătitor de impozite, de contribuabil, are acest drept), pe
de o parte; pe de altă parte, în contextul relaţiilor economice, financiare şi
monetare internaţionale să existe posibilitatea de a oferi date cu privire la
gradul de bonitate al ţării (evoluţia veniturilor şi cheltuielilor bugetare,
starea de echilibru sau dezechilibru bugetar, gradul de fiscalitate, evoluţia serviciului
datoriei publice şi alte asemenea date)7.
Principiul neafectării veniturilor bugetare se referă la faptul că, odată vărsate la
buget, veniturile se depersonalizează. Altfel spus, veniturile, în ansamblul lor, finanţează
cheltuielile în totalitatea lor. Un anumit venit nu este destinat unei anume cheltuieli,
deoarece nu se poate realiza o concordanţă deplină între nivelul unui venit şi cel al
cheltuielii ce urmează a fi acoperite din venitul respectiv.
În cazul veniturilor cu destinaţie specială (care reprezintă o abatere de la acest
principiu), fie sunt insuficiente, ceea ce ridică probleme în privinţa realizării
obiectivului respectiv din fondul bugetar, fie sunt mai mari decât necesarul, ceea ce
generează o risipă de fonduri.
În Legea privind finanţele publice din ţara noastră este prevăzută destinaţia
resurselor publice, care vizează: domeniul social, asigurarea cerinţelor de apărare a ţării şi a
ordinii publice, susţinerea unor programe de cercetare, domeniul economic şi finanţarea
administraţiei de stat centrale şi locale şi a altor cheltuieli prevăzute. Fondurile speciale,
aprobate anual prin legea bugetară, evidenţiază venituri cu afectaţie specială reprezentând o
excepţie de la principiul neafectării veniturilor bugetare8.
1.4. STRUCTURA BUGETULUI DE STAT – PROIECTUL DE BUGET PE ANUL
2005
Bugetul de stat este bugetul administraţiei centrale de stat. Este elaborat şi
administrat de Guvern, iar aprobarea sa revine Parlamentului. Bugetul de stat cuprinde
totalitatea veniturilor şi cheltuielilor de importanta centrala, care sunt repartizate prin
legea bugetara anuala.
7 Cioponea, Mariana-Cristina, Leonte, Doina, Finanţe publice. Note de curs, Editura Fundatiei ROMÂNIA DE MÂINE, Bucureşti,
2001, p.21.
8 Văcărel, lulian şi colaboratorii,Finanţe publice, Ediţia a Il-a,Editura Didactică şi Pedagogică,
Bucureşti,1999,p.577.
14
Structura bugetului de stat cuprinde:
I. Total venituri, formate din:
1. Venituri curente:
venituri fiscale;
impozite directe (impozite pe salarii, impozite pe profit);
impozite indirecte (TVA, accize, taxe vamale);
venituri nefiscale.
2. Venituri din capital:
II. Total cheltuieli, care cuprind:
1. Cheltuieli curente:
cheltuieli de personal;
cheltuieli materiale;
subvenţii şi transferuri ;
2. Cheltuieli de capital;
3. Dobânzi aferente datoriei publice;
4. Fond de rezervă la dispoziţia Guvernului;
III. Excedent (+), /Deficit (-).
Structura veniturilor şi cheltuielilor bugetului de stat pe 2005, conform Legii
bugetului de stat pe anul 2005 este următoarea:
Veniturile bugetului de stat pe anul 2005 sunt în sumă de 357.244,1 miliarde lei şi
se prezintă astfel:
Tabelul nr.1
- miliarde lei -
VENITURI – TOTAL 357.244,1
Din care:
Venituri curente 356.036,1
Din acestea:
a) venituri fiscale: 335.997,1
- impozite directe, 75.262,8
Din care:
- impozitul pe profit 60.710,0
- impozitul pe salarii şi venit 76.887,0
- cote şi sume defalcate din impozitul pe venit pentru bugetele locale (se
scad)
-69.694,2
15
- alte impozite directe 6.540,0
- contribuţii 820,0
- impozite indirecte, 260.734,3
Din care:
- taxa pe valoarea adăugată 126.545,3
- taxa pe valoarea încasată 186.094,0
- sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată petnru bugetele locale (se
scad)
-59.548,7
- accize 97.733,0
- taxe vamale 16.752,0
- alte impozite indirecte 19.704,0
b) venituri nefiscale 20.039,0
Venituri din capital 1.133,0
Încasări din rambursarea împrumuturilor acordate 75,0
SURSA: Ministerul Finanţelor Publice
Resursele bugetare aflate la dispoziţia statului pentru acoperirea cheltuielilor
bugetare sunt formate din venituri curente, venituri din capital şi încasări din
rambursarea împrumuturilor acordate. Aportul cel mai important la constituirea acestor
resurse este adus de veniturile curente – 356.036,10 mld. lei, veniturile din capital fiind
de 1.133,0 mld. lei, iar cele din încasări din rambursarea împrumuturilor în valoare de
75 mld. lei:
Grafic nr. 1
16
Constituit pe baza datelor din tabelul nr.1
Veniturile curente sunt formate din venituri fiscale şi nefiscale, veniturile fiscale
constituind marea masă a acestor resurse, iar impozitele fiind principalul canal de
procurare a veniturilor bugetare.
Graficul nr. 2
17
Constituit pe baza datelor din Tabelul nr. 1
Veniturile nefiscale au un nivel mai redus, atât pentru că sfera de cuprindere a
sectorului public este limitată, cât şi datorită unei rate de profitabilitate mai mici
înregistrate în activitatea întreprinderilor în activitatea instituţiilor.
Analiza structurii şi evoluţiei resurselor publice în România, şi îndeosebi a
veniturilor fiscale, pune în evidenţă mutarea accentului pe fiscalitatea indirectă şi
relaxarea impozitelor directe.
Principalele impozite indirecte care se percep în prezent în ţara noastră sunt: taxa
pe valoarea adăugată (impozit general de consum), accizele (taxele speciale de
consumaţie – se stabilesc asupra bunurilor care intră în consumul unor anumite categorii
ale populaţiei) şi taxele vamale. Celelalte impozite indirecte au o pondere foarte mică.
În acest sens, este prezentată în graficul următor structura impozitelor indirecte din
România, în anul 2005:
Graficul nr. 3
18
Structura impozitelor indirecte din România, în anul 2005
TVA52%
accize41%
taxe vamale7%
TVA
accize
taxe vamale
Constituit pe baza datelor din Tabelul nr. 1
Ponderea cea mai importantă în cadrul impozitelor indirecte o constituie TVA -
126.545,30 mld. lei, fiind urmată de accize– 97.733,00 mld. lei şi taxe vamale –
16.752,00 mld. lei.
Impozitele directe cuprind: impozitul pe profit, impozitul pe salarii şi venit, alte
impozite directe şi contribuţii. Structura acestora pe anul 2005 aratădastfel:
19
Graficul nr. 4
Constituit pe baza datelor din Tabelul nr. 1
Din graficul de mai sus se poate observa, că în cadrul impozitelor directe,
impozitul pe salarii şi venit ocupă primul loc, cu o cifră de 76.887,00 mld. lei, fiind
îndeaproape urmat de impozitul pe profit cu 60.710,00 mld. lei, ceilalţi indicatori având
procente mult mai mici (alte impozite directe - 6.540,00 mld. lei. contribuţii - 820,00
mld. lei).
20
Structura impozitelor directe din România în anul 2005
- impozitul pe profit42%
- impozitul pe salarii ?i venit
52%
- alte impozite directe
5%
- contribu?ii1%
- Impozitul pe profit
- Impozitul pe salarii şi venit
- Alte impozite directe
- Contribuţii
Cheltuielile bugetului de stat pe anul 2005, în sumă de 387.832,7 miliarde lei, se
prezintă astfel:
Tabelul nr.2
- miliarde lei -
CHELTUIELI – TOTAL 387.832,7
Din care:
1. Cheltuieli curente 322.550,1
Din acestea:
a) cheltuieli de personal: 61.710,1
b) cheltuieli materiale şi servicii 46.272,4
c) subvenţii 26.883,4
d) prime 1.800,0
e) transferuri 150.692,4
f) dobânzi aferente datoriei publice şi alte cheltuieli 34.801,7
g) rezerve 390,1
2. Cheltuieli de capital 28.696,0
3. Împrumuturi acordate 129,2
4. Rambursări de credite, plăţi de dobânzi şi comisioare la credite 36.457,4
Din acestea:
a) Rambursări de credite externe şi plăţi de dobânzi şi comisioane la
credite externe contractate de ordonatorii de credite
36.155,5
- rambursări de credite externe 24.066,6
- plăţi de dobânzi şi comisioane 12.088,9
b) Rambursări de credite interne şi plăţi de dobânzi şi comisioane aferente
acestora
301,9
- rambursări de credite interne 101,7
- plăţi de dobânzi şi comisioane 220,2
SURSA: Ministerul Finanţelor Publice
În ceea ce priveşte cheltuielile bugetare, ele se referă la acele cheltuieli care se
acoperă de la bugetul de stat şi se grupează astfel: cheltuieli curente, cheltuieli de
capital, împrumuturi acordate şi rambursări de credite, plăţi de dobânzi şi comisioane la
credite.
21
Structura cheltuielilor bugetului de stat al României în anul 2005 este prezentată în
graficul de mai jos:
Graficul nr. 5
322550.1
28696 129.236457.4
0
50000
100000
150000
200000
250000
300000
350000
2005**
Structura chetluielilor bugetului de stat al României, în anul 2005
cheltuieli curente
cheltuieli de capital
împrumuturi acordate
rambursări de credite, plăţide dobânzi şi comisioane lacredite
Constituit pe baza datelor din Tabelul nr. 2
În cadrul cheltuielilor bugetare, cea mai mare parte a acestora este ocupată de
cheltuielile curente. Acestea asigură întreţinerea şi buna funcţionare a instituţiilor
publice, finanţarea satisfacerii acţiunilor publice, transferarea unor sume de bani
anumitor categorii dc persoane, lipsite de remuneraţie ori având venituri insuficiente sau
pentru onorarea unor angajamente speciale ale statului. Cheltuielile curente cuprind:
cheltuielile de personal, cheltuielile materiale şi servicii, subvenţii, prime şi transferuri,
dobânzi aferente datoriei publice şi alte cheltuieli sau rezerve.
22
Ponderea cheltuielilor curente pentru anul 2005, este redată în graficul următor:
Graficul nr. 6
Structura cheltuielilor curente ale bugetului de stat al României, în anul 2005
cheltuieli de personal:
19%
cheltuieli materiale şi servicii
14%subvenţii8%
transferuri47%
dobânzi aferente datoriei publice şi
alte cheltuieli11%
rezerve0%
prime1%
cheltuieli de personal:
cheltuieli materiale şi servicii
subvenţii
prime
transferuri
dobânzi aferente datoriei publiceşi alte cheltuieli
rezerve
Constituit pe baza datelor din Tabelul nr.2
Se poate observa ponderea subvenţiilor, primelor şi transferurilor comparativ cu
ceilalţi indicatori, care ocupă mai mult de jumătate din totalul cheltuielilor curente.
Rezervele, cu un total de 390,1 mld. lei ocupă cel mai mic loc în grafic, ele fiind
aproape de 0, pe lângă celelalte cheltuieli.
Cheltuielile de capital se concretizează în achiziţionarea de bunuri de folosinţă
îndelungată, destinate sferei de producţie materiale sau sferei nemateriale (şcoli, spitale,
aşezăminte de cultură, administraţie). Ele duc la dezvoltarea şi modernizarea
patrimoniului public.
Prin adoptarea unui cadru bugetar multianual, prin identificarea principalelor ţinte
şi orientări ale politicii fiscal bugetare şi proiecţia principalelor politici publice într-un
orizont mediu de timp, construcţia bugetară pe anul 2005 promovează un buget orientat
către susţinerea procesului de integrare europeană şi îmbunătăţirea condiţiilor sociale
prin sprijinirea politicilor în domeniul protecţiei sociale, sănătăţii, educaţiei, mediului,
apărării naţionale, ordinii publice şi siguranţei naţionale.
Deficitul bugetar pentru anul 2005, este estimat la 30.588,6 miliarde lei.
23
CAPITOLUL II. METODE ŞI TEHNICI
DE DIMENSIONARE A
VENITURILOR ŞI CHELTUIELILOR BUGETARE
Bugetul de stat trebuie să reflecte, prin intermediul indicatorilor săi, necesităţile de
resurse financiare ale statului ce decurg din înfăptuirea programului guvernamental propus
pentru perioada imediat următoare şi posibilităţile de acoperire a acestor resurse, în
condiţii considerate normale din punct de vedere economico-financiar. Se pune, astfel,
problema dimensionării corecte a nivelului veniturilor şi cheltuielilor publice, în
realizarea cărora, s-au utilizat, de-a lungul timpului atât metode clasice, cât şi moderne.
2.1. METODE CLASICE
Ca metode clasice de dimensionare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare, avem:
Metoda automată (a penultimei) - constă în întocmirea proiectului de buget
luând ca bază execuţia bugetara a penultimului an bugetar, deoarece, ultimul an
bugetar nefiind încheiat, nu poate oferi decât informaţii preliminare. Metoda este
simplă, nu necesită un volum mare de lucrări, dar prezintă dezavantajul ca datele
oferite drept bază sunt deja depăşite, în condiţiile unei economii în plin proces de
transformare.
Metoda majorării (diminuării) - ia în considerare rezultatele exerciţiilor bugetare
pe un interval de 5 - 10 ani din perioada premergătoare anului pentru care se
elaborează proiectul de buget. Astfel se determină ritmul mediu anual de creştere
sau descreştere a veniturilor şi cheltuielilor bugetare. Există dezavantajul că nu ţine
seama de impulsurile intervenite pe parcurs.
Metoda evaluării directe - presupune analiza evoluţiei veniturilor şi cheltuielilor
din diverse domenii economico-sociale, împreună cu posibilul impact al
modificării legislaţiei (introducerea unui nou impozit, alocarea unor fonduri pentru
realizarea unui anumit obiectiv economic sau social, influenţa unor factori de
conjunctură internaţională).
Dimensionarea indicatorilor bugetari se realizează în directă corelaţie cu nivelul
24
produsului intern brut previzionat pentru anul următor celui în curs, în condiţiile unei
rate estimate a inflaţiei şi ale unui nivel previzibil al cursului de schimb al monedei
naţionale9.
O importanţă deosebită o are evaluarea cheltuielilor publice la nivelul necesităţilor
anului bugetar următor. Aceasta presupune armonizarea solicitărilor de credite bugetare cu
posibilităţile economiei reale de a susţine, cu venituri corespunzătoare, creşterea
cheltuielilor publice, astfel încât, deficitul bugetar previzionat să fie suportabil.
Metodele automată şi cea a majorării nu corespund unei practici bugetare
moderne, a cărei cerinţă principală este evaluarea cât mai realistă a nevoilor si
posibilităţilor de procurare a resurselor publice. Acestea au lasat locul metodei
evaluării directe a veniturilor şi cheltuielilor bugetare, care impune totuşi rectificări ale
dimensionării indicatorilor bugetari în timpul execuţiei veniturilor şi cheltuielilor publice.
2.2. METODE MODERNE
Metodele clasice nu vizează eficienţa acţiunilor ce se vor realiza cu mijloace
bugetare şi nu urmăresc corelarea cheltuielilor la nivelul tuturor instituţiilor ce concurs la
realizarea unui anumit obiectiv din resursele bugetului de stat, multe state renunţând la
unele procedee tradiţionale de evaluare a cheltuielilor bugetare, în favoarea unor metode
moderne.
Metodele moderne de dimensionare a indicatorilor bugetari se bazează pe analiza cost-
avantaje şi cost-eficacitate, utilizându-se atunci când există mai multe variante şi când
se vizează optimizarea rezultatelor, în raport cu anumite criterii: costuri minime, rezultate
maxime etc.
Analiza cost-avantaje este aplicată cel mai frecvent şi reprezintă un set de tehnici
construite în vederea asigurării unei alocări eficiente a resurselor limitate, în primul rând
între sectorul public şi cel privat şi, în al doilea rând, între diferitele proiecte ale sectorului
public, în cadrul acestei analize se urmăresc următoarele probleme:
Ce costuri şi ce beneficii trebuiesc luate în considerare?
Cum pot fi evaluate costurile şi beneficiile?
La ce rată a dobânzii trebuie să facem actualizarea?
Dintre metodele moderne de dimensionare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare
menţionăm:
9 Văcărel, lulian şi colaboratorii, Finanţe publice, Ediţia a II-a, Editura Didactică şi Pedagogică,
Bucureşti, 1999, p. 591.
25
Metoda de planificare, programare şi bugetizare - presupune identificarea
obiectivelor ce urmează a se finanţa din fondurile bugetare pe termen lung,
estimarea costurilor şi avantajelor variantelor propuse, precum şi determinarea
mărimii creditelor bugetare necesare.
Aplicată iniţial în domeniul militar în S.U.A., metoda a fost extinsă la nivelul
bugetului în ansamblul său şi presupune efectuarea unor judecăţi de valoare, în vederea
adoptării soluţiei care să maximizeze rezultatele sau să minimizeze costurile.
Este o metodă precisă, laborioasă însă, şi implică existenţa unei baze de date
referitoare la fiecare obiectiv în parte (ceea ce este relativ dificil de determinat sau
prognozat).
Aceasta metodă urmează următoarele faze: planificarea, programarea şi bugetizarea.
Planificarea reprezintă construirea perspectivei pe termen lung în contextul unei
anumite strategii administrative. Prin studii prospective se stabilesc obiectivele pe
termen lung şi căile de realizare a acestora. În această perspectivă, pe termen lung, se
integrează procesul administrativ de elaborare a bugetului.
Programarea corespunde tacticii administrative şi presupune definirea clară a
obiectivelor de urmat în cadrul programelor alternative şi al termenelor precise la care
urmează să se realizeze programele respective. Aceasta fază prezintă o importanţă
deosebită pentru că în cadrul ei se identifică costurile directe şi indirecte pe care le
implică realizarea fiecărui program şi se iau în considerare toate informaţiile utile
recalculării costurilor.
Bugetizarea reprezintă înscrierea în bugetul de stat a tranşei anuale din creditul
bugetar aferent programului pentru care s-a optat. Aşadar, programul ales va fi finanţat
pe parcursul mai multor exerciţii bugetare, iar în bugetul fiecărui an se va reflecta tranşa
corespunzătoare realizării obiectivelor din program, prevăzute pentru acel an10.
Metoda Managementului prin obiective - pune accentul pe identificarea
finalităţilor sau ţintelor pentru fiecare domeniu de activitate. Fiecare gestionar de
resurse publice defineşte propriile sale obiective, contribuind la realizarea
finalităţilor propuse. În cadrul unui anumit minister se procedează la rediscutarea
şi coordonarea finalităţilor, obiectivelor si resurselor.
Oficial s-a renunţat la aceasta metodă, însă principiile sale esenţiale se menţin în
contextul elaborării bugetelor-program şi al aplicării metodei baza bugetara zero, care
este înţeleasă ca o tehnică bazată pe obiective.
10 Văcărel, lulian şi colaboratorii, Finanţe publice, Ediţia a Il-a, Editura Didactică şi Pedagogică,
Bucureşti, 1999, p. 594.
26
Metoda bază bugetară zero - constă în examinarea critică a fiecărui tip de
cheltuială bugetară şi aprecierea utilităţii şi eficientei sale. Pentru aceasta este
necesară existenţa unei multitudini de programe alternative, urmând a se opta
pentru unul din ele, în funcţie de efectele posibil de obţinut la un anumit nivel al
cheltuielii.
Elaborarea bugetului după această metodă presupune justificarea programelor
alternative bazate pe costuri diferite, inclusiv o bază zero, sau cel mai scăzut nivel de
cost la care poate fi realizat obiectivul propus.
Parlamentul reexaminează bugetul, în mod sistematic, la intervale regulate de timp,
ca şi cum s-ar porni de la zero. La fiecare cinci ani se reevaluează fiecare acţiune şi se
rediscută fiecare autorizaţie de program în vederea aprobării. Prin intermediul unor
aşa-numite pachete de decizie sau ,,pachete-program” sunt evaluate rezultatele diferite
ce corespund atât unui nivel dat al costurilor, cât şi altor niveluri de cost situate sub şi
peste nivelul considerat.
Pentru fiecare program se determină nivelul minim al efortului (bază zero) şi se
evaluează consecinţele reducerii cheltuielilor bugetare la acest nivel minim.
Metoda raţionalizării opţiunilor bugetare - este concepută ca un sistem
cibernetic închis, între componentele căruia sunt relaţii de interdependenţă, astfel
ca nerealizările dintr-o fază se repercutează asupra celorlalte.
În aplicarea metodei sunt patru faze:
a) studierea obiectivelor ce trebuie îndeplinite, compararea soluţiilor alternative,
determinarea costului total şi evaluarea posibilităţilor de procurare a resurselor;
b) adoptarea deciziei pe baza analizei cost-avantaje, cost-eficienţă sau
multicriterială;
c) execuţia programelor aprobate, în care scop se întocmesc bugete-program,
urmând ca, în bugetul statului, să se prevadă creditele bugetare anuale necesare
finanţării programului;
d) controlul bugetar, în care obiectivele prevăzute sunt confruntate cu rezultatele
obţinute.
Prin aceasta metodă se urmăresc obiective pe termen mijlociu şi are avantajul că
oferă posibilitatea reexaminării periodice, pe parcurs, a opţiunilor, în funcţie de
eventualele modificări apărute. Totodată, utilizând modele matematice, se ajunge la o
estimare a veniturilor şi cheltuielilor mai apropiată de cuantumul nevoilor reale ale
fiecărei perioade.
Avantajele metodei raţionalizării opţiunilor bugetare sunt:
27
- permite determinarea costului global al operaţiunilor, indiferent de sursa de
finanţare, ceea ce înseamnă că s-a trecut de la finanţarea exclusiv bugetară, la acoperirea
cheltuielilor publice din surse multiple;
- oferă informaţii cu privire la costul unui anumit capitol de cheltuieli înscris în
bugetul funcţional, ale cărui elemente sunt dispersate pe mai multe credite bugetare;
- prezintă ansamblul resurselor, existente . şi suplimentare, ce vor fi antrenate
pentru realizarea obiectivelor propuse şi, în acelaşi timp, substituie autorizarea de a
cheltui cu obligaţia de a realiza obiectivele înscrise în buget, reducându-se importanţa
structurării cheltuielilor în cheltuieli curente şi de capital, deoarece esenţa rezidă în
contribuţia acestora la atingerea obiectivelor şi nu în natura cheltuielilor.
Aplicarea acestei metode are şi dezavantaje, deoarece multe fenomene economice
sunt influenţate de numeroşi factori.
2.3. INCERTITUDINE ŞI RISC ÎN OPTIMIZAREA
INDICATORILOR BUGETARI
Metodele moderne de dimensionare a indicatorilor bugetari se bazează pe estimarea
costurilor şi avantajelor viitoare, care intră în calculul indicatorilor bugetari drept
variabile certe. Deoarece viitorul este imprevizibil, se înregistrează diferenţe între
mărimea previzionată şi cea reală a indicatorilor consideraţi. Efectele unei anumite
politici bugetare sunt greu de cuantificat. Chiar şi în estimarea costurilor realizării unui
obiectiv bugetar se manifestă un grad mare de risc. Astfel, costurile şi avantajele viitoare
nu pot fi cunoscute cu certitudine, dar decidentul trebuie să evidenţieze toate rezultatele
posibile şi să atribuie probabilităţi de realizare pentru fiecare dintre ele. Există şi situaţii
în care anumite efecte nu pot fi previzionate, rămânând, în fapt, necunoscute, sau
avantaje pentru care nu se prevede nici o posibilitate de apariţie în viitor. Toate acestea au
făcut necesară găsirea unor modalităţi de încorporare a riscului şi incertitudinii în
procesul decizional de investire în sectorul public.
Una dintre metodele de încorporare a riscului în analiză este calcularea valorii
aşteptate a rezultatelor.
Astfel, fiecare rezultat posibil prezintă o anumită importanţă în funcţie de
probabilitatea de realizare atribuită iniţial. Valoarea aşteptată a avantajelor proiectului
28
este suma rezultatelor estimate în funcţie de probabilitatea de realizare a lor. Valorile
aşteptate sunt ierarhizate şi comparate cu valoarea prezentă a beneficiului avantajului net
pe fiecare proiect.
O altă metodă este analiza sensibilităţii, folosită în cazurile în care rezultatele
sunt puţin previzibile sau posibilităţile de ierarhizare a rezultatelor sunt mai greu de
estimat. În acest caz, se procedează la calcularea valorii prezente a beneficiului net în
funcţie de cele mai pesimiste, cele mai optimiste şi de nivelurile medii ale rezultatelor
aşteptate. Ierarhizarea proiectelor şi gradul lor de acceptabilitate sunt considerate în
raport de sensibilitatea acestora la variaţiile valorilor presupuse şi la parametrii sistemului.
Criteriul maximin reprezintă o altă tehnică de decizie. Acesta ia în considerare
aversiunea faţă de risc, ceea ce înseamnă ca decidentul va opta pentru cea mai
nefavorabilă alternativa, proiectul care oferă cele mai mari avantaje dintre avantajele
minime previzibile (maximin). Concentrându-se asupra celor mai slabe rezultate,
decidentul minimizează riscul, dar şi avantajele sunt minime. Astfel, decidentul face
abstracţie de orice alte rezultate mai bune generate de alte situaţii, dar adoptă o atitudine
ultra-conservatoare cu privire la risc şi incertitudine.
Criteriul minimax are la baza raţiuni mai complexe, urmărindu-se penalizarea
deciziilor greşite. În acest scop, se calculează diferenţa dintre cel mai mare avantaj
general de un proiect şi avantajele fiecăruia dintre celelalte proiecte, considerate în
cadrul fiecărei valori presupuse a beneficiului net. Astfel, se pun în evidenţă pierderile
sau avantajele la care se renunţă prin alegerea oricărui alt proiect în locul celui care oferă
cele mai bune rezultate.
Aceste tehnici demonstrează ca adoptarea deciziei cu privire la selectarea
proiectelor ce urmează a fi finanţate de la buget, în condiţiile unei economii incerte,
prezintă un grad de dificultate ridicat. Cu toate acestea, într-un mediu caracterizat prin
risc şi incertitudine, în procesul de elaborare a bugetului, locul deciziei politice trebuie să
fie luat, din ce în ce mai mult, de decizia economică bazată pe informare, previziune şi
calcule de eficienţă11.
11 Văcărel, Iulian şi colaboratorii, Finanţe publice, Ediţia a II-a, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti,1999, p. 602-
605.
29
CAPITOLUL III. PROCESUL BUGETAR – TRĂSĂTURI; ETAPE
Procesul bugetar presupune existenţa unor resurse financiare, precum şi alocarea or în
scopul furnizării către cetăţeni a bunurilor şi serviciilor publice.
Instrumental în care îşi găsesc reflectarea toate resursele financiare publice şi
cheltuielile publice îl constituie bugetul general consolidat. Acesta cuprinde ansamblul
bugetelor care reflectă fluxurile de venituri şi de cheltuieli ale sectorului public, şi anume:
bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale - care constituie, laolaltă,
bugetul public naţional, bugetele fondurilor speciale (extrabugetare), bugetul trezoreriei
statului, bugetele altor instituţii publice cu caracter autonom (bugetul instituţiei care se
ocupă cu privatizarea societăţilor comerciale cu capital de stat).
Pentru ca acest complex sistem de bugete să devina operaţional, este necesară
elaborarea politicii financiare a guvernului pentru o anumită perioadă şi existenţa cadrului
juridic.
Procesul bugetar cuprinde ansamblul operaţiilor privind:
1. elaborarea proiectului de buget;
2. aprobarea acestuia;
3. execuţia bugetului;
4. încheierea şi aprobarea contului de execuţie bugetară;
5. controlul bugetar.
şi se derulează într-un cadru constituţional şi administrativ-instituţional existent, în funcţie de
gradul de democratizare şi nivelul dezvoltării economice, cu particularităţi de la o ţara la
alta.
Indiferent de aceste particularităţi, procesul bugetar se caracterizează prin anumite
trăsături comune, şi anume:
este un proces de decizie, deoarece autorităţile competente hotărăsc în privinţa
alocării resurselor publice în raport cu nevoile societăţii,
este un proces politic, datorită faptului că deciziile privind alocarea resurselor
sunt determinate de gândirea doctrinară şi interesele politice ale formaţiunii aflate
la putere,
este un proces ciclic, derulându-se într-o perioadă calendaristică bine
determinate (care coincide cu anul bugetar), după care procesul se reia,
este un proces complex vizând un foarte mare număr de participanţi, cu
probleme multiple şi diverse.
30
Fundamentarea bugetului se înscrie ca o componentă esenţială a procesului de
stabilizare macroeconomică durabilă, prin aceea că soldul bugetului influenţează, direct
sau indirect, atât evoluţia creşterii economice, a nivelului preţurilor, a şomajului, cât şi
evoluţia ratei dobânzii şi a soldului contului curent al balanţei de plăţi.
Executarea etapelor procesului bugetar în ţările democratice din punct de vedere
politic, economic şi social se realizează prin sistemul instituţiilor publice specifice statului
de drept. Fundamentarea bugetului se face de către Guvern, aprobarea lui revenind
Parlamentului, iar organismele publice din cadrul Guvernului care execută bugetul
aprobat sunt supuse controlului financiar al unei instituţii exterioare acestuia, si anume
Curtea de Conturi, acestea funcţionând sub autoritate Parlamentară12.
3.1. ELABORAREA PROIECTULUI DE BUGET
Proiectul de buget este elaborat de puterea executivă, care, în majoritatea ţărilor este
Guvernul. Referindu-ne la ţara noastră, în cadrul Guvernului, responsabilitatea revine
concret Ministerului Finanţelor, prin Direcţia Generală a Bugetului, care centralizează
propunerile primite sub forma proiectelor bugetelor ministerelor şi ale celorlalte organe
centrale ale administraţiei publice, precum şi a proiectelor bugetelor locale.
Procesul elaborării proiectului de buget se desfăşoară pe baza unui calendar
precizat de lege, care prevede termenele limită pentru desfăşurarea acestuia, după cum
urmează:
1 iulie - depunerea de către ministere a proiectelor de buget la Ministerul
Finanţelor;
25 septembrie - înaintarea la Guvern a proiectului de buget;
10 octombrie - prezentarea în Parlament a proiectului de buget;
31 decembrie - aprobarea de către Parlament a Legii bugetului de stat.
Desfăşurarea lucrărilor se bazează pe prevederile Legii finanţelor publice, care
stabilesc scadenţa datelor până la care trebuie să se efectueze lucrările ce revin
organelor implicate în procesul de elaborare a proiectului bugetului de stat.
Acesta este foarte laborios, iar elaborarea lui reprezintă un proces ce presupune un
flux informaţional dublu, respectiv de la instituţiile bugetare cu atribuţii în furnizarea
bunurilor şi serviciilor publice către instituţia specializată în elaborarea proiectului,
12 Văcărel, Iulian şi colaboratorii, Finanţe publice, Ediţia a II-a, Editura Didactică şi Pedagogică,
Bucureşti, 1999.
31
respectiv Ministerul Finanţelor, şi apoi în sens invers.
Pentru început, instituţiile publice formulează propuneri de alocaţii bugetare
pentru anul viitor, pornind de la cheltuielile aprobate în anul curent şi având în vedere
modificările proiectate a avea loc, potrivit programului guvernamental, în domeniul
respectiv de activitate, în anul următor. Primind aceste informaţii, Ministrul Finanţelor
se consultă cu primul ministru şi emite coordonatele fundamentale ale politicii fiscal-
bugetare pe anul următor, inclusiv niveluri orientative pentru cheltuielile fiecărui sector public
finanţat din buget.
Deoarece există în permanenţă un decalaj între cererile de alocaţii bugetare care
sunt de obicei mai mari decât resursele bugetare, de obicei, atât instituţiile publice, cât şi
organismele ierarhic superioare acestora, elaborează fundamental bugetare prin care
solicită alocaţii superioare nivelurilor orientative emise de Ministerul Finanţelor. Prin
urmare, cu ocazia centralizării cererilor de fonduri formulate de ministere, Ministerul
Finanţelor primeşte propuneri de cheltuieli bugetare mai mari decât cele fundamentate
iniţial de acesta. În asemenea situaţii, fiecare ţară are stabilite prin legi, hotărâri ale
guvernului şi norme metodologice, procedurile de soluţionare ale unor astfel de
concordanţe între dimensiunile cererii de alocaţii şi resursele posibile de repartizare în
condiţiile unui buget care ţine seama de restrictive macroeconomice.
Proiectele de buget trebuie să fie însoţite de documentaţii, în scopul justificării
veniturilor şi cheltuielilor din cadrul proiectului.
Documentele care se elaborează la structurarea şi fundamentarea bugetului sunt:
expunerea de motive şi proiectul de lege pentru aprobarea bugetului. Acestea
conţin atât propuneri referitoare la nivelul veniturilor şi cheltuielilor bugetare, cât
şi prevederi vizând modificarea legislaţiei aferente acestora;
situaţie conţinând prezentarea stării economico-financiare a ţării şi perspectivele
acesteia pentru anul bugetar următor;
anexele la proiectul de lege a bugetului, în care sunt înscrise prevederile la
venituri şi cheltuieli;
materiale necesare documentării Parlamentului, în vederea analizei proiectului de
buget13.
Pe baza proiectelor de bugete primite şi a bugetului propriu, Ministerul Finanţelor
are obligaţia întocmirii proiectul bugetului de stat şi depunerii lui la Guvern până pe data
de 25 septembrie a fiecărui an.
13 Cioponea, Mariana-Cristina, Leonte, Doina, Finanţe publice. Note de curs, Editura Fundaţiei
ROMÂNIA DE MÂINE, Bucureşti, 2001, p.24.
32
În fundamentarea proiectului de buget, Ministerul Finanţelor foloseşte analize şi
calcule proprii, prognoze cu privire la evoluţia economică, a echilibrelor financiare,
monetare şi valutare, a datoriei publice. Totodată, Ministerul Finanţelor pregăteşte
propunerile de măsuri fiscale pentru anul bugetar, care necesită aprobarea Parlamentului,
în vederea atingerii obiectivelor din programul de guvernare.
Până la 10 octombrie, Guvernul trebuie să-şi însuşească proiectul de buget şi să-l
depună spre examinare şi adoptare Parlamentului, împreună cu raportul asupra situaţiei
economico-financiare a ţării şi proiecţia acesteia în anul următor.
Până la data de 31 decembrie a anului în curs, Parlamentul examinează proiectului
de buget prin comisiile parlamentare şi dezbate în sesiune parlamentară proiectul Legii
bugetare anuale.
Pe parcursul desfăşurării dezbaterilor parlamentare, Guvernul furnizează informaţii
suplimentare solicitate de către comisiile de specialitate ale Parlamentului, răspunde
întrebărilor deputaţilor şi senatorilor. Proiectul de buget şi amendamentele sunt
dezbătute şi aprobate în şedinţele de lucru ale Parlamentului. Bugetul celor două
Camere ale Parlamentului este prevăzut distinct în bugetul de stat şi se aprobă odată cu
acesta.
3.2. APROBAREA PROIECTULUI DE BUGET
Instituţia publică împuternicită prin Constituţie să aprobe proiectul de buget este
Parlamentul. Caracterul preponderent politic, democratic şi de larg impact economico-
social al ansamblului deciziilor de politică financiară, reflectate în proiectul de buget,
determină, în mod obiectiv, ca aprobarea prevederilor bugetare să o facă forul legislativ,
în care sunt reprezentate interesele tuturor cetăţenilor14.
Dezbaterea şi aprobarea proiectului de buget în cadrul Parlamentului parcurge mai
multe etape:
- prezentarea proiectului de buget de către primul ministru sau ministrul finanţelor;
- examinarea proiectului de buget în comisiile Parlamentare;
- concilierea amendamentelor propuse la proiectul de buget;
- aprobarea proiectului;
- ratificarea de către preşedinte statului a proiectului de buget aprobat, din acest
14 Văcărel, Iulian şi colaboratorii, Finanţe publice, Ediţia a II-a, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti,1999, p. 614.
33
moment, bugetul devenind lege.
Modul de desfăşurare a dezbaterii şi aprobarea proiectului de buget, de soluţionare
a divergenţelor apărute, este influenţat de modul de organizare a Parlamentului (care
poate fi unicameral sau bicameral), şi prezintă o serie de particularităţi de la o ţara la
alta. Se pot întâlni situaţii în care cele două camere ale Parlamentului dispun de drepturi
diferenţiate privind formularea de amendamente la proiectul de buget. Pe parcursul
dezbaterilor din Parlament, membrii acestuia, grupaţi în cadrul diferitelor formaţiuni
politice, propun amendamente la proiectul de buget. Prin acestea, parlamentarii
încearcă să satisfacă cât mai multe din solicitările cetăţenilor pe care-i reprezintă şi care
le-au acordat votul electoral.
În România, dezbaterea şi aprobarea proiectului de buget, presupun parcurgerea
următoarelor etape:
- examinarea proiectului de buget, a Raportului Guvernului şi a proiectului Legii
anuale de către Comisia de buget-finanţe, alte comisii interesate şi de către
Compartimentul tehnic-legislativ al celor două Camere. Comisiile interesate şi
Compartimentul tehnic-legislativ comunică avizul lor, inclusiv amendamentele propuse,
Comisiei permanente de buget-finanţe;
- comisiile permanente de buget şi finanţe din cele două Camere dezbat proiectul
de buget şi propunerile de amendamente şi ulterior, întocmesc un Raport comun,
aprobat prin vot, cuprinzând toate propunerile de amendamente, precum şi propunerea
motivată pentru adoptarea bugetului de stat;
- dezbaterile proiectului de buget în şedinţă comună a celor două Camere.
Reprezentantul Guvernului prezintă constrângerile care au influenţat elaborarea
proiectului de buget, Raportul privind situaţia economico-financiară şi proiecţia acesteia
pentru anul viitor. Un raportor din partea comisiilor permanente prezintă Raportul
comun pe baza căruia are loc dezbaterea generală. Dacă în această fază se cere
respingerea documentelor, se supune la vot. Se trece apoi la cea de-a doua fază, şi anume
dezbaterea pe articole a proiectului legii bugetare şi a fiecărei prevederi din proiectul
bugetului de stat;
- aprobarea Legii bugetare şi a Bugetului de stat, se efectuează pe baza votului de
ansamblu al legii, care poate fi deschis sau secret;
- promulgarea de către Preşedintele României a legii adoptate de către Parlament.
În situaţia în care Preşedintele ţării are obiecţiuni, le poate formula şi poate cere
reexaminarea proiectului de buget de către Parlament.
34
În practică, se întâlnesc situaţii când, fie Guvernul nu se încadrează în termenul
prevăzut de lege pentru elaborarea şi depunerea la Parlament a proiectului de buget, fie
dezbaterile în forul legislativ se prelungesc, chiar, după începerea noului exerciţiu
bugetar. În acest caz, Constituţia ţării şi legislaţia acesteia privind finanţele publice
prevăd condiţiile în care se poate continua finanţarea instituţiilor bugetare. În general,
până la aprobarea noului buget, fie se continuă execuţia bugetului anului anterior cu
operarea unor indexări ale cheltuielilor în raport cu rata proiectată a inflaţiei, fie se trece
la execuţia bugetului propus de Guvern.
3.3. EXECUŢIA BUGETULUI
Responsabilitatea pentru execuţia bugetului, în conformitate cu proiectul de buget
aprobat de Parlament şi promulgat de către Preşedinte, revine Guvernului.
Execuţia bugetului are loc pe o perioadă anului bugetar şi constă în realizarea, pe
de o parte, a veniturilor prevăzute în bugetul de stat şi, pe de altă parte, a cheltuielilor
aprobate. Acest proces deosebit de amplu şi complex antrenează participarea unui număr
foarte mare de operatori bugetari, şi anume: aparatul fiscal, cu toate structurile sale
centrale şi teritoriale; instituţiile bugetare, de la ministere şi alte agenţii guvernamentale
şi până la instituţiile publice operative (şcoli, spitale, muzee, teatre, unităţi militare etc.);
unităţi administrativ-teritoriale şi alte entităţi publice care primesc transferuri de la
buget; organizaţii internaţionale care primesc sau transferă de la buget sume de bani etc.
Monitorizarea operativă a execuţiei bugetare se realizează printr-un departament
specializat în cadrul Ministerului Finanţelor, care sintetizează informaţiile privind
încasarea veniturilor şi efectuarea cheltuielilor. Obiectivul principal al acestei structuri
instituţionale este de a menţine, pe parcursul execuţiei bugetare, raportul dintre venituri
şi cheltuieli în limitele aprobate prin legea bugetară, asigurându-se astfel echilibrul
financiar şi monetar.
Încasarea veniturilor cuvenite bugetului şi efectuarea plăţilor de la buget se
efectuează fie printr-o instituţie specializată aflată în subordinea Ministerului Finanţelor,
şi anume Trezoreria statului, fie prin sistemul băncilor comerciale, pe baza de convenţii
privind prestarea de servicii, încheiate între acestea şi Ministerul Finanţelor.
Execuţia veniturilor bugetare se realizează prin aparatul fiscal al Ministerului
Finanţelor şi constă în derularea mai multor faze procedurale succesive.
Respectarea destinaţiei şi a cuantumului aprobat pentru fiecare categorie de
35
cheltuieli bugetare impune, în execuţie, parcurgerea unor faze procedurale succesive
pentru fiecare alocaţie bugetară, după cum urmează: angajarea, lichidarea, ordonanţarea
şi plata.
3.4. ÎNCHEIEREA ŞI APROBAREA CONTULUI DE EXECUŢIE BUGETARĂ
Încheierea exerciţiului bugetar este etapa următoare încasării veniturilor şi
cheltuielilor bugetare şi se concretizează în întocmirea documentelor de încheiere a
exerciţiului bugetar. Aceasta operaţiune prezintă anumite particularităţi, în raport de
sistemul de execuţie adoptat de fiecare ţară.
În conformitate cu sistemul de gestiune practicat în România, efectele închiderii
exerciţiului bugetar sunt:
- orice venit neîncasat până la 31 decembrie se va încasa în contul bugetar al
anului următor, în rezultatele căruia urmează a se reflecta;
- orice cheltuială neefectuată se va plăti numai în contul bugetului noului an, dacă
acel buget va conţine prevederi în acest sens.
Documentele ce se întocmesc şi se înaintează Parlamentului spre aprobare, referitoare
la încheierea exerciţiului bugetar sunt:
Contul general al execuţiei bugetului de stat;
Contul general al execuţiei bugetului asigurărilor sociale de stat;
Contul general al datoriei publice;
Raportul public anual întocmit de Curtea de Conturi.
Contul general al execuţiei bugetului de stat se întocmeşte de Ministerul
Finanţelor, sub coordonarea Guvernului, pe baza dărilor de seamă întocmite de
ordonatorii de credite principali şi a conturilor privind execuţia de casă a bugetului
prezentate de organele abilitate. Contul general al execuţiei bugetului de stat are aceeaşi
structură ca şi bugetul aprobat şi conţine la venituri date cu privire la evaluările bugetare,
drepturile constatate, încasările realizate şi resturile de încasat, iar la cheltuieli creditele
aprobate iniţial, creditele definitive, plăţile efectuate şi obligaţii, cu termene legale până
la data de 31 decembrie. Pe baza acestor date se stabileşte rezultatul execuţiei, care
poate fi deficit sau excedent şi se fac propuneri cu privire, fie la acoperirea deficitului
bugetar, fie la plasarea excedentului bugetar.
36
Contul general al execuţiei bugetului asigurărilor sociale de stat se întocmeşte
de către Ministerul Muncii şi Solidarităţii Sociale şi este prezentat Guvernului până pe
data de 1 mai a anului următor împreună cu raportul de verificare şi analiză a
Ministerului Finanţelor. Guvernul îl prezintă spre aprobare Parlamentului, până la data
de 1 iunie, iar acesta îl aprobă odată cu contul de execuţie a bugetului de stat, până pe data
de 30 noiembrie.
Contul general al datoriei publice se întocmeşte de Ministerul Finanţelor şi
cuprinde operaţiile privind datorie publică efectuate în ţară şi străinătate. El se
înaintează spre aprobare Parlamentului ca anexă la contul de execuţie a bugetului de
stat, împreună cu situaţia garanţiilor guvernamentale pentru creditele interne şi externe
primite de la alte persoane juridice.
Raportul public anual întocmit de Curtea de Conturi în termen de 6 luni de la
primirea conturilor de execuţie a bugetelor supuse controlului:
- bugetul de stat;
- bugetul asigurărilor sociale de stat;
- bugetele locale;
- fondurile speciale;
- fondul de tezaur;
- contul anual al datoriei publice.
Prin modul în care este concepută şi organizată, Curtea de Conturi care
funcţionează pe lângă Parlamentul României, are menirea de a asigura populaţiei, atât
cunoaşterea modului în care banii colectaţi prin impozite şi averea publică sunt
administraţi conform legii, cât şi convingerea ca toţi cei care nu respectă prevederile legale
sunt obligaţi la răspundere şi la recuperarea prejudiciilor cauzate.
3.5. CONTROLUL BUGETAR
După primirea contului privind execuţia bugetară, Parlamentul transmite
documentul instituţiei supreme de control al finanţelor publice, care, în cele mai multe ţări,
este Curtea de Conturi. Aceasta este o instituţie publică exterioară Guvernului, care
funcţionează în mod autonom, după legea proprie de organizare, pe lângă forul legislativ.
Curtea de Conturi raportează Parlamentului asupra rezultatelor controalelor efectuate,
37
propunând, totodată, măsuri de îmbunătăţire a unor dispoziţii legale în vederea creşterii
eficienţei utilizării banului public.
În funcţie de organismul care îl efectuează, controlul îndeplinirii prevederilor înscrise
în proiectul de buget aprobat poate fi:
Politic;
Jurisdicţional;
administrativ.
Controlul politic se exercită de către Parlament. Prin votul Parlamentului asupra
contului de execuţie a bugetului, autoritatea executivă este descărcată de gestiunea
financiară a exerciţiului bugetar încheiat. Guvernul are obligaţia de a prezenta periodic
Parlamentului rapoarte cu privire la execuţia bugetară. Totodată, Parlamentul, prin
comisiile sale permanente sau comisiile special constituite de anchetă, poate efectua
acţiuni de control, poate audia membrii Guvernului orice alte persoane care
administrează sau gestionează fondurile publice. Totodată, pe lângă Parlament s-a
înfiinţat un organ de specialitate, Curtea de Conturi, care să pregătească, prin verificarea
contabilităţii, datele şi elementele necesare exercitării controlului parlamentar.
Curtea de Conturi este organul de control asupra modului de formare,
administrare şi întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public.
Necesitatea şi importanţa Curţii de Conturi sunt determinate de faptul că, în
conformitate cu principiile democratice ale organizării şi funcţionării statului, populaţia
trebuie să cunoască din sursă independentă şi competentă, dacă impozitele plătite şi averea
publică sunt administrate conform legii. Conform Constituţiei, Curtea de Conturi are două
atribuţii:
- să prezinte anual Parlamentului un raport asupra conturilor de gestiune ale bugetului
public naţional din exerciţiul expirat, cuprinzând şi neregulile constatate;
- să controleze, la cererea Camerei Deputaţilor sau a Senatului, modul de gestionare a
resurselor publice şi să raporteze despre cele constatate.
Controlul jurisdicţional
Stabilirea răspunderii juridice pentru modul în care se administrează şi se gestionează
patrimoniul public este de competenţa altor organe decât cele legislative sau executive.
Ea se bazează pe atribuţii şi mijloace procedurale specifice.
Controlul jurisdicţional este de competenţa Curţii de Conturi, compusă din
magistraţi a căror contribuţie principală este de a judeca pe toţi administratorii, contabilii şi
38
gestionarii statului.
Controlul administrativ se exercită de către autorităţile executive şi îmbracă fie
forma controlului intern, ierarhic exercitat în cadrul ministerelor şi altor agenţii
guvernamentale, fie a controlului extern, exercitat de organele abilitate, în speţa
Ministerul Finanţelor.
Astfel, la nivelul fiecărui minister, al celorlalte organe centrale şi locale ale
administraţiei de stat, există organe specializate de control asupra legalităţii, oportunităţii şi
eficienţei utilizării fondurilor bugetare.
După momentul (perioada) în care se efectuează controlul, comparativ cu derularea
operaţiunilor verificate, acesta poate fi:
preventiv - are loc înaintea operaţiunilor de încasare a veniturilor şi de efectuare a
cheltuielilor;
concomitent (operativ) - se limitează la controlul legalităţii plăţilor;
ulterior (postoperativ) - are loc după efectuarea operaţiunilor, când
constatându-se încălcarea legalităţii, se aplică măsuri de recuperare a
prejudiciilor aduse statului.
Ministerul Finanţelor exercită, în numele statului, controlul în întreaga economie
asupra modului de achitare a obligaţiilor faţă de buget, asupra administrării şi utilizării
fondurilor bugetare. Organele sale specializate de control sunt:
- Direcţia Generală a Controlului Financiar de Stat,
- Garda Financiară.
În teritoriu, adică în judeţe şi în Municipiul Bucureşti, aceste organe sunt
reprezentate de Direcţii ale Controlului Financiar de Stat, având în structură şi secţii ale
Gărzii Financiare, în cadrul Direcţiilor Generale ale Finanţelor Publice Locale.
*
* *
Pe baza raportului privind contul de execuţie bugetară, elaborat de instituţia
specializată de control al finanţelor publice, Parlamentul declanşează procedura de
dezbatere şi aprobare a acestuia. Mai întâi are loc analiza raportului în comisiile
permanente reunite de buget-finanţe ale forului legislativ, iar apoi se dezbate în plenul
Parlamentului proiectul de Lege privind aprobarea contului de execuţie bugetară.
Cu aceasta ocazie, se prezintă de către Executiv sinteza evoluţiilor economico-
financiare din anul la care se referă execuţia bugetară şi factorii care au influenţat evoluţia
acesteia. Apoi, are loc exprimarea punctelor de vedere ale formaţiunilor politice
reprezentate în forul legislativ, prilej cu care se fac aprecieri privind calitatea gestiunii
39
bugetare comparativ cu prevederile bugetului aprobat. Totodată, se pot avansa propuneri
privind modificarea unor legi în vederea creşterii eficienţei utilizării banilor publici. în
continuare, se trece la discutarea pe articole a proiectului legii privind aprobarea
contului de execuţie bugetară. În conţinutul său, pe lângă articolele privind aprobarea
contului respectiv, se pot introduce prevederi referitoare la continuarea verificării de către
Curtea de Conturi a anumitor aspecte ale execuţiei bugetare şi la raportarea către
Parlament a constatărilor rezultate şi a măsurilor legale aplicate.
Votul final favorabil asupra proiectului de lege privind aprobarea contului de
Impactul economico-social larg şi complexitatea etapelor procesului bugetar, precum
şi numărul semnificativ de mare al instituţiilor care participă la realizarea acestuia,
îndreptăţesc afirmaţia multor economişti şi oameni politici, conform căreia, legea
bugetară anuală reprezintă, după Constituţie, cea mai importantă decizie a Parlamentului
şi, implicit, a Guvernului unei ţări.
15 Văcărel, Iulian şi colaboratorii, Finanţe publice, Editia a II-a, Editura Didactică şi Pedagogică,
Bucureşti, 1999, p.623.
40
CAPITOLUL IV. ANALIZA VENITURILOR ŞI CHELTUIELILOR BUGETARE ÎN PERIOADA
1995 – 2005
Bugetul de stat evidenţiază atât nivelul aprobat al cheltuielilor ce vor fi efectuate în viitor şi
mărimea veniturilor ce pot fi mobilizate la dispoziţia statului, cât şi durata de timp pentru care se
elaborează.
Bugetul nu constituie un simplu document în care se înscriu veniturile şi cheltuielile probabile
ale statului pe o perioadă de un an, ci este un plan financiar la nivel macroeconomic, un adevărat
instrument de previziune a dimensionării veniturilor şi cheltuielilor publice într-un an de zile.
Veniturile şi cheltuielile publice nu sunt simpli indicatori ai bugetului de stat, ci îndeplinesc
rolul unor pârghii folosite de stat pentru stimularea dezvoltării sau restrângerii unor activităţi, a
producţiei şi consumului anumitor produse, pentru influenţarea anumitor categorii sociale în
realizarea acţiunilor în care statul este direct interesat16.
În cele ce urmează vom încerca să facem o analiză a veniturilor şi cheltuielilor bugetare pe o
perioadă de 10 ani, respectiv 1995-2005, pentru a putea înţelege mai bine atât provenienţa
veniturilor bugetare, cât şi modul de cheltuire a acestora.
4.1. ANALIZA VENITURILOR BUGETULUI DE STAT
Structura şi cuantumul veniturilor fiscale sunt generate de procesele care au loc în cadrul
economiei reale, fiind influenţate de evoluţia fluxurilor economice corespunzător perioadelor de
creştere, depresiune sau crize economice. Fluxurile fiscale sunt sensibile la deprecierea monetară, la
fluctuaţiile veniturilor, la modificarea consumului, astfel încât au capacitatea de a reflecta, cu un
grad mare de fidelitate, fenomenele care au loc în economie. Cunoscându-se această relaţionare
directă sau indirectă, factorii de decizie pot să intervină, prin pârghia diferitelor impozite, pentru a
corecta efectele negative ale stagnării sau depresiunii economice şi a induce sau accelera creşterea
economică17.
Veniturile bugetului de stat al României sunt formate din veniturile curente, care cuprind
venituri fiscale şi nefiscale, venituri din capital şi încasări din rambursarea împrumuturilor
16 Văcărel,Iulian şi colaboratorii, Finanţe publice, Ediţia a II-a,Editura Didactică şi Pedagogică,Bucureşti,1999, p.561.17 Cioponea, Mariana-Cristina, Veniturile şi cheltuielile bugetare în contextul integrării europene, Editura Fundaţiei ROMÂNIA DE MÂINE,, Bucureşti,2004, p.28.
41
acordate.
Principalele categorii de venituri ale bugetului de stat şi evoluţia lor în perioada 1995-2005
sunt prezentate în Anexa nr.1.
În cadrul veniturilor curente, cea mai mare parte a resurselor financiare o constituie
veniturile fiscale care cuprind impozitele directe şi indirecte, al căror nivel este din păcate limitat
sau insuficient. Încasările din impozite nu pot creşte rapid, măsurile de creştere a nivelului acestor
resurse bazându-se fie pe modificări ale sistemului fiscal sau pe nivelul cotelor de impunere
folosite, fie pe introducerea unor noi impozite. Aceasta se poate face în timp şi numai cu acordul
puterii legislative.
În România, în cea mai mare parte a perioadei de tranziţie, veniturile fiscale, respectiv
impozitele directe şi indirecte, a reprezentat, şi reprezintă şi în continuare, principalul canal de
alimentare a bugetului de stat.
Forma cea mai veche de impunere de-a lungul timpului o reprezintă impozitele directe,
evoluţia acestora ţinând în permanenţă pasul cu dezvoltarea economică a ţării.
42
Graficul nr.7
Constituit pe baza datelor din Anexa nr.1
La începutul perioadei, raportul era relativ egal (perioada 1995 – 1997), însă din anul 1998, se
poate observa că impozitele indirecte încep să capete proporţii net superioare faţă de cele directe.
Pentru anii următori se preconizează ca accentul să fie pus pe impozitarea indirectă, datorită
transparenţei acestora şi în condiţiile îmbunătăţirii gradului de colectare a impozitelor indirecte.
Impozitele indirecte sunt formate: taxa pe valoarea adăugată, accizele, taxele vamale şi alte
impozite indirecte.
43
0
50000
100000
150000
200000
250000
300000
Evoluţia impozitelor directe şi indirecte la bugetul de stat al României, în perioada 1995-2005
Pentru perioada de referinţă, structura veniturilor fiscale ale bugetului de stat a înregistrat de la
un an la altul modificări ce nu reflectă o continuitate în strategia procurării veniturilor publice.
Analizând principalii indicatori ai veniturilor fiscale, putem observa evoluţia acestora în
decursul ultimilor 10 ani. Astfel:
Impozitul pe profit a crescut de la 22% din totalul veniturilor fiscale în 1995, la 27% în
1997, datorită dezvoltării slabe a economiei (agenţii economici înregistrând pierderi sau profituri
reduse) şi a unei evaziuni fiscale în ascensiune, urmând apoi o traiectorie descendentă, înregistrând
17% în 2000 şi 15% în 2004.
Graficul nr.10
Constituit pe baza datelor şi calculelor din Anexa nr.4
Impozitul pe salarii şi venit a înregistrat o scădere începând cu anul 1995, de la 28% (lin
totalul veniturilor fiscale, la un minim de 7% în 2001, urmând apoi o uşoară creştere, ajungând în
anul 2004 la 17%. Perioada de scădere se explică prin tendinţa agenţilor economici de a avea
angajaţi „la negru” datorită creşterii taxelor datorate bugetului de stat.
45
Graficul nr.11
Constituit pe baza datelor şi calculelor din Anexa nr.4
TVA a urmat modificări majore de la un an la altul, fiind 31% din cuantumul veniturilor
fiscale în anul 1995, crescând cu 13 puncte procentuale până în 2000 când ajunge la 44% , pentru ca
în anul 2004 să scadă la 40%.
La indicatorul taxe vamale se poate observa o stagnare în perioada 1995 – 2000 (8%),
excepţie făcând anul 1999 (9%), apoi o scădere până la 7% în anul 2001, traiectoria descendentă
urmând până la 4% în anul 2004.
Graficul nr.12
Constituit pe baza datelor şi calculelor din Anexa nr.4
Accizele au urmat o creştere între anii 1995-1999, de la 8% la 19% din totalul veniturilor
46
fiscale, urmând să scadă cu un procent în anul 2000, pentru ca în anul 2001 să crească la 21 %, iar
în 2004 să ajungă la 19%.
România se va alinia, treptat, la nivelul de accizare impus de Uniunea Europeană pentru
carburanţi, energie şi alcool, beneficiind de perioade de tranziţie la unele categorii de impozitare.
Rolul principal al impozitelor datorate bugetului de stat este de a procura resursele financiare
efectuării cheltuielilor publice.
Toate aceste oscilaţii ale veniturilor fiscale la bugetul de stat al României s-au produs pe
fondul perspectivei de armonizare a sistemului fiscal românesc cu cerinţele europene.
Pentru a avea o imagine de ansamblu asupra principalilor indicatori ai bugetului de stat, în
graficul următor este prezentată evoluţia acestora în ultimii 10 ani.
Graficul nr.13
Constituit pe baza datelor din Anexa nr.4
Luarea unor măsuri de armonizare a legislaţiei din ţara noastră cu cea comunitară este absolut
necesară, astfel încât să nu existe discrepanţe majore între nivelul impozitelor indirecte percepute pe
plan intern şi cel al impozitelor practicate în ţările Uniunii Europene, ceea ce ar perturba libera
circulaţie a mărfurilor şi serviciilor. Astfel, Strategia naţională de dezvoltare economică a
României pe termen mediu din martie 2000, prevede alinierea impozitelor indirecte la exigenţele
participării la piaţa unică, în sensul reducerii TVA şi a accizelor la niveluri compatibile cu
47
obiectivele integrării, această reducere urmând să aibă loc pe măsura creşterii gradului de colectare
a impozitelor, iar totalul veniturilor fiscale să nu fie afectat.
În privinţa impozitării indirecte, acquis-ul comunitar prevede în primul rând armonizarea
legislaţiei privitoare la taxa pe valoarea adăugată, ca impozit general, necumulativ, în fiecare stadiu
al producţiei şi distribuţiei de bunuri şi servicii, implicând egalitatea de tratament fiscal al
tranzacţiilor interne şi externe. În domeniul accizelor, acquis-ul include armonizarea bazei de
impozitare, niveluri minime ale cotelor la accize, precum şi reglementări comune privind deţinerea
şi circulaţia bunurilor la care sunt aplicabile accizele18.
4.2. ANALIZA CHELTUIELILOR BUGETULUI DE STAT
Cheltuielile publice reprezintă cea de-a doua fază a funcţiei de repartiţie a finanţelor publice.
Ele exprimă relaţii economico-sociale în formă bănească manifestate între stat şi persoane fizice sau
juridice cu ocazia repartizării şi utilizării resurselor financiare ale statului, în scopul îndeplinirii
funcţiilor acestuia. Acestea se materializează în plăţi efectuate de stat pentru îndeplinirea diferitelor
obiective ale politicii statului: servicii publice, acţiuni social-culturale, armată, ordine publică,
acţiuni economice etc.
Dimensionarea cheltuielilor publice totale şi repartizarea acestora pe destinaţii şi beneficiari,
se află în strânsă concordanţă cu necesitatea acoperirii nevoilor publice.
Politica în domeniul cheltuielilor publice se referă la utilizarea instrumentelor bugetare în
vederea influenţării variabilelor macro-economice (balanţa de plăţi, inflaţia, PIB-ul/locuitor).
Printre instrumentele bugetare utilizate enumerăm: subvenţiile, transferurile, împrumuturile.
Politica statului în domeniul cheltuielilor publice stabileşte, pe de o parte, mărimea, destinaţia
şi structura optimă ale acestora, astfel încât să răspundă obiectivelor ce trebuie atinse într-o
anumită perioadă şi precizează căile, metodele şi instrumentele ce trebuie folosite pentru angajarea
unui minim de efort financiar.
Dimensionarea cheltuielilor publice constă în stabilirea volumului total al cheltuielilor
publice necesare. Stabilirea destinaţiei cheltuielilor publice impune să aibă ca punct de pornire
nevoile sociale prioritare care trebuie satisfăcute pe seama resurselor financiare publice.
Identificarea cu obiectivitate a opţiunilor şi priorităţilor caracteristice fiecărei etape parcurse, este
18 Cioponea, Mariana-Cristina, Veniturile şi cheltuielile bugetare în contextul integrării europene, Editura Fundaţiei ROMÂNIA DE MÂINE. Bucureşti, 2004, p. 85.
48
în măsură să influenţeze ritmul creşterii economice şi gradul de satisfacere a nevoilor de trai19.
Cheltuielile bugetare se referă la acele cheltuieli care se acoperă de la bugetul administraţiei
centrale de stat, din bugetele locale sau din cel al asigurărilor sociale de stat, acestea având o sferă
mai restrânsă decât cele publice.
Cheltuielile bugetului de stat ar trebui repartizate la beneficiari în mod transparent, iar
efectuarea lor să fie supusă unui control riguros din partea organelor abilitate. Astfel,
reconsiderarea cheltuielilor din punctul de vedere al destinaţiei nefiind suficientă, se impune
abordarea cheltuielilor bugetare şi din punct de vedere economic, pentru a se urmări cu atenţie cât
din sumele alocate de la buget pentru anumite destinaţii (apărare, ordine publică şi siguranţă
naţională, învăţământ, sănătate etc.), serveşte pentru retribuirea personalului, pentru achiziţii de
materiale şi servicii, pentru subvenţii, transferuri etc. Aceasta, deoarece, fiecare categorie de
cheltuieli are, din punct de vedere economic, o anumită finalitate, serveşte un scop bine determinat
şi induce efecte de un fel sau altul.
CLASIFICAREA ÎN STRUCTURĂ ECONOMICĂ grupează cheltuielile în:
cheltuieli curente;
cheltuieli de capital;
împrumuturi acordate;
rambursări de credite, plăţi de dobânzi şi comisioane la credite.
Schimbările produse în structura economică a cheltuielilor bugetare în ultimii 10 ani s-au
produs datorită diferitelor orientări a politicii bugetare a guvernelor aflate la conducerea ţării.
Structura economică a cheltuielilor bugetului de stat al României poate fi urmărită în Anexa
nr.2 la lucrare.
Principalele categorii de cheltuieli ale bugetului de stat în structură economică şi evoluţia
acestora în perioada 1995–2005 sunt prezentate în graficul de mai jos.
Graficul nr.14
19 Cioponea, Mariana-Cristina, Leonte, Doina, Finanţe publice. Note de curs, Editura Fundaţiei ROMÂNIA DE MÂINE, Bucureşti,2001, p.39.
49
Constituit pe baza datelor din Anexa nr.2
Partea cea mai mare a cheltuielilor este deţinută de cheltuielile curente, destinate asigurării
bunei funcţionări a instituţiilor şi autorităţilor publice, organelor centrale şi locale ale statului,
precum şi procurării sau completării veniturilor unor anumite categorii sociale ale populaţiei.
Cheltuielile curente sunt formate din: cheltuieli de personal, cheltuieli cu materiale şi
servicii, subvenţii, prime şi transferuri, rezerve, dobânzi aferente datoriei publice şi alte cheltuieli.
Evoluţia principalelor cheltuieli curente în ultimii ani este prezentată mai jos, cu menţiunea că
pentru anul 2004 nu avem date:
Graficul nr.15
50
Constituit pe baza datelor din Anexa nr.2
O perioadă relativ stabilă se prezintă în prima parte a intervalului, după 1997, observându-se o
creştere accentuată, mai ales la dobânda aferentă datoriei publice şi la subvenţii, prime şi
transferuri. Ponderea dobânzilor aferente datoriei publice în totalul cheltuielilor publice ale unei ţări
depinde de gradul de îndatorare al acesteia, de rata dobânzii şi de moneda în care s-au efectuat
împrumuturile.
Din păcate nu putem face o analiză concretă din 1995 până în 2005, datorită lipsei datelor
furnizate de către Ministerul Finanţelor Publice. Astfel, voi încerca să conturez evoluţia cheltuielilor
bugetului de stat al României în perioada 1995-2000 cu totalul cheltuielilor curente, iar pentru anii
următori, până în 2004 inclusiv, voi exclude din analiză cheltuielile de personal, pentru care, deşi
constituie o parte foarte importantă a analizei, nu avem date.
Pentru a avea o privire de ansamblu a dimensiunii indicatorilor din cadrul cheltuielilor curente
ale bugetului de stat al României, fără a încărca foarte tare lucrarea, voi prezenta grafic în cele ce
urmează, doar anii 1995 şi 2000, urmând a comenta evoluţia celorlalţi ani:
Graficul nr.16
51
Constituit pe baza datelor din Anexa nr.5
Datoria publică prezintă cea mai accelerată evoluţie, datorită gradului de îndatorare al ţării
care a crescut de la an la an. Astfel, dacă în anul 1995, aceasta era de 989 mld. lei, reprezentând 7%
dIn totalul cheltuielilor curente, în 2000 ajunge la 45.648,80 mld. lei (33% din total), iar în 2002 la
61.504,20 mld. lei. După acest an, constatăm o oarecare descreştere, cheltuielile legate de aceasta
fiind estimate pentru anul 2005, potrivit proiectului de buget, la 34.801,70 mld. lei.
Graficul nr.17
Structura cheltuielilor curente ale bugetului de stat al României, în anul 2000
chelt. de personal 26%
chelt. cu mat. şi serv. 10%subv., prime şi
transf.31%
dob. af. dat.publ./alte chelt.
33%chelt. de personal
chelt. cu mat. şi serv.
subv., prime şi transf.
dob. af. dat.publ./alte chelt.
c
Constituit pe baza datelor din Anexa nr.5
Subvenţiile, primele şi transferurile au ponderea cea mai ridicată în cadrul cheltuielilor
curente. Acestea au avut o evoluţie ascendentă în primii doi ani ai perioadei analizate, pornind de la
44% din totalul cheltuielilor curente, respectiv 6.095,70 mld. lei în anul 1995, şi ajungând la 46%
din totalul acestor cheltuieli în 1996, din anul următor prezentând o uşoară scădere, care în anul
2000 ajunge la 31% din totalul cheltuielilor curente, cu suma de 43.124,50 mld. lei.
52
Structura cheltuielilor curente ale bugetului de stat al României,în anul 1995
chelt. de personal
33%
chelt. cu mat. ?i
serv.
16%
subv., prime ?i
transf.
44%
dob. af.
dat.publ./alte chelt.
7%chelt. de personal chelt. cu mat. şi serv.
subv., prime şi transf.dob. af. dat.publ./alte chelt.
Datorită faptului că nu putem face un grafic al cheltuielilor curente pentru perioada 2001-
2004, neavând date complete, semnalăm numai totalul subvenţiilor, primelor şi transferurilor, care
în anul 2005 ajunge la 179.375,8 mld. lei, ceea ce reprezintă aproximativ 40% din totalul
cheltuielilor curente, deci o creştere semnificativă faţă de anul 2000.
Pentru a avea o imagine mai clară a acestei categorii de cheltuieli, vom face o prezentare a
repartiţiei acestora în ultimii zece ani, cu precizarea că pentru anul 2004 nu avem date de la
Ministerul Finanţelor Publice:
Graficul nr.18
Constituit pe baza datelor din Anexa nr.7
Subvenţiile acordate în perioada analizată au avut ca scop sprijinirea producătorilor care nu
îşi puteau acoperi integral costurile din profiturile obţinute. Acordarea subvenţiilor întreprinderilor
de stat pentru acoperirea pierderilor, pe o perioadă îndelungată, fără impunerea unor termene şi
condiţii de performanţă, a condus la lipsa de preocupare din partea conducătorilor acestora pentru
creşterea productivităţii muncii şi redresarea situaţiei economice şi financiare a firmelor în cauză.
Slabele performanţe ale activităţii acestor întreprinderi au avut consecinţe negative asupra calităţii
produselor, beneficiarii reorientându-se către produse similare, mai ieftine şi superioare calitativ.
Transferurile din cadrul bugetului de stat depind de gradul de dezvoltare economică al ţării,
care poate duce către o politică socială generoasă sau poate restrânge capacitatea de promovare a
unei politici sociale adecvate.
53
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
*
2005
** Subvenţii
Transferuri0.00
20,000.00
40,000.00
60,000.00
80,000.00
100,000.00
120,000.00
140,000.00
160,000.00
Structura subvenţiilor , primelor şi transferurilor la bugetul de stat al României în perioada 1995-2005
Subvenţii
Prime
Transferuri
Atât cheltuielile de personal, cât şi cele cu materialele şi serviciile au avut o evoluţie
aproximativ egală până în anul 2000, deşi ponderea lor în totalul cheltuielilor curente diferă.
Nivelul cheltuielilor de personal din cadrul instituţiilor publice este influenţat de mărimea
salariilor, a stimulantelor acordate salariaţilor, de nivelul contribuţiei la asigurările sociale, de
sănătate, pentru ajutorul de şomaj etc. Acestea s-au situat la 33% din totalul cheltuielilor curente ale
bugetului de stat în anul 1995, cu o sumă de 4.454,20 mld. lei, urmând o traiectorie descendentă
până în anul 1999 când a scăzut cu 10 puncte procentuale faţă de 1995, iar în 2000, acestea
reprezintă 26% din totalul cheltuielilor curente, fiind în sumă de 35.482,90. Pentru perioada 2001-
2004 acestea nu figurează în datele prezentate de Ministerul Finanţelor Publice, urmând ca în anul
2005, conform Proiectului de buget, cheltuielile de personal să însumeze 61.710,10, aproximativ
90% din totalul cheltuielilor curente.
Graficul nr.19
Constituit pe baza datelor din Anexa nr.5
În ceea ce priveşte cheltuielile cu materialele şi serviciile au avut fluctuaţii destul de mari, cu
o valoare minimă de 2.137,30 mld. lei în anul 1995 şi un maxim de 81.082 mld. lei în anul 2003,
urmând ca în anul 2005 acestea să se reducă aproape la jumătate, însumând 46.272,40 mld. lei.
Cheltuielile de capital (sau de investiţii), mult mai reduse comparativ cu cheltuielile curente,
au urmat o creştere lentă în ultimii ani, înregistrând 1.819,70 mld. lei în anul 1995 şi 28.696 mld. lei
în 2005. Aceste cheltuieli constau în achiziţionarea de bunuri de folosinţă îndelungată, destinate
sferei producţiei materiale sau nemateriale (şcoli, spitale, instituţii de cultură, administraţie etc.) şi
conduc la dezvoltarea şi modernizarea patrimoniului public.
54
În scopul dezvoltării economice, ar trebui ca statul să intervină mai mult pe calea investiţiilor
publice, pentru impulsionarea activităţii şi creşterea gradului de ocupare a forţei de muncă. Declinul
economic cu care este confruntată ţara noastră în ultimii ani a limitat capacitatea statului de a
finanţa obiectivele şi acţiunile care intrau în atribuţiile sale, atragerea capitalului particular fiind în
acest caz o necesitate stringentă.
Împrumuturile acordate fac parte din cheltuielile bugetului de stat şi cuprind:
1.împrumuturi acordate pentru finalizarea unor obiective aprobate prin convenţii bilaterale şi
acorduri interguvernamentale;
2.împrumuturi pentru creditarea agriculturii
3.împrumuturi pentru acoperirea arieratelor către RENEL şi ROMGAZ.
Rambursări de credite, plăţi de dobânzi şi comisioane la credite arată natura cheltuielilor
finanţate pe seama resurselor financiare publice.
CLASIFICAREA ÎN STRUCTURĂ FUNCŢIONALĂ reflectă destinaţia cheltuielilor
bugetului de stat în perioada de referinţă. Prin această modalitate de clasificare se remarcă
solicitatorii instituţionali de fonduri bugetare şi modul în care aceştia cheltuiesc banul public.
Structura principalelor cheltuieli ale bugetului de stat al României, în structură funcţională, în
perioada 1995-2002 este redată în Anexa nr.6.
Evoluţia acestora în ultimii ani, poate fi urmărită în graficul nr. 20.
Graficul nr.20
Constituit pe
baza datelor din Anexa nr.6
Pentru perioada analizată, cele mai mari fluctuaţii pot fi observate la învăţământ, securitate
55
Evoluţia principalelor cheltuieli ale bugetului de stat al României, în structură funcţională în perioada 1995-2004
0.00
10000.00
20000.00
30000.00
40000.00
50000.00
60000.00
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Autorităţi publ.
Apărare naţ.
Ord. publ şi sig. naţ.
Învăţământ
Sănătate
Securitate socială
Industrie
Agricultură
Transp.şi Telecom.
Alte activit. econ.
Socio-cultură
socială, ordine publică şi siguranţă naţională, apărare naţională şi transporturi şi telecomunicaţii.
Celelalte cheltuieli prezintă tendinţe reale de creştere, evoluţia acestora fiind însă mai puţin
spectaculoasă.
Învăţământul, sănătatea, cultura şi protecţia socială sunt segmente ale activităţilor publice de o
importanţă deosebită pentru ridicarea condiţiilor de trai ale populaţiei.
Volumul resurselor bugetare destinate apărării naţionale, cele pentru ordine publică şi
siguranţă naţională au o importanţă deosebită, deoarece, ele trebuie să asigure garantarea
suveranităţii, independenţei şi a unităţii statului român, a integrităţii teritoriale a ţării şi a
democraţiei constituţionale. Deşi cheltuielile pentru apărare, autorităţi publice, ordine publică şi
siguranţă naţională au înregistrat o tendinţă de creştere din totalul cheltuielilor publice mai ales în
ultimii 3 ani, acestea sunt insuficiente, având în vedere necesitatea alinierii la standardele NATO,
care impun dotarea cu arme şi echipamente compatibile.
Graficul nr.21
0
5000
10000
15000
20000
25000
30000
35000
40000
45000
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Evoluţia cheltuielilor pentru autorităţile publice, apararea naţională şi ordine publică şi siguranţă naţională, în perioada
1995-2004
Autorităţi publ.
Apărare naţ.
Ord. publ şi sig. naţ.
Constituit
pe baza datelor din Anexa nr.6
Cheltuielile pentru apărare naţională prezintă o creştere continuă, în anul 1995 acestea fiind
de 1.525,90 mld. lei, iar în 2004 atingând suma de 35.876,30 mld. lei.
În ceea ce priveşte ordinea publică şi siguranţa naţională, în primii doi ani ai perioadei
analizate, sumele au fost aproximativ egale, din anul 1997 când însumau 2.803,20 mld. lei şi până
în prezent, acestea urmând o creştere continuă, fiind în 2004 de 40.598,40 mld. lei.
Cheltuielile cu autorităţile publice trebuie să asigure buna funcţionare a instituţiilor publice,
56
să apere cetăţenii de eventualele abuzuri sau erori ale justiţiei şi să vegheze asupra modului în care
funcţionarii publici îşi îndeplinesc atribuţiile şi vin în ajutor contribuabililor. Pornind de la cifra de
658,3 mld. lei în anul 1995, acestea au crescut treptat, ajungând la o cifră de 23.797,40 mld. lei în
anul 2004.
Cheltuielile pentru învăţământ prezintă o creştere continuă până în anul 2000, când au
beneficiat de o sumă de 20.173,40 mld. lei, după care sprijinul din partea statului a fost micşorat cu
aproape 50%, în 2001 acesta fiind de 9.884,20 mld. lei, cu o uşoară creştere în 2002. Urmările
acestei evoluţii financiare s-au semnalat prin scăderea ratei de cuprindere a populaţiei şcolare la
învăţământul secundar; durata învăţământului obligatoriu mai mică, în comparaţie cu alte ţări;
numărul mai mic de studenţi înscrişi în instituţii de învăţământ superior, acesta fiind sub nivelul
altor state.
În domeniul învăţământului, pe viitor se va urmări asigurarea pentru toţi copiii de vârstă
preşcolară şi şcolară a învăţământului de bază; alocarea fondurilor necesare pentru Programul de
alimentaţie pentru elevii din învăţământul primar; creşterea calităţii activităţii de învăţământ prin
dotarea şi folosirea calculatoarelor în procesul educaţional; continuarea programelor de acordare a
rechizitelor şcolare pentru elevii provenind din familii cu venituri reduse; sporirea numărului de
candidaţi pentru continuarea studiilor în învăţământul superior; creşterea gradului de pregătire
generală a populaţiei etc.
Graficul nr.22
Constituit pe baza datelor din Anexa nr.6
În perioada de referinţă, cheltuielile pentru sănătate au fost destul de scăzute, comparativ cu
57
importanţa pe care o are acest domeniu. Datorită numărului redus de fonduri alocate sănătăţii,
situaţia este extrem de deteriorată, în spitalele din România, numărul de paturi fiind redus, iar
medicamentele, de multe ori, lipsă. De asemenea, se constată fenomene demografice negative şi un
număr foarte mare de îmbolnăviri la boli cum ar fi TBC, considerat şi boala sărăciei.
În domeniul securităţii sociale obiectivele Guvernului sunt: acordarea de ajutoare sociale, în
funcţie de venitul minim lunar; acordarea de ajutoare pentru încălzirea locuinţelor pe timp de iarnă,
în funcţie de venitul mediu net lunar pe membru de familie şi de tipul de încălzire; continuarea
etapei de recorelare a pensiilor, pentru a stabili proporţiile fireşti dintre diferitele categorii de
pensionari şi indexarea acestora; indexarea alocaţiei de stat; stimularea ocupării forţei de muncă şi
reducerea şomajului, prin aplicarea unor măsuri economice de stimulare a creării de noi locuri de
muncă în condiţiile continuării, în ritm accelerat, a proceselor de privatizare şi restructurare.
În ceea ce priveşte sectorul economic, în condiţiile în care procesul de privatizare din
România este foarte lent, principalele domenii, respectiv industria, agricultura, transporturile şi
telecomunicaţiile consumă o bună parte a resurselor bugetare.
În domeniul industrial se are în vedere un pachet de măsuri şi acţiuni care să asigure
condiţiile necesare dezvoltării activităţilor economico-productive pe baza unei competiţii libere şi
loiale pe piaţă. Cheltuielile cu acest domeniu au fost foarte scăzute între anii 1995-1999, din 2000,
acestea urmând o creştere relativă, iar în 2003 una semnificativă, respectivele la 8.604 mld. lei în
anul 2002, la 16.524,80 mld. lei în anul 2004. Pentru îmbunătăţirea industriei sunt prevăzute în anii
următori eliminarea barierelor administrative şi birocratice, îmbunătăţirea atât a sistemului contabil
şi de audit, cât şi a cadrului juridic şi de reglementare, prin adoptarea legislaţiei la cea europeană, în
domeniul produselor industriale, în principal vizând libera circulaţie a mărfurilor.
Agricultura a beneficiat alocaţii modeste în perioada 1995-2002, abia în următorii doi ani
putând fi observată o creştere semnificativă, de la 11.907 mld. lei în 2002, la 17.724,50 în 2003 şi
29.037,10 mld. lei în 2004. În vederea îmbunătăţirii acestui domeniu, urmează să fie acordate
despăgubiri pentru calamităţile naturale, fenomene tot mai des întâlnite în ţara noastră şi susţinerea
primelor de asigurare a culturilor agricole. De asemenea, majoritatea obiectivelor din agricultură
vor beneficia pe viitor de finanţare internaţională, prin programele SAPARD.
Un domeniu care absoarbe o cantitate însemnată din cheltuielile bugetare îl reprezintă
transporturile şi telecomunicaţiile. Acesta a înregistrat fluctuaţii importante de la un an la altul,
putând fi uşor observată diferenţa cheltuielilor între anii 2000-2004. Opţiunile strategice în
domeniul transporturilor au în vedere reabilitarea, modernizarea şi dezvoltarea unei infrastructuri de
transport eficiente, compatibile cu reţeaua europeană de transport, care să asigure îmbunătăţirea
confortului călătorilor, creşterea siguranţei acestora şi maximizarea efectelor pozitive asupra
mediului înconjurător. În ceea ce priveşte comunicaţiile, se urmăreşte crearea premiselor pentru
58
îmbunătăţirea calităţii vieţii cetăţenilor, pentru sporirea eficienţei administraţiei centrale şi locale şi
pentru asigurarea de sprijin pentru dezvoltarea industriei şi a mediului de afaceri.
*
* *
Eficienţa şi mai ales eficacitatea cheltuielilor pentru acţiuni economice, pot fi serios puse sub
semnul întrebării, în condiţiile în care toate domeniile publice s-au confruntat cu resurse financiare
insuficiente faţă de necesarul apreciat. De asemenea, nici unul dintre domeniile economice nu a
marcat o redresare a situaţiei economice şi financiare, ceea ce înseamnă că resursele alocate în
perioada de tranziţie au fost, în cea mai mare parte a lor risipite20.
4.3. ANALIZA VENITURILOR ŞI CHELTUIELILOR BUGETARE COMPARATIV CU
EVOLUŢIA PIB
Produsul intern brut reprezintă evoluţia cantitativă şi calitativă înregistrată de o ţară într-o
perioadă de timp dată. Dacă am compara acest indicator obţinut de ţara noastră în ultimii ani cu cel
realizat de ţările europene, situaţia ar fi clar negativă, ţara noastră situându-se pe unul dintre
ultimele locuri, dar s-ar găsi o explicaţie prin decalajul existent în nivelul de dezvoltare social –
economică21.
Evoluţia produsului intern brut în perioada 1995-2004 poate fi urmărită cu ajutorul graficului
nr. 23.
Graficul nr.23
20 Cioponea, Mariana-Cristina, Veniturile şi cheltuielile bugetare în contextul integrării europene, Editura FUNDAŢIEI ROMÂNIA DE MÂINE, Bucureşti, 2004, p.77.21 Anghelache, Constantin, România 2004. Starea economică în an electoral, Editura Economică. Bucureşti, 2004,
59
72,135.50
108.919,60
252,925.70373,798.20
545.730,20
800,308.101,154,126.40
1,498,800.00
1,903,353.90
2,341,400.00
0
500000
1000000
1500000
2000000
2500000
Evoluţia Produsului Intern Brut în perioada 1995-2004
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Constituit pe baza datelor din Anexa nr.3
Produsul intern brut (PIB) a avut un trend ascendent în ultimii ani, astfel de la o valoare de
72.139,5 mld. lei în 1995, acesta a ajuns în 2004 la 2.341.400,00 mld. Lei.
Din anul 1995 şi până la sfârşitul anului 1999 are loc un proces de reducere substanţială a PIB.
După anul 2000, acesta a înregistrat un uşor proces de creştere. Astfel, în anul 1996 acest
indicator manifesta o creştere de 3,9% faţă de anul 1995, după care în perioada următoare a anului
1997 s-a manifestat o scădere de 6,6%, în anul 1998 o scădere de 7,3%, iar în 1999, o scădere de
3,2%. În 2000 a crescut cu 3%, în 2001 cu 5,3%, iar în 2002 cu 4,8% faţă de anul precedent şi cu
4,9% în 2003 şi 8,3% în 2004 faţă de anul 2003.
Pentru a se ajunge la o stare de echilibru a economiei pe termen lung, trebuie ca produsul
intern brut şi veniturile fiscale să urmeze aceeaşi variaţie, echilibrând astfel bugetul pe perioade
mai mari de un an.
În ultimii zece ani, veniturile totale au crescut ceva mai lent decât produsul intern brut,
creşterea fiind ceva mai semnificativă între anii 2002-2004, în 2005 observându-se o uşoară scădere
comparativ cu ultimul an (anul 2005 conţine datele de proiect prevăzute în Legea bugetară).
Evoluţia produsului intern brut comparativ cu veniturile financiare în România ultimilor ani
este prezentată în graficul de mai jos.
Graficul nr. 24
60
Constituit pe baza datelor din Anexele nr. 1 şi nr. 3
Urmărirea evoluţiei elasticităţii veniturilor fiscale în raport cu PIB poate sugera cum pot fi
modificate fluxurile fiscale de la un an la altul, astfel încât să se menţină un echilibru faţă de
evoluţia economiei reale şi nu doar în funcţie de necesarul de resurse financiare la un moment dat.
Ştiind că oscilaţiile mari denotă o stare de dezechilibru, se poate acţiona în cursul anului, pentru
menţinerea unui coeficient al elasticităţii cât mai apropiat de valoarea anului precedent, cu luarea în
considerare şi a nivelului ratei prelevărilor obligatorii, astfel încât, pe ansamblu, presiunea fiscală să
sporească pe fondul majorării fluxurilor reale din economie.
Graficul nr. 25
Constituit pe baza datelor şi calculelor din Anexele nr. 1 şi 8
Veniturile fiscale urmează îndeaproape evoluţia produsului intern brut, de unde acestea îşi au
61
izvorul. În condiţiile unui anumit produs intern brut, mărimea veniturilor financiare publice poate să
varieze în funcţie de politica promovată de autorităţile competente de prelevare, pe calea
impozitelor, a taxelor şi a contribuţiilor, a unui procent mai mare sau mai mic din veniturile
populaţiei şi ale societăţilor comerciale.
Evoluţia principalelor venituri la bugetul de stat al României, între anii 1995-2005 este
prezentată în
Graficul nr.26
Evoluţia principalelor venituri la bugetul de stat, în perioada 1995-2005
Se poate observa din graficul de mai sus că în cadrul veniturilor bugetare, aportul cel mai
mare este adus de veniturile fiscale, cele nefiscale fiind în procent mult mai mic la bugetul de stat.
Rolul cel mai important al impozitelor se reflectă în aportul acestora la formarea resurselor
financiare necesare statului pentru efectuarea cheltuielilor publice. Cu alte cuvinte, prin intermediul
impozitelor, o parte importantă din PIB se concentrează la dispoziţia statului. Atât din punct de
vedere politic, cât şi pe plan economic, financiar şi social, prezintă un interes major dimensionarea
părţii din PIB preluată la dispoziţia statului prin intermediul impozitelor.
În ţările dezvoltate, statul preia la dispoziţia sa, prin intermediul impozitelor, o parte mai mare
din PIB, decât în ţările în curs de dezvoltare. De menţionat însă că apar diferenţieri, uneori destul de
mari şi între ţările dezvoltate, ca şi între cele în curs de dezvoltare.
Este necesar să vedem ce loc ocupă în totalul veniturilor fiscale încasările provenite din
impozitele directe şi, respectiv, din cele indirecte. Legat de încasările din impozitele directe, este de
văzut dacă luând în considerare condiţiile concrete dintr-o anumită ţară, care este raportul între
62
impozitul pe veniturile persoanelor fizice şi impozitul pe veniturile persoanelor juridice.
Graficul nr. 27
Constituit pe
baza datelor din Anexa nr. 4
În ceea ce priveşte încasările din impozitele indirecte, este de urmărit care sunt produsele care
fac obiectul taxelor de consumaţie, în ce măsură este vorba de bunuri de larg consum strict necesare
traiului de zi cu zi şi care este nivelul cotelor de impozit, având în vedere că aceste taxe sunt
suportate, în final, de consumatori şi nu de cei care le avansează bugetului de stat. Evoluţia
cheltuielilor publice trebuie analizată în corelaţie cu produsul intern brut, pe seama căruia se
acoperă. Cheltuielile bugetare au urmat o tendinţă accentuată şi continuă de creştere, ca şi a
produsului intern brut.
Graficul nr. 28
63
Constituit pe baza datelor din Anexele nr.2 şi 3
Elasticitatea cheltuielilor publice în raport cu PIB reflectă reacţia cheltuielilor publice la
modificarea PIB. În general, unei creşteri a PIB îi corespunde o creştere a cheltuielilor publice şi
invers.
Graficul nr.29
Elasticitatea cheltuielilor fiscale în raport cu PIB
0
0,2
0,4
0,6
0,8
1
1,2
Elasticitateacheltuielilor f iscaleîn raport cu PIB
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Constituit pe baza datelor şi calculelor din Anexele nr.1 şi 8
România este clasată din păcate printre ultimele locuri în clasamentul membrelor Organizaţiei
pentru Cooperare şi Dezvoltare economică în ceea ce priveşte Produsul Intern Brut pe cap de
locuitor.
Deşi PIB-ul României a crescut cu 8,3% în 2004 faţă de anul precedent, aceasta fiind cea mai
puternică creştere de după 1989, societatea şi economia românească se af1ă la mare distanţă de
reperele de bază din U.E., cel mai grăitor fiind venitul pe locuitor în România, care este de 28-30%
64
din media europeană, iar populaţia din mediul rural este în jur de 40%, faţă de media de sub 10%
din Uniunea Europeană.
65
CAPITOLUL V. CONCLUZII ŞI PROPUNERI
5.1. PROCESUL BUGETAR ÎN ROMÂNIA
Bugetul de stat se prezintă sub forma unei balanţe economice în care sunt prevăzute şi
autorizate veniturile (încasările) şi cheltuielile anuale ale statului. Bugetul de stat constituie
principala componentă a bugetului public naţional, alături de bugetele locale, bugetul asigurărilor
sociale de stat; el este mijlocul principal prin care se formează veniturile publice şi se efectuează
cheltuielile publice.
Regula fundamentală a construcţiei bugetului este că nu se pot prevedea cheltuieli fără
precizarea sursei de finanţare. Altfel spus, când bugetul se planifică cu un deficit, o sursă de
finanţare este, automat, efectuarea de împrumuturi, fie de pe piaţa creditului intern, fie extern22.
Este de făcut distincţia între deficitul bugetar programat şi deficitul rezultat din execuţia
bugetară. Economia este un organism viu şi se supune influenţelor multor factori, care îi pot devia
evoluţia reală de la cea imaginată. Execuţia bugetară depinde de dinamica PIB-ului (creşterea mai
rapidă aduce, de obicei, încasări mai mari), de colectarea taxelor şi impozitelor, de inflaţia
(dezinflaţia accentuată poate reduce veniturile bugetare), de evoluţia cursului valutar (aprecierea
mai puternică a monedei autohtone diminuează unele venituri bugetare şi viceversa) etc23.
În ultimii ani, în ţara noastră se constată tendinţa generală de creştere a volumului total al
veniturilor şi cheltuielilor bugetului de stat, ca şi a deficitului bugetar, în contextul inflaţiei
existente.
O imagine de ansamblu, în acest sens, oferă datele din tabelul de mai jos, care reprezintă
bugetul de stat al României în perioada 1995-2005.
Tabelul nr. 3
- miliarde lei -
Anul Venituri totale Cheltuieli totale
1995 12.888,30 15.858,00
1996 18.372,80 23.732,00
1997 43.834,50 52.896,60
22 Daniel Dăianu, Jurnalul Naţional, miercuri, 23 februarie 2005. p. 14.23 Daniel Dăianu, Jurnalul Naţional, miercuri. 23 februarie 2005. p. 14.
66
1998 67.215,60 77.616,60
1999 93.239,80 106.886,70
2000 120.342,30 149.167,80
2001 148.209,20 184.012,20
2002 176.207,90 235.363,70
2003 346.170,80 281.450,70
2004* 441.030,30 340.734,7011
2005** 357.244,30 387.832,70
Sursa: Ministerul Finanţelor Publice, date de execuţie
*) date provizorii
**) date de proiect1) date din Anuarul Statistic 2004
Deşi, în prezent, deficitul bugetar nu este principalul factor inflaţionist, trendul descrescător al
soldului primar începând cu anul 2001 a fost urmat îndeaproape de evoluţia descendentă a inflaţiei
medii anuale. Aceasta confirmă necesitatea menţinerii la cote reduse a deficitului bugetar, precum şi
a unui sold primar pozitiv, obiectiv favorizat de reducerea dobânzilor. Pe de altă parte, scăderea
accentuată a inflaţiei pe ultimii doi ani este şi rezultatul reducerii magnitudinii influenţei
principalilor factori inflaţionişti: ajustarea preţurilor administrate, modificarea accizelor la unele
produse, inexistenţa unui climat concurenţial în sectorul utilităţilor publice, persistenţa indisciplinei
financiare.
Ministerul Finanţelor Publice precizează că, în urma aplicării cotei unice de impozitare, în
prima perioadă a anului 2005 a crescut numărul salariaţilor plătitori de impozite, comparativ cu
aceeaşi perioadă a anului 2004.
Cota unică de impozitare, introdusă din prima zi a acestui an, taxează aproape toate
veniturile: salarii, profiturile firmelor, activităţile independente, chiriile, pensiile, premiile etc.
Procentul acesteia de 16% poate diminua, într-o primă fază, veniturile bugetare. Efectul asupra
veniturilor bugetare depinde de evoluţia bazei de impozitare şi intoleranţă faţă de evaziunea
fiscală. Efectul asupra producţiei este direct şi indirect. El este direct dacă firmele vor folosi
profitul suplimentar pentru investiţii, ceea ce este de dorit în anii premergători intrării în Uniunea
Europeană; efectul este indirect prin consum sporit, care poate stimula producţia. Consumul sporit
67
s-ar datora veniturilor disponibile mari.
Datorită introducerii cotei unice de impozitare, bugetul a avut de astupat o gaură neprevăzuta
pentru anul 2005. Pentru a menţine deficitul bugetar în limita stabilită a acestui an (1,5% din PIB),
bugetul statului a trebuit să fie compensat prin creşterea altor impozite sau prin reducerea
cheltuielilor. Astfel, Guvernul a anunţat o serie de măsuri pentru acoperirea acestor goluri la bugetul
de stat. Este vorba de creşteri ale impozitelor pe dividende, pe avere şi pe microîntreprinderi. S-a
evocat, de asemenea, o eventuală creştere a accizelor, care în fapt ar fi o devansare a momentului
proximei suiri a nivelului lor - potrivit angajamentului faţă de U.E24.
Rectificările bugetare, deşi reprezintă o abatere de la principiile bugetare, sunt considerate
excepţii de la principiul unităţii bugetare. Datorită influenţei unor factori nou apăruţi sau
imposibilităţii colectării veniturilor la nivelul prevăzut prin legea de adoptare a bugetului,
rectificările sunt propuse de Guvern şi aprobate de Parlament.
Politica fiscal-bugetară are o contribuţie importantă la stimularea şi susţinerea proceselor
economice. Dintre politicile economice, o strânsa legătură se stabileşte cu politică monetară.
Măsurile bugetare nu pot fi aplicate independent de cele monetare, deoarece există interacţiuni între
aceste: „incidenţele monetare ale acţiunilor bugetare sunt cu atât mai evidente cu cât deficitul
bugetar este format prin creaţie monetară”25. Pentru evitarea anulării reciproce a activităţilor fiscale
şi monetare întreprinse de autorităţi, acestea trebuiesc coordonate cu o deosebită atenţie.
Pentru a fi eficientă, politica fiscal-bugetară trebuie să acţioneze în strânsă legătură atât cu
politicile industriale, cât şi cu celelalte componente ale politicii economice: monetară, de credit,
valutară, de preţuri, a veniturilor etc.
Creşterea economică trebuie susţinută prin măsuri de relaxare fiscală orientată spre stimularea
economisirii şi investirii, ceea ce presupune utilizarea unui set de măsuri şi instrumente ale politicilor
fiscală, monetară, de credit şi a datoriei publice interne.
În ultima perioada, politica fiscală din ţara noastră a încercat, fără succes însă, reducerea
deficitelor bugetare excesive. Politicile derulate au fost destul de indecise şi confuze. Astfel: politica
monetară a fost antrenată în urmărirea mai multor obiective care nu intrau în activitatea normala a
unei bănci centrale independente (spre exemplu finanţarea agriculturii), iar politica salarială s-a
derulat mai ales în sectorul de stat.
Ajustările structurale ale politicii bugetare au fost amânate în scopul cosmetizării deficitului
bugetar măsurat oficial. Obiectivul menţinerii unui nivel suportabil al deficitului fiscal este legitim,
dacă mijloacele la care se apelează sunt de natură fiscală. Din păcate însă, recurgerea la fonduri
extrabugetare, mutarea unor cheltuieli la nivelul administraţiilor locale fără a descentraliza şi sursele
24 Daniel Daianu, Jurnalul Naţional, miercuri, 12 ianuarie 2005.25 Gheorghe Manolescu, Politici economice - concepte, instrumente, experienţe, Editura Economică, Bucureşti, 1997,p. 103.
68
de venituri - al căror rezultat a fost dăunător, deoarece prin menţinerea/scăderea în mod artificial al
deficitului măsurat, s-a înregistrat o creştere a acestuia, prin componenta sa cvasi-fiscală care nu
poate fi măsurată cu exactitate şi care are o seamă de efecte adverse, mai nocive pentru economie
comparativ cu deficitul fiscal.
Amânarea restructurării întreprinderilor a determinat menţinerea la nivelul acestora a
responsabilităţilor sociale, care, în mod normal ar reveni bugetului statului. Pe de altă parte,
numeroase întreprinderi au beneficiat de credite ieftine, astfel că necorelarea politicilor bugetară şi
monetară pe de o parte şi a acestora cu politică de creditare, pe de altă parte, a compromis măsurile
de restrângere a deficitului bugetar şi de reducere a inflaţiei26.
Construcţia bugetului pe 2005 a trebuit să ţină cont de imponderabile în creştere ale mediului
economic în 2005: evoluţia încasărilor la buget, evoluţia cursului de schimb al leului, evoluţia
comerţului exterior, trecerea la ţintirea directă a inflaţiei etc.
5.2. PERSPECTIVE BUGETARE ÎN PERIOADA 2006 – 2008
Pentru România, perioada următoare va fi extraordinar de grea, hotărâtoare chiar. Oamenii se
aşteaptă ca acum, după ce s-a depăşit pragul semnării tratatului, să se intre în linie dreaptă, fără
probleme şi fără obstacole. Dar nu va fi chiar aşa. Pentru că, tot ceea ce a angajat ţara noastră în
perioada negocierilor va trebui să fie transpus în practică. Aceasta va presupune în primul rând preţuri
mai mari la utilităţi, ceea ce va fi destul de greu de suportat pentru populaţie, în condiţiile în care
salariile vor rămâne la acelaşi nivel.
În cadrul acţiunilor Guvernului vizând creşterea eficienţei şi transparenţei tuturor domeniilor de
activitate publică, reforma politicii bugetare reprezintă o prioritate esenţială în vederea realizării
unui management solid al fondurilor publice şi alocării lor pe domenii de activitate.
De asemenea, printre obiectivele fundamentale ale politicii Guvernului îl constituie creşterea reală
şi durabilă a produsului intern brut, accelerarea reformei structurale a economiei şi privatizării, evoluţia
previzibilă a cursului de schimb, precum şi consolidarea politicii monetare, având ca rezultat stabilizarea
procesului de dezinflaţie.
Politica fiscală în următorii ani se va caracteriza prin:
reducerea treptată a presiunii fiscale şi, îndeosebi, a celei pe forţa de muncă, până la nivelul
care va asigura o creştere durabilă a producţiei şi investiţiilor;
creşterea graduală a cotei impozitului pe profit pentru profitul aferent veniturilor realizate din
export, către cota standard;26 Cioponea, Mariana-Cristina, Veniturile şi cheltuielile bugetare în contextul integrării europene, Editura Fundaţiei ROMÂNIA DE MÂINE, Bucureşti, 2004, p. 112-114.
69
creşterea accizelor conform graficului stabilit pentru atingerea cotelor de impozitare, în mod
gradual, către standardele Uniunii Europene;
îmbunătăţirea transparenţei fiscale prin cuprinderea în bugetul de stat ca venituri şi cheltuieli cu
destinaţie specială a fondurilor pentru dezvoltarea sistemului energetic şi cel al drumurilor
publice;
consolidarea disciplinei fiscale şi intensificarea controlului fiscal.
Politica bugetară, strâns legată de cea fiscală şi de reformele economice şi structurale, are pentru
perioada 2006-2008 următoarele ţinte:
controlul deficitului bugetar;
stabilirea priorităţilor de cheltuieli la nivel funcţional şi instituţional;
ajustarea în continuare a cheltuielilor bugetare la posibilităţile reale de acumulare a veniturilor
bugetare;
perfecţionarea sistemului de alocare a fondurilor publice care să se axeze pe rezultate,
obiective, performanţă, extinzând metoda finanţării pe baza de programe;
asigurarea finanţării acţiunilor legate de procesul de aderare la Uniunea Europeană.
Plecând de la premisa că structura politicii fiscal-bugetare influenţează creşterea economică, în
perioada 2006-2008 va continua procesul de adaptare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare la
obiectivele economice şi sociale la nivel macro-economic, ca şi adecvarea acestora la cerinţele
impuse de Uniunea Europeană ţărilor candidate la integrare.
Stabilizarea finanţelor publice continuă şi în perioada imediat următoare, ţinta de deficit
bugetar fiind una ambiţioasă. Un deficit mai mic de 3% va fi efectul politicii bugetare susţinute pe
termen mediu, posibil datorită reducerii continue a poverii datoriei publice asupra cheltuielilor, al
urmăririi consecvente a încadrării în criteriile de convergenţă ale Tratatului de la Maastricht.
Integrarea Europeană contribuie la scăderea ratei inflaţiei în România prin măsurile impuse de
îndeplinirea criteriilor de la Maastricht, în raport cu care se apreciază capacitatea unei economii de a
adopta moneda unică euro. În acest sens, România a obţinut progrese semnificative, măsurile
adoptate referindu-se la impozite, politici salariale, credite, cheltuieli bugetare.
Priorităţile actualului guvern din ţara noastră sunt strâns legate de integrarea în Uniunea
Europeană. Pornind de la aceasta idee, la discutarea bugetelor pentru anii 2006-2008, Guvernul ar
trebui să pună accent şi pe investiţiile în infrastructură, capitol la care suntem deficitari.
În condiţiile unor premise interne favorabile şi a unor prognoze pe termen scurt şi mediu ce
estimează menţinerea tendinţelor favorabile prezente ale principalelor variabile macroeconomice,
stabilizarea creşterii economice, menţinerea deficitului bugetar în limite controlabile, continuarea
70
procesului de scădere a inflaţiei, sunt realizări ce situează România pe traiectoria unei dezvoltări
economice treptate şi de durată.
Ţările care fac parte din Uniunea Europeană au în comun politici privind mediul înconjurător,
transportul, agricultura, piaţa muncii, impozitele şi transportul, conturându-se tot mai clar şi o
armonizare la nivelul politicii externe sau al apărării. Promovarea dezvoltării economice şi sociale,
construirea unei identităţi europene, introducerea unei cetăţenii europene în paralel cu cea naţională,
dezvoltarea unei zone de libertate, securitate şi justiţie şi punerea la punct a unei legislaţii europene
sunt obiectivele declarate ale uniunii.
5.3. POLITICA BUGETARĂ A ROMÂNIEI ÎN PERSPECTIVA
ADERĂRII LA U.E.
Bugetul de stat reprezintă un instrument important pentru elaborarea politicii economice,
orientate, în principal, către consolidarea creşterii economice, într-o perioadă în care ţara are nevoie
de stabilitate internă şi credibilitate externă, premise necesare în procesul de pregătire a aderării
României la Uniunea Europeană.
Paşii României s-au îndreptat către comunitatea europeană încă de la începutul anilor '90,
etapele aderării la Uniunea Europeană devenind însă mai complexe de la an la an.
În contextul procesului de integrare europeană, trebuie avut în vedere ca politică fiscal-
bugetară va căpăta noi valenţe, fiind singurul instrument posibil de utilizat, în condiţiile în care
politica monetară este condusă de Banca Centrală Europeană. Programele de stabilitate şi programele
de convergenţă din cadrul de dezvoltare al politicilor economice în Uniunea Europeană reprezintă
principalele elemente care definesc cadrul politicii bugetare pe termen mediu şi lung şi monitorizarea
poziţiilor fiscale ale ţărilor membre pe termen mediu şi lung.
Programul Economic de Preaderare elaborat de România, şi înaintat Comisiei Europene este
o continuare a Strategiei Economice pe Termen Mediu înaintată la Bruxelles, în martie 2000.
Diferenţa dintre cele două programe este că Strategia este un document asumat bilateral de partea
română şi Comisia Europeană, în timp ce Programul Economic de Preaderare reprezintă un
document în care priorităţile de politică economică sunt asumate unilateral de către partea română.
Principalul obiectiv al acestui program este de a dezvolta, până la momentul aderării, capacitatea
analitică instituţională de analiză a diferitelor scenarii de politică economică, astfel încât România
să poată să-şi consolideze poziţia fiscală conform obiectivelor din Pactul de Stabilitate şi Creştere şi
să susţină pe termen mediu şi lung obiectivul central al politicii monetare, comunitare, stabilitatea
71
preţurilor27.
Elementele importante pe care le aduce acest program, care va fi întocmit şi revizuit în fiecare
an sunt: necesitatea adoptării unui cadru bugetar multianual cu un orizont de 4 ani, principalele
modificări în poziţia fiscală (impozite) cu un orizont pe termen mediu şi lung, principalele modificări
în componentele cheltuielilor publice pe termen mediu şi lung şi analiza sustenabilităţii poziţiilor
fiscale şi a riscurilor bugetare pe termen mediu şi lung.
Impactul procesului de integrare europeană asupra bugetului este concretizat prin necesitatea
susţinerii reformelor structurale necesare pentru a putea răspunde cerinţelor economice, instituţionale
şi politice legate de procesul de integrare europeană şi de orizontul de timp asumat pentru aderarea
României la Uniunea Europeană. Astfel, ţara noastră beneficiază de asistenţă financiară
nerambursabilă de la Comunitatea Europeană în cadrul programelor PHARE, ISPA şi SAPARD,
influenţa asupra bugetului fiind datorată, în special, de asigurarea cofinanţării asistenţei primite şi
realizării angajamentelor asumate prin documentele de poziţie.
Principalele domenii de acţiune ale Programelor PHARE sunt:
sprijinirea dezvoltării instituţionale;
investiţii în scopul îndeplinirii cerinţelor de aderare la Uniunea Europeană;
participare la programele comunitare (în domeniul învăţământului, cercetării-dezvoltării);
investiţii care duc la reducerea decalajelor dintre regiuni.
În cadrul Programelor ISPA si SAPARD România beneficiază de asistenţă financiară în vederea
menţinerii echilibrului între proiectele din domeniul mediului şi cele din domeniul transporturilor.
Integrarea în Uniunea Europeană trebuie să se facă într-o economie fără dezechilibre şi fără
pierderi ascunse, ceea ce ar conduce la influenţe negative majore asupra fluxurilor financiare din
economie şi asupra fluxurilor fiscale şi bugetare.
Un exemplu în acest sens îl constituie întreprinderile cu capital de stat care înregistrează
pierderi majore, reprezentând veritabile canale de scurgere a veniturilor bugetare, datorită faptului
că, pe de o parte, nu contribuie la formarea resurselor financiare publice, iar pe de altă parte, în
vederea supravieţuirii înghit subvenţii importante acordate de la bugetul de stat.
Cu fiecare nouă lărgire, Uniunea Europeană se îmbogăţeşte cu state membre tot mai puţin
bogate, iar aderarea ţării noastre nu face excepţie de la această regulă.
Tratatul de la Maastricht prevede adaptarea structurii veniturilor şi cheltuielilor publice la
obiectivele privind creşterea economică şi încadrarea în criteriile de convergenţă stabilite de acesta.
În baza acestui tratat, nivelul deficitului bugetar de maxim 3% din PIB constituie, pentru ţările
membre ale Uniunii Europene, criteriul de apreciere a respectării disciplinei bugetare.
În contextul procesului de integrare europeană, trebuie avut în vedere că politica fiscal-
27 Raportul privind Proiectul Bugetului de Stat pe anul 2002, Ministerul Finanţelor Publice.
72
bugetară va căpăta noi valenţe, fiind subordonată obiectivelor de relansare economică şi de reducere a
ratei inflaţiei.
Impactul procesului de integrare europeană asupra bugetului de stat se concretizează prin
susţinerea reformelor structurale necesare pentru a putea răspunde cerinţelor economice,
instituţional şi politice legate de procesul de integrare europeană şi de orizontul de timp asumat
pentru aderarea României la Uniunea Europeană.
Integrarea în Uniunea Europeană este de cele mai multe ori privită ca un beneficiu, un avantaj
pentru numeroasele state care doresc să obţină stabilitate prin aderarea la o structură europeană cu
valenţe preponderent economice. De cele mai multe ori însă, este uitat sau lăsat deoparte faptul că
această mult-dorită aderare, în numele căreia se fac multe sacrificii sociale sau reforme
neconfortabile, reprezintă un risc în sine, chiar dacă este vorba despre un risc calculat.
Urmează o perioadă foarte solicitantă pentru România, care trebuie să dovedească Uniunii în
următorii doi ani că îşi poate duce la capăt angajamentele pe care le-a luat prin intermediul
negocierilor de aderare. O monitorizare periodică va fi realizată de Comisia Europeană. Oficialii
europeni au anunţat deja că monitorizarea se va concretiza într-un raport, în acest document urmând
să fie analizate toate domeniile aderării.
Dezvoltarea economică durabilă a oricărei ţări, indiferent de nivelul economic şi potenţialul
său, nu se poate realiza în condiţii de autarhie şi izolare economică, ci, pe de o parte, prin
valorificarea deplină şi eficientă a resurselor naţionale, iar pe de altă parte, prin participarea
echilibrată şi rentabilă la schimburile economice internaţionale. Factorii interni şi resursele interne
au, evident, un rol decisiv în dezvoltarea economică modernă şi durabilă a unei ţări.
În anii viitori, variaţia anuală a PIB trebuie să cunoască o creştere însemnată dacă se doreşte,
pe plan intern, stoparea reducerii nivelului de trai al populaţiei, iar pe plan extern, crearea condiţiilor
economice absolut necesare pentru aderarea României la Uniunea Europeană.
La data de 25 aprilie 2005, România a făcut primul pas spre integrare prin semnarea Tratatului
pentru aderare, de la 1 ianuarie 2007. Acum urmează să parcurgem acest drum într-un ritm susţinut,
învăţând din mers, lucru pe care-l putem face doar printr-o strânsa colaborare cu ţările din Uniunea
Europeană.
Aderarea României la marea familie europeană înseamnă nu numai stabilitate
macroeconomică, ci, în primul rând, condiţii cât mai apropiate din punct de vedere macroeconomic
de ţările din aceasta familie. De aceea, anii hotărâtori pentru aderarea ţării la U.E., respectiv 2005-
2006, sunt anii în care actualul Guvern a trebuit să identifice urgent cele mai potrivite politici fiscal-
bugetare care să pot conlucra cu politica monetară. La sfârşitul anului 2006, rezultatele acestei
colaborări ne vor arăta dacă România este pregătită economic şi mai aproape de Uniune.
73
BIBLIOGRAFIE
1. Anghelache, Constantin, România 2004. „Starea economică în an electoral”, Editura
Economică, Bucureşti, 2004.
2. Cioponea, Mariana-Cristina, „Veniturile şi cheltuielile bugetare în contextul integrării
europene”, Editura Fundaţiei ROMÂNIA DE MÂINE, Bucureşti, 2004.
3. Epure, Emilian, „România într-o uniune europeană extinsă” , Editura Tribuna Economică,
Bucureşti, 2002.
4. Grigorie-Lăcriţa, Nicolae, Cioponea, Mariana-Cristina, „Finanţe publice şi fiscalitate”, Editura
Fundaţiei ROMÂNIA DE MÂINE, Bucureşti, 2004.
5. Leonte, Doina, Cioponea, Mariana-Cristina „Finanţe publice. Note de curs”, Editura Fundaţiei
ROMÂNIA DE MÂINE, Bucureşti, 2001.
6. Manolescu, Gheorghe, „Politici economice - concepte, instrumente, experienţe”, Editura
Economică, Bucureşti, 1997.
7. Moşteanu, Tatiana şi colaboratorii, „Buget şi Trezorerie publică”, Editura Didactică şi
Pedagogică, Bucureşti, 1997.
8. Văcărel, Iulian şi colaboratorii, „Finanţe publice” , Ediţia a II-a, Editura Didactică şi Pedagogică,
Bucureşti, 1999.
9. Văcărel, Iulian, „Politici fiscale şi bugetare în România în perioada 1990-2000”, Editura Expert,
Bucureşti, 2001.
10. Anuarul Statistic al României, Institutul Naţional de Statistică, Bucureşti, 2004.
11. Colecţia revistei Tribună Economică pe perioada 2004-2006, Bucureşti.
74
12. Colecţia revistei Buletinul statistic 2005, Institutul Naţional de Statistică, Bucureşti, 2005.
13. Colecţia ziarului Jurnalul Naţional, noiembrie - decembrie 2004.
14. Colecţia ziarului Jurnalul Naţional, ianuarie - aprilie 2005.
15. Constituţia României, în "Monitorul Oficial" al României, Partea I, nr. 767 din 31 octombrie 2003.
16. Conturile anuale de execuţie a bugetului de stat al României, pe anii 1995-2004, Ministerul
Finanţelor Publice.
17. Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, publicată în ,,Monitorul Oficial" al României, nr. 597,
2002.
18. Proiectul de lege privind bugetul de stat pe anul 2005, www.minfinanţe.ro.
19. Raportul privind Proiectul Bugetului de Stat pe anul 2002, www.minfinanţe.ro.
20. Raportul privind Proiectul Bugetului de Stat pe anul 2003, www.minfinanţe.ro.
21. Site-ul Institutului Naţional de Statistică, www.ins.ro.
![Analiza Veniturilor Si Cheltuielilor Bugetare Pentru Perioada Anilor 2009-2011.[Conspecte.md]](https://static.documente.net/doc/80x56/563db7dc550346aa9a8ea70b/analiza-veniturilor-si-cheltuielilor-bugetare-pentru-perioada-anilor-2009-2011conspectemd.jpg)