Al şaselea Raport de coeziune economică, socială şi teritorială

Al şaselea Raport de coeziune economică, socială şi teritorială

Investiţii pentru locuri de muncă şi creştere

Iulie 2014Politica Regională şi Urbană

Promovarea dezvoltării şi a bunei guvernanţe în regiunile şi oraşele UE

Comisiei Europene

Promovarea dezvoltării şi a bunei guvernanţe în regiunile şi oraşele UE


Investiţii pentru locuri de muncă şi creştere

Bruxelles, 2014

Al şaselea Raport de coeziune economică, soc ia lă ş i ter i tor ia lă

Europe Direct este un serviciu destinat să vă ajute să găsiţi răspunsuri la întrebările per care vi le puneţi Uniunea Europeană

Un număr unic gratuit (*):

00 800 6 7 8 9 10 11(*) Informaţiile primite sunt gratuite, la fel ca şi cea mai mare parte a apelurilor telefonice

(unii operatori şi unele cabine telefonice şi hoteluri taxează totuşi aceste apeluri).

Acest raport a fost adoptat de Comisia Europeană la 23 iulie 2014

Editor: Lewis Dijkstra, Comisia Europeană, Direcţia Generală Politică Regională şi Urbană

Această publicaţie poate fi consultată online la: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/reports/cohesion6/light_6cr_ro.pdf

Această publicaţie a fost realizată cu asistenţa tehnică din partea Applica (Belgia) în colaborare cu SeproTec Multilingual Solutions SL (Spania).

Dacă aveţi comentarii privind revizuirea, v-am fi recunoscători dacă le-aţi trimite la: Comisiei EuropeneDirecţia Generală Politică Regională şi UrbanăDirecţia BB-1049 BruxellesE-mail: [email protected]

Ilustraţiile de pe copertă (de la stânga la dreaptă): © Free Graphic Download© Deymos Photo/Shutterstock.com© Eleonora Cugini şi Gianluca Bernardo© Artens/Shutterstock.com

Pentru orice utilizare sau reproducere a imaginilor care nu sunt protejate de copyright al Uniunii Europene, este necesară obţinerea autorizaţiei direct de la deţinătorii dreptului de autor.

Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Oficiul pentru Publicaţii al Uniunii Europene, 2014

ISBN 978-92-79-39124-8doi 10.2776/99189

© Uniunea Europeană, 2014Reproducerile sunt autorizate cu condiţia citării sursei.

Printed in Belgium TIPăRIT PE hâRTIE îNăLBITă FăRă CLOR ELEMENTAR (ECF).

http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/reports/cohesion6/light_6cr_ro.pdf

mailto:regio-B1-head-of-unit%40ec.europa.eu?subject=

iii

Cuvânt înainte

Criza a avut un impact major asupra regiunilor şi oraşelor din Uniunea Europeană. Procesul de atenuare a disparităţilor economice regionale a fost întrerupt, în timp ce şomajul a crescut rapid aproape pretutindeni în UE. Sărăcia şi excluziunea au crescut, de asemenea, inclusiv în multe oraşe din statele membre mai dezvoltate.

Acest al şaselea raport de coeziune se deosebeşte de rapoartele precedente. Acesta scoate în evidenţă legăturile dintre politica de coeziune şi strategia Europa 2020 prin includerea capitolelor privind creşterea inteligentă, durabilă şi favora-bilă incluziunii şi arată cum a evoluat politica, ajungând să contribuie mai mult la atingerea obiectivelor UE privind creşterea şi ocuparea, raportul demonstrează şi importanţa guvernanţei pentru asigurarea eficacităţii sale.

Politica de coeziune a îmbunătăţit competitivitatea regională şi calitatea vieţii cetăţenilor din întreaga UE. Aceasta a oferit sprijin întreprinderilor nou create şi a permis multor persoane să obţină calificări profesionale şi noi locuri de muncă. A facilitat accesul la banda largă şi a investit în reţelele feroviare şi rutiere în re-giunile mai puţin dezvoltate ale UE. De asemenea, a sporit considerabil numărul gospodăriilor racordate la reţelele de aprovizionare cu apă potabilă şi la sisteme-le de epurare a apelor reziduale.

Fondurile europene structurale şi de investiţii (ESIF) reprezintă un mijloc din ce în ce mai important de realizare a obiectivelor Europa 2020, în special cele în materie de ocupare a forţei de muncă şi reducere a sărăciei. în mai multe state membre, acestea au devenit principalul mijloc de finanţare a investiţiilor publice, pe care statele membre le-au redus pentru micşorarea deficitelor publice.

Fondurile ESI vor investi mai mult până în 2020 într-o economie cu emisii scăzute de carbon, inovare şi IMM-uri, locuri de muncă de calitate, mobilitatea forţei de muncă şi incluziunea socială, precum şi în reţeaua centrală TEN-T şi reţelele digitale, educa-ţie, formare, învăţare pe tot parcursul vieţii şi reforma administraţiei publice.

Semestrul european şi recomandările specifice pentru fiecare ţară, care sunt asociate acesteia, au un rol critic în susţinerea politicii de coeziune. Cadrul juridic 2014 privind fondurile ESI a introdus noi reguli pentru a asigura un context macroeconomic şi de reglementare adecvat pentru politica de coeziune, astfel încât să maximizeze impac-tul acesteia. în plus, fondurile ESI vor investi mai mult în consolidarea capacităţii ad-ministrative datorită unei mai bune înţelegeri a faptului că în lipsa bunei guvernanţe nu se pot obţine rate mari ale creşterii şi convergenţei economice regionale.

Aceste schimbări, împreună cu o mai bună orientare către rezultate, vor garanta că politica de coeziune va aborda mai bine diferenţele regionale privind performanţa eco-nomică şi nivelul de trai, contribuind totodată la atingerea obiectivelor Europa 2020.

Johannes hahn Comisar european pentru politica regională

László Andor Comisar european pentru ocuparea forţei de muncă, afaceri sociale şi incluziune


iv

v

Cuprins

Cuvânt înainte .................................................................................................................................................................................. iii

Lexicon ................................................................................................................................................................................................. xi

Investiţii pentru locuri de muncă şi creştere .....................................................................................................................xv

1. Introducere ...............................................................................................................................................................................................xv

2. O politică în curs de dezvoltare: investiţii în competitivitatea regiunilor pentru a îmbunătăţi viaţa oamenilor ....................................................................................................................................................................................... xviii

3. Obţinerea de rezultate este elementul central al noii politici de coeziune ..........................................................xx

3.1 Programele politicii de coeziune trebuie să se deruleze într-un mediu favorabil ................................xx

3.2 Programele politicii de coeziune trebuie să direcţioneze resurse către un număr restrâns de priorităţi şi să le maximizeze valoarea adăugată ...............................................................................xxi

3.3 Programele politicii de coeziune trebuie să definească obiective şi rezultate clare .........................xxii

3.4 Programele politicii de coeziune trebuie să dea o importanţă mai mare oraşelor ............................xxii

3.5 Programele politicii de coeziune trebuie să includă într-o măsură mai mare parteneri de la toate nivelurile .................................................................................................................................................................... xxiii

4. De la teorie la practică: noi date obţinute în cadrul negocierilor........................................................................... xxiii

5. Concluzii ................................................................................................................................................................................................ xxvii

Sumar executiv ............................................................................................................................................................................xxix

Capitolul 1: Creştere inteligentă ...............................................................................................................................................1

1. Introducere .................................................................................................................................................................................................1

2. Criza a pus capăt reducerii disparităţilor regionale .............................................................................................................1

3. Statele membre din Europa Centrală şi de Est menţin un sector industrial puternic, însă agricultura lor trebuie să se modernizeze în continuare ............................................................................................8

4. Sectoarele cele mai afectate de criză: construcţia şi industria ................................................................................11

5. Criza a dus la pierderea de locuri de muncă, dar şi la câştiguri de productivitate .......................................14

6. Creşterea este mai predispusă la variaţii extreme în regiunile metropolitane decât în regiunile rurale ....................................................................................................................................................................................17

6.1 Regiunile metropolitane ale capitalelor au consemnat o bună performanţă până când criza a provocat pierderi de locuri de muncă peste medie .......................................................................................17

6.2 Creşterea PIB-ului în regiunile rurale a fost mai redusă înainte de criză, însă s-a dovedit a fi mai rezistentă în perioada crizei .....................................................................................................................................18

7. Rata înfiinţării de întreprinderi şi antreprenoriatul se bazează pe iniţiativa individuală şi pe climatul instituţional adecvat .............................................................................................................................................................21

8. Inovarea rămâne concentrată din punct de vedere al distribuţiei spaţiale ........................................................28

8.1 Cercetarea şi dezvoltarea şi obiectivul 2020 ...........................................................................................................29

8.2 Depunerea brevetelor în UE şi SUA ...............................................................................................................................34

9. învăţământul superior este în creştere, însă există în continuare disparităţi considerabile ....................37


vi

10. Decalajele în materie de reţele digitale şi de transport sunt în curs de reducere, însă trebuie depuse eforturi în continuare .................................................................................................................................40

10.1 Reţelele digitale se răspândesc, însă în mod neuniform ................................................................................40

10.2 Reţeaua rutieră din statele membre din centru şi est continuă să fie mai puţin dezvoltată .....41

10.3 Vitezele şi frecvenţele reduse ale trenurilor din statele membre din Europa Centrală şi de Est le fac mai puţin atractive în comparaţie cu automobilele ....................................................................43

11. Comerţul şi investiţiile străine directe stimulează creşterea în UE-12 ..............................................................49

12. Competitivitatea regională produce externalitate regională limitată în UE-13 ............................................50

13. Concluzii .................................................................................................................................................................................................54

Capitolul 2: Creşterea incluzivă ..............................................................................................................................................57

1. Introducere ..............................................................................................................................................................................................57

2. Majoritatea câştigurilor în materie de ocupare din 2000 au fost neutralizate de criză .............................57

2.1 Ratele ocupării au scăzut rapid în regiunile cele mai grav afectate de criză ........................................57

2.2 Nivel record al ratei şomajului în UE de peste un deceniu ...............................................................................58

2.3 Rata şomajului în rândul femeilor este mult mai mare în regiunile meridionale ale UE ................63

2.4 Reducerea abandonului şcolar este pe calea cea bună .....................................................................................63

2.5 învăţarea pe tot parcursul vieţii stagnează ..............................................................................................................70

2.6 Este necesară ameliorarea competenţelor în materie de citire şi matematică în mai multe state membre ale UE conform programului PIAAC al OCDE ......................................................71

3. Sărăcia şi excluziunea au luat amploare ca urmare a crizei .......................................................................................71

3.1 Lipsurile materiale grave sunt mai resimţite în oraşele mici, suburbii şi zonele rurale din statele membre mai puţin dezvoltate ..........................................................................................................................72

3.2 Intensitatea de lucru foarte scăzută în statele membre mai dezvoltate se concentrează în oraşele mari. ..................................................................................................................................................................................73

3.3 Riscul de sărăcie urbană este mai mare în statele membre mai dezvoltate şi în oraşele mici, suburbiile şi zonele rurale din statele membre mai puţin dezvoltate .....................................................74

3.4 Oraşele din statele membre mai puţin dezvoltate sunt mai aproape de obiectivele 2020, în timp ce oraşele din statele membre mai dezvoltate au rămas în urmă ....................................................78

3.5 Calitatea vieţii în oraşele europene variază .............................................................................................................79

3.6 Ratele criminalităţii sunt mai ridicate în regiunile urbane, regiunile frontaliere şi destinaţiile turistice ..................................................................................................................................................................................................79

4. Circulaţia persoanelor în cadrul şi între statele membre este favorizată de disparităţile în materie de ocupare, salarii şi sănătate ..................................................................................................................................83

4.1 UE este puternic urbanizată şi continuă acest proces, dar într-un ritm lent ..........................................83

4.2 Migraţia netă rămâne principala sursă a creşterii populaţiei în anii 2000 .............................................88

4.3 A crescut numărul lucrătorilor născuţi în străinătate pe piaţa muncii, cu o rată a succesului variabilă .....................................................................................................................................................................91

4.4 Speranţa de viaţă este ridicată, însă disparităţile regionale persistă ........................................................96

4.5 Dezvoltarea umană se îmbunătăţeşte în statele membre din centru şi est, însă a încetinit ca urmare a crizei în Spania, Grecia şi Irlanda ................................................................................................................96

5. Concluzie ...................................................................................................................................................................................................97

Capitolul 3: Creştere durabilă .................................................................................................................................................99

1. Introducere ..............................................................................................................................................................................................99

2. UE trebuie să atenueze şi să se adapteze la schimbările climatice ....................................................................100

Cuprins

vii

2.1 UE trebuie să îşi reducă emisiile de gaze cu efect de seră pentru atingerea obiectivelor Europa 2020 ....................................................................................................................................................................................102

2.2 UE trebuie să sporească utilizarea energiei din surse regenerabile pentru atingerea obiectivelor 2020 ..........................................................................................................................................................................103

2.3 UE trebuie să se adapteze la pericolele naturale mai frecvente şi dezastruoase ...........................107

3. Trecerea la transportul mai durabil poate spori utilizarea eficientă a energiei şi poate îmbunătăţi calitatea aerului ............................................................................................................................................................108

3.1 îmbunătăţirea accesibilităţii şi a eficienţei energetice ...................................................................................108

3.2 Marile oraşe oferă un acces mai bun la transportul public ...........................................................................110

3.3 Congestia este mai mare în mai multe oraşe mari din UE ...........................................................................113

3.4 Calitatea aerului se poate îmbunătăţi în numeroase locuri din UE .........................................................115

4. Creşterea atractivităţii oraşelor poate stimula utilizarea eficientă a resurselor în UE .............................115

4.1 Oraşele utilizează terenurile mai eficient ................................................................................................................117

4.2 Politicile naţionale şi locale pot influenţa localizarea şi intensitatea utilizării terenurilor nou dezvoltate prin promovarea oraşelor mai compacte .......................................................................................124

5. îmbunătăţirea ecosistemelor şi reducerea impactului asupra mediului poate ameliora eficacitatea UE şi calitatea vieţii locuitorilor săi ...................................................................................................................124

5.1 Conservarea calităţii apei şi protejarea speciilor şi habitatelor ..................................................................124

5.2 Tratarea apelor reziduale este necesară pentru a asigura o mai bună calitate a apei ................125

5.3 Gestionarea reziduurilor solide s-a îmbunătăţit, însă trebuie depuse multe eforturi în continuare în numeroase regiuni ale UE ....................................................................................................................128

5.4 Ecosistemele solide oferă multe servicii esenţiale ............................................................................................130

6. Concluzii .................................................................................................................................................................................................136

Capitolul 4: Investiţii publice, creştere şi criză ............................................................................................................. 137

1. Introducere ...........................................................................................................................................................................................137

2. Ponderea cheltuielilor publice care stimulează creşterea a scăzut .....................................................................137

2.1 Criza a agravat deficitele publice .................................................................................................................................137

2.2 Investiţiile publice sprijină creşterea economică .................................................................................................139

2.3 Cheltuielile publice au crescut, însă acum s-au mai redus ...........................................................................140

2.4 Investiţiile publice au crescut, apoi au scăzut ......................................................................................................142

3. Autorităţile regionale şi locale au un rol cheie în cheltuielile şi investiţiile publice ....................................142

3.1 Autorităţile regionale şi locale sunt responsabile de o mare parte din cheltuielile publice ........142

3.2 Autorităţile regionale şi locale gestionează majoritatea investiţiilor publice .....................................144

3.3 Criza a pus capăt unei perioade de creştere susţinută a cheltuielilor publice realizate de autorităţile regionale şi locale .........................................................................................................................................147

3.4 Investiţiile în perioada crizei: finanţarea directă şi investiţiile locale şi regionale ...........................149

3.5 Veniturile la nivel sub-naţional se bazează în principal pe transferuri ..................................................150

3.6 Deficitul public şi datoria publică a guvernelor sub-naţionale ....................................................................152

4. Contribuţia politicii de coeziune la investiţiile publice în statele membre .......................................................154

5. Investiţii, ajutoare de stat şi împrumuturi BEI .................................................................................................................155

5.1 Politica concurenţei ..............................................................................................................................................................155

5.2 Banca Europeană de Investiţii .......................................................................................................................................157

6. Concluzie ................................................................................................................................................................................................160


viii

Capitolul 5: Importanţa bunei guvernanţe pentru dezvoltarea economică şi socială ................................ 161

1. De ce ar trebui UE să se concentreze asupra bunei guvernanţe? .........................................................................161

2. Mediul de afaceri este mai prietenos în nordul UE .......................................................................................................162

3. Majoritatea europenilor cred că corupţia este larg răspândită şi constituie o problemă de anvergură .............................................................................................................................................................................................165

4. Indicatorii de guvernanţă variază între şi în cadrul statelor membre ale UE ................................................167

4.1 în unele regiuni, calitatea guvernării este mult mai mare (sau redusă) ................................................168

4.2 Regiunile UE au competenţe din ce în ce mai importante .............................................................................171

5. Slaba guvernanţă limitează impactul politicii de coeziune .......................................................................................175

5.1 Slaba guvernanţă poate încetini investiţiile, atrăgând pierderi de fonduri ..........................................175

5.2 Slaba guvernanţă poate reduce efectul de pârghie al politicii de coeziune ........................................176

6. Concluzii .................................................................................................................................................................................................177

Capitolul 6: Evoluţia politicii de coeziune ....................................................................................................................... 179

1. Introducere ...........................................................................................................................................................................................179

2. în paralel cu creşterea finanţării s-a înregistrat o simplificare geografică ....................................................180

2.1 A crescut ponderea din VNB a cheltuielilor politicii de coeziune ..............................................................180

2.2 Geografia politicii de coeziune s-a simplificat între 1989 şi 2013 ...........................................................182

2.3 Finanţarea continuă să se concentreze asupra regiunilor mai puţin dezvoltate .................................187

2.4 Fondurile europene structurale şi de investiţii şi politica de coeziune ....................................................188

2.5 Intensităţile ajutorului în regiunile mai puţin dezvoltate au crescut până în 2000-2006, iar ulterior au scăzut....................................................................................................................................................................191

3. Cum au evoluat obiectivele de-a lungul timpului? .........................................................................................................194

3.1 Iniţial, s-a pus accentul pe formare şi mobilitate ...............................................................................................194

3.2 în anii 70 şi 80 s-a înregistrat şomaj structural şi schimbări rapide în agricultură şi industria prelucrătoare ..........................................................................................................................................................194

3.3 Ţările care au aderat la UE între anii 80 şi 2000 nu dispuneau de infrastructuri de bază .......195

3.4 îmbunătăţirea infrastructurii de transport şi mediu .........................................................................................196

3.5 Agenda de la Lisabona şi agenda de la Göteborg ..............................................................................................197

3.6 Europa 2020, reducerea sărăciei, atenuarea schimbărilor climatice şi dincolo de PIB .................197

3.7 Dincolo de PIB: sărăcie, dezvoltare umană şi bunăstare ................................................................................198

3.8 Care sunt obiectivele politicii de coeziune? ............................................................................................................200

4. Motivele economice care stau la baza politicii au devenit mai integrate .........................................................201

4.1 Politica de coeziune a mers dincolo de factorii determinanţi ai creşterii de natură primară ....203

4.2 Politica de coeziune poate stimula creşterea prin investiţii în factorii determinanţi ai creşterii de natură secundară ..........................................................................................................................................203

4.3 Politica de coeziune susţine integrarea pieţelor şi poate accelera creşterea regiunilor mai puţin dezvoltate ....................................................................................................................................................................205

5. Repartizarea fondurilor între domeniile de politică a evoluat în paralel cu schimbarea obiectivelor de politică ........................................................................................................................................................................207

6. Impactul crizei în perioada 2007-2013 .............................................................................................................................209

6.1 FSE şi reacţia la criză ..........................................................................................................................................................211

7. Concluzii .................................................................................................................................................................................................212

Cuprins

ix

Capitolul 7: Impactul politicii de coeziune ...................................................................................................................... 213

1. Introducere ...........................................................................................................................................................................................213

2. Rezultatele programelor în 2007-2013 ..............................................................................................................................214

2.1 Fondul european de dezvoltare regională şi Fondul de coeziune ..............................................................214

2.2 Fondul social european ......................................................................................................................................................219

3. Date de evaluare privind impactul politicii de coeziune .............................................................................................222

3.1 Bilanţul şi provocările aferente programelor cofinanţate din FEDER şi Fondul de coeziune ......222

3.2 Date de evaluare a programelor FEDER şi ale Fondului de coeziune ......................................................225

3.3 Date din evaluările programelor FSE .........................................................................................................................228

4. Modelarea impactului politicii de coeziune în perioadele 2000-2006 şi 2007-2013 ..............................231

5. Concluzie ................................................................................................................................................................................................234

Capitolul 8: Politica de coeziune în 2014–2020 .......................................................................................................... 235

1. Elemente-cheie ale reformei ....................................................................................................................................................235

1.1 Noua geografie şi noua finanţare ................................................................................................................................236

1.2 Concentrarea tematică în sprijinul strategiei Europa 2020 ..........................................................................239

1.3 Consolidarea eficienţei investiţiilor .............................................................................................................................242

1.4 Obţinerea şi demonstrarea rezultatelor ...................................................................................................................243

1.5 Alinierea investiţiilor UE cu semestrul european ...................................................................................................246

1.6 O abordare strategică a reformelor din cadrul Administraţiei Publice ...................................................247

1.7 Buna guvernanţă economică ..........................................................................................................................................248

1.8 Menţinerea investiţiilor favorabile creşterii ............................................................................................................252

1.9 Stabilirea unei legături între verificarea adiţionalităţii şi programele de stabilitate şi de convergenţă ..........................................................................................................................................................................253

1.10 Creşterea rolului instrumentelor financiare .........................................................................................................254

1.11 Intensificarea cooperării în întreaga Europă ......................................................................................................258

2. Evaluarea preliminară a negocierilor pentru perioada de programare 2014-2020 ...................................258

2.1 Priorităţi de finanţare în 2014-2020 .......................................................................................................................259

2.2 Alinierea investiţiilor cu recomandările specifice fiecărei ţări ......................................................................264

2.3 Creşterea impactului investiţiilor şi obţinerea rezultatelor ........................................................................265

3. Impactul estimat al politicii de coeziune 2014-2020 ..................................................................................................266

3.1 Impactul estimat la nivel naţional ...............................................................................................................................269

3.2 Impactul estimat la nivel regional ...............................................................................................................................271

Referinţe ........................................................................................................................................................................................ 277

Lista figurilor, a hărţilor, tabelelor şi casetelor ............................................................................................................ 287


x

xi

Lexicon

Politica de coeziune: Acoperă toate programele finanţate din următoarele fonduri: Fondul social european (FSE), Fondul european de dezvoltare regională (FEDER) şi Fondul de coeziune (FC).1 Este cunoscută şi sub denumirea de politică regională.

Fonduri structurale: Fondul social european (FSE) şi Fondul european de dezvoltare regională (FEDR).

AbrevieriAEM: Agenţia Europeană de MediuAMECO: Baza de date macroeconomice anuale a Direcţiei Generale a Comisiei Europene Afaceri Economice

şi FinanciareBEI: Banca Europeană de InvestiţiiCOh: Ţările de coeziune inclusiv Statele Membre mai puţin dezvoltate şi cele cu o dezvoltare moderată

(vezi mai jos)DG BUDG: Comisia Europeană, Direcţia Generală BugetDG COMP: Comisia Europeană, Direcţia Generală ConcurenţăDG ECFIN: Comisia Europeană, Direcţia Generală Afaceri Economice şi FinanciareDG EMPL: Comisia Europeană, Direcţia Generală Ocupare, Afaceri Sociale şi IncluziuneDG MOVE: Comisia Europeană, Direcţia Generală Mobilitate şi TransportDG REGIO: Comisia Europeană, Direcţia Generală Politică Regională şi UrbanăEFGS: Forumul european pentru geografie şi statisticăEMFF: Fondul european pentru pescuit şi afaceri maritime, cunoscut anterior sub denumirea de Fondul

european pentru pescuit (FEP) şi ca Instrumentul financiar de orientare piscicolă (IFOP)

ESIF: Fondurile europene structurale şi de investiţii Acoperă toate programele sprijinite prin FSE, FEDER, FC, FEDR şi FEP.

FEADR: Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală, cunoscut anterior sub denumirea de Fondul european de orientare şi garantare agricolă (FEOGA)

FEDER: Fondul European de Dezvoltare RegionalăFSE: Fondul social europeanISCED: Standardul internaţional pentru clasificarea educaţieiJRC: Centrul comun de cercetare al Comisiei EuropeneNSI: Institutul naţional de statisticăOCDE: Organizaţia pentru Cooperare şi Dezvoltare EconomicăSPC: Standarde ale Puterii de CumpărareUE: Uniunea Europeană, denumită anterior Comunitatea Europeană a Cărbunelui şi Oţelului (CESO),

Comunitatea Economică Europeană (CEE) şi Comunitatea Europeană (CE)

Satele membre şi abrevierile acestoraBE BelgiaBG BulgariaCZ Republica CehăDK DanemarcaDE GermaniaEE Estonia

1 FEADR şi Fondul pentru pescuit au fost considerate părţi ale politicii structurale sau de coeziune în anumite perioade. însă acestea vor fi abordate separat în acest raport.


xii

IE IrlandaEL GreciaES SpaniaFR FranțahR CroaţiaIT ItaliaCY CipruLV LetoniaLT LituaniaLU LuxemburghU UngariaMT MaltaNL Ţările de JosAT AustriaPL PoloniaPT PortugaliaRO RomâniaSI SloveniaSK SlovaciaFI FinlandaSE SuediaUK Regatul Unit

Grupări ale statelor membre

În funcţie de stadiile extinderiiPentru facilitarea lecturii, acest raport se referă la Comunitatea Economică Europeană (CEE), Comunitatea Europeană (CE) ca Uniunea Europeană (UE).

UE-6: Cele şase state membre iniţiale: BE, DE, FR, IT, LU şi NLUE-9: UE-6 plus DK, IE şi UKUE-10: UE-9 plus ELUE-12: UE-10 plus ES şi PT (cu referire la datele pentru perioada 1986-1995)UE-12: Toate statele membre care au aderat în 2004 şi 2007: BG, CZ, EE, CY, LV, LT, hU, MT, PL, RO, SI, SKUE-13: Toate statele membre care au aderat în 2004, 2007 şi 2013: BG, CZ, EE, hR, CY, LV, LT, hU, MT,

PL, RO, SI, SKUE-15: UE-12 plus, AT, FI, SE UE-25: UE-15 plus CZ, EE, CY, LV, LT, hU, MT, PL, SI, SKUE-27: UE-25 plus RO şi BGUE-28: UE-27 plus hR

În funcţie de situaţia geografică

• State membre central- şi est-europene: BG, CZ, EE, hR, LV, LT, hU, PL, SI, SK

• State membre sudice: EL, ES, IT, CY, MT, PT

• State membre vestice: UE-15

• State membre nordice: DK, FI, SE

• State baltice: EE, LV, LT

• State Benelux: BE, LU, NL

Lexicon

xiii

În funcţie de nivelul de dezvoltareState membre mai puţin dezvoltate: BG, EE, hR, LV, LT, hU, PL, SK, RO (PIB pe cap de locuitor mai mic de 75 % din media UE în 2012)State membre cu o dezvoltare moderată: CZ, EL, CY, MT, PT, SI2 (PIB pe cap de locuitor între 75 % şi 90 %)State membre cel mai dezvoltate: BE, DK, IE, ES, FR, DE, IT, LU, NL, AT, FI, SE, UK (PIB pe cap de locuitor peste media UE)

În funcţie de stare

Ţări canditate: Turcia, Muntenegru, Serbia şi Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei (FYROM)Ţări potenţial candidate: Albania, Bosnia şi herzegovina, Kosovo conform Rezoluţiei 1244/99 a Consiliului de Securitate ONU şi Islanda

Tipologii regionale

Regiuni metropolitane

Această clasificare a fost dezvoltată în colaborare cu OCDE şi reprezintă o estimare NUTS 3 a tuturor aglomeraţiilor urbane cu peste 250 000 de locuitori, conform metodologiei UE-OCDE privind Zonele urbane funcţionale.

Regiuni predominant urbane, intermediare, regiuni predominant rurale

Această clasificare se bazează pe clasificarea OCDE, revizuită de Comisie. O metodologie detaliată este prezentată în Anuarul Regional Eurostat 2010.

Regiuni frontaliere

Regiunile frontaliere sunt regiuni NUTS 3 care sunt eligibile pentru programele de cooperare transfrontalieră conform Regulamentului privind Fondul european de dezvoltare regională.

Tipologii localeGradul de urbanizareOraşe: Unităţi administrativ locale cu peste 50 % din populaţie într-un centru urban;Oraşe şi suburbii: Unităţi administrativ locale cu peste 50 % din populaţie în aglomerări urbane, dar în care mai puţin de 50 % din populaţie trăieşte într-un centru urban; Zone rurale: Unităţi administrativ locale cu peste 50 % din populaţie într-un centru urbanPentru informaţii suplimentare, a se vedea: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Degree_of_urbanisation_classification_-_2011_revision http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/work/2014_01_new_urban.pdf

Oraşe şi zone de influenţă

Oraşe: Aceeaşi definiţie ca cea de mai susZone de deplasare: Unităţi local administrative învecinate în care cel puţin 15 % din populaţia activă se deplasează într-un oraş.Pentru informaţii suplimentare, a se vedea: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/European_cities_%E2%80%93_the_EU-OECD_functional_urban_area_definition http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/focus/2012_01_city.pdf

2 Cipru a fost inclus deoarece este eligibil pentru Fondul de coeziune. PIB-ul său pe cap de locuitor în PPS a fost de 92 % din media UE în 2012 şi se preconizează a fi sub 90 % în 2013.

http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Degree_of_urbanisation_classification_-_2011_revision

http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/work/2014_01_new_urban.pdf

http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/European_cities_%E2%80%93_the_EU-OECD_functional_urban_area_definition

http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/European_cities_%E2%80%93_the_EU-OECD_functional_urban_area_definition

http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/focus/2012_01_city.pdf


xiv

xv

Investiţii pentru locuri de muncă şi creştere1

1. Introducere

Deşi guvernele naţionale au fost obligate să îşi reducă cheltuielile în ultimii ani pentru a-şi echilibra bugetele, iar finanţarea privată a încetat să mai curgă din cauza crizei economice şi financiare, fondurile alocate politicii de coeziune au continuat să meargă către statele membre şi regiuni, sprijinind investiţiile critice în creşterea economică şi ocuparea forţei de muncă.

Criza a avut un impact profund asupra bugetelor naţionale şi regionale, lim-itând disponibilitatea fondurilor în toate domeniile de investiţii. La nivelul întregii UE, investiţiile publice au scăzut cu 20 % în termeni reali între 2008 şi 2013 (Figura 1). în Grecia, Spania şi Irlanda, scăderea a fost de aproximativ 60 %. în ţările din Europa Centrală şi de Est, unde fondurile politicii de coeziune sunt deosebit de importante, investiţiile publice (măsurate ca formare brută de capital fix) au scăzut cu o treime. Fără politica de coeziune, investiţiile în statele membre cele mai afectate de criză ar fi scăzut cu încă 50 %. în aceste ţări, fondurile de coeziune reprezintă peste 60 % din bugetul pentru investiţii (Figura 2).

Criza economică a inversat o tendinţă de lungă durată marcată de convergenţa PIB-ului şi a ratei şomajului în UE, afectând în special regiunile din sudul Europei. Criza a condus totodată la creşterea sărăciei şi excluziunii sociale, ceea ce a în-greunat atingerea mai multor obiective ale strategiei Europa 2020.

1 COM(2014) 473 final.

200

220

240

260

280

300

320

340

200

220

240

260

280

300

320

340

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Figura 1 Impactul politicii de coeziune asupra investiţiilor publice, 2007-2013

miliarde EUR la preţurile din 2005

Investiţii publice UE-28 (FBCF)

Investiţii publice UE-28 fără perioada 2007-2013Plăţi legate de politica de coeziune (FEDER, FSE, FC)

Sursa: Eurostat şi DG REGIO


xvi

De exemplu, între 2007 şi 2012, s-a înregistrat o creştere a şomajului în 210 dintre cele 277 de regiuni ale UE. în 50 dintre aceste regiuni, rata şomajului a crescut de peste două ori. Situaţia este deosebit de îngrijorătoare în cazul tiner-ilor, deoarece, în 2012, rata şomajului în rândul acestora a fost de peste 20 % în aproximativ jumătate dintre regiuni. Drept urmare, multe regiuni nu au reuşit încă să contribuie la atingerea obiectivului principal al strategiei Europa 2020 de ocupare a forţei de muncă în proporţie de 75 % din populaţia cu vârste între 20-64 de ani până în 2020.

Concomitent cu menţinerea accentului pe abordarea obstacolelor structurale pe termen lung în calea dezvoltării, Comisia şi statele membre au răspuns la criză prin redirecţionarea unei părţi a investiţiilor în coeziune către domenii în care impactul asupra activităţii economice şi a ocupării forţei de muncă se presupune a fi direct şi imediat. Drept rezultat, peste 45 de miliarde EUR (reprezentând 13 % din totalul fondurilor) au fost realocate până la sfârşitul lui 2013. Aceste fonduri au fost reorientate în sprijinul măsurilor menite să reducă creşterea şomajului şi a excluziunii sociale şi să susţină investiţiile în inovare şi în cercetare şi dezvol-tare, acordarea de sprijin întreprinderilor, energia durabilă, infrastructura socială şi educaţională.

Comisia a propus, de asemenea, măsuri de îmbunătăţire a lichidităţii pentru statele membre cele mai afectate de criză. Adoptarea acestor măsuri de către Parlamentul European şi Consiliu a permis o reducere a contribuţiilor naţionale şi a generat plăţi în avans suplimentare de peste 7 miliarde EUR. S-a aprobat, totodată, o reducere suplimentară a cofinanţării naţionale, în valoare de aproape 2,1 miliarde EUR.

Conform datelor deţinute, investiţiile politicii de coeziune au avut un impact semnificativ.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Figura 2 Impactul politicii de coeziune asupra investiţiilor publice, medie, 2010-2012

Finanţarea prin politica de coeziune şi rata de cofinanţare în % din totalul investiţiilor publice

Sursa: Eurostat şi DG REGIO

Slov

acia

Ung

aria

Bulg

aria

Litu

ania

Esto

nia

Mal

ta

Leto

nia

Polo

nia

Port

ugal

ia

Invest i ţ i i pentru locur i de muncă ş i creştere

xvii

între 2007 şi 2012, Fondul european de dezvoltare regională (FEDER) a cre-at aproximativ 600 000 de locuri de muncă, ceea ce reprezintă circa 20 % din disponibilizările estimate în aceeaşi perioadă, de la începutul crizei financiare. Fondul a investit în 200 000 de proiecte ale întreprinderilor mici şi mijlocii (IMM-uri) şi în 80 000 de întreprinderi nou-înfiinţate, a finanţat 22 000 de proiecte baz-ate pe cooperarea dintre sectorul de afaceri şi cel al cercetării, a furnizat acoperire de bandă largă pentru 5 milioane de persoane şi a conectat 5,5 milioane de per-soane la reţeaua de epurare a apelor uzate. în plus, investiţiile realizate de UE în cadrul politicii de coeziune au dus la construirea a 3 000 de km de reţele europene cheie de transport (15 % din întreaga reţea TEN-T) şi au dublat volumul finanţării de stat pentru cercetare şi dezvoltare în statele membre mai puţin dezvoltate.

între 2007 şi 2012, Fondul social european (FSE) a sprijinit peste 68 de milioane de participări la proiecte. După ce au primit sprijin din partea FSE, 5,7 milio-ane de şomeri şi persoane inactive au fost încadrate în muncă şi s-au obţinut aproape 8,6 milioane de calificări cu sprijin de la acest fond. Au fost raportate peste 400 000 de întreprinderi nou-înfiinţate şi de persoane care au început să desfăşoare o activitate independentă. Toate acestea au contribuit fie la limitarea scăderii PIB-ului în multe ţări, fie la prevenirea creşterii şomajului.

Efectele acestor investiţii vor creşte în următorii ani, dat fiind că statele membre mai au până la sfârşitul anului 2015 ca să utilizeze fondurile programelor din perioada 2007-2013 şi că există un decalaj între momentul în care se realizează investiţia şi momentul în care poate fi măsurat impactul său.

Cu un buget total de peste 450 de miliarde EUR (inclusiv cofinanţarea naţională) pentru perioada de programare 2014-2020, politica de coeziune va fi principalul instrument de investiţii al UE. Ea va avea cea mai mare contribuţie la sprijinirea IMM-urilor, a cercetării, dezvoltării şi inovării, a educaţiei, a economiei cu emisii de carbon reduse, a mediului înconjurător, a luptei împotriva şomajului şi a excluzi-unii sociale, la dezvoltarea infrastructurilor care interconectează cetăţenii UE şi la modernizarea administraţiilor publice. Investiţiile sale, combinate cu reformele structurale, vor juca un rol fundamental în ceea ce priveşte sprijinirea creşterii şi a creării de locuri de muncă, precum şi atingerea obiectivelor strategiei Europa 2020 de creştere inteligentă, durabilă şi favorabilă incluziunii.

Provocarea constă în a asigura că aceste resurse sunt utilizate în modul cel mai eficient şi eficace, maximizându-le impactul, consolidând redresarea şi ajutând UE să iasă din criză mai puternică şi mai competitivă decât era înainte.

Noua politică de coeziune este pe deplin aliniată la strategia Europa 2020 şi la obiectivele principale ale acesteia în domeniul ocupării forţei de muncă, al cercetării şi dezvoltării, al climei şi energiei, al educaţiei şi al combaterii sărăciei şi excluziunii sociale şi este legată de semestrul european şi de procesul de guvernanţă economică al UE. Prin urmare, investiţiile din cadrul politicii de coezi-une vor fi folosite şi pentru a sprijini politicile aplicate de statele membre în con-formitate cu orientările integrate şi cu programele naţionale de reformă, precum şi pentru a aborda recomandările specifice fiecărei ţări formulate de Consiliu.


xviii

Comisia poate cere totodată statelor membre să îşi modifice acordurile de part-eneriat şi programele operaţionale pentru a face faţă noilor provocări identificate în recomandările specifice fiecărei ţări.

Prezenta comunicare prezintă realizările înregistrate de fondurile de coeziune în perioada de programare anterioară. Ea descrie principalele elemente ale reformei politicii de coeziune introduse pentru perioada 2014-20202 şi tendinţele care se desprind din negocierile cu privire la programe, aflate în curs de desfăşurare în-tre Comisie şi statele membre. Aceasta este însoţită de un document de lucru al serviciilor Comisiei3, care analizează provocările socioeconomice şi în materie de guvernanţă cu care se confruntă statele membre şi regiunile şi care evaluează impactul politicii de coeziune şi al investiţiilor publice asupra disparităţilor eco-nomice şi sociale.

2. O politică în curs de dezvoltare: investiţii în competitivitatea regiunilor pentru a îmbunătăţi viaţa oamenilor

Tratatul UE stabileşte ca obiectiv al politicii de coeziune reducerea disparităţilor economice, sociale şi teritoriale, prin oferirea unui sprijin special regiunilor mai puţin dezvoltate.

De-a lungul timpului, politica de coeziune a contribuit la îmbunătăţirea nive-lului de trai şi a oportunităţilor economice din regiunile UE prin îmbunătăţirea competenţelor şi a capacităţii de inserţie profesională, prin sporirea accesului la regiuni, prin sprijinirea dezvoltării capacităţilor administrative, prin stabilirea unor legături între institutele de cercetare, universităţi şi mediul de afaceri şi prin furnizarea de servicii către întreprinderile mici şi mijlocii. Prin faptul că sprijină principalele motoare ale creşterii economice, politica de coeziune ajută regiunile UE să se dezvolte mai rapid.

Deşi are în continuare la bază aceleaşi principii, politica de coeziune s-a dezvoltat şi a progresat. în primii săi ani de existenţă, această politică s-a concentrat ex-clusiv pe nivelul naţional, finanţând proiecte prestabilite din statele membre, cu puţină influenţă la nivel european. De-a lungul timpului, au fost introduse princip-ii-cheie, precum programarea multianuală, investiţii strategice mai numeroase şi o implicare sporită a partenerilor regionali şi locali.

Cea mai mare parte a sprijinului financiar oferit în cadrul politicii a vizat în mod constant regiunile şi statele membre mai puţin dezvoltate. Cu toate acestea, a avut loc o reorientare a investiţiilor de la infrastructură către sprijinul pentru IMM-uri, inovare şi politici sociale şi de ocupare a forţei de muncă mai inova-toare. Această reorientare a fost posibilă ca urmare a dezvoltării infrastructurii în statele membre (atât în cele care au aderat după 2004, precum şi în statele

2 Regulamentele (UE) nr. 1299/2013 - 1304/2013 ale Comisiei.

3 SEC(2014) 242 final.


xix

membre „mai vechi”), care au beneficiat de sprijin în cadrul politicii de coeziune în perioadele precedente.

Proporţia investiţiilor în infrastructura grea (în special de transport) a fost mare la lansarea politicii şi după extinderea din 2004, când au aderat la UE ţări care aveau un deficit clar la nivel de infrastructură (Figura 3). Odată cu crearea Fondului de coeziune (FC) în anii 1990, investiţiile de mediu au devenit din ce în ce mai rel-evante, sprijinind statele membre şi regiunile să se conformeze directivelor şi regulamentelor UE în acest domeniu. Investiţiile în sectorul de producţie şi în special în IMM-uri au rămas relativ stabile.

Investiţiile în oameni (educaţie, ocuparea forţei de muncă şi incluziune socială) au cunoscut însă o scădere uşoară în termeni relativi. Cu toate acestea, rolul FSE ca instrument de investiţii în capitalul uman a crescut semnificativ, cel mai recent ca urmare a impactului dramatic al crizei economice asupra pieţelor muncii din statele membre. Ca nouă măsură în acest sens, cadrul de reglementare pentru perioada 2014-2020 rezervă pentru FSE o cotă minimă (23,1 %) din bugetul politicii de coeziune. Acest lucru este important pentru a garanta volumul de investiţii în capitalul uman, în ocuparea forţei de muncă, în incluziunea socială, în reforma administraţiei publice şi în dezvoltarea capacităţii instituţionale necesare pentru a avansa către atingerea obiectivelor strategiei Europa 2020.

Pentru prima dată, politica de coeziune – în special prin intermediul FSE – a oferit, în perioada 2007-2013, sprijin pentru modernizarea şi reformarea administraţiilor publice şi a sistemelor judiciare din ţările aflate în faza de convergenţă. Acest sprijin urmăreşte îmbunătăţirea funcţionării, a accesibilităţii şi a calităţii servici-ilor publice, facilitarea elaborării politicilor pe baza unor date concrete şi imple-mentarea politicilor împreună cu partenerii sociali şi cu societatea civilă.

0

20

40

60

80

100

1989-1993 1994-1999 2000-2006 2007-2013

Figura 3 Componenţa investiţiilor în politica de coeziune în regiunile mai puţin dezvoltate, 1989-2013

% din total

Asistenţă tehnică

Mediu

Ocupare, educaţie, incluziune socială

Infrastructuri (transport, energie, telecomunicaţii)

Sprijin pentru întreprinderi, cercertare, dezvoltare şi inovarea

Sursa: DG REGIO


xx

în fine, proporţia resurselor dedicate asistenţei tehnice a crescut în mod semnifica-tiv în perioada 2000-2006, ceea ce arată importanţa capitală a bunei funcţionări a instituţiilor pentru gestionarea eficientă a programelor politicii de coeziune.

Prin adaptarea investiţiilor în funcţie de nivelurile de dezvoltare economică, po-litica de coeziune a putut să se adapteze, de-a lungul timpului, la necesităţile mereu în schimbare ale fiecărei regiuni. Cu toate acestea, evoluţia politicii nu a fost atât decisivă pe cât se putea aştepta. Există, de exemplu, dovezi conform cărora introducerea, în 2007-2013, a alocării obligatorii a unei părţi a fondurilor pentru priorităţile UE a constituit un pas înainte, însă rezultatele sunt inegale, iar fondurile sunt încă prea dispersate.

Totodată, a devenit din ce în ce mai clar că eficacitatea politicii de coeziune de-pinde de politici macroeconomice sănătoase, de un mediu de afaceri favorabil şi de instituţii puternice. în unele cazuri, politicile neadecvate şi deficienţele ad-ministrative şi instituţionale au limitat eficacitatea finanţării. Continuă să existe, de asemenea, lacune în ceea ce priveşte transpunerea legislaţiei UE în legislaţia naţională în domeniile aflate în legătură directă cu politica de coeziune. Deşi au existat tentative de a defini cadre strategice, instituţionale şi administrative, apli-carea lor a rămas discreţionară şi nesistematică.

în cele din urmă, administrarea fondurilor s-a axat mai mult pe cheltuieli şi pe conformitatea cu normele de gestionare decât pe îndeplinirea obiectivelor. Obiectivele programelor au fost uneori vagi, ceea ce a îngreunat monitorizarea şi evaluarea performanţei. Stabilirea unor ţinte este un proces complex, iar unele state membre şi-au stabilit ţinte care nu au fost suficient de ambiţioase. Astfel a fost limitată capacitatea de a evalua efectele intervenţiilor şi de a înţelege care au fost măsurile cele mai eficace şi din ce motive.

3. Obţinerea de rezultate este elementul central al noii politici de coeziune

Rezultatele negocierilor pe tema reformei politicii de coeziune, care s-au încheiat în decembrie 2013, abordează aceste deficienţe.

Reforma se axează pe crearea unei politici de investiţii. Obiectivele politicii de coe-ziune au fost aliniate la strategia Europa 2020, iar recomandările specifice fiecărei ţări sunt sistematic luate în considerare la planificarea investiţiilor. A fost reformat şi modul în care funcţionează politica de coeziune, pe baza a cinci idei principale.

3.1 Programele politicii de coeziune trebuie să se deruleze într-un mediu favorabil

Noua politică de coeziune este legată de procesul de guvernanţă economică al UE şi de „semestrul european”, deoarece investiţiile din cadrul politicii de coeziune nu pot fi gândite independent de contextul economic în care se realizează.


xxi

Pentru a evita existenţa unor politici economice sau fiscale care nu sunt sustenabile şi care subminează eficacitatea sprijinului UE în perioada 2014-2020, finanţarea poate fi suspendată dacă un stat membru nu se conformează recomandărilor primite în cadrul procesului de guvernanţă economică al UE.

Eficacitatea investiţiilor nu trebuie să fie subminată de politici neadecvate sau de blocaje instituţionale, administrative sau de reglementare. Prin urmare, state-le membre şi regiunile trebuie să îndeplinească o serie de condiţii prealabile. Acestea sunt concepute pentru a asigura că investiţiile se înscriu într-un cadru strategic clar, care să asigure transpunerea rapidă a legislaţiei UE cu impact asu-pra utilizării fondurilor de coeziune, suficientă capacitate administrativă, precum şi respectarea cerinţelor minime privind, de exemplu, combaterea discriminării, egalitatea de gen, handicapul, achiziţiile publice şi ajutoarele de stat.

Mai exact, fiecare domeniu de investiţii trebuie să aibă la bază o strategie bine definită. De exemplu, nu se pot face investiţii în transporturi până când nu există o strategie cuprinzătoare, naţională sau regională, în domeniu. De asemenea, investiţiile în cercetare şi dezvoltare şi în inovare trebuie încadrate într-o „strate-gie de specializare inteligentă”, care implică un proces de elaborare a unei viziuni, de identificare a avantajelor competitive, de stabilire a priorităţilor strategice şi de utilizare a politicilor inteligente, pentru a maximiza potenţialul de dezvoltare bazată pe cunoştinţe al tuturor regiunilor. Pe scurt, proiectele ar trebui să urmeze strategiile şi nu invers.

3.2 Programele politicii de coeziune trebuie să direcţioneze resurse către un număr restrâns de priorităţi şi să le maximizeze valoarea adăugată

Statele membre şi regiunile trebuie să îşi direcţioneze fondurile către un număr limitat de domenii cu relevanţă pentru UE. O mare parte din FEDR va fi alocată ce-lor patru priorităţi pe care se axează strategia Europa 2020: inovare şi cercetare, agenda digitală, sprijinirea IMM-urilor şi o economie cu emisii reduse de carbon.

Dacă FSE se va concentra asupra a maximum cinci priorităţi de investiţii, realizările şi rezultatele la nivel european vor putea fi consolidate. Astfel se va asigura, de asemenea, o legătură mai clară cu Strategia europeană privind ocuparea forţei de muncă şi cu orientările integrate privind ocuparea forţei de muncă. Cel puţin 20 % din bugetul FSE va fi păstrat pentru a sprijini incluziunea socială şi combat-erea sărăciei şi a discriminării.

Dată fiind nevoia urgentă de a aborda şomajul în rândul tinerilor, s-a lansat Iniţiativa „Locuri de muncă pentru tineri” (ILMT), cu un buget de 6 miliarde EUR, menită să ofere finanţare specifică pentru a contribui la implementarea garanţiei pentru tineret în întreaga UE. Aceasta garantează că fiecărui tânăr i se oferă un loc de muncă sau o pregătire adecvată în termen de patru luni de la terminarea şcolii sau din momentul în care devine şomer. Finanţarea ILMT va fi direcţionată către regiunile cu rate ale şomajului deosebit de ridicate în rândul tinerilor.


xxii

Regiunile şi statele membre vor trebui să facă alegeri clare cu privire la obiectivele lor. Acest lucru va permite crearea unei mase critice de resurse, ceea ce va asigura un impact semnificativ şi va garanta că se fac investiţii în acele domenii care au un impact direct şi imediat asupra creşterii economice şi a creării de locuri de muncă.

3.3 Programele politicii de coeziune trebuie să definească obiective şi rezultate clare

Succesul politicii de coeziune va fi evaluat pe baza rezultatelor sale şi a impact-ul său. Prin urmare, reformele urmăresc să asigure că se acordă o atenţie mai mare rezultatelor, cu ajutorul unor indicatori de performanţă mai buni şi al unei raportări şi evaluări îmbunătăţite.

Atunci când îşi elaborează programele, statele membre şi regiunile trebuie să precizeze rezultatele pe care intenţionează să le atingă până la sfârşitul perio-adei de programare. Programele vor trebui să prezinte modul în care acţiunile propuse vor contribui la atingerea respectivelor obiective şi vor stabili indicatori de performanţă, cu niveluri de referinţă şi ţinte clare, pentru a putea măsura progresele înregistrate. Fiecare program va dispune de un cadru de performanţă, pentru a spori transparenţa şi responsabilitatea.

Ca stimulent suplimentar, s-au rezervat aproximativ 20 de miliarde EUR (reprezentând 6 % din bugetul politicii de coeziune) pentru a fi alocate, în 2019, programelor care demonstrează că sunt pe drumul cel bun în ceea ce priveşte îndeplinirea obiectivelor lor.

3.4 Programele politicii de coeziune trebuie să dea o importanţă mai mare oraşelor

Oraşele pot juca un rol-cheie în politica de coeziune şi în îndeplinirea obiectivelor strategiei Europa 2020. Peste două treimi din cetăţenii Europei locuiesc în oraşe. Oraşele sunt mai productive şi mai inovatoare şi pot prelua conducerea în pro-cesul de realizare a unei creşteri inteligente. Ele pot fi mai eficiente din punctul de vedere al resurselor (de exemplu, prin reducerea la minimum a ocupării ter-enurilor, a impermeabilizării solului şi a consumului de energie) şi pot participa la generarea unei creşteri economice durabile, de exemplu, prin intermediul in-frastructurii verzi. Având în vedere diferenţele la nivel de bogăţie şi concentrarea celor excluşi social şi a sărăciei în oraşe, ele sunt esenţiale pentru soluţionarea provocării reprezentate de creşterea favorabilă incluziunii.

Din aceste motive, se preconizează că aproximativ jumătate din fondurile FEDR vor fi cheltuite în oraşe în 2014-2020. Noua politică de coeziune vizează, de ase-menea, să permită oraşelor să conceapă şi să aplice politici care să contribuie la atingerea obiectivelor strategiei Europa 2020, prin stabilirea unei sume minime (5 % din FEDER) pentru investiţiile integrate în dezvoltarea urbană durabilă şi prin garantarea faptului că oraşele vor juca rolul principal în selectarea proiectelor.


xxiii

Totodată, Comisia va lansa cereri de propuneri de proiecte în cadrul noului pro-gram de acţiuni urbane inovatoare pentru a sprijini oraşele care doresc să testeze idei noi în materie de dezvoltare urbană.

3.5 Programele politicii de coeziune trebuie să includă într-o măsură mai mare parteneri de la toate nivelurile

Cadrul politicii pentru perioada 2014-2020 se bazează pe premisa că, în toate etapele procesului de programare, vor fi implicaţi toţi partenerii de la nivel naţional, regional şi local, respectând principiile guvernanţei pe mai multe niveluri şi incluzând partenerii sociali şi organizaţiile societăţii civile. Pentru prima dată la nivelul UE, Codul european de conduită în materie de parteneriat4 oferă statelor membre un model pentru a stabili un dialog cu aceşti parteneri şi pentru a-i im-plica în elaborarea programelor, în întregul proces de implementare a acestora, precum şi în cursul monitorizării şi al evaluării. Parteneriatele pot fi deosebit de eficace şi în ceea ce priveşte crearea unor strategii de dezvoltare locală dictată de comunităţi. în noile reglementări sunt de asemenea încorporate măsuri de dezvoltare a capacităţilor societăţii civile şi ale partenerilor sociali.

4. De la teorie la practică: noi date obţinute în cadrul negocierilor

La momentul adoptării prezentei comunicări, Comisia primise toate cele 28 de acorduri de parteneriat (AP) şi aproximativ 150 de programe operaţionale (PO)5. Negocierile cu statele membre şi cu regiunile sunt în curs de desfăşurare. Prin

4 A se vedea Regulamentul delegat al Comisiei din 7.1.2014, C0M(2013) 9651 final.

5 Patru acorduri de parteneriat au fost deja adoptate de Comisie.

01. Inovare, cercetare şi dezvoltare

02. Tehnologia informaţiilor şi comunicaţiilor

03. Sprijin pentru IMM-uri

04. Economia cu emisii scăzute de carbon

05. Adaptarea la schimbările climatice

06. Mediu

07. Reţeaua de infrastructură

08. Ocuparea forţei de muncă

09. Incluziunea socială

10. Educaţie

11. Buna guvernanţă

FSE FEDER FC

% din totalul fondului (excluzând asistenţa tehnică)

Sursa: Versiunile finale şi preliminare ale acordurilor de parteneriat la data de 1 iunie 2014

Figura 4 Alocarea pentru priorităţi în funcţie de fond, 2014-2020

0 10 20 30 40 50 60

0 10 20 30 40 50 60


xxiv

urmare, cele prezentate în continuare oferă doar un indiciu cu privire la măsura în care au fost încorporate principalele elemente ale reformei în noile strategii şi programe.

Informaţiile disponibile arată tendinţe încurajatoare, dar şi provocări.

în ansamblu, programelor naţionale şi regionale li s-au alocat aproximativ 336 de miliarde EUR în cadrul obiectivului privind investiţiile pentru creştere economică şi locuri de muncă. Resursele sunt împărţite după cum urmează: 187,5 miliarde EUR sunt alocate FEDER, 63 de miliarde EUR Fondului de coeziune, iar 85 de mil-iarde EUR sunt alocate FSE, valoare mai mare decât cea minimă impusă prin lege pentru fondurile alocate FSE, şi anume 80 de miliarde EUR6.

Aproximativ 124 de miliarde EUR vor fi alocate cercetării şi dezvoltării, inovării, TIC, IMM-urilor şi economiei cu emisii scăzute de carbon (Figura 4), ceea ce reprezintă o creşte de aproape 22 % faţă de perioada 2007-2013. Cea mai mare parte din această sumă este finanţată prin FEDER (116,5 de miliarde EUR), iar restul prin Fondul de coeziune.

în măsurile pentru ocuparea forţei de muncă, incluziune socială şi educaţie se vor investi 98 de miliarde EUR. Cea mai mare parte din această sumă este finanţată prin FSE: 30,7 miliarde EUR pentru ocuparea forţei de muncă, 20,9 miliarde EUR pentru incluziunea socială şi 26,3 miliarde EUR pentru educaţie.

Infrastructurilor de transport şi energie li se alocă 59 de miliarde EUR, cu 21 % mai puţin decât în perioada 2007-2013.

6 Resursele financiare pentru obiectivul privind investiţiile pentru creştere economică şi locuri de muncă includ FEDR (mai puţin sprijinul pentru cooperarea teritorială europeană), FSE şi Fondul de coeziune. Cifrele reflectă situaţia existentă la 1 iunie şi se pot schimba încă în contextul negocierii programelor.

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45

Figura 5 Alocarea pentru priorităţi 2014-2020 şi 2007-2013

2014-2020 2007-2013

Priorităţi de concentrare FEDER

Prioritățile FSE

Rețeaua de infrastructură

Adaptarea la schimbările climatice şi mediu

% din total (excluzând asistența tehnică)

Sursa: Versiunile finale şi preliminare ale acordurilor de parteneriat la data de 1 iunie 2014 şi DG REGIO


xxv

Aproape 4,3 miliarde EUR se vor investi în consolidarea capacităţii instituţionale a autorităţilor publice şi în eficienţa administraţiilor şi a serviciilor publice („buna guvernanţă”). Această valoare este cu 72 % mai mare comparativ cu ultima perioadă.

Noua perioadă de programare este marcată aşadar de o reorientare clară a priorităţilor de finanţare în raport cu perioada 2007-2013 (Figura 5). Statele mem-bre şi regiunile vor investi mai mult în priorităţile FEDER (cercetare şi dezvoltare, inovare, TIC, IMM-uri şi economia cu emisii scăzute de carbon) şi în priorităţile FSE (ocuparea forţei de muncă, incluziune socială, educaţie şi guvernanţă). în schimb, reţelele şi infrastructurile de mediu vor avea un buget mai mic. Scăderea investiţiilor în infrastructură se observă îndeosebi în statele membre mai dezvoltate.

Atenţia deosebită pe care o acordă Comisia economiei cu emisii scăzute de car-bon a dus la o creştere vizibilă a investiţiilor de acest tip: peste 38 de miliarde EUR vor sprijini tranziţia către o economie cu emisii reduse de carbon şi rezistentă la schimbările climatice. Mai multe ţări au pus un accent deosebit pe eficienţa energetică sau pe dezvoltarea energiei din surse regenerabile. în unele cazuri însă, trebuie clarificată legătura dintre investiţii şi rezultatele scontate în raport cu obiectivele legate de schimbările climatice.

Date fiind provocările reprezentate de şomajul ridicat şi de creşterea sărăciei, unele acorduri de parteneriat ar putea pune un accent mai puternic pe creşterea favorabilă incluziunii. Totodată, Comisia este de părere că fondurile alocate educaţiei nu sunt deocamdată suficiente pentru realizarea priorităţilor identifi-cate. în unele acorduri de parteneriat se acordă prioritate mică măsurilor active de incluziune socială. Pentru a asigura rezultate sociale mai bune şi investiţii care să răspundă mai bine schimbării sociale, reforma politicii sociale trebuie să fie şi mai mult integrată în programare.

în plus, informaţiile referitoare la Iniţiativa „Locuri de muncă pentru tineri” din unele acorduri de parteneriat şi programe operaţionale sunt destul de generale şi nu precizează modul în care se va concretiza această iniţiativă nouă, nici dacă va sprijini aplicarea sistemelor de garanţii pentru tineret şi nici modul în care ar putea realiza acest lucru. în unele programe, acţiunile sprijinite de Iniţiativa „Locuri de muncă pentru tineri” trebuie să se concentreze mai mult pe sprijinirea creării de locuri de muncă.

Sub rezerva existenţei unei recomandări specifice fiecărei ţări referitoare la inte-grarea minorităţii rome, unele state membre nu prevăd o prioritate care să vizeze în mod expres comunităţile marginalizate, astfel încât este mai dificil să se eval-ueze ce fonduri vor fi alocate acestui domeniu de politică. Unele state membre nu răspund îndeajuns nevoilor acestui grup-ţintă sau trebuie să continue să îşi dezvolte strategia şi logica de intervenţie.

Modernizarea administrativă şi calitatea justiţiei sunt recunoscute ca factori-cheie pentru competitivitate şi pentru creşterea favorabilă incluziunii. Multe state membre prevăd măsuri care să le întărească instituţiile publice şi să


xxvi

îmbunătăţească capacitatea acestora de a asigura politici mai eficiente, servicii administrative mai bune, proceduri judiciare mai rapide, transparenţă şi integri-tate sporite ale instituţiilor publice şi o implicare mai mare a cetăţenilor în difer-itele etape ale procesului de elaborare a politicilor. Cu toate acestea, într-o serie de state membre în care se consideră că reforma administraţiei publice este o provocare, nu există o strategie clară, iar obiectivele sunt incomplete şi neclare, deşi o astfel de reformă este indispensabilă pentru a sprijini crearea de locuri de muncă, creşterea economică şi competitivitatea. în plus, în unele dintre aceste state membre nu există un angajament politic clar pentru o astfel de reformă.

Este limpede că nevoia de a se pregăti pentru investiţii prin îndeplinirea condiţiilor înainte de punerea în aplicare a programelor a fost tratată cu seriozitate. Procesul nu a fost uşor şi, în multe cazuri, Comisia va trebui să convină asupra unor planuri de acţiune pentru a asigura conformitatea deplină cu cerinţele într-un termen clar stabilit. Condiţiile pe care statele membre le-au considerat deosebit de dificil de îndeplinit privesc domenii în care trebuie transpuse directivele UE sau în care trebuie aplicate în mod eficace regulamentele UE.

La nivel naţional şi regional au fost concepute strategii de specializare inteligentă pentru a accelera transformarea economică şi pentru a reduce diferenţele în ma-terie de cunoştinţe. Trebuie să se pună un accent mai mare pe formele accesibile de sprijin, pe susţinerea cercetării orientate către piaţă şi a cooperării cu între-prinderile. Există riscul de a gândi sprijinul pentru IMM-uri totdeauna la fel, în loc de a-l adapta la nevoile şi la potenţialul lor de dezvoltare pentru a asigura un puternic efect de pârghie şi o absorbţie rapidă.

Unele state membre au conceput, totodată, programe care stabilesc legături clare între economia digitală şi inovare. Acest lucru este important deoarece investiţiile în servicii în bandă largă de mare viteză şi în TIC sunt necesare pentru a depăşi blocaje specifice şi pentru a încuraja dezvoltarea unor soluţii orientate către piaţă. De exemplu, este esenţial ca investiţiile să se concentreze pe reţelele de bandă largă din următoarea generaţie pentru a garanta că regiunile mai puţin dezvoltate nu rămân şi mai mult în urmă. Şi sinergiile dintre politica de coeziune, programul Orizont 2020 şi alte programe ale UE au o importanţă capitală în con-textul strategiilor de specializare inteligentă la nivel regional şi naţional.

în perioada 2014-2020, aproximativ 88 de programe din 16 de ţări vor fi finanţate din mai multe fonduri, combinând resurse de la FEDER, FC şi FSE. Se estimează că în acest mod se va încuraja o abordare integrată, care să reunească diferite politici, fonduri şi priorităţi.

Pentru ca politica să devină mai eficace şi mai orientată către rezultate şi performanţă, va trebui ca statele membre şi regiunile să stabilească obiective şi ţinte detaliate. Este esenţial ca programele să nu îşi definească obiectivele în termeni prea generali, incluzând un număr mare de posibile acţiuni pentru a asigura flexibilitate maximă în selectarea ulterioară a proiectelor. Aceasta este o chestiune critică: dacă obiectivele şi ţintele nu sunt suficient de ambiţioase şi de detaliate, evaluarea politicii va fi foarte dificilă, ca de altfel şi organizarea unei


xxvii

dezbateri publice cu adevărat utile pe această temă. Pe parcursul procesului de negociere, Comisia se va concentra asupra acestor riscuri.

Acordurile de parteneriat au fost, în mare parte, elaborate pe baza unui dialog rezonabil cu partenerii, deşi se poate vedea că, în unele cazuri, acest dialog a fost insuficient, că nu au fost implicate părţi interesate importante sau că observaţiile nu s-au reflectat în versiunile ulterioare ale documentelor. Comisia va analiza foarte atent modul în care statele membre au aplicat Codul de conduită în ma-terie de parteneriat pentru a asigura participarea reală a părţilor interesate.

în cele din urmă, dar nu în ultimul rând, noua perioadă necesită mecanisme solide de guvernanță şi de coordonare la nivel național şi regional pentru a asigura coerența între programe, pentru a sprijini strategia Europa 2020 şi recomandările specifice fiecărei țări şi pentru a se evita suprapunerile şi lacunele. Acest lucru este deosebit de important având în vedere creşterea generală a numărului de programe region-ale (pentru programele FSE, creşterea este de aproape 60 % comparativ cu perioada 2007-2013).

5. Concluzii

în perioada 2014-2020, politica de coeziune va orienta investiţiile unei treimi din bugetul Uniunii Europene pentru a contribui la îndeplinirea obiectivelor UE referitoare la creşterea economică şi crearea de locuri de muncă şi la reducerea diferenţelor economice şi sociale. Ea reprezintă, de asemenea, principalul instru-ment de investiţii la nivelul UE pentru îndeplinirea obiectivelor strategiei Europa 2020. Politica de coeziune oferă cea mai mare contribuţie într-o serie de domenii, printre care se numără sprijinul pentru IMM-uri, cercetarea şi dezvoltarea, inovarea, investiţiile în calificarea şi competitivitatea forţei de muncă, combaterea şomajului şi a excluziunii sociale, adaptarea la schimbările climatice şi mediul înconjurător.

Modelele economice oferă o imagine a impactului macroeconomic. De exemplu, se preconizează că, datorită politicii de coeziune, în principalele ţări beneficiare PIB-ul ar putea creşte în medie cu 2 %, iar ocuparea forţei de muncă cu aproxi-mativ 1 % în perioada de implementare.

Dar efectele pozitive ale politicii de coeziune asupra productivităţii continuă să se vadă după finalizarea programelor. Până în 2030, se estimează că PIB-ul acestor ţări va depăşi cu peste 3 % nivelul aşteptat în cazul care nu ar exista această politică. Conform acestor estimări, în perioada 2014-2030, fiecare euro cheltuit în principalele ţări beneficiare va genera o creştere de peste trei euro la nivelul PIB-ului.

Pentru ca aceste efecte să se producă este însă esenţial ca statele membre şi re-giunile să realizeze reformele şi să utilizeze această politică drept instrument de investiţii eficace. Rezultatul negocierilor în curs de desfăşurare, menite să ducă la elaborarea unor strategii solide, la identificarea unui număr restrâns de priorităţi-cheie de investiţii, la definirea unor ţinte ambiţioase şi la asigurarea condiţiilor micro şi macroeconomice care să maximizeze impactul investiţiei cofinanţate în cadrul politicii de coeziune, va fi, prin urmare, crucial.


xxviii

Comisia va transmite un prim raport referitor la progresele înregistrate de pro-grame către Parlamentul European şi Consiliu în 2017. Respectivul raport va oferi o imagine de ansamblu a progreselor înregistrate de statele membre şi de regiuni în ceea ce priveşte atingerea obiectivelor stabilite în programele lor, indicând dacă obţin sau nu rezultatele scontate.

xxix

Sumar executiv

Publicarea acestui raport coincide cu începerea unei noi perioade de programare de 7 ani pentru politica de coeziune, în condiţiile în care situaţia în UE este extrem de diferită de cea de la începutul perioadei de programare anterioare, în 2007. La momentul respectiv, UE continua să beneficieze de o perioadă de creştere economică susţinută. Nivelul veniturilor era în creştere, ca şi ratele ocupării şi ale investiţiilor publice, sărăcia şi excluziunea socială tindeau să scadă, iar disparităţile regionale se atenuau. Cu toate acestea, în pofida tendinţelor pozitive, au continuat să existe numeroase tipuri de disparităţi importante între regiuni.

Declanşarea crizei a schimbat toate acestea. Din 2008, datoria publică a cres-cut considerabil, veniturile multor cetăţeni din UE au scăzut, ratele ocupării au scăzut în majoritatea ţărilor, rata şomajului a atins cel mai înalt nivel din ultimii cel puţin 20 de ani, în timp ce sărăcia şi excluziunea socială au tins să capete amploare. Totodată, disparităţile regionale privind ocuparea forţei de muncă şi rata şomajului s-au adâncit, ca şi cele privind PIB-ul pe cap de locuitor, care s-au accentuat în numeroase ţări, în timp ce în altele acestea au încetat să se reducă. Ca urmare a acestor evoluţii, obiectivele strategiei Europa 2020 în ma-terie de ocupare a forţei de muncă şi luptă împotriva sărăciei sunt acum mult mai îndepărtate decât atunci când au fost stabilite iniţial şi va fi nevoie de eforturi substanţiale în următorii 6 ani pentru a le realiza, într-un context cu restricţii bugetare semnificative.

Capitolul 1: într-o primă etapă, criza a avut un impact semnificativ asupra construcţiilor şi a industriei prelucrătoare. în ambele sectoare ocuparea forţei de muncă a scăzut vertiginos: în construcţie, ca urmare a exploziei bulei imobil-iare în anumite state membre şi a reducerii investiţiilor publice, iar în industria prelucrătoare, ca urmare a scăderii cererii globale, în special pentru bunurile de investiţii. Mai recent, pieţele mondiale s-au extins, iar exporturile au crescut, gen-erând o anumită creştere a industriei prelucrătoare. Acest lucru este deosebit de important pentru numeroase state membre din Europa Centrală şi de Est, în care industria prelucrătoare reprezintă o contribuţie importantă la valoarea adăugată.

Impactul crizei la nivel teritorial a avut diferite intensităţi. în majoritatea zonelor din UE, regiunile metropolitane au fost mai predispuse la variaţii extreme, în timp ce, în ansamblu, regiunile rurale s-au dovedit a fi mai rezistente. în UE-15, regi-unile metropolitane de nivel secundar au avut o performanţă medie, în timp ce în UE-13 performanţa lor a fost mai bună decât a altor regiuni. Regiunile rurale din UE-15 au consemnat o reducere mai mică a PIB-ului decât alte regiuni între 2008 şi 2011 ca urmare a creşterii mai importante a productivităţii. De asemenea, în UE-13, creşterea mai pronunţată a productivităţii a însemnat reducerea decala-jului de creştere faţă de alte regiuni.


xxx

în pofida contextului economic dificil, proporţia persoanelor cu studii superioare a crescut în ultimii ani în majoritatea ţărilor, iar ratele abandonului şcolar tim-puriu s-au redus. Ca urmare, obiectivele UE în aceste privinţe vor fi probabil at-inse până în 2020 sau chiar mai devreme. Totodată, cheltuielile pentru cercetare şi dezvoltare nu s-au redus în raport cu PIB-ul în perioada crizei, înregistrând chiar o uşoară creştere în ultimul sau ultimii doi ani, deşi nu suficient pentru a atinge obiectivul de 3 % stabilit pentru 2020. Totuşi, inovarea rămâne foarte concentrată din punct de vedere spaţial şi nu dă semne de răspândire în regiunile rămase în urmă.

Investiţiile în infrastructura de transport şi cea digitală au redus deficienţele în aceste reţele în numeroase zone rurale şi regiuni mai puţin dezvoltate. Accesul la internet prin tehnologia de generaţie viitoare prezintă totuşi provocări pentru zonele rurale în care această tehnologie lipseşte aproape cu desăvârşire. în plus, finalizarea reţelei de transport transeuropene va necesita cel puţin încă douăzeci de ani de investiţii substanţiale, în special în majoritatea statelor membre din Europa Centrală şi de Est.

Declanşarea crizei a dus la reduceri semnificative ale comerţului şi investiţiilor străine directe în UE, acestea fiind surse importante de creştere pentru statele membre mai puţin dezvoltate. Din fericire, exporturile UE-13 către alte ţări din UE au consemnat o recuperare semnificativă, iar acum reprezintă o parte mai mare din PIB decât înainte de criză, în timp ce investiţiile străine directe s-au redresat la rândul lor.

Competitivitatea rămâne scăzută în majoritatea regiunilor din statele membre din Europa Centrală şi de Est, deşi regiunile capitalelor constituie, de obicei, excepţii. Acestea tind să fie foarte competitive, însă majoritatea nu generează deocamdată externalităţi măsurabile, cu beneficii pentru alte regiuni. Aşadar, majoritatea re-giunilor din apropierea capitalelor din ţările respective nu au de câştigat în mod vizibil de pe urma proximităţii, în timp ce în multe state membre mai dezvoltate, regiunile învecinate capitalei tind, de asemenea, să fie foarte competitive. într-adevăr, în anumite state membre, precum Ţările de Jos, Germania şi Italia, alte regiuni cu un oraş important de nivel secundar au un nivel mai ridicat de competi-tivitate decât regiunea capitalei.

Capitolul 2: Criza a neutralizat jumătate din câştigurile în materie de ocupare a forţei de muncă obţinute între 2000 şi începutul recesiunii, în special în statele membre din sud. Ca urmare, în regiunile în tranziţie sau în cele mai puţin dez-voltate, ratele ocupării sunt cu aproximativ 10 puncte procentuale sub ţintele naţionale, în comparaţie cu doar 3 puncte procentuale mai puţin în regiunile mai dezvoltate. Creşterea ratei şomajului a fost mai pronunţată în regiunile respec-tive, cu o medie de 5 puncte procentuale între 2008 şi 2013, faţă de 3 puncte procentuale în regiunile mai dezvoltate.

Deşi 2013 a fost primul an în care rata medie a şomajului în UE a fost egală pentru femei şi bărbaţi, în anumite părţi au persistat disparităţi importante, şomajul fiind mult mai ridicat pentru femei decât pentru bărbaţi în numeroase

Sumar execut iv

xxxi

regiuni din sud. Ratele ocupării în rândul femeilor rămân mai scăzute decât în rândul bărbaţilor în toate regiunile UE. Deşi decalajul este relativ mic în câteva regiuni suedeze şi finlandeze, acesta este de peste 20 de puncte procentuale în Italia, Grecia şi câteva regiuni din România, Republica Cehă şi Polonia. Totuşi, cât priveşte educaţia, în nouă din zece regiuni există mai multe femei decât bărbaţi cu vârsta între 30 şi 40 de ani cu diplomă de studii superioare.

O altă moştenire a crizei economice este riscul sporit de sărăcie şi excluziune socială. în prezent există aproximativ 9 milioane de persoane expuse riscului de sărăcie sau excluziune în UE, creşterea acestuia fiind mai pronunţată în Grecia, Spania, Italia şi Regatul Unit. O problemă-cheie este variaţia fenomenului în cadrul ţărilor. Riscul de sărăcie tinde să fie mult mai mic în oraşe decât în restul ţării în statele membre mai puţin dezvoltate, în timp ce în oraşele din statele membre mai dezvoltate se întâmplă invers. în consecinţă, în această ultimă situaţie, realizarea obiectivelor strategiei Europa 2020 la nivel naţional necesită o reducere importantă a numărului de persoane care se confruntă cu riscul sărăciei sau excluziunii în centrele urbane, în timp ce în ţările mai puţin dezvoltate, principala provocare este reducerea numărului de persoane expuse acestui risc în zonele mai rurale.

Disparităţile considerabile privind ocuparea forţei de muncă, nivelul veniturilor şi bunăstarea socială reprezintă factori esenţiali reflectând deplasarea populaţiei în cadrul UE. în statele membre din Europa Centrală şi de Est, în ultimii 20 de ani a existat tendinţa de deplasare din zonele rurale către cele urbane, în special în capitală, precum şi în alte părţi ale UE. Combinaţia dintre scăderea naturală a populaţiei şi migrarea în exterior a dus la o reducere semnificativă a persoanelor care trăiesc în zonele rurale în UE-13 în ultimii zece ani. în UE-15, pe de altă parte, populaţia a crescut în medie în regiunile rurale datorită imigraţiei nete, care a compensat amplu reducerea naturală a populaţiei.

în UE-15, în ultimii zece ani, contribuţia imigraţiei nete la creşterea populaţiei a fost de trei ori mai mare decât cea a creşterii naturale a populaţiei. în schimb, în UE-13, emigrarea netă a contribuit de două ori mai mult la declinul populaţiei decât reducerea naturală.

Există în continuare ample variaţii în UE privind speranţa de viaţă şi rata mortalităţii. Speranţa de viaţă prezintă un decalaj de peste 9 ani între cele 10 regiuni cu cel mai mare nivel şi cele 10 cu cel mai mic nivel. în mod similar, mortalitatea infantilă şi decesele ca urmare a accidentelor rutiere în raport cu populaţia diferă cu un factor de patru până la 10 între regiunile cu cele mai bune şi cele mai slabe performanţe.

Capitolul 3: Criza a avut efecte mixte asupra mediului înconjurător. Reducerea activităţii economice şi a veniturilor a facilitat reducerea gazelor cu efect de seră, însă eficienţa energetică nu a sporit foarte mult, astfel încât această tendinţă ar putea fi inversată dacă cererea creşte. De asemenea, criza a redus costul drep-turilor de emisii de gaze cu efect de seră în sistemul european de comercial-izare a certificatelor de emisii, reducând astfel stimulentele economice pentru a investi în eficienţa energetică şi în sursele de energie regenerabilă şi întârzi-


xxxii

ind tranziţia către economia cu emisii scăzute de carbon. Comisia Europeană a amânat licitaţiile pentru anumite cote ca reacţie la scăderea preţurilor.

S-au realizat unele progrese în UE privind îmbunătăţirea tratării apelor reziduale urbane şi a deşeurilor solide. Mai multe oraşe îndeplinesc acum standardele de calitate stabilite în Directiva UE privind tratarea apelor reziduale, se reciclează mai multe deşeuri solide sau acestea sunt incinerate cu recuperare energetică, reducându-se cantitatea care ajunge în depozitele de deşeuri. Totuşi, în ambele cazuri este nevoie de mai multe eforturi şi investiţii substanţiale, în special în statele membre şi regiunile mai puţin dezvoltate.

Calitatea „serviciilor” furnizate de ecosistem diferă considerabil pe teritoriul UE. Serviciile respective pot îndeplini funcţii importante, precum epurarea aerului şi a apei, retenţia apei pentru a reduce riscurile de inundaţii şi eliminarea carbonului. Inundaţiile recente din multe zone ale UE şi calitatea scăzută a aerului în multe oraşe subliniază nevoia de a lua aceste măsuri. Avantajul investiţiilor în astfel de servicii este că deseori sunt rentabile şi contribuie la limitarea pierderii biodiversităţii.

Dimensiunea urbană a creşterii durabile este unul din numeroasele contraste. Pe de o parte, în multe oraşe calitatea aerului este inferioară, lucru agravat de congestionarea traficului, iar oraşele sunt mai vulnerabile la valurile de căldură ca urmare a efectului de insulă termică urbană, precum şi la inundaţii datorită proximităţii lor, în multe cazuri, de râuri şi de mare, precum şi la extinderea suprafeţelor impermeabile.

Pe de altă parte, oraşele oferă avantaje importante în materie de ecoeficienţă, întrucât proximitatea de diferite locuri reduce nevoia de deplasare pe distanţe lungi. Transportul public este, de asemenea, mai accesibil în oraşe, oferind un mijloc de deplasare mai eficient din punct de vedere energetic, iar locuitorii de la oraşe consumă în medie mai puţină energie pentru încălzirea locuinţelor. De asemenea, oraşele utilizează terenurile mult mai eficient decât alte zone în care densitatea populaţiei este mult mai mică, iar terenurile edificate pe cap de locui-tor sunt mult mai numeroase.

Capitolul 4: în majoritatea statelor membre, bugetul guvernului a înregistrat un deficit important în perioada crizei, iar nivelurile datoriei publice au sporit sem-nificativ, în anumite cazuri cu mult peste 100 % din PIB. Deteriorarea finanţelor publice a dus la implementarea pe scară largă a măsurilor de consolidare fiscală, iar multe guverne au redus semnificativ investiţiile publice. în medie, investiţiile publice au scăzut cu 20 % în termeni reali între 2008 şi 2013 la nivelul UE, cu peste 60 % în Grecia, Spania şi Irlanda, şi cu 32 % în UE-12, unde fondurile po-liticii de coeziune sunt deosebit de importante. Pe termen mediu, acest lucru ar putea diminua ratele creşterii.

Ca urmare a reducerii cheltuielilor naţionale, a crescut dependenţa de politica de coeziune pentru finanţarea investiţiilor favorabile creşterii. în 2010-2012, fon-durile politicii de coeziune au atins 21 % din investiţiile publice în ansamblul UE, 57 % în ţările de coeziune luate împreună şi peste 75 % în Slovacia, Ungaria,

Sumar execut iv

xxxiii

Bulgaria şi Lituania. în lipsa acestui sprijin financiar, investiţiile publice în statele membre mai puţin dezvoltate ar fi scăzut şi mai mult.

Guvernele locale şi regionale din UE asigură aproape două treimi din totalul investiţiilor publice şi, în consecinţă, reducerile aplicate au avut un impact sem-nificativ asupra acestora. Autonomia politică (autoguvernarea) a regiunilor a tins să crească în ultimele decenii, consemnând creşteri substanţiale în multe state membre. în Italia în special, gradul de autonomie a regiunilor este acum mai mare decât în statele federale din Germania, Austria şi Belgia.

Capitolul 5: UE a acordat din ce în ce mai multă atenţie importanţei guvernanţei şi calităţii instituţiilor publice în ultimii ani, inclusiv în legătură cu programele din politica de coeziune. De exemplu, un raport anticorupţie a fost adoptat în 2014 şi numeroase recomandări naţionale specifice formulate în cadrul semestrului european vizează probleme legate de capacitatea administrativă. Iniţiative pre-cum e-guvernarea şi achiziţiile publice electronice pot contribui atât la creşterea eficienţei, cât şi la reducerea oportunităţilor de abuz de putere. în plus, dezvol-tarea strategiilor naţionale antifraudă şi anticorupţie va consolida probabil ca-pacitatea administrativă şi va eficientiza utilizarea fondurilor.

Privitor la politica de coeziune, îmbunătăţirea capacităţii instituţionale şi a administraţiei publice este unul din cele 11 obiective tematice cheie pentru peri-oada 2014-2020. Unul dintre motive este legătura observată dintre nivelurile scăzute de eficacitate a guvernării şi rata de absorbţie a fondurilor politicii de coeziune în perioada 2007-2013, care este atât de mică în unele cazuri, încât există riscul grav ca statele membre să piartă sume semnificative din fondurile disponibile.

în timp ce ţările din nordul Europei au obţinut rezultate bune în sondajele de guvernanţă şi climatul de afaceri, există în continuare numeroase state membre în care standardul autorităţilor publice este perceput ca fiind mult prea scăzut, iar numeroşi cetăţeni recunosc că au dat mită. Conform ultimelor studii, climatul de afaceri şi calitatea instituţiilor pot varia, de asemenea, în multe cazuri în aceeaşi ţară, ceea ce înseamnă că ar putea fi necesare mai multe intervenţii ţintite pentru echilibrarea situaţiei din regiunile rămase în urmă. De asemenea, cercetările au indicat că problemele de guvernanţă pot frâna dezvoltarea socială şi economică şi pot limita impactul investiţiilor prin politica de coeziune.

Prin recunoaşterea rolului esenţial al autorităţilor locale şi regionale în investiţiile publice, OCDE a adoptat recent principii privind gestionarea eficientă a investiţiilor publice care se aplică la toate nivelurile de guvernare.

Capitolul 6: Politica de coeziune a luat naştere ca urmare a preocupărilor că ob-stacolele în calea dezvoltării economice, precum lipsa inovării, a competenţelor forţei de muncă, a infrastructurii sau a calităţii instituţionale vor deteriora în mod permanent creşterea şi productivitatea şi vor reduce standardele de trai. De-a lungul timpului, sprijinul financiar din cadrul acestei politici, care s-a concentrat în mod constant asupra regiunilor mai puţin dezvoltate, s-a reorientat de la investiţii


xxxiv

în infrastructura grea către sprijinirea întreprinderilor şi a inovării, a ocupării şi incluziunii sociale pentru a depăşi aceste obstacole.

Natura politicii de coeziune şi obiectivele sale au evoluat la rândul lor. Acoperirea geografică s-a simplificat, toate regiunile fiind eligibile pentru o măsură de sprijin, în timp ce pe lângă orientarea spre reducerea disparităţilor economice, politica a devenit mai aliniată la strategia globală a UE. în consecinţă, în anii 90, fondurile au fost extinse în infrastructura ecologică şi de transport transeuropean, iar în anii 2000, politica de coeziune a fost îndreptată spre urmărirea strategiilor de la Lisabona şi Göteborg pentru creştere şi dezvoltare durabilă. în noua perioadă de programare, politica de coeziune este parte integrantă din strategia Europa 2020, punând accentul pe ocuparea forţei de muncă, inovare, durabilitate şi reducerea sărăciei şi a excluziunii sociale.

Extinderile succesive ale UE au schimbat provocările cu care se confruntă politica de coeziune şi au sporit dificultatea abordării acestora. Ca urmare a acestor ex-tinderi, a crescut considerabil nu doar numărul regiunilor cu niveluri scăzute de dezvoltare, ci şi diversitatea teritorială a UE.

Odată cu introducerea în Tratatul de la Lisabona a unui obiectiv specific priv-ind politica de coeziune, s-a pus accentul mai mult pe accesul la servicii, geo-grafia funcţională, analiza teritorială şi durabilitate. Această schimbare este reflectată în sporirea concentrării asupra creşterii durabile în Europa 2020 şi în recunoaşterea importanţei de a merge dincolo de PIB în evaluarea dezvoltării teritoriale. Dezbaterea privind modul de măsurare a progresului şi rolul politicii de coeziune în acest sens este în curs de desfăşurare.

Capitolul 7: Politica de coeziune în perioada 2007-2013 a contribuit substanţial la creştere şi ocupare. Se estimează că PIB-ul a crescut cu 2,1 % pe an în medie în Letonia, 1,8 % în Lituania şi 1,7 % în Polonia, faţă de cât ar fi fost în lipsa investiţiilor pe care această politică le-a finanţat. De asemenea, se estimează că nivelul ocupării forţei de muncă a crescut cu 1 % pe an în Polonia, cu 0,6 % în Ungaria şi 0,4 % în Slovacia şi Lituania. Estimările efectelor pe termen lung sunt mult mai optimiste datorită impactului asupra potenţialului de dezvoltare a economiilor. Atât în Lituania, cât şi în Polonia, se estimează că PIB-ul în 2020 va fi cu 4 % peste nivelul la care s-ar fi situat în lipsa investiţiilor respective, iar în Letonia - cu 5 % mai mare.

în cursul aceleiaşi perioade, politica de coeziune a fost esenţială în susţinerea cheltuielilor publice în domenii cruciale, precum cercetare şi dezvoltare, spri-jin pentru IMM-uri, energie durabilă, dezvoltarea resurselor umane şi incluzi-une socială. în anumite state membre, a contribuit şi la eforturile de reformă naţională, în special în ceea ce priveşte sistemele de educaţie, piaţa muncii şi administraţia publică.

Există dovezi clare că politica produce rezultate tangibile în numeroase domenii. Au fost sprijinite peste 60 000 de proiecte de CTD până la sfârşitul anului 2012, peste 21 500 de structuri de cooperare între întreprinderi şi centre de cercetare şi

Sumar execut iv

xxxv

aproape 80 000 de întreprinderi nou-create. în plus, fondurile au facilitat accesul la bandă largă pentru peste 5 milioane de persoane, au îmbunătăţit aprovizionarea cu apă potabilă pentru 3,3 miloane de persoane, asigurând racordarea la sistemele de canalizare şi de tratare a apelor reziduale pentru 5,5 milioane de persoane.

între 2007 şi 2012, politica de coeziune a finanţat 68 de milioane de participări1 la programe legate de piaţa muncii, 35 de milioane fiind femei, 21 de milioane tineri, 22 de milioane şomeri şi aproape 27 de milioane dintre persoanele cu niveluri scăzute de educaţie (învăţământ obligatoriu sau mai puţin). FSE a permis unui număr de 5,7 milioane de persoane să găsească un loc de muncă şi unui număr de aproape 8,6 milioane să obţină calificări, în timp ce statele membre au raportat că a contribuit la înfiinţarea a peste 400 000 de întreprinderi sau la începerea unei activităţi independente.

Se aşteaptă în continuare rezultate importante din programele aferente perio-adei 2007-2013 în lunile rămase până la sfârşitul anului 2015. Totuşi, datele referitoare la plăţi subliniază nevoia de a accelera finalizarea acestor programe. Deşi există un decalaj inevitabil între cheltuielile de pe teren şi plăţile efectuate de Comisie, există dovezi clare ale unor întârzieri grave în mai multe ţări în se-lectarea proiectelor pentru sprijin şi realizarea lor. Acesta este cazul în special în domenii precum CTDI, sectorul feroviar, TIC şi bandă largă, precum şi investiţii în energia regenerabilă şi economisirea de energie, în care autorităţile au experienţă limitată sau proiecte relativ complexe.

Capitolul 8: în perioada 2014-2020, o treime din bugetul UE va fi investit în politi-ca de coeziune pentru a aborda disparităţile dintre regiuni, contribuind totodată la realizarea obiectivelor strategiei Europa 2020. Cele două obiective sunt pe deplin compatibile. într-adevăr, urmărirea obiectivelor Europa 2020 poate fi percepută ca mijloc de realizare a obiectivelor de dezvoltare regională şi de consolidare a diferitelor elemente care influenţează potenţialul de creştere a regiunilor.

Pe lângă faptul că noua politică de coeziune este pe deplin aliniată la strategia Europa 2020 şi la principalele sale obiective, aceasta este legată şi de semestrul european şi de procesul de guvernanţă economică a UE. Astfel se va garanta că eficacitatea investiţiilor nu este subminată de politici fiscale şi economice neadecvate. Statele membre şi regiunile trebuie, de asemenea, să stabilească cadre normative, administrative şi instituţionale solide pentru a maximiza im-pactul investiţiilor. împreună cu concentrarea resurselor asupra câtorva priorităţi-cheie şi o mai bună orientare către performanţă şi rezultate, această abordare va optimiza utilizarea fondurilor şi contribuţia politicii de coeziune la creştere şi la crearea de locuri de muncă.

1 Raportarea include toate cazurile de participare şi multe persoane au participat de mai multe ori. Participările variază de la un scurt interviu, până la consiliere, formare sau experienţă profesională.


xxxvi

1

Capitolul 1: Creştere inteligentă

1. Introducere

Politica de coeziune a investit sume considerabile în creştere inteligentă în ultimele decenii. Aceasta a cofinanţat inovarea, educaţia, reţelele digitale şi de transport. Aceste investiţii au contribuit la crearea unei pieţe unice care stimulează creşterea, producti-vitatea şi specializarea în toate regiunile şi care con-solidează astfel poziţia UE pe pieţele globale, unde trebuie să concureze atât cu zonele cu costuri mici, cât şi cu concurenţi foarte inovatori.

Acest capitol descrie tendinţele legate de creşterea inteligentă în regiunile şi oraşele din UE şi subliniază impactul crizei asupra acestora. Acesta abordează o gamă largă de teme, inclusiv dimensiunea teritorială a crizei, inovarea, învăţământul superior, antrepre-noriatul, extinderea reţelelor digitale şi de transport, precum şi integrarea pieţelor prin comerţ şi investiţii străine directe.

Principalul obiectiv al acestui capitol este evidenţie-rea performanţei regiunilor mai puţin dezvoltate, în special a anumitor tipuri de zone, precum oraşele şi zonele rurale. Se ia în considerare, de asemenea, ur-mărirea obiectivelor naţionale ale strategiei Europa 2020 în legătură cu cheltuielile pentru cercetare şi dezvoltare, învăţământ superior şi învăţare pe tot parcursul vieţii.

Majoritatea tendinţelor pe termen lung descrise aici sunt pozitive în ceea ce priveşte performanţa econo-miilor UE. Printre acestea se numără integrarea mai strânsă a pieţelor, comerţul şi investiţiile străine di-recte (ISD), orientarea ocupării către sectoarele mai productive, îmbunătăţirea accesului la reţelele digi-tale şi de transport, precum şi creşterea continuă a numărului de persoane cu studii superioare.

Totuşi, criza a provocat numeroase perturbări în mul-te zone ale UE. Aceasta a inversat tendinţa pe termen lung de atenuare a disparităţilor regionale, provocând

încetinirea activităţii economice şi a ocupării forţei de muncă în majoritatea statelor membre. Din fericire, primele semne de recuperare se pot identifica în câ-teva dintre aspectele analizate aici, precum creşterea comerţului şi a PIB-ului în ultima parte a anului 2013 în aproape toate statele membre ale UE.

Deşi politica de coeziune a avut o contribuţie sub-stanţială la creşterea inteligentă şi reducerea dispa-rităţilor, nivelurile reduse ale inovării în multe regiuni, disparităţile economice care persistă şi decalajele din reţelele fizice şi digitale necesită în continuare inves-tiţii considerabile în următorii ani şi după actuala pe-rioadă de programare.

2. Criza a pus capăt reducerii disparităţilor regionale

Unul din patru locuitori ai UE trăieşte în regiuni (NUTS 2) cu un PIB pe cap de locuitor în SPC1 mai mic de 75 % din media UE (harta 1.1). Majoritatea acestor regiuni se află în Europa Centrală şi de Est, dar şi în Grecia, sudul Italiei, Portugalia şi majoritatea regiu-nilor ultraperiferice.

între 2000 şi 2011, toate regiunile din statele mem-bre din Europa Centrală şi de Est au consemnat o creştere a PIB-ului pe cap de locuitor în SPC faţă de media UE. Cele mai mari creşteri s-au înregistrat de obicei în regiunile capitalelor. într-adevăr, în aces-te regiuni din Slovacia, România şi Bulgaria, PIB-ul pe cap de locuitor în SPC a crescut semnificativ (la 186 % faţă de medie în primul caz, 122 % în al doi-lea şi 78 % în al treilea) în primele două ţări a cres-cut de peste două ori în raport cu media naţională. Totuşi, în regiunile mai puţin dezvoltate din Grecia, Italia şi Portugalia (cu excepţia Açores) nu s-a înre-

1 Produsul intern brut (PIB) pe cap de locuitor în Standarde ale puterii de cumpărare este valoarea totală a tuturor bunurilor şi serviciilor produse pe cap de locuitor. Standardele puterii de cumpărare (SPC) compensează diferenţele dintre ţări în putere de cumpărare ca urmare a diferenţelor dintre nivelul preţurilor.


2

Capito lu l 1 : Creştere inte l igentă

3

gistrat nicio creştere a PIB-ului pe cap de locuitor faţă de media UE, datorită impactului puternic al crizei în Grecia şi ratei de creştere relativ scăzută înainte de criză în celelalte două ţări.

Până la criza din 2008, disparităţile dintre economiile regionale din UE erau în curs de atenuare (coeficien-tul de variaţie a PIB-ului regional pe cap de locuitor a scăzut cu 10 % între 2000 şi 2008 - Figura 1.1). în 2000, PIB-ul mediu pe cap de locuitor în 20 % din cele mai dezvoltate regiuni era de aproximativ 3,5 ori mai mare decât în 20 % din regiunile cele mai puţin dezvoltate. Până în 2008, diferenţa se reduse-se la nivelul de 2,8. Acest lucru s-a datorat faptului că regiunile cu cel mai mic PIB pe cap de locuitor au avut o creştere peste medie, ajungând din urmă regiunile mai prospere (proces cunoscut sub denumi-rea de convergenţă Beta). Totuşi, criza a pus capăt acestei tendinţe între 2008 şi 2011, iar disparităţi-le regionale s-au adâncit (coeficientul de variaţie a crescut uşor).

Această întrerupere a tendinţei către convergenţă a fost confirmată de alţi indicatori economici pentru care exis-tă date disponibile mai recente, în special pentru ocu-parea forţei de muncă şi şomaj. în timp ce disparităţile regionale privind rata ocupării şi cea a şomajului s-au redus între 2000 şi 2007, acestea au crescut semnifi-cativ din 2008. Aşadar, în 2013, disparităţile în ambele privinţe au fost mai mari decât în 2000.

Aceste schimbări se pot constata şi în ratele creşterii reale a PIB-ului pe cap de locuitor. Practic, toate regi-unile au avut creşteri pozitive între 2001 şi 2008, cu rate de peste 5 % pe an în multe regiuni din UE-13 (harta 1.2). între 2008 şi 2011, două din trei regiuni s-au confruntat cu o reducere a PIB-ului pe cap de lo-cuitor, depăşind 3 % pe an în Grecia şi în anumite re-giuni din România, Regatul Unit şi Irlanda (harta 1.3).

Disparităţile regionale s-au adâncit în ultimii ani deoa-rece criza economică a afectat regiunile în mod diferit. Unele regiuni au fost grav afectate, altele aproape deloc. Acest lucru este evident în special în ceea ce priveşte ra-tele şomajului regional. în 2008, cinci regiuni au avut o rată a şomajului de peste 20 %. în 2013, numărul lor a crescut la 27. Totodată, rata şomajului s-a redus în mul-te regiuni germane datorită performanţei relativ bune a economiei germane de la începutul recesiunii globale în 2008-2009.

Se remarcă în mod evident aceeaşi tendinţă şi în cazul PIB-ul regional pe cap de locuitor, chiar dacă ultimele cifre disponibile ilustrează doar începutul crizei. în anumite regiuni, PIB-ul pe cap de locuitor în termeni reali (adică la preţuri constante) a scăzut considerabil, precum în Közép-Dunántúl (Ungaria) sau Estonia, unde a scăzut cu 15 % între 2008 şi 2009. în alte regiuni a continuat să crească, precum în Pomorskie (Polonia) sau Åland (Finlanda), unde a crescut cu 4 %, şi, respectiv, 6 %.

65

70

75

80

85

90

95

100

105

110

115

120

65

70

75

80

85

90

95

100

105

110

115

120

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

PIB pe cap de locuitor Rata şomajului Rata ocupăriiCoeficientul de variaţie, 2000=100

Sursa: Eurostat, calcule DG REGIO

Figura 1.1 Coeficientul de variaţie a PIB-ului pe cap de locuitor, rata ocupării (15-64), rata şomajului, UE-27, regiunile NUTS 2, 2000-2013

Al şa

selea R

ap

ort d

e coeziu

ne eco

no

mică

, socia

lă şi terito

rială

4


5

Impactul recesiunii globale provocate de criza finan-ciară din 2008 nu a urmat un model geografic clar, afectând atât economiile dezvoltate, cât şi pe cele mai puţin dezvoltate. între 2008 şi 2009, PIB-ul real pe cap de locuitor a scăzut semnificativ în cele trei state baltice, dar şi în Finlanda, Suedia şi Italia. în egală măsură, reducerea PIB-ului real pe cap de lo-cuitor a fost relativ scăzută în Franţa şi Belgia, dar şi în Cipru şi Malta, iar în Polonia creşterea a continuat. Dintre cele 13 regiuni în care PIB-ul real pe cap de locuitor a scăzut cu mai mult de 10 %, 6 au avut un PIB pe cap de locuitor peste media UE în 2008.

Disparităţile regionale în cadrul ţărilor s-au accentu-at semnificativ la rândul lor în mai multe cazuri între 2000 şi 2011. Aceasta a fost situaţia în special în Bulgaria şi România (unde coeficientul de variaţie a crescut cu 22 de puncte procentuale şi, respectiv, 12 puncte procentuale) în special datorită ratei mari a creşterii în regiunile capitalelor. PIB-ul pe cap de lo-cuitor în alte regiuni din cele două ţări şi-a continuat convergenţa către media UE, însă într-un ritm mult mai lent.

Disparităţile regionale s-au accentuat şi în Grecia şi Regatul Unit în aceşti 11 ani (coeficientul de variaţie a crescut cu 12 şi, respectiv, 8 puncte procentuale), însă în ambele cazuri acest lucru s-a datorat parţial scăderii PIB-ului pe cap de locuitor faţă de media UE în câteva regiuni mai puţin dezvoltate. Acesta a fost cazul, de exemplu, în Ipeiros (Grecia), unde a scăzut

de la 71 % din media UE la 55 % şi în vestul ţării Galilor şi The Valleys (în Regatul Unit), unde a scăzut de la 72 % media UE la 64 %.

Indicele Theil2 este alt indicator al disparităţilor re-gionale şi poate fi descompus în doi sub-indici: unul care măsoară disparităţile dintre statele membre şi altul care măsoară disparităţile din cadrul acestora. Indicele arată că disparităţile la nivel de PIB pe cap de locuitor între regiunile NUTS 2 din cadrul statelor membre (care se pot calcula doar până în 2011 pe baza datelor disponibile) s-au accentuat din 2004, ceea ce reflectă în special rata ridicată a creşterii în câteva zone urbane (de obicei, regiunile capitalelor) în UE-13 (Figura 1.2). Această tendinţă a fost com-pensată de o reducere a disparităţilor dintre statele membre până în 2009, conducând astfel la o redu-cere globală a disparităţilor regionale în UE-28. Criza economică a întrerupt acest proces de convergenţă, disparităţile rămânând neschimbate în 2009 şi con-semnând o creştere în 2010 şi 2011. Cu toate aces-tea, conform datelor din conturile naţionale pentru 2012 şi ultimelor estimări la nivel de stat membru până în 2015, această întrerupere ar putea fi doar temporară şi în 2012 este posibil să se fi produs deja o reluare a procesului de convergenţă, cu condiţia să nu fi crescut disparităţile regionale în cadrul ţărilor.

2 Indicele Theil reflectă în esenţă măsura în care inegalitatea PIB-ului pe cap de locuitor între regiuni diferă de situaţia în care fie-care regiune se situează la acelaşi nivel.

0

2

4

6

8

10

12

0

2

4

6

8

10

12

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Figura 1.2 Indicele Theil, PIB pe cap de locuitor, UE-28, regiunile NUTS 2, 2000-2015

Indicele Theil

Între state membre

Între state membre (proj.)

În cadrul statelor membre

Index

Sursa: Eurostat, calcule DG REGIO


6

Efectul crizei economice asupra procesului pe ter-men lung de reducere a disparităţilor în UE se poate identifica şi în experienţa regiunilor individuale. între 2003 şi 2011, 50 din 63 de regiuni din statele mem-bre mai puţin dezvoltate sau mediu dezvoltate au consemnat o rată mai mare a creşterii decât media UE (Figura 1.3). în perioada precedentă crizei (2003-2008), 56 dintre aceste regiuni au avut o creştere mai rapidă decât media UE, iar în perioada crizei (2009-2011), numărul lor a scăzut la 45.

Există motive întemeiate pentru a crede că procesul de convergenţă pe termen lung din UE va continua după terminarea crizei. întrucât procesul este influ-

enţat în parte de regiunile mai puţin dezvoltate care adoptă tehnologiile şi metodele de lucru dezvoltate şi testate în alte regiuni, înseamnă că acestea tind către recuperare în termeni de productivitate. Acest proces, cu sprijinul investiţiilor finanţate prin politica de coeziune, va consemna probabil în următorii ani o revenire a creşterii în regiunile mai puţin dezvoltate într-un ritm mai accelerat decât în zonele mai dez-voltate ale UE, aşa cum s-a întâmplat în perioada 2003-2008.

Analiza variaţiilor PIB-ului pe cap de locuitor între 2000 şi 2011 confirmă că, pe termen lung, conver-genţa a fost în mare parte rezultatul recuperării regi-

-2

-1

0

1

2

3

4

5

6

7

-2

-1

0

1

2

3

4

5

6

7

BG CZ EE CY LV LT HU MT PL PT RO SI SK

UE-27

Figura 1.3 Ratele creşterii PIB-ului pe cap de locuitor în statele membre mai puţin dezvoltate sau mediu dezvoltate, 2003-2011

Schimbare medie anuală (%)

Barele reprezintă regiuni NUTS 2. Nu există date pentru Grecia.Sursa: Eurostat, calcule DG REGIO

-6

-4

-2

0

2

4

6

8

-6

-4

-2

0

2

4

6

8

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Figura 1.4 Creşterea PIB-ului pe cap de locuitor în termeni reali, UE-28, 2001-2015

Variaţia anuală medie (%)

State membre mai puţin dezvoltateState membre cu o dezvoltare moderatăState membre puternic dezvoltate

Sursa: Eurostat


7

unilor mai puţin dezvoltate decât al încetinirii creşte-rii în cele mai dezvoltate. De exemplu, 37 de regiuni (NUTS 2) au avut un PIB pe cap de locuitor mai mic de 50 % din media UE în 2000, însă numărul lor a scăzut la 20 în 2011, PIB-ul pe cap de locuitor atin-gând 50 până la 75 % din media UE în 16 regiuni şi 75-100 % din medie într-o regiune (Yugozapaden, regiunea capitalei bulgare). Ritmul convergenţei în Bucureşti-Ilfov (România) între 1995 şi 2011 a fost, de asemenea, remarcabil, PIB-ul pe cap de locuitor crescând aici de la sub 50 % la peste 120 % din media UE.

PIB-ul pe cap de locuitor a crescut mai rapid în ter-meni reali în statele membre mai puţin dezvoltate în perioada 2000-2013 şi se prevede că tendinţa va continua în 2014 şi 2015 (Figura 1.4). Totuşi, rata creşterii în statele membre mediu dezvoltate a fost mai mică decât cea din statele membre foarte dez-voltate în 2010 şi a continuat să scadă în 2011-2013, dar se prevede că va creşte uşor în 2015.

Turcia

Turcia are o populaţie de 75 de milioane, în creştere rapidă (cu aproape 10 milioane în ultimii zece ani). Și economia are o creştere rapidă, cu 5 % pe an între 2002 şi 2012. Ca urmare, PIB-ul pe cap de locuitor în SPC a atins 56 % din media UE în ultimul an, mai mult decât în România sau Bulgaria, dar mai puţin decât în Croaţia.

Există totuşi ample disparităţi regionale. Regiunile oci-dentale din Istanbul (50 % peste media naţională în 2011), Kocaeli (41 % peste medie), Ankara (32 % peste

medie) şi Bursa (31 % peste medie) au un nivel relativ ridicat al PIB-ului pe cap de locuitor (harta 1.4). Trei re-giuni din est au un nivel situat sub jumătate din media naţională. Aceste disparităţi s-au accentuat între 2004 şi 2007, dar s-au mai redus între 2007 şi 2011.

Sectorul agricol reprezintă în continuare aproa-pe un sfert din ocuparea totală, având o contribu-ţie semnificativă la PIB, însă mult mai modestă (9 % în 2012).


8

3. Statele membre din Europa Centrală şi de Est menţin un sector industrial puternic, însă agricultura lor trebuie să se modernizeze în continuare

în 1970, sectorul industrial a reprezentat peste 30 % din ocuparea totală a forţei de muncă şi VAB (va-loarea adăugată brută) în UE-6 (adică cele 6 state membre de atunci). Dezvoltarea sectorului serviciilor,

automatizarea industriei prelucrătoare şi relocali-zarea anumitor procese de fabricaţie în economiile emergente a dus la o reducere progresivă a ponderii ocupării şi a VAB în industrie (excluzând construcţiile) în economia UE (Figura 1.5). Această tendinţă nu a fost afectată de extinderile din 2004 şi 2007, ambele ducând la o uşoară creştere a ponderii ocupării în in-dustrie. Până în 2012, contribuţia industriei la VAB nu depăşea 19 %, iar contribuţia sa la ocuparea forţei de muncă era de 16 %.

Disparităţi economice regionale la nivel mondial

Există importante disparităţi regionale în zona Acordu-lui Nord-American de Liber Schimb (harta 1.5), precum şi în BRICS (harta 1.6). Disparităţile nu se pot compara direct cu cele din Europa, întrucât dimensiunea regiu-nilor este prea diferită. Atât India, cât şi China, cu o po-pulaţie de peste un miliard ar trebui să aibă peste 700 de regiuni pentru a fi comparabile cu regiunile NUTS 2 din UE. Pentru SUA, PIB-ul pe cap de locuitor ar trebui să se raporteze la 160 de regiuni în loc de 50 de state pentru a putea fi comparabile.

Tratatul Nord-American de liber schimb a facilitat in-tegrarea economică mai strânsă între Canada, SUA şi Mexic încă din 1994 prin intensificarea comerţului şi a investiţiilor străine directe. Spre deosebire de UE, NAF-TA nu implică libera circulaţie a persoanelor. Ca urma-re, mulţi cetăţeni mexicani care lucrează în SUA sunt imigranţi ilegali.

în primul deceniu al acordului (1994-2003), PIB-ul real pe cap de locuitor a crescut în Mexic cu doar 0.8 % pe an în medie. Rata creşterii a fost de trei ori mai mare în Canada şi SUA în aceeaşi perioadă. Rata globală redu-să a creşterii în Mexic nu s-a datorat acordului de liber schimb, ci în mod posibil nivelurilor scăzute de educa-ţie, climatului de afaceri nefavorabil şi lipsei de infras-tructuri de transport. întrucât NAFTA nu are o politică de dezvoltare precum politica de coeziune, este nevoie de mult mai mult timp pentru ca regiunile mexicane să beneficieze de integrarea comercială.

Totuşi, între 2004 şi 2012, economia mexicană şi-a îmbunătăţit performanţa, PIB-ul pe cap de locuitor atingând o medie anuală de 1,5 % în pofida crizei, de două ori mai mare decât cea din Canada şi SUA.

în ciuda îmbunătăţirii performanţei economice în Mexic, nu s-a constatat nicio reducere a disparităţilor în ca-

drul NAFTA. în mare parte, acest lucru se datorează faptului că numeroase regiuni mexicane mai puţin dez-voltate nu şi-au putut atenua decalajele.

Deşi disparităţile regionale tind să se accentueze în primele etape ale dezvoltării economice, nu s-a întâm-plat astfel şi în cazul ţărilor BRIC. între 2000 şi 2010, disparităţile s-au redus în China şi Brazilia, dar s-au accentuat în India şi Rusia.

în China, regiunile litorale au un PIB pe cap de locuitor mult mai mare decât majoritatea regiunilor continen-tale. în Rusia, Moscova şi Sankt-Petersburg, precum şi regiunile înconjurătoare au înregistrat un PIB pe cap de locuitor mult mai mare decât regiunile din sudul ţării. în general, PIB-ul pe cap de locuitor din nord tinde să fie mai mare decât în sud datorită extracţiei resurse-lor naturale. Brazilia şi India prezintă, de asemenea, importante disparităţi regionale, iar în principalele lor zone urbane PIB-ul pe cap de locuitor este mult mai mare decât în regiunile rurale mai îndepărtate.

Aceste ţări au căutat noi modalităţi de a-şi reduce dis-parităţile regionale, fiind astfel mai interesate de mo-dul de funcţionare a politicii de coeziune. în ultimii 8 ani, Comisia a semnat memorandumuri de înţelegere privind cooperarea în materie de politcă regională cu China, Rusia şi Brazilia şi acorduri de cooperare cu Chi-le, Peru şi Japonia, precum şi cu Ucraina, Moldova şi Georgia în cadrul Parteneriatului estic. în acest context, Comisia a organizat activităţi relevante pentru politi-ca regională şi urbană care au condus la schimburi în materie de asistenţă tehnică, studii, vizite de studiu, cursuri de formare, conferinţe, crearea de reţele şi sta-bilirea de contacte între regiunile şi oraşele din UE şi aceste ţări.

Ca

pito

lul 1

: Creştere in

teligen

tă

9


10

Balcanii de Vest

în Balcanii de Vest se află trei ţări candidate (Muntene-gru, Serbia şi Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei) şi trei ţări potenţial candidate (Albania, Bosnia-herţe-govina şi Kosovo - astfel cum este definit prin Rezoluţia nr. 1244 a Consiliului de Securitate al ONU).

Muntenegru are cea mai mică populaţie, de aproxima-tiv 620 000 de locuitori, dar cel mai mare PIB pe cap de locuitor (chiar dacă în 2012 atingea doar 46 % din media UE în termeni de SPC) şi a doua cea mai scăzută rată a şomajului (20 %).

Serbia are populaţia cea mai numeroasă (7 milioane) şi cea mai importantă economie. PIB-ul a crescut cu 6 % pe an între 2003 şi 2008, însă creşterea a scăzut la 1,2 % pe an între 2008 şi 2012. PIB-ul pe cap de locuitor reprezintă doar o treime din media UE, iar rata şomajului a fost de 24 % din populaţia activă în 2012.

Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei are o popu-laţie de puţin peste 2 milioane de locuitori. PIB-ul a crescut cu 5 % pe an între 2003 şi 2008 şi cu 2 % în

următorii patru ani. Rata şomajului este foarte ridicată (31 % în 2012) şi PIB-ul pe cap de locuitor este similar celui din Serbia (35 % din media UE).

Cele trei ţări potenţial candidate au avut un PIB pe cap de locuitor între 23 % şi 30 % din media UE în SPC în 2012. Albania a avut cea mai scăzută rată a şomajului (14 %), fiind totuşi cu mult peste media UE, în timp ce ratele din Bosnia-herţegovina (29 %) şi Kosovo (35 %) au fost cu mult peste această medie.

Doar una dintre cele 6 ţări (Albania) are o rată a ocu-pării de peste 50 % din populaţia cu vârsta între 15 şi 64 de ani (în UE, niciun stat membru nu are o rată mai mică de 50 %). în Bosnia-herţegovina, aceasta a fost de doar 40 % în 2012, iar în Kosovo, mai puţin de un sfert din populaţia de vârstă activă avea un loc de muncă, ceea ce este remarcabil.

Tabelul 1.1 Indicatori cheie pentru Balcanii de Vest, 2003-2012

Populaţia (în mii)

PIB-ul pe cap de locuitor

în SPC (UE-28=100)

Rata şomajului (%)

Rata ocupării, 15–64 (%)

Rata creşterii PIB-ului real (% p.a.)

2012 2012 2012 2012 2003–2008 2008–2012

Muntenegru 621 43 20 47 6,2 1,2

Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei

2060 35 31 44 4,7 1,9

Serbia 7217 35 24 45 5,0 0,2

Albania 2816 30 14 56 6,0 3,8

Bosnia şi herţegovina

3836 28 29 40 5,2 0,6

Kosovo (astfel cum este definit prin Rezoluţia nr. 1244 a Consiliului de Securitate al ONU)

1816 23 35 24 4,6*

* 2008–2011 Sursa: Eurostat, Banca Mondială şi WIIW


11

Totuşi, în UE-12, ponderea industriei este mai mare decât în UE-15 şi a fost mai stabilă de-a lungul tim-pului. Contribuţia industriei la VAB a rămas la aproxi-mativ 27 % între 1995 şi 2012. Contribuţia industriei la ocuparea forţei de muncă a scăzut de la 26 % la 22 % în aceşti 17 ani, însă rămâne mult mai mare decât în UE-15, unde industria reprezintă doar 14 % din ocuparea totală (Figura 1.6).

Variaţia în ponderea agriculturii a fost substanţială. în 1970, sectorul agricol reprezenta 12 % din ocu-parea totală şi 6 % din VAB în UE-6 (Figura 1.8). în 2012, aceste contribuţii nu reprezentau mai mult de 5 % şi, respectiv, 2 % în UE-27. Impactul diferitelor extinderi este mai vizibil în acest caz, cu creşteri în ponderea ocupării după extinderile din 1981, 1986, 2004 şi 2007. Totuşi, având în vedere nivelul redus al productivităţii în agricultură în majoritatea ţărilor care au aderat la UE, contribuţia agriculturii la VAB nu a crescut în mod semnificativ; astfel, agricultura de subzistenţă, de exemplu, contribuie la ocuparea forţei de muncă în sectorul agricol, însă nu are prac-tic nicio contribuţie la VAB.

în UE-12, ponderea ocupării în agricultură a scăzut de la 25 % la 15 % între 1995 şi 2012, iar în contex-tul creşterii productivităţii, este probabil ca aceasta să scadă din nou (Figura 1.7). în UE-15, aceasta re-prezenta doar 3 % în 2012.

în paralel cu diminuarea locurilor de muncă în agri-cultură şi industrie, s-a accelerat crearea de locuri de muncă în sectorul serviciilor. Totuşi, trecerea de la un loc de muncă în agricultură sau industrie la unul în servicii necesită deseori dobândirea unui întreg set de competenţe noi. Asigurarea formării lucrătorilor care doresc să se reorienteze către un sector diferit poate contribui la facilitarea acestei tranziţii.

4. Sectoarele cele mai afectate de criză: construcţia şi industria

Statele membre mai puţin dezvoltate tind să aibă o structură economică diferită de restul UE, cu o con-tribuţie mai importantă a industriei la ocuparea forţei de muncă şi VAB (Tabelul 1.2). în 2012, industria re-prezenta 22 % din ocuparea forţei de muncă în aces-te ţări, cu 50 % mai mult decât în statele membre foarte dezvoltate (15 %). Practic, nu există semne de convergenţă în această proporţie. între 2000 şi 2012, în statele membre mai puţin dezvoltate, industria a consemnat o creştere mai mare a VAB decât alte sec-toare. Aceasta a continuat să înregistreze progrese in-clusiv în perioada crizei (2008-2012), crescând cu 2 % pe an în paralel cu scăderea de 1 % pe an consem-nată atât în statele membre mediu dezvoltate, cât şi în cele foarte dezvoltate. Ocuparea forţei de muncă în industrie a rămas, de asemenea, neschimbată pe plan global până în 2008 în statele membre mai puţin dezvoltate, în timp ce în altele a scăzut.

0

5

10

15

20

25

30

35

0

5

10

15

20

25

30

35

UE-6 UE-9 UE-10 UE-12 UE-25

Figura 1.5 Ponderea industriei (excluzând construcţiile) în UE, 1970-2012

% din total Ocuparea forţei de muncă VAB

2012

2007

UE-27

2004

UE-15

1995

1986

1981

1973

Sursa: AMECO


12

Aderarea la UE şi la piaţa unică a creat un potenţial suplimenar de specializare şi concentrare spaţială. Prin urmare, statele membre mai puţin dezvoltate şi-ar fi putut menţine o pondere mai mare a ocupării în industrie, deoarece echilibrul dintre costul forţei de muncă, productivitate şi accesibilitate a creat un loc atractiv pentru producători.

Ocuparea şi VAB în construcţii au scăzut puternic în perioada crizei în toate cele trei grupuri de ţări. Cea mai mare reducere s-a înregistrat în cele trei state baltice, în Irlanda, Grecia şi Spania, în toate aceste şase state producându-se explozia unei „bule imobi-liare” care a coincis cu criza financiară.

Serviciile financiare şi pentru întreprinderi reprezintă ponderi ale ocupării şi VAB mult mai puţin importan-te în statele membre mai puţin dezvoltate, apropi-indu-se însă progresiv de cele din statele membre foarte dezvoltate. Impactul sectorial al crizei a fost limitat în statele membre mai puţin dezvoltate, atât ocuparea forţei de muncă, cât şi VAB continuând să crească, dar într-un ritm mai puţin susţinut decât în-tre 2000 şi 2008.

Restructurarea şi modernizarea sectorului agricol este în curs în statele membre mai puţin dezvoltate. în 2012, sectorul a reprezentat 16 % din ocuparea totală, adică de peste 6 ori mai mult decât în statele membre foarte dezvoltate (2,5 %). Contribuţia agri-culturii la VAB, deşi a fost mult mai modestă, rămâne

0

2

4

6

8

10

12

14

0

2

4

6

8

10

12

14

UE-6 UE-9 UE-12 UE-27

Figura 1.8 Ponderea agriculturii în UE, 1970-2012

% din totalOcuparea forţei de muncă VAB

2012

2007

2004

1995

1986

1981

1973

UE-10 UE-15 UE-25

Sursa: AMECO

15

20

25

30

15

20

25

30

1995 2000 2005 2010

Figura 1.6 Ponderea industriei (excluzând construcţiile) în UE-12, 1995-2012

VAB% din totalOcuparea forţei de muncă

Sursa: AMECO

0

5

10

15

20

25

30

0

5

10

15

20

25

30

1995 2000 2005 2010

Figura 1.7 Ponderea agriculturii în UE-12, 1995-2012

% din totalOcuparea forţei de muncăVAB

Sursa: AMECO

Ca

pito

lul 1

: Creştere in

teligen

tă

13

Tabelul 1.2 Variaţia ocupării şi a VAB pe sector şi grup de state membre, 2000-2008 şi 2008-2012

Ocuparea forţei de muncă VAB

Mai puţin

dezvoltate

Cu dezvoltare moderată

Foarte dezvoltate

UE-28 Mai puţin

dezvoltate

Cu dezvoltare moderată

Foarte dezvoltate

UE-28

Ponderea în 2012 (%)Agricultură, silvicultură şi pescuit 15,9 8,3 2,5 5,2 4,5 2,7 1,5 1,7Industrie (cu excepţia construcţiilor) 21,7 18,6 14,5 16,0 25,9 20,5 18,5 19,1Construcţii 7,3 7,5 6,4 6,6 7,4 4,5 5,8 5,9Comerţul cu ridicata şi cu amănuntul, transport; activităţi ale serviciilor de cazare şi alimentaţie publică; informare şi comunicare

25,0 29,1 27,7 27,4 26,8 27,1 23,2 23,6

Activităţi financiare şi de asigurări; activităţi imobiliare; activităţi profesionale, ştiinţifice şi tehnice; activităţi ale serviciilor administrative şi de asistenţă

8,8 11,6 17,2 15,3 18,8 23,0 27,6 26,9

Administraţie publică; activităţi ale organizaţiilor şi organismelor extrateritoriale

21,2 24,9 31,6 29,4 16,6 22,3 23,4 22,9

Total 100 100 100 100 100 100 100 100Variaţia anuală medie (%) 2000-2008

Agricultură, silvicultură şi pescuit -2,5 -2,5 -1,6 -2,2 2,6 -1,9 0,8 0,9Industrie (cu excepţia construcţiilor) 0,1 -0,3 -1,1 -0,7 5,8 3,7 1,0 1,4Construcţii 4,6 0,8 1,5 1,9 6,5 1,2 1,4 1,7Comerţul cu ridicata şi cu amănuntul, transport; activităţi ale serviciilor de cazare şi alimentaţie publică; informare şi comunicare

2,0 1,8 1,1 1,3 5,4 4,6 2,4 2,7


3,1 3,1 2,8 2,8 4,7 2,9 2,5 2,6


1,2 1,8 1,4 1,4 1,7 1,9 1,5 1,6

Total 0,8 1,0 1,0 1,0 4,7 3,0 1,9 2,1Variaţia anuală medie (%) 2008-2012Agricultură, silvicultură şi pescuit -1,3 -2,0 -1,5 -1,5 -3,1 -0,5 -1,8 -1,9Industrie (cu excepţia construcţiilor) -2,9 -3,6 -2,0 -2,3 2,0 -1,2 -1,0 -0,8Construcţii -3,5 -7,1 -3,9 -4,1 -0,3 -13,3 -3,9 -4,1Comerţul cu ridicata şi cu amănuntul, transport; activităţi ale serviciilor de cazare şi alimentaţie publică; informare şi comunicare

-0,4 -1,8 -0,2 -0,3 0,9 -3,5 -0,1 -0,3


2,3 -0,2 0,5 0,6 0,7 -1,0 0,3 0,3


0,2 -1,0 0,7 0,5 0,3 -0,7 0,8 0,7

Total -1,0 -2,3 -0,4 -0,6 0,8 -2,4 -0,2 -0,3Sursa: Eurostat


14

de trei ori mai mare decât cea înregistrată în ţările foarte dezvoltate (4,5 % faţă de 1,5 %). Ambele pon-deri tind să scadă în paralel cu reducerea ocupării, iar creşterea VAB tinde să rămână în urmă faţă de alte sectoare. Cu toate acestea, ponderea ocupării în agricultură în ţările mai puţin dezvoltate în 2012 a fost mai mare decât în UE-6 în 1970 (12 %).

Impactul crizei a fost mai aspru în ţările mediu dezvol-tate, atât ocuparea, cât şi VAB înregistrând o scădere de peste 2 % pe an între 2008 şi 2012. Reducerea a fost semnificativă în construcţii, industria prelucră-toare, distribuţie, transport şi comunicaţii.

în general, statele membre foarte dezvoltate au fost mai puţin afectate de criză, ocuparea forţei de muncă scăzând cu doar 0,4 % pe an, iar VAB cu 0,2 % pe an între 2008 şi 2012. Cea mai mare reducere atât în termeni de ocupare, cât şi VAB, s-a înregistrat în construcţii, industria prelucrătoare şi agricultură.

5. Criza a dus la pierderea de locuri de muncă, dar şi la câştiguri de productivitate

între 2001 şi 2008, VAB pe cap de locuitor a crescut în UE cu 1,7 % pe an în termeni reali, alimentată în primul rând de creşterea productivităţii cu 1,2 % pe an. Creşterea ratei ocupării a contribuit la rândul său cu aproximativ 0,5 % pe an, în timp ce creşterea proporţiei populaţiei de vârstă activă în raport cu po-pulaţia totală a avut un impact modest, dar pozitiv (0,1 % - Tabelul 1.3). în perioada crizei (2008-2012), VAB pe cap de locuitor a scăzut cu 0,5 % pe an, iar rata ocupării cu 0,8 % pe an, productivitatea con-semnând o creştere de 0,3 % pe an.

Diferenţa dintre statele membre mai puţin dezvolta-te şi restul UE a fost accentuată în ambele perioade. între 2001 şi 2008, creşterea VAB pe cap de locuitor a fost mult mai mare în statele membre mai puţin dezvoltate (5,2 % pe an) în primul rând datorită creş-terii productivităţii (4,2 % pe an), în timp ce creşterea ponderii populaţiei de vârstă activă în raport cu po-pulaţia totală (ceea ce contribuie la creşterea numă-rului de persoane angajate, indiferent de rata ocupă-

rii) a contribuit de asemenea în mod semnificativ cu 0,4 % pe an. în perioada 2008-2012, în ansamblul statelor membre mai puţin dezvoltate, VAB pe cap de locuitor a continuat să crească, dar într-un ritm mult mai lent (1,2 % pe an), scăzând în practic toate celelalte state membre. Principala sursă a creşterii în aceşti ani a fost productivitatea (care a crescut cu 1,8 % pe an), în timp ce ocuparea forţei de muncă a scăzut semnificativ (cu 1,1 % pe an).

Toate statele membre mai puţin dezvoltate s-au con-fruntat cu pierderi ale numărului de locuri de mun-că între 2008 şi 2012 şi câştiguri de productivitate, cu excepţia României şi Ungariei, unde situaţia a fost inversă. în cinci dintre aceste ţări, creşterea produc-tivităţii a compensat reducerea ocupării, iar VAB pe cap de locuitor a rămas neschimbată. Impactul creş-terii proporţiei populaţiei de vârstă activă în raport cu populaţia totală a fost mai mic în această perioadă (contribuind la creştere cu circa 0,2 % pe an în loc de 0,4 %), însă a continuat să fie semnificativ în Bulgaria, Polonia şi Slovacia (contribuind cu 0,4 % - 0,5 % pe an). în Croaţia, proporţia populaţiei de vârstă activă în raport cu populaţia totală s-a redus (contribuind la scăderea VAB pe cap de locuitor cu 0,6 % pe an) da-torită unei combinaţii de trei factori: emigraţia, ratele mici ale fertilităţii şi îmbătrânirea populaţiei.

VAB pe cap de locuitor a crescut cu 1,3 % pe an între 2001 şi 2008 în statele membre foarte dezvoltate, însă a scăzut cu 0,7 % pe an între 2008 şi 2012. în prima perioadă, creşterea productivităţii (cu 0.9 % pe an) a contribuit mai mult decât creşterea ratei ocupării (cu 0,4 % pe an), iar proporţia populaţiei de vârstă activă în raport cu populaţia totală a rămas neschimbată. între 2008 şi 2012, rata ocupării a scă-zut (cu 0,7 % pe an), în timp ce productivitatea a avut doar o creştere marginală, iar proporţia populaţiei de vârstă activă a consemnat, de asemenea, o scădere marginală în medie, fiind mai pronunţată (0,5 % pe an) în Irlanda, Danemarca şi Finlanda.

Printre statele membre foarte dezvoltate, Irlanda şi Spania au consemnat cele mai mari reduceri ale ra-telor ocupării (cu 3,6 % şi 3,9 % pe an) şi cea mai mare creştere a productivităţii (2,4 % şi, respectiv, 2,7 % pe an). Această situaţie se explică parţial prin prăbuşirea sectorului construcţiilor, cu o productivita-

Ca

pito

lul 1

: Creştere in

teligen

tă

15

Tabelul 1.3 Descompunerea variaţiei anuale în VAB pe cap de locuitor, 2000-2008 şi 2008-2012

2000-2008 2008-2012

Variaţia medie anuală (%)

VAB pe cap de locuitor

Producti- vitatea

Rata ocupării

Ponderea populaţiei de vârstă activă

VAB pe cap de locuitor

Producti- vitatea

Rata ocupării

Ponderea populaţiei de vârstă activă

UE-28 1,7 1,2 0,5 0,1 UE-28 -0,5 0,3 -0,8 0,0Mai puţin dezvoltate 5,2 4,2 0,6 0,4 Mai puţin

dezvoltate0,9 1,8 -1,1 0,2

Ungaria 3,3 3,0 0,0 0,2 Croaţia -2,7 0,4 -2,5 -0,6Polonia 4,5 2,9 0,6 0,9 România -1,2 -1,1 0,0 -0,1Croaţia 4,5 2,2 2,0 0,2 Ungaria -1,2 -1,4 0,3 0,0Estonia 6,2 4,0 1,8 0,3 Letonia -0,5 3,8 -4,5 0,3Slovacia 6,4 4,4 1,1 0,8 Estonia 0,0 1,2 -1,4 0,3Bulgaria 6,4 3,2 3,3 -0,3 Lituania 0,4 0,9 -0,7 0,1România 7,0 8,2 -0,8 -0,4 Bulgaria 1,0 3,8 -3,1 0,4

Letonia 8,5 5,0 3,1 0,2 Slovacia 1,2 2,3 -1,6 0,5Lituania 8,8 5,8 2,5 0,4 Polonia 2,7 3,3 -1,0 0,4

Dezvoltare moderată 2,7 2,1 0,5 0,1 Dezvoltare moderată

-2,5 -0,2 -2,0 -0,3

Portugalia 0,6 0,8 -0,2 0,0 Grecia -5,2 -0,8 -3,7 -0,8Malta 1,8 1,3 -0,1 0,6 Cipru -3,2 0,4 -4,4 0,8Cipru 1,9 0,6 0,5 0,7 Slovenia -2,4 -0,5 -2,0 0,1Grecia 3,2 1,6 1,4 0,1 Portugalia -0,8 1,8 -2,4 -0,2Slovenia 4,3 3,3 0,8 0,1 Republica Cehă -0,5 -0,3 0,0 -0,2Republica Cehă 4,7 4,2 0,3 0,2 Malta 0,4 -0,8 1,2 -0,1

Puternic dezvoltate 1,3 0,9 0,4 0,0 Puternic dezvoltate -0,7 0,1 -0,7 -0,1Italia 0,2 -0,5 0,9 -0,3 Luxemburg -2,6 -2,5 -0,5 0,3Danemarca 0,8 0,6 0,6 -0,4 Irlanda -1,8 2,4 -3,6 -0,6Franța 0,9 1,0 -0,2 0,1 Italia -1,8 -0,8 -0,9 -0,1Spania 1,3 0,1 0,7 0,5 Finlanda -1,7 -0,9 -0,4 -0,4Belgia 1,4 1,0 0,4 0,0 Spania -1,5 2,7 -3,9 -0,1Germania 1,7 1,3 0,7 -0,4 UK -1,4 -0,7 -0,5 -0,1Ţările de Jos 1,7 1,5 0,4 -0,1 Danemarca -1,2 0,7 -1,3 -0,5Irlanda 1,7 1,0 -0,2 0,8 Ţările de Jos -0,9 -0,3 -0,3 -0,3Austria 2,0 1,4 0,6 0,0 Belgia -0,5 -0,2 -0,5 0,1UK 2,0 1,7 0,1 0,2 Franța -0,3 0,3 -0,4 -0,2Luxemburg 2,1 1,8 0,3 0,0 Austria 0,0 -0,4 0,3 0,0Suedia 2,3 2,2 0,1 0,0 Suedia 0,5 0,9 -0,2 -0,2Finlanda 2,5 1,5 1,0 -0,1 Germania 0,7 -0,1 0,6 0,2

În Irlanda şi Malta s-a utilizat PIB-ul real în loc de VAB reală Sursa: Eurostat, AMECO şi calcule efectuate de DG REGIO


16

te modestă, dar şi prin câştiguri de productivitate în alte sectoare.

Germania şi Suedia au fost singurele state membre foarte dezvoltate în care s-a înregistrat o creştere a VAB pe cap de locuitor în perioada crizei, însă cu o repartizare foarte diferită în termeni de productivi-tate şi ocupare. Astfel, în Germania, ocuparea forţei de muncă (luând în calcul rata ocupării şi proporţia populaţiei de vârstă activă) a crescut uşor mai mult decât VAB pe cap de locuitor ca urmare a unei uşoare scăderi a productivităţii. în Suedia, productivitatea a crescut mai mult decât VAB pe cap de locuitor, iar rata ocupării a scăzut.

Statele membre mediu dezvoltate (incluzând Grecia, Portugalia, Cipru, Malta, Republica Cehă şi Slovenia) au fost, în ansamblu, mai grav afectate de criză decât alte state membre. în timp ce VAB pe cap de locuitor a crescut cu 2,7 % pe an în prima perioadă, aceasta a scăzut cu 2,5 % în a doua, în principal ca urmare a scăderii ratei ocupării (cu 2 % pe an), dar şi ca urmare a unei reduceri (cu 0,3 % pe an) a proporţiei din popu-laţia de vârstă activă în raport cu populaţia totală şi

datorită scăderii productivităţii (cu 0,2 % pe an). Prin urmare, aceasta din urmă a atenuat efectul reducerii VAB asupra ocupării, însă doar într-o măsură limitată. în această perioadă au existat totuşi modele de dez-voltare extrem de diferite în ţările din acest grup.

în Malta, VAB pe cap de locuitor a consemnat o uşoa-ră creştere, singura ţară din grup în această situaţie, dar productivitatea a avut o scădere relativ importan-tă (0,8 % pe an) însoţită de o creştere considerabilă a ratei ocupării (1,2 % pe an). în Portugalia, pe de altă parte, VAB pe cap de locuitor a scăzut, dar într-o mai mică măsură decât media grupului, în timp ce pro-ductivitatea a crescut mult mai mult decât în restul grupului (cu 1,8 % pe an), astfel încât rata ocupării a scăzut semnificativ (cu 2,4 % pe an). în Cipru, VAB pe cap de locuitor a scăzut simţitor (cu 3,2 % pe an), dar productivitatea a crescut (cu 0,4 % pe an), spre deo-sebire de alte ţări din acest grup (Grecia şi Slovenia). Acest lucru, în combinaţie cu o creştere semnificativă a populaţiei de vârstă activă în raport cu populaţia totală (cu 0,8 % pe an), ca urmare a imigraţiei, a dus la scăderea considerabilă a ratei ocupării (cu 4,4 % pe an, mai mult decât în orice altă ţară).

Descompunerea creşterii VAB pe cap de locuitor

Creşterea VAB pe cap de locuitor este împărţită în trei componente principale: variaţii ale productivităţii (VAB pe angajat), variaţii ale ratei ocupării (ocuparea forţei de muncă în raport cu populaţia de vârstă activă) şi variaţii ale proporţiei din populaţia de vârstă activă în raport cu populaţia totală.

Astfel:

VAB=

VABx

Ocuparea forţei de muncăx

Populaţia de vârstă activăPopulaţie totală Ocuparea forţei

de muncăPopulaţia de vârstă activă Populaţie totală

Aceeaşi identitate se poate exprima în termeni de variaţie.

De obicei, rata ocupării se bazează pe ancheta asupra forţei de muncă şi pe locul de reşedinţă a persoanei anga-jate. Pe de altă parte, productivitatea este calculată pe baza ocupării la locul de muncă (din conturile naţionale). Pentru a asigura menţinerea acestei identităţi simple, rata ocupării aici se bazează pe ocuparea raportată în conturile naţionale, nu pe ancheta asupra forţei de muncă.


17

6. Creşterea este mai predispusă la variaţii extreme în regiunile metropolitane decât în regiunile rurale

6.1 Regiunile metropolitane ale capitalelor au consemnat o bună performanţă până când criza a provocat pierderi de locuri de muncă peste medie

în 2011, regiunile metropolitane (harta 1.7) repre-zentau 59 % din populaţia UE, 62 % din ocuparea forţei de muncă în UE şi 67 % din PIB-ul UE. Acestea sunt aşadar importante centre de ocupare şi activita-te economică, cu un nivel de productivitate mai mare decât în altă parte. în toate statele membre, PIB-ul pe cap de locuitor este mai mare în regiunile metro-politane decât în alte regiuni, deşi aceasta nu implică întotdeauna rate de creştere mai mari. De exemplu, între 2000 şi 2011, PIB-ul pe cap de locuitor a cres-cut mai repede decât în regiunile nemetropolitane din Germania, Austria, Suedia, Finlanda, Portugalia şi Spania.

Cu toate acestea, atât în UE-15, cât şi în UE-13, PIB-ul real pe cap de locuitor a crescut mai repede în regiunile metropolitane decât în alte regiuni între 2000 şi 2008 (Tabelul 1.4). Ratele creşterii în regi-unile capitalelor au fost deosebit de ridicate, parţial datorită creşterii mai mari a productivităţii în UE-15 şi datorită creşterii ocupării în UE-13.

Creşterea în regiunile metropolitane secundare s-a situat la acelaşi nivel cu creşterea naţională, fiind însă mai mică decât rata înregistrată în regiunile ca-pitalelor metropolitane. Regiunile metropolitane mai mici au crescut mult mai lent decât alte regiuni me-tropolitane. în UE-15, acestea au avut aceeaşi rată a creşterii ca şi regiunile nemetropolitane. în UE-13, regiunile metropolitane mai mici au consemnat o rată a creşterii mult mai mică decât regiunile neme-tropolitane.

Criza a afectat în mod diferit regiunile metropolitane din UE-15 şi UE-13 între 2008 şi 2011. în UE-15, PIB-ul în regiunile metropolitane ale capitalelor a scăzut în acelaşi ritm ca şi în alte regiuni. în UE-13, PIB-ul în regiunile metropolitane ale capitalelor a scăzut, con-

Tabelul 1.4 Variaţia PIB-ului pe cap de locuitor, productivitatea şi ocuparea pe cap de locuitor pe tip de regiune metropolitană, 2000-2008 şi 2008-2011

2000-2008 2008-2011


PIB pe cap de locuitor

Producti- vitatea

Ocuparea pe cap de locuitor


Producti- vitatea


UE-15Regiunea metropolitană a capitalei 1,4 0,9 0,6 -0,8 0,3 -1,1

Regiune metropolitană secundară 1,3 0,7 0,6 -0,8 0,1 -0,9

Regiuni metropolitane mai mici 1,2 0,7 0,5 -0,6 0,2 -0,8

Regiune nemetropolitană 1,2 0,8 0,4 -0,8 0,2 -1,0

Total 1,3 0,8 0,5 -0,7 0,2 -0,9UE-13

Regiunea metropolitană a capitalei 5,5 3,6 1,9 -0,3 1,0 -1,3

Regiune metropolitană secundară 4,9 4,1 0,8 1,4 1,3 0,1

Regiuni metropolitane mai mici 3,7 3,6 0,1 1,4 1,2 0,2

Regiune nemetropolitană 4,5 4,4 0,0 0,6 1,7 -1,1

Total 4,9 4,3 0,6 0,7 1,4 -0,8UE-28

Regiunea metropolitană a capitalei 1,9 1,0 0,9 -0,7 0,5 -1,2

Regiune metropolitană secundară 1,6 1,0 0,6 -0,6 0,1 -0,7

Regiuni metropolitane mai mici 1,3 0,8 0,5 -0,5 0,2 -0,8

Regiune nemetropolitană 1,6 1,3 0,3 -0,5 0,5 -1,0

Total 1,6 1,1 0,5 -0,5 0,4 -0,9Sursa: Eurostat şi calcule DG REGIO


18

semnând creşteri în alte regiuni. în ambele cazuri, procesul a fost însoţit de o reducere a ocupării mai accentuată decât în altă parte.

în regiunile metropolitane secundare şi de mici dimen-siuni din UE-15, creşterea productivităţii a fost lentă, iar ocuparea a scăzut, reducerea PIB-ului pe cap de locuitor fiind similară celei din UE-15 în ansamblu.

în regiunile metropolitane secundare şi de mici di-mensiuni din UE-13, creşterea PIB-ului pe cap de locuitor a fost de două ori mai mare decât media UE-13 ca urmare a unei importante creşteri a pro-ductivităţii şi a menţinerii ratei ocupării. Va fi intere-sant de observat dacă această evoluţie anticipează o perioadă de creştere mai mare în afara regiunilor metropolitane ale capitalelor şi, în timp, o atenuare a decalajului faţă de acestea în termeni de PIB pe cap de locuitor.

Un nou studiu ESPON3 vizând în mod specific per-formanţa oraşelor secundare a concluzionat că deşi unele dintre acestea au contribuit substanţial la eco-nomia naţională, contribuţia lor nu este la fel de im-

3 Parkinson, M. et al. (2012).

portantă precum cea a capitalelor. Studiul susţine că acestea ar putea contribui totuşi mai mult dacă ar primi mai mult sprijin UE şi naţional.

Se pare că numeroase ţări au o tendinţă pronunţată de a suprainvesti în capitale şi de a subinvesti în ora-şele secundare şi ar fi recomandabil fără îndoială ca autorităţile superioare să inverseze această tendinţă prin elaborarea unor politici teritoriale axate în mod specific pe oraşele secundare. Acest lucru evidenţi-ază importanţa unei politici de dezvoltare adaptate contextului local, luând în considerare în mod specific impactul teritorial al politicilor naţionale în materie de cercetare şi dezvoltare, inovare, educaţie şi com-petenţe, precum şi transport şi conectivitate.

6.2 Creşterea PIB-ului în regiunile rurale a fost mai redusă înainte de criză, însă s-a dovedit a fi mai rezistentă în perioada crizei

în perioada 2000-2008, PIB-ul real în regiunile rurale (harta 1.8 şi caseta) din UE-28 a crescut cu 1,7 % pe an (Tabelul 1.5), o rată a creşterii similară celei

Tabelul 1.5 Variaţia PIB-ului pe cap de locuitor, productivitatea şi ocuparea pe cap de locuitor pe tipologie urbană-rurală, 2000-2008 şi 2008-2011

2000-2008 2008-2011 2011



Producti- vitatea



Producti- vitatea


PIB pe cap de locuitor (SPC) UE-28=100

UE-15Urbană 1,3 0,8 0,5 -0,9 0,2 -1,0 124

Intermediară 1,2 0,7 0,5 -0,6 0,3 -0,8 100

Rurală 1,2 0,7 0,5 -0,5 0,4 -0,9 90

Total 1,3 0,8 0,5 -0,7 0,2 -0,9 110UE-13

Urbană 5,5 3,6 1,9 0,7 0,9 -0,2 108

Intermediară 4,6 4,2 0,4 0,5 1,5 -1,0 57

Rurală 4,3 4,5 -0,2 0,6 1,6 -1,1 46

Total 4,9 4,3 0,6 0,7 1,4 -0,8 64UE-28

Urbană 1,5 0,9 0,7 -0,8 0,2 -0,9 122

Intermediară 1,5 1,0 0,5 -0,4 0,4 -0,9 90

Rurală 1,7 1,5 0,2 -0,3 0,7 -1,0 74

Total 1,6 1,1 0,5 -0,5 0,4 -0,9 100Sursa: Eurostat şi calcule DG REGIO


19

Dimensiunea oraşului, beneficiile aglomerării şi guvernanţa metropolitană

în toate ţările OCDE, productivitatea şi salariille cresc în paralel cu dimensiunea oraşului (Figura 1.9). Ca urmare a nivelurilor ridicate de productivitate şi a dimensiunii lor mari, aglomerările urbane extinse contribuie substanţial la creşterea naţională.

De ce oraşele mai mari sunt mai productive?

Productivitatea oraşelor depinde de numeroşi factori, pre-cum existenţa întreprinderilor inovatoare cu agajaţi califi-caţi. însă aceasta creşte, cel puţin într-o anumită măsură, odată cu dimensiunea oraşelor, ceea ce ridică întrebări cu privire la motivul pentru care se întâmplă acest lucru. în primul rând, pentru că oraşele mari tind să aibă niveluri mai ridicate de capital uman, chiar dacă relaţia cu dimen-siunea oraşului nu este, în general, liniară, în măsura în care proporţiile lucrătorilor cu nivel înalt şi cu nivel scăzut de calificare cresc simultan. în al doilea rând, oraşele mai mari au de obicei o proporţie mai mare de sectoare cu productivitate ridicată, precum serviciile de consultanţă, juridice şi financiare. în al treilea rând, oraşele mari sunt mai susceptibile de a fi noduri sau centre de servicii prin care circulă fluxurile comerciale, financiare şi de alte ti-puri. De obicei, aceste fluxuri necesită prestarea de servicii cu înaltă valoare adăugată. în al patrulea rând, oraşele profită de avantajele „economiilor de aglomerare”, ceea ce înseamnă că, în medie, productivitatea unei persoane creşte odată cu dimensiunea oraşului în care trăieşte şi munceşte. Figura 1.10 arată nivelurile de productivitate pentru oraşe din Germania şi SUA ajustate pentru a lua în calcul diferenţele de nivel de capital uman. Conform esti-mărilor recente ale OCDE, productivitatea creşte cu 2-5 % la fiecare dublare a populaţiei [Ahrend et al. (2014a)], ceea ce corespunde unor studii similare pentru anumite ţări [Combes et al. (2011)].

De obicei, se consideră că avantajele economiilor de aglo-merare decurg dintr-un proces de împărtăşire, congruenţă şi învăţare (a se vedea, de exemplu, Duranton şi Puga, 2004). în aglomerările mai mari, firmele profită ca urma-re a unei oferte mai abundente de bunuri publice locale, precum şi infrastructuri împărtăşite sau comune, precum laboratoare publice şi universităţi. De asemenea, este mai simplu pentru acestea să găsească furnizori mai potriviţi pentru nevoile lor. în mod similar, o piaţă a muncii mai mare permite un nivel sporit de flexibilitate şi adecvare în-tre lucrători şi locuri de muncă. în egală măsură, crearea, diseminarea şi acumularea mai simplă a cunoştinţelor în aglomerările mai mari facilitează accesul la tehnologii şi competenţe. în plus, se pare că economiile de aglomerare au legătură cu faptul că locuitorii oraşelor mai mari sunt mai bine „conectaţi” decât în altă parte şi că acestea ar putea fi generate de nivelurile mai ridicate ale „capitalului de cunoştinţe” (active necorporale) din întreprinderile pre-zente pe teritoriul lor.

Avantajele economiilor de aglomerare nu decurg doar din mărimea populaţiei din oraşul în sine, ci pot fi şi „împru-mutate” de la aglomerările învecinate. La fiecare dubla-re a populaţiei care trăieşte în aglomerări pe o rază de 300 km, se estimează că productivitatea oraşului situat în centru creşte cu 1-1,5 % [Ahrend et al. (2014a)]. Acest lucru ar putea explica motivul pentru care productivitatea aglomerărilor urbane a crescut în general mai mult odată cu mărimea populaţiei în SUA decât în Europa. în esenţă, deoarece distanţele dintre aglomerări tind să fie mai mici în Europa, oraşele mai mici sunt mai puţin defavorizate întrucât „împrumută” beneficii de la aglomerările oraşelor învecinate.

00

Figura 1.9 Zonele metropolitane mai extinse sunt mai productive

VAB per persoană angajată - USD (SPA)120 000

100 000

80 000

60 000

40 000

20 000

SUA/Canada Europa (OCDE) Japonia/Korea Mexic/Chile

20 000

40 000

60 000

80 000

100 000

120 0000,5 - 1 milioane de locuitori1 - 2 milioane de locuitori2 - 5 milioane de locuitori5+ milioane de locuitori

Sursa: OECD Metropolitan Database


20

Rolul structurilor de guvernanţă metropolitană pentru eficienţa economică şi bunăstare

Zonele metropolitane acoperă deseori mai multe entităţi administrative. Prin urmare, acestea se confruntă deseori cu fragmentarea deciziilor strategice, din moment ce exis-tă în mod frecvent câteva sute de autorităţi locale. Dacă acestea sunt libere să îşi aplice politicile independent une-le faţă de altele, probabil că nu vor aborda în mod adecvat provocarea de dezvoltare a potenţialului economic al zonei metropolitane în ansamblu şi bunăstarea locuitorilor din

zona respectivă. Cercetările realizate de OCDE arată că fragmentarea municipală reduce creşterea economică (Fi-gura 1.11), precum şi productivitatea din zonele metropo-litane; conform estimărilor, dublarea numărului de munici-palităţi la 100 000 de locuitori este asociată cu o reducere a productivităţii de 5-6 %. Oferta deficitară a infrastructu-rilor de transport ar putea explica în parte acest fenomen: un exemplu în acest sens ar fi liniile care, în anumite zone metropolitane, se opresc fără motiv la frontierele admi-nistrative. Acest lucru poate spori şi riscul de excluziune socială a persoanelor care trăiesc în zonele slab deservite.

Repercusiunile potenţial negative ale fragmentării munici-palităţilor pot fi totuşi atenuate în mare măsură prin me-canisme de guvernanţă. în mod specific, se estimează că existenţa unui organism central de guvernanţă reduce la aproximativ jumătate efectele adverse ale fragmentării asupra productivităţii. Regiunile metropolitane cu un orga-nism central de guvernanţă au în medie un grad mai redus de extindere urbană, poate ca urmare a utilizării mai efici-ente a terenurilor şi a planificării transportului (Figura 1.12). în mod similar, în zonele metropolitane cu o autoritate de transport sau alt organism de coordonare a transportului, locuitorii tind să fie mai mulţumiţi de sistemul de transport public; zonele în cauză tind să aibă şi niveluri mai reduse de poluare a aerului [Ahrend et al. (2014b)].

-0,6

-0,4

-0,2

-0,6

-0,4

-0,2

Organismele centrale de guvernanţă şi evoluţia extinderii urbane*

1,2

1,0

0,8

0,6

0,4

0,2

0,0

cu organism de guvernanţă

fără organism de guvernanţă

0,0

0,2

0,4

0,6

0,8

1,0

1,2

* Luând în considerare efectele fixe aferente ţărilorSursa: Ahrend et al. (2014c)

58

63

68

73

78

58

63

68

73

78

Autorităţi de transport şi % din cetăţeni satisfăcuţi de sistemul de transport public

Cu autoritate de transport Fără autoritate de transport

0,00

0,25

0,00

0,25

50 000

Germania

-0,25500 000 5 000 000

-0,25

Productivitatea oraşelor (normalizată)

Germania de Vest

Germania de Est

Populaţia (scara log10)

Sursa: Ahrend et al. (2014a)

-0,3

0

-0,3

0

30 000 000

SUA

Productivitatea oraşelor (normalizată)0,3

3 000 000300.000

Populaţia (scara log10)

0,3

11

Figura 1.11 Zonele metropolitane mai puţin fragmentate au consemnat o creştere mai mare

Creşterea medie anuală a PIB-ului pe cap de locuitor, 2000-2010 (%)1,5

0,50,5

1,5

RidicatScăzut Mediu-scăzut Mediu-ridicat

Gradul corespunzător de fragmentare

Sursa: Ahrend et al. (2014b)

Figura 1.12 Instituţii de guvernanţă şi rezultate selectate

Figura 1.10 Mărimea populaţiei şi productivitatea pe oraşe


21

din alte tipuri de regiuni. Singura diferenţă a fost că productivitatea din regiunile rurale a crescut mai re-pede, în timp ce ocuparea forţei de muncă în raport cu populaţia a consemnat un progres mai lent.

în regiunile rurale din UE-15, creşterea PIB-ului pe cap de locuitor a fost puţin mai lentă datorită fap-tului că productivitatea a avut o creştere mai mică decât cea înregistrată în alte regiuni. în schimb, ocu-parea în raport cu populaţia a avut acelaşi ritm de creştere ca în alte regiuni.

Și în regiunile rurale din UE-13, PIB-ul pe cap de locui-tor a crescut mai lent decât în alte regiuni între 2000 şi 2008. Totuşi, productivitatea în acest caz a crescut mai mult, iar ocuparea în raport cu populaţia s-a redus, în timp ce în alte regiuni a crescut. Ar putea exista o legătu-ră între cele două tendinţe, în măsura în care creşterea mai mare a productivităţii s-a datorat utilizării tehnolo-giei şi metodelor de lucru mai eficiente, inclusiv în agri-cultură, ceea ce a dus în schimb la o reducere a ocupării.

Criza a avut efecte diferenţiate asupra regiunilor ru-rale. în UE-15, reducerea PIB-ului pe cap de locuitor între 2008 şi 2011 a fost mai puţin pronunţată în regiunile rurale decât în cele urbane. în UE-13, ra-tele creşterii PIB-ului pe cap de locuitor între 2008 şi 2011 au fost mult mai reduse decât în perioada anterioară, însă totuşi pozitive. Creşterea în regiunile urbane a fost uşor mai mare decât în afara acestora.

Ocuparea forţei de muncă a scăzut în toate tipurile de regiuni, cu precădere în regiunile urbane din UE-15 şi în regiunile rurale din UE-13. Productivitatea a con-tinuat să crească în UE-15 şi în special în UE-13. în ambele cazuri creşterea a fost mai mare în regiunile rurale decât în afara acestora.

în 2011, diferenţele în materie de PIB pe cap de lo-cuitor între cele trei tipuri de regiuni au fost mult mai mici în UE-15 decât în UE-13. în regiunile rurale, PIB-ul mediu pe cap de locuitor a fost de 90 % din media UE, în regiunile urbane a reprezentat 124 % din medie, adică o diferenţă de 34 de puncte procentuale. Pe de altă parte, PIB-ul pe cap de locuitor în regiunile rurale din UE-13 a fost de doar 46 % din media UE, în timp ce în regiunile urbane a reprezentat 108 % din medie, adică o diferenţă de 62 de puncte procentuale.

7. Rata înfiinţării de întreprinderi şi antreprenoriatul se bazează pe iniţiativa individuală şi pe climatul instituţional adecvat

Demografia întreprinderilor reflectă dinamismul unei economii prin adaptarea la structurile economice şi a antreprenorilor la evoluţia condiţiilor pieţei. în peri-oada 2014-2020, politica de coeziune a pus puternic accentul pe susţinerea creşterii inteligente, în special pe inovare şi firme cu creştere sporită, cu programe vizând susţinerea capacităţii inovatoare a IMM-urilor. Și în perioadele precedente s-a alocat o bună parte din fondurile politicii de coeziune pentru îmbunătăţirea mediului de afaceri şi susţinerea antreprenoriatului.

Indicatorii regionali ai demografiei întreprinderilor arată locul în care se înfiinţează noi întreprinderi şi rapiditatea creşterii lor. în această secţiune sunt analizaţi doi indicatori principali: rata înfiinţării între-prinderilor (întreprinderi create în raport cu numărul de firme active într-o anumită regiune) şi rata mor-talităţii (întreprinderi care îşi încetează operaţiunile după desfăşurarea ultimei activităţi într-o regiune în raport cu numărul de întreprinderi active din regiu-nea respectivă).

Rata creării întreprinderilor este unul din principalele motoare ale ocupării forţei de muncă şi ale dezvol-tării economice. întreprinderile noi, inovatoare tind să sporească competitivitatea unei economii, atât di-rect, cât şi indirect, prin motivarea concurenţilor de a deveni mai eficienţi. Rata mortalităţii tinde să indice activităţile economice care nu mai sunt rentabile.

în 2010, întreprinderile nou create au fost în general mai numeroase în regiunile capitalelor (sau în jurul acestora), atât în ţările mai dezvoltate ale UE, cât şi în statele membre mai puţin dezvoltate. Rata de în-fiinţare a întreprinderilor a fost de asemenea ridicată în regiunile în care economia a continuat să crească (în special în Polonia) sau în cele care s-au redresat rapid după recesiunea gravă din 2009 (Slovacia, de exemplu) (Figura 1.14).

în Franţa, care a înregistrat în medie o rată ridicată a înfiinţării de întreprinderi, diferenţele regionale sunt

Al şa

selea R

ap

ort d

e coeziu

ne eco

no

mică

, socia

lă şi terito

rială

22


23

Definiţia UE-OCDE a oraşului şi a zonei de influenţă şi regiunile metropolitane

Noua definiţie UE-OCDE este legată de regiunile metropolitane.

Oraşele din această nouă definiţie coincid cu cele identificate pe baza gradului de urbanizare (a se vedea mai sus). Un oraş este definit ca una sau mai multe municipalităţi (unitate administrativ-locală de nivel 2) în care cel puţin 50 % din populaţie trăieşte într-un centru urban.

Zona de influenţă a unui oraş este definită ca incluzând toate municipalităţile învecinate în care cel puţin 15 % dintre locuitorii cu un loc de muncă se deplasează în oraş. Municipalităţile aflate sub acest prag, dar înconjurate de municipalităţi peste pragul respectiv sunt de asemenea incluse în zona de influenţă. (Pentru mai multe detalii, a se vedea Dijkstra şi Poelman 2012 şi OCDE 2012). Oraşul şi zona de influenţă alcătuiesc o zonă urbană funcţională.

Acest raport include date pentru centrele urbane (a se vedea accesul la transport public), oraşele (a se vedea riscul de sărăcie) şi oraşele împreună cu zona lor de influenţă (a se vedea calitatea aerului).

Regiunile metropolitane1 sunt formate din oraşele şi zonele lor de influenţă de peste 250 000 de locuitori. Dacă peste 50 % din populaţia dintr-o regiune NUTS 3 trăieşte într-un astfel de oraş, inclusiv în zona sa de influenţă, aceasta este considerată (parte dintr-o) regiune metropolitană.

Tipologia distinge trei tipuri de regiuni metropolitane:

1. regiunile capitalelor (adică cele în care se află capitala ţării);

2. regiunile metropolitane secundare;

3. regiunile metropolitane mai mici.

Regiunile metropolitane secundare sunt cele mai mari oraşe dintr-o ţară, excluzând capitala. O ruptură naturală în termeni de mărime a populaţiei a fost utilizată pentru a distinge regiunile metropolitane secundare de regiunile metropolitane mai mici.

1 Eurostat, Metropolitan regions, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/region_cities/metropolitan_regions

Celulă cu o mare densitate a populaţiei (>1 500 loc. per km².)

Municipalităţi

Oraşul de audit urban

Celule cu o densitate mare a populaţiei, centrul urban şi oraş (Graz)

Centru urban (cluster de celule cu o densitate mare cu o populaţie de > 50 000)

Comună > 50 % din populaţie trăieşte într-un centru urban

http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/region_cities/metropolitan_regions


24

Naveta şi delimitări geografice funcţionale

Diferenţa dintre PIB-ul pe cap de locuitor în regiunile urbane faţă de alte regiuni se datorează parţial fluxu-rilor de navetă care tind să distorsioneze comparaţia. Persoanele care lucrează într-o regiune urbană şi tră-iesc într-o regiune intermediară sau rurală învecinată sporesc PIB-ul pe cap de locuitor în regiunea urbană (contribuind la PIB-ul acesteia, dar nu şi la populaţie) şi reduc PIB-ul pe cap de locuitor în regiunea în care trăiesc (sporind populaţia, însă fără a contribui la PIB). în multe cazuri, acest fenomen are efecte limitate, dar uneori acestea pot fi importante. De exemplu, jumăta-te din persoanele care lucrează la Bruxelles trăiesc în afara regiunii Bruxelles, astfel încât PIB-ul pe cap de locuitor la Bruxelles este de aproximativ două ori mai mare decât în lipsa fluxurilor de navetă. într-o astfel de situaţie, PIB-ul pe cap de locuitor nu este un indicator fiabil al venitului pe cap de locuitor.

Utilizarea regiunilor funcţionale precum regiunile de ocupare a forţei de muncă1 sau regiunile metropolita-ne evită această distorsiune. Din cele 272 de regiuni metropolitane, totuşi, 42 cuprind zone urbane, inter-mediare şi rurale, ceea ce înseamnă că în aceste cazuri diferenţa în termeni de PIB pe cap de locuitor între cele trei tipuri de regiuni va fi probabil exagerată datorită fluxurilor de navetă.

O modalitate de a reflecta impactul deplasărilor între domiciliu şi locul de muncă este compararea PIB-ului pe cap de locuitor (distorsionat de fluxurile de navetă) cu PIB-ul pe persoană angajată, această categorie fiind

1 Eurostat a creat un grup de lucru pentru a analiza diferitele metodologii de pe piaţa muncii. Rezultatele vor fi disponibile în 2015.

măsurată pe baza locului de muncă, nefiind, aşadar, distorsionată de fluxurile de navetă. PIB-ul pe angajat este, desigur, mult mai mare decât PIB-ul pe cap de lo-cuitor, întrucât doar circa jumătate din populaţia totală este angajată. într-un regim funcţional fără fluxuri de navetă interne sau externe, această diferenţă ar cores-punde ponderii populaţiei angajate.

Cu toate acestea, în cazul regiunii metropolitane Paris, de exemplu, PIB-ul pe cap de locuitor este mult mai mare decât ar fi implicat de această diferenţă în cele două zone cu fluxuri de navetă interne, în timp ce ar fi mult mai ridicat în zonele cu fluxuri de navetă ex-terne (Figura 1.13). Acest exemplu ilustrează creşterea PIB-ului pe cap de locuitor în regiunile cu mai multe locuri de muncă decât locuitori angajaţi şi reducerea sa în regiunile în care siutaţia este inversă (care sunt, de fapt, regiuni „dormitor” pentru regiunea în care se concentrează activitatea economică).

Există un consens din ce în ce mai amplu privind ne-cesitatea de a orienta politicile economice şi strategiile de dezvoltare asupra regiunilor mai funcţionale decât asupra anumitor zone dintr-o regiune economică sau piaţă a muncii. Acest lucru se poate observa prin con-turarea unor noi instrumente de guvernanţă în zonele metropolitane din Franţa, Regatul Unit şi alte ţări. Tot din acest motiv au fost combinate mai multe regiuni NUTS 2 la evaluarea competitivităţii regionale pentru a evita ca o zonă metropolitană unică să fie divizată în mai multe regiuni.

0

20

40

60

80

0

20

40

60

80

Figura 1.13 PIB pe cap de locuitor şi persoană angajată în regiunea metropolitană Paris, 2010

Index, regiunea metropolitană Paris=100 PIB pe cap de locuitor PIB pe persoană angajată180

160

140

120

100

Hauts-de-Seine Paris Val-de-Marne Essone Yvelines Seine-Saint-Denis

Val-d’Oise Seine-et-Marne

Sursa: Eurostat şi calcule DG REGIO

180

160

140

120

100


25

pronunţate, ratele cele mai mari fiind înregistrate în regiunile ultraperiferice şi meridionale, precum şi în jurul Parisului, dar şi în regiunile din apropierea gra-niţei cu Belgia şi Germania.

în Austria şi Italia, ratele de înfiinţare au fost deose-bit de scăzute. în alte ţări s-au observat, de aseme-

nea, disparităţi regionale, chiar dacă această situaţie are legătură în principal cu o singură regiune, ca de exemplu Ilfov în România, regiunea NUTS 3 din jurul Budapestei şi Byen København (cu o rată ridicată) şi Bornholm (rată scăzută) în Danemarca.

Noul grad de urbanizare şi noua tipologie urbană-rurală

De la al 5lea Raport de coeziune, Comisia Europeană a dezvoltat o nouă tipologie a zonelor locale asociată unei tipologii a regiunilor1.

Ambele tipologii se bazează pe un nou instrument ana-litic, reţeaua de populaţie, utilizat pentru a identifica trei tipuri de celulă:

1. centru urban (denumire alternativă: cluster cu den-sitate mare): celule de reţea adiacente de un km pătrat cu o densitate de cel puţin 1 500 de locuitori pe km pătrat şi o populaţie minimă de 50 000;

2. cluster urban: reţea de celule adiacente de un km2 cu o densitate de cel puţin 300 de locuitori pe km pătrat şi o populaţie minimă de 5 000;

3. celulă de reţea rurală: celule de reţea din afara clusterelor urbane.

Acestea sunt folosite ulterior pentru a defini trei tipuri de municipalităţi (unităţi administrativ locale de nive-lul 2) după cum urmează:

1 Eurostat, Urban-rural typology, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Urban-rural_typology

1. oraşe: cel puţin 50 % din populaţie trăieşte într-un centru urban;

2. oraşe mici şi suburbii: mai puţin de 50 % din popu-laţie trăieşte într-un centru urban, dar peste 50 % trăieşte într-un cluster urban;

3. zone rurale: cel puţin 50 % din populaţie trăieşte în celule de reţea rurale.

Aceste celule sunt folosite şi pentru a defini regiunile NUTS 3 după cum urmează:

1. predominant urbane: mai puţin de 20 % din popu-laţie trăieşte în celule de reţea rurale;

2. intermediare: între 20 % şi 50 % din populaţie tră-ieşte în celule de reţea rurale;

3. predominant rurale: cel puţin 50 % din populaţie trăieşte în celule de reţea rurale.

Aceasta creează astfel o strânsă legătură între regiunile rurale şi zonele rurale, care sunt definite în acelaşi mod..

4

7

10

13

16

4

7

10

13

16

AT IT ES RO HU FI NL SI DK BG CZ EE PT FR SK PL

Figura 1.14 Rata de înfiinţare a întreprinderilor, 2010

% din populaţia de întreprinderi Media pe ţară Regiune NUTS3

Sursa: Eurostat

http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Urban-rural_typology

http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Urban-rural_typology


26

Rata mortalităţii întreprinderilor a fost deosebit de ridicată în România, Slovacia şi în majoritatea regiu-nilor poloneze, precum şi în regiunile meridionale ale Spaniei (precum Andalucía şi Murcia), Italia (Calabria) şi în regiunile estice din Danemarca (Figura 1.15). Această rată a fost scăzută în Țările de Jos, Austria, nord-estul Italiei şi în mai multe regiuni din Franţa. Este interesant de observat că unele regiuni din Polonia şi Slovacia au tins să înregistreze rate ridi-cate ale înfiinţării şi mortalităţii de întreprinderi, indi-când un nivel important de rotaţie sau reînnoire a în-treprinderilor. în România, rata ridicată a mortalităţii a fost însoţită de rate scăzute de înfiinţare în 2010, reflectând încetinirea activităţii economice ca urmare a gravei recesiuni din 2009.

Acest nou set de date privind demografia regională a întreprinderilor ar putea deveni un indicator strategic esenţial pentru a măsura dinamica acestora la nivel regional. Acesta poate identifica regiunile cu o rată a înfiinţării sub medie sau cele cu o rată ridicată a mortalităţii întreprinderilor sau o rată de supravieţui-re scăzută. Fiecare dintre aceste trei situaţii ar trebui să facă obiectul unor analize aprofundate pentru a indica de ce mediul de afaceri din regiunile respective nu pare să asigure condiţii optime.

Antreprenoriatul este un important motor de dezvol-tare economică, restructurare şi creştere a regiunilor. Acesta poate fi perceput ca o interacţiune dinamică, integrată instituţional, între atitudinile, competenţele şi aspiraţiile individuale ale persoanelor, care determi-

nă alocarea resurselor prin crearea unor noi proiecte şi exploatarea proiectelor existente. Antreprenoriatul reflectă aşadar un proces complex care presupune luarea unor decizii individuale şi contextul mai amplu în care se întâmplă acest lucru. Acest fenomen a fost studiat atât din perspectiva individuală, cât şi din cea contextuală, însă relaţia complexă dintre cele două nu a mai fost analizată la nivel regional.

Variaţiile antreprenoriatului măsurate astfel în cele 125 de regiuni sunt substanţiale (harta 1.9), cu un indice de patru ori mai mare în regiunea aflată pe primul loc (hovedstaden în Danemarca) şi cea de pe ultimul loc (Macroregiunea doi în România). Patru re-giuni suedeze, două daneze, două britanice, una fran-ceză şi una irlandeză se află în top 10, hovedstaden fiind urmată de cele două regiuni în care se află cele mai mari oraşe din UE, Greater London şi île de France. Alte regiuni mai dezvoltate, cu oraşe mari şi un PIB pe cap de locuitor mai mare ocupă în general o poziţie mai bună în clasament decât regiunile mai puţin dezvoltate din aceeaşi ţară. în majoritatea ca-zurilor, regiunile capitalelor ocupă poziţia fruntaşă în clasament în fiecare ţară. Regiunile cu cele mai mo-deste rezultate se află în România, Ungaria şi Grecia.

Indicele se bazează atât pe indicatorii individuali, cât şi pe cei instituţionali sau de mediu (a se vedea case-ta) care reflectă contextul regional. Astfel, un factor precum percepţia riscului este rezultatul combinării unui factor instituţional (riscul real la care sunt expuse

4

6

8

10

12

14

16

18

20

22

4

6

8

10

12

14

16

18

20

22

NL AT FR SI BG IT FI HU ES EE DK PL SK RO

Figura 1.15 Rata de mortalitate a întreprinderilor, 2010

% din populaţia de întreprinderi Media pe ţară Regiune NUTS3

Sursa: Eurostat

Ca

pito

lul 1

: Creştere in

teligen

tă

27


28

întreprinderile nou create, măsurat pe baza ratei de desfiinţare a întreprinderilor) şi a unui factor individual (acceptarea personală a riscului de către antreprenori, măsurată pe baza proporţiei din populaţia cu vârsta între 18 şi 64 de ani care afirmă că teama de eşec nu i-ar împiedica să înfiinţeze o întreprindere).

Analiza aspectelor individuale oferă o imagine diferi-tă de cea furnizată de indicele combinat (harta 1.10). Topul 10 al regiunilor indicelui „individual” include 5 dintre cele care figurează în topul 10 al indicelui

combinat (de exemplu, London, hovedstaden şi île de France), însă include şi două regiuni slovene şi două irlandeze. Ultimele 10 regiuni din clasament, spre de-osebire de lista stabilită pe baza indicelui combinat, includ trei regiuni germane şi patru poloneze.

Această analiză poate ajuta regiunile să îşi adapteze strategiile pentru a elimina principalele obstacole şi a valorifica potenţialul antreprenoriatului, inclusiv al antreprenoriatului social.

8. Inovarea rămâne concentrată din punct de vedere al distribuţiei spaţiale

După cum se atestă pe larg în literatura economică, cercetarea şi inovarea au un rol decisiv în legătu-ră cu performanţa economică a ţărilor şi regiunilor. Inovarea, înţeleasă în sens amplu pentru a include inovarea în termeni de produs, proces, piaţă şi or-ganizaţie, este considerată a fi unul din principalele motoare de creştere economică, de ocupare şi dura-bilitate ecologică, având aşadar o importanţă critică pentru progresul social şi prosperitate.

în concret, inovarea este un important motor de creş-tere a productivităţii pe termen lung, fiind astfel esen-ţială pentru menţinerea competitivităţii întreprinderi-lor faţă de concurenţii lor. Acest lucru este cu atât mai important pentru întreprinderile din Europa care concurează din ce în ce mai mult cu întreprinderi din regiunile mai puţin dezvoltate ale lumii şi din econo-miile emergente. Aceşti concurenţi reuşesc nu doar să recupereze teren rapid în termeni de tehnologie, ci continuă să beneficieze şi de costurile reduse ale for-ţei de muncă, fapt ce se datorează parţial normelor diferite din organizarea pieţei muncii, lipsei protecţi-ei lucrătorilor şi aşteptărilor mai mici privind venitul. Totuşi, costurile cu forţa de muncă sunt compensate într-o oarecare măsură de productivitatea mai redu-să. Din această perspectivă, inovarea, precum şi capa-citatea de a asimila inovarea produsă în afară, poate fi considerată o condiţie importantă pentru menţine-rea specificităţilor modelului social european.

Indicele regional al antreprenoriatului şi dezvoltării - REDI

Un proiect european1 recent a elaborat un indice (REDI - Regional Entrepreneurship and Development Index) care descrie procesul antreprenorial, luând în considerare atât atitudinile şi caracteristicile indivi-duale, cât şi contextul regional, adică nu doar voinţa personală de a înfiinţa o întreprindere, ci şi existenţa condiţiilor necesare în regiunea respectivă.

Indicele cuprinde trei sub-indici care vizează atitu-dinile antreprenoriale, competenţele şi, respectiv, aspiraţiile. Fiecare dintre sub-indici are un element individual (în raport cu comportamentul decizional individual) şi un element instituţional (în raport cu contextul). Atitudinile antreprenoriale descriu atitudi-nile populaţiei dintr-o regiune faţă de antreprenoriat, incluzând elemente precum percepţia asupra opor-tunităţilor şi riscurilor, susţinerea culturală şi crearea de reţele. Acestea sunt măsurate prin indicatori care vizează concentrarea de piaţă, capitalul social şi amploarea corupţiei. Competenţele antreprenoriale vizează caracteristicile prezentate de antreprenori şi întreprinderi nou înfiinţate cu un mare potenţial de creştere, precum adoptarea tehnologiilor, nivelul de capital uman şi gradul de concurenţă. Indicatorii uti-lizaţi vizează nivelul de studii, gradul de sofisticare a întreprinderilor şi libertatea lor de funcţionare. Aspi-raţiile antreprenoriale se referă la caracterul distinc-tiv şi strategic al activităţii antreprenoriae, precum inovarea în termeni de produse şi procese sau acce-sul la finanţare. Acestea sunt măsurate de indicatori referitori la inovare, cercetare şi dezvoltare, precum şi la evoluţia pieţei financiare. Indicatorii pot viza re-giuni (NUTS 1 sau NUTS 2) sau ţări.

1 Szerb, L. et al. (2013)


29

în plus, spre deosebire de creşterea care decurge din restructurarea economiilor, creşterea generată de inovare este în principiu fără limite, motiv pentru care constituie un factor decisiv de creştere şi dez-voltare economică pe termen lung4.

Unul din principalii indicatori de evaluare a investi-ţiilor în inovare este nivelulul cheltuielilor regionale pentru cercetare şi dezvoltare5. Progresul tehnic este generat în mare măsură de activităţile cercetare şi dezvoltare şi cheltuielile în acest sens indică efor-tul sectorului public şi al întreprinderilor de a genera inovare şi noi oportunităţi de piaţă6. Având în vede-re rolul pe care îl joacă în susţinerea motoarelor de creştere, cercetarea şi dezvoltarea constituie unul din obiectivele majore ale strategiei Europa 2020, care specifică faptul că 3 % din PIB-ul UE ar trebui investit în cercetare şi dezvoltare la orizontul 2020.

Conform ultimelor date disponibile, cheltuielile pen-tru cercetare şi dezvoltare în UE-28 s-au situat la aproximativ 2 % din PIB în 2011 (harta 1.11). Cu toate acestea, dincolo de această medie există am-ple diferenţe, cu cheltuielile din PIB variind de la 8 % în anumite regiuni - Braunschweig în Germania şi Brabant Wallon în Belgia, până la doar 0,1 % (Ciudad Autónoma de Ceuta în Spainia, Dytiki Makedonia şi Notio Aigaio în Grecia şi Severozapaden în Bulgaria).

Cheltuielile pentru cercetare şi dezvoltare în Uniune au crescut constant în ultimul deceniu, de la 1,8 % din PIB în 1995 la 2,0 % în 2011. Totuşi, această creştere este prea lentă pentru reducerea decalajului faţă de econo-miile foarte dezvoltate din lume, precum Japonia, cu cheltuieli de 3,7 % din PIB pentru cercetare şi dezvol-tare în 2011 sau SUA, cu 2,9 % din PIB.

4 Acest rol important este recunoscut de iniţiativa „Uniunea pentru inovare” lansată în 2010 în cadrul strategiei Europa 2020, care vizează stimularea cercetării şi inovării în întreaga UE prin 34 de puncte de acţiune.

5 Trebuie remarcat totuşi că, în mod probabil, cheltuielile pentru cer-cetare şi dezvoltare subestimează activităţile de inovare, în special în sectoarele nemanufacturiere în care inovarea netehnologică este frecventă (a se vedea secţiunea de mai jos „tablou de bord al inovării regionale).

6 Trebuie indicat că cheltuielile pentru cercetare şi dezvoltare reprezintă o măsură de intrare care nu reflectă măsura în care aceste cheltuieli sunt efectiv transformate în inovări şi, mai con-cret, în inovări comerciale.

în general, regiunile cu cele mai mari cheltuieli pen-tru cercetare şi dezvoltare sunt şi cele mai dezvoltate. Dintre cele 20 de regiuni din UE cu cele mai mari chel-tuieli pentru cercetare şi dezvoltare, 16 au un nivel al PIB-ului pe cap de locuitor de peste 100 % din media UE-27. Marea majoritate a regiunilor cu niveluri redu-se ale cheltuielilor pentru cercetare şi dezvoltare se află în statele membre din sud, centru şi est sau sunt regiuni cu niveluri relativ reduse ale PIB-ului pe cap de locuitor din statele membre occidentale.

8.1 Cercetarea şi dezvoltarea şi obiectivul 2020

în 2011, cheltuielile pentru cercetare şi dezvoltare au depăşit obiectivul Europa 2020 de 3 % în doar 32 de regiuni din UE şi a fost de sub 1 % în 100 de regi-uni. în majoritatea regiunilor, cheltuielile sunt cu mult sub obiectivul naţional, care este mai puţin ambiţios decât cel european în majoritatea statelor membre (Tabelul 1.6 şi harta 1.12). Doar 32 de regiuni au atins obiectivul naţional privind cheltuielile şi se con-stată, inclusiv în statele membre în care cheltuielile s-au apropiat de acest obiectiv (Danemarca, Suedia şi Germania), că disparităţile regionale rămân consi-derabile7. Totuşi, nu toate regiunile sunt în măsură să atingă sau să încerce să atingă obiectivul naţional întrucât diferenţele regionale în acest domeniu sunt inerente localizării, după cum se indică mai jos.

Cheltuielile pentru cercetare şi dezvoltare sunt în ge-neral semnificative în regiunile în care există un oraş mare, deşi regiunile cu cel mai mare oraş, care de obi-cei este şi capitala, nu ating în toate cazurile cele mai mari niveluri. într-adevăr, multe regiuni cu cheltuieli importante pentru cercetare şi dezvoltare nu includ un oraş foarte mare, ca de exemplu Oulu în Finlanda sau Styria în Austria. Această situaţie se explică parţi-al prin faptul că activitatea manufacturieră, principala sursă de cercetare şi dezvoltare, este în general mai puţin reprezentată în oraşele foarte mari.

Cercetarea şi dezvoltarea nu reflectă în niciun caz toate cheltuielile pentru inovare. Deşi reflectă o mare parte a cheltuielilor pentru inovare în industria pre-

7 A se vedea ESPON (2013), Territorial Dimension of the Europe 2020 Strategy.

Al şa

selea R

ap

ort d

e coeziu

ne eco

no

mică

, socia

lă şi terito

rială

30


31

lucrătoare, nu ia în calcul majoritatea cheltuielilor aferente serviciilor. Având în vedere concentrarea spaţială a industriei prelucrătoare, nu ar fi realist să se aştepte ca toate regiunile să atingă obiectivul naţional de cheltuieli pentru cercetare şi dezvoltare. într-adevăr, datorită externalităţilor sau propagării efectelor pozitive provenind de la concentrarea ino-vării tehnologice în câteva locuri, numeroase regiuni nu ar trebui să se ambiţioneze să atingă obiectivul naţional privind cercetarea şi dezvoltarea, ci să se concentreze pe alte modalităţi de inovare.

Inovarea este un factor-cheie de dezvoltare pentru toate regiunile din UE, nu doar pentru cele de înal-tă tehnologie. Totuşi, performanţele regiunilor vari-ază în mod semnificativ în ceea ce priveşte inovarea. Unele se află mai aproape de frontiera tehnologică globală, iar creşterea lor se bazează în general pe capacitatea de cercetare şi dezvoltare, precum şi pe inovarea tehnologică care să propulseze această frontieră. Alte regiuni încearcă să le ajungă din urmă pe cele fruntaşe prin absorbţia tehnologiilor existen-te, iar principala lor provocare este sporirea capaci-tăţii lucrătorilor şi a întreprinderilor lor de a realiza acest proces.

Pentru altă serie de regiuni, factorul de limitare este dotarea lor modestă cu infrastructură şi calitatea mediului de afaceri. Prin urmare, este important să se ia în calcul mai multe aspecte legate de inova-re, nu doar cercetarea şi inovarea, sau doar inovarea tehnologică, pentru a oferi o imagine mai precisă şi completă a geografiei inovării în UE. Aceasta este abordarea adoptată de tabloul de bord privind ino-varea regională (RIS) pentru a evalua performanţa în acest sens în regiunile NUTS 1 şi 2.

RIS acoperă în total 190 de regiuni din Europa - toate cele din UE, împreună cu cele din Norvegia şi Elveţia.8 Acesta se bazează pe 11 indicatori care reflectă di-ferite aspecte importante pentru inovare, precum „Resurse umane”, „Finanţe şi sprijin”, „Investiţii ale întreprinderilor” şi „Colaborări şi antreprenoriat” (indicator vizând eforturile antreprenoriale şi efor-turile conexe în materie de colaborare), precum şi „Rezultate” (adică numărul de întreprinderi care au introdus inovări pe piaţă sau în cadrul organizaţii-lor lor, cu efecte în termeni de ocupare, exporturi şi vânzări). în scopul analizei, regiunile sunt grupate în patru categorii (harta 1.13): lideri în materie de ino-vare (34 de regiuni), regiuni situate la nivelul imediat următor (57 de regiuni), inovatori moderaţi (68 de regiuni) şi inovatori modeşti (31 de regiuni).

în general, performanţa regională măsurată astfel tinde să fie în concordanţă cu performanţa naţională. Majoritatea regiunilor fruntaşe în materie de inovare şi a celor aflate la nivelul imediat următor se află în ţările identificate astfel în Tabloul de bord al inovă-rii în Uniune (IUS), situaţia fiind similară şi în cazul regiunilor cu inovare moderată şi modestă. Toate regiunile fruntaşe în materie de inovare se află în doar 8 state membre ale UE (Danemarca, Germania, Finlanda, Franţa, Irlanda, Olanda, Suedia şi Regatul Unit), indicând că excelenţa în inovare se concentrea-ză doar în câteva zone din Europa. Conform evaluă-rii, regiunile din Bulgaria, Croaţia, Grecia, Polonia şi România au obţinut cele mai slabe rezultate.

Există totuşi unele variaţii în performanţa regională la nivelul anumitor ţări. Astfel, 14 ţări au regiuni in-cluse în două grupuri de performanţă, iar patru dintre acestea (Franţa, Portugalia, Slovacia şi Spania) - în

8 Detaliile privind metoda şi indicatorii utilizaţi pentru stabilirea RIS se pot consulta în raportul elaborat pentru Comisia Europeană Regional Innovation Scoreboard 2014, Comisia Europeană (2014).

Tabelul 1.6 Cheltuielile totale pentru cercetare şi dezvoltare şi distanţa faţă de obiectivul 2020, regiunile UE-28, 2011

Mai dezvoltate

Tranziţie Mai puţin dezvoltate

UE-28

Cercetare şi dezvoltare (% din PIB), 2011 2,3 1,3 0,8 2,1

Distanţa de obiectivul naţional (în puncte procentuale) 0,4 1,4 0,9 0,9

% din regiunile* care şi-au atins obiectivul naţional 21 8 5 14* Include doar regiunile cu obiectiv naţional pentru care există date disponibile Sursa: Eurostat şi calcule DG REGIO

Al şa

selea R

ap

ort d

e coeziu

ne eco

no

mică

, socia

lă şi terito

rială

32

Ca

pito

lul 1

: Creştere in

teligen

tă

33


34

trei grupuri. Doar Austria, Belgia, Bulgaria, Republica Cehă şi Grecia au toate regiunile în acelaşi grup.

Analiza efectuată pentru perioada 2004-2010 arată că performanţa în materie de inovare s-a îmbunătă-ţit în majoritatea regiunilor (155 din 190, a se vedea harta 1.14). Regiunile cu progrese relativ importante sunt repartizate pe întreg teritoriul UE. Cel puţin o regiune din fiecare ţară şi-a îmbunătăţit performanţa peste media UE. Aceasta este situaţia în toate regiu-nile din Austria, Irlanda, Olanda şi Elveţia.

Pe de altă parte, în jumătate dintre ţări (14), perfor-manţa s-a înrăutăţit în cel puţin o regiune în perioa-da de referinţă. Aceasta a scăzut cu peste 2,5 % pe an în 7 regiuni poloneze, 4 regiuni spaniole şi câte o regiune din Croaţia, Italia şi România. Această scă-dere a fost şi mai pronunţată (peste 10 % pe an) în Ciudad Autónoma de Ceuta şi Ciudad Autónoma de Melilla în Spania, precum şi Podlaskie şi Kujawsko-Pomorskie în Polonia. în ansamblu, rezultatele indică faptul că nu există semne de recuperare, cu alte cu-vinte, nu s-a constatat nicio apropiere a performan-ţei din regiunile mai puţin inovatoare faţă de cea din regiunile mai inovatoare.

Majoritatea regiunilor foarte inovatoare (lideri în ma-terie de inovare şi regiunile situate la nivelul imediat următor) au obţinut scoruri ridicate la majoritatea indicatorilor (de exemplu, resurse umane, cheltuieli pentru cercetare şi inovare, antreprenoriat şi inovări de produse şi procese). Dimpotrivă, majoritatea re-giunilor cu inovare moderată şi modestă au obţinut rezultate foarte variabile pentru diferite aspecte.

Atitudinea pozitivă a persoanelor faţă de noutate (astfel cum a fost monitorizată de Ancheta socială europeană) este un factor cheie atât pentru antre-prenoriat, cât şi pentru inovare. în plus, performanţa regională depinde într-o mare măsură de existenţa unui sistem avansat de sprijin public pentru inovare de care să beneficieze numeroase întreprinderi sub diferite forme. Altfel spus, finanţarea publică ar pu-tea compensa insuficienţa de fonduri private pentru stimularea activităţii inovatoare.

în general, analiza confirmă ampla diversitate a re-giunilor din UE în termeni de performanţă în inovare,

ceea ce consolidează noţiunea conform căreia ino-varea are o puternică dimensiune regională. Având în vedere această amplă diversitate, programele de susţinere a inovării, inclusiv cele legate de politica de coeziune, trebuie să ia în calcul contextul regional atunci când se decide cel mai adecvat tip de sprijin.

8.2 Depunerea brevetelor în UE şi SUA

în perioada 2008-2009, aproximativ 135 de cereri de brevete la un milion de persoane au fost depu-se la Oficiul European de Brevete (OEB). în SUA s-au depus 408 cereri la un milion de persoane în aceeaşi perioadă. Această cifră mai ridicată reflectă o econo-mie mai inovatoare, dar şi o tendinţă mai mare de a depune cereri de brevete.

Deşi există ample variaţii regionale atât în UE, cât şi în SUA, majoritatea statelor americane prezintă un nu-măr de brevete pe cap de locuitor mult mai mare decât cel din regiunile UE. în UE, regiunile cu cele mai multe cereri de brevete sunt Noord-Brabant (559 la un mili-on de locuitori), Stuttgart (544) şi Mittelfranken (505); alte regiuni cu un număr de cereri relativ ridicat ar fi Germania, sudul Angliei, Suedia şi Finlanda. Majoritatea regiunilor UE au totuşi un număr mic de cereri de bre-vete pe cap de locuitor (hărţile 1.15 şi 1.16).

în SUA, statele cu cele mai multe cereri de bre-vete se află pe coasta de est şi de vest, în speci-al Massachusetts (879 la un milion de locuitori) şi California (864).

Cifrele referitoare la cererile de brevete sugerează că deşi unele regiuni din UE se apropie de frontiera globală a cunoaşterii în anumite domenii de activi-tate economică, majoritatea acestora nu se află în această situaţie. în SUA se pare că există mai multe state care se încadrează în prima categorie.


35

Programul-cadru pentru competitivitate şi inovare

Programul-cadru pentru competitivitate şi inovare (CIP) este unul din programele de finanţare ale UE de susţinere a inovării (în special a ecoinovării) în UE, fa-cilitând accesul la împrumuturi şi servicii de susţinere a întreprinderilor. Programul, cu un buget de 3,6 mili-arde EUR în 2007-2013 este destinat întreprinderilor mijlocii, iar coeziunea nu este un obiectiv explicit, deşi principalele proiecte pe care le susţine contribuie la re-alizarea obiectivelor politicii de coeziune.

Programul sprijină IMM-urile în principal prin instrumen-te financiare (cu finanţare de circa un miliard EUR), pre-văzând totodată reţele, platforme şi agenţii (de exemplu, Reţeaua Enterprise Europe, PRO INNO Europe şi Europe INNOVA). Alte iniţiative se concentrează pe clusterele europene (precum Observatorul european al clusterelor şi Iniţiativa europeană pentru clustere de excelenţă) şi pe susţinerea ecoinovării, a proiectelor de primă aplicare comercială şi a proiectelor pilot legate de TIC.

CIP susţine şi analiza statistică a inovării regionale. Proiectul RIM Plus (monitorizarea inovării regionale) oferă o platformă de partajare a cunoştinţelor privind tendinţele politicii de inovare în regiunile UE. Tabloul de bord privind inovarea regională (RIS) permite, la rândul său, o analiză comparativă a performanţei regiunilor

europene în materie de inovare. Ediţia 2012 a RIS con-firmă că există o amplă diversitate în performanţa ino-vării regionale, iar diferenţele nu s-au schimbat mult în timp. Astfel, între 2007 şi 2011, doar câteva regiuni şi-au îmbunătăţit performanţa.

Pe baza lecţiilor învăţate din CIP, două programe vor oferi sprijin pentru competitivitate şi inovare în peri-oada de programare 2014-2020. Programul pentru competitivitatea întreprinderilor şi a IMM-urilor (COS-ME) se va axa pe chestiuni legate de competitivitate cu relevanţă pentru IMM-uri. Inovarea va fi acoperită de Programul-cadru Orizont 2020 pentru cercetare şi inovare. îmbunătăţirea sinergiilor între COSME, Orizont 2020 şi fondurile structurale este un element esenţial al noilor programe. Regiunile trebuie să pună la punct strategii de specializare inteligente pentru a îmbună-tăţi impactul investiţiilor lor, pentru a profita de po-tenţialul de inovare şi creativitate al pieţei interne şi a asigura o adecvare a avantajelor lor în materie de cercetare şi inovare la nevoile întreprinderilor. în acest context, finanţarea politicii de coeziune poate constitui o importantă sursă de sprijin pentru desfăşurarea unui sistem avansat de prelucrare, modernizarea fabricilor şi dezvoltarea unor tehnologii generice cheie.

0

10

20

30

40

50

60

70

0

10

20

30

40

50

60

70

FI IE CY LU UK EE SE BE DK LT NL ES FR LV DE SI EL PL BG HU AT CZ SK HR PT MT IT RO

Figura 1.16 Ponderea populaţiei cu educaţie terţiară pe ţări şi extreme regionale, 2013

% din populaţia cu vârsta între 25 şi 64 de ani Maximă regională Minimă regională Media pe ţarăInner

London

Helsinki- Uusimaa

Southern and

Easten

CipruLuxemburg

Åland

Tees Valley and Durham

Norra Mellansverige

Prov. Hainaut

Estonia

Stockholm

Prov. Brabant Wallon

Hovedstaden

Lituania

Midtjylland

Utrecht

Zeeland

Île de France

Letonia

Berlin

Ciudad Autónoma de Ceuta

(ES)

Picardie ArnsbergVzhodna Slovenija

Zahodna Slovenija

Notio Aigaio

Attiki

MazowieckieYugozapaden

Lubuskie

Severozapaden

Közép-Magayrország

Wien

Praha

Észak-MagyarországBurgenland

Severozápad

Bratislavský Kraj

Západné Slovensko

Kontinentalna Hrvatska

Jadranska Hrvatska

Lisboa

MaltaLazio

PugliaRegião Autónoma dos

Açores (PT)

Sud-Muntenia

Bucuresti-Ilfov

Sursa: Eurostat

País Vasco

Border, Midland and

Western

Al şa

selea R

ap

ort d

e coeziu

ne eco

no

mică

, socia

lă şi terito

rială

36


37

9. Învăţământul superior este în creştere, însă există în continuare disparităţi considerabile

Având în vedere legătura învăţământului superior cu cercetarea şi inovarea, acesta poate contribui la furni-zarea capitalului uman cu competenţe specializate de care UE are nevoie pentru a crea locuri de muncă, creş-tere economică şi a îmbunătăţi bunăstarea socială9.

Forţa de muncă bine formată este un factor cheie pentru prosperitate. De altfel, se constată o strânsă corelare între nivelul de formare al forţei de muncă dintr-o regiune şi veniturile medii consemnate în regi-unea respectivă. în plus, obţinerea unui nivel de edu-caţie relativ superior tinde să diminueze riscul de a se afla în şomaj. Proporţia de absolvenţi de studii supe-rioare cu vârsta cuprinsă între 25 şi 64 de ani varia-ză totuşi în mod semnificativ de la regiune la regiune (harta 1.17 şi Figura 1.16). în 2013, această proporţie a depăşit 40 % doar în 10 % din regiuni, fiind mai mare în Inner London, Brabant-Wallon şi helsinki. în majoritatea cazurilor, regiunile capitalelor sau cele din

9 Comisia Europeană (2012), Monitorul educaţiei şi formării 2012.

apropierea acestora au cele mai ridicate procentaje de absolvenţi ai învăţământului superior10.

în schimb, proporţia a fost mai mică de 15 % în 15 regiuni, situate în principal în Italia şi România.

Pot exista variaţii regionale considerabile şi în aceeaşi ţară. în Regatul Unit, proporţia celor cu studii superioa-re variază între 28 % şi 63 %, mai mult decât variaţia între statele membre, de doar 16 % până la 42 %. La cealaltă extremă, aproximativ un sfert din locuitorii UE cu vârsta între 25 şi 64 de ani au doar studii de bază (doar calificări aferente nivelului de învăţământ se-cundar superior). Numeroase regiuni în care proporţia de persoane cu acest nivel de educaţie este mai mare se află în statele membre din sud, în unele cazuri ci-frele depăşind 50 % (harta 1.18 şi Figura 1.17).

în majoritatea cazurilor, extremele regionale par să urmeze mediile naţionale, însă există câteva excepţii. De exemplu, România are un procentaj de persoane cu nivel redus de formare mai mare decât Regatul Unit sau Danemarca, însă în regiunea Bucureşti-Ilfov, acest procentaj este mai mic decât în oricare regiune din cele două state membre.

10 Trebuie totuşi precizat că organizarea extrem de diversificată a siste-melor de educaţie din UE, precum formarea mult mai lungă necesară în cazul lucrătorilor manuali calificaţi din Germania sau Austria în afara sistemului universitar, aceştia dobândind astfel un înalt nivel de calificare, înseamnă că numărul de persoane cu învăţământ su-perior nu este neapărat un indicator fiabil al forţei de muncă cu un înalt nivel de calificare sau chiar cu o formare adecvată.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

0

10

20

30

40

50

60

70

80

PT MT ES IT EL BE FR NL IE RO CY UK DK LU HR BG HU SE AT FI SI DE LV PL EE SK CZ LT

Extremadura

Figura 1.17 Ponderea populaţiei cu un nivel scăzut de educaţie în funcţie de ţări şi extreme regionale, 2013

% din populaţia cu vârsta între 25 şi 64 de ani Maximă regională Minimă regională Media pe ţarăRegião Autónoma dos Açores (PT)

Lisboa

Malta

Puglia

LazioComunidad de

Madrid

Attiki

Anatoliki Makedonia,

Thraki

Prov. Hainaut

Picardie

Zeeland

Prov. Brabant Wallon

BretagneUtrecht Southern

and Eastern

București - Ilfov

Border, Midland

and Western

Sud-Est

Cipru

Vest Midlands

Nordjylland

Highlands and Islands

Hovedstaden

Luxemburg

Kontinentalna Hrvatska

Jadranska Hrvatska

Yugozapaden

Sveroiztochen

Észak-Alföld

Közép-Magyarország

Övre Norrland

Småland med öarna

Vorarlberg

Kärnten

Åland Vzhodna Slovenija

Bremen

Helsinki-Uusimaa

Zahodna Slovenija

Chemnitz

Letonia

Śląskie

Warminsko-Mazurskie

Estonia

Bratislavský Kraj

Východné Slovensko

Severozápad

Praha

Lituania

Sursa: Eurostat

Al şa

selea R

ap

ort d

e coeziu

ne eco

no

mică

, socia

lă şi terito

rială

38


39

Programele-cadru de cercetare

Programele-cadru de cercetare constituie principalele mijloace de a oferi sprijin pentru cercetare şi inovare în întreaga UE. Acestea au ca principal obiectiv consolida-rea bazei ştiinţifice şi tehnologice a UE şi a competiti-vităţii sale internaţionale prin cooperare în materie de cercetare cu partenerii din alte ţări.

Al şaptelea Program-cadru de cercetare, cu un buget de aproximativ 50 de miliarde EUR între 2007 şi 2013, a avut ca obiectiv ca UE să devină lider mondial în ma-terie de cercetare prin susţinerea excelenţei în cerceta-re, indiferent de locul în care se desfăşoară.

S-a acordat sprijin pentru diferite activităţi, precum în-curajarea unei mai mari implicări a IMM-urilor în acti-vităţi de cercetare, susţinerea creării unor infrastructuri de cercetare paneuropene de mare anvergură1 şi utili-zarea optimă a instalaţiilor şi echipamentelor existente. Programul a vizat în egală măsură consolidarea poten-ţialului de inovare al regiunilor prin încurajarea formării clusterelor de cercetare (incluzând triunghiul format din cercetători, întreprinderi şi autorităţile publice) prin ini-ţiativa „Regiuni ale cunoaşterii” şi prin susţinerea cen-trelor de cercetare de excelenţă în regiunile de conver-genţă mulţumită iniţiativei „potenţial de cercetare”.

Orizont 2020, noul program european pentru cerce-tare şi inovare, se va desfăşura între 2014 şi 2020 cu un buget de aproape 80 de miliarde EUR (la preţu-rile curente) la care se vor adăuga investiţiile private care se aşteaptă a fi atrase de program. Acesta vizea-ză o asociere dintre cercetare şi inovare prin susţine-rea excelenţei ştiinţifice, a leadership-ului industrial şi măsurile de abordare a provocărilor sociale. Obiectivul său este să contribuie la dotarea UE cu ştiinţă de cla-să mondială, eliminarea barierelor în calea inovării şi facilitarea cooperării dintre sectoarele public şi privat pentru a produce inovare.

1 Comisia Europeană, ESFRI — European Strategy Forum for Research Infrastructures. http://cordis.europa.eu/esfri/roadmap.htm

Iniţiativa Orizont 2020 reuneşte toate fondurile UE alocate cercetării şi inovării într-un singur program, incluzând cel de-al şaptelea program cadru actual, activităţile în materie de inovare din programul-cadru competitivitate şi inovare, precum şi Institutul european pentru inovare şi tehnologie. Intenţia este aceea de a asigura proiectelor inovatoare o finanţare integrată din laborator până la exploatarea comercială şi de a reuni activităţile separate anterior pentru a aborda mai efici-ent provocările sociale în materie de sănătate, energie curată şi transport.

Programul acoperă toate formele de inovare, inclusiv în materie de servicii şi inovare socială şi contribuie, de asemenea, la dezvoltarea unei pieţe pentru inovările rea-lizate, precum şi la studierea dispoziţiilor legislative per-tinente privind achiziţiile publice, stabilirea normelor etc.

Obiectivul este atragerea celor mai buni cercetători, in-diferent de locul în care se află, iar finanţarea va con-tinua să se acorde pe baza apelurilor la oferte com-petitive, fără a ţine cont de regiunile din care provin propunerile. Totuşi, o astfel de abordare trebuie com-pletată cu măsuri care să asigure accesul unei ample varietăţi de candidaţi, în special din regiunile mai puţin dezvoltate. Prin urmare, sprijinul va fi acordat regiunilor în cadrul politicii de coeziune pentru a le permite să îşi dezvolte capacitatea de cercetare şi inovare.

Ca şi în perioada de programare anterioară, unele ac-tivităţi de cercetare finanţate vor aborda probleme re-gionale. Astfel, cercetarea în ştiinţe socioeconomice şi umane a fost dotată cu un buget de 623 de milioane EUR în perioada 2007-2013, incluzând aşadar studii privind performanţa regională, problemele urbane şi regiunile rurale sub presiune ca urmare a globalizării, precum şi coeziunea socială la oraşe. Orizont 2020 va continua să sprijine studii legate de aceste probleme din categoria „provocări sociale”, precum şi cercetarea în materie de planificare inovatoare spaţială şi urbană pentru a crea medii durabile şi incluzive.

Tabelul 1.7 Populaţia cu vârsta cuprinsă între 30 şi 34 de ani cu studii superioare, regiunile UE-28, media în 2013

Mai dezvoltate Tranziţie Mai puţin dezvoltate

UE-28

Populaţia cu vârsta între 30 şi 34 ani cu studii superioare, 2013

41,3 32,3 28,9 36,8

% puncte schimbare 2008-2013 5,7 1,1 8,1 5,8

% puncte schimbare 2000–2008 9,3 9,1 8,5 8,6


% din regiunile* care şi-au atins obiectivul naţional 27 0 6 17* Include doar regiunile cu obiectiv naţional pentru care există date disponibile Sursa: Eurostat şi calcule DG REGIO

http://cordis.europa.eu/esfri/roadmap.htm


40

Absolvenţii învăţământului superior şi obiectivul 2020

Strategia Europa 2020 vizează creşterea la cel puţin 40 % a populaţiei cu vârsta între 30 şi 34 de ani cu studii superioare până în 2020. Statele membre au stabilit obiective naţionale în acest sens, care variază de la 26 % (în Italia) la 60 % (în Irlanda). în UE-27, proporţia a crescut semnificativ între 2008 şi 2012, de la 31 % la 36 %, indicând că obiectivul general 40 % european ar trebui să poată fi atins fără dificultate.

Totuşi, situaţia predominantă în 2013 variază consi-derabil în funcţie de regiuni (harta 1.19 - având în vedere dimensiunea relativ redusă a eşantionului pe care se bazează datele, o medie de trei ani este apli-cată regiunilor pentru o fiabilitate mai mare a cifrelor).

în timp ce 29 % din cele mai dezvoltate 124 de regi-uni cu date şi cu un obiectiv naţional au realizat deja acest lucru, nu s-a întâmplat astfel în nicio regiune în tranziţie şi doar patru dintre regiunile mai puţin dezvoltate şi-au atins obiectivul naţional (Tabelul 1.7 şi harta 1.20).

Regiunile în care mai puţin de 20 % din populaţia cu vârsta între 30 şi 34 de ani are o diplomă de în-văţământ superior se află în Italia, România, Grecia, Slovacia, Republica Cehă, Grecia şi Ungaria. Distanţa medie de obiectivul naţional a fost redusă cu 9 punc-te procentuale în toate cele trei categorii de regiuni

între 2000 şi 2008. între 2008 şi 2013, distanţa s-a redus cel mai mult în regiunile mai puţin dezvoltate (cu 8 puncte procentuale), urmată de regiunile mai dezvoltate (cu 5,7 puncte procentuale). în regiunile în tranziţie, distanţa de obiectivul naţional nu s-a redus semnificativ între 2008 şi 2013, când reprezenta tot 12 puncte procentuale, în comparaţie cu un singur punct procentual pentru regiunile mai dezvoltate şi 9 puncte procentuale pentru cele mai puţin dezvoltate. Astfel, dacă tendinţele actuale se menţin, probabil că obiectivele vor fi atinse în regiunile mai dezvoltate şi mai puţin dezvoltate, însă este nevoie de eforturi su-plimentare în regiunile în tranziţie pentru ca acestea să îşi atingă obiectivele.

10. Decalajele în materie de reţele digitale şi de transport sunt în curs de reducere, însă trebuie depuse eforturi în continuare

10.1 Reţelele digitale se răspândesc, însă în mod neuniform

Accesul la reţelele de telecomunicaţie de înaltă ca-pacitate este un factor cheie pentru competitivitate şi creştere economică. Furnizarea de servicii digitale şi capacitatea de a funcţiona bine într-un mediu eco-nomic globalizat necesită conexiuni la bandă largă rapide şi performate. Infrastructurile TIC se dovedesc

0

20

40

60

80

0

20

40

60

80

EL IT FR CZ SE IE PL UK DE

HU ES RO DK AT BG EE PT SI FI LU LT LV SK MT BE NL

Figura 1.18 Acoperirea reţelelor de acces de generaţie următoare (NGA) în funcţie de tipul de zonă, sfârşitul anului 2011

% din gospodării în fiecare tip de zonă Zonă rurală Zonă urbană100

UE-

27

100

Sursa: Comisia Europeană, 2013, Broadband lines in the EU: situation at 1 July 2012, document de lucru al Comitetului pentru comunicaţii.


41

aşadar decisive pentru dezvoltarea potenţialului re-giunilor UE. în general, regiunile cele mai prospere sunt deja bine dotate în acest sens, însă există lacu-ne importante în restul regiunilor.

Acoperirea reţelei de bandă largă a crescut semnifi-cativ în UE în ultimii ani. în 2012, 96 % din gospo-dăriile din UE-27 aveau acces la cel puţin o reţea de bandă largă fixă11, iar în ceea ce priveşte tehnologiile wireless, 95 % dintre acestea aveau acces prin teh-nologia hSPA (high Speed Packet Access); toate sta-tele membre (în afară de Estonia, Letonia, Lituania şi Suedia) dispuneau de o acoperire integrală prin satelit prin bandă KA de mare putere. Totuşi, acope-rirea este mult mai mare decât rata de utilizare, iar în 2012 doar 70 % din gospodăriile cu acces (67 % din total) aveau un abonament de bandă largă fixă.

S-au constatat disparităţi importante şi între regiuni, în special între cele urbane şi cele rurale. în 2012, 9,1 milioane de gospodării din UE nu aveau acoperire în reţeaua de bandă largă şi peste 90 % dintre acestea se aflau în zonele rurale. Acoperirea a fost sub pra-gul de 40 % în astfel de zone din Polonia şi Bulgaria. Acoperirea este practic completă în majoritatea zone-lor urbane şi în oraşe, chiar dacă nu atinge 90 % în câ-teva dintre acestea, majoritatea fiind situate în nordul Suediei şi Finlandei, precum şi în sudul şi estul Europei; acoperirea este sub 75 % în câteva regiuni din Polonia.

Decalajul este mult mai mare pentru reţelele de ac-ces de generaţie următoare12 (NGA) (Figura 1.18). în 2011, 78 % dintre gospodăriile rurale din UE aveau acces la banda largă standard, însă doar 12 % la NGA. Spre deosebire de situaţia privind banda largă standard, regiunile cu cele mai mari decalaje se află în statele membre din UE-15. în timp ce acoperirea atinge sau se apropie de 100 % în Olanda, Belgia şi Malta, aceasta este sub 40 % în Franţa, Irlanda, Italia, Grecia, Polonia şi Cipru. Gospodăriile din zone-le rurale nu au acces la NGA în Luxemburg, Irlanda, Italia, Cipru, Slovacia, Letonia şi Polonia şi doar aco-perire marginală în Germania.

11 Comisia Europeană, 2013, Broadband lines in the EU: document de lucru al Comitetului pentru comunicaţii.

12 Reţelele de acces de nouă generaţie sunt reţele de acces prin cablu formate integral sau parţial din elemente optice, şi care sunt ca-pabile să furnizeze servicii de acces de bandă largă cu capacităţi optimizate (cum ar fi o rată mai mare de transfer), în comparaţie cu cele furnizate prin reţelele existente, pe bază de cabluri de cupru.

Utilizarea efectivă a reţelei de bandă largă a crescut semnificativ în ultimii ani în paralel cu acoperirea. Dacă în 2009 doar aproximativ 56 % din gospodă-riile din UE aveau un abonament de bandă largă, în 2013 procentajul a crescut la 76 %. Totuşi, există în continuare diferenţe considerabile între regiuni (a se vedea harta 1.21). în Severozapaden (Bulgaria), Kentriki Ellada, Nisia Aigaiou Kriti (Grecia) şi Nord-Est (România), rata de utilizare efectivă a fost sub 50 % în 2013, în timp ce în Flevoland, Utrecht (Olanda), London, South West (Regatul Unit), helsinki-Uusimaa (Finlanda) şi Bremen, a fost de peste 90 %.

Situaţia este identică în cazul întreprinderilor. Proporţia întreprinderilor din UE-28 cu 10 sau mai mulţi angajaţi care au încheiat un abonament de bandă largă a crescut de la 84 % în 2010 la 90 % în 2013. în Finlanda, Franţa şi Danemarca, rata efectivă de utilizare a fost de peste 96 %. Dimpotrivă, aceasta a fost sub 80 % în Bulgaria, Grecia, Croaţia şi Polonia şi de doar 61 % în România.

10.2 Reţeaua rutieră din statele membre din centru şi est continuă să fie mai puţin dezvoltată

în 1955, doar câteva secţiuni din reţeaua rutieră de bază (TEN-T) permiteau deplasarea la o viteză medie de peste 80 km/oră (a se vedea harta 1.22). Marea majoritate a legăturilor se realiza la o viteză medie

Agenda digitală

Se estimează că TIC au stimulat jumătate din creşterea productivităţii în UE în primul deceniu al acestui secol1. Dezvoltarea reţelelor TIC este aşadar importantă pentru coeziunea economică a Uniunii, întrucât regiunile mai puţin dezvoltate tind să ră-mână în urmă cu accesul la bandă largă. Obiectivele agendei digitale pentru 2020 sunt (1) ca întreaga populaţie UE să aibă acoperire în reţelele de ban-dă largă de mare viteză (peste 30 Mbps), (2) ca cel puţin jumătate din populaţia UE să utilizeze banda largă cu o viteză mai mare sau egală cu 100 Mbps şi (3) să se dubleze investiţiile publice în cercetare şi dezvoltare în domeniul TIC.

1 Europe’s Digital Competitiveness Report (2010).


42


43

de sub 70 km/oră. în 1970, situaţia s-a îmbunătăţit semnificativ, întrucât numeroase secţiuni permiteau viteze medii de peste 80 km/oră în Germania, Italia, Benelux şi Regatul Unit, deşi acest lucru se întâmpla extrem de rar sau deloc în restul UE, inclusiv în ţările din centru şi est.

Decalajul dintre Europa de nord-vest plus Italia şi restul Uniunii s-a accentuat în 1980, când numeroa-se legături în primul caz atingeau o viteză medie de peste 90 km/oră. Portugalia, Grecia şi statele mem-bre din Europa Centrală şi de Est nu dispuneau atunci de nicio legătură care să permită o viteză medie de peste 80 km/oră, iar în unele viteza era sub 60 km/oră. în Spania, singura legătură cu o viteză de peste 80 km/oră era între Valencia şi Barcelona.

Până în 1990, vitezele medii au continuat să creas-că, însă decalajele dintre ţări s-au menţinut. în 2000, viteza medie în Grecia, Spania şi Portugalia crescu-se substanţial, unele legături depăşind 100 km/oră. în 2012, viteza legăturilor în Spania şi Portugalia a ajuns din urmă nivelul vitezei din statele membre foarte dezvoltate. Aceste îmbunătăţiri ale vitezei în reţeaua rutieră principală din aceste trei ţări a fost finanţată în mare măsură prin politica de coeziune.

Vitezele pe legăturile din Polonia, statele baltice, România şi Bulgaria au rămas totuşi lente în com-paraţie cu restul UE. Finalizarea reţelei rutiere de bază TEN-T până în 2030 ar spori semnificativ vite-zele medii, în special în statele membre din Europa Centrală şi de Est. Atât fondurile alocate prin poli-tica de coeziune, cât şi noul mecanism „Conectarea Europei” vizează stabilirea unei reţele de bază mul-timodale TEN-T.

10.3 Vitezele şi frecvenţele reduse ale trenurilor din statele membre din Europa Centrală şi de Est le fac mai puţin atractive în comparaţie cu automobilele

încă din anii 70, proporţia de călători-km de trans-port pe cale ferată a scăzut pe măsură ce călătorii au început să utilizeze maşinile. Totuşi, în raport cu de-

Politica comună în domeniul transportului favorizează coeziunea şi dezvoltarea regională prin îmbunătăţirea accesibilităţii

O piaţă unică nu poate fi pe deplin integrată în lipsa unor bune conexiuni între diferitele părţi ale terito-riului său. Totuşi, conexiunile care depăşesc frontie-rele naţionale continuă să fie deficitare în numeroa-se cazuri, în special în statele membre din centru şi est, despărţind centrul UE de periferie şi îngreunând dezvoltarea comerţului intra-UE.

Politica comună în domeniul transportului are ca obiectiv dezvoltarea unor moduri de transport accesi-bile, competitive şi cu înalt randament energetic, care să permită reducerea caracterului periferic al regiuni-lor îndepărtate de centrul UE, precum şi dezvoltarea regiunilor rămase în urmă, cu reţele de transport defi-citare şi costuri de transport ridicate. Aceasta include şi dezvoltarea unor linii maritime de distanţă scurtă, „autostrăzile mării”, căi navigabile interioare şi utiliza-rea mai eficientă a reţelelor feroviare existente.

Reţeaua TEN-T1 cuprinde două dimensiuni: o reţea de bază care urmează a fi finalizată în 2030 şi o reţea completă care să alimenteze această reţea de bază la orizontul 2050. Reţeaua de bază va fi coloa-na vertebrală a pieţei unice prin facilitarea fluxuri-lor de bunuri şi persoane în întreaga UE, inclusiv în statele membre mai puţin dezvoltate (harta 1.22). Aceasta implică racordarea a 94 de porturi europe-ne principale la reţelele feroviare şi rutiere, legătura feroviară între 38 de aeroporturi principale şi marile oraşe; transformarea a 15 000 de km de căi ferate în linii de mare viteză; şi 35 de proiecte transfronta-liere care vizează reducerea blocajelor.

Un nou instrument de finanţare, mecanismul „Conec-tarea Europei”2 (CEF) va sprijini punerea în aplicare a reţelei TEN-T prin triplarea bugetului pentru infrastruc-tura de transport în 2014-2020 la 26 de miliarde EUR, ceea ce va constitui capitalul iniţial pentru a stimula investiţii suplimentare ale statelor membre.

Experienţa arată că finanţarea infrastructurilor TEN-T tinde să aibă un puternic efect de pârghie. Pentru ur-mătoarea perioadă de programare, fiecare milion de euro din fonduri europene ar trebui să genereze circa 5 milioane de euro de la guvernele naţionale sau, cu condiţia ca instrumentele financiare inovatoare să fie utilizate, până la 20 de milioane EUR din sectorul privat.

1 Regulamentul (UE) nr. 1315/2013.

2 Regulamentul (UE) nr. 1316/2013.


44


45


46

plasarea cu maşina sau avionul, calea ferată ofe-ră o alternativă atractivă şi eficientă din punct de vedere al resurselor: că-lătoriile pe distanţe me-dii şi naveta la locul de muncă. Reţelele ferovia-re clasice permit scurta-rea timpului de călătorie de la uşă la uşă cu până la 350 km în comparaţie cu deplasarea cu avio-nul, iar liniile feroviare de mare viteză sunt mai rapide pentru călătorii de până la 800 km.

Sistemul feroviar de mare viteză (hSL) a avut o extindere conti-nuă. între 1990 şi 2009, liniile pe care viteza a depăşit 250 km/oră au crescut de la 1 000 km la 6 000 km. în această perioadă, numărul de că-lători-km pe aceste linii a crescut de la mai puţin de 20 de miliarde pe an la aproape 100 de miliar-de13. Dacă este finalizată până în 2030, aşa cum este prevăzut, reţeaua TEN-T de mare viteză ar trebui să se întindă pe o suprafaţă de peste 30 000 km.

Există totuşi diferenţe majore între regiuni, atât în ceea ce priveşte reţelele feroviare de mare viteză, cât şi cele convenţionale. în Belgia, Franţa, Spania, Germania, Italia şi Regatul Unit, ample secţiuni din reţeaua feroviară convenţională au fost modernizate pentru trenurile de mare viteză, construindu-se tot-odată noi linii feroviare de mare viteză (harta 1.24).

13 Comisia Europeană, 2009, European high-speed rail — An easy way to connect.

Franţa, Belgia, Suedia şi Finlanda au cel mai mare număr de km de linii feroviare pe cap de locuitor, cu trenuri care operează la peste 120 km pe oră. Multe dintre aceste linii au fost finanţate cu sprijin de la FEDER, Fondul de coeziune, alocările TEN-T şi sub-venţii de la BEI.

în ciuda investiţiilor semnificative în modernizarea reţelei feroviare, există în continuare reţele regionale

0

50

100

150

200

0

50

100

150

200

PL CZ NL HU EL DK IT UK DE PT IE AT ES FI FR BE SE

Figura 1.20 Variaţia lungimii căilor ferate care permit circulaţia trenurilor la viteze de peste 120 km/oră, 1990-2013

km la un milion de persoanepeste 200 km/hpeste 160 km/hpeste 120 km/h

Sursa: RRG 2013 şi calcule efectuate de DG REGIO

-50-50

0

50

100

150

200

250

0

50

100

150

200

250

PL CZ NL HU EL DK IT UK DE PT IE AT ES FI FR BE SE

Figura 1.19 Lungimea căilor ferate cu trenuri care operează la peste 120 km/oră, 2013

km la un milion de persoane

Sursa: RRG 2013 şi calculele efectuate de DG REGIO

peste 200 km/hpeste 160 km/hpeste 120 km/h

Ca

pito

lul 1

: Creştere in

teligen

tă

47

Al şa

selea R

ap

ort d

e coeziu

ne eco

no

mică

, socia

lă şi terito

rială

48


49

în care viteza trenurilor nu depăşeşte 120 km/oră. Acestea se află în principal în statele baltice, Polonia, Ungaria, România şi Bulgaria. în plus, în câteva regi-uni, precum centrul Poloniei, vitezele au scăzut din 1990 (hărţile 1.23 şi 1.24 şi Figura 1.20).

Capacitatea căilor ferate de a oferi o alternativă atractivă la deplasarea cu maşina depinde nu doar de viteză, ci şi de frecvenţa trenurilor. Numărul me-diu de trenuri pe zi pe axele feroviare ale majorităţii regiunilor din statele baltice, Polonia şi Irlanda a fost mai mic decât 25 în 2010 (harta 1.25) sau mai puţin de unul pe oră în fiecare sens. Cu astfel de frecvenţe reduse, majoritatea călătorilor vor recurge la maşi-nă dacă pot face acest lucru. în schimb, în Olanda şi Danemarca, numărul mediu de trenuri pe zi pe liniile din reţeaua de bază TEN-T atingea sau depăşea 130, ceea ce înseamnă un timp de aşteptare mai mic, co-nexiuni mai bune şi în general o ofertă mai atractivă.

Orientările TEN-T au ca obiectiv stabilirea unei auten-tice reţele europene multimodale, inclusiv căi ferate, prin construirea unor noi infrastructuri, dar şi prin îmbunătăţirea celor existente. Importanţa acordată modurilor de transport durabile şi mai puţin poluan-te, precum cel feroviar, este reflectată în obiectivele mecanismului Conectarea Europei şi în priorităţile

Fondului de coeziune în materie de investiţii în transporturi.

Accesul la zborurile de pasageri se realizează cu mai multă uşurinţă în apropierea marilor aero-porturi din Londra, Paris, Frankfurt şi Amsterdam (cu peste 2 000 de zbo-ruri pe zi) (harta 1.26). în UE-15, practic toate regi-unile au acces la peste 10 zboruri pe zi în mai puţin de 90 de minute de condus. Acest lucru nu se întâmplă şi în România, Bulgaria, Polonia, Estonia şi Letonia, parţial deoa-rece reţeaua rutieră se

află la standarde scăzute, dar şi datorită cererii limita-te de zboruri în şi din unele regiuni.

11. Comerţul şi investiţiile străine directe stimulează creşterea în UE-12

Deşi politica de coeziune a fost concepută parţial ca urmare a preocupărilor legate de impactul pieţei uni-ce asupra regiunilor mai puţin dezvoltate, integrarea ţărilor din Europa Centrală şi de Est a generat o in-tensificare a comerţului cu UE-15, dar şi între ele. în 2004, importurile din şi exporturile către UE-27 s-au ridicat în medie la aproximativ 20 % din PIB-ul aces-tor ţări. Această cifră a crescut substanţial de atunci, cu excepţia unei uşoare scăderi pe fondul crizei în 2008 şi 2009. în 2012, aceste fluxuri de import şi export reprezentau împreună 40 % din PIB-ul ţărilor respective, dublându-se aşadar în 8 ani. Mulţumită integrării lor rapide în piaţa unică, aceste economii s-au putut specializa şi au devenit mai productive, ceea ce a dus la rate de creştere mai mari atât în ţă-rile respective, cât şi în UE în ansamblu (Figura 1.21).

-50

-40

0

10

20

30

40

50

-50

-40

-30

-20

-10

0

10

20

30

40

50

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Figura 1.21 Comerţul între UE-12 şi UE-27 în raport cu PIB-ul 2004-2012

% din PIB-ul UE-12exporturile din UE-12 în UE-27importurile UE-12 în UE-27

-10

-20

-30

Sursa: Eurostat


50

Investiţiile străine directe (ISD) au contribuit, de ase-menea, la stimularea economiilor UE-12. Acestea au provenit în principal din alte state membre. Totuşi, pe fondul crizei, fluxurile de investiţii s-au redus semni-ficativ. în 2007, UE-12 a primit 55 de miliarde EUR din ISD; în 2009, această cifră a scăzut la 23 de miliarde EUR. De atunci, fluxurile au crescut până la aproximativ 30 de miliarde EUR în 2012, dar conti-nuă să fie mult mai mici, inclusiv decât cele din 2005 (Figura 1.22).

în toate statele membre din UE-15 şi UE-12, regi-unea capitalei reprezintă o parte relativ importană, deseori cea mai importantă din ocuparea reprezenta-tă de firmele străine. Nivelul sporit de accesibilitate, concentrarea sediilor marilor companii pe teritoriul lor, precum şi bunele legături cu piaţa regională tind să atragă în special firmele din sectorul serviciilor pentru întreprinderi.

Regiunile din apropierea frontierelor interne ale UE au, de asemenea, o proporţie a ocupării în firmele străine mai mare decât alte regiuni (harta 1.27). Această situaţie vizează în special întreprinderile producătorare pentru care proximitatea de restul pie-ţei interne a UE este probabil importantă.

Numeroase regiuni din sudul Italiei, sudul Spaniei, nordul Portugaliei, estul Poloniei şi estul Ungariei, precum şi majoritatea regiunilor din Grecia au o proporţie relativ scăzută a ocupării reprezentată de

firmele străine. Acestea tind să fie destul de înde-părtate de cea mai mare parte a pieţei unice, ceea ce ar putea constitui o explicaţie, însă acest lucru nu a împiedicat regiuni la fel de îndepărtate din Irlanda, ţările nordice şi statele baltice să aibă proporţii mult mai mari ale ocupării reprezentate de firmele străine.

12. Competitivitatea regională produce externalitate regională limitată în UE-13

Indicele de competitivitate regională (RCI) este con-ceput pentru a măsura diferitele dimensiuni ale com-petitivităţii la nivel regional. Acesta se bazează pe 73 de indicatori, majoritatea regionali, cu relevanţă în materie de competitivitate14.

Indicatorul cuprinde unsprezece „piloni” grupaţi în trei seturi.

•• Pilonii de bază: (1) calitatea instituţiilor, (2) sta-bilitatea macroeconomică, (3) infrastructură, (4) sănătate şi (5) calitatea învăţământului primar şi secundar. Aceşti piloni sunt deosebit de impor-tanţi pentru regiunile mai puţin dezvoltate.

14 Annoni, P. şi Dijkstra, L. (2013)

0

100

200

300

400

500

600

0

10

20

30

40

50

60

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Stocuri de investiţii directe din afara UE-27 (axa din dreapta) Stocuri de investiţii directe UE-27 (axa din dreapta)Total fluxuri de investiţii directe (axa din stânga) Fluxuri de investiţii directe UE-27 (axa din stânga)

miliarde euro miliarde euro

Sursa: Eurostat

Figura 1.22 Investiţiile străine directe în UE-12, 2005-2012


51


52

•• Pilonii eficacităţii: (6) învă-ţământ superior şi învăţare pe tot parcursul vieţii (7) eficacitatea pieţei muncii şi (8) dimensiunea pieţei. Aceşti piloni sunt impor-tanţi pentru toate regiunile.

• Pilonii inovării: (9) maturita-tea technologică , (10) gra-dul de sofisticare a între-prinderilor şi (11) inovarea. Aceşti piloni sunt importanţi pentru regiunile inter-mediare şi în special pentru cele foarte dezvoltate.

Pentru a lua în considerare nivelul de dezvoltare al unei regiuni, se face o medie ponderată pentru cele trei grupuri în funcţie de PIB-ul pe cap de locuitor (Tabelul 1.8).

Indicele se aplică unui ansamblu modificat de regi-uni NUTS 2 pentru a încerca să se evite divizarea zonelor economice funcţionale în mai multe regiuni. Regiunile NUTS 2 au fost combinate pentru a for-ma zonele economice funcţionale Londra, Bruxelles, Amsterdam, Viena, Praga şi Berlin.

Indicele permite evaluarea zonelor în care există variaţii substanţiale ale competitivităţii într-o ţară. Acesta reflectă dimensiunea regională bine contura-

tă a competitivităţii, care este importantă deoarece mulţi factori care ţin de competitivitate sunt influen-ţaţi de autorităţile locale şi regionale.

De asemenea, indicele poate fi un instrument util pentru statele membre cu variaţii importante ale competitivităţii regionale, pentru a aprecia în ce mă-sură această situaţie le prejudiciază competitivitatea şi dacă poate fi redusă, eventual cu susţinere prin politica de coeziune. De exemplu, decalajul dintre re-giunea capitalei şi a doua regiune ca nivel de compe-titivitate din România, Slovacia şi Franţa este foarte amplu, în timp ce competitivitatea din Germania nu prezintă diferenţe pronunţate între regiuni.

Lipsa externalităţii regionale, în special în jurul capi-talelor din anumite state membre mai puţin dezvol-tate a fost deja observată în ediţia 2010 a RCI. Ediţia

RO BG EL LV LT HR SK MT

HU PL IT PT CY ES CZ EE SI IE FR AT FI DK

UK SE DE BE NL

LU

Figura 1.23 Indicele competitivităţii regionale, 2013

Stat membru Regiunea capitalei Regiune1,5

1,0

0,5

0,0

-0,5

-1,0

-1,5

Sursa: Annoni, P. şi Dijkstra, L (2013)

-1,5

-1,0

-0,5

0,0

0,5

1,0

1,5

Tabelul 1.8 Ponderea utilizată la elaborarea indicelui privind competitivitatea regională 2013

PIB pe cap de locuitor (SPC) în 2009 UE-28=100

Servicii Piloni bazaţi pe eficacitate

Inovaţia Total

<50 35 50 15 100

50-75 31,25 50 18,75 100

75-90 27,5 50 22,5 100

90-110 23,75 50 26,25 100

> 10 20 50 30 100

Sursa: Annoni, P. şi Dijkstra, L. (2013)


53


54

2013 confirmă că apropierea de o regiune competi-tivă într-o ţară dezvoltată tinde să îmbunătăţească competitivitatea unei regiuni, însă acest lucru nu se întâmplă şi în statele membre mai puţin dezvoltate. Competitivitatea globală a unei ţări depinde de per-formanţa tuturor regiunilor sale, nu doar de regiunea capitalei. îmbunătăţirea mediului de afaceri, asigura-rea unei reţele de transport eficiente şi facilitarea ac-cesului la bandă largă în alte regiuni ar putea contribui la reducerea decalajului în materie de competitivitate.

Indicele reflectă diferenţe substanţiale privind com-petitivitatea în multe ţări (Figura 1.23). în Franţa, Spania, Regatul Unit, Slovacia, România, Suedia şi Grecia există importante variaţii la nivel regional, iar regiunea capitalei este aproape întotdeauna cea mai competitivă. Totuşi, în Italia şi Germania, regiunea capitalei nu este şi cea mai competitivă.

Studiile teritoriale precedente au evidenţiat existenţa aşa-numitei „banane albastre”, o zonă care se ex-tinde de la aglomerarea Londra până în Lombardia, trecând prin ţările Benelux şi Bavaria, precum şi un pentagon format din Londra, Paris, Milano, Munich şi hamburg. Aceste zone sunt considerate ca având cele mai mari concentrări ale activităţii economice. Această linie de cercetare a evidenţiat configuraţia centru-periferie care conturează activitatea econo-mică în Europa.

Totuşi, RCI arată o configuraţie mai policentrică, cu oraşe-capitală şi regiuni metropolitane puternice în numeroase zone din UE. De exemplu, Stockholm, Copenhaga, helsinki, Berlin, Praga, Bratislava şi Madrid, care se află în afara zonelor specificate mai sus, au un înalt nivel de competitivitate (harta 1.28). De asemenea, RCI indică faptul că în anumite ţări, toate regiunile prezintă un înalt nivel de competitivi-tate, în timp ce în altele acest lucru este valabil doar pentru regiunea capitalei.

Opt din regiunile din top 10 în 2010 s-au menţi-nut în top 10 şi în 2013. Cea mai competitivă re-giune în ambii ani este Utrecht, în Olanda, în timp ce zona economică funcţională Londra şi Berkshire, Buckinghamshire şi Oxfordshire în Regatul Unit, zona economică funcţională Amsterdam, zona economică funcţională Zuid-holland tot în Olanda, hovedstaden (care include Copenhaga) în Danemarca, Stockholm şi île de France (regiunea Paris) s-au menţinut în top zece în ambii ani.

Politica de coeziune a contribuit la îmbunătăţirea competitivităţii în numeroase regiuni, de exemplu, prin investiţii în inovare, învăţământ, sănătate, acce-sibilitate şi IT.

13. Concluzii

Politica de coeziune joacă un rol important în sti-mularea creşterii inteligente în regiunile din UE, în special în cele rămase în urmă. Creşterea inteligentă este indispensabilă competitivităţii pe piaţa globa-lă. Cofinanţarea investiţiilor în inovare şi susţinerea IMM-urilor poate îmbunătăţi competitivitatea UE şi a regiunilor sale. Investiţiile în transport, energie şi reţele digitale contribuie la o mai bună funcţionare a pieţei unice. Aceasta a facilitat creştera comerţului între UE-15 şi UE-12 şi a stimulat investiţiile străine directe în UE-12.

Acest prim capitol a arătat în ce măsură zonele mai puţin dezvoltate din UE au reuşit să îşi reducă de-calajul faţă de restul UE în termeni de PIB pe cap de locuitor şi a indicat factorii care au permis aceste progrese. Deşi disparităţile regionale erau în curs de atenuare în anii care au precedat recesiunea globală, aceasta din urmă, împreună cu criza prelungită care i-a urmat, a pus capăt procesului de convergenţă, şo-majul înregistrând o creştere rapidă în majoritatea regiunilor şi în special în cele mai slabe.

Criza a afectat în general regiunile rurale mai mult decât alte regiuni, reducerea ocupării în UE-15 fiind compensată de reducerea productivităţii, însă nu şi în UE-13, unde pierderea locurilor de muncă a fost mai importantă decât în alte ţări. în medie, regiuni-


55

le metropolitane, în special regiunile capitalelor din UE-15, au făcut faţă crizei mai bine decât altele.

Criza a afectat în special construcţiile şi industria pre-lucrătoare, atât ocuparea forţei de muncă, cât şi VAB consemnând reduceri semnificative în sectorul con-strucţiilor. Ocuparea a scăzut şi în industria prelucră-toare, însă valoarea adăugată brută a crescut între 2008 şi 2013 în statele membre mai puţin dezvoltate.

Inovarea a crescut, dar rămâne concentrată din punct de vedere spaţial. Acest lucru este încurajator în multe feluri, având în vedere externalităţile pozitive asocia-te unei concentrări a inovării tehnologice în anumite zone. Totuşi, inovarea, definită în sens amplu pentru a include adoptarea şi adaptarea la noile tehnologii şi know-how dezvoltate în altă parte, rămâne crucială pentru a stimula creşterea în alte regiuni.

Proporţia populaţiei cu studii superioare a crescut semnificativ în timp, iar obiectivul Europa 2020 de 40 % din populaţia cu vârsta între 30 şi 34 de ani cu un astfel de nivel de studii probabil va fi atins, chiar dacă există în continuare importante disparităţi regi-onale. Totuşi, proporţia persoanelor care urmează un program de învăţare pe tot parcursul vieţii este cu mult sub obiectivul stabilit, în special în regiunile din centrul şi estul UE.

Decalajele în materie de reţele digitale şi de trans-port sunt în curs de atenuare. Disponibilitatea reţelei de bandă largă este de aproape 100 % în aproape toate regiunile, dar accesul la conexiuni de internet de generaţie următoare este în mare parte limitat în majoritatea zonelor urbanizate. Statele membre me-ridionale au investit sume importante în transportul rutier, feroviar şi aerian în ultimii 25 de ani, cu sprijin substanţial de la FEDER şi Fondul de coeziune, iar acum dispun de reţele comparabile cu cele din state-le membre mai dezvoltate. Totuşi, în ţările din centru şi est sunt necesare eforturi suplimentare pentru a îmbunătăţi atât reţeaua rutieră şi feroviară, cât şi ac-cesul la aeroporturi.

Deşi au fost afectate de criză, comerţul şi investiţiile străine directe au contribuit substanţial la creştere în UE-12, evidenţiind beneficiile aderării la piaţa unică.

Indicele competitivităţii regionale, care vizează sin-tetizarea acestor informaţii, arată că regiunile din UE-15 cu un oraş mare - capitala, de cele mai multe ori - au cele mai mari niveluri de competitivitate, iar proximitatea de o astfel de regiune tinde să stimule-ze competitivitatea celorlalte regiuni. Pe de altă par-te, în UE-13, regiunea în care se află oraşul-capitală este întotdeauna cea mai competitivă, însă acest lucru (încă) nu a stimulat competitivitatea regiunilor învecinate. Pe măsură ce aceste state se dezvoltă, iar conexiunile economice şi de transport între capita-lă şi celelalte regiuni se consolidează, externalitatea pozitivă va fi probabil resimţită odată cu propagarea creşterii către alte regiuni şi atenuarea decalajului faţă de regiunea capitalei.

Deşi politica de coeziune a permis UE şi regiunilor sale să promoveze creşterea inteligentă, numeroase alte provocări se profilează la orizont, fiind necesa-re câteva decenii de investiţii pentru a finaliza piaţa unică şi principalele reţele transeuropene, precum şi pentru a reduce disparităţile economice semnificati-ve la nivel regional.


56

57

Capitolul 2: Creşterea incluzivă

1. Introducere

Odată cu adoptarea strategiei Europa 2020, Comisia Europeană şi-a intensificat eforturile pentru realiza-rea obiectivelor sale sociale aflate sub semnul „creş-terii incluzive”, adică aceea care favorizează creş-terea ocupării şi reducerea sărăciei şi a excluziunii sociale. Pe măsură ce criza s-a prelungit, rata ocu-pării a continuat să se reducă, iar rata şomajului şi a sărăciei au crescut, fiind astfel mai dificilă realizarea obiectivelor stabilite.

Sărăcia şi excluziunea socială se concentrează în diferite tipuri de zone de pe teritoriul UE. în state-le membre mai puţin dezvoltate, aceste fenomene tind să se manifeste mai mult în zonele rurale, iar în statele membre mai dezvoltate, acestea sunt de obicei mai frecvente în oraşe. Această concentrare a persoanelor sărace şi defavorizate în oraşele în care există şi cele mai numeroase oferte de locuri de muncă este deseori descrisă ca „paradoxul urban”, iar criza nu a schimbat nimic în acest sens. Cu toate acestea, criza a sporit sărăcia şi excluziunea în două treimi din statele membre din 2008.

Ca urmare a distribuţiei spaţiale extrem de inegale a oportunităţilor de angajare şi a venitului în UE, s-a intensificat circulaţia persoanelor de la o regiune sau de la o ţară la alta. Astfel, în unele regiuni populaţia a scăzut continuu de-a lungul mai multor decenii. în multe dintre statele membre mai puţin dezvoltate, deplasările interne ale populaţiei tind să se realizeze din regiunile rurale către cele urbane, parţial pentru a evita ratele ridicate ale sărăciei din acele zone. De altfel, UE continuă să atragă migranţi din ţările terţe, însă în unele state membre aceştia întâmpină difi-cultăţi de integrare pe piaţa muncii. Disparităţile în termeni de sănătate par a contribui la deplasările po-pulaţiei în interiorul statelor membre şi între acestea.

Abordarea chestiunilor legate de creşterea incluzivă constituie nucleul politicii de coeziune. Coeziunea so-

cială reprezintă de altfel un obiectiv consacrat încă de la semnarea Tratatului de la Roma, Fondul social european fiind stabilit în 1958 pentru promovarea acestui obiectiv. Este vorba de o dimensiune cheie a unei politici care, deşi vizează deseori regiunile, în definitiv are ca obiectiv ameliorarea bunăstării cetă-ţenilor din întreaga UE.

în consecinţă, o parte importantă a resurselor finan-ciare alocate politicii de coeziune este folosită pentru a sprijini iniţiative în materie de educaţie şi formare, politici active privind piaţa muncii şi lupta împotriva sărăciei şi excluziunii sociale a grupurilor defavoriza-te. Astfel de măsuri sunt complementare celor puse în aplicare în alte domenii de policită, fiind esenţiale pentru reuşita acestora. De exemplu, susţinerea cer-cetării, dezvoltării şi inovării nu poate avea succes dacă nu se ameliorează şi capitalul uman în paralel. Dimensiunea socială este aşadar un element esenţial al politicii de coeziune, la fel de important ca dimen-siunea sa economică pentru stimularea dezvoltării.

2. Majoritatea câştigurilor în materie de ocupare din 2000 au fost neutralizate de criză

Această secţiune descrie măsura în care progresele realizate în termeni de reducere a şomajului şi creş-tere a ocupării au fost grav afectate ca urmare a crizei. De asemenea, aceasta enumeră măsurile ne-cesare pentru realizarea obiectivelor Europa 2020 în materie de abandon şcolar timpuriu şi învăţare pe tot parcursul vieţii.

2.1 Ratele ocupării au scăzut rapid în regiunile cele mai grav afectate de criză

între 2000 şi 2008, rata ocupării persoanelor cu vâr-sta între 20 şi 64 de ani a crescut în medie în UE cu


58

4 puncte procentuale (Tabelul 2.1). Totuşi, criza a ne-utralizat jumătate din câştigurile obţinute în această perioadă. Cele trei categorii de regiuni relevante pen-tru politica de coeziune au cunoscut totuşi o evoluţie diferită în cele două perioade. în regiunile mai puţin dezvoltate, rata medie a ocupării în 2013 a fost mai mică decât în 2000 deoarece criza a anihilat câştigu-rile anterioare. Regiunile în tranziţie au pierdut două treimi din câştigurile anterioare, în timp ce regiunile mai dezvoltate au pierdut doar o treime.

Criza a avut aşadar ca efect adâncirea disparităţi-lor, întrucât în 2013 rata ocupării în regiunile mai dezvoltate era cu 11 puncte procentuale mai mare decât în regiunile mai puţin dezvoltate (72 % şi, re-spectiv, 61 %). în cadrul strategiei Europa 2020, sta-tele membre şi-au stabilit obiective naţionale privind rata ocupării în conformitate cu obiectivul global de 75 % stabilit pentru orizontul 2020. Acestea varia-ză între 62,9 % în Malta şi 80 % în Danemarca şi Suedia. Nu toate regiunile dintr-o ţară se aşteaptă să atingă obiectivele naţionale, întrucât punctele de pornire sunt extrem de diferite. Cu toate acestea, în regiunile mai puţin dezvoltate şi în cele de tranziţie, ratele ocupării sunt mult mai îndepărtate de obiec-tivele naţionale: 9–10 puncte procentuale, faţă de 3 puncte procentuale pentru regiunile mai dezvoltate.

Doar una din cinci regiuni din UE şi-a atins obiec-tivul naţional, fiind vorba, cu o singură excepţie, de

regiunile cele mai dezvoltate sau în tranziţie. Cele 10 regiuni aflate la cea mai mare distanţă de obiectivul naţional se află în sudul Spaniei şi sudul Italiei, pre-cum şi regiunile ultraperiferice ale Franţei, Réunion şi Guyane (harta 2.2).

Există disparităţi regionale semnificative în termeni de ocupare practic în toate ţările, subliniind carac-terul regional al pieţelor muncii, cu rate ale ocupării mai mici de 60 % în multe regiuni din Grecia, Croaţia, sudul Spaniei şi sudul Italiei, precum şi în unele regi-uni din Bulgaria, România şi Ungaria (harta 2.1).

2.2 Nivel record al ratei şomajului în UE de peste un deceniu

Rata şomajului în UE-28 a scăzut de la 9,3 % în 2004 la 7,1 % în 2008. Totuşi, între 2008 şi 2013, aceasta a atins 10,9 %, cel mai ridicat nivel din perioada pentru care există date disponibile (din 2000). în UE-15, rata şomajului a fost de 11,1 % în 2013, de asemenea, cel mai înalt nivel din perioada pentru care sunt disponibi-le cifre comparabile (în acest caz, din 1991).

Creşterea şomajului a inversat tendinţa de atenu-are a disparităţilor regionale de pe piaţa muncii. Creşterea şomajului a afectat în special regiunile din Spania, Grecia, Irlanda şi statele baltice (harta 2.4), aceasta depăşind 18 % în multe cazuri (harta 2.3).

Tabelul 2.1 Rata ocupării persoanelor cu vârsta între 20 şi 64 de ani, regiunile din UE-28, 2000-2013, şi distanţa de obiectivul naţional

Mai dezvoltate Tranziţie Mai puţin dezvoltate UE-28

Rata ocupării populaţiei cu vârsta între 20 şi 64 de ani, 2013 72,0 65,1 61,1 68,3

% puncte schimbare 2008-2013 -1,4 -2,9 -2,7 -1,9

% puncte schimbare 2000–2008 4,1 4,6 2,4 3,7


% din regiunile* care şi-au atins obiectivul naţional 34,6 15,4 1,4 21,7* Include doar regiunile cu un obiectiv naţional. Sursa: Eurostat, calcule DG REGIO

Tabelul 2.2 Rata şomajului, regiunile UE-28, 2000–2013

Mai dezvoltate Tranziţie Mai puţin dezvoltate UE-28

Rata şomajului, 2013 9,2 15,3 12,8 10,8

% puncte schimbare 2008-2013 3,2 5,0 4,9 3,8

% puncte schimbare 2000–2008 -0,8 -2,5 -5,8 -2,2Sursa: Eurostat, calcule DG REGIO

Ca

pito

lul 2

: Creşterea

inclu

zivă

59

Al şa

selea R

ap

ort d

e coeziu

ne eco

no

mică

, socia

lă şi terito

rială

60

Capito lu l 2 : Creşterea inc luz ivă

61

între 2008 şi 2013, rata şomajului a crescut în 227 din 272 de regiuni NUTS 2. Practic, toate regiunile în care această rată a scăzut s-au aflat în Germania. Regiunile în tranziţie au înregistrat în 2013 cele mai mari rate ale şomajului, cu o medie de 15 % (Tabelul 2.2). Creşterea şomajului între 2008 şi 2013 în aceste re-giuni şi în cele mai dezvoltate a fost mult mai mare decât declinul înregistrat între 2000 şi 2008. Ca ur-mare, în ambele grupuri şomajul a fost mai mare în 2013 decât în 2000. Regiunile mai puţin dezvoltate au consemnat o reducere mult mai mare a ratelor şoma-

jului între 2000 şi 2008 (de 5,8 puncte procentuale) şi, chiar dacă impactul crizei a fost, de asemenea, impor-tant (provocând o creştere de 4,9 puncte procentuale), rata a fost mai mică decât în 2000.

Șomajul în rândul tinerilor a fost de 23 % din popula-ţia activă cu vârsta cuprinsă între 15 şi 24 de ani în 2013 (harta 2.5). Una din patru regiuni a avut o rată mai mare de 35 %, aceasta fiind ridicată în special în statele membre meridionale. Totuşi, în marea parte a regiunilor, majoritatea tinerilor din acest grup de vâr-

Strategia europeană pentru ocupare şi acţiunea UE în favoarea pieţei muncii ca răspuns la criză

Din 1997, strategia europeană pentru ocupare a vizat crearea mai multor locuri de muncă de calitate printr-un echilibru între modalităţile de lucru flexibile şi tranziţiile sigure între locurile de muncă. Aceasta se bazează pe metoda deschisă de coordonare pentru a orienta politica de ocupare în statele membre. în timp ce obiectivele, priorităţile şi ţintele sunt decise la nivelul UE, guvernele naţionale trebuie să formuleze şi să pună în aplicare po-litici specifice, cu asistenţă din partea Comisiei Europene sub formă de consiliere, monotorizare şi ajutor de coor-donare. Această strategie este legată de analiza anuală a creşterii, care stabileşte priorităţile UE pentru anul ur-mător. în această categorie intră:

• orientările privind ocuparea forţei de muncă - pri-orităţi şi obiective comune pentru politicile de ocu-pare a forţei de muncă;

• raportul comun privind ocuparea forţei de muncă, care trece în revistă progresele realizate;

• programele naţionale de reformă

• recomandările specifice pentru fiecare ţară.

în 2012, Comisia a adoptat o serie de propuneri de ac-ţiune pe termen mediu în materie de creare de locuri de muncă, funcţionarea pieţei muncii şi guvernanţă la nivelul UE. Acest Pachet privind ocuparea forţei de muncă pune accentul pe dezvoltarea competenţelor, inclusiv învăţarea pe tot parcursul vieţii, precum şi pe abordarea inadecvă-rii competenţelor. Mai multe iniţiative au fost incluse în acest pachet general în 2012-2013:

• Pachetul privind încadrarea în muncă a tinerilor (2012) are ca obiectiv reducerea înaltei rate a şo-majului în rândul tinerilor şi excluziunea socială, parţial printr-o garanţie pentru tineret. în 2013, Consiliul a solicitat statelor membre să se asigure

că toţi tinerii sub 25 de ani primesc o ofertă de an-gajare de bună calitate, opţiunea continuării studii-lor, un contract de ucenicie sau un stagiu în termen de patru luni de la terminarea studiilor sau de la intrarea în şomaj. Statele membre eligibile pentru Iniţiativa privind încadrarea în muncă a tinerilor trebuie să elaboreze planuri de punere în aplicare a garanţiei pentru tineret.

• Alianţa europeană pentru ucenicii (2013) vizea-ză îmbunătăţirea calităţii şi ofertei de ucenicii în întreaga UE, precum şi schimbarea atitudinii faţă de acestea.

• Un cadru de calitate pentru stagii (2013) care are ca obiectiv să permită tinerilor să beneficieze de o experienţă profesională de bună calitate pentru a le spori şansele de angajare.

• Modernizarea funcţionării portalului paneuropean de căutare a unui loc de muncă (EURES) a fost pro-movată printr-o propunere (2014) de regulament care vizează încurajarea mobilităţii lucrătorilor în interiorul UE pentru a reduce penuria de forţă de muncă în zonele cu creştere ridicată şi şomajul persistent din alte regiuni.

• Marea coaliţie în favoarea ocupării forţei de muncă în domeniul electronic reuneşte întreprin-deri şi organizaţii pentru a dezvolta împreună me-tode inovatoare de învăţare şi formare în sectorul TIC, ceea ce ar trebui să faciliteze certificarea com-petenţelor şi mobilitatea lucrătorilor.

în plus, Comisia a propus în 2013 consolidarea coordo-nării şi a supravegherii politicilor sociale şi de ocupare în cadrul zonei euro pentru a permite o mai bună iden-tificare şi abordare a disparităţlor sociale şi economice.

Al şa

selea R

ap

ort d

e coeziu

ne eco

no

mică

, socia

lă şi terito

rială

62


63

stă nu face parte din populaţia activă, adică nu ocupă şi nu caută activ un loc de muncă. Rata NEET (propor-ţia persoanelor din acest grup de vârstă care nu au nici loc de muncă, nici nu urmează studii sau cursuri de formare) oferă o imagine mai precisă a situaţiei tinerilor, întrucât vizează toate persoanele cu vârsta între 15 şi 24 de ani, nu doar pe cele care fac parte din populaţia activă (harta 2.6). între 2008 şi 2013, proporţia NEET a crescut cu 2 puncte procentuale în UE-28, atingând 13 % din grupul de vârstă respectiv. Rata a depăşit 25 % în anumite regiuni din Bulgaria, România, Italia, Spania şi Grecia, care au consemnat de asemenea cele mai mari creşteri în perioada crizei (Comisia Europeană 20131).

2.3 Rata şomajului în rândul femeilor este mult mai mare în regiunile meridionale ale UE

Șomajul în rândul femeilor în raport cu cel al bărba-ţilor diferă semnificativ în UE. în 2013, rata globală a şomajului în rândul femeilor a fost identică cu cea a bărbaţilor, deşi în 2008 a fost cu 0,9 puncte pro-centuale mai mare. Scăderea relativă se explică prin concentrarea pierderii de locuri de muncă provocate de recesiune în industria prelucrătoare şi construcţii, în care numărul femeilor angajate este comparativ mai mic. Șomajul în rândul femeilor a fost cu cel puţin 5 puncte procentuale mai mare decât în rândul bărbaţi-lor în 15 regiuni în 2013, majoritatea situate în Grecia şi Spania (harta 2.7). în schimb, rata a fost cu 3 puncte procentuale mai mică în 16 regiuni situate în principal în Irlanda, Bulgaria, Regatul Unit şi Portugalia.

Ca urmare a diferenţelor în termeni de rată a parti-cipării la piaţa muncii, femeile au înregistrat în 2013 o rată a ocupării mai mică decât cea a bărbaţilor în toate regiunile UE. Cele mai mari diferenţe s-au în-registrat în regiunile meridionale ale UE, în special în Malta (unde rata în cazul femeilor a fost cu 32 de puncte procentuale mai mică decât în cazul bărbaţi-lor), Grecia, sudul Italiei şi anumite zone din Spania. Pe de altă parte, în două regiuni din Finlanda (Åland şi Etelä-Suomi) ratele ocupării în rândul femeilor şi al bărbaţilor au fost mai apropiate.

1 Comisia Europeană (2014), Employment and Social Developments in Europe 2013.

Persistenţa unor astfel de diferenţe importante între ratele ocupării pentru femei şi bărbaţi va îngreuna sau chiar va împiedica atingerea obiectivelor 2020 în materie de ocupare. Decalajul privind ratele ocupă-rii este puternic influenţat de tipul de oportunităţi de angajare accesibile femeilor, de salariile oferite şi de disponibilitatea şi costul îngrijirii copiilor şi bătrânilor, întrucât aceste responsabilităţi sunt asumate în con-tinuare de femei în cea mai mare măsură.

Totuşi, în ceea ce priveşte nivelul de educaţie, femeile au performanţe mai bune decât bărbaţii în majorita-tea regiunilor. în 2013, 109 femei la fiecare 100 de bărbaţi cu vârsta între 25 şi 64 de ani aveau o diplo-mă de învăţământ superior. în ultimii 20 de ani, pro-porţia de femei cu studii superioare a ajuns din urmă şi a depăşit proporţia de bărbaţi. în timp ce în 2013 doar 98 de femei la 100 de bărbaţi cu vârsta între 50 şi 54 de ani aveau studii superioare - adică cei care şi-au finalizat studiile în principal în anii 80 - existau 126 de femei la 100 de bărbaţi cu vârsta între 30 şi 34 de ani - cei care şi-au finalizat studiile 20 de ani mai târziu, adică în anii 2000 (hărţile 2.9 şi 2.10).

Această tendinţă este evidentă şi la nivel regional. în ceea ce priveşte populaţia cu vârsta între 30 şi 34 de ani, în nouă din zece regiuni, în 2013 numărul femei-lor cu diplomă universitară sau echivalentă a fost mai mare decât al bărbaţilor. Principalele excepţii au fost regiunile din Germania de Vest, unde sistemul de învă-ţământ superior prevede mai mulţi ani de studii pentru obţinerea unei diplome decât restul UE sau mare par-te din acesta. Această diferenţă s-ar putea atenua în viitor, odată cu trecerea la sistemul licenţă-masterat.

2.4 Reducerea abandonului şcolar este pe calea cea bună

Reducerea abandonului şcolar timpuriu (adică a nu-mărului de tineri care nu finalizează ciclul de învăţă-mânt secundar superior) este esenţială nu doar pen-tru îmbunătăţirea competenţelor forţei de muncă, ci şi pentru perspectivele de ocupare şi şansele de reuşită ale persoanelor în cauză. Persoanele cu cel puţin o calificare de învăţământ secundar superior au mult mai multe şanse de a găsi un loc de muncă, de

Al şa

selea R

ap

ort d

e coeziu

ne eco

no

mică

, socia

lă şi terito

rială

64

Ca

pito

lul 2

: Creşterea

inclu

zivă

65


66

a avea un venit superior şi o speranţă de viaţă mai mare decât cei cu un nivel mai scăzut de studii.

Strategia Europa 2020 are ca obiectiv reducerea abandonului şcolar în rândul populaţiei cu vârsta în-tre 18 şi 24 de ani din UE la 10 %, faţă de 11,9 % în 2013, un nivel deja redus semnificativ faţă de cel din 2008 (14,8 %). Chiar dacă această reducere poate fi atribuită parţial unei situaţii mai dificile în termeni de ocupare, s-au constatat şi îmbunătăţiri structu-rale, iar tendinţa ar trebui să continue, deşi într-un ritm mai lent. în 2013, 82 din 221 de regiuni pen-tru care există date şi un obiectiv naţional (Regatul Unit nu a stabilit un obiectiv) şi-au atins obiectivul. Aproximativ două treimi au fost regiuni mai dezvol-tate (Tabelul 2.3 şi hărţile 2.11 şi 2.12).

Pentru a stimula creşterea şi ocuparea, precum şi pentru a preveni blocajele şi penuria de competenţe, sistemele educaţionale şi de formare trebuie să fie în măsură nu doar să absoarbă numărul din ce în ce mai mare de studenţi, ci să asigure şi un învăţământ de calitate. Studiile realizate în acest sens de OCDE (harta 2.13) arată că aproximativ 20 % dintre tinerii de 15 ani evaluaţi în cadrul PISA nu au un nivel sufi-cient de înţelegere la citire, iar unii dintre aceştia nu au competenţe numerice suficiente. în multe ţări din UE, există în continuare un număr important de per-soane cu un nivel scăzut al celor două competenţe de bază, precum şi în materie de ştiinţe.

în Bulgaria, Romania şi Cipru, proporţia persoanelor cu un nivel scăzut al competenţelor de bază a depăşit constant 30 %, iar în Grecia proporţia celor cu com-petenţe numerice scăzute a fost de peste 30 %, fiind însă mai redusă în cazul celorlalte două competen-ţe de bază. în schimb, trei state membre (Finlanda,

Estonia şi Țările de Jos) au atins deja obiectivul UE 2020 de maxim 15 % persoane cu un nivel scăzut al competenţelor de citire, matematică şi ştiinţe, iar Germania, Danemarca, Irlanda şi Letonia sunt foarte aproape de acest obiectiv.

Educaţie şi formare 2020

Pentru 2020 au fost stabilite trei obiective de refe-rinţă, pe lângă cele principale referitoare la aban-donul şcolar timpuriu şi participarea la învăţămân-tul superior:

• cel puţin 95 % dintre copiii cu vârsta între patru ani şi vârsta obligatorie pentru începerea şcolii primare ar trebui să participe la forme de edu-caţie pentru preşcolari;

• mai puţin de 15 % din tinerii de 15 ani ar trebui să aibă competenţe insuficiente la citire, mate-matică şi ştiinţe;

• cel puţin 15 % din adulţi (cu vârsta între 25 şi 64 de ani) ar trebui să participe la învăţarea pe tot parcursul vieţii;

• S-au realizat progrese considerabile prin co-operare, în special prin susţinerea reformelor naţionale privind învăţarea pe tot parcursul vieţii, modernizarea învăţământului superior şi dezvoltarea unor mijloace comune la nivelul UE pentru a asigura un învăţământ de calitate, transparenţa calificărilor şi mobilitate între ţări.

Bugetul alocat programului UE privind educaţia şi formarea Erasmus+ a crescut cu 40 %, atingând 14,7 miliarde EUR în perioada 2014-2020, astfel încât peste 4 milioane de europeni au posibilitatea de a studia, de a se forma, de a dobândi experienţă profesională şi de a face voluntariat în altă ţară.

Tabelul 2.3 Abandonul şcolar timpuriu şi distanţa faţă de obiectivul naţional, regiunile UE-28, 2008-2013

Mai dezvoltate Tranziţie Mai puţin

dezvoltate UE-28

Abandonul şcolar timpuriu, 2013 (% din populaţia cu vârsta între 18-24)

11,1 15,5 12,1 11,9

reducere în puncte procentuale 2008–2013 3,3 3,7 1,0 2,8

Distanţa de obiectiv 2013-2020 (diferenţa în puncte procentuale) 0,5 4,0 3,3 1,9

% din regiunile* care şi-au atins obiectivul naţional 47 22 25 37* Include doar regiunile cu obiectiv naţional pentru care există date disponibile Sursa: Eurostat

Ca

pito

lul 2

: Creşterea

inclu

zivă

67

Al şa

selea R

ap

ort d

e coeziu

ne eco

no

mică

, socia

lă şi terito

rială

68


69


70

2.5 Învăţarea pe tot parcursul vieţii stagnează

Formarea continuă după educaţia şi formarea ini-ţială este necesară pentru menţinerea şi dezvolta-rea competenţelor, pentru adaptarea la schimbările structurale şi evoluţiile tehnice, pentru păstrarea locurilor de muncă, realizarea progreselor în carieră sau revenirea pe piaţa muncii. Având în vedere im-portanţa acestui aspect, Consiliul a stabilit un obiec-tiv de referinţă de 15 % privind participarea adulţilor

din UE la activităţile de învăţare pe tot parcursul vie-ţii la orizontul 20202.

în 2013, această cifră a fost de doar 10,5 %, un ni-vel uşor mai ridicat decât în 2004 (9,1 %). Aşadar, acest obiectiv ar putea dificil de atins. Puţin peste una din patru regiuni (77 din 266) au depăşit obiec-tivul de 15 %, regiunile din cele trei state membre nordice consemnând cele mai mari rezultate (peste 20 %). în schimb, în toate sau aproape toate regiu-nile din Bulgaria, Grecia, România, Ungaria, Slovacia

2 Comisia Europeană (2012), Monitorul educaţiei şi formării 2012.

0

20

40

60

80

100

0

20

40

60

80

100

IT ES CY FR IE PL AT US

DE

UK

DK CZ BE SK EE NO SE NL FI JP

Figura 2.1 Alfabetizarea adulţilor, 2011-2012 Sub nivelul 1Nivelul 1Nivelul 2Nivelul 3Nivelul 4/5

Med

ie

Valorile lipsă corespund adulţilor care nu au fost în măsură să furnizeze suficiente informaţii pentru calcularea competenţelor lor din motive legate de dificultăţi lingvistice sau de învăţare. Regatul Unit include doar Anglia şi Irlanda de Nord, Belgia include doar Flandra.Sursa: OCDE (2013), Skills Outlook 2013

Ţările sunt clasificate în ordine crescătoare în funcţie de procentajul combinat al adulţilor de nivel 3 şi nivel 4/5

% din populaţia in varstă de 16 ani sau mai mult

0

20

40

60

80

100

0

20

40

60

80

100

ES IT US CY IE FR PL UK EE DE AT CZ BE SK DK

NO NL SE FI JP

Figura 2.2 Competenţe numerice ale adulţilor, 2011-2012

% din populaţia în vârstă de 16 ani sau mai mult

Sub nivelul 1Nivelul 1Nivelul 2Nivelul 3Nivelul 4/5

Ţările sunt clasificate în ordine crescătoare în funcţie de procentajul combinat al adulţilor de nivel 3 şi nivel 4/5

Valorile lipsă corespund adulţilor care nu au fost în măsură să furnizeze suficiente informaţii pentru calcularea competenţelor lor din motive legate de dificultăţi lingvistice sau de învăţare. Regatul Unit include doar Anglia şi Irlanda de Nord, Belgia include doar Flandra.Sursa: OCDE (2013), Skills Outlook 2013

Med

ie


71

şi Polonia, proporţia rămâne sub 5 % (harta 2.14). Importanţa îmbunătăţirii politicilor de învăţare a adulţilor este evidenţiată şi în recomandările specifi-ce pentru fiecare ţară formulate de Consiliu în cadrul Semestrului european, incluzând în 2013 o reco-mandare privind învăţarea pe tot parcursul vieţii în Estonia, Spania, Franţa, Ungaria şi Polonia3.

2.6 Este necesară ameliorarea competenţelor în materie de citire şi matematică în mai multe state membre ale UE conform programului PIAAC al OCDE

Capacitatea de a citi şi de a înţelege atât informaţiile literare, cât şi numerice este esenţială pentru o depli-nă participare în societate şi economie. în lipsa unor astfel de competenţe adecvate, persoanele rămân la marginea societăţii şi se confruntă cu obstacole semnificative de acces la piaţa muncii.

Din nefericire, în majoritatea statelor membre există în continuare un număr important de persoane cu ni-veluri scăzute ale competenţelor de bază de citire şi matematică, după cum indică Programul de evaluare internaţională a adulţilor (PIAAC)4 realizat de OCDE, care evaluează competenţele de alfabetizare, cele numerice şi capacitatea de rezolvare a problemelor în rândul persoanelor în vârstă de 16 ani sau mai mult. Cele mai mari niveluri ale competenţelor nume-rice şi de alfabetizare sunt în Finlanda, Țările de Jos, Suedia şi Norvegia, precum şi în Japonia. Dimpotrivă, nivelurile sunt relativ scăzute în Spania şi Italia, unde numeroşi adulţi nu stăpânesc competenţele elemen-tare (figurile 2.1 şi 2.2). în plus, studiul arată că există o legătură între nivelurile ridicate ale inegalităţii în termeni de competenţe de alfabetizare şi numerice şi inegalitatea privind distribuţia veniturilor.

3 http://ec.europa.eu/europe2020/making-it-happen/country-specific-recommendations/index_ro.htm cu acces la toate recomandările specifice pentru fiecare ţară.

4 OCDE (2013), Skills Outlook 2013.

3. Sărăcia şi excluziunea au luat amploare ca urmare a crizei

Asigurarea creşterii incluzive constituie nucleul stra-tegiei Europa 2020. Aceasta înseamnă că politici-le sociale ar trebui să faciliteze găsirea unui loc de muncă, să contribuie la modernizarea pieţelor muncii, să investească în competenţe şi formare, să lupte îm-potriva sărăciei şi să restructureze sistemele de pro-tecţie socială, astfel încât să permită cetăţenilor să anticipeze şi să gestioneze schimbarea şi să constru-iască o societate bazată pe coeziune. Aceasta vizează să asigure distribuţia beneficiilor creşterii economice către toate nivelurile societăţii în întreaga Uniune.

în special, strategia Europa 2020 a pus accentul mai mult pe sărăcie şi excluziune socială. De asemenea, aceasta a introdus o nouă măsură sintetică bazată pe trei indicatori: lipsurile materiale grave, apartenenţa la o gospodărie cu intensitate de lucru zero sau foarte scăzută şi expunerea la riscul de sărăcie (a se vedea caseta). Această secţiune analizează mai întâi cei trei indicatori de bază, precum şi măsura sintetică.

Aceşti indicatori se bazează pe datele colectate în ca-drul anchetei europene privind veniturile şi condiţiile de trai - EU-SILC - singura sursă comparabilă a unor astfel de date pentru statele membre ale UE, chiar dacă încă nu furnizează indicatori regionali în toate statele membre. (Totuşi, în 2014, Comisia Europeană oferă sprijin institutelor naţionale de statistică pentru a produce mai multe date la nivel regional.)

Având în vedere că indicatorii agregaţi la nivel naţi-onal ascund deseori importante disparităţi între re-giuni sau zone, o analiză aprofundată a sărăciei, a factorilor care o cauzează şi a intervenţiilor vizând reducerea acesteia, va necesita deseori date mai defalcate din punct de vedere geografic. în această secţiune, aceşti indicatori sunt examinaţi în primul rând în raport cu gradul de urbanizare, o clasificare care diferenţiază oraşele de municipii şi suburbii şi de zonele rurale la nivel local. Pentru a facilita prezen-tarea, zonele rurale sunt combinate cu oraşele mici şi suburbiile. Această abordare permite identificarea principalelor tipuri de zone în care se concentrează sărăcia şi excluziunea. în statele membre occiden-tale, este vorba în principal de oraşele mari, iar în

http://ec.europa.eu/europe2020/making-it-happen/country-specific-recommendations/index_ro.htm

http://ec.europa.eu/europe2020/making-it-happen/country-specific-recommendations/index_ro.htm


72

statele membre din Europa Centrală şi de Est, în prin-cipal de zone rurale.

3.1 Lipsurile materiale grave sunt mai resimţite în oraşele mici, suburbii şi zonele rurale din statele membre mai puţin dezvoltate

S-a constatat că 11 % din populaţie se confrunta cu lipsuri materiale grave în UE-27 în 2005. Această proporţie a scăzut până la 8 % în 2009, însă ca ur-mare a crizei, a crescut din nou la 11 % în 2012. Există o strânsă legătură între această proporţie

şi nivelurile veniturilor şi dezvoltarea economică a ţărilor. Aceasta este mai mare în Bulgaria (44 %), România (30 %), Letonia şi Ungaria (ambele 26 %).

în Bulgaria, România şi Ungaria, ratele lipsurilor ma-teriale sunt mult mai scăzute în oraşele mari - cu 12 puncte procentuale mai puţin în Bulgaria şi 8 punc-te procentuale în România şi Ungaria (Figura 2.3). în oraşele mari din Austria, Irlanda, Regatul Unit şi Belgia, în schimb, ratele lipsurilor materiale se situ-ează între 8 % şi 10 %, în medie cu 5 puncte procen-tuale mai mare decât în restul ţării.

0

5

10

15

20

25

30

0

5

10

15

20

25

30

BG IE LT SK HU HR

RO EE CZ LV FI ES CY LU IT PL MT SI SE EL FR PT NL

UK

DK DE BE AT

Figura 2.4 Ponderea populaţiei în gospodării cu intensitate de lucru foarte scăzută în funcţie de gradul de urbanizare, 2008-2012

% din populaţia cu vârsta cuprinsă între 0 şi 59 de ani în zonăOraşe 2012Oraşe 2008

Zone rurale, oraşe mici şi suburbii 2012Zone rurale, oraşe mici şi suburbii 2008

IE, AT: 2008 şi 2011Sursa: Eurostat

UE-

27

0

10

20

30

40

50

60

0

10

20

30

40

50

60

BG RO HU SK HR CY PL LV IT ES FI DK EE CZ SI SE LT EL MT

LU NL PT DE FR IE UK BE AT

Figura 2.3 Ponderea populaţiei în situaţie de privare materială gravă în funcţie de gradul de urbanizare, 2008-2012

% din populaţie, în zonăOraşe 2012Oraşe 2008


UE-

27

IE, AT: 2008 şi 2011Sursă: Eurostat


73

între 2008 şi 2012, rata privării a crescut cu 7-8 punc-te procentuale în Grecia, Ungaria, Lituania, Letonia şi Italia. Aceasta a crescut mai mult în marile oraşe în cele două state baltice şi Grecia, în timp ce în Italia şi Ungaria a crescut mai mult în afara oraşelor.

în Austria, România şi Polonia, ratele lipsurilor mate-riale au scăzut cu 2 până la 4 puncte procentuale. în Polonia şi România, ratele înregistrate în oraşele mici, suburbii şi zonele rurale au scăzut cu peste 5 puncte procentuale (în comparaţie cu 3 puncte procentuale în marile oraşe în prima ţară şi zero puncte în a doua).

în ansamblu, lipsurile materiale grave sunt în conti-nuare mai mari în statele membre mai puţin dezvol-tate, în special în zonele rurale, oraşele mici şi subur-bii. în statele membre mai dezvoltate, lipsurile tind să fie mai mici, însă mai ridicate în marile oraşe decât în altă parte. Deşi criza a dus la creşteri substanţiale ale lipsurilor în anumite state membre, aceasta nu a modificat modelul de bază.

3.2 Intensitatea de lucru foarte scăzută în statele membre mai dezvoltate se concentrează în oraşele mari.

Intensitatea de lucru foarte scăzută este repartiza-tă mai uniform în UE în comparaţie cu lipsurile ma-teriale. în 20085, proporţia persoanelor care trăiesc în gospodării cu intensitate de lucru foarte scăzu-tă a variat de la 14 % în Irlanda la 5 % în Cipru (Figura 2.4). în 20126 criza a provocat creşteri cu-prinse între 5 şi 10 puncte procentuale în Lituania, Letonia, Spania, Grecia şi Irlanda. în aceeaşi perioa-dă, a existat o uşoară scădere în Polonia şi Germania, unde criza a avut un efect mult mai mic asupra ocu-pării (în Germania, rata ocupării a crescut).

Rata intensităţii de lucru scăzute este cu 5 până la 9 puncte procentuale mai mică în oraşele mari decât în alte zone din Bulgaria, Irlanda, Lituania, Slovacia, Ungaria şi Croaţia. în schimb, aceasta este cu 5 punc-te procentuale mai mare în oraşele din Regatul Unit, Danemarca, Germania, Belgia şi Austria. Astfel, în general, intensitatea de lucru scăzută predomină în oraşele mari din statele membre mai dezvoltate, cu excepţia Irlandei. Această juxtapunere a şomajului în marile oraşe cu numeroasele oportunităţi de anga-

5 Trebuie remarcat că aceşti ani coincid cu momentul realizării studiului. Măsurarea intensităţii de lucru a fost efectuată în anul calendaristic precedent, cu excepţia Regatului Unit (exerciţiul fiscal precedent) şi Irlanda (cele 12 luni precedente studiului).

6 în majoritatea ţărilor, cifrele pentru 2012 vizează anul 2011; a se vedea nota precedentă.

Ce înseamnă a fi expus riscului de sărăcie sau excluziune socială (AROPE)?

Se consideră că persoanele sunt expuse riscului de sărăcie sau excluziune socială dacă se află într-una sau mai multe din următoarele trei condiţii:

• Se confruntă cu lipsuri materiale grave: con-diţiile de trai sunt constrânse de penuria de resurse măsurată în termeni de privare de cel puţin patru din următoarele nouă elemente: persoanele nu îşi pot permite 1) să îşi plăteas-că la timp chiria sau facturile pentru utilităţi, 2) să îşi încălzească locuinţa în mod corespunză-tor, 3) să facă faţă unor cheltuieli neprevăzute, 4) să mănânce carne, peşte sau proteine echi-valente la fiecare două zile, 5) să îşi permită o săptămână de vacanţă departe de casă o dată pe an, 6) să deţină un autovehicul, 7) să aibă o maşină de spălat, 8) să aibă un televizor color, sau 9) să aibă telefon (inclusiv telefon mobil). Acest indicator reflectă într-o anumită măsu-ră sărăcia absolută şi este măsurat în acelaşi mod în toate statele membre.

• Trăiesc într-o gospodărie fără persoane ocupate sau cu intensitate de lucru foarte scăzută: adică o gospodărie în care în medie, persoanele de vârstă activă (18-59) au lucrat mai puţin de 20 % din timpul de lucru potenţial total în cursul ultimului an, fie pentru că nu au avut un loc de muncă sau pentru că au lucrat cu jumătate de normă (studenţii sunt excluşi din calcul).

• Sunt expuşi riscului de sărăcie: trăiesc într-o gospodărie în care venitul disponibil echivalent (adică ajustat pentru a lua în calcul dimensiu-nea şi componenţa gospodăriei) este sub pra-gul riscului de sărăcie, stabilit la 60 % din ve-nitul naţional mediu echivalent disponibil. Este vorba de o măsură a sărăciei relative.

Numărul total de persoane expuse riscului de sără-cie sau excluziune socială este mai mic decât suma numărului din fiecare categorie, întrucât mulţi se încadrează în mai multe dintre aceste situaţii.


74

jare pe care acestea le oferă este descrisă uneori ca fiind paradoxul urban.

Se pare că această configuraţie nu a fost schimba-tă de criză. Intensitatea de lucru scăzută a crescut mai mult în oraşele mari decât în alte zone în Grecia, Suedia, Portugalia şi Austria. în Germania, aceasta a rămas neschimbată în marile oraşe, dar în alte zone a scăzut cu 2 puncte procentuale. în Republica Cehă situaţia a evoluat exact invers.

3.3 Riscul de sărăcie urbană este mai mare în statele membre mai dezvoltate şi în oraşele mici, suburbiile şi zonele rurale din statele membre mai puţin dezvoltate

Rata riscului de sărăcie este o măsură relativă a să-răciei. Trebuie luate în considerare două aspecte im-portante:

(a) întrucât pragul de sărăcie este stabilit la nivel naţional, o persoană cu un anumit nivel al ve-nitului poate fi considerată în situaţie de risc de sărăcie într-o ţară şi în afara acestei situaţii de risc acolo unde nivelurile veniturilor sunt în ge-neral mai mici.

(b) Ratele riscului de sărăcie sunt sensibile la varia-ţiile venitului global. O persoană al cărei venit ră-mâne constant de la un an la altul se poate regăsi deasupra pragului de risc de sărăcie dacă venitul mediu scade, sau sub acest prag dacă venitul me-diu creşte. Scăderea venitului gospodăriilor con-semnată de numeroase ţări ca urmare a recesiu-nii economice a redus venitul mediu, aşadar nu a condus la o creştere semnificativă a proporţiei de persoane expuse riscului de sărăcie după cum ar fi fost de aşteptat, dimpotrivă, chiar a provocat o scădere a acestei proporții în anumite cazuri.

De exemplu, în Letonia rata riscului de sărăcie a scă-zut de la 26 % la 19 % între 2008 şi 20127, în primul rând ca urmare a scăderii nivelului global al venitu-rilor. Dacă pragul sărăciei ar fi rămas la nivelul din 2008, rata riscului de sărăcie ar fi crescut de la 26 % la 36 %8.

Din cei trei indicatori, acesta arată cele mai impor-tante diferenţe între oraşele mari şi restul ţării. în 15 state membre, majoritatea în UE-13, ratele riscului de sărăcie erau cu cel puţin 4 puncte procentuale mai mici în oraşele mari decât în altă parte (Figura 2.5), indicând că lucrătorii tind să câştige mai bine la oraş decât în alte zone.

7 De fapt, între exerciţiul 2007 şi 2011.

8 în acest caz este vorba de rata riscului de sărăcie stabilită la un moment dat.

0

5

10

15

20

25

30

35

0

5

10

15

20

25

30

35

RO BG LT HR PL HU LV SK ES FI PT EE IE EL CY CZ IT MT SI SE FR LU NL

UK

DK DE BE AT

Figura 2.5 Ponderea populaţiei în gospodării ameninţate de sărăcie în funcţie de gradul de urbanizare, 2008-2012

Oraşe 2012Oraşe 2008% din populaţie, în zonă


UE-

27

IE, AT: 2008 şi 2011Sursa: Eurostat


75

Al şa

selea R

ap

ort d

e coeziu

ne eco

no

mică

, socia

lă şi terito

rială

76


77

Pe de altă parte, în 6 state membre din UE-15, ratele riscului de sărăcie erau cu cel puţin 4 puncte procen-tuale mai mari în oraşe decât în altă parte, subliniind distribuţia mai inegală a venitului în oraşe decât în alte zone.

între 2008 şi 2012, ratele riscului de sărăcie au cres-cut în 17 state membre, parţial ca urmare a crizei. în ceea ce priveşte UE, aceste rate au crescut mai mult în marile oraşe (în medie cu un punct procentual) faţă de alte zone (0,3 puncte procentuale). Diferenţa a fost semnificativă în Grecia, unde rata a crescut cu 6 puncte procentuale în oraşele mari şi un punct procentual în alte zone. Ratele riscului de sărăcie au crescut în oraşele mari din Germania cu 4 puncte

procentuale, iar în Austria cu 6 puncte procentuale. în Ţările de Jos, ratele în oraşele mari au crescut cu 2 puncte procentuale, iar în alte zone au scăzut cu 4 puncte procentuale. Ca urmare, în 2012 ratele în oraşe erau mai mari decât în alte zone, în timp ce în 2008 erau mai mici.

Având în vedere puternica dimensiune teritorială a ratelor riscului de sărăcie, indicatorii la nivel naţional ascund diferenţe importante. Politicile care abordea-ză lupta împotriva sărăciei ar avea de câştigat ca urmare a unei defalcări geografice mai detaliate a situaţiei dominante şi a principalilor factori ai aceste-ia. De aceea Comisia Europeană a lansat un exerciţiu împreună cu ESPON şi Banca Mondială pentru a pro-

Incluziunea socială şi politicile de protecţie socială

Faptul că obiectivul privind riscul de sărăcie şi excluzi-une socială a fost inclus în strategia Europa 2020 re-flectă voinţa de a pune accentul pe chestiunile sociale în cadrul de politică Europa 2020. Guvernele naţionale sunt în primul rând responsabile de punerea în aplicare a reformelor de politică socială, iar autorităţile regiona-le şi locale au, de asemenea, un rol important, în spe-cial în furnizarea serviciilor. Unele state membre adop-taseră deja măsuri de restructurare a sistemelor lor de protecţie socială înainte de criză, iar în general acestea au rezistat mai bine la criză, atât pe plan economic, cât şi social.

Platforma europeană de luptă împotriva sărăciei şi ex-cluziunii sociale a fost stabilită pentru a permite state-lor membre să îşi atingă obiectivele naţionale în mate-rie de reducere a sărăciei şi excluziunii sociale, inclusiv printr-o utilizare mai eficientă a fondurilor europene.

Comisia a adoptat în 2012 un pachet de măsuri de investiţii sociale. Acesta cuprinde trei componente: pri-ma vizează abordarea timpurie a inegalităţilor încă din copilărie prin asigurarea învăţământului accesibil şi de calitate, îmbunătăţind situaţia economică a familiilor în cauză. A doua implică investiţii în competenţe, inclu-siv în perioada de consolidare fiscală, prin susţinerea formării şi a serviciilor de îngrijire accesibile, precum şi prin asistenţa în căutarea unui loc de muncă. A treia vizează simplificarea administrării prestaţiilor şi facili-tarea obţinerii asistenţei.

Fondul european de ajustare la globalizare, creat în 2006, oferă susţinere lucrătorilor disponibilizaţi ca urmare a restructurării comerţului internaţional sau,

mai recent, ca urmare a crizei. în perioada 2014-2020, va sprijini şi încadrarea în muncă a tinerilor la nivel regional.

Programul PROGRESS (programul UE pentru ocuparea forţei de muncă şi solidaritate socială) este o platfor-mă de schimb şi învăţare, având ca obiectiv furniza-rea informaţiilor bazate pe fapte în ceea ce priveşte eficacitatea politicilor europene în materie socială şi de ocupare, precum şi încurajarea unei participări mai ample la elaborarea acestor politici, inclusiv a implicării partenerilor sociali şi a organizaţiilor societăţii civile.

Instrumentul de microfinanţare PROGRESS (creat în 2010 ca răspuns la criză) are ca obiectiv creşterea disponibilităţii microfinanţării persoanelor defavorizate social şi economic, a microîntreprinderilor şi organiza-ţiilor care ţin de economia socială.

în perioada 2014-2020, cele două părţi ale programu-lui PROGRESS şi reţeaua europeană de căutare a unui loc de muncă (EURES) sunt incluse în noul program pentru ocuparea forţei de muncă şi inovare socială (EaSI). Acesta vizează sprijinirea statelor membre în eforturile lor de a elabora şi a pune în aplicare reforme sociale şi de ocupare la toate nivelurile prin facilitarea coordonării politicilor şi identificarea şi schimbul de in-formaţii privind exemplele de bune practici.

Noul Fond european de ajutor pentru cei mai defavo-rizaţi (FEAD) vizează promovarea coeziunii sociale prin asistenţa nefinanciară (în natură) acordată celor mai defavorizate persoane.


78

duce hărţi mai detaliate ale sărăciei pentru fiecare stat membru (harta 2.15).

3.4 Oraşele din statele membre mai puţin dezvoltate sunt mai aproape de obiectivele 2020, în timp ce oraşele din statele membre mai dezvoltate au rămas în urmă

Strategia Europa 2020 vizează reducerea numărului de persoane aflate în risc de sărăcie sau excluziu-ne socială cu 20 de milioane în raport cu 2010 sau la aproximativ 19,5 % din populaţia totală. încă din 2012, majoritatea regiunilor din Austria, Republica Cehă, Ţările de Jos şi statele membre nordice, pre-cum şi una sau mai multe regiuni din Spania, Italia, Slovacia, Slovenia şi Belgia au atins acest obiectiv (harta 2.16). (Pentru Germania şi Franţa încă nu exis-tă o defalcare pe regiuni, deşi obiectivele naţionale se află în ambele cazuri sub obiectivul 20209.)

Diferenţa faţă de obiectivul naţional este de obicei mai pronunţată în regiunile mai puţin dezvoltate (harta 2.17). De exemplu, în Italia, Spania, Ungaria şi Bulgaria, regiunile mai puţin dezvoltate sunt la o distanţă de peste 14 puncte procentuale de obiec-tivele lor naţionale, indicând că politica de coeziune

9 Pentru Germania, trebuie menţionat că indicatorul naţional utilizat, spre deosebire de alte state membre, este şomajul pe termen lung.

din aceste regiuni ar trebui să includă măsuri semni-ficative de reducere a numărului de persoane expuse riscului de sărăcie sau excluziune socială.

între 2008 şi 201210, numărul persoanelor din UE expuse riscului de sărăcie sau excluziune socială a crescut cu 6,5 milioane, atingând aproape un sfert (24,8 %) din populaţie. Persoanele cele mai afectate sunt cele de vârstă activă datorită creşterii semnifi-cative a şomajului şi presiunii descendente asupra câştigurilor în contextul penuriei persistente de locuri de muncă.

în 2012, rata înregistrată în oraşele din 7 state membre era deja în medie mai mică decât obiective-le naţionale 2020 (Figura 2.6). Aceasta a fost situaţia în zonele din afara oraşelor mari (oraşe mici, suburbii şi zone rurale) din trei state membre. (Regatul Unit, Suedia şi Croaţia nu au stabilit obiective naţionale.) Pentru a elabora acţiuni vizând reducerea ratelor, este importantă identificarea tipului de zonă în care se concentrează persoanele ameninţate de riscul de sărăcie sau excluziune, întrucât acţiunile respective trebuie diferenţiate într-o anumită măsură pentru a lua în calcul factorii de bază din fiecare situaţie.

10 între exerciţiul 2007 şi 2011.

0

10

20

30

40

50

60

0

10

20

30

40

50

60

UE-

27 RO BG HR PL HU LT SK CY ES LV FI EE IE PT EL IT CZ SI SE MT

LU FR UK NL

DK DE AT BE

Oraşe 2012Oraşe 2008Obiectivul naţional

% din populaţie, în zonă Zone rurale, oraşe mici şi suburbii 2012Zone rurale, oraşe mici şi suburbii 2008

BE, IE, AT și UK: 2008 şi 2011Sursa: Eurostat

Figura 2.6 Ponderea populaţiei care trăieşte în gospodării ameninţate de sărăcie sau excluziune în funcţie de gradul de urbanizare, 2008-2012 şi obiectivele naţionale 2020


79

3.5 Calitatea vieţii în oraşele europene variază

Studiile privind percepţia cetăţenilor asupra calităţii vieţii în oraşele europene, realizate în mod periodic, îşi propun să ofere o imagine de ansamblu a opiniilor în legătură cu diferite chestiuni urbane. Ultimul rea-lizat pentru 201311 măsoară gradul de satisfacţie a locuitorilor din 79 de oraşe din UE. Răspunsurile la cei 7 indicatori sunt analizate mai jos pentru 16 oraşe selectate pentru a ilustra situaţia în ansamblul UE12 (Figura 2.7).

Respondenţii au fost invitaţi să îşi exprime gradul de satisfacţie faţă de următoarele aspecte legate de oraşele în care locuiesc: transport public, calitatea aerului, siguranţă, calitatea administraţiei municipa-le, oportunităţi de angajare, costul şi disponibilitatea locuinţelor şi integrarea străinilor. Rezultatele sunt reprezentate pe un grafic păianjen şi comparate cu nivelul mediu de satisfacţie din UE.

Exerciţiul pune în evidenţă diferenţe între oraşe în termeni de calitate a vieţii percepută de locuitori, in-dicând şi avantajele unora dintre oraşe şi dificultăţile întâmpinate în altele. Unele opinii negative reflectă impactul crizei asupra bunăstării persoanelor, precum şi asupra finanţelor oraşului. Acest lucru este mai evi-dent în oraşele din ţările grav afectate de recesiune. în Atena, Oviedo şi Palermo, lipsa oportunităţilor de angajare este percepută ca fiind problema majoră. în oraşele mari din nordul Europei - helsinki, Munich, hamburg, Paris şi Londra - pe de altă parte, majorita-tea consideră că găsirea unui loc de muncă este relativ simplă. în acelaşi timp, întrucât locurile de muncă sunt concentrate în aceste oraşe care atrag noi locuitori, se intensifică presiunile în sectorul locuinţelor, crescând costurile şi scăzând nivelurile de satisfacţie.

Satisfacţia în materie de securitate, calitatea aerului şi transportul public tinde să fie legată de percepţia asupra eficacităţii autorităţilor municipale. Oraşele în care există un grad relativ mare de satisfacţie faţă de acest ultim aspect, precum Aalborg, Munich, hamburg şi Rostock tind să aibă acelaşi nivel şi faţă de primul element, în timp ce în oraşe precum Oviedo,

11 Comisia Europeană (2013), Eurobarometrul Flash 366.

12 Răspunsuri precum „nu ştiu” au fost eliminate la elaborarea datelor.

Atena, Palermo, Paris, Madrid şi Sofia, situaţia este inversă, locuitorii exprimându-şi nemulţumirea faţă de ambele aspecte.

3.6 Ratele criminalităţii sunt mai ridicate în regiunile urbane, regiunile frontaliere şi destinaţiile turistice

Activităţile infracţionale nu sunt distribuite uniform pe teritoriul UE. Numărul infracţiunilor înregistrate pe cap de locuitor este mult mai mare în zonele puternic urbanizate, destinaţiile turistice şi unele regiuni fron-taliere, deşi aceste cifre trebuie interpretate cu mare prudenţă (hărţile 2.18 şi 2.19). Numeroase infracţi-uni, precum spargerile, nu sunt suficient de raportate, în special atunci când victimele locuiesc într-o regiu-ne diferită de cea în care s-a comis infracţiunea; de exemplu, acestea ar fi putut fi jefuite în timpul şederii într-o altă regiune sau li s-ar fi putut fura maşina, ceea ce implică o supraestimare a ratelor criminali-tăţii în anumite regiuni şi la o subestimare în altele.

Furturile sunt mai frecvente în regiunile cu oraşe mari, ca de exemplu, în Belgia, în regiunea Bruxelles sau în regiunile în care se află Antwerp, Liege şi Charleroi. De asemenea, spargerile sunt mai frecven-te în regiunile NUTS 3 mai urbanizate, precum cele în care se află Viena sau Sofia decât în altă parte. Acelaşi fenomen se manifestă în regiunile foarte tu-ristice, precum cele de pe coasta mediteraneană din Franţa şi Spania sau Algarve în Portugalia. Acelaşi lucru este valabil şi în cazul furturilor de autovehi-cule, care prezintă de asemenea rate ridicate şi în unele regiuni frontaliere, precum cele de la graniţa dintre Belgia şi Franţa sau dintre Germania, Polonia şi Republica Cehă.

Criminalitatea poate avea un impact major asupra dezvoltării economice şi sociale, suscitând teamă în rândul cetăţenilor şi descurajând antreprenorii de la desfăşurarea activităţilor. Criminalitatea generează costuri suplimentare care pot afecta membrii mai săraci ai societăţii şi pot descuraja investitorii poten-ţiali. Strategiile de dezvoltare din regiunile cu o rată mare a criminialităţii nu pot ignora aceste aspecte.


80

Oraş

Valoare mediană UE

Figura 2.7 Nivelul satisfacţiei rezidenţilor privind aspecte legate de calitatea vieţii în oraşe selectate, 2012

În Atena (EL), rezidenţii sunt mulţumiţi de:

Oportunităţi de muncă

Transportul publicCalitatea aerului

Siguranţa

Costul şi disponibilitatea locuinţelor

Integrarea străinilor

Eficienţa administraţiei

municipale

În Ostrava (CZ), rezidenţii sunt mulţumiţi de:



Siguranţa




municipale

În Cluj-Napoca (RO), rezidenţii sunt mulţumiţi de:



Siguranţa




municipale

În Münich (DE), rezidenţii sunt mulţumiţi de:



Siguranţa




municipale

În Hamburg (DE), rezidenţii sunt mulţumiţi de:



Siguranţa




municipale

În Rostock (DE), rezidenţii sunt mulţumiţi de:



Siguranţa




municipale



Siguranţa

În Oviedo (ES), rezidenţii sunt mulţumiţi de:




municipale



Siguranţa

În Aalborg (DK), rezidenţii sunt mulţumiţi de:




municipale


81

În Paris (FR), rezidenţii sunt mulţumiţi de:



Siguranţa



În Sofia (BG), rezidenţii sunt mulţumiţi de:



Siguranţa



În Londra (UK), rezidenţii sunt mulţumiţi de:



Siguranţa



În Palermo (IT), rezidenţii sunt mulţumiţi de:



Siguranţa



În Budapesta (HU), rezidenţii sunt mulţumiţi de:



Siguranţa



În Helsinki (FI), rezidenţii sunt mulţumiţi de:



Siguranţa



În Madrid (ES), rezidenţii sunt mulţumiţi de:



Siguranţa



În Varșovia (PL), rezidenţii sunt mulţumiţi de:



Siguranţa



Sursa: Sondajul de percepţie Audit Urban


municipale


municipale


municipale


municipale


municipale


municipale


municipale


municipale

Al şa

selea R

ap

ort d

e coeziu

ne eco

no

mică

, socia

lă şi terito

rială

82


83

4. Circulaţia persoanelor în cadrul şi între statele membre este favorizată de disparităţile în materie de ocupare, salarii şi sănătate

4.1 UE este puternic urbanizată şi continuă acest proces, dar într-un ritm lent

Pe termen lung, variaţia populaţiei în UE situează ten-dinţele recente într-o perspectivă mai largă, indicând dacă se încadrează într-o orientare pe termen lung sau reprezintă o ruptură faţă de trecut. Această va-riaţie constituie, de asemenea, un punct de compara-ţie, în măsura în care indică dacă schimbările au o amploare fără precendent sau sunt relativ minore în comparaţie cu cele survenite în ultimii 50 de ani. în plus, investiţiile în infrastructura de mare anvergură trebuie planificate ţinând seama de variaţiile probabile ale populaţiei în următoarele decenii şi tendinţele an-terioare pot facilita aceste proiecţii. Creşterea rapidă a populaţiei generează costuri de ajustare ca urmare a creşterii nevoii de servicii şi infrastructuri - şcoli, spita-le etc. - care pot fi greu de finanţat dacă există o penu-rie de fonduri publice. O creştere mai lentă permite, în schimb, o mai bună planificare a investiţiilor, precum renovarea sau înlocuirea unei şcoli sau a unui spital.

Regiunile confruntate cu o pierdere rapidă a popu-laţiei ar putea fi nevoite să îşi reducă serviciile şi in-frastructurile. Una din 20 de regiuni NUTS 3 a pierdut peste 10 % din populaţie între 2001 şi 2011, con-ducând probabil la o supraofertă de locuinţe, servicii publice etc. Mai multe oraşe din Germania de Est au pierdut atât de mulţi locuitori, încât cartiere întregi au fost demolate pentru a reduce oraşul la o dimen-siune mai viabilă.

într-o perioadă de 50 de ani, între 1961 şi 2011, creşterea populaţiei în UE a atins nivelul maxim în anii 60, când a fost de 8 % în cursul deceniului. Creşterea a încetinit progresiv până în anii 90, ur-mată de o creştere de circa 2 % în anii 90, accele-rându-se din nou până la nivelul de circa 3,5 % între 2001 şi 2011. Aceste evoluţii sunt reflectate în nu-mărul relativ de regiuni NUTS 3 cu o creştere a popu-laţiei de peste 10 % pe deceniu. între 1961 şi 1971, una din trei a crescut cu peste 10 %, nivelul scăzând la mai puţin de una din zece în deceniul următor şi în anii 80, 90 şi 2000 (hărţile 2.20 şi 2.21).

în regiunile cu o reducere a populaţiei de peste 10 % pe deceniu, evoluţia situaţiei a urmat un model diferit de aşteptări. în anii 60, acest lucru s-a întâmplat în 5 % dintre regiuni, situate în principal în Portugalia, Grecia şi Spania. în anii 70, populaţia a scăzut cu circa 2,5 %, iar în anii 80 şi 90 cu 1,5 %. în 1989, zidul Berlinului s-a prăbuşit, în aceeaşi perioadă având loc schimbări

Tabelul 2.4 Variaţia populaţiei în funcţie de tipologia urban-rurală, 1961-2011

Variaţia populaţiei (%)1961-1971 1971-1981 1981-1991 1991-2001 2001-2011

UE-15 Urbană 11,6 4,4 2,9 3,6 6,4

Intermediară 7,8 4,9 3,6 3,9 4,5

Rurală -0,3 1,8 1,5 2,4 2,4

Total 7,8 4,1 2,9 3,5 5,0

UE-13 Urbană 14,9 11,0 4,5 -2,4 0,7

Intermediară 11,2 9,6 3,5 -0,6 -0,3

Rurală 3,6 4,2 2,0 -2,8 -3,2

Total 8,5 7,6 3,1 -1,9 -1,3

UE-28 Urbană 12,0 5,1 3,1 2,9 5,7

Intermediară 8,6 6,1 3,6 2,8 3,4

Rurală 1,2 2,7 1,7 0,3 0,3

Total 8,0 4,9 2,9 2,2 3,6Sursa: Serii cronologice de date privind populaţia (UAL nivelul 2), institutele naţionale de statistică, DG REGIO/Spatial Foresight


84


85


86

de regim în întreaga Europă Centrală şi de Est, ceea ce a dus la o creştere substanţială a migraţiei. în anii 90, puţin peste 4 % din regiuni au pierdut peste 10 % din populaţie, iar în anii 2000, acesta a fost cazul în 7 % din regiuni, situate în principal în statele baltice, România, Bulgaria, Croaţia şi Germania de Est.

Creşterea în anii 60 s-a concentrat în primul rând în regiunile urbane, unde a existat o creştere de 12 % în cursul deceniului, faţă de 9 % în regiunile interme-diare şi 1 % în regiunile rurale.

După 1971, diferenţele de creştere dintre UE-15 şi UE-13 au devenit mai pronunţate. între 1971 şi 2011, populaţia în UE-15 a crescut cu aproximativ 4 % pe deceniu. Creşterea în regiunile urbane şi intermediare

a fost uşor peste medie, în timp ce în regiunile rurale a fost de aproximativ jumătate din medie.

în UE-13, creşterea populaţiei a încetinit după 1981 şi a devenit negativă după 1991. în toate cele trei tipuri de regiuni, populaţia a scăzut în anii 90 şi a continuat să scadă în regiunile rurale în anii 2000 (cu 3 %), în timp ce a crescut în anii 2000 în regiunile urbane (cu puţin sub 1 %) (Tabelul 2.4).

Aceste variaţii ale creşterii populaţiei au fost însoţite de schimbări în gradul de urbanizare al UE. în com-paraţie cu restul lumii, UE, în special UE-15, era deja puternic urbanizată în 1961. în cursul următorilor 50 de ani, proporţia populaţiei din UE-15 care locuieşte la oraşe (42 %) nu s-a schimbat (Tabelul 2.5). între

Tabelul 2.5 Populaţia în funcţie de gradul de urbanizare, 1961-2011

% din total 1961 1971 1981 1991 2001 2011

UE-15 Oraşe mari 42,4 43,6 43,4 42,9 42,2 42,3

Oraşe şi suburbii 27,8 29,5 31,0 31,8 32,5 32,6

Zonele rurale 29,8 26,9 25,6 25,3 25,3 25,0

UE-13 Oraşe mari 25,4 29,0 32,6 34,2 33,9 33,8


Zonele rurale 55,0 49,6 44,3 41,4 41,0 40,4

UE-28 Oraşe mari 38,6 40,3 40,9 40,9 40,4 40,5


Zonele rurale 35,5 32,0 29,9 29,0 28,8 28,3Pentru Portugalia şi Slovenia există doar date parţiale. Sursa: Serii cronologice de date privind populaţia (UAL nivelul 2), institutele naţionale de statistică, DG REGIO/Spatial Foresight

Tabelul 2.6 Variaţia populaţiei, variaţia naturală şi migraţia pe tipologie urban-rurală, 2001–2007

Variaţia totală (%)Predominanţă

urbanăIntermediară Predominanţă

ruralăTotal

UE-15 Schimbarea totală a populaţiei 6,8 4,7 3,1 5,4

Schimbarea naturală a populaţiei 2,6 0,5 -0,6 1,3

Migraţia netă 4,1 4,2 3,7 4,1

UE-13 Schimbarea totală a populaţiei 0,6 -1,1 -3,9 -1,9

Schimbarea naturală a populaţiei -1,2 -0,7 -1,8 -1,3

Migraţia netă 1,8 -0,4 -2,2 -0,6

UE-28 Schimbarea totală a populaţiei 6,1 3,3 0,4 3,8

Schimbarea naturală a populaţiei 2,2 0,2 -1,0 0,7

Migraţia netă 3,8 3,1 1,5 3,0Sursa: Eurostat

Ca

pito

lul 2

: Creşterea

inclu

zivă

87


88

1961 şi 1991, populaţia care trăieşte în oraşele mici şi suburbii a crescut de la 28 % la 32 %, iar proporţia în zonele rurale a scăzut de la 30 % la 25 %. Din 1991, aceste cifre au rămas practic neschimbate. Astfel, 70 % din populaţia UE-15 trăia în zonele ur-bane (oraşe mari, oraşe mici şi suburbii) în 1961, atingând nivelul de 75 % în 1991 şi rămânând la acest nivel până în 2011.

în UE-13, gradul de urbanizare este mai redus. în 2011, 60 % din populaţie locuia în zonele urbane, deşi cifra a crescut semnificativ faţă de acum 50 de ani (45 %). Ca în UE-15, aproape întreaga creşte-re s-a produs între 1961 şi 1991; spre deosebire de UE-15 însă, creşterea s-a produs atât în marile oraşe (de la 25 % la 34 %) şi oraşele mici şi surburbii (de la 20 % la 25 %). între 1991 şi 2011, proporţiile nu

s-au schimbat foarte mult, cu doar o uşoară creştere în oraşele mici şi suburbii.

4.2 Migraţia netă rămâne principala sursă a creşterii populaţiei în anii 2000

Creşterea demografică totală în UE-28 între 2001 şi 2011 a fost modestă (3,8 %). Contribuţia creşte-rii naturale (naşteri minus decese) a fost mică (doar 0,4 %), majoritatea creşterii provenind din imigraţia netă din ţările din afara UE (hărţile 2.22 şi 2.23).

în timp ce migraţia (în interiorul UE şi din ţările terţe) a contribuit la creşterea demografică în toate regiu-nile din UE-15, acest lucru s-a produs în regiunile ur-bane din UE-13; având în vedere că variaţia naturală

Tabelul 2.7 Structura vârstei populaţiei pe tipologie urban-rurală, 2012

% din totalPredominanţă

urbanăIntermediară Predominanţă

ruralăTotal

UE-15 populaţia cu vârsta de 14 ani sau mai puţin 16,2 15,4 15,4 15,8

populaţia cu vârsta de 65 ani sau mai mare 17,2 19,3 20,4 18,5


populaţia cu vârsta de 65 ani sau mai mare 15,6 14,8 15,7 15,3


populaţia cu vârsta de 65 ani sau mai mare 17,0 18,2 18,6 17,8Datele pentru Malta sunt din 2010. Pentru regiunile DE8, ES62 şi ES7, anul de referinţă este 2011. Sursa: Eurostat, DG REGIO

Tabelul 2.8 Variaţia populaţiei, variaţia naturală şi migraţia netă în regiunile frontaliere terestre, 2001–2011

Variaţia totală (%) Regiuni frontaliere

terestreAltele Total

UE-15 Schimbarea totală a populaţiei 4,05 5,56 5,41

Schimbarea naturală a populaţiei 0,74 1,49 1,30

Migraţia netă 3,29 4,01 4,06

UE-13 Schimbarea totală a populaţiei -3,10 -0,99 -1,89

Schimbarea naturală a populaţiei -1,66 -1,00 -1,26

Migraţia netă -1,46 0,01 -0,64

UE-28 Schimbarea totală a populaţiei 0,91 4,54 3,78

Schimbarea naturală a populaţiei -0,30 1,11 0,74

Migraţia netă 1,22 3,40 3,02Sursa: Eurostat, DG REGIO


89


90

a populaţiei a fost negativă în toate cele trei tipuri de regiuni, creşterea s-a produs doar în regiunile urbane (Tabelul 2.6).

în UE-15, variaţia naturală a populaţiei a fost negativă în regiunile rurale, dar pozitivă în cele intermediare şi în special în cele urbane, acesta fiind principalul motiv pentru care populaţia din regiunile urbane a crescut de două ori mai repede decât în regiunile rurale.

Copiii (cu vârsta mai mică de 15 ani) reprezintă o proporţie mai mică a populaţiei în UE-13 decât în UE-15, fiind mai concentrată în regiunile rurale în pri-mul caz şi în regiunile urbane în al doilea (Tabelul 2.7). Proporţia persoanelor în vârstă (de peste 65 de ani) este mult mai mare în UE-15 decât în UE-13. în UE-15, aceasta se concentrează mult mai mult în regiunile rurale decât în UE-13, unde este distribuită uniform între cele trei tipuri de regiuni.

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

PL RO SK BG LT HU

MT

NL FI IE CZ PT FR SI SE UK

DK BE IT DE

LU AT ES EL CY EE LV

2001 2012

Figura 2.8 Populaţie născută în afara UE-27, 2001 şi 2012

% din totalul populaţieiEE: 20, 15; LV: 25, 16

AT: nu există date pentru 2001Sursa: Eurostat

UE-

27

0

2

4

6

8

10

12

14

0

2

4

6

8

10

12

14

RO PL LT BG SI LV SK PT EE FI HU EL CZ FR NL IT DK SE MT

DE

UK ES AT BE IE CY LU

2001 2012 32 - 38

Figura 2.9 Populaţie născută în altă ţară din UE-27, 2001 şi 2012

% din totalul populaţiei

UE-

27

AT: nu există date pentru 2001Sursa: Eurostat


91

Populaţia din regiunile frontaliere ale UE-13 s-a redus în ultimul deceniu

între 2001 şi 2011, populaţia din regiunile frontali-ere terestre13 din UE-13 a scăzut mai mult decît în celelalte regiuni din UE-13 (cu 3 % faţă de 1 % - ta-belul 2.8 şi harta 2.24). Acest lucru s-a datorat în pri-mul rând emigraţiei care a redus populaţia cu 1,5 % în perioada de referinţă, în timp ce în restul UE-13 emigraţia a fost compensată de imigraţie. în ambele cazuri s-a înregistrat o reducere naturală a popula-ţiei, aceasta fiind totuşi mai pronunţată în regiunile frontaliere terestre.

Dimpotrivă, în UE-15, populaţia a crescut semnifica-tiv între 2001 şi 2011 (cu 5 %) ca urmare a creşte-rii naturale şi în special ca urmare a imigraţiei nete. Creşterea demografică în regiunile frontaliere teres-tre (4 %) a fost doar uşor mai mică decât în restul UE-15 atât ca urmare a creşterii naturale, cât şi a imigraţiei nete.

Prin urmare, regiunile frontaliere terestre din UE-13 par a fi, în medie, locuri mai puţin atractive decât alte părţi din UE-13 sau UE-15 pentru a se muta şi/sau a forma o familie.

13 Regiunile frontaliere terestre sunt regiuni NUTS 3 eligibile pen-tru programele de cooperare transfrontaliere în conformitate cu Regulamentul FEDER, cu excepţia celor care au doar o frontieră maritimă (a se vedea Dijkstra, L. şi Poelman, h., http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Regional_typologies_overview).

4.3 A crescut numărul lucrătorilor născuţi în străinătate pe piaţa muncii, cu o rată a succesului variabilă

După cum s-a indicat mai sus, migraţia este princi-pala sursă a creşterii populaţiei în UE, iar proporţia populaţiei născute în afara UE a crescut de la 2,9 % la 4,1 % între 2001 şi 2012 (Figura 2.8). Creşterea a fost deosebit de mare în Spania (5 puncte procentu-ale) şi Italia (3,4 puncte procentuale), în ambele ca-zuri numeroşi migranţi provenind din Africa de Nord şi America Latină.

Deşi mobilitatea în interiorul UE nu contribuie, desigur, la creşterea demografică a UE în ansamblu, sporeşte populaţia în anumite state membre. Proporţia persoa-nelor născute într-o ţară UE diferită de cea în care tră-iesc a crescut între 2001 şi 2012 de la 1,4 % la 2,7 % (Figura 2.9). Această creştere este similară cu cea a proporţiei de migranţi din ţările terțe, însă proporția totală de locuitori ai UE născuţi într-un stat membru diferit rămâne totuşi mai mică (2,7 % faţă de 4,1 %).

Impactul mobilităţii între statele membre ale UE este totuşi foarte inegal. Proporţia de locuitori născuţi în alt stat membru a rămas stabilă sau a crescut în toate statele membre între 2001 şi 2012. Totuşi, în 6 state membre proporţia rămâne foarte mică, mai puţin de 0,3 % dintre locuitori fiind născuţi în alt stat membru al UE. în Italia şi Spania, proporţia a crescut exponenţial în perioada de referinţă de la doar 0,2 % la 2,2 % în primul caz şi de la 1 % la 4,5 % în al doi-

43

48

53

58

63

68

73

78

83

EL HR ES IT HU BG RO SK PL CY LU IE MT PT SI BE LT FR LV CZ EE FI UK AT DK DE

NL SE

Figura 2.10 Rata ocupării în funcţie de ţara de naştere, 2013

% din populaţia cu vârsta între 15-64 de ani

Persoane născute în ţara în care trăiescPersoane născute în altă ţară din UE-27Persoane născute în afara UE

UE-

28

Datele nefiabile nu au fost incluse; DE: rata ocupării în funcţie de cetăţenie pentru 2012.Sursa: Eurostat

http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Regional_typologies_overview




92

lea, creşterea explicându-se în mare parte prin sosi-rea cetăţenilor din România. în Irlanda, Regatul Unit, Cipru şi Danemarca, proporţia s-a dublat, în primele două cazuri creşterea explicându-se prin deplasările cetăţenilor din Polonia, statele baltice şi alte ţări care au intrat în UE în 2004.

în 2013, rata ocupării persoanelor cu vârsta între 15 şi 64 de ani născute în ţara în care trăiesc (64,5 %) a scăzut uşor faţă de cea a persoanelor născute în alt stat membru al UE (66,4 %), însă a fost mult mai mare decât cea a persoanelor născute în afara UE (56 %). în toate statele membre ale UE-15, rata ocu-pării celor născuţi în afara UE a fost mai mică decât a celor născuţi în alt stat membru al UE.

în jumătate din statele membre, rata ocupării per-soanelor născute în alt stat membru al UE este mai mare decât a persoanelor născute în ţara respectivă. în Regatul Unit, Portugalia, Luxemburg şi Finlanda, aceasta a fost cu 5 puncte procentuale mai mare în 2013 (Figura 2.10). Diferenţele între ratele ocupării se explică parţial prin diferenţele în termeni de com-ponență după vârstă şi, în anumite cazuri, de nivelul de studii. Acestea sugerează totuşi că unele preocu-pări legate de impactul mobilităţii UE asupra cheltu-ielilor sociale sunt nejustificate (adică oamenii tind să se mute în altă ţară pentru a munci, nu pentru a profita de avantajele transferurilor sociale).

Diferenţa dintre rata de ocupare a persoanelor năs-cute în afara UE - adică migranţi - şi a persoanelor născute în ţara respectivă este mult mai mare. în 2013, în majoritatea statelor membre, rata în cazul celor născuţi în afara UE a fost mult mai mică decât în celălalt caz, în special în Belgia, Germania, Ţările de Jos şi Suedia, unde diferenţa a fost de aproxima-tiv 18 puncte procentuale. Motivele acestei situaţii nu sunt uşor de identificat, însă probabil că includ lipsa recunoaşterii calificărilor obţinute în străinătate (mai degrabă decât nivelul scăzut de studii) şi cu-noaşterea insuficientă a limbii locale, fără a exclude discriminarea în unele cazuri. Educaţia şi formarea pot contribui la reducerea decalajului şi la creşterea ocupării. Serviciile publice ar putea da un exemplu, asigurându-se că angajează o anumită proporţie de migranţi.

Strategia UE în domeniul sănătăţii

în întreaga UE există disparităţi semnificative între regiuni în materie de sănătate. Sănătatea locuito-rilor din regiunile mai puţin dezvoltate tinde să fie mult mai rea decât în alte părţi, chiar dacă există şi zone cu stări de sănătate precară în regiunile mai dezvoltate. Unul din obiectivele Tratatului este reducerea unor astfel de disparităţi.

în ultimul deceniu, mortalitatea infantilă a scăzut în multe dintre regiunile mai puţin dezvoltate, ducând la o atenuare a inegalităţilor regionale în acest sens în întreaga UE (coeficientul Gini a scăzut cu 13 % între 2000 şi 2010), însă acestea rămân importante.

Comunicarea Comisiei1 privind inegalităţile în ma-terie de sănătate a subliniat faptul că persoanele cu un nivel mai scăzut de educaţie, cu ocupaţii mai modeste sau cu venituri mai mici sunt mai ex-puse unei morţi premature, precum şi prevalenţei majorităţii tipurilor de probleme de sănătate2.

Există în continuare o serie de bariere în calea accesului la serviciile de asistenţă medicală, pre-cum costul, distanţa, timpul de aşteptare, lipsa sensibilităţilor culturale şi discriminarea. Distanţa este o problemă deosebită în regiunile slab popu-late, montane sau îndepărtate, precum şi pe insule. Obligaţia pacienţilor de a plăti pentru serviciile de asistenţă medicală în momentul prestării lor poate, de asemenea, să limiteze accesul, în special al per-soanelor defavorizate social sau economic.

Strategia UE în domeniul sănătăţii propune investiţii „inteligente” în sănătate, şi anume:

• cheltuire mai eficientă, dar nu neapărat a unor sume mai mari, pentru servicii de asistenţă me-dicală durabile;

• promovarea unui stil de viaţă sănătos;

• extinderea acoperirii serviciilor de sănătate ca mod de reducere a inegalităţilor şi a excluziunii sociale.

în plus, adoptarea Directivei privind serviciile de sănătate transfrontaliere a facilitat accesul la ser-viciile de asistenţă medicală în întreaga UE, în spe-cial în regiunile frontaliere.

1 COM(2009) 567 final.

2 Mackenbach, J. (2006).

Ca

pito

lul 2

: Creşterea

inclu

zivă

93

Al şa

selea R

ap

ort d

e coeziu

ne eco

no

mică

, socia

lă şi terito

rială

94

Ca

pito

lul 2

: Creşterea

inclu

zivă

95


96

4.4 Speranţa de viaţă este ridicată, însă disparităţile regionale persistă

Speranţa de viaţă în UE, care reflectă bunăstarea, este printre cele mai ridicate din lume. Dintre cele 50 de ţări ale lumii cu cea mai mare speranţă de viaţă în 2012, 21 erau state membre ale UE, 18 dintre acestea având o speranţă de viaţă mai mare decât SUA. în SUA, hawaii şi Minnesota sunt singurele state cu o speranţă de viaţă peste media UE. în numeroase state americane din sud, situaţia este similară cu cea din Polonia sau Ungaria (hărţile 2.25 şi 2.26).

Diferenţele dintre regiunile din UE sunt importante. Speranţa de viaţă la naştere este mai mică de 74 de ani în multe părţi din Bulgaria, precum şi Letonia şi Lituania, în timp ce în ansamblul UE aceasta este de peste 80 de ani în două regiuni din trei. Aceasta atin-ge sau depăşeşte 83 de ani în 17 regiuni din Spania, Franţa şi Italia.

Diferenţele în termeni de mortalitate infantilă (harta 2.27) şi decese rutiere (harta 2.28) sunt două motive majore care explică disparităţile regionale privind speranţa de viaţă la naştere. în 2012, morta-litatea infantilă depăşea 10 decese la 1 000 de naş-teri în regiunea Sud-Est din România, Yugoiztochen şi Severozapaden din Bulgaria şi Guadeloupe, în timp ce în 13 regiuni din afara Uniunii, aceasta a fost mai mică de 2. Media la nivelul UE în 2012 a fost de 4.

în 2012, numărul deceselor rutiere pe cap de locuitor a fost mai mic de 30 la un milion de locuitori în 39 de regiuni, media UE fiind de 56. Aceste regiuni sunt situate în principal în Regatul Unit, Ţările de Jos şi Sueda, incluzând 11 regiuni ale capitalelor şi câteva alte regiuni foarte urbanizate. Prezenţa unui număr important de regiuni ale capitalelor în această listă se explică prin faptul că vehiculele nu pot să circule la viteză mare şi riscul de a provoca un accident fatal este mult mai mic.

în 23 de regiuni, numărul deceselor rutiere pe cap de locuitor a fost de două ori mai mare decât media UE: 138 sau mai mult la un milion de locuitori în 2012. Aceste regiuni se află în principal în Belgia, Bulgaria, Grecia, Portugalia şi România. Programul de acţiu-ne al UE pentru siguranţa rutieră 2011-2020 are ca

obiectiv reducerea la jumătate a deceselor rutiere din UE în această perioadă, însemnând o reducere la aproximativ 30 de decese rutiere la un milion de locuitori (în prezent, rata este mai mică doar în 39 din cele 272 de regiuni NUTS 2, după cum s-a indicat mai sus). Programul vizează drumurile mai sigure, educaţia şi formarea utilizatorilor, o mai bună apli-care a reglementărilor rutiere, măsuri de siguranţă a vehiculelor, tehnologii inteligente şi o mai bună pro-tecţie a utilizatorilor rutieri expuşi unui anumit risc.

Speranţa de viaţă ridicată împreună cu rata redusă a fertilităţii explică creşterea proporţiei de populaţie în vârstă de 65 de ani sau mai mult în UE. în 2012, pro-porţia era de 18 %, iar în 2000 de 16 %. în multe re-giuni proporţia era mult mai mare. în aproape o trei-me din regiuni, în principal cele situate în Germania, Italia şi Grecia, a fost egală sau mai mare de 20 %. Aceasta depăşea 25 % în Liguria (Italia) şi Chemnitz (Germania). Proporţia a crescut în 9 din 10 regiuni între 2000 şi 2012, cea mai mare creştere fiind con-semnată în Brandenburg, în apropiere de Berlin (de la 15 % la 22 %).

4.5 Dezvoltarea umană se îmbunătăţeşte în statele membre din centru şi est, însă a încetinit ca urmare a crizei în Spania, Grecia şi Irlanda

Având în vedere varietatea atât de mare a indicato-rilor, este dificilă evaluarea integrală a aspectelor so-ciale dintr-o regiune. Utilizarea unui indicator compus precum indicele dezvoltării umane al UE (EU hDI)14 facilitează aşadar o prezentare simplă, dar completă a situaţiei actuale a regiunilor şi a evoluţiei sale din 2008.

Indicele se bazează pe şase indicatori referitori la să-nătate, educaţie şi venit/ocupare. Cei doi indictori ai sănătăţii sunt speranţa de viaţă ajustată pentru a lua în calcul satisfacţia în materie de sănătate şi mor-talitatea infantilă. Cei doi indicatori privind educaţia sunt proporţia de tineri cu vârsta între 18 şi 24 de ani care nu lucrează, nici nu urmează studii sau cursuri de formare profesională (NEET) şi proporţia de popu-

14 Elaborat de Centrul Comun de Cercetare şi DG Politică Regională şi Urbană. A se vedea hardeman, S. şi Dijkstra, L. (2014).


97

laţie cu vârsta între 25 şi 64 de ani cu o diplomă de învăţământ superior. Cei doi indicatori privind veni-tul/activitatea sunt venitul brut disponibil al gospo-dăriilor, ajustat şi exprimat pe cap de locuitor în SPC (ajustat în sensul includerii transferurilor sociale în natură, precum învăţământul, îngrijirile de sănătate sau îngrijirea copilului) şi rata ocupării populaţiei cu vârsta între 20 şi 64 de ani.

în 2012, dezvoltarea umană a fost mult mai mică decât media în majoritatea regiunilor din centru şi est, sudul Italiei şi Grecia (harta 2.29). Anumite re-giuni din centru şi est au consemnat totuşi o bună performanţă, în măsura în care indicele este aproape sau mai mare decât media UE în Estonia şi în regiu-nile capitalelor din Polonia, Republica Cehă, Slovacia, Ungaria, România şi Bulgaria.

în Austria, Germania, Ţările de Jos şi statele membre nordice, indicele a fost ridicat, indicând un bun echili-bru între sănătate, educaţie şi venit. Situaţia variază în Regatul Unit, Franţa şi Belgia, unele regiuni având performanţe peste medie, iar altele sub medie, în timp ce în Spania şi Italia, diferenţele sunt mai pro-nunţate, în special între nordul şi sudul Italiei.

Schimbările petrecute între 2008 şi 2012 sunt re-marcabile, cu o deteriorare accentuată a indicelui în Grecia, Irlanda, Spania şi Croaţia, precum şi în unele părţi din Italia, şi într-o mai mică măsură în unele regiuni din Ţările de Jos, Regatul Unit şi Danemarca (harta 2.30).

în schimb, indicele a crescut considerabil în toate re-giunile germane şi poloneze, care au fost mai puţin afectate de criză. în acelaşi timp, multe regiuni din ţă-rile afectate de criză au consemnat totuşi o creştere a indicelui, incluzând cele trei state baltice, Finlanda, Suedia, Slovacia, Ungaria şi Republica Cehă, precum şi majoritatea regiunilor din România şi Bulgaria.

UE hDI oferă o viziune alternativă asupra dezvoltării, reflectând progresele realizate în regiunile capitale-lor din statele membre din centru şi est şi subliniind persistenţa problemelor din Grecia şi sudul Italiei. Este vorba de un indicator care permite mai bine decât PIB-ul analiza chestiunilor care îi preocupă pe cetăţeni: sănătate, educaţie, venituri şi oportunităţi de angajare.

5. Concluzie

între 2000 şi 2008, numeroase regiuni şi oraşe din UE au fost în măsură să obţină o creştere incluzivă. Rata ocupării a crescut, în timp ce sărăcia şi excluzi-unea s-au redus.

Totuşi, criza a dus la o deteriorare semnificativă a situaţiei din 2008, neutralizând multe din câştigurile în materie de ocupare şi reducere a şomajului ob-ţinute în cei 8 ani anteriori. Deşi primele semne de recuperare se manifestă, va fi nevoie de timp pentru ca acestea să permită creşterea ratelor ocupării şi reducerea sărăciei şi a excluziunii sociale.

în anumite domenii, progresele continuă să se înre-gistreze în pofida crizei. De exemplu, numărul aban-donurilor şcolare timpurii a continuat să scadă, iar obiectivul Europa 2020 ar putea fi atins poate chiar înainte de 2020. Diferenţa dintre rata şomajului în rândul femeilor şi cea în rândul bărbaţilor a fost eli-minată, deşi acest rezultat provine în mare măsu-ră din creşterea considerabilă a şomajului în rândul bărbaţilor mai degrabă decât dintr-o reducere ma-joră a ratei în rândul femeilor, care continuă să fie ridicată în multe regiuni meridionale.

Pe întreg teritoriul UE, sărăcia şi excluziunea soci-ală variază în diferite moduri în funcţie de tipul de regiune, iar criza nu a schimbat nimic în acest sens. Oraşele din statele membre mai puţin dezvoltate tind să aibă rate mai mici ale sărăciei şi excluziunii decât alte regiuni, în timp ce situaţia este inversă în cazul oraşelor din statele membre mai dezvoltate. în unele ţări, concentrarea sărăciei la oraşe este asociată pre-zenţei unui număr semnificativ de migranţi din afara UE, care au dificultăţi de integrare pe piaţa muncii.

Disparităţile ample în termeni de disponibilitate a locu-rilor de muncă, salarii şi standarde de trai vor continua să încurajeze circulaţia cetăţenilor în căutarea unor oportunităţi mai bune şi a unei calităţi de viaţă mai bune, ceea ce pune în evidenţă cât de important este să se asigure egalitatea condiţiilor de acces la ocupare în raport cu cei care trăiesc deja în regiunile vizate.

Politica de coeziune poate îndeplini un rol impor-tant în realizarea obiectivelor Europa 2020 indicate aici, în special prin cofinanţare educaţiei şi formării


98

şi adoptarea unor măsuri de sprijin pentru a depă-şi obstacolele în calea creşterii, sporind astfel rata creării locurilor de muncă, precum şi salariile şi nive-lurile de venit în regiunile rămase în urmă. Aceasta poate contribui totodată la asigurarea egalităţii de şanse a femeilor în raport cu bărbaţii în termeni de ocupare şi avansare profesională, de exemplu, prin cofinanţarea extinderii structurilor de îngrijire a copi-lului. De asemenea, această politică poate contribui la asigurarea accesului femeilor şi bărbaţilor, indife-rent de locul în care trăiesc, la îngrijiri de sănătate de calitate, prin sprijinirea investiţiilor în spitale şi alte structuri medicale.

99

Capitolul 3: Creştere durabilă

1. Introducere

Politica de coeziune a alocat o mare parte din fonduri pentru a sprijini tranziţia către un mod de dezvolta-re mai durabilă în regiunile UE. Aceasta a cofinanţat instalarea sistemelor de alimentare cu apă pentru a îmbunătăţi calitatea apei potabile şi a staţiilor de epurare a apelor reziduale, a investit în gestionarea deşeurilor solide şi în sistemele de reciclare, contri-buind la creşterea eficienţei energetice, de exemplu, prin susţinerea modernizării sistemelor de încălzire a clădirilor private şi publice sau a transportului urban eficient din punct de vedere al resurselor. De ase-menea, a contribuit la protejarea mediului sprijinind stabilirea unei reţele de zone naturale protejate în contextul proiectului Natura 2000.

Totuşi, există în continuare provocări substanţiale pen-tru a reduce impactul activităţii economice asupra me-diului şi pentru a îmbunătăţi calitatea ecosistemelor.

în contextul sensibilizării din ce în ce mai mari cu privi-re la consecinţele schimbărilor climatice, UE s-a anga-jat să limiteze emisiile de gaze cu efect de seră şi să reducă consumul de combustibili fosili. în acest scop, o parte din ce în ce mai importantă a fondurilor aferente politicii de coeziune este investită în facilitarea trecerii la economia cu emisii scăzute de carbon, în special prin susţinerea mai puternică a producţiei de energie regenerabilă şi îmbunătăţirea eficienţei energetice. întrucât schimbările climatice vor intensifica probabil riscurile naturale, precum incendii, secetă şi inunda-ţii, ducând la creşterea frecvenţei catastrofelor, s-au alocat fonduri şi pentru atenuarea acestor riscuri; se vor depune eforturi în continuare pentru a garanta că fondurile sunt utilizate cât mai eficient cu putinţă.

Politica de coeziune a avut un impact indirect şi asu-pra mediului şi durabilităţii, întrucât sprijinul acor-dat regiunilor pentru dezvoltarea şi îmbunătăţirea infrastructurii lor de transport ar putea duce la in-tensificarea utilizării energiei. Aşadar, devine din ce în ce mai importantă integrarea consideraţiilor de mediu în politica de coeziune. Investiţiile în eficien-

ţa energetică, împreună cu alegerea judicioasă a in-frastructurii care beneficiază de sprijin, pot contribui la compensarea acestui fenomen. în mod similar, o economie în creştere poate duce la modificări în utilizarea terenurilor. Adoptarea politicilor naţionale, regionale şi locale adecvate poate permite limitarea modificărilor şi concentrarea lor în zonele bine deser-vite de mijloacele de transport public, de exemplu, prin reamenajarea zonelor industriale dezafectate (brownfield) sau încurajarea unor noi amenajări în jurul liniilor existente de transport public.

Conservarea naturii şi a resurselor naturale, econo-misirea energiei, dezvoltarea energiei regenerabile şi a tehnologiilor verzi, atenuarea şi adaptarea la con-secinţele schimbărilor climatice şi investiţiile în ges-tionarea riscului de dezastre sunt necesare nu doar pentru a aborda provocările de mediu, ci şi pentru a crea locuri de muncă şi oportunităţi de creştere. Conservarea şi protejarea patrimoniului natural sunt, de asemenea, necesare pentru menținerea „servicii-lor ecosistemice” pe care se bazează numeroase ac-tivităţi economice, adică serviciile oferite de natură, ca de exemplu aerul curat, apa curată sau modalită-ţile naturale de protecţie împotriva dezastrelor şi a consecinţelor acestora. Menţinerea furnizării acestor „servicii” permite economisirea costurilor suportate de economie, întrucât contribuie la evitarea costurilor de curăţare a terenurilor contaminate sau a râurilor poluate şi la prevenirea sau atenuarea dezastrelor naturale costisitoare (uneori provocate de activităţile umane) precum inundaţii sau alunecări de teren.

Obiectivele statelor membre şi ale regiunilor europene în materie de dezvoltare durabilă variază în mod sem-nificativ. în anumite cazuri, aceste disparităţi se explică prin diferenţele de context geografic sau dotarea pa-trimoniului natural. în alte cazuri reflectă diferenţele în termeni de presiuni asupra mediului şi gestionare a resurselor naturale. Prin urmare, s-ar putea realiza importante îmbunătăţiri prin identificarea tipului de acţiune necesară în funcţie de tipul de regiune.


100

Acest capitol abordează patru teme importante - în primul rând, schimbările climatice şi progresele rea-lizate pentru atingerea obiectivelor Europa 2020, în al doilea rând, eficienţa energetică, calitatea aerului şi transportul, în al treilea rând, utilizarea eficientă a resurselor, în special a utilizării terenurilor şi, în al patrulea rând, posibile modalităţi de reducere a im-pactului asupra mediului şi menţinerea sau îmbună-tăţirea ecosistemelor şi a serviciilor pe care le oferă. în încheiere, se ilustrează impactul altor politici ale UE legate de creşterea durabilă asupra coeziunii.

2. UE trebuie să atenueze şi să se adapteze la schimbările climaticeCreşterea emisiilor atmosferice de gaze cu efect de seră provenind din activităţile umane a generat un proces global de schimbări climatice aflat în plină desfăşurare. De la sfârşitul secolului al 19lea atmo-sfera terestră şi oceanele s-au încălzit constant şi se estimează că această tendinţă va continua şi chiar se va accelera în următorii ani. De la începutul secolului al 20lea temperatura medie a suprafeţei terestre a crescut cu aproape 1°C, iar două treimi din această creştere au fost consemnate din 1980.

Schimbările climatice ne afectează economiile, soci-etăţile şi ecosistemele în numeroase feluri. Acestea au o puternică dimensiune teritorială. Efectele aces-tora variază în mod semnificativ în funcţie de regiuni, care se diferenţiază atât prin expunerea lor la schim-bările climatice, cât şi prin capacitatea lor de a le face faţă, reflectând diferenţele lor în ceea ce priveş-te caracteristicile fizice, de mediu, sociale, culturale şi economice. în general, zonele urbane au consemnat o creştere mai mare a temperaturii decât zonele ne-urbane. Având în vedere tendinţa istorică a Europei de creştere a urbanizării, din ce în ce mai multe per-soane şi patrimonii sunt expuse riscului de a suferi consecinţele creşterii temperaturii. Regiunile contri-buie, de asemenea, la propriul lor climat, de exemplu, în sensul că temperatura la oraşe este parţial legată de utilizarea şi ocuparea terenurilor, ceea ce implică faptul că au un anumit control asupra schimbărilor climatice pe care le consemnează.

Expunerea şi sensibilitatea determină împreună con-secinţele potenţiale ale schimbărilor climatice asupra unei regiuni. Totuşi, regiunile se diferenţiază şi prin

capacitatea lor de adaptare la schimbările climati-ce şi de contracarare a efectelor acestora, iar orice evaluare a vulnerabilităţii generale a unei regiuni la schimbări trebuie să ia în calcul şi acest aspect.

Proiectul ESPON Climate1 propune o astfel de evaluare pe baza previziunilor în materie de schimbări climatice şi variabilitate climatică generate de modelul clima-tic CCLM2 (harta 3.1). Pornind de la aceste previziuni, consecinţele potenţiale ale schimbărilor climatice au fost evaluate pentru fiecare regiune a UE, pe baza ex-punerii şi sensibilităţii sale la schimbări şi a capacităţii sale de adaptare, luând în calcul mai mulţi indicatori referitori la caracteristicile fizice, de mediu, sociale, economice şi culturale (de exemplu, previziunile de variaţie a numărului de zile de vară cu temperaturi de peste 25 °C, precum şi numărul de persoane de 65 de ani sau mai mult care trăiesc în zonele calde urbane şi capacitatea dovedită de a rezista la căldură).

Rezultatele pun în evidenţă variaţii considerabile ale impactului potenţial al schimbărilor climatice asupra regiunilor. Chiar dacă, aşa cum este de aşteptat, zone-le cele mai vulnerabile se află în sudul Europei, şi alte tipuri de regiuni (precum cele montane sau cele de li-toral dens populate) sunt de asemenea deosebit de afectate ca urmare a creşterii nivelului mărilor sau ale dependenţei lor economice de turismul de vară şi/sau de iarnă. Unele zone din nordul Scandinaviei sunt afec-tate la rândul lor, în principal ca urmare a sensibilităţii mediului şi a vulnerabilităţii infrastructurii la inundaţii.

Linia de demarcaţie generală care se conturează în-tre nord şi sud nu reflectă doar impactul schimbărilor climatice în sine, ci şi capacitatea sporită a ţărilor scandinave şi occidentale de a se adapta la aces-tea. Prin urmare, un impact mediu sau ridicat poate fi aşteptat în numeroase regiuni din sud-estul Europei, precum şi în regiunile mediteraneene.

1 ESPON, 2011, Climate Change and Territorial Effects on Regions and Local Economies in Europe.

2 Modelul CCLM este un model climatic regional şi de previziuni meteorologice unificat nehidrostatic, dezvoltat de COnsortium for Small scale MOdelling (COSMO) şi de comunitatea Climate Limited-area Modelling Community (CLM).

Capito lu l 3 : Creştere durabi lă

101


102

2.1 UE trebuie să îşi reducă emisiile de gaze cu efect de seră pentru atingerea obiectivelor Europa 2020

UE a adoptat mai multe acţiuni pentru a reduce emi-siile de gaze cu efect de seră, dezvoltând totodată strategii de adaptare pentru consolidarea rezistenţei la consecinţele inevitabile ale schimbărilor climati-ce. Aceasta a susţinut în special iniţiative favorabi-le trecerii la economia eficientă din punct de vedere energetic, cu emisii scăzute de carbon prin stabilirea obiectivelor 20-20-20 pentru 2020, adică reduce-rea emisiilor de gaze cu efect de seră (GES) cu 20 % faţă de de nivelurile din 19903, creşterea la 20 % a proporţiei de consum de energie în UE provenind din surse regenerabile şi îmbunătăţirea eficienţei ener-getice cu 20 %. Acestea sunt incluse deja în marile obiective ale strategiei Europa 2020. De asemenea, UE şi-a stabilit obiectivul de a reduce progresiv, până în 2050, emisiile de GES la niveluri cuprinse între 80-95 % faţă de cele din 19904.

Printre iniţiativele UE de reducere a emisiilor de GES se numără Sistemul european de comercializare a cotelor

3 UE a decis, de asemenea, să îşi reducă emisiile cu 30 % dacă şi alte ţări cu emisii importante se angajează să îşi reducă emisiile.

4 Aceste obiective sunt stabilite pe baza producţiei, însemnând emisii produse pe teritoriul UE. Totuşi, în contextul globalizării, o parte din ce în ce mai mare de emisii provine din regiuni situate în afara UE, dar sunt legate de importurile în UE. într-adevăr, din 1990, transferurile de emisii nete din ţările de la anexa 2 la Protocolul de la Kyoto către ţările din anexa 1 au crescut de patru ori. Pentru detalii, a se vedea: Petersa, G. P. et al. (2010).

de emisie (ETS), un instrument de piaţă pentru alocarea şi schimbul de cote de emisie. Acestea sunt completate de Decizia privind partajarea eforturilor, conform căreia statele membre au adoptat obiective anuale obligatorii de reducere a emisiilor din sectorul locuinţelor, agricul-tură, deşeuri şi transport (din afara sectorului aerian) care nu intră sub incidenţa ETS şi care reprezintă apro-ximativ 60 % din emisiile totale ale UE. Obiectivele na-ţionale referitoare la perioada 2013-2020 se diferenţi-ază în funcţie de nivelurile PIB-ului pe cap de locuitor, variind de la o reducere de 20 % a emisiilor (faţă de 2005) în majoritatea statelor membre dezvoltate la o creştere cu 20 % în cele mai puţin dezvoltate.

Politica de coeziune nu poate contribui direct la ETS, însă poate avea un rol semnificativ în reducerea emi-siilor GES în sectoarele incluse în Directiva de par-tajare a eforturilor. De exemplu, politica de coeziune susţine iniţiativele de izolare a clădirilor publice, redu-când astfel emisiile de GES în sectorul locuinţelor. De asemenea, aceasta finanţează transportul public mai curat şi gestionarea mai eficientă a deşeurilor, care ar trebui să contribuie la reducerea emisiilor de GES.

Reducerea emisiilor de GES în domeniile vizate de Directiva privind partajarea eforturilor a fost semnifi-cativă în unele state membre (Figura 3.1). între 2005 şi 2011, a atins 16 % în Ungaria şi peste 14 % în Regatul Unit. în unele ţări din UE-12 totuşi, reducerea a fost mai modestă, reflectând rata ridicată a creş-terii economice până la declanşarea crizei. în plus,

-20 -20 -20

-17 -16 -16 -16 -16 -15 -14 -14 -13

-10

-5-4

1 45

9 10

11 1113 14 15

1719 20

-25

-20

-15

-10

-5

0

5

10

15

20

25

-25

-20

-15

-10

-5

0

5

10

15

20

25

DK IE LU SE AT FI NL

UK BE DE FR IT ES CY EL PT SI MT CZ HU HR EE SK PL LT LV RO BG

Figura 3.1 Evoluţia emisiilor de gaze cu efect de seră în zonele care intră sub incidenţa Deciziei de partajare a eforturilor, 2005-2011 şi obiectivele Europa 2020

% variaţie în raport cu 2005 % schimbare, 2005-2011 Obiectivul 2020

Obiectiv deja atins

Decalaj redus, însă obiectivul încă nu a fost atins

Creşterea decalajului faţă de obiectiv

Ecartul faţă de obiectiv

Sursa: DG CLIMAObiectiv = Limitarea creşterii emisiilorȚinta = Reducerea de emisii


103

emisiile au crescut semnificativ în Polonia şi Estonia (cu 9 % în ambele ţări). Cu toate acestea, din 2008, încetinirea activităţii economice a contribuit la mo-derarea emisiilor.

Distanţa care separă diferitele state membre de obiectivele lor naţionale variază, de asemenea, în mod semnificativ. Mai multe ţări şi-au depăşit deja obiectivul, precum Ungaria sau România, care s-au angajat să îşi limiteze emisiile la o creştere de 10 % şi, respectiv, 19 % în raport cu nivelurile din 2005, şi pe care, de fapt, le-au redus. în alte ţări, obiectivul nu a fost atins, dar emisiile au început să se reducă, precum în Suedia, unde obiectivul a fost o reduce-re cu 17 %, iar emisiile au scăzut cu 10 % faţă de nivelul din 2005. Pe de altă parte, în Malta emisii-le au crescut faţă de obiectivul stabilit. Luxemburg, Danemarca, Irlanda şi ţările de Jos sunt cel mai de-parte de obiectivele lor, iar Regatul Unit (care trebuie să îşi reducă emisiile cu încă 2 %), Austria, Belgia şi Franţa (unde e nevoie de o reducere suplimentară a

emisiilor cu 4 %) sunt cele mai aproape de atingerea obiectivului naţional5.

2.2 UE trebuie să sporească utilizarea energiei din surse regenerabile pentru atingerea obiectivelor 2020

UE a decis să se asigure că cel puţin 20 % din con-sumul său energetic final provine din surse de ener-gie regenerabile până în 2020. în conformitate cu Directiva privind sursele de energie regenerabile, sta-tele membre s-au angajat să crească proporţia de energie regenerabilă în consumul lor energetic până în 2020, de la 10 % în Malta la 49 % în Suedia.

5 Emisiile GES sunt strâns legate de activitatea economică. Nivelul actual de incertitudine privind tendinţele viitoare complică aşadar posibilitatea de a estima capacitatea statelor membre de a-şi re-aliza obiectivele pentru 2020 pe baza nivelului actual al emisiilor, inclusiv acolo unde aceste emisii sunt deja sub obiectivul stabilit.

Emisii bazate pe producţie şi consum

Pentru contabilizarea emisiilor de gaze cu efect de seră, nivelul acestora se poate calcula pe baza producţiei sau a consumului. Emisiile bazate pe producţie sunt calculate în funcţie de utilizarea energiei din combusti-bili fosili în diferite tipuri de activităţi (precum în indus-trie, agricultură, energie). Emisiile bazate pe consum corespund GES generate ca urmare a producerii de bunuri şi servicii pentru a satisface cererea naţională finală a unui stat membru (de exemplu, consumul gospodăriilor, al guvernului, precum şi investiţiile), indi-ferent de ţara în care au fost emise substanţele res-pective (Figura 3.2).

Nivelul emisiilor bazate pe producţie şi cel al emisii-lor bazate pe consum pot fi foarte diferite pentru un anumit stat membru. De exemplu, emisiile bazate pe producţie pot fi reduse pentru o ţară în care se desfăşoară puţine activităţi poluante, în timp ce emi-siile bazate pe consum pot fi ridicate dacă importă bunuri şi servicii a căror producţie generează cantităţi mari de GES.

Acest lucru este ilustrat în următorul grafic în care emisiile bazate pe producţie sunt comparate cu cele bazate pe consum pentru fiecare stat membru din UE-27. Deşi există o relaţie pozitivă evidentă între cele două tipuri de emisii, aceasta este departe de a

fi simetrică. De exemplu, în Luxemburg, emisiile ba-zate pe producţie sunt aproape de media UE-27, dar cele bazate pe consum sunt cele mai mari din Uniune. Dimpotrivă, pentru Danemarca, emisiile bazate pe producţie sunt foarte mari, dar cele bazate pe consum sunt mult mai reduse. în general însă, statele membre foarte dezvoltate consemnează cele mai mari niveluri de emisie, atât pe baza producţiei, cât şi a consumului.

BGROHULV

SKPTLT PL

MTFR

ESIT

CZSE UE-27

EESIUKAT DE

ELDKNL

FIBE

IE

CYLU

5

7

9

11

13

15

17

19

21

23

25

5

7

9

11

13

15

17

19

21

23

25

5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25

Figura 3.2 Emisii de gaze cu efect de seră, tone echivalent de CO2 pe cap de locuitor, 2008

Bazate pe producţieSursa: Arto, I. et al. (2012)

Baza

te p

e co

nsum


104

Proporţia este deja semnificativă în unele state mem-bre, atingând 51 % în Suedia şi aproximativ 36 % în Letonia (Figura 3.3), deşi este scăzută în altele, pre-cum Malta şi Luxemburg, unde este sub pragul de 4 %. Se aşteaptă ca energiile regenerabile să aibă un rol din ce în ce mai important nu doar în susţinerea tran-ziţiei către economia cu emisii scăzute de carbon, ci şi în îmbunătăţirea securităţii energetice.

Statele membre prezintă, de asemenea, variaţii con-siderabile în legătură cu ponderea actuală a energii-lor regenerabile în raport cu obiectivul lor. Regatul Unit, Franţa şi Ţările de Jos trebuie să îşi sporească utilizarea de energii regenerabile cu cel puţin 10 puncte procentuale sau mai mult pentru a-şi atinge obiectivele. Pe de altă parte, trei ţări (Bulgaria, Estonia şi Suedia) şi-au atins deja obiectivele, iar România, Lituania, Austria şi Republica Cehă sunt foarte aproape de atingerea obiectivelor stabilite. Mai multe state membre trebuie să depună în conti-nuare eforturi considerabile pentru a-şi atinge obiec-tivele. Există totuşi unele preocupări că preţurile ac-tuale ale combustibililor şi hidrocarburilor în general nu vor constitui un stimulent suficient pentru a inves-ti în energii regenerabile. Acestea se explică parţial prin creşterea surplusului de cote acumulate în ca-drul ETS pe fondul încetinirii activităţii economice provocate de criză, care a condus la scăderea emisii-lor. în plus, pe termen lung, această situaţie ar putea diminua capacitatea sa de a atinge obiective mai stricte de reducere a emisiilor la un cost rezonabil. Prin urmare, Comisia a adoptat iniţiativa de a amâna scoaterea la licitaţie a anumitor cote de emisii.

Cele mai importante surse de energie regenerabilă din UE sunt biomasa şi energia hidroelectrică (în 2012, acestea au produs echivalentul a 83 şi, respec-tiv, 29 de milioane de tone de petrol - Mtep), urmate de energia eoliană (17,7 Mtep), biogaz (12 Mtep), energia solară fotovoltaică (5,8 Mtep) şi geotermală (5,7 Mtep). în timp ce energia hidroelectrică şi geo-termală pot fi exploatate doar în anumite regiuni, energia eoliană şi solară, biomasa şi pompele de căl-dură pot fi folosite la o scară mai mare, deşi potenţi-alul de producere a energiei din aceste surse variază considerabil în funcţie de regiuni. Capacitatea de a exploata pe deplin potenţialul energiilor regenerabile depinde şi de infrastructurile regionale de transmite-re, distribuţie şi stocare, precum şi de structura cere-rii6. Creşterea aprovizionării cu energii regenerabile, care în numeroase cazuri are caracter intermitent, necesită îmbunătăţirea infrastructurii şi soluţii pen-tru integrarea sa eficientă în reţea.

în general, regiunile litorale au un potenţial de pro-ducţie a energiei eoliene mult mai mare decât alte regiuni, în special cele de la Marea Nordului sau din sudul Mării Baltice. Anumite insule din Mediterană au, de asemenea, un potenţial important. Costul de producţie a energiei eoliene este de asemenea mai mic acolo unde vântul este în mod constant suficient de puternic pentru a produce electricitate.

6 Trebuie luate în considerare şi efectele energiilor regenerabile as-upra mediului. De exemplu, arderea biomasei generează emisii de particule cancerigene, aşadar această activitate ar trebui să facă obiectul unor limite de emisie stricte.

0

10

20

30

40

50

60

0

10

20

30

40

50

60

MT

LU UK NL BE IE CY HU SK CZ IT PL EL DE ES FR BG HR SI DK EE LT RO PT AT FI LV SE

Figura 3.3 Ponderea energiei regenerabile în consumul final brut de energie, 2006, 2012, obiectivul 2020

% din totalul consumului final brut de energie 2006 2012 Obiectivul 2020

UE-

28

Sursa: Eurostat


105

Zonele cele mai propice utilizării energiei solare se află în regiunile meridionale şi occidentale ale Europei, unde soarele este mai puternic (harta 3.2, care indică potenţialul de producţie de energie so-lară al diferitelor regiuni7). Statele membre din nord, centru şi est au un potenţial mai mic, deşi panourile

7 Adecvarea unei regiuni ia în calcul atât factorii care ar restricţiona dezvoltarea energiei solare, cât şi cei care ar fi favorabili acesteia. Printre criterii se numără radiaţiile solare puternice, pantele domo-ale, distanţa de zonele dens populate, proximitatea de şosele şi reţele electrice. Zonele protejate, pădurile, corpurile de apă şi ter-enurile deja edificate sunt considerate a fi neadecvate acestui scop.

solare pot fi instalate pe acoperişurile oricărui tip de clădiri, fie ele industriale, comerciale sau rezidenţi-ale, pentru aprovizionarea directă a utilizatorilor cu energie fără a ocupa prea mult spaţiu. Deşi sistmele fotovoltaice de mare anvergură necesită mai mult spaţiu, acestea produc energie în mod mai eficient, iar impactul lor asupra mediului poate fi redus prin amplasarea acestora pe terenuri agricole scoase din uz sau cu randament scăzut.

Dimensiunea teritorială a schimbărilor climatice şi a pachetului de măsuri pentru climă şi energie

Pachetul de măsuri privind clima şi energia acordă o importanţă deosebită nivelului de dezvoltare economi-că a statelor membre în stabilirea obiectivelor privind energiile regenerabile şi emisiile de GES în afara siste-mului de comercializare a cotelor de emisii.

Sursele de energie regenerabilă contribuie la diversifi-carea aprovizionării cu energie a UE şi la îmbunătăţi-rea competitivităţii anumitor regiuni prin stimularea creşterii noilor industrii şi prin încurajarea creării de locuri de muncă şi a oportunităţilor de export. în plus, proiectele energetice de interes comun propuse, pentru care s-au alocat 5,1 miliarde EUR în cadrul Mecanis-mului pentru Interconectarea Europei, ar putea avea o contribuţie importantă la îmbunătăţirea securităţii şi competitivităţii în zonele a căror viabilitate comercială nu este suficient de atrăgătoare.

Investiţiile în eficacitatea energetică, precum redu-cerea energiei utilizate în sistemele de încălzire, pot aduce, de asemenea, beneficii substanţiale locuitorilor din zonele urbane prin îmbunătăţirea calităţii aerului. Revizuirea Directivei privind performanţa energetică a clădirilor (EPBD) adoptată în 2010, care încă nu este pusă în aplicare integral, ar trebui să aducă o îmbu-nătăţire suplimentară a calităţii aerului în oraşe prin reducerea consumului energetic.

în cazul transportului urban, reglementările privind nor-mele de performanţă pentru vehiculele uşoare au permis realizarea unor reduceri substanţiale a emisiilor de GES, reflectate în scăderea mediei emisiilor de CO2 provenind de la vehiculele noi de la 172 de grame pe km în 2000 la 135,7 grame în 2011. O astfel de reducere aduce bene-ficii şi sănătăţii umane şi a ecosistemelor prin reducerea poluanţilor atmosferici, precum NO2 şi PM10.

Autorităţile regionale şi locale sunt părţi interesate importante şi active în acest proces. Eficacitatea po-liticilor climatice şi energetice la nivel regional depin-de de sprijinul activ al autorităţilor regionale şi locale, care se ocupă de emiterea permiselor de construcţie şi amenajare teritorială. Autorităţile sunt responsabile şi de clădirile publice, iar în unele cazuri de locuinţele sociale, unde este nevoie de investiţii pentru a spori eficienţa energetică.

Cartea albă privind adaptarea la schimbările climati-ce1 susţine o abordare locală, adaptată situaţiei ge-ografice, în care autorităţile locale ar coopera pentru a elabora şi a pune în aplicare politicile energetice şi climatice durabile comune pentru un transport durabil, îmbunătăţirea eficienţei energetice a clădirilor şi a în-călzirii urbane, dezvoltarea surselor de energie regene-rabile şi o producţie energetică descentralizată.

Parteneriatul european de inovare pentru oraşe şi co-munităţi inteligente (SCC) are ca obiectiv creşterea in-terdependenţei dintre producţia, distribuţia şi utilizarea energiei, mobilitate şi transport, precum şi tehnologiile informaţionale şi de comunicaţii (TIC). în plus, Conven-ţia primarilor este o mişcare la nivel european de susţi-nere a autorităţilor locale şi regionale pentru atingerea obiectivelor strategiei Europa 2020 în materie de politi-că energetică şi climatică. Pe lângă economisirea ener-getică, obiectivul părţilor semnatare este contribuţia la crearea de locuri de muncă stabile şi calificate, la un mediu şi o calitate a vieţii mai sănătoase, la creşterea competitivităţii economice şi a independenţei energeti-ce. Până în prezent există peste 5 000 de semnatari şi peste 200 de organisme de susţinere, ceea ce acoperă aproape 170 de milioane de persoane în Europa.

1 COM(2009) 147 final.


106


107

2.3 UE trebuie să se adapteze la pericolele naturale mai frecvente şi dezastruoase

Numărul şi costul catastrofelor provocate de riscurile naturale8 au crescut în Europa în ultimii ani. Acest lucru se datorează nu doar schimbărilor climatice, a căror frecvenţă, intensitate şi durată a evenimente-lor climatice probabil va creşte în următorii ani, ci şi activităţii umane şi economice, inclusiv ocupării mai ample a terenurilor9.

Cele mai frecvente riscuri naturale în UE sunt valurile de căldură, furtunile, cutremurele, inundaţiile, seceta şi incendiile forestiere. Valurile de căldură au provo-cat de departe cele mai multe victime în ultimii ani10. Temperaturile ridicate extreme11 au devenit mai frec-vente, iar schimbările climatice riscă să sporească şi mai mult frecvenţa şi intensitatea acestora.

Pentru a măsura impactul potenţial s-a stabilit un indicator al stresului termic (de către JRC din Ispra) pentru mai multe oraşe din UE. Acesta ia în conside-rare atât riscul natural, cât şi capacitatea de a-l ate-nua12. Conform acestui indicator, cel mai mare impact potenţial ar fi resimţit de regiunile mediteraneene din Spania, sudul Franţei, Italia şi Grecia ca urmare a capa-cităţii lor limitate de adaptare. Acest lucru este valabil şi pentru anumite oraşe din estul Europei, deşi acestea sunt mult mai puţin expuse căldurii. Dimpotrivă, regi-unile din Europa centrală şi de nord prezintă un risc redus şi o capacitate sporită de adaptare.

Creşterea temperaturii în mediul urban nu se da-torează doar încălzirii globale, ci şi modului în care

8 Commission SWD(2014) 134 Overview of natural and man-made disaster risks in the EU.

9 EEA (2010), Mapping the impacts of natural hazards and techno-logical accidents in Europe.

10 Pentru perioada 1998-2009, AEM a raportat 576 de catastrofe provocate de riscuri naturale, soldate cu aproape 100 000 de de-cese, dintre care 77 500 datorate valurilor de căldură, ibid.

11 Temperaturile extreme variază în funcţie de condiţiile dintr-o anumită regiune, aşadar nu există o definiţie universală a valurilor de căldură. Există totuşi propuneri de definiţie generică - de exem-plu, proiectul European Climate Assessment and Dataset defineşte intervalul de căldură ca fiind o perioadă de cel puţin şase zile con-secutive în care temperatura zilnică medie depăşeşte percentila 90 aferentă temperaturii zilnice medii din perioada 1961-1990. Proiectul EurohEAT al Organizaţiei Mondiale a Sănătăţii a propus o definiţie similară a unui val de căldură ca fiind „perioada în care temperatura maximă aparentă şi temperatura minimă depăşesc percentila 90 a distribuţiei lunare timp de cel puţin două zile” (ibid).

12 Lung, T. et al. (2013).

oraşele s-au dezvoltat. în concret, creşterile de tem-peratură depind şi de utilizarea terenurilor urbane, de eficienţa energetică a clădirilor şi de principalele moduri de transport. Aceste aspecte intră direct sub incidenţa politicii de coeziune.

Incendiile forestiere sunt frecvente în Europa, cu o medie de 70 000 în fiecare an. în ultimii ani, incen-diile forestiere au distrus în fiecare an peste jumăta-te de milion de hectare de pădure şi alte suprafeţe împădurite, în special în zonele mediteraneene. Cele mai mari incendii au fost consemnate în Portugalia (în 2003 şi 2005), Spania (2006) şi Grecia (2007). Acestea prezintă o anumită importanţă pe termen lung pentru durabilitatea pădurilor, însă provoacă totodată pierderi de vieţi omeneşti, chiar dacă într-o măsură mult mai mică decât valurile de căldură, şi implică grave pierderi economice, estimate de AEM la 7 miliarde EUR în perioada 1998-2009.

Presiunea asupra resurselor de apă a crescut în UE, vaste teritorii fiind acum frecvent afectate de penurii de apă şi secete, nu doar în zonele mai aride, ci şi în cele mai umede. Secetele pot avea consecinţe grave asupra agriculturii, turismului şi energiei, precum şi asupra apei dulci şi ecosistemelor conexe, întrucât deseori reduc de-bitele râurilor, nivelurile lacurilor şi apelor subterane, ari-dizează zonele umede şi contribuie la deteriorarea ca-lităţii apei. De asemenea, oceanele şi mările din Europa resimt din ce în ce mai mult consecinţele schimbărilor climatice, ceea ce afectează diferite sectoare, precum cel al pescuitului, acvaculturii şi turismului.

în conformitate cu mai multe previziuni climatice, frecvenţa penuriilor de apă şi a secetelor va creş-te probabil în mod semnificativ în viitor ca urmare a schimbărilor climatice şi a creşterii temperaturilor medii asociate acestui fenomen. De asemenea, se aşteaptă ca astfel de evenimente să se extindă din-colo de sudul Europei, afectând progresiv alte regiuni din UE. în plus, cererea de apă în perioadele secetoa-se depăşeşte deseori disponibilitatea şi nevoia de a asigura aprovizionarea suficientă cu apă a ecosiste-melor vulnerabile este deseori neglijată.

Inundaţiile şi furtunile provoacă cele mai mari pier-deri economice. Numeroase părţi ale UE au fost afec-tate de inundaţii în ultimii ani, precum bazinul râului Elba, Alpii francezi şi italieni, valea râului Po, malurile râului Rin în Germania, Franţa şi Ţările de Jos, regiu-


108

nile meridionale din Loire în Franţa şi Mecklenburg-Vorpommern din vestul Poloniei. Mai multe regiuni din Slovacia şi Republica Cehă sunt, de asemenea, deosebit de expuse riscului de inundaţii.

Revărsarea râurilor poate fi devastatoare în zonele ur-bane, atât la nivel de infrastructură, cât şi în termeni de vieţi omeneşti. Impactul inundaţiilor asupra marilor oraşe din UE a fost evaluat de JRC-ISPRA utilizând un indicator care ia în calcul atât riscul de inundaţii, cât şi capacitatea oraşelor de atenuare a efectelor şi de recuperare de pe urma acestora13. Indicatorul reflectă numeroase disparităţi între oraşe privind expunerea la inundaţii, parţial în funcţie de situarea acestora în raport cu principalele cursuri de apă. Cele mai vulne-rabile locuri, în care există un risc ridicat de inundaţii combinat cu capacitatea scăzută de adaptare, se află în mai multe regiuni din România, Polonia, Letonia, Lituania, Portugalia şi sudul Spaniei.

Se aşteaptă ca riscul să crească în viitor în nume-roase regiuni litorale ca urmare a creşterii nivelului mărilor şi al temperaturilor. Sunt ameninţate în spe-cial zonele situate la nivelul mării sau la mai puţin de 5 metri peste acest nivel, precum regiunile de pe litoralul olandez.

Având în vedere acest lucru, politicile de prevenire şi gestionare a riscurilor sunt esenţiale pentru a asigura caracterul durabil al dezvoltării şi creşterii economice.

3. Trecerea la transportul mai durabil poate spori utilizarea eficientă a energiei şi poate îmbunătăţi calitatea aerului

UE a adoptat acţiuni pentru a îmbunătăţi eficienţa energetică prin Planul de acţiune din 2011 privind eficienţa energetică şi Directiva privind eficienţa energetică. Eficienţa energetică vizează în primul rând reducerea utilizării energiei în clădiri şi trans-porturi, care reprezentau în 2010 41 % şi, respectiv, 32 % din consumul total de energie din UE.

îmbunătăţirea eficienţei energetice în locuinţe şi clă-diri se realizează prin aplicarea tehnologiilor actuale şi a ultimelor inovări. Eficienţa energetică a clădirilor

13 Ibid.

se poate îmbunătăţi în special prin optimizarea izolării şi ameliorarea sistemelor de încălzire, deşi, din nou, există ample variaţii în UE în această privinţă, întrucât statele membre din Europa Centrală şi de Est, care ar putea contribui substanţial la economisirea energetică în UE, sunt în urmă în această privinţă.

3.1 Îmbunătăţirea accesibilităţii şi a eficienţei energetice

Unul din obiectivele politicii europene comune în do-meniul transportului este sporirea eficienţei energetice şi asigurarea unui sistem de transport durabil la ori-zontul 2050. Pentru a realiza acest lucru s-au stabi-lit trei mari obiective: (1) dezvoltarea şi desfăşurarea unor combustibili şi sisteme de propulsie noi şi dura-bile, (2) optimizarea lanţurilor logistice multimodale, incluzând trecerea la moduri mai eficiente din punct de vedere energetic şi (3) creşterea eficienţei prin utiliza-rea sistemelor de informaţii şi a stimulentelor bazate pe piaţă. Reducerea distanţei parcurse, menţinând sau ameliorând totodată accesibilitatea este un mijloc de atingere a tuturor celor trei obiective.

Progresele tehnologice constituie altă cale de ame-liorare a eficienţei energetice. Adoptarea noilor teh-nologii poate spori randamentul combustibililor. Trecerea către modurile de transport mai eficiente poate contribui la atingerea acestor trei obiective, iar optimizarea reţelei de transport poate facilita o ast-fel de tranziţie, reducând totodată congestia.

în general, fie că este vorba de maşină, autobuz, tren sau bicicletă, acestea sunt folosite pentru a călători sau a accesa o destinaţie specifică. în consecinţă, analiza transporturilor trebuie să determine distanţa faţă de punctul de accesibilitate (adică destinaţia). în unele cazuri, distanţele pot fi reduse sporind totodată accesibilitatea. Atunci când persoanele sunt aproa-pe de destinaţia lor, aşa cum se întâmplă deseori în oraşe, distanţele medii parcurse tind să se reducă. De exemplu, în Ţările de Jos, în 2011, persoanele care locuiau într-un municipiu sau oraş călătoreau în me-die 26 km pe zi faţă de 30 km pe zi în cazul celor care nu locuiau într-o zonă urbană.

Ca urmare a distanţelor mai scurte, mersul şi de-plasarea cu bicicleta constituie opţiuni mai atractive în municipii şi oraşe decât în alte zone. Cererea de


109

transporturi publice este, de asemenea, mai mare, ameliorând astfel raportul cost-eficienţă, acestea fi-ind mai des utilizate decât maşinile. Exemplul olan-dez arată, de asemenea, că locuitorii dintr-un me-diu foarte urbanizat merg mai mult (0,95 km faţă de 0,6 km), utilizează transportul public mai mult (5,6 km faţă de 1,9 km) şi utilizează maşina mai pu-ţin (16 km faţă de 24 km) decât cei care locuiesc în alte zone (Biroul de statistică olandez, 2013). Aceste diferenţe sunt reflectate în cifrele regionale, întrucât Amsterdam, Rotterdam şi Utrecht prezintă cele mai scurte distanţe parcurse şi cea mai redusă utilizare a maşinilor din Olanda. Deşi astfel de date detaliate nu sunt disponibile pentru UE în ansamblu, utilizarea modurilor de transport mai eficiente din punct de ve-dere energetic pare să se aplice şi în alte oraşe din UE14. O mare parte din deplasările în afara oraşelor tinde să se realizeze cu maşina, având în vedere că transporturile publice sunt mai puţin eficiente, iar dis-tanţele complică parcurgerea traseului cu bicicleta15.

Pentru a compara importanţa relativă a modurilor de transport interne16 între statele membre, datele se pot normaliza prin exprimarea nivelului de pasa-geri-kilometri în raport cu populaţia. Luxemburg şi Franţa au înregistrat cele mai lungi distanţe parcur-

14 AEM (2013), A closer look at urban transport — TERM 2013.

15 A se vedea ESPON (2013), TRACC.

16 Trebuie subliniat că analiza de mai sus se referă doar la trans-portul pe uscat cu maşina, autobuzul sau trenul, iar o parte semnificativă din transportul internaţional de pasageri, iar în unele ţări deplasările naţionale, se realizează prin transportul maritim şi aerian (Eurostat 2011).

se în 2011, fiecare dintre aceste ţări având o me-die de peste 15 000 pasageri-kilometri pe locuitor (Figura 3.4). Dimpotrivă, statele membre din UE-12 prezintă cel mai redus volum de distanţe parcurse, România şi Malta având cele mai mici cifre. Trebuie precizat însă că aceste cifre reflectă o serie de fac-tori, precum nivelul PIB-ului şi al venitului, dotarea cu infrastructuri, importanţa navetei, proximitatea ser-viciilor de populaţie, accesul la legături feroviare de mare viteză şi existenţa unor coridoare de transport internaţional prin ţară.

între 1995 şi 2011, a existat o creştere semnificati-vă a utilizării maşinilor în numeroase state membre care au aderat între timp la UE, în special în Lituania, Polonia, Slovenia, Estonia şi Bulgaria. Și în Grecia s-a constatat o creştere substanţială a utilizării maşinilor (Figura 3.5). Această creştere a utilizării maşinilor a fost însoţită de o reducere semnificativă a utilizării transportului public în UE-12, în special în Slovacia.

Dimpotrivă, utilizarea maşinilor a scăzut în Regatul Unit şi Ţările de Jos, în primul caz fiind consemnată şi o creştere a deplasărilor cu trenul.

în toate statele membre pentru care există date dis-ponibile, maşinile reprezintă o proporţie semnificati-vă din transportul de pasageri, mult mai mare decât transportul feroviar, cu autobuzul sau autocarul. în 2011, maşinile reprezentau 84 % din numărul total de pasageri-km parcurşi în interiorul UE, deşi cifrele variază considerabil în funcţie de statele membre (de

0

2

4

6

8

10

12

14

16

0

2

4

6

8

10

12

14

16

UE-

27

UE-

15

UE-

12 LU FR SI FI SE DE IT UK BE IE LT DK AT EL NL PL PT EE ES CY BG CZ LV MT

HU SK RO

Figura 3.4 Repartizarea modurilor de transport de pasageri, 2012

Mii de pasageri-km per persoană Tren Tramvai şi metrou Autobuze şi autocare Autoturisme

Sursa: EU transport in figures: Statistical pocketbook 2013


110

la 91 % în Lituania la 64 % în Ungaria) reflectând diferenţele de infrastructură şi geografie (Figura 3.6).

Autobuzele reprezentau în medie 9 % din pasagerii-km parcurşi, ponderea variind de la 3 % în Ţările de Jos la 25 % în Ungaria, în timp ce trenurile reprezen-tau doar 7 %, chiar dacă aceste cifre variază în func-ţie de starea reţelei feroviare şi amploarea acesteia. în Franţa, Austria şi Suedia, care au trenuri rapide şi frecvente, deplasările se realizează cu trenul în pro-porţie de 10 %, în timp ce în Grecia, Estonia, Lituania, cu reţele feroviare limitate şi trenuri lente şi nu foarte frecvente, puţine călătorii se realizează cu trenul.

Majoritatea transportului de mărfuri în UE (75 %) se realizează pe cale rutieră (Figura 3.7). în unele ţări, precum Grecia şi Spania, cea mai mare parte a mărfurilor transportate pe cale rutieră se datorează parţial lipsei căilor navigabile interioare şi reţelei fe-roviare limitate (în afara reţelei de mare viteză). în Letonia şi Estonia, pe de altă parte, peste 50 % din mărfuri sunt transportate pe cale feroviară, reflec-tând parţial importurile din Rusia prin acest mod de transport. Căile navigabile interioare sunt folosite în special în România, Ţările de Jos şi Belgia pentru a transporta bunuri, având în vedere prezenţa cursuri-lor de apă şi a canalelor navigabile.

Strategiile de îmbunătăţire a eficienţei energetice trebuie adaptate în funcţie de regiune. Regiunile occi-dentale, precum şi unele dintre zonele mai dezvoltate din restul UE au deja o reţea rutieră bine dezvoltată. Prin urmare, politicile ar trebui să se concentreze aici pe modurile de transport mai eficiente din punct de vedere energetic. Dimpotrivă, în numeroase regiuni mai puţin dezvoltate încă nu există o reţea rutieră de calitate şi legături cu restul UE.

3.2 Marile oraşe oferă un acces mai bun la transportul public

Transportul public variază în UE în funcţie de oraş în ceea ce priveşte amploarea şi frecvenţa serviciilor şi a formelor pe care le adoptă17. Până recent, a fost dificilă compararea transportului în comun din dife-rite oraşe deoarece nu exista o definiţie comună a oraşului, iar datele privind transportul în comun erau limitate. Aceste dificultăţi sunt depăşite treptat18.

Definiţia OCDE/UE, menţionată anterior în prezentul raport, propune un mod armonizat de delimitare a centrelor urbane, a oraşelor şi zonelor lor de influ-enţă. Din ce în ce mai mulţi operatori de transport public oferă acum acces liber la datele lor în format comun (GTFS, utilizat de Google maps). Aceste date pot fi combinate cu date de înaltă rezoluţie privind distribuţia populaţiei19 şi o hartă digitală a străzilor

17 AEM (2013), A closer look at urban transport, TERM 2013.

18 Dijkstra, L. şi Poelman, h. (2014)

19 Utilizând zone de populaţie, cartiere sau zone de enumerare de 100 m şi Atlasul urban, care este o nouă colecţie de hărţi de uti-lizare a terenurilor urbane ale tuturor aglomerărilor europene.

-2 0 2 4 6

Figura 3.5 Variaţia numărului de pasageri-km în funcţie de modul de transport, 1995-2011

UE-27UE-15UE-12

Regatul UnitŢările de JosDanemarca

ItaliaBelgiaMalta

UngariaSpania

Republica CehăGermania

AustriaFranțaIrlanda

LuxemburgSlovacia

SuediaRomânia

CipruFinlandaLetonia

PortugaliaBulgariaEstonia

SloveniaGrecia

PoloniaLituania

Variaţia în mii de pasageri-km per persoană


Autoturisme

Autobuze şi autocare

Tramvai şi metrou

Tren


111

pentru a obţine prima analiză armonizată a accesului la transportul public în oraşele europene.

Analiza identifică două moduri de transport public:

• moduri de transport de viteză medie: autobuze şi tramvaie;

• moduri de transport de mare viteză: metrouri şi trenuri.

Facilitatea accesuui este definită pentru fiecare mod:

• mers de cinci minute pentru modurile de trans-port de viteză medie;

• mers de zece minute pentru modurile de trans-port de mare viteză.

Frecvenţa serviciului este definită pe baza numărului mediu de plecări pe oră între orele 7:00 şi 20:00 într-o zi de săptămână normală:

• foarte mare: acces la peste zece plecări pe oră pentru modurile de transport de viteză medie şi mare;

• mare: acces la peste zece plecări pe oră pentru unul dintre moduri, nu pentru ambele;

0

20

40

60

80

100

0

20

40

60

80

100

UE-

27

UE-

15 LT PL NL

UK SI DK FI PT HR IE EE FR SE LU IT CY MT

RO DK EL ES BG BE AT LV SK CZ HU

Figura 3.6 Circulaţia persoanelor în funcţie de modul de transport, 2011

TrenuriPasageri-km ca % din transportul intern total de pasageri Autocare, autobuze şi troleibuze Autoturisme


0

20

40

60

80

100

0

20

40

60

80

100

UE-

27

UE-

15 CY MT IE EL ES PT LU IT UK

DK SI FR PL CZ SK HU HR FI BG BE DE SE LT NL AT RO EE LV

Figura 3.7 Transport de marfă în funcţie de modul de transport, 2011

Tone-km în % din totalul transportului de marfă terestru Căi navigabile interioare Căi ferate Drumuri



112

• medie: acces la patru până la zece plecări pe oră pentru unul sau ambele moduri, însă fără a de-păşi peste zece plecări pe oră;

• redusă: acces la mai puţin de patru plecări pe oră pentru unul sau ambele moduri, însă fără a de-păşi patru plecări pe oră;

Proporţia de persoane care beneficiază de acces simplificat la transportul în comun, defalcată în funcţie de frecvenţa plecărilor, poate fi comparată în mai multe oraşe europene. în 12 din 14 mari centre urbane analizate (Figura 3.8), între 60 % şi 84 % din populaţie avea acces în 2012 la servicii cu frecven-ţă mare. Proporţia populaţiei cu acces la frecvenţă foarte mare a variat mai mult, de la peste 30 % în cinci centre la mai puţin de 10 % în trei. Dublin are cea mai mică proporţie cu acces la servicii cu frec-venţă mare (38 %), mult mai puţin decât Stockholm (71 %) sau Bruxelles (84 %), de dimensiuni similare.

Îmbunătăţirea accesului la transportul public în Atena

Din anii 90, s-au investit peste 4 miliarde EUR în sistemul de tranzit rapid al metroului din Atena, care deserveşte conurbaţia Atena şi unele părţi din Attica de est, majoritatea fiind finanţate prin poli-tica de coeziune (prin FEDER şi Fondul de coeziune, precum şi prin împrumuturi BEI), principalul obiectiv fiind decongestionarea traficului1. înainte de metrou, transportul public existent era format din autobuze şi linia feroviară electrică dintre Atena şi Piraeus.

Metroul a îmbunătăţit semnificativ calitatea vieţii în Atena, decongestionând traficul, reducând nive-lurile de smog şi scurtând considerabil durata tra-seului parcurs. De asemenea, a inversat tendinţa de diminuare a utilizării transportului public, numărul pasagerilor crescând cu 50 % între 1992 şi 2008.

înainte de construirea liniilor 2 şi 3 de metrou, doar 8 % din locuitorii din centrul urban al Atenei aveau acces la un serviciu de transport public cu frecvenţă foarte mare, mult mai puţin decât în Ber-lin, Stockholm, Copenhaga, Bruxelles sau Marsilia (30 % în toate cazurile). După finalizarea liniilor, această valoare a atins pragul de 20 %.

1 Comisia Europeană (2009), Good practice in urban trans-port — Athens Metro.

Pachetul privind mobilitatea urbană

O politică UE reuşită în materie de transport nu poate face abstracţie de dimensiunea urbană. Oraşele sunt importante noduri în sistemul de transport european, iar majoritatea călătoriilor încep sau se termină într-o zonă urbană. în plus, multe din efectele negative ale transportului (pre-cum congestia sau poluarea) se manifestă în prin-cipal în zonele urbane. Conform ultimului sondaj Eurobarometru1, jumătate dintre europeni folo-sesc o maşină în fiecare zi (50 %), mai mult decât cei care folosesc bicicleta (12 %) sau transportul public (16 %) combinate. Pe de altă parte, marea majoritate a europenilor consideră că poluarea ae-rului (81 %), congestia traficului (76 %), costurile de călătorie (74 %), accidentele (73 %) şi poluarea fonică (72 %) constituie probleme grave în oraşe.

Odată cu pachetul privind mobilitatea urbană, Co-misia intensifică susţinerea transportului urban în perioada de programare 2014-2020. Planificarea mobilităţii urbane este strâns legată de obiectivele politicii UE în materie de sisteme de transport eu-ropene competitive şi eficiente din punct de vedere al resurselor, însă organizarea mobilităţii urbane ţine de competenţa autorităţilor locale. Timp de mulţi ani, iniţiativele UE privind mobilitatea urbană s-au concentrat în primul rând pe susţinerea efor-turilor la nivel urban în domenii în care UE confe-rea în mod clar valoare adăugată. Pachetul actual invită statele membre:

• să realizeze o analiză riguroasă a performanţei actuale şi viitoare a mobilităţii urbane ţinând cont de obiectivele cheie ale UE;

• să asigure elaborarea şi aplicarea planurilor de mobilitate urbană durabile;

• să revizuiască instrumentele tehnice, polit-ice, juridice, financiare şi de alt tip aflate la dispoziţia autorităţilor de planificare urbană.

Elementul central al pachetului este Comunicarea „împreună pentru o mobilitate urbană competitivă care utilizează eficient resursele”, însoţită de o anexă care stabileşte conceptul de planuri de mobilitate urbană durabilă şi de patru documente de lucru ale serviciilor Comisiei privind logistica urbană, reglementările de acces la zonele urbane, desfăşurarea soluţiilor STI în zonele urbane şi siguranţa rutieră.

1 Comisia Europeană (2013), Special Eurobarometer 406.


113

haga şi Amsterdam au obţinut, de asemenea, un scor relativ modest, deşi în Amsterdam construcţia metroului ar trebui să sporească proporţia în mod considerabil. Serviciile de transport public din oraşele olandeze trebuie totuşi analizate în lumina utilizării răspândite a bicicletelor, fapt care reduce cererea în acest sens. Având în vedere dimensiunea sa, centrul urban Manchester, care acoperă marea parte a regi-unii Greater Manchester, are o mică proporţie de po-pulaţie cu acces la servicii cu frecvenţă foarte mare.

în 9 din 14 centre urbane de dimensiuni medii (Figura 3.9), accesul la serviciile de transport cu frec-venţă mare în 2012 varia între 12 % şi 60 % din populaţie, iar proporţia cu acces la servicii cu frec-venţă foarte mare nu a depăşit 7 % în niciunul dintre

acestea. Aşadar, în general, serviciile de transport în comun sunt mult mai frecvente în centrele urbane mai mari.

3.3 Congestia este mai mare în mai multe oraşe mari din UE

Eficacitatea reţelelor de transport constituie o prio-ritate pentru politica UE în sectorul transporturilor, după cum se indică în Foaia de parcurs pentru un spaţiu european unic al transporturilor – Către un sis-tem de transport competitiv şi eficient din punct de vedere al resurselor20 a Comisiei Europene. Legăturile existente din reţeaua rutieră de transport variază

20 COM(2011) 144 final.

0

20

40

60

80

100

0

20

40

60

80

100

Figura 3.9 Accesul la transportul public în oraşele europene mijlocii, 2012

% din populaţie în centrul urban

Acces interzis

Scăzut

Mediu

Ridicat

Foarte ridicat

Sursa: Dijkstra, L. şi Poelman, H. (2014)

Dordrecht

EidhovenLeiden

Charleroi

HaarlemToulouse

Liège

Bordeaux

GöteborgGhent

AntwerpTallinn

UtrechtMalmö

0

20

40

60

80

100

0

20

40

60

80

100

Figura 3.8 Accesul la transportul public în marile oraşe europene, 2012

% din populaţie în centrul urban

Acces interzis

Scăzut

Mediu

Ridicat

Foarte ridicat

Dublin

Den Haag

Rotterdam

Budapesta

Amsterdam

Helsinki

Berlin

Manchester

Stockholm

CopenhagaAthina

TorinoMarsil

ia

Bruxelles

Sursa: Dijkstra, L. şi Poelman, H. (2014)


114


115

considerabil în materie de volum de trafic şi, în con-secinţă, de utilizare a capacităţii şi de congestie21.

Costul anual estimat al congestiei în UE se ridică la 110 miliarde EUR. De asemenea, aceasta are o serie de efecte nefaste indirecte, precum creşterea consumului de combustibil, poluarea aerului şi zgomot, afectând şi calitatea vieţii şi accesul la magazine şi la alte servicii22. Congestia este semnificativă în mai multe oraşe mari (harta 3.3). în Bruxelles, Milano, Lille şi Manchester, pes-te 25 % din reţeaua rutieră de mare viteză este con-gestionată. Introducerea unei taxe pe congestionare ar putea reduce acest fenomen, măsură recomandată de altfel de OCDE în mai multe ţări, pentru a încuraja cetă-ţenii să îşi calculeze timpul de călătorie, itinerariul ales şi/sau modul de transport utilizat.

3.4 Calitatea aerului se poate îmbunătăţi în numeroase locuri din UE

Calitatea aerului este un aspect-cheie al bunăstării, care poate afecta sănătatea umană şi mediul. în UE, emisiile a numeroşi poluanţi atmosferici s-au redus considerabil în ultimul deceniu, scăzând şi expunerea la substanţe precum dioxidul de sulf (SO2), monoxidul de carbon (CO) şi plumbul (Pb). Totuşi, există în conti-nuare probleme de poluare a aerului în unele regiuni din UE, unde calitatea aerului este în mod periodic sub nivelul specificat în normele din directivele UE. Aceasta este situaţia în special în oraşe, unde trăieş-te majoritatea populaţiei.

în prezent, particulele prezente în atmosferă (PM10)23,

ozonul troposferic (O3) şi dioxidul de azot (NO2) rămân poluanţii cu cele mai mari riscuri pentru sănătate. Deşi emisiile multor poluanţi din industrie, agricultură, transport şi locuinţe sunt reglementate de directivele UE24, multe state membre nu respectă limitele privind calitatea aerului, care au caracter obligatoriu. Măsurile concentraţiilor de PM10 şi O3 au arătat că nu s-a pro-

21 Christidis, P. şi Ibañez Rivas, J. N. (2012).

22 OCDE-ECMT, 2007, Managing Urban Traffic Congestion.

23 PM10 (PM2.5) este o particulă cu diametrul aerodinamic de 10 (2,5) μm sau mai puţin, în suspensie în aer. Deşi directivele UE impun limite asupra concentraţiilor de PM10, concentraţiile de PM2.5 nu sunt reglementate, în pofida faptului că aceste particule sunt şi mai periculoase pentru sănătatea umană întrucât pătrund mai adânc în plămâni.

24 Directiva 2010/75/UE privind emisiile industriale, Directiva 2001/81/CE privind pragurile naţionale de emisie şi Directiva 2008/50/CE calitatea aerului înconjurător.

dus nicio reducere semnificativă în ultimii ani. Pragul de PM10 stabilit la 20 μg/m3 în directivele OMS în ma-terie de calitate a aerului este depăşit cu regularitate în întreaga Europă, atât în zonele rurale, cât şi în cele urbane. în multe oraşe din UE, concentraţiile de PM10 nu s-au modificat din anii 2000.

Regiunile cele mai afectate de concentraţiile ridicate de PM10 se află pe valea râului Po în Italia, în sudul şi centrul Poloniei, Republica Cehă, Slovacia şi Bulgaria (harta 3.4). Există concentraţii ridicate de O3 în principal în sudul UE, în special în nordul Italiei, unde nivelul ţintă este depăşit 25 de zile pe an sau mai mult (harta 3.5).

Deşi UE nu şi-a atins obiectivul de mediu intermediar stabilit pentru a proteja de acidificare ecosistemele sensibile, zona afectată de acidificare excesivă ca ur-mare a poluării aerului s-a redus considerabil între 1990 şi 2010, în primul rând ca urmare a măsuri-lor adoptate anterior pentru atenuarea emisiilor de SO2. Totuşi, suprafaţa de ecosisteme sensibile din UE afectate de excesul de hidrogen din atmosferă a con-semnat doar o uşoară reducere între 1990 şi 201025, iar concentraţiile de O3 din aer continuă să afecteze creşterea vegetaţiei şi randamentul culturilor26.

Și alte surse de poluare sunt monitorizate. în special, UE a luat măsuri privind emisiile de mercur, un polu-ant global (care circulă între aer, apă, sedimente, sol şi organisme vii) care prejudiciază în mod semnificativ sănătatea umană, prin lansarea unei strategii în 2005, incluzând 20 de măsuri de reducere a emisiilor, redu-cere a ofertei şi cererii şi protecţie împotriva expunerii, în special la metilmercur, care se găseşte în peşte.

4. Creşterea atractivităţii oraşelor poate stimula utilizarea eficientă a resurselor în UE

Oraşele sunt mult mai eficiente în ceea ce priveş-te utilizarea energiei şi a terenurilor decât alte zone. Consumul de energie al gospodăriilor private din ora-

25 Compuşii de azot (N) şi amoniac (Nh3) constituie acum principalele componente de acidificare din aer. Pe lângă efectele sale de acidi-ficare, azotul contribuie şi la excesul de substanţe nutritive din ecosistemele tereste şi acvatice, ducând la schimbări la nivelul biodiversităţii.

26 Pierderile de recolte şi pierderile economice asociate au fost esti-mate la 23 de recolte agricole şi horticole în 2000 în valoare de 6,7 miliarde EUR [a se vedea holland, M. et al. (2006)].

Al şa

selea R

ap

ort d

e coeziu

ne eco

no

mică

, socia

lă şi terito

rială

116


117

şe tinde să fie mai redus datorită proporţiei mai mari de persoane care trăiesc în apartamente sau locuinţe terasate, care sunt mai performante în materie de încălzire decât casele izolate. De exemplu, în Ţările de Jos, consumul de gaz şi electricitate pe cap de lo-cuitor este de două ori mai mare în casele izolate de-cât în apartamente. Diferenţa este suficient de mare pentru a ieşi în evidenţă şi la nivel regional. Regiunile NUTS 2 în care se află Amsterdam şi Rotterdam au cel mai redus consum de gaz şi electricitate pe cap de locuitor din Ţările de Jos27.

4.1 Oraşele utilizează terenurile mai eficient

Impactul utilizării terenurilor constituie un alt exem-plu de eficacitate a vieţii urbane. în medie, terenul edificat (adică spaţiul pe care se află o construcţie) pe cap de locuitor dintr-o zonă urbană corespunde doar unui sfert din terenul edificat pe cap de locui-tor dintr-o zonă rurală sau intermediară. Aceste re-zultate provin de la JRC, care a utilizat imagini sa-telitare de înaltă rezoluţie pentru a detecta zonele construite, fie că este vorba de zone rezidenţiale, comerciale, industriale, agricole sau o combina-ţie între diferite tipuri (Tabelul 3.1 şi hărţile 3.6 şi 3.7) Această diferenţă pronunţată se aplică atât în UE-15, cât şi în UE-13.

Aceste observaţii se explică prin două motive: o uti-lizare mai eficientă a terenurilor de către persoane şi întreprinderi în zonele urbane şi o prezenţă mai mare a clădirilor industriale şi agricole în alte zone. Astfel, creşterea populaţiei şi activitatea economică de la oraşe are un impact mai slab asupra utilizării terenurilor decât aceeaşi creştere în alte părţi.

Oraşele mari utilizează terenurile mai intens decât oraşele mici

Aceeaşi concluzie se poate desprinde din utilizarea unui indicator uşor diferit, privind impermeabilizarea solurilor (etanşeizarea), care arată că în zonele mai dens populate există un nivel mai redus de soluri im-permeabilizate (adică acoperite de beton) pe cap de locuitor. Prin urmare, oraşele mari, care în general

27 Din păcate, nu sunt disponibile date atât de detaliate pentru în-treaga UE.

prezintă concentraţii mai mari de populaţie, tind să fie mai eficiente decât cele mici (Figura 3.10).

Terenurile din centrul marilor oraşe sunt cel mai intens utilizate

Densităţile medii ale populaţiei tind să ascundă to-tuşi numeroase variaţii. Densitatea populaţiei tinde să scadă pe măsură ce creşte distanţa dintre centru şi zona în cauză. în capitalele mai mari ale UE, densită-ţile populaţiei tind să atingă nivelul cel mai ridicat la o distanţă de 3-4 km de centru (Figurile 3.11 şi 3.12)28.

Această tendinţă generală se poate explica printr-o teorie economică prezentată de von Thünen, care a observat că preţurile terenurilor şi utilizarea lor co-respunzătoare variază în funcţie de accesul la piaţă (centrul oraşului). Aşadar, cel mai mare randament de utilizare a terenurilor tinde să fie atins în centrul oraşului, acolo unde se concentrează magazinele şi serviciile, urmat de zonele rezidenţiale dens popula-te. Randamentul de utilizare tinde să scadă odată cu creşterea distanţei de centru.

în pofida acestei tendinţe generale, în practică, den-sităţile populaţiei diferă între oraşe de dimensiuni similare. De exemplu, Parisul atinge densitatea de 520 de locuitori pe km pătrat, în timp ce Londra atin-ge abia pragul de 300. Madrid, Atena şi Berlin ating densitatea maximă la 650, 400 şi, respectiv, 290 de locuitori pe km pătrat.

în capitalele oraşelor de dimensiuni medii, vârfuri-le de densitate tind să fie mai mici. în Stockholm, Vienna şi Bruxelles nivelul maxim se situează între

28 în majoritatea cazurilor, centrele oraşelor în sine nu sunt atât de dens populate ca zonele din imediata apropiere. Acest lucru se datorează proporţiei ridicate de magazine şi servicii, iar în unele cazuri şi centrelor istorice depopulate.

Tabelul 3.1 Suprafaţa construită pe cap de locuitor, regiunile UE, 2012

km pătrat la un milion de locuitori

Predominanţă urbană

Intermediară Predominanţă rurală

UE-13 126 260 362

UE-15 94 221 372

UE-28 97 230 368Sursa: JRC harta europeană a aşezărilor umane şi calculele DG REGIO

Al şa

selea R

ap

ort d

e coeziu

ne eco

no

mică

, socia

lă şi terito

rială

118


119

0

100

200

300

400

500

600

700

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

Popu

laţie

pe

km2

Distanţa de centrul oraşului (km)

Sursa: Batista e Silva, F. et al. (2012)

Paris

Londra

Madrid

Atena

Berlin

Figura 3.11 Profilul câtorva mari capitale europene în termeni de densitate a populaţiei, 2006

0

10

20

30

40

50

10 30 50 70 90 110 130 150 170

Figure 3.10 Relaţia dintre densitatea populaţiei şi solurile impermeabilizate pe cap de locuitor în zonele urbane funcţionale, 2006

Solu

ri im

perm

eabi

lizat

e pe

cap

de

locu

itor

Sursa: Batista e Silva, F. et al. (2012)

Densitatea populaţiei

y = 27,11e-0.009x

R2 = 0,3759

0

100

200

300

400

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

Distanţa de centrul oraşului (km)Sursa: Batista e Silva, F. et al. (2012)

Viena

Lisabona

Budapesta

Bruxelles

Stockholm

Dublin Amsterdam

Figura 3.12 Profilul câtorva capitale europene de dimensiune mijlocie în termeni de densitate a populaţiei, 2006

Popu

laţie

pe

km2


120

300 şi 400 de locuitori pe km pătrat, în Lisabona, Dublin, Amsterdam şi Budapesta, între 200 şi 300.

După atingerea nivelului record, densitatea populaţi-ei scade, mai mult sau mai puţin brusc, către perife-rie. Fenomenul se observă clar la Paris, Atena, Viena, Budapesta, Stockholm, Bruxelles şi Dublin. Se pot observa şi vârfuri secundare în unele locuri, precum Madrid, Lisabona şi Amsterdam, ceea ce ar putea avea legătură cu existenţa centrelor urbane „satelit” din apropierea aglomerării principale.

Creşterea populaţiei urbane şi schimbarea intensităţii de utilizare a terenurilor

O nouă analiză arată că mai multe oraşe au înre-gistrat evoluţii în termeni de utilizare a terenurilor şi populaţie între anii 1950 şi 2006 (harta 3.8).

Schimbările cele mai rapide s-au produs în anii 60 şi 70, cu o creştere rapidă a populaţiei şi o extindere ac-celerată a zonelor edificate. De exemplu, în Palermo, zonele edificate s-au triplat între 1955 şi 1984, în timp ce populaţia a crescut cu doar 26 %. în cele două decenii care au urmat, evoluţia a fost diferită: zonele edificate au crescut cu 9 %, iar populaţia a scăzut cu 3 %.

în helsinki, suprafaţa edificată aproape s-a dublat între 1950 şi 1984, în timp ce populaţia a crescut cu 25 %. în cursul următoarelor două decenii, populaţia şi zonele edificate au crescut cu 12 % în ambele cazuri, intensi-tatea de utilizare a terenurilor rămânând neschimbată.

în schimb, în Viena, zonele edificate s-au extins cu doar 15 % între 1955 şi 1997, în timp ce populaţia a scăzut cu 5 %. în deceniul care a urmat, populaţia a crescut cu 7 %, în timp ce zonele edificate s-au

Atlasul urban arată schimbări mai rapide în oraşele din centru şi est

Proiectul Urban Atlas oferă hărţi de utilizare a terenuri-lor fiabile, comparabile, de înaltă rezoluţie pentru 408 oraşe din UE şi împrejurimile lor pentru anii de referin-ţă 2006 şi 20121. Acesta a fost creat pentru a umple lacunele de cunoştinţe privind utilizarea terenurilor în oraşele europene. Acesta foloseşte imagini satelitare transformate în hărţi detaliate de utilizare a terenurilor pentru a permite comparaţii nu doar între oraşe, ci şi de-a lungul timpului şi pentru a permite analiza schim-bărilor în acest sens, pentru o mai bună înţelegere a tendinţelor de urbanizare.

Ultima analiză a atlasului urban include un eşantion de hărţi de utilizare a terenurilor (2012) pentru cinci oraşe europene, împreună cu schimbările aferente de utilizare a terenurilor în perioada 2006-2012. Rezultatele pentru 2012 demonstrează o variaţie în intensitatea utilizării terenurilor între cele cinci oraşe ca urmare a diferitelor modele spaţiale, forme urbane şi potenţial de dezvolta-re. Se pare că Bratislava utilizează cel mai intens tere-nurile, urmată de Edinburgh şi Praga, în timp ce Mün-chen şi Bucureşti utilizează terenurile mai puţin intensiv. în majoritatea oraşelor, unităţile industriale, comerciale, publice şi militare ocupă echivalentul a jumătate sau mai puţin din zonele rezidenţiale. Totuşi, această obser-vaţie nu se aplică la Bratistlava, unde utilizarea terenu-rilor este echivalentă în ambele scopuri.

1 Proiectul Urban Atlas este o iniţiativă comună între ESA, DG ENTR (Copernicus), DG REGIO şi AEM

în perioada analizată, în majoritatea acestor oraşe, suprafeţele construite au tins să se extindă în para-lel cu creşterea demografică, cu excepţia Bratislavei (harta 3.9). Cele mai importante schimbări ale utilizării terenurilor între 2006 şi 2012 au fost consemnate în oraşele din Europa centrală şi de Est, precum Praga şi Bucureşti, unde creşterea lor rapidă a fost asociată cu o importantă creştere a suprafeţelor construite. Ambe-le au cunoscut o creştere demografică importantă şi în ambele zonele agricole, silvicole şi alte zone naturale s-au redus pentru a face loc locuinţelor şi activităţilor economice.

Schimbările cele mai importante ale utilizării terenu-rilor s-au produs la Bratislava, unde suprafeţele nou-construite s-au dezvoltat în apropierea principalelor rute de transport, în pofida unei reduceri a populaţiei. Pe de altă parte, în München şi Edinburgh s-au produs doar schimbări limitate ale utilizării terenurilor între 2006 şi 2012, ambele devenind mai compacte şi du-rabile. în ambele oraşe, zonele umede şi cele de apă au fost extinse, spre deosebire de alte oraşe care au pierdut zone de mediu naturale, sub presiunea activită-ţilor economice. Este aşadar esenţială înţelegerea ten-dinţelor urbanistice şi a efectelor lor în Europa pentru a menţine coeziunea economică şi socială, precum şi dezvoltarea durabilă. Proiectul Urban Atlas reprezintă o contribuţie importantă în acest sens.


121


122


123


124

extins cu doar 4 %, sporind astfel intensitatea utili-zării terenurilor.

Comparând intensitatea utilizării terenurilor în Palermo, Viena, helsinki şi Bratislava între anii 50 şi 2000, se constată o convergenţă rapidă a zonelor edificate în raport cu populaţia până la circa 9 000 de locuitori pe km pătrat în anii 80 şi foarte puţine schimbări ulterior.

Revitalizarea multor centre urbane din UE în anii 90 şi 2000 a permis oraşelor să recupereze terenuri-le industriale dezafectate şi să reutilizeze clădirile abandonate, sporind dinamismul centrelor urbane fără a extinde zonele edificate.

4.2 Politicile naţionale şi locale pot influenţa localizarea şi intensitatea utilizării terenurilor nou dezvoltate prin promovarea oraşelor mai compacte

Oraşele compacte pot permite realizarea unor impor-tante economii în termeni de infrastructură şi timp de deplasare, atenuând astfel impactul negativ al zonelor edificate şi al consumului energetic asupra mediului. Matsumoto29 a definit următoarele carac-teristici ale oraşelor compacte:

• structură de dezvoltare adiacentă: noile amena-jări urbane sunt situate în general la marginile zonelor urbane existente şi permit evitarea ex-tinderii urbane.

• zone edificate dense: terenurile urbane sunt folo-site intensiv, cu mai mulţi locuitori şi mai multe activităţi pe o anumită suprafaţă a zonei edificate.

• nivel sporit de accesibilitate: legăturile de trans-port în comun garantează un nivel ridicat de mo-bilitate în zonele urbane, iar utilizarea partajată a terenurilor asigură accesul rapid al populaţiei la servicii.

Aceste caracteristici au fost luate în considerare la utilizarea platformei de modelare pentru a defini două scenarii privind viitoarea utilizare a terenuri-

29 OCDE, 2012, Compact City Policies:

lor30: un scenariu de statu-quo şi unul de oraş com-pact. Ambele scenarii includ estimări ale impactului politicii de coeziune (pe baza rezultatelor RhOMOLO) şi îmbunătăţiri în materie de accesibilitate. Politica de coeziune poate să susţină şi investiţiile în dome-nii de acţiune specifice (structuri de cercetare şi dez-voltare, sănătate şi educaţie, tratarea deşeurilor şi a apelor reziduale şi regenerare urbană). Principala diferenţă între cele două scenarii este că în primul se adoptă ipoteza conform căreia nu se aplică nicio politică în materie de utilizare a terenurilor urbane, iar în al doilea se presupune adoptarea unei politici în favoarea oraşelor mai compacte.

Comparaţia dintre cele două scenarii indică nume-roase avantaje legate de dezvoltarea oraşelor com-pacte. Chiar dacă intensitatea utilizării terenurilor continuă să scadă în ambele scenarii, această scă-dere este mai mică în scenariul privind oraşele com-pacte, în care se observă şi o fragmentare urbană mai puţin pronunţată, o consolidare a ţesutului urban şi caracterul emergent al marilor centre ale oraşelor. în scenariul statu-quo, se observă o extindere urba-nă mai importantă şi o utilizare mai intensivă a ma-şinilor, cu consumul energetic mai mare pe care îl presupune acest lucru, ilustrând faptul că o astfel de direcţie de dezvoltare tinde să constrângă cetăţenii să adopte un stil de viaţă în care depind de maşină.

5. Îmbunătăţirea ecosistemelor şi reducerea impactului asupra mediului poate ameliora eficacitatea UE şi calitatea vieţii locuitorilor săi

5.1 Conservarea calităţii apei şi protejarea speciilor şi habitatelor

Apa este, desigur, o resursă naturală esenţială cu un rol central în funcţionarea biosferei şi susţinerea tutu-ror formelor de viaţă, fiind crucială şi pentru agricul-tură şi numeroase alte activităţi economice. în plus, ecosistemele de apă dulce şi ape litorale îndeplinesc o serie de funcţii de reglare, precum prevenirea inunda-ţiilor şi descompunerea poluanţilor. Aceste asunt esen-ţiale şi pentru sănătatea ecosistemelor marine.

30 Batista e Silva, F. et al. (2013).


125

Totuşi, resursele de apă suferă presiuni din ce în ce mai mari, deseori ca urmare a activităţii umane. Aceste presiuni au diferite origini. Schimbările de utilizare a terenurilor şi dezvoltarea activităţilor economice sunt deseori însoţite de poluare şi remodelarea peisajului. Aceasta din urmă implică amplasarea canalizărilor, deconectarea zonelor inundabile, recuperarea terenu-rilor, construcţia de baraje şi extinderea suprafeţelor impermeabile, toate acestea alterând sistemul hidro-logic. De exemplu, urbanizarea tinde să fie însoţită de impermeabilizarea solurilor şi modificări în sistemele existente de scurgere şi drenaj care sporesc riscurile de inundaţii şi afectează habitatele şi mediul acvatic. De asemenea, rezervele de apă sunt deseori supuse unor prelevări extreme, de exemplu, ca urmare a utili-zării excesive de apă pentru irigaţii în sectorul agriol în anumite regiuni din UE, în special vara, sporind aşadar riscul de secetă. Schimbările climatice exercită presi-uni suplimentare, întrucât creşte în mod probabil frec-venţa şi gravitatea secetelor şi inundaţiilor, precum şi distribuţia temporară a disponibilităţii apei, în special în zonele în care topirea treptată a zăpezii şi reîncăr-carea apei sunt înlocuite de dezgheţări rapide şi viituri. Această situaţie necesită investiţii în gestionarea ris-curilor de catastrofe.

Performanţele în materie de conservare a ecosiste-melor variază considerabil în UE. în anumite regiuni, numeroase corpuri de apă au suferit diferite intervenţii care le-au afectat hidrologia (mişcarea, distribuţia şi calitea apei) sau morfologia lor (prin îndreptarea cur-surilor de apă, canalizare sau deconectarea zonelor in-undabile). Aceasta este situaţia în majoritatea regiuni-lor din Belgia, Ţările de Jos, Republica Cehă, Germania, Polonia şi Ungaria. în Franţa, Suedia, Spania şi Regatul Unit, corpurile de apă din multe regiuni au fost, de ase-menea, afectate de astfel de presiuni31 (harta 3.10). Multe dintre schimbări datează de la începutul erei in-dustriale, precum îndreptarea Rinului (care a avut loc între 1817 şi 1876) sau mai devreme, precum recupe-rarea terenului din mare în Ţările de Jos.

Calitatea apei şi starea ecologică a ecosistemelor acvatice sunt afectate şi de poluare, care provoacă în special îmbogăţirea lor cu substanţe nutritive. Se consideră că peste jumătate din corpurile de apă de suprafaţă (lacuri, râuri, zone umede şi ape subtera-ne) din UE nu îndeplinesc normele definite de starea

31 EEA (2012), Water resources in Europe in the context of vulnerability.

ecologică bună (GES)32 sau potenţialul pozitiv pentru mediu (GEP) şi necesită măsuri de remediere pentru îndeplinirea obiectivelor stabilite în Directiva-cadru a UE privind apa33. Cele mai grave cazuri sunt în nord-vestul UE, unde peste 90 % din corpurile de apă se află într-o stare ecologică slabă, în principal ca ur-mare a agriculturii intensive, a industriilor cu consum mare de resurse şi a densităţii mari a populaţiei.

5.2 Tratarea apelor reziduale este necesară pentru a asigura o mai bună calitate a apei

Apele reziduale exercită, de asemenea, presiuni semni-ficative asupra mediului acvatic ca urmare a materiilor organice şi substanţelor nutritive, dar şi periculoase, şi a metalelor pe care le conţin. Poluarea cu nutrienţi este principala cauză a eutrofizării (creşterea excesivă a algelor şi sărăcirea oxigenului) şi una dintre cele mai mari ameninţări în calea atingerii stării bune a apelor dulci şi marine. Colectarea şi tratarea adecvată a ape-lor reziduale este aşadar esenţială pentru a menţine calitatea rezervelor de apă (de la apa de suprafaţă la rezervoarele de aprovizionare cu apă potabilă), a apei pentru scăldat şi a ecosistemelor marine. După cum s-a subliniat recent în prima Iniţiativă cetăţenească europeană (ECI) „right2water”34, epurarea adecvată a apelor este şi un drept fundamental al omului, esenţial pentru sănătatea umană. Directiva UE privind tratarea apelor urbane reziduale impune colectarea şi tratarea apelor reziduale în toate aşezările şi zonele de acti-vitate economică cu un echivalent de peste 2 000 de locuitori35.

Nivelul de tratare cerut depinde de sensibilitatea zonei la deversările de ape reziduale. Tratamentul

32 Sistemul de clasificare din Directiva-cadru privind apa în legătură cu calitatea apei include cinci stări: foarte bună, bună, me-die, slabă şi foarte slabă. Starea „foarte bună” este definită ca reprezentând condiţiile biologice, chimice şi morfologice asoci-ate absenţei sau prezenţei foarte reduse a presiunii antropice. Evaluarea calităţii se bazează apoi pe amploarea deviaţiei de la aceste condiţii de referinţă. Starea „bună” înseamnă o „uşoară” deviere de la condiţiile de referinţă. Definiţia stării ecologice ia în calcul aspecte specifice ale parametrilor biologici de calitate, precum „compoziţia şi abundenţa florei acvatice” sau „compoziţia, abundenţa şi structura pe vârste a faunei piscicole” (a se vedea DCA, anexa V, secţiunea 1.1 pentru lista completă).

33 Ibid.

34 COM(2014) 177 final.

35 Conceptul de populaţie echivalentă ia în calcul sarcina generată de populaţia rezidentă, populaţia nerezidentă (turişti, în mare parte) şi industriile prevăzute la art. 11 din Directivă.

Al şa

selea R

ap

ort d

e coeziu

ne eco

no

mică

, socia

lă şi terito

rială

126


127

primar (mecanic) elimină o parte din solidele în sus-pensie şi este necesar în zonele în care evacuările de ape reziduale nu au efecte negative asupra mediu-lui („zone mai puţin sensible”, situaţie mai degrabă excepţională, legată de condiţiile locale specifice), tratamentul secundar (biologic) descompune majo-ritatea materiilor organice, însă reţine unii nutrienţi şi este cerinţa minimă în toate „zonele normale”, în timp ce tratamentul terţiar (avansat) elimină aproa-pe toate materiile organice şi este cerut în „zonele sensibile” caracterizate de riscuri sporite de efecte

adverse ale evacuărilor sau care necesită protecţie specifică, precum zonele de captare a apei potabile.

în general există rate de conformitate ridicate în ve-chile statele membre, în poziţia fruntaşă aflându-se Austria, Germania şi Ţările de Jos, care au implemen-tat în mare parte Directiva. Totuşi, unele dintre vechile state membre, precum Italia, Spania, Belgia şi Luxemburg, se confruntă în continuare cu lacune de conformitate, în special în ceea ce priveşte tratarea neadecvată, ceea ce provoacă presiuni semnificative de poluare pentru zonele în care sunt evacuate apele

Politica de mediu şi teritoriile UE

Politica de mediu a UE se realizează prin programe de acţiune. Al 7lea program de acţiune, O viaţă bună, în limitele planetei noastre1, este cel mai recent. Acesta se inspiră din mai multe iniţiative de mediu recente, inclusiv Foaia de parcurs către o Europă eficientă din punct de vedere energetic, strategia UE în domeniul biodiversităţii pentru 2020 şi foaia de parcurs pentru trecerea la o economie competitivă cu emisii scăzute de dioxid de carbon, având ca obiectiv reducerea disparităţilor de mediu din UE. Politica este pusă în apli-care prin diferite mijloace (iniţiative, impozite, directive, taxe, comercializarea cotelor de emisii, achiziţii publice ecologice şi reţele), având efecte semnificative asupra regiunilor mai puţin dezvoltate, precum şi asupra dife-ritor tipuri de regiuni (urbane, rurale, marine, insulare, montane etc.) şi grupuri sociale (precum şomerii).

Politica europeană de mediu susţine instalarea infras-tructurii verzi2 care poate furniza beneficii ecologice, economice şi sociale prin mijloace naturale. Aceasta poate evita dependenţa de infrastructura costisitoare de construit, fiind deosebit de importantă în oraşe3, unde poate aduce beneficii pentru sănătate, precum aer curat şi apă de o calitate mai bună.

Crearea infrastructurii verzi poate stimula, de asemenea, simţul comunitar şi poate combate excluziunea socială şi izolarea, oferind şi oportunităţi de conectare a zonelor urbane şi rurale şi oferind zone atractive de reşedinţă şi de muncă4, precum şi mai multe locuri de muncă5.

1 http://ec.europa.eu/environment/newprg/

2 COM(2013) 249 final.

3 COM(2005) 718 final.

4 Reports, studies and review documents supported by the European Commission: http://ec.europa.eu/environment/nature/ ecosystems/studies.htm

5 A se vedea exemple de locuri de muncă create datorită infra-structurii verzi în tabelul 2 al documentului de lucru al servici-ilor Comisiei SWD(2013) 155 final.

Zonele Natura 20006 vizează protejarea celor mai ameninţate habitate şi specii din UE, dar oferă şi oportunităţi pentru dezvoltarea activităţilor turistice, recreative, agricole, forestiere, halieutice şi acvicole durabile, constituind mijloace naturale de luptă împo-triva inundaţiilor, adaptare la schimbările climatice şi de furnizare a altor servicii ecosistemice, beneficiile totale ridicându-se la o sumă estimată între 200 şi 300 miliarde EUR pe an7. Punerea în aplicare a reţelei NATURA 2000 încă nu a fost finalizată, dar s-au reali-zat progrese considerabile cu peste 15 % din teritoriul european propus pentru conservare în cadrul reţelei (harta 3.11).

Investiţiile terestre şi maritime în reţeaua Natura 2000 pot constitui, de asemenea, oportunităţi de intensifi-care a cooperării transfrontaliere şi multiregionale, de exemplu, în cadrul strategiei pentru regiunea Dunării sau lanţurile muntoase (proiectul privind coridorul Alpi-Carpaţi a contribuit în special la reducerea fragmentării peisajului în Austria, Republica Cehă şi în Slovacia prin construirea unor „poduri verzi” şi crearea unor habitate adecvate).

Impactul măsurilor legislative şi al reglementărilor (de exemplu, directive şi norme EIA) privind coeziunea economică şi socială sunt mai puţin clare8. Pe de altă parte, îmbunătăţirea mediului în regiunile defavorizate le sporeşte atractivitatea pentru investitorii externi şi pentru turism, contribuind la consolidarea identităţii lor regionale. Pe de altă parte, implicaţiile economice şi financiare ale dispoziţiilor juridice pot exercita presiuni asupra dezvoltării pe termen scurt şi lung.

6 Natura 2000 este o reţea europeană de zone naturale prote-jate, creată în conformitate cu directivele „păsări” şi „habitate”.

7 Conform studiului recent al Comisiei The Economic benefits of the Natura 2000 Network.

8 Robert, J. et al. (2001).

http://ec.europa.eu/environment/newprg/

http://ec.europa.eu/environment/nature/ecosystems/studies.htm

http://ec.europa.eu/environment/nature/ecosystems/studies.htm


128

reziduale. Situaţia este diferită pentru statele membre care au aderat la UE în 2004 şi ulterior, ceea ce se explică parţial prin faptul că acestea beneficiază în continuare de perioadele de tranziţie prevăzute în tra-tatele de aderare. Există în continuare câteva regiuni în care apele reziduale sunt colectate parţial sau de-loc. De exemplu, în statele membre precum Bulgaria, Cipru, Estonia, Letonia şi Slovenia, mai puţin de 30 % din apele reziduale sunt colectate în mod corespunză-tor (hărţile 3.12 şi 3.13)36. în medie, în noile state membre, aproximativ 40 % din apele reziduale sunt supuse unui tratament secundar, cu rate ridicate, de peste 80 %, în Republica Cehă, Ungaria, Lituania şi Slovacia. Doar 14 % din apele reziduale evacuate în zonele sensibile din noile state membre sunt supuse unui tratament terţiar conform cerinţelor.

5.3 Gestionarea reziduurilor solide s-a îmbunătăţit, însă trebuie depuse multe eforturi în continuare în numeroase regiuni ale UE

Deşeurile solide afectează sănătatea umană şi me-diul întrucât generează emisii de substanţe poluante în aer, sol, apele de suprafaţă şi subterane. Acestea prezintă şi provocări semnificative, întrucât cantita-tea de deşeuri produsă pe cap de locuitor a crescut constant de-a lungul timpului. Reciclarea şi exploa-

36 COM(2013) 574 final.

tarea potenţialului energetic al deşeurilor au devenit aşadar importante.

în 2010, aproximativ 4,5 tone de deşeuri pe persoa-nă au fost generate în UE-28. Marea parte a aces-tora sunt produse prin construcţii şi demolări, mine-rit, exploatarea în carieră şi industria prelucrătoare. Și gospodăriile generează o cantitate substanţială de deşeuri, în medie 436 kg pe persoană în 2010. Deşeurile evacuate în mare, provenind din sistemele de gestionare a deşeurilor, constituie o preocupare din ce în ce mai mare.

Cantitatea totală de deşeuri generate în UE a scăzut, totuşi, de-a lungul timpului. între 2004 şi 2010, can-titatea de deşeuri produsă per persoană în UE a scă-zut cu 7,1 %, deşi există ample variaţii între statele membre. Creşterile cele mai importante au fost con-semnate în Grecia, Danemarca, Finlanda, Portugalia, Ţările de Jos, Suedia, Letonia, Belgia, Franţa şi Luxemburg, în timp ce reducerile cele mai importante s-au înregistrat în Austria, România, Ungaria, Regatul Unit, Irlanda, Republica Cehă şi Spania.

Un volum din ce în ce mai mare de deşeuri este re-ciclat sau reutilizat pentru valorificarea energetică. Din 2004 în 2010, proporția de deşeuri reciclate a crescut de la 44 % la 52 %, în timp ce proporția de deşeuri incinerate cu valorificare energetică a crescut uşor (de la puțin peste 3 % la aproape 4 %). Această creştere a fost stimulată de legislaţiile europene şi naţionale, de taxele pe depozitele de deşeuri şi taxele

0

10

20

30

40

50

60

70

80

0

10

20

30

40

50

60

70

80

EL EE CY HU RO SK ES SI CZ PL FR UK IT FI DE AT SE BE LU DK NL

Figura 3.13 Ponderea deşeurilor depozitate în câteva state membre ale UE în 2010

% din totalul deşeurilor produse (cu excepţia principalelor deşeuri minerale)

UE-27

Sursa: Eurostat

Ca

pito

lul 3

: Creştere d

ura

bilă

129


130

de evacuare, precum şi de creşterea preţurilor pentru materialele reciclate şi energia valorificată.

în 2010, proporţia de deşeuri evacuate într-un depozit se situa la aproximativ 23 % în UE-2737 (Figura 3.13). Există totuşi variaţii pronunţate în-tre statele membre. Peste 70 % din deşeuri sunt în continuare evacuate în depozite în Grecia şi Estonia, în timp ce procentajul este de peste 40 % în Cipru, Ungaria, România, Slovacia şi Spania. Mai puţin de 5 % din deşeuri ajung în depozite în Belgia, Luxemburg, Danemarca şi Ţările de Jos.

5.4 Ecosistemele solide oferă multe servicii esenţiale

Printre numeroasele funcţii îndeplinite de acestea, precum asigurarea unui habitat pentru diferitele spe-cii sălbatice, ecosistemele oferă servicii pentru popu-laţie38. Acestea variază de la furnizarea de apă pota-bilă la o bună calitate a aerului, şi de la polenizarea culturilor la reglarea fluxului de apă. Ecosistemele din regiunile litorale şi maritime oferă servicii prin furni-zarea de alimente şi asigurarea barierelor naturale în calea inundaţiilor. Pădurile şi suprafeţele împădurite contribuie la reglarea debitului de apă, captarea car-bonului şi a poluanţilor din atmosferă şi previn ero-ziunea solurilor. Zonele umede au capacitatea de a îmbunătăţi calitatea apei şi de a regla debitele, dimi-nuând riscul de inundaţii. Serviciile ecosistemice sunt esenţiale vieţii omeneşti, iar politicile UE recunosc din ce în ce mai mult importanţa menţinerii lor şi a protecţiei capitalului natural pentru a aborda în viitor eventuala schimbare a condiţiilor climatice.

Unul din modurile de protejare a capitalului natural este conservarea biodiversităţii prin stabilirea unor zone naturale protejate, precum siturile Natura 2000, care constituie o formă specifică de infrastructură ver-de39. Totuşi, serviciile oferite de biodiversitate nu se opresc la graniţele zonelor protejate. Multe dintre aces-tea sunt produse în afara siturilor naturale prin alte

37 Datele privind deşeurile minerale nu sunt fiabile deocamdată şi trebuie aşadar omise din calcule.

38 Un ecosistem este un complex dinamic de comunităţi de plante, animale şi microorganisme care interacţionează cu mediul abiotic, alcătuind o unitate funcţională. Oamenii fac parte integrantă din ecosisteme.

39 Infrastructura verde poate fi definită ca un ansamblu de zone nat-urale, peisaje funcţionale şi alte spaţii deschise care îmbunătăţesc capacitatea ecosistemelor de a furniza bunuri şi servicii.

forme de infrastructură verde. Pădurile urbane con-stituie spaţii de agrement accesibile şi ieftine. Zonele inundabile, deseori păşuni şi pajişti, oferă protecţie îm-potriva inundaţiilor în perioadele în care creşte nive-lul apei. Pădurile şi suprafeţele împădurite contribuie la reglarea debitului de apă, captarea carbonului şi a poluanţilor din atmosferă şi previn eroziunea solurilor. Această infrastructură verde oferă o amplă gamă de beneficii şi constituie deseori o alternativă viabilă din punct de vedere economic la soluţiile inventate de om. Există numeroase exemple care arată că recuperarea zonelor inundabile şi a zonelor umede s-a dovedit a fi un mijloc mai eficient şi ieftin de reducere a riscului de inundaţii decât construirea de baraje.

Furnizarea de servicii ecosistemice are o puternică dimensiune regională. Aceasta este strâns legată de contextul local şi variază în funcţie de extinderea ca-pitalului natural şi a infrastructurii verzi. Modelul de dezvoltare adoptat de economiile moderne a redus dependenţa de natură pentru furnizarea unor astfel de servicii. Chiar dacă unele dintre acestea au fost menţinute (precum producţia de alimente şi cheres-tea), multe servicii ecosistemice sunt ameninţate de industrializare. De exemplu, intensificarea agriculturii este parţial răspunzătoare de dispariţia albinelor şi a altor specii esenţiale pentru polenizarea recoltelor şi menţinerea nivelurilor de producţie40. Poluarea atmo-sferică, de exemplu, cu Nh3 provenind de la utiliza-rea îngrăşămintelor şi tratarea gunoiului de grajd în agricultură poate duce la acidificare şi eutrofizare. Ca urmare, serviciile ecosistemice sunt furnizate în pre-zent în principal acolo unde există numeroase zone rurale, montane, zone umede, forestiere sau litorale.

Capacitatea potenţială de a produce servicii ecosis-temice în regiunile NUTS 2 este ilustrată pe harta 3.14 printr-un indicator compus, TESI - sau indicele de servicii ecosistemice totale, bazat pe 13 indicatori individuali, fiecare dintre aceştia măsurând capaci-tatea de furnizare a unui anumit serviciu (producţia de alimente, şeptel, apă şi material lemnos; reglarea aerului, a climei, a calităţii solului, a apei şi a calităţii apei; polenizarea, eroziunea, protecţia zonelor litorale şi furnizarea de servicii recreaţionale). Patru dintre indicatori reflectă serviciile de aprovizionare: bunurile sau produsele pe care le obţinem de la ecosisteme. Opt indicatori se referă la serviciile de reglare: bene-ficiile pe care le obţinem de la controlul exercitat de

40 Zulian, G. et al. (2013).


131

ecosistem asupra pro-ceselor naturale. Un in-dicator se referă la ser-viciul cultural: activităţi recreaţionale, un bene-ficiu nematerial obţinut de la ecosisteme41.

în general, regiunile cu un TESI redus, în care o mare parte din terenuri este ocupată de produc-ţia agricolă şi dezvolta-rea urbană, au mai puţine terenuri pe care ecosiste-mele precum pădurile şi zonele umede pot furni-za servicii. Dimpotrivă, regiunile cu TESI mai ri-dicat dispun de o gamă mai amplă şi echilibrată de servicii ecosistemice. Diferenţa dintre indicii TESI medii şi ridicaţi este legată de nivelul de productivitate a ecosistemelor. De exemplu, zonele umede şi pădurile generează deseori niveluri de servicii mai mari decât cele ale păşunilor sau zonelor de mărăciniş.

După cum s-a indicat mai sus, infrastructura verde include toate ecosistemele naturale, seminaturale şi artificiale. în UE există o strânsă legătură pozitivă în-tre suprafaţa unei regiuni acoperite de infrastructură verde şi capacitatea sa de a furniza servicii ecosiste-mice (Figura 3.14). Investiţiile în infrastructura verde ar trebui aşadar să extindă aceste servicii.

harta 3.15 arată că numeroase servicii ecosistemice pot exista inclusiv în regiunile în care terenurile sunt utilizate în mare parte pentru culturi. De exemplu, conform unui studiu recent realizat în Regatul Unit, conversia unor zone comparativ reduse de terenuri agricole în zone recreative cu acces liber provoacă pierderi agricole modeste, generând totodată benefi-cii sociale mult mai mari42.

Pentru a identifica în mod adecvat tipurile de acţiuni în măsură să sporească beneficiile ecosistemice, trebuie

41 Detaliile privind metodologia utilizată sunt descrise în Maes, J. et al. (2011), şi Maes, J. et al. (2012). Trebuie remarcat că indi-catorul TESI nu a fost aprobat în contextul cartografierii serviciilor ecosistemice (Mapping of Ecosystem Services - MAES).

42 Bateman, I.J. et al. (2013).

luate în calcul şi aspectele legate de cerere. Cererea de servicii ecosistemice tinde să crească în paralel cu densitatea populaţiei sau extinderea aşezărilor uma-ne. Acţiunile necesare pentru a spori serviciile ecosis-temice variază aşadar în funcţie de locuri şi depind de specificităţile locale. Acest lucru implică deseori nevoia de a lua în considerare zone mult mai mici decât regi-unile NUTS 2, după cum ilustrează următoarele exem-ple legate de îmbunătăţirea calităţii aerului şi a apei.

Calitatea aerului este în continuare prea slabă în multe oraşe din UE

După cum s-a indicat mai sus, poluarea aerului con-stituie o preocupare de mediu importantă în oraşele din UE. Eliminarea poluanţilor atmosferici şi a prafu-lui din atmosferă este un serviciu ecosistemic furni-zat în mare măsură de păduri şi alte suprafeţe împă-durite43. Regiunile din nordul Suediei şi Finlandei au numeroase astfel de zone şi dispun astfel de o mare capacitate de furnizare a acestui serviciu. Totuşi, având în vedere densitatea scăzută a populaţiei, ce-rerea acestui serviciu în aceste regiuni este redusă, în special în comparaţie cu zonele urbane. Aşadar, în

43 Diferenţa dintre păduri şi alte suprafeţe împădurite este extinderea coronamentului. Deşi nu există o definiţie generală la nivelul UE pen-tru aceste categorii de terenuri, în definiţia FAO a pădurilor extinderea minimă necesară a coronamentului este de 30 %, în timp ce pe „alte suprafeţe împădurite”, aceasta poate fi cuprinsă între 10 şi 30 %.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Figura 3.14 Infrastructura verde şi furnizarea de servicii ecosistemice, regiunile NUTS 2 din UE

Infrastructura verde (% din suprafaţa totală de teren)

Sursa: Maes, J. et al. (2012)

Serv

icii

ecos

iste

mic

e (%

din

max

im)

Al şa

selea R

ap

ort d

e coeziu

ne eco

no

mică

, socia

lă şi terito

rială

132


133

acestea din urmă trebuie să se concentreze acţiunile de creştere a capacităţii ecosistemelor de a regla ca-litatea aerului44. Aceste acţiuni se pot concretiza în investiţii în infrastructura verde, precum parcuri ur-bane şi spaţii verzi, astfel încât copacii să poată con-tribui la reducerea temperaturii, la ventilaţia urbană naturală (dispersia poluanţilor atmosferici) şi elimi-narea poluanţilor precum NO2 din atmosferă. Având în vedere că simpla plantare a copacilor poate con-duce şi la apariţia unor puncte de concentrare a po-luanţilor atmosferici (alţii decât cei deja prezenţi, de exemplu, particulele în suspensie), dacă plantarea nu este realizată corect, este indispensabil ca o astfel de iniţiativă să se încadreze într-o strategie integrată de ameliorare a calităţii aerului în oraşele UE.

Modelele informatice care includ date privind calita-tea aerului, precum şi detalii privind zonele urbane verzi permit stabilirea cantităţii de poluanţi care pot fi eliminaţi din atmosferă prin acest mijloc. Beneficiile economice ale eliminării poluanţilor atmosferici se pot calcula apoi prin estimarea reducerii costurilor poluării asumate de societate şi neincluse în preţul de piaţă al bunurilor şi serviciilor responsabile de po-luare (precum electricitatea şi transportul).

Capacitatea oraşelor din UE de reglare a calităţii ae-rului variază considerabil, după cum rezultă din exem-plul dioxidului de azot (NO2), un important poluant at-mosferic emis prin arderea combustibililor fosili. harta 3.16 ilustrează modul în care zonele urbane verzi con-tribuie la eliminarea NO2 în marile zone urbane din UE.

Capacitatea de eliminare a NO2 pe cap de locuitor diferă foarte mult în funcţie de marile zone urbane şi depinde în primul rând de raportul dintre popula-ţie şi zonele forestiere. Majoritatea marilor zone ur-bane din Scandinavia, Europa Centrală şi de Est (cu excepţia Bulgariei şi României) şi din Germania au o capacitate relativ ridicată de eliminare a NO2 pe cap de locuitor. Capacitatea de eliminare este mult mai redusă în sudul Europei (cu excepţia Portugaliei), dar şi în nordul Italiei şi în Regatul Unit.

în multe oraşe din UE, în special în cele mari, concen-traţiile de NO2 sunt ridicate (harta 3.17). De exemplu, Milano şi Madrid au concentraţii ridicate şi o slabă

44 Inclusiv în zonele slab populate, în mod evident pădurile rămân o componentă primordială a patrimoniului natural pentru furnizarea serviciilor, precum reglarea climei, captarea CO2, reglarea ciclului hidrologic şi furnizarea habitatelor pentru păsările migratoare.

capacitate de eliminare. Unele oraşe precum Berlin şi Stockholm prezintă o mare capacitate de eliminare, ceea ce explică parţial de ce concentraţiile acestora sunt mai mici decât cele din alte oraşe mari. Aceste oraşe beneficiază însă şi de investiţii în capacitatea de eliminare pentru a reduce în continuare concen-traţiile (infrastructură verde precum păduri urbane, parcuri sau acoperişuri verzi45).

Zonele inundabile pot regla fluxul de apă şi îmbunătăţi eficient calitatea

Zonele inundabile sunt suprafeţe de teren situate la marginea mărilor, lacurilor şi râurilor, care sunt dese-ori inundate. Dacă sunt corect gestionate, zonele in-undabile pot produce importante servicii ecosistemi-ce. în primul rând, acestea previn inundarea zonelor din aval, îndeplinind astfel un rol esenţial în reduce-rea riscului de catastrofe. Zonele inundabile şi zonele umede oferă şi alte servicii, în special prin purificarea apei, întrucât sunt foarte eficiente privind reţinerea, procesarea şi eliminarea poluanţilor, a sedimente-lor şi excesului de nutrienţi, care evită poluarea în amonte şi, mai important, permite furnizarea de apă curată. în afară de rolul lor de rezervoare de apă na-turale şi staţii de epurare, zonele inundabile oferă şi un habitat pentru numeroase specii de floră şi faună, fiind astfel esenţiale în menţinerea biodiversităţii.

Purificarea apei este un alt serviciu ecosistemic mai puţin cunoscut furnizat de zonele inundabile. Acestea sunt într-adevăr deosebit de eficiente în combate-rea excesului de azot provenind de la îngrăşămintele artificiale şi arderea de combustibili fosili care afec-tează calitatea apei în numeroase locuri şi constituie una din principalele cauze ale poluării apelor. Excesul de azot se scurge în râuri, pâraie, lacuri şi în aval în estuare şi zone litorale, provocând eutrofizare, care are drept rezultat creşterea excesivă a algelor şi, uneori, proliferarea algelor toxice (cianobacterii).

Din momentul în care o zonă inundabilă este inundată în perioada fluxului, aceasta începe să elimine azotul. Utilizarea zonelor inundabile ca rezervoare tempora-re în perioadele de flux poate aşadar să sporească

45 Un acoperiş verde este acela parţial sau complet acoperit de vegetaţie. Acesta are mai multe scopuri, precum absorbţia ape-lor pluviale, furnizarea unei izolări, crearea unui habitat pentru speciile sălbatice şi contribuţia la reducerea temperaturii urbane, atenuând astfel efectul de insulă termică urbană.

Al şa

selea R

ap

ort d

e coeziu

ne eco

no

mică

, socia

lă şi terito

rială

134


135


136

substanţial capacitatea râurilor de a reţine, procesa şi elimina azotul din apă. De exemplu, simulările de modele indică faptul că reconectarea zonelor inunda-bile la râuri în zonele în care acest lucru este posibil ar trebui să reducă cu 7 % în medie sarcina totală de azot din bazinele fluviale care se varsă în mările UE46. După cum arată harta 3.18, mai multe bazine fluviale din UE, precum Rinul sau Mosela pot oferi un astfel de serviciu în zonele dens populate şi în oraşe. (harta arată eliminările totale de azot în principalele râuri europene şi simulează posibila retenţie a azo-tului într-un scenariu de aplicare a strategiei de utili-zare a unei zone inundabile).

6. Concluzii

Politica de coeziune îndeplineşte un rol primordial, permiţând regiunilor UE să adopte moduri de dez-voltare mai durabile şi să abordeze numeroase pro-vocări de mediu cu care uremază să se confrunte. Analiza realizată în acest capitol a evidenţiat ample-le disparităţi între regiunile UE în termeni de perfor-manţă în materie de mediu.

Consecinţele schimbărilor climatice vor varia con-siderabil în funcţie de regiune şi în special de am-plasarea geografică, dar şi de principalele activităţi economice desfăşurate acolo, de caracteristicile aşe-zărilor umane (urbane sau rurale, de exemplu) şi ale populaţiei (tânără sau matură, de exemplu). Aceasta implică necesitatea adoptării unor măsuri adaptate contextului local pentru a limita impactul devastator al schimbărilor climatice în ansamblu, dar în special în regiunile cele mai vulnerabile.

Regiunile UE pot îndeplini un rol crucial şi în limita-rea amplorii schimbărilor climatice prin contribuţia la obiectivele stabilite în pachetul UE pentru energie şi climă. în mod specific, politica de coeziune poate aju-ta autorităţile naţionale, regionale şi locale să reducă emisiile de GES în sectoarele care nu intră sub inci-denţa schemei de comercializare a cotelor de emi-sii, precum sectorul transporturilor şi al clădirilor. De asemenea, aceasta poate sprijini extinderea aprovi-zionării cu energie regenerabilă, în special a clădirilor publice şi a transportului public.

46 Maes, J. et al. (2012).

Multe astfel de măsuri vizând transporturile, eficien-ţa energetică şi energia regenerabilă se încadrează şi în planurile referitoare la calitatea aerului prevăzu-te în Directiva 2008/50/CE vizând reducerea concen-traţiilor de particule, NO2 şi ozon, pentru a ameliora sănătatea cetăţenilor şi a reduce pagubele provocate culturilor, clădirilor şi ecosistemelor.

Deşi situaţia s-a îmbunătăţit de-a lungul timpului, trebuie depuse în continuare eforturi substanţiale pentru ameliorarea tratării apelor reziduale urbane în multe regiuni din UE, atât din UE-12, cât şi din UE-15. Acelaşi lucru este valabil pentru gestionarea deşeurilor. S-au făcut progrese considerabile pentru sporirea reciclării şi a valorificării energiei, precum şi pentru reducerea depozitelor de deşeuri, însă unele regiuni necesită în continuare investiţii majore pentru a-şi spori capacitatea de tratare a deşeurilor, astfel încât să reducă prejudiciile provocate mediului.

în plus, politica de coeziune poate permite regiuni-lor UE să sporească calitatea mediului. Acest lucru este necesar nu doar pentru îmbunătăţirea bunăstă-rii generale, ci poate aduce şi beneficii considerabile, având în vedere că ecosistemele solide au în gene-ral efecte pozitive asupra sănătăţii şi oferă servicii esenţiale, precum apă potabilă curată, aer respirabil, captarea carbonului sau reglarea debitului de apă. Politica de coeziune poate contribui la îmbunătăţirea calităţii aerului în centrele urbane, acolo unde este necesar, precum şi la restabilirea capacităţii ecosis-temelor de a furniza serviciile care au fost deterio-rate. în această perspectivă, susţinerea investiţiilor în infrastructura verde este deosebit de atractivă, întrucât presupune deseori o soluţie eficientă şi eco-nomică şi contribuie în plus la realizarea obiectivelor stabilite de UE în matere de limitare a pierderii bio-diversităţii.

137

Capitolul 4: Investiţii publice, creştere şi criză

1. Introducere

Criza economică şi financiară declanşată în 2008 a avut repercusiuni majore asupra finanţelor publice în întreaga Europă. Contractarea activităţii economice a dus la scăderea impozitelor percepute şi, prin urma-re, a veniturilor publice, în contextul creşterii cheltu-ielilor ca urmare a măsurilor contraciclice adoptate în statele membre, al creşterii ratei şomajului şi al sprijinului acordat sistemului bancar.

Creşterea importantă a deficitului public şi datoriei publice generată astfel în majoritatea statelor mem-bre a fost contrabalansată de la începutul anului 2010 printr-o reorientare fiscală bazată pe consoli-dare. Această reorientare a dus la o reducere a chel-tuielilor publice în câteva ţări europene. Cheltuielile publice de stimulare a creşterii în domenii precum educaţia, cercetarea şi dezvoltarea, TIC şi infrastruc-tura de transport au fost deosebit de afectate în comparaţie cu alte categorii de cheltuieli.

Acest lucru a avut implicaţii considerabile pentru po-litica de coeziune, care susţine investiţiile permise de autorităţile naţionale, regionale şi locale în domeniile care favorizează creşterea. Măsurile finanţate de po-litica de coeziune trebuie să fie complementare celor iniţiate de statele membre. Eficacitatea lor este com-promisă dacă resursele alocate de statele membre pentru astfel de cheltuieli nu sunt suficiente.

în al doilea rând, atunci când statele membre îşi reduc cheltuielile care stimulează creşterea, rolul politicii de coeziune devine esenţial pentru finanţarea investiţiilor publice, care sunt importante pentru menţinerea po-tenţialului de creştere, precum şi pentru a crea ast-fel condiţiile de reuşită a consolidării fiscale durabile şi a viitoarei reduceri a datoriei. Orientarea adoptată în materie de politică fiscală şi evoluţie a finanţelor publice şi a diferitelor niveluri de guvern din statele membre constituie aşadar elemente esenţiale ale ca-drului de funcţionare a politicii de coeziune, întrucât determină capacitatea sa de a produce rezultate.

2. Ponderea cheltuielilor publice care stimulează creşterea a scăzut

2.1 Criza a agravat deficitele publice

Finanţele publice s-au deteriorat semnificativ în UE de la începutul crizei economice şi financiare din septembrie 2008 (Figura 4.1). între 2000 şi 2008, bilanţul sectorului public în UE-27 a fluctuat între un deficit mediu de 1,9 % din PIB, cu un surplus de 0,6 % din PIB în 2000 şi un deficit maxim de 3,2 % în 2003. începând cu 2008, deficitul mediu a început să crească vertiginos, atingând 6,9 % din PIB în 2009. în 2010, deficitul s-a stabilizat la 6,5 % din PIB şi a fost apoi redus progresiv la 4,4 % din PIB în 2011, 3,9 % în 2012 şi, respectiv, 3,3 % în 2013, în mare parte datorită măsurilor de consolidare fiscală aplicate în-cepând cu 2010.

Aceeaşi tendinţă se poate constata în majoritatea statelor membre, deşi în ceea ce priveşte amploa-rea schimbărilor există variaţii considerabile între acestea. Deteriorarea finanţelor publice a fost mult mai gravă în unele state membre decât în altele (Figura 4.2). în Spania şi Irlanda, surplusul de 2-3 % din PIB din 2006 a devenit în 2009 un deficit de aproximativ 11 % în Spania şi 14 % în Irlanda. De asemenea, deficitul a crescut dramatic în Grecia, de la 5,7 % din PIB în 2006 la 15,6 % în 2009, precum şi în Letonia, de la 0,5 % din PIB la 9,8 % în aceeaşi perioadă. în Luxemburg şi Suedia, s-a constatat doar o mică schimbare în bilanţul bugetar, iar în Ungaria, unde existau grave probleme bugetare înainte de cri-ză, deficitul a fost redus prin măsuri de consolidare fiscală de la 9,4 % din PIB în 2006 la 4,6 % în 2009.

în 2013, deficitul a atins cel mai înalt nivel în Slovenia (14,7 % din PIB) şi Grecia (12,7 %), urmat de Spania (7,1 %) şi Irlanda (7 %), în timp ce Luxemburg a înre-gistrat un surplus (0,1 %) şi Germania a fost în echi-libru (0 %). Deficitul a fost sub 1 % în Danemarca, Letonia şi Estonia. Creşterea dramatică a deficitului


138

public în 2009 s-a datorat în mare măsură reducerii accentuate a veniturilor guvernului ca urmare a înce-tinirii activităţii economice provocate de criza finan-ciară şi de recesiunea globală (Figura 4.3). Veniturile administraţiilor publice din UE-27 au scăzut în ter-meni reali cu 5,3 % în medie în 2009. Ulterior, aces-tea au crescut în cei trei ani care au urmat (cu 1,9 % în 2010, 2,9 % în 2011 şi 1,4 % în 2012), în principal datorită uşoarei redresări economice (care a extins baza de impozitare) împreună cu creşterea ratelor de impozitare, precum şi datorită măsurilor de îm-bunătăţire a colectării impozitelor în câteva state membre.

Cheltuielile administraţiilor publice în UE au crescut constant în termeni reali în anii care au precedat criza, având o creştere medie de 2,4 % pe an între 2000 şi 2008. Ulterior au crescut cu 3,6 % în 2009 şi 1,2 % în 2010, înainte de a scădea cu 1,5 % în 2011 şi de stabilizarea generală din 2012 şi 2013, în pofida unei uşoare tendinţe de scădere. Creşterea consemnată în 2009 reflectă efectul combinat al stabilizatorilor automaţi care au dus la o creştere a transferurilor sociale ca urmare a creşterii şomajului şi ca urmare a deciziilor politice de a acorda sprijin substanţial băncilor în situaţie de dificultate, precum şi al pachetelor de stimulare fiscală aplicate în 2008. Mişcările ulterioare au reflectat programele de con-

-8

-7

-6

-5

-4

-3

-2

-1

0

1

-8

-7

-6

-5

-4

-3

-2

-1

0

1

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Figura 4.1 Soldul bugetului general, media UE-27, 2000-2013

% din PIB

Media în perioada 2000-2008

Media în perioada 2009-2013

HR: date din 2002Sursa: Eurostat

-20

-15

-10

-5

0

5

10

-20

-15

-10

-5

0

5

10

SI EL ES IE UK CY PT HR FR PL SK MT IT BE FI NL

HU RO LT CZ AT BG SE DK LV EE DE LU

2006 2009 2013

Figura 4.2 Soldul bugetului general, 2006, 2009 şi 2013

% din PIB

Sursa: Eurostat

UE-

28

Capito lu l 4 : Invest i ţ i i publ ice , creştere ş i cr iză

139

solidare fiscală care au fost puse în aplicare înce-pând cu 2010.

Aceeaşi tendinţă s-a observat în majoritatea statelor membre, deşi au existat diferenţe semnificative între ţări în termeni de amploare a variaţiilor (după cum se indică în Figura 4.4). După ce au crescut la o rată moderată în majoritatea ţărilor până la începutul crizei, cheltuielile administraţiei publice au scăzut în termeni reali în 15 ţări între 2009 şi 2013. Scăderea a fost pronunţată în Grecia, Lituania, România şi Irlanda (unde cheltuielile au scăzut cu 3,8 %, 3,0 %, 2,7 % şi, respectiv, 2,6 % pe an între 2009 şi 2013). în alte state membre, cheltuielile publice a scăzut

de asemenea, însă într-un ritm mai lent, sub 2 %, reflectând politica europeană de consolidare fiscală. Cheltuielile publice au consemnat o tendinţă ascen-dentă din 2009 în 13 state membre, în general în cele care au fost mai puţin afectate de criză.

2.2 Investiţiile publice sprijină creşterea economică

în literatura economică se acceptă în general că cheltuielile publice pot avea un impact asupra acti-vităţii economice pe termen scurt şi asupra creşterii pe termen lung, chiar dacă nu există o relaţie preci-

-6

-4

-2

0

2

4

6

8

10

-6

-4

-2

0

2

4

6

8

10

EL LT RO IE CY PT LV HR ES IT BG CZ UK NL

HU DE EE DK SK AT LU FR PL BE FI SE MT SI

Figura 4.4 Variaţia anuală medie în cheltuielile administraţiei publice, în termeni reali, 2000-2009 şi 2009-2013

variaţia anuală medie (%) Media în perioada 2000-2009 Media în perioada 2009-2013

UE-

28HR: media în 2002-2009Sursa: Eurostat

-8,0

-6,5

-5,0

-3,5

-2,0

-0,5

1,0

3 000

3 500

4 000

4 500

5 000

5 500

6 000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Venituri (axa din stânga)

Cheltuieli (axa din stânga)

Deficit (axa din dreapta)

miliarde EUR % din PIB

Sursa: Eurostat

Figura 4.3 Cheltuielile şi veniturile administraţiilor publice şi soldul bugetului general, media UE-27, 2000-2013


140

să între cele două elemente, întrucât există nume-roşi factori de luat în considerare. Există totuşi un consens asupra faptului că reglementarea eficientă, precum şi cheltuielile publice bine ţintite şi adaptate sunt esenţiale pentru buna funcţionare a economiilor moderne prin asigurarea infrastructurii esenţiale şi a serviciilor publice, asigurând statul de drept şi res-pectarea drepturilor de proprietate.

Printre serviciile vizate se numără educaţia şi spri-jinul pentru cercetare şi dezvoltare, ambele fiind importante pentru creşterea pe termen lung. Totuşi, ambele domenii riscă să nu beneficieze de investiţii suficiente fără intervenţia statului, întrucât, atunci când decid cu privire la cheltuieli, persoanele nu iau în considerare avantajele mai ample pe care astfel de cheltuieli le-ar avea pentru societate şi economie.

Studiile recente arată că cheltuielile administraţiei pu-blice pot oferi un stimul important economiei în peri-oada recesiunii, atunci când sectorul privat este ezi-tant în materie de investiţii şi atunci când impactul lor asupra activităţii economice este probabil mai mare. De asemenea, acestea sugerează că într-un astfel de context, cheltuielile administraţiei publice pot avea im-portante efecte transfrontaliere, propagând creşterea prin legături comerciale în întreaga economie euro-peană, astfel cum efectele negative ale consolidării fiscale se pot răspândi dintr-un stat membru în altele (a se vedea Caseta cu sinteza literaturii economice pri-vind diferitele efecte ale cheltuielilor publice).

2.3 Cheltuielile publice au crescut, însă acum s-au mai redus

După cum s-a subliniat mai sus, se consideră că unele categorii de cheltuieli publice stimulează creş-terea, adică pot contribui la rata creşterii în viitor. Acesta este cazul cheltuielilor în materie de educaţie, sănătate, protecţia mediului, transport, cercetare şi dezvoltare şi energie1.

Deteriorarea finanţelor publice şi măsurile de consoli-dare fiscală care au început să fie puse în aplicare la sfârşitul anului 2010 au avut drept urmare modificări semnificative în compoziţia cheltuielilor publice în mai multe state membre. în special, cheltuielile favorabile creşterii au făcut obiectul unor reduceri disproporţio-nate în cadrul măsurilor de consolidare fiscală2.

Ponderea cheltuielilor favorabile creşterii din total a scăzut în UE-27 în ansamblu de la 36,7 % în 2008, la 35,6 % în 2012 (Figura 4.5). Scăderea a fost de-osebit de pronunţată în Portugalia (-8,1 puncte procentuale), Slovacia (-7,9), Irlanda (7,4) şi Grecia (-7,2). Ponderea a crescut doar în 7 state membre, în general cele care au fost mai puţin afectate de criză, unde consolidarea fiscală a fost limitată.

1 Comisia Europeană (2012), The Quality of Public Expenditures in the EU, în care cheltuielile sunt analizate pe baza datelor Eurostat privind clasificarea funcţiilor din administraţia publică (COFOG).

2 în această analiză, cheltuielile favorabile creşterii corespund următoa-relor categorii COFOG: afaceri economice (incluzând în principal trans-porturi şi energie), protecţia mediului, sănătate şi educaţie. Trebuie pre-cizat că cercetarea şi dezvoltarea din acele sectoare nu este inclusă.

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

CZ LT HR NL EE MT LV ES BE IE BG AT SK SI UK LU PL SE RO HU FI DK DE FR PT IT CY EL

UE-

27

2008 2012

Figura 4.5 Categorii de cheltuieli ale administraţiei publice favorabile creşterii, 2008 şi 2012

% din cheltuielile totale ale administraţiei publice

HR: nu există date pentru 2008Sursa: Eurostat


141

Literatura economică referitoare la impactul cheltuielilor publice asupra creşterii

Există un amplu consens privind rolul esenţial al guver-nelor în investiţiile în materie de infrastructură şi privind impactul pozitiv al acestora asupra creşterii economice [a se vedea, de exemplu, Gramlich (1994)]. De aseme-nea, în general se consideră că intervenţia guvernului este indispensabilă pentru a compensa tendinţa secto-rului privat de a investi insuficient în domenii precum educaţia, cercetarea şi dezvoltarea în condiţiile în care nu se ia în considerare randamentul social şi privat. Deşi există numeroase studii care stabilesc legături între fi-nanţarea publică a educaţiei şi creştere, faptul că aceste legături tind să fie pe termen lung nu permite identifi-carea lor în date. Totuşi, există elemente concrete care confirmă impactul pozitiv al cheltuielilor pentru educaţie asupra creşterii [a se vedea Blankenau et al. (2007)].

Chiar dacă efectul pozitiv al cercetării şi dezvoltării asupra creşterii productivităţii este evident [a se vedea Griliches (1994)], este mai dificil de evaluat impactul finanţării publice asupra cercetării şi dezvoltării. Aceas-tă dificultate rezultă în primul rând din necesitatea de a lua în calcul eventualele efecte de balast ca urmare a faptului că cheltuielile pentru cercetare şi dezvoltare ar putea fi realizate inclusiv fără sprijin de la guvern [a se vedea, de exemplu, Bronzini şi Lachini (2011), care constată că subvenţiile nu modifică comportamentul marilor întreprinderi]. în al doilea rând, chiar dacă se constată un efect pozitiv, este dificil de stabilit dacă creşterea generată compensează investiţiile insuficien-te prezise în teorie sau alte eşecuri ale pieţei, precum dificultăţile IMM-urilor de accesare a finanţării pentru cercetare şi dezvoltare. Chestiunea rămâne deschisă, făcând obiectul unor cercetări intense.

Impactul cheltuielilor publice asupra activităţii econo-mice pe termen scurt implică estimarea „multiplicato-rului fiscal”, astfel cum a fost prezentat iniţial de Ri-chard Kahn (student al lui J.M. Keynes) în 1931, definit ca schimbarea generată la nivelul cheltuielilor publice ca urmare a modificării cheltuielilor publice sau a im-pozitării sau o combinaţie a acestora. Recenta rece-siune globală a resuscitat interesul pentru măsurarea dimensiunii acestui multiplicator.

Evaluările multiplicatorului variază în timp şi între eco-nomii, depinzând de tipul modelului aplicat şi de ipote-zele formulate. în general, se pare că importanţa mul-tiplicatorului este afectată de factori precum existenţa unei fricţiuni financiare, credibilitatea măsurii strategi-ce vizate şi caracterul său permanent sau temporar, compoziţia sa, prezenţa sau absenţa rigidităţii pieţei, importanţa stabilizatorilor automaţi, tipul de politică

monetară în vigoare, gradul de deschidere a economiei şi regimul cursului de schimb (Comisia Europeană, Commission Report on Public Finances in EMU 2012).

Numeroasele estimări ale multiplicatorului fiscal vari-ază considerabil în ceea ce priveşte dimensiunea. Con-form unelor estimări, acesta are o valoare mai mică de unu [a se vedea Barro (1981), Perotti (2005) şi Barro şi Redlick (2011)], conform altora - o valoare mai mare de unu [Blanchard şi Perotti (2002), Beetsma şi Giuliodori (2011) şi Ramey (2011)], atingând chiar 1,6 % [Be-etsma, Giuliodori and Klaassen (2008)]. Unele analize reflectă inclusiv multiplicatori negativi [a se vedea, de exemplu, Giavazzi, Jappelli şi Pagano (2000), Giudice, Turrini şi In’t Veld (2007) sau Di Comite et al. (2012)].

Pe plan teoretic, până de curând majoritatea modelelor nu erau în măsură să producă multiplicatori semnificativ mai mari de unu [a se vedea, în special, Aiyagari, Christi-ano şi Eichenbaum (1992), Baxter şi King (1993), Ramey şi Shapiro (1998) şi Cogan et al. (2010)] ca urmare a ele-mentelor neoclasice incluse în acestea. în mod specific, o politică bugetară expansivă este compensată de ipote-za conform căreia consumatorii iau în calcul impozitele suplimentare pe care vor trebui să le plătească pentru a asigura serviciul unei datorii publice ridicate şi îşi re-duc astfel orice creştere a cheltuielilor. De asemenea, se presupune că creşterea împrumuturilor pentru finanţarea cheltuielilor publice contribuie la majorarea ratei dobânzii, având astfel un efect de retragere a investiţiilor publice. Prin urmare, multiplicatorul este redus.

Totuşi, modelele mai recente indică faptul că multipli-catorul în perioadele de încetinire a activităţii economi-ce ar putea fi mai mare decât în perioadele de creştere [atingând 2,5 faţă de 0,6, conform Auerbach and Goro-dnichenko (2013)]. Această asimetrie provine din inclu-derea în aceste modele noi a anumitor elemente lega-te de recesiune, precum incapacitatea gospodăriilor de a împrumuta [Krugman and Eggertsson (2012)], rigidi-tatea descendentă a salariilor nominale şi fricţiunea financiară (sau costurile asociate unei tranzacţii) care tind să sporească multiplicatorul în perioadele de înce-tinire faţă de perioadele de creştere.

în plus, unii autori au insistat asupra dificultăţii de a reduce rata dobânzii până la valori negative, ceea ce atenuează eficacitatea politicii monetare. Conform es-timărilor recente realizate pe baza modelelor neokey-neziene care includ acest element, multiplicatorul se situează între 3 şi 5 în aceste perioade ca urmare a faptului că investiţiile şi consumul nu sunt eliminate de cheltuielile publice [Christiano et al. (2011), Egertsson


142

2.4 Investiţiile publice au crescut, apoi au scăzut

Ca urmare a crizei, majoritatea investiţiilor din sec-torul privat s-au redus semnificativ (Figura 4.6). Investiţiile publice (definite aici ca formarea brută de capital fix a administraţiilor publice), care rămăsese-ră destul de stabile timp de un deceniu, au crescut semnificativ între 2007 şi 2009, jucând un rol con-traciclic prin compensarea, cel puţin parţială, a scă-derii investiţiilor private. Totuşi, din 2010, investiţiile publice au scăzut, în timp ce investiţiile private au continuat să scadă ca urmare a perspectivelor de creştere incerte. în conformitate cu ultimele previzi-uni ale Comisiei pentru 2013 şi 2014, investiţiile în UE-27 vor atinge un minim istoric pentru adminis-

traţiile publice (în 2014), aşa cum s-a întâmplat în sectorul privat în 2013.

3. Autorităţile regionale şi locale au un rol cheie în cheltuielile şi investiţiile publice

3.1 Autorităţile regionale şi locale sunt responsabile de o mare parte din cheltuielile publice

Ponderea cheltuielilor subnaţionale în cheltuielile to-tale ale administraţiilor publice a crescut în majorita-tea ţărilor UE în ultimele decenii, întrucât rolul auto-rităţilor locale şi regionale în executarea politicilor publice a crescut. Cu toate acestea, ponderea variază considerabil de la o ţară la alta, reflectând în mare parte diferenţe în termeni de cadru instituţional şi grad de descentralizare. Rolul guvernelor subnaţio-nale tinde să fie mai important în statele federale, precum Austria, Belgia şi Germania sau în ţări pre-cum Spania şi Suedia, unde există un grad sporit de descentralizare. Totuşi, trebuie remarcat că respon-sabilitatea de suportare a cheltuielilor nu se traduce neapărat prin putere de decizie3.

Regiunile şi autorităţile locale asigură circa 66 % din cheltuielile publice totale în Danemarca şi aproape 50 % în Suedia şi Spania. în Grecia, Cipru şi Malta, acestea asigură mai puţin de 6 % (Figura 4.7). în ansamblu, în UE-27, ponderea autorităţilor subnaţi-onale a crescut cu 2 puncte procentuale între 1995 şi 2013, creşterile fiind mult mai mari în Spania, România, Danemarca şi Suedia, iar reducerile fiind semnificative în Irlanda şi Ţările de Jos.

în raport cu PIB-ul, cheltuielile guvernelor subnaţio-nale au reprezentat în medie 16 % în UE-28 în 2013, proporţia variind de la mai puţin de 1 % în Malta la aproape 38 % în Danemarca (Figura 4.8).

3 Comisia Europeană (2012), Report on Public Finances in EMU 2012; Governatori, M. şi Yim, D. (2012).

(2009), Woodford (2011)]. în consecinţă, creşterea cheltuielilor publice poate avea un impact major asupra activităţii economice atunci când politica monetară nu este eficientă.

în plus, într-un studiu recent al Comisiei Europene [In ‘t Veld (2013)], se subliniază importanţa efec-telor transfrontaliere de propagare a consolidării fiscale prin legăturile comerciale, accentuând im-pactul negativ asupra producţiei.

Impactul cheltuielilor publice asupra producţiei mai mare decât previziunile în perioadele de recesiune a fost confirmat şi în studii empirice recente [de exemplu, Corsetti et al. (2012), Auerbach şi Goro-dnichenko (2012a), Baum et al. (2012)]. Acestea concluzionează că analizele anterioare ar fi putut subestima efectele politicii fiscale asupra producţi-ei în perioadele de recesiune şi le-ar fi putut supra-estima în perioadele de creştere [Auerbach şi Go-rodnichenko (2012b) şi Blanchard şi Leigh (2013)].

Acest lucru ar însemna nu doar că o politică bugeta-ră expansivă ar putea fi mai eficientă în stimularea creşterii în perioadele de recesiune decât s-a esti-mat anterior, ci şi că în astfel de perioade consolida-rea fiscală implică o presiune descendentă mai mare asupra activităţii economice. Totodată, efectele con-solidării creşterii trebuie analizate ţinând seama de importanţa restabilirii finanţelor publice solide. După cum a demonstrat experienţa, statele membre care au acumulat datorii importante se pot confrunta cu inversări bruşte ale percepţiei pieţei, riscând să se transforme în veritabile crize financiare dacă nu se adoptă măsuri de corecţie substanţiale.


143

Tipuri de cheltuieli realizate la niveluri subnaţionale

Cheltuielile efectuate de autorităţile subnaţionale se concentrează în anumite domenii, în special edu-caţie, servicii sociale şi locuinţe, dar şi în sănătate, transport şi comunicaţii4 (Tabelul 4.1). Există, totuşi, ample variaţii între statele membre, reflectând gra-dul de descentralizare, specificităţile sistemelor fede-rale şi competenţele specifice delegate autorităţilor subnaţionale.

4 Transportul şi comunicaţiile sunt incluse în categoria „afaceri eco-nomice” în clasificarea cheltuielilor administraţiei publice COFOG, care include şi ajutorul acordat întreprinderilor.

în unele ţări, în special în Danemarca, o mare parte din cheltuielile subnaţionale este alocată serviciilor sociale, în timp ce în altele, această parte este mult mai mică, precum în Italia, unde este de doar 5 % şi unde o parte mult mai mare este alocată serviciilor de sănătate.

Cheltuielile globale ale autorităţilor subnaţionale sunt mai mari decât ale guvernelor centrale pentru nume-roase servicii publice, precum educaţie, sănătate, ac-tivităţi culturale, aprovizionarea cu apă, iluminatul public şi alte utilităţi comunitare, precum şi protecţia mediului (Tabelul 4.2). în anumite state membre, cheltuielile publice în aceste domenii sunt realizate

0

1

2

3

4

5

0

5

10

15

20

25

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Figura 4.6 Formarea brută de capital fix în administraţiile publice şi în sectorul privat, media UE-27, 1995-2014

% din PIB % din PIB

Sectorul privat (axa din stânga)

Administraţiile publice (axa din

dreapta)

Sursa: Eurostat

0

10

20

30

40

50

60

70

0

10

20

30

40

50

60

70

DK SE ES DE BE FI AT PL NL IT LV HR ES RO UK LT CZ BG FR SI SK HU PT LU IE EL CY MT

1995 2013

Figura 4.7 Cheltuielile guvernelor subnaţionale, 1995 și 2013

% din cheltuielile administraţiei publice

UE-

27

UE-

28HR: nu există date pentru 1995Sursa: Eurostat


144

aproape în întregime de administraţiile subnaţionale, deşi în numeroase cazuri sunt finanţate de la bugetul naţional prin transferuri de la guvernul central, fondu-rile fiind deseori alocate acestor servicii5. De exemplu, aşa se întâmplă pentru sectorul locuinţelor în Belgia, Estonia, Letonia, Lituania şi Spania şi pentru protecţia mediului în Spania, Grecia şi Cipru. Cheltuielile la nivel subnaţional sunt foarte ridicate pentru educaţie în Spania şi Germania, pentru sănătate în Danemarca, Spania, Suedia, Italia şi Finlanda, iar pentru afaceri economice în Spania, Germania, Belgia şi Italia. în afară de Danemarca, protecţia socială rămâne totuşi centralizată în statele membre.

Guvernele subnaţionale sunt responsabile de o mare parte din cheltuielile favorabile creşterii, conform de-finiţiei de mai sus (pentru educaţie, sănătate, protec-ţia mediului, transport, cercetare şi dezvoltare, pre-cum şi energie). în ansamblu, în 2011, acestea au realizat peste 46 % din astfel de cheltuieli în UE-27, reprezentând 38 % din cheltuielile lor totale.

Responsabilitatea guvernelor subnaţionale pentru cheltuielile respective variază însă în mod semnificativ între ţări (Figura 4.9). în medie, cheltuielile guvernelor subnaţionale s-au ridicat la aproximativ 8 % din PIB în UE-27 în 2012, variind de la 14 % din PIB în Suedia şi Danemarca la doar 0,3 % în Cipru şi Malta. în opt sta-

5 De exemplu, sănătatea în Danemarca sau Suedia. Transferurile alocate nu reprezintă în general regula şi deseori se realizează în paralel cu transferurile generale.

te membre, guvernele subnaţionale au realizat peste 50 % din cheltuielile administraţiilor publice favora-bile creşterii, cele mai mari cifre înregistrându-se în Suedia, Italia, Spania, Danemarca şi Finlanda.

3.2 Autorităţile regionale şi locale gestionează majoritatea investiţiilor publice

Guvernele subnaţionale contribuie semnificativ la investiţiile publice6. în 2013, aproximativ 55 % din investiţiile publice totale în UE-28 au fost realizate de autorităţile subnaţionale (Figura 4.10). Ponderea a fost deosebit de importantă în Germania, Belgia, Finlanda şi Franţa (peste 65 %). Doar în câteva state membre (Grecia, Cipru şi Malta, în special) guvernele subnaţionale au avut o pondere mai mică în inves-tiţiile publice. Este vorba în general de ţări în care guvernele subnaţionale sunt responsabile pentru o parte foarte redusă din cheltuielile publice totale.

Cu toate acestea, ponderea autorităţilor subnaţio-nale în investiţiile publice a scăzut din 2000 în 14 state membre, în special în Irlanda, unde a scăzut de la 60 % la 21 % în 2013. După cum vom vedea în secţiunea următoare, acest lucru se datorează în

6 Definit ca suma formării de capital fix a administraţiilor publice şi a transferurilor de capital plătite de sectorul public.

0

5

10

15

20

25

30

35

40

0

5

10

15

20

25

30

35

40

MT CY EL IE LU SK PT HU BG LT RO SI EE CZ LV UK FR HR PL IT NL AT DE ES BE FI SE DK

Figura 4.8 Cheltuielile guvernelor subnaţionale, 2013

% din PIB

UE-28

Sursa: Eurostat

Ca

pito

lul 4

: Investiţii p

ub

lice, creştere şi criză

145

Tabelul 4.1 Cheltuielile guvernelor subnaţionale defalcate pe funcţii, 2013

Total Protecţia socială

Educaţie Servicii generale ale

administraţiei publice

Sănătate Afaceri economice (inclusiv

transportul)

Facilităţi pen-tru locuinţe şi comunitare

Recreere, cultură şi

religie

Ordine şi siguranţă publică

Protecţia mediului

% din cheltuielile totale ale guvernelor subnaţionaleBelgia 100 20 32 17 1 15 2 6 4 3

Bulgaria 100 8 32 10 9 12 14 5 1 9

Republica Cehă 100 6 32 13 3 22 4 8 2 10

Danemarca 100 55 10 4 22 4 1 2 0 1

Germania 100 25 22 23 2 12 2 4 7 2

Estonia 100 8 35 8 18 13 7 8 0 3

Irlanda 100 19 23 6 0 20 13 5 3 11

Grecia 100 19 2 35 0 17 4 7 1 16

Spania 100 7 18 28 24 10 2 4 4 3

Franța 100 18 15 16 1 13 15 10 3 8

Croaţia nu se aplică nu se aplică nu se aplică nu se aplică nu se aplică nu se aplică nu se aplică nu se aplică nu se aplică nu se aplică

Italia 100 5 7 14 48 13 4 2 2 5

Cipru 100 0 0 43 0 0 27 16 0 14

Letonia 100 11 37 9 9 12 11 7 2 2

Lituania 100 14 34 7 18 9 3 4 4 8

Luxemburg 100 7 15 24 0 15 9 13 2 15

Ungaria 100 13 29 21 8 12 6 6 0 5

Malta 100 0 0 59 0 10 0 4 4 23

Ţările de Jos 100 15 29 8 2 17 3 9 7 10

Austria 100 20 19 15 22 13 3 4 1 2

Polonia 100 13 29 11 14 16 5 7 2 3

Portugalia 100 7 12 32 6 17 8 10 1 7

România 100 15 20 10 13 18 10 7 1 6

Slovenia 100 11 37 10 11 11 5 9 1 5

Slovacia 100 8 40 14 0 15 8 6 1 8

Finlanda 100 25 17 14 30 7 1 4 1 0

Suedia 100 27 21 12 27 6 3 3 1 1

Regatul Unit 100 30 27 9 0 7 11 3 9 4

UE-27 100 20 20 17 13 11 5 5 5 4Cheltuielile la nivel local şi statal nu sunt consolidate. Sursa: Eurostat

Al şa

selea R

ap

ort d

e coeziu

ne eco

no

mică

, socia

lă şi terito

rială

146

Tabelul 4.2 Cheltuielile guvernelor subnaţionale defalcate pe funcţii, 2013

Total Protecţia socială

Educaţie Servicii generale ale

administraţiei publice

Sănătate Afaceri economice (inclusiv

transportul)

Facilităţi pen-tru locuinţe şi comunitare

Recreere, cultură şi

religie

Ordine şi siguranţă publică

Protecţia mediului

% din cheltuielile totale ale administraţiei publice

Belgia 30 22 83 15 3 47 100 94 46 87

Bulgaria 14 4 62 4 10 15 91 42 4 84

Republica Cehă 22 4 48 25 3 40 59 30 11 69

Danemarca 44 54 46 7 98 42 60 49 9 56

Germania 38 21 95 55 7 59 82 93 90 76

Estonia 22 6 53 15 23 27 97 44 1 33

Irlanda 11 5 19 5 0 25 67 33 10 62

Grecia 5 3 1 4 0 17 57 37 1 90

Spania 40 9 96 36 94 30 97 82 45 95

Franța 19 8 28 24 1 39 88 77 20 87

Croaţia nu se aplică nu se aplică

nu se aplică

nu se aplică

nu se aplică

nu se aplică

nu se aplică

nu se aplică

nu se aplică

nu se aplică

Italia 24 3 24 17 78 45 64 49 12 86

Cipru 4 0 0 7 0 0 16 28 0 91

Letonia 25 9 52 19 21 21 92 50 9 17

Lituania 22 11 58 7 20 27 97 44 19 80

Luxemburg 10 1 15 18 0 19 43 37 10 63

Ungaria 16 7 45 17 8 16 58 30 2 56

Malta 2 0 0 7 0 1 0 4 2 13

Ţările de Jos 25 12 49 13 3 43 84 80 37 91

Austria 28 13 48 36 37 37 74 69 14 71

Polonia 25 8 48 21 28 42 77 78 15 78

Portugalia 11 2 12 11 6 36 86 63 3 87

România 21 10 64 13 26 16 78 70 5 64

Slovenia 16 5 41 16 10 27 60 44 7 63

Slovacia 15 3 48 14 0 23 69 38 3 55

Finlanda 33 19 50 37 61 32 53 65 18 29

Suedia 42 27 74 28 84 35 89 70 15 57

Regatul Unit 23 20 42 17 0 26 39 44 40 57

UE-27 28 14 53 26 27 40 63 69 37 78Cheltuielile la nivel local şi statal nu sunt consolidate. Sursa: Eurostat


147

mare parte măsurilor de consolidare fiscală aplicate ca răspuns la criza financiară şi economică.

3.3 Criza a pus capăt unei perioade de creştere susţinută a cheltuielilor publice realizate de autorităţile regionale şi locale

Din 2000 până în 2009, cheltuielile publice la nivel subnaţional în UE au fluctuat în jurul mediei de 16 % din PIB. în termeni reali, au crescut la o rată anuală medie de 2,8 %. în 2009, a crescut cu 3,4 %, parţial ca urmare a pachetului de măsuri de stimulare fisca-

lă, precum şi a cerinţelor suplimentare impuse ser-viciilor sociale. Măsurile de consolidare fiscală apli-cate din 2010 au curmat creşterea cheltuielilor, care au rămas stabile în 2010, scăzând apoi cu 0,5 % în 2011, 0,8 % în 2012 şi 2,2 % în 2013.

Un model similar de evoluţie este evident în mai multe state membre. în afară de Malta şi Germania, creşterea cheltuielilor publice la nivel subnaţional a scăzut în toate ţările (Figura 4.11), în special în câ-teva dintre acestea, precum Ungaria şi Irlanda, unde au scăzut substanţial cu 11 % şi, respectiv, 9 % pe an între 2010 şi 2013.

0

5

10

15

20

25

0

5

10

15

20

25

DK SE ES FI BE IT AT NL PL DE EE CZ LT SI LV RO UK

HU FR BG SK IE PT LU EL CY MT

Figura 4.9 Cheltuielile favorabile creşterii, 2012

% din PIB Guvernul central şi securitatea socială Guvernele subnaţionale

UE-

27

Sursa: Eurostat

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

DE BE FR NL IT SE ES PT PL DK LV AT BG CZ UK EE RO LT HR LU SK HU IE SI CY MT EL

2000 2013

Figura 4.10 Investiţiile guvernelor subnaţionale, 2000 şi 2013

% din totalul investiţiilor publice

Sursa: EurostatU

E-27


148

Capacitatea guvernelor subnaţionale de a contribui în special la investiţiile publice a fost grav afectată de măsurile de consolidare fiscală aplicate pe teri-toriul UE. Investiţiile publice la nivel subnaţional în UE-27 au crescut progresiv de la jumătatea anilor 90, stabilizându-se la aproximativ 2,3 % din PIB între 2002 şi 2007 (Figura 4.12). Ulterior au atins pragul de 2,5 % în 2009, parţial ca urmare a măsurilor de stimulare. Din 2010, de la introducerea măsurilor de consolidare fiscală, până în 2013, acestea au scăzut până la 1,8 % din PIB, un nivel mult mai redus decât

cel observat în 1997. în termeni reali, investiţiile publice subnaţionale în UE au scăzut cu 7,2 % în 2010, 5,9 % în 2011, 3,3 % în 2012 şi 8,6 % în 2013.

între 2009 şi 2013, in-vestiţiile publice la nivel subnaţional au scăzut în termeni reali în 20 de state membre. în mul-te dintre celelalte state, au continuat să creas-că, dar într-un ritm mai lent. Creşterea a fost mai mare decât înainte de criză doar în Belgia, Finlanda, Estonia, Suedia

şi Malta (Figura 4.13). Spania a consemnat un declin abrupt, unde investiţiile publice la nivel subnaţional au crescut cu peste 4 % pe an în termeni reali între 2000 şi 2009, iar apoi a scăzut cu peste 22 % pe an între 2009 şi 2013. Acestea au avut scăderi semnifi-cative şi în Irlanda (cu 18 % pe an), Slovacia (13 %), Cipru (16 %) şi Portugalia (12 %).

Ca urmare a acestor reduceri, în 2013 investiţiile publice în raport cu PIB-ul au atins cel mai scăzut nivel înregistrat din 1997 în şapte ţări din UE-27, în

1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013

Figura 4.12 Investiţii ale guvernelor subnaţionale, media UE-27, 1997-2013

% din PIB2,6

2,5

2,4

2,3

2,2

2,1

2,0

1,9

1,8

1,7

HR: date din 2002Sursa: Eurostat

1,7

1,8

1,9

2,0

2,1

2,2

2,3

2,4

2,5

2,6

-15

-10

-5

0

5

10

15

20

-15

-10

-5

0

5

10

15

20

HU IE CY EL PT ES CZ IT UK NL LT LV RO HR SI LU SK PL AT BG DK FR DE EE BE FI SE MT

UE-

28

2000-2009 2009-2013variaţia anuală medie (%)

HR: 2002-2009Sursa: Eurostat

Figura 4.11 Variaţia anuală medie a cheltuielilor guvernelor subnaționale, în termeni reali, 2000-2009 şi 2009-2013


149

special în Spania (unde a scăzut de la 4,3 % din PIB în 2009 la 1,5 % în 2013) şi Irlanda (unde a scă-zut de la 3,5 % din PIB în 2008 la 0,9 % în 2013) (Figura 4.14).

3.4 Investiţiile în perioada crizei: finanţarea directă şi investiţiile locale şi regionale

După cum s-a indicat mai sus, investiţiile la nivel sub-naţional au fost grav afectate de criză şi de măsurile de consolidare fiscală ca răspuns la aceasta. Conform unui studiu realizat de OCDE (cu contribuţia Comisiei

Europene), ţările OCDE care s-au confruntat cu cele mai grave dificultăţi economice în perioada 2007-2011 au consemnat cele mai mari reduceri ale inves-tiţiilor la nivel subnaţional. Un nou indicator al capaci-tăţii de finanţare directă, care măsoară fondurile de care dispun guvernele subnaţionale pentru a-şi finanţa investiţiile fără a contracta datorii, indică o scădere accentuată a capacităţii lor în această perioadă. După cum indică Figura 4.15, capacitatea este strâns legată de cheltuielile pentru investiţii, ceea ce indică faptul că guvernele subnaţionale care generează capacitatea fiscală pentru a cheltui pentru investiţii tind într-ade-văr să realizeze aceste cheltuieli.

-25

-20

-15

-10

-5

0

5

10

15

20

25

-25

-20

-15

-10

-5

0

5

10

15

20

25

ES IE CY HR IT PT CZ SK EL SI PL AT LU NL

UK DE

RO LT LV HU FR BE DK

BG FI EE SE MT

2000-2009 2009-2013

Figura 4.13 Variaţia anuală medie a investiţiilor guvernelor subnaţionale, volum, 2000-2009 şi 2009-2013

variaţia anuală medie (%)


UE-

27

CY EL SK IE UK LT PT LU ES DK

HU IT SI AT CZ FI DE EE BE LV RO SE BG NL PL FR

1997 2013

Figure 4.14 Investiţiile guvernelor subnaţionale, 1997, 2013 şi cele mai scăzute niveluri consemnate

% din PIB4,0

3,5

3,0

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0

HR: nu există date pentru 1997Sursa: Eurostat

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0Min. din 1997

UE-

27


150

Analiza tendinţelor recente în materie de finanţe la nivel subnaţional arată că acestea au fost reduse semnificativ de criză. Totuşi, cheltuielile pentru ser-vicii sociale şi transferurile către întreprinderi au fost menţinute şi chiar au crescut în unele cazuri, reducând astfel flexibilitatea fiscală lăsată investiţiilor publice.

Autorităţile subnaţionale s-au confruntat, de ase-menea, cu înrăutăţirea condiţiilor de împrumut. Introducerea regulilor în materie de împrumuturi de stat sau înăsprirea celor deja în vigoare a afectat multe ţări OCDE în contextul măsurilor de consolida-re fiscală, reducându-le şi mai mult capacitatea de a investi.

OCDE a subliniat că este posibil ca această capacitate să fie în continuare limitată pe termen mediu şi lung. într-un astfel de context, cadrul instituţional va juca probabil un rol important atât în materie de venituri (venitul preconizat a fi generat de taxele locale), cât şi de cheltuieli (responsabilităţile lor în materie de cheltuieli). în majoritatea ţărilor OCDE, tendinţele de-mografice tind să genereze presiuni fiscale asupra guvernelor subnaţionale responsabile de cheltuielile pentru sănătate şi servicii sociale.

Guvernele centrale cunosc pe deplin viitoarele pro-vocări cu care s-ar putea confrunta autorităţile sub-naţionale şi au introdus măsuri pentru a le controla nivelurile de venit şi datorie în mai multe ţări. De asemenea, în mai multe ţări guvernele tind să obţină

economii de scară în prestarea serviciilor publice prin fuzionarea autorităţilor locale sau intensificarea co-operării dintre acestea. Totuşi, sunt necesare eforturi suplimentare în ţările în care guvernele subnaţionale asigură o mare parte din cheltuielile din domeniile în care presiunea probabil va creşte, pentru a le men-ţine capacitatea de a furniza servicii de calitate pe termen mediu şi lung.

3.5 Veniturile la nivel sub-naţional se bazează în principal pe transferuri

Veniturile guvernelor subnaţionale din UE au fost grav afectate de criză. în timp ce veniturile lor au crescut relativ constant la o rată anuală de circa 2,5 % în termeni reali în medie între 2000 şi 2009, acestea au scăzut cu 0,1 % pe an între 2009 şi 2013.

De-a lungul acestor patru ani, veniturile guverne-lor subnaţionale au scăzut în 12 state membre (Figura 4.16). Scăderea a fost deosebit de pronunţată în Irlanda, Cipru, Ungaria şi Spania. în celelalte ţări, ve-niturile au continuat să crească, însă într-un ritm mult mai lent decât înainte de criză. Singurele excepţii sunt Austria, Germania, Suedia şi Malta, unde creşterea ve-niturilor a fost mai mare după 2009 decât înainte.

Cauzele acestor variaţii ale veniturilor guvernelor subnaţionale diferă în funcţie de ţară şi de surse-le de venit. Principalele surse în UE sunt transfe-

00

-1 500 -1 000 -500 0 500 1 000 1 500

2007USD la prețurile din 2005 2011

Figura 4.15 Capacitatea de finanţare directă a guvernelor subnaţionale şi investiţiile publice în ţările OCDE, 2007 şi 2011

1 600

1 400

1 200

1 000

800

600

400

200

1 600

1 400

1 200

1 000

800

600

400

200

Capacitatea de finanţare directă pe cap de locuitorSursa: OCDE

Form

area

bru

tă d

e ca

pita

l fix

pe c

ap d

e lo

cuito

r


151

rurile curente şi de capital de la guvernele centra-le (Figura 4.17). Aceasta este situaţia în special în Malta, România, Bulgaria şi Ţările de Jos. în schimb, în Germania, Austria, Spania şi Suedia, impozitele lo-cale constituie prima sursă de venit, reflectând gradul de autonomie al autorităţilor subnaţionale mai mare decât în ţările din primul caz. Transferurile reprezin-tă şi un mijloc de menţinere a controlului guvernului central asupra cheltuielilor locale.

în unele cazuri, reducerea veniturilor după 2008 pro-vine în principal din reducerea veniturilor din impozi-

tele locale, aşa cum s-a întâmplat în Regatul Unit.7 Totuşi, în multe state membre, aceasta este provoca-tă de reducerea transferurilor de la guvernul central (Figura 4.18). Trebuie precizat însă că transferurile merg în ambele direcţii, întrucât veniturile din im-pozitele locale sau vânzările realizate de autorităţi (de exemplu, pentru locuinţe) pot fi transferate către guvernul central. în unele state membre, aceste tran-sferuri sunt semnificative şi trebuie luate în conside-rare în evaluarea fluctuaţiilor în veniturile guvernelor subnaţionale. în majoritatea statelor membre, care au fost grav afectate de recesiunea globală, transfe-

7 în numeroase cazuri, veniturile din impozitele locale sunt contro-late în mare măsură de guvernul central, care stabileşte limitele ratelor de impozitare.

-10

-5

0

5

10

15

-10

-5

0

5

10

15

IE CY HU ES NL IT LT UK EL CZ PT SI LV LU HR FR RO EE DK PL AT FI DE BE SK SE BG MT

2000-2009 2009-2013

Figura 4.16 Variaţia anuală medie în veniturile guvernelor subnaționale în termeni reali, 2000-2009 şi 2009-2013

variaţia anuală medie (%)

UE-

27


0

20

40

60

80

100

0

20

40

60

80

100

MT

RO BG NL

UK LT EL HU DK HR PL CY IE LU PT EE IT SI SK CZ FR LV FI SE

Figura 4.17 Surse de venituri ale guvernelor subnaţionale, 2013

% din veniturile totale Altele (vânzări, contribuţii sociale) Impozite subnaționale Transferuri curente şi de capital

BE-R

egiu

ni

BE-L

ocal

AT-L

ände

r

DE-

Loca

l

ES-L

ocal

ES-C

om.A

ut.

DE-

Länd

er

AT-L

ocal

UE-

27În conformitate cu baze de date a Eurostat privind conturile publice, conturile guvernelor subnaţionale din Germania, Austria, Spania şi Belgia sunt defalcate între nivelul de „stat” (autorităţi federale/regionale) şi nivelul „local” (autorităţile locale)Sursa: Eurostat


152

rurile nete de la guvernul central la autorităţile lo-cale au fost reduse semnificativ între 2009 şi 2013. Aceasta a fost situaţia în Spania în ceea ce priveşte transferurile nete către autorităţile regionale, care au fost reduse cu 62 % în termeni reali, atât ca urmare a reducerii pronunţate a transferurilor de la guver-nul central (45 %), cât şi a creşterii substanţiale a transferurilor de la regiuni către guvernul central (de la aproape 1,4 miliarde EUR la 10,1 miliarde EUR la preţurile din 2005). O tendinţă similară, dar de o am-ploare mai mică, s-a înregistrat şi la nivelul autorită-ţilor locale spaniole. S-a constatat o reducere semni-ficativă şi în Irlanda, Republica Cehă, Letonia şi Italia. în schimb, guvernele centrale au intensificat sprijinul acordat autorităţilor locale şi regionale în 14 ţări, în special în Germania (atât pentru Länder, cât şi pentru autorităţile locale), Lituania, Suedia şi Luxemburg. Nu este o coincidenţă faptul că în majoritatea ţărilor în care transferurile nete către autorităţile subnaţionale au crescut, recesiunea a avut o durată limitată, fiind mai puţin resimţită nevoia de consolidare fiscală.

3.6 Deficitul public şi datoria publică a guvernelor sub-naţionale

După cum s-a întâmplat în ansamblul sectorului pu-blic din UE, situaţia finanţelor publice s-a deteriorat considerabil la nivel subnaţional de la începutul cri-

zei economice si financiare8. în timp ce în 2007 s-a observat un uşor deficit de 0,1 % din PIB, deficitul finanţelor publice la nivel subnaţional a atins 0,8 % din PIB în 2009 şi 2010. Această deteriorare s-a da-torat în principal unei scăderi a veniturilor în 2008 şi 2009 (Figura 4.19), în principal ca urmare a reduce-rii transferurilor de la guvernul central. Măsurile de consolidare fiscală au început apoi să aibă efect, iar deficitul a fost redus treptat la 0,1 % din PIB în 2013, revenind la nivelul din 2007.

Deteriorarea finanţelor publice la nivel subnaţional este mai pronunţată în anumite state membre, în special în Belgia, Spania, Finlanda şi Germania, unde deficitul a crescut cu peste 0,5 puncte procentuale între 2007 şi 2013 (Figura 4.20). în altele, în schimb, finanţele publice la nivel subnaţional s-au îmbunătă-ţit, precum în Ungaria, Bulgaria, Portugalia şi Grecia.

în 2013, deficitul la nivel subnaţional a fost mai mare în Spania şi Finlanda (1 % din PIB), în timp ce la cea-laltă extremă s-a înregistrat un surplus în Ungaria (2,6 % din PIB) şi Grecia, Republica Cehă şi Bulgaria (0,4 % din PIB).

Creşterea deficitelor administraţiilor publice în peri-oada crizei, atât la nivel naţional, cât şi subnaţional,

8 Trebuie precizat că având în vedere transferurile între diferite niveluri de guvern, amploarea deficitului public la nivel subnaţional nu ar trebui interpretată ca o contribuţie a acestora la deficitul administraţiilor publice.

-70

-50

-30

-10

10

30

50

-70

-50

-30

-10

10

30

50

IE CY IT CZ LV RO SI PT NL

UK EL HU EE BG DK LT SK PL HR FR FI MT

LU SE

Figura 4.18 Variaţia transferurilor nete între administraţiile centrale şi locale în termeni reali, 2009-2013

% variaţie

ES-C

om. A

ut.

ES-L

ocal

AT-L

ocal

BE-R

egiu

ni

DE-

Länd

er

AT-L

ände

r

BE-L

ocal

DE-

Loca

l

În conformitate cu baza de date a Eurosta privind conturile publice, conturile guvernelor subnaţionale din Germania, Austria, Spania şi Belgia sunt defalcate între nivelul de „stat” (autorităţile federale/regionale) şi nivelul „local” (autorităţile locale)Sursa: Eurostat, DG REGIO


153

s-a tradus printr-o creştere foarte importantă a nive-lului datoriei publice acumulate, care a înregistrat global o creştere de 30 de puncte procentuale din PIB (de la aproximativ 58 % din PIB la peste 87 %) în perioada 2007-2013. Această creştere s-a înregis-trat în principal în perioada recesiunii, 2008-2010, iar măsurile de consolidare fiscală aplicate de atunci în majoritatea statelor membre au redus ritmul creş-terii. Creşterea a fost mai pronunţată în statele membre cu cea mai mare contractare a activităţii economice, majoritatea făcând obiectul unui pro-gram de ajustare macroeconomică: aceasta a atins aproape 100 de puncte procentuale din PIB între 2007 şi 2013 în Irlanda, peste 60 de puncte procen-

tuale în Portugalia şi Grecia şi peste 50 de puncte procentuale în Spania şi Cipru.

Deşi autorităţile regionale şi locale asigură apro-ximativ 30 % din cheltuielile publice generale şi aproximativ 60 % din investiţiile publice generale, creşterea datoriei publice, ca şi a deficitului, decur-ge în principal din activităţile guvernului central. îndatorarea globală a autorităţilor locale şi a regiu-nilor fără competenţe legislative majore din UE este sub 10 % din PIB în toate statele membre. Deşi da-toria la nivel subnaţional a crescut semnificativ în anumite ţări, precum Polonia, Slovenia, Bulgaria şi Letonia, nivelul acesteia era foarte redus în raport cu

-0,9

-0,8

-0,6

-0,5

-0,3

-0,2

0,0

1 400

1 500

1 600

1 700

1 800

1 900

2 000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Venituri (axa din stânga)Cheltuieli (axa din stânga)Deficit (axa din dreapta)

miliarde EUR la preţurile din 2005 % din PIB-ul UE

Sursa: Eurostat

Figura 4.19 Cheltuielile, veniturile şi deficitele guvernelor subnaţionale, media UE-27, 2000-2013

ES FI EE LV FR LT NL BE PL SI SE AT DK DE IE IT MT

UK HR CY RO LU PT SK BG CZ EL HU

2007 2013

Figura 4.20 Bilanţul financiar al guvernelor subnaţionale, 2007 și 2013

% din PIB3,0

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0

-0,5

-1,0

-1,5

UE-

28

-1,5

-1,0

-0,5

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

Sursa: Eurostat


154

PIB-ul, limitându-i aşadar creşterea în termeni ab-soluţi. în unele ţări (precum Ungaria, după cum se indică mai sus), autorităţile locale au fost în măsură să îşi reducă datoria în perioada crizei.

Totuşi, deteriorarea finanţelor publice a afectat grav unele guverne regionale. în special, datoria regiuni-lor spaniole în 2013 era de peste 20 % din PIB în 2013 (Figura 4.21), adică aproape de patru ori mai mare decât înainte de criză. Situaţia este preocupan-tă datorită importanţei critice a regiunilor în Spania pentru cheltuielile favorabile creşterii şi asigurarea serviciilor de sănătate şi educaţie. în plus, în Belgia, datoria celor trei regiuni aproape s-a dublat în pe-rioada crizei, deşi rămâne destul de redusă. Pe de altă parte, datorita guvernelor regionale în cele două state membre federale, Germania şi Austria, care au fost mai puţin afectate de criză, a scăzut din 2010.

Cu toate acestea, în Germania datoria publică sub-naţională se ridică la aproximativ 30 % din PIB şi reprezintă peste o treime din datoria totală a secto-rului public; este vorba, cu excepţia Spaniei, de sin-gura ţară în care acest nivel reprezintă peste 20 % din total. în ambele cazuri, datoria subnaţională este deţinută în principal de autorităţile regionale (Landër în Germania şi Comunidades Autónomas în Spania), iar datoria guvernului local rămână relativ redusă. Aceasta este situaţia şi în alte state membre, în spe-cial în cele mai centralizate.

4. Contribuţia politicii de coeziune la investiţiile publice în statele membre

După cum s-a indicat mai sus, investiţiile s-au redus semnificativ din 2009. Ca urmare, importanţa politicii de coeziune pentru finanţarea programelor de inves-tiţii publice a continuat să crească şi în perioada cri-zei. Pentru multe state membre, în special cele care s-au confruntat cu reducerea veniturilor şi creşterea cheltuielilor sociale, politica de coeziune a devenit principala sursă de finanţare pentru investiţii publice.

în perioada 2007-2013, alocările din fondurile struc-turale şi Fondul de coeziune, precum şi cofinanţa-rea naţională corespunzătoare se ridicau în medie la aproximativ 0,55 % pe an din PIB-ul UE-27. Chiar dacă aceste sume sunt relativ modeste în comparaţie cu indicatorii conturilor publice naţionale, FEDER, FSE şi Fondul de coeziune au implicaţii macroeconomice semnificative, în special în comparaţie cu investiţiile publice (Figura 4.22). Din 2010 în 2013, aceste fon-duri au reprezentat echivalentul a circa 14 % din chel-tuielile de investiţii publice în capital în UE şi aproxi-mativ 21,5 % din investiţiile publice fixe totale9.

9 Investiţiile publice totale în capital sunt echivalente cu suma in-vestiţiilor publice fixe (formarea brută de capital fix a administraţi-ilor publice) şi transferurile de capital către administraţiile publice. Procentajele raportate trebuie considerate coeficiente, întrucât chel-tuielile cofinanţate de fondurile structurale nu sunt incluse integral în cei doi indicatori de investiţii publice propuşi în această secţiune. Transferurile de capital includ sprijinul acordat instituţiilor financiare.

0

20

40

60

80

0

20

40

60

80

EL IT PT IE CY BE ES FR UK

HU DE AT NL

MT SI PL FI SK CZ DK SE LT RO LV LU BG EE

Figura 4.21 Datoria publică brută consolidată, 2013

% din PIB Administraţia centrală Guvernele subnaţionale180

160

140

120

100

Sursa: Eurostat

180

160

140

120

100


155

Raportul dintre finanţarea europeană şi investiţiile publice totale variază substanţial în funcţie de sta-tele membre, ceea ce reflectă în principal diferenţele în intensitatea ajutorului între regiuni şi amploarea investiţiilor publice în fiecare stat membru. Cele mai mari coeficiente sunt în statele membre beneficiare ale Fondului de coeziune şi FEDER în cadrul obiectivu-lui „convergenţă” (Figura 4.23). în Slovacia, Ungaria, Bulgaria şi Lituania, finanţarea s-a ridicat la peste 75 % din investiţiile publice. Cele mai mici coeficiente sunt în Luxemburg, Danemarca şi Ţările de Jos, ţări în care nu există regiuni de convergenţă.

Rolul politicii de coeziune în susţinerea capacită-ţii statelor membre de a realiza investiţii favorabi-le creşterii implică faptul că are legătură directă cu chestiunile de politică macroeconomică. în consecin-ţă, politica de coeziune afectează chestiunile bugeta-re în statele membre nu doar pentru că le furnizează resurse suplimentare pentru finanţarea cheltuielilor publice, ci şi pentru că statele membre trebuie să finanţeze programele UE şi să respecte principiul adiţionalităţii10. Actuala criză economică şi financia-ră a subliniat necesitatea de consolidare a coerenţei dintre politica de coeziune şi sistemul european re-înnoit de guvernanţă economică. Această constatare a dus la adoptarea unei serii de reforme (descrise în Capitolul 6) vizând consolidarea legăturilor dintre cele două elemente.

10 în conformitate cu principiul adiţionalităţii, statele membre se angajează să evite înlocuirea fondurilor naţionale cu fonduri UE şi să menţină un anumit nivel al cheltuielilor pentru investiţii publice.

5. Investiţii, ajutoare de stat şi împrumuturi BEI

5.1 Politica concurenţei

Politica concurenţei are ca obiectiv să se asigure că întreprinderile pot concura în condiţii egale, indife-rent de locul în care se află şi de statul membru de origine. însă, deoarece în anumite cazuri se impune intervenţia statului, Tratatul prevede situaţiile în care ajutorul de stat este considerat ca fiind compatibil cu concurenţa pe piaţa internă. De aceea, sunt specifica-te o serie de excepţii de la interdicţia generală privind ajutorul. în consecinţă, ajutorul de stat poate fi utili-zat, de exemplu, pentru a oferi un capital de risc şi finanţare pentru a contribui la urmărirea obiectivelor Europa 2020 prin încurajarea adoptării unor tehnolo-gii mai inovatoare şi mai ecologice.

în 2011, ajutorul de stat s-a cifrat la 64,3 miliarde de euro sau 128 de euro pe cap de locuitor. în perioada 2009-2011, acesta s-a situat, în medie, la 0,6 % din PIB-ul UE pe an, însă măsurile excepţionale de com-batere a crizei l-au ridicat de la 0,4 % din PIB-ul UE în perioada 2006-2008.

Ajutorul de stat variază considerabil în funcţie de statele membre, de la 2,2 % din PIB-ul pe cap de locuitor în Malta la doar 0,1 % din PIB-ul pe cap de locuitor în Bulgaria în perioada 2009 - 2011.

200

220

240

260

280

300

320

340

200

220

240

260

280

300

320

340

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Figura 4.22 Contribuţia politicii de coeziune (PC) la investiţiile publice, UE-28, 2007-2013


În 2007, plăţile aferente PC reprezentau 2,1% din investiţiile UE (11,5%, luând în calcul şi plăţile din 2000-2006)

Investiţii publice ale UE-28 (formarea brută de capital fix)

Investiţii publice fără plăţile PC din 2007-2013 ale UE-28 (FEDER, FSE, FC)

Sursa: Eurostat, DG REGIO

În 2013, plăţile PC reprezentau 18,1% din investiţiile UE


156

Ajutorul regional

Liniile directoare ale Comisiei privind ajutorul regio-nal naţional pentru 2007 – 2013 au stabilit principi-ile pentru a determina dacă ajutorul acordat pentru dezvoltarea economică a zonelor dezavantajate, şi, în mod specific, sprijinul pentru investiţii sau pentru înfiinţarea de noi întreprinderi care rezultă în urma acordării ajutorului, este compatibil cu regulile pie-ţei interne. Acest lucru permite aşadar o intensitate mai mare a ajutorului în regiunile cu PIB pe cap de locuitor mai mic şi în regiunile ultraperiferice. Pentru perioada 2014 - 2020, Comisia a adoptat noi linii di-rectoare privind ajutorul de stat regional, care se în-cadrează într-o strategie mai amplă de modernizare a metodelor de control al ajutorului de stat. Acestea vizează stimularea creşterii pe piaţa unică prin în-curajarea unor măsuri de ajutor mai eficiente şi prin concentrarea eforturilor Comisiei asupra cazurilor cu cel mai mare impact asupra concurenţei.

Noile linii directoare pentru 2014 - 2020 vizează:

• - creşterea proporţiei globale a regiunilor bene-ficiare de ajutor regional de la nivelul actual de 46,1 % la 47,2 % din populaţia UE, în principal ca răspuns la criză;

• reducerea numărului de măsuri de ajutor moni-torizate de Comisie, întrucât mai multe categorii de ajutor vor fi scutite de obligaţia de notificare

prealabilă a Comisiei, permiţând statelor mem-bre să cheltuiască sume mici cu o sarcină admi-nistrativă redusă;

• evaluarea detaliată a măsurilor de ajutor de an-vergură în ceea ce priveşte efectul lor de stimu-lare, proporţionalitatea, contribuţia la dezvolta-rea regională şi impactul lor asupra concurenţei;

• adoptarea unei abordări mai stricte faţă de aju-torul pentru investiţii acordat de marile întreprin-deri în zonele asistate mai dezvoltate;

• în regiunile ultraperiferice şi în zonele slab po-pulate, menţinerea şi simplificarea posibilităţii ca statele membre să acorde întreprinderilor ajutor de funcţionare;

• menţinerea plafoanelor de intensitate a ajutoru-lui maxim pentru regiunile mai puţin dezvoltate. Pentru alte regiuni asistate, intensităţile ajuto-rului sunt uşor reduse cu 5 puncte procentuale, având în vedere atenuarea disparităţilor econo-mice regionale din UE şi nevoia de a evita o cursă a subvenţiilor între statele membre în perioade de restricţii bugetare aspre;

• consolidarea dispoziţiilor de prevenire a delocali-zărilor, interzicând ajutorul regional care implică delocalizarea unei activităţi identice sau similare în spaţiul economic european (SEE).

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

SK LT HU BG LV PT EE CZ PL MT

RO SI EL ES IT CY DE FI FR UK BE SE AT IR NL

DK LU

Figura 4.23 Ponderea alocărilor FEDER, FSE şi ale Fondului de coeziune şi cofinanţarea naţională în investiţiile publice totale, media în 2011-2013

% din totalul investiţiilor publice

Sursa: Eurostat, DG REGIO

UE-27


157

Ajutoare acordate regiunilor dezavantajate

Tratatul privind funcţionarea UE [în articolul 107, ali-neatul (3) litera (a)] permite ajutoarele care promo-vează dezvoltarea economică a regiunilor în care nive-lul de trai este anormal de scăzut sau în care există un grad de ocupare a forţei de muncă extrem de scăzut (regiuni din „categoria a”) (harta 4.1). în practică, regi-unile respective sunt definite ca regiuni NUTS 2 cu PIB pe cap de locuitor sub 75 % din media UE-25, care corespund, în linii mari, regiunilor de convergenţă (in-clusiv regiunile aflate în etapa de suspendarea progre-sivă a ajutorului). în 2011, ajutorul în aceste regiuni s-a cifrat la aproape 15,2 miliarde de euro.

Ajutoarele în regiunile din „categoria a” au crescut cu un sfert între 2009 şi 2011 (de la 14 miliarde de euro), deşi tendinţa pe termen lung este de scădere (de la o medie de 17 miliarde de euro în 2003-2005 la 13 miliarde de euro în 2006-2008). Nivelul ajuto-rului de stat variază între statele membre, reflectând diferenţele privind politicile regionale, măsura în care ajutorul este utilizat pentru a sprijini dezvoltarea şi dimensiunea populaţiei eligibile.

Posibilităţi de ajutoare de stat diferenţiate destinate insulelor, zonelor slab populate şi altor regiuni caracterizate de izolare geografică

Tratatul privind funcţionarea UE [în articolul 107, alineatul (3) litera (c)] permite utilizarea ajutoarelor pentru a facilita dezvoltarea altor regiuni, în cazul în care aceasta nu modifică în mod semnificativ concu-renţa (regiuni din „categoria c”). Zonele vizate includ regiunile cu PIB pe cap de locuitor sub media UE-25, cele cu rata şomajului cu peste 15 % mai mare decât media naţională sau cele care trec printr-o schim-bare structurală majoră sau care se află în declin relativ accentuat, precum şi regiunile cu o densitate scăzută a populaţiei, insule cu o populaţie de 5 000 de locuitori sau mai puţin, regiunile izolate din punct de vedere geografic precum şi regiunile învecinate cu cele din „categoria a”. Ajutoarele în regiunile din „categoria c” s-au ridicat la un total de 2,9 miliarde de euro în 2011 (adică puţin peste un sfert din totalul înregistrat în regiunile din „categoria a”), reprezen-tând o scădere de 39 % din 2008.

Ajutoarele de stat şi obiectivele strategiei de la Lisabona

în 2008, s-a introdus Regulamentul general de ex-ceptare pe categorii de ajutoare (GBER), acordând aprobare automată pentru o serie de măsuri, fără nevoia unei notificări prealabile. O astfel de excepta-re pe categorii de ajutoare nu are o dimensiune spa-ţială deoarece se aplică în toate regiunile. Actualul GBER va fi extins până la sfârşitul anului 2014, când Comisia va adopta un nou GBER, introducând noi ca-tegorii de măsuri de ajutor fără notificare prealabilă. GBER cuprinde ajutoarele acordate IMM-urilor, pen-tru cercetare, inovare, dezvoltare regională, instruire, ocuparea forţei de muncă şi cele acordate sub for-mă de capital de risc, precum şi ajutoarele acordate pentru protecţia mediului, spirit antreprenorial, înfiin-ţarea de întreprinderi în regiunile asistate şi pentru probleme cum ar fi dificultăţile întâmpinate de feme-ile antreprenoare în accesarea finanţărilor.

Reforma introdusă prin GBER a vizat redirecţionarea ajutoarelor spre obiectivele de la Lisabona, prin în-curajarea statelor membre să se concentreze asupra asistenţei care aduce beneficii reale concurenţei, cre-ării de locuri de muncă şi coeziunii sociale şi econo-mice. în acelaşi timp, a redus sarcinile administrative pentru autorităţile publice, beneficiarii ajutoarelor şi Comisie. GBER a unificat şi a simplificat regulile an-terioare şi a lărgit categoria ajutorului de stat inclus în exceptare. Aproape 41 % (17,2 miliarde de euro) din ajutoarele acordate industriei şi serviciilor au fost exceptate pe categorii în 2011, conform regulamen-telor anterioare, în comparaţie cu 19 % (11 miliarde de euro) în 2008 şi 6 % (3 miliarde de euro) în 2006.

5.2 Banca Europeană de Investiţii

Operaţiunile de împrumut realizate de Banca Europeană de Investiţii sunt orientate către priorită-ţile politice stabilite de UE. Strategia operaţională a BEI 2013 - 2015 combină împrumuturile cu fondurile alocate de UE, precum şi recomandări pentru a răs-punde la obiectivele de politică europeană de coeziu-ne şi legate de strategia Europa 2020.


158


159

Această strategie a fost actualizată ca răspuns la cri-ză şi se bazează pe (fără a se limita la) creşterea in-teligentă. Contribuţia BEI are mai multe componente, incluzând finanţarea proiectelor de infrastructură fa-vorabile creşterii şi coeziunii, inclusiv finalizarea reţe-lelor TEN şi desfăşurarea tehnologiilor de bandă largă. Sprijinirea IMM-urilor (în special a activităţilor bazate pe cunoaştere) este de asemenea un obiectiv central, acestea fiind considerate esenţiale pentru creştere şi inovare în UE. BEI oferă sprijin pentru transportul du-rabil şi eficient din punct de vedere al resurselor, pre-cum şi pentru tehnologiile de producţie energie rege-nerabilă şi de ameliorare a eficienţei energetice.

Ca răspuns la criză, BEI pune la dispoziţie o sumă suplimentară de 60 de miliarde EUR sub formă de împrumut în perioada 2013-2015, iar obiectivul în materie de împrumuturi acordate a crescut de la 42 de miliarde EU la 62 de miliarde în 2013, fiind de 60 de miliarde atât în 2014, cât şi în 2015. Banca va putea astfel să îşi intensifice activitatea în pa-tru domenii prioritare: inovare şi competenţe, acce-sul IMM-urilor la finanţare, infrastructura strategică şi creşterea investiţiilor pentru atingerea obiectivelor UE în materie de eficienţă energetică.

Comisia Europeană şi BEI au dezvoltat în plus câ-teva instrumente financiare comune care asociază împrumuturile acordate de bancă cu finanţarea din fonduri UE pentru a sprijini urmărirea obiectivelor Europa 2020. Acestea au un efect de levier asupra

finanţării şi contribuie la creşterea impactului la nive-lul beneficiarilor finali.

în perioada de programare 2007 - 2013, s-au inves-tit aproximativ 20 de miliarde EUR în instrumentul de împrumuturi în cadrul programelor structurale, care combină împrumuturile cu subvenţiile (Figura 4.24).

Printre activităţile Băncii se numără şi gestionarea mecanismului de asistenţă tehnică JASPERS, care ofe-ră sprijin statelor membre ale UE pentru a îmbunătăţi calitatea proiectelor majore pentru care solicită finan-ţare din fondurile structurale şi de coeziune. De la lan-sarea iniţiativei în 2006 până la sfârşitul anului 2012, s-au aprobat în total 226 de proiecte susţinute prin JASPERS în 12 ţări, implicând investiţii totale de 39 de miliarde EUR (10 miliarde EUR în 2012).

în plus, banca, împreună cu Comisia Europeană şi Consiliul Băncii Europene pentru Dezvoltare au lan-sat iniţiativa JESSICA (Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas - Sprijin euro-pean comun pentru investiţii durabile în zone urba-ne) care vizează acordarea unor credite rambursabile pentru a finanţa proiectele de revitalizare a oraşelor prin Fondurile de dezvoltare urbană. Până la sfârşitul anului 2012, au fost comandate 75 de studii de evalu-are JESSICA şi au fost create 18 fonduri de participare pentru o sumă totală de 1,7 miliarde EUR, acoperind 54 de regiuni. 37 de Fonduri de dezvoltare au fost sta-bilite, reprezentând o sumă totală de 1,4 miliarde EUR.

1.6

HU EE PT CY PL SI BG LV CZ ES HR LT MT

SK EL RO IT AT FI LU SE BE IE DE FR UK NL

DK

Figura 4.24 Împrumuturi ale Băncii Europene pentru Investiţii, 2007-2013

Media anuală % din PIB1,6

1,4

1,2

1,0

0,8

0,6

0,4

0,2

0,0

UE-28

Sursa: BEI, Eurostat, DG REGIO

0,0

0,2

0,4

0,6

0,8

1,0

1,2

1,4


160

6. Concluzie

Criza economică şi financiară a provocat o gravă de-teriorare a finanţelor publice în majoritatea statelor membre ale UE. Deficitele publice au crescut vertigi-nos în 2009, având drept urmare adoptarea măsuri-lor de consolidare fiscală în întreaga UE începând cu 2010. Ca urmare, cheltuielile publice s-au redus în multe state membre, în timp ce rata creşterii a fost limitată în altele.

Diferitele categorii de cheltuieli publice nu au fost to-tuşi afectate în totalitate, cel puţin nu în acelaşi mod. Cheltuielile publice favorabile creşterii şi investiţiile publice au fost vizate în primul rând de măsurile de consolidare fiscală, investiţiile publice în UE-27 fiind aşteptate să atingă un minim istoric în 2014.

Acesta este cazul în special pentru nivelurile subna-ţionale ale administraţiilor publice, responsabile pen-tru o mare parte din cheltuielile publice favorabile creşterii şi pentru investiţiile publice. Din 2010, inves-tiţiile la niveluri subnaţionale au scăzut semnificativ în UE-27, revenind la nivelurile din 1997. Cea mai mare reducere a fost în Spania, unde investiţiile pu-blice la nivel subnaţional au scăzut în medie cu 24 % pe an între 2009 şi 2013.

într-un astfel de context, rolul politicii de coeziune în sprijinirea cheltuielilor publice favorabile creşterii în mai multe state membre a dobândit o importanţă majoră, fiind de departe principala sursă de finanţare a investiţiilor publice. Având în vedere acest lucru, rolul politicii de coeziune, care permite statelor mem-bre să urmeze o cale dinamică pentru a ieşi din criza economică şi să atingă obiectivele strategiei Europa 2020 devine din ce în ce mai important. Tendinţa de scădere a investiţiilor publice în statele membre re-prezintă, de asemenea, o preocupare deoarece pune sub semnul întrebării capacitatea lor de a respecta principiul adiţionalităţii şi de a cofinanţa programele de politică de coeziune în viitor.

161

Capitolul 5: Importanţa bunei guvernanţe pentru dezvoltarea economică şi socială

1. De ce ar trebui UE să se concentreze asupra bunei guvernanţe?

Există două puncte de vedere adoptate de economişti cu privire la legătura dintre buna guvernanţă şi dez-voltarea economică şi socială. într-o primă perspec-tivă, guvernanţa este considerată produs derivat al dezvoltării. Din cealaltă perspectivă, buna guvernan-ţă şi instituţiile eficiente reprezintă o condiţie nece-sară pentru o dezvoltare economică şi socială solidă. Conform acestui punct de vedere, ţările pot rămâne într-un echilibru instituţional cu creştere scăzută şi de slabă calitate, putând fi necesar un şoc pentru a ieşi din această situaţie1.

Autorii a numeroase studii susţin al doilea punct de vedere şi insistă asupra efectelor benefice pe care in-stituţiile eficiente le pot avea nu doar asupra creşterii economice, ci şi asupra inovării şi antreprenoriatu-lui, a sănătăţii, bunăstării şi reducerii sărăciei, influ-enţând şi impactul politicii de coeziune2. Ca urmare, acum se acceptă în general faptul că „serviciile pu-blice fiabile, de înaltă calitate şi certitudinea juridi-că (reprezintă) o condiţie prealabilă esenţială pentru succesul economic”” şi „...slaba capacitate adminis-trativă şi juridică, precum şi incertitudinea juridică re-prezintă obstacole majore în abordarea provocărilor de dezvoltare economică”3.

Unul dintre principalele obiective ale procesului de aderare la UE este garantarea faptului că statul de drept, egalitatea în faţa legii şi nediscriminarea sunt ferm ancorate în cadrul juridic şi în practicile ţărilor candidate. Aceste condiţii de aderare continuă să se aplice şi după intrarea în Uniune şi se aşteaptă ca toate guvernele să asigure respectarea lor.

1 Acemoglu, D. şi Robinson, J. (2012).

2 Rothstein, B. (2011); Rodriguez-Pose, A. şi Garcilazo, E. (2013).

3 Documentul de lucru al serviciilor Comisiei SEC(2010) 1272.

în condiţiile în care statele membre se confruntă cu presiuni din ce în ce mai mari asupra bugetelor publi-ce, provocarea de a garanta servicii publice de înaltă calitate necesită inovări tehnologice şi de organizare în vederea eficientizării, fie că este vorba de presta-rea serviciilor publice sau de elaborarea şi realizarea investiţiilor publice de calitate.

Buna guvernanţă, certitudinea juridică şi reglementă-rile de înaltă calitate sunt esenţiale pentru un mediu de afaceri stabil. Instituţiile responsabile de interac-ţiunile economice şi sociale dintr-o ţară trebuie să îndeplinească o serie de criterii-cheie, printre care se numără absenţa corupţiei, o abordare pragmatică a politicii de concurenţă şi achiziţii publice, un mediu juridic eficace şi un sistem juridic independent şi per-formant. în plus, consolidarea capacităţii instituţiona-le şi administrative, reducerea sarcinii administrative şi îmbunătăţirea calităţii legislaţiei vin în sprijinul ajustărilor structurale şi stimulează creşterea econo-mică şi ocuparea forţei de muncă4.

Modernizarea administraţiei publice a fost una dintre cele cinci priorităţi de politică identificate în Analiza anuală a creşterii în 2012, 2013 şi 20145, întrucât este considerată a fi o cerinţă-cheie pentru realiza-rea obiectivelor strategiei Europa 2020. Acest pro-ces de modernizare implică, printre altele, reforma achiziţiilor publice, digitalizarea administraţiei publi-ce, reducerea birocraţiei pentru persoanele fizice şi IMM-uri, precum şi creşterea transparenţei6. De ase-menea, trebuie pus accentul asupra luptei împotriva corupţiei şi pe optimizarea autorităţilor publice şi a sistemului judiciar.

4 Primul pilon de evaluare din raportul privind competitivi-tatea mondială a Forumului economic mondial este „calitatea instituţiilor”.

5 Analiza anuală a creşterii 2013 şi programele de ajustare economică au subliniat legătura şi necesitatea ca statele membre să îşi sporească eficienţa şi eficacitatea serviciilor publice, precum şi transparenţa şi calitatea administraţiei publice şi judiciare.

6 COM(2013) 453 final.


162

Acest capitol trece în revistă performanţa instituţiilor publice în general, concentrându-se asupra climatu-lui propice afacerilor, asupra corupţiei şi guvernanţei la nivel naţional şi regional, subliniind în încheiere le-gătura dintre buna guvernanţă şi punerea în aplicare a politicii de coeziune.

2. Mediul de afaceri este mai prietenos în nordul UE

Un bun sistem de reglementări de afaceri permite în-treprinderilor să îşi dedice timpul şi energia activităţii lor principale, fără a irosi timp cu birocraţia. Ţările cu cel mai propice mediu de afaceri nu sunt cele fără norme şi reglementări, ci cele în care acestea sunt clare şi uşor de respectat.

Indicatorul „Doing Business” al Băncii Mondiale se bazează pe noţiunea conform căreia reglementările

ar trebui să fie „S.M.A.R.T — Streamlined, Meaningful, Adaptable, Relevant and Transparent” (simplificate, semnificative, adaptabile, pertinente şi transparente). Indicatorul combină 10 aspecte7 care permit evalua-rea impactului reglementărilor asupra IMM-urilor în 189 de ţări şi măsoară în esenţă complexitatea lor şi costurile pe care le impun, precum şi soliditatea insti-tuţiilor juridice.

Conform acestui indicator, Danemarca este statul membru al UE cu cel mai propice mediu de afaceri (ocupă locul 5 în clasamentul general), iar Malta este cel mai puţin propice (locul 161)8. Cele 10 sta-te membre cu cele mai bune poziţii în clasament (toate în top 30 la nivel mondial) sunt cele trei state

7 Este vorba de înfiinţarea unei întreprinderi, gestionarea unei construcţii, aplicarea contractelor şi soluţionarea insolvenţei, ac-cesul la electricitate, înregistrarea unei proprietăţi, obţinerea unui împrumut, protecţia investitorilor, plata impozitelor, realizarea tranzacţiilor comerciale transfrontaliere.

8 Banca Mondială, Doing Business 2014.

Definiţii ale bunei guvernanţe

Buna guvernanţă poate fi definită şi determinată în mai multe moduri. Unul dintre acestea, relativ simplu, se axează pe climatul favorabil de afaceri. Este vorba de punctul de vedere adoptat în rapoartele Băncii Mon-diale, conform căruia guvernele pot facilita creşterea economică prin asigurarea unui sistem de reglementa-re simplu şi transparent, astfel încât întreprinderile să se poată concentra asupra activităţilor lor principale şi să dedice doar o fracţiune din resursele lor îndeplinirii procedurilor administrative.

Pe de altă parte, Transparency International se concen-trează în principal asupra corupţiei, definită ca abuz de putere publică în scopuri private. După cum se afirmă, corupţia afectează pe oricine depinde de integritatea persoanelor cu autoritate, mergând dincolo de limita-rea dezvoltării economice: aceasta prejudiciază sănă-tatea, încrederea şi bunăstarea.

Bo Rothstein (2011) adoptă o abordare mai focalizată şi susţine că buna guvernanţă implică exercitarea im-parţială a puterii publice. Această definiţie se bazează pe modul de punere în aplicare a politicilor mai degra-bă decât pe conţinutul lor, însemnând clar că nu este loc de corupţie, clientelism, favoritisme, discriminare şi nepotism. Avantajul unei abordări atât de specifice este că facilitează monitorizarea şi direcţionează in-

tervenţiile pentru a garanta funcţionarea imparţială a instituţiilor publice.

O abordare mai amplă este adoptată în indicatorii mondiali ai guvernanţei, publicaţi şi de Banca Mondi-ală, care defineşte guvernanţa drept „tradiţiile şi insti-tuţiile prin care se exercită autoritatea într-o ţară. (a) procesul prin care sunt selectate, monitorizate şi înlo-cuite administraţiile, (b) capacitatea administraţiei de a formula şi implementa politici solide în mod eficient şi (c) respectul faţă de cetăţeni şi starea instituţiilor care guvernează interacţiunile economice şi sociale în-tre aceştia"1.

Un nou indicator european regional combină abordări-le adoptate de Rothstein Transparency International şi Banca Mondială, luând în calcul rezultatele analizelor regionale care reflectă experienţele cetăţenilor în ma-terie de corupţie şi imparţialitatea serviciilor publice, precum şi nivelul naţional al indicatorilor de guvernanţă.

Deşi definiţiile prezintă diferenţe vizibile, rezultatele obţinute prin diferitele măsuri sunt foarte apropiate unele de altele; altfel spus, acestea tind să evidenţie-ze în mod sistematic aceleaşi slăbiciuni în termeni de guvernanţă.

1 Kaufmann, D. et al. (2010)

Capito lu l 5 : Importanţa bunei guvernanţe pentru dezvoltarea economică ş i soc ia lă

163

nordice, cele trei state baltice, Regatul Unit, Irlanda, Germania şi Ţările de Jos. Cele cinci state membre de pe ultimele poziţii ale clasamentului sunt Malta, Croaţia, Republica Cehă, România şi Grecia.

Printre elementele importante incluse în indicator se numără timpul, numărul de proceduri, costurile şi capitalul necesar pentru a înfiinţa o întreprindere. în UE, acest proces necesită în medie 13 zile şi 5,4 pro-ceduri separate, costând echivalentul a 4,4 % din ve-nitul naţional pe cap de locuitor, cu un capital vărsat minim de 10 % din acest venit. Există disparităţi con-siderabile între statele membre. în Lituania şi Irlanda procedurile necesare sunt de două ori mai puţin nu-meroase, având costuri mult mai mici în comparaţie cu Republica Cehă şi Malta (Tabelul 5.1).

între 2006 şi 2014, toate statele membre şi-au îmbunătăţit poziţia în raport cu idealul în privinţa mediului propice afacerilor (echivalentul a 100 în

40

50

60

70

80

90

100

40

50

60

70

80

90

100

IE UK

DK SE FI DE AT NL LT LV PT BE EE PL FR ES SI CY CZ SK BG RO HU IT LU HR EL MT

2006 2014

Figura 5.1 Climatul favorabil de afaceri, 2006-2014

Distanţa faţă de ideal (ideal = 100)

LU: 2007, CY: 2009, MT: 2012Sursa: Doing Business 2014, Banca Mondială

Tabelul 5.1 Înfiinţarea unei întreprinderi în 2014

Ţara Poziţia Proceduri (număr)

Timp (zile)

Cost (% din venit

pe cap de locuitor)

Capital min. vărsat (% din venit pe cap de locuitor)

Lituania 11 4 6,5 0,9 0

Irlanda 12 4 10,0 0,3 0

Republica Cehă 146 9 19,5 8,2 29,5

Malta 161 11 39,5 10,8 1,5

UE-28 70 5,4 12,9 4,4 10,4Sursa: Doing Business 2014, Banca Mondială

Climatul favorabil de afaceri variază în cadrul unei ţări

Banca Mondială evaluează acum climatul favorabil de afaceri în diferite locuri într-un număr din ce în ce mai mare de ţări. Variaţiile sunt deosebit de pronunţate în Italia. De exemplu, pentru a obţine autorizaţiile de construcţie pentru un antrepozit este nevoie de 164 de zile în Bologna la un cost ce reprezintă 177 % din venitul pe cap de locui-tor, 208 zile în Potenza la un cost echivalent cu 725 % din venitul pe cap de locuitor. Executarea unui contract durează în medie 855 de zile şi costă 22 % din suma totală în Torino, faţă de 2 022 de zile şi un cost de 34 % din suma totală în Bari. înfiinţarea unei întreprinderi variază de la 6 zile în Padova la 16 zile în Napoli, în timp ce înregistrarea unei proprietăţi durează 13 zile în Bologna şi 24 de zile în Roma.


164

Instrumentele de guvernanţă electronică (e-Guvernarea) şi achiziţii publice electronice pot îmbunătăţi mediul de afaceri şi pot reduce costurile

e-Guvernarea permite autorităţilor publice să furnizeze servicii într-un mod mai transparent şi rentabil. Agenda digitală pentru Europa include obiectivul de extindere a utilizării serviciilor de e-guvernare la 50 % dintre cetă-ţenii UE până în 2015.

în 2012, 44 % din populaţia UE utiliza serviciile de e-guvernare. între 2011 şi 2012, ponderea a crescut în toate ţările, cu trei excepţii (Figura 5.2). Cele mai mari creşteri s-au înregistrat în România (+24 de puncte procentuale), Croaţia (8 puncte procentuale) şi Grecia (7 puncte procentuale), însă ponderea totală este în continuare scăzută. Italia prezintă cel mai mic număr de utilizatori ai serviciilor de guvernare electronică în 2012 (18 %), mai puţin decât în 2011.

Adoptarea achiziţiilor publice electronice - utilizarea comunicării electronice de către guvern pentru a achi-ziţiona bunuri şi servicii sau a lansa licitaţii pentru lu-crări publice - poate permite realizarea unor economii considerabile pentru contribuabilii europeni. în cadrul modernizării achiziţiilor publice europene, Comisia a propus ca achiziţiile publice electronice să devină me-toda standard în UE până la jumătatea anului 2016.

în pofida beneficiilor, achiziţiile publice electronice se află încă într-o etapă iniţială în UE. Această metodă a fost folosită doar în 5-10 % dintre proceduri în 2012 şi doar 12 % dintre întreprinderile din UE au folosit inter-netul în procedura de licitaţie (Figura 5.3). Doar în pa-tru state membre (Irlanda, Lituania, Slovacia şi Polonia) proporţia a depăşit 20 %.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

DK SE FI NL FR LU EE AT DE BE IE SI LV ES UK

HU SK MT PT LT EL PL RO CZ CY BG HR IT

2011 2012

Figura 5.2 Utilizarea instrumentelor de guvernanţă electronică, 2011-2012

% din populaţie

Sursa: Eurostat

UE-

28

0

5

10

15

20

25

30

0

5

10

15

20

25

30

IE LT PL SK DK EE LV CZ PT SE UK FR MT AT RO NL CY LU HU BG BE IT DE EL FI ES SI

Figura 5.3 Întreprinderi care folosesc internetul în achiziţiile publice electronice, 2012

% din întreprinderi

UE-27

Sursa: Eurostat


165

Figura 5.1, adică acolo unde s-a adoptat cea mai bună abordare în toate privinţele). Cele mai impor-tante ameliorări au fost consemnate în unele dintre ţările cele mai îndepărtate de ideal - Croaţia, Polonia, Republica Cehă şi Slovenia, iar Portugalia, Franţa şi România au înregistrat, de asemenea, îmbunătăţiri considerabile.

Totuşi, existenţa unui mediu propice afacerilor varia-ză substanţial în cadrul statelor ca urmare a diferen-ţelor dintre punerea în aplicare a reglementărilor na-ţionale (a se vedea caseta). Există aşadar nevoia de a reduce diferenţele în acest domeniu, nu doar între ţări, ci şi între regiunile sau oraşele din aceeaşi ţară.

3. Majoritatea europenilor cred că corupţia este larg răspândită şi constituie o problemă de anvergură

Raportul anticorupţie al UE9 publicat recent sublini-ază faptul că toate statele membre sunt afectate de corupţie, însă acest fenomen nu poate fi abordat printr-o politică unică datorită diferenţelor conside-rabile privind natura şi amploarea corupţiei în statele membre. Corupţia prejudiciază întreaga Uniune, dis-torsionând piaţa unică, reducând finanţele publice şi nivelurile de investiţii. Chestiunea prezintă o relevan-

9 COM(2014) 38 final.

ţă deosebită pentru coeziune, întrucât regiunile din statele membre mai puţin dezvoltate tind să obţină rezultate mai slabe la indicatorii privind corupţia şi guvernanţa.

Majoritatea cetăţenilor UE percep corupţia ca o pro-blemă majoră în ţara lor (Figura 5.4). în toate statele membre, cu cinci excepţii (ţările nordice, Ţările de Jos şi Luxemburg), peste 60 % din cetăţeni percep corup-ţia ca o problemă majoră, proporţia acestora variind între 61 % (în Germania) şi 99 % (în România).

în 2013, patru din cinci ceţăţeni europeni au perceput corupţia ca fiind răspândită în ţara lor (Figura 5.5). în 2011, ţările nordice au consemnat cele mai redu-se niveluri de percepţie a corupţiei. în jumătate din statele membre, nouă din zece cetăţeni au perceput corupţia ca fiind răspândită sau foarte răspândită.

Totuşi, percepţia corupţiei poate fi puternic influen-ţată de scandalurile politice recente sau de situaţa financiară şi economică, ceea ce se întâmplă mai rar în cazul experienţei directe a corupţiei sau al obser-vării directe a unui astfel de caz. Doar 8 % dintre cetăţenii UE din cadrul sondajului s-au confruntat cu cazuri de corupţie sau au asistat la astfel de fenome-ne în ultimele douăsprezece luni. Totuşi, cifra a fost mult mai mare în 9 state membre, variind de la 12 % în Cipru la 25 % în Lituania.

0

20

40

60

80

0

20

40

60

80

100RO EL CY PT H

U BG SI MT IE LT ES CZ IT LV AT SK EE FR UK BE PL DE SE LU FI NL

DK

Figura 5.4 Percepţia corupţiei ca fiind o problemă majoră, 2011

% dintre respondenţi (excluzând răspunsurile „nu ştiu”) Sunt de acord Nu sunt de acord100

UE-

27

Sursa: Eurobarometru 374, 2011


166

Deşi corupţia este percepută ca fiind răspândită şi problematică, în perspectiva globală, majoritatea statelor membre ale UE au rezultate relativ bune pri-vind indicele percepţiei asupra corupţiei10 (CPI), creat de Transparency International11 şi vizând 177 de ţări (harta 5.1). Cele 20 de ţări cele mai puţin corupte, conform indicelui 2013, includ 8 state membre ale UE (cele trei state nordice, ţările Benelux, Germania şi Regatul Unit). în schimb, şapte state membre au ob-ţinut rezultate relativ modeste, poziţiile ocupate de acestea variind între 57 şi 80. în ordine descrescă-toare, acestea sunt Croaţia, Republica Cehă, Slovacia, Italia, România, Bulgaria şi Grecia.

10 Indicele calculează media scorurilor standardizate pe baza a max-im 13 sondaje în rândul cetăţenilor şi al întreprinderilor privind percepţia corupţiei în sectorul public. Un scor ridicat înseamnă un nivel scăzut de percepţie a corupţiei.

11 După cum se menţionează şi în studiul elaborat de PwC EU Service şi Ecorys (2013a).

în plus, studiul „Identifying and reducing corrupti-on in public procurement in the EU12”, comandat de Comisia Europeană la solicitarea Parlamentului European arată că aproximativ 20 % din PIB-ul UE este cheltuit prin achiziţii publice (2,4 bilioane EUR la preţurile din 2010). Având în vedere aceste cifre, ra-portul anticorupţie al UE a concluzionat că achiziţiile publice constituie un teren propice corupţiei. Studiul s-a concentrat asupra mai multor domenii în care se investesc importante sume din fonduri europene prin achiziţii publice, în special în transporturile rutiere şi feroviare, gestionarea apei şi a deşeurilor, lucrările în materie de utilităţi publice şi urbane, precum şi în formare. Tabelul 5.2 arată efectul estimat al corupţi-ei în aceste domenii.

Corupţia variază în funcţie de domeniile de poli-tică, unele fiind mai propice fraudei decât altele (Tabelul 5.3). Formarea este domeniul cel mai vul-

12 PwC EU Services şi Ecorys (2013b).

0

20

40

60

80

0

20

40

60

80

100

EL IT LT CZ RO ES HR PT SI SK BG HU LV MT PL IE CY FR UK EE AT BE DE

NL

LU SE FI DK

Figura 5.5 Percepţia asupra nivelului corupţiei, 2013

% dintre respondenţi (excluzând răspunsurile „nu ştiu”) Nivel scăzut sau absenţa corupţiei Răspândită100

UE-

27

Sursa: Eurobarometru 397, 2013

Tabelul 5.2 Estimarea costurilor directe ale corupţiei în achiziţiile publice în 8 state membre selectate

Costuri directe ale corupţiei (milioane EUR)

% din valoarea totală a achiziţiilor în sectorul respectiv în cele 8 state membre

Drumuri şi căi feroviare 488-755 1,9 % - 2,9 %

Apă & deşeuri 27-38 1,8 % - 2,5 %

Lucrări urbane/utilităţi publice 830-1141 4,8 % - 6,6 %

Formare 26-86 4,7 % - 15,9 %

Cercetare şi dezvoltare 99-228 1,7 % - 3,9 %Sursa: PwC EU Services şi Ecorys


167

nerabil, pierderea estimată a fondurilor publice ca urmare a corupţiei variind de la puţin sub 5 % din totalul cheltuielilor la aproape 16 %.

Studiul a examinat şi câteva tipuri de indicatori - sau „steguleţe roşii” - care sem-nalează corupţia, cele mai frecvente fiind fraudarea lici-taţiei, constând în complicita-tea competitorilor pentru a se asigura că unul dintre aceştia primeşte contractul. în cazul formării, cel mai frecvent „ste-guleţ roşu” este cel al comisi-oanelor ilicite, adică plăţi către funcţionarii publici responsa-bili de atribuirea contractului. Conflictul de interese în achizi-ţiile publice apare atunci când funcţionarii publici sau rudele acestora au acţiuni în societa-tea căreia i se atribuie contrac-tul. Dacă un funcţionar public ignoră faptul că un contractant nu execută în mod deschis o sarcină cerută, se consideră că acest act este intenţionat.

Totuşi, studiul a concluzionat că proiectele finanţate de UE sunt mai puţin susceptibile de corupţie datorită sistemelor de gestionare şi control obligato-riu de pus în aplicare, precum şi măsurilor antifraudă apli-cate cheltuielilor finanţate de Uniune.

4. Indicatorii de guvernanţă variază între şi în cadrul statelor membre ale UE

Tabelul 5.3 Tipul de corupţie pe domeniu de politică

Fraudarea licitaţiei

Comisioane ilicite

Conflictul de interese

Management defectuos intenţionat

Lucrări urbane/utilităţi publice 19 14 11 3

Drumuri şi căi feroviare 10 8 4 1

Apă & deşeuri 15 6 3 0

Formare 1 3 2 1

Cercetare şi dezvoltare 12 4 2 0

Total 57 35 22 5Sursa: PwC EU Services şi Ecorys


168

Indicatorii de guvernanţă ai Băncii Mondiale, care acoperă 200 de ţări, se bazează pe şase parametri: stabilitate politică, eficacitatea guvernării, calitatea reglementărilor, statul de drept, controlul corupţiei şi al exprimării, precum şi responsabilitatea.

Indicatorul eficacităţii guvernării (care evaluează percepţia publicului asupra capacităţii guvernului de a furniza servicii publice de înaltă calitate, eficienţa şi independenţa serviciului public şi capacitatea de gestionare a creării şi aplicării politicilor publice) este deosebit de relevant pentru dezvoltarea economi-că şi variază considerabil între statele membre ale UE (Figura 5.6). Acesta arată că cele trei state nor-dice prezintă cele mai eficiente guverne, în timp ce România, Bulgaria, Grecia şi Italia au cele mai puţin

eficiente guverne. De asemenea, arată că majorita-tea statelor membre au consemnat variaţii nesemni-ficative între 1996 şi 2012, precum şi o îmbunătăţire în Lituania, Bulgaria, Letonia şi Croaţia, aceste sta-te având iniţial rezultate foarte slabe în clasament. Indicatorul arată, în schimb, o deteriorare semnifica-tivă a eficacităţii guvernului în Grecia şi Spania, ceea ce ar putea fi o consecinţă a crizei economice.

Indicatorul „Statul de drept”, care evaluează percepţia publicului asupra modului de punere în aplicare a legi-lor şi cât de eficient sunt executate, variază de aseme-nea între statele membre, rezultatele fiind comparabi-le cu cele referitoare la percepţia eficacităţii guvernului. Cele trei state membre nordice au obţinut din nou cele mai bune rezultate, în timp ce România, Bulgaria, Grecia şi Italia au cele mai slabe rezultate, împreună cu Croaţia. Și schimbările petrecute între 1996 şi 2012 sunt comparabile, cu ameliorări semnificative în Bulgaria şi Croaţia, chiar dacă scorul acestor state membre rămâne scăzut, precum şi în cele trei state baltice, constatându-se o deteriorare semnificativă în Grecia, Spania, precum şi în Italia.

4.1 În unele regiuni, calitatea guvernării este mult mai mare (sau redusă)

După cum s-a indicat mai sus, există variaţii între regiuni cu privire la modul de punere în aplicare a reglementărilor naţionale, ceea ce reflectă diferen-ţe în eficienţa autorităţilor regionale şi locale. Aceste diferenţe importante trebuie luate în calcul şi în eva-luarea calităţii guvernanţei în raport cu dezvoltarea economică şi socială.

Un nou indice regional, elaborat de Gothenburg Institute of Quality of Government, permite acest lu-cru (harta 5.2). Rezultatele sunt îngrijorătoare, având în vedere că 15 % sau mai mult dintre respondenţii din numeroase regiuni din Bulgaria, România, Ungaria şi Italia au afirmat că au plătit personal mită în ul-timele 12 luni. Percepţia asupra calităţii guvernului variază foarte mult între regiuni în Italia, Spania, Belgia, România şi Bulgaria. în primele trei ţări, nive-lul calităţii percepute este mai scăzut în regiunile mai puţin dezvoltate, ceea ce ar putea însemna că aces-tea sunt împotmolite într-un cerc vicios de adminis-

Mijloace de combatere a corupţiei

Un studiu recent realizat de ANTICORRP, care a analizat corupţia în România, Ungaria şi Estonia, subliniază faptul că, pentru a fi eficientă, politica anticorupţie trebuie să facă parte dintr-o stra-tegie mai amplă de îmbunătăţire a guvernanţei. Reprimarea, legislaţia specială sau o agenţie anticorupţie nu au în sine un impact semnificativ asupra corupţiei. De asemenea, un organism ex-tern nu poate lua multe măsuri directe împotriva corupţiei, deşi poate avea o oarecare influenţă.

Un bun punct de pornire pentru combaterea corupţiei este reducerea situaţiilor propice com-portamentelor discreţionare la nivel administrativ. Guvernarea electronică şi achiziţiile publice elec-tronice pot fi eficiente în acest scop, ca şi reformele administrative de reducere a birocraţiei şi simpli-ficare a reglementărilor. îmbunătăţirea climatului favorabil de afaceri poate aşadar să contribuie la combaterea corupţiei, parţial prin limitarea situaţiilor propice acesteia.

Participarea şi cooperarea sectoarelor private şi acţiunile de voluntariat pot spori presiunea socială împotriva corupţiei. Persoanele interesate pot, de asemenea, să contribuie la menţinerea unui sistem judiciar independent, cu un înalt nivel de responsa-bilitate publică. Mass-media are un rol deosebit de important, întrucât poate acţiona ca mediator pen-tru guvernanţă, deşi trebuie să aibă independenţă economică şi spirit pluralist în acest scop.


169

traţie de slabă calitate şi creştere lentă. în România şi Bulgaria, precum şi în Ungaria, regiunea capitalei a obţinut un rezultat mai slab decât alte regiuni, ceea ce ar putea reflecta oportunităţile mai mari de corup-ţie de acolo.

în ţările cu niveluri mai ridicate ale percepţiei calităţii guvernului, cele trei state nordice şi Ţările de Jos, nu s-au constatat diferenţe majore între regiuni.

în regiunile ultraperiferice, situaţia diferă între ţări. în timp ce regiunile portugheze ultraperiferice se apropie de media naţională (Azore) sau o depăşesc

(Madeira), cele spaniole (Canarias) şi cele patru regi-uni franceze au obţinut rezultate mai slabe.

Rezultatele sondajului din 2013 sunt foarte similare celor din 201013, a căror publicare a constituit baza a numeroase studii privind legătura dintre calitatea gu-vernului în regiuni şi rata de inovare, antreprenoriat şi creştere. Unele dintre principalele rezultate ale stu-diilor sunt incluse în Raportul OCDE 2013 Investing Together, care a concluzionat că nivelul scăzut al ca-lităţii guvernului îngreunează dezvoltarea economică

13 Ca urmare a unor uşoare schimbări de metodologie, cele două studii nu sunt pe deplin comparabile.

0,5 1,5 2,5

-1,0.0 -0,5.5 0,0 0,5 1,5 2,5

1996 2012

Eficacitatea guvernului1,0 2,0

-1,0 -0,5 0,0 1,0 2,0

RomâniaBulgaria

GreciaItalia

CroaţiaSlovacia

Ungaria

LetoniaLituania

PoloniaRepublica Cehă

Slovenia

Portugalia

Estonia

Spania

Malta

Cipru

Franța

Belgia

Irlanda

Austria

UKGermania

LuxemburgŢările de Jos

Suedia

DanemarcaFinlanda

Datele pentru 1996 sunt afişate doar dacă există o diferenţă statistică semnificativăSursa: Banca Mondială

Score in standard derivation

0,5 1,5 2,5

0,5 1,5 2,5

1996 2012

Statul de drept-1,0 -0,5 0,0 1,0 2,0

Bulgaria

România

CroațiaItalia

GreciaSlovaciaUngaria

PoloniaLetonia

LituaniaSlovenia

Republica CehăPortugalia

SpaniaCipru

Estonia

MaltaBelgia

Franța

Germania

UKIrlanda

Luxemburg

Ţările de Jos

Austria

Danemarca

Suedia

Finlanda

-1,0 -0,5 0,0 1,0 2,0

Scorul deviaţiei standard

Figura 5.6 Indicatori ai Băncii Mondiale, 1996-2012


170


171

şi reduce impactul investiţiilor publice. Acest lucru se aplică şi investiţiilor cofinanţate prin politica de coe-ziune, ceea ce înseamnă că efectul său asupra dez-voltării regionale ar putea fi îmbunătăţit în paralel cu calitatea guvernanţei. Totuşi, aceste îmbunătăţiri nu se vor concretiza neapărat doar de-a lungul timpului, ci probabil vor necesita eforturi coordonate la toate nivelurile de guvern, precum şi implicarea activă a publicului şi a mass-media.

4.2 Regiunile UE au competenţe din ce în ce mai importante

în numeroase zone ale UE se manifestă o tendinţă de regionalizare. în conformitate cu indicele auto-nomiei regionale (a se vedea caseta), regiunile din multe state membre au dobândit o autonomie mai mare în ultimii 50 de ani, în special în Italia, Belgia şi Spania, precum şi Scoţia în Regatul Unit, toate aceste state având niveluri ridicate de autonomie regională (harta 5.4).

Gradul de autonomie regională a crescut substanţial şi în regiunile din Republica Cehă, Slovacia, Polonia, Grecia şi Finlanda, dar în pofida acestui lucru, a ră-mas relativ scăzut.

în regiunile din Germania şi Austria s-au produs doar schimbări minore, deşi nivelul de autonomie era ri-dicat încă din 1960. Regiunile din Anglia, Suedia, Portugalia continentală, Croaţia şi Bulgaria nu au consemnat schimbări majore.

în 2011, statele federale din Germania, Austria şi Belgia aveau cel mai mare indice de autonomie regi-onală (harta 5.3). Acestea au fost urmate de statele regionale, care sunt mai centralizate decât cele fede-rale, dar mai puţin decât cele unitare. Indicele a fost deosebit de ridicat în majoritatea regiunilor autono-me, precum Åland în Finlanda, Scoţia în Regatul Unit, Navarra în Spania şi Azore şi Madeira în Portugalia. Indicele cel mai scăzut s-a înregistrat în Bulgaria, Portugalia continentală şi Irlanda14.

Pe lângă gradul de autonomie, regiunile vizate de in-dice prezintă şi diferenţe de dimensiune a populaţiei. în Germania, Franţa, Italia, Spania şi Portugalia, toate sau practic toate regiunile au o populaţie de peste un milion de locuitori. Totuşi, în Regatul Unit, ca şi în Bulgaria, Croaţia şi Finlanda, majoritatea regiunilor analizate au o populaţie mai mică de 250 000 de locuitori.

în 2011, regiunile din jumătate din statele membre aveau o anumită autonomie în materie de împru-mut. Aceasta a fost mai mare în landurile germane

14 Cele trei state baltice, Luxemburg, Slovenia, Cipru şi Malta nu aveau regiuni în 2011, conform definiţiei regionale utilizate de cercetători (număr minim de locuitori 150 000).

Cum este stabilit indicele european privind calitatea guvernării?

Acest indice, stabilit la solicitarea DG Politică Regi-onală şi Urbană, publicat iniţial în 2010, combină indicatorii Băncii Mondiale privind guvernanţa la nivel naţional cu un studiu care reflectă variaţiile regionale în fiecare ţară. Ca urmare, media naţio-nală a indicilor regionali este echivalentă cu scorul Băncii Mondiale în materie de guvernanţă.

Acesta a fost actualizat în 2013 cu sprijinul celui de-al 7-lea Program Cadru1. Studiul se concentrează asupra serviciilor publice, care sunt deseori contro-late la nivel local sau regional (aplicarea legii, edu-caţie şi sănătate) şi care sunt mai susceptibile la variaţii între regiuni. Chestiunile abordează calita-tea şi imparţialitatea serviciilor respective, precum şi percepţia şi experienţa personală în materie de corupţie.

Studiul2 include, printre altele, următoarele întrebări:

• Cum aţi evalua calitatea învăţământului public în regiunea dumneavoastră?

• Anumite persoane beneficiază de avantaje speciale în sistemul de sănătate publică din regiunea mea;

• Toţi cetăţenii sunt trataţi la fel de către forţele de poliţie din regiunea mea;

• în ultimele 12 luni aţi plătit o mită dumnea-voastră sau cineva din gospodăria dumnea-voastră?

1 Se bazează pe un studiu cu 85 000 de respondenţi din 24 de ţări şi 212 regiuni. A se vedea ANTICORRP www.anticorrp.eu

2 A se vedea Charron, N. (2013) şi Charron, N. et al. (2014) pentru mai multe informaţii.

www.anticorrp.eu


172

şi în regiunile italiene, care pot împrumuta în ambele cazuri fără restricţii, în timp ce regiunile din Franţa, Ţările de Jos, Ungaria şi Suedia, precum şi Scoţia, pot împrumuta fără autorizaţie prealabilă de la guvernul central, însă în anumite limite. Pentru regiunile din Republica Cehă, Croaţia, Polonia, România, Spania şi Anglia, precum şi pentru Ţara Galilor, împrumuturi-le necesită autorizaţie prealabilă şi sunt limitate. în celelalte 9 state membre cu regiuni, acestea nu au competenţe în materie de împrumut.

în 2011, doar Navarra şi provinciile basce din Spania aveau un nivel ridicat de autonomie fiscală, fiind în măsură să decidă baza de impozitare şi rata cel pu-ţin în cazul unui impozit important (pe veniturile per-sonale, fiscalitatea întreprinderilor, taxa pe valoarea adăugată sau taxa pe vânzări). Câteva alte regiuni (restul regiunilor spaniole, cele belgiene şi italiene, Åland din Finlanda, Azore şi Madeira din Portugalia, Län din Suedia şi Scoţia) şi-au putut stabili rata a cel puţin un impozit important, în anumite limite, însă nu şi baza de impozitare. Landurile germane au putut stabili baza de impozitare şi rata impozitelor mino-re, în timp ce regiunile din Croaţia, Franţa, Ungaria,

Italia, Ţările de Jos, România, Slovacia şi Anglia au putut stabili rata, dar nu şi baza de impozitare.

în Bulgaria, Republica Cehă, Danemarca, Finlanda (cu excepţia Åland), Grecia, Ungaria, Irlanda, Polonia, Portugalia continentală, România, Irlanda de Nord şi Ţara Galilor, baza de impozitare şi ratele tuturor im-pozitelor locale sau regionale sunt stabilite de guver-nul central.

Indicele autonomiei regionale acoperă schimbările până în 2011 şi reflectă consecinţele crizei în aceas-tă privinţă. în unele cazuri, regiunile au primit mai multe competenţe şi responsabilităţi, iar în alte ca-zuri guvernele centrale şi-au intensificat controlul asupra autorităţilor regionale, de exemplu, limitân-du-le capacitatea de a se împrumuta.

Totuşi, trebuie remarcat că indicele nu reflectă pe de-plin amploarea descentralizării, întrucât nu măsoară gradul de autonomie al autorităţilor locale. Având în vedere rolul din ce în ce mai important al oraşelor şi regiunilor metropolitane în guvernanţă, Comisia do-reşte să aprofundeze acest aspect.

Indicele de autonomie regională

Indicele reflectă domeniile în care guvernul exercită autoritate, amploarea competenţelor (gradul de inde-pendenţă) şi domeniile de acţiune în care acestea sunt exercitate.

Sfera de aplicare teritorială a autorităţii stabileşte o distincţie între autonomie (guvernul îşi exercită autori-tatea în limitele jurisdicţiei sale) şi partajarea compe-tenţelor (guvernul co-exercită autoritatea asupra unei jurisdicţii mai ample din care face parte).

Amploarea competenţelor determină gradul de inde-pendenţă legislativă, fiscală şi executivă a unui guvern, condiţiile în care poate acţiona unilateral şi capacitatea sa de a trece peste deciziile guvernului central.

Sferele de acţiune indică gama de politici asupra căro-ra un guvern regional îşi poate exercita autoritatea, în special în materie de impozitare, împrumuturi şi refor-mă constituţională.

Indicele autonomiei regionale acoperă cinci dimensiuni (a se vedea mai jos).

Dimensiunile autorităţii regionale (autonomie)Autonomie Autoritatea exercitată de un guvern regional asupra locuitorilor regiunii respectiveAutonomie instituţională Măsura în care guvernul regional este autonom fără a fi numit de guvernul naţional

Sfera de acoperire Domeniile de politică relevante care ţin de competenţa guvernului regional.

Autonomie fiscală Măsura în care guvernul regional poate impozita locuitorii regiunii în mod independent.

Autonomie în materie de împrumuturi

Măsura în care un guvern regional poate contracta împrumuturi

Reprezentare Măsura în care o regiune dispune de autonomie legislativă şi executivăSursa: Hooghe, L. et al. (în curs de apariţie)

Ca

pito

lul 5

: Imp

orta

nţa

bu

nei g

uvern

an

ţe pen

tru d

ezvolta

rea eco

no

mică

şi socia

lă

173


174

Principiile OCDE pentru investiţii publice eficiente: o responsabilitate împărtăşită între diferite niveluri de guvern

OCDE a aprobat recent un set de principii pentru in-vestiţiile publice care acoperă pentru prima oară gu-vernele subnaţionale, recunoscând astfel rolul din ce în ce mai important al autorităţilor regionale şi locale în planificarea şi implementarea investiţiilor publice. Recomandările trebuie interpretate în contextul crizei, care a redus investiţiile publice în numeroase ţări şi a pus accentul pe randamentul acestora. Aceste principii vor fi monitorizate o dată la trei ani de către comisiile OCDE. Deşi nu au caracter obligatoriu, exercită o anu-mită forţă morală.

Investiţiile publice eficiente necesită o strânsă coordo-nare la toate nivelurile de guvernare pentru a facilita schimbul de informaţii, a armoniza politicile sau a umple eventualele lacune fiscale. De asemenea, necesită capa-citatea de a elabora şi de a pune în aplicare proiecte de investiţii publice la diferite niveluri administrative. Prin urmare, principiile vizează modul de coordonare a in-vestiţiilor publice la toate nivelurile de guvernare, conso-lidarea capacității de realizare a acestora şi asigurarea unui cadru solid de planificare a investițiilor.

întrucât proiectele de investiții publice sunt rareori pla-nificate, finanțate şi implementate de o singură auto-ritate, diferitele niveluri de guvernare sunt implicate în diferite etape ale procesului, aşadar trebuie să existe o colaborare între acestea. Investițiile publice tind, de asemenea, să necesite implicare la nivel local, inclusiv atunci când sunt realizate de guvernul central, întru-cât este esenţial să se ia în considerare nevoile locale, posibilele blocaje şi factorii teritoriali specifici pentru ca acestea să fie eficiente. în consecinţă, chiar dacă autorităţile locale nu dispun de fonduri sau competenţe decizionale, acestea pot spori (sau reduce) rezultatele şi impactul investiţiilor publice.

Pentru a ajuta ţările să abordeze aceste provocări, OCDE a dezvoltat un set de Principii privind investiţi-ile publice eficiente la toate nivelurile de guvernare. Obiectivul este sprijinirea guvernelor la toate nivelurile în evaluarea punctelor forte şi a slăbiciunilor din capa-citatea lor de investiţii publice şi stabilirea unor priori-tăţi de îmbunătăţire. Principiile sunt grupate în trei pi-loni, care reprezintă provocările guvernanţei sistemice pe mai multe niveluri în materie de investiţii publice:a) Provocări de coordonare: coordonarea între sec-

toare, jurisdicţii, administraţii este necesară, însă dificil de concretizat. Constelaţia de actori implicaţi în investiţiile publice este amplă, iar interesele lor trebuie aliniate.

b) Provocări privind capacitatea: o capacitate insufi-cientă de elaborare şi punere în aplicare a strategiei

de investiţii implică riscul de nereuşită a obiective-lor de politică. Conform dovezilor, investiţiile publice şi rezultatele de creştere sunt legate de calitatea guvernării, inclusiv la nivel subnaţional.

c) Provocări privind cadrul: bunele practici în mate-rie de buget, achiziţii publice şi reglementare sunt primordiale pentru reuşita investiţiilor, însă nu sunt întotdeauna coerente între nivelurile de guvernare.

Principiile OCDE privind investiţiile publice eficiente la toate nivelurile de guvernare

Ţările membre ale OCDE ar trebui să ia măsuri pentru a se asigura că guvernele naţionale şi subnaţionale uti-lizează eficient resursele pentru investiţiile publice de dezvoltare teritorială, în conformitate cu următoarele principii:

Coordonarea investiţiilor publice la toate nivelurile de guvernare şi între diferitele politici: • Investiţii realizate pe baza unei strategii integrate,

adaptate condiţiilor locale; • Adoptarea unor instrumente de coordonare eficien-

te de către guvernele naţionale şi subnaţionale; • Coordonarea între guvernele subnaţionale pentru a

investi la scara relevantă;

Consolidarea capacităţii de investiţii publice şi promo-varea formării în materie de politică la toate nivelurile de guvernare: • Evaluarea ex-ante a efectelor pe termen lung şi a

riscurilor asociate investiţiilor publice; • încurajarea implicării părţilor interesate pe tot par-

cursul ciclului de investiţii; • Mobilizarea sectorului privat şi a instituţiilor de fi-

nanţare pentru diversificarea surselor de finanţare şi consolidarea capacităţii;

• Consolidarea expertizei funcţionarilor publici şi a instituţiilor pe tot parcursul ciclului de investiţii;

• Orientarea asupra rezultatelor şi promovarea învăţării.

Asigurarea unui cadru solid de investiţii publice la toate nivelurile de guvernare: • Dezvoltarea unui cadru fiscal adaptat obiectivelor

de investiţii urmărite; • Impunerea unei gestionări financiare solide şi

transparente; • încurajarea transparenţei şi a utilizării strategice a

achiziţiilor publice la toate nivelurile de guvernare; • Aplicarea unor reglementări coerente şi de calitate

la toate nivelurile de guvernare.

Pentru mai multe detalii: http://www.oecd.org/gov/ regional-policy/oecd-principles-on-effective-public- investment.htm

http://www.oecd.org/gov/regional-policy/oecd-principles-on-effective-public-investment.htm




175

5. Slaba guvernanţă limitează impactul politicii de coeziune

Un nivel scăzut de guvernanţă poate afecta impactul politicii de coeziune atât direct, cât şi indirect. în pri-mul rând, poate reduce cheltuielile dacă programele nu investesc toate fondurile disponibile. în al doilea rând, poate duce la o strategie mai puţin coerentă sau adecvată pentru o ţară sau o regiune. în al treilea rând, poate reduce calitatea proiectelor selecţionate pentru finanţare sau poate descuraja solicitarea fi-nanţării pentru cele mai bune proiecte. în al patrulea rând, poate duce la diminuarea efectului de pârghie deoarece sectorul privat este mai puţin dispus să co-finanţeze investiţia.

Un sistem de guvernanţă slabă nu este echivalent cu un sistem corupt sau fraudulos, deşi unul nu îl exclu-de pe celălalt. Acesta nu implică nici existenţa unor activităţi ilegale. Un proces decizional lent, consul-tările publice prost organizate, preferinţele acordate câştigurilor electorale pe termen scurt în detrimentul strategiei pe termen lung şi schimbările frecvente ale politicilor şi priorităţilor pot fi legale, însă tind să sub-mineze impactul politicii de coeziune.

5.1 Slaba guvernanţă poate încetini investiţiile, atrăgând pierderi de fonduri

Conform ultimelor date disponibile (21 mai 2014), statele membre au absorbit (sau cheltu-it) în medie doar 68 % din fondurile UE dispo-nibile în perioada 2007-201315. România a absor-bit doar 46 % din fonduri, iar Slovacia, Bulgaria, Italia, Malta şi Republica Cehă, mai puţin de 60 %.

15 Altfel spus, au solicitat şi primit plata pentru cheltuielile angajate în cadrul programelor aferente fondurilor structurale şi Fondului de coeziune. Aceste cifre includ plăţile anticipate.

Dimpotrivă, Finlanda, Estonia, Lituania şi Portugalia au absorbit peste 80 %. Există mai multe motive care pot explica ratele scăzute ale absorbţiei în ţările respecti-ve, printre care lipsa de competenţă a autorităţilor de gestionare sau a guvernelor în general, precum şi lipsa de personal. Indiferent de motiv, aceasta înseamnă că statele membre nu sunt capabile să cheltuiască fon-durile disponibile în termenul prevăzut, aşadar pierd o parte dintre acestea (conform regulii de dezangajare sau regula „n+2”) sau cheltuiesc fondurile ineficient în încercarea de a se încadra în termen.

Corelarea ratelor de absorbţie a fondurilor cu indice-le eficacităţii guvernelor elaborat de Banca Mondială sugerează că ar putea exista o legătură (Figura 5.7). Șapte state membre se situează sub medie atât la efi-cacitatea guvernului, cât şi la absorbţie (media UE-27 este 68 %), în timp ce 10 state se situează peste me-die în ambele cazuri. Pe de altă parte, Estonia, Lituania şi Portugalia au cele mai mari rate de absorbţie, însă indicele eficacităţii guvernului este sub medie, deşi cu foarte puţin. Este posibil ca statele membre mai mici, cu un număr limitat de autorităţi de management să atingă o rată de absorbţie mai mare, chiar dacă această situaţie nu s-a aplicat în Malta sau Letonia.

RO

SK

BG

IT

MT

CZ

HU

SI

FRUK

LVES

LU

CY

NLAT

IE

DK

DE

PL

BE

SE

EL

FI

LTEEPT

-1,5

-1,0

-0,5

-1,5

-1,0

-0,5

40 50 60 70 80 90

Figura 5.7 Absorbţia fondurilor aferente politicii de coeziune şi eficacitatea guvernului, 2014

1,5

1,0

0,5

0,0

1,5

1,0

0,5

0,0

Indi

cele

de

efica

cita

te a

adm

inis

traţ

iilor

pu

blic

e al

Băn

cii M

ondi

ale,

201

2,

stan

dard

izat

ast

fel î

ncât

UE=

0

Rata totală a absorbţiei fondurilor aferente politicii de coeziune 2007-2013 la 21.5.2014 (%)

Sursa: Banca Mondială şi SFC


176

Multe dintre dificultăţile de gestionare a programelor politicii de coeziune sunt de natură administrativă, legate de resursele umane, sistemele de gestiona-re, coordonarea dintre diferitele organisme şi imple-mentarea adecvată a procedurilor de achiziţii publice. Numărul global al angajaţilor variază considerabil la nivelul autorităţilor de management, ca şi măsura în care acestea se bazează pe personal intern sau ex-tern şi de dedicarea parţială sau totală a personalului pentru anumite sarcini (gestionare, certificare, audit şi implementare).

Problemele legate de simpla lipsă de personal califi-cat pot fi de natură sistemică şi pe termen lung (pre-cum în Bulgaria sau România) sau temporare (pre-cum în cazul auditului în Austria). Rotaţia pronunţată a personalului este o problemă frecventă la toate nivelurile administrative, în special în câteva ţări din UE-12. în unele ţări, fondurile pentru asistenţa teh-nică sunt folosite pentru plata salariilor sau chiar a bonusurilor pentru consolidarea anumitor domenii funcţionale (ceea ce a determinat lansarea unui stu-diu de către Comisie pentru clarificarea situaţiei).

Adoptarea unor sisteme de gestionare moderne pen-tru a stimula bunele performanţe şi a responsabiliza managerii pentru rezultate este neuniformă. în anu-mite ţări, sistemele de evitare a conflictelor de in-terese sau a corupţiei funcţionarilor publici nu sunt solide. Metodele informatice de îmbunătăţire a efici-enţei şi transparenţei în utilizarea fondurilor UE sunt bine dezvoltate în unele state membre, dar lipsesc aproape cu desăvârşire în altele. în general, moni-torizarea financiară şi sistemele de control funcţio-nează bine, dar sistemele de monitorizare a rezulta-telor nu funcţionează la fel de bine, chiar dacă există unele exemple de bune practici care pot fi urmate în această perioadă de programare.

Strategiile dezvoltate pentru realizarea obiectivelor de politică ale UE nu sunt întotdeauna respectate ca urmare a presiunilor politice. în unele ţări sunt necesare eforturi deosebite pentru a consolida atât proiectele în pregătire (criterii de selecţie, pregătirea proiectului şi adjudecarea sa), cât şi implementarea (contractarea şi gestionarea proiectului).

Mai multe state membre au întâmpinat dificultăţi în realizarea proiectelor majore în termenele prevăzute pentru eligibilitatea cheltuielilor pentru cofinanţare. O problemă frecventă este că autorităţile regionale şi locale au o capacitate limitată de pregătire şi imple-mentare a proiectelor complexe, astfel încât eforturi-le de consolidare a capacităţii trebuie direcţionate la toate nivelurile administrative, nu doar la cel naţional.

Carenţele sistematice în toate aspectele legate de achiziţii publice reprezintă cea mai frecventă cauză a neregulilor identificate de audit, având ca urmare suspendarea plăţilor şi corecţia financiară. Mai mul-te state membre au demonstrat o capacitate limitată de punere în aplicare a directivelor privind evaluarea impactului asupra mediului şi de evaluare strategică a mediului, precum şi în ceea ce priveşte aplicarea co-rectă a normelor în materie de ajutor de stat, statele UE-12 necesitând de obicei mai mult sprijin (probabil că aceasta va fi şi situaţia Croaţiei în noua perioadă de programare). Se manifestă probleme frecvente în spe-cial în domeniul feroviar, al deşeurilor solide, al apelor reziduale, CTDI, TIC şi al instrumentelor financiare.

Pot interveni probleme de coordonare între diferite programe naţionale orizontale (adică sectoriale), pre-cum şi între programele naţionale şi cele regionale. în plus, delegarea sarcinilor de către autorităţile de management către organismele intermediare poate deveni extrem de complexă, în detrimentul respon-sabilizării.

5.2 Slaba guvernanţă poate reduce efectul de pârghie al politicii de coeziune

Cheltuirea fondurilor disponibile este o etapă nece-sară, dar nu suficientă pentru a maximiza impactul politicii de coeziune. Acesta depinde şi de natura in-vestiţiilor, de avantajele economice ale proiectelor în cauză şi de măsura în care există încredere generală cu privire la finalizarea lor.

Competenţele şi intenţiile politicienilor şi ale autori-tăţilor naţionale şi regionale responsabile de gestio-narea fondurilor sunt importante în acest sens. Lipsa competenţelor poate fi soluţionată prin formare şi


177

recrutare de personal, cu condiţia recunoaşterii unei astfel de nevoi16. Intenţia unui guvern şi/sau a unei autorităţi de a urmări obiective diferite de cele de furnizare a bunurilor şi serviciilor necesare cetăţe-nilor este mai dificil de combătut, o situaţie pe care Barca17 o descrie ca fiind „acapararea statului”.

Guvernanţa de înaltă calitate creează un cerc virtuos în care cetăţenii au încredere în capacitatea guver-nului de a face alegeri corecte şi de a le cheltui im-pozitele cât mai eficient, ceea ce determină o amplă participare la licitaţiile publice, menţinând costurile la un nivel scăzut, ceea ce permite întreprinderilor să ia în calcul obiectivele stabilite de guverne atunci când realizează investiţii18.

Pe de altă parte, slaba guvernanţă creează un cerc vicios în care încrederea în guvern se pierde, evazi-unea fiscală capătă amploare, corupţia nu mai este denunţată, participarea la licitaţii scade, întreprinde-rile presupun că au nevoie de relaţii adecvate sau de mită pentru a obţine contracte, iar mediul de in-

16 Rodríguez-Pose, A. şi Storper, M. (2006).

17 Barca, F. (2009).

18 Acemoglu, D. şi Robinson, J. (2012).

vestiţii este nesigur datorită caracterului imprevizibil al politicii guvernului. Pentru a ieşi dintr-un astfel de cerc vicios, deseori este nevoie de un şoc extern sau de sprijin extern acordat autorităţlor locale care în-cearcă să amelioreze calitatea guvernanţei.

Un studiu empiric recent19 demonstrează rolul impor-tant al calităţii guvernării care are o influenţă directă asupra creşterii economice, moderând şi eficacita-tea cheltuielilor realizate în cadrul politicii de coe-ziune. Conform rezultatelor studiului, îmbunătăţirea calităţii guvernului în regiunile rămase în urmă este o condiţie prealabilă esenţială pentru maximizarea impactului politicii de coeziune (a se vedea caseta). Importanţa mai mare acordată în noua perioadă de programare consolidării capacităţii administrati-ve pentru a gestiona fondurile şi stabilirea acesteia drept condiţie de eligibilitate pentru sprijin se înca-drează în această perspectivă.

6. Concluzii

Existenţa unui mediu de afaceri propice, nivelul de corupţie şi calitatea guvernanţei variază considera-bil în statele membre şi regiunile UE. Aceste variaţii limitează potenţialul de creştere a regiunilor în care guvernanţa este sub medie şi afectează negativ funcţionarea pieţei unice. Numeroşi locuitori ai UE sunt foarte îngrijoraţi de corupţie, inclusiv în ţările cu o bună reputaţie pentru combaterea acesteia şi limitarea abuzului de putere publică.

O amplă gamă de indicatori sugerează că în câteva state membre (din UE-15, dar şi din UE-13) şi regi-uni, în special în cele mai puţin dezvoltate, sistemul de guvernanţă prezintă slăbiciuni, ceea ce dăunează dezvoltării sociale şi economice şi limitează impactul politicii de coeziune. Dimensiunea regională a guver-nanţei este din ce în ce mai importantă în numeroase zone ale UE, având în vedere că autorităţile respec-tive dobândesc mai multă autonomie şi respon-sabilităţi în materie de cheltuieli publice. Principiile investiţiilor eficiente dezvoltate de OCDE pentru a recunoaşte rolul esenţial al autorităţilor locale şi re-gionale în acest sens indică modul în care se poate maximiza impactul cheltuielilor pentru investiţii.

19 Rodriguez-Pose, A. şi Garcilazo, E. (2013).

Calitatea guvernării este un factor determinant al eficienţei politicii de coeziune

într-un studiu recent realizat de Rodriguez-Pose şi Garcilazzo (2014), creşterea reală a PIB-ului pe cap de locuitor între 1995 şi 2006 în UE-15 a fost ana-lizată cu ajutorul unui model econometric utilizând date de panel. Obiectivul a fost identificarea factori-lor determinanţi şi evaluarea rolului cheltuielilor po-liticii de coeziune, a calităţii guvernării şi a interac-ţiunii dintre cele două elemente. Rezultatele indică faptul că cheltuielile au avut un impact semnificativ asupra creşterii PIB-ului pe cap de locuitor în regiu-nile care au primit fonduri substanţiale (în principal, cele mai puţin dezvoltate), impactul investiţiilor fiind direct proporţional cu calitatea guvernării.

De asemenea, autorii studiului sugerează că slaba calitate a guvernării este un obstacol care nu poate fi depăşit prin creşterea cheltuielilor, iar îmbună-tăţirea calităţii guvernării este esenţială pentru a maximiza impactul politicii de coeziune.


178

Comisia, împreună cu OCDE şi alte organizaţii inter-naţionale, a recunoscut importanţa îmbunătăţirii gu-vernanţei la toate nivelurile în întreaga UE şi a luat măsuri pe mai multe planuri, inclusiv printr-un nou raport anticorupţie şi un accent mai puternic asupra acestui aspect în Analiza anuală a creşterii şi în poli-tica de coeziune în cadrul noii perioade de programa-re (a se vedea capitolul următor).

179

Capitolul 6: Evoluţia politicii de coeziune

1. Introducere

Deşi originile politicilor comunitare având ca obiectiv eliminarea disparităţilor regionale pot fi regăsite în Tratatul de la Roma, politica de coeziune a fost lan-sată abia în 1989. Până la momentul respectiv, fon-durile comunitare cu impact teritorial - adică Fondul european pentru dezvoltare regională (FEDER), Fondul social european (FSE) şi Fondul european de orientare şi garantare agricolă (FEOGA) - finanţau anumite proiecte naţionale fără impact semnificativ la nivel european sau subnaţional. în anii 80, o se-rie de evenimente a determinat modificarea politicii, printre acestea numărându-se Actul Unic European, aderarea Greciei, Spaniei şi Portugaliei şi adoptarea programului privind piaţa unică. Astfel, în 1988 a fost elaborat primul regulament care integra fondurile structurale într-o politică comună pentru a promo-va coeziunea economică şi socială. Totodată, au fost introduse mai multe principii-cheie, precum direcţi-onarea sprijinului către zonele cele mai sărace ale UE, programarea multianuală, orientarea strategică a investiţiilor şi implicarea partenerilor regionali şi locali. De asemenea, această evoluţie a fost însoţită de creşterea semnificativă a fondurilor în perioada 1989-1993 faţă de cea anterioară.

Tratatul de la Maastricht, care a intrat în vigoa-re în 1993, a instituit un nou instrument: fondul de coeziune. Regulamentul privind politica de coeziu-ne adoptat pentru perioada 1994-1999, care a in-clus şi Instrumentului Financiar pentru Orientarea Pescuitului, a prevăzut principiile-cheie de concentra-re a resurselor, programare multianuală şi adiţiona-litate a fondurilor europene. De asemenea, acesta a consolidat regulile în materie de parteneriat şi eva-luare. Finanţarea alocată prin politica de coeziune a fost dublată, reprezentând o treime din bugetul UE.

începutul perioadei 2000-2006 a fost marcat de acordul statelor membre privind „strategia de la Lisabona” (în martie 2000), punând accentul pe creş-

tere, ocuparea forţei de muncă şi competitivitate, care au devenit leitmotivul multor politici europene şi a determinat orientarea politicii de coeziune către inovare. Tot în această perioadă, UE a consemnat şi cel mai mare val de aderare, cu 10 state membre noi care au aderat în mai 2004. Ca urmare, popu-laţia UE a crescut cu 20 %, dar creşterea PIB-ului a fost de doar 5 %. Această aderare a accentuat astfel disparităţile în materie de venit şi ocuparea forţei de muncă în UE, întrucât media PIB-ului pe cap de locui-tor în noile state membre în SPC a fost sub jumătate din media existentă şi doar 56 % din populaţia noilor state membre de vârstă activă avea un loc de mun-că, faţă de 64 % din statele membre existente.

Odată cu aderarea Bulgariei şi a României, perioada 2007-2013 a fost marcată de cea mai mare concen-trare a fondurilor politicii de coeziune asupra celor mai sărace state membre şi regiuni (81,5 % din total). în concordanţă cu agenda privind creşterea şi ocupa-rea forţei de muncă, lansată în 2005, un sfert din resursele financiare au fost alocate pentru cercetare şi inovare, iar aproximativ 30 % pentru infrastructuri de mediu şi măsuri de combatere a schimbărilor cli-matice. Printre alte schimbări importante introduse pentru ca politica de coeziune să devină mai eficien-tă şi durabilă se numără promovarea instrumentelor de inginerie financiară şi crearea mecanismelor de asistenţă tehnică pentru a veni în sprijinul statelor membre în pregătirea marilor proiecte de calitate.

Acest capitol trece în revistă evoluţia politicii de coe-ziune din 1989 până în 2013. Prima secţiune descrie schimbările în materie de finanţare şi geografie ale acestei politici. A doua secţiune descrie modul în care obiectivele acestei politici au evoluat în timp şi argu-mentele economice care stau la baza acestora.


180

2. În paralel cu creşterea finanţării s-a înregistrat o simplificare geografică

2.1 A crescut ponderea din VNB a cheltuielilor politicii de coeziune

Politica de coeziune absoarbe o parte relativ mică din venitul naţional brut al UE (VNB), atingând nivelul re-cord de 0,36 % în 2012. Cu toate acestea, de-a lungul ultimelor două decenii, politica de coeziune a devenit principala sursă de finanţare pentru agenda politică a UE. Totodată, aderarea statelor membre mai puţin dezvoltate şi accentuarea disparităţilor regionale au sporit dificultatea provocărilor care trebuie abordate.

Ponderea între cele trei fonduri (FEDER, FSE şi Fondul de coeziune) care finanţează politica de coeziune de-pinde în principal de nevoile de investiţie în regiu-nile şi statele membre mai puţin dezvoltate. în anii 70 şi la începutul anilor 80, înainte de introducerea Fondului de coeziune, cheltuielile globale erau relativ reduse şi distribuite mai mult sau mai puţin uniform între FSE şi FEDER (Figura 6.1). Odată cu aderarea Greciei, a Spaniei şi a Portugaliei, nevoile de investiţii suplimentare în infrastructuri au dus la creşterea su-melor alocate FEDER.

în anii 90 a fost introdus Fondul de coeziune pentru a intensifica sprijinul pentru investiţiile în transport şi

1,2 1,8

FEDER FC

Figura 6.2 Cheltuieli legate de politica de coeziune, 1990-1999

FSE

UE-12/UE-15

Danemarca

Ţările de Jos

Suedia*

Luxemburg

Austria*

Germania

Belgia

Franța

Finlanda*

UK

Italia

Spania

Grecia

Irlanda

Portugalia

0,6 2,42,11,50,90,30

% din venitul naţional brut (VNB) mediu anual

* începând cu 1995Sursa: DG BUDG, AMECO, calcule efectuate de DG REGIO

0.30

1976

1981

1986

1995

2004

2007

2012

FC FEDER

UE-9


% din venitul naţional brut (VNB) FSE0,40

0,35

0,30

0,25

0,20

0,15

0,10

0,05

0,00

UE-27UE-25UE-15UE-12UE-10

Sursa: DG BUDG, AMECO, calcule efectuate de DG REGIO

0,00

0,05

0,10

0,15

0,20

0,25

0,35

0,40

Capito lu l 6 : Evoluţ ia pol i t ic i i de coeziune

181

infrastructuri de mediu în ţările cu VNB scăzut. Până în 2006, suma aferentă era de doar 0,03 % din VNB-ul UE. între 2007 şi 2012, această parte din VNB reprezentată de cheltuielile finanţate prin Fondul de coeziune s-a dublat ca urmare a celor două valuri de aderare din 2004 şi 2007, odată cu aderarea celor douăsprezece state membre foarte deficitare în ma-terie de infrastructuri.

Politica de coeziune în anii 90

în anii nouăzeci, cheltuielile politicii de coeziune în raport cu VNB-ul UE au crescut cu 150 %, aceas-tă creştere fiind consemnată în principal în statele

membre mai puţin dezvoltate: coeficientul a trecut de la 1 % la 2,3 % în Portugalia, de la 1 % la 1,8 % în Irlanda, de la 0,6 % la 1,7 % în Grecia şi de la 0,3 % la 0,9 % în Spania (Figura 6.2). Celelalte state mem-bre au primit fonduri cuprinse între 0,05 % şi 0,2 % din VNB-ul lor în anii nouăzeci.

Politica de coeziune din 2000

Cheltuielile politicii de coeziune între 2000 şi 2006 (Figura 6.3) au rămas relativ ridicate în Portugalia (1,8 % din VNB), Grecia (1,4 %) şi Spania (0,9 %). în cele 10 state membre care au aderat la Uniune în 2004, care aveau la dispoziţie doar un timp limitat

0,3 0,6 0,9

FEDER FC


UE-15/UE-25

Danemarca

Luxemburg

Ţările de Jos

Cipru*

Belgia

Suedia

Austria

Franța

UK

Germania

Finlanda

Malta*

Slovenia*

Republica Cehă*

Italia

Slovacia*

Ungaria*

Polonia*

Irlanda

Letonia*

Estonia*

Lituania*

Spania

Grecia

Portugalia

0,0 1,2 1,5 1,8 2,1% din venitul naţional brut (VNB) mediu anual

* începând cu 2004


FSE

Lituania

Estonia

Letonia

Ungaria

Polonia

Portugalia

Grecia

Slovacia

Republica Cehă

Bulgaria

Slovenia

Malta

România

Spania

Cipru

Italia

Germania

Finlanda

Irlanda

Franța

Belgia

UK

Luxemburg

Austria

Suedia

Ţările de Jos

Danemarca

UE-27

FSE FEDER FC

% din venitul naţional brut (VNB) mediu anual


0,0 0,3 0,6 0,9 1,2 1,5 1,8 2,1 2,4 2,7 3,0



182

pentru a efectua cheltuielile aferente politicii de coe-ziune înainte de încheierea perioadei, suma a variat între 0,2 % din VNB şi 0,6 %, cu excepţia Ciprului (0,1 % din VNB).

Cheltuielile politicii de coeziune între 2007 şi 2012 au crescut în raport cu VNB, parţial datorită faptu-lui că o parte importantă a finanţării pentru perioa-da 2000-2006 a fost cheltuită între 2007 şi 2009, pe lângă cheltuielile asociate finanţării din perioada 2007-2013 (Figura 6.4). Cheltuielile în cele trei state baltice au reprezentat în medie între 2,5 % şi 3 % din VNB-ul anual în această perioadă, în timp ce în Ungaria a reprezentat 2,3 % din VNB, iar în Polonia 2,1 %, mai mult decât în orice alt stat membru în perioada 2000-2006.

în Portugalia, cheltuielile politicii de coeziune au crescut uşor la 1,9 % din VNB pe an, iar în Grecia la 1,6 %, în timp ce în Malta, Slovenia, Bulgaria, Republica Cehă şi Slovacia, acestea au reprezentat între 1 % şi 1,5 % din VNB.

UE-15, cu excepţia Portugaliei, Greciei şi Spaniei, a pri-mit între 0,03 % şi 0,2 % din VNB-ul naţional pe an.

2.2 Geografia politicii de coeziune s-a simplificat între 1989 şi 2013

Din 1989, regiunile au fost clasificate în diferite gru-puri, în funcţie de obiectivele de politică şi de amploa-rea finanţării primite. De atunci s-au constatat trei ten-dinţe: (1) menţinerea continuităţii sprijinului acordat; (2) reducerea categoriilor de regiuni şi (3) reorientarea către o acoperire geografică simplificată.

Continuitate

A existat continuitate în modul de definire a regiuni-lor care primesc cel mai important sprijin. Acestea au fost clasificate ca „regiuni vizate obiectivul 1” până în 2006, „regiuni de convergenţă” până în 2013 şi „re-giuni mai puţin dezvoltate” începând cu 2014, însă în fiecare caz au fost definite ca fiind acele regiuni în care PIB-ul pe cap de locuitor în SPC este mai mic de 75 % din media UE. Regiunile vizate, care au fost definite în aproape toate cazurile regiuni de nivelul NUTS 2, reprezintă o grupare de entităţi administra-tive şi pur statistice care nu corespund neapărat unor pieţe funcţionale ale forţei de muncă, unor zone ur-bane funcţionale din punct de vedere economic sau unor jurisdicţii politice.

Populaţia acoperită de categoria în cauză a fluc-tuat în ultimele cinci perioade de programare (Tabelul 6.1). în primele două perioade, 25 % din po-

Tabelul 6.1 Populaţia în funcţie de categoria de regiune, 1989-2020

% din populaţia UE1989-1993

1994-1999

2000-2006

2007-2013

2014-2020

Obiectivul 1 (1989–2006) Convergenţă (2007–2013) Mai puţin dezvoltate (2014–2020)

25,4 24,6 34,1 31,7 25,4

Obiectiv 6 0,4Regiuni în tranziţie 0,3 2,9 7,3 13,5Obiectivele 2 (1989–2006) — 5b (1989–1999) 21,7 25,0 15,2Obiectivele 3 (1989–2006) — 4 (1989–1999) 74,6 75,0 63,0Competitivitate regională şi ocuparea forţei de muncă (2007–2013) 61,0 61,0Mai dezvoltate (2014–2020)Fondul de coeziune* 16,9 30,9 34,3 25,8Populaţia din UE-12 UE-15 UE-25 UE-27 UE-28*În 2007-2013, Spania a primit sprijin tranzitoriu. Proporţia populaţiei a fost de 25,1 %, excluzând Spania. Sursa: DG REGIO


183

pulaţia UE trăia în regiunile vizate de obiectivul 1. După aderarea din 2004, proporţia a crescut la 34 %. Convergenţa PIB-ului pe cap de locuitor către media UE în mai multe regiuni acoperite a redus proporţia la 32 % în perioada 2007-2013, în pofida aderării României şi Bulgariei şi a extinderii sprijinului către acestea. Continuarea convergenţei a dus la reduce-rea suplimentară a proporţiei la 25 % în perioada 2014-2020, la nivelul atins acum 25 de ani.

Reducerea numărului de categorii de regiuni

Categoriile de regiuni stabilite iniţial s-au redus de la cinci în perioada 1989-1993 şi şapte în 1994-1999 la doar trei în 2007-2013 şi 2014-2020 (a se vedea caseta şi harta 6.1). în perioada 1989-1993, existau trei categorii axate în mod specific pe atenuarea dis-

parităţilor regionale: objectivul 1 pentru susţinerea regiunilor mai puțin dezvoltate, obiectivul 2 pentru susţinerea reconversiei economice a zonelor grav afectate de declinul industrial şi obiectivul 5b pentru susţinerea dezvoltării zonelor rurale. Ultimele două categorii se puteau suprapune şi acopereau în ge-neral zonele mult mai mici decât regiunile NUTS 2, considerate a se confrunta cu cele mai urgente pro-bleme. Celelalte două categorii acopereau ansamblul UE în afara regiunilor vizate de obiectivul 1: obiec-tivul 3 - pentru a sprijini combaterea şomajului pe termen lung şi obiectivul 4 pentru încadrarea tinerilor pe piaţa muncii.

Aceste categorii au rămas în vigoare în perioada 1994-1999, atunci când aderarea Austriei, Suediei şi Finlandei în 1995 a dus la crearea unei noi categorii pentru a oferi sprijin ultimelor două ţări: obiectivul

Obiectivele politicii de coeziune, 1989–2020

Obiectiv 1989-1993 1994-1999 2000-2006 2007-2013 2014-2020

1 Dezvoltarea şi ajustarea structurală a regiunilor cu întârzieri în materie de dezvoltare

Convergenţă Mai puţin dezvoltate

Ex 1 1994–1996 Abruzzo

Obiectivul 1 - Sprijin tranzitoriu (Phasing-out)

Sprijin tranzitoriu şi temporar (phasing-out şi phasing-in)

Tranziţie

5b Promovarea dezvoltării rurale

Dezvoltarea şi ajustarea structurală a zonelor rurale1

Obiectivul 2: sprijinirea reconversiei economice şi sociale a zonelor care se confruntă cu dificultăţi structurale

Competitivitate regională şi ocuparea forţei de muncă

Mai dezvoltate

2 Reconversia regiunilor, a regiunilor frontaliere sau a unor părţi din regiunile grav afectate de declinul industrial

Reconversia regiunilor sau a unor părţi din regiunile grav afectate de declinul industrial

3 Lupta împotriva şomajului pe termen lung

Lupta împotriva şomajului şi facilitarea integrării profesionale

Obiectivul 3: sisteme de formare şi promovare a ocupării forţei de muncă4 Integrarea

profesională a tinerilor

Adaptarea forţei de muncă la schimbările industriale

6 Dezvoltarea şi ajustarea structurală a regiunilor cu o densitate foarte scăzută a populaţiei

Parte din obiectivul 1

Număr de categorii2

5 7 4 3 3

1 Începând cu anul 2000, o parte din ajutorul pentru dezvoltare rurală este finanţată prin al doilea pilon al politicii agricole comune, în afara programelor care ţin de politica de coeziune. 2 Nu include iniţiativele comunitare aferente obiectivului de cooperare teritorială europeană.


184


185

6 pentru a sprijini regiunile cu densitate foarte scă-zută a populaţiei. în plus, prima categorie de regiune în tranziţie a fost creată pentru Abruzzo, având ca scop acordarea unui anumit sprijin pentru a atenua impactul economic al retragerii statutului de regiune vizată de obiectivul 1 şi a finanţării asociate acestuia.

în perioada 2000-2006, obiectivul 5b a fuzionat cu obiectivul 2, care acoperea în general sprijinul acor-dat reconversiei economice şi sociale a zonelor, din nou, mult mai mici decât regiunile NUTS 2, confrun-tate cu diferite probleme structurale urgente, indife-rent de natura acestora. Totodată, a fost extinsă ca-tegoria de regiuni în tranziţie pentru a acorda sprijin tranzitoriu regiunilor care beneficiaseră de finanţare în cadrul obiectivului 1 în perioada precedentă, însă al căror PIB pe cap de locuitor a depăşit pragul de 75 % (phasing-out). Obiectivele 3 şi 4 au fuzionat şi au continuat să acopere toate regiunile din afara obiectivului 1.

în perioada 2007-2013, obiectivul 1 a fost redenumit „convergenţă”, iar obiectivele 2 şi 3 au fuzionat sub denumirea de „competitivitate regională şi ocuparea forţei de muncă”. Categoria „în tranziţie” a fost extin-să pentru a acoperi atât regiunile care beneficiau de sprijin temporar (phasing in), cât şi pe cele care bene-ficiau de sprijin tranzitoriu (phasing out), primele fiind cele în care PIB-ul pe cap de locuitor depăşise 75 % din media UE-15, iar cele din urmă fiind regiunile în care PIB-ul pe cap de locuitor se afla în continua-re sub pragul de 75 % din media UE-15, însă peste 75 % din media UE-27 ca urmare a aderării celor 12 state din Europa Centrală şi de Est. Fondurile alocate acestora, deşi mult mai reduse decât cele de care au beneficiat regiunile de convergenţă, au fost mult mai mari decât cele disponibile pentru regiunile încadrate în obiectivul „competitivitate regională şi ocuparea forţei de muncă”.

Pentru perioada 2014-2020 se menţin trei categorii, însă denumirile lor s-au schimbat din nou, devenind regiuni „mai puţin dezvoltate”, „în tranziţie” şi, respec-tiv, „mai dezvoltate”. Acum, categoria regiunilor în tranziţie acoperă toate regiunile în care PIB-ul pe cap de locuitor se situează între 75 % şi 90 % din media UE-27, deşi regiunile de convergenţă din perioada an-terioară primesc mai multe fonduri decât celelalte.

Reorientarea către o acoperire geografică simplificată

Proporţia populaţiei UE în aşa-numitele regiuni „mai puţin dezvoltate” a crescut odată cu aderarea din 2004 de la 25 % din populaţia UE-15 la 34 % din populaţia UE-25. în pofida aderării României şi Bulgariei în 2007 şi a Croaţiei în 2013, convergenţa PIB-ului pe cap de locuitor către media UE în nume-roase regiuni a permis ca populaţia din regiunile în care PIB-ul pe cap de locuitor a rămas sub pragul de 75 % să atingă 32 % din totalul UE-27 în 2007 şi, ulterior, 25 % din totalul UE-28 în 2014.

Abordarea din cadrul obiectivului 2 (şi a obiectivu-lui 5b până în 1999) a fost, după cum s-a indicat anterior, direcţionarea sprijinului către zonele cu cele mai urgente nevoi, deseori fiind vorba de zone foarte mici, uneori chiar fracţiuni de municipalitate. O astfel de micro-zonare a complicat în multe cazuri elabora-rea şi punerea în aplicare a programelor, în măsura în care, de multe ori, soluţiile la problemele de dez-voltare în chestiune necesitau investiţii şi în zonele vecine, nu doar în micile zone eligibile pentru sprijin.

Cooperarea macroregională

Strategiile macroregionale constituie o nouă formă de susţinere a cooperării teritoriale, fiind un răspuns comun la provocările comune şi interdependente în materie de mediu, economie sau securitate într-o anumită zonă. Deşi nu se alocă fonduri europene suplimentare, se acordă ajutor în termeni de ori-entare a programelor politicii de coeziune pentru realizarea obiectivelor comune.

Până acum au fost stabilite două strategii macro-regionale: prima, adoptată în 2009, vizează regi-unea baltică şi acoperă mediul, accesibilitatea şi securitatea, iar cealaltă, adoptată în 2011, vizează regiunea Dunării, fiind axată pe conectivitate, me-diu, prosperitate şi consolidarea capacităţii. în pre-zent există peste 100 de proiecte reprezentative în regiunea baltică şi 150 de proiecte în curs de apli-care în regiunea Dunării, dintre cele 400 examinate (implicând cheltuieli de 49 de miliarde EUR).

Consiliul European a invitat Comisia să prezinte o strategie europeană pentru regiunea adriatică şi ionică până la sfârşitul anului 2014.


186

Programele de cooperare teritorială începute în 1989 cu INTERREG

INTERREG I (1990–1993)

Iniţiativa INTERREG a fost lansată în 1990 pentru a contribui la remedierea neajunsurilor legate de fron-tierele administrative naţionale care separă regiunile învecinate în cadrul pieţei unice emergente. Aceasta s-a axat strict pe cooperarea transfrontalieră, dispu-nând de un buget de 1,6 miliarde EUR (la preţurile din 2011) sau puţin peste 2 % din totalul fondurilor politicii de coeziune. Aceasta a inclus 31 de programe operaţi-onale în regiunile frontaliere interne şi externe ale UE, sprijinind peste 2 500 de proiecte.

INTERREG II (1994–1999)

Iniţiativa INTERREG II, din 1994 până în 1999, a avut un buget mai mare, de 4,9 miliarde EUR (tot la preţurile din 2011) şi a extins sfera cooperării teritoriale. Numă-rul programelor transfrontaliere a crescut aproape de două ori, de la 31 la 59 ca urmare a aderării Austriei, Finlandei şi Suediei în 1995 şi a creării unui instru-ment specific pentru cooperarea între regiunile situate de ambele părţi ale frontierelor externe. De asemenea, programele au fost extinse pentru a include sprijinul pentru educaţie, sănătate, servicii mass-media şi for-

mare lingvistică. în plus, a fost creată o dimensiune transnaţională pentru a sprijini cooperarea între diferi-tele regiuni învecinate, precum şi schimbul de informa-ţii şi experienţe între regiunile din ţările în cauză.

INTERREG III (2000–2006)

Perioada 2000–2006 a fost marcată de o nouă extin-dere a UE şi de creşterea numărului de regiuni frontali-ere. Bugetul pentru INTERREG III a crescut la 6,2 miliar-de EUR, fondurile pentru cooperarea transnaţională au crescut la 890 milioane EUR, iar cele pentru cooperarea interregională au fost reduse (cu 150 milioane euro).

Cooperarea teritorială (2007–2013 şi 2014–2020)

în perioada 2007-2013, cooperarea teritorială a deve-nit un obiectiv distinct al politicii de coeziune, benefici-ind de un buget de 8,9 miliarde EUR (inclusiv sprijinul acordat prin Instrumentul de asistenţă pentru preade-rare - IPA - şi prin Instrumentul european de vecinătate şi parteneriat - IEVP) sau 2,5 % din total.

Pentru perioada 2014-2020, bugetul a fost menţinut în termeni reali, în pofida unei uşoare scăderi a buge-tului global al politicii de coeziune.

Astfel, în 2007 s-a renunţat la microzonare, fiind cre-ată categoria „competitivitate regională şi ocuparea forţei de muncă” pentru a acoperi toate regiunile afe-rente obiectivului „convergenţă” şi pe cele în tranziţie. Aceasta este situaţia şi în perioada 2014-2020, deşi denumirile categoriilor s-au schimbat.

în perioada 1994-1999, Fondul de coeziune acope-rea Irlanda, Spania, Portugalia şi Grecia, care repre-zentau 17 % din populaţia UE-15. în următoarea pe-rioadă, aceste patru ţări au rămas eligibile, deşi

sprijinul a fost retras din Irlanda în 2003, întrucât creşterea sa a permis ca VNB-ul să depăşească pra-gul de 90 %. Cele 10 ţări care au aderat la UE în 2004 au devenit, de asemenea, eligibile pentru spri-jin, acoperirea fiind extinsă la 31 % din populaţia UE-25. în perioada 2007-2013, intrarea României şi a Bulgariei a sporit proporţia populaţiei acoperite de această politică la 34 % din totalul UE-27, deşi spri-jinul acordat Spaniei a fost eliminat progresiv ca ur-mare a creşterii VNB-ului. în perioada 2014-2020, Fondul de coeziune acoperă Grecia, Portugalia şi toa-

Tabelul 6.2 Fonduri pentru cooperarea teritorială, 1989–2020

miliarde EUR la preţurile constante din 2011

1989-1993* 1994-1999 2000-2006 2007-2013 2014-2020

Transfrontalieră 1,64 3,64 3,90 6,60 6,62

Transnaţională 0,71 1,60 1,80 1,82

Interregională 0,55 0,40 0,45 0,50

Total 1,64 4,90 6,20 8,88 8,94

Ponderea fondurilor alocate prin politica de coeziune (%)

2,2 2,1 1,9 2,5 2. 8

* Se referă la 1990–1993 Sursa: Rapoartele anuale privind Fondurile structurale, evaluarea ex-post a INTERREG şi SFC


187

te cele 13 ţări care au aderat la UE din 2004, repre-zentând împreună 26 % din populaţia UE-28.

2.3 Finanţarea continuă să se concentreze asupra regiunilor mai puţin dezvoltate

începând cu 1989, bugetul UE a devenit multianual, ceea ce a facilitat adoptarea unei perspective pe ter-men lung pentru programele finanţate prin politica de coeziune. Prima perioadă bugetară a fost de cinci ani (1989-1993), a doua de şase ani (1994-1999), iar cele ulterioare de şapte ani. Majoritatea fondurilor au fost alocate sistematic regiunilor mai puţin dezvoltate (Tabelul 6.3). Dacă se include şi Fondul de coeziune, ponderea alocată acestor regiuni nu a variat foarte mult din 1989, de la 76 % în 1989-19941 la 73 % în 2014–2020, deşi a depăşit 80 % în 2007-2013.

1 Nu există date privind distribuţia fondurilor în funcţie de tipul de regiune înainte de 1989, întrucât nu s-a utilizat nicio clasificare regională înainte de această dată.

Intensitatea ajutorului în regiunile mai puţin dezvol-tate (fondurile în raport cu populaţia acoperită) a fost stabilită iniţial la 110 EUR de persoană (la preţurile constante din 2011), a crescut la 259 EUR în UE-15 în perioada 2000-2006, a scăzut la 188 EUR între 2007 şi 2013, fiind redusă la 180 EUR de persoană în perioada 2014-2020 (Tabelul 6.4).

Intensitatea ajutorului pentru Fondul de coeziune era de 54 EUR de persoană (la preţurile din 2011), când a fost introdus în perioada 1994-1999. După adera-rea din 2004, a scăzut sub pragul de 50 EUR, deşi a crescut la 60 EUR între 2007-2013 şi la 62 EUR de persoană pentru perioada 2014-2020.

Intensitatea ajutorului în regiunile în tranziţie a por-nit de la suma relativ scăzută de 49 EUR de persoană în 1994-1999 (doar regiunea Abruzzo fiind acoperită la momentul respectiv), aceasta crescând la 101 EUR în perioada 2007-2013, însă a fost redusă la 66 EUR de persoană în perioada 2014-2020.

Tabelul 6.3 Repartizarea fondurilor între categoriile de regiuni, 1989–2020

% 1989-1993 1994-1999 2000-2004 2004-2006 2007-2013 2014-2020

Mai puţin dezvoltate 73,2 61,6 63,6 63,2 59,0 53,5

Tranziţie 0,0 0,2 2,6 2,0 7,5 10,8

Mai dezvoltate 23,6 27,4 24,3 19,1 12,9 16,5

Fondul de Coeziune 3,1 10,8 9,4 15,7 20,7 19,2

Mai puţin dezvoltate şi Fondul de coeziune

76,4 72,4 73,1 78,9 79,7 72,8

Total 100 100 100 100 100 100

UE UE-12 UE-15 UE-15 UE-25 UE-27 UE-28Sursa: Rapoartele anuale privind Fondurile structurale, SFC şi calculele DG REGIO

Tabelul 6.4 Intensitatea ajutorului anual pe categorii de regiuni, 1989-2020

EUR pe cap de locuitor la preţurile constante din 2011

1989-1993 1994-1999 2000-2004 2004-2006 2007-2013 2014-2020

Mai puţin dezvoltate * 110 210 259 179 188 180

Tranziţie 49 67 67 101 66

Mai dezvoltate 13 32 29 29 21 22

Fondul de coeziune *** 36 54 48 49 60 62

Total ** 42 86 89 83 100 84

UE UE-12 UE-15 UE-15 UE-25 UE-27 UE-28* FEDER+FSE ** FEDER+FSE+FC *** În 2007-2013, Spania a primit sprijin tranzitoriu. Intensitatea ajutorului, excluzând Spania, a fost de 76. Sursa: Rapoartele anuale privind Fondurile structurale, SFC şi calculele DG REGIO. Deflator anual de 2 %


188

Intensitatea ajutorului în regiunile mai dezvoltate se stabileşte în 2014-2020, ca şi în perioada anterioa-ră, la puţin peste 20 EUR de persoană în comparaţie cu circa 30 EUR în perioadele 1994-1999 şi 2000-20062.

2.4 Fondurile europene structurale şi de investiţii şi politica de coeziune

Bugetul alocat celor cinci fonduri structurale şi de in-vestiţii a crescut în perioada 1989-1993 în paralel cu extinderea UE şi a provocărilor care trebuie abor-date, trecând de la 75 de miliarde EUR la 460 de miliarde EUR în perioada 2007-2013 (Tabelul 6.5).

Bugetul pentru perioada 2014-2020 este stabilit la 400 miliarde EUR. Suma totală şi distribuţia acesteia între fonduri se mai poate modifica, întrucât statele membre au posibilitatea de a reorienta fondurile din primul pilon al politicii agricole comune (PAC) către Fondul european de dezvoltare regională (FEADR) (sau viceversa) şi din FEDER către FSE, în funcţie de nevoile şi priorităţile de investiţii.

Modul de coordonare a acestor finanţări a evoluat de-a lungul timpului. înainte de perioada 2000-2006, fondurile alocate prin FEADR şi Fondul european pen-tru pescuit şi afaceri maritime (EMFF) erau deseori combinate cu fonduri FEDER şi FSE în programe unice. în perioada 2007-2013, FEADR şi EMFF au finanţat programe separate pentru a stimula dezvoltarea ru-rală şi a zonelor care de-pind de pescuit.

în noua perioadă de pro-gramare, fondurile eu-ropene structurale şi de investiţii au fuzionat din nou. Acordurile de par-teneriat acoperă toate fondurile ESI şi regulile comune facilitează o apli-care mai coordonată.

2 Intensitatea ajutorului acordat regiunilor mai dezvoltate acoperă obiectivele 2 şi 3 între 2000-2006 şi obiectivele 2, 3, 4 şi 5b între 1994-1999. Obiectivele 2 şi 5b au fost mai concentrate în termeni geografici, astfel încât zonele eligibile beneficiau de intensităţi ale ajutorului mult mai mari decât cele raportate aici.

Politica agricolă comună (PAC) şi dezvoltarea rurală

Prima generaţie de activităţi realizate în materie de dezvoltare rurală în cadrul politicii agricole comune (PAC) a fost introdusă în anii şaptezeci sub forma unor măsuri de sprijinire a schimbărilor structurale din agricultură şi pentru a contribui la menţinerea agriculturii în zonele confruntate cu constrângeri naturale. Au urmat şi alte măsuri, inclusiv sprijinul pentru instalarea tinerilor agricultori şi investiţii în prelucrarea şi comercializarea produselor agricole.

La începutul anilor 90, PAC a fost extinsă în activi-tăţile neagricole, cu caracter teritorial, strâns legate de dezvoltarea economică şi socială a zonelor rurale, permiţând agricultorilor să îşi diversifice actitivăţile economice. Sprijinul acordat prin iniţiativa LEADER a venit în completarea abordării ascendente a pune-rii în aplicare a strategiilor de dezvoltare locală prin măsuri având ca obiectiv conservarea patrimoniului cultural şi natural şi ameliorarea infrastructurii şi a serviciilor de bază în regiunile rurale.

Odată cu reforma realizată prin Agenda 2000, politica de dezvoltare rurală a devenit al doilea pilon al PAC, având ca misiune să contribuie la dezvoltarea econo-mică, socială şi culturală a zonelor rurale ale UE.

în perioada 2007-2013 s-a adoptat o abordare mai strategică în legătură cu programele de dezvoltare rurală. Bugetul total pentru dezvoltarea rurală a fost

de 96,3 miliarde EUR, incluzând sumele provenite din transferurile din primul pilon al PAC către dezvoltarea rurală (pe baza sistemului de „modulare”).

Tabelul 6.5 Alocarea pe tipuri de fonduri, 1989–2020


FSE FEDER FC FEADR FEPAM Total

1989-1993 24 39 2,2 10 75

1994-1999 67 119 20 35 4,1 245

2000-2006 79 150 32 45 4,6 311

2007-2013 78 205 71 102 4,4 460

2014-2020 71 181 56 85 6,6 400Fondurile sunt identificate cu denumirea lor actuală. FEADR şi FEPAM aveau denumiri diferite în perioad-ele anterioare. Fondul de coeziune a fost lansat doar în 1992, devenind operaţional în 1993. Sursa: Rapoartele anuale privind Fondurile structurale, SFC şi calculele DG REGIO


189

Deşi coeziunea nu este un obiectiv explicit al PAC, în elaborarea acestei politici se ia în considerare „carac-terul special al activităţii agricole, determinat de struc-tura socială a agriculturii şi de disparităţile structurale şi naturale dintre diversele zone agricole”3. Obiectivul PAC este asigurarea progresului economic şi social în zonele rurale, susţinând şi aprovizionarea consumato-rilor europeni cu alimente la preţuri rezonabile.

De altfel, regulamentul privind Fondul european agri-col pentru dezvoltare rurală (FEADR) stabileşte o le-gătură între dezvoltarea rurală şi coeziunea econo-mică şi socială, specificând că acest fond va contribui la strategia Europa 2020 prin promovarea dezvoltării rurale în întreaga Europă, în mod complementar cu alte instrumente ale PAC, ale politicii de coeziune şi ale politicii comune în domeniul pescuitului4.

Coeziunea economică

La nivelul UE, sectoarele primare combinate - agri-cultură, silvicultură şi pescuit - şi sectorul alimentar reprezintă o parte considerabilă din economia UE, asigurând locuri de muncă pentru 16,5 milioane de cetăţeni (7,3 % din total) şi 3,7 % din valoarea adău-gată brută (VAB) în 2011. Aceste cifre ascund varia-ţii semnificative între ţări în măsura în care sectorul agroalimentar joacă un rol mai important în UE-12, în special în termeni de ocupare a forţei de muncă, precum şi în zonele rurale.

PAC contribuie la coeziunea economică prin cei doi piloni. Plăţile directe susţin viabilitatea agriculturii, a comunităţilor care depind de aceasta în întreaga UE, oferind producătorilor o sursă de venit fiabilă, reducând vulnerabilitatea lor la fluctuaţiile preţurilor. în 2011, cheltuielile aferente primului pilon din PAC s-au ridicat la 44,0 miliarde EUR5, de departe cea mai importantă parte fiind alocată sub formă de ajutoa-re directe pentru agricultori, şi anume, 40,2 miliarde

3 Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene, articolul 39(2) priv-ind politica agricolă comună.

4 Articolul 3 din Regulamentul (UE) nr. 1305/2013.

5 COM(2012) 484 final.

EUR6. Cheltuielile pentru dezvoltarea rurală, pe de altă parte, vizează susţinerea viabilităţii economice în zonele rurale prin finanţarea investiţiilor, transferul de cunoştinţe şi măsurile de stimulare a inovării.

Coeziunea socială

PAC contribuie şi la promovarea coeziunii socia-le, în principal prin susţinerea dezvoltării rurale. Aproximativ o treime din persoanele expuse riscului de sărăcie în UE trăiesc în zonele (rurale) slab popu-late, aşadar o politică de dezvoltare rurală poate fi importantă pentru incluziunea socială. Pe lângă mă-surile de susţinere a ocupării, atât în agricultură, cât şi în alte sectoare, se prevede şi sprijinirea dezvoltării serviciilor şi infrastructurii de bază. Astfel, până la sfârşitul anului 2012, aproximativ 127 600 de tineri agricultori au primit un ajutor pentru demararea unor noi activităţi şi circa 34 000 de sate au fost renovate.

Statele membre pot folosi acest sprijin şi pentru a contribui la integrarea grupurilor defavorizate, pre-cum romii, prin susţinerea înfiinţării şi dezvoltării ac-tivităţilor neagricole, a creării de locuri de muncă şi a investiţiilor în infrastructurile la scară mică şi în serviciile locale, inclusiv prin strategiile LEADER de dezvoltare locală.

Coeziunea teritorială:

Pe lângă pilonul „dezvoltare rurală”, PAC are şi o pu-ternică dimensiune teritorială în primul pilon, prin sprijinul acordat agricultorilor care au şi o importan-tă funcţie de gestionare a terenurilor, precum şi prin faptul că agricultura, silvicultura şi sectorul agroali-mentar continuă să aibă o contribuţie semnificativă la dezvoltarea socio-economică a zonelor rurale. în ceea ce priveşte pilonul dezvoltare rurală, politica de coeziune are dimensiuni economice, sociale şi de me-diu pe baza unei abordări teritoriale şi poate contri-bui la menţinerea unui echilibru durabil între zonele urbane şi rurale.

6 Aceste sume sunt în mare măsură „decuplate” în măsura în care plăţile directe susţin veniturile agricultorilor fără a fi legate de producţie, cu condiţia respectării normelor în materie de siguranţă alimentară, protecţia mediului şi bunăstarea animală, precum şi menţinerea terenurilor într-o bună condiţie.


190

Puţin peste 32 % din sprijinul UE pentru dezvoltarea rurală a fost alocat regiunilor de convergenţă în peri-oada 2007-2013, iar până în iunie 2013, peste 35,3 miliarde EUR din FEADR au fost cheltuite în aceste regiuni; aproape 15,2 miliarde EUR pentru măsuri de îmbunătăţire a mediului şi a peisajului rural, aproa-pe 12,9 miliarde EUR pentru îmbunătăţirea compe-titivităţii agriculturii şi silviculturii, 5,1 miliarde EUR pentru îmbunătăţirea calităţii vieţii în zonele rurale şi încurajarea diversificării economiei rurale şi aproape 1,2 miliarde EUR pentru LEADER.

Noua reformă PAC şi contribuţia sa la coeziune

PAC continuă să fie structurată în doi piloni între 2014-2020. Bugetul său total este de 252 de mi-liarde EUR pentru plăţile directe (pilonul I) şi 95 de miliarde EUR pentru dezvoltarea rurală (pilonul II). Sistemul de plăţi directe include noi elemente care vizează creşterea contribuţiei PAC la politica de coe-ziune, de exemplu, printr-o distribuţie mai echilibra-tă, transparentă şi echitabilă a plăţilor directe între agricultori şi între ţări. în plus, plăţile directe vor fi mai bine direcţionate, acordând, de exemplu, plăţi suplimentare tuturor tinerilor agricultori europeni şi, eventual, anumitor regiuni cu constrângeri naturale.

O schimbare importantă, direct legată de obiectivele de coeziune ale UE, vizează noul cadru de dezvolta-re rurală, în care politica de dezvoltare rurală este parţial armonizată şi coordonată cu alte fonduri ESI, având ca obiectiv îmbunătăţirea şanselor de realiza-re a obiectivelor strategiei Europa 2020.

în noua perioadă de programare, statele membre îşi formulează strategiile de dezvoltare rurală pe baza a 6 priorităţi, una dintre acestea fiind, în conformitate cu obiectivele de coeziune, „promovarea incluziunii sociale, reducerea sărăciei şi dezvoltarea economică a zonelor rurale”. în plus, inovarea, protecţia mediului şi adaptarea la schimbările climatice sunt obiective transversale urmărite de toate programele.

Această focalizare strategică ar trebui să permită politicilor să se orienteze mai bine către zonele şi grupurile de persoane aflate în nevoie, maximizând astfel impactul asupra coeziunii.

Politica comună în domeniul pescuitului şi politica maritimă integrată

Fondul european pentru pescuit şi afaceri maritime (FEPAM) are ca obiectiv să se asigure că pescuitul este realizat în mod durabil şi eficient, iar industria pescuitului şi acvaculturii este atât viabilă din punct de vedere economic, cât şi competitivă, asigurând un nivel de trai decent celor care depind de această activitate. Fondul a fost creat în 1994 cu denumi-rea iniţială „Instrumentul Financiar pentru Orientarea Pescuitului (IFOP), care a devenit Fondul european pentru pescuit în 2007 şi FEPAM în 2014.

Fondul european pentru pescuit şi afaceri maritime (FEPAM) oferă sprijin financiar pentru punerea în aplicare a politicii comune în domeniul pescuitului. Primii trei piloni ai fondului se concentrează în primul rând pe susţinerea flotei de pescuit a UE şi a sectoa-relor conexe, precum acvacultura, pescuitul în apele interioare şi prelucrarea produselor într-o perspecti-vă de adaptare la schimbări.

Al patrulea pilon al FEPAM oferă sprijin pentru dezvol-tarea zonelor de coastă care depind de pescuit pentru a le asigura viabilitatea economică pe termen lung. în consecinţă, FEPAM contribuie la atenuarea disparităţi-lor socio-economice ale comunităţilor litorale care de-pind în mare măsură de pescuit, care au înregistrat un declin progresiv în ultimii ani ca urmare a pescuitului excesiv şi a creşterii concurenţei globale.

în perioada 2007-2013, al patrulea pilon (al FEP) a alocat 0,6 miliarde EUR în sprijinul dezvoltării zonelor de coastă care depind de pescuit pentru a le asigura viabilitatea pe termen lung. în 2010, existau 93 de regiuni de coastă NUTS 3 în care ocuparea în sec-torul pescuitului reprezenta peste 5 % din locurile de muncă şi 25 de regiuni în care valoarea adău-gată brută generată de pescuit depăşea 10 % din total. Gradul de dependenţă este în scădere, atât în termeni de ocupare, cât şi de valoare adăugată ca urmare a înlocuirii pescuitului cu alte activităţi. FEP a susţinut proiecte care conferă valoare adăugată produselor pescăreşti şi din acvacultură, creează sau menţin locurile de muncă, încurajează antreprenoria-tul şi inovarea şi îmbunătăţesc calitatea mediului în zonele de coastă.


191

în perioada 2007-2013, regiunile de convergenţă au primit circa 75 % din fondurile de 4,4 miliarde EUR alocate pe baza ponderii istorice a sprijinului pentru pescuit în politica de coeziune. Pentru alte regiuni, alocarea a luat în considerare criteriile sectoria-le specifice, precum ocuparea în sector şi ajustările structurale necesare.

în perioada 2014-2020, defalcarea bugetară se ba-zează exclusiv pe criterii sectoriale, având ca obiectiv asigurarea unei distribuţii mai echilibrate a fondurilor pentru a evita problemele de absorbţie în regiunile de convergenţă în care pescuitul este mai puţin im-portant.

O caracteristică importantă a fondurilor ESI care va avea probabil un rol primordial în comunităţile de coastă este „dezvoltarea locală plasată sub respon-sabilitatea comunităţii”, care va permite comunităţi-lor locale să combine fondurile de sprijinire a măsu-rilor axate pe pescuit cu strategiile mai ample care vizează diversificarea economiilor din zonele care depind în continuare de pescuit.

Politica maritimă integrată, lansată în 2012, are ca scop asigurarea unei abordări mai coerente a ches-tiunilor maritime. Aceasta vizează optimizarea coor-donării între diferitele domenii de politică, protejând totodată biodiversitatea şi mediul maritim. Una din temele centrale ale acestei politici este creşterea economică bazată pe diferite sectoare maritime, in-clusiv energia osmotică (precum energia eoliană din larg), acvacultura, turismul maritim, de coastă şi de croazieră, resursele minerale marine şi biotehnolo-gia marină - sectoare care sunt interdependente şi se bazează pe competenţe comune şi infrastructuri împărtăşite, precum porturi şi reţele de distribuţie a electricităţii. Această politică acoperă şi măsurile orizontale, precum amenajarea spaţiului maritim, supravegherea integrată şi cunoaşterea mediului marin, care pot îmbunătăţi gestionarea oceanelor. în martie 2013, Comisia a prezentat o propunere le-gislativă de creare a unui cadru pentru amenajarea spaţiului maritim. Odată pus în aplicare, acesta poa-te oferi întreprinderilor certitudinea juridică necesară pentru a investi.

2.5 Intensităţile ajutorului în regiunile mai puţin dezvoltate au crescut până în 2000-2006, iar ulterior au scăzut

Intensităţile ajutorului în regiunile mai puţin dezvol-tate din diferite state membre reflectă tendinţa de la nivelul UE. între 1989 şi 2006, acestea au crescut în toate statele membre (a se vedea Figura 6.5, unde dimensiunea bulelor ilustrează proporţia populaţiei naţionale în zonele mai puţin dezvoltate). Belgia şi

Fondul european de ajustare la globalizare (FEG)

Fondul european de ajustare la globalizare a fost creat în 2006 pentru a sprijini lucrătorii care îşi pi-erd locul de muncă din cauza globalizării. Recent, a fost extins pentru a include lucrătorii disponibilizaţi ca urmare a crizei. Lucrătorii sunt eligibili pentru sprijin atunci când o mare întreprindere dă fali-ment, atunci când un sector este afectat de evolu-ţiile comerciale sau locul de producţie se mută în străinătate. FEG nu poate fi utilizat pentru a menţi-ne întreprinderile în activitate sau pentru a le ajuta să se modernizeze sau să se restructureze.

în general, se poate solicita sprijin din FEG doar atunci când peste 1 000 de lucrători sunt disponibi-lizaţi de o singură întreprindere sau într-un anumit sector concentrat într-o regiune sau în câteva regi-uni învecinate. între 2007 şi 2013 au fost primite 128 de solicitări de sprijin din FEG şi au fost alocate aproape 0,5 miliarde EUR pentru a sprijini aproape 100 000 de lucrători.

Proiectele sprijinite au vizat în primul rând să ajute lucrătorii să găsească un nou loc de muncă sau să îşi înfiinţeze propria întreprindere prin intermediul consilierii profesionale, prin îndrumare şi formare, prin alocaţii de mobilitate şi reinstalare, precum şi prin consiliere antreprenorială.

Pentru perioada 2014-2020, FEG dispune de un buget maxim de 150 de miloane pe an, dublu faţă de perioada anterioară, şi o rată a cofinanţării de maxim 60 %. Lucrătorii independenţi şi salariaţii cu contract pe durată determinată care sunt disponibili-zaţi sunt, de asemenea, eligibili pentru sprijin. în plus, între 2014 şi 2017, în regiunile cu o rată ridicată a şomajului în rândul tinerilor, FEG poate oferi sprijin unui număr de tineri şomeri egal cu cel al lucrătorilor care beneficiază de sprijin în condiţii normale.


192

Ţările de Jos au avut fiecare câte o regiune mai puţin dezvoltată în perioada 1994-1999, care au devenit regiuni în tranziţie în 2000-2006. în Franţa şi Regatul Unit, proporţia populaţiei din regiunile mai puţin dez-voltate a fost foarte redusă în perioada respectivă. în Grecia, Portugalia şi Irlanda, întreaga populaţie trăia în regiuni mai puţin dezvoltate în perioada 1989-1993, însă până în 2000-2006, proporţia în Irlanda scăzuse la 27 % şi în Portugalia la 66 %, deşi în Grecia s-a menţinut la 100 %.

Intensitatea ajutorului a atins cel mai înalt nivel în această perioadă în regiunile beneficiare cele mai puţin dezvoltate. în 2000–2006, aceasta s-a situat în medie

între 380 EUR şi 490 EUR pe cap de locuitor şi pe an în regiunile de convergenţă din Irlanda, Portugalia şi Grecia, fiind sub 150 EUR în Austria şi Finlanda.

Intensităţile medii ale ajutorului acordat regiunilor mai puţin dezvoltate la nivelul UE sunt mai scăzute în perioadele 2007-2013 şi 2014-2020 decât în cele anterioare (aproximativ 230 EUR pe an, în compara-ţie cu 284 EUR în UE-15 în perioada 2000-2006).

Intensităţile ajutoarelor în ţările mai puţin dezvoltate din UE-27 reflectă limitarea sau plafonarea alocărilor de fonduri la o anumită parte din PIB, care variază în-tre ţări, parţial în funcţie de nivelul lor de dezvoltare,

0

50

1989-1993 1994-1999 2000-2006

IT UK DE SE FR IE

Figura 6.5 Intensitatea anuală a ajutorului în regiunile mai puţin dezvoltate, 1989-2006

Euro per persoană, la preţurile din 2011550

500

450

400

350

300

250

200

150

100

UE BE NL FI AT ES EL PT

Intensitatea ajutorului include FSE, FEDER şi Fondul de coeziune. S-a considerat că intensitatea ajutorului pentru Fondul de coeziune a fost aceeaşi în toate regiunile unui stat membru beneficiar.Sursa: DG BUDG, SFC şi calculele efectuate de DG REGIO

0

50

2007-2013 2014-2020

UE MT BG UK RO IT SI FR HR LV LT PL CZ EE SK

Figura 6.6 Intensitatea anuală a ajutorului în regiunile mai puţin dezvoltate, 2007-2020

Euro per persoană, la preţurile din 2011550

500

450

400

350

300

250

200

150

100

DE ELES PT HU

Intensitatea ajutorului include FSE, FEDER şi Fondul de coeziune. S-a considerat că intensitatea ajutorului pentru Fondul de coeziune a fost aceeaşi în toate regiunile unui stat membru beneficiarSursa: DG BUDG, SFC şi calculele efectuate de DG REGIO


193

Regiunile ultraperiferice

UE include 9 regiuni „ultraperiferice”1, toate aflate la distanţă mare de ţările de care aparţin, fiind situate în Oceanul Atlantic, Marea Caraibilor, Oceanul Indian şi America de Sud. în ansamblu, acestea reprezintă aproximativ 4,6 milioane de locuitori. Situaţia specifică a acestor regiuni a fost recunoscută iniţial într-o declaraţie anexată la Tratatul de la Maastricht din 1992 şi, ulterior, într-un articol din Tratatele de la Ams-terdam şi de la Lisabona.

Toate regiunile se caracterizează printr-o creştere demografică relativ importantă, consolidată în majori-tatea cazurilor de imigraţia netă. în afară de Madeira, în toate aceste regiuni PIB-ul pe cap de locuitor este sub media UE, Mayotte (aflată între Madagascar şi coasta Africii, cu o populaţie de aproximativ 213 000 de locuitori), care a devenit regiune ultraperiferică la 1 ianuarie 2014, având cel mai mic nivel, PIB-ul pe cap de locuitor fiind aproximativ un sfert din media UE.

în aceste regiuni rata şomajului este mult mai mare decât în restul UE; în 2012, Canarias şi Réunion aveau cele mai mari rate, de 33 % şi, respectiv, de 28 %, iar Madeira şi Açores aveau cele mai mici rate, de 15 % şi, respectiv, 17 %.

în perioada 2014-2020, 6 din cele 8 regiuni ultraperi-ferice au fost clasificate regiuni „mai puţin dezvoltate” în scopuri de eligibilitate pentru fonduri, Canarias fiind inclusă în categoria regiunilor în tranziţie, iar Madeira fiind considerată o regiune mai dezvoltată.

Intensitatea medie a ajutorului acordat regiunilor ultraperiferice în 2014-2020 este în mare măsură identică cu cea din 2007-2013, puţin peste 190 EUR de persoană pe an (la preţurile constante din 2011). Totuşi, nivelul acesteia a fost redus considerabil în Madeira şi Açores datorită creşterii nivelului PIB-ului pe cap de locuitor în ambele regiuni. De asemenea, intensitatea a fost redusă în două din cele 5 regiuni

1 Saint-Martin este o regiune ultraperiferică şi face parte din regiunea NUTS 2 Guadeloupe. Restul casetei face referire la regiunea NUTS 2 Guadeloupe incluzând Saint-Martin.

franceze (Réunion şi Guadeloupe), în timp ce a cres-cut în Guyane şi Martinique. în Canarias, intensitatea ajutorului a crescut substanţial de la un nivel relativ scăzut la unul similar celui din Mayotte, a cincea re-giune franceză.

dar luând în considerare şi alţi factori. Plafonarea a fost introdusă iniţial în perioada 2000-2006 şi rămâ-ne în vigoare. Obiectivul este să se evite ca sprijinul financiar să aibă un efect de supraîncălzire a econo-miilor beneficiare şi să se asigure că statele membre pot absorbi resursele respective şi le pot aloca efici-ent unor proiecte suficient de mature.

Ca urmare, cele mai mari intensităţi ale ajutorului nu se mai înregistrează în regiunile mai puţin dezvoltate (Figura 6.6). De exemplu, cele mai scăzute sunt înre-gistrate în Bulgaria, România, precum şi Regatul Unit. Intensităţile ajutorului ar putea creşte pe măsură ce o ţară se dezvoltă şi poate utiliza fondurile eficient (precum Slovacia sau Polonia), dar pot scădea după

0 100 200 300 400

2007-2013 2014-2020

Figura 6.7 Intensitatea ajutorului în regiunile ultraperiferice, 2007-2020

Região Autónoma da Madeira (PT)

Região Autónoma dos

Açores (PT)

Mayotte (FR)

Réunion (FR)

Guyane (FR)

Martinique (FR)

Guadeloupe (FR)

Canarias (ES)

Sursa: Eurostat, SFC

Euro pe cap de locuitor pe an, la preţurile din 2011


194

ce dezvoltarea atinge un anumit punct (precum în Republica Cehă).

în Slovenia, Polonia şi România, regiunea capitalei nu se mai află în categoria regiunilor mai puţin dezvol-tate în perioada 2014-2020, în timp ce în Slovacia, Republica Cehă, Ungaria şi Portugalia regiunea capi-talei nu s-a situat în această categorie nici în perioa-da 2007-2013.

3. Cum au evoluat obiectivele de-a lungul timpului?

Ambiţia de a reduce decalajele de dezvoltare dintre regiuni îşi are originea încă de la crearea Comunităţii Economice Europene în 1957, odată cu semnarea Tratatului de la Roma, conform căruia: „Comunitatea urmăreşte reducerea disparităţilor dintre nivelurile de dezvoltare ale diferitelor regiuni”. Acest obiectiv se află în continuare la baza politicii de coeziune, însă în prezent Uniunea este extrem de diferită de Comunitatea de acum 57 de ani. Diferitele valuri de aderare au introdus noi chestiuni şi noi provocări, extinzând şi amploarea unora dintre cele existente. Interpretarea obiectivului a evoluat, de asemenea, şi continuă să evolueze.

3.1 Iniţial, s-a pus accentul pe formare şi mobilitate

în anii 60, Fondul social european a abordat deca-lajele de dezvoltare regională prin asigurarea spriji-nului pentru mobilitatea geografică şi profesională a lucrătorilor. Acesta a venit în sprijinul lucrătorilor din sectoarele în curs de modernizare sau restructurare, acordându-le alocaţii punctuale de reconversie pro-fesională, în special şomerilor, pentru reinstalare şi pentru a căuta locuri de muncă în alte regiuni prin prime de reinstalare. Totuşi, în anii 60, ratele şoma-jului erau scăzute (Figura 6.8), iar majoritatea per-soanlelor care intrau în şomaj găseau repede un nou loc de muncă.

3.2 În anii 70 şi 80 s-a înregistrat şomaj structural şi schimbări rapide în agricultură şi industria prelucrătoare

în prima parte a anilor 70, a crescut preocuparea cu privire la disponibilitatea locurilor de muncă şi a per-spectivelor pentru regiunile mai puţin dezvoltate. în timp ce şomajul s-a situat în medie sub 3 % în UE în anii 60, acesta a crescut de la jumătatea anilor 70, ajungând la 10 % la jumătatea anilor 80 şi de-păşind 20 % în peste 30 de regiuni NUTS 3. Acest lucru a reflectat scăderea accentuată a ocupării forţei de muncă în agricultură şi industria prelucrătoare în multe regiuni. Ca urmare, s-a produs o reorientare de

0

2

4

6

8

10

12

0

2

4

6

8

10

12

1960

1965

1970

1973

1981

1986

1995

2004

2007

2012

UE-6 UE-9 UE-10 UE-15UE-12

Figura 6.8 Rata medie a şomajului, 1960-2012

% din populația activă

Sursa: AMECO, DG ECFIN

UE-25 UE-27


195

politică pentru a sprijini regiunile cu un sector agri-col important, cele cu un puternic declin industrial şi/sau cele cu o rată ridicată a şomajului structural. Creşterea şomajului în rândul tinerilor a determinat direcţionarea măsurilor în special către aceştia.

3.3 Ţările care au aderat la UE între anii 80 şi 2000 nu dispuneau de infrastructuri de bază

Valurile de aderare succesive au modificat provocări-le pe care trebuie să le abordeze politica de coeziune. Deşi unele dintre ţările aderente erau foarte dezvol-

tate şi asemănătoare statelor membre existente, al-tele erau mult mai puţin dezvoltate în termeni terito-riali, economici şi sociali.

în 1973, Regatul Unit şi Danemarca aveau niveluri de dezvoltare economică similare celor din cele şase state membre originale (Figura 6.9). în Regatul Unit, PIB-ul pe cap de locuitor în SPC era de 93 % din me-dia UE, în Danemarca acesta era cu 7 % peste me-die. Rata şomajului era, de asemenea, sub medie în ambele cazuri (Figura 6.10). Irlanda, pe de altă parte, a fost mult mai puţin dezvoltată, cu un PIB pe cap de locuitor de doar 60 % din media UE-6 şi o rată a şomajului dublă faţă de medie.

0

20

40

60

80

0

20

40

60

80

IE UK DK EL PT ES FI SE AT LV PL LT EE SK HU CZ MT SI CY BG RO HR

1973 1981 1986 1995 2004 2007 2013

Figura 6.9 PIB pe cap de locuitor (SPA) în funcţie de extinderile succesive ale UE, 1973-2013

Index UE înainte de aderare = 100120

100

HR: datele sunt pentru 2012Sursa: Eurostat

UE-27

UE-25

UE-10

UE-15

UE-12

UE-9

UE-6Index = 100 in:

120

100

0

5

10

15

20

0

5

10

15

20

DK UK IE EL PT ES AT SE FI CY HU SI MT CZ EE LV LT SK PL RO BG HR

1973 1981 1986 20041995 2007 2013

Figure 6.10 Rata medie a şomajului în funcţie de extinderile succesive ale UE, 1973-2013

% din populaţia activă Media UE înainte de intrare

Sursa: Eurostat, AMECO şi calcule efectuate de DG REGIO


196

Atunci când Grecia a aderat la UE în 1981, PIB-ul său pe cap de locuitor era de 85 % din media UE, rata şomajului fiind sub medie. Portugalia şi Spania erau mult mai puţin dezvoltate decât statele mem-bre existente atunci când au aderat în 1986, PIB-ul pe cap de locuitor fiind de doar 50 % din media UE în Portugalia şi 69 % în Spania. Și Spania a avut o rată a şomajului de 17 %, aproape dublă faţă de media UE la momentul respectiv. în toate cele trei ţări, in-frastructura era fie deficitară sau de slabă calitate.

în 1995, atât în Suedia, cât şi în Austria PIB-ul pe cap de locuitor şi rata şomajului erau sub medie, în timp ce în Finlanda, PIB-ul pe cap de locuitor era apropi-at de media UE (90 %), însă rata şomajului era de 15 %, cu mult peste media UE la momentul respec-tiv (10 %). Deşi aderarea nu a implicat noi provocări pentru politica de coeziune, a sporit diversitatea te-ritorială a UE, adăugând mai multe zone montane şi zone slab populate în nord.

Valul de aderare din 2004 a constituit o provocare mult mai mare, întrucât în cele 10 state membre noi PIB-ul pe cap de locuitor era cuprins între 40 % şi 76 % din media UE. în cinci dintre acestea, rata şomajului era mai mare decât media UE - în cazul Poloniei şi al Slovaciei, de două ori mai mare decât media. Infrastructura standard în toate ţările era, de asemenea, mult mai deficitară decât în majoritatea statelor membre existente (a se vedea capitolul 1).

Atunci când România şi Bulgaria au aderat în 2007, erau ţările cele mai puţin dezvoltate din Uniune, cu un PIB pe cap de locuitor mai mic de 40 % din media UE şi o infrastructură cu mult sub nivelul din restul UE.

în 2013, Croaţia a aderat la UE cu un PIB pe cap de locuitor de 61 % din media UE şi o rată a şomajului de 16 %, mult mai mare decât media de 10 %.

3.4 Îmbunătăţirea infrastructurii de transport şi mediu

Odată cu crearea Fondului de coeziune în 1992, îm-bunătăţirea infrastructurii de transport şi mediu a devenit un obiectiv explicit al politicii de coeziune.

Fondul de coeziune a fost stabilit ca măsură de în-soţire a creării pieţei unice, având ca obiectiv să se asigure că toate statele membre, inclusiv cele de la periferia UE rămase în urmă în termeni de dezvoltare economică, puteau beneficia de creşterea generată de ridicarea obstacolelor în calea concurenţei pe pie-ţele vizate. în plus, limitarea datoriei publice şi a de-ficitelor publice impusă prin criteriile de la Maastrict sporea dificultatea pentru ţările cu infrastructuri de-ficitare de a-şi reduce decalajele faţă de restul UE.

Prin urmare, sprijinul acordat viza facilitarea acestui proces în ţările respective prin contribuţii la finanţarea extinderii şi îmbunătăţirii reţelelor lor de transport şi infrastructură de mediu, contribuind astfel la înlătura-rea obstacolelor în calea dezvoltării lor economice şi sociale. Totodată, investiţiile vizate aveau ca obiectiv şi promovarea proiectului pieţei unice şi, ulterior, a uniunii economice şi monetare, prin îmbunătăţirea legăturilor de transport cu restul UE şi asigurarea unor standarde minime de infrastructură pe întreg teritoriul UE.

Spre deosebire de FEDER, Fondul de coeziune s-a axat de la bun început pe situaţia la nivel naţional, mai degrabă decât regional, precum şi pe diferenţele dintre ţările cu venituri scăzute şi restul UE, mai de-grabă decât pe disparităţile dintre regiuni. în conse-cinţă, eligibilitatea beneficiarilor sprijinului din Fondul de coeziune a fost concepută în termeni naţionali, criteriul fiind un venit naţional brut (VNB) pe cap de locuitor mai mic de 90 % decât media UE.

în concret, Fondul de coeziune a permis ţărilor cu ve-nituri mai scăzute să respecte directivele de mediu privind apa potabilă, apele reziduale urbane şi eli-minarea deşeurilor solide. Obiectivul de facilitare a respectării directivelor europene de mediu în statele membre cu VNB mai mic de 90 % s-a extins dincolo de obiectivul de reducere a disparităţilor regionale în materie de dezvoltare, constituind aşadar un obiectiv suplimentar al politicii de coeziune.

Concentrarea sprijinului pentru infrastructurile de transport şi de mediu s-a menţinut încă de la crearea Fondului de coeziune. Totuşi, caracteristicile ţărilor be-neficiare au înregistrat schimbări semnificative, după cum se indică mai sus, atât în ceea ce priveşte dezvol-tarea economică, cât şi nevoile de infrastructură.


197

3.5 Agenda de la Lisabona şi agenda de la Göteborg

Strategia de la Lisabona, adoptată în 2000, avea ca obiectiv stimularea competitivităţii şi a intensităţii cunoaşterii în economia UE, în principal prin spori-rea investiţiilor în inovare. Strategia a fost relansată în 2005, punând accentul asupra creşterii şi ocupării forţei de muncă, precum şi pe introducerea progra-melor naţionale de reformă pentru a asigura o mai mare coerenţă şi însuşire a strategiei.

Strategia de la Göteborg, adoptată în 2001, s-a axat pe dezvoltarea durabilă, adică pe satisfacerea nevoilor actuale fără a pune în pericol capacitatea generaţiilor viitoare de a-şi satisface propriile nevoi. Aceasta a fost urmată în 2006 de o strategie de dez-voltare durabilă mai cuprinzătoare, pentru Uniunea Europeană extinsă.

Legătura dintre politica de coeziune şi strategiile de dezvoltare durabilă s-a intensificat în perioada de programare 2007-2013. Noile cerinţe de alocare au fost concepute astfel încât cea mai mare parte a fondurilor politicii de coeziune să susţină proiectele care contribuiau la ambele strategii, marcând astfel o nouă etapă către alinierea politicii de coeziune cu programul global al UE.

Totuşi, obiectivul primordial de reducere a disparită-ţilor economice a rămas neschimbat în cadrul proce-sului. Regiunile mai puţin dezvoltate au continuat să beneficieze de marea partea a fondurilor (a se vedea mai sus), iar cerinţele de alocare au fost mai puţin stricte pentru acestea decât pentru regiunile mai dezvoltate.

3.6 Europa 2020, reducerea sărăciei, atenuarea schimbărilor climatice şi dincolo de PIB

în comparaţie cu agenda de la Lisabona, strategia Europa 2020 a adăugat două elemente noi pe agen-da politică a UE: reducerea sărăciei (a se vedea ca-pitolul 2) şi accentul asupra durabilităţii (a se vedea capitolul 3). Acest lucru a determinat o reorientare a obiectivelor politicii de coeziune şi a modalităţilor de

punere în aplicare, punând accentul mai mult pe mă-surile care vizează atingerea mai multor obiective.

Această strategie are cinci obiective principale stabi-lite la nivel european şi la nivel naţional, însă există diferenţe şi în cadrul statelor membre. Fiecare dintre obiectivele principale se bazează pe o logică spaţială diferită.

în unele cazuri, concentrarea spaţială înrăutăţeşte situaţia. De exemplu, concentrarea sărăciei şi a ex-cluziunii sociale în zonele de mici dimensiuni are ex-ternalităţi negative semnificative. în alte cazuri însă, concentrarea spaţială poate fi pozitivă, în special în materie de inovare, sau neutră în cazul emisiilor de GES sau al energiei regenerabile. în cazul educaţi-ei, impactul concentrării spaţiale este mixt. O mare concentrare a abandonului şcolar timpuriu va genera probabil externalităţi negative, însă o concentrare de persoane cu studii superioare generează externalităţi pozitive. Acest ultim caz este poate imposibil de evi-tat, întrucât numeroase persoane cu studii superioa-re se mută în marile oraşe în căutarea unor perspec-tive profesionale mai bune.

Consecinţele concentrării spaţiale asupra ratei ridi-cate (sau scăzute) a ocupării sunt ambigue. Gruparea de rate ridicate ale ocupării poate duce la penurii de forţă de muncă şi competenţe, care se pot rezolva doar prin parcurgerea unor distanţe mari de către lucrători. Gruparea de rate scăzute ale ocupării con-tribuie probabil la scăderea salariilor, având exter-nalităţi negative. Totuşi, având în vedere diferenţele inevitabile între regiunile pieţei muncii în termeni de dimensiune şi structură economică, precum şi între reglementările pieţei muncii, ar fi nerealistă ambiţia de a ajunge la rate de ocupare identice. în sinteză, atât disparităţile semnificative ale ratelor de ocupare regionale, cât şi absenţa acestor disparităţi ar putea provoca externalităţi negative. Prin urmare, situaţia optimă ar fi existenţa unor disparităţi de ocupare limitate, iar astfel s-ar evita atât declinul anumitor regiuni ale pieţei muncii, cât şi supraîncălzirea altora.

Modul în care politicile publice pot gestiona aceste chestiuni variază, de asemenea, de la o zonă la alta. Reducerea sărăciei necesită o abordare diferită în funcţie de zonele în care rata sărăciei este ridicată


198

sau medie. Reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră necesită politici diferite în zonele urbane faţă de cele rurale. Politicile de stimulare a inovării sau de încurajare a educaţiei ar trebui să ia în considerare specializarea economică actuală şi potenţială a regi-unii sau oraşului.

Diferenţele dintre obiectivele UE şi cele naţionale re-flectă atât un simţ al realităţilor, o înţelegere a exter-nalităţilor concentrării şi eventualele evoluţii viitoare.

Astfel, de exemplu, indicele 2020 bazat pe distanţa faţă de obiectivele UE pentru creşterea inteligentă şi incluzivă (harta 6.2) şi indicele 2020 bazat pe obiec-tivele naţionale7 (harta 6.3) reflectă o variaţie mai mare în primul caz decât în al doilea, distanţele fiind mai mari în statele membre mai puţin dezvoltate. Distanţa medie faţă de obiectivele UE este, aşadar, relativ mai mare pentru Grecia, România, Bulgaria, Ungaria, Croaţia, Polonia şi Italia.

Distanţa faţă de obiectivele naţionale tinde să fie mai mică întrucât statele membre au optat pentru un obiectiv mai modest şi mai realist în materie de cheltuieli pentru cercetare şi dezvoltare dacă au por-nit de la un nivel scăzut, după cum s-a întâmplat în majoritatea statelor mai puţin dezvoltate. Acest lu-cru reflectă atât un simţ al realităţii, cât şi beneficiile concentrării spaţiale a cercetării şi dezvoltării.

Cu toate acestea, privitor la obiectivele naţionale în materie de ocupare, educaţie şi reducere a sărăciei şi a excluziunii sociale, statele membre cu cele mai scăzute rate au optat de cele mai multe ori pentru obiective ambiţioase, implicând eforturi considerabi-le pentru a le realiza. Acest lucru demonstrează că statele membre rămase în urmă doresc să recupe-reze teren în raport cu restul UE şi recunosc externa-lităţile negative potenţiale ale concentrării spaţiale a ratelor scăzute ale ocupării, ale nivelurilor de edu-caţie scăzute şi ale nivelurilor ridicate de sărăcie şi excluziune socială.

Obiectivele naţionale privind emisiile de GES din me-canismul de partajare a eforturilor implică o reducere

7 Statelor membre care nu au stabilit un obiectiv naţional pentru un indicator li s-a imputat un obiectiv bazat pe cele ale statelor membre cu o rată similară în 2009. Pentru mai multe informaţii, a se vedea [Athanasoglou, S. şi Dijkstra, L. (2014)].

pentru statele membre mai dezvoltate cu niveluri de emisie mult mai mari pe cap de locuitor decât statele membre mai puţin dezvoltate, cărora li se permite o creştere moderată. Această repartizare a efortu-rilor este mai echitabilă decât stabilirea unor ţinte de reducere egale, care nu ar recunoaşte importanţa locului în care sunt produse emisiile de GES.

3.7 Dincolo de PIB: sărăcie, dezvoltare umană şi bunăstare

Printre obiectivele Tratatului se numără reducerea disparităţilor regionale în materie de dezvoltare, însă nu se precizează tipurile de disparităţi vizate decât în termeni generali. Timp de mulţi ani s-a pus ac-centul în primul rând pe reducerea disparităţilor la nivelul PIB-ului pe cap de locuitor şi al ratei şomaju-lui. Totuşi, de-a lungul timpului, atenţia s-a extins şi asupra altor aspecte ale dezvoltării, precum calitatea mediului, durabilitatea, sărăcia şi excluziunea socială.

Această abordare extinsă se poate încadra într-o evo-luţie mai amplă către o mai bună definire a modului în care ar trebui măsurată dezvoltarea. Raportul Stiglitz, Sen şi Fitoussi privind măsurarea performanţei eco-nomice şi a progresului social (2009) oferă o sinteză excelentă a cunoştinţelor disponibile şi a măsurilor necesare. Acesta insistă asupra necesităţii de a nu li-mita indicatorii la medii, ci de a stabili o repartizare asupra întregii populaţii. Astfel, de exemplu, creşterea venitului mediu ar putea, în unele cazuri, să determi-ne creşteri înregistrate de o minoritate a populaţiei, în timp ce majoritatea ar consemna o reducere a venitu-rilor. Acest lucru poate aşadar să genereze un decalaj între statisticile oficiale şi experienţele personale ale majorităţii cetăţenilor, ceea ce tinde să submineze în-crederea în indicatorii respectivi.

în paralel cu raportul Stiglitz, Sen şi Fitoussi, Comisia Europeană a publicat comunicarea „Dincolo de PIB”8 în acelaşi an. Aceasta a identificat cinci modalităţi-cheie de a îmbunătăţi măsurarea progresului, inclu-siv adăugarea indicatorilor sociali şi de mediu la PIB şi o mai bună raportare a aspectelor care ţin de dis-tribuţie şi inegalitate.

8 Dincolo de PIB, COM(2009) 433 final.

Ca

pito

lul 6

: Evo

luţia

po

liticii de co

eziun

e

199


200

Având în vedere aceste elemente, s-a solicitat din ce în ce mai insistent ca politica de coeziune să priveas-că şi „dincolo de PIB”9. încă din perioada 2007-2013, diferite măsuri de progres au fost luate în considera-re în momentul stabilirii celor mai adecvate priorităţi şi a strategiilor de concretizare a acestora10. Pentru perioada 2014-2020, Comisia Europeană a solicitat Băncii Mondiale şi ESPON să elaboreze hărţi detaliate pentru a identifica regiunile cu cele mai mari rate ale sărăciei, asupra cărora trebuie direcţionate măsurile.

Cu toate acestea, clasificarea regiunilor şi fondurile politicii de coeziune de care pot beneficia acestea în perioada 2014-2020 se bazează în continuare în esenţă pe PIB. Una din condiţiile prealabile pen-tru examinarea altor indicatori care s-ar putea utiliza în acest sens este disponibilitatea unei serii crono-logice de date statistice oficiale fiabile la nivel re-

9 Cartea vede „Coeziunea teritorială”, COM(2008) 616 final.

10 Al 5-lea Raport de coeziune, COM(2010) 642 final şi SEC(2010) 1348.

gional. Acesta este unul dintre motivele pentru care Comisia investeşte în indicatori regionali ai sărăciei şi excluziunii sociale mai fiabili, în cadrul statistici-lor UE privind veniturile şi condiţiile de trai (EU-SILC). Combinaţia dintre o mai bună înţelegere teritorială a UE (prin tipologii regionale şi locale) şi o mai bună măsurare a distribuţiei veniturilor, a inegalităţilor şi a sărăciei poate oferi un cadru adecvat pentru ca poli-tica de coeziune să ia în considerare în mod specific aceste aspecte11.

3.8 Care sunt obiectivele politicii de coeziune?

Această prezentare referitoare la evoluţia obiective-lor politicii de coeziune de-a lungul timpului poate fi rezumată după cum urmează. Atenuarea disparită-

11 Progress on GDP and beyond, document de lucru al serviciilor Comisiei SWD(2013) 303.

Comitetul Regiunilor şi dimensiunea teritorială a strategiei Europa 2020 şi a altor politici europene

Comitetul Regiunilor (CdR) consideră că elaborarea şi punerea în aplicare a strategiei Europa 2020 ar trebui să includă o „dimensiune teritorială”. Aceasta ar impli-ca definirea, cel puţin parţială, a obiectivelor la nivel regional, precum şi a unor indicatori de progres care să permită regiunilor să măsoare progresele realizate pentru atingerea obiectivelor.

în opinia Comitetului, acordarea unui rol mai important regiunilor şi autorităţilor locale în gestionarea politi-cii de coeziune şi aplicarea strategiei Europa 2020 ar contribui la o mai bună asumare şi ar eficientiza inves-tiţiile publice, deşi se recunoaşte faptul că atingerea acestui obiectiv necesită îmbunătăţirea suplimentară a capacităţii lor administrative. CdR favorizează, de ase-menea, consolidarea orientării investiţiilor regionale pe termen lung şi creşterea rezistenţei lor la crize.

Opinia Comitetului se bazează pe o serie de „lucrări”1, incluzând un sondaj în rândul autorităţilor regionale şi

1 Lucrările CdR privind evaluarea intermediară a strat-egiei Europa 2020 cuprind 7 conferinţe şi anchete priv-ind iniţiativele emblematice, 4 ateliere/seminarii cu peste 1 750 de participanţi, precum şi un amplu sondaj în rândul autorităţilor locale şi regionale cu peste 1 000 de respondenţi (http://portal.cor.europa.eu/europe2020/Pages/welcome.aspx).

locale (ARL), care a constatat o susţinere mai amplă a strategiei Europa 2020 din partea celor peste o mie de respondenţi. Totuşi, mulţi dintre aceştia au atras atenţia cu privire la lipsa unei veritabile dimensiuni teritoriale a strategiei şi la absenţa unui rol clar al ARL. Acestea au indicat că doreau să se implice mai mult în toate etapele procesului de politică şi ar prefera să se ia în considerare mai bine interdependenţa transfrontalieră.

Marea majoritate a ARL participante la sondaj a de-clarat că obiectivele ar trebui diferenţiate în funcţie de regiuni, însă nu a existat un consens cu privire la modul de concretizare. Au fost sugerate trei modalităţi alter-native: obiectivele ar trebui să coincidă cu cele naţio-nale, să fie mai ambiţioase pentru regiunile mai avan-sate sau mai ambiţioase pentru cele rămase în urmă. CdR optează pe această bază pentru o abordare mixtă, care să combine atât obiectivele naţionale, cât şi cele regionale, diferenţiate în funcţie de indicator şi de ţară.

Având în vedere orientările Comisiei privind modul de evaluare a impactului teritorial, Comitetul a adoptat o strategie de evaluare a impactului teritorial care are ca obiectiv luarea în calcul a impactului teritorial al poli-ticilor UE asupra ARL şi creşterea vizibilităţii evaluării impactului teritorial în procesul prelegislativ şi legislativ.

http://portal.cor.europa.eu/europe2020/Pages/welcome.aspx


201

ţilor regionale în termeni de dezvoltare este şi ră-mâne un obiectiv central, iar majoritatea fondurilor au fost şi continuă să fie direcţionate către regiunile cele mai puţin dezvoltate. Totuşi, natura disparităţi-lor regionale în chestiune s-a schimbat de-a lungul anilor. Iniţial s-a pus accentul pe şomaj, reconversie industrială şi modernizarea agriculturii, fiind ulterior incluse disparităţile în materie de inovare, niveluri de educaţie, calitatea mediului şi sărăcia, după cum re-flectă repartizarea fondurilor între diferitele domenii de politică. Reinterpretarea disparităţilor în termeni de dezvoltare este un proces permanent care ar pu-tea implica în viitor o atenţie sporită acordată dispa-rităţilor în termeni de bunăstare generală.

Pe lângă obiectivul de reducere a disparităţilor re-gionale, politica de coeziune a devenit mai bine ali-niată cu agenda strategică generală a UE. în anii 90, fondurile politicii de coeziune au început să fie utilizate şi pentru a îmbunătăţi reţeaua transeuro-peană de transport în sprijinul pieţei unice şi pentru a optimiza şi a extinde infrastructura de mediu pen-tru a ajuta statele membre să respecte directivele europene de mediu. Deşi investiţiile în infrastructura de transport ar fi putut contribui la reducerea dis-parităţilor economice, investiţiile în infrastructura de mediu au avut un impact foarte limitat asupra dez-voltării economice în regiunile vizate. Astfel, se poate considera că îmbunătăţirea infrastructurii de mediu constituie un obiectiv suplimentar al politicii de co-eziune. Adoptarea strategiilor de la Lisabona şi de la Göteborg a sporit atenţia acordată inovării şi du-rabilităţii, iar strategia Europa 2020 a extins obiec-tivele politicii de coeziune la reducerea sărăciei şi a excluziunii sociale. Alinierea mai riguroasă a politicii cu obiectivele UE a influenţat şi modul de concretiza-re a acestora. De exemplu, măsurile adoptate pentru stimularea creşterii inteligente trebuie să ia în calcul impactul lor asupra durabilităţii şi incluziunii.

Urmărirea obiectivelor la nivel european este în mare măsură compatibilă cu reducerea disparităţilor regi-onale în măsura în care, de exemplu, sprijinirea ino-vării sau a dezvoltării durabile în regiunile defavo-rizate constituie un mijloc important de realizare a acestui scop.

Legătura mai strânsă cu strategia globală a UE sub-liniază, de asemenea, că politica de coeziune nu se concentrează exclusiv asupra regiunilor mai puţin dezvoltate, ci sprijină investiţiile în toate regiunile, având ca obiectiv promovarea obiectivelor comune ale UE.

4. Motivele economice care stau la baza politicii au devenit mai integrate

Identificarea şi înţelegerea motivelor economice care stau la baza intervenţiei politicii de coeziune poate contribui la definirea mai precisă a obiectivelor aces-teia şi la identificarea celor mai bune măsuri pen-tru realizarea acestora. Secţiunea anterioară a ară-tat modul în care obiectivele generale exprimate în Tratat au fost interpretate de-a lungul anilor, luând în considerare provocările cu care se confruntă atât statele membre existente, cât şi cele care au aderat la UE.

Această secţiune analizează motivele care explică disparităţile regionale în materie de dezvoltare eco-nomică. Trebuie precizat mai întâi că aceste moti-ve diferă între regiunile de pe teritoriul UE şi se pot modifica de-a lungul timpului. De exemplu, motivele întârzierii în termeni de dezvoltare în regiunile din Regatul Unit sunt diferite de cele din regiunile din România, iar motivele actuale ale întârzierilor de dezvoltare în regiunile din Spania sau Portugalia nu sunt neapărat identice cu cele din anii 80.

Dezbaterea referitoare la politica de coeziune se axează pe trei mari curente de gândire în legătură cu factorii determinanţi pe care aceasta ar trebui să-i abordeze. Aceştia se pot caracteriza ca fiind factori „de natură primară” care determină dezvoltarea - adică cei care sunt în mare măsură inerenţi ţării sau regi-unii vizate - factorii „de natură secundară” (construiţi sau influenţaţi de om) şi, cu siguranţă cei mai impor-tanţi din ultimii ani, factorii care se concentrează pe impactul integrării comerciale şi economice asupra dezvoltării.


202

Coeziunea teritorială şi Tratatul de la Lisabona din 2007

Odată cu intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona în 2009, coeziunea teritorială a fost adăugată explicit la obiectivele de coeziune economică şi socială, deşi era deja un obiectiv de politică implicit. în concluzia dezbaterii lansate de Cartea verde privind coeziunea teritorială, al cincilea Raport de coeziune a rezumat schimbările pe care le presupune acordarea unei aten-ţii mai mari coeziunii teritoriale, subliniind că acestea consolidează (1) importanţa accesului la servicii, (2) dezvoltarea durabilă, (3) geografiile funcţionale şi (4) analiza teritorială. Din 2010, Comisia Europeană a adoptat măsuri pentru a aborda aceste patru aspecte.

(1) Accesul la servicii

Atât strategia Europa 2020, cât şi bugetul pe 2014-2020 includ măsuri specifice de îmbunătăţire a acce-sului digital şi fizic la servicii. Agenda digitală pentru Europa are ca obiectiv să se asigure că toţi cetăţenii din UE au acces la o conexiune de bandă largă rapidă până în 2020 şi că unul din doi locuitori ai UE folosesc serviciile de e-guvernare până în 2015.

între 2014 şi 2020, Mecanismul de interconectare a Eu-ropei va investi 32 de miliarde EUR în infrastructura de transport, 9 miliarde EUR în infrastructura energetică şi 9 milarde EUR în serviciile digitale şi de bandă largă. Aceste investiţii pot permite, de exemplu, reducerea tim-pului de parcurs până la cel mai apropiat spital, care se poate afla de cealaltă parte a frontierei naţionale, creş-terea disponibilităţii şi a fiabilităţii reţelelor de energie şi îmbunătăţirea accesului la serviciile online.

(2) Dezvoltarea durabilă

Dezvoltarea durabilă constituie baza strategiei Europa 2020 şi a politicii de coeziune. în perioada 2014-2020, cel puţin 20 % din fondurile alocate prin FEDER în regi-unile mai dezvoltate şi 6 % în cele mai puţin dezvoltate trebuie investite în măsuri de îmbunătăţire a eficienţei energetice şi de consolidare a aprovizionării cu energie.

(3) Geografiile funcţionale

Geografia funcţională reflectă dimensiunea spaţială a unei probleme de politică, precum gestionarea unui bazin hidrografic sau a unei regiuni a pieţei muncii. Aceasta permite eficientizarea politicilor publice, chiar dacă necesită deseori o mai bună coordonare dincolo de frontierele administrative şi politice.

în perioada 2014-2020, o nouă măsură a fost introdusă pentru a facilita utilizarea geografiei funcţionale: investiţi-ile teritoriale integrate, care vizează facilitarea implemen-tării unei strategii integrate într-o anumită zonă, precum o zonă metropolitană sau o zonă transfrontalieră.

Pentru o mai bună înţelegere a dimensiunii geografiei funcţionale, Comisia a elaborat câteva definiţii teritori-ale armonizate noi: • aceasta a dezvoltat împreună cu OCDE o nouă de-

finiţie armonizată a oraşului şi a zonei sale de influ-enţă, care arată că aceasta din urmă, în special în marele oraşe, depăşeşte de multe ori limitele NUTS 2 şi chiar frontierele naţionale.

• Prin combinarea abordării aplicate tipologiei regio-nale urban-rurale dezvoltate în 2010 şi noua defi-niţie a oraşului, Comisia a definit şi o nouă tipologie locală - gradul de urbanizare - care face distincţie între zonele rurale, municipii şi suburbii, precum şi oraşe. Această abordare permite o mai bună moni-torizare şi înţelegere a diferitor aspecte de politică cu care se confruntă toate tipurile de zone, atât cele rurale, cât şi cele urbane.

Pentru a conferi stabilitate şi vizibilitate acestor tipo-logii locale şi regionale, Comisia intenţionează să le in-cludă într-o anexă la regulamentul NUTS.

(4) Analiza teritorială

O mai bună înţelegere a diferitelor zone geografice din Europa poate contribui la definirea şi adoptarea celor mai adecvate răspunsuri strategice şi pentru a evalua impactul politicilor UE cu dimensiune teritorială, după cum subliniază statele membre în cadrul agendei teri-toriale şi Comitetul Regiunilor.

Din 2010, Comisia a sporit semnificativ volumul de date subnaţionale disponibile provenind din statisticile oficiale prin Eurostat şi din alte surse cu ajutorul Cen-trului comun de cercetare, prin programul Copernicus, Agenţia Spaţială Europeană, reţeaua ESPON, Agenţia Europeană de Mediu, Banca Mondială, OCDE şi contrac-tanţii externi. Astfel, s-a îmbunătăţit disponibilitatea datelor care vizează diferite aspecte, precum sărăcia, bunăstarea, sănătatea, calitatea aerului, inovarea, ac-cesul la transportul public şi structura aşezărilor uma-ne, însă sunt necesare eforturi suplimentare pentru a completa lacunele şi a oferi mai multe detalii.

Pentru a sprijini evaluarea impacturilor teritoriale1, Co-misia Europeană a investit în îmbunătăţirea capacităţii de modelare, iar acum se pot genera proiecţii la nivel subnaţional în întreaga UE prin intermediul unui nou model economic regional (RhOMOLO) şi printr-un mo-del de utilizare a terenurilor (LUISA), fiind îmbunătăţite şi actualizate şi proiecţiile privind populaţia şi nivelul de studii.

1 A se vedea şi documentul de lucru al serviciilor Comisiei SWD(2013) 3 final.


203

Distincţia dintre factorii de natură primară şi cei de natură secundară nu este foarte clară. Unii factori determinanţi nu se pot schimba deloc (precum pre-zenţa munţilor), fiind în mod clar intrinseci. Alţii se pot schimba, însă doar pe termen foarte lung, precum caracterul rural sau urban al unei regiuni sau structu-ra aşezărilor umane şi, practic, s-ar putea considera că sunt factori intrinseci din perspectiva politicii. Alţi factori sunt susceptibili de a se schimba mai repede, deşi într-un interval de timp destul de lung, precum structura generală a activităţii economice (care re-flectă probabil caracteristicile intrinseci ale regiuni-lor) sau nivelul de formare a forţei de muncă, însă aceste elemente pot fi influenţate mai degrabă de politici, chiar dacă schimbările realizate pe termen mediu (de exemplu, într-o perioadă de programare) vor fi probabil modeste. De asemenea, alţi factori se pot schimba relativ repede, precum accesul la bandă largă, şi aparţin în mod clar grupului de factori deter-minanţi de natură secundară.

4.1 Politica de coeziune a mers dincolo de factorii determinanţi ai creşterii de natură primară

Numeroase politici bugetare vizând transferul de ven-turi de la regiunile fruntaşe la cele rămase în urmă s-au bazat iniţial pe ideea că activitatea economică a anumitor regiuni şi, astfel, capacitatea lor de a gene-ra venituri, va fi întotdeauna limitată în unele regiuni. Acest punct de vedere se justifică de obicei prin argu-mente de natură primară legate în primul rând de ca-racteristicile intrinseci ale regiunilor, care nu vor putea fi schimbate de nicio politică, decât poate extrem de lent (de exemplu, îndepărtarea lor geografică).

Aceste argumente au fost frecvent invocate de-a lun-gul anilor în legătură cu dezvoltarea regională a UE. Tratatul face referire la câteva locuri care merită o atenţie deosebită: ‘zonele rurale, zonele afectate de tranziţia industrială şi regiunile cu deficienţe naturale sau demografice grave şi permanente, cum ar fi regi-unile cele mai nordice, cu densitate foarte scăzută a populaţiei, precum şi regiunile insulare, transfrontaliere şi muntoase’. Unii au susţinut că aceste tipuri de zone meritau fonduri permanente separate pentru a le com-pensa pentru deficienţele lor „de natură primară”.

Totuşi, responsabilii de elaborarea politicii de coe-ziune au avut tendinţa de a respinge astfel de ar-gumente. Deşi acestea ar putea părea convingă-toare şi ar putea fi valabile în anumite cazuri la un moment dat, nu pot fi generalizate ca responsabi-le de condamnarea unui anumit tip de regiune la o întârziere permanentă în materie de dezvoltare. Numeroase teritorii au reuşit să depăşească aceste obstacole „de natură primară” şi au atins o rată a creşterii relativ ridicată, devenind regiuni „cu veni-turi ridicate”. într-o economie de secol 21, caracte-risticile inerente în cauză pot stimula creşterea sau pot constitui un obstacol în calea acesteia. De ace-ea, politica de coeziune a pus accentul pe factorii determinanţi ai dezvoltării „de natură secundară”, care pot fi influenţaţi de politică, în loc să se limi-teze la compensarea regiunilor pentru presupusele dezavantaje, însă a recunoscut totodată că aceste „dezavantaje” trebuie luate în calcul la elaborarea politicii de pus în aplicare.

De asemenea, încă de la început s-a concentrat asu-pra factorilor determinanţi ai dezvoltării din a treia categorie - integrarea economică sporită a regiunilor din UE. De altfel, întreaga motivaţie a politicii de coe-ziune a fost de la bun început consolidarea capacită-ţii regiunilor de a se dezvolta în contextul unei pieţe unice în care bunurile şi serviciile sunt comercializate în mod liber peste frontierele naţionale.

4.2 Politica de coeziune poate stimula creşterea prin investiţii în factorii determinanţi ai creşterii de natură secundară

Teoria economică şi datele empirice indică mai multe motive care ar putea explica întârzierea dezvoltării, acestea putând fi atribuite mai mult sau mai puţin factorilor de natură secundară.

(1) Investiţiile insuficiente în capitalul public

Insuficienţa capitalului public ca urmare a in-adecvării istorice a investiţiilor publice poate explica nivelul de dezvoltare mult mai scăzut. De exemplu, majoritatea regiunilor din Europa Centrală şi de Est care s-au aflat în spatele cor-


204

tinei de fier prezintă infrastructuri mult mai de-ficitare. în unele ţări, investiţiile publice au de-venit relativ concentrate în regiunile în care se află capitala sau sunt în apropierea acesteia, în timp ce nivelul capitalului public tinde să fie mai scăzut în regiunile îndepărtate de capitală, ceea ce le poate încetini dezvoltarea. De exemplu, în regiunea capitalei se pot concentra în mod dis-proporţionat universităţile şi centrele de cerce-tare în comparaţie cu alte zone de pe teritoriul naţional.

(2) Accesibilitatea redusă

Localizarea unui oraş sau a unei regiuni faţă de altele determină în mare măsură gradul său de accesibilitate. De exemplu, accesul pe cale rutieră la restul UE va fi întotdeauna mai dificil în nordul Finlandei şi al Suediei decât în Luxemburg, indi-ferent de nivelul de investiţii în infrastructura de transport.

Cu toate acestea, accesibilitatea unor regiuni sau oraşe este mult mai redusă faţă de nivelul pe care l-ar putea atinge dacă s-ar îmbunătăţi legăturile de transport. Acest lucru le-ar permite producătorilor din regiunile respective să fie mai competitivi pe piaţa unică şi ar facilita totodată accesul producătorilor din alte regiuni la pieţe-le respective, intensificând astfel concurenţa. în acest mod s-ar consolida convergenţa economi-că a regiunilor mai puţin dezvoltate, în măsura în care costurile de producţie de acolo ar fi mai reduse. în plus, integrarea economică sporită ar putea contribui la stimularea creşterii economi-ce globale în UE.

(3) Capitalul uman

Calitatea forţei de muncă are un efect major asu-pra productivităţii şi, astfel, a dezvoltării econo-mice. Un nivel ridicat de capital uman înseamnă că lucrătorii sunt mai eficienţi şi mai inovatori. De asemenea, acest lucru poate spori flexibilitatea şi adaptabilitatea forţei de muncă, facilitând astfel reorientarea economiei către noi oportunităţi, în funcţie de evoluţia pieţei.

(4) Inovaţia

Introducerea unor noi produse pe piaţă, utilizarea unor noi proceduri de producţie şi îmbunătăţirile organizaţionale şi comerciale pot avea un impact major asupra dezvoltării economice. Pe termen lung, inovarea este principala forţă motrice a creşterii economice. Adoptarea şi adaptarea ino-vărilor dezvoltate în alte zone poate permite re-giunilor îndepărtate de frontiera cunoaşterii să îşi reducă decalajele.

(5) Slaba calitate a instituţiilor

Studiile economice au adoptat în ultimii ani „o tur-nură instituţională”, consacrând importante lucrări rolului-cheie îndeplinit de calitatea administraţiei publice şi capacitatea instituţională a acestora de a stimula dezvoltarea. Această axă de cercetare şi dovezile obţinute demonstrează că slaba calitate a guvernării poate fi un obstacol în calea dezvoltării, iar ţările şi regiunile se pot împotmoli în capcana slabei calităţi şi a slabei dezvoltări. Majoritatea stu-diilor se concentrează pe ţările în curs de dezvolta-re, deşi este evident să se pot aplica şi Europei.

Pe lângă avantajele directe pe care le poate ge-nera, o administraţie de calitate îşi poate spori şi capacitatea de a identifica combinaţia adecvată de investiţii şi de a utiliza eficient fondurile.

(6) Aglomerări şi grupări

încă un motiv al dezvoltării insuficiente este ab-senţa aglomerărilor care pot întreţine activităţile economice şi pot genera avantaje economice sau absenţa economiilor, a persoanelor şi întreprin-derilor concentrate într-un anumit loc (econo-mii de urbanizare). De asemenea, se pot obţine avantaje economice şi atunci când producătorii din acelaşi sector economic sau cu obiecte de ac-tivitate similare se află în apropiere unii faţă de alţii (în grupări sau zone industriale).

în mod evident, economiile de urbanizare depind de prezenţa unui mare oraş sau a mai multor oraşe apropiate unele de altele. Grupările sau zonele industriale nu necesită neapărat prezen-ţa unui mare oraş, însă impun necesitatea unei


205

concentrări suficiente de întreprinderi pentru a genera externalităţi.

Regiunile ar putea fi afectate de dezvoltarea in-suficientă a unuia sau mai multora dintre aceşti factori. Politica de coeziune a fost creată pentru a ajuta regiunile rămase în urmă să îşi reducă decalajele de dezvoltare în raport cu restul UE şi poate remedia majoritatea motivelor dezvoltării insuficiente.

Principala provocare este identificarea com-binaţiei optime de măsuri pentru remedierea factorilor care stau la baza întârzierilor de dez-voltare, un proces realizat în practică printr-un dialog între Comisie şi regiunile şi ţările vizate. în funcţie de regiune, combinaţia de măsuri ar putea să se concentreze pe capitalul uman, in-stituţii, infrastructură sau inovare sau ar putea viza, după cum se întâmplă de obicei, mai multe dintre aceste domenii. De exemplu, OCDE a insis-tat asupra necesităţii de a completa investiţiile în infrastructura de transport cu măsuri însoţitoare pentru a îmbunătăţi productivitatea întreprinde-rilor din regiunea la care se facilitează accesul pentru a evita ca pierderile suferite în termeni de cotă de piaţă locală cedată producătorilor din alte regiuni să fie mai mari decât câştigurile ge-nerate de capacitatea sa de a exporta mai uşor către alte regiuni.

Obiectivul de reducere a dezvoltării insuficiente nu trebuie interpretat ca o ambiţie de egalizare a ni-velului de dezvoltare în toate regiunile. Acesta ar fi un obiectiv imposibil şi ineficient. Vor persista unele diferenţe regionale în materie de productivitate, ocu-pare şi educaţie, însă acestea nu ar trebui conside-rate a fi o problemă dacă nu generează diferenţe în materie de bunăstare sau nivel de trai. Politica de coeziune nu poate remedia complet lipsa economiilor de aglomerare - economiile de urbanizare în special nu pot fi create în absenţa unui mare oraş. Totuşi, aceasta poate facilita emergenţa acestor economii în oraşele existente sau într-o reţea de oraşe poli-centrică. Prin urmare, beneficiile aglomerării se pot obţine prin cooperare între municipii sau oraşe sau prin stabilirea unor legături între centrele urbane sau chiar între zonele urbane şi cele rurale.

Concentrarea spaţială a unui sector sau a unor acti-vităţi economice conexe poate exista în marile oraşe. Deşi există unele îndoieli cu privire la capacitatea po-liticii publice de a crea grupări sau zone industriale, măsurile de îmbunătăţire a mediului de afaceri şi de stimulare a inovării pot contribui la emergenţa econo-miilor de aglomerare în unele regiuni fără oraşe mari.

Totuşi, impactul economiilor de aglomerare asupra disparităţilor regionale nu ar trebui exagerat. în UE există numeroase regiuni cu productivitate ridicată fără a fi în proximitatea unui oraş mare şi multe re-giuni cu productivitate scăzută în pofida prezenţei unui oraş mare. Principalele motive ale disparităţi-lor regionale în materie de dezvoltare au legătură cu capitalul public, tehnologia şi capitalul uman, nu cu prezenţa sau absenţa unui oraş.

4.3 Politica de coeziune susţine integrarea pieţelor şi poate accelera creşterea regiunilor mai puţin dezvoltate

Disparităţile regionale pot fi considerate ineficiente sau eficiente, în funcţie de cauzele care stau la baza acestora. Eliminarea disparităţilor ineficiente ar pu-tea contribui la creşterea generală. Totuşi, măsurile de eliminare a disparităţilor eficiente vor avea drept urmare o alocare neadecvată a resurselor şi vor re-duce astfel creşterea generală.

Acest aspect este deosebit de relevant în dezbaterea privind impactul scontat al pieţei unice. în parte, poli-tica de coeziune a fost motivată de teama că regiuni-le rămase în urmă vor avea de pierdut în momentul aderării la piaţa unică. Există trei teorii economice care pot susţine opinii radical diferite privind această temă.

Teoria economică neoclasică ar prezice că fluxurile de capital ar fi direcţionate către regiunile cele mai puţin dezvoltate deoarece acolo ar genera cel mai înalt randament. De exemplu, ar preconiza că inves-tiţiile străine directe (ISD) ar fi orientate către state-le membre mai puţin dezvoltate pentru a le stimula rata creşterii. Investiţiile în capitalul public ar putea rămâne în urmă ca urmare a nivelului scăzut al veni-turilor din ţara respectivă, astfel încât aceasta nu ar


206

mai fi în măsură, de exemplu, să investească într-o infrastructură de transport de calitate care să asi-gure legătura între economia sa şi piaţa unică. La rândul său, această situaţie ar putea diminua randa-mentul investiţiilor private şi ar încetini fluxurile ISD. Conform acestei teorii, politica de coeziune ar putea contribui la uşurarea dificultăţilor de finanţare şi ar accelera astfel procesul de convergenţă.

Atunci când a fost creată piaţa unică s-a conturat o nouă teorie. Aşa-numita teorie a comerţului interna-ţional, bazată pe lucrările timpurii ale lui Kaldor şi ale altor autori privind randamentele din ce în ce mai mari ale producţiei industriale, teorie dezvoltată de Paul Krugman în anii 80, arată că economiile de sca-ră înseamnă că regiunile cu o cotă importantă dintr-o anumită industrie tind să beneficieze mai mult de pe urma schimburilor comerciale, fenomen care se nu-meşte „efectul pieţei interne”.

Având în vedere faptul că regiunile rămase în urmă ar ieşi în pierdere datorită absenţei economiilor de scară, mulţi susţinători ai politicii de coeziune au in-terpretat fondurile alocate prin această politică drept compensare acordată regiunilor în care această situ-aţie poate atrage un declin economic. Astfel, politica de coeziune era percepută ca opunându-se forţelor pieţei, în loc să meargă în aceeaşi direcţie. în con-secinţă, nu existau aşteptări că politica de coeziune ar urma să reducă disparităţile regionale, ci doar să compenseze regiunile confruntate cu un declin eco-nomic relativ, dacă nu absolut. Acelaşi argument

poate fi constatat în raportul Băncii Mondiale privind dezvoltarea globală 2009.

Noua geografie economică, dezvoltată în anii 90 de Krugman şi alţii are legături cu noua teorie a comerţu-lui, fiind însă mai nuanţată în ceea ce priveşte bene-ficiile comerţului. Deşi recunoaşte importanţa randa-mentelor de scară din ce în ce mai mari, atrage atenţia asurpa costurilor congestiei şi a altor factori care favo-rizează dispersia activităţilor economice şi încurajează producătorii să abandoneze, după o vreme, centrele în care s-au aglomerat activităţile respective.

Conform acestei teorii, regiunile rămase în urmă ar putea beneficia de apartenenţa lor la piaţa unică, însă acest lucru nu se întâmplă automat, întrucât mulţi factori depind de condiţiile economice din re-giunile respective, în special de mediul de afaceri, în raport cu condiţiile din regiunile mai dezvoltate. Prin urmare, se consideră că politica de coeziune poate contribui la reducerea disparităţilor regionale, însă ar trebui să găsească modalităţi de sintonizare cu for-ţele pieţei pentru a le consolida impactul de reducere a disparităţilor.

De exemplu, politica de coeziune poate contribui la îm-bunătăţirea mediului de afaceri în regiunile rămase în urmă, sporind probabilitatea ca acestea să beneficieze mai mult de pe urma integrării comerciale. De ase-menea, aceasta poate susţine îmbunătăţirea cone-xiunilor digitale şi de transport, permiţând realizarea economiilor de scară prin intensificarea comerţului şi

Tabelul 6.6 Fondurile politicii de coeziune pe domenii de politică UE-15, 1989–2013

Regiunile mai puţin dezvoltate şi Fondul de coeziune

Alte regiuni

% din total1989-1993

1994-1999

2000-2006

2007-2013

1989-1993

1994-1999

2000-2006

2007-2013

Sprijinirea întreprinderilor (inclusiv CTDI)

31,5 33,0 28,0 34,4 48,1 31,1 29,2 33,8

Infrastructură (transport, energie, telecomunicaţii, infrastructură socială)

36,3 26,1 30,9 23,2 5,2 1,5 13,4 13,2

Capital uman (piaţa muncii, educaţie, incluziune socială etc.)

20,6 24,7 24,5 22,3 39,0 56,8 45,8 34,6

Mediu 1,6 14,3 14,0 15,4 7,6 9,8 8,6 14,2

Altele 9,7 1,9 0,8 0,4 0,0 0,8 1,1 0,3

Asistenţă tehnică 0,4 0,0 1,8 4,3 0,0 0,0 1,8 3,8

Total 100 100 100 100 100 100 100 100Sursa: Rapoartele anuale privind Fondurile structurale, SFC şi calculele DG REGIO


207

atragerea investiţiilor. Nu în ultimul rând, politica de coeziune poate contribui şi la atenuarea anumitor cos-turi de congestie în regiunile rămase în urmă, care în-registrează o creştere accelerată, prin investiţii în îm-bunătăţirea transportului public şi a mobilităţii urbane, contribuind astfel la durabilitatea acestei creşteri prin reducerea externalităţilor sale negative.

5. Repartizarea fondurilor între domeniile de politică a evoluat în paralel cu schimbarea obiectivelor de politică

Defalcarea fondurilor între marile domenii de acţiune susţinute de politica de coeziune depinde de tipul de regiune vizată, de nevoile şi priorităţile regiunii re-spective. Investiţiile în infrastructură au fost în mod sistematic mai mari în regiunile mai puţin dezvolta-te decât în altele (Tabelul 6.6). în UE-15, fondurile alocate infrastructurilor, altele decât cele de mediu, s-au ridicat la 36 % în perioada 1989-1993, deşi au scăzut la 23 % în perioada 2007-2013 ca urmare a finalizării reţelelor de transport. La rândul său, finan-ţarea infrastructurii de mediu a crescut faţă de pe-rioada 1994-1999 ca urmare a introducerii Fondului de coeziune, care a majorat investiţiile de mediu de la mai puţin de 2 % din fondurile politicii de coeziune în 1989-1993 la 14 % în următoarea perioadă de programare şi la 15 % în 2007-2013.

în alte regiuni UE-15, ponderea investiţiilor în infra-structuri (altele decât cele de mediu) a crescut de la 5 % în 1989-1994 la 13 % în 2007-2013, parţial a urmare a creşterii investiţiilor în energiile regenerabile

începând cu anul 2000; investiţiile de mediu au crescut la rândul lor, de la 8 % la 14 % din fondurile alocate.

Spre deosebire de infrastructură, investiţiile în capi-talul uman au reprezentat întotdeauna o parte mai importantă din fondurile totale din celelalte regiuni ale UE-15 decât în cele mai puţin dezvoltate, deşi a fluctuat între perioade. Acestea au crescut de la 39 % din fondurile totale în 1989-1993 la 57 % în 1994-1999, reflectând o reducere de o amploare si-milară în ponderea alocată sprijinirii întreprinderilor. Ulterior, acestea au scăzut la 46 % în 2000-2006 şi la 35 % în 2007-2013, în paralel cu creşterea spri-jinului pentru infrastructură şi apoi pentru mediu. Pe de altă parte, ponderea alocată pentru susţinerea întreprinderilor a crescut uşor de la 31 % în 1989-1994 la 34 % în 2007-2013.

în regiunile mai puţin dezvoltate din UE-15, ponderea fondurilor alocate capitalului uman a fluctuat mai pu-ţin între perioade, variind între 21 % şi 25 %, reprezen-tând 22 % din total în perioada 2007-2013. Ponderea fondurilor destinate susţinerii întreprinderilor a fost destul de similară celei alocate în celelalte regiuni ale UE-15 în ultimele trei perioade de programare, repre-zentând 34 % din fondurile alocate în 2007-2013, după ce scăzuse la 28 % în perioada anterioară.

Distribuţia fondurilor politicii de coeziune între di-feritele domenii de politică în ţările care au aderat la UE în 2004 şi 2007 este foarte diferită de cea din UE-15, inclusiv în regiunile mai puţin dezvoltate (Tabelul 6.7). Aceste ţări au alocat o parte mult mai mare din fonduri infrastructurii şi mediului (în practi-că, în special infrastructurilor de mediu), în special în perioada 2004-2006, reflectând nivelurile extrem de

Tabelul 6.7 Fondurile politicii de coeziune pe domenii de politică în ţările aderente, 2004-2013

% din totalUE-10

2004–2006UE-12

2007–2013

Sprijinirea întreprinderilor (inclusiv CTDI) 14,2 25,6

Infrastructuri (transport, energie, telecomunicaţii, infrastructură socială)

41,5 36,1

Capital uman (piaţa muncii, educaţie, incluziune socială) 14,8 12,5

Mediu 27,3 20,8

Altele 0,1 0,0

Asistenţă tehnică 2,1 5,0

Total 100,0 100,0Sursa: Rapoartele anuale privind Fondurile structurale, SFC şi calculele DG REGIO


208

scăzute în termeni de calitate şi cantitate în aceste domenii şi, prin urmare, nevoile lor de investiţii mult mai importante pentru a asigura respectarea directi-velor UE (a se vedea mai jos).

Ca urmare, ponderea fondurilor alocate sprijinului întreprinderilor (26 % în 2007-2013) şi capitalului uman (13 %) a fost mult mai mică decât în UE-15, deşi a existat o oarecare reorientare de la infrastruc-tură la sprijinirea întreprinderilor în perioada 2007-2013 (de la 14 %).

Instrumente financiare în 2007-2013

Instrumentele financiare (IF), definite ca fonduri de rulment sau reutilizabile având ca obiectiv comple-tarea subvenţiilor nerambursabile, au fost incluse în politica de coeziune încă din perioada de progra-mare 1994-1999 şi şi-au extins diversitatea, sfera de acţiune şi suma. Flexibilitatea asociată sprijinului pe care îl acordă statelor membre şi regiunilor a fost deosebit de importantă în anumite circumstanţe eco-nomice incerte din ultimii ani.

IF-urile trebuie să respecte logica şi cadrul juridic al politicii de coeziune, inclusiv gestionarea comună şi principiul subsidiarităţii. Politica de coeziune intervine în principal în regiunile care se confruntă cu obsta-cole în calea dezvoltării, constând într-o slabă capa-citate administrativă, penuria de antreprenori, pieţe financiare subdezvoltate etc. IF-urile pot contribui la depăşirea acestor obstacole prin:

• acordarea diferitor tipuri de sprijin financiar, inclu-siv capital, împrumuturi, garanţii şi microfinanţare pentru întreprinderi (în principal IMM-uri), precum şi pentru proiecte de dezvoltare urbană şi eficienţă energetică sau energii regenerabile;

• facilitarea utilizării mai eficiente a resurselor pub-lice prin luarea ca model a practicilor şi expertizei comercială şi prin atragerea de capital privat, parţial prin absorbţia unei părţi a riscurilor de investiţie;

• posibilitatea de a reutiliza fondurile de mai multe ori, sporindu-le astfel eficienţa, ceea ce este deose-bit de important în perioade de restricţii bugetare;

• oferirea de stimulente beneficiarilor pentru a uti-liza fondurile în mod eficient şi a fi în măsură să le restituie.

Având în vedere că utilizarea IF-urilor s-a intensificat în perioada 2007-2013, a crescut nevoia de a învăţa din experienţă şi de a adapta cadrul juridic, de a armo-niza regulile şi de a oferi orientări mai detaliate privind

aplicarea lor. Auditurile realizate de Comisie, rapoartele Curţii de Conturi şi studiile şi observaţiile Parlamentu-lui European şi ale instituţiilor implicate în gestionarea IF-urilor au subliniat provocările care trebuie abordate înainte ca aceste instrumente să contribuie pe deplin la realizarea obiectivelor politicii de coeziune. De la intrarea în vigoare a legislaţiei 2007-2013, Comisia a adoptat mai multe măsuri (modificarea regulamen-telor, publicarea unor note orientative, realizarea unor evaluări şi furnizarea de asistenţă tehnică) pentru a consolida şi a clarifica regulile privind IF-urile.

Conform ultimelor date raportate de statele membre, aproximativ 5 % din alocările FEDER pentru 2007-2013 au fost direcţionate către peste 900 de IF-uri din 175 de PO-uri din 25 state membre (excluzând Irlanda şi Luxemburg) la sfârşitul anului 2012. Sprijinul de la FEDER şi, într-o mai mică măsură, FSE, s-a ridicat la 8,4 miliarde EUR, marea parte fiind acordată întreprin-derilor. Conform datelor, IF-urile au contribuit la reali-zarea a peste 144 000 de proiecte diferite de investiţii în întreprinderi şi la crearea directă a peste 40 000 de locuri de muncă brute.

De asemenea, aproximativ 744 de milioane EUR din fondurile structurale au cofinanţat IF-urile în cadrul proiectelor de dezvoltare urbană, eficienţă energetică şi energii regenerabile în 19 state membre. Conform datelor recente, în medie fiecare 100 EUR din fondu-rile structurale utilizată în IF-uri generează 150 EUR de cofinanţare naţională publică şi privată. Această rată ar trebui să crească în timp, pe măsură ce fondurile sunt reutilizate. De asemenea, datele indică faptul că aproape 8 milarde EUR din finanţarea PO au rămas în IF şi ar trebui să ajungă la beneficiarii finali la sfârşitul anului 2012. Prin urmare, în mai multe state membre trebuie intensificate eforturile pentru a se asigura că aceste fonduri ajung la beneficiarii finali până la sfârşitul anului 2015 (adică data limită stabilită pentru cheltuirea fondurilor aferente perioadei 2007-2013).


209

6. Impactul crizei în perioada 2007-2013

Criza economică şi financiară a afectat foarte devre-me programele operaţionale planificate pentru perioa-da de programare 2007-2013. Deşi politica regională a UE este concepută ca politică structurală pe termen lung, a fost necesară adaptarea la modificările radica-le ale contextului economic şi adoptarea unor măsuri care să răspundă provocărilor neprevăzute.

La nivel operaţional, mai multe programe au con-semnat un decalaj între fondurile alocate şi cererile de finanţare sau o schimbare radicală a contextului

local. De exemplu, numărul cererilor de sprijin a scă-zut în anumite domenii de politică şi a crescut în al-tele. Numeroase programe au consemnat dificultăţi de obţinere a cofinanţării naţionale sau regionale ne-cesare şi au întâmpinat probleme legate de fluctua-ţia cursului de schimb (în Polonia şi în Regatul Unit în special); pe de altă parte, anumite proiecte au costat mai puţin datorită scăderii costurilor de construcţie (precum în Bulgaria şi Polonia).

O serie de măsuri inovatoare, atât la nivel de regle-mentare, cât şi la nivelul programului, au fost puse în aplicare pentru a accelera alocarea fondurilor structurale şi a le spori flexibilitatea şi capacitatea de reacţie, în special în statele membre mai vulne-

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

IE CY PT EL MT IT BG ES LT LU FR SK RO CZ UK DE PL NL SI AT HU LV DK BE EE FI SE

Figure 6.11 Fonduri UE realocate între domeniile de politică, sfârşitul anului 2013

% din total

UE-27

Sursa: DG REGIO

-50

-40

-30

-20

-10

0

10

-50

-40

-30

-20

-10

0

10

IE LV PT IT EL ES LT RO BE CZ UK CY FR SE HU PL SI BG HR LU FI MT EE AT SK DE

DK NL

Figura 6.12 Reducerea cofinanţării naţionale pentru perioada 2007-2013, sfârşitul anului 2013

% din suma stabilită iniţial

Sursa: DG REGIO


210

rabile. Comisia a oferit sprijin statelor membre în ca-drul reprogramării, inclusiv sub formă de grupuri de reflecţie (de exemplu, pentru a ajuta Grecia să pună în aplicare programul de ajustare UE-FMI şi să ac-celereze absorbţia fondurilor europene). în februarie 2012 au fost stabilite echipe de acţiune în 8 state membre (Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Portugalia, Slovacia şi Spania, precum şi Grecia), cu reprezen-tanţi ai autorităţilor naţionale şi ai oficialilor Comisiei.

Din 2009, aproape 13 % din fondurile totale (45 de miliarde EUR) au fost direcţionate dintr-un domeniu de politică în altul pentru satisfacerea celor mai ur-gente nevoi şi consolidarea anumitor intervenţii care se dovediseră a fi eficiente (Figura 6.11). Principalele majorări ale finanţării s-au înregistrat în cercetare şi dezvoltare, inovare, sprijin generic acordat între-prinderilor, energiei regenerabile, drumurilor şi pieţei muncii, în special măsuri de creştere a ocupării în rândul tinerilor. Principalele reduceri au vizat servici-ile TIC, investiţiile de mediu, căi ferate, formare, edu-caţie şi consolidarea capacităţii.

în 2013, fonduri în valoare de aproximativ 17 mili-arde EUR au fost utilizate în mod accelerat sau re-alocate şi aproape un milion de tineri şi 55 000 de IMM-uri ar putea beneficia de această măsură.

Comisia a încurajat simplificarea sau raţionalizarea procedurilor naţionale sau regionale pentru a accele-ra executarea programelor ca urmare a plăţilor anti-cipate către autorităţile publice şi a creşterii plăţilor

către întreprinderile încadrate în schemele de ajutor de stat (în 10 state membre). Pentru a îmbunătăţi fluxul de lichidităţi al autorităţilor de management, Comisia a oferit plăţi anticipate suplimentare de 7 miliarde EUR12.

în plus, ratele de cofinanţare au fost reduse pentru câteva state membre, în special cele mai afectate de criză, pentru a atenua presiunea exercitată asu-pra bugetelor naţionale (Figura 6.12). Această modi-ficare a redus în mod semnificativ cerinţa în materie de cheltuieli publice naţionale, întrucât a trecut de la 143 miliarde EUR la 118 miliarde EUR, adică o redu-cere de 18 %. Suma totală a investiţiilor publice re-alizate a fost redusă, însă acest lucru a permis reali-zarea unor proiecte deja planificate şi îmbunătăţirea fluxului de lichidităţi în ţările vizate.

De asemenea, UE a aprobat noi reduceri ale cofi-nanţării naţionale prin creşterea temporară a ratelor de cofinanţare europeană cu 10 puncte procentuale pentru statele membre cu cele mai mari dificultăţi bugetare (aşa numita suplimentare - top-up - pen-tru ţările cu programe de ajustare). Clauza top-up a permis efectuarea unor plăţi în ţările respective mai devreme decât se prevăzuse iniţial, atenuând astfel presiunea asupra bugetelor naţionale şi furnizând li-

12 Această sumă include prefinanţarea suplimentară stabilită de Regulamentul (CE) nr. 284/2009, precum şi suma de 775 de milioane EUR provenind din modificarea Regulamentului (UE) nr. 539/2010, care viza, de asemenea, îmbunătăţirea lichidităţii pen-tru statele membre.

0

20

40

60

80

100

0

20

40

60

80

100

RO SK BG IT MT CZ HU SI FR UK LV ES LU CY NL AT IE DK DE PL BE SE EL FI LT EE PT

Figura 6.13 Absorbţia fondurilor şi selectarea proiectelor pentru perioada de programare 2007-2013

% din totalul finanţării pentru politica de coeziune 2007-2013 Rata de absorbţie mai 2014 Rata de selectare a proiectelor la sfârşitul lui 2013

UE-

27

Sursa: SFC


211

chidităţile atât de necesare. La sfârşitul anului 2013, aproape 2,1 miliarde EUR fuseseră alocate ca plăţi suplimentare.

în următoarele 18 luni se aşteaptă în continuare re-zultate importante ca urmare a programelor politicii de coeziune. La sfârşitul anului 2012, proiectele se-lectate reprezentau 292 miliarde EUR sau 84 % din fondurile europene disponibile. Totuşi, în unele state membre se constată importante întârzieri, atât în ceea ce priveşte selectarea, cât şi demararea proiec-telor, în special în domenii precum CTDI, căi ferate, TIC şi bandă largă, energie şi consolidarea capacităţii, unde autorităţile au mai puţină experienţă, iar execu-tarea proiectelor este relativ complexă.

Datele recente privind plăţile confirmă necesitatea de a intensifica eforturile pentru accelerarea programe-lor din perioada 2007-2013. în mai 2014, 108 mili-arde EUR, adică 32 % din fondurile totale disponibile pentru perioada respectivă, trebuiau plătite de către Comisie statelor membre. în unele ţări s-au înregistrat rate foarte scăzute ale plăţilor, precum în România, Slovacia, Bulgaria, Italia şi Malta (Figura 6.13). Pe lângă decalajul inevitabil dintre cheltuielile efectuate pe teren, notificarea lor Comisiei şi achitarea plăţii corespunzătoare există un risc din ce în ce mai mare ca statele membre şi regiunile să piardă fonduri im-portante ca urmare a incapacităţii de realizare a pro-gramelor naţionale înainte de sfârşitul anului 2015. Este aşadar foarte posibil ca aceste ţări şi regiuni să nu îşi atingă obiectivele vizate decât dacă procesul este accelerat considerabil.

6.1 FSE şi reacţia la criză13

Rolul FSE ca răspuns la criză a variat în UE în funcţie de modul în care pieţele muncii au fost afectate, în funcţie de mecanismele de ajutor existente şi de mă-surile specifice aplicate în diferite ţări.

Evoluţii pe piaţa muncii

Impactul crizei asupra ocupării a variat considerabil de la un stat membru la altul, în funcţie de sectoa-

13 Metis Gmbh şi wiiw (2012).

rele afectate de criză şi de măsurile adoptate pentru a-i face faţă. Peste 5 milioane de locuri de muncă au fost pierdute în UE-27 între al treilea semestru din 2008 şi 2009, deşi repartizarea pierderilor a fost neuniformă între statele membre. După 2009 au continuat să existe disparităţi între evoluţiile naţio-nale, cu creştere economică în unele state membre şi continuarea recesiunii în altele. Având în vedere că în unele ţări reducerea ocupării a fost mai puţin pro-nunţată decât cea a PIB-ului în perioada crizei, este posibil ca impactul recesiunii economice să nu fi fost încă resimţit pe deplin.

Răspunsurile politicilor naţionale şi rolul FSE

Atunci când s-a declanşat criza, UE a stabilit un plan de relansare economică, incluzând recomandări pen-tru statele membre în materie de politici legate de piaţa muncii. în majoritatea ţărilor au fost introduse pachete de redresare pentru a contracara efecte-le recesiunii. Au fost adoptate mai multe măsuri de politică activă a pieţei muncii, incluzând mecanisme de şomaj parţial, subvenţii salariale temporare, re-ducerea costurilor nesalariale, creşterea ocupării în sectorul public şi programe de formare. Acestea din urmă au reprezentat aproximativ o treime din chel-tuielile suplimentare, în timp ce un sfert a fost alocat iniţiativelor de ocupare, iar sume mai mici au fost destinate creării directe de locuri de muncă şi înfiin-ţării întreprinderilor.

FSE a susţinut formarea, oferind în special lucrăto-rilor în şomaj parţial posibilitatea de a-şi ameliora competenţele în paralel. De asemenea, a cofinan-ţat măsurile de creare sau menţinere a locurilor de muncă, precum schemele de ucenicie sau primele de recrutare.

în această perioadă, anumite state au consemnat unele reorientări în alocarea fondurilor ca răspuns la criză, parţial pentru a sprijini sectoarele grav afecta-te (precum construcţiile şi anumite părţi ale industriei prelucrătoare). De fapt, unul dintre efectele crizei a fost conştientizarea consecinţelor unei profunde rece-siuni economice asupra ocupării în marile sectoare ale economiei, precum şi asupra grupurilor vulnerabile.


212

7. Concluzii

Acest capitol a prezentat modul în care obiectivele politicii de coeziune au evoluat de-a lungul timpului şi în care s-au apropiat progresiv de strategia glo-bală a UE. Acest proces a avut repercusiuni asupra tipurilor de acţiuni sprijinite de politica de coeziune, o parte din ce în ce mai mare a fondurilor fiind destina-tă proiectelor de mediu şi asociată strategiilor de la Lisabona, Göteborg şi Europa 2020.

Geografia politicii de coeziune a fost simplificată din 2007 pentru a se asigura că poate acoperi toate re-giunile, sporind eficienţa punerii sale în aplicare.

Extinderile succesive ale UE au influenţat provocările pe care politica de coeziune trebuie să le abordeze şi au sporit dificultatea acestora. Astfel, pe lângă in-cluderea regiunilor mai puţin dezvoltate în UE, acest proces a implicat şi creşterea diversităţii teritoriale a Uniunii Europene.

Odată cu introducerea coeziunii teritoriale ca obiectiv explicit în Tratatul de la Lisabona, politica de coeziu-ne a pus mai mult accentul pe durabilitate şi accesul la serviciile de bază, asupra nevoii de a lua în calcul geografia funcţională şi asupra importanţei analizei teritoriale. Această evoluţie este reflectată în spori-rea concentrării asupra creşterii durabile în strategia Europa 2020 şi în recunoaşterea importanţei de a merge dincolo de PIB în evaluarea dezvoltării terito-riale. Reţeaua ESPON a răspuns nevoii de a realiza o analiză teritorială mai detaliată, sprijinind activităţile de cercetare axate pe elemente pertinente.

Dezbaterea privind modul de măsurare a progresului şi rolul politicii de coeziune în acest sens este în curs de desfăşurare. Rezultatele dezbaterii vor influenţa probabil modelarea politicii de coeziune după 2020, precum şi modul de punere în aplicare a politicii în perioada actuală.

213

Capitolul 7: Impactul politicii de coeziune

1. Introducere

Există mai multe surse de informaţii cu privire la efectul politicii de coeziune asupra obiectivelor pro-gramelor pe care le cofinanţează. Acestea reflectă în ce măsură politica de coeziune contribuie la realiza-rea acestor obiective, precum şi la obiectivele de poli-tică mai generale, şi anume, consolidarea capacităţii economiilor naţionale şi regionale, precum şi promo-varea dezvoltării durabile, a coeziunii economice, so-ciale şi teritoriale.

în primul rând, există informaţii cantitative cu privire la rezultatele directe ale proiectelor şi măsurilor fi-nanţate, care provin din indicatorii fizici monitorizaţi de autorităţile de managemnet responabile de pro-grame. în general, aceşti indicatori vizează produsele obţinute (precum numărul de întreprinderi noi care au primit sprijin la înfiinţare, lungimea tronsoane-lor rutiere sau feroviare construite sau numărul de persoane formate) sau rezultatele realizate (precum timpul sau costurile de deplasare economisite ca ur-mare a deschiderii unei noi şosele de centură, numă-rul de persoane racordate la o reţea de canalizare şi la un sistem eficient de tratare a apelor reziduale sau numărul persoanelor formate care au găsit un loc de muncă, de exemplu).

în al doilea rând, există date provenind din evaluările anumitor programe sau intervenţii, în anumite do-menii de politică (precum sprijin pentru dezvoltarea întreprinderilor sau CDTI), care determină măsura în care fondurile alocate au permis atât realizarea obiectivului imediat al măsurii (precum creşterea in-vestiţiilor realizate de întreprinderile care au benefi-ciat de sprijin sau cheltuielile lor pentru cercetare şi dezvoltare), precum şi a obiectivului mai amplu de consolidare a potenţialului de dezvoltare a teritorii-lor vizate (de exemplu, prin creşterea competitivită-ţii întreprinderilor situate acolo sau a competenţelor forţei de muncă).

în al treilea rând, există dovezi provenind din modele-le macroeconomice care încearcă să reflecte modul în care economiile funcţionează pentru a estima efectele politicii de coeziune şi ale programelor pe care le sus-ţine, analizând principalele variabile, în special PIB-ul, ocuparea forţei de muncă şi performanţa comercială. Aceste modele simulează în esenţă modul în care eco-nomia s-ar fi dezvoltat (sau s-ar putea dezvolta în vii-tor) în absenţa politcii de coeziune, comparând apoi re-zultatul acestei simulări cu modul în care economia s-a dezvoltat de fapt (sau ar trebui să se dezvolte). Pentru a face acest lucru, trebuie incluse în model dovezile din evaluări şi alte studii referitoare atât la efectele imedi-ate şi mai ample ale intervenţiilor politicii de coeziune asupra investiţiilor întreprinderilor, CDTI, competenţele şi productivitatea forţei muncii, precum şi a întreprin-derilor, reducerea costurilor de transport datorită con-struirii de drumuri, căi ferate şi alte infrastructuri etc.

Nu în ultimul rând, există studii independente la o scară mai mică, bazate în mare parte pe tehnici eco-nometrice pentru a evalua efectele globale ale politi-cii de coeziune asupra dezvoltării regionale.

Toate aceste surse sunt importante pentru evalua-rea impactului global al politicii de coeziune asupra obiectivelor sale. Secţiunile de mai jos trec în revistă elementele furnizate de aceste patru surse. Se pune accentul pe ultima perioadă de programare, 2007-2013, deşi se face referire şi la date din anii anteriori, acest lucru explicându-se şi prin faptul că perioada 2007-2013 se încheie oficial abia la sfârşitul anu-lui 2015, iar programele sunt în curs de derulare. în esenţă, multe dintre proiectele sprijinite sunt pe ter-men lung şi vizează influenţarea structurii economiilor, modificarea modului de funcţionare a întreprinderilor şi a comportamentelor şi acţiunilor personale, precum şi consolidarea capacităţii de susţinere a creşterii. în consecinţă, efectele observabile în termeni de amelio-rare a performanţei economice se vor concretiza doar după câţiva ani, iar datele care permit identificarea acestora vor fi disponibile şi mai târziu.


214

2. Rezultatele programelor în 2007-2013

Această secţiune oferă o imagine de ansamblu asu-pra rezultatelor comunicate prin programele politicii de coeziune în rapoartele anuale privind punerea în aplicare. Prima secţiune abordează FEDER şi Fondul de coeziune, iar a doua - FSE.

2.1 Fondul european de dezvoltare regională şi Fondul de coeziune

După cum s-a indicat mai sus, programele cofinan-ţate prin politica de coeziune în perioada 2007-2013 sunt în curs de derulare, iar multe proiecte încă nu au fost finalizate. Cu toate acestea, se pot analiza rezultatele obţinute până la sfârşitul anului 2012 (al şaselea an al perioadei de programare şi ultimul pentru care există date disponibile) ca urmare a spri-jinului acordat prin FEDER şi Fondul de coeziune pe baza indicatorilor fizici privind produsele şi rezulta-tele cheltuielilor realizate - indicatori monitorizaţi de autorităţile de management. Datele comunicate de acestea sunt rezumate în continuare, punând accen-tul pe indicatorii de bază, concepuţi pentru a fi com-parabili de la un program la altul, asfel încât datele să fie cumulate atât la nivel naţional, cât şi european.

Locuri de muncă brute create în mod direct

Datele comunicate în legătură cu programele indică faptul că până la sfârşitul anului 2012, atunci când în majoritatea ţărilor se cheltuiseră aproximativ ju-mătate din fondurile disponibile pentru perioada de finanţare, fuseseră create în mod direct 593 954 de locuri de muncă prin intervenţii cofinanţate de FEDER în întreaga UE. Această cifră reprezintă 43 % din obiectivul stabilit la începutul perioadei, ceea ce indi-că faptul că până la sfârşitul anului 2015 s-ar putea crea în mod direct 1,4 milioane de locuri de muncă noi ca urmare a sprijinului FEDER. Multe dintre aceste locuri de muncă - circa 320 000 în ansamblu - au fost create în regiunile mai puţin dezvoltate (de con-vergenţă), în care există nevoi mai mari în materie de ocupare; dacă obiectivele sunt realizate, această ci-fră ar putea atinge 900 000 la sfârşitul anului 2015.

Trebuie reamintit că aceste cifre se referă la locurile de muncă brute - adică nu iau în considerare locurile de muncă pierdute - şi vizează în esenţă numărul su-plimentar de persoane ocupate în cadrul proiectelor finanţate sau, în majoritatea cazurilor, în întreprin-derile care beneficiază de sprijin. Multe dintre aceste locuri de muncă ar fi putut fi create în lipsa sprijinului, în măsura în care, de exemplu, anumite societăţi ar fi putut continua să îşi realizeze planurile de investiţii, chiar dacă nu ar fi primit subvenţii publice, deşi poate la o scară mai mică şi cu mai puţini angajaţi. Cu toate acestea, un număr considerabil de locuri de muncă suplimentare nu ar fi putut fi create în lipsa sprijinu-lui UE. Datele de evaluare sintetizate mai jos confir-mă acest lucru. în plus, cifrele nu includ locurile de

Exemple de scheme de sprijin acordat întreprinderilor

Grecia: s-au alocat fonduri pentru aproximativ 1 300 de IMM-uri prin intermediul instrumentului financiar JEREMIE, în special sub formă de împru-muturi, permiţându-le astfel să facă faţă restric-ţiilor la împrumuturi impuse de pieţele financiare.

Portugalia: până la jumătatea anului 2013, circa 9 458 de întreprinderi beneficiaseră de asistenţă în cadrul schemelor de sprijin cofinanţate de FEDER, iar 952 de întreprinderi noi au primit ajutor finan-ciar la înfiinţare, 448 dintre acestea în sectoare de înaltă tehnologie sau bazate pe cunoaştere.

Belgia: la sfârşitul anului 2012, instrumentele fi-nanciare sub formă de capital de risc, garanţii de împrumuturi, micro-credite şi produse „mixte”, cofi-nanţate de FEDER, au ajutat 571 de întreprinderi noi la înființare şi 671 de întreprinderi să îşi dez-volte activitatea, de 10 ori mai mult decât numărul întreprinderilor care beneficiază de ajutor sub for-mă de subvenții pentru investiţii.

Bulgaria: la sfârşitul anului 2012, în cadrul sche-mei JEREMIE, aproximativ 1 388 de IMM-uri pri-miseră împrumuturi cu rată scăzută a dobânzilor pentru a le permite să facă faţă crizei creditelor pe piaţa financiară.

Malta: la jumătatea anului 2013, schema de ga-rantare a împrumuturilor (First Loan Portfolio Gu-arantee scheme) cofinanţată de FEDER, a finanţat 533 de IMM-uri, diminuând astfel dificultățile de împrumut pe piaţa financiară.

Capito lu l 7 : Impactul pol i t ic i i de coeziune

215

muncă create în mod indirect ca urmare a proiectelor realizate şi a creşterii competitivităţii care a decurs din acestea; după cum indică modelele macroecono-mice, aceste elemente se vor concretiza probabil pe termen lung.

Suport întreprinderi

Numeroase locuri de muncă au fost create în IMM-uri, care au primit o parte considerabilă din sprijinul alocat, având ca obiectiv principal îmbunătăţirea efi-cienţei lor, sprijinindu-le investiţiile în maşini şi utilaje noi sau în dezvoltarea unor produse noi. în ansamblul UE, s-au întreprins aproximativ 200 000 de proiecte de susţinere a investiţiilor în IMM-uri până la sfârşitul anului 2012. în plus, aproape 78 000 de întreprinderi noi de pe teritoriul UE au primit sprijin la înfiinţare sub formă de asistenţă financiară din FEDER, precum şi prin consiliere şi îndrumări furnizate de centrele de sprijin pentru întreprinderi, finanţate tot prin FEDER (a se vedea caseta pentru exemple specifice referi-toare la măsurile finanţate).

O parte din ce în ce mai mare a sprijinului este acor-dată sub formă de instrumente de inginerie finan-ciară, precum împrumuturi, bonificaţii de dobândă sau capital de risc, care au avantajul de a ajuta în-treprinderile să depăşească constrângerile legate de împrumuturi, fiind şi rambursabile (şi putând chiar să genereze o rată de rentabilitate), permiţând aşadar ca fondurile respective să fie utilizate de mai multe ori. Caracterul lor rambursabil constituie pentru în-treprinderile beneficiare un stimul suplimentar pen-tru a se asigura că investiţiile respective sunt reuşite.

Sprijinirea CDTI

Peste 21 600 de proiecte au fost cofinanţate până la sfârşitul anului 2012 pentru a susţine cooperarea dintre centrele de cercetare şi întreprinderi pentru a se asigura că cercetarea şi dezvoltarea din primul sector are cele mai bune şanse de a se concretiza în produse şi procese noi şi îmbunătăţite, care să per-mită întreprinderilor să îşi menţină sau să îşi extindă cota de piaţă la nivel regional şi dincolo de acesta.

Totodată, au fost sprijinite aproximativ 61 200 de proiecte de CDTI, precum şi alte măsuri, care au per-mis crearea a 21 000 de locuri de muncă legate de cercetare, jumătate dintre acestea în regiunile mai puţin dezvoltate.

Exemple de proiecte de CDTI sprijinite

Spain: la sfârşitul anului 2012 au fost finanţate 5 839 de proiecte de anvergură pentru a sprijini cer-cetarea şi dezvoltarea realizate în sectorul public, acestea reprezentând o parte importantă din proiec-tele iniţiate în cadrul planului naţional de CDTI.

Franţa: FEDER a oferit sprijin pentru 71 de „Poli de competitivitate”, creaţi pentru a reuni întreprinderi, laboratoare de cercetare şi universităţi, fiecare fiind specializate într-un anumit sector de activitate mai amplu. Conform unei evaluări din 2012, acestea au permis realizarea a peste 2 500 de inovări de când au fost stabilite.

Republica Cehă: FEDER a cofinanţat 53 de noi cen-tre pentru transferul de cunoştinţe, centre de exce-lență şi parcuri ştiințifice şi tehnologice.

Slovenia: până la sfârşitul anului 2012, FEDER a cofinanţat 8 centre de excelenţă, 7 centre de com-petenţă şi 17 centre de dezvoltare economică.

România: 253 de centre de cercetare şi dezvoltare au fost construite sau modernizate cu ajutorul fon-durilor europene.

Exemple de proiecte de TIC sprijinite

Grecia: un număr suplimentar de aproape 730 000 de persoane beneficiază de acces la bandă largă ca urmare a finanţării FEDER, majoritatea dintre aces-tea trăind în regiunea Macedonia şi Thrace, una dintre cele mai puţin dezvoltate din ţară, contribu-ind astfel la reducerea decalajului digital.

Spania: cea mai mare parte a contribuţiei FEDER a fost destinată informatizării administraţiei publice, educaţiei, serviciilor sanitare şi legale, precum şi diseminării TIC în IMM-uri.

România: la sfârşitul anului 2012, proiectele susţi-nute prin FEDER au permis unui număr de 560 000 de persoane să utilizeze online sistemele e-guver-nare, e-sănătate şi e-învăţare.


216

Infrastructura TIC

FEDER a fost utilizat în numeroase zone ale UE pentru a sprijini utilizarea TIC de către IMM-uri, introducerea accesului digital la serviciile publice şi investiţiile în bandă largă pentru a îmbunătăţi accesul la internet sau, în anumite cazuri, pentru a furniza acces aco-lo unde nu fusese disponibil. Până la sfârşitul anului 2012, aceste investiţii au permis unui număr de peste

5 milioane de persoane să aibă acces la bandă largă, aproximativ jumătate dintre acestea în regiunile mai puţin dezvoltate, contribuind astfel la reducerea de-calajului digital, care este în continuare destul de am-plu în numeroase ţări, în special în UE-12 şi UE-15.

Transport

Aproape 2 550 de km de drumuri noi au fost con-struite prin proiecte cofinanţate de FEDER şi Fondul de coeziune până la sfârşitul anului 2012; aproape toate acestea s-au realizat în regiunile mai puţin dezvoltate din UE-12, unde reţeaua rutieră necesita cele mai multe ameliorări după mulţi ani de negli-jenţă. Aproximativ 1 200 km din aceste noi tronsoa-ne constituie autostrăzi incluse în reţeaua TEN-T. în plus, circa 17 000 km de drumuri existente au fost îmbunătăţite - fie lărgite sau transformate în şosele duble, de exemplu; şi aceste lucrări au fost realizate în regiunile mai puţin dezvoltate unde, în numeroa-se cazuri, în special în UE-12, starea drumurilor şi numărul limitat de autostrăzi şi drumuri de ocolire a oraşelor provoacă numeroase blocaje şi încetinesc timpul de deplasare. Ambele forme de investiţii au permis deseori economisirea timpului, îmbunătăţind şi legăturile între centrele locuite şi activitatea eco-nomică, atât în interiorul ţărilor, cât şi între acestea. Construcţia de drumuri noi a permis, de asemenea, devierea traficului din centrele urbane, reducând ast-fel poluarea şi congestia şi îmbunătăţind calitatea vieţii în zonele respective.

Deşi s-au construit puţine căi ferate între începutul perioadei de programare şi sfârşitul anului 2012, li-niile existente au fost îmbunătăţite semnificativ prin electrificare, instalarea sistemelor de semnalizare moderne, conversia liniilor simple la cele duble etc. în total, până la sfârşitul anului 2012, 2 369 km de linii feroviare fuseseră ameliorate, şi în acest caz majo-ritatea fiind situate în regiunile mai puţin dezvoltate. în plus, atât prin construirea de noi linii, cât şi prin modernizarea celor existente, s-au adăugat aproape 1 500 km la reţeaua feroviară TEN-T, în acest caz în principal în regiunile de convergenţă din UE-15. Mai multe proiecte de transport public urban au fost, de asemenea, sprijinite în perioada 2007-2013, unul dintre cele mai importante fiind poate extinderea

Exemple de proiecte sprijinite în sectorul transporturilor

Portugalia: drrumurile construite cu sprijin din FE-DER şi Fondul de coeziune includ ultimul tronson al şoselei de centură interioare a Lisabonei, cu un trafic mediu de 50 000 de vehicule pe zi, care a permis reducerea traficului pe străzile principalele ale ca-pitalei cu 40 %, îmbunătăţind astfel mediul urban.

Bulgaria: fondurile UE au cofinanţat construirea celei de-a doua linii de metrou din Sofia, împreună cu 13 staţii noi, două incluse în prima linie şi 11 în a doua linie. Deschiderea acestei linii a atenuat congestia traficului în oraş şi a facilitat deplasarea.

Estonia: până la sfârşitul anului 2012, lucrările de îmbunătățire a rețelei feroviare cofinanţate de UE au permis reducerea cu 31 % a timpului de depla-sare, fiind preconizată o reducere suplimentară de 45 % până la sfârşitul anului 2015.

Ungaria: fondurile UE au cofinanţat un tronson al autostrăzii M0 în jurul Budapestei, contribuind la reducerea congestiei în oraş, în timp ce îmbună-tăţirile aduse rețelei feroviare au permis reducerea cu 47 de minute a timpului mediu de parcurs pe liniile TEN-T.

Polonia: fondurile europene au contribuit la reame-najarea şi modernizarea aeroportului din Wroclaw prin construirea unui nou terminal dotat cu insta-laţii moderne, inclusiv un sistem automatizat de control al bagajelor.

România: circa 124 km de autostrăzi noi au fost construite cu sprijinul UE până la sfârşitul anului 2012 şi se preconizează finalizarea a încă 387 km la sfârşitul anului 2015. După finalizarea lucrărilor, o autostradă va face legătura între litoralul Mării Negre şi principalele oraşe din ţară, inclusiv Bucu-reşti, Sibiu şi Arad, precum şi Ungaria şi restul ora-şelor din Europa Centrală.


217

metroului din Sofia, ceea ce a redus congestia în mod semnificativ în capitala Bulgariei.

Numeroase proiecte vizând îmbunătăţirea sistemului de transport şi, în anumite cazuri, reducerea efecte-lor nefaste asupra mediului, s-au realizat în întreaga UE până la sfârşitul anului 2012, în special în mate-rie de transport urban, porturi şi aeroporturi, însă di-versitatea acestora complică agregarea rezultatelor (a se vedea caseta pentru câteva exemple).

Infrastructura de mediu

La sfârşitul anului 2012, ca urmare a proiectelor cofi-nanţate, 3,3 milioane de persoane din întreaga UE au beneficiat de ameliorarea aprovizionării cu apă pota-

bilă. în general, proiectele s-au derulat în regiunile mai puţin dezvoltate (2,7 milioane de beneficiari), în special în regiunile de convergenţă din Spania (unde 1,7 milioane de persoane au fost racordate la o reţea de distribuţie ameliorată).

în plus, aproximativ 5,5 milioane de persoane au fost racordate la instalaţii mai performante de tratare a deşeurilor, în principal prin instalarea staţiilor de eva-cuare şi canalizare, contribuind astfel la protejarea mediului şi la consolidarea perspectivelor de dezvol-tare durabilă. Și aceste infrastructuri au fost insta-late în special în regiunile mai puţin dezvoltate din UE-15, în special în Spania (unde au fost racordaţi 2,2 milioane de locuitori) şi Italia (1,1 milioane).

Exemple de proiecte sprijinite în domeniul infrastructurilor de mediu

Portugalia: aproximativ 239 staţii de epurare a apelor reziduale au fost construite până la sfârşitul anului 2012 cu sprijin din fonduri europene, împre-ună cu aproximativ 1 425 km de reţele de canali-zare, deservind aproximativ 820 000 de persoane, precum şi 640 km de rețele de distribuție a apei, aprovizionând peste 273 000 de persoane cu apă potabilă de o mai bună calitate.

Italia: proiectele cofinanțate de FEDER au permis racordarea a peste 1 milion de persoane la insta-laţii mai performante de tratare a apelor reziduale, adică 13 % din totalul populaţiei din regiunile de convergenţă şi circa 40 % din populaţia din Sicilia şi Basilicata, unde s-au realizat majoritatea inves-tițiilor.

Malta: staţia de epurare construită în sud cu spriji-nul UE, cu o capacitate de tratare a 80 % din apele reziduale generate pe insulă, a permis reclasifica-rea apelor litorale din sudul regiunii de la clasa a 3-a la clasa 1, iar Malta a devenit prima ţară medi-teraneană care a tratat în totalitate apele rezidua-le înainte de a le deversa în mare.

Slovacia: fondurile europene au cofinanţat constru-irea sau modernizarea a 89 de stații de colectare selectivă a deşeurilor, sporind cantitatea de deşeuri recuperate cu 15 699 tone pe an.

Îmbunătăţirea calităţii solicitărilor privind proiecte de anvergură

JASPERS (Asistenţă comună în vederea sprijinirii proiectelor în regiunile europene) a avut o contribu-ţie importantă la îmbunătăţirea calităţii solicitărilor privind proiectele de anvergură în UE-12, ajutând statele membre vizate să elaboreze corect pro-iectele respective, astfel încât să demonstreze că beneficiile scontate sunt mai mari decât costurile.

Banca Europeană de Investiţii (BEI) este principalul organism de cofinanţare a programelor din fonduri europene, fiind implicată activ în iniţiativele de con-solidare a capacităţii în mai multe țări, inclusiv Gre-cia, Bulgaria şi România.

în perioadele de programare precedente au fost create grupuri de reflecție la care au participat sta-tele membre, instituţiile financiare internaţionale, Comisia şi alţi experţi, acţionând ca o „brigadă de pompieri” atunci când programele se confruntă cu probleme urgente (precum în regiunile din su-dul Italiei, Bulgaria şi România). Fondurile alocate asistenţei tehnice au fost folosite pentru a finanţa revizuirea anumitor domenii de politică, precum şi acţiunile pentru anumite proiecte coordonate de BEI, Banca Mondială şi Banca Europeană pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare. în România, o iniţiativă specială a fost lansată pentru a îmbunătăţi proce-durile de achiziţii publice, cu participarea DG Politi-că Regională, DG Piaţă Internă şi JASPERS.


218

S-au realizat 2 126 de proiecte cu sprijin din fonduri europene având ca obiectiv reciclarea deşeurilor mu-nicipale şi industriale, extinderea centrelor de stocare şi a capacităţii de depozitare a deşeurilor şi închiderea depozitelor necorespunzătoare, aproape toate acestea fiind situate în regiuni de convergenţă şi în UE-12.

Proiectele de implementare a măsurilor de preveni-re a inundaţiilor cofinanţate de FEDER au permis o protecţie sporită a circa 4,2 milioane de locuitori din întreaga UE, atât în regiunile de convergenţă, cât şi în cele de competitivitate.

Energiile regenerabile şi creşterea eficienţei energetice

Numeroase proiecte (circa 29 358 din total) au fost realizate cu sprijin FEDER, contribuind la creşterea capacităţii de producere de electricitate din energii regenerabile. Peste 80 % dintre acestea s-au realizat în regiunile mai puţin dezvoltate, deşi mai multe în UE-15 şi UE-12. împreună au permis creşterea capa-cităţii cu 2 431 MW, contribuind în mod semnificativ la obiectivul european de creştere a producţiei de energie din surse regenerabile la 20 % până în 2020.

în plus, numeroase proiecte au vizat ameliorarea efi-cacităţii energetice a blocurilor de apartamente şi a clădirilor publice, în special în ţările UE-12 în care

aceste tipuri de clădiri consumă multă energie, în parte ca urmare a metodelor de construcţie utilizate şi a deceniilor de neglijenţă din regimul anterior.

Turismul, activităţile culturale, infrastructura socială, valorificarea terenurilor şi reînnoirea urbană

Proiectele realizate în alte domenii de politică, pe lângă cele analizate mai sus, sunt de diferite tipuri, inclusiv cele care susţin dezvoltarea şi extinderea turismului, a facilităţilor locale, curăţarea terenurilor contaminate, în special vechile zone industriale, re-novarea clădirilor şi a zonelor urbane, construirea şi modernizarea spitalelor, a centrelor sanitare, şcolare, comunitare şi a altor infrastructuri sociale. Deşi an-vergura proiectelor este deseori limitată, acestea pot avea efecte semnificative, contribuind în mod sem-nificativ la îmbunătăţirea calităţii vieţii comunităţilor locale şi la dezvoltarea activităţilor economice.

Totuşi, având în vedere natura acestor proiecte, deseori este dificilă măsurarea rezultatelor investiţi-ilor realizate cu ajutorul indicatorilor fizici, de exem-plu, îmbunătăţirea mediului urban sau a facilităţilor locale, păstrarea tradiţiilor culturale sau conservarea monumentelor istorice, care este importantă atât pentru generaţiile viitoare, cât şi pentru cele actuale (deşi ar putea avea şi potenţialul de a atrage turişti). Majoritatea indicatorilor fizici utilizaţi în practică se referă la numărul de proiecte realizate, ceea ce con-stituie o sursă limitată de informaţii despre rezulta-tele obţinute ca urmare a cheltuielilor realizate.

Principalele rezultate obţinute până la sfârşitul anu-lui 2012, în măsura în care pot fi identificate şi cu-mulate între diferite ţări, includ:

• peste 8 600 de proiecte cofinanţate de FEDER re-alizate în sprijinul turismului în întreaga UE, majo-ritatea (aproximativ 75 %) în regiunile de conver-genţă din UE-12, care au creat în total 11 928 de locuri de muncă, conform datelor raportate;

• valorificarea a circa 576 de km pătraţi de te-renuri poluate, majoritatea situate în regiunile

Exemple de proiecte sprijinte în domeniul energiei

Austria: proiectele finanţate au permis creşterea capacităţii cu 89 MW sau 20 % a 55 de centrale care utilizează biocombustibili, contribuind astfel la o posibilă reducere a emisiilor de gaze cu efect de seră echivalentă cu cantitatea de CO2 produsă de circa 33 000 de maşini.

Lituania: la sfârşitul anului 2012, 706 clădiri publi-ce fuseseră renovate, îmbunătăţindu-se şi eficaci-tatea lor energetică.

Letonia: numeroase locuinţe sociale au fost reno-vate în vederea ameliorării eficacităţii lor energeti-ce; în total, lucrările realizate au permis reducerea medie cu peste 45 % a costurilor de încălzire.


219

de convergenţă şi circa două treimi în Ungaria, Spania şi Italia.

• cofinanţarea a circa 3 800 de proiecte în întrea-ga UE în vederea extinderii unităţilor de îngrijire medicală, majoritatea situate în regiunile de con-vergenţă.

• sprijinirea a circa 19 043 de proiecte de investiţii în structurile educaţionale: construirea de şcoli sau licee, modernizarea celor existente; aproape toate proiectele s-au derulat în regiunile de con-vergenţă, în special în UE-15.

2.2 Fondul social european

Accesul la locurile de muncă

Sprijinul FSE a reprezentat circa 20 % din totalul cheltuielilor efectuate de statele membre în cadrul politicii active a pieţei muncii în perioada 2007-2013; această parte a variat între 2 % în ţările cu venituri ridicate la peste 100 % în ţările cu venituri scăzute (de convergenţă).

Până la sfârşitul anului 2012, FSE a finanţat cel puţin 19,6 milioane de „participări” (în sensul participării la programe) vizând facilitarea accesului la locurile de muncă1 şi a permis unui număr de 3,3 milioane de persoane să găsească un loc de muncă la scurt timp după aceea. în majoritatea statelor membre, propor-ţia participanţilor care găseau un loc de muncă şi a celor care continuau să îl ocupe după 6 sau 12 luni s-a apropiat de obiectivele stabilite2. în plus, peste 497 000 de persoane au obţinut calificări şi aproape 42 000 au demarat o activitate independentă.

S-a acordat sprijin şi încadrării în muncă, în special a persoanelor cu handicap şi a altor categorii defa-vorizate. în numeroase ţări, criza a complicat găsirea şi păstrarea unui loc de muncă, iar în acest context unele programe au fost modificate.

Până la sfârşitul anului 2012, peste 20 de milioane de tineri cu vârsta mai mică de 25 de ani au primit sprijin, adică aproape 30 % din total, deşi în statele membre din sud proporţia a fost mai mică, în pofida numărului mare de tineri care nu lucrează, nu urmează studii sau cursuri de formare profesională, indicând faptul că un număr şi mai mare de persoane în vârstă de 25 de ani sau mai mult nu au un loc de muncă.

1 Reţeaua de experţi responsabili de evaluarea FSE (2014).

2 Deşi unii experţi susţin că obiectivele stabilite nu au fost deosebit de ambiţioase, trebuie luată în considerare deteriorarea conside-rabilă a situaţiei de pe piaţa muncii în raport cu momentul stabilirii obiectivelor.

Exemple de proiecte sprijinite în materie de infrastructuri turistice, culturale, sociale şi educaţionale, precum şi în domeniul urban

Italia: FEDER a cofinanțat modernizarea echipa-mentelor TIC şi a instalaţiilor ştiinţifice în 80 % din şcolile primare şi secundare în regiunile de conver-gență din sudul ţării.

Portugalia: în cadrul programului de modernizare a şcolilor, cofinanţat de FEDER, circa 867 de şcoli şi echipamente şcolare au fost fie construite, extinse sau renovate.

Franţa: o filială a muzeului Louvre a fost deschisă în Lens, în Nord-Pas-de-Calais, cu sprijinul FEDER.

Austria: FEDER a cofinanţat reamenajarea a circa 28 500 metri pătraţi de spațiu public în Viena.

Ungaria: circa 136 de creşe şi şcoli primare şi se-cundare cu peste 12 000 de copii au fost renovate cu sprijinul FEDER.

România: FEDER a cofinanțat renovarea unei părți importante din Alba-Iulia în Transilvania, inclusiv citadela, aceasta devenind unul dintre cele mai atractive centre turistice din regiune. Ca urmare, muzeul citadelei a înregistrat o creştere a numă-rului de vizitatori de la 21 900 în 2010 la peste 45 000 doar în primele 9 luni ale anului 2013.

Slovenia: circa 146 de proiecte au fost realizate pentru a îmbunătăţi infrastructura turistică, inclu-siv renovarea a 20 de situri din patrimoniul cultu-ral. Deşi nu se poate stabili neapărat o legătură-ca-uză efect, numărul cazărilor a crescut de la 7,6 milioane în 2007 la 9,5 milioane în 2012 şi peste 457 000 de persoane au vizitat locurile renovate.

Slovacia: FEDER a cofinanţat extinderea şi moder-nizarea unităţilor de îngrijiri medicale, numărul pa-turilor de spital crescând cu 2 022 şi 664 541 de pacienţi fiind tratați în centre modernizate.


220

Evaluările3 realizate în cinci state membre (Austria, Republica Cehă, Franţa, Italia şi Portugalia) reflectă faptul că programele politicii de coeziune au focali-zat priorităţile asupra tinerilor după declanşarea cri-zei. Toate cele cinci state au acordat sprijin prioritar tinerilor expuşi riscului de abandon şcolar timpuriu sau care au abandonat deja studiile, iar patru din-tre acestea (cu excepţia Portugaliei), s-au concentrat asupra tinerilor care nu lucrează, nu urmează studii sau cursuri de formare profesională (NEET).

începând cu 2009, mai multe resurse au fost alo-cate sprijinirii activităţilor independente şi ajutorului pentru înfiinţarea întreprinderilor, precum şi dezvol-tării pieţelor muncii intermediare, care oferă stagii, cursuri de formare şi calificări persoanelor inactive economic de multă vreme.

Măsuri de incluziune socială

Incluziunea socială a dobândit un rol mai important în perioada 2007-2013 decât în cele anterioare. în acest context, FSE a susţinut măsurile axate pe „tra-iectoriile integrării” şi reintroducerea grupurilor defa-vorizate pe piaţa muncii4.

Până la sfârşitul anului 2012 se investise suma de 12,9 miliarde EUR în măsurile de incluziune socială şi 10,3 miliarde EUR în plus pentru intervenţii de acest



tip5. Rezultatele au fost comunicate doar pentru câ-teva state membre, însă cifrele disponibile indică faptul că numeroase persoane, şi anume, 164 000, conform datelor raportate, au găsit locuri de muncă (deşi marea majoritate se află în Spania). Și numărul persoanelor care au dobândit calificări a fost consi-derabil, şi anume, aproape 148 000, conform datelor comunicate.

Sprijinul FSE s-a concentrat şi pe lupta împotriva sărăciei în rândul grupurilor vulnerabile, precum mi-granţii, minorităţile etnice şi mamele izolate, precum şi pe lupta împotriva discriminării6. Acesta a constat în asistenţa oferită grupurilor respective pentru a găsi un loc de muncă, campanii în rândul publicului pentru a descuraja discriminarea, seminarii privind diversitatea destinate angajatorilor şi responsabili-lor de resurse umane, precum şi cursuri de formare pentru personalul agenţiilor de plasare a forţei de muncă.

în unele ţări, peste jumătate din fonduri au fost alocate susţinerii femeilor (de exemplu, 56,5 % în Polonia), deşi proporţia a fost mult mai mică în Regatul Unit (doar 39,5 %). Spania a înregistrat un record: la sfârşitul anului 2011, aproape 888 000 de femei au găsit un loc de muncă după ce au participat la un program cofinanţat de FSE, adică o rată a reu-şitei de 62 %.

în comparaţie cu perioada 2000-2006, s-au alocat fonduri suplimentare migranţilor şi minorităţilor7, şi anume, o sumă totală de un miliard de euro pentru a-i ajuta să găsească un loc de muncă şi 5 miliarde su-plimentare pentru alte măsuri relevante pentru aceste grupuri. în plus, s-au alocat 10 miliarde EUR măsu-rilor generale pentru grupurile defavorizate, inclusiv migranţi şi minorităţi. Până la sfârşitul anului 2012, aproximativ 6,4 milioane de persoane din cele două grupuri participaseră la programe finanţate de FSE.

5 Această sumă include mai multe categorii de notificare vizate de FSE în legătură cu incluziunea socială.

6 GhK şi Fondazione G. Brodolini (2014).

7 CSES (2011).

Echipe de acțiune pentru încadrarea în muncă a tinerilor

în 2012, Comisia a creat echipe de acţiune pen-tru încadrarea în muncă a tinerilor în cele 8 sta-te membre cu cele mai mari rate ale şomajului în rândul tinerilor. Fondurile politicii de coeziune pentru perioada 2007-2013 rămase nealocate au fost utilizate pentru a spori oportunităţile de an-gajare pentru tineri şi a facilita accesul IMM-urilor la finanţare. Peste un milion de tineri ar trebui să beneficieze de bugetul alocat de 4,2 miliarde EUR (dintre care 1,4 miliarde au fost deja disponibilizate pentru proiecte).


221

Sprijin pentru valorificarea capitalului uman

Până la sfârşitul anului 2012 s-au înregistrat aproa-pe 25,9 milioane de participări la măsurile finanţate de FSE pentru consolidarea capitalului uman.

în 13 state membre, FSE a oferit sprijin pentru mo-dernizarea educaţiei şi formării8, peste 8 miliar-de EUR fiind alocate pentru elaborarea şi punerea în aplicare a reformelor. în ansamblu, aproximativ 10 % din finanţarea totală (35 de miliarde EUR) au fost alocate educaţiei şi formării; se estimează că la sfârşitul anului 2010, 5 milioane de tineri, 5,5 mili-oane de persoane cu formare limitată şi 576 000 de persoane mai în vârstă participaseră la activităţi de învăţare pe tot parcursul vieţii cofinanţate de FSE9. Aceste cifre nu se pot cumula ca urmare a riscului de dublă contabilizare, însă oferă un indiciu cu privire la amploarea participării.

Deşi cifrele variază în funcţie de profilul participan-ţilor şi situaţia pieţei muncii din ţara respectivă, se estimează că, în medie, 20-35 % dintre participanţi au găsit un loc de muncă la scurt timp după ce au urmat un curs de formare finanţat de FSE.

Reflectând prioritatea acordată tinerilor în anumi-te state membre, peste 696 000 de participanţi şi-au continuat studiile sau formarea după finalizarea programelor cofinanţate şi cifrele indică faptul că 262 000 de persoane au dobândit calificări. în plus, aproape 236 000 de participanţi au obţinut un loc de muncă şi peste 60 000 de participanţi au demarat o activitate independentă.

Consolidarea capacităţii instituţionale

în perioada 2007-2013, orientările strategice comu-nitare şi Regulamentul privind FSE10 au identificat buna guvernanţă şi consolidarea capacităţii ca fiind elemente-cheie care trebuie abordate, în special în regiunile şi statele membre mai puţin dezvoltate. Ca urmare, 3,7 milioane EUR au fost alocate din FSE pentru consolidarea capacităţii instituţionale şi a efi-

8 Ibid.

9 Ecorys (2012).

10 Articolul 3.2(b), Regulamentul (CE) Nr. 1081/2006 privind Fondul social european.

cienţei administraţiilor şi a serviciilor publice la nivel naţional, regional şi local, iar, acolo unde este cazul, a partenerilor sociali şi a organizaţiilor neguverna-mentale, în perspectiva reformelor, a unei mai bune legiferări şi a bunei guvernanţe. Sprijinul a fost struc-turat în două rubrici11:

• Mecanisme de îmbunătăţire a elaborării, moni-torizării şi evaluării politicilor şi programelor la nivel naţional, regional şi local.

• Consolidarea capacităţii de executare a politicilor şi programelor, inclusiv în ceea ce priveşte apli-carea legislaţiei.

Patru state membre (Bulgaria, România, Ungaria şi Grecia) au stabilit un program specific de consoli-dare a capacităţii administrative, iar 9 state mem-bre (Republica Cehă, cele trei state baltice, Polonia, Slovenia, Slovacia, Malta şi Regatul Unit - în ţara Galilor) au acordat prioritate acestui aspect în pro-gramele lor, în special la nivel regional. Alte state, precum Italia, au combinat cele două abordări, pre-văzând un program naţional specific şi o axă priorita-ră la nivel regional.

De exemplu, programul bulgar în materie de capaci-tate administrativă include un ajutor de 157 de mili-oane de euro în cadrul politicii de coeziune având ca obiectiv îmbunătăţirea aplicării politicilor şi a calităţii serviciilor oferite persoanelor fizice şi întreprinderilor. Această susţinere vizează şi consolidarea profesiona-lismului, a transparenţei şi responsabilizării sistemului judiciar şi îmbunătăţirea gestionării resurselor umane şi nivelul de calificare a funcţionarilor publici, din siste-mul judiciar şi din organizaţiile societăţii civile.

Programele se concentrează pe chestiuni legate de structura administraţiilor, resursele lor umane şi sis-temele şi instrumentele pe care le folosesc. Mai mulţi factori de reuşită în termeni de consolidare a capa-cităţii administrative au fost identificaţi prin studii detaliate12: • implicarea societăţii civile; • o abordare metodologică şi tehnică clară; • un angajament politic;

11 Comisia Europeană, 2013, Politica de coeziune: Raport strategic 2013.

12 Ecorys (2012).


222

• o definire clară a responsabilităţilor; • un schimb de exemple de bune practici la nivelul

UE; • utilizarea metodelor solide de monitorizare şi

evaluare.

3. Date de evaluare privind impactul politicii de coeziune

3.1 Bilanţul şi provocările aferente programelor cofinanţate din FEDER şi Fondul de coeziune

Cifrele de mai sus oferă indicaţii cu privire la amploa-rea activităţii sprijinite de politica de coeziune şi a tipurilor de proiecte şi măsuri cofinanţate. în anumite cazuri, acestea indică şi rezultatul cheltuielilor supor-tate şi rezultatele obţinute ca urmare a investiţiilor în chestiune. Totuşi, acestea nu reflectă în sine succesul politicii de coeziune în termeni de valoare adăugată sau diferenţă în materie de dezvoltare a economiilor regionale sau naţionale, număr de persoane ocupate, calitatea vieţii cetăţenilor, îmbunătăţirea echilibrului dintre activitatea economică şi ocupare la nivelul re-giunilor sau coeziune socială şi teritorială în general.

Acest lucru se explică parţial prin faptul că este vorba de cifre brute, iar anumite rezultate indicate aici s-ar fi produs oricum, inclusiv în lipsa sprijinului financi-ar acordat. Astfel, de exemplu, dacă FEDER sau FSE, cofinanţează în proporţie de 50 % costul unui anumit proiect sau măsură, este posibil ca jumătate din re-zultatul obţinut să fie atribuit finanţării acordate, fiind însă posibil ca acesta să fi generat peste 50 % din rezultat întrucât proiectul nu ar fi existat în absenţa sa, sau cel puţin jumătate în ipoteza în care ar fi fost realizat cu un nivel mai mic de finanţare sau chiar fără fonduri publice. în ultimele două cazuri, există aşa-numitul efect de balast, făcând referire la sus-ţinerea financiară a unui proiect care ar fi fost între-prins oricum, inclusiv în absenţa finanţării. Acest ele-ment reprezintă 100 % din fonduri dacă proiectul sau măsura ar fi fost întreprinse la aceeaşi scară inclusiv în absenţa sprijinului financiar sau un procentaj mai mic de 100 % dacă proiectul ar fi fost întreprins la o scară mai mică.

Valoarea adăugată a UE prin colaborarea în reţea şi diseminarea bunelor practici

UE susține programe de învăţare reciprocă pentru a disemina exemple de bune practici în reforma admi-nistraţiei publice şi pentru a stimula gândirea creativă în procesul de căutare a soluțiilor la problemele co-mune din întreaga UE.

Rețeaua europeană a administraţiilor publice (EU-PAN1) este o reţea informală de directori generali res-ponsabili de administrația publică din statele membre, Comisia Europeană şi țările cu statut de observator. Aceasta are ca misiune îmbunătățirea performanţei şi a calităţii autorităților publice europene prin dezvol-tarea unor noi metode bazate pe schimbul de opinii, experiențe şi exemple de bune practici în rândul par-ticipanţilor.

Comisia susţine aşa-numita Community of Practice on Results-Based Management2 (comunitatea de practică privind gestiunea bazată pe rezultate) pen-tru factorii de decizie şi coordonatorii programelor implicaţi în elaborarea, gestionarea, monitorizarea şi evaluarea programelor FSE. Unul din principalele re-zultate ale rețelei este un manual privind gestionarea bazată pe rezultate, care furnizează orientări practi-cienilor pentru a-şi dezvolta sistemele în acest sens.

Premiul european al sectorului public3 (EPSA) are ca obiectiv recunoaşterea excelenței autorităţilor publice din UE. Categoriile premiate au contribuit la sensibi-lizarea în legătură cu aspecte importante ale admi-nistraţiei publice, încurajând astfel guvernele să îşi modernizeze dispozitivele şi practicile administrative. EPSA nu este doar un premiu, ci prin colectarea sis-tematică a exemplelor de bune practici, a constituit o bază de cunoştinţe privind modul în care autorită-ţile pot fi mai bine organizate şi pot oferi servicii mai bune. în total, a reunit şi evaluat peste 800 de exem-ple de acest fel în ultimii 6 ani.

în cadrul celui de-al şaptelea program-cadru (FP7), premiul european pentru inovare în administrația publică a fost acordat celor mai inovatoare 9 iniţiative în acest domeniu, alese dintre 203 candidaturi primite din 22 de ţări, inițiative care s-ar putea aplica şi în altă parte.

1 A se vedea EUPAN, http://www.eupan.eu/

2 Pentru mai multe informații, a se vedea site-ul web al Community of Practice on Results Based Management (COP RBM) http://www.coprbm.eu/?q=node/1

3 A se vedea EPSA, http://epsa2013.eu/

http://www.eupan.eu/

http://www.coprbm.eu/?q=node/1

http://epsa2013.eu/


223

Există o complicaţie suplimentară dacă proiectul ar fi putut să nu fie întreprins în lipsa sprijinului financiar, însă alt proiect similar ar fi fost realizat. De exemplu, finanţarea unei întreprinderi pentru a investi sau a crea locuri de muncă ar putea însemna că altă între-prindere renunţă la investiţii sau la crearea de locuri de muncă care alftel ar fi fost posibile. în acest caz, finanţarea acordată are un efect de deplasare care trebuie luat în considerare atunci când se evaluează rezultatele.

Cifra care trebuie luată în calcul ca măsură a re-zultatului unui proiect sau program şi a contribuţiei sale la realizarea obiectivelor strategice stabilite nu se poate stabili decât prin evaluarea riguroasă a in-tervenţiei sau setului de intervenţii vizate, care are ca obiectiv clarificarea efectului sprijinului financiar acordat în raport cu alţi factori relevanţi. Acest pro-ces este important nu doar pentru a identifica reali-zările măsurii/măsurilor de politică în chestiune, ci şi pentru a evalua în ce măsură finanţarea acordată a fost cheltuită eficient şi dacă ar trebui să fie folosită în continuare în acelaşi mod în viitor sau dacă măsu-rile vizate ar trebui modificate pentru a le eficientiza.

Pentru programele finanţate prin FEDER şi Fondul de coeziune în perioada 2007-2013, cel puţin 821 de evaluări au fost realizate în statele membre13. Pentru programele finanţate de FSE în aceeaşi perioadă s-au realizat 721 de evaluări în statele membre14. Aceste cifre sunt uşor mai ridicate decât în perioa-dele anterioare. în plus, evaluările realizate din 2007 au avut un caracter mai puţin formal: acestea au fost realizate mai degrabă din nevoia de a cunoaş-te mai multe despre modul în care au fost cheltuite fondurile decât din obligaţia de a face acest lucru în conformitate cu reglementările, fiind mai orientată spre îmbunătăţirea înţelegerii modului de funcţiona-re a programelor. De asemenea, în numeroase cazuri acestea se concentrează pe anumite preocupări sau

13 Această estimare se bazează pe informaţiile detaliate extrase din evaluările efectuate în ţările lor respective de către membrii Reţelei de experţi independenţi, înfiinţată în 2010 de DG Politică Regională pentru a monitoriza performanţa programelor FEDER şi a Fondului de coeziune în perioada 2007-2013 în fiecare dintre cele 27 de state membre şi pentru a colecta informaţii privind activităţile de evaluare. Unele dintre evaluări au fost finanţate din fondurile alocate pentru perioada 2000-2006 (finalizată abia în decembrie 2009). A se vedea Reţeaua de experţi (2014).

14 Conform evaluării realizate de Reţeaua de experţi în evaluarea FSE la sfârşitul anului 2013.

pe anumite aspecte ale programelor, măsuri indivi-duale sau tipuri de proiecte decât pe programe în an-samblu, ceea ce nu permite o evaluare amănunţită, ci doar relativ superficială.

Majoritatea evaluărilor nu s-au axat în principal pe rezultatul programelor propriu-zise, concentrându-se pe analizarea proceselor şi procedurilor implicate în administrarea fondurilor, selectarea proiectelor pen-tru finanţare etc., pentru a stabili dacă sarcinile rele-vante au fost executate eficient şi pentru a identifica eventuale îmbunătăţiri. Multe altele au constat în mare parte în măsurarea progreselor înregistrate în implementarea programelor, inclusiv identificarea di-ficultăţilor înregistrate în executarea acestora şi veri-ficarea realizării obiectivelor stabilite. Aceste măsuri includ examinarea rezultatelor, inclusiv dacă aceasta se realizează pe baza datelor de monitorizare a unor indicatori precum cei descrişi în secţiunea anterioară decât pe diferenţierea rezultatelor care ar putea fi atribuite programului în sine.

Puţin peste 20 % dintre evaluările FEDER şi ale Fondului de coeziune şi 23 % din cele ale FSE s-au concentrat pe evaluarea rezultatelor programelor şi a eficienţei lor de realizare a obiectivelor stabilite în momentul adoptării lor. Totuşi, o proporţie mult mai mare (circa 36 %) din evaluările FEDER şi ale Fondului de coeziune realizate în 2013 au vizat acest obiectiv. Această creştere reflectă faptul că progra-mele erau deja în derulare de o anumită perioadă şi, în consecinţă, s-au putut evalua mai multe rezultate, ceea ce a reflectat şi interesul din ce în ce mai mare al statelor membre pentru eficacitatea politicilor. Majoritatea acestor evaluări s-au bazat în mare par-te pe analizarea datelor cantitative pentru a încerca să facă distincţie între efectul finanţării şi alţi factori care influenţează rezultatul şi pentru a estima am-ploarea efectelor de balast.

Altă tendinţă promiţătoare este creşterea utilizării tehnicilor mai riguroase, precum evaluarea contra-factuală a impactului. Această tehnică este conce-pută special pentru a izola impactul finanţării prin compararea beneficiarilor unui ajutor financiar cu un „grup de control” care nu a primit sprijin (a se ve-dea caseta). Numărul evaluărilor care aplică aceste metode a fost limitat în ansamblul perioadei (doar


224

aproximativ 4 % din totalul programelor FEDER şi ale Fondului de coeziune şi 5 % din totalul programelor FSE), însă a consemnat creşteri. Acestea se dato-rează parţial unor iniţiative adoptate de DG Politică Regională şi Urbană şi DG Ocupare, Afaceri Sociale şi Incluziune (a se vedea caseta), precum şi unei preo-cupări tot mai mari în statele membre faţă de modul de funcţionare a măsurilor şi de modul de îmbunătă-ţire a performanţei.

Creşterea importanţei acordate rezultatelor în noua perioadă de programare, după cum se indică în conti-nuare, va spori presiunea asupra statelor membre de a realiza evaluări de acest tip. în plus, constrângerile semnificative asupra bugetelor publice, care probabil

vor persista, deja acordă o importanţă fundamentală maximizării eficienţei modului de cheltuire a fondu-rilor. Acest lucru se poate realiza doar pe baza date-lor suplimentare privind eficienţa măsurilor sprijinite, ceea ce implică mai multe evaluări de acest tip.

Aplicarea metodelor contrafactuale necesită un grup de control adecvat şi date suficiente pentru a compa-ra comportamentul şi performanţa acestuia cu gru-pul de beneficiari ai sprijinului financiar. Aceasta este probabil situaţia pentru sprijinul acordat întreprinde-rilor sau inovării. în schimb, această posibilitate nu se poate aplica majorităţii investiţiilor în infrastructură, deşi se pot utiliza alte tehnici cantitative (precum analiza costuri-beneficii), în timp ce în alte domenii

Evaluări contrafactuale

Evaluările contrafactuale ale intervențiilor de tipul celor cofinanţate prin politica de coeziune utilizează practic aceeaşi abordare precum cea aplicată experimentării de noi medicamente sau tratamente medicale. Acestea implică identificarea unui grup de control cu caracte-ristici cât mai asemănătoare cu cele ale grupului de întreprinderi sau persoane care beneficiază de sprijin financiar, pentru a putea realiza o comparaţie valabilă în ceea ce priveşte comportamentul sau performanţa lor (de exemplu, profitabilitatea lor sau succesul lor în căutarea unui loc de muncă). Evaluările de impact contrafactuale vizează aşadar identificarea efectelor sau impactului net al intervențiilor.

Avantajul unei astfel de metode este că sporeşte fia-bilitatea şi rigurozitatea estimărilor de impact. Această metodă este concepută special pentru a răspunde la întrebările „care ar fi fost situația în lipsa intervenției?” şi, mai concret, „funcționează?”.

Cu toate acestea, aplicarea evaluărilor contrafac-tuale la politica de coeziune nu este un proces simplu. Aceasta necesită o selecție riguroasă a unui grup de control valabil, precum şi colectarea unor date fiabile, atât pentru beneficiari, cât şi pentru grupul de control, existând multe cazuri în care acest lucru este imposibil de realizat din punct de vedere tehnic.

Mai multe servicii ale Comisiei depun aşadar eforturi active pentru ca aceste metode să fie cât mai accesi-bile cu putinţă:

• DG Politică Regională şi Urbană a lansat o serie de evaluări de acest tip pentru a experimenta metoda

şi a contribuit la organizarea a trei cursuri de vară pentru a forma evaluatorii şi autorităţile de mana-gement, inclusiv în cadrul FSE;

• DG Ocupare, Afaceri Sociale şi Incluziune a făcut bilanţul evaluărilor existente, elaborând astfel un ghid practic şi lansând două cereri de propuneri pentru evaluările pilot;

• Pentru noua perioadă de programare, ambele DG-uri au introdus cerinţe pentru colectarea datelor relevante. DG Politică Regională şi Urbană a introdus o cerinţă de publicare a datelor privind sprijinul acordat întreprinderilor, astfel încât părţile să le poată accesa în scopuri de evaluare. Din motive de confidențialitate, DG Ocupare, Afaceri Sociale şi Incluziune nu solicită publicarea datelor privind persoanele fizice, însă a stabilit cerințe de înregistrare şi stocare a acestor date;

• DG Ocupare, Afaceri Sociale şi Incluziune a creat în cadrul Centrului comun de cercetare din Ispra, Italia, un centru de cercetare privind evaluările de impact (CRIE) pentru a sprijini statele membre cu consiliere şi formare metodologică. DG Politică Regională şi Urbană stabileşte un serviciu de asistenţă (helpdesk) pentru a oferi asistenţă specifică pentru anumite evaluări;

• DG Concurență s-a bazat pe experiența DG Politică Regională şi Urbană în elaborarea cerințelor de eva-luare pentru noile orientări privind ajutoarele de stat.


225

de politică (precum sprijinirea comunităţilor locale), studiile de caz detaliate oferă posibile mijloace de evaluare a rezultatelor intervenţiilor. Pentru progra-mele cofinanţate de FSE, o serie de intervenţii utiliza-te în cadrul FSE, inclusiv formarea, stimulentele pen-tru ocupare şi serviciile de pe piaţa muncii (orientarea profesională, îndrumarea) par să fie adecvate pentru o evaluare contrafactuală, în timp ce sprijinul pentru sisteme şi structuri prezintă mai multe provocări în legătură cu adoptarea unei abordări contrafactuale.

De asemenea, trebuie remarcat că nu este suficientă aplicarea unor tehnici cantitative adecvate pentru a înţelege pe deplin eficacitatea diferitelor intervenţii, ci trebuie stabilit în ce măsură acestea contribuie la obţinerea rezultatelor, ceea ce presupune în general o analiză aprofundată a mecanismelor şi proceselor implicate, care trebuie realizată pe teren.

3.2 Date de evaluare a programelor FEDER şi ale Fondului de coeziune

Rezultatele evaluărilor realizate în perioada 2007-2013 sunt rezumate mai jos pentru fiecare dintre cele trei mari domenii de politică pentru care se pot stabili câ-teva concluzii generale cu privire la impactul sprijinului alocat întreprinderilor, CDTI şi investiţiilor în transport.

Suport întreprinderi

Multe dintre evaluările realizate în această perioa-dă au vizat măsurarea efectelor ajutorului financiar acordat întreprinderilor sub diferite forme, întrucât majoritatea fondurilor FEDER a fost alocată măsuri-lor de acest tip, în special în regiunile de competiti-vitate. în plus, este vorba de măsuri destul de simplu de evaluat cu condiţia să existe date disponibile (în general, în registrele întreprinderilor, dar de la com-paniile beneficiare în sine). Din nefericire, acest lucru nu este posibil în multe cazuri.

După cum s-a indicat mai sus, o serie de evaluări au aplicat metode contrafactuale, care reprezintă cel mai bun mijloc de a distinge efectele sprijinului finan-ciar, adică de a identifica rezultatele care pot fi atri-buite direct şi exclusiv finanţării. Principalele concluzii sunt după cum urmează:

• în Germania, diferitele evaluări realizate au con-cluzionat că sprijinul acordat întreprinderilor con-tribuie la modernizarea industriei şi, prin urmare, la dezvoltarea regională, situaţie consemnată de cele mai multe ori în regiunile estice15;

• în Portugalia, s-a constatat că subvenţiile pentru investiţii au contribuit la creşterea ocupării şi la rata de supravieţuire a întreprinderilor16;

• totuşi, în Italia, mai multe evaluări privind sub-venţiile pentru investiţii au concluzionat că deşi acestea contribuie semnificativ la creşterea per-formanţei IMM-urilor, efectul lor pozitiv asupra în-treprinderilor mari a fost mai greu de identificat17;

• în Ungaria, s-a constatat că sprijinul financiar implică o creştere semnificativă a investiţiilor în-treprinderilor, însă are un impact limitat asupra valorii adăugate şi a profiturilor;

• în Regatul Unit, Germania şi Italia, evaluările re-feritoare la instrumentele financiare au concluzi-onat că acestea au avut efecte pozitive asupra performanţei întreprinderilor, deşi până acum impactul a fost relativ limitat în ceea ce priveşte volumul finanţării direcţionate prin astfel de in-strumente.

Pe de altă parte, evaluările privind sprijinul acordat întreprinderilor realizate în Finlanda18, Slovenia19, Polonia20 şi Letonia21 au întâmpinat dificultăţi în identificarea unui efect pozitiv semnificativ asupra performanţei întreprinderilor. Cu toate acestea, rezu-matul concluziilor22 care se pot desprinde pe baza datelor colectate din evaluările contrafactuale este după cum urmează:

15 A se vedea: Bade, F. J. et al. (2010); GEFRA und IAB (2010); Prognos, A. G. (2011).

16 Marmede, R. et al. (2013).

17 Printre diferitele evaluări, a se vedea, de exemplu: Polese, A. et al. (2011); Cles-Format-Met. (2012); Mariani, M. et al. (2012); Bondonio, D. şi Martini, A. (2012).

18 Pietarinen, M. (2012).

19 Jaklič, A. (2012).

20 Klimczak, T. et al. (2013).

21 Ernst & Young (2013).

22 Pentru sinteza datelor de evaluare, a se vedea Mouqué, D. (2012).


226

• sprijinul financiar acordat întreprinderilor contri-buie de cele mai multe ori la creşterea investi-ţiilor, a producţiei şi a ocupării în IMM-uri, par-ţial ca urmare a faptului că acestea pot depăşi constrângerile de accesare a creditelor pe pieţele de capital; totuşi, faptul că impactul variază con-siderabil între schemele de sprijin indică faptul că modul de elaborare şi aplicare a măsurilor de sprijin este esenţial;

• sprijinul acordat tinde să contribuie la creşterea producţiei şi a ocupării mai mult decât la creş-terea productivităţii, deşi acest lucru ar putea avea legătură cu perioada de timp relativ scurtă în care majoritatea evaluărilor au analizat per-formanţa companiilor sprijinite; totuşi, se pare că locurile de muncă create sunt de calitate, plătite conform mediei întreprinderii sau mai mult şi de lungă durată;

• unele elemente indică faptul că măsurile ar pu-tea fi mai rentabile, în măsura în care suma fi-nanţării ar putea fi redusă fără a reduce însă şi rezultatele obţinute. De asemenea, se constată şi că măsurile cele mai rentabile sunt şi cele mai puţin costisitoare - furnizarea serviciilor de con-siliere şi orientare pentru întreprinderi; de ase-menea, se pare că instrumentele financiare sunt mai rentabile decât subvenţiile (nerambursabile) în măsura în care au efecte pozitive asupra per-formanţei întreprinderilor, putând fi reutilizate pentru a finanţa investiţii suplimentare;

• majoritatea evaluărilor concluzionează că spri-jinul financiar are un efect limitat asupra com-portamentului întreprinderilor mari; se pare că acesta nu implică îmbunătăţiri semnificative ale performanţei, indiferent de indicatorii analizaţi; în consecinţă, există un important element de balast în finanţarea acordată. Această constata-re ridică o întrebare serioasă: în ce măsură se justifică subvenţionarea directă a marilor între-prinderi? Poate că o strategie mai indicată ar fi asigurarea unui mediu atractiv pentru afaceri în regiunea sau ţara respectivă.

Sprijinul acordat CDTI

Un număr relativ important de evaluări au vizat şi sprijinul acordat CDTI, în special în regiunile de com-petitivitate, unde reprezintă, împreună cu sprijinul acordat întreprinderilor, o proporţie importantă din fondurile alocate. Practic, toate acestea au concluzi-onat că efectele intervenţiei au fost pozitive. Aceasta a fost situaţia pentru majoritatea evaluărilor con-trafactuale realizate în general în Italia, Finlanda, Germania, Spania şi Ungaria, care vizează în princi-pal perioada 2000-2006.

în general, acestea au constatat că sprijinul acordat a sporit suma alocată de întreprinderi cercetării şi dezvoltării, pe lângă fondurile primite (altfel spus, nu doar cheltuielile lor au fost mai mari decât ar fi fost în lipsa sprijinului, ci şi volumul cheltuielilor su-plimentare a depăşit fondurile alocate). în plus, ca şi în cazul sprijinului acordat întreprinderilor, mai multe evaluări au constatat că efectele asupra IMM-urilor au fost mai importante decât asupra întreprinderilor mari: primele au tins să îşi sporească cheltuielile mai mult decât cele din urmă.

Totuşi, concluziile variază considerabil în ceea ce pri-veşte impactul asupra productivităţii şi profiturilor, care constituie în acest caz indicatori importanţi ai reuşitei măsurilor de sprijin. De exemplu, o evalua-re italiană a arătat că în timp ce subvenţiile pentru CDTI au efecte pe termen scurt pozitive pentru per-formanţa întreprinderilor, efectele pe termen lung sunt limitate. Pe de altă parte, o evaluare realizată în Danemarca privind o măsură pusă în aplicare în anii nouăzeci, deşi nefinanţată prin FEDER, a concluzionat că sprijinul acordat consorţiilor de inovare a sporit rentabilitatea întreprinderilor care beneficiau de spri-jin cu 12 % faţă de grupul de control (adică cele care nu primeau sprijin) la peste 10 ani de la intervenţie23. Acest lucru indică faptul că forma sprijinului pentru inovare ar putea influenţa şi impactul acestuia.

Totodată, o serie de evaluări au concluzionat că spri-jinul a avut efecte pozitive asupra ocupării în acti-vităţile de cercetare şi dezvoltare (adică a stimulat crearea de locuri de muncă în domeniul cercetării, precum în Irlanda) şi în dezvoltarea reţelelor de ino-

23 Centrul pentru cercetare economică şi comercială (2010).


227

vare (precum în Ungaria). în general, evaluările rea-lizate în Germania, Italia, Regatul Unit, Portugalia şi Slovenia au concluzionat că sprijinul acordat a con-tribuit la creşterea capacităţii IMM-urilor de a inova, astfel încât creşterea mijloacelor de producţie (inten-sificarea eforturilor pentru cercetare şi dezvoltare) a dus la creşterea producţiei, ceea ce a permis o posi-bilă îmbunătăţire a competitivităţii.

Evaluările care au aplicat metode diferite de cele contrafactuale au tins să se concentreze pe alte as-pecte ale sprijinului acordat. S-a constatat că atât în Polonia, cât şi în Slovacia, de exemplu, măsurile de sprijin nu prezintă o concentrare strategică, ceea ce le-a redus efectele; în Belgia, Suedia şi Portugalia, s-a constatat că există o capacitate limitată de im-plicare a IMM-urilor în măsuri, iar astfel fondurile nu aduc prea multe beneficii acestora.

Evaluările au constatat, de asemenea, că în anumite cazuri, agenţiile sau centrele înfiinţate pentru a oferi asistenţă în materie de CDTI au o capacitate limitată în acest sens, ceea ce a redus, de asemenea, impac-tul intervenţiei financiare. Aceasta a fost situaţia în Italia, în special în regiunile mai puţin dezvoltate din sudul ţării, deşi regiunile mai dezvoltate din nordul ţării au fost mai puţin vizate. în Franţa, o evaluare a polilor tehnologici a concluzionat că aceste centre, care au beneficiat de cofinanţare FEDER, au contribu-it eficient la intensificarea activităţilor de cercetare şi dezvoltare, însă a subliniat nevoia de a spori atenţia acordată inovărilor cu aplicaţii comerciale mai mult decât cercetării de bază.

Investiţii în transport

Numărul evaluărilor referitoare la sprijinul pentru investiţiile în transport a fost mai mic decât cel al evaluărilor care vizează sprijinul acordat întreprinde-rilor şi CDTI. Acest lucru este valabil în special pentru proiectele cofinanţate din FEDER şi Fondul de coe-ziune pentru perioada 2007-2013, având în vede-re că puţine dintre acestea au fost finalizate şi că perioada de funcţionare a celor finalizate este încă foarte scurtă pentru a le evalua efectele. Evaluările realizate în perioada 2007-2013, majoritatea vizând investiţiile finanţate din fondurile aferente perioadei

anterioare, au tins să analizeze efectele proiectelor individuale, precum construirea unei şosele sau a unui drum între două puncte, mai degrabă decât re-ţeaua în ansamblu. Această abordare este mai per-tinentă deoarece proiectele în chestiune sunt sau ar trebui să fie programate ca parte dintr-un sistem de transport, nu în mod individual. De altfel, analizarea izolată a proiectelor implică deseori un risc major de a ajunge la concluzii greşite privind efectele lor asupra obiectivelor lor economice şi sociale finale, în măsura în care acestea sunt legate de funcţionarea întregii reţele, în principiu fiind dificilă, dacă nu im-posibilă, izolarea efectelor produse de fiecare dintre componentele sale.

De exemplu, câştigurile unei regiuni ca urmare a con-struirii unei şosele care face legătura între capitala regiunii şi alt oraş din ţara respectivă vor depinde de starea legăturilor cu şoseaua respectivă şi de facilita-tea accesului la aceasta, ceea ce va influenţa traficul pe care îl va atrage şi economiile de timp şi costuri pe care le va genera. Prin urmare, efectele sale nu se pot separa cu uşurinţă de efectele construirii şoselelor de tip „feeder”. în mod similar, efectele introducerii unei legături feroviare între două oraşe (nu neapărat o linie de mare viteză) vor depinde de facilitatea ac-cesului la gări la cele două capete ale liniei, precum şi la gările intermediare, ceea ce va depinde la rândul său de legăturile rutiere şi feroviare cu acestea, pre-cum şi de accesul la parcare. Din nou, aceste efecte pot fi evaluate corect doar luând în considerare între-gul sistem, nu doar o legătură feroviară.

Evaluările care au vizat reţelele de transport, nu pro-iectele individuale, au constatat în general că aces-tea au efecte pozitive asupra dezvoltării regionale. De exemplu:

• în Grecia, s-a stabilit că în urma construirii me-troului din Atena s-a redus traficul rutier în oraş în mod semnificativ, fiind stimulată ocuparea şi turismul, reducându-se poluarea şi îmbunătăţin-du-se calitatea vieţii;

• în Lituania, evaluarea investiţiilor rutiere a scos în evidenţă, de asemenea, creşterea ocupării în zonele vizate prin reducerea costurilor de trans-port şi îmbunătăţirea accesibilităţii;


228

• în Germania şi Slovenia, s-a constatat că sprijinul FEDER pentru dezvoltarea transportului urban în mai multe oraşe a sporit competitivitatea regiu-nilor vizate, parţial prin reducerea timpului şi a costurilor de călătorie şi atragerea investiţiilor comerciale.

Totuşi, evaluările realizate au scos în evidenţă proble-me potenţiale legate de durabilitatea investiţiilor ca urmare a faptului că viitoarele costuri ale întreţinerii nu au fost luate în considerare atunci când au fost calculate câştigurile în raport cu cheltuielile suportate.

Numărul mic de evaluări realizate privind reţelele se explică în primul rând prin dificultatea procesului, în special dacă se are în vedere măsurarea efectelor economice şi sociale asupra anumitor regiuni sau ţări. Multe dintre aceste efecte sunt intangibile (de exem-plu, îmbunătăţirea calităţii vieţii) sau pe termen foar-te lung, adică continuă să se producă timp de mulţi ani sau chiar decenii, fiind aşadar greu de măsurat sau de prezis. Este mai simplu, deşi nu întotdeauna clar, să se evalueze proiectele individuale, în special dacă exerciţiul este limitat la aspecte mai măsurabile şi concrete, precum reducerea timpului de deplasare şi timpul economisit, precum şi scăderea costurilor de exploatare a vehiculelor în cazul şoselelor.

Deşi au avut o amploare limitată în acest sens, s-a constatat că 9 din 10 proiecte de transport de anver-gură evaluate printr-o analiză a costurilor şi benefici-ilor în cadrul evaluării ex-post a Fondului de coeziune în perioada 2000-2006 au consemnat un randament net pozitiv, adică valoarea netă actualizată a câştigu-rilor din proiecte a fost estimată a fi mai mare decât costurile de construcţie, operare şi întreţinere24.

Singurul proiect pentru care beneficiile nu au acoperit costurile a fost linia de mare viteză Madrid-Barcelona, lucru care s-ar putea datora faptului că a fost evaluat separat de alte părţi din reţeaua feroviară şi de efec-tul pe care finalizarea reţelei la momentul respectiv

24 Cele 10 proiecte au fost linia feroviară de mare viteză între Madrid şi Barcelona; linia feroviară între Lisabona şi Algrave în Portugalia; linia feroviară Thriassio-Pedio-Eleusina-Korinthos în Grecia; modernizarea liniei feroviare Bratislava Rača–Trnava în Slovacia; autostrada A2 în Polonia între Konin şi Strykow; un tronson de 75 km din autostrada A23 în Spania, de la Pau în Franţa până la Zaragoza; ruta ocolitoare Agiou Konstantinou în Grecia; autostrada M1 în Irlanda; culoarul IX B în Lituania, inclusiv ruta ocolitoare sudică din Vilnius şi tronsonul estic al şoselei de centură din Budapesta, în Ungaria.

îl va avea asupra traficului pe această linie. în mo-mentul analizei, linia opera cu mult sub capacitatea sa, parţial deoarece liniile care o alimentau încă nu fuseseră finalizate (dar şi ca urmare a impactului re-cesiunii asupra utilizării sale). Prin urmare, beneficiile s-au diminuat în cadrul evaluării, ilustrând importan-ţa adoptării unei perspective mai ample pe termen lung atunci când se evaluează efectele, mai degrabă decât a unei perspective pe termen scurt.

O concluzie importantă desprinsă din mai multe eva-luări, precum şi din alte studii privind investiţiile în transport de-a lungul anilor25, este că deşi o reţea eficientă de transport ar putea fi importantă pentru dezvoltare, efectele sale depind în mod esenţial de ceea ce se întâmplă în regiunea sau ţara vizată. Prin urmare, în cadrul analizei trebuie incluşi alţi factori care contribuie la dezvoltare, precum forţa de muncă calificată şi prezenţa întreprinderilor inovatoare.

3.3 Date din evaluările programelor FSE

Concluziile evaluărilor realizate în perioada 2007-2013 sunt rezumate mai jos în funcţie de domeniile de politică.

în ceea ce priveşte măsurarea riguroasă a impactu-lui intervenţiilor FSE, care demonstrează diferenţa făcută de FSE pentru beneficiarii finali ai sprijinului financiar, evaluările nu au putut prezenta în general un volum important de dovezi incontestabile. Totuşi, efectele sprijinului FSE au fost semnificative şi de o anumită amploare, după cum reflectă cele câteva evaluări riguroase care au vizat o serie de intervenţii şi programe specifice ale FSE. De exemplu, acestea arată că beneficiarii intervenţiilor finanţate de FSE au mai multe şanse de a găsi un loc de muncă decât cei din grupurile de control.

în linii mari, rezultatele obţinute în termeni de creş-tere a capacităţii de adaptare, acces la locurile de muncă şi capital uman sunt considerate a fi satisfă-cătoare. în plus, pe baza evaluărilor riguroase, s-au identificat mai multe exemple care confirmă avanta-jele semnificative nete. Analiza bazată pe incluziunea socială a fost mai puţin convingătoare. Numărul limi-

25 De exemplu: OCDE (2011), Crescenzi, R. şi Rodriguez-Pose, A. (2012).


229

tat al datelor bazate pe fapte şi al datelor de evalua-re au condus în general la concluzia că resursele FSE alocate pentru incluziunea socială au fost utilizate în mod mai puţin coerent şi eficient. Promovarea parte-neriatelor şi a consolidării capacităţii administrative constituie domenii de politică mai puţin frecvente în statele membre, existând dovezi limitate privind re-zultatele obţinute în aceste domenii. Cu toate aces-tea, evaluările tind să fie pozitive în ceea ce priveşte contribuţia acestora la serviciile publice.

Facilitarea accesului la locurile de muncă

Cele câteva evaluări riguroase realizate în statele membre arată că beneficiarii intervenţiilor finanţate de FSE au mai multe şanse de a găsi un loc de muncă decât cei din grupurile de control. în statele membre membre în care aceste evaluări au comparat acti-vitatea serviciilor publice de ocupare cu activitatea suplimentară finanţată de FSE pentru acelaşi grup de beneficiari, s-au constatat efecte pozitive ca urmare a pachetelor de intervenţii finanţate de FSE, constând în principal în furnizarea unui serviciu mai intensiv şi de mai bună calitate şomerilor.

Cu toate acestea, ratele de încadrare în muncă sunt în general mai mici de 50 %, chiar dacă variază în funcţie de momentul în care acestea sunt calculate în raport cu data finalizării unei anumite activităţi. în câteva state membre, ratele de încadrare în muncă se situează în jurul valorii de 1 din 3 sau mai puţin.

Subvenţiile salariale sunt utilizate în mare măsură încă de la recesiunea mondială pentru a încuraja angajatorii să recruteze şomerii sau grupurile defa-vorizate, însă unele date din evaluări indică faptul că o proporţie importantă a beneficiarilor finali revin ulterior în şomaj. De asemenea, evaluările arată că lucrările de interes public şi alte măsuri de creare de locuri de muncă obţin rezultate limitate în termeni de procente de beneficiari care ocupă ulterior un loc de muncă. Cu toate acestea, există rezultate mult mai bune în ceea ce priveşte formarea profesională, pre-cum şi stagiile şi încadrarea în muncă.

Egalitatea între femei şi bărbaţi

în conformitate cu Regulamentul privind perioada 2007-2013, programele FSE trebuie să ia în con-siderare dimensiunea de gen în toate etapele (pre-gătire, punere în aplicare, monitorizare şi evaluare). Prin urmare, acesta face trimitere la măsurile vizând reconcilierea activităţii profesionale cu viaţa privată, creşterea participării femeilor pe piaţa muncii şi re-ducerea segregării pe criterii de gen, inclusiv reduce-rea diferenţelor de salarizare.

Evaluările dovedesc clar că s-a acordat mai multă atenţie egalităţii de gen în intervenţiile FSE şi în anu-mite state membre, acestea au contribuit la include-rea egalităţii între sexe în agenda strategică, adop-tând măsuri care nu ar fi fost finanţate în caz contrar.

Totuşi, având în vedere că dimensiunea de gen a fost integrată în ansamblul programelor, este greu de estimat suma finanţărilor alocate pentru promova-rea egalităţii între sexe. Totuşi, rezultatele arată că femeile reprezintă 52 % din ansamblul beneficiari-lor acestui sprijin, chiar dacă proporţia variază între 39 % în Regatul Unit şi 56,5 % în Polonia. Există pu-ţine estimări ale impactului asupra ocupării, însă, de exemplu, se ştie că în Spania, în 2011, 888 000 de femei au ocupat un loc de muncă după finalizarea unui program finanţat de FSE, reprezentând aproape 62 % din ansamblul participanţilor.

Măsurile care vizează egalitatea între femei şi băr-baţi sprijinite de FSE s-au axat pe atingerea urmă-toarelor obiective26:

• creşterea competenţelor femeilor pentru a le per-mite să devină mai competitive pe piaţa muncii;

• formarea profesională a femeilor şi bărbaţilor în profesii dominate în mod tradiţional de unul dintre sexe pentru extinderea perspectivelor de angajare;

• acordarea de asistenţă femeilor care doresc să de-vină antreprentori, precum şi asigurarea accesului

26 După cum s-a indicat în raportul de evaluare a acestor măsuri în GhK şi Fondazione G. Brodolini (2011).


230

la serviciile de îngrijire pentru a le permite să re-concilieze activitatea profesională cu viaţa privată;

• îmbunătăţirea calităţii serviciilor de îngrijire pen-tru a încuraja utilizarea acestora, extinderea ore-lor de funcţionare, precum şi formarea şomerilor în acest sector;

• lupta împotriva stereotipurilor de gen şi, într-o mai mică măsură, a segregării pe criterii de gen prin participarea la campanii de sensibilizare, seminarii pentru sindicate, formarea cadrelor di-dactice şi a părinţilor, precum şi revizuirea pro-gramelor şcolare;

• sprijinirea femeilor vulnerabile, în situaţii preca-re, care suferă deseori de discriminare multiplă şi de violenţe, pentru a le permite să dobândească competenţe, încredere şi, astfel, independenţă economică.

în general, există dovezi că strategiile multidimensi-onale care combină diferite tipuri de intervenţii devin din ce în ce mai importante în combaterea cauzelor de discriminare sau a motivelor care stau la baza di-ferenţelor dintre femei şi bărbaţi. Printre exemple se numără combinarea îndrumării personale sau preda-rea unor competenţe practice, facilitarea accesului la sprijin psihologic, cursuri de limbi, formare profesio-nală şi asistenţă în căutarea unui loc de muncă, mă-sură care ar trebui să fie mai eficientă decât organi-zarea izolată a acestor măsuri.

Totodată, se constată un număr mult mai limitat de măsuri care vizează influenţarea contextului social, economic sau instituţional sau axate pe cerere, pre-cum cursuri de formare pentru angajatori sau res-ponsabilii de resurse umane sau oferirea de stimu-lente întreprinderilor pentru a angaja femei în posturi de conducere. Evaluarea realizată a subliniat că ast-fel de măsuri trebuie intensificate pentru a aborda cauzele profunde ale discriminării.

Incluziunea socială - migranţi şi minorităţi

Evaluările realizate de statele membre au concluzi-onat că cele mai eficiente servicii finanţate de FSE

sunt cele concepute în mod specific pentru nevoile anumitor grupuri, în timp ce formarea pare a fi o mă-sură eficientă pentru migranţi.

S-a acordat mai mult sprijin FSE pentru a creşte par-ticiparea pe piaţa muncii şi incluziunea socială a mi-granţilor şi minorităţilor etnice în perioada 2007-2013 mai mult decât în perioada precedentă. S-au alocat fonduri de aproximativ 1,17 miliarde EUR măsurilor specifice care vizează migranţii şi 10 miliarde EUR su-plimentare măsurilor generale vizând grupurile deza-vantajate, incluzând migranţii şi minorităţile, jumătate din această sumă fiind destinată acestora din urmă, conform estimărilor. Aşadar, în total, puţin peste 8 % din bugetul FSE a fost alocat sprijinirii acestui grup.

Conform cifrelor comunicate, la sfârşitul anului 2012 aproximativ 1,2 milioane de persoane vizate au partici-pat la măsurile cofinanţate de FSE (dintre care 862 000 de migranţi), deşi numărul lor real ar putea fi mai mare cu 100 000 datorită subestimării numărului de partici-panţi din rândul minorităţilor etnice, în special al romilor.

O evaluare a sprijinului FSE27 a constatat că fondurile au permis beneficiarilor să găsească un loc de muncă prin ameliorarea competenţelor în domeniul TIC, de lectură şi comunicare şi prin încurajarea demarării unor activităţi independente.

Sprijinul FSE a contribuit la ameliorarea serviciilor iniţiale de integrare, la crearea de noi reţele şi struc-turi organizaţionale şi, în general, la îmbunătăţirea capacităţii organismelor publice de a oferi asistenţă persoanelor din rândul minorităţilor. Totodată, în pa-ralel cu dobândirea cunoştinţelor, s-a făcut schimb de experienţe între organismele publice şi ONG-urile specializate în nevoile migranţilor şi ale minorităţilor etnice, precum şi în obstacolele pe care le întâmpină în accesarea pieţei muncii.

Deşi numeroase măsuri se adresează în mod speci-fic romilor, o abordare de „focalizare explicită, dar nu exclusivă” a fost adoptată din ce în ce mai des pentru a evita separarea lor completă de alte grupuri, ceea ce ar spori riscul excluderii lor suplimentare şi ar ac-centua segregarea. Soluţia cea mai eficientă pare a fi adoptarea măsurilor integrate care stabilesc o legă-

27 CSES (2011).


231

tură între susţinerea educaţiei şi formării şi accesul la locuinţe, transport şi servicii medicale, precum şi îmbunătăţirile infrastructurii de bază, care sunt con-diţii esenţiale pentru încadrarea romilor în muncă.

Evaluarea a identificat o serie de exemple de bune practici, precum în Spania, unde ONG-urile au fost consultate din timp şi au fost bine implicate, împreu-nă cu beneficiarii finali, în implementarea măsurii.

4. Modelarea impactului politicii de coeziune în perioadele 2000-2006 şi 2007-2013

Doar un model macroeconomic care include datele concrete disponibile privind efectele diferitelor tipuri de intervenţie permite formarea unei imagini de an-samblu privind impactul politicii de coeziune asupra economiilor UE.

Această secţiune pune accentul pe o evaluare bazată pe modelare28 privind impactul potenţial al fondurilor structurale şi a Fondului de coeziune în perioadele de programare anterioare 2000-2006 şi 2007-2013 în statele membre care au beneficiat cel mai mult de sprijin financiar. Este vorba de cele trei ţări de coezi-une din UE-15, Portugalia, Spania şi Grecia, care au primit fonduri de-a lungul ambelor perioade, împre-ună cu Irlanda, care a primit fonduri până în 2003 şi statele membre ale UE-12, care au beneficiat de asis-tenţă preaderare din 2001 şi au primit fonduri mult mai mari după aderarea din 2004 sau 2007, în cazul Bulgariei şi al României. Sunt incluse şi zonele din estul Germaniei şi regiunile din sudul Italiei (Mezzogiorno). (O descriere mai detaliată a modelului macroecono-mic utilizat pentru a produce estimări este inclusă în următorul capitol în legătură cu estimarea impactu-lui finanţării politicii de coeziune în actuala perioadă de programare, care aplică aceeaşi metodologie, şi anume, o comparaţie între evoluţia situaţiei în lipsa finanţării şi schimbările intervenite după investiţiile fi-nanţate de această politică.)

în perioada de programare 2000-2006, s-au cheltuit peste 250 de miliarde EUR pentru politica de coezi-une în UE-15 şi pentru ajutorul de preaderare şi in-tervenţiile structurale în UE-10. Cheltuielile realizate de statele membre de mai sus au reprezentat 186 de miliarde EUR.

28 Modelul utilizat pentru realizarea acestui studiu de impact este o extindere a QUEST III, incluzând o reprezentare a efectului inves-tiţiei în capitalul uman şi a evoluţiei tehnologice endogene, motiv pentru care este atât de adecvat pentru evaluarea intervenţiilor structurale din cadrul politicii de coeziune. De asemenea, include legături transnaţionale explicite prin relaţii comerciale bilaterale pentru a identifica efectele de externalizare şi interacţiunea dintre statele membre ale UE. Pentru o descriere mai detaliată a mode-lului, a se vedea Varga, J. şi In ‘t Veld, J. (2011).

Exemple de evaluări de impact contrafactuale ale FSE realizate în statele membre

O evaluare a programului 2007–2013 al FSE pentru Anglia1 a evaluat efectele intervențiilor vizând creşterea şanselor de angajare a celor care percep indemnizație de şomaj (plătită timp de 6 luni) şi prestație de incapacitate sau alocație pen-tru încadrare în muncă şi sprijin (plătită în general şomerilor pe termen lung) pe baza datelor admi-nistrative. Numărul mare de persoane acoperite a permis realizarea unor analize statistice detaliate, stabilind o distincţie între beneficiari în funcţie de caracteristicile lor şi de tipul de sprijin primit. Eva-luarea a identificat în mod sistematic efecte pozi-tive în ceea ce priveşte îmbunătăţirea accesului la piaţa muncii, acestea fiind mai importante pentru grupul cel mai defavorizat.

O evaluare a programelor de integrare socială destinate persoanelor cu handicap şi foştilor infractori din Lituania2 a fost realizată pentru a le măsura efectele în termeni de reintegrare a participanților pe piața muncii. Datele folosite au permis identificarea persoanelor eligibile, însă care nu au participat la program, pe lângă cele care au participat. Evaluarea a concluzionat că programele au sporit probabilitatea participanţilor de a găsi un loc de muncă, precum şi durata sa şi remuneraţia primită. Aceasta a constatat că efectele au fost mai importante în rândul persoanelor cu handicap decât în rândul foştilor delincvenți.3.

1 Ainsworth, P. şi Marlow, S. (2011).

2 Intervențiile evaluate au fost finanţate în cadrul perio-adei de programare 2004-2006. Cu toate acestea, datele utilizate pentru analiză s-au prelungit până în 2010, iar studiul a oferit recomandări privind o mai bună utilizare a asistenţei structurale pentru restul perioadei de progra-mare 2007-2013.

3 Public Policy and Management Institute (2012).


232

în perioada de programare 2007-2013, bugetul total este de 336 miliarde EUR, dintre care 173,9 miliarde EUR au fost alocate statelor membre care au aderat la UE din 2004, 76 de miliarde EUR Spaniei, Greciei şi Portugaliei şi 26 de miliarde regiunilor din estul Germaniei (Länder) şi regiunii italiene Mezzogiorno.

Figurile 7.1 şi 7.2 arată impactul potenţial al politi-cii de coeziune asupra PIB-ului („potenţial” în sensul impactului estimat dacă finanţarea va avea efectele scontate de model) în cele două perioade de progra-mare, arătând în fiecare caz impactul mediu pe ter-men scurt şi pe termen mai lung.

Aceste rezultate arată în mod clar un impact pozi-tiv al politicii de coeziune asupra PIB-ului în state-le membre vizate. Rezultatele simulării pe bază de model arată că investiţiile finanţate prin politica de coeziune în perioada 2000-2009 ar avea potenţia-lul de a fi contribuit la creşterea medie a PIB-ului de la 1,8 % în Letonia în raport cu situaţia de referin-ţă (adică nivelul PIB-ului în lipsa acestor investiţii) până la 1,6 % pe an în Portugalia şi 1,3 % în Grecia (Figura 7.1). Programele politicii de coeziune ar tre-bui, de asemenea, să îmbunătăţească condiţiile de pe piaţa muncii. în aceeaşi perioadă, simularea arată că programele din 2000-2006 au contribuit la creş-terea ocupării cu circa 0,5 % faţă de situaţia de refe-

RO CY BG DE IT SI MT IE CZ SK HU EE PL ES LT EL PT LV

2015

Figura 7.1 Impactul estimat al politicii de coeziune asupra PIB-ului în perioada 2000-2006

% diferenţă faţă de referinţă 2000-2009 (media anuală)3,5

3,0

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0

IT = MezzogiornoSursa: QUEST

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

-1,0

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

6,0

-1,0

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

6,0

DE IT ES CY EL HU SI MT CZ PT RO BG SK EE PL LT LV

2007-2016 (medie anuală) 2022% diferenţă faţă de referinţă

Sursa: QUEST



233

rinţă în Lituania şi Portugalia şi cu 0,3 % în Polonia, Letonia şi Spania.

între 2007-2016, creşterea medie a PIB-ului lega-tă de politica de coeziune se situează la aproxima-tiv 2,1 % pe an în Letonia, 1,8 % pe an în Lituania şi 1,7 % pe an în Polonia în raport cu proiecţiile de referinţă. în termeni de ocupare, se estimează că im-pactul anual mediu este de 1 % în Polonia, 0,6 % în Ungaria şi 0,4 % în Slovacia şi Lituania.

Pentru ambele perioade, impactul pe termen mediu şi lung pentru toate ţările depăşeşte impactul din timpul perioadei de finanţare propriu-zise. în 2015, efectul resurselor alocate investiţiilor în perioada 2000-2009 ar trebui să contribuie la creşterea PIB-ului în Spania cu aproape un punct procentual mai mult decât în pe-rioada de programare propriu-zisă (cu 1,9 % în loc de aproape 1 %) şi cu peste un punct procentual atât în Grecia, cât şi în Portugalia (Figura 7.2), situând creş-

terea la circa 3 % pe an în raport cu scenariul de refe-rinţă în ambele ţări. Și impactul asupra ocupării creşte în timp. în 2014, atinge nivelul de 1,3 % în Lituania, 0,9 % în Letonia şi 0,8 % în Polonia.

Efectele pe termen mai lung ale fondurilor alocate între 2007 şi 2016 sunt şi mai pronunţate, întrucât în urma investiţiilor suplimentare efectuate, PIB-ul ar consemna în 2022 o creştere dublă faţă de cea me-die în perioada respectivă. Aşadar, atât în Lituania, cât şi în Polonia, se estimează că PIB-ul în 2022 va fi cu 4 % peste nivelul la care s-ar fi situat în lipsa investiţiilor respective, iar în Letonia - cu 5 % mai mare. Pentru acelaşi an, ocuparea ar urma să creas-că cu 1,8 % în Polonia şi 0,7 % în Ungaria şi Slovacia.

Rezultatele acestor simulări subliniază faptul că acele câştiguri estimate ca urmare a cheltuielilor efectua-te în cadrul politicii de coeziune se consolidează de-a lungul anilor, odată cu ameliorarea competitivităţii

Impactul politicii de coeziune: o sinteză a studiilor economice realizate

Există numeroase studii care aplică tehnicile econome-trice care au fost realizate de la jumătatea anilor 90 pentru a măsura efectele politicii de coeziune asupra creşterii regiunilor şi gradul de convergenţă a PIB-ului pe cap de locuitor către media UE. Majoritatea se con-centrează în primul rând asupra perioadelor de progra-mare anterioare şi pe efectele politicii asupra regiunilor UE-15; doar câteva dintre cele mai recente acoperă şi ţările din UE-12. Aceste studii recurg la diferite tehnici pentru a genera estimări ale impactului politicii de coe-ziune, diferenţiindu-l de numeroşi alţi factori relevanți.

Aproximativ jumătate dintre studiile care au fost rea-lizate au constatat efecte pozitive importante ale poli-ticii de coeziune asupra creşterii UE1, în timp ce apro-ximativ un sfert au identificat efecte pozitive, dar mai puțin importante, şi nu în toate cazurile. Astfel, circa un sfert dintre studiile realizate au concluzionat fie că politica de coeziune a avut un impact limitat sau efec-te nesemnificative din punct de vedere statistic. Totuşi, multe dintre aceste studii au fost publicate între 1996 şi 2004, atunci când existau mai puține date disponibi-le şi acestea acopereau perioade mai limitate.

1 Bradley, J. et al. (2007); Cappellen, A. et al. (2003); De la Fuente, A. şi Vives, X. (1995); Martin, R. şi Tyler, P. (2006).

Marea majoritate a studiilor publicate din 2005, bazate pe seturi de date mai ample, care acoperă perioade de timp mai lungi, au constatat că politica de coeziune are rezultate pozitive în mare măsură2, ceea ce este vala-bil atât în cazul studiilor care vizează ţările din UE-12, cât şi pe cele din UE-15.

Cu toate acestea, chiar dacă majoritatea studiilor au concluzionat că politica de coeziune a contribuit la re-ducerea disparităţilor regionale în termeni de perfor-manţă economică, acestea au constatat, de asemenea, că efectele nu sunt omogene3 şi că numeroşi factori determină reuşita sau eşecul politicii într-un anumit context, precum şi amploarea impactului său. Aceşti factori sunt legați în special de instituțiile competen-te şi de eficacitatea guvernanței, de politicile naţionale aplicate şi de performanţa regiunilor învecinate4. De asemenea, există dovezi recente conform cărora per-fomanţa politicii este afectată de repartizarea şi aloca-rea fondurilor între domeniile de politică, o chestiune fundamentală pentru reformele recente.

2 Midelfart-Knarvik, K.h. şi Overman, h.G. (2002); Ederveen, S. et al. (2006); hagen, T. şi Mohl, P. (2009).

3 De Freitas, M. L. et al. (2003); Rodriguez-Pose, A. şi Garcilazo, E. (2013).

4 Becker, S. O. et al. (2012); Ederveen, S. et al. (2002); Bouvet, F. şi Dall’Eerba, S. (2010).


234

economiilor beneficiare ale sprijinului şi vor continua să se manifeste cu mult după finalizarea programe-lor de investiţii. Aşadar, în cursul perioadei de finan-ţare propriu-zise, impactul asupra PIB-ului provine în principal din creşterea cererii generate de cheltuieli, care se presupune a fi parţial neutralizată ca urmare a creşterii ratelor dobânzii, a salariilor şi a preţurilor care decurge din această situaţie. Pe termen mai lung, impactul investiţiilor în termeni de creştere a produc-tivităţii devine mai puternic, ducând la creşterea po-tenţialului de producţie a economiilor sau a capacităţii lor de a susţine creşterea, ceea ce înseamnă că PIB-ul poate creşte fără a genera presiuni inflaţioniste.

Presupunând că efectele investiţiilor suplimentare efectuate ca urmare a finanţărilor sunt cele aştepta-te, simulările arată că o consolidare a potenţialului de producţie a economiilor care beneficiază de finan-ţare este atât durabilă, cât şi de o amploare mai mare decât efectele pe termen scurt ale stimulării cererii prin injecţii de capital.

5. Concluzie

Evaluarea impactului politicii de coeziune nu este o sarcină uşoară. Cu toate acestea, progresele obţinute ca urmare a acestei politici sunt monitorizate con-stant, în timp ce efectele au fost evaluate la diferite niveluri utilizând numeroase metode diferite. în ge-neral, acestea confirmă beneficiile tangibile şi con-crete pe care politica de coeziune le-a produs şi con-tinuă să le producă în regiunile şi oraşele UE.

Această politică a contribuit la numeroase realizări. Mii de proiecte au cofinanţat investiţii în IMM-uri sau au contribuit la începerea unor noi activităţi. Alte proiec-te au contribuit la îmbunătăţirea capacităţii sectorului întreprinderilor de a transforma cercetarea şi dezvol-tarea în inovări valoroase. Politica de coeziune a per-mis câtorva milioane de gospodării şi întreprinderi să se conecteze la cele mai avansate reţele TIC. Aceasta a finanţat construirea câtorva kilometri de drumuri şi căi ferate, îmbunătăţind astfel legăturile de transport în zonele UE în care absenţa sau starea lor deficitară a împiedicat dezvoltarea economică. De asemenea, politica de coeziune a contribuit şi la îmbunătăţirea accesului pe piaţa muncii în întreaga UE şi a permis o

mai bună integrare a grupurilor sociale defavorizate în societate. Aceasta a contribuit şi la protecţia mediului, în special prin cofinanţarea instalării unor infrastruc-turi de mediu în locurile în care acest lucru nu ar fi fost posibil datorită lipsei de resurse.

Aceste realizări au permis îmbunătăţirea structurii economiilor UE, promovând totodată un model de dezvoltare incluziv şi durabil în întreaga UE. Sprijinul prin politica de coeziune a sporit considerabil perfor-manţa întreprinderilor, în special a IMM-urilor, conso-lidând investiţiile şi ocuparea, precum şi activităţile lor de cercetare şi dezvoltare şi capacitatea de ino-vare. în măsura în care se încadrează într-o strategie coerentă, investiţiile în infrastructura de transport au efecte pozitive asupra dezvoltării regionale, după cum s-a demonstrat.

Schimbările care decurg din politica de coeziune la nivel microeconomic se manifestă după o vreme la nivel macroeconomic. Evaluarea impactului politicii de coeziune asupra creşterii PIB-ului şi a ocupării tre-buie să ia în seamă atât efectele directe, cât şi pe cele indirecte ale intervenţiilor, ceea ce se poate rea-liza doar printr-o simulare bazată pe modele macro-economice. După cum indică aceste simulări, politica de coeziune contribuie semnificativ la creşterea PIB-ului şi a ocupării, în special în statele membre care beneficiază de cel mai important sprijin financiar. De asemenea, modelele arată că, în conformitate cu obiectivele pe termen lung ale acestei politici vizând creşterea permanentă a potenţialului economiilor UE, efectul continuă să se manifeste cu mult timp după finalizarea programelor.

Chiar dacă evaluările indică faptul că politica de coe-ziune a permis obţinerea unor bune rezultate, există loc de îmbunătăţiri. în special, dovezile subliniază im-portanţa concentrării fondurilor asupra unui număr limitat de priorităţi-cheie şi garantarea condiţiilor adecvate pentru a maximiza impactul politicii de co-eziune. Elaborarea şi punerea în aplicare a politicii propriu-zise ar putea fi, de asemenea, îmbunătăţită prin orientarea către rezultate, stabilirea unor obiec-tive coerente şi selectarea unor ţinte clare şi potrivi-te pentru programe. Acestea sunt, în mare măsură, obiectivele care au motivat reforma aplicată progra-melor din perioada 2014-2020.

235

Capitolul 8: Politica de coeziune în 2014–2020

1. Elemente-cheie ale reformei

Negocierile privind reforma politicii de coeziune, care au durat doi ani, s-au încheiat în decembrie 2013. Ca ur-mare, această politică va investi aproximativ o treime din bugetul UE în domenii-cheie în concordanţă cu stra-tegia Europa 2020 pentru o creştere inteligentă, dura-bilă şi incluzivă. în acest scop, 11 obiective tematice co-respunzătoare priorităţilor Europa 2020 au fost definite în noul cadru juridic. Pentru a maximiza impactul inves-tiţiilor, statele membre şi regiunile trebuie să concentre-ze fondurile UE asupra unui număr limitat de obiective tematice în funcţie de provocările teritoriale specifice cu care se confruntă şi de nevoile lor de dezvoltare.

Un accent mai puternic asupra rezultatelor investiţi-ilor sprijinite de UE prin indicatori mai buni, prin ra-portări şi evaluări se află în centrul reformei. Pentru a îmbunătăţi performanţa, s-au introdus noi dispozi-ţii în materie de condiţionalitate pentru a se asigura că există condiţiile-cadru necesare pentru investiţii eficiente înainte de lansarea investiţiilor (condiţiona-litatea ex-ante) şi că impactul politicii de coeziune nu este subminat de un cadru fiscal şi macroeco-nomic inadecvat (condiţionalitatea macroeconomi-

că). Politica va răspunde nevoilor statelor membre identificate în „semestrul european” şi va încuraja consolidarea bugetară prin contribuţia la menţinerea cheltuielilor favorabile creşterii. Aceasta va furniza resurse pentru a întreprinde reforme structurale, in-clusiv consolidarea capacităţii administrative.

Au fost stabilite dispoziţii comune pentru toate fon-durile UE care sprijină dezvoltarea economică şi so-cială (de exemplu, FEDER, FSE, Fondul de coeziune, FEADR şi FEMAP) pentru a îmbunătăţi coordonarea şi a armoniza punerea în aplicare a aşa-numitelor fon-duri ESI (fonduri europene structurale şi de investiţii). Aceste dispoziţii ar trebui, de asemenea, să simplifice utilizarea lor de către beneficiari şi să reducă riscurile potenţiale de neregularităţi.

Coordonarea mai eficientă dintre fondurile ESI şi alte politici şi instrumente europene (precum Orizont 2020, Mecanismul pentru interconectarea Europei şi Programul pentru competitivitatea întreprinderilor şi a întreprinderilor mici şi mijlocii) este un alt element important al reformei, iar Cadrul strategic comun (CSC) vizează acordarea asistenţei privind modul de realizare.

Investiţii de stimulare a creşterii

Cond

iţion

alita

te m

acro

econ

omică

Men

ţiner

ea ch

eltu

ielilo

r în

favo

area

creş

terii

Condiţii ex ante şi condiţionalitate macroeconomică

Consolidarea capacităţii

(POLITICA DE COEZIUNE)

Semestrul european

Recomandări specifice pentru

fiecare ţară

Consolidare fiscală

Reforme structurale

Politica de coeziune în cadrul politicilor economice ale UE


236

Pentru a beneficia de fonduri europene, fiecare stat membru trebuie să elaboreze un acord de parteneriat în care să definească priorităţile de investiţii şi con-tribuţia lor la îndeplinirea recomandărilor pertinente specifice fiecărei ţări, formulate în cadrul semestrului european, şi la realizarea obiectivelor strategiei Europa 2020, precum şi măsurile de gestionare eficientă a fondurilor. Procedurile în materie de programare, ges-tionare, monitorizare şi control trebuie descrise ulte-rior în detalii în programele naţionale sau regionale.

Pentru a consolida asumarea responsabilităţii pro-gramelor pe teren, un nou cod de conduită european enumeră principalele principii pe baza cărora statele membre şi regiunile ar trebui să organizeze partene-riate şi oferă orientări în acest sens.

Noul cadru legislativ şi strategic încurajează extinde-rea şi consolidarea utilizării instrumentelor financiare tradiţionale ca alternativă mai eficientă şi durabilă la finanţările tradiţionale bazate pe subvenţii într-un anumit număr de domenii. în plus, mai multe abordări noi ale punerii în aplicare a politicii de coeziune au fost elaborate pentru a aborda probleme de dezvolta-re teritorială specifice, precum investiţii teritoriale in-tegrate (ITI), strategii de dezvoltare locală dictată de comunităţi (CLLD) şi programe multifond care combi-nă finanţarea din FSE, FEDER şi Fondul de coeziune.

1.1 Noua geografie şi noua finanţare

Politica de coeziune oferă sprijin financiar regiunilor pentru a le permite să depăşească obstacolele în ca-lea dezvoltării lor, indiferent dacă acestea constau în infrastructuri neadecvate sau lipsa capacităţii de a inova sau de a se adapta la un mediu economic glo-bal dinamic. Aceste obstacole se manifestă la nive-luri diferite în toate regiunile, însă nivelul sprijinului financiar acordat reflectă nivelul lor de dezvoltare şi nevoile de asistenţă financiară pentru a le aborda în mod eficient.

în perioada 2014-2020, fondurile politicii de coeziune vor fi direcţionate către două obiective principale: in-vestiţiile favorabile creşterii şi ocupării şi cooperarea teritorială europeană. în ceea ce priveşte obiectivul de creştere şi ocupare, fondurile europene (182,2 mi-

Mecanismul pentru interconectarea Europei (MIE)

Mecanismul pentru interconectarea Europei este un nou instrument de finanţare a investiţiilor în reţelele transeuropene de transport, energie şi telecomuni-caţii (TEN) cu un buget de 33 de miliarde EUR. Cea mai mare parte, 26 de miliarde EUR, este destinată transportului, în timp ce energia şi telecomunicaţiile vor primi 5 miliarde şi, respectiv un miliard EUR. Se vor mobiliza investiţii suplimentare din fonduri priva-te şi publice prin utilizarea instrumentelor financiare inovatoare, precum obligaţiuni pentru finanţarea de proiecte, iar acestea ar putea fi extinse după 2016 dacă evaluarea etapei iniţiale este pozitivă.

Investiţiile în transporturi se concentrează pe reţea-ua centrală europeană, care urmează a fi finalizată în 2030 ca o prioritate, în timp ce o reţea mai com-pletă urmează să fie finalizată în 2050. Proiectele de interes comun vor fi realizate în zonele transfron-taliere în care legăturile de transport sunt deficitare, în zonele cu infrastructuri insuficiente şi acolo unde conexiunile între diferitele moduri de transport sunt inadecvate, precum şi pentru a stabili o interoperabi-litate. Proiectele vizează în egală măsură reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră din transporturi. Se va acorda prioritate coridoarelor de transport multifuncţionale şi „autostrăzilor maritime”.

în sectorul energiei, MIE va cofinanţa proiecte de infrastructură-cheie şi pe cele de interes comun pentru a crea o reţea electrică în măsură să ab-soarbă volumul tot mai mare al energiilor regene-rabile necesare pentru a reduce emisiile de gaze cu efect de seră. Un proiect poate fi considerat de interes comun dacă implică cel puţin două state membre, sporeşte integrarea pieţei şi concurenţa în sectorul energiei, precum şi securitatea aprovizi-onării, contribuind totodată la îndeplinirea obiecti-velor europene de mediu şi energie.

în sectorul telecomunicaţiilor, MIE va furniza capi-talul iniţial şi asistenţa tehnică pentru proiectele de facilitare a accesului la reţelele şi serviciile de bandă largă. Majoritatea fondurilor vor susţine fur-nizarea de servicii publice transfrontaliere de cali-tate, precum achiziţii publice electronice, sănătatea electronică şi date deschise. O parte mai mică va fi folosită pentru proiectele de bandă largă în colabo-rare cu Banca Europeană de Investiţii (BEI). Pentru a fi eligibile, proiectele trebuie să includă tehnolo-gie de ultimă generaţie în combinaţie cu modele economice inovatoare sau uşor de reprodus.

Capito lu l 8 : Pol i t ica de coeziune în 2014–2020

237

liarde EUR din totalul de 351,8 miliarde EUR la pre-ţurile actuale) se vor concentra asupra regiunilor mai puţin dezvoltate cu un PIB pe cap de locuitor mai mic decât 75 % din media UE, adică pe 71 de regiuni NUTS 2 cu o populaţie de circa 128 de milioane (adi-că 25 % din totalul UE), majoritatea aflate în statele membre din sud şi est (harta 8.1).

Pentru a sprijini regiunile care nu mai sunt eligibile în cadrul obiectivului convergenţă, care ar putea suferi consecinţe negative ca urmare a reducerii bruşte a sprijinului din fonduri UE, precum şi restul regiunilor cu un PIB mai mare de 75 % din media UE, dar sub 90 % din medie, a fost creată o nouă categorie de regiuni „în tranziţie”. Aceasta acoperă 51 de regiuni NUTS 2, aflate în principal în Europa Centrală, cu 68 de milioane de locuitori, reprezentând 14 % din po-pulaţia UE, care beneficiază împreună de fonduri în valoare de 35,4 milarde EUR.

Toate celelalte regiuni cu un PIB pe cap de locuitor mai mare de 90 % din media UE (151 de regiuni cu 307 milioane de persoane sau 61 % din totalul UE) vor fi incluse într-o categorie de regiuni „mai dez-voltate”. Acestea se află în principal în statele mem-bre din Europa Centrală şi de Nord şi beneficiază de 54,4 miliarde EUR.

Fondul de coeziune va continua să ofere sprijin sta-telor membre cu VNB pe cap de locuitor mai mic de 90 % din media UE şi să cofinanţeze investiţii în in-frastructura de mediu şi reţelele transeuropene de transport. 14 state membre situate de obicei în es-tul şi sudul Europei, precum şi Cipru, sunt eligibile pentru sprijin (harta 8.2) în valoare de 74,7 miliarde EUR, dintre care 11,3 miliarde ar urma să fie alocate Mecanismului pentru interconectarea Europei1.

1 în plus, se prevede o alocare specifică de 1,6 miliarde EUR pentru regiunile ultraperiferice şi nordice slab populate. Alocarea financi-ară pentru obiectivul de cooperare teritorială europeană se ridică la 9,6 miliarde EUR.

Fondul de solidaritate al Uniunii Europene (FSUE)

Fondul de solidaritate al Uniunii Europene (FSUE) a fost creat în urma unor grave inundaţii din Europa Centrală în vara anului 2002 pentru a sprijini atât regiunile din statele membre, cât şi din statele în curs de aderare afectate de importante catastrofe naturale cu efecte devastatoare asupra condiţiilor de trai, a mediului în-conjurător şi a economiei.

O catastrofă naturală este considerată a fi „majoră” dacă provoacă daune care depăşesc un anumit prag al costurilor, specific pentru fiecare ţară, sau dacă afectează majoritatea populaţiei dintr-o regiune şi se consideră că are consecinţe grave şi durabile asupra stabilităţii economice şi a condiţiilor de trai de acolo.

FSUE contribuie la finanţarea măsurilor de urgenţă, pre-cum refacerea infrastructurii esenţiale, asigurarea unor locuinţe provizorii şi a costurilor serviciilor de urgenţă pentru a răspunde nevoilor imediate ale populaţiei, dar şi la finanţarea măsurilor preventive, precum construcţia de baraje sau diguri pentru a evita ca situaţia să se agraveze.

Din 2002, prin acest Fond s-au mobilizat 3,6 miliarde EUR pentru a veni în sprijinul victimelor afectate de 56 de catastrofe, inclusiv inundaţii, incendii forestiere, cutremure, furtuni şi secetă în 23 de state membre. în perioada 2014-2020, Fondul de solidaritate poate mo-biliza un maxim anual de 500 de milioane EUR. Noile

reguli au fost introduse pentru a facilita şi a simplifica accesul, precum plăţi în avans la cerere, pentru a per-mite o reacţie şi o prezenţă mai rapidă în zonele afec-tate de catastrofe şi pentru a încuraja statele membre să aplice măsuri mai eficiente de prevenire a riscurilor. Eligibilitatea pentru sprijin a fost, de asemenea, clarifi-cată, în special în cazul catastrofelor regionale.

S-a pus accentul pe minimizarea riscurilor de catas-trofă şi pe investiţii în prevenţie. Beneficiile acestei abordări au fost demonstrate frecvent - mai recent, de inundaţiile din Europa Centrală din 2013, care au avut o anvergură mai mare decât cele de acum 12 ani, însă au provocat mult mai puţine pierderi de vieţi omeneşti şi materiale mulţumită măsurilor preventive adoptate. în conformitate cu Banca Mondială, pentru fiecare euro investit în prevenirea riscurilor se economisesc în me-die între 4 şi 7 euro pentru prejudicii.

în perioada 2007-2013, peste 5 miliarde EUR au fost investite prin politica de coeziune în prevenirea riscu-rilor, acesta fiind unul dintre obiectivele sale tematice pentru perioada 2014-2020. în plus, Directiva „Inunda-ţii” urmează a fi pusă în aplicare, iar legislaţia în ma-terie de gestionare a catastrofelor urmează a fi revizu-ită, incluzând o mai bună monitorizare a riscurilor şi o cooperare mai strânsă privind prevenirea şi răspunsul.

Al şa

selea R

ap

ort d

e coeziu

ne eco

no

mică

, socia

lă şi terito

rială

238


239

Pentru a lua în calcul efectul diferenţial al crizei în funcţie de statele membre şi regiuni, în 2016 se pre-conizează o revizuire intermediară a alocării de fon-duri între acestea pe baza statisticilor diponibile la momentul respectiv. Orice modificări în materie de alocare vor fi apoi repartizate în perioada 2017-2020.

Pentru a asigura respectarea principiului cofinanţării şi stabilirea contribuţiilor naţionale la un nivel adec-vat, au fost stabilite rate maxime ale cofinanţării UE, în funcţie de stadiul de dezvoltare economică a re-giunilor sau statelor membre respective. în ceea ce priveşte fondurile structurale, aceste rate variază de la 50 % în regiunile mai dezvoltate la 85 % în cele mai puţin dezvoltate (harta 8.3).

1.2 Concentrarea tematică în sprijinul strategiei Europa 2020

în perioada 2014-2020, statele membre şi regiunile trebuie să concentreze resursele financiare asupra unui număr limitat de domenii de politică care con-tribuie la realizarea strategiei Europa 2020 pentru a maximiza impactul investiţiilor UE. Este vorba de un răspuns la experienţa din perioadele anterioare, care a arătat că impactul fondurilor europene a fost mai mic decât cel scontat ca urmare a unei dispersări excesive a resurselor.

Această situaţie s-a datorat în mare măsură amplei varietăţi a priorităţilor dintre care statele membre pu-teau alege, dar şi reticenţei lor de a concentra resur-sele asupra unui număr restrâns de priorităţi în care ar fi putut avea un impact semnificativ. Deşi introdu-cerea „alocării” care prevede că o anumită proporţie din fonduri trebuie să fie alocată priorităţilor de la Lisabona pentru a pune un accent mai puternic asu-pra obiectivelor strategice europene comune a fost un pas pozitiv în 2007-2013, rezultatele au fost mixte.

Două cerinţe de concentrare „tematică” au fost intro-duse pentru 2014-2020. în primul rând, fondurile UE trebuie să pună accentul pe domenii-cheie în concor-danţă cu strategia Europa 2020 pentru creştere inte-ligentă, durabilă şi incluzivă, în special pe recoman-dările specifice fiecărei ţări elaborate de Consiliu în contextul „semestrului european”. în al doilea rând, re-

gulamentele aferente fiecărui fond stipulează volumul de finanţare care ar trebui alocat anumitor obiective.

Direcţionarea resurselor către principalele domenii de creştere

Investiţiile finanţate de FEDER trebuie să se concen-treze pe patru priorităţi-cheie: cercetare şi dezvoltare şi inovare, agenda digitală, sprijin pentru IMM-uri şi economia cu emisii scăzute de carbon. Nivelul minim de finanţare alocată acestor priorităţi se va diferenţia în funcţie de nivelul de dezvoltare al regiunii vizate. în regiunile mai dezvoltate, acesta se va stabili la cel puţin 80 %, în cele în tranziţie - la 60 %, iar în cele dezvoltate, la 50 %. în plus, în cadrul acestor sume, cel puţin 20 % trebuie alocate economiei cu emisii scăzute de carbon din regiunile mai dezvoltate, 15 % în regiunile în tranziţie, iar 12 % în regiunile mai pu-ţin dezvoltate (hărţile 8.4 şi 8.5).

în ceea ce priveşte FSE, resursele trebuie să se con-centreze pe cinci priorităţi de investiţii care ţin de obiectivele tematice pertinente în materie de ocupa-re, incluziune socială, educaţie şi consolidarea capa-cităţii instituţionale. Acest lucru ar trebui să permită o mai bună valorificare a fondurilor disponibile în în-treaga UE, asigurând, de asemenea, o legătură mai clară cu Strategia europeană privind ocuparea forţei de muncă şi cu orientările integrate privind ocuparea forţei de muncă.

Regiunile şi statele membre vor trebui să facă alegeri clare privind obiectivele lor şi concentrarea asupra unui număr limitat de obiective ar trebui să permită atingerea unei mase critice a resurselor, asigurând un impact semnificativ în domeniile vizate în termeni de creştere şi ocupare.

Promovarea ocupării, a educaţiei şi incluziunii sociale

Pentru a promova ocuparea forţei de muncă, educa-ţia şi incluziunea socială în întreaga Europă, FSE va primi cel puţin 80 de miliarde EUR, uşor în creştere în termeni monetari faţă de suma alocată în 2007-2013. Părţile alocate fiecărui stat membru au fost


240

Ca

pito

lul 8

: Po

litica d

e coeziu

ne în

20

14

–2

02

0

241


242

stabilite ca procentaj din ajutorul combinat din FSE şi FEDER considerat a fi necesar în cadrul obiectivului „investiţii pentru creştere şi ocuparea forţei de mun-că” (Tabelul 8.1). Aceste proporţii reflectă diferitele nevoi de investiţii ale statelor membre, parţial legate de nivelul lor de dezvoltare. în general, statele mem-bre mai puţin dezvoltate au numeroase nevoi de in-vestiţii în infrastructură, precum ameliorarea legătu-rilor de transport, iar statele membre mai dezvoltate trebuie să investească mai mult în capitalul uman.

în alocarea FSE, cel puţin 20 % trebuie dedicat pro-movării incluziunii sociale şi combaterii sărăciei şi a discriminării.

Având în vedere prioritatea urgentă de a combate nivelurile ridicate ale şomajului în rândul tinerilor în numeroase state membre, o nouă iniţiativă privind încadrarea în muncă a tinerilor cofinanţată de FSE a fost lansată pentru a contribui la încadrarea tinerilor în muncă sau participarea lor la educaţie şi formare pentru a-şi spori şansele de a găsi un loc de muncă. Măsurile includ susţinerea uceniciilor, a demarării ac-tivităţilor independente şi a înfiinţării de întreprinderi, precum şi dobândirea experienţei profesionale, edu-caţia şi formarea continuă. Regiunile eligibile pentru sprijin în cadrul iniţiativei sunt cele în care şomajul tinerilor era de peste 25 % în 2012, precum şi cele cu rate de peste 20 %, adică ţările în care rata a crescut cu peste 30 % în 2012 (harta 8.6).

Această iniţiativă are o dotare de 6,4 miliarde EUR, dintre care cel puţin 3,2 miliarde provin din investiţii direcţionate de la alocările naţionale FSE şi suma ră-masă provenind dintr-o linie bugetară specifică a UE. Aceste sume ar trebui sporite ca urmare a revizuirii intermediare a bugetului UE în 2016.

1.3 Consolidarea eficienţei investiţiilor

Eficacitatea fondurilor politicii de coeziune depin-de de soliditatea politicilor macroeconomice, de un mediu de afaceri favorabil şi de un cadru instituţi-onal puternic. în multe sectoare trebuie combinate condiţiile strategice şi de reglementare cu investiţiile publice pentru a elimina în mod eficient blocajele din calea creşterii.

Totuşi, studiile au arătat că politicile neadecvate şi constrângerile administrative şi instituţionale au li-mitat eficacitatea fondurilor UE în trecut. Există lacu-ne şi în ceea ce priveşte transpunerea legislaţiei UE în cea naţională în domenii direct legate de politica de coeziune. Deşi în trecut au existat tentative de a stabili „condiţionalităţi” legate de modalităţile strate-gice, instituţionale şi administrative, aplicarea lor a rămas discreţionară şi nesistematică.

Condiţionalităţile ex-ante au fost introduse aşadar în perioada 2014-2020 pentru a se asigura că eficien-ţa investiţiilor europene nu este subminat de politici inadecvate sau de blocaje de reglementare, adminis-trative sau instituţionale. Numărul acestor condiţio-nalităţi este limitat şi se concentrează pe condiţii-le-cadru considerate a avea cea mai mare relevanţă pentru investiţii. Acestea se concentrează pe obliga-ţiile existente pe care statele membre trebuie să le îndeplinească pentru a nu crea sarcini suplimentare sau a merge dincolo de cerinţele existente.

Există două tipuri de condiţionalitate ex-ante:

• condiţiile asociate fiecăruia dintre cele 11 obiecti-ve tematice şi priorităţilor de investiţie corespun-zătoare fondurilor. Identificarea condiţionalităţi-

Tabelul 8.1 Nivelul minim de sprijin FSE pe stat membru în cadrul obiectivului „Investiţii pentru creştere şi locuri de muncă”, 2014-2020

% din FEDER + FSEBelgia 52,0 Lituania 24,2

Bulgaria 28,7 Luxemburg 50,7

Republica Cehă 22,1 Ungaria 24,0

Danemarca 50,0 Malta 21,6

Germania 36,8 Ţările de Jos 50,0

Estonia 18,0 Austria 43,5

Irlanda 51,7 Polonia 24,0

Grecia 28,1 Portugalia 38,5

Spania 27,7 România 30,8

Franța 41,7 Slovenia 29,3

Croaţia 24,6 Slovacia 20,9

Italia 26,5 Finlanda 39,5

Cipru 30,7 Suedia 42,5

Letonia 20,7 Regatul Unit 45,9Sursa: Versiunile finale şi preliminare ale acordurilor de parteneriat la data de 1 iunie 2014


243

lor aplicabile în acest sens depinde de obiectivele şi priorităţile asupra cărora se concentrează pro-gramul respectiv. Acestea sunt legate de domenii de intervenţie specifice ale fondurilor ESI, precum şi de politicile eficiente urmărite, de transpunerea legislaţiei UE privind punerea în aplicare a fondu-rilor şi de existenţa unei capacităţi administrative adecvate (a se vedea diagrama).

• condiţii mai generale, legate de aspecte orizon-tale care se aplică tuturor programelor pentru a se asigura o serie de cerinţe minime în materie de antidiscriminare, egalitate de gen, handicap, achiziţii publice, ajutoare de stat etc.

în caz de nerespectare a condiţionalităţilor ex-ante în momentul adoptării programului, conform evaluării statelor membre şi, ulterior, a Comisiei, statele mem-bre trebuie să elaboreze planuri de acţiune în care să demonstreze cum vor fi puse în aplicare condiţii-

le necesare în intervalul prevăzut, astfel încât să nu împiedice aplicarea eficace şi eficientă a fondurilor. Neexecutarea planului de acţiune până la sfârşitul anului 2016 ar putea duce la suspendarea plăţilor UE. Neîndeplinirea elementelor esenţiale care ar pu-tea compromite grav cheltuielile ar putea să ducă la suspendarea fondurilor UE încă din etapa adoptării programului de către Comisie.

1.4 Obţinerea şi demonstrarea rezultatelor

în trecut, punerea în aplicare a sprijinului politicii de coeziune s-a concentrat în anumite locuri mai mult pe cheltuieli şi gestionare decât pe performanţă în ceea ce priveşte atingerea unor obiective specifice. în numeroase cazuri, programele nu au fost suficient de precise cu privire la obiectivele vizate şi modul în care ar urma să fie atinse, ceea ce a complicat moni-torizarea lor şi evaluarea performanţei acestora.

Criterii de îndeplinire a condiţionalităţii ex-ante în domeniul cercetării şi dezvoltării şi al inovării

* Forumul european privind infrastructurile de cercetare este un instrument strategic de dezvoltare a integrării ştiinţifice a Europei şi de consolidare a vizibilităţii sale internaţionale. Accesul competitiv şi deschis la infrastructurile de cercetare de calitate susţine şi ia ca etalon calitatea activităţilor ştiinţifice europene, atrăgând cei mai buni cercetători din întreaga lume. A se vedea http://ec.europa.eu/research/infrastructures/index_en.cfm?pg=esfri.

Priorităţi de investiţie FEDER

Condiţii ex ante şi criterii de verificare

Consolidarea cercetării, a dezvoltării tehnologice şi a inovării

Obiectiv tematic

Existenţa unui plan multianual pentru stabilirea bugetului şi a priorităţilor de investiţie legate de priorităţile Uniunii.

Acolo unde este cazul, adoptarea unui Forum strategic european privind infrastructura de cercetare*.

O strategie naţională sau regională de specializare inteligentă este în vigoare, incluzând:- o analiză SWOT sau una similară realizată pentru a concentra resursele de finanţare asupra priorităţilor în materie de cercetare şi inovare;- măsuri de stimulare a investiţiilor private;- mecanisme de control Adoptarea unui cadru bugetar pentru cercetare şi inovare.

Favorizarea investiţiilor întreprinderilor în R&I şi dezvoltarea

legăturilor şi a sinergiilor

Îmbunătăţirea infrastructurii şi a capacităţii R&I

http://ec.europa.eu/research/infrastructures/index_en.cfm?pg=esfri

http://ec.europa.eu/research/infrastructures/index_en.cfm?pg=esfri


244


245

REZULTATE EFECTIVE

Reflectate în numărul de întreprinderi noi de înaltă

tehnologie la 10 000 de locuitori

OBIECTIV SPECIFIC(REZULTATE SCONTATE)Creşterea numărului de întreprinderi înfiinţate

REALIZĂRI (ACŢIUNI)

Număr de noi întreprinderi sprijinite, spaţii suplimentare ocupate de incubatoare de afaceri

ALTELE FACTORI

Logica de intervenţie a politicii de coeziune în 2014-2020 - Exemplu de susţinere a sectorului înaltei tehnologii într-o regiune mai dezvoltată

Descrierea obiectivului specific

Cea mai nordică regiune din Germania, Schleswig-holstein, îşi propune creşterea numărului de noi întreprinderi din sectorul cunoaşterii şi al înaltei tehnologii. Indicatorul de rezultat în ceea ceea ce priveşte acest obiectiv este definit ca fiind numărul mediu de întreprinderi noi orientate spre înalta tehnologie la 10 000 de persoane de vârstă activă în regiunea respectivă şi active din punct de vedere economic. Conform acestei măsuri, valoarea de referinţă în sectorul cunoaşterii şi al înaltei tehnologii în regiune a fost 4,45 în 20111, care este mult mai mică decât media naţională.

Valoarea ţintă pentru indicatorul de rezultat: Regiunea vizează creşterea numărului de noi întreprinderi de înaltă tehnologie la 10 000 de persoane de vârstă activă, care sunt active economic la 4,85 în 2023. Programul cofi-nanţat de FEDER va fi unul din mijoacele de realizare a acestui obiectiv. în plus, se va adopta o politică favorabilă întreprinderilor, fiind prevăzute şi investiţii private („alţi factori”).

Descrierea posibilelor acţiuni

Există numeroase modalităţi prin care o regiune poate sprijini numeroase întreprinderi noi din sectorul înaltei tehnologii. Prin analizarea slăbiciunilor regiunii şi din evaluările trecute, factorii de decizie au concluzionat că problemele cheie erau obstacolele în calea finanţării şi lacunele de cunoştinţe.

Ca urmare, regiunile au decis să adopte două piste de acţiune:

• reducerea obstacolelor în calea finanţării pentru a susţine sectoarele cunoaşterii şi a atrage capital de risc;

• susţinerea măsurilor de reducere a obstacolelor de infrastructură în calea tehnologiei şi a incubatoarelor de afaceri.

Indicatorii de realizare adecvaţi pentru aceste piste de acţiune sunt numărul de întreprinderi care beneficiază de finanţare şi suma investiţiilor private alocate în completarea fondurilor publice. Acestea sunt incluse în lista indi-catorilor comuni definiţi în Regulamentul FEDER. în plus, patru indicatori de realizare vor fi folosiţi pentru a evalua numărul de proiecte susţinute, numărul celor care conduc la crearea reuşită a unei întreprinderi, numărul de noi întreprinderi în sectorul cunoaşterii şi al înaltei tehnologii, precum şi spaţiul suplimentar închiriat în parcurile tehnologice şi incubatoarele de afaceri.

Sursa: Proiect de program operaţional pentru regiunea Schleswig-holstein, adaptat.

1 Derivat dintr-o analiză realizată de centrul pentru cercetare economică europeană (ZEW - Start-ups panel).


246

în unele cazuri, statele membre au fost reticente în stabilirea unor obiective sau au optat pentru obiecti-ve pe care ştiau că le pot atinge cu uşurinţă, aşadar mai modeste, în raport cu care au măsurat rezulta-tele. Astfel a fost limitată capacitatea de a evalua efectele intervenţiilor şi de a înţelege mai bine care au fost măsurile cele mai eficace şi din ce motive.

în acest context, s-a decis să se pună mai mult accentul pe rezultate prin indicatori mai buni, raportări şi evaluări aflate la în centrul reformei politicii de coeziune.

Această orientare către rezultate trebuie deja inte-grată în etapa elaborării programelor. Aceasta tre-buie să se bazeze pe o logică de intervenţie clară, începând cu identificarea nevoilor de dezvoltare şi schimbările pe care programul le are în vedere pen-tru a îndeplini aceste nevoi şi continuând cu demon-strarea modului în care cheltuielile planificate vor contribui la acest lucru.

Fiecare program trebuie să stabilească „obiective specifice”, definind rezultatele preconizate şi luând în considerare nevoile şi caracteristicile domeniului vi-zat. Indicatorii specifici programului, împreună cu linii de referinţă şi obiective clare trebuie definiţi pentru a măsura realizările aşteptate să contribuie la schim-bările scontate. Aceştia trebuie însoţiţi de indicatori comuni care să fie utilizaţi de toate programele pen-tru a putea cumula realizările atât la nivel naţional, cât şi european.

Pentru a monitoriza progresele către atingerea obiec-tivelor şi pentru a promova şi a recompensa bunele rezultate, este necesară definirea unui cadru pentru fiecare program, constând în valori care trebuie atin-se până în 2018, obiective stabilite pentru 2023 şi o rezervă de performanţă care trebuie alocată în 2019 dacă valorile intermediare sunt atinse.

Rezerva de performanţă reprezintă 6 % din resursele naţionale alocate fiecărui stat membru, fond şi cate-gorie de regiune, adică 20 de miliarde EUR în total. Cea mai mare provocare pentru statele membre şi regiuni este identificarea unor valori intermediare şi a unor obiective clare şi măsurabile, care să fie atât realiste, cât şi suficient de ambiţioase pentru a face o diferenţă.

1.5 Alinierea investiţiilor UE cu semestrul european

Noul cadru de politică stabileşte o legătură strân-să între fondurile ESI şi semestrul european. Recomandările relevante specifice fiecărei ţări (CSR), adică recomandările privind schimbările structurale adecvate care se pot realiza prin investiţii multianu-ale şi care intră în sfera de aplicare a fondurilor ESI, trebuie respectate de statele membre şi de regiuni în elaborarea programelor 2014-2020.

Multe recomandări specifice fiecărei ţări nu vizează direct fondurile ESI (precum cele legate de impozita-re, cadre fiscale, finanţe publice în domeniul pensii-lor şi al costurilor de sănătate, reforma legislativă a

Exemple de recomandări specifice fiecărei ţări, formulate în 2013

(Sub)sectorul vizat de recomandările specifice fiecărei ţări

Stat membru Număr de state membre

Reţele energetice, energii regenerabile şi eficienţa energetică

Bulgaria, Republica Cehă, Estonia, Spania, Italia, Lituania, Letonia, Malta, Polonia, Slovacia, Germania, Finlanda

12

Cercetare şi dezvoltare şi inovare Estonia, Franţa, Luxemburg, Ţările de Jos, Polonia, Slovacia 6

îmbunătăţirea eficienţei şi eficacităţii administraţiei publice

Bulgaria, Cipru, Republica Cehă, Spania, Grecia, Croaţia, Italia, România, Slovacia

9

Reforma judiciară Bulgaria, Grecia, Spania, Ungaria, Letonia, Malta, România, Slovenia, Slovacia

9

îmbunătăţirea mediului de afaceri Bulgaria, Grecia, Spania, Ungaria, Italia, Polonia, România 7

Anticorupţie Bulgaria, Republica Cehă, Grecia, Croaţia, Ungaria, Italia 6

Achiziţii publice Bulgaria, Grecia, Ungaria, Croaţia 4

Absorbţia fondurilor ESI Bulgaria, România, Slovacia 3


247

asigurărilor sociale sau măsurile privind piaţa internă). Deşi unele dintre aceste reforme sunt indirect pertinente pen-tru stabilirea condiţiilor-cadru adecvate pentru fondurile ESI, implementarea lor necesită măsuri strategice diferite de in-vestiţiile UE.

Totuşi, recomandările specifice fiecărei ţări 2013 au inclus şi numeroase ele-mente cu relevanţă pentru fondurile ESI. Printre acestea se numără măsurile de îmbunătăţire a cercetării şi inovării, faci-litarea accesului IMM-urilor la credite şi încurajarea creării de întreprinderi, spo-rirea eficienţei energetice şi moderni-zarea reţelelor de distribuţie a energiei, îmbunătăţirea gestionării deşeurilor şi a apei, creşterea participării la piaţa muncii, ameliora-rea sistemelor educaţionale şi reducerea sărăciei şi a excluziunii sociale.

Alt domeniu important acoperit de recomandările specifice fiecărei ţări 2013 vizează administraţia pu-blică, sistemul judiciar şi prestarea serviciilor publice. O serie de recomandări formulate s-au axat pe nevo-ia de îmbunătăţire a eficacităţii şi eficienţei adminis-traţiei publice, de creştere a calităţii şi independenţei sistemului judiciar, de combatere mai eficientă a co-rupţiei şi de asigurare a unei aplicări adecvate a le-gislaţiei în materie de achiziţii publice şi, în unele ca-zuri, statele au fost vizate de mai multe dintre aceste recomandări (toate, în cazul Bulgariei şi al Greciei).

De când modernizarea administraţiei publice a de-venit una din temeliile aplicării reuşite a strategiei Europa 2020, noul cadru legislativ insistă în mod de-osebit asupra consolidării capacităţii instituţionale şi a reformei administrative. Obiectivul este acela de a crea instituţii stabile şi previzibile în relaţiile cu publi-cul, dar şi suficient de flexibile pentru a reacţiona la provocările societăţii, deschise dialogului cu publicul şi capabile să introducă noi politici şi să ofere servicii mai bune.

1.6 O abordare strategică a reformelor din cadrul Administraţiei Publice

Capacitatea instituţională nu este doar o chestiune strict tehnică de formare a funcţionarilor, ci are legă-tură cu modul în care autorităţile interacţionează cu întreprinderile şi cetăţenii şi cum le furnizează servi-cii. Buna guvernanţă2 este atât baza, cât şi obiectivul final al consolidării capacităţii instituţionale, gene-rând încredere şi capital social. Țările dotate cu un nivel ridicat de capital social tind să aibă performan-ţe economice mai bune.

Luarea în calcul a factorilor contextuali este crucială pentru elaborarea unei abordări strategice exhaus-tive privind reforma administraţiei publice. Printre aceştia se numără stabilitatea instituţională, impli-carea părţilor interesate, alinierea obiectivelor şi co-operarea eficientă între diferitele părţi implicate3.

Pe baza acestor factori, condiţiile de reuşită sunt ur-mătoarele:

• existenţa unei abordări specifice fiecărei ţări care identifică în mod clar principalele slăbiciuni ale administraţiilor, precum şi principalele domenii de politică care necesită sprijin administrativ;

2 Se poate defini ca fiind „modul în care puterea este exercitată pen-tru a genera resursele naţionale economice şi sociale destinate dezvoltării”.

3 de Koning, J. et al. (2006).

Principii de excelenţă

Proces continuu de inovare şi îmbunătăţire

Responsabilitatea socială

Orientare către rezultate

Orientare către cetăţeni/clienţi

Leadership şi caracterul constant

al obiectivelor

Gestionare pe baza proceselor

şi faptelorDezvoltarea şi implicarea personalului

Dezvoltarea de parteneriate

PRINCIPII DE EXCELENŢĂ


248

• o focalizare suficientă a dimensiunii regionale şi locale;

• necesitatea ca procesul de consolidare a capaci-tăţilor să se înscrie într-un cadru coerent de re-forme, nu să aibă caracter ad hoc4.

Statele membre trebuie să adopte o abordare strate-gică a modernizării administraţiei publice, după cum se indică în Regulamentul privind dispoziţiile comune referitoare la fondurile ESI, pe baza „principiilor de excelenţă”5.

1.7 Buna guvernanţă economică

Investiţiile finanţate de fondurile ESI trebuie realizate într-un cadru macroeconomic solid pentru a maximi-za impactul acestora. De aceea trebuie să existe o strânsă legătură între fondurile ESI şi procedurile de guvernanţă economică din Uniune. întrucât ambele politici au acelaşi obiectiv final - creşterea durabilă, susţinută şi echilibrată - este esenţială o bună alini-ere a acestora.

Fondurile ESI sunt destinate în principal investiţiilor publice şi abordării provocărilor economice şi sociale cu care se confruntă statele membre. Totuşi, inves-tiţiile publice nu pot fi eficiente dacă finanţele publi-ce nu sunt durabile, iar politicile economice nu sunt adecvate. De exemplu, atunci când accesul unor ţări la pieţele financiare este blocat sau acestea sunt for-ţate, ca urmare a condiţiilor de finanţare stricte, să impună reforme economice dificile, este şi mai com-plicat, în etapa de elaborare a programelor, să se stabilească o strategie de investiţii pe termen lung, să se asigure implicarea sectorului privat sau să se asigure un nivel adecvat al investiţiilor publice.

Dacă guvernele naţionale nu aplică politici economi-ce solide sau reformele structurale necesare, este probabil ca eficacitatea investiţiilor finanţate din fonduri ESI să se reducă. Ca urmare, noul cadru de politică stabileşte o legătură directă între punerea în aplicare a fondurilor şi respectarea guvernanţei eco-nomice a UE sau, mai concret, acţiunile adoptate la

4 Comisia Europeană (2005).

5 Institutul European de Administraţie Publică.

nivel naţional pentru introducerea unor politici fiscale solide pentru a răspunde circumstanţelor economice dinamice şi a realiza reformele structurale esenţiale („condiţionalitatea macroeconomică”).

în acest sens, trebuie subliniat că politicile economice şi fiscale realizate la nivel regional nu pot fi analiza-te separat de cele puse în aplicare la nivel naţional. Obiectivele stabilite în această ultimă privinţă la ni-velul UE se aplică la toate nivelurile administraţiei publice. Coordonarea adecvată este aşadar esenţială pentru a asigura coerenţa între politica bugetară glo-bală şi partajarea echitabilă a sarcinii între diferitele niveluri de guvernare. Prin urmare, condiţionalitatea macroeconomică reprezintă pentru toate nivelurile de guvernare un stimulent pentru a gestiona prudent finanţele publice, iar în acest sens există o responsa-bilitate colectivă.

Legătura dintre fondurile UE şi guvernanţa macroe-conomică nu este nouă. Aceasta a fost recunoscută încă de la Tratatul de la Maastricht, fiind consacrată în cadrul juridic al Fondului de coeziune de la insti-tuirea acestuia. în plus, recent au fost asumate noi angajamente în zona euro în cadrul Pactului de sta-bilitate şi creştere pentru extinderea şi consolidarea supravegherii politicii economice pentru a face faţă crizei economice (prin adoptarea celor şase propuneri legislative - aşa-numitul „Six Pack”).

Obiectivul noilor dispoziţii legislative în materie de condiţionalitate macroeconomică este de a garanta, pe de o parte, că eficacitatea fondurilor ESI nu este subminată de politici macroeconomice inadecvate, iar pe de altă parte, că fondurile sunt destinate solu-ţionării noilor provocări economice şi sociale pe ter-men lung şi cu caracter structural, mai degrabă decât cele ciclice şi pe termen scurt.

Condiţionalitatea macroeconomică este concepută pentru a fi aplicată în mod progresiv şi proporţional. Suspendarea fondurilor ESI este considerată a fi o soluţie de ultimă instanţă, atunci când un stat mem-bru atinge un nivel semnificativ de neconformitate cu procedurile UE în materie de guvernanţă macro-economică. Orice suspendare va fi proporţională cu gravitarea încălcării pentru a se asigura că nu merge


249

dincolo de ceea ce este necesar pentru a garanta uti-lizarea eficientă a fondurilor.

Condiţionalitatea macroeconomică are două compo-nente:

(1) Reprogramarea fondurilor ESI: este vorba de modificările aduse acordurilor de parteneriat şi programelor pe durata punerii în aplicare, având ca obiectiv acordarea unui sprijin bazat pe reco-mandările specifice fiecărei ţări în cadrul semes-trului european; acestea îşi propun să ofere un răspuns evoluţiei realităţilor economice, nevoilor în materie de reformă structurală sau noilor de-zechilibre sau să maximizeze impactul fondurilor ESI asupra dezvoltării economice şi a competiti-vităţii. Aceste modificări acoperă, printre altele:

• sprijinul pentru reformele pieţei muncii pentru a-i ameliora funcţionarea şi a contribui la ac-tualizarea competenţelor şi învăţarea pe tot parcursul vieţii, precum şi promovarea măsu-rilor pentru a spori participarea la piaţa muncii;

• sprijinul pentru măsurile de stimulare a com-petitivităţii, precum ameliorarea sistemelor educaţionale şi de formare sau promovarea cercetării, dezvoltării şi inovării;

• sprijinul pentru investiţii în infrastructuri;

• sprijinul pentru măsurile axate pe realizarea obiectivelor climatice şi energetice; reduce-rea emisiilor de gaze cu efect de seră, dez-voltarea energiilor regenerabile şi creşterea eficacităţii energetice pentru a reduce depen-

Legătura dintre cadrul macroeconomic şi eficienţa fondurilor ESI

Articolul 175 TFUE prevede că statele membre îşi con-duc politicile economice şi le coordonează în vederea realizării obiectivelor de coeziune economică, socială şi teritorială, stabilind o legătură clară între politici-le economice naţionale şi politica de coeziune. Există numeroase canale care fac legătura dintre realizarea obiectivelor politicii de coeziune şi politicile economice şi bugetare ale statelor membre.

în primul rând, politica de coeziune are ca obiectiv sti-mularea creşterii şi dezvoltării, în special prin stabilirea unor condiţii favorabile investiţiilor în capitalul fizic şi uman, precum şi în tehnologie. Dezechilibrele macroe-conomice pot submina acest proces, de exemplu, prin descurajarea investiţiilor private ca urmare a inflaţiei ridicate sau a costurilor mari ale împrumuturilor de stat. în al doilea rând, în conformitate cu principiul adi-ţionalităţii, politica de coeziune ar trebui să completeze resursele investite de statele membre şi să comple-teze eforturile naţionale în acest sens. Cu alte cuvin-te, guvernele trebuie să se asigure că se pot menţine nivelurile de investiţii publice în domeniile acoperite de politica de coeziune. Această garanţie poate fi grav compromisă dacă nevoia de a reduce deficitele buge-tare implică reducerea investiţiilor publice.

Legătura empirică dintre cadrul macroeconomic şi eficienţa fondurilor ESI a fost analizată într-un recent

studiu analitic1, care estimează relaţia dintre politica macroeconomică şi indicatorii privind obiectivele de dezvoltare prin intermediul tehnicilor econometrice clasice, pentru a arăta următoarele:

(I). o politică fiscală solidă, şi în special un deficit şi o datorie publică reduse în raport cu PIB-ul contribu-ie la dezvoltarea socioeconomică şi la realizarea obiectivelor UE în acest sens;

(II). un nivel mai ridicat al chetuielilor publice curen-te, incluzând dobânzile pentru datorii, poate frâna dezvoltarea socioeconomică, în timp ce investiţiile publice (măsurate în termeni de formare netă a ca-pitalului fix) sunt asociate clar cu o îmbunătăţire;

(III). fondurile ESI contribuie la realizarea obiectivelor socioeconomice ale UE;

(IV). totuşi, eficacitatea lor este mai mare atunci când nivelul datoriei publice şi datoria externă netă a statului sunt scăzute.

Aceste constatări sprijină stabilirea unei relaţii între fondurile ESI şi guvernanţa economică prin condiţiona-litatea macroeconomică.

1 Tomova, M. et al. (2013).


250

denţa de importuri, pentru scăderea costuri-lor şi promovarea creşterii verzi;

• sprijinul pentru măsurile de îmbunătăţire a gestionării resurselor naturale şi a durabili-tăţii sistemelor de transport;

• sprijin pentru IMM-uri;

• sprijinul pentru măsurile de îmbunătăţire a calităţii guvernanţei: consolidarea capacităţii administrative şi o mai bună colectare a da-telor pentru monitorizarea, evaluarea şi ori-entarea politicilor.

Dacă un stat membru nu respectă în mod satis-făcător o solicitare adresată de Comisie vizând modificarea acordului de parteneriat şi a progra-melor relevante, acesta ar putea face obiectul măsurii de suspendare parţială sau totală a plă-ţilor ESI pentru programele vizate. Suspendarea plăţilor ar fi revocată de îndată ce statul membru respectiv ar da curs solicitării Comisiei în mod satisfăcător. Statele membre ar putea prezenta în continuare solicitări de plată în perioada de suspendare pentru a evita pierderea fondurilor europene ca urmare a regulii de dezangajare (n+3), cu condiţia ca suspendarea să fie revocată înainte de finalizarea programului.

(2) Nerespectarea în contextul procedurilor de gu-vernanţă economică ale UE: Dacă un stat mem-bru (i) nu adoptă măsuri corective ca răspuns la recomandarea Consiliului pentru a elimina defici-tul excesiv în cadrul unei Proceduri de deficit ex-cesiv, (ii) trimite două planuri de acţiune succesi-ve cu măsuri corective insuficiente sau nu adoptă acţiunile corective recomandate în cadrul proce-durii privind dezechilibrele macroeconomice sau (iii) nu respectă condiţiile de politică legate de programul de ajustare macroeconomică, angaja-mentele sau plăţile pentru programele vizate vor fi suspendate parţial sau în totalitate.

în aceste cazuri, noul cadru de politică acordă pri-oritate suspendării angajamentelor mai degrabă decât unei suspendări a plăţilor, astfel încât să limiteze consecinţele negative pentru beneficia-rii fondurilor ESI, menţinând totodată stimulen-tul pentru ajustare economică. Plăţile ESI vor fi suspendate doar atunci când se solicită acţiuni imediate şi în cazuri grave de neconformitate. în plus, suspendarea angajamentelor se va aplica doar celor aferente următorului exerciţiu finan-ciar. Acest lucru nu ar trebui să afecteze direct aplicarea programului cu condiţia ca plăţile să se poată realiza în continuare pe baza angajamen-telor anterioare, care rămân deschise pe o peri-oadă de trei ani după anul la care se raportează angajamentele bugetare.

în această perioadă, statul membru respectiv poate pune în aplicare măsuri de corectare a deficitului său excesiv sau a dezechilibrelor ma-croeconomice excesive sau de implementare şi respectare a programului său de ajustare macro-economică. Suspendarea este revocată de îndată ce Comisia stabileşte că acţiunile corective nece-sare au fost adoptate, iar angajamentele vizate vor fi reincluse în buget.

Nivelul de suspendare va creşte progresiv în funcţie de gravitatea încălcării pentru a asigura un răspuns proporţional care ia în calcul gradul şi persistenţa nerespectării şi nu merge dincolo de măsurile necesare pentru a asigura utilizarea eficientă a fondurilor ESI. De asemenea, se va garanta un tratament egal pentru toate statele

Bugetul UE: angajamente şi plăţi

Bugetul UE aplică două concepte în materie de cheltuieli:

• angajamentele prin care UE se obligă juridic să finanţeze anumite programe sau iniţiative, cu condiţia îndeplinirii anumitor termeni;

• plăţile, care sunt transferuri bancare sau de nu-merar către beneficiarii programelor.

Creditele de angajament şi cele de plată diferă deseori deoarece programele şi proiectele multi-anuale sunt de obicei contractate în anul în care sunt decise, dar sunt plătite timp de mai mulţi ani în paralel cu progresul programului sau al proiectu-lui. Creditele de plată sunt în general mai mici decât cele de angajament întrucât nu toate proiectele se concretizează, iar unele nu sunt realizate integral.


251

membre, în concordanţă cu prevederile stabilite în Regulamentul privind dispoziţiile comune.

Noul cadru de politică prevede în special o „dublă plafonare” care limitează nivelul de suspendare a angajamentelor din fondurile ESI la (i) un anumit procentaj din fonduri şi (ii) un anumit coeficient din PIB-ul statului membru respectiv. Se consi-deră că aceasta este abordarea cea mai sim-plă şi echitabilă pentru a asigura un tratament egal, având în vedere diferenţele considerabile între finanţările din fonduri ESI în raport cu PIB-ul statelor membre. Aceasta a fost şi abordarea aplicată în cazul Ungariei, care a făcut obiectul unei suspendări a angajamentelor din Fondul de coeziune în 2012.

Circumstanţele economice şi sociale din fiecare stat membru vor fi luate în calcul atunci când se ia o decizie privind posibilele suspendări. Toate procedurile de guvernanţă economică includ cla-uze de derogare sau de salvgardare care vor fi activate în cazul unor situaţii sau evenimente economice deosebite care nu pot fi controlate de factorii de decizie. Ca urmare, condiţionalitatea macroeconomică poate fi activată doar dacă nu sunt aplicabile aceste clauze de salvgardare.

în plus, cadrul juridic permite luarea în conside-rare a circumstanţelor economice şi sociale din statul membru respectiv atunci când se stabi-leşte nivelul şi sfera de aplicare a unei posibile suspendări pentru a evita adăugarea unei sarcini excesive asupra celor care deja se confruntă cu o

T

T+6 luni

T+8 luni

T+12 luni

T+16 luni

factori de declanşare



Consiliul adresează o recomandare statului membru pentru corectarea deficitului excesiv Articolul 126(7)TFUE

Consiliul constată din nou că statul membru nu a adoptat acţiuni eficiente- Articolul 126(8) TFUE pentru statele membre din afara zonei euro- Articolul 126(11) pentru statele membre din zona euro

Suspendarea a maxim 50 % din angajamentele anuale referitoare la următorul exerciţiu financiar pentru fondurile ESI sau 0,5 % din PIB-ul nominal

Suspendarea a maxim 100 % din angajamentele anuale referitoare la următorul exerciţiu financiar pentru fondurile ESI sau 1 % din PIB-ul nominal

Suspendarea a maxim 50 % din plăţile pentru programele aferente solicitărilor de plată prezentate după data deciziei

după 3 luni în cazuri grave sau, de obicei, 6 luni

Consiliul stabileşte că statul membru nu a adoptat acţiuni eficiente în conformitate cu articolul 126(8) TFUE, urmat de- Articolul 126(7) pentru statele membre din afara zonei euro- Articolul 126(9) pentru statele membre din zona euro

Consiliul avertizează statul membru cu privire la nerespectarea persistentă- Articolul 126(8) TFUE pentru statele membre din afara zonei euro- Articolul 126(11) TFUE pentru statele membre din zona euro

Aplicarea progresivă a condiţionalităţii macroeconomice în caz de nerespectare conform procedurii de deficit excesiv

(calendarul este strict indicativ)


252

situaţie dificilă. Printre circumstanţele atenuante se numără nivelul ridicat al ratei şomajului, să-răciei şi excluziunii sociale, precum şi recesiunea economică prelungită. în mod similar, programe-le considerate a fi de o importanţă critică pen-tru rezolvarea problemelor economice şi sociale, precum cele legate de Iniţiativa „Locuri de muncă pentru tineri”, reducerea sărăciei sau instrumen-tele financiare pentru IMM-uri vor fi excluse din-tr-o eventuală suspendare.

1.8 Menţinerea investiţiilor favorabile creşterii

Nivelurile adecvate de investiţii reprezintă o condi-ţie prealabilă pentru competitivitate şi dezvoltare. Investiţiile publice tind să sporească rata randamen-tului capitalului privat, sporind creşterea economică pe termen lung. în perioada recesiunii, caracteriza-tă de nivelul redus al cererii, scăderea producţiei în raport cu potenţialul şi investiţiile private limita-te, investiţiile publice pot stimula creşterea atât pe termen scurt, cât şi pe termen lung prin efectul lor asupra cererii. După cum s-a indicat în Capitolul 4, atât investiţiile publice, cât şi cele private au scăzut semnificativ în ultimii ani, atingând un nivel record în unele ţări. Constrângerile bugetare semnificative şi reducerea cheltuielilor a afectat grav cheltuielile favorabile creşterii.

Analizele anuale ale creşterii 2012 şi 2013 au reco-mandat menţinerea unui ritm adecvat de consolidare fiscală, menţinând totodată investiţiile care vizează atingerea obiectivelor strategiei Europa 2020 de creştere şi ocupare. în 2012, Comunicarea Comisiei „Proiect pentru o UEM profundă şi veritabilă - lansa-rea unei dezbateri la nivel european” [COM (2012) 777 final/2] a subliniat că investiţiile publice consti-tuie unul din factorii relevanţi care trebuie luaţi în considerare în momentul evaluării poziţiei bugetare a unui stat membru, în special atunci când se decide deschiderea unei proceduri aplicabile deficitelor ex-cesive (EDP). De asemenea, se propune ca, în cadrul evaluării programelor de stabilitate şi de convergen-ţă, investiţiile publice care nu sunt recurente şi care au un impact pozitiv dovedit asupra sustenabilităţii finanţelor publice să poată face, în anumite condiţii,

obiectul unei abateri temporare de la obiectivul bu-getar pe termen mediu sau de la calea de ajustare pentru îndeplinirea acestuia.

Proiectele de investiţii publice cofinanţate de Fondurile structurale europene şi de Fondul de coezi-une (precum şi reţelele de transport transeuropene şi Mecanismul pentru interconectarea Europei) au fost considerate adecvate acestui scop, întrucât intră în categoria cheltuielilor productive. Prin urmare, aces-tea susţin potenţialul PIB-ului pe termen mediu şi contribuie la dezvoltarea unei infrastructuri care ge-nerează creştere, a capitalului uman (prin formare şi educaţie) şi a productivităţii totale a factorilor (prin inovare şi reforme instituţionale). Această propunere este deosebit de relevantă în contextul în care unele state membre se confruntă cu dificultăţi privind con-tinuarea cofinanţării programelor politicii de coeziune pentru a atinge obiectivele bugetare din cadrul pac-tului de stabilitate şi creştere (PSC).

în consecinţă, o clauză de investiţii a fost inclusă în componenta preventivă a Pactului de stabilitate şi creştere (PSC) pentru statele membre care nu fac obiectul unei proceduri aplicabile deficitelor excesive (EDP). Este vorba de o aplicare specifică a articolului 5(1) din Regulamentul nr. 1466/97 privind consolida-rea supravegherii poziţiilor bugetare şi supraveghe-rea şi coordonarea politicilor economice ale statelor membre şi se referă la existenţa unui important de-calaj de producţie negativ. Această clauză permite statelor membre să se abată temporar de la obiec-tivul lor bugetar pe termen mediu (MTO) sau de la calea de ajustare în vederea îndeplinirii acestuia în anumite circumstanţe economice adverse şi în con-textul creşterii investiţiilor publice. „Clauza de inves-tiţii” este pusă în aplicare în 2013 şi 2014.

Pe lângă „clauza de investiţii”, pactul de stabilitate şi creştere include câteva dispoziţii privind tratarea investiţiilor publice. în cadrul componentei preventive a PSC, investiţiile fac obiectul unui tratament special în cadrul noului criteriu de referinţă privind cheltu-ielile. în mod specific, formarea brută de capital fix al administraţiilor publice este calculată ca medie pe mai mulţi ani pentru a evita ca statele membre să fie penalizate dacă investiţiile lor prezintă fluctuaţii pro-nunţate de la un an la altul. în plus, toate cheltuielile,


253

inclusiv cele legate de investiţii, destinate programe-lor europene care beneficiază de fonduri UE sunt ex-cluse de la creşterea cheltuielilor publice vizate.

în ceea ce priveşte componenta corectivă a PSC, pro-tocolul specific privind procedura aplicabilă deficite-lor excesive anexată la Tratat prevede că disciplina bugetară este evaluată în raport cu valorile de re-ferinţă pentru deficitul public şi datoria publică, fără a face distincţie între diferitele tipuri de cheltuieli. Cu toate acestea, investiţiile publice constituie unul dintre factorii relevanţi care trebuie luaţi în calcul în evaluarea realizată de Comisie înainte de lansarea procedurii de deficit excesiv. în special, Comisia tre-buie „să examineze dacă deficitul public depăşeşte cheltuielile publice pentru investiţii şi să ia în calcul toţi ceilalţi factori relevanţi”. Lista celorlalţi factori relevanţi include „evoluţia cheltuielilor primare, atât cele curente, cât şi cele de capital (...) implementarea politicilor în contextul strategiei comune de creştere economică a Uniunii, precum şi calitatea generală a finanţelor publice”.

1.9 Stabilirea unei legături între verificarea adiţionalităţii şi programele de stabilitate şi de convergenţă

Adiţionalitatea este un principiu fundamental al poli-ticii de coeziune care vizează garantarea valorii adă-ugate a fondurilor. Aceasta înseamnă că fondurile structurale ale UE ar trebui să însoţească, dar nu să înlocuiască cheltuielile publice echivalente întreprin-se de statele membre. Adiţionalitatea este respec-tată dacă nivelul anual al cheltuielilor naţionale de dezvoltare în termeni reali în 2007-2013 este cel puţin egal cu nivelul stabilit la începutul perioadei, astfel încât fondurile UE să completeze investiţiile naţionale.

Pentru perioada 2007-2013, verificarea respectării adiţionalităţii în regiunile de convergenţă (inclusiv cele de sprijin tranzitoriu sau phasing-out) în 20 de state membre6 se derulează în trei etape:

6 Belgia, Bulgaria, Republica Cehă, Germania, Estonia, Grecia, Spania, Franţa, Italia, Letonia, Lituania, Ungaria, Malta, Austria, Polonia, Portugalia, România, Slovenia, Slovacia şi Regatul Unit.

• ex-ante, atunci când se stabileşte nivelul cheltu-ielilor publice care trebuie menţinute (nivelul de referinţă);

• la jumătatea perioadei, atunci când se stabileş-te nivelul real al cheltuielilor în perioada 2007-2010 şi se revizuieşte nivelul de referinţă;

• ex-post, atunci când se stabileşte nivelul real al cheltuielilor în 2011-2013 şi se face raportarea la nivelul de referinţă.

Verificarea la jumătatea perioadei a condus la trei constatări principale7:

• nivelul global al cheltuielilor naţionale în mate-rie de dezvoltare în regiunile de convergenţă în 2007-2010 a fost cu 7 % mai mare decât nivelul ex ante, în principal ca urmare a creşterii cheltu-ielilor publice în anumite state membre, reflec-tând în mare măsură eforturile guvernului de a atenua impactul crizei sau, în unele cazuri, ca urmare a puternicei expansiuni economice care a precedat criza;

• numeroase state membre au solicitat reducerea nivelului lor de referinţă pentru 2007-2013, solici-tare legată de cele mai multe ori de consolidarea fiscală, deşi în două cazuri a fost vorba de corec-tarea calculelor realizate ex-ante. Toate aceste so-licitări au fost considerate a fi justificate;

• au fost identificate lacune în metoda de verifi-care a adiţionalităţii, care nu a produs rezultate pe deplin comparabile în toate statele membre. Procesul ad-hoc necesita resurse considerabile atât din partea statelor membre, cât şi din partea Comisiei, nefiind aliniat cu revizuirea planurilor fiscale ale statelor membre în cadrul procedurilor UE de guvernanţă economică.

Prin urmare, procesul de verificare a făcut obiectul unei reforme în perioada 2014-2020, fiind strâns le-gat de procedurile de guvernanţă economică ale UE şi simplificat. Un indicator unic al investiţiilor publice totale (formarea brută de capital fix al administraţi-ilor publice) a fost ales pentru a măsura efortul de

7 COM(2013) 104 final.


254

investiţii al autorităţilor naţionale, permiţând astfel o verificare transparentă în contextul marjei de mane-vră fiscală a fiecărui stat membru. Reforma simplifică sistemul de verificare, acesta fiind mai comparabil şi mai puţin complex. Dacă până în 2007-2013 adiţio-nalitatea era verificată în fiecare stat membru cu o regiune de convergenţă, în 2014-2020 va fi verifica-tă doar în statele care prezintă importante disparităţi regionale şi în care o mare proporţie a populaţiei tră-ieşte în regiunile mai puţin dezvoltate. Astfel, numă-rul de ţări vizate se va reduce de la 20 la 148.

1.10 Creşterea rolului instrumentelor financiare

Instrumentele financiare reprezintă un mijloc poten-ţial economic de desfăşurare a resurselor politicii de coeziune printr-un sprijin rambursabil pentru inves-tiţii prin împrumuturi, garanţii, capital şi alte instru-mente purtătoare de risc. Pe lângă avantajul evident al reciclării fondurilor pe termen lung, acestea con-tribuie la reducerea dependenţei întreprinderilor de subvenţii (nerambursabile) şi la mobilizarea co-in-vestiţiilor private complementare, consolidând astfel impactul finanţărilor UE.

Instrumentele financiare au dobândit o importanţă din ce în ce mai mare. La sfârşitul anului 2012, aces-tea beneficiau de fonduri din politica de coeziune în valoare de 12,6 miliarde EU în 25 de state membre, în comparaţie cu 1,2 miliarde în 2000-2006. în oc-tombrie 2013, Consiliul European a concluzionat că negocierile privind programarea ar trebui utilizate pentru a spori semnificativ sprijinul din fonduri ESI pentru instrumentele financiare bazate pe efectul de levier pentru IMM-uri în 2014-2020, iar sprijinul ar trebui să fie cel puţin dublat în ţările în care persistă problemele de acces la credite.

Pentru a încuraja utilizarea instrumentelor financia-re, noul cadru extinde măsura în care fondurile UE pot fi folosite pentru a le sprijini. Practic, aceasta în-seamnă că gestionarii programelor au posibilitatea de a utiliza instrumente financiare pentru atingerea tuturor celor 11 obiective tematice în loc să se limi-

8 Cele 14 sunt Bulgaria, Croaţia, Republica Cehă, Estonia, Grecia, Italia, Letonia, Lituania, Ungaria, Polonia, Portugalia, România, Slovenia şi Slovacia.

teze la trei domenii, ca în perioada 2007-2013 (spri-jin pentru întreprinderi, dezvoltare urbană şi eficienţă energetică).

Instrumentele financiare standardizate, „gata de uti-lizare” sunt de asemenea puse la dispoziţia state-lor membre cu mai puţină experienţă în materie, cu termeni şi condiţii predefinite pentru a facilita intro-ducerea rapidă. Există şi stimulente disponibile pen-tru instrumentele financiare: pentru contribuţiile din programele operaţionale la un instrument financiar la nivel european sub coordonarea Comisiei, o rată de cofinanţare de până la 100 % poate fi alocată din FEDER, FSE sau Fondul de coeziune, iar pentru fon-durile alocate instrumentelor naţionale sau regionale cu coordonare împărtăşită, rata de cofinanţare a UE creşte cu 10 puncte procentuale dacă o axă prioritară a fost complet pusă în aplicare prin acest mijloc.

Comisia şi BEI creează împreună un nou instrument cu riscuri partajate care îmbină fonduri ESI, din pro-gramul Orizont 2020 şi din programul COSME, cu împrumuturi de la BEI pentru a genera împrumuturi suplimentare pentru IMM-uri („iniţiativa IMM-uri”).

Instrumentele financiare au potenţialul de a spori accesul la finanţare pentru numeroase organizaţii şi persoane fizice, inclusiv întreprinderi care investesc în inovare, gospodării care doresc să îşi amelioreze eficienţa energetică şi persoane cu proiecte de afa-ceri. De asemenea, acestea pot contribui la finanţa-rea infrastructurii publice sau a altor proiecte care îndeplinesc obiectivele strategice ale politicii de coe-ziune şi generează totodată randament financiar.

Cu toate acestea, instrumentele financiare nu sunt adecvate în toate circumstanţele. De aceea, uti-lizarea lor trebuie justificată pe baza unei evaluări ex-ante pentru a identifica, printre altele, eşecurile pieţei sau situaţiile de investiţii insuficiente pe care ar trebui să le corecteze şi pentru a verifica nevoile de investiţii şi constituirea probabilă a unei mase critice.


255


256


257


258

1.11 Intensificarea cooperării în întreaga Europă

Cooperarea teritorială europeană este unul din cele două obiective principale ale politicii de coeziune în această perioadă, oferind un cadru de acţiuni comune şi schimburi de politici între actorii naţionali, regionali şi locali în diferite state membre (hărţile 8.7 şi 8.8). Provocările cu care se confruntă statele membre şi regiunile depăşesc din ce în ce mai mult graniţele naţionale şi regionale, fiind necesară cooperarea la nivelul teritorial adecvat pentru a le face faţă în mod eficient. Cooperarea teritorială europeană poate con-tribui aşadar la promovarea obiectivului de coeziune teritorială consacrat de Tratat, în măsura în care:

• problemele transfrontaliere (precum poluarea) pot fi depăşite mai eficient de toate regiunile vizate care cooperează pentru a evita costuri disproporţi-onate pentru unele şi parazitare pentru altele;

• cooperarea oferă un mijloc de împărtăşire a bu-nelor practici şi a cunoştinţelor;

• cooperarea poate realiza economii de scară şi poate contribui la constituirea unei mase critice, precum crearea de clustere într-un anumit sector de activitate;

• cooperarea poate îmbunătăţi guvernanţa prin coordonarea măsurilor de politică şi a investiţiilor care traversează frontierele naţionale;

• cooperarea cu ţările vecine ale UE poate contri-bui la securitate şi stabilitate, precum şi la stabi-lirea unor relaţii cu avantaje reciproce;

• cooperarea între ţări este esenţială în macrore-giuni, precum cele din jurul Mării Baltice pentru a gestiona ecosistemele în perspectiva creşterii durabile şi a ocupării forţei de muncă.

Noul cadru de cooperare teritorială europeană pre-conizează şi concentrarea investiţiilor în anumite domenii de politică, precum şi o mai bună orienta-re către rezultate, inclusiv stabilirea unui cadru de performanţă pentru fiecare program, luat ca etalon pentru măsurarea progreselor. Acesta conţine noi

dispoziţii pentru a facilita punerea în aplicare a pro-gramului, în special:

• criteriile de selectare definite mai strict pentru a se asigura că finanţarea este acordată într-ade-văr operaţiunilor cu caracter comun;

• o reducere a numărului de autorităţi implicate în implementare programelor şi o clarificare a res-ponsabilităţilor care le revin;

• o simplificare a regulilor de eligibilitate şi o confir-mare scrisă prealabilă în acest sens de către toate statele membre participante (şi, acolo unde este cazul, de către ţările terţe) pentru fiecare program pentru a permite evitarea incertitudinilor juridice care ar putea decurge din executarea sa.

în perioada 2007-2013, la solicitarea Consiliului European, două strategii macroregionale au fost adoptate de Comisie, una pentru Marea Baltică, iar cealaltă pentru Dunăre. Alte două strategii sunt în curs de pregătire, una pentru regiunea Adriatică-Ioniană, iar cealaltă pentru regiunile alpine. Acestea acoperă mai multe state membre şi regiuni, având ca obiectiv creşterea coerenţei politicii şi impactul glo-bal al finanţărilor publice.

2. Evaluarea preliminară a negocierilor pentru perioada de programare 2014-2020

Pentru noua perioadă de programare, Comisia a adoptat o abordare proactivă pentru a demara din timp programele. încă din toamna anului 2012, Comisia a trimis documente de poziţie tuturor state-lor membre, prezentându-şi viziunea privind nevoile de dezvoltare şi priorităţile de finanţare pentru fie-care dintre acestea. în plus, s-a organizat un dialog informal în 2013 cu majoritatea statelor membre pentru a identifica priorităţile de finanţare într-o eta-pă timpurie şi a accelera adoptarea documentelor de programare cât mai curând în 2014.

în momentul adoptării acestui raport, Comisia pri-mise toate cele 28 de acorduri de parteneriat (AP),


259

însă doar 150 din cele aproximativ 400 de programe operaţionale (PO) aşteptate. Negocierile cu statele membre şi cu regiunile sunt în curs de desfăşurare. Prin urmare, cele prezentate în continuare oferă doar o indicaţie preliminară cu privire la măsura în care au fost încorporate principalele elemente ale reformei în noile strategii şi programe.

2.1 Priorităţi de finanţare în 2014-2020

în ansamblu, programelor naţionale şi regionale li s-au alocat aproximativ 336 de miliarde EUR în ca-drul obiectivului privind investiţiile pentru creştere

economică şi locuri de muncă9. Resursele sunt îm-părţite după cum urmează: 187,5 miliarde EUR sunt alocate FEDER, 63 de miliarde EUR Fondului de coezi-une, iar 85 de miliarde EUR sunt alocate FSE, valoare mai mare decât cea minimă impusă prin lege pentru fondurile alocate FSE, şi anume 80 de miliarde EUR10.

9 Resursele financiare pentru acest obiectiv acoperă FEDER (mai puţin sprijinul pentru cooperarea teritorială europeană), FSE şi Fondul de coeziune. Resursele pentru asistenţa tehnică nu sunt incluse în această analiză.

10 Cifrele indicate în această secţiune sunt preliminare (situaţia la 1 iu-nie 2014) şi se pot modifica în contextul negocierilor în derulare pe marginea programelor între Comisia Europeană şi statele membre.

Figura 8.1 Alocarea pentru obiective tematice (EUR), 2014-2020

40,0

13,7

32,7

37,8

7,0

32,5

59,1

33,6

31,9

32,5

4,3

0 10 20 30 40 50 60 70

Miliarde EUR la preţurile curente



02. TIC


04. Economia cu emisii scăzute

de carbon

05. Adaptarea la schimbările

climatice

06. Mediu




10. Educaţie


Figura 8.2 Alocarea pentru obiective tematice (%), 2014-2020

12,3

4,2

10,1

11,6

2,2

10,0

18,2

10,3

9,8

10,0

1,3

0 10 3020

% din total (excl. asist. tehn.)



02. TIC



de carbon


climatice

06. Mediu




10. Educaţie



260

(i) Alocarea pe obiectiv tematic (OT)

Cea mai mare alocare din cele trei fonduri ar trebui să fie destinată sprijinirii infrastructurilor de trans-port şi energie (OT7) (59,1 miliarde EUR sau 18,2 % din total), urmată de consolidarea cercetării şi dez-voltării şi inovării (OT 1) (40 de miliarde EUR, 12,3 % din total), precum şi susţinerea economiei cu emisii scăzute de carbon (OT4) (37,8 miliarde EUR, 11,6 % din total).

Alocările financiare pentru a sprijini ocuparea forţei de muncă (OT8), IMM-urile (OT3), educaţia şi forma-rea (OT10), protecţia mediului (OT6) şi, respectiv, mă-surile de incluziune socială (OT9) sunt de aceeaşi an-vergură, aproximativ 32-33 miliarde EUR (sau 10 % din total), în timp ce alocările în sprijinul agendei di-gitale (TIC, OT2), adaptarea la schimbările climatice (OT5) şi buna guvernanţă (OT11)11 au o anvergură mult mai redusă (figurile 8.1 şi 8.2).

11 Se consideră că investiţiile în consolidarea capacităţii instituţiona-le a autorităţilor publice şi a părţilor interesate, precum şi eficien-tizarea administraţiei publice ţin de buna guvernanţă.

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45

FEDER FC

Figura 8.3 Alocarea în funcţie de obiectiv tematic şi fond (EUR), 2014-2020

FSE

40,0

13,7

32,7

30,17,7

3,63,5

15,517,0

25,633,5

30,72,9

20,911,0

26,36,2

3,21,1




02. TIC



de carbon


climatice

06. Mediu




10. Educaţie


0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60

FEDER FC

Figura 8.4 Alocarea pentru obiective tematice în funcţie de fond (%), 2014-2020

FSE

21,9

7,5

18,0

16,512,5

2,05,6

8,527,5

14,0

1,6

54,4

37,9

25,76,0

3,432,5

3,90,6

% din totalul fondului (excl. asist. tehn.)

Sursa: Versiunile finale şi preliminare ale acordurilor de parteneriat la data de 1 iunie


02. TIC



de carbon


climatice

06. Mediu




10. Educaţie



261

(ii) Alocările pentru obiectivele tematice în funcţie de fond

Alocarea din fiecare fond pentru diferitele obiective tematice reflectă dispoziţiile noului cadru de regle-mentare, în special priorităţile asupra cărora se con-centrează (figurile 8.3 şi 8.4).

FEDER va contribui la realizarea celor 11 obiective tematice, însă îşi concentrează resursele pe susţine-rea cercetării şi dezvoltării şi inovării (40 de miliarde EUR, 22 % din totalul FEDER), IMM-urilor (32,7 miliar-

de EUR, 18 % din total), economiei cu emisii scăzute de carbon (30 de miliarde EUR, 16,5 % din total) şi infrastructurilor de transport şi energie (25,6 miliar-de EUR, 14 % din total).

Sprijinul din Fondul de coeziune se concentrează doar pe patru obiective (adică 4-7): puţin peste 33 de mi-liarde EUR sunt alocate investiţiilor în infrastructurile de transport şi energie (54 % din total), 17 miliarde de euro pentru protecţia mediului (27,5 % din total) şi 7,7 miliarde EUR (12,5 % din total) pentru econo-mia cu emisii scăzute de carbon.

0 10 20 30 40 50

Figura 8.6 Alocarea pentru obiective tematice pe grup de ţări (%), 2014-2020

Ţările mai dezvoltate Ţările mai puţin dezvoltate

44,5

35,2

8,5

13,9

5,7

24,2

41,3

26,7




(OT 1-4)

Adaptare la schimbările climatice şi

mediu (OT 5-6)

Infrastructura de reţea (OT 7)

Priorităţi FSE (OT 8-11)

0 20 40 60 80

Figura 8.5 Alocarea pentru obiectivele tematice în funcţie de grupul de ţări (EUR), 2014-2020

Ţările mai dezvoltate Ţările mai puţin dezvoltate

47,2

77,1

9,0

30,5

6,0

53,1

43,7

58,6




(OT 1-4)


mediu (OT 5-6)




262

Ca şi Fondul de coeziune, FSE pune accentul pe patru obiective, aproape 31 de miliarde EUR (38 % din to-talul disponibil) fiind alocate ocupării forţei de mun-că, 26,3 miliarde EUR (32,5 % din total) educaţiei şi formării şi 20,9 miliarde EUR (26 %) măsurilor de incluziune socială.

(iii) Alocările pentru obiective tematice pe grup de ţări

Repartizarea alocărilor financiare între diferitele obiective variază considerabil între statele membre mai dezvoltate şi cele mai puţin dezvoltate12, reflec-tând diferitele lor niveluri de dezvoltare economică şi nevoi de investiţii, existând desigur şi variaţii în cadrul ţărilor în fiecare dintre aceste categorii din aceleaşi motive (figurile 8.5 şi 8.6).

în statele membre mai dezvoltate, ponderea investi-ţiilor în cercetare şi dezvoltare, inovare, TIC, IMM-uri şi o economie cu emisii scăzute de carbon (44,5 %) este mult mai mare decât în ţările mai puţin dezvol-tate (35 %).

Acelaşi lucru este valabil pentru investiţiile în ocu-parea forţei de muncă, incluziune socială, educaţie, formare şi consolidarea capacităţii administrative (41 % din total în ţările mai dezvoltate, aproape 27 % din cele mai puţin dezvoltate).

Statele membre mai puţin dezvoltate, pe de altă par-te, au alocat o parte mai mare decât cele dezvoltate pentru investiţiile în protecţia mediului şi adaptarea la schimbările climatice (14 % faţă de 8,5 %).

Diferenţa este şi mai importantă în ceea ce priveş-te infrastructurile de transport şi energie, ponderea acestor investiţii fiind de aproape cinci ori mai mare în statele membre mai puţin dezvoltate decât în cele mai dezvoltate (24 % faţă de aproape 6 %).

12 în scopul analizei, statele membre mai puţin dezvoltate sunt cele eligibile pentru Fondul de coeziune în 2014-2020. Acestea sunt: Bulgaria, Croaţia, Cipru, Republica Cehă, Estonia, Grecia, Ungaria, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Portugalia, România, Slovacia şi Slovenia. Statele membre mai dezvoltate sunt cele care nu sunt eligibile pentru sprijin din Fondul de coeziune.

Desigur, situaţia este diferită în ceea ce priveşte su-mele alocate diferitelor obiective datorită nivelurilor mult mai mari ale fondurilor alocate ţărilor mai puţin dezvoltate. în timp ce ponderea investiţiilor alocate inovării, TIC, IMM-urilor şi economiei cu emisii scă-zute de carbon, precum şi ocupării forţei de muncă, incluziunii sociale, educaţiei şi consolidării capacită-ţii administrative este mai mică în statele membre mai puţin dezvoltate decât în cele mai dezvoltate, suma fondurilor alocate acestor obiective este mult mai mare. Aceasta este chiar mai mare în raport cu populaţia din ţările respective, reprezentând doar o treime din cea a statelor membre mai dezvoltate.

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45

2014-2020 2007-2013

Figura 8.7 Alocarea în funcţie de obiectiv tematic, UE-28, 2014-2020 şi 2007-2013

38,2

31,2

12,1

15,8

18,2

22,8

31,5

30,2


Sursa: SFC şi acordurile de parteneriat (versiunile finale şi preliminare) la data de 1 iunie 2014


(OT 1-4)


mediu (OT 5-6)




263

(iv) Priorităţi de finanţare 2014-2020 în comparaţie cu 2007-2013

Noua perioadă de programare marchează o reorien-tare a priorităţilor de finanţare în raport cu perioada 2007-2013, reflectând strânsa legătură dintre politi-ca de coeziune şi strategia Europa 202013.

Aproximativ 124 de miliarde EUR sunt alocate cer-cetării şi dezvoltării şi inovării ,TIC, IMM-urilor şi eco-nomiei cu emisii scăzute de carbon, în creştere cu

13 Pentru 2007-2013, categoriile de cheltuieli pe stat membru, obiectiv şi program operaţional au fost comparate cu cele 11 obiective tematice definite în 2014-2020.

aproape 22 % faţă de 2007-2013 (Figura 8.7). 98 de miliarde EUR urmează a fi investite în măsuri lega-te de ocuparea forţei de muncă, incluziune socială şi educaţie şi formare, uşor mai mult decât în perioada anterioară, în timp ce aproape 4,3 miliarde EUR sunt alocate bunei guvernanţe (consolidarea capacităţii instituţionale şi eficacitatea administraţiilor publice), cu 72 % mai mult decât înainte.

Pe de altă parte, 59 de miliarde EUR sunt alocate infrastructurii de transport şi energie, o reducere cu 21 % faţă de perioada 2007-2013, în timp ce inves-tiţiile în protecţia mediului s-au redus cu 27 %.

0 10 20 30 40 50

2014-2020 2007-2013

Figura 8.8 Alocarea în funcţie de obiectiv tematic în statele membre mai dezvoltate, 2014-2020 şi 2007-2013

44,5

36,0

8,5

12,1

5,7

14,0

41,3

38,0



Priorități de concentrare FEDER

(OT 1-4)


mediu (OT 5-6)



0 5 10 15 20 25 30 35 40

2014-2020 2007-2013

Figura 8.9 Alocarea în funcţie de obiectiv tematic în statele membre mai puţin dezvoltate, 2014-2020 şi 2007-2013

35,2

28,6

14,0

17,8

24,4

27,8

26,5

25,8



Priorități de concentrare FEDER

(OT 1-4)


mediu (OT 5-6)




264

Pe scurt, statele membre şi regiunile vor investi mai mult în domeniile definite ca fiind priorităţi ale FEDER (cercetare şi dezvoltare, inovare, TIC, IMM-uri şi eco-nomia cu emisii scăzute de carbon) şi priorităţi ale FSE (ocuparea forţei de muncă, incluziunea socială, educaţie, formare şi buna guvernanţă). în schimb, mai puţine fonduri vor fi alocate infrastructurilor de transport şi de mediu.

Aceste schimbări se manifestă atât în statele mem-bre mai puţin dezvoltate, cât şi în cele mai dezvol-tate, chiar dacă reorientarea către priorităţile FSE sete mai pronunţată în ultimul caz, ca şi reducerea investiţiilor în infrastructuri de transport şi energie (Figurile 8.8 şi 8.9).

2.2 Alinierea investiţiilor cu recomandările specifice fiecărei ţări

Numeroase recomandări specifice fiecărei ţări (CSR) vizează provocările pe termen mediu şi lung care trebuie abordate printr-o combinaţie de reforme structurale şi investiţii. Mai multe dintre acestea sunt direct legate de obiectivele tematice ale fondurilor ESI, precum reforma pieţelor muncii, a sistemelor educaţionale şi a administraţiei publice, promovarea ştiinţei şi a inovării, furnizarea de servicii sociale şi sanitare de calitate sau modernizarea infrastructurii de transport şi energie.

Acordurile de parteneriat şi proiectele de programe operaţionale reflectă în general recomandările spe-cifice fiecărei ţări prin identificarea nevoilor de dez-voltare şi de investiţii pertinente. Totuşi, există cazuri rare în care se stabileşte o legătură explicită între rezultatele aşteptate ale investiţiilor finanţate de fonduri şi recomandările specifice fiecărei ţări şi ar trebui să se precizeze în ce mod se vor concretiza re-comandările respective în cadrul programelor. Unele recomandări necesită intervenţia mai multor fonduri, iar statele membre ar trebui să se asigure că fondu-rile vizate vor satisface această necesitate.

Majoritatea statelor membre şi a regiunilor au ela-borat strategii de inovare în perspectiva specializării inteligente pentru a accelera dezvoltarea economică şi a reduce decalajul de cunoştinţe. Este important ca aceste strategii să se concentreze pe investiţii care

să constituie o masă critică şi să reflecte cât mai bine potenţialul regional. Trebuie să se pună mai mult ac-centul pe formele „uşoare” de susţinere, pe promo-varea cercetării orientate către piaţă şi a cooperării cu sectorul privat, în loc să se finanţeze în principal infrastructura şi echipamentele de cercetare.

Unele state membre au prezentat programe care stabilesc legături clare între economia digitală şi inovare. Acest lucru este important deoarece inves-tiţiile în servicii de bandă largă de mare viteză şi în TIC sunt necesare pentru a depăşi anumite blocaje şi pentru a încuraja dezvoltarea unor soluţii orientate către piaţă. De exemplu, este esenţial ca investiţii-le să se concentreze pe reţelele de bandă largă din următoarea generaţie pentru a garanta că regiunile mai puţin dezvoltate nu rămân şi mai mult în urmă. Coordonarea dintre politica de coeziune, iniţiativa Orizont 2020 şi alte programe ale UE are o impor-tanţă capitală în contextul strategiilor de specializare inteligentă la nivel regional şi naţional.

Multe state membre consideră că ameliorarea compe-titivităţii IMM-urilor are un rol central în strategia lor de creştere şi se aşteaptă ca instrumentele financiare să îndeplinească un rol major în acest sens. Totuşi, până acum există puţin interes faţă de noua iniţiativă IMM-uri. în plus, există riscul de susţinere a menţinerii statu quo-ului pentru IMM-uri indiferent de sector şi de activităţile pe care le desfăşoară. Sprijinul ar trebui adaptat la nevoile întreprinderilor şi la potenţialul lor de creştere pentru a avea un efect de pârghie şi a asi-gura o absorbţie rapidă a fondurilor.

în acordurile de parteneriat ale mai multor state membre, energia, schimbările climatice şi mediul sunt bine integrate în strategia lor de dezvoltare economică. Mai multe dintre acestea au pus accentul pe eficienţa energetică sau dezvoltarea energiilor re-generabile ca mijloace de creare de noi întreprinderi, noi locuri de muncă şi reducere a emisiilor de gaze cu efect de seră. în unele cazuri însă, trebuie clarifica-tă legătura dintre investiţii şi rezultatele scontate în raport cu obiectivele legate de schimbările climatice.

Date fiind provocările reprezentate de şomajul ridicat şi de creşterea sărăciei, unele acorduri de parteneriat ar putea pune un accent mai puternic pe obiectivele de creştere favorabilă incluziunii. Totodată, Comisia


265

este de părere că fondurile alocate educaţiei nu sunt deocamdată suficiente pentru realizarea priorităţilor identificate. în unele AP-uri nu se acordă prioritate mă-surilor active de incluziune socială. Pentru a asigura rezultate sociale mai bune şi investiţii care să răspun-dă mai bine schimbării sociale, reforma politicii sociale trebuie să fie integrată şi mai mult în programare.

în plus, informaţiile referitoare la Iniţiativa „Locuri de muncă pentru tineri” din unele acorduri de partene-riat şi programe operaţionale sunt destul de gene-rale şi nu precizează modul în care se va concretiza această iniţiativă nouă, nici dacă va sprijini aplicarea sistemelor de garanţii pentru tineret şi nici modul în care ar putea realiza acest lucru. în unele programe, acţiunile sprijinite de Iniţiativa „Locuri de muncă pen-tru tineri” trebuie să pună mai mult accentul pe crea-rea de locuri de muncă.

în pofida existenţei unei recomandări specifice fiecă-rei ţări referitoare la integrarea minorităţii rome, une-le state membre nu prevăd o axă prioritară specifică pentru comunităţile marginalizate, ceea ce compli-că evaluarea fondurilor alocate acestui domeniu de politică. Unele state membre nu răspund îndeajuns nevoilor acestui grup-ţintă, iar altele trebuie să con-tinue să îşi dezvolte strategia şi logica de intervenţie.

De asemenea, este important de precizat modul de coordonare dintre sprijinul FEDER şi FSE, având în ve-dere necesitatea unei abordări integrate pentru cele două fonduri. Acest lucru se aplică, de exemplu, în învăţământ, unde investiţiile în infrastructură trebuie combinate cu măsuri bazate pe predare şi formare pentru a asigura utilizarea eficientă a infrastructurii.

în perioada 2014-2020, aproximativ 88 de programe din 16 de ţări vor fi finanţate din mai multe fonduri, combinând resurse de la FEDER, Fondul de coeziune şi FSE. Acest lucru ar trebui să încurajeze o abordare mai integrată şi o coerenţă sporită între politici, fi-nanţare şi priorităţi.

Reforma administraţiei publice, vizând îmbunătăţirea guvernanţei, nu constiture alt domeniu de politică în sine, ci mai degrabă calitatea administraţiei publice este deseori decisivă pentru dezvoltarea unui stat membru sau regiune.

Modernizarea administrativă şi calitatea justiţiei sunt recunoscute ca factori-cheie pentru competitivitate şi pentru creşterea favorabilă incluziunii. Multe state membre prevăd măsuri de consolidare a instituţii-lor publice şi îmbunătăţire a capacităţii acestora de a asigura politici mai eficiente, servicii administrative mai bune, proceduri judiciare mai rapide, o mai bună transparenţă şi integritate a instituţiilor publice şi o mai mare participare a publicului în diferitele etape ale procesului de elaborare a politicilor. Totuşi, în unele state membre în care s-a identificat nevoia de refor-mă a administraţiei publice pentru a sprijini ocuparea, creşterea şi competitivitatea, nu există o strategie cla-ră, iar obiectivele sunt incomplete şi neclare. în plus, în unele dintre aceste state membre lipseşte un angaja-ment politic clar faţă de o astfel de reformă.

2.3 Creşterea impactului investiţiilor şi obţinerea rezultatelor

Majoritatea statelor membre au depus eforturi sem-nificative pentru a adopta măsuri care să le permi-tă să îndeplinească condiţionalităţile ex-ante. Este esenţială îndeplinirea criteriilor relevante la începutul perioadei de programare pentru a elimina posibilele obstacole în calea investiţiilor, care ar putea submina eficienţa acestora. Procesul nu a fost uşor şi, în multe cazuri, Comisia va trebui să convină asupra unor pla-nuri de acţiune pentru a asigura conformitatea depli-nă cu cerinţele într-un termen clar stabilit.

Condiţiile care au ridicat cele mai multe dificultăţi pentru statele membre vizează domenii în care stra-tegiile coerente se dovedesc a fi importante, precum cele legate de specializarea inteligentă. Există dificul-tăţi şi în domeniile în care Directivele UE trebuie puse în aplicare (precum în materie de eficienţă energe-tică sau evaluarea impactului asupra mediului) sau în care regulamentele UE trebuie aplicate eficient, precum în materie de achiziţii publice.

în unele ţări sunt necesare în continuare eforturi sub-stanţiale pentru eliminarea blocajelor referitoare la capacitatea administrativă. Gestionarea eficientă a fondurilor europene necesită un cadru instituţional şi de reglementare clar şi stabil, care să atragă şi să păstreze un personal calificat şi motivat, iar in-


266

strumentele utilizate trebuie să fie adecvate pentru a permite desfăşurarea eficientă a fondurilor.

Stabilirea unor obiective clare este crucială pentru orientarea politicii de coeziune către rezultate şi va constitui referinţa pe baza căreia va fi evaluat succe-sul acestei politici. Este vorba de o schimbare majo-ră. Totuşi, statele membre şi regiunile au întâmpinat dificultăţi în formularea unor obiective bine defini-te care trebuie realizate prin politica de coeziune. Numeroase proiecte de programe au menţinut prac-tica formulării unor obiective generale şi vagi, enu-merând o serie de acţiuni posibile pentru a menţine cât mai multă flexibilitate în selectarea ulterioară a proiectelor.

Până când obiectivele nu sunt formulate în mod in-teligibil şi clar, este dificil de evaluat gradul de so-liditate al logicii de intervenţie şi dacă există şanse rezonabile ca finanţarea alocată să producă rezulta-tele scontate şi să contribuie suficient la realizarea obiectivelor finale ale politicii de coeziune.

Cadrul de performanţă este alt element nou. Acesta se poate elabora doar după ce se clarifică logica de intervenţie a unui program, structura sa financiară şi rezultatele aşteptate pentru fiecare prioritate, adică într-o etapă destul de avansată a elaborării progra-mului. Până acum, Comisia a primit doar proiecte ale cadrelor de performanţă. Principala provocare lega-tă de elaborarea acestor cadre este stabilirea unor obiective cuantificabile pentru indicatorii utilizaţi la un nivel suficient de ambiţios, dar realist, adică un nivel care să poată fi atins dacă programul se deru-lează conform aşteptărilor.

Majoritatea acordurilor de parteneriat au fost elabo-rate după o consultare rezonabilă a partenerilor, chiar dacă se pare că acest dialog nu a fost întotdeauna suficient. Anumite părţi interesate importante nu au fost implicate sau remarcile lor nu au fost luate în considerare în versiunea documentelor transmise. Comisia va analiza foarte atent modul în care statele membre au aplicat Codul de conduită în materie de parteneriat pentru a asigura participarea reală a păr-ţilor interesate.

Nu în ultimul rând, noua perioadă necesită mecanis-me solide de guvernanţă şi o strânsă coordonare la

nivel naţional şi regional pentru a asigura coerenţa între programe, pentru a sprijini strategia Europa 2020 şi recomandările specifice fiecărei ţări şi pen-tru a se evita suprapunerile şi lacunele în materie de cheltuieli. Acest lucru este important având în vedere creşterea generală a numărului de programe regionale (pentru programele FSE, creşterea este de aproape 60 % comparativ cu perioada 2007-2013).

3. Impactul estimat al politicii de coeziune 2014-2020

După cum s-a indicat în capitolul anterior, estimarea impactului politicii de coeziune este dificilă, în esenţă deoarece afectează o vastă gamă de variabile ma-croeconomice, inclusiv PIB-ul, ocuparea, productivi-tatea, deficitul bugetar şi balanţa comercială, care sunt afectate la rândul lor de numeroşi alţi factori. Intervenţiile au un impact asupra cererii din moment ce, în general, programele au ca rezultat creşterea cheltuielilor publice, dar şi a cheltuielilor private în numeroase cazuri. De asemenea, acestea au un im-pact şi asupra ofertei, întrucât contribuie la investi-ţiile în infrastructură, instalaţii, echipamente şi teh-nologii, precum şi capital uman; de altfel, obiectivul lor central este creşterea potenţialului de dezvoltare prin stimularea acestor investiţii.

în plus, intervenţiile au efecte directe şi indirecte. De exemplu, proiectele de transport sporesc cererea în mod direct pe termen scurt, îmbunătăţind legăturile, iar acest lucru ar trebui să aibă un efect pozitiv in-direct asupra extinderii întreprinderilor şi, pe termen lung, asupra PIB-ului. Intervenţiile ar putea spori tot-odată cererea de forţă de muncă şi materiale, ceea ce ar putea contribui la creşterea salariilor şi a pre-ţurilor, reducând astfel competitivitatea costurilor şi având un impact negativ asupra PIB-ului.

De asemenea, după cum s-a subliniat, faptul că per-formanţa economică este afectată de o vastă gamă de factori diferiţi înseamnă că impactul politicii de coeziune nu poate fi identificat doar prin analizarea datelor privind PIB-ul şi alte variabile economice. Pentru a face acest lucru, este necesară o compa-raţie între modul în care s-ar fi dezvoltat economia în absenţa politicii de coeziune şi modul în care s-a dezvoltat de fapt. De aceea trebuie utilizate mode-


267

lele macroeconomice, care reflectă modul în care funcţionează economiile. (în mod specific, acestea sunt folosite pentru a genera „scenarii de referinţă”, reprezentând ce s-ar fi întâmplat în absenţa politicii, care pot fi apoi comparate cu modul în care a evoluat de fapt economia).

Modelele macroeconomice permit atât estimarea impactului politicii pe termen scurt, cât şi efectele pe termen lung care iau în considerare îmbunătăţirile la nivelul ofertei, care persistă după finalizarea perioa-dei de programare. în plus, acestea permit luarea în considerare a interacţiunii dintre efectele directe şi cele indirecte.

Construirea simulărilor

Pentru a realiza simulările, intervenţiile politicii de coe-ziune sunt grupate în cinci categorii principale:

• investiţii în infrastructură, care includ investiţiile în transport, telecomunicaţii, infrastructura energeti-că şi de mediu, fiind considerate în model investiţii publice. Se presupune că acestea sporesc producti-vitatea pe termen mediu prin efecte de consolidare a producţiei, iar acestea se atenuează la rândul lor pe măsură ce infrastructura se învecheşte.

• Cheltuielile pentru resurse umane, care includ chel-tuielile pentru educaţie şi formare profesională, precum şi pentru alte măsuri privind piaţa muncii. Se presupune că acestea îmbunătăţesc competen-ţele forţei de muncă, deşi efectele se concretizea-ză în timp, iar câştigurile sunt resimţite pe termen lung, însă se presupune că sunt semnificative şi persistente. Efectele se atenuează pe termen lung, pe măsură ce lucrătorii se pensionează.

• Sprijinul pentru cercetare şi dezvoltare, care include crearea de reţele şi parteneriate între întreprinderi şi centre de cercetare. Se presupune că acesta con-tribuie la reducerea costurilor fixe de producţie. De asemenea, se presupune că lucrătorii înalt calificaţi se orientează din sectorul producţiei spre cerceta-re şi dezvoltare, ceea ce reduce iniţial producţia de bunuri şi PIB-ul, însă în timp creşterile de produc-tivitate predomină, contribuind la sporirea produc-ţiei şi la stimularea investiţiilor. Deşi este nevoie de timp pentru ca aceste efecte să se concretizeze, se presupune că, pe termen lung, câştigurile sunt semnificative şi continuă să crească.

• Sprijinul acordat sectorului privat, care include spri-jinul pentru IMM-uri, turism şi activităţi culturale. Acesta figurează în model sub formă de reduceri ale costurilor fixe de producţie şi are efect de sti-mulare a creşterii pe termen lung atunci când se realizează cheltuieli, dar se presupune că are şi efecte pe termen lung asupra productivităţii.

• Asistenţa tehnică, care este inclusă în model sub formă de cheltuieli publice. Se presupune că aceas-ta nu are efect asupra producţiei pe termen me-diu-lung (indiferent de îmbunătăţirea guvernanţei politicilor rezultante).

Modelele includ atât efecte pe termen scurt privind ce-rerea, cât şi efecte pe termen mai lung privind oferta. Primele se produc în perioada în care se efectuează cheltuielile, atunci când impactul provine în principal din creşterea cererii, care se presupune a fi parţial ex-clusă de creştea ratelor dobânzii, a salariilor şi a pre-ţurilor. Pe termen mediu şi lung se manifestă efectele de consolidare a productivităţii, sporind producţia po-tenţială şi permiţând PIB-ului să crească fără presiuni inflaţioniste. Prin urmare, efectul intervenţiilor se con-solideză progresiv de-a lungul timpului.

în RhOMOLO, se presupune că investiţiile în transport, contribuie nu doar la creşterea productivităţii, ci şi la reducerea costurilor de transport între regiuni, ceea ce facilitează comerţul de bunuri şi servicii, stimulând astfel activitatea economică.

în plus, în ambele modele se presupune că cheltuielile politicii de coeziune sunt finanţate de contribuţiile sta-telor membre la bugetul UE, care sunt proporţionale cu PIB-ul lor, iar acestea sunt la rândul lor finanţate prin creşterea impozitelor. Impactul pozitiv al intervenţiilor asupra producţiei şi a ocupării este deci parţial contra-balansat de impactul negativ al impozitării suplimentare.

Cele două modele au fost folosite pentru a simula im-pactul aşteptat al programelor politicii de coeziune în perioada 2014-2020. întrucât majoritatea programe-lor noi încă nu au fost adoptate, s-a luat ca ipoteză faptul că repartizarea fondurilor între principalele cate-gorii de investiţii descrise anterior coincide cu cea apli-cată în perioada 2007-2013, aplicând totuşi o ajustare pentru a lua în calcul specificităţile noii perioade care sunt deja cunoscute, precum suma finanţărilor alocate statelor membre şi categoriile de regiuni, concentrarea FEDER asupra anumitor obiective şi părţile minime din FSE alocate diferitor ţări.


268

Analiza de mai jos se bazează pe două modele pentru a simula impactul scontat al programelor 2014-2020. Primul este modelul QUEST III elaborat şi utilizat de Direcţia Generală Afaceri Economice şi Financiare (DG ECFIN)14. întrucât acesta produce rezultate la nivel naţional, este completat de un al doilea model, RhOMOLO15, conceput pentru a esti-ma impactul politicii de coeziune la nivelul regiunilor

14 Acest model integrează ultimele tehnici de modelare DSGE (echi-librul general stocastic dinamic), bazate pe principiile microeco-nomice referitoare la comportamentul presupus ale persoanelor, întreprinderilor şi al altor organizaţii.

15 Acest model a fost dezvoltat recent în colaborare cu Institutul de studii tehnologice prospective din cadrul Centrului comun de cer-cetare şi DG Politică Regională.

NUTS 216. Acesta include mai multe elemente împru-mutate din geografia economică. în special, acesta ia în considerare o serie de efecte colaterale pentru a reflecta faptul că intervenţiile au un impact nu doar în regiunile în care sunt puse în aplicare, ci şi în alte regiuni. Astfel de efecte colaterale decurg din legătu-rile comerciale dintre regiuni, precum şi din disemi-narea tehnologiei.

Pentru a asigura coerenţa dintre rezultatele celor două modele, RhOMOLO a fost aliniat cu QUEST ast-fel încât estimările regionale să fie în concordanţă cu estimările naţionale ale QUEST.

16 Brandsma, A. et al. (2013).

2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030


UE-13 UE-15 UE-283,0

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0

-0,5

Sursa: Simulări R&D cu QUEST 3

3,0

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0

-0,5

% diferenţă faţă de referinţă

IT ES CY SI MT EL PT RO CZ BG SK LT HU EE HR LV PL

% diferenţă faţă de referinţă2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0

Sursa: Simulare R&D cu QUEST 3

UE-

13

UE-

15

UE-

28

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

Figura 8.11 Impactul estimat al cheltuielilor aferente politicii de coeziune asupra PIB-ului în perioada 2014-2020 în principalele ţări beneficiare, media în 2014-2023


269

3.1 Impactul estimat la nivel naţional

Estimările generate de QUEST privind efectele politi-cii de coeziune în perioada 2014-2020 vizează toate cele 28 de state membre. Acestea indică faptul că datorită investiţiilor finanţate, PIB-ul UE ar urma să fie cu 0,4 % mai mare în comparaţie cu scenariul de referinţă (adică în absenţa politicii) până în 2023, când ar lua sfârşit în mod efectiv perioada de pro-gramare, iar PIB-ul UE-13 ar fi cu 2,6 % mai mare. Totuşi, în ceea ce priveşte PIB-ul UE-15, se estimea-ză că va fi doar cu 0,2 % mai mare faţă de scenariul de bază (Figura 8.10).

Estimările pentru ţările individuale includ efectele co-laterale ca urmare a evoluţiilor din alte ţări. Aşadar, acestea nu includ doar efectele programelor politicii de coeziune realizate în ţara respectivă, ci iau în cal-cul în mod specific şi efectele indirecte ale progra-melor realizate în alte ţări, care ar putea lua forma creşterii exporturilor către acestea.

De asemenea, acestea iau în considerare şi nevoia de finanţare a cheltuielilor politicii de coeziune, care se presupune că generează o creştere a impozitelor în toate statele membre în comparaţie cu evoluţia situaţiei în lipsa acestei politici. Creşterea impozite-lor, împreună cu investiţiile modeste ale politicii de coeziune în UE-15 explică impactul său limitat în


Figura 8.12 Cheltuielile legate de politica de coeziune în perioada 2014-2020 şi impactul asupra PIB-ului în principalele ţări beneficiare, media în 2014-2023

% din PIB Impactul estimat asupra PIB-ului Cheltuieli legate de politica de coeziune2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0

Sursa: Simulări R&D cu QUEST 3, proiecţii privind politica de coeziune a DG REGIO şi previziuni ecomice pentru primăvara 2013 ale DG ECFIN

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5


2030

Figura 8.13 Impactul estimat al cheltuielilor legate de politica de coeziune asupra PIB-ului ţărilor beneficiare în perioada 2014-2020, media în 2014-2023 şi 2030

% diferenţă faţă de referinţă Media în perioada 2014-20234,0

3,5

3,0

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0

Sursa: Simulări R&D cu QUEST 3

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

Al şa

selea R

ap

ort d

e coeziu

ne eco

no

mică

, socia

lă şi terito

rială

270


271

acestea din urmă (care este chiar negativ în unele ţări în care efectul represiv provocat de impozite de-păşeşte cu mult efectul expansionist al investiţiilor) (Figura 8.11).

Impactul estimat al programelor politicii de coeziune asupra PIB-ului din principalele ţări beneficiare varia-ză considerabil, reflectând în mare măsură diferitele sume primite de acestea (Figura 8.12). Totuşi, nu este vorba de un raport proporţional, întrucât mai mulţi factori, precum componenţa programelor, au avut o influenţă. De exemplu, se estimează că cel mai mare impact al programelor asupra PIB-ului s-a înregistrat în Polonia, chiar dacă finanţarea este mai mică decât Ungaria, unde s-a estimat că impactul este doar al cincilea ca importanţă. în mod similar, finanţarea în Croaţia este foarte similară celei din Lituania în ra-port cu PIB-ul, însă se estimează că avut un impact mai important.

Rezultatele simulării subliniază şi faptul că impac-tul ar trebui să se consolideze de-a lungul anilor şi să continue să se manifeste şi după finalizarea pro-gramului. Prin urmare, o mare parte din creşterea PIB-ului în perioada de programare provine dintr-o creştere a cererii, care se presupune că este parţial exclusă de creşterea ratelor dobânzii, a salariilor şi a preţurilor. Efectele politicii de coeziune în termeni de creştere a productivităţii se concretizează doar pe termen mediu şi lung, sporind potenţialul de pro-ducţie şi permiţând PIB-ului să crească fără presiuni inflaţioniste (Figura 8.13). Până în 2030, ca urmare a cheltuielilor politicii de coeziune, PIB-ului Poloniei - ţara în care impactul lor este cel mai important - ar trebui să fie cu circa 3,6 % mai mare faţă de nivelul care s-ar înregistra în lipsa acestei politici.

Această consolidare a impactului politicii de coezi-une de-a lungul timpului se reflectă şi în multipli-catorul care indică creşterea PIB-ului pentru fiecare euro cheltuit. Pentru UE în ansamblu, se estimează că nivelul este de circa 1,5 în perioada 2014-2023 şi de până la 3,75 în perioada 2014-2030. Acest lucru ilustrează faptul că politica de coeziune contribuie nu doar la creşterea cererii pe termen scurt, ci consoli-dează şi potenţialul de creştere al economiilor prin efectele la nivelul ofertei, care persistă cu mult după finalizarea finanţării.

Politica de coeziune are un impact pozitiv nu doar asupra PIB-ului, ci stimulează şi ocuparea. Pe termen scurt, acest efect rezultă în primul rând ca urmare a creşterii activităţii economice generate de investi-ţiile cofinanţate de această politică. Pe termen lung, aceleaşi investiţii tind să sporească productivitatea muncii şi competitivitatea prin îmbunătăţiri la nivel de infrastructură, metode de producţie, structura indus-triei, competenţele forţei de muncă etc. în consecinţă, acest lucru tinde să ducă la o extindere suplimentară a activităţii economice şi a ocupării, care ar trebui să persiste cu mult după efectuarea cheltuielilor.

Ca şi în cazul PIB-ului, impactul asupra ocupării ar trebui să fie deosebit de important în principalele ţări beneficiare. De exemplu, simulările indică faptul că în Polonia, ocuparea ar putea fi cu 1 % mai mare decât ar fi fost în lipsa fondurilor politicii de coeziune în perioada aplicării programelor şi pe termen lung ar putea atinge un nivel mult mai mare.

3.2 Impactul estimat la nivel regional

Utilizarea unui model precum RhOMOLO, care ia în considerare efectele colaterale ale intervenţiilor la nivel regional, este importantă pentru a evalua în de-taliu efectele politicii de coeziune. Având în vedere că regiunile UE sunt strâns interconectate prin comerţ, circulaţia forţei de muncă, fluxurile de capital şi dise-minarea tehnologiei, impactul intervenţiilor tinde să fie resimţit şi dincolo de locul în care acestea sunt efectuate. Totuşi, includerea unor astfel de interco-nectări în model complică interpretarea rezultatelor. Pentru a ilustra modul în care diferitele mecanisme incluse în RhOMOLO se îmbină pentru a produce efecte, în continuare sunt prezentate trei simulări, fiecare concentrându-se pe un anumit domeniu de intervenţie.

Investiţii în infrastructuri

O importantă parte a politicii de coeziune vizează investiţiile în infrastructuri. Pentru perioada 2007-2013, acestea au reprezentat circa 49 % din total şi se aşteaptă în continuare să aibă un rol important în perioada actuală. Există totuşi diferenţe importante între regiuni, cheltuielile fiind mult mai mari în re-


272

giunile mai puţin dezvoltate în care există cele mai mari nevoi. Impactul investiţiilor în infrastructură este reflectat pe baza presupunerii că reduce costul transportului între regiuni şi sporeşte accesibilitatea celor în care sunt realizate (harta 8.9 arată impactul estimat al investiţiilor cofinanţate asupra accesibili-tăţii fiecărei regiuni NUTS 2). Acesta este mult mai important în regiunile mai puţin dezvoltate.

îmbunătăţirile din infrastructura de transport contri-buie la facilitarea accesului regiunilor la pieţele UE, ceea ce permite creşterea exporturilor şi a PIB-ului. Totuşi, acestea presupun şi o reducere a preţurilor de import, întrucât regiunile vizate sunt mai accesibile pentru producătorii din alte zone. Această situaţie contribuie la creşterea veniturilor reale ale gospodă-riilor şi la reducerea costurilor pentru întreprinderile producătoare din regiune, însă în mod probabil impli-că şi o pierdere a cotei lor de piaţă regională în be-neficiul producătorilor din alte regiuni, sporind PIB-ul acestora din urmă. Prin urmare, impactul investiţiilor în infrastructura de transport nu se limitează la re-

giunea în care acestea sunt realizate, întrucât îm-bunătăţirile în materie de accesibilitate permit altor regiuni să exporte bunuri cu mai multă uşurinţă, ceea ce le sporeşte şi PIB-ul. Toate aceste efecte se îm-bină pentru a produce un impact diferenţiat asupra PIB-ului în diferite regiuni din UE (harta 8.10).

Impactul interconectării între regiuni poate fi ilus-trat şi prin simularea unei reduceri simetrice a costurilor de transport între cinci regiuni poloneze (Łódzkie, Mazowieckie, Śląskie, Kujawsko-Pomorskie şi Pomorskie) în urma unui proiect de transport care îmbunătăţeşte conectivitatea între ele (harta 8.11).

Simularea arată că proiectul ar avea un impact pozi-tiv asupra PIB-ului în aproape toate regiunile, deşi la niveluri diferite. Pe termen scurt (definit ca perioada de 4 ani care urmează finalizării proiectului), regiu-nea capitalei Mazowieckie ar beneficia cel mai mult ca urmare a investiţiei, în principal deoarece se află în centrul celor 5 regiuni vizate şi consemnează cea mai mare creştere a accesibilităţii. Totuşi, pe termen

Harta 8.11 Efectele pe termen scurt şi pe termen lung ale reducerii costurilor de transport asupra PIB-ului în cinci

regiuni poloneze

Ca

pito

lul 8

: Po

litica d

e coeziu

ne în

20

14

–2

02

0

273


274

foarte lung (45 de ani de la finalizarea proiectului), impactul pozitiv s-ar extinde din ce în ce mai mult către celelalte patru regiuni, iar restul ţării ar benefi-cia, de asemenea, de creşterea activităţii economice. Acest lucru subliniază importanţa luării în conside-rare a interconectărilor între regiuni în procesul de evaluare a impactului global al intervenţiei.

Investiţiile în resursele umane

Investiţiile politicii de coeziune în capitalul uman prin diferite măsuri, reprezentând 21 % din fonduri-le toale în perioada 2007-2013, ar trebui să atingă nivelul de 23 % în 2014-2020. Pentru a simula im-pactul acestor investiţii, se presupune că o creştere a cheltuielilor pentru formare cu 1 % într-o regiune permite o creştere a productivităţii muncii cu 0,3 %, ceea ce sporeşte competitivitatea unei regiuni şi PIB-ul acesteia. De asemenea, se presupune totuşi că va creşte şi cererea de forţă de muncă (datorită scăde-rii costurilor unitare cu forţa de muncă rezultate din sporirea productivităţii), care contribuie la majorarea salariilor pe termen lung.

La orizontul 2030, efectul net presupus al investiţii-lor în capitalul uman de-a lungul perioadei este net pozitiv, în special în majoritatea statelor membre din Europa Centrală şi de Est, unde acesta este cel mai mare în raport cu PIB-ul (harta 8.12).

Cu toate acestea, diferenţa de impact între regiuni se explică şi prin alţi factori. în primul rând, se presupune că investiţiile în resurse umane au un efect mai mare asupra PIB-ului în regiunile în care nivelul cheltuielilor pentru educaţie este relativ redus. în al doilea rând, re-giunile cu o proporţie mai mare a activităţii economice în industriile cu utilizarea intensă a forţei de muncă (precum mare parte din industria prelucrătoare din Europa Centrală şi de Est) beneficiază mai mult de pe urma creşterii productivităţii muncii.

în al treilea rând, investiţiile în resurse umane, pre-cum cele din infrastructură, generează efecte cola-terale regionale prin legăturile comerciale, aducând beneficii şi altor regiuni. Se presupune totuşi şi că acestea contribuie la creşterea salariilor în regiunile în care sunt efectuate, atrăgând astfel lucrători din

alte regiuni, care în acest caz sunt afectate negativ de pierderea veniturilor şi cheltuielilor ca urmare a plecărilor respective.

Investiţii în cercetare şi dezvoltare

Politica de coeziune finanţează, de asemenea, in-vestiţii în cercetare şi dezvoltare, reprezentând cir-ca 12 % din fondurile totale în 2007-2013, care se aşteaptă să crească în 2014-2020. Ipoteza utilizată în model presupune că CDTI contribuie la creşterea productivităţii totale, care duce la creşterea PIB-ului atât direct, cât şi indirect, printr-o reducere a costu-rilor de producţie. Ca urmare, preţurile mai reduse stimulează cererea şi, în consecinţă, nivelul activităţii economice. După cum se întâmplă cu alte tipuri de intervenţie, creşterea PIB-ului aduce beneficii şi altor regiuni prin creşterea cererii de exporturi din acestea.

în plus, modelul ia în calcul în mod specific efectele colaterale spaţiale ale cercetării şi dezvoltării. Se pre-supune că potenţialul de absorbţie şi imitare a progre-selor tehnologice realizate în alte regiuni este cu atât mai mare cu cât o regiune este mai îndepărtată de frontiera tehnologică. Aceasta implică nu doar faptul că regiunile rămase în urmă recuperează teren faţă de cele mai avansate din punct de vedere tehnologic, ci şi că o creştere a cercetării şi dezvoltării are un impact mai mare asupra productivităţii de acolo.

Rezultatele simulării arată efecte pozitive în toate regiunile, cu foarte puţine excepţii, acestea fiind cel mai pronunţate în Republica Cehă, Ungaria, Polonia şi Portugalia (harta 8.13). De exemplu, în Polonia creş-terea PIB-ului variază între 0,5 % şi 0,8 % pe an în cadrul perioadei.

Se presupune că efectul intervenţiilor în cercetare şi dezvoltare se consolidează considerabil în timp, reflectând numeroase efecte indirecte generate, în special stimularea investiţiilor private şi reducerea costurilor de producţie, care se concretizează de cele mai multe ori pe termen lung. De exemplu, în timp ce impactul mediu estimat pe termen scurt asupra PIB-ului în regiunea poloneză Podkarpackie este de 0,8 % pe an între 2014 şi 2023, se estimează că în 2030 PIB-ul va fi atins un nivel cu 3,3 % mai mare decât în

Ca

pito

lul 8

: Po

litica d

e coeziu

ne în

20

14

–2

02

0

275


276

mod normal. în regiunea portugheză Norte, impactul pe termen scurt asupra PIB-ului este de 0,2 %, însă este estimat la 1,5 % în 2030.

în general, impactul este mai limitat în regiunile în tranziţie decât în cele mai puţin dezvoltate datorită nivelului mai mic de finanţare primit prin politica de coeziune şi a efectului asupra productivităţii factori-lor care se presupune a fi mai modest ca urmare a decalajului tehnologic.

Impactul combinat al investiţiilor la nivel regional

RhOMOLO poate fi utilizat şi pentru a estima impac-tul general asupra fondurilor politicii de coeziune în 2014-2020 Acesta este mai pronunţat în regiuni-le din Europa Centrală şi de Est în perioada 2014-2023 (harta 8.14). în regiunile poloneze Śląskie, Podkarpackie, Małopolskie şi Lubelskie, precum şi în Észak-Magyarország şi în Észak-Alföld din Ungaria, se estimează că PIB-ul va creşte cu 2,5 % pe an în medie în această perioadă.

Acest lucru reflectă în principal faptul că aceste re-giuni sunt cei mai importanţi beneficiari ai fondurilor UE, dar au şi cele mai mari deficienţe de infrastruc-tură, ceea ce înseamnă că impactul investiţiilor tinde să fie şi mai important. în mod similar, o anumită sumă investită în resurse umane contribuie la chel-tuielile totale pentru educaţie în aceste regiuni mai mult decât în statele membre mai dezvoltate şi, în consecinţă, are de obicei un impact mai mare. în plus, aceste regiuni prezintă un nivel de ocupare mai mare în industriile cu intensitate ridicată a forţei de muncă, ceea ce sporeşte beneficiile rezultate din creşterea productivităţii muncii.

Deşi regiunile din statele membre mai dezvoltate primesc mai puţine fonduri din politica de coeziu-ne, impactul nu este neglijabil în regiunile mai puţin dezvoltate. De exemplu, se estimează că ar trebui să genereze o creştere anuală cu 0,5 % a PIB-ului în Andalucia (Spania) şi Campania (Italia) în perioada 2014-2023.

Pe termen mai lung, impactul asupra PIB-ului este mult mai mare în toate regiunile, în special în cele din estul, centrul şi sudul Europei, ca urmare a im-pactului sprijinului pentru investiţii asupra potenţia-lului lor de producţie. De exemplu, în regiunea Śląskie (Polonia), se estimează că PIB-ul va creşte cu 6,1 % în 2030 ca urmare a investiţiilor mai mari, de peste 2,5 ori mai mult decât impactul mediu în perioada respectivă (harta 8.15).

Impactul pe termen lung este important şi în regiu-nile mai dezvoltate, unde impactul pe termen scurt asupra cererii este mic, însă efectul asupra creşterii productivităţii este mult mai mare. în plus, impactul pe termen mai lung provine parţial din creşterea ce-rerii de exporturi generată de programele realizate în alte regiuni, în special în cele mai puţin dezvoltate, ceea ce tinde să contribuie şi la sporirea intensităţii în paralel cu creşterea acestora din urmă.

Totuşi, aceste estimări sunt bazate pe simulări care includ ipoteze privind componenţa cheltuielilor finan-ţate de politica de coeziune. Acestea vor fi actualiza-te după adoptarea noilor programe şi adoptarea unei decizii privind repartizarea între diferitele categorii de investiţii. Totuşi, acestea indică faptul că fondurile politicii de coeziune alocate au un impact semnifica-tiv în întreaga UE, în special în regiunile mai puţin dezvoltate. însă amploarea impactului în practică în raport cu estimările va depinde în mare măsură de programele realizate la momentul oportun şi cu o desfăşurare a fondurilor la fel de eficientă precum cea presupusă în model.

277

Referinţe

Acemoglu, D. şi Robinson, J., 2012, Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity, and Poverty, Random house LLC, 2012.

Agenţia Europeană de Mediu (AEM), 2010, Mapping the impacts of natural hazards and technological accidents in Europe — An overview of the last decade, Technical Report No. 13/2010.

Agenţia Europeană de Mediu (AEM), 2012, Water resources in Europe in the context of vulnerability, EEA 2012 state of water assessment, EEA Report No 11/2012, Oficiul pentru Publicaţii al Uniunii Europene.

Agenţia Europeană de Mediu (AEM), 2013, A closer look at urban transport — TERM 2013: transport indicators tracking progress towards environmental targets in Europe, EEA Report No 11/2013, Oficiul pentru Publicaţii al Uniunii Europene, 2013.

Ahrend, R. şi A. Lembcke, 2014, Economic and Demographic Trends in Cities, OECD Regional Development Working Papers, în curs de apariţie.

Ahrend, R., Farchy, E., Kaplanis, I. şi Lembcke, A., 2014a, What Makes Cities More Productive? Evidence on the Role of Urban Governance for OECD Countries, OECD Regional Development Working Papers, în curs de apariţie.

Ahrend, R., Gamper, C. şi Schuhmann, A., 2014c, The OECD Metropolitan Governance Survey: A Quantitative Description of Governance Structures in Large Urban Areas, OECD Regional Development Working Papers, în curs de apariţie.

Ahrend, R., Kim, S.J. şi Schumann, A., 2014b, What Governance for Metropolitan Areas?, OECD Regional Development Working Papers, în curs de apariţie.

Ainsworth, P. şi Marlow, S., 2011, Early Impacts of the European Social Fund 2007-13, UK Department for Work and Pensions, In-house Research No 3. http://research.dwp.gov.uk/asd/asd5/ih2011-2012/ihr3.pdf

Aiyagari, S. R., Christiano, L.J. şi Eichenbaum, M., 1992, The output, employment and interest rate effects of government consumption, Journal of Monetary Economics 30(1): 73-86.

Annoni, P. şi Dijkstra, L., 2013, EU Regional Competitiveness Index, RCI 2013, JRC Scientific and Policy reports, Oficiul pentru Publicaţii al Uniunii Europene. http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/studies/pdf/6th_report/rci_2013_report_final.pdf

Arto, I., Genty, A., Rueda-Cantuche, J. M., Villanueva A. şi Andreoni V., 2012, Global Resources Use and Pollution, Volume 1/ Production, Consumption and Trade (1995-2008) şi Volume 2/ Country Factsheets, JRC Scientific and Policy reports, Oficiul pentru Publicaţii al Uniunii Europene.

Athanasoglou, S. şi Dijkstra, L., 2014, The Europe 2020 Regional Index. JRC Scientific and Policy reports, Oficiul pentru Publicaţii al Uniunii Europene.

Auerbach, A. şi Gorodnichenko, Y., 2012a, Measuring the output responses to fiscal policy, American Economic Journal, 4(2): 1-27.

Auerbach, A. şi Gorodnichenko, Y., 2012b, Fiscal multipliers in recessions and expansions: Fiscal Policy after the Financial Crisis, NBER Chapters, National Bureau of Economic Research.

Auerbach, A. şi Gorodnichenko, Y., 2013, Output spillovers from fiscal policy, American Economic Association, 103(3): 141-46.

Bade, F. J., Prognos, A. G. und NIW — Niedersächsisches Institut für Wirtschaftsforschung. 2010, Endbericht zum Gutachten Erfolgskontrolle der einzelbetrieblichen Förderung von Unternehmen aus der GRW und dem EFRE in den Jahren 1998-2008: Wachstums- und Beschäftigungswirkungen für Niedersachsen.

http://research.dwp.gov.uk/asd/asd5/ih2011-2012/ihr3.pdf

http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/studies/pdf/6th_report/rci_2013_report_final.pdf


278

Banca Mondială, 2014, Doing Business 2014. http://www.doingbusiness.org/

Barca, F., 2009, An Agenda for a reformed cohesion policy: A place-based approach to meeting European Union challenges and expectations, raport independent elaborat la solicitarea dnei Danuta hübner, comisarul pentru politica regională şi urbană, Comisia Europeană.

Barro, R. J. şi Redlick, C. J., 2011, Macroeconomic effects from government purchases and taxes, The Quarterly Journal of Economics 126(1): 51-102.

Barro, R. J., 1981, Output Effects of Government Purchases, The Journal of Political Economy, 89(6): 1086-1121.

Bateman, I. J., harwood, A. R., Mace, G. M., Watson, R. T., Abson, D. J., Andrews, B., Binner, A.Crowe, A., Day, B. h., Dugdale, S., Fezzi, C., Foden, J., hadley, D., haines-Young, R., hulme, M., Kontoleon, A., Lovett, A. A., Munday, P., Pascual, U., Paterson, J., Perino, G., Sen, A., Siriwardena, G., van Soest, D. şi Termansen, M., 2013, Bringing Ecosystem Services into Economic Decision-Making: Land Use in the United Kingdom, Science 5 iulie 2013, 341(6141): 45-50.

Batista e Silva, F., Lavalle, C., Jacobs-Crisioni, C., Barranco, R., Zulian, G., Maes, J., Baranzelli, C., Perpiña C., Vandecasteele, I., Ustaoglu, E., Barbosa, A. şi Mubareka, S., 2013, Direct and Indirect Land Use Impacts of the EU Cohesion Policy. Assessment with the Land Use Modelling Platform, JRC Scientific and Policy reports, Oficiul pentru Publicaţii al Uniunii Europene, Report EUR 26460.

Baum, A., Poplaski-Ribeiro, M. şi Weber, A.2012, Fiscal Multipliers and the State of the Economy, IMF Working Papers 12/286, Fondul Monetar Internaţional.

Baxter, M. şi King, R. G., 1993, Fiscal policy in general equilibrium, The American Economic Review, 83(3): 315-34.

Becker, S. O., Egger, P. h., şi von Ehrlich, M., 2012, Too Much of a Good Thing? On the Growth Effects of the EU’s Regional Policy, European Economic Review, 56(4): 648-668.

Beetsma, R. şi Giuliodori, M., 2011, The effects of government purchases shocks: Review and estimates for the EU, The Economic Journal, 121(550): F4–F32.

Beetsma, R., Giuliodori, M. şi Klaassen, F., 2008, The effects of public spending shocks on trade balances and budget deficits in the European Union, Journal of the European Economic Association, 6(2-3): 414-423.

Blanchard, O. şi Leigh, D., 2013, Growth Forecast Errors and Fiscal Multipliers, IMF Working Paper 13/1, Research Department, Fondul Monetar Internațional.

Blanchard, O. şi Perotti, R., 2002, An empirical characterization of the dynamic effects of changes in government spending and taxes on output, The Quarterly journal of Economics, 117(4): 1329-1368.

Blankenau, W. F., Simpson, N. B., şi Tomljanovich, M., 2007, Public Education Expenditures, Taxation, and Growth: Linking Data to Theory, American Economic Review, 97(2): 393-397.

Bondonio, D. şi Martini, A., 2012, Counterfactual Impact Evaluation Of Cohesion Policy: Impact And Cost-Effectiveness of Investment Subsidies In Italy, raport elaborat pentru Direcţia Generală Politică Regională şi Urbană, Comisia Europeană.

Bouvet, F. şi Dall’Erba, S., 2010, European Regional Structural Funds: How Large is the Influence of Politics on the Allocation Process, Journal of Common Market Studies, 48(3): 501-528.

Bradley, J., Untiedt, G. şi Mitze, T., 2007, Analysis of the Impact of Cohesion Policy: A Note Explaining the HERMIN-Based Simulations, Notă tehnică.

Brandsma, A., Kancs, d’A., Monfort, P. şi Rillaers, A., 2013, Rhomolo — A Dynamic Spatial General Equilibrium Model for Assessing the Impact of Cohesion Policy, Working Paper N°1/2013, Direcţia Generală Politică Regională şi Urbană. http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/work/2013_01_rhomolo.pdf

Bronzini, R. şi Lachini, E., 2011, Are incentives for R&D effective? Evidence from a regression discontinuity appro-ach, Banca d’Italia, Working Paper 791.

http://www.doingbusiness.org/

http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/work/2013_01_rhomolo.pdf

Refer inţe

279

Cappellen, A., Castellacci, F., Fagerberg, J. şi Verspagen, B., 2003, The Impact of EU Regional Support on Growth and Convergence in the European Union, Journal of Common Market Studies, 41(4): 621-44.

Centre for Economic and Business Research, 2010, An Analysis of Firm Growth Effects of the Danish Innovation Consortium Scheme, Danish Agency for Science, Technology and Innovation.

Charron, N., 2013, European Quality of Government Index (EQI). http://nicholascharron.wordpress.com/european-quality-of-government-index-eqi/

Charron, N., Dijkstra, L. şi Lapuente,L., 2014. Mapping the Regional Divide in Europe: A Measure for Assessing Quality of Government in 206 European Regions. Social Indicators Research. în curs de apariţie. DOI: 10.1007/s11205-014-0702-y

Christiano, L., Eichenbaum, M., şi Rebelo, G., 2011, When is the government spending multiplier large?, Journal of Political Economy 119(1): 78-121.

Christidis, P. şi Ibañez Rivas, J. N., 2012, Road Congestion, JRC Scientific and Policy reports, Oficiul pentru Publicaţii al Uniunii Europene, Scientific and Technical Research series. https://ec.europa.eu/jrc/sites/default/files/congestion_report_final.pdf

Cles-Format-Met., 2012, ERDF OP Sicily — Evaluation of supporting enterprise policy — the effects of aid measures in 2000-2006.

Cogan, J. F., Cwik, T., Taylor, J. şi Wieland, V., 2010, New Keynesian versus old Keynesian government spending multipliers, Journal of Economic Dynamics and Control 34(3): 281-295.

Combes, P.-P., Duranton, G. şi Gobillon, L., 2011, The identification of agglomeration economies, Journal of Economic Geography, (11): 253-266.

Comisia Europeană, 2005, Strategia tematică privind mediul urban, COM(2005) 718 final.

Comisia Europeană, 2005, Strengthening institutional capacity and efficiency of public administrations and public services in the next programming period (2007–2013), Working Note. Direcţia Generală Ocuparea Forţei de Muncă, Afaceri Sociale şi Egalitate de Șanse

Comisia Europeană, 2008, Cartea verde privind coeziunea teritorială: transformarea diversităţii teritoriale într-un avantaj, COM(2008) 616 final.

Comisia Europeană, 2009, Carte albă: Adaptarea la schimbările climatice: către un cadru de acţiune la nivel european, COM(2009) 0147 final.

Comisia Europeană, 2009, Dincolo de PIB - Măsurarea progreselor într-o lume în schimbare, COM(2009) 433 final.

Comisia Europeană, 2009, European high-speed rail — An easy way to connect, DG TREN. http://ec.europa.eu/transport/wcm/infrastructure/studies/2009_03_06_eu_high_speed_rail.pdf

Comisia Europeană, 2009, Good practice in urban transport — Athens Metro, Ex post Evaluation of Cohesion policy programmes 2000–2006 co-financed by ERDF, Work Package 5A: Transport Direcţia Generală Politică Regională şi Urbană.

Comisia Europeană, 2009, Reducerea inegalităţilor în materie de sănătate în UE, COM(2009) 0567 final.

Comisia Europeană, 2010, Al cincilea raport privind coeziunea economică, socială şi teritorială: viitorul politicii de coeziune, SEC(2010) 1348 final.

Comisia Europeană, 2010, Concluziile celui de-al cincilea raport privind coeziunea economică, socială şi teritorială: viitorul politicii de coeziune, COM(2010) 642 final.

Comisia Europeană, 2010, Europe’s Digital Competitiveness Report 2010, Oficiul pentru Publicaţii al Uniunii Europene. http://ec.europa.eu/digital-agenda/sites/digital-agenda/files/edcr.pdf

Comisia Europeană, 2010, Member States competitiveness performance and policies, Staff Working Document SEC/2010/1272 final. http://ec.europa.eu/enterprise/policies/industrial-competitiveness/industrial-policy/files/member_states_competitiveness_performance_and_policies_en.pdf

http://nicholascharron.wordpress.com/european-quality-of-government-index-eqi/

https://ec.europa.eu/jrc/sites/default/files/congestion_report_final.pdf

http://ec.europa.eu/transport/wcm/infrastructure/studies/2009_03_06_eu_high_speed_rail.pdf

http://ec.europa.eu/digital-agenda/sites/digital-agenda/files/edcr.pdf

http://ec.europa.eu/enterprise/policies/industrial-competitiveness/industrial-policy/files/member_states_competitiveness_performance_and_policies_en.pdf

http://ec.europa.eu/enterprise/policies/industrial-competitiveness/industrial-policy/files/member_states_competitiveness_performance_and_policies_en.pdf


280

Comisia Europeană, 2011, Carte albă: Foaie de parcurs pentru un spaţiu european unic al transporturilor – Către un sistem de transport competitiv şi eficient din punct de vedere al resurselor, COM(2011) 144 final. http://ec.europa.eu/transport/themes/strategies/doc/2011_white_paper/white_paper_com%282011%29_144_en.pdf

Comisia Europeană, 2012, Al 5-lea raport financiar al Comisiei către Parlamentul European şi către Consiliu privind Fondul european de garantare agricolă, exerciţiul financiar 2011, COM(2012) 484 final.

Comisia Europeană, 2012, Monitorul educației şi formării 2012, Oficiul pentru Publicaţii al Uniunii Europene.

Comisia Europeană, 2012, Report on Public Finances in EMU, European Economy 4|2012, Oficiul pentru Publicaţii al Uniunii Europene. http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2012/pdf/ee-2012-4.pdf

Comisia Europeană, 2012, The Quality of Public Expenditures in the EU, Occasional Papers 125, Oficiul pentru Publicaţii al Uniunii Europene.

Comisia Europeană, 2013, Achiziţiile publice electronice de la un capăt la altul în vederea modernizării administraţiei publice, COM(2013) 453 final.

Comisia Europeană, 2013, Al şaptelea raport privind punerea în aplicare a Directivei privind tratarea apelor urbane reziduale (91/271/CEE), COM(2013) 574 final. Comisia Europeană, 2013, Attitudes of Europeans towards urban mobility, Eurobarometrul Special 406, studiu efectuat de TNS Opinion & Social la solicitarea Direcţiei Generale Mobilitate şi Transport, coordonat de Comisia Europeană, Direcţia Generală Comunicare.

Comisia Europeană, 2013, Broadband lines in the EU: situation at 1 July 2012, document de lucru al Comitetului pentru comunicaţii. http://ec.europa.eu/digital-agenda/en/news/report-broadband-lines-eu-1st-july-2012

Comisia Europeană, 2013, Cohesion Policy: Strategic Report 2013. Factsheet: Institutional capacity building. http://ec.europa.eu/regional_policy/how/policy/doc/strategic_report/2013/factsheet13_inst_capacity_building.pdf

Comisia Europeană, 2013, Infrastructurile ecologice — Valorificarea capitalului natural al Europei, COM(2013) 249 final.

Comisia Europeană, 2013, Operational guidance on how to include a territorial dimension in the Commission’s Impact Assessments, Staff Working Document SWD(2013) 3 final. http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/key_docs/docs/cswd_ati_en.pdf

Comisia Europeană, 2013, Progress on ‘GDP and beyond’ actions, SWD(2013) 303 final.

Comisia Europeană, 2013, Quality of life in cities, Perception survey in 79 European cities, Eurobarometrul Flash 366, Oficiul pentru Publicaţii al Uniunii Europene, 2013. http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/studies/pdf/urban/survey2013_en.pdf

Comisia Europeană, 2013, Rezultatele verificărilor privind adiţionalitatea la mijlocul perioadei 2007-2013, COM(2013) 104 final.

Comisia Europeană, 2013, The Economic benefits of the Natura 2000 Network, Oficiul pentru Publicaţii al Uniunii Europene. http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/financing/docs/ENV-12-018_LR_Final1.pdf

Comisia Europeană, 2014, Al şaselea raport privind coeziunea economică, socială şi teritorială: investiţiile pentru ocuparea forţei de muncă şi creştere economică, COM(2014) 473 final.

Comisia Europeană, 2014, Employment and Social Developments in Europe 2013, Oficiul pentru Publicaţii al Uniunii Europene.

Comisia Europeană, 2014, Iniţiativa cetăţenească europeană „Apa şi salubritatea sunt un drept al omului! Apa este un bun public, nu o marfă!”, COM(2014) 177 final.

Comisia Europeană, 2014, Overview of natural and man-made disaster risks in the EU, Staff Working Document SWD/2014/134 final.

http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2012/pdf/ee-2012-4.pdf

http://ec.europa.eu/digital-agenda/en/news/report-broadband-lines-eu-1st-july-2012

http://ec.europa.eu/regional_policy/how/policy/doc/strategic_report/2013/factsheet13_inst_capacity_building.pdf

http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/key_docs/docs/cswd_ati_en.pdf

http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/studies/pdf/urban/survey2013_en.pdf

http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/financing/docs/ENV-12-018_LR_Final1.pdf

Refer inţe

281

Comisia Europeană, 2014, Raportul anticorupţie al UE, COM (2014) 38 final. http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/policies/organized-crime-and-human-trafficking/corruption/docs/acr_2014_ro.pdf

Comisia Europeană, 2014, Regional Innovation Scoreboard 2014, Oficiul pentru Publicaţii al Uniunii Europene. http://ec.europa.eu/news/pdf/2014_regional_union_scoreboard_en.pdf

Corsetti, G., Meier, A. şi Müller, G., 2012, What determines government spending multipliers?, Economic Policy, 27(72): 521-565.

Crescenzi, R. şi Rodriguez-Pose, A., 2012, Infrastructure and Regional Growth in the European Union, Papers in Regional Science, 91(3): 487-513.

CSES, 2011, Evaluation of ESF Support for Enhancing Access to the Labour Market and the Social Inclusion of Migrants and Ethnic Minorities, raport elaborat pentru Direcţia Generală Ocuparea Forţei de Muncă, Afaceri Sociale şi Egalitate de Șanse, Comisia Europeană.

De Freitas, M. L., Pereira, F. şi Torres, F., 2003, Convergence among EU Regions 1990-2001: Quality of National Institutions and ‘Objective 1’ Status, Working Papers de Economia (Economics Working Papers), Departamento de Economia, Gestão e Engenharia Industrial, Universidade de Aveiro, octombrie.

De Koning, J., Korolkova, K. şi Maasland, E., 2006, Evaluation of the ESF support to Capacity Building, SEOR Rotterdam, Ţările de Jos.

De la Fuente, A. şi Vives, X., 1995, Infrastructure and education as Instruments of Regional Policy: Evidence from Spain, Economic Policy, 10(20): 13-51.

Di Comite, F., Giudice, G., Lendvai, J. şi Toming, I., 2012, Fiscal consolidation in the midst of the crisis, in EU Balance-of-Payments assistance for Latvia: foundations of success, European Economy, Occasional Papers no. 120.

Dijkstra, L. şi Poelman, h., 2012, Cities in Europe, the new OECD-EC definition, Regional Focus RF 01/2012, Direcţia Generală Politică Regională şi Urbană, Comisia Europeană.

Dijkstra, L. şi Poelman, h., 2014, Access to public transport in European Cities, Regional Working Paper, Direcţia Generală Politică Regională şi Urbană, Comisia Europeană.

Dijkstra, L. şi Poelman, h., Regional typologies overview. http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Regional_typologies_overview

Directiva 2001/81/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 23 octombrie 2001 privind plafoanele naţionale de emisie pentru anumiţi poluanţi atmosferici.

Directiva 2008/50/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 21 mai 2008 privind calitatea aerului înconjurător şi un aer mai curat pentru Europa.

Directiva 2009/147/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 30 noiembrie 2009 privind conservarea păsărilor sălbatice.

Directiva 2010/75/UE a Parlamentului European şi a Consiliului din 24 noiembrie 2010 privind emisiile industriale (prevenirea şi controlul integrat al poluării).

Directiva 91/271/CEE a Consiliului din 21 mai 1991 privind tratarea apelor urbane reziduale.

Directiva 92/43/CEE a Consiliului din 21 mai 1992 privind conservarea habitatelor naturale şi a speciilor de faună şi floră sălbatică.

Duranton, G. şi Puga, D., 2004. Microfoundations of urban agglomeration economies, in: henderson, J. V., Thisse, J. F. (Eds.) Handbook of Regional and Urban Economics, vol. 4. Amsterdam: North holland, 2063–2117.

Ecorys, 2012, Evaluation of the ESF support to Lifelong Learning.

Ederveen, S., de Groot, h. L. F., Nahuis, R., 2006, Fertile Soil for Structural Funds? A Panel Data Analysis of the Conditional Effectiveness of European Cohesion Policy, KYKLOS, 59(1): 17-42.

http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/policies/organized-crime-and-human-trafficking/corruption/docs/acr_2014_ro.pdf

http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/policies/organized-crime-and-human-trafficking/corruption/docs/acr_2014_ro.pdf

http://ec.europa.eu/news/pdf/2014_regional_union_scoreboard_en.pdf



282

Ederveen, S., Gorter, J., de Mooij, R. şi Nahuis, R., 2002, Funds and Games: The Economics of European Cohesion Policy, CRB and Koninklijke De Swart, Amsterdam. http://www.enepri.org/files/CPBstudy.pdf

Eggertsson, G. B., 2009, What fiscal policy is effective at zero interest rates? Staff Report no. 402 Federal Reserve Bank of New York, noiembrie.

Ernst & Young, 2013, Evaluation of the impact of entrepreneurship and innovation support programmes and recommendations for improving the support system.

ESF Expert Evaluation Network, 2012, Final Synthesis Report on Social Inclusion, Metis şi University of Glasgow.

ESF Expert Evaluation Network, 2013, Final Synthesis Report on Women and Young People, Metis şi University of Glasgow.

ESF Expert Evaluation Network, 2014, Final Synthesis Report: Main ESF achievements, 2007–2013, Metis şi University of Glasgow.

ESPON, 2011, Climate Change and Territorial Effects on Regions and Local Economies in Europe, Applied Research 2013/1/4. http://www.espon.eu/main/Menu_Projects/Menu_AppliedResearch/climate.html

ESPON, 2013, Territorial Dimension of the Europe 2020 Strategy, ESPON Atlas.

ESPON, 2013, TRACC — Transport Accessibility at Regional/Local Scale and Patterns in Europe.

Eurostat, 2011, Pocketbooks, Energy, transport and environment indicators, Oficiul pentru Publicaţii al Uniunii Europene.

Expert evaluation network on the performance of Cohesion policy 2007-2013, 2014, Synthesis of National Reports 2013, Applica şi Ismeri Europa. http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/evaluation/pdf/eval2007/2013_een_task2_synthesis_final.pdf

GEFRA şi IAB, 2010, Ex post evaluation of Cohesion Policy programmes 2000–2006 financed by the European Regional Development Fund; Work Package 6c: Enterprise Support — an exploratory study using counterfactual methods on available data from Germany, Münster, Nürnberg.

GhK şi Fondazione G. Brodolini, 2011, Evaluation of the European Social Fund’s support to Gender Equality, raport final de sinteză elaborat pentru Direcţia Generală Ocuparea Forţei de Muncă, Afaceri Sociale şi Egalitate de Șanse, Comisia Europeană.

Giavazzi, F., Jappelli, T. şi Pagano, M., 2000, Searching for non-linear effects of fiscal policy: Evidence from industrial and developing countries, European Economic Review, 44(7): 1259-1290.

Giudice, G., Turrini, A. şi in’t Veld, J., 2007, Non-Keynesian Fiscal Adjustments? A Close Look at Expansionary Fiscal Consolidations in the EU, Open Economies Review, 18(5): 613-630.

Governatori, M. şi Yim, D., 2012, Fiscal Decentralisation and Fiscal Outcomes, European Economy, Economic Papers 468, November 2012, Direcţia Generală Afaceri Economice şi Financiare, Oficiul pentru Publicaţii al Uniunii Europene. http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/economic_paper/2012/pdf/ecp468_en.pdf

Gramlich, E., 1994, Infrastructure investment: a review essay, Journal of Economic Literature, 32(3): 1176-96.

Griliches, Z., 1994, Productivity, R&D, and the data constraint, American Economic Review, 84(1): 1-23.

hagen, T. şi Mohl, P., 2009, Econometric Evaluation of EU Cohesion Policy: A Survey, Discussion Paper 09–052, ZEW, Mannheim.

hardeman, S. şi Dijkstra, L., (urmează a fi publicată), The EU Regional Human Development Index, JRC Scientific and Policy Report.holland, M., Kinghorn, S., Emberson, L., Cinderby, S., Ashmore, M., Mills, G. şi harmens, h., 2006, Development of a framework for probabilistic assessment of the economic losses caused by ozone damage to crops in Europe. NERC/Centre for Ecology and hydrology, Report to U.K. Department of Environment, Food and Rural affairs.

hooghe, L., Marks, G., Schakel, A. h., Chapman, S., Niedzwiecki, S. şi Shair-Rosenfield, S. (în curs de apariţie). Governance Below the State: Regional Authority in 81 Countries. Oxford: OUP

http://www.enepri.org/files/CPBstudy.pdf

http://www.espon.eu/main/Menu_Projects/Menu_AppliedResearch/climate.html

http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/evaluation/pdf/eval2007/2013_een_task2_synthesis_final.pdf

http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/economic_paper/2012/pdf/ecp468_en.pdf

Refer inţe

283

In ‘t Veld, J., 2013, Fiscal consolidations and spillovers in the Euro area periphery and core, European Economy, Economic Paper no. 506.

Jaklič, A., 2012, Evaluation of measures for promoting entrepreneurship and competitiveness in Slovenia in the period 2004–2009, Centre for international relations of the Faculty of Social Sciences University of Ljubljana.

Kaufmann, D., Kraay, A. şi Mastruzzi, M., 2010, The Worldwide Governance Indicators: Methodology and Analytical Issues. Policy Research Working Paper 5430, Banca Mondială.

Klimczak, T., Miller, A., Piekutowski, J., Plawgo, B. şi Załęski, W., 2013, Evaluation of direct and indirect support to the SME sector in ROP and a recommendations on the support of SMEs in the future financial perspective 2014–2020, PSDB.

Krugman, P. şi Eggertson, G. B., 2012, Debt, Deleveraging, and the Liquidity Trap: A Fisher-Minsky-Koo Approach, The Quarterly Journal of Economics, 127(3): 1469-1513.

Lung, T., Lavalle, C., hiederer, R., Dosio, A. şi Bouwer, L., 2013, A multi-hazard regional level impact assessment for Europe combining indicators of climatic and non-climatic change, Global Environmental Change, 23(2): 522-536.

Mackenbach, J., 2006, Health inequalities: Europe in profile, raport realizat pentru Preşedinţia britanică a UE, Department of Public health, Erasmus MC, University Medical Center, Rotterdam.

Maes, J., hauck, J., Paracchini, M. L., Ratamäki, O., Termansen, M., Perez-Soba, M., Kopperoinen, L., Rankinen, K., Schägner, J. P., henrys, P., Cisowska, I., Zandersen, M., Jax, K., La Notte, A., Leikola, N., Pouta, E., Smart, S., hasler, B., Lankia, T., Andersen, h. E., Lavalle, C., Vermaas, T., Alemu, M. h., Scholefield, P., Batista, F., Pywell, R., hutchins, M., Blemmer, M., Fonnesbech-Wulff, A., Vanbergen, A. J., Münier, B., Baranzelli, C., Roy, D., Thieu, V., Zulian, G., Kuussaari, M., Thodsen, h., Alanen, E.-L., Egoh, B., Sørensen, P. B., Braat, L. şi Bidoglio, G., 2012, A spatial assess-ment of ecosystem services in Europe: methods, case studies and policy analysis — Phase 2, Synthesis, PEER report no 4, Ispra, Partnership for European Environmental Research.

Maes, J., Paracchini, M. L. şi Zulian G., 2011, A European assessment of the provision of ecosystem services, Towards an atlas of ecosystem services, JRC scientific and technical reports, Oficiul pentru Publicaţii al Uniunii Europene, Luxembourg, EUR 24750 EN.

Maes, J., Paracchini, M. L., Zulian, G. şi Alkemade, R., 2012, Synergies and trade-offs between ecosystem service supply, biodiversity, and habitat conservation status in Europe, Biological Conservation, 155(10): 1-12.

Mariani, M., Mealli, F. şi Pirani, E., 2012, Gli effetti dei programmi di aiuti rimborsabili sulla crescita e la sopravvivenza delle PMI. Un disegno valutativo longitudinale applicato al caso della Toscana, IRPET.

Marmede R., Fernandes T. şi Alexandrino da Silva A., Análise contrafactual dos impactos dos incentivos do POE/PRIME na sobrevivência e no crescimento das empresas, Observatório do QREN, mai 2013.

Martin, R. şi Tyler, P., 2006, Evaluating the Impact of the Structural Funds on Objective 1 Regions: An Exploratory Analysis, Regional Studies, 40(2): 201-210.

Metis Gmbh şi WIIW, 2012, Evaluation of the reaction of the ESF to the economic and financial crisis, raport realizat pentru Comisia Europeană, Direcţia Generală Ocuparea Forţei de Muncă, Afaceri Sociale şi Egalitate de Șanse.

Midelfart-Knarvik, K. h. şi Overman, h. G., 2002, Delocation and European Integration — is Structural Spending Justified?, Economic Policy, 17(35): 321-359.

Mouqué, D., 2012, What are counterfactual impact evaluations teaching us about enterprise and innovation support?, Regional focus, 02/2012 decembrie, Direcţia Generală Politică Regională şi Urbană, Comisia Europeană. http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/focus/2012_02_counterfactual.pdf

OCDE, 2011, Building resilient regions for stronger economies, Regional Outlook.

OCDE, 2012, Compact City Policies: A Comparative Assessment, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/9789264167865-1-en

OCDE, 2012, Redefining urban: a new way to measure metropolitan areas. http://www.oecd.org/gov/regional/measuringurban

http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/focus/2012_02_counterfactual.pdf

http://dx.doi.org/10.1787/9789264167865-1-en

http://www.oecd.org/gov/regional/measuringurban


284

OCDE, 2013, OECD Skills Outlook 2013: First Results from the Survey of Adult Skills, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/9789264204256-en

OCDE-ECMT, 2007, Managing Urban Traffic Congestion. http://www.internationaltransportforum.org/Pub/pdf/07Congestion.pdf

Parkinson, M., Evans, R., Gertheis, A., hall, P., hegedüs, J., Illés, I., Jones, G., Karecha, K., Lefèvre, C., Meegan, R., Ruokolainen, O., Sotarauta, M., Tönko, A. şi Tosics, I., 2012, Second Tier Cities in Europe: In An Age of Austerity Why Invest Beyond the Capitals? ESPON Study, ESPON & European Institute of Urban Affairs, Liverpool John Moores University.

Perotti, R., 2005, Estimating the effects of fiscal policy in OECD countries, CEPR Discussion Paper 4842, Centre for Economic Policy Research.

Petersa, G. P., Minxb, J. C., Weberd, C. L. şi Edenhoferc, O., 2010, Growth in emission transfers via international trade from 1990 to 2008, PNAS. http://www.pnas.org/content/early/2011/04/19/1006388108.abstract

Pietarinen, M., 2012, Yritystukiselvitys (An investigation on enterprise support), Finnish Ministry of Labour and the Economy, Innovation, iulie.

Polese, A., Aniello, V., Bevilaqua, C., Cavelli, C. M., Cefarelli, P., Dell’Anno, D., Gaudino, S., Leonello, G. şi Trillo, C., 2011, ERDF OP Campania Ex post evaluation of aid schemes for enterprises 2000–2006; raport al unităţii interne de evaluare din Campania, Napoli.

Prognos, A. G., 2011, Stand und Perspektiven der EFRE Förderung in Bayern — Zwischenevaluation des Operationellen Programms des EFRE im Ziel RWB Bayern 2007–2013.

Public Policy and Management Institute, 2012, Evaluation of social integration services for socially vulnerable and socially excluded individuals for the effective use of the EU structural assistance for the period of 2007–2013, raport elaborat pentru Ministerul Muncii şi Afacerilor Sociale al Republicii Lituania (2010–2011).

PwC EU Services and Ecorys, 2013a, Achiziţii publice: costurile pe care le plătim din cauza corupţiei. Identificarea şi reducerea corupţiei în achiziţiile publice în Uniunea Europeană, cu sprijinul Universităţii din Utrecht. Raport realizat pentru Comisia Europeană reprezentată de Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF). http://ec.europa.eu/anti_fraud/documents/anti-fraud-policy/research-and-studies/pwc_olaf_study_ro.pdf

PwC EU Services and Ecorys, 2013b, Identifying and Reducing Corruption in Public Procurement in the EU — Development of a methodology to estimate the direct costs of corruption and other elements for an EU — evaluation mechanism in the area of anti-corruption, cu sprijinul Universităţii din Utrecht. Raport realizat pentru Comisia Europeană reprezentată de Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF). http://ec.europa.eu/anti_fraud/documents/anti-fraud-policy/research-and-studies/identifying_reducing_corruption_in_public_procurement_en.pdf

Ramey, V. A. şi Shapiro, M. D., 1998, Costly capital reallocation and the effects of government spending, in Carnegie-Rochester Conference Series on Public Policy, (48): 145-194.

Ramey, V. A., 2011, Identifying Government Spending Shocks: It’s all in the Timing, The Quarterly Journal of Economics, 126(1): 1-50.

Regulamentul (CE) nr. 1300/2013 al Parlamentului European şi al Consiliului din 17 decembrie 2013 privind Fondul de coeziune şi de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1084/2006 al Consiliului.

Regulamentul (CE) nr. 284/2009 al Consiliului de modificare a Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 de stabilire a anumitor dispoziţii generale privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european şi Fondul de coeziune, în ceea ce priveşte anumite dispoziţii privind gestiunea financiară.

Regulamentul (CE) nr. 1081/2006 al Parlamentului European şi al Consiliului din 5 iulie 2006 privind Fondul social european şi de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1784/1999.

Regulamentul (CE) nr. 1304/2013 al Parlamentului European şi al Consiliului din 17 decembrie 2013 privind Fondul social european şi de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1081/2006 al Consiliului.

http://dx.doi.org/10.1787/9789264204256-en

http://www.internationaltransportforum.org/Pub/pdf/07Congestion.pdf

http://www.pnas.org/content/early/2011/04/19/1006388108.abstract

http://ec.europa.eu/anti_fraud/documents/anti-fraud-policy/research-and-studies/pwc_olaf_study_ro.pdf

http://ec.europa.eu/anti_fraud/documents/anti-fraud-policy/research-and-studies/identifying_reducing_corruption_in_public_procurement_en.pdf

http://ec.europa.eu/anti_fraud/documents/anti-fraud-policy/research-and-studies/identifying_reducing_corruption_in_public_procurement_en.pdf

Refer inţe

285

Regulamentul (UE) nr. 1299/2013 al Parlamentului European şi al Consiliului din 17 decembrie 2013 privind dispoziţii specifice pentru sprijinul din partea Fondului european de dezvoltare regională pentru obiectivul de cooperare teritorială europeană.

Regulamentul (UE) nr. 1301/2013 al Parlamentului European şi al Consiliului din 17 decembrie 2013 privind Fondul european de dezvoltare regională şi dispoziţiile specifice aplicabile obiectivului referitor la investiţiile pentru creştere economică şi locuri de muncă şi de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1080/2006.

Regulamentul (UE) nr. 1302/2013 al Parlamentului European şi al Consiliului din 17 decembrie 2013 de modificare a Regulamentului (CE) nr. 1082/2006 privind o grupare europeană de cooperare teritorială (GECT) în ceea ce priveşte clarificarea, simplificarea şi îmbunătăţirea constituirii şi funcţionării unor astfel de grupări.

Regulamentul (UE) nr. 1303/2013 al Parlamentului European şi al Consiliului din 17 decembrie 2013 de stabilire a unor dispoziţii comune privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune, Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală şi Fondul european pentru pescuit şi afaceri maritime, precum şi de stabilire a unor dispoziţii generale privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune şi Fondul european pentru pescuit şi afaceri maritime şi de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului.

Regulamentul (UE) nr. 1305/2013 al Parlamentului European şi al Consiliului din 17 decembrie 2013 privind sprijinul pentru dezvoltare rurală acordat din Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) şi de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului.

Regulamentul (UE) nr. 1315/2013 al Parlamentului European şi al Consiliului din 11 decembrie 2013 privind orientările Uniunii pentru dezvoltarea reţelei transeuropene de transport şi de abrogare a Deciziei nr. 661/2010/UE Text cu relevanţă pentru SEE.

Regulamentul (UE) nr. 1316/2013 al Parlamentului European şi al Consiliului din 11 decembrie 2013 de instituire a Mecanismului pentru Interconectarea Europei, de modificare a Regulamentului (UE) nr. 913/2010 şi de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 680/2007 şi (CE) nr. 67/2010.

Regulamentul (UE) nr. 539/2010 al Parlamentului European şi al Consiliului din 16 iunie 2010 de modificare a Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului de stabilire a anumitor dispoziţii generale privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european şi Fondul de coeziune în ceea ce priveşte simplificarea anumitor cerinţe şi în ceea ce priveşte anumite dispoziţii referitoare la gestiunea financiară.

Robert, J., Stumm, T., de Vet, J. M., Reincke, C. J. şi hollanders, M., 2001, Spatial impacts of Community policies and costs of non-co-ordination, studiu realizat la solicitarea Direcţiei Generale Politică Regională şi Urbană, Comisia Europeană.

Rodriguez-Pose, A. şi Garcilazo, E., 2013, Quality of Government and the Returns of Investment: Examining the Impact of Cohesion Expenditure in European Regions, OCDE Document de lucru privind dezvoltarea regională, No. 2013/12, OECD Publishing.

Rodríguez-Pose, A. şi Storper, M., 2006, Better rules or stronger communities? On the social foundations of institu-tional change and its economic effects, Economic Geography, 82(1): 1-25.

Rothstein B., 2011, The Quality of Government: Corruption, Social Trust, and Inequality in International Perspective, University of Chicago Press, septembrie.

RRG, 2013, Train speeds based on published timetables for 1990, 2000 and 2013. Raport final pentru Comisia Europeană, DG Politică Regională şi Urbană.

Stiglitz, E., Sen, A. şi Fitoussi, J. P. (2009), Raportul Comisiei privind măsurarea performanţei economice şi a pro-gresului social. http://www.stiglitz-sen-fitoussi.fr/documents/rapport_anglais.pdf

Szerb, L., Acs, Z. J., Autio, E., Ortega-Argiles, R. şi Komlosi, E., 2013, REDI: The Regional Entrepreneurship and Development Index – Measuring regional entrepreneurship, Raport final, Oficiul pentru Publicaţii al Uniunii Europene.

http://www.stiglitz-sen-fitoussi.fr/documents/rapport_anglais.pdf


286

Tomova, M., Rezessy, A., Lenkowski, A. şi Maincent, E., 2013, EU governance and EU funds — testing the effec-tiveness of EU funds in a sound macroeconomic framework, Economic Papers 510, Direcţia Generală Afaceri Economice şi Financiare, Comisia Europeană. http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/economic_paper/2013/pdf/ecp510_en.pdf

Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene, articolul 39(2). http://eur-lex.europa.eu/legal-content/RO/TXT/?uri=CELEX:12012E/TXT

Varga, J. şi In ‘t Veld, J., 2011, A model-based analysis of the impact of Cohesion Policy expenditure 2000–06: Simulations with the QUEST III endogenous R&D model, Economic Modelling, (28): 647-663.

Woodford, M., 2011, Simple analytics of the government expenditure multiplier, American Economic Journal: Macroeconomics, 3(1): 1-35. Zulian, G., Maes, J. şi Paracchini M. P., 2013, Linking land cover data and crop yields for mapping and assessment of pollination services in Europe, Land, (2): 472-492.

http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/economic_paper/2013/pdf/ecp510_en.pdf

http://eur-lex.europa.eu/legal-content/RO/TXT/?uri=CELEX:12012E/TXT

287

Lista figurilor, a hărţilor, tabelelor şi casetelor

Lista figurilorFigura 1 Impactul politicii de coeziune asupra investiţiilor publice, 2007-2013 ....................................................................xv

Figura 2 Impactul politicii de coeziune asupra investiţiilor publice, medie, 2010-2012 ..................................................xvi

Figura 3 Componenţa investiţiilor politicii de coeziune în regiunile mai puţin dezvoltate, 1989-2013 ..................xix

Figura 4 Alocarea pentru priorităţi în funcţie de fond, 2014-2020 ............................................................................................xxiii

Figura 5 Alocarea pentru priorităţi 2014-20 şi 2007-2013 ........................................................................................................... xxiv

Figura 1.1 Coeficientul variaţiei PIB-ului pe cap de locuitor, rata ocupării (15-64), rata şomajului, UE/27,

regiunile NUTS 2, 2000-2013 .............................................................................................................................................................3

Figura 1.2 Indicele Theil, PIB pe cap de locuitor, UE-28, regiunile NUTS 2, 2000-2015 ..........................................................5

Figura 1.3 Ratele creşterii PIB-ului pe cap de locuitor în statele membre mai puţin dezvoltate sau mediu

dezvoltate, 2003-2010 ...........................................................................................................................................................................6

Figura 1.4 Creşterea PIB-ului pe cap de locuitori în termeni reali, 2001-2015 ............................................................................6

Figura 1.5 Ponderea industriei (excluzând construcţiile) în UE,-12 1970-2012........................................................................11

Figura 1.6 Ponderea industriei (excluzând construcţiile) în UE-12, 1995-2012........................................................................12

Figura 1.7 Ponderea agriculturii în UE-12, 1995-2012 ............................................................................................................................12

Figura 1.8 Ponderea agriculturii în UE, 1970-2012 ....................................................................................................................................12

Figura 1.9 Zonele metropolitane mai extinse sunt mai productive ...................................................................................................19

Figura 1.10 Mărimea populaţiei şi productivitatea pe oraşe ....................................................................................................................20

Figura 1.11 Zonele metropolitane mai puţin fragmentate au consemnat o creştere mai mare ........................................20

Figura 1.12 Instituţii de guvernanţă şi rezultate selectate ........................................................................................................................20

Figura 1.13 PIB pe cap de locuitor şi persoană angajată în regiunea metropolitană Paris, 2010 ....................................24

Figura 1.14 Rata de înfiinţare a întreprinderilor, 2010 ................................................................................................................................25

Figura 1.15 Rata de mortalitate a întreprinderilor, 2010 ...........................................................................................................................26

Figura 1.16 Ponderea populaţiei cu studii superioare pe ţări şi extreme regionale, 2013 .....................................................35

Figura 1.17 Ponderea populaţiei cu un nivel scăzut de educaţie în funcţie de ţări şi extreme regionale, 2013 ......37

Figura 1.18 Acoperirea reţelelor de acces de generaţie următoare (NGA) în funcţie de tipul de zonă,

sfârşitul anului 2011 .............................................................................................................................................................................40

Figura 1.19 Lungimea căilor ferate cu trenuri care operează la peste 120 km/oră, 2013 ....................................................46

Figura 1.20 Variaţia lungimii căilor ferate care permit circulaţia trenurilor la viteze de peste 120 km/oră,

1990-2013 ..................................................................................................................................................................................................46

Figura 1.21 Comerţul între UE-12 şi UE-27 în raport cu PIB-ul 2004-2012 .................................................................................49

Figura 1.22 Investiţiile străine directe în UE-12, 2005-2012 ..................................................................................................................50

Figura 1.23 Indicele competitivităţii regionale, 2013 ...................................................................................................................................52

Figura 2.1 Alfabetizarea adulţilor, 2011-2012 ..............................................................................................................................................70


288

Figura 2.2 Competenţe numerice ale adulţilor, 2011-2012 ..................................................................................................................70

Figura 2.3 Ponderea populaţiei în situaţie de privare materială gravă în funcţie de gradul de urbanizare,

2008-2012 ..................................................................................................................................................................................................72

Figura 2.4 Ponderea populaţiei în gospodării cu intensitate de lucru foarte scăzută în funcţie de gradul

de urbanizare, 2008-2012 .................................................................................................................................................................72

Figura 2.5 Ponderea populaţiei în gospodării ameninţate de sărăcie în funcţie de gradul de urbanizare,

2008-2012 ..................................................................................................................................................................................................74

Figura 2.6 Ponderea populaţiei care trăieşte în gospodării ameninţate de sărăcie sau excluziune în funcţie

de gradul de urbanizare, 2008 - 2012 şi obiectivele naţionale 2020 .....................................................................78

Figura 2.7 Nivelul satisfacţiei rezidenţilor privind aspecte legate de calitatea vieţii în oraşe selectate,

2012 ....................................................................................................................................................................................................... 80, 81

Figura 2.8 Populaţie născută în afara UE-27, 2001 şi 2012 ................................................................................................................90

Figura 2.9 Populaţie născută în altă ţară din UE-27, 2001 şi 2012 ................................................................................................90

Figura 2.10 Rata ocupării în funcţie de ţara de naştere, 2013 ...............................................................................................................91

Figura 3.1 Evoluţia emisiilor de gaze cu efect de seră în zonele care intră sub incidenţa Deciziei de partajare

a eforturilor, 2005-2011 şi obiectivele Europa 2020 ...................................................................................................102

Figura 3.2 Emisii de gaz cu efect de seră, tone echivalent de CO2 pe cap de locuitor, 2008 .........................................103

Figura 3.3 Ponderea energiei regenerabile în consumul final brut de energie, 2006, 2012, obiectivul 2020 .....104

Figura 3.4 Repartizarea modurilor de transport de pasageri, 2012 ...............................................................................................109

Figura 3.5 Variaţia numărului de pasageri-km în funcţie de modul de transport, 1995-2011 ....................................110

Figura 3.6 Circulaţia persoanelor în funcţie de modul de transport, 2011 ................................................................................111

Figura 3.7 Transportul de marfă în funcţie de modul de transport, 2011 .................................................................................111

Figura 3.8 Accesul la transportul public în marile oraşe europene, 2012 ..................................................................................113

Figura 3.9 Accesul la transportul public în oraşele europene mijlocii, 2012 ............................................................................113

Figure 3.10 Relaţia dintre densitatea populaţiei şi solurile impermeabilizate per persoană în zonele urbane

funcţionale, 2006 .................................................................................................................................................................................119

Figura 3.11 Profilul câtorva mari capitale europene în termeni de densitate a populaţiei, 2006 ..................................119

Figura 3.12 Profilul câtorva capitale europene de dimensiune mijlocie în termeni de densitate a populaţiei,

2006 .............................................................................................................................................................................................................119

Figura 3.13 Ponderea deşeurilor depozitate în câteva state membre ale UE în 2010 .........................................................128

Figura 3.14 Infrastructura verde şi furnizarea de servicii ecosistemice, regiunile NUTS 2 din UE .................................131

Figura 4.1 Soldul bugetului general, media UE-27, 2000-2013 ......................................................................................................138

Figura 4.2 Soldul bugetului general, 2006, 2009 şi 2013 ...................................................................................................................138

Figura 4.3 Cheltuielile şi veniturile administraţiilor publice şi soldul bugetului general, media UE-27,

2000-2013 ...............................................................................................................................................................................................139

Figura 4.4 Variaţia anuală medie în cheltuielile administraţiei publice, în termeni reali, 2000-2009

şi 2009-2013 ..........................................................................................................................................................................................139

Figura 4.5 Categorii de cheltuieli ale administraţiei publice favorabile creşterii, 2008 şi 2012 ..................................140

Figura 4.6 Formarea brută de capital fix în administraţiile publice şi în sectorul privat, media UE-27,

1995-2014 ...............................................................................................................................................................................................143

Lista f igur i lor, a hărţ i lor, tabele lor ş i casetelor

289

Figura 4.7 Cheltuielile administraţiilor subnaţionale, 1995 şi 2013 ..............................................................................................143

Figura 4.8 Cheltuielile administraţiilor subnaţionale, 2013 ................................................................................................................144

Figura 4.9 Cheltuielile favorabile creşterii, 2012 .......................................................................................................................................147

Figura 4.10 Investiţiile guvernelor subnaţionale, 2000 şi 2013 .........................................................................................................147

Figura 4.11 Variaţia anuală medie a cheltuielilor administraţiilor subnaţionale în termeni reali, 2000-2009

şi 2009-2013 ..........................................................................................................................................................................................148

Figure 4.12 Investiţiile ale guvernelor subnaţionale, media UE-27, 1997-2013 ......................................................................148

Figura 4.13 Variaţia anuală medie a investiţiilor guvernelor subnaţionale, volum, 2000-2009 şi 2009-2013 ....149

Figure 4.14 Investiţiile guvernelor subnaţionale, 1997, 2013 şi cele mai scăzute niveluri consemnate ...................149

Figura 4.15 Capacitatea de finanţare directă a guvernelor subnaţionale şi investiţiile publice în ţările

OCDE, 2007 şi 2011 ...........................................................................................................................................................................150

Figura 4.16 Variaţia anuală medie în veniturile guvernelor subnaţionale în termeni reali, 2000-2009

şi 2009-2013 ..........................................................................................................................................................................................151

Figura 4.17 Surse de venituri ale guvernelor subnaţionale, 2013 .....................................................................................................151

Figura 4.18 Variaţia transferurilor nete între administraţiile centrale şi locale în termeni reali, 2009-2013 ........152

Figura 4.19 Cheltuielile, veniturile şi deficitele guvernelor subnaţionale, media UE-27, 2000-2013 ..........................153

Figura 4.20 Bilanţul financiar al guvernelor subnaţionale, 2007 şi 2013 .....................................................................................153

Figura 4.21 Datoria publică brută consolidată, 2013 ................................................................................................................................154

Figura 4.22 Contribuţia politicii de coeziune (PC) la investiţiile publice, UE-28, 2007-2013 .............................................155

Figura 4.23 Ponderea dotărilor FEDER, FSE şi ale Fondului de coeziune şi cofinanţarea naţională

în investiţiile publice totale, media în 2011-2013 ...........................................................................................................156

Figura 4.24 împrumuturi ale Băncii Europene pentru Investiţii, 2007-2013 ...............................................................................159

Figura 5.1 Climatul favorabil de afaceri, 2006-2014 ............................................................................................................................163

Figura 5.2 Utilizarea instrumentelor de guvernanţă electronică, 2011-2012 .........................................................................164

Figura 5.3 întreprinderi care folosesc internetul în achiziţiile publice electronice, 2012...................................................164

Figura 5.4 Percepţia corupţiei ca fiind o problemă majoră, 2011 ...................................................................................................165

Figura 5.5 Percepţia asupra nivelului corupţiei, 2013 ............................................................................................................................166

Figura 5.6 Indicatori ai Băncii Mondiale, 1996-2012 .............................................................................................................................169

Figura 5.7 Absorbţia fondurilor aferente politicii de coeziune şi eficacitatea guvernului, 2014 ...................................175

Figura 6.1 Cheltuieli legate de politica de coeziune, 1976-2012 ....................................................................................................180




Figura 6.5 Intensitatea anuală a ajutorului în regiunile mai puţin dezvoltate, 1989-2006 ............................................192

Figura 6.6 Intensitatea anuală a ajutorului în regiunile mai puţin dezvoltate, 2007-2020 ............................................192

Figura 6.7 Intensitatea ajutorului în regiunile ultraperiferice, 2007-2020 ................................................................................193

Figura 6.8 Rata medie a şomajului, 1960-2012 .......................................................................................................................................194

Figura 6.9 PIB pe cap de locuitor (SPA) în funcţie de extinderile succesive ale UE, 1973-2013 ..................................195

Figure 6.10 Rata medie a şomajului în funcţie de extinderile succesive ale UE, 1973-2013 ..........................................195


290

Figure 6.11 Fonduri UE realocate între domeniile de politică, sfârşitul anului 2013 .............................................................209

Figura 6.12 Reducerea cofinanţării naţionale pentru perioada 2007-2013, sfârşitul anului 2013 ...............................209

Figura 6.13 Absorbţia fondurilor şi selectarea proiectelor pentru perioada de programare 2007-2013 ..................210

Figura 7.1 Impactul estimat al politicii de coeziune asupra PIB-ului în perioada 2000-2006 ......................................232


Figura 8.1 Alocarea pentru obiective tematice (EUR), 2014-2020 .................................................................................................259

Figura 8.2 Alocarea pentru obiective tematice (%), 2014-2020 .....................................................................................................259

Figura 8.3 Alocarea pentru obiective tematice şi fond (EUR), 2014-2020 ................................................................................260

Figura 8.4 Alocarea pentru obiective tematice în funcţie de fond (%), 2014-2020 ............................................................260

Figura 8.5 Alocarea pentru obiectivele tematice în funcţie de grupul de ţări (EUR), 2014-2020 ................................261

Figura 8.6 Alocarea pentru obiective tematice pe grup de ţări (%), 2014-2020 ...................................................................261

Figura 8.7 Alocarea în funcţie de obiectiv tematic, UE-28, 2014-2020 şi 2007-2013.....................................................262

Figura 8.8 Alocarea în funcţie de obiectiv tematic în statele membre mai dezvoltate, 2014-2020

şi 2007-2013 ..........................................................................................................................................................................................263

Figura 8.9 Alocarea în funcţie de obiectiv tematic în statele membre mai puţin dezvoltate, 2014-2020

şi 2007-2013 ..........................................................................................................................................................................................263


Figura 8.11 Impactul estimat al cheltuielilor legate de politica de coeziune asupra PIB-ului ţărilor beneficiare

în perioada 2014-2020, media în 2014-2023 ..................................................................................................................268

Figura 8.12 Cheltuielile legate de politica de coeziune în perioada 2014-2020 şi impactul asupra PIB-ului

în principalele ţări beneficiare, media în 2014-2023 .....................................................................................................269

Figura 8.13 Impactul estimat al cheltuielilor legate de politica de coeziune asupra PIB-ului ţărilor beneficiare

în perioada 2014-2020, media în 2014-2023 şi 2030 ...............................................................................................269

Lista hărţilorharta 1.1 PIB-ul pe cap de locuitor (SPC), 2011 ................................................................................................................................................2

harta 1.2 Creşterea PIB-ului pe cap de locuitor în termeni reali, 2001-2008 ................................................................................4

harta 1.3 Creşterea PIB-ului pe cap de locuitor în termeni reali, 2008-2011 ................................................................................4

harta 1.4 Turcia: PIB-ul pe cap de locuitor (SPC), 2011 ................................................................................................................................7

harta 1.5 NAFTA: PIB pe cap de locuitor (USD SPC), 2012 ..........................................................................................................................9

harta 1.6 Rusia, India, China şi Brazilia: PIB pe cap de locuitor (USD SPC), 2010 .........................................................................9

harta 1.7 Tipologia regiunilor metropolitane ....................................................................................................................................................22

harta 1.8 Tipologia urban-rurală a regiunilor NUTS 3 .................................................................................................................................22

harta 1.9 Indicele antreprenoriatului şi dezvoltării regionale (REDI) — Indicele combinat ..................................................27

harta 1.10 Indicele antreprenoriatului şi dezvoltării regionale (REDI) — Dimensiunea individuală ...................................27

harta 1.11 Cheltuieli totale pentru cercetare şi dezvoltare, 2011 .........................................................................................................30

harta 1.12 Cheltuieli totale pentru cercetare şi dezvoltare, 2011 — Distanţa faţă de obiectivul 2020 ........................30

harta 1.13 Tablou de bord privind inovarea regională, 2014 ....................................................................................................................32

harta 1.14 Creşterea regională în materie de inovare, 2008-2014 .....................................................................................................32

harta 1.15 Cereri de brevete la Oficiul European de Brevete (OEB), media 2008–2009 .........................................................33


291

harta 1.16 Cereri de brevete în SUA, media 2011-2012 ............................................................................................................................33

harta 1.17 Populaţia cu vârsta între 25-64 de ani cu educaţie terţiară, 2013 ..............................................................................36

harta 1.18 Populaţia cu vârsta între 25-64 de ani cu nivel scăzut de educaţie, 2013 .............................................................36

harta 1.19 Populaţia cu vârsta cuprinsă între 30 şi 34 de ani cu educaţie terţiară, media 2011-2013 .......................38

harta 1.20 Populaţia cu vârsta între 30 şi 34 de ani cu educaţie terţiară, media 2011-2013 — Distanţa

de obiectivul naţional 2020 ..................................................................................................................................................................38

harta 1.21 Gospodării cu conexiune la banda largă, 2013 .........................................................................................................................42

harta 1.22a Viteza medie de circulaţie în reţeaua rutieră Ten-T, 1955-2012 ..................................................................................44

harta 1.22b Viteza medie de circulaţie în reţeaua rutieră Ten-T, 2030.................................................................................................45

harta 1.23 Viteza maximă pe secţiunile de cale ferată conform orarelor, 1990 ...........................................................................47

harta 1.24 Viteza maximă pe secţiunile de cale ferată conform orarelor, 2013 ...........................................................................47

harta 1.25 Trenuri de pasageri în reţeaua de cale ferată TEN-T, 2010 ..............................................................................................48

harta 1.26 Acces la zborurile de călători, 2012 ................................................................................................................................................48

harta 1.27 Ocuparea forţei de muncă în firmele străine, 2010 ...............................................................................................................51

harta 1.28 Indicele competitivităţii regionale (RCI), 2013 ...........................................................................................................................53

harta 2.1 Rata ocupării forţei de muncă (20-64), 2013 ............................................................................................................................59

harta 2.2 Rata ocupării forţei de muncă (20–64), 2013 — Distanţa faţă de obiectivul naţional 2020 ......................59

harta 2.3 Rata şomajului, 2013 ...............................................................................................................................................................................60

harta 2.4 Variaţia ratei şomajului, 2008-2013 ..............................................................................................................................................60

harta 2.5 Rata şomajului în rândul tinerilor, 2013 .......................................................................................................................................62

harta 2.6 Populaţia cu vârsta între 15 şi 24 de ani fără loc de muncă, educaţie sau formare (NEET), 2013 .........62

harta 2.7 Diferenţa dintre ratele şomajului în rândul femeilor şi al bărbaţilor, 2013 .............................................................64

harta 2.8 Diferenţa dintre ratele ocupării forţei de muncă în rândul femeilor şi al bărbaţilor, 20-64, 2013 ...........64

harta 2.9 Echilibrul între femei şi bărbaţi cu vârsta între 50-54 cu educaţie terţiară, media 2011–2013...............65

harta 2.10 Echilibrul între femei şi bărbaţi cu vârsta între 30-34 cu educaţie terţiară, media 2011–2013...............65

harta 2.11 Abandonul şcolar timpuriu în învăţământ sau formare în rândul tinerilor cu vârsta între 18-24

media 2011–2013 .....................................................................................................................................................................................67

harta 2.12 Abandonul şcolar timpuriu în învăţământ sau formare în rândul tinerilor cu vârsta între 18-24

de ani, media 2011–2013 — Distanţa faţă de obiectivul naţional 2020 ................................................................67

harta 2.13 Proporţia de tineri de 15 ani cu competenţe scăzute de matematică, citire şi ştiinţe, 2012 .......................68

harta 2.14 Participarea adulţilor cu vârsta între 25-64 de ani în învăţământ şi formare, 2013 .......................................69

harta 2.15 Rata riscului de sărăcie, 2010–2011 ..............................................................................................................................................75

harta 2.16 Populaţia expusă riscului de sărăcie şi excluziune socială, 2012 ..................................................................................76

harta 2.17 Populaţia expusă riscului de sărăcie sau excluziune socială în 2012 — Distanţa faţă

de obiectivul 2020 .....................................................................................................................................................................................76

harta 2.18 Furturi de vehicule cu motor pe cap de locuitor înregistrate în perioada 2008-2010 .....................................82

harta 2.19 Spargeri de locuinţe înregistrate pe cap de locuitor, 2010 ................................................................................................82

harta 2.20 Variaţia în rândul populaţiei, 1961-2001 ....................................................................................................................................84

harta 2.21 Variaţia în rândul populaţiei, 2001-2011 ....................................................................................................................................85


292

harta 2.22 Creşterea naturală a populaţiei, 2001-2011 .............................................................................................................................87

harta 2.23 Imigraţie netă înspre regiunile NUTS 3, 2001-2011 .............................................................................................................87

harta 2.24 Regiuni de cooperare transfrontalieră, 2014-2020 ...............................................................................................................89

harta 2.25 Speranţa de viaţă în UE, 2011 ............................................................................................................................................................93

harta 2.26 Speranţa de viaţă în SUA, 2010 ........................................................................................................................................................93

harta 2.27 Rata mortalităţii infantile, 2012 ........................................................................................................................................................94

harta 2.28 Decese rutiere, 2012 ................................................................................................................................................................................94

harta 2.19 Indicele dezvoltării umane al UE, 2012 .........................................................................................................................................95

harta 2.30 Variaţia în indicele UE al dezvoltării umane, 2008-2012 ..................................................................................................95

harta 3.1 Vulnerabilitatea potenţială la schimbările climatice ...........................................................................................................101

harta 3.2 Adecvarea medie a instalării sistemelor fotovoltaice la nivelul NUTS 3 ................................................................106

harta 3.3 Congestionarea în reţeaua rutieră de mare viteză în zonele urbane funcţionale (FUA), 2012 ................114

harta 3.4 Concentraţia de pulberi în suspensie (PM10), 2011 .............................................................................................................116

harta 3.5 Concentraţia de ozon de la nivelul solului (O3), 2011 ........................................................................................................116

harta 3.6 Dimensiunea relativă a suprafeţelor construite, 2012 ......................................................................................................118

harta 3.7 Suprafeţe construite pe cap de locuitor, 2012 .......................................................................................................................118

harta 3.8 Creşterea suprafeţelor construite în Viena, Palermo, Praga şi helsinki, 1950-2006 ......................................121

harta 3.9 Evoluţia ocupării terenurilor în Bucureşti, Praga, Munich, Edinburgh şi Bratislava,

2006-2012 ......................................................................................................................................................................................122, 123

harta 3.10 Principalele corpuri de apă cu stare sau potenţial ecologic nesatisfăcător ..........................................................126

harta 3.11 Zone NATURA 2000, 2012 ..................................................................................................................................................................126

harta 3.12 Ape reziduale urbane cu o tratare mai riguroasă, 2010 ..................................................................................................129

harta 3.13 Ape urbane reziduale necolectate, 2010 ...................................................................................................................................129

harta 3.14 Capacitatea de furnizare a serviciilor ecosistemice - indicele TESI ...........................................................................132

harta 3.15 Infrastructura verde................................................................................................................................................................................132

harta 3.16 Capacitatea ecosistemelor de a elimina dioxidul de azot (NO2) în zonele urbane funcţionale .................134

harta 3.17 Concentraţia de dioxid de azot (NO2), 2011 ............................................................................................................................134

harta 3.18 Eliminări şi retenţii de azot în principalele râuri din Europa ...........................................................................................135

harta 4.1 Ajutoare regionale, 2011-2013 ......................................................................................................................................................158

harta 5.1 Indicele percepţiei corupţiei, 2013 .................................................................................................................................................167

harta 5.2 Indicele calităţii guvernanţei în Europa, 2013 ........................................................................................................................170

harta 5.3 Indicele autonomiei regionale, 2011 ............................................................................................................................................173

harta 5.4 Variaţia indicelui de autonomie regională, 1960-2011 ....................................................................................................173

harta 6.1 Regiuni eligibile pentru fonduri structurale (FEDER şi FSE) pe categorii, 1989-2013 ....................................184

harta 6.2 Indicele Europa 2020, 2011 — Distanţa de obiectivele UE ...........................................................................................199

harta 6.3 Indicele Europa 2020, 2011 — Distanţa de obiectivele naţionale ............................................................................199

harta 8.1 Regiuni eligibile pentru fonduri structurale (FEDER şi FSE) pe categorii, 2014-2020 ....................................238

harta 8.2 Ţările eligibile pentru Fondul de coeziune pe categorii, 2014-2020 .........................................................................238


293

harta 8.3 Investiţii pentru obiectivul creştere şi ocupare: rata maximă de cofinanţare pentru sprijinul

din fonduri structurale, 2014–2020 .............................................................................................................................................240

harta 8.4 Finanţare pentru cercetare, dezvoltare, TIC, competitivitatea IMM-urilor şi economia cu emisii

scăzute de carbon, 2014–2020 ......................................................................................................................................................241

harta 8.5 Finanţare pentru economia cu emisii scăzute de carbon, 2014-2020 ....................................................................241

harta 8.6 Iniţiativa privind ocuparea forţei de muncă în rândul tinerilor, 2014-2020 .........................................................244

harta 8.7 Programe FEDER de cooperare transfrontalieră, 2014-2020.......................................................................................255

harta 8.8 Programe FEDER de cooperare transfrontalieră, 2014-2020.......................................................................................256

harta 8.9 Impactul intervenţiilor în materie de infrastructuri de transport asupra accesibilităţii, 2030 ..................270

harta 8.10 Impactul intervenţiilor în materie de infrastructuri de transport asupra PIB-ului regional, 2030 ..........270

harta 8.11 Efectele pe termen scurt şi pe termen lung ale reducerii costurilor de transport asupra PIB-ului

în cinci regiuni poloneze .......................................................................................................................................................................272

harta 8.12 Impactul intervenţiilor în materie de resurse umane asupra PIB-ului, media anuală 2014–2023 .......273

harta 8.13 Impactul intervenţiilor în materie de cercetare şi dezvoltare asupra PIB-ului, media anuală

2014-2023 ..................................................................................................................................................................................................273

harta 8.14 Impactul programelor legate de politica de coeziune 2014-2020 asupra PIB-ului, media anuală

2014–2023 .................................................................................................................................................................................................275

harta 8.15 Impactul programelor legate de politica de coeziune 2014-2020 asupra PIB-ului, 2030 ..........................275

Lista tabelelorTabelul 1.1 Indicatori cheie pentru Balcanii de Vest, 2003-2012 ............................................................................................................10

Tabelul 1.2 Variaţia ocupării şi a VAB pe sector şi grup de state membre, 2000-2008 şi 2008-2012 ...........................13

Tabelul 1.3 Descompunerea variaţiei anuale în VAB pe cap de locuitor, 2000-2008 şi 2008-2012 ................................15

Tabelul 1.4 Variaţia PIB-ului pe cap de locuitor, productivitatea şi ocuparea pe cap de locuitor pe tip de regiune

metropolitană, 2000-2008 şi 2008-2011 ..................................................................................................................................17

Tabelul 1.5 Variaţia PIB-ului pe cap de locuitor, productivitatea şi ocuparea pe cap de locuitor pe tipologie

urbană-rurală, 2000-2008 şi 2008-2011...................................................................................................................................18

Tabelul 1.6 Cheltuielile totale pentru cercetare şi dezvoltare şi distanţa faţă de obiectivul 2020, regiunile UE-28,

2011 ...................................................................................................................................................................................................................31

Tabelul 1.7 Populaţia cu vârsta cuprinsă între 30 şi 34 de ani cu studii superioare, regiunile UE-28,

media în 2013 ..............................................................................................................................................................................................39

Tabelul 1.8 Ponderea utilizată la elaborarea indicelui privind competitivitatea regională 2013 ..........................................52

Tabelul 2.1 Rata ocupării persoanelor cu vârsta între 20 şi 64 de ani, regiunile din UE-28, 2000-2013,

şi distanţa de obiectivul naţional .......................................................................................................................................................58

Tabelul 2.2 Rata şomajului, regiunile UE-28, 2000–2013 ...........................................................................................................................58

Tabelul 2.3 Abandonul şcolar timpuriu şi distanţa faţă de obiectivul naţional, regiunile UE-28, 2008-2013 .............66

Tabelul 2.4 Variaţia populaţiei în funcţie de tipologia urban-rurală, 1961-2011 ..........................................................................83

Tabelul 2.5 Populaţia în funcţie de gradul de urbanizare, 1961-2011 ................................................................................................86

Tabelul 2.6 Variaţia populaţiei, variaţia naturală şi migraţia pe tipologie urban-rurală, 2001–2007 ...............................86

Tabelul 2.7 Structura vârstei populaţiei pe tipologie urban-rurală, 2012 ...........................................................................................88


294

Tabelul 2.8 Variaţia populaţiei, variaţia naturală şi migraţia netă în regiunile frontaliere terestre, 2001-2011 .......88

Tabelul 3.1 Suprafaţa construită pe cap de locuitor, regiunile UE, 2012 .........................................................................................117

Tabelul 4.1 Cheltuielile guvernelor subnaţionale defalcate pe funcţii, 2013 .................................................................................145

Tabelul 4.2 Cheltuielile guvernelor subnaţionale defalcate pe funcţii, 2013 .................................................................................146

Tabelul 5.1 înfiinţarea unei întreprinderi în 2014 ..........................................................................................................................................163

Tabelul 5.2 Estimarea costurilor directe ale corupţiei în achiziţiile publice în 8 state membre selectate ...................166

Tabelul 5.3 Tipul de corupţie pe domeniu de politică ...................................................................................................................................167

Tabelul 6.1 Populaţia în funcţie de categoria de regiune, 1989-2020 .............................................................................................182

Tabelul 6.2 Fonduri pentru cooperarea teritorială, 1989–2020 ............................................................................................................186

Tabelul 6.3 Repartizarea fondurilor între categoriile de regiuni, 1989–2020 ...............................................................................187

Tabelul 6.4 Intensitatea ajutorului anual pe categorii de regiuni, 1989-2020 .............................................................................187

Tabelul 6.5 Alocarea pe tipuri de fonduri, 1989–2020 ...............................................................................................................................188

Tabelul 6.6 Fondurile politicii de coeziune pe domenii de politică UE-15, 1989–2013 ...........................................................206

Tabelul 6.7 Fondurile politicii de coeziune pe domenii de politică în ţările aderente, 2004-2013 ...................................207

Tabelul 8.1 Nivelul minim de sprijin FSE pe stat membru în cadrul obiectivului „Investiţii pentru creştere

şi locuri de muncă”, 2014-2020 .....................................................................................................................................................242

Lista casetelorTurcia .................................................................................................................................................................................................................................................7

Disparităţi economice regionale la nivel mondial ...................................................................................................................................................8

Balcanii de Vest ........................................................................................................................................................................................................................10

Descompunerea creşterii VAB pe cap de locuitor ................................................................................................................................................16

Dimensiunea oraşului, beneficiile aglomerării şi guvernanţa metropolitană ......................................................................................19

Definiţia UE-OCDE a oraşului şi a zonei de influenţă şi regiunile metropolitane ..............................................................................23

Naveta şi delimitări geografice funcţionale ............................................................................................................................................................24

Noul grad de urbanizare şi noua tipologie urbană-rurală ...............................................................................................................................25

Indicele regional al antreprenoriatului şi dezvoltării - REDI ...........................................................................................................................28

Programul-cadru pentru competitivitate şi inovare ............................................................................................................................................35

Programele-cadru de cercetare ......................................................................................................................................................................................39

Agenda digitală .........................................................................................................................................................................................................................41

Politica comună în domeniul transportului favorizează coeziunea şi dezvoltarea regională prin îmbunătăţirea

accesibilităţii ...............................................................................................................................................................................................................................43

Strategia europeană pentru ocupare şi acţiunea UE în favoarea pieţei muncii ca răspuns la criză .....................................61

Educaţie şi formare 2020 ..................................................................................................................................................................................................66

Ce înseamnă a fi expus riscului de sărăcie sau excluziune socială (AROPE)? .....................................................................................73

Strategia UE în domeniul sănătăţii ...............................................................................................................................................................................92

Emisii bazate pe producţie şi consum ......................................................................................................................................................................103

Dimensiunea teritorială a schimbărilor climatice şi a pachetului de măsuri pentru climă şi energie ...............................105

îmbunătăţirea accesului la transportul public în Atena ................................................................................................................................112


295

Pachetul privind mobilitatea urbană .........................................................................................................................................................................112

Atlasul urban arată schimbări mai rapide în oraşele din centru şi est ................................................................................................120

Politica de mediu şi teritoriile UE ................................................................................................................................................................................127

Literatura economică referitoare la impactul cheltuielilor publice asupra creşterii .....................................................................141

Definiţii ale bunei guvernanţe .......................................................................................................................................................................................162

Climatul favorabil de afaceri variază în cadrul unei ţări ..............................................................................................................................163

Instrumentele de guvernanţă electronică (e-Guvernarea) şi achiziţii publice electronice pot îmbunătăţi mediul

de afaceri şi pot reduce costurile ...............................................................................................................................................................................164

Mijloace de combatere a corupţiei .............................................................................................................................................................................168

Cum este stabilit indicele european privind calitatea guvernării? ...........................................................................................................171

Indicele de autonomie regională .................................................................................................................................................................................172

Principiile OCDE pentru investiţii publice eficiente: o responsabilitate împărtăşită între diferite niveluri de guvern .....174

Calitatea guvernării este un factor determinant al eficienţei politicii de coeziune .......................................................................177

Cooperarea macroregională ..........................................................................................................................................................................................185

Programele de cooperare teritorială începute în 1989 cu INTERREG ..................................................................................................186

Fondul european de ajustare la globalizare (FEG)............................................................................................................................................191

Regiunile ultraperiferice ....................................................................................................................................................................................................193

Comitetul Regiunilor şi dimensiunea teritorială a strategiei Europa 2020 şi a altor politici europene ............................200

Coeziunea teritorială şi Tratatul de la Lisabona din 2007 ..........................................................................................................................202

Instrumente financiare în 2007-2013 ....................................................................................................................................................................208

Exemple de scheme de sprijin acordat întreprinderilor .................................................................................................................................214

Exemple de proiecte de CDTI sprijinite ....................................................................................................................................................................215

Exemple de proiecte de TIC sprijinite........................................................................................................................................................................215

Exemple de proiecte sprijinite în sectorul transporturilor ............................................................................................................................216

îmbunătăţirea calităţii solicitărilor privind proiecte de anvergură ..........................................................................................................217

Exemple de proiecte sprijinite în domeniul infrastructurilor de mediu ................................................................................................217

Exemple de proiecte sprijinte în domeniul energiei .........................................................................................................................................218

Exemple de proiecte sprijinite în materie de infrastructuri turistice, culturale, sociale şi educaţionale, precum

şi în domeniul urban ...........................................................................................................................................................................................................219

Echipe de acțiune pentru încadrarea în muncă a tinerilor ..........................................................................................................................220

Valoarea adăugată a UE prin colaborarea în reţea şi diseminarea bunelor practici ...................................................................222

Evaluări contrafactuale ....................................................................................................................................................................................................224

Exemple de evaluări de impact contrafactuale ale FSE realizate în statele membre ................................................................231

Impactul politicii de coeziune: o sinteză a studiilor economice realizate ...........................................................................................233

Politica de coeziune în cadrul politicilor economice ale UE.........................................................................................................................235

Mecanismul pentru interconectarea Europei (MIE) ...........................................................................................................................................236

Fondul de solidaritate al Uniunii Europene (FSUE) ...........................................................................................................................................237

Criterii de îndeplinire a condiţionalităţii ex-ante în domeniul cercetării şi dezvoltării şi al inovării ....................................243


296

Logica de intervenţie a politicii de coeziune în 2014-2020 - Exemplu de susţinere a sectorului înaltei tehnologii

într-o regiune mai dezvoltată .......................................................................................................................................................................................245

Principii de excelenţă ..........................................................................................................................................................................................................247

Legătura dintre cadrul macroeconomic şi eficienţa fondurilor ESI .........................................................................................................249

Bugetul UE: angajamente şi plăţi ...............................................................................................................................................................................250

Aplicarea progresivă a condiţionalităţii macroeconomice în caz de nerespectare conform procedurii de deficit

excesiv ........................................................................................................................................................................................................................................251

Construirea simulărilor ......................................................................................................................................................................................................267

CUM VĂ PUŢETI PROCURA PUBLICAŢIILE UNIUNII EUROPENE?Publicaţii gratuite:

• unsingurexemplar:

pesite-ulEUBookshop(http://bookshop.europa.eu);

• maimulteexemplare/postere/hărți:

delareprezentanţeleUniuniiEuropene(http://ec.europa.eu/represent_ro.htm);

deladelegaţiiledinţărilecarenusuntmembrealeUE(http://eeas.europa.eu/delegations/index_ro.htm);

saucontactăndreţeauaEuropeDirect(http://europa.eu/europedirect/index_ro.htm)

lanumărul0080067891011(gratuitîntoatăUE)(*).

(*)Informaţiileprimitesuntgratuite,lafelcaşiceamalmareparteaapelurilortelefonice(uniloperatorişiunelecabinetelefoniceşihoteluritaxeazătotuşiacesteapeluri).

Publicaţii contra cost:

• pesite-ulEUBookshop(http://bookshop.europa.eu).

Abonamente:

• delaagenţiidevânzăriaiOficiuluipentruPublicaţiialUniuniiEuropene(http://publications.europa.eu/others/agents/index_ro.htm).

http://bookshop.europa.eu

http://ec.europa.eu/represent_ro.htm

http://eeas.europa.eu/delegations/index_ro.htm

http://eeas.europa.eu/delegations/index_ro.htm

http://europa.eu/europedirect/index_ro.htm

http://bookshop.europa.eu

http://publications.europa.eu/others/agents/index_ro.htm

KN-02-14-063-RO

-C

Date post:	28-Jan-2017
Category:	Documents
Upload:	trinhdieu
View:	235 times
Download:	13 times

Al şaselea Raport de coeziune economică, socială şi teritorială

Documents