CAPITOLUL I GENERALITǍŢI O abordare a problematicii locului, organizǎrii şi funcţionǎrii administraţiei ministeriale în România este un demers de un înalt grad de complexitate. Ca atare, înţelegerea sistemului administraţiei ministeriale este imperios necesarǎ. Aşa cum s-a afirmat în lucrǎrile de specialitate, ministerele constituie o categorie distinctă de autorităţi din cadrul sistemului de autorităţi aparţinând administraţiei publice şi au rolul de a realiza politica guvernamentală în domeniile de activitate specifice, fiind astfel organe de specialitate ale administraţiei publice centrale. 1
Transcript
CAPITOLUL I
GENERALITǍŢI
O abordare a problematicii locului, organizǎrii şi funcţionǎrii
administraţiei ministeriale în România este un demers de un înalt grad de
complexitate. Ca atare, înţelegerea sistemului administraţiei ministeriale este
imperios necesarǎ.
Aşa cum s-a afirmat în lucrǎrile de specialitate, ministerele
constituie o categorie distinctă de autorităţi din cadrul sistemului de
autorităţi aparţinând administraţiei publice şi au rolul de a realiza politica
guvernamentală în domeniile de activitate specifice, fiind astfel organe de
specialitate ale administraţiei publice centrale.
În calitatea lor de autorităţi centrale ale administraţiei publice ele
îşi desfăşoară activitatea pe întreg teritoriul ţării,
În încercarea de a defini ministerele, putem afirma cǎ ele sunt
organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, care exercită în
conformitate cu dispoziţiile legale, administraţia publică în domeniile de
activitate de care răspund.
În considerarea faptului cǎ organizarea (înfiinţarea) ministerelor nu
este de competenţa legii organice, aşa cum prevede Constituţia României, în
doctrinǎ s-a exprimat opinia1 că înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea unui
minister se poate realiza şi prin ordonanţă.
1 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ed. Nemira, Bucureşti, 1996, p. 435,
1
Distinct de reglementǎrile constituţionale însă, doar foarte rar
ministerele au fost înfiinţate prin lege, de pildǎ Ministerul Apǎrǎrii Naţionale
şi Ministerul de Interne – actualmente Ministerul Internelor şi Reformei
Administrative), celelalte fiind înfiinţate prin hotărâri ale guvernului.
De la o guvernare la alta sau chiar în cadrul aceleiaşi guvernări,
numărul şi denumirea ministerelor au oscilat
În literaturǎ s-a încercat o clasificare a ministerelor dupǎ natura
activitǎţii realizate, ajungându-se, de pildǎ, la urmǎtoarea grupare a acestora:
ministere cu activitate economică, aşa cum este, de exemplu,
Ministerul Finanţelor Publice;
ministere cu activitate social - culturală şi ştiinţifică,
categorie în care intrǎ, printre altele, Ministerul Educaţiei,
Cercetării şi Tineretului, Ministerul Culturii şi Cultelor,
Ministerul Sănătăţii Publice;
ministere cu activitate administrativă (politico-
administrativă), spre exemplu: Ministerul afacerilor externe,
Ministerul Internelor şi Reformei Administrative2.
1.1. Definiţii
2 Idem, p. 436
2
Ca sistem, administraţia ministerială se conturează ca fiind cel mai
important ansamblu de structuri şi activităţi de care depinde realizarea
scopului fundamental stabilit administraţiei publice şi anume:
ordinea de drept;
bunăstarea materială şi spirituală a colectivităţii naţionale.
Administraţia publică ministerială, atât ca activitate cât şi ca sistem,
reprezintă o parte a activităţii administraţiei publice generale şi a sistemului
global al administraţiei publice a unui stat.
Rolul administraţiei publice ministeriale este acela de a asigura
conducerea generală a administraţiei publice globale, pe care o exercită
guvernul, precum şi îndeplinirea sarcinilor pe care administraţia publică le
are în diferite domenii de activitate ale societăţii, prin intermediul
ministerelor şi a celorlalte structuri de specialitate ale administraţiei publice
centrale, aflate în subordinea guvernului sau ministerelor.
Raportul diuntre administraţia publică şi cea ministerială este unul ca
de la parte la întreg, administraţia publică ministerială fiind parte a
administraţiei publice generale a statului.
Etimologic, termenul de administraţie derivă din cuvintele latine
„administer” care înseamnă ajutor, slujitor şi figurativ, unealtă, precum şi
din „ministro” care înseamnă a servi, a sluji3.
În literatura de specialitate4, s-a ajuns ca termenul de administraţie să
desemneze o activitate a cuiva, care se subordonează magister-ului, pe care
îl slujeşte. Fără să se afirme expresis verbis, se subînţelege şi este evident că
termenii actuali ai raportului magister - administer5 sunt înlocuiţi de termenii
3 Ghe. Guţu, Dicţionar latin-român, Ed. Ştiinţifică, Buc., 1973, p. 25 şi 3424 Al. Negoiţă, Drept administrativ, Ed. Sylva, Buc., 1998, p. 3; I. Alexandru, Administraţia publică, Buc., 1999, p. 63-645 Ghe. Guţu, op. cit., p. 331, magister = conducător, comandant
3
puterea politică – administraţia publică, pentru că activitatea administraţiei
publice este comandată de puterea politică, căreia i se subordonează în mod
nemijlocit.
În mod frecvent, în literatură se întâlnesc noţiuni ca administraţie de
stat, activitate executivă, administraţie, cărora autorii le dau înţelesuri
diferite, iar alteori punând semnul egalităţii între acestea.
Unii autori susţin că termenii de executiv şi administrativ au sens
identic, la fel ca şi expresiile activitate administrativă – activitate executivă,
organe administrative – organe executive, susţinând că, prin noţiunea de
administraţie de stat se înţelege un sistem de organe ale statului sau o
anumită formă fundamentală de activitate a statului – activitatea
administrativă6.
Alţi autori7 definesc administraţia de stat ca fiind forma fundamentală
de activitate a statului, înfăptuită de organele administraţiei publice, care
constă în executarea legii, prin stabilirea de conduite obligatorii, precum şi
prin prestarea unor servicii.
O altă definiţie dată administraţiei de stat a fosta aceea de formă de
manifestare a fenomenului administrativ, care constă în conducerea
executării şi executarea efectivă a legilor, inclusiv prin realizarea de servicii
publice, precum şi a celorlalte acte ale organelor de stat, îndeplinită de
organele administraţiei de stat, în realizarea puterii de stat8.
În alte opinii9 se defineşte noţiunea administraţiei statului ca fiind
acţiunea prin care autorităţile publice veghează şi asigură satisfacerea
6 I. Iovănaş, Dreptul administrativ şi elemente ale ştiinţei administraţiei, Ed. Didactică şi Pedagogică, Buc., 1977, p. 107 D. Brezoianu, Drept administrativ român, Ed. Lucretius, Buc., 1997, p. 108 A. Iorgovan, V. Gilescu, Drept administrativ, Buc., 1986, p. 239 M. T. Oroveanu, Tratat de ştiinţa administraţiei, Buc., 1996, p. 27
4
cerinţelor de interes general, folosind în caz de necesitate prerogativele de
putere publică.
Se mai susţine că administraţia reprezintă o activitate executivă, pusă
sub semnul comenzii sau al delegării de atribuţii, care dobândeşte atributele
administraţiei publice atunci când îşi realizează obiectivele folosindu-se de
puterea publică10.
Administraţia publică este circumscrisă folosirii teoriilor şi proceselor
manageriale, politice şi juridice în vederea realizării mandatelor guvernării
legislative, executive şi judecătoreşti, pentru a asigura reglementările şi
serviciile pentru societate în ansamblu, cât şi pentru segmentele acesteia.
Totodată, administraţia publică este prezentată ca fiind forma
fundamentală de manifestare a puterii executive, cu o largă sferă de
cuprindere, care se realizează prin activitatea organelor centrale şi locale ale
administraţiei publice, cât şi prin activitatea altor subiecţi special investiţi,
activitate care se realizează în temeiul şi în executarea legii11.
De asemenea, administraţia publică a mai fost definită drept
activitatea de organizare şi de executare în concret a legii, cu caracter
dispozitiv şi prestator care se realizează, în principal, de organele
administraţiei publice şi, în subsidiar, de alte organe ale statului, precum şi
de organizaţii particulare de interes public.
1.2. Conceptul de „administraţie publică ministerială”
10 I. Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, Buc., 1994, p.11; C. Manda ş. a., Administraţia publică din România, Buc., 1999, p. 1111 M. V. Dvoracek, Drept administrativ, Iaşi, 1993, p. 38
5
În accepţiunea sa de sistem de elemente structurale, administraţia
publică este constituită din ansamblul organelor şi instituţiilor administrative
reunite într-un sistem unitar prin care se realizează activităţile de organizare
a executării şi de executare în concret a legii pe întreg teritoriul ţării sau la
nivelul colectivităţilor locale.
Organizarea şi conţinutul activităţii administraţiei publice şi structura
administraţiei publice sunt determinate de natura şi volumul sarcinilor
rezultate din scopurile stabilite de puterea politică, administraţia publică
nefiind altceva decât un instrument cu ajutorul căruia statul urmăreşte
realizarea interesului general al societăţii care l-a creat.
În sensul realizării sarcinilor administraţiei publice, statul înfiinţează
prin organele competente, structuri administrative care sunt organizate din
punct de vedere funcţional şi teritorial.
Astfel, pentru îndeplinirea sarcinilor din diferitele domenii şi ramuri
de activitate ale vieţii sociale vor fi înfiinţate structuri de specialitate, cu o
competenţă limitată la domeniul sau sectorul respectiv, precum ministerele
şi alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale.
Însă, în acelaşi timp, pentru îndeplinirea sarcinilor generale se
înfiinţează structuri administrative cu o competenţă generală, cum este
Guvernul, la nivelul întregii ţări, ori consiliile judeţene şi consiliile locale,
care au de asemenea o competenţă generală în unitatea administrativ
teritorială în care funcţionează.
Prin raportare la teritoriul ţării, sunt înfiinţate structuri ale sistemului
administraţiei publice care să îndeplinească sarcini de importanţă naţională,
pe întreg teritoriul statului, precum sunt ministerele şi alte organe de
specialitate ale administraţiei publice centrale, ori structuri care să
6
îndeplinească sarcini locale, precum sunt consiliile judeţene şi consiliile
locale.
Conceptul de sarcini ale sistemului administraţiei publice este
specifică ştiinţei administraţiei, iar corespondentul juridic al acesteia este
noţiunea de atribuţii care, în ansamblul lor, formează competenţa unei
structuri a sistemului administraţiei publice.
Aşadar, pentru îndeplinirea sarcinilor din diferitele domenii şi ramuri
de activitate ale vieţii sociale, care sunt de importanţă naţională, puterea
politică, prin organele competente, va înfiinţa organe de specialitate ale
administraţiei publice, cu o competenţă materială în domeniul sau ramura de
activitate pentru care au fost înfiinţate şi cu o competenţă teritorială
naţională, pe întreg teritoriul ţării.
Toate aceste structuri ale sistemului administraţiei publice, care au
competenţă materială de specialitate în domeniul sau ramura de activitate
pentru care au fost înfiinţate, precum şi o competenţă teritorială naţională,
sunt organizate fie în subordinea Guvernului, fie ca structuri autonome, care
au o anumită subordonare faţă de puterea legislativă.
În confirmitate cu prevederile art. 116 din Constituţia României
republicată12 administraţia publică centrală de specialitate este formată din
12 Modificată şi completată prin Legea de revizuire a Constituţiei României nr. 429/2003 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 29 octombrie 2003, republicată de Consiliul Legislativ, în temeiul art. 152 din Constituţie, cu reactualizarea denumirilor şi dându-se textelor o noua numerotare (art. 152 a devenit, în forma republicată, art. 156). Legea de revizuire a Constituţiei României nr. 429/2003 a fost aprobată prin referendumul naţional din 18-19 octombrie 2003 şi a intrat în vigoare la data de 29 octombrie 2003, data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 29 octombrie 2003 a Hotarârii Curtii Constituţionale nr. 3 din 22 octombrie 2003 pentru confirmarea rezultatului referendumului naţional din 18-19 octombrie 2003 privind Legea de revizuire a Constitutiei României. Constituţia României, în forma iniţiala, a fost adoptată în sedinta Adunării Constituante din 21 noiembrie 1991, a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 233 din 21 noiembrie 1991 şi a intrat în vigoare în urma aprobarii ei prin referendumul naţional din 8 decembrie 1991.
7
ministere şi alte organe de specialitate care se pot organiza fie în subordinea
Guvernului ori a ministerelor, fie ca autorităţi administrative autonome.
Administraţia publică ministerială poate fi definită ca fiind activitatea
de organizare a executării şi de executare în concret a legii, prin activităţi
preponderent cu caracter dispozitiv, dar şi prestator, activitate care se
realizează pe domenii şi ramuri de activitate, pe întreg teritoriul naţional, de
către structuri care se află în subordinea Guvernului, care formează sistemul
administraţiei publice ministeriale.
1.3. Sistemul administraţiei publice ministeriale şi elementele
componente ale acestuia
Prin sistem al organelor administraţiei publice se înţelege totalitatea
organelor care realizează activitatea de administraţie publică, de organizare a
executării şi de executare în concret a legii, între care există legături prin
care se asigură funcţionalitatea sistemului.
În literatura de specialitate, anterioară Constituţiei din 1991, existenţa
unui sistem al organelor administraţiei, ca parte componentă a sistemului
organelor statului, era explicată ca fiind expresia centralismului democratic
şi conducerii realizate de partidul unic13.
După intrarea în vigoare a Constituţiei din 1991, în literatura de
specialitate s-a exprimat şi opinia14 potrivit căreia noţiunea de sistem al
organelor administraţiei publice poate fi folosită doar în sens metaforic, fără
justificare din punct de vedere ştiinţific.
13 I. Vântu, M. Anghene, M. Stăoanu, Organele administraţiei de stat în R.S.R, Bucureşti, 1971, p. 181-184; M. Lepădătescu, Sistemul organelor statului în R.S.R., Buc., 1966, p. 70-73; I. Iovănaş, op. cit., p. 10514 A. Iorgovan, op. cit., p. 77 si urm.
8
Totuşi majoritatea autorilor15 de drept administrativ, au continuat să
susţină existenţa unui sistem al organelor administraţiei publice şi după
intrarea în vigoare a Constituţiei din anul 1991 care, deşi nu a făcut-o în mod
expres, a consacrat principiul separaţiei puterilor în stat. Acest principiu a
fost consacrat expres în urma revizuirii Constituţiei, prin introducerea alin. 4
la art. 1, potrivit căruia, statul se organizează pe baza principiului separaţiei
şi echilibrului puterilor: legislativă, executivă şi judecătorească, în cadrul
democraţiei constituţionale.
Tocmai de aceea, problema sistemului organelor statului nu mai poate
şi nici nu mai trebuie pusă prin prisma unui sistem piramidal în vârful căruia
se află partidul stat, care funcţionează pe baza unor raporturi stricte de
subordonare.
Problema sistemului organelor statului, care nu funcţionează nici
haotic şi nici rupte unele de altele, ci în cadrul unui ansamblu coerent,
construit pe principii sistemice, trebuie pusă în alţi termeni, cu relevarea
gamei largi de raporturi juridice care se stabilesc între acestea: de
subordonare, de colaborare, de participare, care conduc în final la o
funcţionalitate coerentă a acestuia.
Constituţia din anul 1991 a consacrat principiul potrivit căruia
Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român (fostul
art. 58 alin. 1, actualul art. 61 alin. 1), principiu menţinut şi după adoptarea
Legii de revizuire, ceea ce confirmă concluzia că organele puterilor statului
au o organizare sistematică, Parlamentul fiind organul suprem şi unica
autoritate legiuitoare a ţării, prin intermediul căruia puterea politică
influenţează şi controlează activitatea întregului sistem.
15 Al. Negoiţă, op. cit., p. 72;
9
Alături de organele puterii legiuitoare şi de autorităţile puterii
judecătoreşti, în cadrul acestui sistem există şi funcţionează organele puterii
executive: organele administraţiei publice, care realizează activitatea de
administraţie publică, de organizare a executării şi de executare în concret a
legii.
Aşa cum am mai arătat, din punct de vedere organic, administraţia
publică se prezintă ca un ansamblu de elemente componente, constituite într-
un sistem articulat prin raporturile de drept administrativ stabilite în scopul
asigurării funcţionalităţii coerente a acestuia.
Raporturile de drept administrativ, care se formează în cadrul
sistemului organelor administraţiei publice, reprezintă armătura juridică pe
care se structurează întregul sistem al organelor administraţiei publice16.
În cadrul acestor raporturi, rolul principal pentru asigurarea coerenţei
funcţionale a sistemului organelor administraţiei publice îl au raporturile de
subordonare în baza cărora întregul sistem se ierarhizează până la nivelul
Guvernului, potrivit art. 102 alin. 1 din Constituţia revizuită şi republicată,
exercită conducerea generală a administraţiei publice.
Este adevărat că autorităţile administraţiei locale, consiliile locale şi
primarii, consiliile judeţene şi preşedinţii acestora, funcţionează pe baza
principiului autonomiei locale, dar asupra activităţii şi actelor acestora
Guvernul exercită un control de tutelă administrativă.
Coerenţa funcţională a sistemului organelor administraţiei publice,
mai este asigurată şi de raporturile de participare care se realizează în cadrul
unor forme variate de activitate pin eliberarea şi acordarea unor avize,
propuneri, acorduri, etc., reciproce ale diferitelor organe.
16 E. Albu, Administraţia ministerială în România, Ed. All Beck, Buc., 2004, p. 48
10
De asemenea, un rol important au şi raporturile de colaborare care se
materializează fie în spijinul pe care îl dau organele administraţiei de stat
organelor administraţiei locale, fie în conlucrarea organelor administraţiei
publice, precum aceea dintre Ministerul Educaţiei, Cercetării şi Tineretului
şi Ministerul Justiţiei pentru organizarea şi realizarea învăţământului juridic,
spre exemplu.
1.3.1. Componentele sistemului administraţiei publice
În sistemul administraţiei publice, părţile componente au calitatea de
organe ale administraţiei publice în sensul de instituţie publică şi în sensul
de organ prin care funcţionează instituţiile publice şi prin care se realizează
sarcinile administraţiei publice17.
Sistemul administraţiei publice este format dintr-o varietate de organe
care prezintă particularităţi de organizare, de natură juridică, dar toate au în
comun activitatea de organizare a executării şi de executare în concret a legii
în care se exprimă specificul administraţiei publice în statul de drept.
Astfel, în sistemul administraţiei publice, se include, în primul rând,
Guvernul care este, în acelaşi timp, expresia puterii executive a statului, iar
prin natura activităţii pe care o desfăşoară este organul cel mai important
care exercită conducerea generală a administraţiei publice, asigurând
coerenţa acesteia ca activitate de organizare a executării legii în toate
subsistemele administraţiei publice.
Totodată, în sistemul administraţiei publice intră ministerele şi
celelalte organe ale administraţiei publice de specialitate prin care se
realizează sarcinile care revin statului, dintre care unele se subordonează
17 Al. Negoiţă, op. cit., p. 73
11
Guvernului sau ministerelor, iar altele au un statut de autorităţi
administrative autonome faţă de Guvern, dar subordonate Parlamentului.
De asemenea, în cadrul sistemului administraţiei publice se include
administraţia publică locală, organizată în unităţile administrativ –
În sfârşit, din sistemul administraţiei publice fac parte şi diferite
instituţii social – culturale şi unităţi prin care se realizează diverse
prestaţiuni, pe baza şi în executarea legii, prin care sunt satisfăcute nevoile
membrilor colectivităţii.
1.3.2. Noţiunea de sistem al administraţiei publice
ministeriale
În literatura de specialitate18 s-a arătat că prin termenul de
„administraţie publică ministerială” se desemnează organele centrale de
specialitate care sunt subordonate direct Guvernului, indiferent dacă au sau
nu denumirea de ministere, iar titularul acestora face parte, de drept, în baza
Constituţiei, din Guvern, dar există şi organe denumite comitet, consiliu,
agenţie, departament, al căror titular, ca regulă, nu face parte din Guvern.
Din această definiţie rezultă că, Guvernul este în afara sistemului
administraţiei publice ministeriale, pe care îl conduce fără a face parte din el,
precum şi că, în afara ministerelor, în administraţia ministerială se includ
doar acele organe de specialitate ale administraţiei publice centrale care sunt
subordonate direct Guvernului.
Cu alte cuvinte, referitor la această din urmă concluzie, se susţine
ideea că, acele organe de specialitate care, potrivit legii, sunt înfiinţate şi
18 A. Iorgovan, op. cit., vol. 1, p. 434
12
organizate în subordinea ministerelor, precum şi structurile exterioare ale
ministerelor, denumite servicii publice deconcentrate, nu fac parte din
administraţia ministerială.
Atunci când am enumerat componentele sistemului administraţiei
publice am afirmat că acesta include, în primul rând, Guvernul care este, în
acelaşi timp, expresia puterii executive a statului, iar prin natura activităţii pe
care o desfăşoară este cel mai important organ al sistemului administraţiei
publice exercitând conducerea generală a administraţiei publice.
Într-adevăr, potrivit prevederilor art. 102 alin. 1 din Constituţia
revizuită şi republicată, Guvernul, potrivit programului său de guvernare
acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi
exercită conducerea generală a administraţiei publice, iar potrivit art. 1 alin.
1 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea Guvernului României şi a
ministerelor19, Guvernul este autoritatea publică a puterii executive, care
funcţionează pe baza votului de încredere acordat de Parlament şi care
asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea
generală a administraţiei publice.
Deci, Guvernul este un organ prin care acţionează puterea executivă a
statului, dar este şi un organ al administraţiei publice reprezentând vârful
sistemului administraţiei publice, fiind în acelaşi timp şi capul sistemului
administraţiei publice ministeriale, pe care o subordonează. Din acest motiv,
administraţia publică ministerială poate fi denumită şi cu sintagma
administraţie publică guvernamentală.
19 Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, publicată în M. Of., partea I, nr. 164/2.04.2001, modificată prin Legea nr. 250/2006, publicată în M. Of., partea I, nr. 554/27.06.2006.
13
Această subordonare a administraţiei ministeriale faţă de Guvern nu
trebuie limitată doar la subordonarea directă ci, considerăm că trebuie
înţeleasă în sensul larg, în care se include şi subordonarea indirectă.
Astfel, serviciile publice deconcentrate în teritoriu, care funcţionează
sub forma organelor de specialitate, ca structuri exterioare ale ministerelor,
precum şi organele de specialitate la care se referă art. 102 alin. 1 din
Constituţia republicată şi art. 42 din Legea nr. 90/2001, care sunt înfiinţate
în subordinea directă a ministerelor, sunt subordonate indirect şi Guvernului
care le poate controla activitatea pe care o desfăşoară.
Deci, prin sistem al administraţiei publice ministeriale vom înţelege
un ansamblu de organe de specialitate a administraţiei publice, care sunt
înfiinţate şi funcţionează în subordinea directă sau indirectă a Guvernului, în
scopul realizării sarcinilor specifice domeniilor şi ramurilor de activitate ale
acestora, stabilite prin programul de guvernare aprobat de puterea politică
pin organul competent, Parlamentul.
Trebuie subliniat că sistemul administraţiei publice ministeriale sau
guvernamentale reprezintă o parte a sistemului global al administraţiei
publice generale a ţării care mai include şi structurile administrative
autonome, structuri administrative ale celorlalte instituţii publice centrale,
precum şi structurile administraţiei publice locale.
1.3.3. Componentele sistemului administraţiei publice
ministeriale
14
În sistemul administraţiei publice ministeriale sau guvernamentale, va
intra, în primul rând, Guvernul care, ca organ al administraţiei publice, este
capul administraţiei ministeriale, pe care o subordonează direct sau indirect.
În al doilea rând, din sistemul administraţiei ministeriale fac parte
ministerele, adică acele organe de specialitate ale administraţiei publice
centrale care poartă această denumire şi sunt conduse de persoane care fac
parte din Guvern.
În al treilea rând, din sistemul administraţiei ministeriale fac parte
acele organe de specialitate care chiar dacă nu sunt denumite ministere, sunt
conduse de persoane care fac parte din Guvern, precum Autoritatea
Naţională de Control, înfiinţată prin O.U.G. nr. 64/2003, care funcţionează
ca organ de specialitate al administraţiei publice centrale, fiind conduse de
un ministru delegat pe lângă primul ministru pentru coordonarea autorităţilor
de control20.
În al patrulea rând, din sistemul administraţiei publice ministeriale fac
parte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale care sunt
înfiinţate, potrivit art. 102 alin. 1 din Constituţia revizuită şi republicată şi
art. 11 lit. o din Legea nr. 90/2001, în subordinea Guvernului, care poartă
diverse denumiri: agenţie, autoritate, oficiu, comisie, administraţie,
secretariat, institut, consiliu, etc.
În al cincilea rând, în sistemul administraţiei publice, se includ
organele de specialitate care sunt înfiinţate, în temeiul art. 102 alin. 1 din
Constituţia republicată şi art. 42 din Legea nr. 90/2001, în subordinea directă
a ministerelor şi, deci în subordinea directă a Guvernului.
20 H.G. n. 16/2003 a Parlamentului României, pentru modificarea structurii şi componenţa Guvernului, publicată în M. Of., partea I, nr. 436/19.06.2003
15
Aceste organe de specialitate ale administraţiei publice poartă diverse
tehnicilor de muncă intelectuală şi educarea tinerei generaţii în sprijinul
respectării drepturilor şi libertăţilor fundamentale şi al desfăşurării unor
activităţi producătoare de bunuri materiale şi spirituale.
Privind sarcinile administraţiei publice acestea au fost definite în
literatura de specialitate22 ca fiind îndatoririle ce revin sistemului
administraţiei publice privind realizarea valorilor, stabilite de puterea
22 Al. Negoiţă, op. cit., p. 52
19
politică, precum şi transpunerea lor în realitate în cadrul sistemului social
global.
Din acest punct de vedere administraţia publică ministerială reprezintă
expresia repartizării sarcinilor administraţiei publice pe principiul diviziunii
muncii, fiecare minister sau alt organ de specialitate al administraţiei publice
centrale din subordinea Guvernului, având de realizat sarcini în raport cu
specificul activităţii sale, din domeniul sau ramura vieţii sociale în care
funcţionează.
În raport de conţinutul administraţiei publice ca activitate sarcinile
administraţiei ministeriale, ca şi ale administraţiei publice în general, se
împart în sarcini de conducere şi organizare şi, respectiv, sarcini de prestaţie,
după natura dispozitivă sau prestatoare activităţii de organizare a executării
şi de executare în concret a legii.
Ceea ce este specific administraţiei publice ministeriale este proporţia
sarcinilor de conducere şi organizare şi, respectiv, a sarcinilor de prestaţie
între structurile centrale şi cele deconcentrate ale administraţiei ministeriale.
Astfel, în cazul structurilor centrale ale ministerelor şi ale celorlalte
structuri ale administraţiei ministeriale, preponderente sunt sarcinile de
conducere şi organizare a executării legii.
Ministerele îndeplinesc sarcinile de conducere şi organizare, pe baza
şi în condiţiile legii, în domeniul de activitate al fiecărui minister, în raport
cu specificul său. În unele domenii, conducerea şi organizarea se fac printr-o
amplă activitate de control şi îndrumare a unităţilor subordonate, precum în
cazul Ministerului Apărării Naţionale, Ministerului Internelor şi Reformei
Administrative ş.a.
20
În alte domenii, sarcinile de conducere şi organizare sunt mai
generale, precum în cazul ministerelor din domeniile economice, ori al
educaţiei, unde se aplică principiile autonomiei funcţionale.
De asemenea, sarcinile de conducere şi organizare se pot realiza şi
prin autorizarea unor activităţi în favoarea unor întreprinzători particulari,
prin eliberarea unor licenţe de import-export, prin autorizarea funcţionării
unor instituţii particulare de învăţământ, de sănătate, farmaceutice, etc.
În ceea ce priveşte sarcinile de prestaţie, unele dintre acestea sunt de
interes naţional, cum sunt sarcinile de reprezentare diplomatică, realizate
prin activitatea Ministerului Afacerilor Externe prin compartimentele din
străinătate, ori sarcinile de evidenţă a populaţiei realizate prin structurile din
teritoriu ale Ministerului Internelor şi Reformei Administrative, etc.
Pentru realizarea sarcinilor lor, structurile administraţiei publice
ministeriale sunt prevăzute prin actul de înfiinţare şi/sau organizare cu un
ansamblu de activităţi, care formează competenţa materială a acestora.
Principiile generale ale administraţiei publice care guvernează şi
activitatea administraţiei publice ministeriale sunt:
principiul legalităţii;
principiul ierarhiei;
principiul continuităţii;
principiul operativităţii;
principiul revocabilităţii;
principiul oportunităţii;
principiul descentralizării şi autonomiei locale;
principiul deconcentrării serviciilor publice.
21
Dintre aceste principii, specifice administraţiei publice ministeriale
sunt: principiul ierarhiei şi principiul deconcentrării serviciilor publice, astfel
că ne vom rezuma doar asupra acestora.
Principiul ierarhiei este expresia raporturilor ierarhice existente în
activitatea pentru organizarea executării şi executarea legii realizată de
structurile componente ale sistemului administraţiei publice ministeriale,
activitatea structurilor inferioare fiind subordonată activităţii structurilor
ierarhic superioare, aflate într-o poziţie supraordonată.
Astfel, potrivit prevederilor art. 116 alin. 1 din Constituţia revizuită şi
republicată şi ale art. 35 alin. 1 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi
funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, ministerele se
organizează şi funcţionează numai în subordinea Guvernului.
De asemenea, în afara organelor de specialitate ale administraţiei
publice centrale pe care Constituţia le denumeşte autorităţi administrative
autonome, toate celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice
centrale se pot înfiinţa şi funcţiona, potrivit art. 116 alin. 2 din Constituţia
revizuită şi publicată şi art. 11 lit. a şi art. 42 din Legea nr. 90/2001, numai
în subordinea Guvernului sau a ministerelor, activitatea lor fiind subordonată
activităţii acestora din urmă.
Din acest principiu decurge un alt principiu specific administraţiei
publice ministeriale şi anume acela al unităţii administraţiilor ministeriale.
Deşi împărţirea sarcinilor pe diferite ministere şi alte organe de specialitate
ale administraţiei publice centrale are drept consecinţă fragmentarea
activităţii, subordonarea acestora faţă de Guvern asigură unitatea activităţii
şi structurilor sistemului administraţiei publice ministeriale.
22
Celălalt principiu specific activităţii administraţiei publice ministeriale
este cel al deconcentrării în teritoriu a activităţii serviciilor publice centrale
ale administraţiei ministeriale.
Conceptul de servicii publice descentralizate, folosită de Constituţia
din 1991 şi de legislaţia subsidiară, precum şi de o parte a literaturii de
specialitate, a avut drept consecinţă crearea unei confuzii între noţiunile de
servicii publice descentralizate şi servicii publice deconcentrate.
În mod just, în opinia noastră, a subliniat o parte a doctrinei
româneşti23 că terminologia de servicii publice descentralizate ale
ministerelor era neştiinţifică, deoarece descentralizarea administrativă
înseamnă construcţia pe plan local a unei administraţii autonome faţă de
administraţia centrală, în timp ce deconcentrarea administrativă reprezintă
deplasarea în teritoriu a activităţii şi structurilor centrale, serviciile publice
deconcentrate în teritoriu rămânând subordonate activităţii şi structurilor
centrale ale administraţiei ministeriale.
23 Al. Negoiţă, op. cit., p. 62;
23
CAPITOLUL II
ORGANIZAREA ŞI FUNCŢIONAREA SISTEMULUI
ADMINISTRAŢIEI PUBLICE MINISTERIALE
2.1. Ministerele – structuri de bază ale administraţiei ministeriale
2.1.1. Generalităţi
Începuturile organizării şi funcţionării departamentelor ministeriale
sunt anterioare instituţiei Guvernului, Regulamentele organice (din Ţara
Românească în 1831 şi din Moldova în 1832) conţinând reglementări care au
transformat unele ranguri boereşti în funcţii de miniştrii.
Unirea Moldovei cu Ţara Românească a însemnat, totodată, începutul
organizării şi funcţionării Guvernului şi a ministerelor în sensul modern al
acestora, chiar dacă în perioada 24 ianuarie 1859 – 11 decembrie 1861 la
Iaşi şi Bucureşti au funcţionat guverne separate, numite de acelaşi domn.
Perioada care a urmat până la adoptarea primei legi privind
organizarea ministerelor24, în anul 1929 a cunoscut unele modificări în ceea
ce priveşte numărul şi structura ministerelor: în anul 1865 în locul
Ministerului Controlului fiind înfiinţată Curtea de Conturi, au fost înfiinţate
ministere noi iar altele sau divizat ori s-au contopit25.
24 Legea nr. 163/1929 pentru organizarea ministerelor, publicată în M. Of. Nr. 169/2.08.192925 E. Albu, op. cit., p. 140
24
Legea nr. 163/1929 privind organizarea ministerelor a stabilit la 10
numărul ministerelor din România de după Marea Unire.
Evoluţia numărului ministerelor, începând cu prima lege pentru
organizarea acestora a cunoscut o multiplicare, numărul cel mai mare fiind
în perioada comunistă.
Astfel, Constituţia din 1952 în art. 50, nominaliza cele 28 de
ministere, lucru pe care Constituţia din 1965 nu l-a mai făcut, iar ultimul
guvern comunist a avut 32 de ministere, chiar dacă nu toate purtau aceasta
titulatură.
Numărul ministerelor după evenimentele din decembrie 1989 şi, în
special, după intrarea în vigoare a Constituţiei din 1991 au variat de la o
guvernare la alta, de la un guvern la altul şi chiar în cadrul aceluiaşi guvern,
după criterii dificil de identificat.
Dar, cele mai multe modificări au fost realizate asupra structurilor
organizatorice interne ale ministerelor fiecare guvernare având orgoliul şi,
mai ales, interesul să înfiinţeze/desfiinţeze, să contopească/descontopească
departamente, direcţii, etc., după cum fiecare ministru a avut aceleaşi
„preocupări de optimizare” a compartimentelor din structura interna a
ministerului său.
25
2.1.2. Constituirea şi atribuţiile generale ale ministerelor.
Rolul lor în sistemul administraţiei ministeriale
Ca autorităţi centrale, ministerele sunt organe care conduc şi
coordonează administraţia publică în diferitele domenii şi ramuri de
activitate26.
Natura sarcinilor administraţiei publice, precum şi volumul acestora
din ramurile şi domeniile de activitate ale vieţii sociale sunt elementele care
influenţează înfiinţarea şi organizarea ministerelor, cât şi a celorlalte organe
de specialitate ale administraţiei publice centrale.
Numărul ministerelor este determinat de masa sarcinilor administraţiei
publice într-un domeniu sau altul de activitate, dar şi de priorităţile şi
interesele politice ale partidului sau coaliţiei de partide care a câştigat
alegerile parlamentare şi are astfel, posibilitatea să organizeze sistemul
administraţiei ministeriale.
Astfel, la un moment dat, sporirea sarcinilor legate de finalizarea
negocierilor de aderare a României la UE a determinat înfiinţarea
Ministerului Integrării Europene27, prin preluarea activităţii Departamentului
de Integrare Europeană din cadrul Ministerului Afacerilor Externe.
Dar, de cele mai multe ori, administrarea problemelor dintr-un
domeniu de activitate de către un minister sau de către un alt organ de
specialitate din cadrul administraţiei ministeriale este o opţiune politică a
partidului ori coaliţiei de partide care a câştigat puterea în stat, decizia luată
fiind expresia unor priorităţi şi interese politice.
26 Al. Negoiţă, op. cit., p. 7627 Ministerul Integrării Europene a fost înfiinţat prin O.U.G. nr. 2/2001, publicată în M. Of. partea I, nr. 10/9.01.2001
26
În ceea ce priveşte numărul ministerelor în literatura de specialitate28
s-a arătat, pe drept cuvânt, că acesta este determinat de masa sarcinilor
administraţiei publice, astfel că numărul ministerelor va putea creşte în
măsura în care creşte masa sarcinilor administraţiei publice.
Dar, între cele două elemente volumul masei de sarcini şi numărul
ministerelor, există o corelaţie care marchează doar o tendinţă, în concret
numărul ministerelor fiind determinat de puterea politică, de priorităţile şi
interesele acestora.
Tendinţa actuală, de reducere a numărului ministerelor, impusă de
cerinţele organismelor Uniunii Europene, este salutară pentru că
administraţia ministerială nu trebuie să constituie o povară pentru bugetul de
stat, ci un instrument eficient şi suplu în mâinile puterii politice.
Totuşi un număr prea mic de ministere prezintă riscul de a transforma
sistemul administraţiei ministeriale într-un ansamblu ineficient sau, cel
puţin, de a transforma componentele principale ale acestui sistem în nişte
megaministere greoaie şi tergiversante în rezolvarea sarcinilor din domeniile
lor de activitate.
Dar, aşa cum a demonstrat realitatea, multiplicarea ministerelor
prezintă, la rândul său, neajunsuri pentru că un număr mare de ministere, va
face dificilă coordonarea de către Guvern a acestora, va duce la
fragmentarea domeniilor de activitate şi la încetinirea rezolvării problemelor,
precum şi la împovărarea bugetului de stat.
Oricum, şi într-un caz şi în celălalt, ministerele rămân adevăraţii
piloni ai administraţiei publice, în general, şi ai administraţiei publice
ministeriale, în special, de eficienţa lor depinzând bunul mers al
administraţiei oricărei ţări.
28 Al. Negoiţă, op. cit., p. 68 şi urm.
27
Deci, ministerele ocupă locul principal în cadrul sistemului
administraţiei ministeriale având rolul de a organiza şi executa în concret
legile în anumite domenii şi sectoare de activitate.
Art. 34 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea
Guvernului României şi a ministerelor, defineşte ministerele ca fiind organe
de specialitate ale administraţiei publice centrale care realizează politica
guvernamentală în domeniile de activitate ale acestora.
În actele normative de organizare şi funcţionare, ministerele sunt
definite ca fiind organe de specialitate ale administraţiei publice centrale
înfiinţate în subordinea Guvernului, cu personalitate juridică având rolul de a
elabora şi asigura aplicarea strategiei şi politicilor guvernamentale în
domeniile lor de activitate.
Temeiul juridic de ordin constituţional al înfiinţării, organizării şi
funcţionării ministerelor ca organe de specialitate ale administraţiei publice
centrale îl reprezintă prevederile art. 116 alin. 1 şi art. 117 alin. 1 din
Constituţie, potrivit cărora ministerele se înfiinţează, se organizează şi
funcţionează potrivit legii şi numai în subordinea Guvernului.
Aceleaşi principii sunt reluate de prevederile art. 35 din Legea nr.
90/2001 privind organizarea Guvernului României şi a ministerelor, conform
cărora ministerele se organizează şi funcţionează numai în subordinea
Guvernului, potrivit prevederilor Constituţiei şi prezentei legi.
Nici Constituţia din 1991 şi nici Legea nr. 90/2001 privind
organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor nu
stabilesc numărul ministerelor şi nici nu le nominalizează, aşa cum făcuseră
Legea nr. 163/1929 privind organizarea ministerelor şi Constituţia din 1952,
soluţii care s-au dovedit incomode pentru guvernele din perioadele
28
respective, nevoite să se conformeze unor astfel de corsete sau să impună
modificarea repetată a prevederilor legale şi, respectiv, constituţionale.
Partea pozitivă a actualelor precederi constituţionale şi legale, care nu
nominalizează ministerele şi nici nu limitează numărul acestora, constă în
posibilitatea pe care o are fiecare guvern de a stabili numărul şi domeniile de
activitate aferente acestora în raport cu obiectivele programului de guvernare
şi sarcinile etapei respective, precum şi cu interesele politice ale partidului
sau coaliţiei de partide care a ajuns la putere.
Deşi, potrivit prevederilor Constituţiei din 1991 şi Legii nr. 90/2001
privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor,
ministerele se înfiinţează potrivit legii29, practica constituţională a impus
soluţia nominalizării acestora prin hotărârile comune ale Camerei
Deputaţilor şi Senatului prin care s-a acordat votul de încredere şi s-au
aprobat programul de guvernare şi lista cu membrii Guvernului şi abia
ulterior au fost adoptate actele normative de înfiinţare a ministerelor
respective.
Astfel, Hotărârea nr. 39 din 28.12.2000 prin care Parlamentul
României, în şedinţă comună a Camerei Deputaţilor şi Senatului a acordat
încredere Guvernului în componenţa propusă de candidatul la funcţia de
prim-ministru, unde au fost nominalizate ministerele şi, ulterior, au fost
adoptate O.U.G. Nr. 201/2000 privind stabilirea de măsuri referitoare la
organizarea şi funcţionarea unor ministere30 şi O.U.G. nr. 2/2001 pentru
stabilirea unor măsuri privind înfiinţarea, organizarea, reorganizarea sau
29 Formularea “potrivit legii”, a deschis calea unor soluţii inedite, provocând, totodată vii dispute în literatura de specialitate. A. Iorgovan, op. cit., p. 435. Din acest punct de vedere, Legea nr. 163/1929 era mult mai riguroasă, prevăzând în art. 11 că ministerele puteau fi înfiinţate şi desfiinţate numai prin lege.30 O.U.G. nr. 201/2000 a fost publicată în M. Of. partea I, nr. 706/29.12.2000
29
funcţionarea, după caz, a unor ministere, organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale şi instituţii publice31.
Nu la fel s-au întâmplat lucrurile cu ocazia adoptării de către
Parlament a Hotărârii nr. 16 din 19.06.2003, privind modificarea structurii şi
componenţei Guvernului, prin care au fost înfiinţate, ca urmare a comasării
sau a altor forme de reorganizare, un număr de 7 ministere şi au fost
desfiinţate 3 ministere.
Soluţia la care s-a oprit Parlamentul cu acea ocazie reprezintă o
inovaţie care nu a fost avută în vedere de dispoziţiile constituţionale, potrivit
cărora ministerele se înfiinţează, se organizează şi funcţionează potrivit legii,
iar nu potrivit hotărârilor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului.
Aceeaşi soluţie a fost urmată şi în cazul ultimei restructurări /
reorganizări a administraţiei ministeriale, Hotărârea Parlamentului nr. 5 din
10.03.2004 pentru aprobarea modificării structurii şi componenţei
Guvernului şi Decretul nr. 125 din 10.03.2004 al Preşedintelui României
fiind publicat în aceeaşi zi, fiind numiţi miniştrii pentru departamente care
urmau să se înfiinţeze/reorganizeze abia prin O.U.G. nr. 11/2004, publicată
la 25.03.2004.
Potrivit prevederilor art. 37 din Legea nr. 90/20001 privind
organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, primul
ministru poate cere Parlamentului modificarea structurii Guvernului prin
înfiinţarea, desfiinţarea sau, după caz, divizarea ori comasarea unor
ministere, cu aplicarea, în mod corespunzător a dispoziţiilor art. 36.
Ori, în conformitate cu dispoziţiile art. 36 din aceeaşi lege, ministerele
şi miniştrii se aprobă de către Parlament, prin acordarea votului de încredere
asupra programului de guvernare şi întregii liste a Guvernului, la învestitură.
31 O.U.G. nr. 2/2001 a fost publicată în M. Of. partea I, nr. 10/9.01.2001
30
Deci, acest text al legii nu prevede pentru Parlament posibilitatea de a
înfiinţa/desfiinţa ministere printr-o hotărâre comună a celor două Camere şi
nici de a acorda votul de încredere asupra unei liste a Guvernului, în lipsa
unui program de guvernare, cum s-a întâmplat în cazul Hotărârii nr. 16/2003
şi a Hotărârii nr. 5/2004.
Oricum, Parlamentul prin soluţia găsită în cele două situaţii a
demonstrat o atitudine lejeră, lipsită de rigoare în privinţa respectării
propriilor legi.
Este adevărat că ulterior, prin O.U.G. nr. 64/2003 pentru stabilirea
unor măsuri privind înfiinţarea, organizarea, reorganizarea sau funcţionarea
unor structuri din cadrul aparatului de lucru al Guvernului, a ministerelor, a
altor organe de specialitate ale administraţiei publice, a altor organe de
specialitate ale administraţiei publice centrale şi a unor instituţii publice şi
respectiv, O.U.G. nr. 11/2004, privind stabilirea unor măsuri de reorganizare
în cadrul administraţiei publice centrale, cele 7 ministere şi respectiv cele 3
ministere au fost înfiinţate şi, respectiv reorganizate prin aceste acte
normative.
Deci, din moment ce ministerele respective au fost
înfiinţate/desfiinţate prin Hotărârea nr. 16/2003 şi Hotărârea nr. 5/2004 ale
Parlamentului, iar potrivit prevederilor art. 117 alin. 2 din Constituţie
ministerele se înfiinţează potrivit legii, rezultă că aceste hotărâri nu sunt doar
acte politice ale Parlamentului, dar şi acte normative cu putere de lege, care
nu au fost însă, adoptate, promulgate şi publicate după procedura
constituţională.
Denumirea de minister acordată sau nu unui organ al statului nu
concordă totdeauna cu statutul de minister al organului respectiv.
31
Astfel, au existat şi există în continuare structuri ale administraţiei
ministeriale ale căror conducători au calitatea de miniştrii, membrii ai
Guvernului dar acestea au purtat sau poartă ale denumiri: autoritate,
secretariat, etc.
O situaţie specială o prezintă Ministerul Public care, deşi este denumit
minister chiar de către legiuitorul constituant, a fost inclus de Constituţie la
Capitolul VI, consacrat autorităţilor judecătoreşti având rolul ca în
activitatea judiciară, să reprezinte interesele generale ale societăţii, să apere
ordinea de drept şi libertăţile cetăţenilor.
Este adevărat că, strict formal Ministerul Public nu a fost inclus de
Constituţie în sistemul organelor administraţiei publice şi nici procurorii nu
au calitatea de funcţionari publici, dar acest lucru nu poate înlătura concluzia
că Ministerul Public reprezintă Guvernul pe lângă puterea judecătorească.
Atribuţiile ministerelor sunt expresia juridică a sarcinilor pe care
acestea le au de îndeplinit în domeniul de activitate în care funcţionează
fiecare.
Atribuţiile conferite fiecărui minister formează, în ansamblul lor,
competenţa acelui minister şi au ca scop realizarea sarcinilor din domeniul
de activitate pentru care ministerul respectiv este specializat.
În cazul ministerelor, ca şi în cazul celorlalte structuri ale sistemului
administraţiei ministeriale, vom întâlni atribuţii generale, care se regăsesc la
toate acestea, precum şi atribuţii specifice fiecărui minister sau alt organ de
specialitate al administraţiei de specialitate.
O abordare32 a problemei atribuţiilor generale ale ministerelor este
aceea care ne permite să înţelegem că atribuţiile ce formează competenţa
ministerelor sunt o consecinţă a sarcinilor pe care administraţia publică le
32 Al Negoiţă, op. cit., p. 119
32
are în diferite domenii şi sectoare de activitate în care aceste organe sunt
specializate.
În primul rând, ministerele au o categorie de atribuţii care vizează
realizarea sarcinilor de concepţie şi conducere în diferitele domenii şi
sectoare de activitate ale administraţiei publice ministeriale. În această
categorie intră atribuţiile pe care ministerele le au pentru realizarea sarcinilor
de informare, de documentare, de prevedere şi organizare în vederea
aplicării strategiei şi politicilor guvernamentale în domeniile lor de
activitate.
O altă categorie de atribuţii pe care le au ministerele, ca organe de
specialitate ale administraţiei publice centrale, vizează realizarea sarcinilor
de conducere, îndrumare şi control a activităţilor care se desfăşoară în cadrul
acestor organe, precum şi în cadrul structurilor subordonate.
În aceeaşi categorie trebuie menţionate şi atribuţiile care vizează
realizarea sarcinilor de coordonare şi/sau autoritate pe care ministerele le au
faţă de structurile aflate în coordonarea şi/sau autoritatea lor.
O ultimă categorie de atribuţii este formată de atribuţiile specifice,
prin care ministerele se individualizează şi anume atribuţiile prin care se
realizează sarcinile tehnice şi de gestiune ale administraţiei publice de
specialitate.
Astfel, atribuţiile privind realizarea sarcinii de apărare a ţării vor fi
regăsite în competenţa Ministerului Apărării Naţionale, după cum atribuţiile
privind realizarea sarcinilor de asigurare a sănătăţii populaţiei le vom găsi în
competenţa Ministerului Sănătăţii, iar atribuţiile vizând realizarea sarcinilor
din domeniul învăţământului public şi particular se vor afla în competenţa
Ministerului Educaţiei şi Cercetării.
33
În raport cu natura atribuţiilor specifice, doctrina administrativă
veche33 a împărţit ministerele în patru mari grupe:
- siguranţă, ordine internă şi externă, atribuţii ce au fost încredinţate
ministerelor de: Interne, Justiţie, Război, Externe şi Finanţe;
- sănătate şi ocrotiri sociale, atribuţii care au fost încredinţate
- avuţia naţională, atribuţii încredinţate Ministerului Agriculturii şi
Comerţului, Ministerului Muncii, Cooperaţiei şi Asigurărilor Sociale,
Ministerului Comunicaţiilor şi Ministerului Lucrărilor Publice.
În perioada comunistă34, dar şi ulterior35, literatura de specialitate,
considerând ministerele ca fiind organe de ramură, le-a clasificat după natura
activităţii pe care o realizează în trei mari categorii:36
- ministere cu activitate economică:
- Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale
- Ministerul Transporturilor, etc.;
- ministere cu activitate social-culturală şi ştiinţifică:
- Ministerul Educaţiei, Cercetării şi Tineretului;
- Ministerul Sănătăţii Publice;
- ministere cu activitate politico-administrativă:
- Ministerul Internelor şi Reformei Administrative;
- Ministerul Apărării;
- Ministerul Afacerilor Externe, etc.33 M. Văcaru, Manual de drept administrativ, Chişinău, 1925, p. 12934 I. Vântu, M. Anghene, M. Străoanu, Organele administraţiei de stat în R.S.R,. Ed. Academiei, Bucureşti, 1971, p. 17235 A. Iorgovan, op. cit., p. 43636 A se vedea şi I. Nicola, Drept administrativ – Curs universitar – Ed. Universităţii Lucian Blaga Sibiu, 2007, p. 171
34
Referitor la atribuţiile ministerelor, Legea nr. 90/2001 privind
organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor prevede
în art. 40 alin. 1, că acestea, precum şi rolul, funcţiile, structura
organizatorică şi numărul de posturi se stabilesc în raport cu importanţa,
volumul, complexitatea şi specificul activităţii desfăşurate şi se aprobă prin
hotărâre a Guvernului.
Într-adevăr, prin actele normative de înfiinţare şi/sau organizare a
ministerelor sunt detaliate atribuţiile specifice ale fiecărui minister, conferite
prin actul respectiv în scopul realizării sarcinilor din domeniul de activitate
în care funcţionează.
2.2. Ministerele – organizare şi funcţionare
2.2.1. Organizarea ministerelor
Organizarea ministerelor poate fi abordată din două puncte de
vedere37. Primul este acela din perspectiva compartimentelor din care este
formată structura internă a ministerelor, compartimente prin intermediul
cărora se exercită atribuţiile generale şi specifice ale administraţiei
ministeriale.
Din acest punct de vedere va trebui să constatăm că personalul
ministerelor este grupat, în raport cu împărţirea atribuţiilor, în birouri,
servicii, direcţii, direcţii generale, etc., şi se compun din mai multe categorii:
personal de conducere, personal de execuţie de specialitate, personal de
execuţie administrativă şi personal de deservire.
37 Al. Negoiţă, op. cit., p. 78
35
Din al doilea punct de vedere, organizarea ministerelor poate fi
abordată din perspectiva sarcinilor pe care le au prin organizarea conducerii
ministerelor şi administraţiei propriu-zise.
Din acest punct de vedere va trebui să constatăm că organizarea
ministerelor reprezintă nu numai organizarea unor compartimente care să
formeze structura internă a ministerelor, ci şi organizarea funcţionării
acestor compartimente, prin organizarea conducerii ministerului şi a
structurilor componente, cât şi a administraţiei propriu-zise.
Regula generală privind organizarea ministerelor, adică stabilirea
rolului, a domeniului, respectiv, domeniilor de activitate afectate, a sarcinilor
şi atribuţiilor, a structurii organizatorice şi a numărului de posturi, este aceea
că se aprobă prin hotărâre a Guvernului.
De la această regulă există două excepţii stabilite de art. 59 din Legea
nr. 90/2001, potrivit căruia organizarea şi funcţionarea ministerelor privind
apărarea naţională şi ordinea publică sunt reglementate prin legi speciale,
referirea făcându-se la Ministerul Apărării Naţionale şi actualul Minister al
Internelor şi Reformei Administrative, singurele ministere a căror organizare
şi funcţionare este realizată prin acte normative cu putere de lege.
Structura organizatorică internă a ministerelor este formată din
compartimentele interne ale ministerelor, care pot fi împărţite în
compartimente de specialitate, compartimente funcţionale sau generale şi
compartimente auxiliare.
Compartimentele de specialitate desfăşoară activităţi de specialitate,
specifice domeniului propriu al ministerului respectiv, cum sunt, spre
exemplu, în cadrul Ministerului de Justiţie: Direcţia Organizarea Instanţelor
sau Biroul Cetăţenie, etc., ori în cadrul Ministerului de Externe: Direcţia
36
Generală de Afaceri Consulare sau Direcţia Drept Internaţional şi Tratate,
etc.
Compartimentele funcţionale sau generale se regăsesc în cadrul
oricărui minister, precum sunt compartimentele de secretariat, relaţii cu
publicul, resurse umane, financiar-contabil, juridic, administrativ, etc.
Compartimentele auxiliare se întâlnesc în cadrul unor ministere,
precum şi al altor organe de specialitate, sub diverse denumiri (comisie,
comitet, grup, etc.) şi au caracter consultativ.
Compartimentele interne sau administraţia centrală propriu-zisă a
ministerelor sunt: birourile, serviciile, direcţiile, direcţiile generale şi
departamentele.
Birourile reprezintă unitatea de bază şi se organizează pentru
îndeplinirea unei activităţi omogene sau pentru mai multe activităţi
complementare şi care presupun o conducere unitară.
Serviciile sunt organizate pentru realizarea unor activităţi distincte şi
pot funcţiona fie în mod independent, fie cumulate în cadrul unei direcţii,
având de regulă, în componenţa lor, două sau mai multe birouri.
Direcţiile şi direcţiile generale sunt organizate şi funcţionează pentru
realizarea unor activităţi din sectoare distincte. În cadrul direcţiilor generale
se regăsesc, de regulă, direcţii, servicii sau birouri.
O situaţie specială în cadrul personalului fiecărui minister îl ocupă
conducătorii direcţiilor şi direcţiilor generale a căror statut legal este
configurat de prevederile generale ale Legii nr. 188/1999 privind statutul
funcţionarilor publici, potrivit cărora aceştia sunt funcţionari publici, în timp
ce statutul de fapt îi situează pe aceştia la joncţiunea dintre acţiunea
administrativă şi voinţa politică.
37
Rolul politic al acestor directori generali poate fi foarte important în
funcţionarea compartimentelor pe care le coordonează şi, în general, a
ministerelor respective, acestea fiind şi motivul pentru care aceştia trebuie să
se bucure în orice moment de încrederea ministrului care îi numeşte în
funcţie38.
Departamentele se organizează, în unele cazuri in structura internă a
ministerelor, în scopul asigurării coordonării şi orientării generale a
activităţii compartimentelor de mai sus care funcţionează pentru realizarea
sarcinilor ministerului într-unul din domeniile de activitate ce i-au fost
afectate. Departamentul este condus fie de un secretar de stat, fie de un
subsecretar de stat, după caz.
Structura organizatorică internă a ministerelor până la nivelul
direcţiilor, de regulă, este stabilită şi aprobată prin hotărâre a Guvernului, iar
pentru celelalte compartimente inferioare, prin ordin al miniştrilor.
Totuşi atribuţiile compartimentelor ministerelor, indiferent dacă sunt
aprobate prin hotărâre a Guvernului sau prin ordin al miniştrilor, se stabilesc
prin regulamentul de organizare şi funcţionare a ministerului, aprobat prin
ordin al ministrului.
În legătură cu aceste compartimente interne ale ministerelor mai
trebuie menţionat că nu sunt subiecte de drept administrativ şi nu au
personalitate juridică, întrucât sarcinile şi atribuţiile pe care le au nu sunt
stabilite prin lege ci printr-un ordin al ministrului.
Structura organizatorică a ministerelor este stabilită prin hotărârea de
organizare şi funcţionare a ministerului respectiv, fiind materializată într-o 38 Deşi potrivit prevederilor generale ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, modificată şi completată prin Legea nr. 161/2003, directorii şi directorii generali din ministere sunt funcţionari publici care, din punct de vedere legal, se bucură de stabilitate, realitatea socio-politică a demonstrat că reorganizarea şi restructurarea ministerelor, după instalarea fiecărei guvernări, a vizat în mod predilect aceste funcţii, urmărindu-se înlocuirea cu persoane având aceleaşi convingeri şi/sau interese politice.
38
anexă, sub forma unei scheme grafice numită organigramă, precum şi în alte
anexe în care sunt enumerate unităţile aflate în subordinea, în coordonarea
sau sub autoritatea ministerului respectiv.
Hotărârile de organizare şi funcţionare a ministerelor realizează
reglementarea următoarelor aspecte:
denumirea ministerului;
statutul de organ de specialitate al administraţiei publice
centrale, aflat în subordinea Guvernului;
rolul ministerului în aplicarea strategiei şi programului de
guvernare în domeniul de activitate afectat;
sediul ministerului, aflat întotdeauna în Bucureşti;
„funcţiile” în cazul majorităţii ministerelor;
sarcinile şi atribuţiile principale, precum şi cele specifice;
conducerea ministerului, inclusiv prin stabilirea numărului
secretarilor de stat şi al subsecretarilor de stat, când este cazul;
referirea la anexele cu structura organizatorică, numărul de
personal şi unităţile aflate în subordinea, în coordonarea sau sub
autoritatea ministerului respectiv;
mijloacele materiale şi financiare puse la dispoziţie;
dispoziţiile finale privesc statutul şi salarizarea personalului,
actele normative modificate sau abrogate, după caz etc.
2.2.2. Compartimentele de specialitate
39
Compartimentele funcţionale sau serviciile generale ale ministerelor,
cum erau numite în doctrina administrativă veche39 sunt comune tuturor
ministerelor, precum şi celorlalte organe de specialitate ale sistemului
administraţiei ministeriale, ele având atribuţii asemănătoare, indiferent de
ministerul în care funcţionează.
Compartimentele de specialitate sau serviciile speciale şi tehnice40 ale
ministerelor sunt diferite de la un minister la altul, în raport cu domeniul sau
domeniile de activitate în care funcţionează ministerul respectiv.
Ministerul Afacerilor Externe este organul de specialitate al
administraţiei publice ministeriale care are ca scop realizarea sarcinilor
vizând politica externă a statului român. Este condus de un ministru care este
ajutat de patru secretari de stat şi doi subsecretari de stat.
Dintre compartimentele de specialitate remarcăm Direcţia comunităţi
româneşti în paralel cu Departamentul pentru Românii de Pretutindeni care
funcţionează ca structură de specialitate în cadrul Cancelariei Primului-
ministru, precum şi Direcţia Republica Moldova în paralel cu Oficiul pentru
Gestionarea Relaţiilor cu Republica Moldova din cadrul Cancelariei
Există şi ordine prin care miniştrii aprobă diverse instrucţiuni ce se
regăsesc în cazul tuturor ministerelor, deşi, potrivit prevederilor actelor
normative privind organizarea ministerelor ordinele şi instrucţiunile sunt
două categorii de acte administrative puse la dispoziţia miniştrilor ca
instrumente juridice distincte pentru realizarea atribuţiilor conferite legal.
Din punct de vedere tehnic, această modalitate este inutilă, iar din
punct de vedere juridic este de natură să producă o oarecare confuzie între
cele două categorii de acte distincte, având un statut egal, ca acte
administrative de autoritate cu caracter normativ.
55
În legătură cu ordinele cu caracter normativ mai trebuie precizat că, în
majoritatea lor, acestea sunt unice, în sensul că sunt emise de un singur
ministru, dar există şi ordine comune, emise de doi sau mai mulţi miniştri,
atunci când cadrul de organizare a executării legii vizează domeniile de
activitate a două sau mai multor ministere.
Instrucţiunile sunt acte administrative de autoritate cu caracter
normativ care se emit de către miniştri, precum şi de către ceilalţi
conducători ai organelor de specialitate ale administraţiei publice centrale,
pentru organizarea executării legilor, a ordonanţelor sau a hotărârilor cu
caracter normativ ale Guvernului.
Ca şi în cazul ordinelor cu caracter normativ, instrucţiunile sunt, în
marea lor majoritate, unice, în sensul că sunt emise de către un singur
ministru, dar există şi instrucţiuni comune, emise de doi sau mai mulţi
miniştri, ori împreună cu alţi conducători ai unor organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale.
Normele metodologice sunt acte administrative de autoritate cu
caracter normativ, emise de miniştri pentru organizarea executării legilor,
ordonanţelor sau a hotărârilor cu caracter normativ.
Normele metodologice pot fi unice, adică emise de un singur ministru,
dar pot fi şi comune, atunci când aplicarea unei legi, ordonanţe, etc. vizează
două sau mai multe domenii de activitate.
Precizările sunt acte administrative de autoritate, emise de miniştri,
precum şi de conducătorii altor organe de specialitate ale administraţie
publice centrale, fie în aplicarea prevederilor unor legi, ordonanţe, etc., fie în
aplicarea unor norme legale cuprinse într-o lege, ordonanţă sau hotărâre a
Guvernului.
56
Precizările pot fi comune, fiind emise de doi sau mai mulţi miniştri,
dar, de regulă, acestea sunt acte administrative unice, fiind emise de un
singur ministru sau conducător.
Regulamentele sunt acte administrative de autoritate cu caracter
normativ care se aprobă, de regulă, prin ordin al miniştrilor, dar sunt emise
şi ca acte administrative de sine stătătoare.
Referitor la normele metodologice şi regulamentele ce se emit de către
miniştri pentru organizarea cadrului de executare, de aplicare a prevederilor
legale, mai trebuie precizat că sunt şi situaţii în care o lege sau o ordonanţă
prevăd în mod expres că regulamentele sau normele metodologice de
aplicare a acestora sunt aprobate prin hotărâre a Guvernului.
3.3.2. Răspunderea ministerială
57
În literatura de specialitate din perioada interbelică, dar şi actuală41 s-a
impus şi a fost susţinută teza după care responsabilitatea ministerială
cuprinde o responsabilitatea politică şi o responsabilitate juridică a
membrilor Guvernului.
Această distincţie se regăseşte atât în prevederile constituţionale
actuale, cît şi în prevederile Legii nr.115/1999 privind responsabilitatea
ministerială42.
Potrivit art.109 alin.1, fraza a II-a din Constituţie, fiecare membru al
Guvernului răspunde politic solidar cu ceilalţi membri pentru activitatea
Guvernului şi pentru actele acestuia.
Sancţiunea cea mai severă care intervine în cazul răspunderii politice
a Guvernului şi a membrilor acestuia este demiterea prin retragerea
încrederii de către Parlament, potrivit procedurii moţiunii de cenzură, dar
răspunderea politică a Guvernului şi a miniştrilor ne apare ca o instituţie a
dreptului constituţional43.
Modalităţile de control politic ale Parlamentului asupra activităţii
Guvernului şi membrilor acestuia sunt prevăzute de Constituţie şi de
Regulamentele celor două Camere, acestea putând fi grupate pe următoarele
categorii:
- acordarea votului de învestitură, prin care Parlamentul în şedinţa
comună a Camerei Deputaţilor şi Senatului, acordă votul de
încredere pe programul şi lista Guvernului, prezentate de
candidatul desemnat de Preşedintele României pentru funcţia de
prim-ministru, potrivit prevederilor art.103 din Constituţie;
41 A.Iorgovan, op.cit.,2001, vol.I, p.414 şi urm. ; R.Carp, Responsabilitatea ministerială, Ed.All Beck, 2003, p.258 şi urm.42 Legea nr.115/1999, republicată in M.Of., Partea I, nr.334/20.05.2002, în temeiul art.II din Legea nr.253/2002, pentru modificarea şi completarea unor dispoziţii ale Legii nr.115/1999.43 R.Carp, op.cit., p.279.
58
- moţiunea de cenzură reglementată de art.113 din Constituţie, care
poate avea drept efect retragerea încrederii acordate Guvernului;
- moţiunea simplă, prevăzută de art.112 alin.2 din Constituţie,
potrivit căruia, Camera Deputaţilor sau Senatul poate adopta o
moţiune simplă, prin care să-şi exprime poziţia cu privire la o
problemă politică internă sau externă, ori, după caz, cu privire la
o problemă ce a făcut obiectul unei interpelări;
- angajarea răspunderii Guvernului asupra unui program, declaraţie
de politică generală sau asupra unui proiect de lege, în condiţiile
art.114 din Constituţie, care poate avea drept efect demiterea
Guvernului dacă o moţiune de cenzură a fost votată în condiţiile
art.113 din Constituţie;
- întrebările şi interpelările care sunt prevăzute de art.112 din
Constituţie şi reprezintă cel mai uzitat mijloc de control
parlamentar asupra Guvernului şi a membrilor săi, miniştrii.
- obligaţia Guvernului de a informa Parlamentul, conform art.111
alin.1 din Constituţie, potrivit căruia Guvernul este obligat să
prezinte informaţiile şi documentele cerute de Camera
Deputaţilor, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin
intermediul preşedinţilor acestora;
- ancheta parlamentară care, potrivit art.64 alin.4 din Constituţie,
poate fi iniţiată şi efectuată fie de comisiile parlamentare, fie de
comisii de anchetă instituite în acest scop, fie de comisii de
anchetă comune celor două Camere.
Pe lângă răspunderea politică, împotriva miniştrilor, ca membri ai
Guvernului, poate fi angajată şi răspunderea juridică. În raport cu
59
răspunderea politică a miniştrilor, care este de regulă o răspundere
colectivă44, răspunderea juridică a miniştrilor este totdeauna o răspundere
individuală.
În legătură cu răspunderea juridică a miniştrilor, trebuie să distingem
între faptele săvârşite de aceştia în afara exerciţiului funcţiei lor pentru care
vor răspunde potrivit regulilor de drept comun şi faptele săvârşite în
exerciţiul funcţiei lor pentru care se vor aplica regulile speciale referitoare la
responsabilitatea ministerială.
În doctrină45 s-a arătat că o soluţie contrară, adică aplicarea legilor
speciale şi pentru cazul în care ar fio vorba de fapte comise de miniştri în
afara exerciţiului funcţiei lor, ar echivala cu o încălcare a principiului
egalităţii în drepturi a cetăţenilor în faţa legii consacrat de art.16 alin.1 din
Constituţie.
Răspunderea juridică a miniştrilor, în raport cu faptele comise în
exerciţiul funcţiei lor, poate îmbrăca formele răspunderii penale, răspunderii
civile, răspunderii contravenţionale şi răspunderii disciplinare.
Temeiul răspunderii penale a miniştrilor îl constituie, în primul rând,
prevederile art. 109 alin. 2 din Constituţie, potrivit căruia numai Camera
Deputaţilor, Senatul şi Preşedintele României au dreptul să ceară urmărirea
penală a membrilor Guvernului pentru faptele săvârşite în exerciţiul funcţiei
lor. Dacă s-a cerut urmărirea penală, Preşedintele României poate dispune
44 Art.112 alin.2 din Constituţie, potrivit căruia Camera Deputaţilor sau Senatul poate adopta o moţiune simplă prin care să-şi exprime poziţia cu privite la o problemă ce a făcut obiectul unei interpelări, poate fi interpretat în sensul că o astfel de moţiune simplă poate viza activitatea unui ministru şi admiterea sa ar echivala cu retragerea încrederii acordate cu ocazia votului de învestitură, ceea ce l-ar obliga pe primul ministru să propună revocarea ministrului respectiv pentru a evita un vot de neîncredere în cazul unei moţiuni ulterioare de cenzură.În acest caz, care până în prezent este doar un exerciţiu teoretic, se poate vorbi de o răspundere politică individuală.45 C.Ionescu, Drept constituţional şi instituţii politice, Ed.All Beck, Buc, 2004.
60
suspendarea acestora din funcţie. Trimiterea în judecată a unui membru a
Guvernului atrage suspendarea lui din funcţie.
De asemenea, potrivit art. 109 alin. 3 din Constituţie, cazurile de
răspundere şi pedepsele aplicabile membrilor Guvernului sunt reglementate
printr-o lege privind responsabilitatea ministerială.
Într-adevăr, această prevedere constituţională a prins contur în anul
1999, când a fost adoptată Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea
ministerială, astfel că anterior acestei date nu a existat temei legal pentru
angajarea răspunderii penale a membrilor guvernelor care au funcţionat.
În conformitate cu art. 6, prevederile acestei legi se aplică numai
membrilor Guvernului, adică primului-ministru, miniştrilor şi altor membri
stabiliţi prin lege organică (miniştri de stat, miniştri delegaţi, miniştri
coordonatori) numiţi de Preşedintele României pe baza votului de încredere
acordat de Parlament46.
Legea nr. 115/1999, republicată, cuprinde atât reglementări de drept
material, prin care incriminează fapte comise de membrii Guvernului în
exerciţiul funcţiei lor, cât şi norme procesuale prin care este reglementată
procedura de urmărire penală şi de judecare.
Astfel, potrivit art. 7 alin. 1, intră sub incidenţa acestei legi faptele
săvârşite de membrii Guvernului în exerciţiul funcţiei lor şi care potrivit
legii penale, constituie infracţiuni.
Potrivit normelor procedurale ale Legii nr. 115/199, republicată,
Camera Deputaţilor, Senatul şi Preşedintele României au dreptul să ceară
46 Secţia penală a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie s-a pronunţat în sensul că, chiar dacă inculpatul, fost director al S.R.I., a avut rang de ministru şi a fost numit de Camera Deputaţilor şi Senat în şedinţă comună, la propunerea Preşedintelui României, competenţa nu aparţine acestei secţii, inculpatul neavând calitatea de membru al Guvernului la data săvârşirii faptei imputate. (sentinţa penală nr. 6/4 februarie 2003 – nepublicată).
61
urmărirea penală a membrilor Guvernului pentru faptele săvârşite în
exerciţiul funcţiei lor.
Camera Deputaţilor sau Senatul dezbat propunerea de începere a
urmăririi penale în baza unui raport prezentat de o comisie permanentă sau
de o comisie specială de anchetă, prezenţa celui în cauză fiind obligatorie la
dezbateri, fără ca lipsa nejustificată să poată împiedica desfăşurarea
lucrărilor. În cazul în care membrul Guvernului este şi deputat sau senator,
Camera Deputaţilor sau Senatul va hotărî şi cu privire la cererea de ridicare a
imunităţii parlamentare, cu respectarea prevederilor constituţionale.
Preşedintele României, în exercitarea dreptului de a cere urmărirea
penală a unui membru al Guvernului, are la dispoziţie o comisie specială
formată din 5 membri, aprobată prin decret47, la propunerea ministrului de
justiţie şi a ministrului internelor, care îi prezintă un raport privind urmărirea
penală sau clasarea sesizării.
În situaţia în care membrul Guvernului pentru care Preşedintele
României a cerut urmărirea penală este deputat sau senator, ministrul
justiţiei va cere Camerei competente să declanşeze procedura de începere a
urmăririi penale şi de ridicare a imunităţii.
Urmărirea penală a membrilor Guvernului se efectuează de Parchetul
de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, iar judecarea acestora se face
de Secţia penală a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
Hotărârea definitivă de condamnare se publică în Monitorul Oficial al
României, Partea I, iar cel condamnat va fi demis de Preşedintele României,
la propunerea primului-ministru.
47 Prima comisie specială a fost aprobată prin Decretul nr. 797/2001 publicat în M. Of., partea I, nr. 667/22.10.2001, pentru cercetarea unei sesizări privind un fost ministru al agriculturii, care a fost trimis în judecată de Parchetul de pe lângă Curtea Supremă de Justiţie, dosarul aflându-se pe rolul Secţiei penale a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
62
Referitor la răspunderea civilă a membrilor Guvernului, Constituţia nu
are prevederi exprese, precum în cazul răspunderii politice şi răspunderii
penale.
Art. 5 din Legea nr. 115/1999, republicată, prevede că membrii
Guvernului, pe lângă răspunderea politică şi răspunderea penală, pot
răspunde şi civil, contravenţional şi disciplinar, după caz, potrivit dreptului
comun din aceste materii.
În ceea ce priveşte răspunderea civilă a membrilor Guvernului, dreptul
comun este reprezentat de prevederile art. 52 alin. 1 din Constituţie şi
Ordonanţa Guvernului nr. 94/1999 privind participarea României la
procedurile în faţa Curţii Europene a Drepturilor Omului şi a Comitetului
Miniştrilor ale Consiliului Europei şi regresul statului în urma hotărârilor şi
convenţiilor de rezolvare pe cale amiabilă48.
Astfel, potrivit art. 52 alin. 1 din Constituţia republicată, persoana
vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate
publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal
a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a
interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei.
În baza prevederilor art. 52 alin. 2 din Constituţia republicată, potrivit
cărora condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege
organică, se consacră dreptul celui care se consideră vătămat printr-un act
administrativ de a chema în judecată pe funcţionarul autorităţii emitente –
deci şi pe ministrul, şef al unui minister, dacă se solicită plata unor
despăgubiri pentru prejudiciul cauzat prin emiterea actului respectiv sau
pentru întârziere.
48 O.G. nr. 91/1999, publicată în M. Of., partea I, nr. 424/31.08.1999
63
Dacă art. 52 alin. 1 din Constituţie se referă doar la răspunderea unei
autorităţi administrative faţă de particularii, persoane fizice sau juridice,
vătămaţi într-un drept recunoscut de lege ori într-un interes legitim, există
reglementat şi un caz în care statul poate cere unei instanţe judecătoreşti
obligarea unui membru al Guvernului la plata de daune produse în exerciţiul
funcţiei sale, prin activitatea depusă sau prin actele emise.
Astfel, potrivit art. 12 alin. 1 din O.G. nr. 94/1999, statul are dreptul
de regres împotriva persoanelor care, prin activitatea lor, cu vinovăţie, au
determinat obligarea sa la plata sumelor stabilite prin hotărâre a Curţii
Europene a Drepturilor Omului prin convenţie de rezolvare pe cale amiabilă.
În privinţa răspunderii contravenţionale a membrilor Guvernului,
Legea nr. 115/1999, republicată, face de asemenea trimitere la dreptul
comun, adică O.U.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor49.
De menţionat că potrivit art. 69 alin. 1 din Constituţia nerevizuită, în
situaţia în care ministrul era şi deputat sau senator, nu putea fi trimis în
judecată contravenţională fără încuviinţarea camerei din care făcea parte şi
după ascultarea sa, prevedere care a fost înlăturată prin Legea de revizuire,
actualul art. 72 din Constituţia republicată neavând o astfel de reglementare,
astfel că dispoziţiile O.U.G. nr. 2/2001 sunt pe deplin aplicabile.
În ceea ce priveşte răspunderea disciplinară a membrilor Guvernului,
Legea nr. 115/1999, republicată, face de asemenea trimitere la dreptul
comun, însă Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea
Guvernului României şi a ministerelor nu reglementează acest tip de
răspundere, iar dispoziţiile Legii nr. 188/1999, republicată, reglementează
răspunderea disciplinară a funcţionarilor publici, fără a putea fi aplicabile şi
miniştrilor, care exercită funcţii politice şi de demnitate publică.
49 O.U.G. nr. 2/2001, publicată în M. Of., partea I, nr. 410/25.07.2001
64
CAPITOLUL IV
65
CONCLUZII
Indubitabil, de modul de funcţionare şi acţiunile concrete ale
structurilor administraţiei, în general, şi ale cele ministeriale, în special,
depund rezultatele economice şi climatul social din interiorul unui stat.
Exemple sunt multe, în special în statele Europei de Vest, dar şi din
Nordul continentului.
Istoria a dovedit deja ce efecte pot avea fenomene precum dizolvarea
structurilor administraţiei ministeriale din ţările fostei Iugoslavii, sau ale
fostei URSS. S-a ajuns aici ca ordinea publică să fie înlocuită cu fenomene
de crimă organizată şi chiar de haos generalizat, cu imediata consecinţă
sărăcirii accentuate a populaţiei.
Catastrofale sunt, din acest punct de vedere, şi consecinţele ruinării
administraţiei Irakiene, ca urmare a războiului cu S.U.A. şi forţele aliate.
Existenţa în unele dintre ţările fostului bloc comunist a unor
administraţii ministeriale neperformante şi ineficiente a făcut ca perioada de
tranziţie la statul de drept şi la economia de piaţă să se prelungească, cu
grave suferinţe pentru populaţia acestor ţări, cât şi cu consecinţa întârzierii la
NATO şi UE.
Pe de altă parte, administraţii performante şi eficiente, precum cele
din statele UE, din SUA şi altele reprezintă garanţia ordinii de drept şi a
bunăstării materiale şi spirituale din ţările respective.
Meritul pentru realizarea, dar şi vina pentru eşecul scopului
fundamental al statului (ordinea de drept şi bunăstarea colectivităţii pentru
care el există), cad în responsabilitatea aproape exclusivă a administraţiei
ministeriale.
66
Lipsa de performanţă a societăţii româneşti din ultimii ani de tranziţie
la economia de piaţă cade în sarcina puterii politice care a condus, dar şi a
administraţiei ministeriale, inclusiv Guvernului, ca şef al acesteia, atât
pentru soluţiile propuse puterii politice, cât şi pentru modul de realizare a
scopurilor ce i-au fost stabilite.
Actori politici importanţi, de pe poziţii diferite, dar şi observatori,
precum şi specialişti renumiţi au constatat criza administraţiei publice în
România, a administraţiei publice ministeriale în special.
Criza administraţiei ministeriale s-a manifestat în această perioadă
prin reorganizarea şi multiplicarea excesivă a structurilor sistemului
administraţiei ministeriale, precum şi multiplicarea şi reorganizarea realizate
frecvent în cazul structurilor interne ale componentelor sistemului
administraţiei ministeriale, cu scopul creşterii numărului funcţiilor de
conducere şi cu consecinţa umflării aparatului birocratic, precum şi a
împovărării bugetului de stat.
Totodată, politizarea excesivă a funcţiilor de conducere la toate
nivelurile structurilor administraţiei ministeriale, precum şi multiplicarea
instituţiilor administrative autonome având drept consecinţă diminuarea
rolului constituţional al Guvernului, urmarea indirectă fiind anemierea
administraţiei ministeriale au reprezentat factori negativi care au condus la
criza administraţiei ministeriale.
Alţi factori similari au fost lipsa de coerenţă şi de consecvenţă în actul
de reglementare, precum şi aplicarea discreţionară şi discriminatorie a unor
prevederi legale privind, spre exemplu, ajutorul de stat, taxele vamale,
licitaţiile publice, etc. în favoarea unor societăţi comerciale cu capital de stat
si/sau privat, prin introducerea unor norme derogatorii de la prevederile
legale în vigoare, cu consecinţe grave pentru stabilitatea relaţiilor sociale, în
67
general, şi a raporturilor juridice, în special, precum şi crearea unui
sentiment colectiv de neîncredere în instituţiile statului.
De altfel, şi în Raportul pe anul 2004 întocmit de Comisia Europeană
privind progresele realizare de România pe calea aderării la Uniunea
Europeană, notele critice referitoare la administraţia ministerială au fost
multiple. Toate acestea au demonstrat că necesitatea reformării
administraţiei publice ministeriale, precum şi a administraţiei publice în
general, se impunea cu maximă acuitate.
După data aderării României la Uniunea Europeană, putem spune că
sistemul administraţiei ministeriale a înregistrat progrese şi schimbări
pozitive, dar, cu toate acestea, încă mai există carenţe şi deficienţe, care ar
trebui eliminate în viitorul apropiat.
TRATATE şi CURSURI UNIVERSITARE
68
1. A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ed. Nemira, Bucureşti,
1996;
2. I. Nicola, Drept administrative – Curs universitar – Ed. Universităţii
Lucian Blaga Sibiu, 2007
3. E. Albu, Administraţia ministerială în România, Ed. All Beck, Buc., 2004.
