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instituto de pesquisas sociais

A produção capitalista regional Fernando Pedrão Salvador 2010

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Sumário Introdução 3 1. A produção regional em perspectiva histórica 27 2. A mecânica regional do capital 37 3. Os polos de crescimento no desenvolvimento regional 4. Concentração de capital fixo e mobilização de trabalho 5. As condições históricas da política regional 56 Anexo A teoria regional no século XX

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Introdução Pressupostos da teoria regional

O principal desafio hoje enfrentado pela teoria regional é o de ser verídica e representativa, para poder chegar a resultados significativos frente à realidade social. Para isso, deve refletir um conhecimento prático que garanta sua atualidade, isto é, ser compatível com os fatos. Neste sentido, para situá-la frente aos problemas inevitáveis e inadiáveis desta época, é preciso rever seus fundamentos teóricos e factuais e suas opções práticas.

A análise regional, especialmente aquela de base econômica, caminhou na direção de uma formalização tendente a tratar os problemas regionais como problemas de custos e de localização de capacidade de produção, que podem ser expressos em termos das estruturas de custos de unidades de produção. É um pressuposto que envolve duas simplificações teóricas de graves conseqüências, isto é de reduzir os problemas de custos aos de empresas, desconsiderando os problemas de custos dos consumidores; e de supor que os custos da situação urbana podem ser considerados como simétricos a escala, seja de produtores ou de consumidores. Ambas simplificações são incompatíveis com as condições reais da urbanização, que se fundamentam, justamente, na desigualdade entre empresas e entre consumidores. Além disso, é uma definição que passou por cima da diferença entre empresa e estabelecimento produtivo, assim como deixou de registrar a diferença entre governo e órgãos públicos. Foi um movimento equivalente ao que considerou válido decompor a análise macroeconômica em termos microeconômicos; ou que continuou trabalhando com as empresas em termos de decisões equivalentes às da gestão dos estabelecimentos produtivos. A confusão conceitual da economia neoclássica passou incólume para o campo regional. Por isso, aqui também é preciso esclarecer a diferença genuína entre as esferas macro e microeconômica, bem como distinguir entre a esfera de decisões das empresas e a das unidades de produção.

Frente a esses requisitos, a análise regional convencional, organizada até a década de 1970, envelheceu rapidamente, talvez mais que outros departamentos da análise ortodoxa, por perderem consistência seus pressupostos práticos. Sua base conceitual ficou paralisada antes dos avanços da ciência, desde a década de 1960, mantendo-se como uma construção cartesiana transferida ao meio social, incapaz de absorver as revoluções do pensamento científico. Progressivamente, tornou-se mero exercício de análise formal, destituída de capacidade crítica.

Tal perda de significado da análise deu-se, principalmente, em conseqüência da compreensão da internacionalização do capital, da emergência da problemática ecológica e pelo realinhamento das esferas de interesses públicos e privados. A suposta composição público-privado concebida como solução para o Estado apropriado pelas empresas revela-se como contradição essencial de interesses. A crise energética e o desmantelamento do emprego regular que se seguiram trouxeram novos elementos de juízo para a velha questão da tendência do sistema de produção à crise, que se revela como um fenômeno que não está restrito à

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produção capitalista propriamente dita, senão que é uma característica da sociedade industrializada moderna.

Essa desatualização da análise obriga a considerar as questões centrais de equilíbrio e de crescimento na teoria econômica, com as implicações de um no outro, e de produção e distribuição, com as conseqüências dos dois na formação de capital e no consumo. Na dimensão regional equilíbrio e transformação são conceitos interdependentes, não isolados, que correspondem à estabilização de espaços organizados e a tendências de transformação de espaços. Para trabalhar com a dimensão regional, é preciso previamente estabelecer em qual ambiente social e econômico ela se coloca historicamente, isto é, em quais condições históricas específicas se colocam o equilíbrio e a transformação.

Tais questões levam a explicitar o fundamento teórico da análise regional. Ela não pode ser mera aplicação de um instrumental não questionado, aceito a priori como válido, independentemente de quais sejam as dúvidas que se acumulam sobre os fundamentos da teoria. Tal aceitação significa referir-se apenas aos aspectos positivos do instrumental, sem levar em conta sua aplicabilidade. Por exemplo, significaria supor que a hierarquia das cidades pode ser sempre explicada em função de dados de seu tamanho. Longe disso, em sua atualidade, a questão regional remete à regionalidade do processo econômico, isto é ao modo como ele cria e absorve espaço, levando em conta como ele está escorado nas transformações do meio físico e nas do meio social.

Na experiência brasileira, essa regionalidade foi dada, primeiro, pelo padrão territorial de exploração extrativa, segundo, pela implantação de algumas regiões agrícolas bem delimitadas e integradas na esfera internacional e finalmente, por sucessivos movimentos integradores, sustentados pela articulação da industrialização com a implantação de grandes sistemas de infra-estrutura. O paralelismo entre os impulsos de integração e a infra-estrutura é um traço da formação econômica do país, que guarda algumas peculiaridades que o distinguem de outros países americanos. Na história antiga do Brasil a regionalidade esteve associada à acessibilidade, enquanto na história recente está mais claramente ligada a disponibilidade de energia. Os ajustes entre os sistemas de infra-estrutura têm sido desiguais em tempo e espaço, percebendo-se quase sempre em função de crises de disponibilidade e de oferta de recursos naturais.

Nesse sentido, há três pressupostos que não podem ser ignorados hoje pela análise social. Primeiro, o de que há uma genuína regionalidade no modo de funcionamento da natureza e no da sociedade, que faz com que a produção e os usos de espaço sejam inerentes ao modo de produção capitalista. Segundo, o de que as condições regionais da natureza e da sociedade mudam, de modo não necessariamente regular, com diversos tipos de assimetria, segundo elas representam os blocos de tecnologia e os ciclos de tecnologia com que se opera 1 . Terceiro, o de que as tendências de

1 A expressão bloco de tecnologia é empregada aqui para denotar conjuntos de tecnologias interdependentes, que são usados em certas áreas de atividade. Os aviões a hélice e os barcos a vela representaram certos blocos de tecnologia que, ao serem substituídos por aviões a turbina e por barcos a vapor, modificaram todo um sistema de tecnologias

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estruturação regional da economia têm uma relação necessária com as tendências de entropia energética e de concentração do capital. Logicamente, torna-se necessário incorporar um tratamento específico dos fenômenos de entropia, estabelecendo que as regiões, finalmente, são sistemas suscetíveis de variados movimentos entrópicos, pelo que as relações entre regiões tendem a mudar ao longo do tempo.

Nessas condições, torna-se impraticável trabalhar com um aparelho de análise regional que ignora as transformações dos sistemas de recursos, ou que trata dos recursos físicos e dos sociais como de dois universos separados. A incorporação de uma visão ecológica global, que veio a desembocar na compreensão de mudanças globais da Terra enquanto sistema integrado, tornou obsoleta a anterior separação entre recursos renováveis e não renováveis, assim como mostrou a fragilidade daquelas tentativas de colocar os problemas de análise dos sistemas de recursos aos de análise de custos/benefícios a curto-médio prazo.

A realidade do sistema de recursos físicos é que há uma interdependência fundamental entre os recursos de superfície e os de subsolo e em que a disponibilidade de água regula a dos demais recursos, inclusive a produção de solo. Os recursos têm que ser tratados como sistemas dinâmicos, governados por leis de reprodução do planeta, em geral subordinadas a condições básicas de entropia. Conseqüentemente, a habitabilidade é um dado fundamental, já que sem ela a compreensão das leis da natureza torna-se socialmente inútil. Nesse sentido, também, há uma diferença marcante entre o Brasil e os países europeus, relativamente ao modo de usar os recursos subterrâneos, especialmente os recursos hídricos. O Brasil continua sendo um país que depende quase exclusivamente de seus recursos hídricos de superfície, cujo subsolo consta simplesmente como um potencial de exploração mineira.

Assim, as análises baseadas em sistemas invariantes de recursos oferecem poucas possibilidades de chegar a resultados relevantes, já que correspondem a uma falsa imagem de equilíbrio, que só é possível em condições excepcionais. As condições de equilíbrio de fatores ou as alternativas de custos em sistemas espacialmente rígidos podem ser usadas apenas como casos especiais, entre diversas possibilidades de variação dos sistemas de produção. O esgotamento dos solos, o desmatamento, as variações de vazão nas bacias hidrográficas limitam claramente essa premissa de sistemas invariantes de recursos.

Paralelamente, os aspectos imateriais dos sistemas regionais tornam-se decisivos, na medida em que se tornam também evidentes as modificações nas relações entre as composições de recursos materiais, a qualificação dos trabalhadores e as condições institucionais de organização periféricas a essas duas soluções. A expressão ciclo tecnológico denota um período dominado pelo uso de algumas tecnologias líderes, tal como aconteceu com o modelo industrial representado pela combinação de siderurgia e metalurgia, ou com os comandos eletrônicos da produção. Houve um ciclo tecnológico do desenvolvimento de ferramentas de precisão no século XVII e da difusão do uso do aço na produção. Pode-se falar de um ciclo tecnológico das comunicações elétricas. O século XX caracterizou-se por uma aceleração da difusão de tecnologias, que reduziu a duração dos ciclos tecnológicos e fez com que eles se sobrepusessem.

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da produção. A qualificação não é permanente, senão que corresponde a certas condições tecnológicas da produção e do consumo. Por sua vez, as instituições se transformam, segundo incorporam experiência.

Daí, a análise regional tem que ser colocada num ambiente social e físico que se caracteriza por diminuição de recursos e de energia, por crescentes dificuldades causadas pelas tendências regressivas da distribuição da renda e por custos ambientais crescentes. Não se trata de uma situação genérica de entropia, senão de condições específicas da entropia de cada sistema de produção, que relaciona sua escala atual de tamanho e seu perfil tecnológico com a base de recursos sobre a qual ele se assenta. É a questão da relação entre a renda real e a renda potencial (Baran,1956) e de como essa relação se desloca durante o percurso do desenvolvimento de cada país ou região, segundo as variações da produção correspondem a variações na eficiência nos usos de recursos.

Na organização atual da produção, há uma relação entre a eficiência técnica e econômica dos empreendimentos e sua eficiência social e ambiental. A eficiência técnica e econômica pode ser limitada ao tempo previsto de amortização dos investimentos. Mas a eficiência social e ambiental tem horizontes mais amplos. Prolonga-se na reprodução dos ecossistemas, influindo na reprodução social por períodos totais que podem ir muito além dos projetos específicos considerados, não podem ser plenamente antecipados.

Assim, os empreendimentos têm que ser observados comparando-se seus resultados futuros imediatos com seus resultados futuros além de sua conclusão. Há custos crescentes da disponibilização de água, assim como há custos crescentes da disposição de resíduos. Também, aumentam o desemprego e a pobreza. Esses custos sociais se acumulam sem possibilidade visível de reversão de tendência. Em suma, a sociedade econômica contemporânea funciona a custos sociais crescentes, que são transferidos para o futuro, que aparecem em parte como custos ambientais, mas são muito mais amplos que a depredação do ambiente físico imediato.. Concentração de capital e entropia

Hoje é preciso levar em conta as mudanças ocorridas na compreensão de natureza e suas conseqüências para as ciências da sociedade. A proposta de desenvolver uma visão integral de natureza, atualizada em relação à ciência, já estava na agenda da filosofia da ciência, desde textos precursores, como o de Whitehead (1987). Mas certamente ela passou por mudanças radicais, desde as conquistas da ciência nas décadas de 1960 e 1970, que valorizaram, definitivamente, os aspectos de interdependência e de complexidade, bem como deram uma conotação histórica ao mundo da natureza (Barrow & Silk, 1988). Sobre uma sucessão de progressos nas perspectivas de análise e de síntese, chegou-se a uma reconsideração do projeto de conhecimento da ciência (Capra, 1994), fundada na impossibilidade de prosseguir com as anteriores noções positivas de espaço e de tempo, bem como com a premissa de plena reversibilidade do mundo físico (Prigogine, 1986). O mundo da natureza na realidade é o da história do universo, em que há regiões de desigual permanência e solidez. A história social é parte da vida da natureza, assim como a natureza é percebida

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através da vida social. Voltamos à physis dos jônicos, mas com uma compreensão cosmológica da Terra.

Assim, a análise regional tem que refazer caminho, colocando-se para discutir a relação sociedade-meio físico. Precisa situar-se em relação com as mudanças do ambiente econômico e social, causadas pelos movimentos da industrialização da produção e do consumo, desde o último quartel do século XIX. A industrialização ganhou impulso mediante aumentos de escala da produção (ARRIGHI, 1996), mobilização de recursos humanos (Hobsbawn, 1995), criação de novos instrumentos e modos operacionais financeiros (HOBSON, 1991). A sustentação desse movimento foi obtida mediante uma profunda revolução científica, que se estendeu desde a termodinâmica (Clausius, Bolzmann) à física subnuclear (Böhr, Einstein, Heisenberg), que se transferiu maciçamente para a indústria, desde itens como a engenharia de alimentos até a cerâmica, alterando, decisivamente os usos de matérias-primas. Ampliaram-se as margens de independência da localização das fábricas em relação às áreas de suprimento de matérias-primas e em relação aos tempos médios de produção.

O período entre as duas guerras mundiais foi de extensa e intensa reavaliação do sistema econômico internacional, que fora profundamente atingido pelo confronto entre as potências coloniais européias e as não coloniais, resultando na primeira guerra mundial; pelo aparecimento de sua antípoda socialista e pela concentração das oportunidades de mercado fora da Europa, nas Américas e na Austrália. Reproduzindo seu capital na América, a Europa tornou-se vulnerável aos movimentos especulativos, terminando por absorver o choque da depressão engendrada nos Estados Unidos.

A crise de 1930 deixou clara a nova separação entre os centros de decisão do capital e os lugares onde ele opera e se reproduz. Os lugares de decisão passaram a identificar-se com a mobilidade do capital financeiro, transferindo-se de dentro das fábricas para perto dos centros de financiamento. A administração financeira propriamente dita desprendeu-se dos empreendimentos específicos, recolocando-se em função de oportunidades de rentabilidade, operando entretanto desde seus centros nacionais ou internacionais de decisão, voltada para os movimentos de bolsa de valores. 2

Assim, o padrão de dispersão setorial e espacial dos investimentos passou a fazer-se, cada vez mais, segundo a capacidade de decisão das grandes empresas, em função de vantagens conquistadas em determinados segmentos dos sistemas internacionalizados. Mais em função de perspectivas de rentabilidade dos empreendimentos, ligadas a sua inserção estratégica no sistema de produção, que do perfil técnico e econômico atual de cada projeto. Em vez da visão tradicional de produtividade, que via

2 As empresas transnacionais expandiram-se, alcançando formatos multinacionais na produção, mas mantendo seus centros de decisão e seus quadros centrais em suas bases nacionais originais. Até hoje as multinacionais continuam sendo conduzidas por quadros centrais de suas nacionalidades de origem. Diversas observações nesse campo mostram o mesmo perfil de comportamento de multinacionais de diversas origens, européias, norte-americanas e asiáticas.

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"propriedades de eficiência" de cada projeto individualmente considerado, mais ou menos como equivalentes às "propriedades químicas do solo" , trata-se de sua inserção no movimento do mercado. Por exemplo, a análise individual de projetos de transportes não se completa sem considerar sua inserção intermodal e as tendências do sistema de transportes.

A paralisia do movimento geral de internacionalização do capital, causada pelas duas guerras mundiais, atrasou a tendência de controle mundial da economia, já esboçada na virada do século, com a emergência do mercado financeiro integrado (Hobson, Bukharin). Numa economia internacional freiada pela crise, subseqüentemente paralisada pela segunda guerra mundial e pela guerra fria, os países latino-americanos envidaram esforços para superar sua situação pós-colonial e subindustrializada, sucumbindo, adiante, pela incapacidade de superar as restrições de financiamento de sua modernização. A subordinação tecnológica e a ampliação da brecha de qualificação de recursos humanos foram as principais expressões desse movimento, que se tornou decisivo, à medida que os governos nacionais perderam capacidade de sustentar o esforço de modernização, ampliação de mercado interno e externo.

A rigor, os limites da expansão latino-americana coincidiram com o esgotamento do grande ciclo de tecnologia representado pelo modelo industrial sidero-metalúrgico, pelos controles elétricos da produção e pela expansão sustentada em energéticos baratos. O pressuposto de energia barata foi parte da mesma abordagem de economia colonial extrativista, que considerou trabalho abundante e barato e recursos naturais abundantes e plenamente substituíveis (PEDRAO, 1999). O reconhecimento de custos crescentes de energia regulando as condições de aproveitamento dos sistemas de recursos tornou-se uma peça central do novo ciclo de tecnologia, praticamente inaugurado no final da década de 1960.

A emergência de novo ciclo tecnológico esboçou-se com mudanças na organização do trabalho, que surgiram em torno da difusão dos comandos eletrônicos da produção, com o uso industrial da energia nuclear, principalmente, com um controle energético integrado da produção e do consumo. O período crítico foi a década de 1960, durante a qual a economia internacionalizada absorveu os avanços científicos das décadas precedentes, incorporou tecnologias da informação e promoveu importantes substituições de matérias-primas. 3

Progressivamente, o controle da energia tornou-se um divisor de águas, entre os países que puderam estabelecer seus custos, os que puderam absorver os novos custos externamente impostos e os que apenas acompanharam, com maior ou menor atraso, as novas tendências de controle. Contam-se aí a capacidade de produzir a quantidade de energia 3 Não terá sido coincidência que,justamente em 1967, Thomas Kuhn publicou seu livro sobre as revoluções científicas; e que em 1971 o Clube de Roma lançou um alerta sobre os limites do crescimento. A questão de mudança de paradigma referia-se à substituição da mecânica clássica pela quântica e, de modo mais imediato, aludia à substituição do ciclo tecnológico, baseado em oferta irrestrita de energia, por outro fundamentado em oferta decrescente de energia.

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necessária e a capacidade de reduzir o componente energético dos produtos realizados. Os países precisam contar com recursos suficientes e com tecnologia adequada para cumprir essas duas etapas. Alcançar a primeira não necessariamente significa que se supera a segunda. Mas sem as duas o processo de desenvolvimento se interrompe.

Os custos sociais do controle da energia difundiram-se de diferentes modos, segundo se tratou de economias sujeitas aos custos energéticos do inverno ou de economias tropicais, e segundo foram custos dados pela industrialização. Está claro que os países mais industrializados foram mais eficientes para controlar o componente energético da produção, mas continuaram sendo os principais consumidores de energia, que passaram a importar em maiores quantidades dos países menos industrializados, sob diversas formas.

A mudança de ciclo tecnológico iniciou-se na década de 1970, com a difusão de uma pluralidade de opções de tecnologia, que atingiu profundamente a produção primária, agrícola, mineira e da pesca, reorganizou a produção secundária, na indústria de transformação e na construção civil, e desenvolveu novas formas de serviços. No novo ciclo desenvolveram-se opções como a da biotecnologia e a da informação, que não dependem das tecnologias do ciclo anterior. Como conseqüência, mudou o significado de desenvolvimento industrial, que passou a abranger as atividades de serviços ligadas à indústria em suas diversas fases.

Esse movimento coincidiu com a substituição da predominância de políticas de desenvolvimento econômico e social, internamente apoiadas, por políticas de estabilização e controle, tanto financeiro como do meio ambiente internacionalmente sustentadas. Na prática, diminuíram drasticamente as margens de autonomia de decisão das políticas econômicas nacionais, externamente controladas por padrões de equilíbrio macroeconômico. Os bancos centrais, que foram uma bandeira de autonomia de política monetária na década de 1960, tornaram-se um referencial de desempenho, que de fato restringe as opções de política monetária e financeira dos governos nacionais.

Os países subdesenvolvidos emergentes, que tinham concentrado seus esforços em linhas de especialização identificadas com o ciclo tecnológico anterior, ficaram à margem dos novos movimentos de acumulação, regredindo a suas posições anteriores, de exportadores de produtos primários pouco elaborados, agora, entretanto, sob o peso de um profundo endividamento externo. Os efeitos desse recuo ficaram plenamente visíveis na década de 1980, que foi de perda generalizada de posições anteriormente ganhas, de abertura de alguns espaços de mercado e de captação de investimentos produtivos.

Junto com o endividamento, houve uma substituição de investimentos produtivos por aplicações especulativas, que aumentaram a vulnerabilidade dos países aos fatores externos, financeiros e tecnológicos de capital privado, mais que às economias nacionais centrais. Mas as economias centrais ganharam com esses movimentos, que lhes permitiram reorganizar e ampliar sua participação nos movimentos econômicos internacionais. A aceleração da rotação do capital amplia a distância entre a lógica do capital

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financeiro e a do capital industrial, diminuindo mais ainda, a possibilidade de uma gestão industrial que não esteja fundamentada numa visão financeira atualizada.

A década de 1990 marcou a ascensão dos movimentos de capitais especulativos, junto com a difusão da telemática, criando o ambiente de espaços virtuais (Virilio, 1993), ou em todo caso, da "espacialidade não local" Bell, 1995). Para as ciências da sociedade, tornou-se necessário distinguir entre esses movimentos de ativos fluidos – o capital financeiro e as informações – e a formação de espaços não territoriais que se tornam parte dos movimentos dos grupos organizados. O que veio a ser apresentado como economia virtual é a expansão do componente não diretamente ligado à produção industrial mas parte essencial de seu segmento mais dinâmico. No primeiro caso, estão os investimentos em bolsa de valores e, enquanto no segundo caso, estão as comunicações informatizadas entre cidadãos. Centros de gravidade regionais

Há, portanto, novas condições de identificação de regiões. Trata-se do que vem a ser o núcleo de consistência de cada região e do modo como as regiões interagem com outras regiões, nos espaços nacionais e fora deles. Relações internacionais entre regiões permitiram, também, uma revitalização de regiões tradicionais, que tinham sido ofuscadas pela anterior consolidação dos Estados nacionais. Há regiões que têm intensa interação na esfera nacional, mas que pouco interagem fora dela. Outras que desenvolvem mais suas interações internacionais que as nacionais. A dinâmica regional não pode mais ser estudada como há décadas atrás, quando elas eram vistas quase exclusivamente como fenômenos sub nacionais.

De fato, apesar das tendências antes descritas, o quadro regional não ficou completamente fluido. Pelo contrário, tornaram-se mais visíveis os contrastes entre os componentes fluidos do sistema de produção e as ancoragens espaciais dos movimentos da economia. A fluidez da economia acentua-se em certos pontos selecionados, enquanto noutros a concentração de capital se mantém. A estabilidade é dada pelo que Marchal (1959) chamava de estruturas de enquadramento. As metrópoles, os grandes centros financeiros e de transportes incorporam mais serviços, consolidando suas respectivas posições, mesmo quando diminui neles a concentração de indústrias. Diminui o crescimento de metrópoles como México e Buenos Aires, mas sua posição hegemônica se mantém.

Distinguem-se três níveis de espacialidade do processo, que determinam correspondentes padrões de localização. Um deles é composto de elementos de baixa mobilidade ou completamente rígidos, tais como usinas hidrelétricas, estradas, portos, aeroportos, além da localização das terras agrícolas. Outro nível é o de equipamentos de localização relativamente rígida, tais como usinas termoelétricas convencionais, fábricas em geral, hospitais e escolas. Outro nível ainda, é o de equipamentos de localização flexível, tais como pequenas usinas térmicas, armazéns de carga, centros de serviços e pequenas indústrias.

Esses três níveis interagem segundo os interesses econômicos incorporados aos diversos investimentos e segundo os padrões de tecnologia

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com que funcionam. Por exemplo, a tecnologia dos contenedores mudou as articulações entre os modos de transportes, assim como a tecnologia de congelamento de alimentos mudou a articulação entre a agricultura e os sistemas de transportes. Também a difusão de tecnologia de pequenas unidades de geração de energia integráveis aos grandes sistemas de produção modifica o mapa da flexibilidade de localização entre unidades de produção operacionais e novos investimentos, criando elencos de restrições de custos para a gestão dos capitais.

Assim, o sistema de produção se organiza espacialmente mediante estratégias dos grupos detentores de capital, que procuram chegar a combinações que lhes permitam aproveitar as vantagens de estruturação e de mobilidade dos conjuntos de capital que manejam e que reduzam ao mínimo seus custos de falta de mobilidade ou os conflitos da estruturação dos capitais. Por exemplo, levando em conta a consolidação de investimentos realizados, que sucessivamente organizam os transportes rodoviários, para aproveitar adequadamente os portos, para localizar fábricas que por sua vez regulam o aproveitamento da localização das zonas agrícolas e as minas.

Desse modo, definem-se dados cumulativos de localização, que sobrepõem os dados de localização de atividades de alta mobilidade aos de baixa mobilidade, em relação com conjuntos plenamente estabilizados, com conjuntos incompletos, ou com conjuntos que contêm contradições, incorporando os dados convergentes, que entram como vantagens para os novos investimentos; e os dados divergentes, que entram como desvantagens, traduzindo-se em resultados finalmente mais ou menos vantajosos.

Pela mesma razão, a concentração de capitais dá lugar a situações progressivamente menos reversíveis para cada conjunto de investimentos, que tendem a ser levadas em conta em cada nova situação, logicamente, enquanto são válidos os dados econômicos próprios de cada ciclo tecnológico. Definem-se, portanto, os conjuntos de acervos de capital que funcionam como atrativos para novas aplicações de capital e para a formação de conjuntos de recursos humanos qualificados. Noutras palavras, os problemas de localização não são, realmente, de cada atividade tomada isoladamente, senão de cada atividade tomada no conjunto de que ela faz parte. Ainda, significa que há problemas de localização de cada conjunto de atividades, em que se insere cada fato novo de localização. Isso se vê, por exemplo, na localização de serviços especializados e semi-especializados, tais como os serviços bancários ou os serviços médicos, que são complementares da localização de indústrias, ou simplesmente das concentrações demográficas e de renda urbanas.

As oportunidades de trabalho surgem como decorrência desses movimentos de concentração da localização de atividades. Tais movimentos pesam, cada vez mais, na criação de postos de trabalho, prédeterminando a composição do mercado de trabalho, com seus componentes de trabalho qualificado e não qualificado, assim como regulando a quantidade de pessoas que dele podem participar. Tornou-se evidente que as

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concentrações de trabalho qualificado por si sós não alteram o quando de oportunidades de trabalho, porque podem ser volatilizadas por uma retração do emprego. As maiores concentrações de desemprego formal, tal como hoje acontecem em São Paulo e no Rio de Janeiro, correspondem ao impacto da destruição dos postos de trabalho próprios de um ciclo tecnológico da indústria.

Mas, a partir do ponto em que a concentração de trabalho qualificado dá lugar a investimentos em educação, pode haver uma mudança qualitativa do ambiente de trabalho, se o setor educativo revela capacidade de superar padrões técnicos, porque o próprio setor educativo passa a atrair oportunidades de trabalho e cria vantagens diferenciadas para novos investimentos. As alterações qualitativas na educação são tanto ou mais importante que a expansão quantitativa do sistema educativo.

Esta, entretanto, é uma observação geral sobre o fator educação nos movimentos do capital, que deverá ser melhor esclarecida. Não há razão alguma para supor que a mera expansão do setor de serviços educativos contribua para modificar o desempenho da educação no processo de desenvolvimento. Pelo contrário, envolvem-se aqui observações sobre os aspectos de qualidade e de criatividade da educação como elementos necessários para que surjam mudanças significativas de desempenho do sistema de produção.

Esse movimento também tem efeitos indiretos complexos, que se estendem às formas de trabalho independente e autônomo em geral. A concentração de produção e serviços está ligada aos movimentos de aumento de complexidade e de transformação do mercado de trabalho. O novo mercado de trabalho contempla uma elevação dos níveis de qualificação em todas as funções e acarreta uma dificuldade crescente, para um número maior de pessoas participarem de ocupações prolongadas, quando pelo em empregos regulares.

A reprodução desigual

Os tempos evidentemente mudaram, desde que Emmanuel (1963) apresentou suas teses sobre o "equilíbrio desigual". A desigualdade gerada dentro e fora do sistema de trocas internacionais já fora tema central de Prebisch (1949) e de Balogh (1956), quando se mapeavam as inter-relações do comércio internacional com o interno. Ressaltava-se o papel do comércio na organização da produção e nas possibilidades de associação entre países (Myrdal, 1965). Nas relações comerciais convergiam interesses que participavam de diversas formas de organização. As tradicionais estavam concentradas na agricultura, formada no velho sistema patrimonialista. A modernização estava representada pela industrialização, que dava o comando do processo à renovação tecnológica.

A substituição dessa visão por outra, que passou a tomar a produção de tecnologia como um setor semi-autônomo, que interage com a produção de bens e com a de serviços, revelou a distância entre empresa e fábrica, assim como entre indústrias de transformação e industrialização da produção. Uma coisa é o modo de organizar a produção e outra é autonomia

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da produção de tecnologia, em relação com qualquer das formas de produção.

Precisava-se de uma teoria objetiva da empresa e não de uma teoria subjetiva do empresário. Como mostrou Furtado (1972), tal diferença entre o pensamento de Wicksell (1935) e o de Schumpeter era fundamental. Enquanto o primeiro fala de uma demanda de capital das empresas, determinada por sua necessidade de liquidez, para manterem-se e para expandir, o segundo fala de criatividade de empreendedores, que pressupõe serem livres para agir no mercado segundo sua capacidade individual. Está claro que a demanda de capital das empresas corresponde a situações objetivas de desenvolvimento do mercado; e que os empreendedores têm que operar no contexto objetivo do mercado. Daí a diferença entre uma teoria que tenta explicar os movimentos da reprodução do capital e uma teoria que reduz essa reprodução a margens de manobra de participantes especiais.

Vistas em retrospectiva, essas teses atribuíam certa simetria entre os movimentos da industrialização e os do comércio, entendendo-se que a indústria era o centro de renovação tecnológica. A presunção de um papel líder da indústria justificava uma teoria industrial da estruturação regional da economia. A teoria de polos de crescimento (Perroux, 1958) veio desempenhar esse papel, convergindo com as idéias de Rosenstein Roden (1959), que ofereceu outro desdobramento da abordagem de Schumpeter (1897) para o problema da concentração de capital. 4

No entanto, a teoria de pólos de crescimento referia-se à concentração de efeitos dinâmicos da presença de indústrias, mais especificamente de fábricas, incorrendo no vício de pensamento de não distinguir empresas de estabelecimentos produtivos. Também incluía o viés de amarrar as condições da renovação tecnológica às condições de progresso da indústria, desconhecendo certas contribuições sobre o tratamento do progresso técnico na teoria econômica, como as de Joan Robinson e de Piero Sraffa, que se reportam à heterogeneidade do capital, contemplando a complexidade das combinações da produção de bens e de serviços. A rigor, a "teoria regional" ficou à margem das reflexões fundamentais de teoria econômica, auto limitando-se a aspectos instrumentais da análise social.

Essa defasagem agravou-se rapidamente, porque as transformações econômicas das décadas seguintes apontaram para uma pluralidade de opções de desenvolvimento tecnológico, levando a revisar o conceito de industrialização, valorizando os componentes de tecnologia vinculados à produção de serviços. Tornou-se necessário ajustar as idéias sobre polarização, ou melhor, sobre o perfil desigual da reprodução da economia no espaço.

Nesse sentido, um aspecto a considerar é que a pluralidade de opções de renovação tecnológica revela, com mais clareza que antes, as limitações 4 A idéia de que se podem alcançar movimentos prolongados de desenvolvimento mediante impulsos concentrados em períodos curtos pressupõe uma convergência de interesses por parte dos investidores, que só se concebe com uma participação preponderante do Estado. Quando formulada, de fato, pressupunha que os governos interessados contariam com apoio externo para esse tipo de programas.

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conseqüentes do determinismo das teorias industriais de polarização econômica. O conjunto de idéias que se consolidou como uma teoria dos pólos de crescimento foi, essencialmente, um pensamento do estilo de desenvolvimento conduzido pela expansão da produção industrial, não pela industrialização da produção em geral, nem pela difusão da tecnificação. Alguns desenvolvimentos e críticas desse corpo de idéias já apontaram o papel central dos aspectos organizativos da organização interindustrial da produção industrial nesse movimento (LASUEN, 1971) e os aspectos sócio-históricos da organização atual da produção (ROFMANN����������������, 1971).

Tais desdobramentos e críticas da teoria dos pólos de crescimento mostraram que, por trás dessa teoria, está a questão central de assimetria da reprodução do sistema de produção, que se manifesta no plano global, no de setores e no de regiões. A assimetria está na raiz da complexidade dos sistemas de recursos, das organizações e das instituições. As regiões são diferentes umas das outras, porque o sistema é naturalmente assimétricas.

A análise dessa assimetria tornou-se, necessariamente, mais complexa, com a explicitação dos aspectos de irregularidade e irreversibilidade relativamente à mecânica do processo; e de desigualdade no que respeita o perfil social do processo, que acontece com a ampliação do conhecimento científico em geral, no século XX. A assimetria compreende os componentes institucionais e os da mecânica do processo de produção, envolvendo ao capital e ao trabalho.

O essencial é que a reprodução da sociedade econômica industrializada tem sido socialmente desigual; e que essa desigualdade tem mudado de formato desde o século passado, sem contrariar o mecanismo básico da reprodução ampliada descrito por Marx. 5 Simplesmente, o capital se reproduz mudando de composição no sentido mais amplo desse fenômeno, envolvendo o perfil das qualificações dos trabalhadores.

A compreensão da reprodução ampliada antecipou os teoremas da inevitabilidade e da irreversibilidade dos sistemas, surgidos do lado das ciências da natureza. A idéia geral é que, em princípio, o sistema de produção tende a certos padrões de concentração, que se tornam seletivos, segundo são alimentados de investimentos dirigidos para satisfazer a esses requisitos de rentabilidade e de formação de patrimônio. Em princípio, ainda, a tendência à concentração dos investimentos manter-se-á enquanto prevalecer o ciclo tecnológico de que eles são parte.

Assim, no bojo dos movimentos que acontecem no interior de cada ciclo tecnológico, os desvios e a possível ruptura do padrão de concentração ocorrem quando há mudanças significativas, suficientes para atingir a reprodução do sistema. Assim ocorreu com a difusão dos comandos

5 O capital muda necessariamente de composição para reproduzir-se. A reprodução do capital envolve deslocamentos do padrão de capitalização da produção entre diferentes atividades, portanto entre os lugares onde essas atividades se realizam. O capital tende a concentrar-se naquelas atividades em que se reproduz, mantendo ou ampliando sua valorização, e onde se beneficia da valorização do trabalho. Frente ao problema central de encontrar atividades capazes de desempenhar essas funções, o capital desenvolve estratégias que combinam a preservação do controle sobre as atividades atualmente mais rentáveis, com o controle da renovação tecnológica.

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eletrônicos da produção e ocorre com as mudanças de custos dos transportes, que resultaram em estratégias de comércio que, por sua vez, resultaram em novas possibilidades de dispersão regional de investimentos. Falta saber se esses desvios são suficientes para definir novas tendências ou se apenas qualificam as tendências vigentes e permitem que o padrão tecnológico se recomponha, tal como aconteceu, por exemplo, com as modificações ocorridas nos usos dos óleos vegetais.

A relação Estado-empresa

A análise desses movimentos ficou, entretanto, incompleta ou inadequada para explicar a realidade econômica, por cingir-se à forma final do padrão de concentração, sem penetrar nos mecanismos que o determinam. São teorias que mostram como funcionam as concentrações de atividade desde que elas já existem, mas que não se aventuram a explicar quais interesses determinam o aparecimento dessas concentrações. Nelas falta reconhecer os agentes concretos do processo econômico, pelo que nela faltam aí os elementos de uma teoria das decisões, capaz de lidar com os conflitos e os acordos subjacentes nas decisões. Tal temática ficou restrita ao domínio da sociologia econômica, onde se explicitam as relações entre as ações e os agentes; e onde se vêm os agentes como participantes concretos da sociedade econômica (HABERMAS, 1978). A análise econômica continuou fazendo-se com agentes abstratos, ou com pseudo agentes, assim como com pseudo tempo e pseudo espaço. 6

É preciso levar em conta que, no ambiente da produção industrial, o capital é aplicado como resultado de decisões que quase sempre são parte de cadeias, que se formam sobre a visão de mercado que têm os diversos protagonistas do processo, em caráter individual ou institucional, que não podem ser separadas da cultura política das pessoas e das instituições (Chilcote, 1998). A cultura da produção industrializada desenvolve-se no ambiente da indústria, tal como a cultura da tecnificação do comércio acontece nos ambientes da urbanização.

Em cada país e região há, portanto, uma pluralidade de perfis de decisões, que são tanto mais diferenciados quanto se trata de sociedades culturalmente desiguais e desigualmente modernizadas. Um passo decisivo da análise social atual é reconhecer que a pluralidade de possibilidades de decisão resulta do modo como a sociedade processa objetivamente o contexto de subjetividade de seus integrantes. A produção de espaço torna-se um resultado da capacidade objetiva dos grupos organizados para reconhecerem suas possibilidades de participar do processo e de extrair as vantagens ao seu alcance.

Há muitos exemplos nesse caso. Entre as regiões mais modernizadas e as menos modernizadas, e entre as empresas mais internacionalizadas do Brasil, encontram-se perfis de comportamento relativos a decisões de investimento que são tão distantes uns dos outros como entre os comportamentos típicos dos países mais industrializados da Europa e os

6 Na análise econômica convencional o espaço e o tempo, ou mesmo o espaço-tempo, quando ele é reconhecido, não é mais que o espaço-tempo dos deslocamentos de variáveis, que não estão historicamente concretizadas.

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menos industrializados da América. Por isso, no panorama do capital privado, aqui se encontram empresas que em seu crescimento mantêm, ou mesmo incorporam, unidades de produção em diversas linhas de atividade e em diversos níveis de tecnologia, trabalhando com uma visão de lucratividade baseada, justamente, em aproveitar ao máximo as oportunidades dadas por essa variedade.

As decisões de aplicação de capital combinam um componente de objetividade acerca dos retornos dos investimentos e um componente de subjetividade relativo ao fundamento cultural e aos valores dos investidores. As avaliações que sustentam cada nova decisão de aplicação de capital compreendem elementos relativos à trajetória de desempenho dos ativos de capital aplicados e elementos de previsão sobre as possibilidades de mudança no ambiente de rentabilidade do mercado. Noutras palavras, as novas aplicações não necessariamente são feitas como conseqüência das anteriores, senão como parte de decisões para o futuro, em que as informações de trajetória são apenas um entre diversos elementos considerados. Tais observações levam a uma revisão radical da proposta da análise regional. Trata-se de uma análise da dimensão regional do processo ou apenas uma análise de regiões específicas já definidas, que não entra no mérito da formação e da destruição de regiões?

Quase sempre, a análise regional manteve-se à distância do relacionamento das esferas pública e privada, sem considerar o perfil da relação Estado-empresa ou ainda, supondo que essas duas entidades têm estado efetivamente separadas uma da outra. Entretanto, a movimentação de recursos é conduzida, justamente, pela sucessão de conflitos e composições de interesses, que resultam em composições e seqüências de investimentos mais ou menos interligados, segundo eles são parte de um mesmo ciclo tecnológico e de uma mesma composição financeira ou são veículos de mudança de ciclo tecnológico. Quanto, por exemplo, o desenvolvimento da agroquímica pode ser imputado à biotecnologia ou à pressão de competição, para incorporar mais valor adicionado no desenvolvimento da agroindústria?

Assim, a compreensão dos problemas de localização muda radicalmente quando se levam em conta os interesses organizados na esfera pública e na esfera privada, no que eles representam posições resultantes de composição de interesses em torno de empreendimentos específicos e de linhas de empreendimento. Diferenças de objetivos na configuração territorial do capital se traduzem em rumos diferentes em termos de organização territorial do sistema produtivo. As concentrações de unidades produtivas são os resultados finais de processos de decisão que envolvem outros campos de investimento, desde os de realização dos investimentos em infra-estrutura econômica aos de operação dos serviços de utilidade pública e aos de educação e saúde.7 7 Dentre os inúmeros exemplos que podem ser selecionados para sustentar esta observação, destaca-se o da atual política do governo brasileiro, realizada pelo BNDES, que praticamente pré estabelece as condições de participação das empresas em segmentos de mercado, induzindo-as a fusões e associações e pré determinando a localização de suas fábricas. No essencial, é uma associação forçada entre os interesses privados diretos e os estruturados na esfera pública, que realiza uma tarefa eqüivalente à do financiamento preferencial de empresas das décadas anteriores.

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Perfis regionais e acumulação Qual será então o papel das regiões na acumulação de capital? São

meros recipientes dos efeitos do crescimento ou desenvolvem papéis próprios nesse processo? Nesse caso, a sustentação das regiões dependeria pura e simplesmente de que elas internalizassem os efeitos indiretos das despesas realizadas e do capital investido, podendo assim ser cabalmente representada pela visão interna do problema, tal como a oferecida pela teoria da causação circular cumulativa (Myrdal, 1968), ou pelos efeitos para frente e para trás dos investimentos (Ahumada, 1956). Equivale a tratar cada investimento como separado do restante da economia. Certamente não é uma explicação suficiente.

Para captar os aspectos externos do problema, é preciso levar em conta os efeitos localizados do movimento geral da acumulação, algo mais próximo de uma análise dos movimentos do capital no território. Tal visão externa dos efeitos regionais da acumulação leva a considerar as contradições espaciais do movimento geral de acumulação do capital (Harvey, 1990), incorporando, ainda, a abordagem de história econômica continental de Braudel, especialmente com o tratamento que lhe dá Arrighi (1996).

É fundamental a diferença entre entender a região como uma parte de um conjunto nacional ou como uma entidade que além de ser parte de um conjunto nacional, tem um desempenho próprio nos movimentos gerais de acumulação de capital. A consistência das regiões varia segundo aumentam ou diminuem as possibilidades de participar das opções de aplicação de recursos do ciclo de tecnologia em que elas estão inseridas.

As possibilidades de desempenho das regiões são as mesmas dadas pela capacidade de seus integrantes para participarem do mercado. Mais uma vez, o caminho de uma resposta está na sociologia econômica e política. Tanto como são lugares de adensamento de capital e de recursos humanos qualificados, as regiões incorporam os interesses correspondentes a esses participantes e processam culturalmente a experiência do sistema de produção. Têm que ser tratadas como portadoras de experiências que combinam os aspectos institucionais e organizacionais junto aos aspectos econômicos e tecnológicos.

Assim, as regiões não são simplesmente os lugares do processo de produção e da acumulação, mas são a representação de uma capacidade de interferir no processo, em que se juntam as características de capital e de organização de um ciclo de tecnologia e de um dado nível de visibilidade das opções oferecidas pelo mercado. São entidades historicamente concretas, portadoras de uma identidade sóciocultural, de pontos de vista e de interesses que influem de algum modo no processo econômico e no político. O Nordeste brasileiro é um exemplo bem claro nesse sentido, de uma grande região que passou por diferentes condições de participação na sociedade econômica do país, que tem traços sócio-culturais bem definidos e estáveis, e que representa um estilo de brasilidade inconfundível no contexto nacional, em que pesem suas diferenças internas.

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No reconhecimento dos perfis de regiões, há uma questão relativa a sua continuidade. Esta se coloca em torno de uma diferença fundamental de liberdade de manobra, entre os capitais investidos, incorporados em diferentes ciclos tecnológicos assim como uma diferença entre o conjunto dos capitais investidos e capital disponível para novos investimentos. Tais diferenças estendem-se à relação entre a mobilidade dos conjuntos de capitais entre aplicações e entre localizações, que chega aos gestores de capital na forma de alternativas de custos atuais e futuros. Em cada momento, os gestores de capital consideram opções de programas de investimento que são uma síntese das margens de flexibilidade com que operam bem como representam seu mapa de riscos.

Hoje, com a aceleração de mudanças no conhecimento e na difusão de tecnologias, os elementos de coesão das regiões passam da invariância de referências das tradições para a mobilidade das referências de participação na mudança. Com isso, acentuam-se as diferenças entre as regiões que se afirmam junto com a industrialização que lhes dá atualidade e as regiões que apenas subsistem, assentadas em seus elementos de tradição, que se transformam com variados graus de defasagem ou que se caracterizam como arcaicas. 8

Velhas e novas regiões têm interagido de diversos modos, diretos e indiretos, segundo algumas delas se integram com outras em condições de equivalência ou se estabelecem relações de subordinação entre regiões. A sustentação das posições de hegemonia, entretanto, depende de mecanismos de realimentação que não estão contidos apenas na composição do sistema industrial de produção. Historicamente, a hegemonia tem sido temporária, apesar de que os centros de acumulação da economia industrializada permaneceram na Europa ocidental até se estenderem aos Estados Unidos. Na maior parte dos casos, as velhas regiões transitam entre diferentes situações de subalternidade, enquanto a supremacia permanece em pequena parte do mundo. Uma clara manifestação desse fenômeno se vê, por exemplo, na sucessão de posições como exportadores de matérias primas agrícolas e mineiras pouco elaboradas.

Uma reconsideração da hegemonia da região Sudeste no Brasil deixa poucas dúvidas de que ela foi obtida mediante uma sucessão de combinações de elementos em que as relações entre a esfera pública e a privada têm sido fundamentais e em que os elementos institucionais e financeiros têm sido decisivos, para fazer a ponte entre os sucessivos ciclos tecnológicos por que o país tem passado. A hegemonia tem que ser realimentada para ser mantida. E essa realimentação acontece no nível não material da educação, do conhecimento e da ideologia.

Assim tem sido ao longo da pré história e da história do Brasil. No século XV, o centro da acumulação de capital na península Ibérica transferiu-se da Andaluzia para Portugal e, no século XVI, criou seus meios de expansão no Atlântico e na América. No século XVII, ele passou para os Países Baixos e, no século seguinte, para a Inglaterra. No Brasil, a formação 8 No espaço do Estado da Bahia, esse contraste encontra-se representado pela "nova" região econômica de agricultura irrigada de Juazeiro e pela velha região açucareira do Recôncavo.

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de capital no sistema colonial organizou-se em regiões do Nordeste e passou para regiões de Minas Gerais e para o vale do Paraíba. Cada um desses movimentos realizou-se com uma combinação de tecnologia e uso de recursos humanos, que permitiu apropriar um certo território e formar uma região e avançar em certos horizontes de diversificação da capacidade de produção e de incorporação de valor adicionado. A combinação de restrições de recursos físicos e humanos colocou-se em termos da organização social da produção e de tecnologias. Por exemplo, os limites da expansão da produção açucareira foram dados pela organização escravista, que se tornou um óbice para o progresso tecnológico e para a qualificação do trabalho. Os limites da exploração do ouro também foram dados por esses obstáculos ao progresso técnico, que mantiveram a exploração mineral como uma atividade subalterna de baixa produtividade.

As composições políticas acompanharam os centros de gravidade regionais do processo, formando-se sucessivas composições de relações de eqüivalência e de subordinação, que deram sustentação à produção colonial escravista, ao escravismo politicamente independente e à economia pós-escravista. O grande movimento de substituição de trabalho escravo e servil por trabalho livre, ainda em curso, deu vantagens às estruturas institucionais e financeiras que formam capital com trabalho livre, que têm a vantagem de trabalhar com recursos humanos capazes de avançar em sua qualificação.

Chegamos ao fim do século XX com uma grande variedade de regiões, com diferentes possibilidades de se manterem e consolidarem, ou de seguirem rumos de transformação que lhes permitam ampliar sua capacidade de adaptação aos ciclos de tecnologia e aos requisitos de qualificação dos recursos humanos. A teoria regional não pode limitar –se a constatar a consistência de observações genéricas. Precisa-se de uma análise regional voltada para a explicação dessa diversidade e de seu significado nas tendências da acumulação de capital.

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1. A produção regional em perspectiva histórica

Reconhecimento do terreno Em seus fundamentos, a questão regional é tão antiga quanto o

processo civilizatório, e resulta da estruturação de interesses na base da formação de sociedades sedentárias estáveis, mas passa por mudanças profundas quando se torna um tema interativo com a formação do Estado nacional 9. No contexto moderno, a questão regional está ligada ao conjunto dos movimentos, convergentes e contraditórios, que fazem o trânsito do mundo constituído de estruturas imperiais para o mundo formado de estruturas nacionais, e para a nova internacionalização conduzida pela hegemonia sustentada sobre bases privadas. Esse trânsito certamente não acabou, nem é um movimento linear unidirecional. No centro do movimento está o comportamento cíclico da economia mundial. A composição de interesses e de conflitos, que se desenvolveu ao longo do amadurecimento do capitalismo, combina elementos da formação material e ideológica dos sistemas imperiais, patrimoniais e mercantis, com elementos do valor gerado no contexto capitalista, dando lugar a sistemas periféricos complexos, que desmentem algumas idéias sobre capitalismo tardio de países que chegam atrasados à acumulação tecnologicamente avançada. Isso significa que os próprios Estados nacionais têm outro significado nesse contexto de internacionalização; e que as alterações nas condições de solidariedade e de operacionalidade dos Estados nacionais mudam sob o impacto da esfera internacional modificada e de variáveis condições das regiões.

Hoje, a problemática regional reúne problemas antigos e novos, refletindo a mobilidade do capital e dos trabalhadores, entre situações estáveis e transitórias de participação no processo produtivo. É o que em linhas gerais se apresentará como a relação entre o sistema sócio-produtivo e o sistema tecno-produtivo. Um e outro se desenvolvem seguindo diferentes rumos das relações de classe e do processamento de tecnologias. A interação entre a renovação tecnológica e as modificações nas relações de classe. A progressão do sistema capitalista se faz mediante alterações nas condições sociais de produção cujos efeitos finais se concretizam na composição e na magnitude da oferta.

Tal como mudaram as condições de concentração do capital e as oportunidades de emprego, mudaram as condições de estruturação e de mudança das regiões. Assim, houve uma ruptura radical com a visão regional das décadas anteriores, que refletia uma opção de método positivista. Simplesmente, tornou-se inevitável reconhecer que o território é, essencialmente, desigual, que se reproduz segundo padrões de desigualdade, portanto, que a produção social de regiões é desigual ao longo da história. Dadas as características iniciais do sistema de recursos naturais e a progressão das qualificações dos trabalhadores a desigualdade é um atributo sistêmico e não um desvio ou uma desvantagem.

As transformações da economia mundial gestadas ao longo da década de 1960 puseram em evidência a necessidade de rever tudo relativo a regiões, em parte por mudanças na internacionalidade do sistema produtivo

9 Pesquisas recentes sobre a unificação do Império Egípcio, entre 3.200 e 3.000 apontam à relação entre estabilidade territorial, controle de água e sistema político.

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e em parte pela emergência de pressões sociais e de tendências de valorização de elementos de identidade que escapam do movimento geral da racionalidade do capitalismo. Desde então a crescente mobilidade do capital financeiro e as composições de recursos para grandes empreendimentos constituem referencias não locais que se tornam predominantes. A produção social de regiões resulta de um conjunto de causas, que impactam, direta e indiretamente, no processo social, que não podem ser reduzidas à visão imediata de capitalistas individuais.

Desde fins da década de 1960, tornou-se clara a diferença entre a velha análise de regiões específicas invariantes e a análise da dimensão regional das formações nacionais da economia mundializada. As regiões não são entidades separadas do processo internacional do capital nem do processo institucional da formação das nações, e, mesmo em casos como o da Catalunha, o processo da região se realiza mediante uma relação interativa com o conjunto nacional. Reconhecer que a extensão e a densidade das regiões variam no tempo, segundo uma variedade de causas, leva a ver que a dimensão regional do processo econômico não pode ser tratada pelos mesmos procedimentos da análise estruturalista estática, tais como a análise de relações intersetoriais, ou as análises marginalistas. Verifica-se que os problemas teóricos da análise regional são de outra índole e não apenas são mais complexos. Na América Latina, o contraste apareceu através do componente regional de planos nacionais de desenvolvimento econômico e social, e logo, num planejamento regional de escala nacional, que pretendeu eliminar desigualdades, ou alcançar um padrão de homogeneidade formal, incompatível com os processos de desigualdade.

A principal questão que foi enfrentada por esse tipo de planejamento consistiu na necessidade de encontrar respostas para tensões que se acumularam entre os processos econômicos e os políticos, em seus desdobramentos combinados a nível nacional e ao das regiões. No México, tal como no Chile, na Argentina, no Equador, no Panamá, a questão regional demandava análises e políticas que representavam uma resposta territorializada do desempenho das economias nacionais. Em diversas partes na América Latina tornou-se evidente o significado internacional de regiões que antes apareciam como fenômenos apenas locais. Não só porque aumenta o peso das fronteiras ativas entre diversos países, como porque muitas regiões passam a viver de relações internacionais a longa distância, por suas exportações, por suas migrações e por sua participação em circuitos internacionais de comércio.

As tensões regionais representam um aspecto genuíno de processos do capital na periferia da acumulação mundial, com características diferenciadas para os países que alcançaram ganhos significativos de industrialização e para os que continuaram em condições mais simples de dependência. Não é difícil ver que surgiram novos problemas regionais nos países periféricos avançados, onde passaram a coexistir situações de transformação e de criação de novas regiões, com situações de reprodução e permanência de velhas regiões marginalizadas ou submetidas a marasmo econômico.

Sob a pressão de tendências da divisão internacional do trabalho, mudaram os fatores que conduzem a permanência das regiões tradicionais, tanto como os fatores que induzem mudança. Regiões que se mantiveram

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durante séculos, sustentadas por atividades primário exportadoras, passaram a ser mantidas por atividades internacionalizadas como o turismo, ou passaram a depender de atividades de alta tecnologia, tal como a indústria de comunicações. Mesmo atividades tradicionais, como o artesanato, passaram a operar com níveis superiores de qualificação do trabalho, para ganharem condições de participação no mercado internacional.

A formação e a reprodução de regiões, depende da desigualdade inerente aos sistemas de recursos e da desigualdade própria do modo social de produzir e de consumir. Essa desigualdade tem se desenvolvimento de modo desigual e irregular ao longo do tempo. A vida social tem uma espacialidade que pode resultar na formação de territórios que podem ser considerados como o contrário de uma região, ou que, pelo menos, não podem ser confundidos com regiões. As regiões começam como concentrações de povoamento e com a estabilização e a concentração dos frutos do trabalho, resultando em padrões de uso de recursos naturais.As regiões começam com concentrações de povoamento e com a estabilização e a concentração dos frutos do trabalho, resultando em padrões de uso de recursos naturais. As regiões são, portanto, adensamentos de atividade, com seus aspectos físicos e sociais, que, por definição, são história ou são parte da história.

No campo específico de interesse regional na teoria social, há duas abordagens inevitáveis, que podem ser complementares ou que podem revelar valores e objetivos completamente diferentes, que são aquelas que tratam, respectivamente, de territorialidade da vida social, com a conseqüente produção de regiões; e que se ocupam de regiões específicas. No relativo a método, correspondentemente, encontram-se abordagens históricas e analíticas, resultando em explicações processuais ou mecanicistas.

No Brasil, hoje, encara-se a questão regional como uma parte essencial da formação da sociedade e da definição de seus destinos. Enfrenta-se a questão regional como uma determinação do processo social em seu conjunto. Há uma problemática regional a nível nacional, que se apresenta, simultaneamente, como um aspecto da formação social brasileira e como um conjunto de problemas próprios de cada região específica. Se o modo de formação de regiões é parte essencial da economia mundial, também exprime o contrário desse movimento mundial, que é, justamente, a criação de formas locais de estruturação social e de elementos de identidade cultural. A questão regional envolve os elementos que tendem à centralização política e os que sustentam o federalismo. Mas, justamente, por refletirem o plano internacional, dificilmente podem ser restringidos à esfera dos fenômenos locais.

A questão regional envolve a formação social em seu conjunto, isto é, compreende os aspectos materiais, culturais e ideológicos da formação das sociedades, com seus elementos tradicionais e modernos, com seus aspectos de permanência e de mudança, com relacionamentos incidentais e habituais. A dimensão regional da vida social compreende os processos que formam regiões e a estruturação de regiões específicas. Mas o significado da questão regional está dado pelos interesses que estão representados nessa ligação do modo de organização social com a forma território.

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A formação de regiões resulta da territorialidade dos processos sociais e a originalidade de cada região. As funções econômicas de produzir e de consumir envolvem um uso e uma criação de espaço, que tem um caráter cumulativo e que introduz elementos de diferenciação dos espaços sociais territorializados. Os adensamentos de espaço que se convertem em regiões dependem, portanto, da continuidade das tendências de concentração, que, obviamente, podem resultar de diferentes combinações de elementos, Istoé, podem ser o resultado de uma variedade de combinações fortuitas, tanto como podem ser o resultado de uma mesma combinação de elementos convergentes, tal como se espelha na teoria dos pólos de crescimento. Não há porque supor que a convergência se deva a fatores industriais – tal como supõe a aludida teoria dos pólos de crescimento – senão ela pode resultar de combinação de elementos industriais e não industriais de variada duração. Em retrospectiva histórica, há movimentos de concentração e de dispersão, que podem dar lugar a fenômenos de polarização, do mesmo modo como dão lugar a movimentos de emigração crônica e de filtração de capitais. Numa leitura do processo geral do capital, não se pode focalizar apenas nos aspectos de concentração, nem se pode supor de antemão que a concentração é sempre um fenômeno socialmente positivo.

Para encontrar o significado atual da questão regional, é preciso situá-la na perspectiva histórica do processo civilizatório e não só na do capitalismo. Formaram-se regiões onde as velhas sociedades teocráticas – militares combinaram a criação de zonas agrícolas permanentes com a de centros de comercialização e puderam, assim, criar vínculos estáveis entre focos de povoamento e funções política e de comunicações. No contexto do capitalismo mercantil, formaram-se regiões quando a combinação de espaços rurais e cidades deu lugar a movimentos convergentes prolongados de capital e de uso de recursos.

Convergência e dispersão Os movimentos de reprodução do capital implicam em modificações

nos usos de recursos e trabalho traduzindo-se em tendências de convergencia e de dispersão em sua formação de território. Uma e outra tendência flutuam segundo a continuidade dos investimentos, determinando maior ou menor estabilidade dos território. Por extensão são determinantes dos padrões de convergência dos movimentos migratórios que são sempre de trabalhadores desempregados o mal pagos rumo a melhores condições de emprego e renda. Convergência ou dispersão resultam de diversos fatores, que variam ao longo do tempo, segundo se apresentam as opções de aplicação de capital. Esses padrões podem ser observados em qualquer momento, entretanto, somente a partir de observações de média e longa duração é possível chegar a observações significativas sobre essas tendências.

É fundamental entender que as condições de convergência mudam ao longo do tempo, especialmente refletindo as condições objetivas dos agentes econômicos de participarem dos mercados a que estão ligados. A formação de regiões depende da convergência de processos de produção que reúnam formas de capitalização e de especialização do trabalho, que sustentem uma formação de capital suficiente para reproduzir o capital acumulado e em condições de viabilizar a qualificação dos trabalhadores. Isso significa o

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controle dos recursos necessários para realizar as atividades localizadas, portanto, que signifiquem a fixação de uma capacidade instalada de produção de bens e serviços.

Sob diversas formas, desde a antiguidade, a capacidade instalada pode estar organizada completamente em torna da produção de serviços especializados, que podem ser os serviços religiosos das teocracias aos serviços das comunicações modernas. Tudo isso significa, no essencial, um comando consistente do uso de recursos. Importa o comando de recursos mais que a propriedade dos recursos. Tal como nos mostra a experiência dos países que enriqueceram, tanto daqueles mais pobres em recursos, como a Holanda e o Japão, como dos mais ricos em recursos, como a Alemanha e os EEUU, o que importa é a capacidade de adequar os capitais específicos às transformações do capital em geral, e de conseguir trabalho adequado para realizar as tarefas necessárias a esses capitais específicos. 1.3. A temporalidade do processo social A questão relativa ao tratamento do tempo na análise social resulta da impossibilidade de tratar do tempo histórico sem reconhecer que ele envolve mudança e condições da mudança. Há, portanto, um problema categorial de estatuto do tempo histórico; e um problema prático, de tratamento das condições históricas do tempo nos processos sociais. No relativo ao aspecto categorial, a questão se remete ao significado temporal do ser no mundo, enquanto elo de ligação entre processos que o antecedem e sucedem; e que se materializam em relações de coletivos. E a abordagem de Marx. O tempo torna-se uma questão social a partir do momento em que se reconhece que os processos sociais são, inevitavelmente, temporais. Uma observação essencial, que se encontra no movimento explicativo do ser-no-mundo em Hegel, é a diferenciação das condições de tempo, na objetividade da atividade do ente. O que aparece nessa forma genérica do ente, revela-se, adiante, como determinação do modo social concreto do ser, isto é, no ser social que se revela como o verdadeiro sujeito do processo social. A dialética do ser social é a expressão humana do processo de conflito e ajuste da formação social, em que se encontram as condições de tempo em que o processo se realiza. No relativo ao tempo dos processos sociais, é preciso situar seus aspectos subjetivos e objetivos. A história social se apresenta objetivamente, com sua carga de subjetividade transpassada às condições de continuidade e de direcionamento da mudança e das estruturações. Em história não há como captar a subjetividade, a não ser pelo modo como ela está objetivamente incluída no processo. Chega-se, enfim, à necessidade de registrar o processo social pelo que modo como ele é percebido por todos seus participantes, isto é, pelo modo como ele pode ser apropriado como objeto de comunicação. A carga de experiência do processo histórico torna-o incomparável com qualquer outro processo, por isso, sujeito apenas a comparações históricas. Nessa qualidade de objeto de comunicação, é preciso estabelecer o relativo à composição e à direção do processo. Taxas de crescimento não dizem qual o rumo da economia. A composição de processos de duração desigual envolve os aspectos de simultaneidade e de especificidade do significado temporal de cada momento. Cada momento está composto de

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uma determinada combinação de momentos dos diferentes processos. Por isso, além de que as combinações de processos são únicas, cada uma delas tem um determinado papel no processo em seu conjunto. A formação do sistema produtivo é uma dupla incorporação de energia, de trabalho e da natureza, que é comandada pelo poder econômico representados pelo capital, mas que está sujeito a iniciativas dos interesses dos que não têm capital e representam interesses de sobrevivência. O capital representa o poder organizado na economia, com a capacidade de decidir sobre o capital acumulado, sobre o poder de natureza e a capacidade de controle político. Logicamente, esse poder tem que ser apreciado em suas qualificações. Esse poder tem dois limites: aquele estabelecido pelos conflitos internos do poder organizado e aqueles outros determinados pelo conflito com os dominados em geral. O capital não alcança um domínio completo da territorialidade da atividade social, pela simples razão que não cobre a totalidade do trabalho que se realiza. Esse poder de decisão está historicamente ancorado nos dados materiais com que opera. Em seu movimento, o capital assume uma forma financeira, determinada por sua tendência a superar suas próprias formas materiais; e um aspecto territorial, em que se materializam seus usos de recursos. A rigor, as condições materiais de reprodução do capital não se devem apenas ao desenvolvimento das forças produtivas, senão às condições em que operam as forças produtivas. Se os interesses do capital caminham na direção de um uso crescente de recursos físicos, portanto, de maior exploração de recursos naturais, há, também, uma tendência a que mude o modo de usar trabalho, porque o capital buscará modos de uso de trabalho compatíveis com sua exploração de recursos e com a superação de formas técnicas. Na análise da conversão das formas técnicas do capital – Livro III de O Capital – Marx oferece uma linha de pesquisa sobre o significado das mudanças de duração na construção do tempo do capital. A conversão de formas operativas do capital, desde as formas comerciais às do capital financeiro, envolvem, sempre, os tempos da realização da mais valia em lucro; e enfrentam as limitações próprias das condições específicas das moedas. Subjaz que as diferenças de duração do processo resultam de diferenças mais profundas na composição dos usos do trabalho. A explicação das conversões das formas de capital leva a desvendar o perfil do tempo inserido na ordem das conversões, isto é, a tratar da temporalidade histórica do processo social. No longo trânsito que vai desde a Grécia Clássica ao Iluminismo, realizou-se uma operação radical de separar o espaço do tempo e de estabelecer uma temporalidade uniforme para os diversos objetos de interesse do esforço de conhecer, desde o cosmos à psique. Se, para Aristóteles “ o espaço é o lugar dos acontecimentos”, Kant tomou espaço e tempo como categorias do conhecer que, por isso, são mutuamente irredutíveis. Os desenvolvimentos de diferentes ciências, desde o fim do século XIX abriram vertentes de crítica do fundamento epistemológico do conhecimento, que, entretanto, não foram reconhecidas pela ciência em seu conjunto. A recomposição da inter-relação espaço-tempo aparece, simultaneamente, pela Física Quântica e pela História tematizada, seja sob a designação de uma Economia Política Crítica, iniciada por Marx, ou por uma

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Sociologia Histórica. No conjunto, essa recomposição do espaço-tempo no contexto social tem que registrar a incerteza decorrente da incerteza natural e dos comportamentos em sociedade; e o efeito cumulativo da desigualdade em suas diversas expressões. 1.4. Duração e simultaneidade no processo social A pesquisa sobre o aspecto de duração é uma contribuição da filosofia de Bérgson e no campo social se torna uma exploração em profundidade das diferenças de tempo contempladas por Marx. Em cada momento e lugar, o sistema produtivo está constituído de componentes de diferentes durações e condições de complementaridade, que respondem pela própria capacidade do sistema para se adaptar a mudanças, tanto do quadro natural como do social. Tais componentes têm que ser vistos como conjuntos de capital com sua capacidade de produção e como conjuntos integrados em outros conjuntos maiores. É preciso esclarecer as reais condições de duração, como passo preliminar para determinar a adaptabilidade do sistema às alterações das condições gerais em que opera. A duração do sistema envolve escalas de tempo que escapam da análise econômica habitual, por um conjunto de razões, que vão desde a incidência de efeitos de processos de escala de tempo geológica até os tempos mínimos da economia informatizada. As diferenças muito grandes das escalas de tempo fazem com que os eventos das escalas mais longas apareçam como manifestações de incerteza. Uma das principais características das transformações do sistema produtivo capitalista na última metade do século XX é que a financeirização da economia internacionalizada e o desenvolvimento dos meios de comunicação reduziram drasticamente as escalas de tempo, na produção e na comercialização, com profundos e crescentes efeitos indiretos da produção e na comercialização de âmbito local. O encurtamento do tempo entre as diversas esferas de produção altera os sistemas de custos e condiciona o modo de tratar com os riscos operacionais dos diversos segmentos do sistema. A aceleração da renovação tecnológica no último quarto do século XX modifica os ajustes de tempo assim como desprendendo os setores mais dinâmicos do sistema dos padrões industriais. A sincronia dos processos tornou-se um tema mundial tal como nos casos dos transportes aéreos. As diferenças nas condições de percepção do tornam-se o principal diferencial entre os que participam dos circuitos de tecnologia mais avançada e aqueles outros que circulam em ambientes organizados por tecnologias anteriores.

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2. A mecânica regional do capital: As desigualdades regionais no desenvolvimento econômico 10 2.1. Caráter das desigualdades regionais

1. As desigualdades regionais atraíram a atenção dos economistas dos países subdesenvolvidos, tornando-se mais notórias nos casos em que há movimentos significativos de desenvolvimento. Mas falta, ainda, uma análise que incorpore sua análise à da formação do capital em seu sentido mais amplo. Em alguns casos, essas desigualdades entre regiões foram consideradas como um problema, e verificadas e caracterizadas por meio de índices do produto social, o consumo de energia elétrica, as condições de acessibilidade, a expectativa de vida das pessoas etc.. Tais índices, quando considerados isoladamente, dizem muito pouco acerca da estrutura econômica a que se referem. Na realidade, mesmo quando compreendem um certo período, não permitem conhecer as razões da ampliação ou da redução nas desigualdades do desenvolvimento entre regiões, limitando-se apenas a comprová-las. No entanto, essas são as questões que se colocam de modo mais significativo para a análise do desenvolvimento situada numa perspectiva regional. 2. O desenvolvimento da economia em geral, depende da disponibilidade dos fatores de produção e de seu aproveitamento. Ambas condições implicam numa inevitável irregularidade em sua fixação no espaço, que corresponde à irregularidade da localização original dos recursos físicos e da mão de obra no espaço e à diversidade das técnicas necessárias para mobilizar os recursos físicos e a mão de obra. A disponibilidade de recursos assinala, ao mesmo tempo, as alternativas possíveis de formação de novas atividades e as restrições outras, excluindo aquelas para as quais sejam indispensáveis recursos que não podem ser criados, ou cujo transporte não se justifique economicamente. Na medida em que os desequilíbrios correspondem a essas desigualdades na dotação de recursos, são inevitáveis nos processos de desenvolvimento. Ao economista cabe apenas planejar a expansão das atividades no raio de manobra do que é viável, em função dos recursos disponíveis e das técnicas conhecidas. Assim, as desigualdades econômicas não são um problema, no sentido em haja uma solução para elas fora dos progressos da técnica. As desigualdades regionais em um dado nível de desenvolvimento, portanto, só passam a constituir um problema econômico quando se considera o nível de aproveitamento dos recursos de duas ou mais áreas contidas num quadro comum de referência, ou seja, quando seu aproveitamento pode ser situado no quadro de um país. Daí, que se tome o país como marca natural, onde devem ser situadas as desigualdades do desenvolvimento no espaço; e será em função das disponibilidades nacionais 10 Este artigo foi publicado originariamente, em versão em castelhano, em El Trimestre Econômico, México, abril, 1964. As críticas e sugestões de Aníbal Pinto foram fundamentais na elaboração do texto original. Agora foram feitas muitas correções para desenvolver melhor algumas idéias e tornar o texto mais claro, assim como foram introduzidas algumas notas explicativas, mas a estruturação conceitual foi totalmente preservada.

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dos meios de produção que se poderá julgar o progresso ou o atraso de uma região.

Tomar as regiões como pontos de referência para a análise da fixação e da expansão de atividades, significa partir das agrupações de recursos articuladas para as diversas atividades em cada campo de atividade, e compara-las com as disponibilidades nacionais de recursos. Isso porque, a possibilidade de aproveitar os recursos de uma região depende das disponibilidades de recursos das demais regiões, não só no sentido técnico como no econômico. As combinações de recursos situam-se no quadro da economia nacional e é isso que subordina a fixação e a expansão regional de atividades ao desenvolvimento econômico nacional. Outrossim, a fixação e a expansão de atividades no espaço é um aspecto inevitável do desenvolvimento das economias nacionais, portanto, uma perspectiva desde a qual é possível apreciar a dinâmica do desenvolvimento nacional. Esse é o ângulo de visão do problema que se pretende seguir neste trabalho. O primeiro passo para a análise das desigualdades regionais será definir seu caráter, isolando sua parte inevitável, que é a desigualdade resultante de diferenças de dotação de recursos, da desigualdade decorrente do modo desigual de funcionamento dos sistemas econômicos, causada pelo modo histórico de aproveitamento dos recursos. No relativo a esta última parte, convém ressaltar dois pontos essenciais: Primeiro, o fato de que as decisões relativas ao aproveitamento dos recursos regionais podem ser tomadas com um critério exterior à unidade regional baseado numa perspectiva nacional ou em outras. Segundo, a correspondência entre a mobilização de recursos as políticas econômicas, já seja daquelas administrativamente centralizadas ou não, historicamente conscientes ou não, e que atendam ou não a reivindicações regionais. Em suma, o aproveitamento dos recursos na escala nacional é sempre uma conseqüência da política econômica adotada ao nível nacional, e seus critérios são autônomos frente aos critérios da aplicação dos recursos de cada região. Mas, como o aproveitamento se faz sempre mediante funções produção, metodologicamente, essas funções produção deverão refletir as relações entre fatores, mediante as quais se pode estudar o processo de formação das disparidades regionais, bem como sua possível correção. 11 2.2. Formação regional das funções produção 3. À luz do anterior, o primeiro dado a ser considerado, para estabelecer as possibilidades de desenvolvimento de uma região é sua dotação de recursos. A dotação de recursos compreende a variedade e as quantidades dos recursos, sua concentração e dispersão geográfica, o acesso aos lugares onde eles estão. Esses primeiros dados indicam as atividades tecnicamente viáveis em cada região e permitem comparar as vantagens alternativas do desenvolvimento de uma região ou de outra, se 11 A expressão função produção é utilizada aqui com um significado mais amplo que o da representação matemática de uma combinação de recursos, representando uma combinação específica de recursos, historicamente construida. A função produção responde, nesse caso, por uma iniciativa de combinar conjuntos específicos de meios de produção e de recursos humanos, de modo a poder extrair a valor de certa composição de força de trabalho.

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posta a questão em termos de uma relação custos/benefícios dos investimentos. Conseqüentemente, o primeiro passo da análise inter-regional deve ser obter uma estatística dos recursos, através da qual se possa conhecer as restrições básicas do desenvolvimento de cada região e se possa encaminhar uma explicação das causas da concentração regional do desenvolvimento. A estatística dos recursos transformar-se-á, inevitavelmente, numa análise dos recursos físicos e humanos, a partir do momento em que se considere sua incorporação ao processo econômico, convertendo-se em fatores da produção, isto é, quando a decisão de seu aproveitamento for tomada a partir de um cálculo econômico, em que se julga sua produtividade como meios de produção. A partir daí, encontram-se os problemas econômicos e técnicos relativos à articulação de capital e trabalho. Surgem, portanto, os problemas técnicos próprios da articulação do capital com o trabalho. Justamente, é a subordinação dos recursos às funções de produção que permite uma primeira comparação entre as dotações de recursos e as diferenças de desenvolvimento alcançadas. As funções de produção são, além disso, as relações que tornarão dinâmica a análise regional, permitindo-lhe superar a atitude de simplesmente comprovar as desigualdades num momento dado, ou de compará-las em dois ou três momentos. 4. Na perspectiva da análise regional, há dois aspectos básicos a serem considerados imediatamente, no que se refere à formação das funções de produção: sua dependência de um número limitado de processos técnicos conhecidos e sua subordinação aos problemas de custos de produção, empresa por empresa.

Daí desprende-se uma relação pouco menos que evidente, entre a viabilidade técnica da produção e as quantidades produzidas, já que as alternativas técnicas compreendem alternativas econômicas subjacentes, das quais surge a possibilidade de chegar-se a comparações de custos e de preços. Na perspectiva estritamente econômica do aproveitamento dos recursos, fica, por isso, somente uma situação de relação custos/benefícios em que o espaço é explicitamente considerado como variável econômica. A partir daí, vê-se que as dificuldades de desenvolverem-se regiões específicas identificam-se com as possibilidades e dificuldades grandes projetos econômicos regionais, que representam os métodos de produção em que se apóia a economia de cada região.

Historicamente, as soluções regionais de aproveitamento econômico

de recursos não costumavam ser as mais racionais, mas, em compensação, é preciso admitir que a política econômica que as orientou nem sempre se guiou por critérios uniformemente nacionais, chegando a ser conduzida por políticas de dominação decididas em outros países, e, em parte, desde posições regionais erigidas em nacionais.12 Mas essas questões relativas à

12 É preciso ter cuidado em não simplificar a visão desse mecanismo geral de dominação, que, de fato, compreende os efeitos do movimento geral de concentração do capital e uma diversidade de situações de concentrações relativas de poder, das quais resulta, por exemplo, que haja uma grande variedade de situações de dominação exercidas por c apitais de porte médio e situadas em países de menor porte que os atingidos por esses mecanismos. Há uma infinidade de exemplos dessa índole, no Brasil, no México e em outros países semi-industrializados, em que a emergência de uma região líder – temporariamente

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qualidade das decisões de aproveitamento de recursos não podem ser resolvidas no âmbito das alternativas lógicas de cada problema específico, senão colocam-se em termos da possibilidade de um planejamento da produção que corresponde à escala dos recursos utilizados em seu conjunto, que é a referência essencial do cálculo econômico.

Seguindo um raciocínio que aceita a organização da produção como

referência da exploração de recursos, conclui-se, logicamente, pela necessidade de tomar as inovações tecnológicas como uma variável que intervém na dinâmica da incorporação dos recursos, já que toda organização da produção supõe sempre uma opção tecnológica. Na prática, os dados que informam as decisões econômicas e que condicionam a organização da produção a nível microeconômico são, continuamente, alterados por modificações nos esquemas técnicos da produção, com margens de flexibilidade e com limites, que se refletem a nível de fábrica. 13 Além disso, a renovação tecnológica pode levar à revalorização de ativos, tal como acontece com as técnicas de mineração, que têm resultado em reabertura de minas.

A exploração de recursos naturais reflete sempre uma interdependência entre técnicas e custos de produção, que leva à análise das estruturas de mercado, que é um modo de tratar da formação de monopólios. Tentar um raciocínio teórico simplificador das economias capitalistas termina por ser um modo de enfrentar os problemas decorrentes da presença de monopólios e da desigualdade na distribuição do capital e da renda. Além disso, levar esse raciocínio a tratar da interdependência dos custos de produção das diferentes atividades e das formas de organização da produção, é derivar ao tratamento do problema das economias externas e do efeito germinativo de certos investimentos.

Conhecidas as relações industriais implicadas na estrutura de custos,

a seleção de formas de organização nas regiões pode ser tratada em função de seus efeitos indiretos. É ponto pacífico que os investimentos podem ser hierarquizados por seus efeitos indiretos, mas falta explicar quais perfis de efeitos indiretos são compatíveis com os meios de produção disponíveis e quais outros são apenas parte de uma especulação hipotética.

5. A razão da importância dos temas ligados à exploração de recursos,

para esclarecer as desigualdades regionais do desenvolvimento é a correlação que há entre a possibilidade de usar recursos novos e as oportunidades de investimento de um lado e a viabilidade econômica que os novos investimentos podem ter. As decisões dos capitalistas para novas aplicações são tomadas à luz de dados de mercado atual e em perspectiva , ou de modo mais ou menos permanente, tais como Monterrey, Córdoba, Guayaquil, São Paulo – leva a subverter a argumentação, e tomar como nacionais os interesses dessa região. 13 Esses limites constituem referências para uma programação linear da produção, do mesmo modo como as margens de flexibilidade informam o planejamento financeiro. Entenda-se que a programação linear trabalha com os conjuntos de informações hoje disponíveis, que não tem o poder de registrar nada do relativo a processos de formação de capital, tendências etc. As tentativas de “ dinamizar” a análise estática simplesmente reafirmam sua limitação inicial de trabalhar com tempo nulo.

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em todo caso, à luz de uma expectativa de mercado suficiente para garantir resultados satisfatórios. Os problemas relativos a decisões entre alternativas de investimento, evidentemente, não se limitam ao modo capitalista de produção, senão pertencem ao cálculo econômico, de modo mais amplo, nas diversas condições sociais da produção.

Uma vez mais, cabe distinguir as soluções tecnicamente ideais das

soluções historicamente alcançadas. Raciocinando a partir de um critério econômico de custos/benefícios, será sempre preciso estabelecer uma relação entre os incentivos para a exploração de recursos e a formação de formas de organização da produção. Tal relação se estabelece tomando o capital como referência.

6. O capital reúne os meios de produção e aglutina as formas de

organização da produção. No modo capitalista de produção está identificado com a função empresarial e nos sistemas socialistas suas aplicações representam a decisão do poder inversionista. Em ambos casos, a decisão sobre os processos técnicos de produção e sobre que produzir, estão atribuídos a ele. As referências regionais, do ponto de vista dos critérios de aplicação de capital não têm importância alguma, exceto pela consideração do espaço como um fator que intervém nos custos de produção e que representa a posição geográfica dos mercados.

Raciocinando ao nível de cada empresa, e, estritamente, em termos

de seus custos de produção, pouco importa se todos os recursos mobilizados pelo capital estão numa mesma região. O lugar dos recursos é meramente acidental na perspectiva do cálculo econômico que decide os investimentos.14 No entanto, se nos colocamos na posição de quem toma como objetivo o desenvolvimento de uma determinada região, o problema passa a ser proposto em termos do lugar natural dos recursos, 15 por extensão, em termos das possibilidades de organizar-se a produção com recursos regionais extra-regionais. A região passa a ser, logicamente, o marco de referência em relação ao qual deve-se considerar a posição dos recursos. Mas, mesmo assim, não teria utilidade alguma como ponto de partida para explicar o processo de desenvolvimento. Sua importância estriba na possibilidade de que se estabeleça uma relação entre a natureza das regiões e a articulação de esquemas de exploração dos recursos, que, em última análise, remete o papel dinâmico ao movimento de acumulação de capital.

Para evitar os riscos de uma definição rigorosa, bastará entender uma

região como uma determinada extensão geográfica, caracterizada por uma 14 O significado econômico da localização, de recursos específicos ou de uma função geral de localização, depende da identificação institucional e da escala de recursos do agente participante do processo econômico. A perspectiva social – nacional, regional ou local – não se confunde com a perspectiva de empresas, para quem o valor do lugar depende exclusivamente da escala de capital com que se trabalha. 15 Usa-se aqui esta expressão para denominar o lugar inicial dos recursos na natureza, que funciona como um ponto geográfico de custo zero, caso eles sejam explorados ali. Qualquer outra localização envolve um custo de transporte. Qualquer modelo de relocalização ou de reestruturação do sistema de transportes em seu conjunto envolve a incorporação de novos custos.

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vocação econômica preponderante, dando-se essa vocação como o resultado de uma dotação específica de recursos e uma trajetória histórica do processo de acumulação de capital. Assim, reúnem-se os aspectos físico-geográficos com os geo-econômicos. Para o capital, a base física de recursos naturais e meios de produção é uma referência de possibilidades de seguir uma outra trajetória na expansão do sistema de produção, mas não é parte do sistema de custos de produção.

7. Mas o processo de formação de capital não depende das

características locais que podem dar ênfase regionalmente a uma ou outra atividade. Daí, cabe concluir que as aplicações de recursos que o capital empreenderá considerarão, preferencialmente, os problemas de custos e localização situados ao nível nacional, independentemente de qualquer região em particular. Isso equivale a admitir que o aproveitamento dos recursos componentes de uma determinada estrutura regional pode fazer-se a partir de critérios completamente independentes dos interesses e prioridades de cada região.

8. Além disso, revela um sistema de relações inter-regionais, em

função do qual é preciso pensar que o sistema econômico territorialmente definido compreende regiões economicamente predominantes e regiões economicamente subordinadas, cuja continuidade depende da localização atual e das tendências de localização do capital que dirigirá as combinações de atividades em cada região e no conjunto das relações inter-regionais. Assim, carecem completamente de sentido aquelas análises regionais que tratam exclusivamente dos conjuntos de atividade presentes em cada região, como se isso respondesse por uma estruturação baseada em regiões nitidamente separadas umas das outras, sem a ação dos relacionamentos inter-regionais. Torna-se, portanto, evidente a necessidade de avaliar os dados das relações inter-regionais, pelo que eles possam revelar acerca da formação de capital em cada região.

As informações mais importantes sobre as relações inter-regionais são

as que se podem derivar de exportações e importações e de movimentos de capitais. Pode-se conceber uma economia regional pouco diversificada, que, entretanto, funcione com uma elevada especialização técnica e um relacionamento altamente especializado com o exterior.16 Nesse caso, do mesmo modo que aconteceria, se se tratasse de uma economia pouco diversificada e tecnologicamente atrasada, a composição de suas exportações refletiria a composição de seu capital.

III Os pólos de atração na formação de capital 17 16 Essa é, justamente, a situação do Nordeste do Brasil, cuja participação em relações econômicas supraregionais sempre se fez com dois perfis, na esfera internacional e na inter-regional, e em função de um pequeno número de produtos: açúcar, escravos, algodão, fumo e subsidiariamente, alimentos. 17 Usa-se aqui a expressão pólos de atração no sentido de nucleações de capital, instituições, qualificação de recursos humanos, que se identificam por uma capacidade de atrair capital, tecnologia e recursos humanos qualificados, principalmente por seus efeitos de conjunto, diferenciando-se da conceituação de pólos de crescimento posta em circulação por François Perroux.

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8. Ao tomar as formas de organização da produção como as relações econômicas por cujo intermédio se faz o aproveitamento dos recursos, atribuindo ao capital o papel de aglutinador das funções produção, conclui-se por estabelecer uma relação entre a formação de capital e a multiplicação das funções produção, o que estabelecerá uma relação entre a formação de capital e as possibilidades de desenvolvimento de regiões específicas.

Nessa perspectiva microeconômica, num primeiro momento, podem-se deixar de lado, sem prejuízo de consistência lógica, os problemas relativos à propriedade do capital e à possível resistência institucional a uma mobilização dos recursos a atividades mais lucrativas. Na perspectiva de uma dinâmica regional, a questão apresenta-se como uma comparação da capacidade das diversas regiões para formar capital e rete-lo, ou para atrair capital. 18 Em princípio, o capital será atraído por uma combinação de vantagens econômicas e institucionais para os investimentos e pela disponibilidade de recursos, isto é, sua aplicação far-se-á de acordo com os recursos e as técnicas disponíveis para explora-los. Em seu conjunto, as vantagens econômicas e a disponibilidade de recursos constituem, núcleos de atração de investimentos, segundo evolui a demanda, em magnitude e composição. Certamente, mudam a composição da demanda e a da produção, segundo referências de tecnologia, de hábitos de consumo etc. A continuidade desses centros de atração não dependerá da composição atual da produção, qualquer que ela seja, apesar de que no cálculo de cada investimento sejam considerados dados tais como as economias externas e internas e as escalas de produção. Subentende-se que a composição da produção é o equivalente operacional da composição do capital, tal como conceituada por Marx.

Em termos econômicos, a importância e a duração desses centros “transitórios” de atração de capital dependerão de sua capacidade para aproveitar efetivamente os efeitos indiretos dos novos investimentos, isto, para se ajustarem aos movimentos de tecnologia incorporados nas transformações do mercado. A capacidade de adaptação alude a qualificação em seu sentido mais amplo, portanto, compreendendo os níveis de desempenho na esfera pública e na privada.

9. Já numa perspectiva macroeconômica, o processo de acumulação

de capital vem associado a alguma forma de produção, subentendo-se que ela compreende um modo de distribuição da renda e do capital e um sistema de comercialização. Ao reconhecer como a renovação tecnológica é um processo variável e irregular, torna-se imperativo recorrer ao pressuposto de Marx, de interpenetração entre produção e distribuição. O modo de distribuição da renda e do capital é o fio condutor entre a produtividade das

18 Interessa mais a polarização que o pólo. Trata-se aqui de que há regiões capazes de atrair capitais e outras que expelem capitais, e que é esse jogo de atração e repulsão que responde pelo perfil regional da economia, na escala mundial e na nacional. Historicamente, observa-se que essa capacidade de atrair capital varia, e, em todo caso, que mudam as combinações de elementos determinantes da atração de capital. As noções de composição e de heterogeneidade do capital obrigam a pensar em termos de mudança na produção social de regiões.

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diversas atividades econômicas – na produção e na comercialização – e o modo como o capital progressivamente se concentra.

O reconhecimento dos problemas de desigualdade do

desenvolvimento, especialmente da recorrência da situação de subdesenvolvimento, mostra que a explicação do processo descansa, em grande parte, na análise da dinâmica da distribuição da renda, com suas conseqüências nos diversos tipos de concentração, e no mecanismo de mobilização e circulação de dinheiro, até sua reintegração ao processo produtivo. A forma de distribuição dos resultados da produção decide, não só a magnitude dos novos investimentos, como também a eficiência média do capital, ao orienta-lo a um ou outro setor, uma ou outra região. Noutras palavras, a distribuição da renda termina por ser o motor da distribuição do capital; e nesta última encontra-se a explicação da reprodução das desigualdades regionais.

Ao estudar a distribuição do capital por seus efeitos sobre a localização de atividades no espaço, é preciso distinguir três aspectos importantes, relativos ao perfil atual de concentração do capital. São eles, a forma material dessa concentração, isto é, a concentração dos meios de produção; a concentração da propriedade do capital; e a relação entre a propriedade do capital, sua concentração material e sua produtividade.

Os meios de produção refletem, em sua forma física, as atividades a que está destinado o capital e seu perfil tecnológico. Sua produtividade reflete a eficiência das formas de organização da produção a que está vinculado, e, por último, a concentração da propriedade do capital indica as prováveis alternativas de seleção de investimento a que se destinam os recursos financeiros disponíveis. Na prática, não se pode esperar uma trajetória de formação de capital dissonante da tendência histórica de concentração do capital.

10. Uma vez estabelecida uma relação lógica entre os diversos

aspectos da distribuição do capital e da renda, percebe-se que a concentração regional dos investimentos tem um papel na acumulação de capital muito mais amplo e complexo que parece à primeira vista. Distinguem-se dois aspectos especialmente importantes nessa linha de análise: a complementaridade técnica e econômica dos ativos de capital e as condições de concorrência capitalista, que também aparecem como estruturas de mercado.

A elevação da eficiência do capital em seu conjunto depende da complementaridade técnica e econômica dos ativos reais e financeiros de que ele se compõe. Obviamente, se os investimentos novos se ajustam à capacidade instalada – se há continuidade técnica na composição do capital – a eficiência do sistema tende a aumentar de modo sistemático. Mas, se os investimentos novos tendem a abandonar os ativos existentes, estaremos diante de uma sobreposição de funções produção, com margens de desvalorização e com a tendência à formação de capacidade ociosa estrutural, que já não será resultado de estratégias das empresas, senão

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que será conseqüência do movimento geral de reestruturação técnica do capital.19

Por sua vez, a complementaridade dos ativos pode ser apreciada adequadamente ao nível de empresas individuais, ou tomando a função de produção como ponto de referência. De qualquer modo, há aí dois problemas específicos a serem examinados, importantes para este ensaio. São eles, a complementaridade que relaciona dos fatores de produção uns com os outros – mão de obra especializada, equipamento tecnicamente necessário etc. – e a complementaridade que relaciona as disponibilidades de fatores em condições econômicas adequadas para serem incorporados pelas empresas. O problema econômico geral de complementaridade inclui desde a solvência contábil da empresa até a relação custos/benefícios tomada à luz do elenco de opções de aplicação conhecidas.

Os efeitos da forma de concorrência na mecânica da acumulação de capital estão entrelaçados com o fenômeno da formação de capacidade ociosa estrutural e de redução do nível de uso da capacidade instalada disponível, determinada pela aceleração do desuso econômico de ativos de capital comparativamente menos produtivos. São dois fenômenos distintos: a formação de ociosidade estrutural é inerente à estruturação de cada sistema produtivo nacional, enquanto essa queda da intensidade do uso de ativos de capital decorre da internacionalidade da concorrência, isto é, dos efeitos da monopolização em escala internacional. Os países que não produzem equipamentos tecnologicamente novos, isto é, que não produzem equipamentos transmissores de inovações, são subordinados pelo mecanismo dos investimentos transmitidos pelas empresas capazes de realizar as inovações, ficando sujeitos a esses efeitos internacionais. A substituição de equipamentos torna-se um resultado passivo de estratégias de capitalização de empresas líderes, tornando-se mais um instrumento financeiro que uma problema técnico.

Desse envelhecimento dos equipamentos e das reduções de sua complementaridade, chega-se à conclusão de que há uma pressão para que se eleve a taxa de investimento contra perdas simultâneas no nível da produtividade média, correspondendo às massas de ativos cujo aproveitamento não se realiza na medida do economicamente possível, ou que simplesmente deixam de ser aproveitados.20 Essa contradição tem uma importância especial nas economias periféricas semi-industrializadas, destacando-se, mais uma vez, a importância da complementaridade dos

19 É preciso registrar a diferença entre esse aspecto da desvalorização nas transformações da produção capitalista, que atinge, especialmente, as economias nacionais tecnologicamente dependentes, que aparece como parte do movimento da totalidade do sistema, portanto, como parte da macroeconomia, daquele outro aspecto de desvalorização, que se percebe como parte das estratégias de empresas individuais, que recai no campo da microeconomia. Como a renovação tecnológica nas economias periféricas está claramente associada à expansão de setores novos, cabe inferir que se trata, realmente, de uma capacidade ociosa estrutural. 20 Um exemplo a ser considerado é a perda dos investimentos acumulados no sistema ferroviário, por uma tendenciosidade favorável ao transporte rodoviário, que introduziu um distorção fundamental no sistema de custos e de capacidades de transportes.

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investimentos no desenvolvimento de cada região e as perdas que se acumulam pelo uso inadequado de equipamentos. 21 2.4. Os mecanismos cumulativos da concentração de capital A lei geral da produção capitalista é que ela tende a uma concentração exponencial do capital, a qual se realiza mediante mecanismos cumulativos qeu têm se desenvolvido por meio da diversificação do capital industrial e da mobilidade do capital financeiro. 11. Os argumentos considerados até aqui referem-se aos aspectos regionais da acumulação de capital, sem levar em conta quaisquer interferências da política econômica tenha sobre esse processo. Referiam-se, portanto, ao que caberia denominar de aspectos naturais das desigualdades regionais, isto é, as desigualdades inerentes à dotação de recursos. Pretende-se, no entanto, que as desigualdades econômicas entre regiões expressem, eventualmente, uma deformação de um processo de desenvolvimento, para a qual devem encontrar-se soluções, ou, pelo menos, se encontre uma explicação satisfatória. O sentido da política estaria no modo de condução dos negócios e na mecânica das decisões econômicas do Estado. Admitindo-se que a mobilização regional do capital seja um fator decisivo na formação das funções produção e na ampliação da capacidade produtiva utilizada, qual seria o mecanismo de mobilização do capital e quais seriam suas características? Finalmente, quais seriam seus efeitos nas desigualdades entre regiões? Evidentemente, há, aqui, um questionamento das políticas regionais, no que elas representam uma composição de forças local, ou constituem uma combinação localizada de interesses externos a qualquer das regiões consideradas. 12. A formação das funções produção depende de um processo de mobilização de capital que trata, de modo geral, com o sistema bancário, as companhias de seguros e as reservas financeiras das empresas. A rigor, trata-se de um problema da estrutura da empresa, desde quando a orientação das aplicações dos fundos de financiamento faz-se, toda ela, em função do tipo de empresa predominante e os bancos são um tipo especial de empresa. As mobilizações privadas de ativos financeiros fazem-se no sentido daquelas atividades de maior eficiência marginal do capital o que, dadas as limitadas opções de investimento das economias sub-industrializadas, faz com que o crédito continue sendo um privilégio das empresas ligadas ao setor exportador. Assim, na perspectiva regional, a mobilização privada de fundos financeiros aparece como um mecanismo de concentração de investimentos, constituindo a única exceção importante aqueles investimentos na incorporação de terras novas. No setor público destacam-se a indução de despesas em capital social básico e a concentração da maquinaria administrativa. Mesmo admitindo que há um planejamento básico da despesa pública para corrigir distorções regionais, os requisitos de consistência interna e de compatibilidade 21 Outro exemplo notório é a sub-utilização dos equipamentos das universidades, decorrente de falta de recursos operacionais e pela rigidez institucional no uso dos seus meios de produção. Professores de um departamento jamais trabalham em outro departamento, enquanto os usos das instalações ficam subordinados à rigidez operacional dos recursos humanos.

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econômica da ação do Estado, obrigariam a usar os recursos financeiros disponíveis para capital social, para atender necessidades socialmente reconhecidas, o que equivale a agravar as desigualdades econômicas entre regiões, considerando-se que, em qualquer caso, a ampliação de diferenças entre regiões compreende diferenças iniciais e diferenças historicamente construídas. Quanto à concentração espacial da maquinaria administrativa, seus efeitos podem ser reunidos no grupo das vantagens do tipo de economias externas, seja na forma de demanda – salários pagos ao pessoal da administração pública e compras de bens de consumo para o funcionamento da maquinaria administrativa – e por vantagens locais conseqüentes da concentração de mão de obra qualificada. 2.5 Os “termos de intercâmbio” setoriais 13. Os movimentos do sistema produtivo levam a modificações nas articulações entre os setores. Ainda no contexto dos mecanismos de concentração regional do desenvolvimento, deixando de lado os resultados da organização das funções de produção, considerando as relações entre os diversos tipos de funções produção, cabe ressaltar as relações entre a agricultura e a indústria entre esses dois grandes setores e os setores de infra-estrutura, transportes e energia. Algumas dessas relações são tão comuns e tão repetidas nas experiências do desenvolvimento dos diversos países, que podem ser consideradas como relações típicas. Outras são os resultados das condições particulares de cada processo de desenvolvimento e dificilmente poderiam ser generalizadas. Supostamente, suas causas são independentes e umas e outras devem ser consideradas por si mesmas. No entanto, todas elas podem ser examinadas, respectivamente, na perspectiva da remuneração dos fatores e nos preços relativos dos bens que produzem. As diferenças de remuneração do capital e do trabalho tornam necessário explicar a distribuição regional do capital e da renda. Ao revê-la descobrem-se aspectos indiretos do objeto desta análise, que são as concentrações regionais da atividade econômica. Mas, seguindo as implicações das diferenças setoriais de preços relativos, encontra-se outro tipo de problemas, mais diretamente ligados ao tema em estudo que são as restrições orgânicas do sistema produtivo para realizar ajustes de tecnologia e qualificação entre os segmentos de alta e de baixa tecnologia e do emprego de trabalhadores de alta e de baixa qualificação. A hipótese Basica é que os setores de alta qualificação são os mais aptos para mudar. 14. As diferenças inter-setoriais de preços só se tornam importantes quando são consideradas em períodos, isto é, quando seus efeitos se associam aos de outras variáveis no movimento de formação de capital. O mecanismo de preços relativos torna-se vantajoso para o setor cujos custos de produção podem ser reduzidos mediante inovações tecnológicas, que dependem menos das condições naturais para a produção. Tais vantagens atuam no mesmo sentido que o grau de monopólio.22 22 As condições históricas da análise regional levam a tratar o grau de monopólio como um resultado de um processo histórico de formação de capital, no que deveria ser um desenvolvimento da análise marxiana da formação de capital e não no formato elaborado por Kalecki, de um contexto de relações genéricas entre variáveis.

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Além disso, essas reduções de custos estendem-se ao aproveitamento das economias externas resultantes da concentração de unidades industriais, que são vantagens difíceis de conceber no setor agrícola. Na prática, a maior flexibilidade dos custos de produção industriais converte-se num mecanismo de concentração de renda. Por sua vez, as transferências setoriais de renda funcionam como um mecanismo de concentração regional de renda, admitindo-se que, em qualquer nível de desenvolvimento, a diferença entre as dotações regionais de recursos produzirá uma especialização de atividades. Claro que essas relações, já estudadas no plano internacional, no plano interno admitem uma série de variantes, pelo que, reduzir esse mecanismo às relações entre agricultura e indústria é uma simplificação grosseira, apesar da importância desse binômio na explicação do processo em seu conjunto.

O que importa para a reprodução orgânica do sistema é o sentido desse movimento inter-setorial de preços relativos e a concentração de capital e renda que eles representam. Esta oferece uma versão adicional do sentido cumulativo do processo de desenvolvimento, que complementa a explicação da tendência à concentração do desenvolvimento no espaço. Justamente, por compreender os efeitos das relações entre empresas, o mecanismo de concentração regional do desenvolvimento articula-se com o mecanismo de decisão dos investimentos, setor por setor, constituindo uma base para orientar as decisões de política econômica. 2.6. As distorções regionais e a política econômica 15. Neste ensaio as desigualdades regionais foram apresentadas como uma conseqüência normal de um conjunto de tendências significativas, desde o nível inicial da dotação de recursos até as relações que se desenvolvem entre os setores da produção. Procurou-se assinalar o caráter cumulativo dessas desigualdades, vendo-se, ao mesmo tempo, o nível das relações setoriais, um primeiro esboço do impacto das políticas econômicas nas desigualdades regionais. Parte-se do princípio de que tais impactos não são necessários, já seja porque as políticas econômicas ignorem a problemática regional, ou porque tenham resultados concretos diferentes dos pretendidos. Está, portanto, em causa que se entende por políticas regionais. Em principio, serão todas aquelas políticas econômicas e sociais dirigidas para alterar os processos regionais. Não necessariamente são políticas dirigidas para afetar os processos que geram as desigualdades. Por isso, a noção de distorções está ligada a juízos de valor sobre o desenvolvimento, especificamente sobre crescimento econômico, eficiência e equidade.

Com essas referências, admitem-se como distorções aqueles componentes de desigualdade determinados por políticas econômicas que têm outros objetivos e resultam em impactos contraditórios com as redução de desigualdades que podem ser evitadas ou corrigidas. Políticas econômicas, portanto, serão todos os conjuntos de decisões relativos a movimentação de recursos, explícitas ou não. Subentende-se, também, que

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o comportamento das empresas no relativo aos problemas regionais será o mesmo, independentemente de que seu capital seja nacional ou estrangeiro.

O fundamental é distinguir na política econômica uma área de decisões relativas a ações em curso e uma área de decisões que pode ser utilizada como instrumento de orientação nas tendências de localização de atividades ao longo do processo de desenvolvimento. Cada decisão de localização insere-se num conjunto de outras anteriores e cria interfaces com outras decisões atuais, segundo a oportunidade em que as decisões são tomadas e com que escala são tomadas. Isso significa trabalhar com margens de autonomia de decisão e com condições específicas de participação dos agentes econômicos na tomada de decisões.

16. A flexibilidade da política econômica frente aos problemas

regionais depende de dois dados principais, que são a composição do mecanismo da política econômica e a mobilidade estratégica dos diversos tipos de recursos manejados por esse mecanismo de decisão.

A composição do mecanismo de decisão da política econômica propõe

problemas institucionais, relativos à distribuição de poder entre setores, que são anteriores ao levantamento das possibilidades de decidir em política econômica. Entre esses problemas, destaca-se o de coordenação entre os diversos órgãos dotados de capacidade de mobilizar recursos. A mobilidade dos recursos entre aplicações depende, em grande parte, do poder dos centros de decisão, o que faz da política econômica um jogo de estratégia de coordenação de poder entre centros de decisão, recursos e objetivos comuns. Fundamental, em todo caso, é a diferença entre a perspectiva nacional e a das regiões, relativa a que se entenda como distorções. Separam-se as políticas regionais elaboradas numa perspectiva nacional e as que são elaboradas na perspectiva de alguma região em particular. No essencial, a questão recai em termos dos interesses envolvidos nesse processo. A análise da mecânica do processo termina por revelar a sociologia dos processos de desigualdade.

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3. Os pólos de desenvolvimento como alternativa de política nos países latino-americanos ∗ A. Elementos do processo contemporâneo de concentração geográfica

do desenvolvimento

1. A distribuição regional, função do padrão histórico do desenvolvimento

Neste capitulo discutem-se problemas relativos à formação e à

expansão de pólos de crescimento em países em desenvolvimento e às instâncias em que a política de pólos é parte integrante de uma política nacional de desenvolvimento.

O conhecimento do atual padrão de ocupação demográfica e de uso

econômico do território nos países latino-americanos e das tendências do processo de crescimento da rede urbana inerentes a esse padrão, permite afirmar de modo preliminar que esses dois fenômenos refletem em suas linhas gerais duas situações nitidamente diferentes, que, por sua vez, correspondem a dois conjuntos de relações de causalidade. A primeira refere-se aos efeitos do modelo pretérito primário exportador, que em muitos casos perdurou até hoje. O segundo grupo de relações de causalidade compreende os efeitos da industrialização mediante a substituição de importações, que teve lugar em diferentes períodos nos diversos países, desde 1930 até agora.

Esta segunda parte do processo de formação da estrutura regional

dos países latino-americanos coincidiu com a aceleração de um movimento geral de urbanização, que tendeu a se concentrar nas principais cidades de cada país. Assim, intensificou-se o crescimento das metrópoles tradicionais de cada país, observando-se que esse processo foi particularmente intenso nos países que mais se industrializaram. Essas tendências, que englobam o comportamento de fenômenos físicos, econômicos e sociais, derivaram de importantes modificações estruturais no processo de desenvolvimento de países como o Brasil, a Argentina, o México, o Chile, a Colômbia, a Venezuela e o Peru. Tais modificações constituem um elemento relativamente recente no quadro do desenvolvimento regional e urbano desses países, e ganham uma importância crescente no relativo a decisões nacionais sobre destinação de recursos, sobre a composição do consumo nacional e sobre a composição e a concentração territorial do mercado nacional.

∗ Capítulo do livro Planificación regional y urbana en América Latina, México, Siglo XXI, 1974.

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Tem havido uma relação estreita entre os fenômenos de concentração e descentralização territorial da atividade econômica e as condições em que concretamente se definiram as alternativas de política econômica para o desenvolvimento nacional. Assim, para que a análise global do desenvolvimento de um país absorva essas peculiaridades de sua estrutura econômica, deverá incluir um estudo dos usos de fatores da produção situada numa dimensão territorial que abranja seus aspectos regionais e urbanos. As limitações endógenas à substituição de importações, tal como esse processo tem acontecido na América Latina, 23 permitem supor que sua relação atual com as tendências nacionais à concentração territorial é circunstancial e se limita a um período determinado do desenvolvimento dos países latino-americanos, apesar de que as informações disponíveis sobre a matéria não autorizam afirmar isso de modo categórico. A possibilidade de que, uma vez cumpridas as primeiras fases da industrialização pela substituição de informações seja criada uma estrutura econômica diversificada e eficiente, capaz de servir de apoio a programas de descentralização econômica, é uma alternativa desejável, mas que a experiência não autoriza a generalizar para vários países, portanto, a considerar como segura. 24 Enquanto a rentabilidade do capital nas atividades agrícolas e industriais criadas com a ajuda da proteção, que acompanhou a substituição de importações não bloqueie a capacidade de concorrer, será preciso aproveitar ao máximo as vantagens comparativas que ajudem a reduzir a brecha de eficiência, tanto em termos de localização como em termos de custos de produção. Assim, o sucesso de um programa de industrialização dependerá, em princípio, do aproveitamento de todas as vantagens da concentração geográfica, mesmo naqueles casos em que essa concentração gere custos sociais.25 Flexíveis como sejam os critérios que se utilize para avaliar a eficiência econômica das atividades criadas a partir da substituição de importações, a comparação com os níveis de preços internacionais permite formar um juízo aproximado da capacidade da indústria para absorver os custos adicionais que resultem da descentralização geográfica.

23 A esse respeito, ver, por exemplo, CEPAL, Auge y declinación de la sustitución de importaciones em Brasil, Boletin Econômico para América Latina, vol.9,março de 1964, pp.1-59. 24 Acerca dos efeitos econômicos da brecha entre a amplitude da substituição de importações e a eficiência da industria criada mediante esse processo, pode ver-se La brecha comercial y la integración latinoamericana, Textos del ILPES, México, Siglo XXI, 1967. 25 O significado estratégico da concentração econômica territorial na América Latina durante a primeira fase da substituição de importações é o tema central de um amplo debate, cujas linhas básicas estão registradas, por exemplo, em Dos polémicas sobre el desarrrollo de América Latina (ILPES,Santiago, ED. Universitária, 1970). Esta discussão tem um importante conteúdo atual, já que compara as vantagens da eficiência econômica a curto prazo da industrialização com as vantagens futuras de um desenvolvimento regionalmente equilibrado.Uma parte importante da argumentação apresentada tem mero valor especulativo, já que, de fato, na quase totalidade dos países latino-americanos a única possibilidade de industrialização foi com concentração territorial.

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O mesmo argumento é válido para analisar o padrão de concentração e de dispersão geográfica da agricultura. Consideradas as restrições físicas e ecológicas, a tendência dos usos da terra conseqüentes da substituição de importações permitiu ampliar um segmento técnica e economicamente moderno na agricultura, mas que não escapou dos problemas antes indicados de rentabilidade do capital. A análise desse aspecto do problema poderia contribuir em muito para explicar o padrão atual de concentração e dispersão das despesas públicas e o dilema em que esse padrão implica, de dispersar as despesas públicas áreas vastas e descontínuas, o concentrá-las em áreas restritas, para obter as maiores vantagens possíveis dos investimentos em infra-estrutura e de quaisquer outras despesas que resultem em vantagens de localização. A esse argumento cabe agregar que a relação entre a concentração dos investimentos rurais e a eficiência dos investimentos públicos se compara com outra relação entre a concentração do investimento rural e a capacidade da economia para incorporar recursos naturais novos. O atual desequilíbrio regional da atividade econômica deixa prima facie uma ampla margem para a incorporação de recursos naturais, cuja exploração torna necessário descentralizar os investimentos rurais. Este outro aspecto do dilema entre eficiência imediata e equilíbrio futuro no desenvolvimento sublinha a importância da dimensão temporal na análise regional para o desenvolvimento.

2. A concentração geográfica e a despesa em infra-estrutura

Ao situar o dilema de concentração e descentralização territorial nas circunstâncias específicas que caracterizam um período de desenvolvimento num determinado país, coloca-se a necessidade lógica de abordar dois aspectos que parecem ser fundamentais para elaborar políticas de formação e de expansão de pólos de desenvolvimento, e que também constituem antecedentes indispensáveis para a formulação de estratégias nacionais de desenvolvimento.

Em primeiro lugar devem considerar-se alguns elementos que

descrevam as peculiaridades geográficas de solo, de água e de acessibilidade do país, bem como o padrão de ocupação demográfica e de uso econômico do território, com sua correspondente rede de infra-estrutura econômica. Em segundo lugar, deve-se estudar o quadro dos antecedentes institucionais, no qual se reúnam os aspectos da estruturação política e da organização social que se relacionam diretamente com a capacidade de adotar e executar decisões de política de desenvolvimento, com o propósito de avaliar as margens de capacidade de decisão com que se conta nos diferentes níveis da política regional de desenvolvimento e que naturalmente variam de um caso a outro.

Esses antecedentes, que descrevem de diversas formas a situação

peculiar que corresponde a um período determinado no

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desenvolvimento da economia de um país, podem servir como base para estabelecer valores relativos à concentração territorial demográfica e econômica. Este significado relativo da concentração territorial do desenvolvimento deveria ser um primeiro elemento de juízo, com cuja ajuda se chegue a uma aproximação ao correspondente significado econômico que tenha o sistema de cidades em seu conjunto e a metropolização em particular.

Assim, a relevância econômica e social do padrão de ocupação do

território deve ser interpretada à luz da situação de desenvolvimento de cada país e pela função que esse padrão deve desempenhar numa política de uso de recursos orientada ao desenvolvimento futuro. Os dados apresentados pela metropolização nos países latino-americanos devem ser avaliados com esse critério, levando em conta o peso econômico que a progressão das despesas urbanas representa para a economia nacional.Os interrogantes da política econômica que podem ser colocados pela definição de tamanho desejável de uma metrópole, como aproximação mais realista e operativa que seu tamanho ótimo, não deveriam, portanto, ser colocadas no nível de uma análise de cidades específicas, senão no marco geral do padrão de uso do território e das perspectivas de desenvolvimento do país. Nesse plano seria preciso atribuir uma importância especial à distribuição global das despesas em infra-estrutura e em investimentos na produção de bens, que refletirá as perspectivas atuais de mercado que se derivam da atual estrutura econômica e que, inevitavelmente, orientam o processo de formação de economias externas e condicionam os custos de capital para os investimentos futuros. Nesse sentido, a composição das despesas atuais em infra-estrutura funciona como um parâmetro para a elaboração de estratégias futuras de reordenamento regional do desenvolvimento.

3. Concentração econômica territorial e demanda de fatores

Cabe lembrar que as alternativas de concentração e dispersão

territorial a que dão lugar as mencionadas condições peculiares de desenvolvimento correspondem a esquemas de uso de fatores de produção, os quais esquemas modificam o horizonte temporal da demanda de fatores para investimentos específicos, tanto a curto prazo como em programas de investimento a prazo mais longo. Mais ainda, as variações no padrão atual de concentração econômica no território se traduzem em variações nos custos relativos dos insumos para diferentes tipos de investimento, modificando as perspectivas de rentabilidade do capital, provavelmente de modo assimétrico, tanto entre um investimento e outro como ao longo do tempo.

Assim, o padrão de ocupação econômica do território de um país

influi indiretamente nas tendências nacionais de aproveitamento de recursos naturais – água, minerais e terra – na estrutura do emprego e

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nos custos de oportunidade do capital para investimentos similares, consideradas entre uma e outra região.

Ao considerar-se a relação entre concentração regional e

demanda de fatores nos países latino-americanos, é preciso reconhecer que o padrão original de concentração da atividade econômica no território, concretamente o padrão territorial que combinava o das civilizações americanas com o da economia colonial, foi moldado por sistemas de aproveitamento de recursos e de uso de fatores, baseados numa demanda externa, que se traduziu na construção de uma rede de capital social básico em que se imobilizou uma parte importante da formação de capital.

Como a cada sistema de infra-estrutura econômica corresponde um

sistema de custos de fatores, o predomínio das atividades primário exportadoras nos países latino-americanos, a infra-estrutura que essas atividades induziram deram lugar, historicamente, a sucessivas descontinuidades no uso dos ativos de capital fixo, com efeitos adversos na elevação e na sustentação da taxa de desenvolvimento. Esse fenômeno se observou entre os períodos de auge de diferentes produtos primários para exportação e ganhou importância na passagem do modelo primário-exportador e estruturas industriais mais diversificadas. Do primeiro caso há exemplos de sobra com a produção de açúcar e com a mineração no período colonial, no Brasil, no Peru, no México e em outros países. Da versão mais moderna do problema, podem ser citados, dentre outros, os casos da Argentina e do Brasil, no que se refere ao seu sistema de transportes. Essas descontinuidades no uso do capital fixo correspondem a quedas na eficiência do sistema produtivo em seu conjunto.

A industrialização mudou substancialmente essa situação,

desenvolvendo a capacidade de cada país para absorver sua própria capacidade de investir, e reduzindo essa descontinuidade no uso do capital fixo numa perspectiva de longo prazo. Cabe supor que as condições pré existentes de infra-estrutura condicionam a destinação de recursos para investimentos novos, tal como nos mostra a experiência dos países mais industrializados. O problema econômico representado pelas restrições ao padrão de investimentos novos, que resultam das descontinuidades no uso dos ativos de capital fixo, foi agravado pela diferença inicial de produtividade do capital entre as atividades pertencentes ao modelo primário-exportador e à indústria nova. A industrialização baseada na substituição de importações aproveitou o potencial de poupança gerado pelas atividades primário-exportadoras, especialmente as divisas produzidas por essas atividades, mas não as substituiu em tempo por uma nova capacidade de exportar, nem foi suficiente para sustentar um novo esquema de uso de fatores que assegure pleno emprego. Uma sustentação de um nível elevado de emprego será, em todo caso, uma função que corresponde às combinações de fatores utilizadas em ambos modelos. A sustentação de um nível elevado de emprego e a dinamização da capacidade de

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exportar continuam sendo objetivos que parecem depender um melhor equilíbrio entre setores e no território no uso dos fatores disponíveis e no aproveitamento dos efeitos indiretos dos investimentos tomados em seu conjunto. Assim, os custos indiretos representados pelos investimentos adicionais em infra-estrutura necessários devido à descontinuidade do uso da infra-estrutura já disponível e construída para o modelo anterior de desenvolvimento, pesam negativamente sobre a viabilidade da industrialização via substituição de importações. Nesse sentido, torna-se interessante observar que o uso das instalações portuárias e o congestionamento de alguns dos principais portos coincide com uma relativa retração no uso de outros portos secundários.

B. Características atuais da polarização na América Latina

Mostramos que as políticas de formação e expansão dos pólos de desenvolvimento nos paises latino-americanos estão condicionadas por características de sua estrutura econômica, que provêm em grande parte do modo como aconteceu a substituição de importações. Nesse processo, ao avançar a substituição de bens de consumo duráveis e de bens de capital tecnicamente pouco refinados, ampliou-se a área moderna das economias latino-americanas, difundindo-se o uso de técnicas relativamente mais eficientes que aquelas que predominam nos setores econômicos tradicionais. Mas os incrementos de produtividade do capital alcançados nos subsetores modernos, agrícolas e industriais, na quase totalidade dos casos, não foram suficientes para assegurar-lhes condições para concorrerem no mercado internacional. Por isso, a posição relativa dos setores modernos na dinâmica do desenvolvimento continua restrita pela capacidade dos setores tradicionais para gerarem exportações. E como esses setores ditos tradicionais também se modernizam, cabe indagar que é moderno e que é tradicional.

O imediatismo do debate sobre as condições do comércio

internacional ofuscou o conteúdo essencial da desigualdade da modernização. A pressão da demanda de divisas determinou um rápido aumento da dívida externa na maioria dos países latino-americanos, que é uma circunstância que se define como uma restrição a longo prazo para seu desenvolvimento. Apesar de todas as complicações técnicas que entranha a análise sistemática dos problemas da brecha comercial e do endividamento externo, parece ser certo que o estrangulamento da balança de pagamentos é um problema endêmico, que ganhou um peso crescente nos países em que a industrialização foi mais rápida. Temos visto que a expansão de exportações depende de vendas de produtos primários melhorados e de produtos dirigidos a fatias de mercado pouco exploradas.

Assim, as alterações das tecnologias predominantes nos setores

tradicionais continuam exercendo efeitos indiretos no crescimento da economia em seu conjunto, que se tornam mais importantes que as

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mudanças de tecnologia que acontecem nos setores de ponta.26 Inversamente, e como resultado da indivisibilidade dos projetos de investimento, para desenvolver setores novos com técnicas suficientemente modernas, que permitam concorrer internacionalmente, torna-se necessário imobilizar uma parte substancial da capacidade nacional de poupança num número de projetos muito inferior às próprias necessidades de produção nacional de insumos, que são determinadas pela dinâmica da industrialização. Esse problema de distribuição da capacidade de investir na indústria, e da correspondente concentração da produtividade do capital, oferece incontáveis dificuldades e tem sido objeto de estudos sistemáticos em vários países.

Essa combinação da importância econômica relativa dos setores

econômicos tradicionais e das restrições ao manejo de uma política de tecnologia para os setores modernos, mostra que, para os fins da eficácia de uma política de pólos de crescimento baseados em investimentos em indústrias motrizes de ponta, é preciso resolver um problema de eficiência do capital, que transcende o cálculo de cada projeto tomado por separado. Tal problema não está contemplado na teoria de pólos de crescimento de François Perroux.

Admitindo que há uma correlação positiva entre os incrementos de

eficiência tecnológica dos investimentos novos e seus efeitos indiretos no sistema produtivo, mas que ela não substitui o desempenho dos setores tradicionais, cabe esperar que os resultados finais da polarização dependerão, realmente, de uma concentração maciça de tecnologia que atinja todos os setores.

As conseqüências desse mecanismo na utilização de fatores no

sistema produtivo podem incluir alguns aspectos negativos inesperados, tal como uma queda do multiplicador de emprego, que surgir de uma diminuição da capacidade do sistema produtivo para gerar empregos, comparada com os montantes totais de investimentos realizados, se não se planejam os efeitos econômicos indiretos do conjunto dos investimentos industriais considerados. Isso acontece na agricultura e na indústria. Repetidamente, o desenvolvimento industrial nos países latino-americanos tem correspondido a uma concentração de técnicas que elevam a competitividade interna do capital, mas que não são suficientes para garantir uma correspondente competitividade internacional.

Essa diferença de eficiência, junto com o atraso relativo à eficiência

das fábricas instaladas nos países desenvolvidos, tem sido encoberta pela política protecionista que tem acompanhado a substituição de

26 Ver, por exemplo, os ganhos do Brasil como exportador de carne bovina, de frango, de suco de laranja e de frutas. Os ganhos do Chile e da Argentina na exportação de produtos agropecuários, especialmente de frutas e vinho.

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importações e que tem dificultado a observação de seus efeitos restritivos no longo prazo.

Algo equivalente se produziu na agricultura. Aqui, as características

protecionistas do mercado se somam a vantagens concedidas na forma de sustentação de preços e de subsídio de custos de produção. Nessas condições, a possível repercussão da polarização dos investimentos agrícolas no desenvolvimento regional se reduz e ficaria limitado pela margem de proteção do mercado.

Surgiriam, portanto, certas limitações ao processo de polarização,

como resultado das características dos mercados de produtos em que a indústria latino-americana fez mais progressos e que estariam relacionados com as soluções econômicos de captação e de aproveitamento de novas técnicas. Ao aprofundar-se a análise dos setores agrícola e industrial, encontram-se dificuldades para aplicar políticas de polarização que superem os inconvenientes do protecionismo. Além disso, parece ser pouco realista esperar que os efeitos indiretos da concentração de investimentos no setor industrial sejam suficientes para produzir um aumento contínuo da produtividade do setor agrícola. De fato, observou-se em diversos casos que a construção de parques industriais, de que se esperava essa função polarizadora, não afetou a agricultura de modo significativo. Ficam sérias dúvidas sobre a pertinência de tratar a polarização como um fenômeno próprio das tendências do capital ou como um instrumento de política de desenvolvimento, que se possa desenhar e desenvolver a partir de um setor da produção, tal como propõe François Perroux.

Os argumentos antes expostos indicam que a efetividade das

políticas de polarização depende em boa parte do grau em que se consiga evitar as limitações impostas pelas características monopolísticas do mercado para os bens cuja produção se realiza em substituição de importações, que são problemas surgidos das diferenças de custos de produção e da proteção comercial. Tais problemas aparecem, respectivamente, no setor agrícola e no industrial, e não necessariamente se encontram relações claras de causalidade entre esses dois setores. Isso leva a supor que a capacidade efetiva de aplicar políticas de desenvolvimento regional baseadas em polarização aumentaria de modo significativo se houvesse conjuntos de investimentos que atinjam simultaneamente a agricultura e a indústria.

C. A polarização como fenômeno espontâneo e como instrumento de política

1. Pólos, taxas de crescimento e usos de fatores

Entendida como um fenômeno econômico que consiste no

aproveitamento das economias externas resultantes da concentração temporal, espacial e setorial dos investimentos num dado ponto

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geográfico, a polarização pode ser vista como um resultado natural das tendências próprias de um certo processo de industrialização ou como um instrumento deliberado de uma política de desenvolvimento.27 Em ambos casos o significado econômico da concentração representada pelos pólos de desenvolvimento terá que ser apreciado por seus efeitos finais na capacidade do governo para desenhar e executar políticas de desenvolvimento e pelos impactos dessas políticas na relação entre uso de recursos e crescimento do produto.

Para os fins de uma política de desenvolvimento, o problema

econômico que representa o uso total de recursos pode ser apresentado em três dimensões: (a) na incorporação de recursos naturais adicionais ao processo de produção e a intensificação do uso dos recursos já incorporados;(b) a maximização do uso do potencial de trabalho representado pela força de trabalho incorporada ao sistema; 28 (c) a propensão a investir. Na escala regional, esta interpretação da mobilização dos recursos ofereceria a oportunidade de estabelecer uma estratégia de desenvolvimento que considere de modo combinado as soluções aos casos em que o acento da política de desenvolvimento seja posto na incorporação de recursos, com os casos em que o foco da política seja a racionalização e intensificação dos usos dos recursos humanos e as situações em que essas duas perspectivas sejam lidas em função das condições de rentabilidade do capital.

Essas três dimensões teóricas do problema correspondem a

situações reais que se identificam com completa nitidez em diversas experiências na América Latina, onde uma marcada subutilização dos recursos humanos coincide com usos depredatórios dos recursos naturais. Igualmente, compreendem situações em que a exploração de recursos naturais novos dé lugar a concentrações de investimentos que têm poucos efeitos no aproveitamento do potencial dos recursos humanos. Este tema abrange os problemas de estratégia econômica de desenvolvimento de novas bacias petroleiras, a exploração das selvas tropicais e a incorporação de novas minas.

O mecanismo pelo qual a exploração dos recursos naturais pode

servir como base para um núcleo mais complexo de atividades econômicas consiste na formação de um diferencial de produtividade do capital. Tal diferencial se obtém de maior eficiência tecnológica e sua sustentação a médio prazo depende, justamente, desse aproveitamento

27 Antoni Kuklinski (Growth poles and growth centres in regional planning, Paris, Mouton, 1972) indicou que o conceito de polos de crescimento se aplica em três planos: na investigação teórica, na elaboração de políticas e planos regionais e em estudos históricos. Neste estudo procura-se destacar o movimento histórico de polarização, em lugar do conceito normativo de pólos. 28 Essa abordagem desenvolvida por Gunnar Myrdal ( Asian dramma, N.York, Random House, 1968, caps, 10,21,22 29) é o mais apropriado para a análise dos problemas de concentração econômica e de polarização em países subdesenvolvidos, onde o desenvolvimento do potencial dos recursos humanos é o objetivo final de toda política econômica e social.

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do potencial dos recursos humanos, que é um modo de dizer, da valorização do trabalho.

Cabe ressaltar que a concentração das funções econômicas de

polarização nas principais cidades obscurece o fato de que a concentração territorial e setorial de tecnologia é essencial no processo de desenvolvimento em geral. Ela aparece primeiro como uma diferença da eficiência do capital na indústria e nos serviços urbanos e na agricultura e nos serviços rurais por outro, e logo, como uma diferença de produtividade do capital na indústria de alta tecnologia e na agricultura moderna por um lado e nos segmentos tradicionais da indústria e da agricultura por outro lado. O aparecimento desses diferenciais de produtividade entre setores e dentro dos setores tem sido um traço característico das economias latino-americanas durante a substituição de importações; e a ampliação das diferenças é uma das principais restrições endógenas à continuidade desse esquema de desenvolvimento, pelo menos em escala suficiente para sustentar altas taxas de crescimento.

A principal alternativa à concentração do capital no complexo de

concentração urbana mais polarização, que se manifestou na América Latina foi a formação de núcleos de concentração de capital, realizados ao redor da exploração de um determinado produto, tal como petróleo, cujo uso final é a exportação ou seu uso como insumo nos centros urbanos. Essa variante, que coincide com o propósito de aproveitar ao máximo os recursos naturais, identifica-se com a mecânica do modelo primário-exportador pretérito e contribui muito pouco para diversificar as bases estruturais do desenvolvimento do país em seu conjunto. Em síntese, a relevância da expansão dos pólos de desenvolvimento compreende pelo menos duas dimensões: seu efeito final exprimido em termos da sustentação da taxa de crescimento e seu efeito final refletido nos montantes e na composição dos fatores efetivamente utilizados.

Esses elementos convergem em assinalar que a interpretação do

significado e das potencialidades da formação de pólos requer que este tema seja colocado no quadro mais amplo do padrão de concentração territorial e setorial do uso de fatores na economia nacional. A relação entre a polarização e as tendências gerais do uso de fatores é específica para cada economia e em cada momento de seu desenvolvimento. Estas características do processo de desenvolvimento país por país indicam em princípio a viabilidade do desenvolvimento dos diferentes pólos que, como é de esperar, têm que ser diferentes uns dos outros. Logicamente, o horizonte de perspectivas de crescimento de cada pólo varia de modo peculiar, tanto no relativo a sua posição no sistema de relações inter-industriais, como no relativo aos seus efeitos indiretos, pelo que cabe considerar que o conhecimento das perspectivas de desenvolvimento oferecidas por um dado conjunto de pólos constitui um marco geral para uma política nacional de desenvolvimento expressa em termos espaciais.

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2. Polarização, rede urbana e planejamento

Os argumentos bosquejados até aqui assinalam a conveniência de

vincular a análise da concentração territorial do desenvolvimento e da polarização em especial com a análise da urbanização. Mais importante ainda, desde um ponto de vista estritamente econômico, é que este processo de urbanização representa um aumento substancial da concentração dos recursos humanos e da capacidade de produção nas cidades principais de cada país. Isso sugere subordinar a elaboração de políticas alternativas de polarização a uma estratégia urbana nacional, onde haja um papel regional de cada das principais cidades.

Esses aspectos revistem de grande importância no planejamento

regional dos países latino-americanos, dada a atual aceleração da urbanização. Torna-se artificial elaborar uma política de polarização que não seja planejada em função das características da rede urbana, tanto porque a solução dos problemas de acesso a mercado depende de que a localização dos pólos se apresenta em seu conjunto como um problema econômico comparável ao do desenvolvimento da rede urbana frente às características de recursos humanos e naturais de cada país em seu conjunto. A coincidência histórica entre esses dois problemas tornaria pouco realista uma análise que os trate como fenômenos separados, mesmo naqueles casos em que essa análise se oriente especificamente para implantar novos pólos de desenvolvimento, já que tais novos investimentos enfrentariam custos de oportunidade que teriam que ser comparados frente às concentrações porventura existentes.

Frente a isso, convém assinalar que as políticas espaciais nos países

latino-americanos não tem sido mais que uma conseqüência de diversas medidas coincidentes adotadas para algumas cidades selecionadas, os famosos planos diretores, junto com os resultados finais de decisões derivadas de alguma política nacional de investimento em infra-estrutura urbana, tais como programas de habitação, de água potável e de saneamento. Há algumas exceções dessa fragmentação em alguns programas regionais, mas em grandes linhas esses programas tiveram pouca influência para determinar a integração necessária a uma política urbana nacional. A falta de diretrizes nacionais unificadas. A falta de diretrizes nacionais unificadas indica uma correspondente dispersão institucional, tanto na escala nacional como na metropolitana. Revela, também, uma diversidade de problemas de desenvolvimento urbano nos países subdesenvolvidos, tais como a concentração da população marginalizada e o déficit de serviços públicos básicos.

As dificuldades para consolidar uma política nacional de

desenvolvimento urbano agravaram-se junto com o crescimento físico das metrópoles, que, ao ampliarem suas áreas urbanas construídas, e incorporarem outras unidades político-administrativas, incorreram em diversas rigidezes na esfera institucional, que constituem restrições à racionalização de qualquer política de desenvolvimento urbano. A

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capacidade de resolver problemas, tais como de zonificação das cidades e de custos dos serviços urbanos, especialmente de transportes, ficou gravemente restringida frente ao crescimento dessas mesmas cidades.

A importância econômica dessas restrições institucionais acentuou-

se com a aceleração da urbanização, com os repetidos casos de congestionamento dos centros urbanos de segunda magnitude e com a intensificação do processo de marginalização social e econômica nas metrópoles, que são processos que subordinam os estilos de política aos problemas de determinadas cidades que são tomadas – equivocadamente – como referencias do país inteiro, tal como tem acontecido no Brasil, no México e na Colômbia. Por essas razões, a política de desenvolvimento urbano, representada pelo conjunto das decisões que se adotam para as cidades principais de um país, consistiu muito mais numa série de esforços para resolver os problemas específicos de cada uma das referidas cidades, que um conjunto de decisões nacionalmente coordenadas e dotadas de amplitude e profundidade suficientes para abranger as linhas gerais do processo de urbanização como um conjunto.

Em conseqüência disso, as políticas de desenvolvimento urbano que

foram executadas nos países latino-americanos não têm sido adequadas para fundamentar uma política nacional de descentralização do desenvolvimento, nem para reorganizar o uso econômico do território, pelo que não oferecem bases suficientes para sustentar uma política de desenvolvimento que trate articuladamente com a questão dos pólos de desenvolvimento.

D. Alcance e limites da polarização como instrumento de política

A articulação de uma política de pólos de desenvolvimento que abranja o tratamento sistemático do uso econômico do território num país em seu conjunto pressupõe uma capacidade institucional de elaborar e executar planos de desenvolvimento, que não pode deixar de ser considerada de modo explícito. Tal política, além disso, deverá considerar as tendências da composição do capital e da estrutura do emprego e as economias externas para a implantação de atividades novas nos pólos de desenvolvimento, que advêm do uso de novos meios de produção.

Cabe supor que o papel de cada pólo de desenvolvimento dependerá

da dotação de recursos e das disponibilidades de capital na região onde ele se encontra. Isso define sua posição nas relações inter-industriais, conduz a uma interpretação do sistema de pólos, segundo a qual a orientação que se dá ao desenvolvimento de cada pólo deve levar em conta o desenvolvimento dos demais pólos. Este enfoque incorpora a análise e a política de pólos na política industrial e na de desenvolvimento em geral, no sentido da especificidade das relações inter-industriais, o que, sem dúvida, contribuiria para situá-la no marco

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mais amplo de uma política nacional de desenvolvimento, considerando suas repercussões inter-industriais.29

Por conseguinte, a colocação dos problemas econômicos suscitados

pela polarização deve ser feita no contexto de uma estratégia nacional de desenvolvimento, mediante a qual se conheçam as restrições e a mobilização de recursos previsível para cada pólo, distribuída ao longo de um determinado período. Uma política nacional de desenvolvimento regional que se concretize em manejar um sistema de pólos trata, de fato, com diversos bolsões de investimento , cujas potencialidades de desenvolvimento são função, em cada caso, da soma dos seus efeitos econômicos indiretos secundários e terciários.

Isso quer dizer que uma projeção no tempo dessas diferenças de

potencial de crescimento se traduziriam em mudanças no peso econômico de cada pólo na economia nacional. Esta projeção de resultados estará condicionada pela viabilidade econômica dos diversos investimentos que compõem cada pólo e pela base institucional com que opera a política regional, inclusive restrições econômicas inerentes a cada pólo e restrições mais amplas, que podem abranger simultaneamente a viabilidade de diversos pólos.

Esses aspectos são decisivos, quando se consideram casos em que a

seleção dos pólos de desenvolvimento acompanha as linhas gerais de um processo nacional de desenvolvimento, cujas metas básicas giram ao redor de um par de temas tais como a industrialização eficiente, o emprego ou a dinamização da balança de pagamentos, que se alternam ou que predominam num período determinado do desenvolvimento do país. Nesse contexto, o manejo de uma política de pólos oferece a vantagem de permitir uma ampliação do espaço econômico do país e um máximo aproveitamento de diversos recursos, que, de outro modo ficariam marginalizados.

Além disso, essa política tem que se situar explicitamente na

moldura institucional que corresponde a cada perfil de atividades escolhido. Sobra dizer que a variedade de combinações de recursos que se encontra nos países de porte médio e grande da América Latina, a importância desse aspecto não pode ser exagerada, especialmente quando qualquer política de polarização que se pretenda realizar nesses países deve enfrentar um processo de urbanização que demonstra uma tendência contínua à concentração. Como, na etapa atual da industrialização a função que desempenha a rede urbana na concentração territorial depende, em muito, da localização urbana da indústria e dos seus serviços complementares, é lícito supor que a relevância de uma política de pólos nos países latino-americanos

29 No relativo a essa última parte, cabe citar, de Hollis Chenery e Paul Clark, Interindustry economics (N.York, John Wiley, 1959), que explora as relações inter-industriais como uma ferramenta para instruir análises comparativas de investimentos em situações inter-temporais.

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depende da flexibilidade institucional, técnica e econômica desse tipo de decisões.

Em seu conjunto, esses elementos devem ser interpretados tendo-se

em conta que no processo de polarização cabe esperar que surjam situações em que a função de cada pólo na economia de um país evolui e se reajusta, alterando as relações funcionais entre os pólos. A suposição de que se pode dinamizar uma região mediante a concentração econômica subentende a inclusão da dimensão temporal e submete a evolução de um pólo de desenvolvimento às circunstâncias conjunturais que regulam o desenvolvimento da economia nacional em seu conjunto.

E. Conclusões

Para a análise e o planejamento regional do desenvolvimento na América Latina não é viável, ou pelo menos, não é realista separar os termos abstratos ideais dos fenômenos relativos à concentração econômica, setorial e espacial, das condições históricas da concentração de capital propiciada pela substituição de importações. Naturalmente, esta observação também é válida no que toca à polarização, que se situa no quadro geral de um processo nacional de concentração do capital. Pela mesma razão, não parece correto tratar a concentração de capital e a polarização fora do contexto da urbanização.

Nesse sentido a combinação de polarização e urbanização

desempenhou a função de receptora de tecnologia, que somente em parte se transmite ao resto da economia nacional. Não surpreende, portanto, que as funções que, teoricamente, podem ser atribuídas aos pólos de desenvolvimento planejados tenham ficado circunscritas às principais cidades de cada país. Os argumentos desenvolvidos nas seções anteriores põem em relevo a relação entre os programas de desenvolvimento desenhados sobre a base de pólos e o processo de concentração do uso econômico do território, inclusive a parte desse processo representada pela urbanização. Sem dúvida, o desenvolvimento de um sistema de pólos assinala uma orientação no processo de utilização de fatores de produção, que se traduz em certas opções no que se refere às tendências da concentração de capital, que coincidem parcialmente com as tendências representadas pela urbanização, mas que sintetizam uma orientação relativa ao problema global de integração econômica em suas diversas dimensões.

]Tudo leva a inferir que a viabilidade econômica de qualquer pólo de

desenvolvimento depende de soluções específicas de problemas de coordenação entre setores que contemplem a complexidade das relações urbano – rurais. Por trás dos pólos de desenvolvimento está o movimento geral de concentração de capital com suas manifestações no espaço tempo do capital.

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..

4. As condições históricas das políticas regionais

4.1. Introdução

Dadas as transformações da economia mundial no século XX torna-se necessário apresentar uma hipótese de interpretação da acumulação de capital em escala regional nas transformações das economias latino-americanas, tomando como referencia o período desde o inicio do século XX até a década de 1960. Para isso é preciso substituir a análise de regiões estabelecida pela da formação de regiões. A linha de argumentação aqui é econômica, devendo por isso ser ajustada em alguns pontos para levar em conta os aspectos interdisciplinares desta temática. A integração das variáveis sociais gerais e as econômicas é um dos propósitos prioritários regionais e urbanos, mas, para que se possa atribuir pesos relativos nos esquemas com que se trabalha, é preciso traduzir os processos regionais em relações abstratas que representem seu comportamento. Isso justifica que se tente situá-los de modo consistente no campo de uma determinada ciência, explicando-se a prelação que se atribui à análise e ao planejamento econômico destes problemas.

O modo de utilização do território na America Latina foi muito diferente do ocorrido em outras partes do mundo e está muito longe de ser o mais adequado para alcançar um aproveitamento adequado dos recursos humanos e naturais de cada pais. Observa-se que a exploração de recursos e a formação de capital fixo responderam aos estímulos de uma demanda

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situada no exterior. O uso desse capital dependeu da exploração de um determinado mineral ou da produção de uma mercadoria agrícola específica, cuja eventual decadência significou, repetidas vezes, a subutilização e inclusive o abandono dos ativos fixos. Como, além disso, em cada caso o investimento realizado foi destinado à produção de um só produto e não se fez apoiar com atividades complementares que explorassem outros recursos na mesma região, não gerou estímulos significativos para a diversificação dos investimentos que sustentasse o uso efetivo do capital. Claramente, foi o caso da produção canavieira que foi decisiva em grande parte do continente.

Essas flutuações erráticas do uso da capacidade instalada e a propagação dos efeitos do desenvolvimento de uma atividade determinada ao desenvolvimento de outros setores não podem ser explicadas adequadamente pela análise do desenvolvimento de um setor de modo isolado. Alem disso, ambos aspectos transcendem o cálculo econômico de um projeto de investimento, sendo que em qualquer caso perde-se de vista um aspecto essencial da formação de capital dos países subdesenvolvidos.

As limitações do comércio internacional restringiram as possibilidades que as cidades criaram como centros regionais para integrar as economias nacionais. Com a industrialização, os esforços para desenvolver-se dos países latino-americanos demandaram funções novas dos governos e do modo eles se identificaram com algumas cidades, do papel que elas desempenham na formação de capital e no uso de recursos humanos.

No mundo da modernização as cidades carregam a representação das lutas de classes. A perspectiva regional do desenvolvimento permite avaliar a relação entre os fatores de produção e a eficiência no uso da capacidade instalada, tornando possível integrar esse tipo de conhecimento às políticas nacionais de desenvolvimento. Neste tipo de análise as combinações de fatores da produção prevalecentes em cada região, que representam a função de produção regional, são os elementos mediante os quais se pode inferir a formação de capital e a geração de empregos. A informação empírica que se pode obter pelo estudo dessas combinações de fatores e dos efeitos de políticas de desenvolvimento pode ser o antecedente mais valioso para a elaboração de políticas de desenvolvimento, tanto para as colocações macroeconômicas como para seus desdobramentos microeconômicos. Este estudo pretende contribuir para identificar quais sejam as relações econômicas mais importantes para esse tipo de análise e apontar quais sejam as principais alternativas de decisão para políticas regionais de desenvolvimento.

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2. A dimensão regional da atividade econômica na America Latina 2.1. Considerações preliminares

Parte-se do pressuposto de que a forma da ocupação econômica do território de um pais reflete o desenvolvimento experimentado por esse pais, que por sua vez gera um condicionamento progressivo de suas diversas alternativas futuras. Por isso considera-se que a parte da análise econômica que se ocupa do uso econômico do território é necessária para explicar o processo de desenvolvimento em seu conjunto e para fundamentar as políticas de desenvolvimento.

A expressão região aqui denota as unidades econômicas imediatamente menores que as nacionais, podendo coincidir ou não com subdivisões políticas e administrativas mas apoiando-se em dados deste último tipo para chegar a classificações funcionalmente adequadas a cada pais. Mas região também supõe uma identidade historicamente construida. Supõe-se que a delimitação de regiões deve surgir das necessidades concretas da análise territorial da economia de cada pais e deve ser adequada ao planejamento.

O conhecimento empírico e as diversas informações sobre essa matéria mostram que a ocupação atual do território na America Latina não é a mais adequada para o desenvolvimento do sistema produtivo e para melhorar o bem estar das pessoas 30. A observação dos processos de desenvolvimento nos países latino-americanos mostra que os usos econômicos dos fatores da produção, especialmente do capital social básico, não é a mais propicia para o desenvolvimento e que certos modos de uso dos ativos fixos tornam-se obstáculos a um aproveitamento adequado dos recursos naturais, bem como limitando a mobilidade dos recursos humanos.

Demonstra-se desse modo a necessidade de uma teoria macroeconômica da localização em contraste com a teoria da localização que se define em função de problemas de localização de novos investimentos e não em função de uma equação de custos de um investimento em particular. Tal teoria teria que considerar restrições e vantagens regionais, por exemplo, como o esgotamento dos recursos hídricos se torna um obstáculo para toda uma região. Por exemplo, comparando o significado do padrão territorial das usinas hidrelétricas no Brasil, comparado com os problemas de localização de um parque de energia eólica. A teoria macroeconômica da localização deverá encarar o relativo a mudanças de composição do sistema produtivo, que tanto se apresentam em

30 Veja-se Aspectos regionais do desenvolvimento nos países latino-americanos (E/CN.12/896) apresentado pela CEPAL, Santiago, maio, 1971). Nesse documento se apresenta um estudo comparativo da ocupação econômica do território nos diferentes países latino-americanos, classificando em zonas de ocupação total, zonas de ocupação parcial , sub-ocupação parcial e sub-ocupação total. Esse estudo mostrou, por exemplo que , à exceção da Argentina, as zonas de ocupação total têm em geral três vezes menos importancia territorial que as de ocupação parcial, e sua importancia varia enre 5 e 10% aproximadamente. Aponta à falta de funcionalidade entre a densidade e a ocupação do território nos países latino-americanos e a função desempenhada pela forma atual de ocupação do território para a economia latino-americana.

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mudanças na composição das indústrias como nas transições dos sistemas de produção de energia 31. Esta relação entre a situação territorial dos ativos fixos, a viabilidade técnica e econômica de seu uso e o aproveitamento dos recursos humanos disponíveis é uma referencia dos processos técnicos no que eles regulam a localização dos investimentos. Combinam-se recursos naturais plenamente rígidos com recursos de capital totalmente moveis e recursos humanos seletivamente moveis. A localização das minas é o principal indicador. Hoje a localização dos parques eólicos é parte desses mesmos argumentos. Os estudos empíricos desses processos são igualmente necessários para o planejamento estatal e para as empresas, vendo-se, entretanto, que a montagem de estudos macroeconômicos de localização é essencialmente estatal. O exame desses temas torna necessárias algumas observações. Primeiro, a concentração geográfica de atividades, portanto, de investimentos e de demanda, tende a gerar economias externas localizadas para muitos investimentos novos. Mas essas economias externas específicas a certas linhas de produção fundando-se em relações técnicas entre setores e subsetores, tal como se pode ver ao estudar os problemas específicos de mercado para a instalação de uma usina siderúrgica ou de um complexo petroquímico em uma determinada região. Segundo, como conseqüência do anterior, as tendências em longo prazo de aproveitamento de recursos humanos e físicos correspondem à distribuição setorial dos investimentos e ao padrão de uso econômico do território derivado delas, tal como, por exemplo, como a mineração e a agro-pecuária marcaram as economias da Bolívia e da Argentina. Esse padrão territorial influi de modo assimétrico e com diferentes modos e intensidades nos rumos possíveis do desenvolvimento das economias nacionais. Por último, cabe referir que as vantagens comparativas entre regiões, tanto para investimentos individuais como complexos de investimentos, refletem tendências dos usos dos fatores da produção . Isto se evidencia à medida que a industrialização agudiza as desigualdades regionais, tal como acontece na Argentina e no Brasil.Esse padrão influi de modo assimétrico e com diferentes intensidade sobre o desenvolvimento de economias nacionais, traduzindo-se em parâmetros que condicionam os resultados econômicos e sociais dos investimentos que poderão vir a ser realizados. O tipo de análise econômica que se precisa para tratar esses temas deve usar series históricas que cubram aqueles períodos mais representativos de cada experiência. O crescimento demográfico, a urbanização e a industrialização tornaram-se decisivos na segunda metade do século XX, se bem que em alguns países já fossem cruciais desde o inicio do século. Mas a 31 A conceituação de desenvolvimento evoluiu junto com o conhecimento da matéria. O mesmo aconteceu com a conceituação de desenvolvimento regional. Passou a incorporar o relativo a valorização social compreendendo criação de recursos humanos qualificados e progressão das condições de vida das maiorias, que são aspectos levantados por Gunnar Myrdal em seu Drama asiático.

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partir da década de 1950 a urbanização passou a comprometer certas formas regionais, como na destruição de áreas rurais especiais contiguas a cidades em expansão, assim como a expansão territorial das cidades resultou na extinção de povoados. A seleção dos períodos é da maior importancia para este tipo de análise econômica. São necessárias series históricas que cubram os períodos mais representativos para o estudo de cada caso. A industrialização, a urbanização e o crescimento demográfico são fenômenos que adquiriram sua expressão atual na America Latina principalmente no período posterior à segunda guerra mundial, apesar que em alguns países já se tinham alcançado níveis substanciais de urbanização e de desenvolvimento industrial antes dessa data 32.Mas foi a partir da segunda guerra mundial que a urbanização passou a comprometer certas formas de desenvolvimento regional e que a intensificação do crescimento das cidades agravou os problemas localizados do subdesenvolvimento, tornando necessário rever as funções das cidades como integrantes de redes urbanas. 2.2. A economia regional em perspectiva histórica Nos países latino-americanos as decisões de investimento têm sido condicionadas pela preponderância de alguns poucos projetos na geração de renda nacional. Historicamente, houve uma substituição considerável desses produtos chave, mas exceto por alguns poucos países e por pouco tempo, o numero de produtos realmente importantes não aumentou muito. Concomitantemente, o aproveitamento dos recursos naturais tem sido irregular e ficou circunscrito a poucos setores, a diferença do ocorrido nos países europeus durante seu desenvolvimento. Por isso, as reflexões teóricas e as pesquisas empíricas sobre problemas regionais podem avançar mediante a análise econômica da evolução da demanda, compreendendo suas variações quantitativas, suas mudanças de composição em relação com a evolução da tecnologia, com o nível de renda e as condições de distribuição. Esta última parte, que compreenderia a diversificação da demanda externa e o aumento relativo da demanda interna, é parte essencial da explicação do subdesenvolvimento dos países latino-americanos, com uma revisão critica da racionalidade de suas políticas de destinação de recursos 33. Nesse sentido, observa-se que as tendências da ocupação econômica do território na America Latina refletem a evolução da demanda europeia e norte-americana e somente em menor escala à demanda interna.

A repetição desse processo nos diversos países mostra que as pesquisas sobre problemas regionais devem ser conduzidas mediante a análise da evolução da demanda, compreendendo variações quantitativas,

32 A exceção mais notável é Buenos Aires cujo desenvolvimento se acelerou na virada do século e foi freado nos anos 30. A industrialização começou de fato em províncias, na Bahia (BR.), em Veracruz(MEX.) e em Tucuman (Arg.) e foi suplantada basicamente por especulação financeira. 33 Essa é uma entrada à critica da racionalidade de políticas econômicas formadas sobre dados atuais ou que não consideram tendências de alterações das estruturas produtivas. Políticas em curto prazo que não se apoiam em observações sobre médio e longo prazo.

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mudanças de composição, relação com tecnologia e com distribuição da renda. Neste sentido observa-se que as tendências da ocupação econômica do território na America Latina refletem a evolução da demanda europeia e norte-americana e somente em menor escala acompanharam a demanda interna. Esse condicionamento de mercado revelou-se uma fragilidade das economias menos industrializadas que tem que superar a passagem da substituição de importações à de exportações. A relação entre a composição da demanda e o uso econômico do espaço pode ser resumida nos quatro pontos seguintes. Primeiro, pode-se considerar uma situação em que o aproveitamento dos recursos naturais se fez para atender exclusivamente uma demanda externa já existente com uma mobilização proporcional de capital e recursos humanos. Essa situação corresponde à expansão dos impérios coloniais em sua correspondência com a formação dos países latino-americanos. Em segundo lugar será uma situação que corresponde à expansão do território integrado com a atividade exportadora, com um uso de recursos para manutenção da população local. O modo de uso de território passa a ser afetado pela dinâmica de expansão da população local que assume diferentes modos como no Brasil e nos Estados Unidos. em terceiro lugar pode-se considerar uma dinâmica territorial que reflete interesses locais e em suas associações com interesses externos. Essa terceira etapa reflete a industrialização subordinada ou condicionada pelas empresas internacionais. Apesar de uma inegável diversificação a quase totalidade dos países latino-americanos tem uma pauta reduzida de exportação e depende de um pequeno número de empresas exportadoras 34. Por último, considera-se o caso em que o uso do território foi orientado principalmente em função das tendências da demanda nacional, mesmo quando o valor absoluto das operações econômicas no exterior aumenta rapidamente. Essa situação que corresponde às condições das economias mais diversificadas e estruturalmente mais maduras já se configura nas principais economias latino-americanas.

Estas quatro alternativas de ocupação econômica do território não poderiam ser definidas como etapas sucessivas que tivessem acontecido numa mesma ordem em todos os casos. São uma simplificação das condições imperantes em cada pais, pelo que servem apenas para estabelecer comparações preliminares. Correspondem a uma abordagem que ao destacar as inter=relações entre as combinações regionais de fatores e o perfil da demanda se aproximam das teorias do desenvolvimento regional que tratam dos aspectos regionais da acumulação de capital. Essa relação permite perceber como se formaram determinados padrões de aproveitamento de recursos e de uso de território. Por extensão, tratam da composição técnica e das qualificações do trabalho nos setores destinados a atender a demanda externa. Disso resultou que os setores e as áreas vinculados ao comércio exterior fossem economicamente mais eficientes e rentáveis que os destinados a atender à demanda interna. Tal diferença de eficiência justificou que os recursos destinados a exportação fossem definidos por demanda efetiva, determinando a forma de ocupação

34 Brasil, México e Chile são as principais exceções, seguidos de Argentina e Peru. Mas o quadro essencial não mudou muito.

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econômica do território. Claro que essa explicação fica restrita às condições de curto prazo e que passa por alto o mecanismo de acumulação de capital inerente ao controle da demanda efetiva. Nesse ponto a perspectiva regional descobre o conflito de interesse por trás da formação da demanda, substituindo a visão imediata restrita à demanda atual pela percepção histórica de uma progressão de demanda

Como as causas que modificaram a demanda externa pelos bens produzidos na America Latina correspondiam à evolução das economias mais industrializadas, a exploração dos recursos naturais nos países latino-americanos fez-se com base em um cálculo econômico que não atribuía prioridade a estimular uma diversificação das combinações de fatores nesses países 35. As decisões de investimento em atividades de alta rentabilidade e tendo sua localização sido decidida com base em comparações internacionais de custos de fatores apontariam a elevar a coesão dos conjuntos voltados para comercio externo com efeitos em cadeia na oferta interna 36.

Desse modo, a expansão dessas atividades decididas a partir de critérios coloniais não contribuiu para diversificar as relações inter-industriais, portanto, mesmo que só por exclusão, dificultou que o aproveitamento dos recursos naturais fosse compatível com a formação de estruturas regionais mais integradas que as atuais.Na realidade, descobre-se aí a grande contradição entre a expansão da produção mineral e o desenvolvimento da economia nacional, dado que a prospecção de minerais e a abertura de novas minas se fazem guiadas por interesses internacionais acionados por dados imediatos de mercado. A percepção do significado estratégico dos minerais é parte da visão de planejamento nacional e nada tem em comum com os critérios de rentabilidade da exploração mineral 37. Vê-se a necessidade de uma revisão profunda em todo o relativo à economia mineral considerando recursos decrescentes, renovação tecnológica e mercados oligolizados.

A escassa prioridade atribuída pelas políticas nacionais à observação dessas combinações de fatores38 facilitou que se consolidassem certos padrões de utilização de poupanças em vez de se contrapor às desigualdades na distribuição da renda características dos padrões coloniais. Assim, a perpetuação dos sub-sistemas de alta rentabilidade dedicados à exportação influenciou os padrões regionais do desenvolvimento muito mais pelo modo de distribuição da renda que por diferenças de rentabilidade que tivessem relação com os setores dedicados à produção para consumo

35 Algumas mudanças de cenário no ultimo quarto do século XX incluíram um aumento das transações entre países latino-americanos e um aumento importante das transações com países asiáticos e árabes, alterando essa lógica inicial. Mas permanece o principio básico de uma estruturação territorial externamente determinada. 36 Torna-se inevitável que o cálculo econômico se faz sobre comparações internacionais e que os custos dos fatores serão uma vantagem em médio prazo. É o que tem acontecido com a participação de países sul-asiáticos que ocupam frestas do sistema industrial central como vem sendo o Vietnam e a Tailândia. 37 O critério adotado no Brasil pelo Departamento Nacional de Produção Mineral que outorga concessões a interesses privados sem obrigação de exploração imediata e permitindo exportação irrestrita corre no sentido contrario dos interesses nacionais. 38 Na realidade as associações de interesses entre dirigentes e burocratas locais com empresas internacionais

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interno, por mais freqüentes que tenham sido. Assim, ao examinar as diferenças setoriais de rentabilidade e a consolidação de padrões regionais de desenvolvimento, os objetivos da teoria econômica regional se confundem com os da teoria da acumulação de capital.

Frente a isso observa-se que na America Latina o desenvolvimento impulsionado por substituição de importações aproveitou inicialmente o mercado representado pela concentração de renda disponível nas principais cidades, passando a irradiar a cidades de porte médio e menores em perfis regionais irregulares. Neste processo, principalmente nas regiões tropicais, a concentração de renda a concentração foi decisiva. Esse fato se demonstra por ter-se localizado a indústria nos centros que já eram mais importantes no período anterior. A concentração geográfica teve um papel na indústria nascente aproveitando as possíveis reduções de custos.

O processo geral de urbanização se modificou influenciado pela industrialização, manifestando-se uma tendência a trocar a forma de crescimento da rede urbana no conjunto e na de cada cidade. Este processo pode ser subdividido em períodos de cinco e de dez anos refletindo as condições de desenvolvimento dos diversos países. Ultimamente o padrão territorial reflete a dependencia econômica vistas como centro e periferia. As relações de causalidade derivadas dessas duas categorias mostra a insuficiência do argumento geográfico. 2.2. A variável urbana

A questão urbana na América Latina é essencial desde as origens pré-ibéricas, vendo-se que as civilizações antigas estabeleceram padrões de localização que nunca foram contraditos. Com o agregado da urbanização colonial chegou-se a dois padrões sobre postos que consolidaram uma relação urbano-regional marcante no Peru e no México39. A centralidade da vida urbana tornou-se um substitutivo da fragilização dos impérios coloniais que se tornou evidente no século XVIII.

Cabem duas observações principais acerca da função desempenhada pelo desenvolvimento urbano recente no processo de desenvolvimento regional nos países latino-americanos. Em primeiro lugar, a formação e o crescimento das cidades na America Latina acompanhou o padrão regional de ocupação do território. Em conseqüência disso a rede urbana que se consolidou antes da independencia política perdurou em uma escala de importancia comparável à das regiões dessas cidades. Em segundo lugar, a urbanização posterior à segunda guerra mundial se generalizou, acompanhando a reforma dos Estado nacionais, antecipando-se à industrialização. Houve forte crescimento urbano em cidades que se industrializaram como São Paulo e Buenos Aires, mas também em Panamá e Santo Domingo que não se industrializaram. Um terceiro aspecto é que o crescimento territorial e demográfico das cidades não foi acompanhado de serviços adequados, aprofundando-se os problemas de valorização social.

39 Relativo a essa continuidade urbana cabe ver Jorge Hardoy (org,)Asentamientos urbanos y organización socioproductiva en la historia de America Latina (1977)e F.Pedrão e K.Stanzick (org.) Planificación regional y urbana en America Latina,1974.

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Essas distorções do crescimento determinaram modificações na estrutura física das cidades, com aumento exponencial dos grupos sub-normais.

O crescimento das cidades tomou, cada vez mais, a forma de uma urbanização negativa, com cidades social e economicamente divididas. Nas migrações para as cidades destacaram-se a falta de capacidade de absorção do crescimento demográfico vegetativo por parte do interior dos países e a falta de capacidade para absorver essas pessoas nas grandes cidades. O fenômeno dominante é a saturação da informalidade junto com criminalidade, drogas etc. A incapacidade das políticas urbanas convencionais para tratar esses problemas torna-se determinante. Há diversas indicações que esses problemas se tornam irreversíveis. A impossibilidade de resolver o problema urbana em seu sentido mais profundo torna-se um fator de imobilização das políticas regionais.

Junto com a concentração urbana veio o fato de que as grandes cidades se tornaram os maiores centros de consumo de energia e de grandes projetos de infra-estrutura, com despesas de manutenção que se tornam imobilizadoras da capacidade de investir. As necessidades de financiamento das grandes cidades superam a capacidade dos governos nacionais dando lugar a políticas minimalistas ou de contorno dos grandes investimentos.

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3. A concentração de capital fixo 3.1. A concentração de recursos naturais e a infra-estrutura

Nos países latino-americanos a concentração da atividade econômica e dos ativos fixos, principalmente dos que compõem o capital social básico, coincidiu originariamente com o processo de utilização de recursos naturais e com o tipo de relações de causalidade que determinaram os padrões de localização da atividade econômica.É a continuidade dos processos coloniais Tal continuidade nos padrões de localização, por sua vez, seguiu uma grande concentração das oportunidades de investimento e de emprego.

Essa peculiaridade da formação regional faz com que a análise econômica dos tempos de hoje deva tratar com as relações de causalidade que determinam a localização territorial dos fatore2qs de produção para poder formular hipóteses de interpretação do uso econômico do território que indiquem alternativas de política. Em termos econômicos, a localização dos fatores deve ser situada em um quadro de análise que inclua uma descrição estrutural das economias nacionais, considerando as condições de progresso tecnológico.

Essa relação entre as decisões de investimento e as tendências de ocupação do território faz com que a descentralização regional, com as mudanças nos usos dos fatores, tenha que se apoiar em investimentos novos economicamente eficientes. A viabilidade econômica das políticas de diversificação das estruturas tem que se realizar sobre uma dada composição de demanda, dependendo portanto de que se consiga elevar a rentabilidade dos investimentos. É uma questão de elevação tecnológica e de eficiência que serão decisivos para um aumento da demanda regional. Dadas as economias e deseconomias externas de aglomeração que surgiram nas cidades principais, a realização dos ativos fixos funciona como um parâmetro da viabilidade da cidade como tal. São os casos das grandes obras de sistema viário, de transporte subterrâneo e de esgotamento sanitário. A rentabilidade dos novos investimentos em produção depende cada vez mais de concentração de capital nesses grandes sistemas de capital social de utilidade pública, isto é, indicando que a concentração geral de capital comanda a rentabilidade dos capitais específicos.

Nesse contexto a localização dos ativos e a utilização da renda são partes do movimento da acumulação de capital. A observação das transformações no plano regional mostra repetidos incidentes em que a rigidez do quadro regional torna-se um obstáculo à acumulação em seu conjunto. 3.2. A descontinuidade histórica das funções de produção

Historicamente, em repetidos casos, a exploração de um determinado produto economicamente importante foi abandonada ou se reduziu de modo tão drástico que perdeu toda sua expressão econômica. Exemplos como do salitre no Chile, prata na Bolívia, cacau na Venezuela, em Trinidad e na Bahia respondem a variações de demanda e a incapacidade local de manter padrões de qualidade. Em todos esses casos a demanda nacional foi

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insignificante para sustentar custos de produção de atividades claramente dirigidas a exportação.

A acumulação de capital social básico em geral e de capital imobilizado em ativos fixos – equipamentos e instalações – se fez acompanhando os requisitos técnicos dos circuitos de exportação. Seus efeitos indiretos foram de agravar a concentração de recursos humanos qualificados e de capital nos centros melhor equipados.

Os investimentos em infra-estrutura que complementaram os investimentos diretos na industria vieram melhorar as linhas de comunicação já existentes mais que a mudá-las salvo quando se trata de implantação de grandes complexos que se tornou o principal modo de expansão industrial desde a década de 1960 40.

O problema de destinação de recursos que se descobre por trás dessa incerteza de expectativas em longo prazo da rentabilidade do capital se agrava com os requisitos crescentes da localização industrial. Os montantes globais das metas de investimento industrial e a indivisibilidade dos complexos industriais exigem maior precisão nos cálculos econômicos das unidades fabris e nos custos das ligações entre elas. A incerteza da demanda pode contribuir para a decisão final de um programa de investimentos geralmente insubstituível. Em principio, dadas as limitações de recursos financeiros cabe supor que em períodos de expansão industrial seja menos provável que haja modificações inovadoras nas estruturas regionais. Nestas circunstancias, o problema econômico representado pela assignação de novos recursos para descentralização se coloca em termos de comparações de custos entre conjuntos de investimentos e não entre investimentos individuais 41.

Na prática parece provável que este tipo de problemas se resolva mediante comparações entre as perspectivas de investimentos entre dois ou mais conjuntos tomando como referencias vantagens relativas atribuíveis a cada investimento, que passam a ser tratadas como custos de oportunidade. Isso pode acontecer porque as economias externas são vantagens atribuíveis a empresas e de modo não permanente. Segundo, o conceito de custo de oportunidade só se aplica a capacidade instalada em função de distintas opções de investimento tecnicamente viáveis. Não tem o menor sentido em condições hipotéticas de investimento.

Essas são dificuldades conceituais que a análise regional deve enfrentar na America Latina já que aqui o reordenamento do uso do território conduz à implantação de atividades para as quais a rede de infra-estrutura é de pouca valia. Os pressupostos da análise econômica regional dos países desenvolvidos não se aplicam porque neles prevalece a continuidade dos sistemas de infra-estrutura já que a industrialização tem sido gradual. 40 Veja-se H,Perloff e L. Wingo Natural resources endowment and regional economic growth em Regional Development and Planning, MIT,Mass. 1968,pp. 215 a 239. Esses autores focalizam na relação entre a economicidade dos investimentos novos e as possibilidades de descentralização regional 41 Aqui se colocam problemas de comparação entre diferentes alternativas de projetos de investimento que escapam das tradicionais comparações entre projetos equivalentes. É preciso considerar que um mesmo bem pode ser produzido mediante diferentes combinações de insumos de diferentes regiões. Ver P.R. Bramananda A sceptical note on an aspect of space Indian Journal of Regional Science, 1970.

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Há diversos exemplos na história econômica antiga e recente dos países latino-americanos que respaldam essa hipótese de falta de continuidade na relação capacidade produtiva infra-estrutura que inclusive ajudam a explicar o modo de urbanização com abandono ou desvalorização de bairros em favor de novas localizações de empresas. Assim também de setores tal como aconteceu com o sistema brasileiro de ferrovias. 2.3. A acumulação regional do capital

Como as oportunidades de investimento nas economias primário exportadoras e nas semi-industrializadas estão dadas pelas necessidades de capital fixo nas atividades principais, cabe supor que a acumulação de capital fixo tenda a criar economias externas para a exportação de produtos primários e não seja a mais adequada para iniciar sua diversificação. Nestas circunstancias uma redução drástica no uso da capacidade instalada destinada às linhas tradicionais de produção dá lugar a uma diminuição da produtividade media do capital, que se traduziria em aumento das necessidades de investimento liquido comparado com os requisitos de investimento em economias mais diversificadas.

Esse é um aspecto essencial da evolução das economias latino-americanas cuja estrutura de ativos de capital fixo e cujo padrão de concentração territorial do capital foram condicionados não só por políticas de desenvolvimento mas por decisões de empresas cujo centro de decisão se encontra em outros países. As decisões de política de investimento condicionaram progressivamente as opções de política pela relação orgânica entre investimentos novos e existentes. Assim, a seleção de atividades para atender a demanda externa continuou sendo essencial no movimento geral de acumulação de capital.

Considerando os efeitos em longo prazo que se deduzem da continuidade da acumulação, sujeita às mencionadas influencias da demanda internacional, quando se considera a diversificação regional como um componente essencial, torna-se necessário definir a composição dos ativos fixos disponíveis em cada região e verificar os efeitos da formação de capital fixo na acumulação.

Os possíveis usos dos diversos bens constitutivos do capital fixo dependem de sua composição e da versatilidade do sistema para variar seus produtos finais. Noutras palavras, o mesmo valor nominal de capital de capital fixo pode representar diferentes aptidões para responder a variações de demanda. Por exemplo, entre uma região concentrada em pequena lista de produtos de petroquímica e outra com um sistema de metalurgia tecnicamente avançado.

Estas observações correspondem ao espectro das economias latino-americanas, apontando a suas dificuldades para mudar suas estruturas produtivas, dadas condições de distribuição da renda. Regiões com economias estruturadas e regiões ainda atrasadas. Esta argumentação põe ênfase em dois aspectos. Marcam a importancia da descontinuidade dos investimentos na acumulação, inclusive afetando a rentabilidade de investimentos novos. Também mostram a dificuldade das políticas de

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desenvolvimento que trabalham com a inércia de projetos em andamento e têm margens de liberdade limitadas para investimentos novos.

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3. A mobilização regional dos recursos humanos 3.1. Perspectiva regional do engajamento de recursos humanos

A mobilização e o aproveitamento de força de trabalho é o anverso da mobilização de recursos que conduz a valorização econômica do território. Os dados relativos à situação geográfica da população contem duas informações necessárias para a análise econômica regional, que são a distribuição territorial da população, com suas condições de vida e qualificações e a oferta de postos de trabalho 42. São as condições orgânicas do aproveitamento dos recursos humanos no sistema produtivo. A capacidade de incorporar trabalhadores reflete uma propriedade técnica do sistema que só pode ser alterada de modo gradual. Com a preocupação com o emprego e o agravamento de determinadas formas de desemprego, com seu reflexo na marginalidade urbana, desenvolvem-se políticas regionais de emprego que se tornam partes essenciais das políticas de desenvolvimento, tal como aconteceu com a política da SUDENE. Parece pouco provável que essas iniciativas vão muito longe se não estiverem fundadas na avaliação da composição do capital. Não é aqui o problema de requisitos de trabalhadores qualificados para novos programas, mas de avaliação das condições de emprego dos trabalhadores qualificados. A pressão representada pelas tendências de renovação tecnológica aparece como uma sinalização do mercado futuro de trabalho e como uma injunção de qualificação continuada dos trabalhadores. Trata-se de reconhecer o objetivo emprego como finalidade da política de desenvolvimento e não como um requisito dos investimentos. É uma diferença fundamental entre uma visão pública e outra privada das políticas de desenvolvimento. 3.2. Recursos humanos e acumulação regional de capital

Como a formação de capital em escala regional nos países latino-americanos avançou em paralelo à diversificação recente da produção, as políticas regionais de desenvolvimento devem considerar situações em que se agravam as diferenças entre as necessidades de mão de obra e a capacidade para adestrá-la. De um modo ou de outro o desenvolvimento de uma região conduz a mudanças no modo como se utilizam os recursos humanos. Nesse sentido a questão fundamental consiste em que a diversificação da produção em escala regional abre possibilidades a uma utilização mais intensa da força de trabalho. Aumentam as oportunidades de trabalho para pessoas com as qualificações que podem ser obtidas nas atividades tradicionais, e o que é mais importante, criam-se oportunidades para trabalho mais qualificado, estabelecendo-se as condições concretas

42 É a composição de valor no contexto da composição orgânica do capital em Marx.

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para que uma região subdesenvolvida retenha a mão de obra mais qualificada que prepara.

Esse mecanismo operou desse modo em vários países latino-americanos em que o uso de força de trabalho nas estruturas de produção rural exportadora foi rigidamente condicionada pelo regime de trabalho na agricultura voltada para exportação. Por mais que a mão de obra agrícola seja absorvida em atividades secundarias em seus intervalos de desocupação estacional, o rendimento de seu trabalho cai e sua renda fica condicionada ao mercado da atividade principal.

Esta argumentação pode ser ilustrada com um exemplo. Na produção tradicional de cana de açúcar repete-se o caso em que a produção se realiza em grandes propriedades com rendimentos por hectare apenas razoáveis que coexistem com produção variada e baixos rendimentos. A modernização da produção açucareira ampliou essa diferença determinando condições diferenciadas de produtividade do trabalho nos empregos remanescentes no setor tecnificado comparado com a pequena produção.

Ao elevar-se a produtividade do trabalho com a diversificação da produção também aumentam as opções de emprego pela combinação de fatores ampliando a mobilidade dos trabalhadores. Esses efeitos no mercado de trabalho podem ser melhor apreciados em uma abordagem sistemática do mercado de trabalho reconhecido como expressão de necessidades de emprego para sobrevivência, de trabalho qualificado para reprodução do sistema produtivo e de mão de obra para empresas 43.

43 Dentre varias referencias bibliográficas duas merecem destaque que são de Walter Neff, El trabajo, el hombre y la sociedad (1972) e de Jean Paul de Gaudemar, Movilidad del trabajo y acumulación de capital (1977). No relativo à America Latina, Mercados regionales de trabajo, Proyecto Desarrollo Regional y Urbano de México, México, 1975.

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4. Crescimento e padrões de rede urbana 4.1. Urbanização com subdesenvolvimento

Na America Latina a urbanização tem sido um processo de crescimento demográfico e físico das cidades, geralmente acompanhado de déficit crescentes de serviços urbanos e de consideráveis problemas de desemprego, sub-ocupação, marginalidade e exclusão. A rapidez desse processo nos últimos trinta anos pôs em destaque diversos problemas latentes, tais como os representados por migrações para a America do Norte e para a Europa e migrações, cada vez maiores, entre países latino-americanos. A urbanização se coloca como uma parte da transformação econômica e social conduzida pelo capitalismo, associada à superação das formas tradicionais de produção rural que expulsaram massas de trabalhadores de povoados e cidades pequenas. Nas diversas formas em que se manifestou na America latina, há urbanização com desenvolvimento e com sub-desenvolvimento com conseqüências decisivas. Na linha da argumentação deste estudo a urbanização constitui um fator de rigidez na constituição do capital fixo, determinando número e composição de postos de trabalho 44.

Apesar de sua complexidade, este dilema entre as necessidades de investimento para sustentar o desenvolvimento das cidades e os investimentos diretos descreve apenas um aspecto mais profundo de preços da terra urbanizada, que se torna o principal objetivo do grande capital imobiliário. O sistema de propriedade da terra urbana, os preços dos terrenos urbanos ao lado de transferência para os governos locais de custos de equipamentos privados são fatores que limitam as opções de política urbana. A compreensão do significado da diferença entre urbanização com e sem desenvolvimento é um aspecto fundamental para explicar o que vem sucedendo na America Latina. A rigor, como o capital e a mão de obra se concentram nas grandes cidades a urbanização se define como um aumento relativo da capacidade de produção em áreas urbanas. Corresponde a períodos e padrões de desenvolvimento nos quais as atividades urbanas, indústrias e serviços, ganharam da agricultura. O desenvolvimento que houve na America latina, dependente de substituição de importações, acompanhou um aumento considerável da proporção dos investimentos em economia urbana. Desenha-se a diferença entre aumento de investimentos em produção e em infra-estrutura urbana. Por isso, cabe considerar que a urbanização latino-americana tem três características principais. Primeiro, freqüentemente veio acompanhada de um desajuste crescente entre a proporção dos investimentos destinados aos setores urbanos da produção e os destinados aos serviços urbanos. Segundo, o crescimento físico e 44 É preciso lembrar que a urbanização resulta em números de empregos para garis, atendentes dos sistemas de saúde, motoristas de diversos tipos, pessoal de segurança etc. Esses empregos são mais necessários para uma cidade que os dos dirigentes de empresas nelas localizados.

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demográfico das cidades não foi acompanhado pelo crescimento da demanda urbana representada pela renda familiar disponível. Terceiro, não houve planejamento urbano adequado e o crescimento físico das cidades coincidiu com um notável deterioramento na eficiência funcional dos serviços urbanos das cidades obstruindo a vida econômica das cidades. São os casos clássicos dos engarrafamentos de transportes que representam custos de combustíveis com resultado zero alem de notável perda de tempo.

Esses movimentos refletem uma subutilização crescente da mão de obra, sob as mais variadas formas de subemprego e de desemprego. Grande parte das pessoas que migram para as cidades não tem o adestramento necessário para ocupar os postos de trabalho ofertados nas cidades. A oferta de emprego cresce modificada pela elevação de tecnologia com um mercado de trabalho cada vez mais qualificado. Mudanças de tecnologia por exemplo no sistema bancário desempregaram grandes números que não tiveram compensação imediata. Em síntese o desajuste entre oferta e procura de emprego se reproduz com mudanças nos requisitos de qualificação, afluxo de trabalhadores não qualificados e migrações, finalmente resolvendo-se mediante compressão da taxa de salário. 4.2. Urbanização e desenvolvimento regional As políticas de desenvolvimento regional na America Latina jogaram com alternativas de concentração e descentralização que contrapõem as vantagens da formação de uma massa critica de investimentos em um ou dois centros urbanos às vantagens socioeconômicas de um desenvolvimento socialmente mais equilibrado. Por outro lado, as poucas políticas urbanas realizadas, alem de fragmentárias, consistem em planos padronizados para cidades em certos grupos de tamanho. Assim, não há base suficiente para chegar a políticas urbanas historicamente consistentes. Verifica-se a necessidade de políticas formuladas em função da dinâmica sistêmica da urbanização em que se considerem tendências de mudanças de funções, tais como hoje se encontram em cada grupo de tamanho. Cidades medias e pequenas dinâmicas comparadas com cidades inertes nos mesmos tamanhos. Falta uma visão de conjunto do movimento da urbanização que permita visualizar a relação orgânica entre desenvolvimento urbano e acumulação de capital. As alternativas de concentração e descentralização não reúnem os elementos necessários para explicar.

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5. Bases para o planejamento regional 5.1. Caráter atual do planejamento regional O planejamento regional na America latina tem sido uma atividade ad hoc, assistemática, com a finalidade principal de promover o desenvolvimento de uma parte de um pais cujo atraso se torna nacionalmente incômodo. Raramente tem sido visto como um componente necessário da política econômica nacional. Esse viés reconhecidamente decorre da perspectiva keynesiana das políticas econômicas, que ao seguir o objetivo principal de construir “um modelo monetário do sistema produtivo” como declarado pelo próprio Keynes, abandonou as singularidades do sistema em troca de uma modelagem de equilíbrio macroeconômico. O período áureo do planejamento, que coincidiu com o auge da CEPAL mas nem sempre foi inspirado por ela, foi aproximadamente de 1955 a 1975 e não sobreviveu ao centralismo dos regimes autoritários. Ficaram propostas canhestras de programas de projetos, programas frágeis para regiões cronicamente marginalizadas. Planejamento regional reduziu-se a uma atividade de setor público

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Anexo A teoria regional na segunda metade do século XX

Outro tanto tem que ser dito de locus. Esta palavra é absolutamente desprovida de sentido se é tomada absolutamente. Pois não se vê o lugar e o que é, a menos que se observe de que é o lugar. Se se abandona o elemento capital, a significação da palavra fica incompleta. Por isso, diremos, com razão: o lugar da água, o lugar do fogo. .. Se nada está vazio, não se pode ver que coisa será o lugar em si. Corpus Hermeticum, Hermes Trimegistos

Uma visão geral do período

Falta, ainda, esclarecer o objeto da teoria regional e seus objetivos no momento atual de desenvolvimento da produção capitalista. Qual o papel da teoria regional no contexto da teoria social, como trata com temas que ultrapassam o horizonte da teoria econômica. De que trata o pensamento regional, de regiões específicas, ou de uma visão dos acontecimentos através de sua territorialidade, com os espaços que eles criam? Mas, que é o espaço regional, senão a vida social territorialmente situada? A referência central destas reflexões é que a análise regional passou por uma ruptura decisiva no decorrer da década de 1970, resultando em novos requisitos do pensamento teórico, que passou a trabalhar com condições de crescente monopolização, de incerteza dos sistemas físicos, de entropia do sistema produtivo e de exclusão social crescente.

Nesses trinta anos, a subordinação internacional, portanto, restringiu

as margens de autonomia dos países, para evoluir segundo modelos próprios de crescimento. A emergência do capital multinacional significou reduções ou realinhamento do poder dos Estados nacionais, inclusive dos mais poderosos. As restrições ambientais apareceram inicialmente como uma defesa da condição de vida futura, mas rapidamente tornaram-se claras as diferenças de interesses envolvidos no controle do ambiente.45 Esse novo contexto aparece no plano internacional e no plano interno dos países, representando uma mudança radical no estilo de desenvolvimento que os países podem eventualmente seguir (Pinto, 1978; Sunkel, 1980).

É um quadro de referências que obriga a revisar a validade e a

aplicabilidade do corpo teórico anterior a essa data. Tal quebra de continuidade deveu-se à difusão de progressos da ciência, que revelaram a improcedência dos pressupostos mecanicistas até então inquestionados; e ao alargamento do horizonte de experiências que fundamentam as referências concretas da análise social. Com esses elementos, tornou-se inevitável uma crítica da aparente consistência da sustentação teórica da análise.

45 Certamente, não se pode tomar com ligeireza a coincidência da Conferência do Meio Ambiente em Estocolmo e a declaração sobre os Limites do Crescimento, divulgada pelo Clube de Roma.

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Desde suas bases iniciais, o pensamento sobre a questão regional dividiu-se entre uma vertente histórica e uma outra em que se combinam componentes de funcionalismo e de mecanicismo. Essa divisão pôde ser observada no plano internacional e repetiu-se no Brasil, onde se encontram uma literatura inspirada na tradição de análise da geografia, uma literatura econômica e mais recentemente, uma literatura transdisciplinar de inspiração ecológica. Destaca-se, entretanto, que a análise instrumental de base econômica registrou um aumento da produção acadêmica acrítica, que simplesmente aplica modelos de análise formal intelectualmente subalternos, sem uma visão crítica do processo de formação de regiões.

A vertente histórica pode ser traçada a muito antes do aparecimento

de teorias denominadas de regionais, aparecendo nas políticas públicas, desde as políticas de direcionamento da colonização e de formação de regiões produtoras de matérias primas e regiões que desempenham o papel de absorverem pressão demográfica. Há várias experiências na América Latina, que ilustram esta tese. No Brasil o Segundo Império realizou políticas de ocupação de território, tais como de sistemas integrados de ferrovias - a serem integrados com sistemas de canais - além de fazer estudos para mudança da capital. No Brasil moderno, o Estado Novo realizou políticas nitidamente regionais, na colonização da Bacia do Rio Paraná e no projetamento do sistema de transportes.

Algo semelhante aconteceu com a política de irrigação do México,

iniciada por Plutarco Elias Calles na década de 1920 e desenvolvida pelos governos de Cárdenas e Alemán, que além de modificar significativamente a base da produção agrícola do país em seu conjunto, criou regiões agrícolas estáveis e crioiu novas classes de grandes proprietários, tal como o Porfiriato criou no último quarto do século XIX. A concentração da economia nacional no vale do México, passou a alternar com uma geografia regional ainda mais complexa que a tradicional, com uma pluralidade de regiões capazes de participar diretamente do mercado internacional. A complexidade do sistema de transportes do México e a rigidez de sua dependência de recursos hídricos, são fatores determinantes de certos perfis de relações inter-regionais e com o exterior, que desde a década de 1930 criaram um modelo regional básico que dificilmente pode ser muito modificado.

No Brasil de após a segunda guerra mundial, a questão regional

passou a ser vista de outro modo. Houve propostas explicativas e de política social, tais como os documentos de Furtado e de Robock,46 do fim da década de 50 e documentos públicos, publicados por instituições, que de algum modo representaram manifestações das elites burocráticas. Grande parte da criatividade do debate ficou submersa em documentos oficiais, que em algum momento foram divulgados, mas tiveram pouca ressonância no meio acadêmico. Enquanto isso, a produção acadêmica propriamente dita tem sido majoritariamente mecanicista, subalterna e pouco criativa. 46 O documento de Robock, escrito para estabelecer uma linha de trabalho no planejamento regional do Nordeste, pode ser interpretado como institucionalista, elaborado num momento em que havia pouco conhecimento sistematizado sobre a relação entre os aspectos físicos e os sociais da problemática da região Nordeste. .

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Para que a teoria ganhe capacidade explicativa, é preciso revê-la

criticamente, contrastando sua proposta operacional com os problemas de que trata. Diversos fatores concorrem para isso. Os progressos da ciência, que mostraram os movimentos do planeta, a meteorologia, acima de tudo, a fragilização do Estado nacional, que levou a ver por separado o dinamismo das regiões e o dos países. Nesse contexto, a emergência de elementos da formação sócio cultural tem que ser considerada, com uma importância que tende a crescer - tal como tem acontecido em outras partes do mundo - justamente pelos diversos aspectos de crise, entre a expansão do capitalismo internacionalizado, as estruturas nacionais de poder e os interesses locais.

Na segunda metade do século XX distinguem-se pelo menos três

momentos importantes do pensamento teórico sobre a questão regional, que correspondem a uma visão européia pós colonial, entretanto carregada de sentimento hegemônico; uma visão ordenadora norte-americana, herdeira dessa perspectiva hegemônica; e propostas de sociedades não centrais, periféricas ou não, que associam a temática regional a sua identidade. Esses três momentos tiveram desdobramentos locais e oscilaram, segundo o tratamento da questão regional veiculou incorporação de experiência, percepções críticas da teoria, ou simplesmente se alinhou, como expressão de subalternidade. Com eles, mudou a compreensão de região, de unidade territorial invariante a adensamentos territoriais de acontecimentos, de duração limitada e variável .

A ordem seqüencial dos acontecimentos não é linear, porque há

manifestações fundamentais dos cinqüenta anos anteriores, que mostram contradições do discurso representativo da ordem mundial de combinação do poder econômico e do político, que por representar outros modos de ordenamento do território, tal como aconteceu com a emergência do mundo socialista, ou porque algumas ex colônias encontraram um modo próprio de estruturar seu território nacional, que registrou elementos sócio históricos de sua formação, tal como aconteceu com diversos países latino-americanos. Essas alterações do referencial de experiências com a produção de regiões nas diversas partes do mundo se refletiram na representatividade das teorias e em seu poder explicativo da realidade.

Assim, é preciso distinguir entre os movimentos de transformação e de

consolidação no campo doutrinário e no da análise, seja dos métodos ou dos instrumentos de trabalho. O campo doutrinário compreende elementos da teoria econômica geral que têm maior expressão na explicação da territorialidade da economia, que têm sido considerados, por uns e outros, de modo positivo ou negativo, porém jamais ignorados; e elementos de um pensamento intencionalmente destinado a explicar o campo regional. O campo da análise econômica opera de fato com os elementos instrumentais da economia, freqüentemente associados com instrumentos desenvolvidos pela demografia, pela sociologia e pela geografia, e mais recentemente, pela análise ambiental. Na prática, a vocação interdisciplinar da análise regional supera as pretensões territoriais de todas essas ciências.

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As formulações doutrinárias que influem na análise regional podem ser traçadas desde o início da teoria econômica, com a divisão internacional do trabalho, a teoria da renda da terra e a teoria das vantagens comparativas. Certamente permanecem como referências de análise, mas desempenhando diferentes papéis. Nessa qualidade, são elementos de um corpo de análise organizado, constitutivos de um corpo doutrinário que trata da formação do sistema produtivo.

A problemática regional foi geralmente tratada como um campo

subsidiário da teoria social, reconhecidamente interdisciplinar, que interessa a geógrafos, economistas, historiadores, sociólogos, que, entretanto, se aproximam dela com seus respectivos métodos, no essencial divididos entre uma perspectiva histórica da formação de regiões, uma perspectiva mecanicista dirigida a explicar como as regiões estão organizadas, e uma perspectiva funcionalista interessada em mostrar como certas variáveis respondem por padrões comportamentais.

Na perspectiva econômica a questão regional foi geralmente vista

como um campo subsidiário do corpo central da teoria, fosse ela vista como o estudo da formação do capital e do trabalho, ou como um problema de destinação de recursos escassos. Nessa qualidade ela seria capaz de contribuir para convalidar ou negar o corpo doutrinário explicativo do sistema produtivo, mas dificilmente ofereceria elementos idôneos para modificar a estruturação da teoria. Observa-se que a escolha do material real tomado como objeto da análise regional reflete uma diferença radical entre a perspectiva eurocêntrica da análise hegemônica e o reconhecimento das experiências dos demais países.

No campo regional, a teoria hegemônica carrega as peculiaridades da

subalternidade que se renova e atualiza, que de fato mantém o prestígio de estruturas teóricas empobrecidas e pouco adequadas para tratar dos problemas que se encontram na maioria dos países, ou, simplesmente, para dar conta do atual processo de acumulação internacionalizado.

A teoria hegemônica contém duas simplificações decisivas, que são as

de reduzir o campo de observações a Europa e Estados Unidos e a de reduzir essas experiências aos seus aspectos factuais. A redução das experiências históricas a fatos reduz as experiências a casos e a estudos de casos (Habermas, 1997). Tacitamente significa a retirada do componente de conflitos e de composições de interesse na formação social e mesmo, a suposição de que o horizonte de experiências dos países hegemônicos é representativo da análise dos demais (Myrdal, 1968) 47. Os movimentos

47 O trabalho de Gunnar Myrdal demarcou uma ruptura com a teoria regional convencional, instrumental, que se limitou a oferecer instrumentos de análise, na linha da chamada "ciência regional", de fato uma aplicação generalizada de instrumentos de análise de equilíbrio geral, em torno da análise de relações inter-industriais. A busca de princípios dinâmicos - no caso, a causação circular cumulativa - substituía vantajosamente o princípio do multiplicador, que se passava a aplicar também de modo ilimitado em qualquer contexto da análise regional.

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político e ideológico de descolonização cruzam com os movimentos de dominação conduzidos pelo capital monopolista mundializado.48

6.1. O corpo doutrinário

O corpo doutrinário da teoria regional trata de diversos aspectos da relação entre as transformações do sistema produtivo e o uso de recursos, em que tacitamente se distinguem recursos transferíveis e intransferíveis. O perfil das condições de mobilidade espacial dos recursos é um dado fundamental da análise regional, que justamente a distingue do restante da teoria social. No entanto, a principal contradição que se registra no desenvolvimento recente desse corpo teórico, é que a teoria regional convencional tendeu a trabalhar com modelos formais de equilíbrio parcial, que deixaram de considerar as peculiaridades dos sistemas produtivos, justamente, aquelas que estão dadas pelo componente de escassez absoluta e pelos aspectos de irreversibilidade e de incerteza da operação de cada sistema. Essa tendência pode ser melhor observada ao examinarem-se as linhas em que se desenvolveu a reflexão teórica. A doutrina sobre a questão regional trata, essencialmente, de quatro campos temáticos, que são a teoria das combinações de recursos e a questão da função produção, a teoria da renda da terra e dos espaços socialmente produzidos; a teoria da concentração territorial dos capitais, a teoria da divisão do trabalho e a teoria das transformações dos espaços urbanos. O tratamento das interações entre as transformações regionais do território e as modificações do ambiente e a discussão dos problemas de mobilidade dos capitais e do trabalho são questões colaterais da produção de regiões, que entretanto não podem ser consideradas como parte da teoria regional, porque se situam num plano conceitual mais amplo que o da formação das regiões.

As combinações de recursos e a função produção. Na perspectiva da

territorialidade do sistema produtivo, vê-se que ele está constituído de combinações de recursos físicos, portanto, que está sujeito à localização, concentração ou dispersão de recursos que não são transferíveis e aos custos de transferência dos que são transferíveis ( Pedrão, 1964). As combinações de recursos são realizadas por modos de organização social, com o concurso de conjuntos de tecnologia disponíveis. Assim, as combinações de recursos são historicamente e geograficamente específicas. Por extensão, toda generalização sobre as combinações de recursos tem que considerar as margens de flexibilidade dadas pelos custos de transferência de recursos e pelo tempo envolvido nessa operação.

Nessa perspectiva, portanto, em todo sistema produtivo há um

problema de rigidez da oferta de recursos, cuja situação extrema é a escassez absoluta, quando não há recursos ou quando eles não podem ser transferidos. Nessas condições, as possibilidades de generalizar com o 48 A análise da acumulação na escala mundial realizada por Palloix e Amin no início da década de 70 marcou uma linha de reflexão que torna superficiais as atuais discussões factuais da globalização.

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pressuposto marginalista de escassez relativa ficam comprometidas, tornando-se um caso especial, em vez de ser a base de generalização da teoria. A escassez absoluta apresenta-se, simultaneamente, em diversos níveis, desde o esgotamento operacional ou total de recursos minerais, ao desmatamento irreversível, à destruição de aqüíferos. No sistema produtivo, a escassez absoluta toma a forma de bens de capital insubstituíveis.

Por sua vez, o horizonte de possibilidades de generalização das

combinações de recursos limita-se ao campo das combinações que podem ser realizadas num determinado contexto social e técnico. Por exemplo, a generalização de combinações de recursos dependentes de um uso sistemático de petróleo não pode ser confundida com a generalização das combinações de recursos dependentes de carvão, tanto como as combinações de recursos baseadas em recursos pesqueiros não se confundem com combinações de recursos baseadas em aproveitamento da pecuária. As combinações de recursos aparecem como campos de solução técnica, em que há continuidade de opções em cada campo, mas em que não há continuidade garantida entre um campo e outro.

O pressuposto de rigidez da oferta de recursos reflete-se,

necessariamente, em observações sobre a composição do capital, com seus aspectos técnicos e sociais, tal como foi concebida por Marx; e tal como aparece no contexto da economia da ecologia. A produção se realiza em tempo e espaço específicos com a composição de capital disponível. Isso limita as possibilidades de pensar os problemas regionais da produção em termos de funções produção, que por definição partem dos aspectos genéricos do problema. A análise articulada em termos de funções produção reflete apenas a demanda, isto é, não considera as condições sociais e técnicas da demanda. 49 A polêmica que se desenvolveu na década de 60 acêrca da heterogeneidade do capital logicamente atingiu um ponto extremamente sensível da análise regional, que se refere aos componentes específicos da experiência das regiões.

A teoria da renda da terra e dos espaços socialmente produzidos. Em

seu conjunto, a teoria da renda da terra e dos espaços socialmente produzidos compreende o percurso de formação de um corpo doutrinário que cobre, desde a explicação de uma formação de valor sobre a aplicação de trabalho ao solo até a explicação da formação de valor mediante a transformação da representação da natureza, que é a de espaços socialmente produzidos, que representam a dinâmica própria da natureza. Ressalvadas as peculiaridades da formação de espaços urbanos e rurais, há

49 Em dois brilhantes ensaios - The production function and the theory of capital e Accumulation and the production function - Joan Robinson explorou as possibilidades e os limites da análise baseada na função produção, no contexto temporal da produção capitalista industrial. No primeiro desses dois ensaios apontou para o ponto crucial, que num sistema em equilíbrio em suas diversas partes a taxa de lucro prevalecente " é obtida de capital usado para produzir bens de capital e entra como custo de produção "(pp.123) e que "quando confrontada com a tarefa de analisar o processo de acumulação, a função produção não consegue entre comparações entre posições de equilíbrio e movimentos de uma posição de equilíbrio a outra"( pp.130).

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uma questão fundamental a ressaltar, que é a da capacidade das sociedades de criarem e de transformarem espaços.

A questão original da renda da terra, de formação de uma renda

derivada de vantagens da propriedade, tanto na versão da renda diferencial de Ricardo como na da renda monopolística de Marx, refere-se ao solo. A incorporação de outras referências do meio físico, tais como informações sobre subsolo e sobre bacias hidrográficas, altera o quadro inicial de referências, principalmente porque obriga a descartar a noção de espaço superficial, subjacente na teoria da renda da terra. A complexidade inerente a essa compreensão da formação da renda da terra é um dado necessário do tratamento dos processos de aumento de complexidade das regiões, por extensão, do modo como as regiões interagem umas com as outras.

O grande salto teórico da renda da terra no campo regional acontece

justamente quando se passa da análise de situações de produção agrícola simples, ao alcance da estrutura conceitual da micro economia, para situações que envolvem o sistema produtivo em seu conjunto, e só podem ser explicadas mediante aparelhos de análise mais complexos. Ao passar do nível micro para o macro de análise, em que a determinação de preços locais se situa num contexto externo ao alcance das variáveis localmente identificadas.

Ao reconhecer uma produção rural mais complexa, com componentes

de renda não agrícola, trata-se com uma metamorfose do espaço social, que o torna inacessível às análises convencionais de base micro econômica. Finalmente, a economia agrícola progride com capitais formados fora do meio rural, e se configura como uma esfera de formação de capital dependente do eixo industrial-financeiro. A teoria da renda fundiária tradicional cede lugar a uma teoria do capital imobiliário, que abrange a formação de valor no âmbito rural, isto é, para aquela formação de valor que produz o meio urbano.

O capital imobiliário forma-se mediante o controle da criação de

vantagens de monopólio sobre o conjunto de cada cidade, concentrando-se em zonas selecionadas e gerando um dinamismo da urbanização que cria espaços novos, renova espaços e degrada outros espaços. O capital imobiliário não depende do número total de pessoas que se concentram em cada cidade. Mas a ironia está em que esse capital se beneficia da concentração de pessoas que pressionam para ter acesso a oportunidades de renda que só se encontram nas cidades, mesmo quando essas pessoas continuam sem ter acesso ao mercado de trabalho urbano.

A discussão da questão da moradia, tal como levantada por Engels,

aponta a um controle das vantagens urbanas de formação de renda , que dependem de certa composição da formação de capital, cuja condução é externa à produção social de cidade, realizada por seus atuais moradores, sejam eles famílias ou empresas. Não é a condição de morador que determina a participação na formação de uma renda urbana, senão a formação de uma renda urbana é uma determinação da reprodução do capital. O capital que se integra nas cidades procura modos urbanos de

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reproduzir-se, que é aproveitando as oportunidades especulativas oferecidas pela escassez de espaços urbanizados integrados na vida social urbana.

A formação da renda urbana constitui a base da formação de um

capital imobiliário, que se forma, justamente, sobre o controle dos espaços socialmente construídos. Hoje vemos que os diferentes modos de produção de espaços urbanos convergem nos ambientes de mercado das cidades, resultando numa formação de valor, que é apropriada pela propriedade urbana.

A divisão do trabalho. A divisão do trabalho sempre foi tratada na

teoria econômica como uma determinação do capital, em seu movimento de mobilização de recursos e em seu modo de aproveitamento dos espaços de mercado. As iniciativas dos trabalhadores na organização do trabalho são consideradas irrelevantes, ou são ignoradas, entendendo-se ser essa função exclusiva dos capitalistas. Tal premissa resulta improcedente, por várias razões, dentre outras porque muitos trabalhadores se movem entre posições de assalariados e de trabalhadores autônomos, porque a situação de emprego é, basicamente, transitória e porque muitas pessoas se deslocam em busca de oportunidades de trabalho; e finalmente, porque as pessoas dirigem sua qualificação como um recurso estratégico, para alcançar renda em suas opções de participação no mercado.

No relativo à dimensão regional, a divisão do trabalho aparece,

simultaneamente, no plano internacional e no local, isto é, dando sentido à definição de espaços de relacionamentos. É preciso levar em conta que um mesmo mapa de relações internacionais contempla a possibilidade de substituição de relacionamentos, tanto de modernização dos relacionamentos atuais como de sua defasagem e ou desatualização.

A divisão do trabalho é um dado de modernidade, que aponta à

produção de mercadorias padronizadas por um sistema integrado de produção, que seja capaz de explorar as oportunidades de mercado. O capital avança na divisão do trabalho segundo há referências de mercado que sustentem essa expansão. A expressão territorial desse movimento indica que a divisão internacional e local do trabalho confirmarão a desigualdade inerente ao movimento do capital.

A teoria da concentração territorial dos capitais. A dimensão regional

da teoria da concentração dos capitais pode ser vista como uma aplicação temática da teoria do capital de Marx, que se refere à genética do capital, ou como uma teoria da mecânica da concentração do capital, na linha de Perroux, e subseqüentemente simplificada, em versões instrumentais da criação intencional de polos de crescimento. A teoria da concentração do capital contempla dois grandes planos do problema, que são os de uma tendência geral de concentração inerente ao movimento de reprodução do capital e os de decisões de empresas, de pessoas e do Estado, de localização de investimentos.

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Por trás dessas teorias há hipóteses, primeiro, de que há um padrão implícito de localização, que resulta do modo de acumulação do capital em seu conjunto; e segundo, de que há margens de desvio desse padrão, que surgem das decisões individuais de localização. Logicamente, essas duas abordagens de teoria levam a diferentes ordens de resultados, segundo apontam a tendências e a restrições gerais de localização dos diversos componentes de capital, ou segundo consideram que as decisões individuais de localização podem ser tomadas de modo independente desse conjunto, simplesmente em termos de custos diretos e indiretos.

A suposição de que ao capital sempre interessa concentrar-se mais, é

parte do contexto da segunda revolução industrial, em que sempre predomina a importância das economias de escala, já que se trata de produzir mercadorias padronizadas. No ambiente econômico posterior à segunda revolução industrial, em que esse pressuposto perde validez, ou cede lugar a uma produção com maior componente de mercadorias tecnologicamente diferenciadas, é preciso pensar em termos de sucessivas e diferentes situações de opção de investimento, em que podem variar os tamanhos de fábrica segundo as diversas condições locais de mercado.

A teoria das transformações dos espaços urbanos. As concentrações

urbanas são uma referência fundamental do componente de irreversibilidade dos sistemas produtivos. No contexto regional, as cidades ocupam um lugar especial e a urbanização é um movimento que sintetiza um conjunto de processos responsáveis da identidade e da diferenciação das regiões. Na perspectiva regional, a questão urbana reúne o maior conjunto de elementos de diferenciação na formação dos espaços econômicos, tornando-se indispensável considerar as diferenças de complexidade envolvidas nas diferenças de tamanho e na especialização das cidades. Trabalhar na direção de uma teoria geral da urbanização envolve, necessariamente, uma ampliação da base de referências de experiências de cidades. A principal alternativa desse dilema é análise cultural das cidades, tal como realizada por Munford (1967).

A literatura que se desenvolveu desde a década de 50 também se

dividiu entre o segmento que procura explicar o funcionamento das cidades e o que trata do movimento de urbanização, que cria e transforma cidades. O problema urbano para o contexto regional consiste em que o crescimento e as transformações das cidades acontecem por diferentes conjuntos de razões; e as transformações das cidades correspondem a diversas condições de desenvolvimento dos meios materiais concentrados em cada cidade.

A análise urbana fundada em pressupostos históricos permite

distinguir diferentes condições da produção social de cidades, em que os aspectos técnicos, tais como a industrialização dos serviços urbanos e como a expansão das telecomunicações descrevem uma parte aparente do problema, cujo substrato são diferenças de composição dos espaços sociais urbanos, ancoradas na formação sócio-cultural e geralmente muito mais complexas que os aspectos técnicos.

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A análise urbana incorporada pela análise regional está baseada nos pressupostos de industrialização da prestação de serviços urbanos básicos, isto é, depende de uma visão moderna, no sentido técnico desta expressão. Por isso, dá lugar a um contraste cada vez mais intenso, com as formas urbanas pós fabris ou pós industriais. Os problemas relativos à complexidade das grandes cidades de hoje continuam por serem registrados pela teoria regional, que tem se limitado aos aspectos sistêmicos das cidades.

6.3. O sentido de finalidade da teoria Com o passar do tempo, acumularam-se dúvidas sobre o verdadeiro

objeto da teoria regional (Boisier, 1999). Trata-se de explicar a territorialidade do processo social, ou de oferecer subsídios para uma análise utilitária? Campo de reflexão social, mera explicação prática, ou fundamento de um tipo de intervenção? Junto com a divisão entre os que pretendem explicar a formação do sistema produtivo e os que focalizam em seus aspectos mecânicos gerais, surge outra divisão, entre os que admitem que a análise regional é um meio válido para tratar do núcleo central da teoria e os que a vêm apenas como um recurso auxiliar da análise da localização de investimentos. As teorias regionais só foram criativas enquanto se puseram na posição de ajudar de problemas fundamentais da vida social. Fora disso, tornaram-se meros ajudantes do cálculo de decisões de aplicação de recursos, portanto, permanecendo numa posição auxiliar dos interesses constituídos do capital.

As experiências de política econômica que vieram a atrair a atenção

da análise regional são da primeira metade do século XX e correspondem, justamente, a iniciativas das grandes potências. São o complexo Orel-Kuznetsk (União Soviética) de 1926, o Tennessee Valley Authority do governo Roosevelt nos Estados Unidos. Outras iniciativas comparáveis de países latino-americanos, tal como os programas de irrigação do Mexico, no Noroeste e no Tepalcatepec (Michoacan. Mexico) não foram considerados. Outros grandes temas, como a ocupação da Amazônia, ou da bacia do Rio Paraná, ainda não foram objeto de colocação suficientemente maduras para captar a complexidade dos fenômenos em causa.

Pode-se dizer, sem medo de erro, que todas as grandes experiências

de análise regional, inclusive a brasileira, ainda estão à espera de sínteses interpretativas que exponham à luz os processos de formação social inerentes à identidade das regiões. Tais sínteses têm que captar o contraste entre uma problemática social em expansão e meios físicos limitados, sujeitos a desgaste. Certos preconceitos e limitações dos diversos enfoques disciplinares têm dificultado que se chegue a sínteses idôneas dos processos regionais. Entretanto, claramente, ressente-se a necessidade de uma visão englobante satisfatória. 50

50 Usa-se aqui a expressão englobante no sentido dado a essa expressão por Karl Jaspers (1958), como a máxima visão integrada a que se chega em um dado ponto da história.

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O fundamento empírico da teoria foi pobre, porque ela se faz sobre a experiência de poucos países, por isso limitando-se às referências de seu ambiente físico. Essa restrição, somada à hegemonia intelectual das universidades e dos centros de pesquisa dos países mais ricos, determinou uma tendência geral da teoria, no sentido de explicar o modo de organização da industrialização, especialmente do grande capital. É uma teoria que explica a concentração industrial do capital, mas que não explica os efeitos da queda do emprego na urbanização, nem explica o efeito da queda do emprego industrial na formação das periferias urbanas, nem a conseqüente metamorfose da urbanização.

No entanto, não tinha que ser assim. A própria experiência da

formação e da decomposição dos sistemas coloniais mostrava que se passava de sistemas organizados com projetos políticos que desmoronaram com a primeira guerra mundial; e que a crise econômica de 1930 realizou a mudança de transferir o centro econômico do capitalismo para outro tipo de potências, que tinham interesse explícito em controle de energia, em suas diversas formas, antes que de controle sobre massas de população, ou mesmo extensões de território. O desenho político do poder passava por outro tipo de tecnologia.

A experiência latino-americana

Historicamente, a América Latina representa uma experiência de formação de território, em que os Estados nacionais se fizeram mediante reestruturação de regiões coloniais. Em quase todos, permaneceram espaços que ficaram à margem do sistema produtivo colonial, e que se tornaram zonas de expansão subordinada dos novos projetos dos blocos nacionais de poder, sustentados por alianças agro-mercantis ou mineiras-mercantis. Desde o século XIX, em diversos países, a questão regional esteve ligada a uma polaridade entre centralismo e federalismo, e ao contraste entre tendências de centralização econômica, política e financeira; e tensões de interesses e de bases culturais e locais.

Nos dois extremos de um espectro amplamente variado e desigual, encontram-se a economia argentina, que se organizou apoiada em relações com o exterior; e a economia mexicana, cujas exportações foram sempre proporcionalmente muito pequenas, comparadas com sua população e com seu produto social. Entre uma e outra, outras duas experiências marcantes, a colombiana e a venezuelana, também com desempenhos amplamente diferentes no relativo a relações internacionais. O perfil das relações com o exterior foi decisivo na estruturação de regiões modernas.

A Argentina cedeu a uma hegemonia interna da região exportadora

pampeana e especialmente à supremacia de Buenos Aires, um quadro que só se alterou nas últimas décadas, justamente, quando o esgotamento daquele modelo exportador acabou dando espaço para a emergência de novo perfil de poder, representativo de outra composição regional. Observa-se que a velha contraposição de unitaristas e federalistas, que atravessou os movimentos de modernização posteriores à segunda guerra mundial, que foi

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subordinada pelas políticas nacionais de desenvolvimento baseadas na defesa do setor exportador, deu lugar a outras manifestações de interesses regionais, que de algum modo coincidem com o perfil da desnacionalização e com a formação de interesses regionais internacionalizados.

No Mexico, as dificuldades crônicas de alcançar exportações

suficientes para atender seus requisitos de importação, foram atendidas com receitas de serviços, basicamente de turismo e de remessas de emigrados. A industrialização acelerou uma forte concentração no Vale do Mexico, impulsionada pela centralização política e financeira. Os diversos interesses ligados à expansão dos segmentos exportadores, progressivamente, criaram zonas dinâmicas alternativas ao padrão centralizador, desde os primeiros grandes fenômenos regionais de Monterrey e de Guadalajara, até as áreas de atuação petroleira, na costa do Golfo do Mexico e aos grandes focos turísticos de Acapulco, Vallarta e finalmente, de Cancun. O efeito interno da atração do norte do Mexico pelos Estados Unidos atingiu profundamente a estruturação territorial do país, criando tendências contraditórias, entre o movimento geral concentrador da Cidade do Mexico e os fatores de dispersão das regiões ascendentes.

Esses dados levam a visualizar a América Latina como um ambiente

de impasse e bloqueio, antes que de desenvolvimento, onde os aspectos regionais mudam de sinal mas em todo caso são decisivos. O desenvolvimento, entendido como crescimento acompanhado de modernização e de reversão das tendências de desigualdade, tem sido constituído de impulsos descontínuos, que em muitos países leva a questionar o próprio significado de desenvolvimento. Há processos de subdesenvolvimento, como há décadas apontou Celso Furtado51 e há condições recorrentes de sub industrialização52 e aprofundamento dos monopólios do capitalismo 53.

Na América Latina a questão regional ganhou notoriedade a partir da

constatação dos processos de desigualdade econômica e social incorporados nas transformações da formação de capital industrial ( Pedrão, 1964) e das tensões regionais que convergem sobre o Estado moderno (Rofman,1974). As preocupações com o papel das desigualdades no fundamento histórico da formação nacional, definiram-se pelo modo como foram formadas as antigas colônias e de como se tornaram funcionais à formação dos Estados nacionais independentes. Mas não necessariamente vieram a integrar o corpo teórico da análise regional.

51 Essa compreensão do processo foi posta em circulação por Celso Furtado em seu Desenvolvimento e subdesenvolvimento (1961), com uma colocação que foi seguida por Gunder Frank. 52 A noção de sub industrialização, trabalhada por Pierre Salama, refere-se à incapacidade de alcançar autonomia tecnológica, com os diversos elementos subjacentes nessa condição. 53 Os monopólios básicos do capitalismo segundo Samir Amin (1999) são o monopólio tecnológico, o controle dos mercados financeiros mundiais, o acesso monopolista aos recursos naturais e o monopólio dos meios de comunicação.

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As questões regionais foram reconhecidas como essenciais na modernização econômica. No entanto, a própria condição de dependência externa em que se moveram os países latino-americanos, fez com que a questão regional tivesse o duplo significado de relação com os países mais poderosos; e de desigualdade interna entre as regiões que ganharam o controle da relação com o exterior e as que ficaram marginalizadas dela. Os impérios espanhol e português criaram grandes espaços econômicos em torno da mineração e da agricultura, com cidades que se formaram por suas funções mercantis e políticas. O que se estabilizou até o fim do século XIX como regiões, foi um conjunto descontínuo de grandes espaços relativamente mais organizados, cada um deles com uma determinada relação com o exterior e com variada solidariedade uns com os outros, que constituíram referências ativas - algumas vezes positivas e outras vezes negativas - da consolidação dos Estados nacionais. No Mexico essa relação foi, basicamente, positiva, enquanto na Argentina e na Colômbia foi negativa e no Peru e na Bolívia revelou-se incapaz de superar problemas de segmentação e isolamento, deixados pela destruição das sociedades americanas pré ibéricas.

Na América Latina há um pensamento político da questão regional,

que surgiu junto com a própria concepção dos Estados nacionais, que constituíram mutações dos processos coloniais e que em quase todos os casos, representaram composições de poder regionais. 54 Mais recentemente, no contexto das burocracias nacionais, surgiu um pensamento técnico - ou tecnicista - que apareceu como parte da reflexão da industrialização, que viu as regiões como participantes dos processos de transformação do aparelho produtivo. Assim, como o Estado técnico é produto da sociedade moderna industrializadora, o pensamento técnico da sociedade está comprometido com um ideal de progresso material cujas implicações finais não questiona ou não quer questionar.

As circunstâncias institucionais são de extrema importância, porque

indicam as margens de autoridade com que as questões regionais têm sido tratadas, já seja como parte de políticas governamentais, ou como projetos identificados pela sociedade civil. A polaridade entre decisão de Estado e sustentação social aparece claramente, quando através do discurso oficial do Estado mínimo, coloca-se um realinhamento da relação entre Estado e sociedade, que atinge a operacionalidade do governo tanto como atinge a operacionalidade dos grupos organizados no ambiente urbano.

6.5. A questão regional no Brasil 54 Esse aspecto da questão tem sido objeto de importantes trabalhos de historiadores, Picón Salas e Viotti da Costa, que entretanto não foram incorporados pela análise reconhecida como regional. No entanto, o fundamento histórico das regiões na América Latina é parte essencial da compreensão de sua atualidade, dentre outras razões, porque no mapa regional do continente há uma diferença fundamental entre a funcionalidade das velhas regiões formadas no ambiente colonial e as que se formaram no ambiente da industrialização. O contraste entre estabilidade e mudança manifesta-se mediante as diferenças entre os movimentos de capital e de trabalho de um lado e de movimentos determinados pelo sistema político.

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Objetivamente, a questão regional no Brasil mudou, em suas grandes

linhas; e certamente, há uma questão relativamente a saber se o pensamento regional acompanhou essa mudança. O pensamento regional embutido nas políticas públicas tem evoluído muito pouco e retrocedido em diversos aspectos, quando retoma a mesma postura salvadora da década de 30, ou quando considera que os "problemas" regionais são os do atraso e das regiões que não acompanham a expansão da produção industrial. Nessa perspectiva, problemas tais como os de decomposição do tecido social nas duas grandes metrópoles, de difusão da dependência das drogas, de concentração do desemprego e da violência, não seriam regionais.

O pensamento regional atual no Brasil reflete mudanças objetivas das

condições do desenvolvimento e das políticas de alcance regional. Se alguns dados da questão regional são os mesmos, tal como a desigualdade entre regiões, o processo fundamental subjacente nessa desigualdade, de combinação do movimento de concentração de capital e de continuidade política, passou por mudanças profundas, tanto em departamentos tais como de alianças entre as oligarquias modernizadas e o capital financeiro, como em itens tais como as novas ligações das regiões dependentes com os circuitos internacionais do grande capital.

A exposição das ligações subterrâneas da expansão internacional dos

interesses financeiros é um dado perturbador da década de 1990, que ainda não foi plenamente compreendido, nem em suas conseqüências imediatas na formação de capital, nem em suas conseqüências a médio prazo, de inibição do processo de acumulação de base interna.

O envolvimento da sociedade brasileira com a questão regional é

progressivo e incerto, com progressos e retrocessos, refletindo contradições entre a formação da unidade nacional e os impulsos de relações internacionais. No conjunto, esse envolvimento aumentou ao longo do século XX, desde a formulação de políticas especiais contra as secas, a programas para o vale do Rio São Francisco, passando pela criação do Banco da Amazônia e do Banco do Nordeste, até a criação da SUDENE. Entretanto, é um movimento desigual, que compreende diversas condições de envolvimento do Estado e da sociedade civil, mediante diversos órgãos de governo e diferentes segmentos da sociedade.

O nível de compreensão atual do problema envolve o reconhecimento de um pensamento político de uma questão regional e o de um pensamento técnico. O primeiro refere-se aos interesses convergentes e aos conflitantes na formação do país, desenvolvendo-se como parte da expressão social da formação da nacionalidade. O segundo aparece como um recurso de operacionalidade da economia nacional, geralmente tratando a configuração regional do país como um campo temático separado da formação social e política.

Uma ponte entre esses dois mundos, característica da experiência brasileira, é o reconhecimento da questão regional através de desastres regionalmente definidos, em que se destaca a posição do Nordeste como região cronicamente problemática. A problemática regional no Brasil foi

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assumida como um tema nacional com o clamor público pela seca de 1877, que levou à criação da Inspetoria de Obras Contra as Secas. A seca de 1915 foi um segundo momento crítico dessa história regional, que ressurgiu como parte do voluntarismo da política econômica com a criação do Banco do Nordeste em 1952. Desde então, os períodos de seca têm regulado a ação pública, que oscila entre iniciativas de contemporização com os efeitos da estiagens e políticas de apoio preferencial à formação de capital na região.

Desde então colocou-se em questão uma nova racionalidade, que exprime o poder do Estado em seu papel de promotor do desenvolvimento econômico e social e de responsável de encontrar caminhos de crescimento da economia compatíveis com a superação das desigualdades historicamente formadas. As propostas de desenvolvimento regional identificaram-se com as de uma modernização compatível com a expansão do mercado através da industrialização da produção em seus diversos âmbitos. Isso explica porque o fortalecimento do Estado se faria através da expansão capitalista nos setores de infra-estrutura 55 e não realmente sobre a expansão industrial.

A formação de uma nova visão regional no Brasil remete-se ao reconhecimento da complexidade no Brasil remete-se ao reconhecimento da complexidade da reprodução do sistema produtivo e dos papéis dos elementos que produzem e absorvem espaço. Na segunda metade do século XX, a sociedade econômica brasileira passou a operar com um sistema produtivo várias vezes maior e mais complexo, entretanto mais dependente de decisões externas e mais vulnerável a uma concentração dos interesses estruturados no bloco de poder. Substitui-se a visão tradicional do panorama regional, constituído de regiões separadas umas das outras, por um quadro de regiões interligadas, onde o objetivo central da análise vem a ser de conhecer a dinâmica dessas regiões,, ao invés de descrever as regiões ou mesmo, de expor os mecanismos que operam em cada região.

A análise regional convencional desenvolveu-se como uma explicação

mecanicista do funcionamento de determinadas regiões, inclusive concentrando-se em aspectos internos e locais da operacionalidade de cada uma delas. Entretanto não tem considerado alguns temas, também instrumentais, que levariam ao caminho de análises inter-regionais, tais como o desenvolvimento de sistemas multimodais de transporte, ou como as interdependências do sistema educativo, entre seus diversos componentes e com a formação de renda dos trabalhadores. Ao separar a funcionalidade do sistema dos processos que o transformam, portanto, ao perder-se de seu significado na formação de capital e na formação de recursos humanos, desvincula-se também do significado histórico das regiões.

55 Desde o fim da segunda guerra mundial, com o aparecimento de órgãos internacionais de financiamento, criou-se a necessidade de contar com um projetamento dos investimentos, medido em termos de retornos sobre períodos pré fixados. Essa condição tornou-se um mecanismo de seleção de projetos, que passou a favorecer aqueles setores de atividades capazes de gerar projetos que melhor se adaptassem a esse requisito formal. Outros projetos, como os de produção hidrelétrica, de sistemas de irrigação, ou mesmo de infra-estrutura social, foram distorcidos, ao serem colocados com pressupostos de períodos de maturação e de duração operacional, que não correspondem à realidade.

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Assim, o verdadeiro sentido de finalidade da teoria regional, que a justifica no contexto da teoria social, é abandonado. Sua revalidação demanda mudanças de rumos que não são compatíveis com essa análise separada de seu fundamento histórico.

7. Concentração de capital e controle dos mercados básicos

7.1. Tendências da concentração do capital

Um dos principais diferenciais entre uma economia política crítica e a análise econômica de fundo marginalista consiste em que a primeira vê o processo econômico como um processo do capital, que tende a gerar concentração de capital e renda, e a mudar organicamente, enquanto a segunda vê esse processo por seu aspecto mecânico, separado de quaisquer tendências de transformação. Ao reconhecer que há tendências de mudança, surge uma questão relativa a quais mudanças e a como elas podem ser observadas historicamente. Paralelamente, surge uma outra questão, relativa à pertinência e à representatividade de teorias ahistóricas, que não contemplam a mudança social.

A identificação de uma tendência básica à concentração do capital

surge na análise de Marx, como algo inerente à produção capitalista, latente no movimento da acumulação de capital, como expressão dos interesses dos capitalistas. A concentração é a acumulação passada pelo filtro da distribuição da renda, e se amplia, segundo a continuidade da acumulação gera mais desigualdade. Historicamente, ela muda de perfil, segundo a forma da distribuição da renda e segundo surgem novos aspectos da vida social, e não apenas como uma medida de distância de renda entre indivíduos. Além disso, a distribuição compreende situações variáveis e situações estáveis de desigualdade entre um mesmo elenco de grupos sociais, ou entre um elenco variável de grupos.

As tendências da concentração têm que ser vistas a partir dos

movimentos da acumulação. Cabe, portanto, partir da observação de que há aspectos circunstanciais e aspectos processuais da acumulação, e que os movimentos da acumulação no capitalismo maduro têm sido irregulares e alternam composições da articulação da esfera pública com a privada. No quadro do capitalismo de hoje, esses movimentos aproximam-se mais da forma de uma espiral que de uma linha oscilante; e contrastam períodos de expansão acentuada com períodos de bloqueio, que afetam a capacidade de expandir.

Na segunda metade do século XX, os movimentos do capital foram

dominados por um realinhamento de forças econômicas, em que a combinação da ascensão hegemônica dos EEUU com a expansão das empresas multinacionais conviveu com a emergência dos “novos” poderes mundiais da Europa e da China e com o enriquecimento do mundo islâmico. No final desse período, o fim da União Soviética teve o duplo efeito de

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facilitar a hegemonia norte-americana e de retirar obstáculos à formação de novos eixos de poder no mundo islâmico.

A concentração do capital tem um perfil diferente do perfil da

acumulação, acompanhando a expansão dos grandes interesses, favorecida pela integração e informatização das bolsas de valores e pela financeirização da produção. O movimento geral de concentração fio conduzido por combinações de grandes interesses em áreas de tecnologia em áreas de tecnologia controlada, com programas de governo geridos em forma de monopólio. Contrariamente à doutrina liberal, houve, de fato, uma grande movimentação de capital nos países mais ricos, que favoreceu os investimentos de grande capital. Assim, alguns prognósticos que pareceram exagerados no início da década de 1970, ficaram curtos quinze anos depois, quando a concentração de capital deixou de sê-lo. Os movimentos de acumulação de capital em geral têm sido irregulares e alternando composições de articulação da esfera de poder público com interesses privados.

7.2. As leis básicas do capital nas condições de hoje

Nas condições em que funciona hoje a economia mundial, torna-se impossível desconhecer o papel ativo da territorialidade da economia, que em sua forma essencial é a dimensão regional do sistema produtivo. Daí, a análise regional deve responder à dinâmica do capital e não pode limitar-se a descrever a organicidade do sistema de produção. Assim, a análise da dimensão regional do capital passa por uma crise, que se inicia na década de 1960 e que se revela em toda sua plenitude a partir da década seguinte, conduzida por dois motores poderosos, que são a aceleração da globalização financeira e a emersão de grupos dominados e economicamente minoritários. O Estado nacional passa a enfrentar uma pressão externa, do confronto da hegemonia mundial com os fundamentalismos; e uma pressão interna de grupos procuram espaço e autonomia.

O reconhecimento da crise operacional da economia mundial, e do desgaste do sistema de poder organizado, concomitante com a Guerra Fria, funciona como alerta da urgência de recuperar a perspectiva histórica genuína do processo, situando essa crise em seus antecedentes e em seus conseqüentes e captando seus elementos essenciais. A questão energética de um lado e a concentração do capital na esfera privada direta de outro lado, afirmam-se, desde então, como fatores explicativos da alternância de tendência ao desequilíbrio e desgaste das moedas e de eleição de políticas de estabilização, como substitutivas do desenvolvimento, nas economias submetidas à hegemonia ocidental.

O subseqüente reconhecimento de que as teorias sociais precisam

responder ao ambiente de crise suscitado pelo discurso unificado da hegemonia, revive os problemas de sentido de finalidade da Economia Política, que estabelecem requisitos de visão crítica, pertinência e relevância. A consistência formal da análise positivista revela-se inadequada para

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atender a esses requisitos, revivendo-se, por isso, a valha disputa entre uma consistência formal do discurso e uma consistência material da relação entre o discurso e as condições em que ele é formulado.

Questiona-se o significado da teoria enquanto simples corpo de

proposições genéricas mutuamente não contraditórias, ou como corpo de proposições interdependentes, e sustentado por referências históricas. Ao contemplar a situação de que o corpo teórico reflete interesses e pontos de vista, que é produto de condições de relacionamentos de classe, flui que a teoria social reflete uma pluralidade em que há convergências, divergências e contradições de interesses e de pontos de vista, portanto, em que as teorias refletem uma perspectiva de interpretação socialmente situada. A cobrança da teoria surge quando se questiona quem teoriza e sobre que teoriza. A sociedade plural não pode ficar restrita à visão teorizante do bloco hegemônico. A teleologia da teoria, como apontou Myrdal, reflete os interesses e pontos de vista investidos na teorização. Não só a teoria não pode ser apenas descritiva, como deve captar o potencial crítico da visão histórica.

Nesse contexto, não tem muito sentido tratar de relações de produção

sem situa-las no contexto histórico de sociedades específicas. Essa necessidade de situar a atividade social no espaço-tempo histórico das grandes experiências coletivas das sociedades organizadas, leva a rever as condições gerais da estruturação e das transformações do sistema produtivo. Isso significa colocar a relação do capital historicamente específico com o trabalho historicamente determinado, com combinações concretas de recursos.

Trata-se de observar os aspectos gerais e os específicos do funcionamento do sistema produtivo. Os movimentos do capital no espaço-tempo da economia acontecem no contexto dado por algumas condições gerais de toda operação do capital, desde as condições anteriores às da produção capitalista até as atuais do capitalismo desigual.

Para trabalhar cm a realidade regional é preciso reconhecer os âmbitos do capital na produção pré capitalista e na produção capitalista e o modo como elas se articulam. Tal reconhecimento tem conseqüências decisivas para a análise social. Primeiro, isso significa tratar com leis básicas e com condições operativas, portanto históricas, do capital e do trabalho. Segundo, trabalhar com leis básicas significa identificar as condições específicas em que essas leis se aplicam.

Por leis aqui, entendem-se os princípios que explicam o funcionamento

material da sociedade contemporânea. São leis, portanto, que correspondem ao modo de funcionamento específico da economia capitalista moderna, em sua articulação em diversos níveis de composição do capital e de aperfeiçoamento institucional. Assim, são leis que têm que ser qualificadas em cada situação em que são aplicadas.

Trata-se de duas leis fundamentais do capital, em sua qualidade de concentração de valor acumulado integrado na produção. A primeira lei do capital consiste na necessidade do capital de se reproduzir integralmente, em sua composição, magnitude e proporcionalidade. Tacitamente, significa,

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ainda, que essa reprodução corresponde a um determinado momento do desenvolvimento do capital, portanto, que se trata de uma reprodução situada no tempo. A segunda lei do capital, que subjaz na anterior, consiste em que toda produção compreende uso de recursos físicos e humanos, em que sempre há uma perda dos recursos físicos, determinada pela irreversibilidade na reposição de recursos que nunca são plenamente renováveis, e em que somente os recursos humanos podem ser plenamente recompostos. Ambas leis envolvem um uso de tempo real e de recursos físicos, naturais e produzidos, que pode ser reduzido a quantidades ínfimas, mas que não pode ser completamente eliminado, nem pode ser desconsiderado. O uso de tempo demonstra a existência de tempo histórico objetivo, que dá o significado às diversas acepções de tempo com que se trabalha na esfera social. As leis do capital descrevem a necessidade dos capitais específicos acumulados de se reproduzirem integralmente e oportunamente, de modo a acompanharem a composição média do capital em geral, sob pena de se desgastar até se destruir. Há um problema social e um problema técnico com a reprodução que, a rigor, é uma operação que exige certas competências dos capitalistas e certas condições conjunturais. Na prática, as competências dos capitalistas se exercem em ambientes cíclicos específicos, que não se repetem. Como disse Adam Smith, o capital tem que estar plenamente ocupado, e, como mostrou Marx, o capital tem que estar em ocupações capazes de repor integralmente o valor que ele representa. Há, portanto, um problema de que haja aplicações suficientes para observar o capital acumulado; e outro problema, de que essas aplicações afetam as aplicações futuras através da disponibilidade de recursos. A primeira observação corresponde à situação de desenvolvimento das forças produtivas, isto é, às condições operacionais do capital e do trabalho. A segunda corresponde ao quadro de recursos físicos, isto é, à existência de recursos e à tendência do uso de recursos. Todas essas observações convergem ao modo como se reproduz o capital. Na prática, essa reprodução muda, constantemente, ao longo do tempo, segundo mudam o quadro de capital e de recursos. Na prática, é uma reprodução progressiva, que pode ser ascendente ou descendente, progressiva ou regressiva 7.2. Reprodução do capital e controle dos mercados básicos

O capital se reproduz ou morre. O que foi válido para a análise marxiana da economia dominada pela lógica da produção industrial, permanece válido para a economia dominada pela combinação de capital financeiro, produção industrializada e serviços. Os movimentos do capital jamais aconteceram num ambiente invariante, senão em condições que são modificadas por efeitos cumulativos de convergência e de dispersão de investimentos e de conseqüente concentração do capital. Na prática, a reprodução acontece em espaço-tempo histórico em que, por definição, há irreversibilidade do desgaste dos recursos naturais e alteração da composição dos recursos humanos. A renovação tecnológica é um dado obrigatório do funcionamento da produção capitalista, imposta pela defesa da taxa de lucro, nas diversas estruturas de mercado.

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Historicamente, a reprodução do capital acontece num ambiente de

transformação, marcado pela combinação de tendências de concentração do capital, de adensamento da qualificação do trabalho e de queda da ocupação efetiva de trabalhadores. Esse movimento se materializa mediante a realização em mercado de uma coleção de mercadorias que se renova constantemente, mediante modificações da qualidade das mercadorias existentes e mediante substituições de algumas mercadorias por outras.

Em seu conjunto, é um processo que depende do interesse dos

capitalistas concretos – e não só do capital em geral – e que, segundo esse interesse segue a lógica da acumulação, tende a concentrar-se, a substituir trabalho atual por trabalho anterior e a conciliar esses objetivos com a redução de riscos. Por isso, o capital opera sempre com extremo realismo, reconhecendo cm quais mercadorias operar e em quais mercados.

A operação do capital transcorre sempre em condições específicas de

mercado, pelo que é preciso tratar do mercado como do ambiente historicamente formado, onde convergem capital e trabalho, integrados em determinadas formas de organização da produção. Impõe-se, pois, distinguir os mercados de capital e de trabalho, e o modo como as transações se realizam nesse mercado. Há diferentes condições de controle no mercado de capital e no de trabalho, que se desenvolvem segundo os controles do capital passam para a esfera do trabalho, ou segundo os trabalhadores desenvolvem meios de defesa de seus interesses. A concentração de capital é a regra principal desse jogo de pressões na produção capitalista de hoje, onde o grande capital tende a controlar as principais oportunidades de aplicação de recursos e onde o pequeno capital opera, basicamente, em condições inferiores de concorrência, em tecnologia e em financiamento.

O perfil da concentração é a chave da questão. O grande capital tem a

opção de convergir para os mercados daqueles bens e serviços que têm maior efeito indireto no sistema de produção, portanto, que condicionam a formação do sistema de preços. São mercados básicos ao funcionamento da produção em seu conjunto, tais como são os mercados de água e de energia.

Surge, daí, a observação de que há mercados básicos e não básicos,

que constituem campos interdependentes. Cada um desses dois está sujeito a alterações, de escala e intensidade variáveis. São básicos aqueles mercados que são necessários para a reprodução do capital acumulado, isto é, para preservar o valor acumulado; e que são necessários para a reprodução dos recursos humanos qualificados, isto é, para manter a capacidade de criar valor.

Tanto os mercados básicos como os não básicos mudam ao longo do

tempo,segundo varia a composição média do capital e segundo surgem ou se ampliam dispersões entre os componentes de maior tecnologia em relação com a composição média do capital. Por várias razões, os mercados de alimentos e de energéticos são básicos. Observa-se, por exemplo, que o mercado de alimentos inclui maiores proporções de alimentos com mais valor

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agregado, cujo valor nutritivo não aumenta, inclusive que pode diminuir, mas que correspondem a interesses do capital incorporado no setor. Por sua vez, o mercado de energéticos desloca-se na direção de melhor aproveitamento dos energéticos nos motores, ao tempo em que aumenta o consumo total de energia.

A segunda lei do capital indica que a reprodução do capital acumulado avança mediante a solução de uma sucessão de problemas de compatibilização entre os mercados básicos, que resolva a determinação de um conjunto de preços com que o sistema em seu conjunto possa operar. O sistema produtivo depende da disponibilidade de um conjunto de mercadorias insubstituíveis, cujo preço regula a capacidade dos usuários, para adquirirem o conjunto mínimo necessário para sua reprodução. Isso significa que os mercados básicos não só funcionam para canalizar a oferta das mercadorias, como também funcionam como reguladores dos não básicos. O preço da energia e o da água regulam os preços de um sem número de produtos que podem ser considerados como básicos e de outros que são não básicos.

As interdependências entre os mercados têm dois desdobramentos,

que não podem ser ignorados. Significam uma relação entre a evolução dos mercados e as condições de produção de cada mercadoria. Significam, também, que as variações no lucro na comercialização dos diversos grupos de produtos, sinalizam tendências de variações da capacidade instalada.

As interdependências dos preços refletem características técnicas do sistema produtivo, bem como as características da estruturação do mercado, com efeitos que se acumulam e determinam modificações da capacidade instalada. Trata-se de uma composição de um conjunto de processos que se formam ao longo do tempo, que resultam das condições de produção de dada produto, que somente num segundo momento pode ser vista em função das posições relativas dos preços.

Chega-se à composição de preços através da fixação de preços de produtos individuais, tal como eles são negociados em determinados mercados ( por exemplo, o preço do petróleo negociado em contratos é diferente dos preços do mesmo petróleo negociado em mercado aberto), que variam constantemente, e não se passa do sistema para preços individuais, a não ser como um movimento excepcional, em que o sistema seja abalado por eventos críticos tais como guerra ou vulcanismo.

Em cada momento, as interdependências de preços refletem tendências do mercado, que levam a alterações do sistema produtivo. São oscilações que podem se reverter momentaneamente, ou são alterações que se acumulam, e que deslocam o sistema para longe de sua posição anterior. O sistema progride através de variações dos ganhos obtidos na comercialização de diversos grupos de produtos, tal como acontece com o mercado de óleos vegetais, com o de cereais ou com o de energia. A combinação de oscilações entre mercadorias específicas e mercado, marca certos potenciais de lucro que os diversos capitais em seu conjunto podem obter, o que significa uma escala de mercado e não um indicador de lucratividade de nenhum empreendimento em particular, nem mesmo a lucratividade em cada grupo de produtos. O potencial de lucro na produção de alimentos é infinitamente maior que na produção de velas ornamentais. Além disso, esse potencial dos mercados específicos pode variar ao longo do

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tempo, como, por exemplo, aumentou o mercado das atividades ligadas ao lazer em geral e diminuiu o potencial das atividades ligadas à queima de carvão. O imperativo da reprodução leva o capital a fluir na direção dos mercados onde há maior potencial de lucros, ou que podem absorver mais capital. A eficiência será a capacidade de controlar esse mercado. Convergem, portanto, duas tendências que configuram a tendência geral de concentração do capital. A de aumentar o aproveitamento de mercados em expansão e a de diminuir presença nos mercados que tendem a diminuir.