Actele nesupuse controlului şi limitele controlului 1.Actul administrativ – formă şi emitere În accepţiunea cea mai directă, a administra înseamnă a înfăptui o activitate specifică implicând, de regulă, asigurarea condiţiilor prielnice desfăşurării diferitelor procese social– economice.Într-o accepţiune generică, administraţia publică reprezintă o activitate concretă, un complex de acţiuni prin care autorităţile publice trebuie să asigure satisfacerea intereselor colectivităţilor umane (publice), inclusiv prin folosirea, în caz de necesitate, a prerogativelor (atribuţiilor) de putere publică. 1 Ca activitate specifică (prima semnificaţie a noţiunii), administraţia publică se realizează prin adoptarea de acte administrative, prin încheierea de contracte administrative şi prin desfăşurarea de fapte şi operaţiuni administrative. 1 Gh.Filip, Mihaela Onofrei - Elemente de ştiinţa administraţiei ; Ed.Junimea, Iaşi, 2004, pag. 13-14
Transcript
Actele nesupuse controlului şi limitele controlului
1.Actul administrativ – formă şi emitere
În accepţiunea cea mai directă, a administra înseamnă a înfăptui o
activitate specifică implicând, de regulă, asigurarea condiţiilor prielnice
desfăşurării diferitelor procese social– economice.Într-o accepţiune generică,
administraţia publică reprezintă o activitate concretă, un complex de acţiuni
prin care autorităţile publice trebuie să asigure satisfacerea intereselor
colectivităţilor umane (publice), inclusiv prin folosirea, în caz de necesitate,
a prerogativelor (atribuţiilor) de putere publică.1
Ca activitate specifică (prima semnificaţie a noţiunii), administraţia
publică se realizează prin adoptarea de acte administrative, prin încheierea
de contracte administrative şi prin desfăşurarea de fapte şi operaţiuni
administrative.
Cel de-al doilea înţeles fundamental al noţiunii de „administraţie
publică” desemnează totalitatea organismelor create de către stat sau de către
colectivităţile din unităţile administrativ-teritoriale pentru realizarea
interesului public.
Pentru termenul de „act administrativ” există mai multe definiţii,
unele dintre ele mai vagi, altele încercând să surprindă natura foarte largă a
acestei noţiuni. Având în vedere natura temei tratate, actul administrativ este
definit ca fiind mijlocul juridic supus unui regim juridic special prin care
componentele sistemului de administraţie publică realizează activitatea
proprie.2
1Gh.Filip, Mihaela Onofrei - Elemente de ştiinţa administraţiei ; Ed.Junimea, Iaşi, 2004, pag. 13-142 Bădărău Gabriel - Suport curs DREPT ADMINISTRATIV , an univ. 2006-2007
Actul administrativ este supus unui regim juridic special şi anume
trebuie să respecte anumite reguli clare de intrare în vigoare, de funcţionare
şi de încetare a efectelor juridice produse. Astfel, din perspectiva emitentului
şi a beneficiarului/celui ajuns sub incidenţa sa, actul administrativ produce
efectele juridice pentru care este adoptat/emis din momente diferite. Pentru
emitent, efectele se produc din momentul adoptării/emiterii. Pentru
beneficiar, acestea apar, după caz:
a)pentru actele administrative individuale – din momentul
comunicării;
b)pentru actele administrative colective – din momentul
publicării/afişării.
De asemenea, efectele juridice produse încetează în următoarele
situaţii:
1)din momentul anulării actului
2)din momentul revocării actului
3)din momentul epuizării perioadei pentru care a fost valabil
4)din momentul morţii beneficiarului
5)din momentul desfiinţării persoanei juridice.
Controlul este una din componentele activităţii de administrare, iar
exercitarea acestuia reprezintă mijlocul prin care se analizează modul cum
Din punct de vedere a naturii organului de control, în administraţia
publică se disting două forme de control: controlul de stat şi controlul
societăţii civile. Controlul de stat are trei forme:
- Controlul realizat de către organele legislative;
- Controlul realizat de către organele administrative;
- Controlul judecătoresc.
2
2.Instanţele de contencios administrativ
Potrivit art.2(lit.b) din Legea contenciosului administrativ (Legea
nr.554/2004), contenciosul administrativ reprezintă activitatea de
soluţionare, de către instanţele de contencios administrativ
competente potrivit legii, a litigiilor în care cel puţin una
dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a
născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act
administrativ,în sensul prezentei legi, fie prin
nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat
de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau interes
legitim.
Instanţele de contencios administrativ, în accepţiunea legii, sunt:
Secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi
Justiţie, secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel şi
tribunalele administrativ-fiscale.
Art.5 al aceleiaşi legi are în vedere actele nesupuse controlului şi
limitele controlului.Acestea sunt:
„(1)Nu pot fi atacate în contenciosul administrativ:
a)actele administrative ale autorităţilor publice care privesc
raporturile acestora cu Parlamentul;
b)actele de comandament cu caracter militar.
(2)Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele
administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin
lege organică, o altă procedură judiciară.
3
(3)Actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de
război, al stării de asediu sau al celei de urgenţă, cele care privesc apărarea
şi securitatea naţională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice,
precum şi pentru înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale,
epidemiilor şi epizotiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere.”3
Prin urmare, actele care nu sunt supuse controlului judecătoresc pe
calea contenciosului admininstrativ se împart în trei categorii4:
1. acte administrative care, datorită părţilor implicate, nu pot
fi supuse contenciosului administrativ;
2. actele administrative care, din raţiuni procedurale (electa
una via non datum recursum ad alterum), nu pot fi
controlate pe calea contenciosului administrativ;
3. acte administrative care, datorită obiectului, pot fi supuse
contenciosului administrativ numai pentru exces de putere.
În conformitate cu dispoziţiile constituţionale [art.126, alin.6],
controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe
calea contenciosului administrativ, este garantat cu excepţia celor care
privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu
caracter militar.
Mai întâi, trebuie precizat că acte administrative în domeniul
militar pot adopta sau emite, potrivit competenţei lor, Preşedintele
României, Guvernul, dar şi alte autorităţi publice, centrale de specialitate,
cum sunt Consiliul Suprem de Apărare a Ţării, Serviciul Român de
Informaţii, Serviciul de Informaţii Externe, Serviciul de Protecţie şi Pază,
3 Legea 554/2004 – art.5,alin.1-3, Ed. C.H.Beck,Bucureşti, 20064 Mădălin Irinel Niculeasa - Noua Lege a Contenciosului Administrativ.Legea nr.554/2004 comentată , Jurisprudenţa Curţii Constituţionale, Ed. Rentrop&Straton, Bucureşti,2005.
4
Ministerul Apărării Naţionale, Ministerul Administraţiei şi Internelor,
Ministrul Justiţiei.
În al doilea rând, este de precizat că nu toate actele administrative
adoptate sau emise de aceste autorităţi sunt acte de comandament cu caracter
militar, multe din ele fiind acte administrative pur şi simplu, fără a avea
caracter militar.
Doctrina şi jurisprudenţa enumeră printre actele de comandament
cu caracter militar: ordine care privesc instucţia armatei; mobilizarea
generală sau parţială; concentrările; înfiinţarea sau reorganizarea unităţilor
militare; manevre militare; recrutarea; atribuirea sau luarea comenzii. Nu s-a
socotit, de pildă, ca fiind act de comandament cu caracter militar „punerea în
retragere a unui ofiţer”, acest act fiind considerat ca un simplu act de
autoritate5.
Pentru ca a doua categorie de acte să nu poată fi controlate de către
instanţele de contencios administrativ, trebuie îndeplinite cumulativ,
următoarele condiţii:
a)actele administrative pot fi modificate sau desfiinţate pe calea
unei alte „proceduri judiciare”;
b)această procedură judiciară trebuie să fie prevazută de o lege
organică;
c)această procedură să poată modifica sau desfiinţa actul(actele)
administreativ(e) atacat(e).
În categoria actelor administrative care, datorită obiectului, pot fi
supuse contenciosului administrativ numai pentru exces de putere sunt
incluse:
5 Mircea Preda – „Drept admininstrativ.Parte Generală”,Ediţia a III-a, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2004
5
- actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război,
al stării de asediu sau al celei de urgenţă,
- actele administrative care privesc apărarea şi securitatea naţionala ori
cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru
înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor si
epizotiilor.
Excesul de putere este definit ca „exercitarea dreptului de
apreciere, aparţinând autorităţilor administraţiei publice, prin încălcarea
drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, prevăzute de
Constituţie sau de lege”6.
În cazul în care sunt atacate actele administrative mai sus
menţionate, se aplică dispoziţiile cu privire la suspendarea actului
administrativ(art.14)7 şi dispoziţiile cu privire la judecarea recursului în
situaţii deosebite(art.21).
3.Eficienţa controlului contencios şi a existenţei unor acte
exceptate de la acesta
Prin control se înţelege activitatea de verificare a conformităţii
acţiunilor autorităţilor şi instituţiilor publice, ale organizaţiilor nestatale,
ale persoanelor fizice şi juridice cu reglementările juridice în vigoare.6 Ibidem3- art.2,lit.m.7 (1)În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, o dată cu sesizarea, în condiţiile art.7, a autorităţii publice care a emis actul, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunţarea instanţei de fond.(2)Instanţa va rezolva cererea de suspendare, de urgenţă, cu citarea părţilor.(3)Când în cauză este un interes public major, de natură a perturba funcţionarea unui serviciu public administrativ de importanţă naţională, cererea de suspendare a actului administrativ normativ poate fi introdusă şi de Ministrul Public, din oficiu sau la sesizare, prevederile alin.2 aplicându-se în mod corespunzător.(4)Încheierea sau, după caz, sentinţa prin care se pronunţă suspendarea este executorie de drept.Ea poate fi atacată cu recurs în termen de 5 zile de la pronunţare.
6
Astfel, prin control se verifică legalitatea şi oportunitatea actelor
emise, a măsurilor adoptate de către cei controlaţi, se descoperă cauzele
care constituie o frână în desfăşurarea normală a activităţii, se analizează
modul de gospodărire a mijloacelor materiale şi financiare, modul în care
personalul îşi îndeplineşte îndatoririle care îi revin8.
Controlul asupra activităţii administraţiei publice se poate înfăptui
prin mai multe forme, şi anume:
a)controlul înfăptuit de organele legislative;
b)controlul înfăptuit de organe ale administraţiei publice;
c)controlul înfăptuit de Curtea de Conturi;
d)controlul înfăptuit de instanţele judecătoreşti;
e)controlul înfăptuit de către cetăţeni în mod individual.
Totuşi, legea cadru a contenciosului administrativ stabileşte faptul
că există anumite categorii de acte care sunt exceptate de la acest tip de
control, pentru unele dintre ele exercitându-se verificarea legalităţii şi/sau a
oportunităţii pe alte căi, după cum am arătat mai sus. Era necesară o astfel
de precizare? Este constitutional să existe tipuri de acte adiministrative şi
deci, de fapte şi operaţiuni administrative, care nu necesită control?
Potrivit dispoziţiilor constituţionale (art.21)9 „orice persoană se
poate adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a
intereselor sale legitime şi nici o lege nu poate îngrădi acest drept”.
Pornind de la aceste considerente şi acceptând faptul că „dreptul de a
accede la instanţele judecătoreşti, ca mijloc de înfăptuire a justiţiei, este un
drept absolut, care nu poate fi îngrădit sau limitat în nici un fel”, Mădălin
8 Dumitru Brezoianu – „Drept administrativ român”, Ed. All Beck, Bucureşti, 2004, pag. 4829 Constituţia României, revizuită în 2001
7
Irinel Niculeasa10 consideră că art. 5 alin.(2) din Legea 554/2004 este
neconstituţional.
Pe de altă parte, Romulus Iulian Gheorghiu11porneşte de la premisa
că actele exceptate de la controlul judecătoresc sunt o masură firească prin
care „se încearcă protecţia politică a Guvernului sau a altor structuri
guvernamentale în virtutea rolului acestora de exponenţi ai puterii
executive:
în practică, noţiunile de guvernare şi administrare
guvernamentală sunt echivalente, actele juridice având
aceeaşi forţă, indiferent de modul în care privim guvernul :
politic sau administrativ;
dacă se admite teoria „puterii discreţionare”, atunci trebuie
admis şi faptul că unele acte trebuie exceptate de la control;
situaţiile în care actele administrative nu pot fi atacate în
contencios constituie (cauzele) finele de neprimire şi pot
fi:
1. finele de neprimire determinate de natura actului
administrativ (legislativ, preşedinţie,etc)
2. finele de neprimire determinate de faptul că pentru
actele respective sunt prevăzute alte proceduri
judiciare.
Pentru a înţelege corect noţiunea de „acte referitoare la siguranţa
naţională” (acte de asemenea exceptate de la controlul contencios), vom
apela la definirea termenului – Legea nr.51/1991(lege privind siguranţa
naţională a României):
10Mădălin Irinel Niculeasa - Noua Lege a Contenciosului Administrativ.Legea nr.554/2004 comentată, Jurisprudenţa Curţii Constituţionale, Ed. Rentrop&Straton, Bucureşti,2005.11 Romulus Iulian Gheorghiu – „Drept administrativ”, Ed. Economică, Bucureşti, 2005
8
“Prin siguranţa naţională a României se înţelege starea de
legalitate, de echilibru şi de stabilitate socială, economică şi politică
necesară existenţei şi dezvoltării statului naţional român, ca stat suveran,
unitar, independent şi indivizibil, menţinerii ordinii de drept, precum şi
climatului de exercitare neîngrădită a drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor
fundamentale ale cetăţenilor, potrivit principiilor şi normelor democratice
statornicite prin Constituţie”12.
Actele administrative referitoare la siguranţa naţională pot fi emise
numai de serviciile specializate. Prin art.6 din Legea 51/1991 se precizează
că organele de stat cu atribuţii de siguranţă naţională sunt: Serviciul
Român de Informaţii; Seviciul de Informaţii Externe; Serviciul de Protecţie
şi Pază; serviciile din cadrul Ministerului de Interne, Ministerul Apărării
Naţionale şi Ministerului de Justiţie, cu atribuţii speciale de acest tip.
Actele administrative privind siguranţa naţională au caracter secret şi se
comunică numai persoanelor interesate.
Există aşadar, opinii conform cărora noua lege a contenciosului
administrativ (Legea 554/2004) este neconstituţionala, cu referire clară la
actele exceptate de la controlul contencios şi opinii care susţin legalitatea
acestui act normativ, recunoscând totodată că actul normativ este
perfectibil şi are unele scăpări (însă nu atât de importante încât să ducă la
catalogarea acestuia ca fiind “neconstituţional”).
Evident, s-a încercat îmbunătăţirea vechii legi a contenciosului
administrativ (Legea nr.29/1990) şi numărul categoriilor de acte exceptate
de la controlul judecătoresc a fost mult redus, ceea ce poate şi trebuie să fie
vazută ca o tendinţă (democratică şi europeană) de transparenţă crescută,
de legalitate şi echilibru.
12 http://www.cdep.ro/pls/legis/legis_pck.frame - Legea nr.51/1991
9
4.Concluzii
Contenciosul administrativ este, fără îndoială, unul dintre
sectoarele deosebit de importante ale administraţiei publice prin aceeea că
are în vedere verificarea legalităţii şi oportunităţii actelor şi faptelor
administrative.
Dreptul de a apela la organele judecătoreşti pentru apărarea
drepturilor şi libertăţilor legitime este o valoare democratică, iar stipularea
ei în Constituţia României reprezintă o dovadă a unui stat de drept în
devenire, o etapă necesara (şi obligatorie) spre o democraţie puternică.
Exceptarea unor acte de la posibilitatea controlului pe calea
contenciosului administrativ mi se pare o tehnică eficientă atâta vreme cât
aceste acte nu sunt foarte numeroase (în acest fel, nu este negat dreptul
cetăţeanului de a-şi apăra drepturile şi interesele) şi există alte căi de atac
pentru aceste acte. Trebuie ţinut cont de faptul că actele exceptate sunt de o
importanţă deosebită în cadrul sistemului legislativ şi o continuă
modificare şi transformare a acestora ar periclita chiar natura statului.
Sunt de părere că nu ar trebui, în nici un caz, ca exceptarea acestor
acte să fie o măsură de apărare a Guvernului deoarece acesta din urmă este
unul ales, prin urmare, trebuie să răspundă şi să acţioneze în numele
cetăţenilor.
Consider că aceste norme sunt aplicabile şi, mai mult, eficiente, în
măsura în care sunt integrate unui sistem de judecată echitabil, just şi
imparţial. Cetăţenii trebuie să înţeleagă faptul că li se pun la dispoziţie căi
10
de apărare a intereselor şi drepturilor, dar modul în care vor face sau nu uz
de acestea depinde, într-o oarecare măsură, de ei.
De-a lungul istoriei, România a avut numeroase schimbări de
“viziune” privind valorile constituţionale. În ultimii ani, încercându-se o
apropiere de structurile euro-atlantice şi europene, legislaţia a suferit
nenumărate modificări, unele de formă, altele de fond. Marea majoritate a
acestor modificări au condus statul român spre obţinerea unui climat
legislativ mai relaxat, mai flexibil şi de ce nu, mai dinamic.
Prin urmare, noua lege a contenciosului administrative este, ca
oricare alt act normativ, perfectibila şi poate fi îmbunătăţită. Tendinţa spre
evoluţie ar fi de reducere a numărului de acte exceptate de la control (prin
orice căi ar fi efectuat acesta) şi de stabilire clară a situaţiilor în care actele
respective nu pot fi controlate pe calea contenciosului administrativ,
precum şi modalitatea prin care se poate exercita control asupra lor.
Procedura contencioasă sau controlul jurisdicţional, ca mijloc de
protecţie a cetăţeanului, se plasează în exteriorul administraţiei publice, dar
cu impact major asupra calităţii acesteia. Atât legalitatea cât şi
oportunitatea actelor administrative fac obiectul diverselor forme de
control exercitat de diferiţi agenţi de control, care sunt ataşaţi structurii
controlate sau sunt în exteriorul acesteia.
Este de observat “protecţia reală a cetăţeanului vis-à-vis de
administraţia publică nu depinde de unul sau altul din mijloacele de
protecţie luate singular (cu excepţia accesului la justiţie). Determinantă
este existenţa unui ansamblu echilibrat de mijloace susceptibile de a acorda
şanse reale, rezonabile, omului de rând, de a-şi finaliza demersul, dar fără
11
ca funcţionarea normală a autorităţilor şi serviciilor publice să fie
periclitată”13.
Bibliografie:
http://www.cdep.ro/pls/legis/legis_pck.frame - Legea
nr.51/1991
Legea 554/2004 – art.5,alin.1-3, Ed. C.H.Beck,Bucureşti,
2006
Constituţia României, revizuită în 2001
Ioan Alexandru – „Administraţia publică”, Ed. Lumina
Lex, Bucureşti, 2004
Dumitru Brezoianu – „Drept administrativ român”, Ed.
