Departamentul de nvmnt la Distan i Formare ContinuFacultatea de tiinte Juridice, Sociale i PoliticeCoordonator de disciplin: Lect. univ. dr. MIHAI GRIGORE

1

2010-2011

UVT

SIINA ADMINISTRAIEI

Suport de curs nv mnt la distan Administraie public, Anul III, Semestrul IIPrezentul curs este protejat potrivit legii dreptului de autor i orice folosire alta dect n scopuri personale este interzis de lege sub sanc iune penal

2

SEMNIFICAIA PICTOGRAMELOR

F

= INFORMAII DE REFERIN/CUVINTE CHEIE

= TEST DE AUTOEVALUARE

= BIBLIOGRAFIE

= TEM DE REFLECIE

= TIMPUL NECESAR PENTRU STUDIUL UNUI CAPITOL SAU SECIUNE

= INFORMA II SUPLIMENTARE PUTE I GSI PE PAGINA WEB A U.V.T. LA ADRESA www.didfc.valahia.ro SAU www.id.valahia.ro .

3

Tematica cursuluiCAPITOLUL I Consideraii generale cu privire la tiina administraiei; CAPITOLUL II Principiile tiinei administraiei; CAPITOLUL III Sarcinile administraiei publice; CAPITOLUL IV Structura administraiei publice; CAPITOLUL V Resursele administraiei publice; CAPITOLUL VI Metode n tiina administraiei; CAPITOLUL VII Decizia administrativ; CAPITOLUL VIII Controlul administrativ.

4

CAPITOLUL IConsideraii generale cu privire la tiina administraieiObiectiv general: cunoaterea fenomenului administrativ din perspectiva tiineiadministraiei, cu accent pe abordrile teoretice privitoare la administraia public ca domeniu de cercetare a tiinei administraiei

Obiective operaionale: prezentarea conceptelor de baz cu care opereaz tiina administraiei; cunoaterea obiectului i coninutului tiinei administraiei; reliefarea necesitii, autonomiei i interdisciplinaritii tiinei administraiei; cunoaterea precursorilor tiinei administraiei; reliefarea raportului dintre tiina administraiei i tiina dreptului administrativ prezentarea teoriilor clasice i contemporane ale tiinei administraiei.

1. Preliminarii 2. Obiectul, coninutul i definiia tiinei administraiei 3. Necesitatea, autonomia i interdisciplinaritatea tiinei administraiei 4. Raportul dintre tiina administraiei i tiina dreptului administrativ 5. Precursorii tiinei administraiei 6. Principalele curente contemporane ale tiinei administraiei 7. tiina administraiei n Romnia

1. PreliminariiApariia tiinei administraiei este strns legat de dezvoltarea ampl a activitii administrative n societatea contemporan, la nivel public i privat. Administraia a devenit elementul caracteristic al societii moderne i noiunea-cheie a tiinei administraiei. 5

Consideraii introductive

F

Explicaia acestui fenomen administrativ o constituie, desigur, mpreun cu ali doi factori, cei economici i politici, amploarea i complexitatea nevoilor sociale din aceast perioad, n cadrul procesului lor de realizare n mod organizat, raional i eficient, ca resurs principal i permanent a progresului social. Problemele de administraie au suscitat un interes crescnd din punct de vedere practic i teoretic, mai ales, o dat cu naterea statelor moderne n Europa i cu aclimatizarea sa specific n SUA i, mai recent, prin implantarea lor n multe alte ri n dezvoltare. Se poate spune c asistm la o veritabil mondializare a tiinei administraiei, att ca ntindere, ct i ca influen. Se vorbete, n acest context, de o er administrativ i, alturi de o revoluie tiinific i tehnic, chiar de o revoluie administrativ care difereniaz, astfel, societile moderne de societile tradiionale. Ca atare, administraia i, n mod special, administraia public, trebuie s rspund unor asemenea exigene majore prin organizarea tiinific i perfecionarea continu a activitii i structurii sale i prin folosirea tuturor resurselor alocate n mod eficient pentru a putea obine rezultate maxime cu eforturi minime. ntr-adevr, pentru ndeplinirea sarcinilor sale, autoritile administraiei publice realizeaz, pe de o parte, acte juridice, care nu nseamn numai acte administrative, ci i de drept civil, de dreptul muncii etc. i folosesc, alturi de acestea, i alte activiti i mijloace nejuridice sau informaii din diferite alte tiine privind conducerea, necesare desfurrii activitii sale i satisfacerii multiplelor nevoi ale cetenilor. Pe de alt parte, i organizeaz n mod raional munca pentru a asigura activitii administrative eficiena necesar nlturrii tendinelor de formalism i birocratism. Constatm astfel c fenomenologia administrativ depete cadrul unor reglementri juridice n general i al dreptului administrativ n special. De aceea, se consider c a ncerca s includem i s tratm n cadrul dreptului administrativ probleme a cror soluionare reclam cercetri de natur politic, social sau economic etc nseamn s ne limitm la aspectul formal-juridic i mai ales s nu sesizm nelesul real al administraiei publice, condiiile de eficien pe care aceasta trebuie s le ndeplineasc ca autoritate public. Apoi, trebuie s mai observm c dincolo de reglementarea raporturilor dintre autoritile administraiei publice i persoanele fizice sau juridice, dincolo de aspectul normativ, exist realiti care fac ca nsi sfera noiunii de administraie s fie cuprins ntr-un cadru mai larg, acela al tiinei administraiei. tiina administraiei cerceteaz fenomenul administrativ n ntreaga sa complexitate. Ea este o tiin nejuridic, de sintez, autonom, cu obiect, principii i metode specifice de cercetare, recunoscut la nivel tiinific internaional. Cu privire la obiectul tiinei administraiei, ca i a naturii sale, opiniile exprimate i direciile de cercetare sunt deosebit de variate, ele pornesc de la exacerbarea rolului acesteia, a aprecierii sale drept filosofie a administraiei i merg pn la negarea total a existenei tiinei administraiei. Apoi, a existat, nc de la nceputurile dreptului administrativ, concepia potrivit creia tiina administraiei se apropie i chiar se integreaz, fr a-i pierde specificul, ntr-o sfer mai larg a fenomenologiei administrative. n evoluia sa, de asemenea, tiina administraiei a cunoscut diverse aprecieri, de pild, c este o tiin social ori o tiin politic sau chiar o tiin economic, dar a fost considerat i o tiin de gradul al II-lea, o introducere la tiina dreptului administrativ, o tiin tehnic sau o ramur a conducerii. 6

n acelai timp, s-au formulat i alte concepii, potrivit crora tiina administraiei este o tiin a principiilor raionale (autori francezi), o tiin tehnic (F.W. Taylor), o tiin politic i tehnic, o tiin a organizrii administraiei (Cooreman), o filosofie a dreptului administrativ. Mai mult, n doctrina francez, s-a pus ntrebarea dac administraia poate fi obiect al tiinei, cunoscndu-se c adesea este considerat ca fiind arta de a administra. S-a vorbit chiar de extinderea generalizrilor i a definirii principiilor de activitate ale autoritilor administrative la orice fel de activitate uman. Aceast nou tiin, fiind denumit tiina activitii eficiente sau praxiologie, care studiaz structura general a aciunilor umane i a condiiilor eficacitii lor.

2. Obiectul, coninutul i definiia tiinei administraieiLa nceputul secolului XXI, tiina administraiei este considerat, n ntregime, o tiin social al crei obiect se constituie nu n funcie de un obiect preexistent, ci dintr-o problematic, adic dintr-un ansamblu de probleme puse de realitate. Ele, dup cum meniona Max Weber, nu sunt raporturi reale ntre lucrurile care constituie principiul de delimitare al diferitelor domenii tiinifice, ci raporturi conceptuale ntre probleme. Obiectul unei tiine apare, n acest context, c nu este un obiect concret, ci unul construit n funcie de o problematic teoretic permanent supus la o interogaie sistematic a aspectelor realitii pus n relaie prin problema care le este pus. Ca urmare, apariia acestei noi tiine nu corespunde unei necesiti obiective, ci ea rezult dintr-o cercetare special (sociologic n cazul studiilor administrative) care va emite un nou punct de vedere asupra realitii, rspunznd astfel unor anumite condiii sociale. Administraia, aa dup cum se tie, reprezint un vechi fapt social, fapt rezultat din apariia unui aparat specializat de ncadrare a activitilor sociale. Acest fapt social este extras dintr-un ansamblu de reprezentri care i confer o anumit semnificaie i, n consecin, vom asista, mai nti, la receptarea unor concepte cum sunt cele de poliie, de administraie, de birocraie i apoi la o teoretizare progresiv a fenomenului administrativ. Ca atare, putem spune c ne aflm n faa conceptului de administraie din momentul n care se denumete i se desemneaz fenomenul administrativ, distingndu-l de alte fapte sociale. Rezult c tiina administraiei, ca orice tiin social, nu se poate constitui dect ca o parte dintr-un ansamblu de probleme specifice puse de realitatea social, adic n funcie de o problematic care s permit reconstrucia teoretic a obiectului. n cazul nostru, acesta se constituie atunci cnd administraia devine obiect al tiinei, iar autonomia sa se stabilete n raport cu alte tiine sociale care studiaz fenomenul administrativ. O asemenea abordare o regsim n doctrina european, n principal n cea francez, unde tiina administraiei, n deceniul al aptelea al secolului al XX-lea, era considerat ca avnd drept obiect o categorie special de fenomene a crei analiz trebuia s duc la cunoaterea problemelor puse de aciunea administrativ i, mai ales, a problemelor activitii eficiente. n acest sens, trebuie subliniat c n monumentalul Tratat de tiine administrative, aprut n anul 1966 n Frana, profesorii Pierre Bandet i Lucien Mehl introduceau o 7

noiune cheie, aceea de fapt administrativ i precizau c tiina administraiei are drept obiect faptul administrativ. Se avea n vedere faptul social nsui pentru materia cunoaterii specifice, supus la o investigaie riguros obiectiv i studiat, din acest punct de vedere original, ca fenomen istoric sau chiar mai larg, ca fenomen uman. Ct privete administraia public, aceasta reprezenta un fenomen complex a crui cunoatere necesit o abordare multilateral, ceea ce face ca tiina administraiei, n opinia autorilor mai sus menionai, s aib caracter interdisciplinar. Acest caracter se datoreaz faptului c tiina administraiei folosete critic datele i cunotinele pe care le pun la dispoziie alte discipline tiinifice legate de fenomenul administrativ. Nici una, ns, din disciplinele tiinifice cu care se interfereaz tiina administraiei nu cerceteaz fenomenul administrativ n toat complexitatea sa i nici nu-i propune acest lucru, fiecare cercetnd numai unele aspecte ale acestui fenomen. Tocmai acest fapt indic, cu certitudine, autonomia tiinei administraiei fa de unele tiine cu care se interfereaz, cum sunt, de pild: tiinele juridice, sociologia sau managementul. Charles Debbasch nuaneaz coninutul obiectului tiinei administrative dup ce precizeaz, la rndul su, c obiectul de studiu al acestei tiine este faptul administrativ. Astfel, el subliniaz c obiectul de studiu este format din trei domenii de investigaie, i anume: ce este administraia, ce ar trebui s fie i ce va fi. Primul domeniu este cunoaterea realitii, un studiu obiectiv prin care se dorete s tie cum funcioneaz maina administrativ, care sunt problemele ce apar i care este cauza apariiei acestor probleme. Cel de-al doilea domeniu are n vedere faptul c tiina administrativ eman principiile unei bune funcionri a administraiei. Ca atare, vom constata c din realitate se pot extrage nvminte care vor putea conduce ctre schimbrile dorite. Mai mult, din acestea se pot decanta chiar reguli care s permit obinerea unei mari eficaciti a aparatului administrativ, dar i respectarea, de ctre administraie, a scopurilor pe care le urmrete. n sfrit, cel de-al treilea domeniu se constituie n jurul faptului c tiina administraiei previzioneaz legi ale evoluiei sistemelor administrative, pe baza cunoaterii trecutului i a prezentului. Disciplin tiinific nou, dup cum o caracteriza Jerzy Starosciak, tiina administraiei a aprut ca o consecin a materializrii nevoii de a se organiza n mod raional viaa social. La rndul ei, aceast nevoie a izvort din aspiraia de a asigura o ct mai mare eficien a activitii colective Obiectul acestei tiine l constituie, n opinia lui Starosciak, activitatea organelor administraiei de stat, privit din punct de vedere organizatoric, sub aspectul posibilitii de a se desprinde principii i legiti ale funcionrii administraiei de stat. n aceast viziune apare ca necesar o analiz cu privire la faptul dac autoritile administraiei publice funcioneaz n condiii de operativitate i de eficien. Altfel spus, dac aceste autoriti obin rezultate corespunztor sarcinilor ce le-au fost stabilite, dac ele respect n procesul administrativ condiiile prevzute prin lege i dac activitatea acestora este finanat din surse corespunztoare iar rezultatele obinute sau realizat cu cheltuielile efectiv necesare. Faptul (fenomenul) administrativ este, prin urmare, esena, elementul principal al cercetrii administraiei publice. innd seama de trsturile distincte ale activitii administrative att a statului ct i a administraiei publice locale, autonome, n literatura noastr de specialitate au fost formulate chiar i unele caracteristici ale faptului administrativ. n acest sens, faptul administrativ este caracterizat ca: 8

Obiectul tiinei administraiei

F

a) Un fapt social - el nu se realizeaz dect n cadrul unei activiti sociale, al unei colectiviti umane organizat (restrnse sau globale, locale sau naionale); b) O activitate subordonat - se subordoneaz unor valori superioare i exterioare administraiei ( valorilor politice, de pild, fixate de puterea politic, ce sunt nu numai superioare, ci i exterioare autoritii administrative); c) Fiind situat ntre valoarea pe care trebuie s o nfptuiasc i executarea material a acestei valori (de exemplu, administraia de stat supraordonndu-se faptelor materiale cu ajutorul crora va realiza valorile politice fa de care se subordoneaz, se sprijin pe puterea de stat, putnd s dea dispoziii care pot fi asigurate, n caz de nerespectare, prin fora de constrngere a statului). i n concepia autorilor romni, obiectul de cercetare al tiinei administraiei este administraia, mai precis administraia public n ansamblul su, cu toate implicaiile, relaiile i corelaiile acesteia cu celelalte elemente ale sistemului social, urmrind s formuleze principii i legiti, pe baza crora s se realizeze raionalizarea sa, din punct de vedere organic i funcional. Ea se fundamenteaz, n planul realitii sociale, pe existena unor activiti cu caracter particular denumite activiti administrative Constatarea i formularea acestor particulariti, n opinia lui prof. Alexandru Negoi, depete treapta percepiei sensibile a cunoaterii intrnd n domeniul raional, al abstractizrii, ceea ce face s se contureze noiunea unui fapt social distinct, n raport cu celelalte fapte sociale, respectiv, noiunea faptului administrativ. d) Implic n mod necesar organizarea. Ideea de organizare este fundamentul oricrei activiti administrative (de exemplu, n principal, activitatea administrativ a statului i a celei locale este de a organiza realizarea valorilor politice, organizarea executrii legii). n concluzie, tiina administraiei are drept obiect propriu de cercetare administraia public, n ntreaga sa complexitate, n scopul de a elabora principii i norme generale, necesare reformrii sale organice i funcionale. tiina administraiei este o tiin specializat care, dup cum bine se tie, are drept surs de cunoatere practica administrativ, a crei genez se datoreaz tocmai nevoii de a generaliza experiena acestei practici administrative. Ca atare, n coninutul tiinei administraiei vor fi prezeni diferii factori ce caracterizeaz orice aciune administrativ, care permit conceptualizarea de ansamblu. Printre aceti factori menionm pe urmtorii: factorul ordonator - prin definiie, administraia este chemat s asigure ordinea; factorul stabilizator - continuitatea joac un rol esenial fr ca tendina spre stabilitate s exclud dinamismul aciunii i adaptarea sa succesiv la modificrile justificate de evoluie; factorul raional - se are n vedere o cooperare uman raional, fundamentat pe logic; factorul organizare - elementul organizaional, cu ansamblul consecinelor sale specifice, joac un rol fundamental n cadrul aciunii administrative; factorul finalitate - ideea unui scop al cercetrii este decisiv, obiectivele atinse de administraie fiind ntotdeauna intermediare, ntruct ea promoveaz interesul public care este determinat de 9

Definiia tiinei administraiei

F

opiunile puterii politice; factorul centripet, administraia acioneaz n sensul unitii, jucnd, prin definiie, un rol de integrare. Ea cerceteaz, de asemenea, i alte probleme ca, de pild, cele de tehnic administrativ, precum i de metode de organizare a birourilor, dar i alte activiti care sunt necesare organizrii eficiente i raionale a administraiei publice. Factorii reinui n coninutul tiinei administraiei sunt cercetai i analizai de aceasta tocmai n vederea gsirii celor mai bune soluii pentru organizarea i funcionarea administraiei publice n condiii optime. Denumirea de tiina administraiei este n prezent termenul consacrat acestei tiine n literatura noastr de specialitate. n literatura de specialitate francez se folosete expresia science administrative tradus prin tiina administrativ care, nc din perioada interbelic a fost preferat sintagmei tiina administraiei. Sunt unii autori francezi care recurg, ns, la pluralul sciences administratives pentru a sublinia existena unor studii specializate (surori), respectiv, a unui ansamblu de discipline strnse n jurul unui obiect comun - studiul administraiei. n acest sens, de altfel, trecutul tiinei administraiei a fost marcat de o adevrat ceart cvasiteologic asupra existenei uneia sau mai multor tiine administrative. Termenul la plural apare, de asemenea, i n titulatura Institutului Internaional de tiine Administrative, care este o asociaie tiinific cu vocaie internaional, specializat n administraia public i n tiina administraiei. n schimb, termenul folosit de autorii anglo-saxoni este de Public Administration (administraie public). El este utilizat att pentru revistele de specialitate, pentru institutele de cercetare, ct i pentru conceptul de tiina administraiei. tiina administraiei o putem defini ca fiind tiina care cerceteaz activitatea i structura autoritilor administrative n vederea perfecionrii lor continue, n funcie de valorile politice i cerinele economico-sociale, n scopul realizrii eficiente a sarcinilor sale i intereselor generale ale cetenilor.

3. Necesitatea, administraiei

autonomia

i

interdisciplinaritatea

tiinei

Dezvoltarea social-economic i politic a oricrei ri este fundamentat, printre alte elemente principale ale vieii sociale, pe administraie, i, n mod deosebit pe administraia public. Buna organizare i funcionare a acesteia, perfecionarea sa permanent, duce la ridicarea calitativ a administraiei publice, fapt ce reprezint una din condiiile progresului social. Dar, dup cum bine se cunoate, o perfecionare constant a administraiei publice nu se poate realiza numai constatndu-se unele probleme ale realitii curente din administraia public ci, n primul rnd, pe baza unor cercetri tiinifice ale acesteia. Aceast cercetare tiinific are n vedere cunoaterea aprofundat a administraiei publice, iar pe baza cunotinelor dobndite posibilitatea de a formula propuneri de organizare raional i funcionare eficient a administraiei publice. Numai fundamentat tiinific administraia public va putea s fac fa solicitrilor multiple i complexe ale societii contemporane i, n acest context, a principalului su component i beneficiar, ceteanul. n acest cadru, n doctrin, s-a afirmat c unele activiti ale administraiei publice sunt cercetate de diferite tiine sociale. Dar, aceste tiine sociale nu examineaz 10

Autonomia tiinei administraiei

F

Caracterul interdisciplinar

F

activitatea administraiei publice - a statului i a colectivitilor locale - n integralitatea sa, ci doar secvenial. Ca atare, s-a impus cu necesitate tiina administraiei, adic acea tiin social care cerceteaz att structura ct i activitatea autoritilor administraiei publice i a administraiei publice n totalitate, folosind, n acest sens, contribuia tuturor tiinelor sociale care au ca obiect de cercetare administraia public. nc de la nceputul existenei sale tiina administraiei a ridicat cteva probleme conceptuale care priveau, n principal, autonomia, natura i metodele sale i, n acest context, delimitarea acesteia fa de tiina dreptului administrativ. Problema autonomiei tiinei administraiei a suscitat discuii ncepnd din secolul a XlX-lea i pn la jumtatea celui de-al XX-lea. n prezent, ns, autonomia, denumirea i importana tiinei administraiei sunt pe deplin recunoscute. Se impun, totui, cteva precizri n ceea ce privete autonomia tiinei administraiei. Mai nti, trebuie amintit faptul c o tiin nu este autonom, iar statutul su tiinific nu este asigurat dect n msura n care ea are un obiect bine definit i folosete metode i concepte proprii. n cazul nostru, tiina administraiei are un obiect de cercetare bine determinat, acesta fiind administraia public n ntreaga sa complexitate, ca fenomen social, politic, juridic ce urmrete ca, prin cunotinele pe care le dobndete i le sistematizeaz, s formuleze principii i legiti pe baza crora se poate realiza raionalizarea administraiei publice, att n ceea ce privete organizarea ct i funcionarea acesteia. n a doilea rnd, autonomia tiinei administraiei trebuie avut n vedere i din perspectiva ntrunirii elementelor noiunilor generale de tiin a ncadrrii sale n categoriile (ramurile tiinei) unanim acceptate, ncadrare ce presupune stabilirea raporturilor dintre tiina (tiinele) respectiv i tiinele vecine. tiina administraiei, n acest caz, se ncadreaz n ramurile tiinei sociale, iar n raporturile sale cu tiinele vecine, ea are caracterul unei tiine de sintez. n sfrit, n al treilea rnd, autonomia tiinei administraiei este pus n eviden i de faptul c nici o alt ramur a tiinelor sociale (n special tiinele politice, sociologia, tiinele juridice) nu cerceteaz n profunzime domeniul aciunii administrative, nu poate singur, s analizeze i s interpreteze, n totalitate, faptul administrativ. A aprut, ca atare, necesar o disciplin autonom care s cerceteze multilateral fenomenul administraiei, aceasta fiind tiina administraiei. n acest context, trebuie s subliniem c tiina administraiei nu preia pur i simplu rezultatele dobndite de ctre alte discipline tiinifice, ci le folosete n mod critic, raportndu-le la obiectul su propriu, administraia public, fapt ce-i confer acesteia un caracter interdisciplinar. n acest sens, este de menionat c tiina administraiei, cercetnd structura i activitatea administraiei publice, se interfereaz, printre altele, cu sociologia, cu tiinele juridice, tiinele economice, tiinele politice, managementul, istoria.

4. Raportul dintre tiina administraiei i tiina dreptului administrativRaportul dintre tiina administraiei i tiina dreptului administrativ se constituie ntr-una dintre problemele deosebit de importante pentru cercetarea dreptului aplicabil administraiei publice, ca i pentru autonomia tiinei administraiei, problem care, dei, nu este nou, este totui pe att de actual. 11

tiina administraiei, aa cum se precizeaz n doctrin, cerceteaz dreptul aplicabil administraiei publice, sub aspectul cum este elaborat acest drept, ce particulariti prezint acesta, precum i ce modaliti sunt necesare pentru aplicarea i respectarea sa. tiina administraiei nu are n vedere s se substituie n vreun fel disciplinelor juridice atunci cnd cerceteaz toate normele juridice aplicabile administraiei publice cu privire special la particularitile pe care le prezint aceste norme de drept i cu privire la coninutul reglementrilor pe care le conin. tiina administraiei cerceteaz aspectele juridice dintr-o perspectiv general, interdisciplinar (social-politic, sociologic, economic, psihologic, tehnic etc), care, dup caz, determin, nsoesc ori deriv din aspectul juridic, dar conturnd alturi de acesta esena fenomenului administrativ. tiina administraiei pregtete terenul cercetrii juridice cum, la rndul ei, cercetarea juridic a administraiei publice contribuie la dezvoltarea i clarificarea studiilor de tiina administraiei. Prin urmare, cele dou tiine coexist raional, sunt interdependente, ntre ele avnd loc o permanent inversare de roluri, ele completndu-se reciproc, dar pstrndu-i fiecare propria sa fizionomie i autonomie: tiina dreptului administrativ, de ramur a tiinei juridice, iar tiina administraiei, de tiin social de sintez ce nu are caracter juridic. De altfel, dup cum s-a putut constata, aceast completare ntre cele dou tiine este benefic nu numai pentru buna nelegere a particularitilor dreptului administrativ, dar i pentru organizarea i desfurarea judicioas a activitii administrative, fapt ce creeaz ntrirea reciproc a bazei dezvoltrii lor viitoare. Cu alte cuvinte, folosirea concluziilor tiinei administraiei de ctre tiina dreptului administrativ reprezint unul dintre factorii care feresc teoria dreptului administrativ de formalismul juridic n sensul negativ al cuvntului. n ceea ce privete tiina administraiei, legarea de dreptul administrativ a aceteia uureaz introducerea principiilor ei n sfera juridic, nlesnete transformarea regulilor elaborate de tiina administraiei n norme de drept, ceea ce i face ca traducerea n via a acestor reguli s devin obligatorie din punct de vedere juridic pentru cei la care se refer norma de drept. Este un lucru util pentru societate, deoarece permite n majoritatea cazurilor evitarea de nepotriviri ntre prevederile juridice i regulile organizrii judicioase a activitii administrative, ntrind ordinea i legalitatea n viaa social.

5. Precursorii tiinei administraieiAdministraia public este comun tuturor rilor, indiferent de sistemul economic (feudalism, capitalism, socialism) i de forma de guvernare (monarhie, republic, dictatur). Ea se practic la nivelul administraiilor centrale i locale, a federaiilor, provinciilor i statelor. Dei nceputurile sale sunt mai ndeprtate i s-au consemnat n sudul Asiei, China i Egipt, administraia public n ipostaza de tiin s-a cristalizat n secolul al XVII-lea, cnd unii profesori din Germania i Austria au inut studenilor, la universitile germane, cursuri privind tiinele camerale. n limba german, Kameralien se traduce prin tiina administraiei i cuvntul provine din limba latin camera care nseamn camer, cu sens de instituie financiar. La nceput, tiinele camerale au studiat administraia finanelor publice, dar ulterior ele au cuprins ntreaga administraie a statului, independent de normele juridice care o reglementau. 12

Fayolismul

F

Dintre cameraliti s-a distins n mod deosebit, Lorenz von Stein (1815-1890) care a studiat instituiile administrative n complexitatea lor i a crui oper principal poart titlul Teoria administraiei. n aceast lucrare el concepe tiina administraiei ca pe o tiin politic. Pornind de la coninutul administraiei, n acepiunea de activitate a organelor statului, el analizeaz conexiunile acesteia cu Constituia. n viziunea sa, Constituia creaz dreptul administraiei, dndu-i msura i ordinea. Administraia aplic normele constituionale, fiind manifestarea voinei i personalitii statului. tiinele camerale nu se reduceau la cercetri pur teoretice, ci efectuau i studii practice. n mare parte, datorit cameralitilor, Imperiul Austro-Ungar a avut o administraie foarte bine organizat. Dup sfritul secolului al XIX-lea, tiinele camerale au intrat ntr-o perioad de declin, din dou motive: ca tiine de stat, tiinele camerale au fost absorbite, n parte, de tiina politic; ulterior, influenate de concepia francez a dreptului administrativ, ele s-au orientat spre obiective de esen juridic. Elementul politic al tiinei administraiei a constituit obiect de cercetare i pentru specialitii din alte ri. n Romnia, profesorul Paul Negulescu considera tiina administraiei ca fiind o tiin politic. El opina c politica administraiei nu are un caracter juridic, urmrind realizrile administraiei din punct de vedere al interesului general. Privit ca disciplin practic, ce ine seama de realitile din administraie, aceast tiin studiaz mijloacele utilizate i rezultatele obtenabile din activitatea administrativ. De asemenea, n cadrul su, se analizeaz forele social-politice ale administraiei n dinamica lor, cu scopul formulrii unor reguli privind oportunitatea i eficiena aciunilor. n concepia lui Paul Negulescu, tiina administraiei publice are un caracter pluridisciplinar: politic, tehnic i organizatoric. Ca localizare n timp, expresia administraie public este consemnat n secolele al XVII-lea al XVIII-lea n Prusia, Austria i ulterior n Frana. ns bazele tiinei administraiei n Frana au fost puse de Charles-Jean Bonnin, care a considerat-o tiin exact. La nceput, tehnologia francez a exercitat un puternic impact asupra acestui domeniu, fiind nfiinate coli de pregtire a tehnicienilor n servicii publice. O alt personalitate francez a epocii Vivien a scris prima lucrare de tiin i doctrin administrativ. Schimbrile intervenite ulterior, ca, de exemplu, introducerea n economie a concepiei laissez faire, laissez passer, sarcina aprrii de ctre stat a drepturilor omului, apariia codului civil etc., au exercitat influene semnificative asupra evoluiei administraiei publice, att n Frana, ct i n celelalte ri. Administraia public va cunoate un avnt deosebit n secolul al XX-lea, ncepnd cu anul 1920, cnd s-au urmrit accelerarea specializrii, diversificarea activitii i creterea profesionalismului funcionarilor publici. O concepie care a exercitat o mare influen n doctrina administrativ este cea care consider tiina administraiei ca o tiin a administrrii (conducerii) ntreprinderilor. Explicaia const n faptul c, n vorbirea curent, se face o analogie ntre noiunile de administrare i conducere. Aceast concepie a fost cunoscut sub numele de fayolism, dup numele autorului ei, Henry Fayol (18411925). Fayol a adugat la cele cinci funcii ale ntreprinderii (tehnic, comercial, financiar, de securitate, contabil) i una administrativ. n opinia sa, administraia nseamn a prevedea, a organiza, a comanda, a coordona i a controla. 13

Taylorismul

F

A prevedea evoluia fenomenelor, activitilor etc. coincide cu pregtirea viitorului i constituie ndatorirea primordial a unui bun administrator. La rndul lor, previziunile pot avea un orizont diferit i n consecin, unele sunt pe termen scurt, iar altele pe termen lung. Cunoscnd finalitatea i posibilitile proprii, ntreprinderea, organizaia sau instituia dobndesc ncredere n activitatea lor i prentmpin orientrile greite care ar putea fi provocate de evenimente neprevzute. A organiza nseamn a constitui organismul material i social al entitilor economico-sociale, inclusiv ale ntreprinderii. n acest scop, se procur resursele materiale, financiare i umane necesare i se caut o metod de aciune adecvat obiectivelor urmrite. Activitatea administrativ a ntreprinderii, similar, n principiu, cu cea a instituiei de stat const n: stabilirea unui program de aciune n care organismul economic sau social s fie n concordan cu cerinele, resursele i scopul urmrit; supravegherea executrii programului; selectarea personalului; definirea precis a atribuiilor i coordonarea eforturilor; ncurajarea iniiativelor i rspunderilor, precum i respectarea disciplinei; efectuarea unui control amnunit; subordonarea intereselor particulare n raport cu interesele colectivitii; combatera abuzurilor de reglementare i de birocraie. A comanda nseamn a pune n micare i a face s funcioneze aceast organizare. Ca n orice domeniu i n administraia public, conductorului i se cer multe caliti. Conductorul trebuie s-i cunoasc temeinic personalul, raporturile de munc cu salariaii, s le ofere exemplul cel mai bun. Totodat, el trebuie s organizeze activitatea personalului, s stimuleze iniiativa i s rsplteasc devotamentul. A coordona nseamn, n doctrina lui Fayol, a armoniza i organiza toate eforturile elementelor subordonate, n aa fel nct ele s fie n acord cu orientarea general a ntreprinderii i cu celelalte pri ale ei. A controla presupune a verifica dac programul organizrii i aciunii ce s-a adoptat se ndeplinete conform regulilor stabilite. Controlul trebuie s fie eficient, adic, s semnaleze n timp util, lipsurile i s fie urmat de msuri de corectare a erorilor i de sancionare a vinovailor. ntr-o alt concepie, tiina administraiei a fost considerat ca avnd un caracter tehnic. Acest opinie s-a dezvoltat n S.U.A. i aparine lui Frederic Winslow Taylor (1856-1915), care este considerat ntemeietorul organizrii tiinifice a muncii. Din punctul de vedere al tiinei administraiei, doctrina lui Taylor urmrea: 1) nlocuirea empirismului prin organizarea sistematic a fiecrui element al muncii; 2) diviziunea muncii, mergnd pn la separarea funciilor de execuie de cele de organizare; 3) crearea unor state-majore de specialiti, care intervin direct pe lng personalul de execuie; 4) cercetarea sistematic a randamentului maxim al oamenilor i al mainilor; 5) cooperarea voluntar, n locul individualismului; 6) specializarea, pregtirea i antrenarea lucrtorilor; 7) remunerarea stimulativ care contribuie la selectarea personalului. Cunoscut i apreciat ca un curent de gndire i moment de referin n domeniul administraiei, taylorismul a fost criticat din mai multe considerente, i anume: duce la surmenaj; provoac omaj i nu ofer nici o siguran angajatului; 14

este bazat pe metode de constrngere i nu de convingere. n cadrul aceluiai proces evolutiv, Frank C. Gilbreth i, ulterior, Henry Ford (18631947) au artat mai mult grij pentru personalitatea lucrtorului i au recomandat ca organizarea raional a muncii s se ntemeieze pe trei principii: productivitatea, intensificarea i economisirea ei. Ford modific total vechea teorie a salariilor, considernd c adevrata retribuie nu este suma minim pentru care muncete un om, ci suma cea mai ridicat pe care patronul o poate plti n mod regulat. Concepia cu privire la organizarea raional a administraiei a fost expus la primul Congres internaional de tiine administrative de la Bruxelles n anul 1910. Indiferent de poziiile de pe care a fost abordat, tiina administraiei trebuie s pstreze contactul cu realitile sociale i cu normele juridice care le reglementeaz; urmrind creterea eficienei fiecrei activiti, inclusiv n sectorul public, unde pe prim plan trebuie pus servirea interesului colectivitii.

6. Principalele curente contemporane ale tiinei administraiein cadrul tiinei administraiei se desfoar n prezent aciuni de cercetare diverse care au un caracter complex. Din punct de vedere doctrinar, se pot distinge trei curente principale, i anume : 1) un curent juridic, al crui scop esenial este de a contribui la o mai bun cunoatere a structurii i funcionrii administraiei publice, punnd accentul pe referirea la textele juridice; 2) un curent axat pe gestiune public/privat a resurselor, care este foarte apropiat prin natura preocuprilor sale de tiina managementului; 3) un curent sociologic, care regrupeaz ansamblul activitilor de cercetare, avnd ca punct comun cunoaterea fenomenelor administrative cu ajutorul conceptelor i metodelor sociologice. Aceast clasificare nu exclude posibilitatea ntreptrunderii celor trei curente i combinarea lor ntr-o manier divers. 1) Abordarea n plan juridic are ca premis esenial considerarea tiinei administraiei ca o anex a dreptului administrativ. n viziunea acestei concepii, obiectul de studiu al tiinei administraiei l constituie administraia public, care reprezint o instituie specific i ireductibil la orice alt organizaie. Astfel, tiina administraiei ar face referire la ansamblul juritilor care caut s depeasc perspectivele strict juridice i contencioase caracteristice cercetrilor administrative din rile europene, vreme ndelungat. Astfel se explic de ce n aceleai ri studiul administraiei se realizeaz, nc, n cadrul facultilor de drept i nu n instituii de nvmnt superior cu profil administrativ. Se poate afirma c tiina administraiei este, aadar, tributar schemelor dreptului administrativ, avnd n vedere c obiectul su de studiu este axat pe criterii de natur juridic. Deci, obiectul tiinei administraiei este definit prin analogie cu cel al dreptului administrativ i nu plecnd de la reflexii proprii; totodat, coninutul su este asemntor cu temele ntlnite n manualele de drept administrativ (structur, aciune, control etc.). n plus, metodele de studiu poart amprenta tiinelor juridice. n concluzie, dreptul administrativ este perceput ca un mijloc privilegiat de cunoatere i nelegere a realitii administrative. Aceast convingere a avut drept corolar, o anumit nencredere i chiar ostilitate din partea sociologilor care au 15

neglijat n cercetrile lor punctele de vedere juridice, att n viaa administrativ ct i n comportamentul funcionarilor. 2) Curentul axat pe problemele gestiunii resurselor se opune abordrii precedente i asimileaz administraia cu gestiunea. Argumentul invocat este acela c obiectul de studiu al administraiei prezint un caracter esenialmente pragmatic i caut s descopere, s aplice cele mai raionale i mai eficiente metode de organizare, n vederea ndeplinirii la nivel optim, a unei sarcini atribuite. O asemenea abordare imprim tiinei administraiei un coninut similar cu managementul, n condiiile manifestrii a dou tendine principale: pe de o parte, o serie de teorii de natur managerial au preluat multe componente de natur administrativ, pe de alt parte, tiina administraiei tinde s devin din ce n ce mai mult, o ramur a managementului. n practic, managementul s-a situat n sfera preocuprilor tradiionale aflate la originea tiinei organizaiilor. tiin a unei bune i a unei eficiente gestiuni, managementul are n ultim instan un scop utilitar i operaional. Ambiia sa este de a stabili regulile care s permit tuturor tipurilor de organizaii s-i ating scopurile, n condiii de eficien. Cu toate acestea, managementul se deosebete de practicile empirice i de primele formulri ale tiinei organizaiilor prin dimensiunea sa teoretic i conceptual. Din perspectiva managementului, conduita tuturor ntreprinderilor economice, sociale i politice implic patru tipuri de operaii: planificare, organizare, aciune i control. Conform opiniilor exprimate de Burns i Stalker, exist dou sisteme de management: a. mecanic, caracterizat prin existena unor reguli formale i a unei puternice centralizri; b. organic, n care regulile au un caracter mai puin formal, sunt mai puin importante, iar descentralizarea este accentuat i adaptat mediului aflat ntr-o continu schimbare. Cercettorul francez L. Boulet face o distincie ntre gestiune (sau administraie public) i management i opineaz urmtoarele: gestiunea recurge la metode independente de natura activitilor i de forma juridic a instituiilor, pe cnd managementul se supune constrngerilor mediului, n special a celui juridic, n care evolueaz ntreprinderea; managementul presupune stabilirea unei strategii de aciune n vederea realizrii anumitor obiective de interes particular (de exemplu, maximizarea profitului), n timp ce gestiunea administrativ public are ca obiectiv satisfacerea interesului public; managementul are o autonomie de aciune i o libertate de opiune mai mare dect gestiunea, ale crei posibiliti de micare depind de statutul autoritilor publice alese; managementul este guvernat de legile pieei, deoarece ntreprinderile sunt inserate ntr-un sistem concurenial, care le oblig la un efort permanent de modernizare i raionalizar, n timp ce gestiunea administrativ se sustrage, de regul, disciplinei pieei, deoarece resursele sale au fost procurate prin mecanismul prelevrilor obligatorii de la diveri contribuabili i nu prin efortul propriu. Mai mult, activitatea administraiei are caracter de monopol i serviciile pe care le presteaz nu respect ntotdeauna relaia direct dintre costuri i preurile sau tarifele aplicate utilizatorilor, precum i criteriile de optimizare a folosirii resurselor. Luarea n considerare a acestor particulariti a condus la elaborarea unui management adaptat acestui tip de activitate numit management public. 16

Obiectivele managementului public pot fi sintetizate n: ameliorarea calitii aciunilor, atenuarea anumitor rigiditi de organizare i mbuntirea sistemului de comunicare cu exteriorul. Managementul public a dobndit o dimensiune nou ca urmare a dezvoltrii politicilor publice, care depesc cadrul limitat al organizrii prin concentrarea, ntr-o manier global, a aciunilor politice cu cele administrative. 3) Introducerea unei perspective sociologice n coninutul studiilor politice a condus la abandonarea progresiv a viziunii juridice formaliste asupra administraiei, care o transformau ntr-un simplu executant de sarcini. Dimpotriv, administraia fiind direct implicat n exercitarea puterii, este dificil de trasat o linie net de demarcaie ntre sfera administrativ i sfera politic. n aceste condiii, curentul sociologic a aprut ca urmare a faptului c, prin natura lor, studiile privind mediul administraiei sunt sociologice; ele nu se reduc numai la cercetarea acestor aspecte, ci examineaz un anumit numr de comportamente administrative, individuale sau colective. Din punctul de vedere al sociologilor, instituiile i practica administraiei prezint un interes secundar. Utiliznd sistemul anchetelor sociale, sociologii sunt uneori tentai s redescopere noiuni clasice, iar alteori, s priveasc administraia numai dintr-un anumit punct de vedere, care este parial i nu reflect realitile administrative n ansamblul lor.

7. tiina administraiei n Romnian condiiile specifice din ara noastr, tiina administraiei a cunoscut trei perioade: 1925 - 1948; 1948 - 1989 i 1990-prezent. Meritul decisiv n aparia i dezvoltarea tiinei administraiei n Romnia revine profesorului de la Facultatea de drept din Bucureti, Paul Negulescu, care n anul 1925 a nfiinat Institutul de tiine Administrative al Romniei, cu sediul n Bucureti. Scopul acestui institut a fost acela de a elabora o doctrin romneasc unitar a tiinei administraiei, de a ine legtura cu institute similare strine i de a propune o mai raional i eficient organizare administrativ. Cursurile de pregtire profesional erau organizate n patru secii: c secia de pregtire a candidailor care posedau o diplom universitar; c secia de pregtire a candidailor absolveni ai liceului sau ai unei coli similare; c secia de completare i perfecionare a cunotinelor pentru funcionarii stabili din administraia central i local care aveau diplom de liceu ; c secia de perfecionare a funcionarilor publici stabili care aveau diplom universitar. n cadrul Institutului se tiprea o publicaie trimestrial, cunoscut att n ar, ct i n strintate, intitulat Revista de drept public, care a aprut cu regularitate ntre anii 1926-1943. Revista publica studii ale specialitilor romni i strini, privind organizarea eficient i raionalizarea activitii administrative i metodele adecvate pentru atingerea acestor scopuri. Institutul dispunea de cea mai mare bibliotec de specialitate din Romnia i a fost forul tiinific n care se efectuau cercetri n tiina administraiei sub coordonarea profesorului Negulescu. Paul Negulescu considera tiina administraiei ca o politic administrativ, adic activitatea administrativ care nu intr n cadrul juridic. n opinia sa, cel mai important lucru n administraia public l constituie ordinea, armonia, echilibrul. El 17

sanciona faptul c, pentru politicieni, nlocuirea unui funcionar capabil cu altul fr nici o pregtire profesional era ceva aproape firesc; astfel c, muli oameni culi, profesioniti, pregtii temeinic nu-i puteau gsi locul n administraie. P. Negulescu atrgea atenia asupra carenelor de organizare din administraie determinate de lipsa de ordine din birouri, curenia ndoielnic, aerisire insuficient, materiale vechi i incomode. n opinia sa, din lips de informaie se face coresponden inutil. Pe de alt parte, publicul nu se poate informa asupra actelor normative din administraie, din cauza ritmului accelerat al legiutorului care modific legea de mai multe ori n decursul aceluiai an. Profesorul Negulescu explic deficienele organizrii i prin referirea la sistemul politic existent. El arat c politicienii aveau tot interesul s demonstreze alegtorilor c n relaiile cu serviciile publice nu pot face nimic, fr sprijinul lor. n majoritatea cazurilor, ceteanul era obligat s se adreseze unui politician care s intervin la serviciul respectiv pentru rezolvarea cererii sale. n ceea ce privete sporirea nejustificat a numrului de funcionari, Paul Negulescu explic aceast situaie i prin spiritul demagogic care caracteriza sistemul politic. Pentru a-i satisface alegtorii, deputaii i senatorii cutau s creeze noi funciuni, n care s fie numii protejaii lor, fr s se in seama dac asemenea posturi erau sau nu necesare i dac cei numii ndeplineau condiiile legale. Cetenii i ddeau seama de marile sacrificii financiare pe care le fceau pentru ntreinerea unui aparat funcionresc att de numeros i constatau c acel aparat nu satisfcea interesele generale. De aici decurgea necesitatea reorganizrii administraiei prin : c stabilirea unor norme de recrutare a personalului; c reorganizarea nvmntului administrativ; c depolitizarea administraiei; c determinarea unor norme tiinifice pentru desemnarea personalului din conducere; c stabilirea unei juste salarizri i a unor reguli echitabile de promovare bazate pe merit; c un control temeinic. Concepia profesorului Negulescu i pstreaz nc ntreaga valoare tiinific, prin caracterul actual al coninutului su. Ea a fost cunoscut pe plan mondial, datorit colaborrii autorului, cu Institutul Internaional de tiine Administrative. La nceputul anului 1948, Institutul a fost desfiinat, dei nu a existat vreun act normativ n acest sens. Att Institutul, ct i Centrul de pregtire profesional administrativ i-au ncetat activitatea, iar marea bibliotec a Institutului a fost distrus. n anii 70 s-au nfiinat, n cadrul Facultii de Drept din Bucureti i Cluj secii administrative, fiind ulterior desfiinate. Propunerile de desfurare a activitii de cercetare n sfera administrativ sub forma monografiilor i a doctoratului n-au fost aprobate. Ca i n alte domenii, n aceast perioad, pe planul administraiei publice, activitatea s-a desfurat ntr-un cadru centralizat n mod excesiv, lipsit de o doctrin temeinic fundamentat. ntre specialitii domeniului nu s-a ajuns la o concepie unitar asupra noiunii de organ al administraiei de stat, promovndu-se tot felul de inovaii mergnd pn la aberanta tez a dispariiei statului. De altfel, nu era posibil s se defineasc organul administraiei de stat, cnd nsui statul avea s dispar din viaa 18

economico-social. Pn la urm s-a formulat teza potrivit creia orice unitate economic de stat era i organ al administraiei de stat. n condiiile specifice regimului comunist, noiunea de sarcini ale administraiei se referea la obiectivele pe care organele centrale de stat trebuiau s le urmreasc n conducerea activitii economico-gospodreti; ns, atribuiile cu caracter administrativ precizau drepturile i obligaiile cu care erau nvestite organele locale pentru realizarea sarcinilor i exercitarea puterii de stat. Semnificativ, pentru ntreaga perioad a statului socialist, este faptul c sarcinile administraiei publice erau subordonate puterii politice i scopul lor era concretizarea acestei puteri. Dup anul 1989, seciile i disciplinele de tiina administraiei au fost din nou nfiinate la faculti cu tradiie (cele de drept), dar i la altele (cele economice). n anul 1994 s-a hotrt la Sibiu renfiinarea Institutului de tiine Administrative al Romniei, ca instituie independent, neguvernamental i apolitic.

2h

BIBLIOGRAFIE SELECTIV I. Tratate i monografii.1. ALEXANDRU, I., Criza administraiei, Editura Economic, Bucureti, 2001. 2. ALEXANDRU, I., Administraia public - Teorii, realiti, perspective, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002. 3. APOSTOL TOFAN, D., Drept administrativ, vol. I/vol II, Editura All Beck, Bucureti, 2003/2004. 4. CHEVALIER, J. Science administrative, Presses Universitaires de France, Paris, 1986. 5. DORIAN, Rais, Managementul administraiei publice, Editura Independena Economic, Brila, 1999. 6. IORGOVAN, A., Tratat de drept administrativ, vol. I-II, ediia a IV-a, Editura "All Beck", Bucureti, 2005. 7. MANDA, C.; BANCIU, D., Administraia public i ceteanul, Editura Tehnic, Bucureti, 1997. 8. MANDA, Corneliu, tiina administraiei, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2004. 9. MANDA, Corneliu, Controlul administrativ n spaiul juridic european, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2005. 10. NEGOI, AL., Drept administrativ i tiina administraiei, Editura ATLAS LEX, Bucureti, 1993. 11. OROVEANU, M. T., Tratat de tiina administraiei, Editura CERMA, Bucureti, 1996.

19

12. POPESCU, C. L., Autonomia local i integrarea european, Editura "All Beck", Bucureti, 1999. 13. PREDA, M., Drept administrativ partea general, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2006. 14. SANTAI, Ion, Drept administrativ i tiina administraiei, Editura Risoprint, Cluj Napoca, vol. I i II, 2003.

TEST DE AUTOEVALUARE

TESTE I NTREBRI DE AUTOEVALUARE 1. Care este obiectul tiinei administraiei? 2. Artai raportul dintre tiina administraiei i tiina dreptului administrativ. 3. Care sunt precursorii tiinei administraiei i care este aportul acestora la constituirea administraiei ca tiin? 4. Care sunt principalele curente contemporane ale tiinei administraiei?

TEM DE REFLECIE In ce consta interconditionarea intre stiinta administratiei ca stiinta sociala de sinteza si dreptul administrativ ca ramura a stiintei juridice?

20

CAPITOLUL IIPrincipiile tiinei administraieiObiectiv general: identificarea i cunoaterea principiilor folosite n tiina administraiei. Obiective operaionale: - cunoaterea principiilor cu un caracter general utilizate n tiina administraiei; - reliefarea principiilor specifice anumitor activiti din domeniul administraei publice.

1. Principii generale aplicate n tiina administraiei 2. Principii specifice tiinei administraiein tiina administraiei i n activitatea din administraia public sunt utilizate, att principii cu un caracter general, aplicabile n toate domeniile de activitate administrativ, ct i principii cu caracter specific anumitor activiti din acest domeniu, precum: organizarea; conducerea i aplicarea metodelor.

1. Principii generale aplicate n tiina administraieiPrincipiile generale folosite n tiina administraiei sunt: 1) administraia public se afl n serviciul omului; 2) administraia public se subordoneaz interesului general (public); 3) adaptarea administraiei trebuie s se adapteze la mediul n care-i desfoar activitatea; 4) cunoaterea cerinelor sociale actuale i prevederea celor viitoare; 5) respectarea normelor de drept n nfptuirea administraiei publice; 6) asigurarea profesionalizrii funciunii publice; 7) creterea eficienei administraiei prin mbuntirea permanent a activitii i structurii administrative. 1) Primul principiu este cel mai important i constituie cheia de bolt a activitii administraiei publice. Pornind de la faptul c, misiunea administraiei este de servire a persoanei umane i ca atare toate resursele i metodele administraiei sunt subordonate acestui scop, acest prim principiu nici nu mai trebuie demonstrat. El este ns fundamental, pentru c activitatea administraiei se sprijin pe moralitate, etic i respect fa de om. Aceste precizri sunt legiferate i n Constituia rii noastre din 1991, chiar n primul articol; astfel Romnia este considerat stat de drept, democrat i social, n care demnitatea omului, drepturile i libertile cetenilor, libera dezvoltare a personalitii umane i dreptatea, reprezint valori supreme i sunt garantate.

Principiile generale

F

21

Realizarea dreptii nseamn judecata dup lege, dup contiina i morala cretin. Uneori, o lege poate fi eronat sau nedreapt i atunci, realizarea dreptii constituie un imperativ fundamentat pe principii constituionale, superioare legii respective. n acest mod, apare distincie ntre dreptate i legalitate. Aplicarea aceluiai principiu necesit soluionarea unor probleme diverse i genereaz totodat nevoia de a rspunde la ntrebri, cum sunt: dac activitatea administraiei dintr-o ar sau alta se sprijin ntotdeauna pe acest principiu; care metode i tehnici administrative corespund cel mai bine concepiei democratice; ceteanul poate fi convins de obligaiile pe care le are n comunitate, prin metode de constrngere sau dimpotriv, contientizeaz singur acest lucru; Principiul la care ne-am referit mai este necesar i pentru a evita transformarea administraiei ntr-o instituie aflat n slujba ei nsi, care ar deveni un sistem nchis i cu o structur tot mai ncrcat, fiind excesiv de birocratizat. Funcionarul public nu se afl n slujba statului, ci a ceteanului i acesta este un laitmotiv al activitii cotidiene pe care o desfoar i creia trebuie s-i descopere profunda semnificaie. 2)Al doilea principiu reprezint o consecin fireasc i se intercondiioneaz cu primul principiu. Dac administraia are ca obiectiv servirea omului, fr ndoial c trebuie s serveasc pe toi membrii colectivitii respective. n acest mod, este acoperit interesul public. Desigur c, la scara societii, primeaz interesele comune ale membrilor colectivitii; interesul general are mai mare importan dect interesul unui singur om. Ca atare, n activitatea administraiei publice trebuie s se respecte aceast prioritate; mai mult, administraia este obligat s satisfac interesele generale, aprarea societii i a ordinii publice, mergnd pn la a sacrifica interesele individuale. Privilegierea cerinelor generale, de ctre administraie, nu diminueaz importana primului principiu; tocmai faptul de a fi n slujba omului impune administraiei publice s dea prioritate satisfacerii cerinelor sociale; altfel ar fi periclitat nsi existena uman. 3) Cel de-al treilea principiu presupune ca, n vederea ndeplinirii obiectivelor sale, administraia s se adapteze n mod continuu mediului n care evolueaz. Astfel, se creeaz posibilitatea ca aparatul ei administrativ s fie pregtit, n orice moment, pentru a face fa circumstanelor aflate n continu transformare. Acest principiu este perceput i ca o obligaie a administraiei publice de a acoperi cu resursele disponibile necesitile mereu crescnde ale vieii sociale. Totodat, aplicarea principiului respectiv asigur concretizarea n practic prin administraia public a sarcinilor ncredinate de puterea politic. 4) n aplicarea principiului al patrulea, de cunoatere a cerinelor sociale actuale i de previziune a celor viitoare, administraia trebuie s fie organizat temeinic, pentru a rspunde exigenelor cetenilor. Este necesar cunoaterea profund a cerinelor fiecrei colectiviti. Pe baza studierii datelor statistice i a altor metode de cercetare, administraia va cuta s prevad care sunt domeniile n care se nregistreaz mutaii mari, unde, cerinele vor crete mai mult, pentru orientarea adecvat i intensificarea eforturilor sale. 5) Potrivit principiului al cincilea, ntreaga activitate din administraia public, funcionarea aparatului instituional trebuie s se realizeze ntr-un cadru legal, conform cu prevederile actelor normative n vigoare. Prin aplicarea acestui principiu 22

se creeaz n administraie premise pentru o activitate raional i eficient, n interesului ceteanului i al societii. Dimpotriv, nerespectarea acestui principiu face ca activitatea din administraie s fie iraional i neeficient, sau mai grav, devine posibil ca actele emise s nu aib caracter legal, urmnd a fi anulate de nsi instituia public emitent. n concluzie, nu se poate invoca preocuparea de a asigura realizarea eficienei, pentru a justifica o ilegalitate. 6) n concordan cu principiul al aselea, aplicarea cu succes a principiilor anterioare, necesit o pregtire corespunztoare a personalului instituiilor administrative. Acest aspect este deosebit de important, deoarece nivelul calitativ profesional al funcionarilor determin calitatea actului administrativ. n acest context, prezint o importan major, adoptarea i aplicarea n practic a unui Statut al funcionarilor publici, n care s fie reglementate drepturile i obligaiile acestora, inclusiv asigurarea condiiilor de remunerare a acestora, corespunztor funciei ndeplinite i de manifestare a deontologiei profesionale. 7) Conform celui de-al aptelea principiu, cercetrile ntreprinse n administraia public urmresc mbuntirea continu a activitii i structurii acesteia. Mersul ascendent al societii impune pentru tiina administraiei publice elaborarea unor noi soluii, adaptate mereu realitilor economice i sociale. n acelai timp, toate obiectivele administraiei publice nu pot fi concepute i materializate dect n condiii de eficien i raionalitate. De aceea, tiina administraiei a fost caracterizat i ca o tiin a principiilor raionale ale administraiei, iar administraia public este privit i ca tiina eficienei administrative, deoarece eficiena apare ca un deziderat, fundamental ce vizeaz ndeplinirea sarcinilor cu rezultate pozitive maxime, dar cu un consum minim de resurse.

2. Principii specifice tiinei administraieiPe lng principii generale, exist i principii specifice ale tiinei administraiei, care se aplic numai n anumite segmente de activitate, cum sunt organizarea, conducerea, metodologia utilizat. Aceste principii cu caracter special sunt: 1) organizarea unitar; 2) autonomia de organizare; 3) conducerea unitar; 4) participarea funcionarilor la conducerea instituiilor; 5) comunicarea direct dintre ef i funcionari; 6) recunoaterea meritelor ce revin funcionarilor; 7) simplificarea activitii i structurii administraiei 1) Diversitatea formelor n activitatea de organizare a determinat cerina elaborrii unei concepii de organizare unitar n acest domeniu. Utilitatea acestui principiu decurge din faptul c evit tendinele divergente care pot aprea n domeniul organizrii, datorit numrului mare de instituii publice. O organizare divers, cu structuri diferite de la un aparat administrativ la altul, creeaz disfuncionaliti n planul conducerii, coordonrii i controlului. De aceea, nu se recomand o organizare perfect, din punct de vedere teoretic, la nivelul unei instituii administrative, (care ar contraveni funcionrii ansamblului), deoarece rezultatul activitii tuturor instituiilor publice este mult mai important dect o performan singular.

Principiile specific

F

23

Acest principiu are aplicabilitate pe plan naional, deoarece administraia local de specialitate este subordonat administraiei centrale, iar aceasta, la rndul su, este subordonat Guvernului. 2) n concordan cu principiul anterior, acioneaz al doilea principiu n activitatea administrativ, i anume, autonomia de organizare. Conceptul de autonomie se explic prin nsuirea structurilor sociale de a fi autoreglabile. Administraia public reprezint un subsistem al societii, iar instituiile publice sunt ansambluri concrete, capabile s soluioneze problemele legate de activitatea i structura lor. De aceea, instituiilor administrative beneficiaz de autonomie relativ i sunt capabile s se autoregleze. Aceasta nseamn c ele au posibilitatea s se adapteze la sarcinile care le revin, s caute soluii pentru rezolvarea fiecrui caz n parte, s-i realizeze singure scopul. Autonomia de organizare urmeaz a se manifesta, ns, ntrun cadru legal, cu respectarea normelor juridice i reprezint ceea ce se numete puterea de apreciere sau puterea discreionar a administraiei. n lipsa autonomiei, instituiile publice nu ar putea fi raional organizate, deoarece pentru funcionarea lor ar fi necesar un numr prea mare de instruciuni detaliate. Respectarea acestui principiu face ca instruciunile care se refer la instituiile administraiei s stimuleze caracteristica lor de autoreglare; n caz contrar, s-ar majora n mod nejustificat cheltuielile aparatului administrativ. 3) Principiul conducerii unitare se afl n concordan cu cel al organizrii unitare i reprezint o cerin obligatorie n orice condiii i la toate nivelurile activitii sociale. O conducere realizat pe baze tiinifice asigur o unitate ferm, att n planul gndirii, ct i n cel al aciunii. Dar aceast unitate nu este incompatibil cu un schimb liber de preri, n cadrul cruia pot s apar i puncte de vedere diferite. Astfel, n faza de elaborare a deciziilor, trebuie asigurate condiii pentru dezbaterea complex a problemelor i realizarea unei largi confruntri de opinii, n scopul fundamentrii ct mai temeinice a soluiilor. ns, odat ce s-a ajuns la o concluzie i s-a adoptat o decizie, aceasta devine obligatorie pentru toi, chiar i pentru cei care au avut alt prere. Realizarea conducerii unitare n administraia central este compatibil cu asigurarea autonomiei locale n unitile teritorial-administrative, care trebuie s satisfac cerinele colectivitilor locale, dar s nu contravin principiului unitii. n practic, pentru realizarea acestui principiu este necesar ca fiecare ef al unei instituii publice s stabileasc o direcie unitar de aciune, de la care s nu admit abateri. n acest sens, se impune respectarea regulii ca orice funcionar s depind ierarhic de un singur ef i s nu primeasc, n acelai timp, dispoziii de la mai muli efi. 4) Participarea funcionarilor la activitatea de conducere presupune consultarea sistematic a acestora asupra stabilirii sarcinilor care le revin, ntruct de efortul lor depind n ultim instan, realizrile n plan administrativ. Astfel, orice conductor eficient trebuie, nu numai s ncurajeze funcionarii n iniiativele lor, dar s le acorde anumite rspunderi n planul conducerii, n limita competenelor pe care le au. Pentru a crea un climat de colaborare, conductorul cere, ori de cte ori are posibilitatea, sugestii i propuneri de la subalterni. Aceast metod are efecte psihologice semnificative, dac funcionarii care particip la elaborarea programului sau a deciziilor respective le consider ca fiind ale lor i, n consecin asum rspunderea pentru ndeplinirea acestora. Se pornete, deci, de la premisa c, interesul pentru 24

deciziile proprii este mai mare dect fa de ale celorlali. A da colaboratorilor sentimentul c ei i-au stabilit propria lor sarcin, este metoda cea mai potrivit de a obine de la ei rezultate superioare. Aplicarea acestui principiu necesit respectarea anumitor reguli, dintre care menionm: dup elaborarea unei decizii, ultimul cuvnt trebuie s-l aib eful instituiei/compartimentului, care urmeaz s-i asume direct rspunderea; colaboratorii trebuie moderai, pentru a nu aduce puncte de vedere pariale care s prejudicieze viziunea unitar realizat i pentru a elimina gradul de influen asupra celorlali funcionari. dac colectivul de funcionari nu poate aduce o contribuie real la luarea deciziei, este inutil s i se cear prerea, mai ales, n anumite probleme care-i depesc competena; este recomandabil ca, ori de cte ori se ia o decizie la care unii funcionari au avut un rol deosebit, s se menioneze numele i contribuia lor. n acest mod se ncurajeaz spiritul de colaborare cu efecte favorabile pentru viitor, ca i spiritul de solidaritate pentru aciunile efectuate n comun. 5. Comunicarea direct dintre ef i funcionari este un principiu foarte important. Funcionarii publici i mbuntesc rezultatele, dac sunt bine i la timp informai de ctre superiorii lor. Dac eful ascunde fa de funcionari condiiile n care se nfptuiete misiunea instituiei n ansamblu, dificultile aprute sau rezultatele obinute n fiecare etap, colectivul de funcionari este lipsit de informaiile necesare pentru realizarea n condiii de eficien a activitii sale. Funcionarii care nu sunt inui la curent cu activitatea instituiei, se consider diminuai n valoarea lor profesional, lipsii de ncrederea i respectul pe care le merit. Comunicarea confer substan, att aciunilor realizate, ct i colaborrii dintre conducere i funcionari. Conductorul care consider c-i sporete puterea, pstrnd anumite secrete fa de colaboratorii si direci, greete i astfel scade eficiena activitilor respective. Cunoaterea subordonailor nu se poate obine numai prin mijloace obiective, dar nici prin mijloace pur personale, care diminueaz autoritatea i obiectivitatea efului. Este de preferat ca eful s nu se amestece n problemele prea intime sau particulare ale colaboratorilor, chiar dac cunoscndu-le, obine informaii mai precise. Atunci cnd este necesar s se obin i unele date despre viaa particular a subalternilor, ele trebuie reduse la strictul necesar i urmeaz a fi bine verificate. Utilizarea lor nu are justificare dect n interesul funcionarilor sau al activitii instituiei. Dac informaiile deinute au un caracter confidenial sau pot aduce prejudicii celui n cauz prin difuzarea lor, discreia devine obligatorie; ea ine de secretul profesional i de moralitatea efului. 6. Una din modalitile cele mai simple, dar eficiente de a stimula funcionarii i a le mbunti activitatea, const n recunoaterea meritelor ce revin funcionarilor Aprecierea trebuie s fie meritat i sincer. Dac recompensa se acord pe nedrept, ea l demobilizeaz pe cel care beneficiaz de ea, ntruct acesta nu mai depune nici un efort pentru a-i depi valoarea. n acelai timp, ea are rezultate negative i pentru ceilali funcionari, deoarece n loc s-i stimuleze spre o activitate merituoas, i incit la aciuni de captare a bunvoinei efului. Pe de alt parte, pentru a eficientiza activitatea instituiei, un conductor trebuie s aplice sanciuni funcionarilor nedisciplinai sau care au greit. O conduit corect din 25

Principiile restrictive

F

partea efului contribuie la satisfacerea interesului reciproc al instituiei i funcionarilor. n practic, conductorul instituiei publice obine de la funcionari rezultate superioare, n msura n care el manifest interes i pentru realizarea aspiraiilor personale ale acestora. Ar constitui o eroare dac s-ar considera c toi funcionarii dintr-o instituie servesc scopurile acesteia; unii dintre funcionari nu colaboreaz, dect n msura n care i ating i scopurile proprii. ns, un conductor eficient urmeaz s utilizeze aspiraiile personale ale funcionarilor, pentru realizarea scopurilor instituiei, satisfcnd n acelai timp i interesele celor n cauz. 7. Principiul simplificrii activitii i structurii administraiei se opune supradimensionrii aparatului de stat, funcionrii unor structuri paralele cu atribuii similare, birocraiei inutile, soluiilor complicate i formularisticii voluminoase. Toate acestea au efecte duntoare i costuri nejustificate. Simplificarea administraiei, implicit a aparatului administrativ de stat, trebuie s se fac n mod raional, n concordan cu cerinele reale ale bunei funcionri a instituiilor publice. n acest sens, se disting dou direcii principale de aciune: o simplificare intern, realizat din interiorul organelor i instituiilor publice i care se refer la activitatea i structura acestora. Astfel, se elimin formele de activitate i aciunile inutile, precum i structurile neraionale; o simplificare extern care se refer la activitatea i structura exterioar a administraiei publice i se efectueaz la nivelul ministerelor i celorlalte organe centrale i locale. n acest mod, se elimin activitile paralele, inutile i compartimentele intermediare a cror existen nu se justific. Literatura european de specialitate reine i alte principii specifice administraiei, care pot avea fie efect de restrngere (principii restrictive sau de restricionare) a activitii acestui sector. fie efect de activare sau de aciune (principii proactive) Aceste principii caracterizeaz sectorul public i arat prin ce se difereniaz o organizaie public de una privat. Sunt dou grupe de principii: principii restrictive i principiile proactive. I. Principiile restrictive (de restricionare) sunt urmtoarele: 1) legalitatea; 2) egalitatea; 3) obiectivitatea; 4) continuitatea. Aceste principii se caracterizeaz prin obligativitatea ndeplinirii lor de ctre puterile publice, iar n caz contrar, ceteanul poate formula o plngere la tribunal. Se ntlnesc n textele Constituiei ntr-o form explicit i au un caracter reactiv. 1. Principiul legalitii presupune c prestarea serviciilor trebuie s se realizeze n conformitate cu norma aplicabil (legea) i cu supunerea fa de principiile dreptului, att n administraia public ct i n cea privat. 2. Egalitatea urmrete promovarea echitii cu privire la accesul la serviciile publice, att din punct de vedere geografic, ct i din cel al diferitelor categorii de utilizatori (ex: scrisorile trebuie s ajung n orice col al rii, timbrul costnd la fel). 3. Obiectivitatea are n vedere ca serviciile s fie prestate cu imparialitate, justiie i interes general. 4. Pe baza principiului continuitii, prestarea serviciilor trebuie s se realizeze (innd cont de specificul fiecrui sector) de o manier permanent, regulat i 26

nentrerupt (ex: pota trebuie s funcioneze permanent, poliia trebuie s protejeze cetenii mereu etc.). II. I. Principiile proactive sunt urmtoarele: 1) transparena; 2) participarea; 3) responsabilitatea; 4) economia, 5) eficiena 6) eficacitatea. Principiile proactive pot aprea n textele constituionale, dar nu sunt exigibile n faa tribunalelor. Aceste principii demonstreaz dorina prestrii serviciului n condiiile cele mai bune, din partea organizaiei. Fa de principiile reactive, aceste principii propun ca administraia s ntmpine evenimentele, s caute o soluie la probleme chiar nainte ca acestea s apar, s conteze pe ajutorul cetenilor si. 1. Transparena cu excepia serviciilor secrete ale statului trebuie s dea posibilitatea cetenilor i utilizatorilor s participe la asigurarea unei funcionri corecte a activitii, s dispun de informaie, ca baz de dialog ntre administraie i cetean. De asemenea, transparena trebuie s serveasc drept instrument de control a administraiei publice din partea cetenilor. Acest principiu nu opereaz n sectorul privat. 2. Participarea statueaz concepia potrivit creia, ceteanul este n acelai timp utilizator i proprietar al serviciilor publice private, n calitatea sa de contribuabil. Rezult astfel c, participarea sa este garantat pentru ca serviciul s fie prestat corect, chiar prin implicarea ceteanului n colaborare cu unitatea prestatoare. 3. Responsabilitatea se refer la msura n care organizaia public se face responsabil de prestarea serviciului (n faa Parlamentului dar i n faa cetenilor). Este responsabilitatea statului n faa societii civile, nu numai pentru serviciile pe care el le presteaz dar, n general, i pentru bunstarea general pe care o realizeaz prin intermediul altor participani implicai n crearea avuiei naionale. 4-6. Economia, eficiena, eficacitatea. Toate aceste trei principii se orienteaz spre acelai scop i anume, o utilizare mai bun a banilor contribuabililor. Astfel, prin economie, sectorul public trebuie s aplice reguli de austeritate pentru a se reduce cheltuiala public la ct mai mult posibil. Acest principiu se relaioneaz direct cu principiul eficienei, conform cruia obiectivele publice trebuie s se obin cu cel mai mic numr de resurse posibile. Eficacitatea se refer, n exclusivitate la ndeplinirea obiectivelor n condiii corespunztoare bazate, fie pe maximizarea efectelor, fie pe minimizarea eforturilor.

Principiile proactive

F

2h

27

BIBLIOGRAFIE SELECTIV1. ALEXANDRU, I., Criza administraiei, Editura Economic, Bucureti, 2001. 2. ALEXANDRU, I., Administraia public - Teorii, realiti, perspective, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002. 3. APOSTOL TOFAN, D., Drept administrativ, vol. I/vol II, Editura All Beck, Bucureti, 2003/2004. 4. CHEVALIER, J. Science administrative, Presses Universitaires de France, Paris, 1986. 5. DORIAN, Rais, Managementul administraiei publice, Editura Independena Economic, Brila, 1999. 6. IORGOVAN, A., Tratat de drept administrativ, vol. I-II, ediia a IV-a, Editura "All Beck", Bucureti, 2005. 7. MANDA, C.; BANCIU, D., Administraia public i ceteanul, Editura Tehnic, Bucureti, 1997. 8. MANDA, Corneliu, tiina administraiei, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2004. 9. MANDA, Corneliu, Controlul administrativ n spaiul juridic european, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2005. 10. NEGOI, AL., Drept administrativ i tiina administraiei, Editura ATLAS LEX, Bucureti, 1993. 11. OROVEANU, M. T., Tratat de tiina administraiei, Editura CERMA, Bucureti, 1996. 12. POPESCU, C. L., Autonomia local i integrarea european, Editura "All Beck", Bucureti, 1999. 13. PREDA, M., Drept administrativ partea general, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2006. 14. PREDA, M.; VASILESCU, B., Drept administrativ partea special, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2007. 15. SANTAI, Ion, Drept administrativ i tiina administraiei, Editura Risoprint, Cluj Napoca, vol. I i II, 2003.

TEST DE AUTOEVALUARE

TESTE I NTREBRI DE AUTOEVALUARE 1. Artai care este rolul principiilor n cadrul tiinei administraiei. 2. Enumerai principiile generale aplicabile n tiina administraiei. 3. Enumerai principiile specifice aplicabile n tiina administraiei. 4. Descriei principiul conform cruia administraia public se afl n serviciul ceteanului. 5. Prezentai principiul participrii funcionarilor la conducerea instituiei i 28

artai crei categorii de principii aparine. 6. Descriei principiile restrictive aplicabile administraiei publice.

TEM DE REFLECIE Cum vedeti administratia publica in perspectiva UE?

29

CAPITOLUL IIISarcinile administraiei publiceObiectiv general: identificarea i cunoaterea sarcinilor caracteristice administraiei publice Obiective operaionale: - cunoaterea conceptului de sarcin administrativ; - cunoaterea clasificrii sarcinilor administrative; - reliefarea criteriilor de realizare optim a sarcinilor administrative.

1. Conceptul de sarcin administrativ 2. Clasificarea sarcinilor administraiei publice

1. Conceptul de sarcin administrativStudiate n perspectiva sistemic, o instituie public sau un organ al administraiei pot fi nelese n esena lor, cunoscndu-se locul i importana sarcinilor pe care le ndeplinete fiecare n cadrul societii. Sistemul organizatoric al administraiei este determinat de nivelul divizrii sociale a activitii de specialitate, de sarcinile ce urmeaz a fi ndeplinite prin instituiile administrative i de complexitatea funciilor statului. Folosirea termenilor de sarcini, competen, funciuni necesit unele precizri succinte. Astfel, sarcinile administraiei sunt reprezentate prin toate misiunile (ansamblul misiunilor) pe care aceasta le ndeplinete sau trebuie s le nfptuiasc aceasta. Stabilite de puterea politic, ndeplinirea sarcinilor este influenat de consideraii tehnice. Este de remarcat c progresul tiinific atenueaz diferenele dintre sarcinile tehnice ale administraiei dintre statele dezvoltate i cele slab dezvoltate, ajungndu-se la unele constante, la un model teoretic cu o valabilitate general. Chiar n statele subdezvoltate sau n curs de dezvoltare, administraia are aceeai sarcin principal, de a servi omul i a satisface interesul general pe baze democratice, legale, morale. Competena este o noiune de drept public. Ea nseamn cadrul juridic, stabilit de lege, n care funcionarii publici i ndeplinesc atribuiile legale, n scopul realizrii sarcinilor administraiei. Funciunea implic un raport n sens matematic, n aa fel nct, ea poate constitui o legtur ntre sarcin care se cerceteaz n tiina administraiei i competen care face obiectul de studiu al dreptului administrativ. Atunci cnd se nfiineaz o instituie public, se are n vedere un anumit scop, respectiv satisfacerea cerinelor publice, de interes general. Acesta este, totodat, obiectivul principal al activitii administraiei. S-ar putea afirma c precizarea sarcinilor presupune cunoaterea mijloacelor de care dispune administraia. n realitate, resursele umane, materiale i financiare sunt divizate i organizate n funcie 30

de sarcinile care urmeaz a fi ndeplinite, astfel nct finalitatea apare pe primul plan n tiina administraiei. n perioada actual, sarcinile administraiei statului au sporit continuu, fapt care se explic prin complexitatea vieii sociale i cerinele din ce n ce mai mari ale oamenilor. Sarcinile administrative au luat proporii considerabile dup cel de-al doilea rzboi mondial, prin preluarea de ctre stat, a unor misiuni economice, socialculturale sau tiinifice, pe lng cele tradiionale, politico-administrative. n ultimii ani, n grija administraiei au trecut i unele probleme foarte importante legate de protecia mediului nconjurtor i combaterea polurii. De asemenea, n toate statele, prestaiile furnizate populaiei sunt n cretere i ele atest o amplificare a sarcinilor administraiei. Pe lng volumul ridicat al prestaiilor, cerina unei caliti sporite a acestora, a impus necesitatea reorganizrii modului de repartizare a sarcinilor i folosirea unor mijloace moderne de aciune. Este de dorit ca administraia s fie n aa fel organizat, nct s poat ndeplini orice sarcini, fr s se recurg la transformarea structurii sale. n principiu, nu se recomand o modificare a structurii administrative, dect dac cerinele sociale o impun. De cele mai multe ori, este suficient s se procedeze la o mai raional repartiie a noilor sarcini primite ntre instituiile administrative existente. Complexitatea sarcinilor administraiei determin diversitatea soluiilor de ndeplinire a lor. Este necesar ca un fond de sarcini generale s se regseasc n orice administraie. n ceea ce privete sarcinile tehnice, ele urmeaz a fi ncredinate unor organe administrative specializate, pentru a se evita multiplicarea nejustificat a unor instituii care ndeplinesc aceleai misiuni. O alt distincie se poate face ntre sarcinile permanente care se ntlnesc n mod continuu ntr-o instituie public i cele temporare, care apar n anumite mprejurri sau au un caracter sezonier. Adaptarea administraiei la sarcinile sale nseamn un efort continuu de organizare interioar, raional i eficient a acesteia, precum i o aciune de coordonare a activitilor desfurate de ctre instituiile publice. Analiza sarcinilor administraiei pune n eviden multiplicarea, caracterul eterogen al acestora i strnsa lor interdependen. O enumerare detaliat a sarcinilor administraiei nu ar prezenta interes tiinific. Atunci cnd analiza unei anumite sarcini devine necesar, aceast sarcin urmeaz a fi descompus n mai multe diviziuni, care, la rndul lor, pot fi subdivizate n activiti elementare. Examenul detaliat al sarcinilor administraiei evideniaz diversitatea lor, n ceea ce privete natura activitilor, a mijloacelor utilizate, a mediului social i a zonei n care acioneaz funcionarii publici. De aici decurge dificultatea cercetrii acestor sarcini, determinat de caracterul eterogen al scopurilor care le sunt atribuite i de interdependena lor. Aceste cauze explic i greutile generate de repartizarea sarcinilor ntre organele administraiei. De exemplu, o structur poate fi considerat ca adecvat pentru rezolvarea unei probleme de coordonare ntr-o anumit activitate. Aceeai structur se poate dovedi necorespunztoare, pentru a satisface cerinele de coordonare n alte compartimente de activitate. Aadar, n realitate, pot exista tot attea structuri adecvate, cte probleme de coordonare se pun. Existena acestor dificulti impune studierea lor n scopul mbuntirii activitii administraiei. Pentru a remedia situaiile de supraaglomerare a structurilor birocratice, de cumulare de ctre un singur organ al administraiei a unor sarcini multiple, n tiina administraiei se studiaz reguli, metode i soluii, a cror aplicare variaz, de la un caz, la altul. 31

n toate mprejurrile, se procedeaz la adaptarea activitii i structurii administraiei la sarcinile primite i nu invers. Pe plan mondial, adaptarea administraiei la transformrile economico-sociale constituie una din problemele importante din ultima jumtate a secolului al XX-lea.

2. Clasificarea sarcinilor administraiei publiceSarcinile caracteristice administraiei publice se pot clasifica dup mai multe criterii, i anume: criteriul material, al coninutului lor ca activitate cerut, care impune studierea mijloacelor juridice i a resurselor umane, materiale i financiare, utilizabile pentru ndeplinirea sarcinilor; criteriul organic, care determin descrierea unei categorii de organe de specialitate; aceasta nseamn enumerarea unor structuri administrative diversificate, precum sunt acelea ale organelor centrale ale administraiei publice. Cel mai raional criteriu este ns acela al finalitii i anume al scopului tehnic i specific urmrit n ndeplinirea fiecrei sarcini. Aceste scopuri pot fi clasificate, din punct de vedere geografic, n funcie de teritoriul n care se nfptuiesc. Astfel, sarcinile ndeplinite de organele centrale ale administraiei au o importan general, fiind nfptuite n acelai mod pe tot teritoriul rii. Alte sarcini sunt locale, limitate la un jude, ora sau comun, urmrindu-se satisfacerea unor cerine sociale specifice. Pornind de la criteriul finalitii, n literatura de specialitate se ntlnesc diverse clasificri ale sarcinilor administraiei. Aa, de pild, n opinia lui L.D. White, sarcinile administraiei pot fi clasificate n: sarcini (misiuni) operaionale; sarcini auxiliare; sarcini de conducere. Misiunile operaionale reprezint categoria principal de sarcini a administraiei i se difereniaz prin coninut n: sarcini politice (aprare, poliie), educative (nvmnt, cultur), sociale (sntate, asisten) i economice. Prin aceste sarcini, administraia furnizeaz prestaii publicului, n mod direct, prin activitatea instituiilor specializate, cum sunt: armata, poliia, coala etc. Sarcinile auxiliare sunt menite s sprijine nfptuirea celor principale, dar funcionarii care le nfptuiesc nu vin n contact direct cu publicul i nu furnizeaz prestaii, dect diferitelor compartimente administrative: personal, contabilitate, documentare, oficii juridice, etc. Sarcinile de conducere sau de stat major sunt ndeplinite de ctre conductorii instituiilor publice aflai n contact direct cu activitatea politic i implic dirijarea activitii administrative i elaborarea politicii acestor instituii. Profesorul francez de tiina administraiei, Roland Drago reduce la patru categorii sarcinile principale ale administraiei, i anume: misiunea de informare care constituie punctul de plecare necesar oricrei aciuni administrative. Fie c informaia este spontan sau obinut la cererea administraiei, fie c ea privete n detaliu dorinele publicului sau principiile unei reforme importante, ea reprezint baza esenial a oricrei aciuni administrative, indiferent de nivelul acesteia. Documentarea se realizeaz cu ajutorul unor compartimente specializate; 32

Sarcinile principale

F

Sarcinile secundare

F

misiunea de studiu. Sarcina de studiu are loc dup faza de informare i este premergtoare deciziei. Misiunea de studiu este obligatorie pentru administraie, chiar dac se creeaz organisme administrative specializate n studii, la orice nivel s-ar afla ele; misiunea de pregtire a deciziilor aparine ntotdeauna administraiei i de aceea se acord o deosebit importan, studierii procesului decisional; misiunea de executare i adaptare este sarcina cea mai important a administraiei i realizeaz contactul acesteia cu populaia. n ndeplinirea acestei sarcini de executare i adaptare a deciziilor la exigenele cetenilor, procesul decizional se repet pn la cele mai mici activiti administrative. De asemenea, administraia, n realizarea sarcinii sale de a se adapta la cerinele publicului, se poate ndeprta uneori, de la linia deciziilor luate. n aceste cazuri, dreptul administrativ nregistreaz abateri de la regulile juridice; abaterile devin obiect de studiu pentru tiina administraiei, deoarece mresc eficiena activitii instituiilor publice. Pe lng sarcinile principale, administraia are de ndeplinit i sarcini secundare cum sunt cele de informare a publicului, de a realiza o activitate de relaii publice, de a-i mbunti metodele i a organiza compartimentele. Sarcinile secundare pot fi: interne i externe. Cele interne se produc n interiorul aparatului administrativ. ndeplinirea lor contribuie i la realizarea sarcinilor externe, viznd misiuni prin care instituiile publice intr n contact cu publicul. n afar de clasificarea prezentat a sarcinilor administraiei, sunt folosite i criterii de realizare optim a sarcinilor, dintre care se remarc: a) criteriul dublei ntrebuinri, care are n vedere eliminarea paralelismelor n activitatea instituiilor sau organelor publice. Aplicarea acestui criteriu permite identificarea situaiilor n care se impune desfiinarea unor compartimente inutile; atunci cnd mai multe organe ale administraiei publice urmresc ndeplinirea acelorai misiuni, fr ca acestea s se refere la compartimente de activitate distincte, se impune, fie fuziunea lor, fie desfiinarea unora dintre ele. n mod concret, se analizeaz care dintre asemenea organe administrative se vor suprima, urmnd ca resursele umane, materiale i financiare, ale activitilor desfiinate, s se utilizeze n alte scopuri; b) criteriul simplificrii, care urmrete evitarea supraaglomerrii i reducerea volumului lucrrilor din administraie. Simplificarea trebuie conceput i efectuat n concordan cu cerinele reale ale organelor administraiei, deoarece fcut neraional, n unele cazuri, poate avea consecine duntoare. c) criteriul raionalizrii i al randamentului maxim. n raport cu acest criteriu, se urmresc obiective cum sunt: creterea operativitii instituiilor publice; sporirea eficienei activitilor de conducere i execuie; utilizarea judicioas a forei de munc; reducerea la strictul necesar a numrului funcionarilor administrativi. d) criteriul utilitii i al valorii sociale. n raport cu acest criteriu, creterea eficienei n activitatea din sfera administraiei publice nu reprezint un scop n sine ci se subordoneaz utilitii pe care serviciile administrative o au pentru societate. ntrun stat de drept, valoarea administraiei se apreciaz n funcie de modul cum au fost ndeplinite sarcinile, de caracterul democrat, legal i moral al activitii desfurate.

33

2h

BIBLIOGRAFIE SELECTIVBIBLIOGRAFIE 1. ALEXANDRU, I., Criza administraiei, Editura Economic, Bucureti, 2001. 2. ALEXANDRU, I., Administraia public - Teorii, realiti, perspective, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002. 3. APOSTOL TOFAN, D., Drept administrativ, vol. I/vol II, Editura All Beck, Bucureti, 2003/2004. 4. CHEVALIER, J. Science administrative, Presses Universitaires de France, Paris, 1986. 5. DORIAN, Rais, Managementul administraiei publice, Editura Independena Economic, Brila, 1999. 6. IORGOVAN, A., Tratat de drept administrativ, vol. I-II, ediia a IV-a, Editura "All Beck", Bucureti, 2005. 7. MANDA, C.; BANCIU, D., Administraia public i ceteanul, Editura Tehnic, Bucureti, 1997. 8. MANDA, Corneliu, tiina administraiei, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2004. 9. MANDA, Corneliu, Controlul administrativ n spaiul juridic european, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2005. 10. NEGOI, AL., Drept administrativ i tiina administraiei, Editura ATLAS LEX, Bucureti, 1993. 11. OROVEANU, M. T., Tratat de tiina administraiei, Editura CERMA, Bucureti, 1996. 12. POPESCU, C. L., Autonomia local i integrarea european, Editura "All Beck", Bucureti, 1999. 13. PREDA, M., Drept administrativ partea general, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2006. 14. PREDA, M.; VASILESCU, B., Drept administrativ partea special, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2007. 15. SANTAI, Ion, Drept administrativ i tiina administraiei, Editura Risoprint, Cluj Napoca, vol. I i II, 2003.

TEST DE AUTOEVALUARE TESTE I NTREBRI DE AUTOEVALUARE 1. Definii noiunea de sarcin administrativ. 2. Precizai care sunt criteriile de clasificare a sarcinilor administrative 3. Cum se clasific sarcinile administrative n viziunea lui L. D. White? 4. Care sunt cele patru categorii de sarcini principale definite de Roland 34

Drago? 5. n ce const criteriul raionalizrii i al randamentului maxim?

TEM DE REFLECIE In ce consta importanta sarcinilor de conducere?

35

CAPITOLUL IVStructura administraiei publiceObiectiv general: cunoaterea modului de organizare i structurare a administraiei publicela nivel central i la nivel local, din perspectiva principiilor constituionale de descentralizare i autonomoe local.

Obiective operaionale: reliefarea necesitii structurrii administraiei publice; cunoaterea structurii organelor centrale ale administraiei publice; prezentarea structurii administraiei publice la nivel local; prezentarea principiilor care stau la baza organizrii administraiei publice locale.

1. Consideraii generale 2. Structura administraiei publice centrale 3. Structura administraiei publice locale

3.1. Principii de organizare a administraiei publice teritoriale 3.2. Descentralizare - federalism 3.3. Descentralizare - autonomie local - subsidiaritate 3.4. Descentralizarea administraiei publice i autonomia local n Romnia

1. Consideraii generaleDin punct de vedere organizatoric, administraia public se constituie ca un sistem integrat specific domeniului, compus din organe i instituii a cror funcionare se ntreptrunde i se intercondiioneaz. La rndul su, structura administraiei publice desemneaz pe de o parte componentele instituionale ale sistemului administrativ, iar pe de alt parte, compartimentele funcionale ale fiecrei instituii. Structura nu este identic pentru toate organele administraiei deoarece ea este determinat de sarcinile mari ce revin fiecreia i care sunt diferite, dup specialitatea lor (politico-administrative, economice, social-culturale sau tiinifice). Instituiile administraiei care nfptuiesc sarcini generale, pot avea o structur asemntoare, o structur tip; acelea care ndeplinesc sarcini tehnice, de specialitate, urmeaz s aib o structur deosebit pentru fiecare specialitate n parte, o structur individual, proprie. 36

Prin cercetrile efectuate n tiina administraiei, se urmrete s se determine structura optimal a organelor administraiei statului. n acest sens, se studiaz modul de repartizare a atribuiilor ntre organele administraiei i a sarcinilor ntre compartimentele i ntre funcionarii din cadrul unui organ al administraiei. Totodat, se au n vedere i mijloacele de a se obine raionalizarea i simplificarea structurilor instituiilor publice. n principiu, studierea structurii administraiei publice se dovedete a fi de mare i