Mariana Oprican Drept administrativ

Bucuresti 2006

MARIANA OPRICAN

© 2009 Bucuresti, România str. Dionisie Lupu nr. 70, sector 1 tel.: (004021) 330.21.42

DREPT ADMINISTRATIV

fax: (004021) 330.10.83 www.utm.ro

Partea generala

Curs pentru învatamântul la distanta

1

Drept administrativAdministratia publica si dreptul administrativ

CUPRINSCAPITOLUL I Administratia publica si Dreptul administrativ . 31. Conceptul de administratie publica .......................................... 3

2. Centralizare si autonomie în administratia publica .................. 73. Dreptul administrativ ramura a sistemului de drept .............. 103.1. Conceptul de Drept administrativ .................................... 103.2. Normele de Drept administrativ ...................................... 113.3. Raporturile de Drept administrativ .................................. 13

4. Izvoarele Dreptului administrativ ............................................ 17CAPITOLUL II Formele de înfaptuire a administratiei publice .. 21A. Actul administrativ ................................................................... 211. Notiunea de act administrativ .................................................. 212. Denumirea actelor administrative ............................................ 273. Clasificarea actelor administrative ........................................... 284. Forta juridica a actelor administrative ..................................... 315. Conditii de valabilitate privind emiterea actelor administrative 34

6.Intrarea in vigoare a actelor administrative.................................387. Executarea actelor administrative ............................................ 41 8. Încetarea efectelor juridice ale actelor administrative ............. 42

8.1. Consideratii generale ....................................................... 428.2. Suspendarea executarii actelor administrative ................. 428.3. Anularea actelor administrative ....................................... 43

B. Operatiile administrative si alte operatii materiale .................. 471. Notiunea de operatie administrativa ........................................ 472. Diferite operatii administrative ................................................ 47

CAPITOLUL III Apararea valorilor sociale cu mijloace dedrept administrativ .........................................................................49 1. Raspunderea administrativa .....................................................49 2. Sanctiunea administrativa ........................................................ 513. Executarea silita ....................................................................... 524. Regimul juridic al contraventiilor ............................................ 53

4.1. Definitia contraventiei ..................................................... 534.2. Deosebirile dintre contraventie si infractiune .................. 544.3. Deosebirile dintre contraventie si abaterea disciplinara .. 554.4. Subiectele raspunderii contraventionale .......................... 554.5. Vinovatia .......................................................................... 564.6. Cauzele care înlatura raspunderea contraventionala........ 564.7 Raspunderea contraventionala si raspunderea civila ....... 614.8. Sanctiunile contraventionale ............................................ 614.9. Stabilirea contraventiei .................................................... 684.10. Constatarea contraventiilor ............................................. 694.11. Aplicarea sanctiunii contraventionale ............................. 724.12. Caile de atac ................................................................... 754.13. Executarea sanctiunilor contraventionale ....................... 77

Capitolul IV Domeniul public .................................................... 781. Notiunea de domeniu public .................................................... 78

1.1. Crearea termenului de domeniu public ............................ 781.2. Componenta si definitia domeniului public ..................... 79

2

1.3. Caracteristicile domeniului public ................................... 791.4. Clasificarea bunurilor apartinând domeniului public ...... 80

2. Regimul juridic al domeniului public ...................................... 812.1. Consideratii generale ....................................................... 812.2. Regimul juridic al proprietatii publice ............................. 812.3. Exproprierea .................................................................... 842.4. Concesionarea domeniului public .................................... 862.5. Închirierea domeniului public .......................................... 91

CAPITOLUL IADMINISTRATIA PUBLICASI DREPTUL ADMINISTRATIV

1. Conceptul de administratie publica

Din punct de vedere etimologic, termenul de administratie provine din cuvintele de origine latina ad , care înseamna la , si minister ,care se traduce prin supus , slujitor .În limba latina exista si verbul ad-administrare , care înseamna aservi la ceva, a servi pe cineva.Pornindu-se de la aceasta semnificatie lingvistica, a fost emisa ideeaca administratia trebuie sa actioneze în folosul societatii, sa serveasca societatea, iar functionarii din administratie, în primul rând ministrii,trebuie sa fie slujitori ai societatii .În literatura de specialitate, se pot întâlni doua formulari, aceea de administratie de stat si aceea de administratie publica .Dupa parerea noastra, cele doua formulari diferite exprima în fapt aceeasi notiune. La aceasta concluzie se poate ajunge cu referire la însesi prevederile Constitutiei.Astfel, în Titlul III, intitulat Autoritatile publice, Cap. V poarta denumirea de Administratia Publica. Acest capitol contine doua sectiuni.Sectiunea 1 este consacrata Administratiei publice centrale de specialitate,cu referire la ministere si alte organe centrale de specialitate, iar Sectiuneaa 2-a este consacrata Administratiei publice locale, care se refera la consiliile locale, primari, consiliile judetene.Este evident faptul ca autoritatile publice, mentionate în cele doua sectiuni ale cap. V, Administratia Publica, sunt organe de stat, care desfasoara deci o activitate statala.Se poate ajunge, astfel, la concluzia ca cele doua formulari, la care am facut referire mai înainte, exprima, în fapt, aceeasi notiune, dar în termeni diferiti.Notiunea de administratie de stat sau de administratie publica comporta mai multe acceptiuni.Astfel, o acceptiune este aceea de activitate, situatie în care aceasta notiune este conceputa în sens functional.Într-o alta acceptiune, notiunea de administratie publica evoca un sistem de organe. În acest caz, notiunea de administratie de stat este privita sub aspect organizatoric 3 .Analizata sub aspectul functional, de activitate, administratia publica este o activitate executiva, de executare a legii. Datorita acestei particularitati, autoritatile administratiei publice sunt cunoscute si sub denumirea de organe executive ale statului, deci, prin care se realizeaza puterea executiva.De altfel, potrivit art. 1 din Legea nr. 90/2001, Guvernuleste caracterizat ca fiind autoritatea publica a puterii executive .Aceasta caracterizare se refera nu numai la Guvern, ci la toate celelalteorgane ale administratiei publice, daca ne raportam la art. 110 dinConstitutie, potrivit caruia Guvernul si celelalte organe ale administratiei publice sunt obligate sa prezinte Parlamentului datele si informatiile cerute

3

de acesta. Din aceasta formulare rezulta clar ca Guvernul si celelalte organe ale administratiei publice fac parte din acelasi sistem de organede stat, anume, sistemul autoritatilor administratiei publice.

Însa nu trebuie sa se puna semnul egalitatii între administratia publicasi puterea executiva, desi organele administratiei de stat sunt cunoscute si sub denumirea de organe ale puterii executive.

Aceasta afirmatie se întemeiaza pe faptul ca puterea executiva este înfaptuita nu numai de catre autoritatile administratiei publice, ci si de alte organe de stat, care nu fac parte din sistemul organelor administratiei publice.

Astfel, în tara noastra, organe ale puterii executive sunt Presedintele României, prin unele atributii ale sale, Consiliul Suprem de Aparare a Tarii, Serviciul Român de Informatii, Curtea de Conturi, Banca Nationala a României s.a. Aceste autoritati publice realizeaza puterea executiva, dar fara a face parte din sistemul autoritatilor administratiei publice, al caror organ suprem este Guvernul.

Asadar, sfera autoritatilor puterii executive este mai larga decât sfera organelor administratiei publice, care constituie numai un element component al sistemului autoritatilor puterii executive.

Totodata, administratia publica nu trebuie confundata nici cu activitatea executiva, desi organele administratiei publice sunt denumite organe executive ale statului.

Pe lânga autoritatile administratiei publice, activitate de executare a legii desfasoara toate celelalte organe de stat, precum si organizatiile nestatale sau persoanele fizice.

Astfel, când o organizatie privata respecta autorizatia de functionaresau când un pieton traverseaza strada la culoarea verde a semaforului, acestea sunt actiuni de respectare a legii, de executare a legii.

Instantele judecatoresti aplica legea la cazurile concrete prin solutionarea litigiilor juridice, si aceasta nu este altceva decât o forma specifica de executare a legii.

Chiar si organele legislative executa legea. Astfel, atunci când, de exemplu, cele doua Camere ale Parlamentului îsi aleg organele de lucru,legifereaza, adopta hotarâri cu privire la activitatea Guvernului etc., nu fac altceva decât sa execute legea care le stabileste aceste atributii, anume Constitutia si regulamentul lor de functionare.

Asadar, activitatea executiva are o sfera mai larga decât administratiapublica, aceasta din urma fiind doar o forma specifica a activitatii executive, alaturi de alte variate forme.

Activitatea legislativa reprezinta activitatea de conducere a societatii la nivel superior conducerii înfaptuite prin celelalte activitati statale.Desfasurând aceasta activitate, organele legislative reglementeazacu forta juridica superioara relatiile sociale, prin elaborarea de norme juridice, formeaza alte organe de stat, exercita controlul general al respectarii legii, exercita conducerea în politica externa.

Sub aspectul fortei juridice a actelor emise de catre organele legislative, al locului si al rolului acestora în sistemul autoritatilor statului,activitatea legislativa trebuie considerata cea mai importanta forma deactivitate statala.

Actele organelor legislative sunt adoptate spre a fi aplicate în viata sociala, spre a fi executate. Aceasta cerinta se asigura prin activitatea executiva, înfaptuita, în mare parte, de catre autoritatile administratiei politice.

Daca, sub aspectul importantei reglementarilor juridice, activitatea legislativa se situeaza pe primul loc în cadrul activitatii statale, în ceea ce priveste frecventa actiunilor în viata sociala, contributia în activitatea concreta de satisfacere a cerintelor ce apar în cadrul societatii, pe primul loc se situeaza administratia de stat.

Organele administratiei publice sunt acelea care rezolva în mod concret problemele cotidiene ce apar în viata sociala, adopta masurile operative pentru satisfacerea nevoilor membrilor societatii, contribuind astfel, într-o masura decisiva, la realizarea progresului social . În legatura cu raportul dintre activitatea executiva si administratia

4

de stat, se pune si problema daca administratia de stat, ca forma fundamentala de activitate a statului, de realizare a puterii de stat, poate fi înfaptuita si de alte organe de stat, pe lânga autoritatile administratieipublice.

Aceasta problema se pune deoarece unii autori considera ca administratia de stat poate fi înfaptuita, în subsidiar, ca activitate secundara, pe lânga activitatea lor principala, si de alte organe de stat, nu numai de autoritatile administratiei publice 5 .

Dupa parerea noastra, administratia de stat nu poate fi înfaptuita decât de organele special create pentru a o desfasura, anume organele administratiei publice.

Credem ca trebuie facuta o demarcare neta între administratia de stat, ca forma fundamentala de activitate a statului, de realizare a puterii de stat, si activitatile cu caracter administrativ. În înfaptuirea atributiilor lor specifice, toate organele statului, indiferent de forma fundamentala de realizare a puterii de stat pentru care au fost special create, desfasoara activitati cu caracter administrativ.

Astfel, organizarea si desfasurarea activitatii Parlamentului (a Camerei Deputatilor si Senatului), a comisiilor permanente ale acestora etc. implica în mod necesar si desfasurarea unor activitati cu caracter administrativ, precum convocarea organului, întocmirea proiectului ordinii de zi, difuzarea materialelor, redactarea proceselor-verbale etc.

Dar aceasta nu înseamna ca organele amintite înfaptuiesc administratia de stat. Daca am admite ideea aceasta, ar însemna ca organele legislative înfaptuiesc simultan doua forme ale puterii de stat: puterea legislativa si puterea executiva, ceea ce ar constitui o încalcare a principiului separatiei puterilor în organizarea statala.

Este incontestabil faptul ca prin Constitutie a fost creata, pentru fiecare forma a puterii de stat, o categorie distincta de organe de stat.

Fiecarei puteri publice îi corespunde o categorie distincta de organe de stat, potrivit principiului separatiei puterilor în stat.

Este evident faptul ca una si aceeasi persoana nu poate exercita concomitent doua puteri publice, aceasta constituind una dintre cerintele fundamentale ale principiului separatiei puterilor în stat.

De asemenea, instantele judecatoresti, în realizarea activitatii de judecata, înfaptuiesc activitati cu caracter administrativ, de exemplu înregistrarea cererilor, trimiterea citatiilor, luarea declaratiilor, multiplicarea hotarârilor judecatoresti, expedierea hotarârilor etc.

Toate acestea nu reprezinta administratia de stat, ci doar activitati cu caracter administrativ, necesare pentru desfasurarea activitatii pentru care au fost special create, anume activitatea de judecata.

Mai mult chiar, activitati cu caracter administrativ, asemanatoare celor înfaptuite de organele statului, desfasoara nu numai aceste organe, ci si organizatiile nestatale, precum si persoanele fizice. Or, în nici un caz nu s-ar putea sustine ca si acestea înfaptuiesc puterea executiva, administratia de stat, ca o forma fundamentala de activitate a statului, de realizare a puterii de stat. Asa încât, dupa parerea noastra, administratia de stat, ca forma fundamentala de realizare a puterii de stat, desfasoara numai autoritatile administratiei publice; celelalte organe de stat, în înfaptuirea activitatii specifice pentru care au fost special create, desfasoara numai activitati cu caracter administrativ si nicidecum administratie de stat.

Daca însa prin lege, ca act al Parlamentului, se confera si unor structuri sociale, altele decât cele de stat, prerogative asemanatoare celor ale autoritatilor administratiei publice, atunci si acestea pot înfaptui administratia de stat, ca forma de realizare a puterii de stat, cum este cazul notarilor publici.

În literatura de specialitate se arata ca functiile autoritatilor administratiei publice ar consta în actiune, consultare si deliberare. Pornind de la aceasta opinie, administratia publica a fost clasificata în administratie activa, administratie consultativa si administratie

5

deliberativa. Administratia este activa în cazul în care executa legea sau când adopta o masura de utilitate publica; este consultativa când da avize administratiei active; este deliberativa în situatia în care un organ ia decizii care sunt obligatorii pentru administratia activa .

Existând separat de administratia activa, administratia poate fi si jurisdictionala, cum este în cazul organelor administrative jurisdictionale, specializate în solutionarea litigiilor administrative, organe independente si autonome în decizia lor .

În afara de acceptiunea de forma fundamentala de activitate a statului, termenul de administratie de stat poate fi utilizat si în alte acceptiuni, asa cum am aratat mai înainte.

Astfel, prin administratie de stat se poate desemna si sistemul sau categoria de organe de stat care înfaptuiesc administratia de stat, ca activitate statala.

Administratia de stat a constituit obiectul a numeroase cercetari în literatura de specialitate . În ceea ce priveste notiunea de administratie de stat, opiniile se aseamana asupra unor aspecte, dar se si diferentiaza din alte puncte de vedere.

Lasând la o parte elementele particulare ale diferitelor definitii date administratiei de stat, ca elemente comune ale acestor definitii se pot retine urmatoarele:

1) administratia de stat este o activitate de executare a unor acte juridice; 2) administratia de stat este înfaptuita de organele administratiei publice. In acceptiunea de activitate, administratia de stat poate fi definita ca fiind forma

fundamentala de activitate a statului, înfaptuita de organele administratiei publice, care consta în executarea legii, prin stabilirea unor conduite obligatorii, precum si prin prestarea unor servicii.

Termenul de lege din definitia administratiei este utilizat în acceptiunea sa larga, nu numai în sensul de act al Parlamentului, ci de orice act juridic dat spre executare în competenta organelor administratiei.publice.

Pornind de la definitia prezentata, organele administratiei de stat pot fi grupate în doua mari categorii:

1. organe care executa legea prin stabilirea de conduite obligatorii, de exemplu, Guvernul, ministerele, consiliile judetene, consiliile locale;

2. organe care satisfac cerintele sociale, tot în cadrul activitatii de executare a legii,prin prestarea unor servicii în regim de drept administrativ sau civil, de pilda, institutiile de învatamânt, institutiile sanitare, regiile autonome cu capital de stat etc.

Fiind organe de stat, toate acestea realizeaza puterea de stat, dar într-o masura diferita, în raport cu sarcinile si atributiile pe care le au în desfasurarea activitatii lor specifice. De exemplu, un organ de politie realizeaza puterea de stat într-o masura mult mai mare decât o institutie de cultura si arta.

Mai trebuie observat faptul ca un organ al administratiei publice desfasoara, pe lânga activitati în temeiul puterii de stat, si alte activitati care nu implica puterea de stat, atunci când actioneaza ca persoana juridica, de exemplu, când încheie un contract civil.

Deci, administratia de stat contine 2 categorii de activitati, si anume: a) activitati în realizarea puterii de stat; b) activitati care nu implica realizarea puterii de stat.

Rezulta ca acelasi organ al administratiei publice poate sa apara într-o dubla calitate, aceea de subiect de drept administrativ, când realizeaza puterea de stat, si de subiect de drept civil, când actioneaza ca orice persoana juridica nestatala. Dar specific organelor administratiei publice este faptul ca acestea, în principal, actioneaza în realizarea puterii de stat, ca autoritati publice, ceea ce le confera o situatie speciala în raporturile juridice. Drept urmare, autoritatile administratiei publice pot, cu toata opunerea particularilor, sa-si execute propriile decizii, având privilegiul executarii din oficiu, întrucât actioneaza în temeiul puterii de stat .

6

Teste 1.Originea etimologica a termenului de administratie .2.Semnificatia lingvistica .3.Distinctia între administratie de stat si administratie publica. 4.Acceptiunile notiunii de administratie de stat .5.Comparatia între administratia de stat si puterea executiva .6.Comparatia între administratia de stat si activitatea executiva .7.Cine poate înfaptui administratia de stat (opinii)? 8.Distinctia între administratia de stat si activitatile cu caracter administrativ.9.Clasificarea administratiei de stat .10.Opinii cu privire la definirea administratiei de stat .11.Definitia administratiei de stat. 12.Clasificarea organelor administratiei publice în baza definitiei .13.Dubla calitate a organelor administratiei publice .

2. Centralizare si autonomie în administratia publica

În activitatea organelor administratiei publice, centralizarea si autonomia constituie un tot unitar, care asigura desfasurarea în cele mai bune conditii a activitatii autoritatilor administratiei publice, satisfacerea optima a cerintelor sociale, atât generale, cât si locale, garantia obtinerii unor rezultate superioare în administratie.

Prin centralizare se asigura unitatea, coeziunea în activitatea organelor administratiei publice, în realizarea, mai ales, a intereselor generale ale societatii, prin subordonarea organelor inferioare fata de organele superioare.

Autonomia organelor administrative face posibila rezolvarea operativa si adecvata a problemelor colectivitatilor locale, prin cunoasterea directa a nevoilor acestora, precum si a posibilitatilor de satisfacere a lor.

Descentralizarea îsi propune sa ofere organelor administratiei publice suficienta libertate de actiune pentru adaptarea lor imediata la specificul local, la schimbarile pe plan local, fara a se renunta la o anumita centralizare.

Largirea autonomiei locale stimuleaza initiativa locala, eliberând, totodata, organele centrale de un numar de probleme care privesc îndeaproape colectivitatile locale, lasând rezolvarea acestora în sarcina organelor locale.

În procesul amplificarii autonomiei locale, este necesar sa sporeasca si sarcinile, atributiile, dar si raspunderile organelor locale ale administratiei de stat, pentru rezolvarea în conditii mereu superioare a problemelor care se ridica în unitatea administrativ-teritoriala în care functioneaza.

Organele locale se preocupa de problemele sociale, economice si culturale, nu numai de interes local, ci si de interes national, care se ivesc în unitatea administrativ-teritoriala în care functioneaza. În felul acesta, se înfaptuieste o rodnica colaborare între ministere, alte organe centrale ale administratiei publice, care realizeaza politica statului în domeniile si ramurile lor specifice de activitate, si organele locale ale administratiei publice, conlucrare de natura sa asigure o rezolvare mai eficienta a problemelor mentionate.

Tinându-se seama de natura intereselor ce trebuie satisfacute, de obiectivele urmarite într-un anumit moment, important este sa se stabileasca un raport optim între centralizare si autonomie, în asa fel încât atât nevoile generale ale societatii, cât si cerintele colectivitatilor locale, sa fie cât mai bine satisfacute.

Raportul între centralizare si descentralizare nu este ceva imuabil, dat odata pentru totdeauna. Acest raport are un caracter dinamic, el modificându-se în functie de cerintele

7

fiecarei etape de dezvoltare a societatii, predominând fie centralizarea, când este necesar sa se satisfaca cu prioritate nevoi sociale generale, fie descentralizarea, autonomia, în situatiile în care prioritate are satisfacerea cerintelor colectivitatilor locale.Centralizarea presupune, în primul rând, subordonare.

Subordonarea între autoritatile administratiei publice se realizeaza în functie de competenta organelor între care se stabilesc relatii de subordonare. Competenta, în general, desemneaza ansamblul atributiilor, adica al drepturilor si, totodata, al obligatiilor ce revin organelor administratiei publice, compartimentelor din cadrul unui organ, precum si persoanelor care alcatuiesc un organ.

De regula, exercitarea unui drept implica, totodata, si asumarea unor obligatii pentru titularul dreptului. De exemplu, dreptul unitatilor medico-sanitare de a vaccina populatia constituie si obligatia acestora de a desfasura o asemenea activitate.

Competenta este stabilita prin lege, în primul rând, prin actul de organizare si functionare a organului caruia i s-a stabilit acea competenta. Competenta, fiind stabilita prin lege, este obligatorie, atât pentru organul, compartimentul sau persoana din cadrul organului, cât si pentru cei care vin în contact cu acel organ, compartiment sau persoana. La competenta nu se poate renunta în mod unilateral de catre cel caruia i-a fost stabilita. Competenta nu este un drept subiectiv, care poate fi exercitat sau la care se poale renunta de catre titularul acestuia.

Dupa cum am aratat mai înainte, competenta este obligatorie pentru organul, compartimentul sau persoana careia i s-a conferit.

Competenta este de mai multe feluri. În principal, putem evidentia doua: 1) competenta materiala; 2) competenta teritoriala.

Prin competenta materiala se înteleg sfera si natura problemelor ce pot fi rezolvate de catre titularul acesteia, domeniile si sectoarele în care îsi poate desfasura activitatea, masurile pe care le poate adopta.

Sub aspectul competentei materiale, organele administratiei publice se împart în doua categorii:

- Organe cu competenta materiala generala, care îsi pot desfasura activitatea, în principiu, în toate domeniile si sectoarele de activitate, de pilda, Guvernul sau consiliile locale si judetene.

- Organe cu competenta materiala de specialitate, care îsi pot desfasura activitatea numai în domenii si sectoare precis determinate.

De exemplu, Ministerul Apararii Nationale, Ministerul Administratiei si Internelor, Ministerul Educatiei si Cercetarii, Ministerul Sanatatii etc.

Am afirmat mai înainte ca organele cu competenta materiala generala îsi pot desfasura activitatea, în principiu, în toate domeniile si sectoarele vietii sociale. Aceasta afirmatie se bazeaza pe faptul ca sfera atributiilor nu este întotdeauna la fel pentru toate organele din aceeasi categorie.

De exemplu, un consiliu local sau judetean, desi are o competenta materiala generala, ca si Guvernul, nu este competent într-o serie de domenii si sectoare de activitate în care este competent numai Guvernul, de exemplu, relatiile diplomatice si consulare, apararea nationala, serviciul postal etc., deoarece problemele din aceste domenii sunt de interes national, de interes general al societatii.

Chiar si între organele locale sfera atributiilor este diferita. Astfel, desi au competenta materiala generala, consiliile judetene si consiliile locale se

deosebesc sub aspectul atributiilor privind competenta materiala. Astfel, un consiliu judetean nu este competent în probleme privind, de exemplu, transportul în comun în interiorul localitatilor din acel judet, domeniu în care sunt competente consiliile locale ale acestor localitati.

8

Pe de alta parte, consiliile locale, cu toate ca au competenta materiala generala, nu sunt competente în probleme de interes judetean, de exemplu, amenajarea unui drum care traverseaza judetul sau o parte din judet, ori regularizarea unui râu care trece prin mai multe localitati. Totusi, în anumite probleme de interes judetean se poate stabili o strânsa colaborare între consiliul judetean si consiliile locale din acel judet în rezolvarea acestor probleme.

Prin competenta teritoriala se întelege suprafata de teritoriu în care un organ al administratiei publice îsi poate desfasura activitatea. Sub aspectul competentei teritoriale, organele administratiei publice se împart în doua categorii:

- Organe centrale, care au competenta teritoriala generala, în sensul ca îsi pot realiza atributiile la scara nationala, pe întregul teritoriu al tarii, de exemplu, Guvernul, ministerele, alte organe centrale de specialitate.

Organe locale, cu competenta teritoriala limitata, care îsi pot desfasura activitatea numai în anumite unitati administrativ-teritoriale, de pilda, consiliile judetene, consiliile municipale, orasenesti sau comunale.

În functie de cele doua feluri de competenta, între organele administratiei publice opereaza o subordonare pe linie verticala, o subordonare pe linie orizontala, precum si o dubla subordonare, atât verticala cât si orizontala.

Subordonarea pe linie verticala se realizeaza între organe care au aceeasi competenta materiala, dar o competenta teritoriala diferita, organul cu competenta teritoriala mai restrânsa trebuind sa se subordoneze organelor cu o competenta teritoriala mai larga. De exemplu, un organ de la nivel judetean (inspectorat scolar) se subordoneaza organului din aceeasi ramura de la nivel central (Ministerul Educatiei si Cercetarii).

Subordonarea pe linie orizontala se realizeaza între organele cu aceeasi competenta teritoriala, dar cu o competenta materiala diferita. Astfel, organele de specialitate se subordoneaza organului cu competenta materiala generala de la acelasi nivel. De exemplu, subordonarea ministerelor fata de Guvern.

Prin subordonare pe linie verticala se realizeaza, cu preponderenta, latura centralizatoare, avându-se în vedere, în principal, interesele generale ale societatii, în timp ce prin subordonarea pe linie orizontala se realizeaza mai ales aspectul de autonomie a organelor administratiei publice, satisfacerea, cu preponderenta, a intereselor colectivitatilor locale.

Organele administratiei publice centrale se subordoneaza numai pe linie orizontala. De exemplu, subordonarea ministerelor fata de Guvern.

Subordonarea pe linie verticala are în vedere numai organele care functioneaza în unitatile administrativ-teritoriale.

Subordonarea acestor organe ale administratiei publice prezinta un anumit specific. Astfel, unele dintre aceste organe se subordoneaza si pe linie orizontala, deci prezinta o dubla subordonare. Alte organe ce functioneaza în unitatile administrativ-teritoriale se subordoneaza numai pe linie verticala, de exemplu, organele din domeniul apararii nationale, în timp ce alte organe de pe plan local se subordoneaza numai pe linie orizontala, de exemplu, regiile autonome fata de consiliile judetene sau locale, dupa caz.

Ca exemplu de dubla subordonare se pot da organele de sub autoritatea organelor centrale, care sunt organizate si îsi desfasoara activitatea în unitatile administrativ-teritoriale, cum sunt inspectoratele scolare, directiile de sanatate publica etc. Acestea se subordoneaza atât consiliilor judetene, cât si ministerului de resort din ramura respectiva. Subordonarea fata de consiliile judetene se realizeaza sub aspect financiar, privind modul de utilizare mijloacelor banesti primite de la bugetul judetean sau al municipiului Bucuresti.

Pe linie verticala, sub aspect organizatoric si functional, aceste organe sunt subordonate fata de ministerul din a carui structura organizatorica fac parte, în sensul ca de la organul central primesc instructiuni obligatorii.

9

Accentuarea uneia sau a alteia dintre laturile subordonarii depinde de natura intereselor ce urmeaza a fi realizate, de cerintele sociale ce trebuie satisfacute, de obiectivele urmarite de administratia publica în diferitele momente ale evolutiei societatii.Teste 1.Importanta centralizarii si autonomiei. 2.Continutul centralizarii. 3.Continutul autonomiei ..4.Raportul între centralizare si autonomie 5.Notiunea de competenta .6.Competenta materiala .7.Competenta teritoriala .8.Subordonarea pe linie verticala .9.Subordonarea pe linie orizontala. 10.Dubla subordonare .11.Schimbarea raportului între subordonarea pe linie verticala si pe linie orizontala .

3. Dreptul administrativ ramura a sistemului de drept3.1. Conceptul de Drept administrativ

Termenul de Drept administrativ poate fi utilizat în doua acceptiuni. Într-o prima acceptiune, termenul de Drept administrativ desemneaza o ramura de drept, adica un ansamblu de norme juridice, având un obiect propriu de reglementare, o categorie determinata de relatii sociale.

În a doua acceptiune, termenul de Drept administrativ desemneaza o ramura a stiintei, adica un ansamblu sistematizat de cunostinte despre Dreptul administrativ ca ramura de drept.

Normele juridice care sunt aplicate în activitatea autoritatilor administratiei publice, în organizarea si functionarea acestora, fac parte din ramuri de drept diferite, de exemplu, din Dreptul constitutional, privind regulile cele mai generale, principiile de organizare si functionare ale organelor administratiei publice, din Dreptul civil, în legatura cu personalitatea juridica a acestora, cu participarea lor la circuitul civil, din Dreptul financiar, referitor la raporturile acestor organe în probleme de ordin bugetar, din Dreptul muncii, cu privire la raporturile de munca în care sunt angajate autoritatile administratiei publice etc.

În cadrul sistemului dreptului, Dreptul administrativ se prezinta ca o ramura de drept distincta, de sine statatoare, întrucât are un obiect propriu, precis determinat, de reglementare, dar aflat într-o strânsa legatura cu celelalte ramuri de drept, ale caror norme se aplica, de asemenea, în activitatea organelor administratiei publice.

Dar, raportate la normele celorlalte ramuri de drept, normele Dreptului administrativ ocupa locul principal în cadrul normelor care se aplica în activitatea autoritatilor administratiei publice, în organizarea si functionarea acestora, Dreptul administrativ constituind ramura de drept specifica pentru administratia publica.

Dreptul administrativ poate fi definit ca acea ramura a sistemului de drept alcatuita din ansamblul normelor juridice care reglementeaza relatiile sociale ce apar în procesul de executare a legii, de catre autoritatile administratiei publice, în realizarea puterii de stat 10 .

În cadrul relatiilor sociale reglementate de catre normele Drepului administrativ, organele administratiei de stat se manifesta ca autoritati publice, având aptitudinea de a folosi forta de constrângere a statului pentru a se asigura respectarea normelor juridice.

Dreptul administrativ, ca ramura de drept, a aparut mai târziu decât alte ramuri de drept, cum ar fi Dreptul civil sau Dreptul penal. Ca ramura de drept distincta în cadrul sistemului dreptului, Dreptul administrativ a aparut în perioada revolutiilor burgheze, la sfârsitul secolului al XVIII-lea. Si înainte de acest moment istoric au existat reglementari

10

juridice cu caracter administrativ, dar acestea erau reglementari singulare, ce nu erau încorporate într-o ramura de drept. Dupa victoria revolutiilor burgheze, burghezia, aflata la putere, a preluat unele reglementari juridice anterioare, care îi erau favorabile, le-au adaptat noii situatii social-politice, le-a sistematizat, a creat noi norme juridice, corespunzatoare acelei situatii.

În felul acesta, a aparut o noua ramura de drept Dreptul administrativ. Mai ales dupa introducerea principiului separatiei puterilor de stat, explicit sau

implicit, în diferitele constitutii, printre care Constitutia S.U.A. din 1787, Constitutia Frantei din 1791, au fost adoptate si primele acte normative de Drept administrativ, ca expresie a aparitiei noii ramuri de drept.

În opinia unor specialisti, în România, prima sistematizare a normelor de Drept administrativ a fost realizata prin Regulamentele Organice. Dar astfel de norme au existat si anterior. De exemplu, organizarea teritoriului tarii în judete a fost facuta, în Muntenia, de catre Mircea cel Batrân, la sfârsitul secolului al XIV-lea, iar în tinuturi, în Moldova, de catre Alexandru cel Bun, la începutul secolului al XV-lea.

Prima si, de altfel, singura codificare a normelor de Drept administrativ poate fi considerata ca fiind facuta prin Regulamentele Organice. Ulterior, Grigore Ghica, domnul Moldovei, a creat o comisie formata din trei specialisti, ce a elaborat Manualul Administrativ al Principatului Moldovei, aparut în 1855, care cuprindea toate reglementarile de natura administrativa din perioada 1832-1855. Nu este vorba, însa, de un cod, ci numai de o colectie de norme de Drept administrativ, cuprinse într-o lucrare unica .

Se poate aprecia ca, în România, Dreptul administrativ, ca ramura de drept, s-a constituit în a doua jumatate a secolului al XIX-lea, în timpul domniei lui Alexandru Ioan Cuza, ca urmare a reformei legislative întreprinse de acesta.

Spre deosebire de Dreptul civil si de Dreptul penal, ramuri de drept unde exista un Cod civil si un Cod penal, în Dreptul administrativ nu exista un Cod administrativ.

În decursul timpului au aparut diferite culegeri de acte normative cu caracter administrativ, de exemplu, culegerile întocmite de Boerescu, de Bujoreanu si, mai ales, colectia lui Hamangiu, dar acestea nu constituiau un Cod administrativ, deoarece autorii respectivi nu au facut altceva decât sa cuprinda într-o singura lucrare actele normative cu caracter administrativ aparute pâna în momentul publicarii lucrarii în cauza.

Autorii acestor lucrari nu au intervenit în continutul actelor culese, ci doar le-au preluat, asa cum au fost ele adoptate.

În prezent, tinând seama de complexitatea activitatii organelor administratiei publice, se impune necesitatea elaborarii unui Cod administrativ care sa sistematizeze, în cadrul unui act normativ unic, normele de Drept administrativ, în prezent dispersate într-o multitudine de acte normative. 3.2. Normele de Drept administrativ

3.2.1. Clasificarea normelor de Drept administrativ Norma de Drept administrativ este o regula juridica ce reglementeaza relatiile sociale

care fac obiectul Dreptului administrativ, ca ramura de drept. Aceste relatii apar în procesul de executare a legii de catre organele administratiei de stat, în care acestea se manifesta ca autoritati publice, în realizarea puterii de stat. Tinând seama de marea diversitate de situatii în care sunt angrenate organele administratiei publice, si normele de Drept administrativ sunt foarte variate.

Totusi, folosindu-se anumite criterii, aceste norme pot fi grupate în mai multe categorii. Astfel, în functie de finalitatea lor, normele de Drept administrativ pot fi clasificate în urmatoarele categorii:

11

a) norme prin care se stabilesc înfiintarea, precum si organizarea, competenta materiala si teritoriala a organelor administratiei publice, raporturile acestora cu alte organe de stat, controlul ce se poate exercita asupra activitatii lor; b) norme prin care se stabilesc functionarea organelor administratiei publice, raporturile acestora cu persoane fizice si persoane juridice nestatale, cu care organele administratiei publice intra în raporturi juridice, drepturile si obligatiile lor reciproce, raspunderea participantilor la asemenea raporturi, consecintele încalcarii obligatiilor pe care si le-au asumat prin acele raporturi juridice;

c) norme prin care se stabileste procedura activitatii organelor administratiei publice (procedura administrativa), adica acele norme care prevad forma în care se desfasoara activitatea organelor administratiei publice, atât în interiorul lor, cât si în raporturile cu subiecte de drept din afara acestora, de ex, normele privind actul administrativ(emiterea, executarea si controlul executarii acestuia), operatiile administrative si alte fapte materiale.

De exemplu, în domeniul contraventiilor, se prevede modul de constatare a abaterilor contraventionale, ce masuri se pot adopta, caile de atac împotriva acestora etc.

Normele de Drept administrativ stabilesc deci: -organizarea interna a organelor administratiei publice;

-activitatea acestor organe, functionarea lor; -raporturile între ele si cu alte organe de stat; -raporturile lor cu particularii (persoane fizice si persoane juridice); -raspunderea si sanctiunile ce se pot aplica în cazul încalcarii obligatiilor pe

care si le-au asumat, potrivit legii. Stabilirea categoriilor mentionate nu înseamna ca normele din categoriile respective

sunt separate, ca un act normativ ar cuprinde numai norme dintr-o singura categorie. Astfel, în acelasi act normativ se pot întâlni mai multe categorii din aceste norme, prevazându-se, de exemplu, înfiintarea, organizarea interna, competenta, procedura unui organ al administratiei publice, raporturile cu alte subiecte de drept etc.

Actele normative au, deci, un continut complex în ceea ce priveste categoriile denorme pe care le contin. În functie de sfera lor de cuprindere, normele de Drept administrativ se pot clasifica în:

a) norme generale, care au o sfera larga de reglementare juridica, aplicându-se unei categorii foarte largi de relatii sociale, de exemplu, Legea administratiei publice locale, Legea contenciosului administrativ, Ordonanta Guvernului privind contraventiile etc.;

b) norme speciale, aplicabile numai în anumite situatii, ce reglementeaza, deci, un grup mai restrâns de relatii sociale, de exemplu, Hotarârea Guvernului nr. 235/1992, privind acordarea burselor de studii;

c) norme exceptionale, aplicabile, chiar dupa denumirea lor, în cazuri de exceptie, care impun masuri extraordinare, de pilda, Hotarârea Guvernului nr. 553/1991, privind masurile de lichidare a urmarilor provocate de calamitatile naturale din luna iulie 1991.

Aceasta clasificare prezinta importanta în ceea ce priveste aplicarea normelor de Drept administrativ.

Astfel, normele speciale si cele exceptionale pot deroga de la normele generale, de acelasi rang, întrucât ele sunt adoptate în situatii care fac necesara o reglementare diferita de reglementarea cu caracter general.

În concluzie, daca aceeasi relatie sociala este reglementata atât de o norma generala, cât si de o norma speciala sau exceptionala, se va aplica norma speciala sau cea exceptionala, dupa caz, întrucât situatia respectiva a reclamat adoptarea unei astfel de norme, deci este firesc sa se aplice norma speciala sau cea exceptionala si nu norma generala.

3.2.2. Structura normelor de Drept administrativ

12

Din punctul de vedere al structurii lor, normele de Drept administrativ cuprind, în general, toate cele trei elemente ale unei norme juridice, dar cu un anumit specific.

Astfel, se poate observa, în primul rând, ca ipoteza este, la cele mai multe asemenea norme, mai dezvoltata decât celelalte doua elemente ale normei juridice. Aceasta particularitate se datoreaza faptului ca este necesar sa se precizeze cât mai clar si mai complet conditiile în care se vor aplica aceste norme la cazurile concrete, la situatiile particulare. De exemplu, un consiliu local este dizolvat în cazul în care:

a) nu s-a întrunit timp de 3 luni consecutiv; b) nu a adoptat nici o hotarâre în 3 sedinte consecutive; c) numarul consilierilor s-a redus sub jumatate plus unu si nu se poate completa prin

supleanti; d) consiliul local a adoptat în cel mult 6 luni cel putin 3 hotarâri care au fost anulate de

catre instanta de contencios administrativ, prin hotarâre irevocabila. Dupa cum se poate observa, ipoteza acestei norme este foarte dezvoltata, ea continând

situatiile în care se va aplica norma în cauza, anume când se va proceda la dizolvarea unui consiliu local.

În ceea ce priveste dispozitia, aceasta se prezinta, în general, sub forma onerativa, continând obligatia de a actiona într-un anumit mod, de exemplu, de a pastra curatenia în jurul casei sau de a se da ceva, precum obligatia de a plati taxe, amenzi etc.

Exista si norme de Drept administrativ cu caracter prohibitiv, care prevad obligatia de a se abtine de la o anumita actiune, cum ar fi de a nu degrada spatiile verzi.

Mai putin numeroase sunt normele permisive, care stabilesc posibilitatea pentru subiectele la un raport de Drept administrativ de a-si stabili în mod liber conduita, în functie de vointa lor.

Normele permisive nu constituie o exceptie de la caracterul imperativ, obligatoriu al normelor juridice, deoarece odata adoptata o anume conduita, trebuie sa se respecte în mod strict reglementarile juridice privind acea conduita.

Astfel, în cazul savârsirii unei contraventii, exista mai multe posibilitati, anume, fie plata amenzii, fie plângerea împotriva procesului-verbal de sanctionare a contravenientului. Daca se opteaza pentru plângere, aceasta trebuie prezentata în termenul stabilit de lege si numai la organul competent sa o rezolve, deci cu respectarea stricta a dispozitiilor legale în aceasta situatie.

În ceea ce priveste sanctiunea normelor de Drept administrativ, se poate observa ca, de multe ori, sanctiunea le lipseste întrucât ea nu apare ca necesara, fiind subînteleasa. De exemplu, normele care stabilesc competenta unui organ pot sa nu prevada sanctiuni, întrucât toate actele emise de acel organ cu încalcarea competentei sale sunt nule, chiar daca nu exista o prevedere expresa în acest sens.

În schimb, normele care contin obligatiile persoanelor fizice si juridice în raporturile lor de Drept administrativ, precum si cele care stabilesc raspunderea organelor sau functionarilor din aparatul administrativ prevad, de cele mai multe ori, si sanctiunea ce se poate aplica în cazul nerespectarii obligatiilor ce revin subiectelor acelor raporturi juridice. 3.3. Raporturile de Drept administrativ

3.3.1. Trasaturile raporturilor de Drept administrativ Prin reglementarea de catre normele de Drept administrativ a relatiilor sociale ce fac

obiectul Dreptului administrativ, ca ramura de drept, aceste relatii devin raporturi de Drept administrativ.

În aceste raporturi, organele administratiei publice actioneaza ca autoritati de stat, putând sa utilizeze, la nevoie, forta de constrângere a statului, pentru a se asigura respectarea drepturilor si a obligatiilor juridice decurgând din aceste raporturi.

13

Raporturile de Drept administrativ prezinta trasaturile generale ale oricarui raport juridic, dar, totodata, prezinta si unele trasaturi particulare, specifice, prin care se deosebesc de alte raporturi juridice. În ceea ce priveste structura lor, raporturile de Drept administrativ nu se deosebesc de alte raporturi juridice, în sensul ca prezinta aceleasi elemente-subiecte, continut, obiect, dar cu un anumit specific propriu.

Particularitatile raporturilor de Drept administrativ se exprima în trasaturile acestora. 1. O prima trasatura caracteristica a acestei categorii de raporturi juridice consta în

aceea ca ele apar în procesul de executare a legii, în acceptiunea larga a acesteia, de realizare a puterii executive, ca parte componenta a puterii de stat unice.

2. O alta trasatura a raporturilor de Drept administrativ se refera la subiectele lor, întotdeauna, unul dintre subiectele acestor raporturi trebuie sa fie un organ al administratiei publice. Raporturile de Drept administrativ pot sa apara între doua organe ale administratiei de stat, de exemplu, în cazul avizarii unui act administrativ de catre un alt organ decât cel emitent al acelui act. Raporturi de Drept administrativ pot sa apara între organele centrale de specialitate ale administratiei publice si agentii economici (regii autonome si societati comerciale) înfiintati de catre acestea. De asemenea, astfel de raporturi pot sa apara între organele locale ale administratiei publice (consilii judetene si consilii locale) si institutiile publice, regiile autonome si societatile comerciale înfiintate de catre acestea. Astfel de raporturi pot sa apara si între un organ al administratiei publice si un alt organ de stat, cum sunt raporturile între Ministerul Justitiei si instantele judecatoresti în probleme cu caracter administrativgospodaresc, de exemplu, asigurarea de catre Ministerul Justitiei a localurilor unde instantele sa-si desfasoare activitatea, înzestrarea acestora cu mobilier, alte materiale etc.

Raporturi de Drept administrativ pot sa apara si între un organ al administratiei publice si persoane juridice nestatale, de exemplu în cazul acordarii unei autorizatii de functionare pentru aceste persoane. Raporturile de Drept administrativ pot interveni si între un organ al administratiei publice si o persoana fizica, cum este cazul aplicarii unei amenzi contraventionale.

3. Raporturile de Drept administrativ se mai caracterizeaza si prin aceea ca ele apar, de regula, pe baza unei manifestari unilaterale de vointa juridica, care emana de la organul administratiei publice.Chiar daca se produce si o oarecare actiune din partea celuilalt subiect al raportului, aceasta nu are nici o influenta asupra nasterii, modificarii sau încetarii raportului, nefiind, deci, necesar consimtamântul celuilalt subiect al raportului.

Nasterea, modificarea si încetarea raporturilor juridice administrative pe baza vointei unilaterale a organului administratiei de stat au loc deoarece realizeaza puterea de stat, actionând ca autoritate publica.

Uneori, când legea prevede expres, raporturi de Drept administrativ pot lua nastere si în baza producerii unui eveniment, independent de vointa organului administratiei publice, de pilda, nasterea ori decesul unei persoane, ori datorita actiunii celuilalt subiect al raportului, cum este cazul savârsirii unei contraventii, când apare un raport de raspundere administrativa, care atrage aplicarea unei sanctiuni administrative.

Raporturi de Drept administrativ pot sa apara si în situatia în care vointa organului este subînteleasa, ca în cazul nerezolvarii unei cereri de catre organul administratiei de stat în termenul stabilit de lege (tacerea organului administratiei publice).

Într-o astfel de situatie, petitionarul poate ataca la instanta de contencios administrativ tacerea organului administratiei publice, faptul ca nu i s-a raspuns la cerere, în termenul stabilit de lege. 4. În ceea ce priveste obligativitatea pentru organul administratiei de stat de a participa la raporturile de Drept administrativ, se disting doua situatii:

a) când legea stabileste în mod expres si strict cum trebuie sa actioneze organul respectiv. În acest caz, el trebuie sa se conformeze întocmai prevederilor legii,

14

deci participarea lui la un asemenea raport este obligatorie. Competenta nu constituie un drept subiectiv al acestor organe, pe care l-ar putea exercita sau nu. În situatia în care legea prevede o singura conduita posibila din partea organelor administratiei publice, acestea trebuie sa se conformeze întocmai, caz în care dreptul lor constituie si o obligatie pentru ele.

De exemplu, obligatia unui organ de politie de a elibera cartea de identitate, în cazul în care sunt întrunite conditiile stabilite de lege.

b) Când însa legea lasa la aprecierea organului administratiei publice participarea sa la raporturi de Drept administrativ, precis determinate, pe baza vointei sale unilaterale, atunci aceasta participare nu mai este obligatorie pentru acel organ, de exemplu în cazul eliberarii unui permis de portarma.

În aceasta situatie, organul de politie are deplina libertate, potrivit vointei sale unilaterale si actionând dupa propria sa apreciere, sa elibereze sau nu permisul solicitat, în raport cu constatarile pe care le face în functie de situatia social-juridica a solicitantului, pentru obtinerea de catre acesta a permisului în cauza.

3.3.2. Categorii de raporturi de Drept administrativ Tinând seama de marele numar si marea diversitate de situatii în

care sunt implicate organele administratiei de stat, si raporturile de Drept administrativ sunt numeroase si variate.

Totusi, folosindu-se anumite criterii, se poate face o clasificare a acestor raporturi. Astfel, în functie de locul unde apar, se disting doua categorii de raporturi de Drept

administrativ: a) raporturi în interiorul administratiei de stat, în acceptiunea de sistem de organe; b) raporturi în afara administratiei de stat, în aceeasi acceptiune. În cadrul acestor doua mari grupe, se disting subgrupe de raporturi de Drept

administrativ, în functie de drepturile si obligatiile subiectelor în aceste raporturi, deci de continutul raporturilor.

A. În interiorul administratiei publice iau nastere trei categorii de raporturi de Drept administrativ:

1) Raporturi de subordonare între organe diferite, de exemplu, între Ministerul Educatiei si Cercetarii si un inspectorat scolar judetean. Raporturi de subordonare pot lua nastere si în cadrul aceluiasi organ al administratiei publice, si anume între compartimente diferite (de exemplu, între un serviciu si un birou) sau între persoane diferite (de exemplu, un sef de birou si subalternii sai).

2) Raporturi de colaborare între organe, compartimente sau persoane între care nu exista raporturi de subordonare (de exemplu, acordarea unui aviz de catre un minister pentru emiterea unui act administrativ de catre un alt minister).

3) Raporturi de participare care se nasc, de asemenea, între organe, compartimente sau persoane între care nu exista raporturi de subordonare. Acestea participa, conlucreaza într-o anumita actiune (de exemplu, emiterea unei instructiuni de catre Ministerul Finantelor Publice si de catre Banca Nationala a României în probleme financiar-contabile sau emiterea unei instructiuni de catre Ministerul Finantelor Publice si de catre Ministerul Muncii, Solidaritatii Sociale si Familiei în probleme de salarizare).

B. În afara administratiei publice apar trei categorii de raporturi juridice: 1) Raporturi de subordonare între un organ al administratiei publice si un alt subiect de

drept. În aceste raporturi subiectele au o pozitie inegala. Organul administratiei publice este subiectul activ, supraordonat, celalalt participant la raport fiind subiectul pasiv, subordonat (de exemplu, raportul între organul de politie si un contravenient, în cazul savârsirii unei contraventii).

În virtutea pozitiei sale supraordonate, organul administratiei publice poate, prin simpla lui vointa unilaterala, sa stabileasca comportamentul subiectului pasiv în acel raport,

15

impunându-i acestuia conduita de urmat. Acest specific se explica prin aceea ca organul administratiei publice participa la aceste raporturi juridice ca purtator al puterii de stat, deci în calitate de autoritate publica. Consecinta acestui specific consta în aceea ca, în caz de încalcare de catre subiectul pasiv a obligatiilor care îi revin în acel raport juridic, organul administratiei publice poate sa recurga la executarea silita, din oficiu, folosind constrângerea de stat, spre a obliga persoana în cauza sa-si respecte obligatiile care îi revin în acel raport juridic.

Când însa norma juridica prevede, organul administratiei publice trebuie sa se adreseze instantei judecatoresti pentru a obtine executarea obligatiilor. Dar, aceste situatii trebuie prevazute expres de lege.

Desi subordonat, subiectul pasiv nu este complet lipsit de drepturi. În cazul în care organul administratiei publice abuzeaza de prerogativele acordate de lege, încalcânddrepturile subiectului pasiv, recunoscute de lege, subiectul pasiv poate sa se plânga organului competent, potrivit legii, spre a obliga organul administratiei publice în acel raport sa respecte legea. Astfel, potrivit art. 48 din Constitutie, persoana vatamata într-un drept al sau de o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins, anularea actului si repararea pagubei.

2) Raporturi de utilizare a serviciilor publice Printre sarcinile majore ale organelor administratiei publice se înscrie si obligatia acestora de a satisface cerintele membrilor societatii, sarcina care constituie totodata si obiectivul de baza al unei administratii de stat puse în slujba colectivitatii. Spre a satisface cerintele membrilor societatii, organele administratiei publice presteaza pentru acestia o serie de servicii publice. Prin aceste servicii sunt realizate drepturile fundamentale ale cetatenilor (de exemplu, dreptul la învatatura), se asigura ordinea publica si linistea cetatenilor, li se satisfac acestora necesitatile lor de transport, de aprovizionare, de comunicare etc.

În prestarea acestor servicii pot sa apara doua situatii: a) când legea obliga organele administratiei publice sa presteze un

serviciu public. În cazul în care cetatenii solicita unui organ prestarea serviciului respectiv, organul în cauza este obligat sa-1 presteze. De exemplu, înscrierea unui copil la scoala, eliberarea cartii de identitate, când sunt îndeplinite conditiile prevazute de lege, vaccinarea obligatorie etc.

b) când legea lasa la aprecierea organelor administratiei publice prestarea unui serviciu public.

În acest caz, cetatenii nu pot decât sa propuna organului respectiv prestarea acelui serviciu. Organul administratiei publice nu este însa obligat sa dea curs solicitarii, el având deplina libertate de a aprecia daca sa presteze sau nu acel serviciu, în functie de situatia concreta, evaluând necesitatea prestarii acelui serviciu, precum si posibilitatile materiale pe care le are pentru a presta acel serviciu (de exemplu, amenajarea unui strand într-un cartier).

Organele administratiei publice pot presta servicii publice fie în mod gratuit, de exemplu, în cazul învatamântului, fie contra cost, de exemplu, în domeniul transportului în comun.

Astfel, în legatura cu prestarea serviciilor publice se poate aplica fie un regim de drept administrativ, fie un regim de drept civil.

3) Raporturi de colaborare între organele administratiei publice si cetateni, în mod individual sau organizati.

Organele administratiei publice înfaptuiesc actiuni prin care satisfac cerintele membrilor societatii. Ca urmare, cetatenii sunt direct interesati în realizarea unor astfel de actiuni, deoarece, în primul rând, este în folosul lor înfaptuirea lor. În cadrul acestora, cetatenii sprijina organele administratiei publice în realizarea sarcinilor si atributiilor

16

ce le revin. Astfel de raporturi pot sa apara de exemplu cu ocazia efectuarii unor recensaminte, pentru combaterea unor efecte nocive (inundatii, cutremure, incendii), pentru descoperirea si imobilizarea infractorilor etc. În unele situatii li se încredinteaza cetatenilor atributii cu caracter de autoritate publica, de exemplu, în ceea ce priveste evidenta populatiei. Astfel de atributii pot fi acordate si unor organizatii nestatale, de pilda, Asociatia Generala a Vânatorilor si Pescarilor Sportivi.

În felul acesta, cetatenii vin în sprijinul organelor administratiei publice care, prin activitatea lor, raspund unor necesitati sociale, deci este si în interesul cetatenilor sa acorde tot sprijinul lor organelor administratiei publice, pentru ca acestea sa poata satisface, în cele mai bune conditii, cerintele societatii. Teste 1.Acceptiunile notiunii de Drept administrativ. 2.Ce ramuri de drept se aplica în activitatea organelor administratiei publice ?3.Legaturile Dreptului administrativ cu celelalte ramuri de drept si definitia acestuia .4.Când a aparut Dreptul administrativ în Europa? 5.Aparitia si evolutia Dreptului administrativ în România .6.Ce se întelege printr-o norma de Drept administrativ? 7.Clasificarea normelor de Drept administrativ dupa scopul lor 8.Clasificarea normelor de Drept administrativ dupa sfera de aplicare 9.Trasaturile raporturilor de Drept administrativ .11.Raporturile de Drept administrativ din interiorul administratiei .12.Raporturile de Drept administrativ din exteriorul administratiei.

4. Izvoarele Dreptului administrativ Notiunea de izvor de drept poate fi utilizata în doua acceptiuni:

1. izvor material 2. izvor formal

1. Izvorul material al dreptului reprezinta conditiile materiale ale existentei omului, în primul rând, cerintele de ordin economic. Pentru satisfacerea cerintelor sociale, atât cele economice, cât si de alta natura (culturale, protectia sociala, protectia mediului etc.), se adopta normele juridice corespunzatoare. Deci, izvorul material al dreptului reprezinta cerintele sociale care determina adoptarea unor norme juridice. Dar, pentru ca o regula de conduita sa devina obligatorie pentru cei carora li se adreseaza, este nevoie ca acea regula sa capete o forma juridica, prin care vointa guvernantilor sa devina vointa de stat, obligatorie pentru membrii societatii, si care, astfel, face posibila recurgerea la forta de constrângere a statului pentru a asigura respectarea acestei reguli. Aici intervine izvorul formal al dreptului.

2. Izvorul formal al dreptului este actul normativ emis de catre organele de stat competente, act care contine norme juridice, reguli de conduita obligatorii, imperative. Prin urmare, izvorul material, cerintele sociale determina vointa guvernantilor, iar aceasta vointa se exprima într-o forma juridica, concretizata în actul normativ.

Trebuie facuta distinctie între izvorul de drept obiectiv si izvorul de drept subiectiv. a) Izvorul de drept obiectiv este întotdeauna actul normativ care contine norme

juridice, precum si alte surse recunoscute ca atare. b) Izvorul de drept subiectiv (si al obligatiilor corelative) îl constituie orice act sau fapt

juridic, adica generator de drepturi si obligatii juridice, de exemplu, o autorizatie de constructie, o diploma de absolvire a unei forme de învatamânt, un contract de vânzare-cumparare, savârsirea unei contraventii etc.

Exista mai multe izvoare formale în ceea ce priveste Dreptul administrativ.

17

Principalul izvor al acestuia este Constitutia, legea suprema. Aceasta contine norme având o forta juridica superioara tuturor celorlalte norme juridice existente în societate. În ceea ce priveste Dreptul administrativ, Constitutia cuprinde regulile generale, principiile de organizare si functionare ale organelor administratiei publice. Astfel, în Constitutia României sunt continute prevederi referitoare la organizarea si functionarea Guvernului, a organelor centrale de specialitate ale administratiei publice, a organelor locale ale administratiei publice, precum si cu privire la raporturile acestora cu alte organe de stat si cu subiecte de drept nestatale.

Legea, ca act al Parlamentului, este izvor de drept administrativ, dar cu respectarea unei anumite conditii.

Parlamentul fiind unicul organ legiuitor, legile adoptate de catre Parlament pot fi izvor pentru toate ramurile de drept.

Ca sa fie izvor de Drept administrativ este necesar ca legea respectiva sa reglementeze relatiile sociale ce constituie obiectul de reglementare al acestei ramuri de drept. De exemplu, Legea nr. 554/2004 Legea contenciosului administrativ, Legea nr. 215/2001, privind administratia publica locala etc.

Izvor de drept administrativ, cu conditia sa aiba caracter normativ si sa reglementeze relatiile sociale ce fac obiectul Dreptului administrativ, sunt si unele decrete ale Presedintelui României.

Astfel, potrivit art. 100 din Constitutia României, în exercitarea atributiilor sale, Presedintele României emite decrete. Unele dintre aceste decrete au caracter normativ, fiind izvoare de Drept administrativ. Asemenea decrete sunt cele prin care Presedintele României declara mobilizarea generala sau partiala a armatei. De asemenea, Presedintele României, tot printr-un decret prezidential, poate sa instituie starea de asediu ori starea de urgenta în întreaga tara sau numai în unele unitati administrativ-teritoriale .

Izvor de Drept administrativ sunt si hotarârile Guvernului, atunci când au caracter normativ si reglementeaza relatii sociale ce constituie biect al Dreptului administrativ. Se poate da ca exemplu Hotarârea nr. 634/1998 privind normele metodologice de aplicare a Legii nr. 151/1998 pentru dezvoltarea regionala.

Izvoare de drept administrativ sunt si Ordonantele Guvernului, de exemplu, Ordonanta nr. 2/2001 cu privire la regimul juridic al contraventiilor, precum si Ordonantele de urgenta ale Guvernului, de exemplu, Ordonanta de urgenta nr. 28/2000 pentru modificarea Legii nr. 70/1991 privind alegerile locale.

Printre izvoarele dreptului administrativ se numara si ordinele ministeriale, instructiunile, circularele, normele metodologice, deciziile unor conducatori de institutii publice .

De asemenea, sunt izvoare de drept administrativ si actele normative emise de consiliile judetene si consiliile locale, în masura în care reglementeaza relatii sociale ce fac obiectul Dreptului administrativ, de exemplu, prin care se stabilesc contraventii, taxe locale etc. În ceea ce priveste tratatele internationale, ca izvoare de Drept administrativ, problema trebuie privita în mod diferentiat.

Mai întâi, trebuie facute urmatoarele precizari: Pentru ca un tratat international sa fie izvor de Drept administrativ, el trebuie sa îndeplineasca mai multe conditii, si anume: 1) sa fie un tratat legal, adica sa fie în conformitate cu normele dreptului international; 2) sa fie încheiat si ratificat de catre organele competente, potrivit legislatiei interne a statelor parti la acel tratat; 3) sa reglementeze relatii sociale ce fac obiectul de reglementare al Dreptului administrativ, de exemplu, tratatele cu privire la frontiera dintre doua state;

18

4) sa fie de aplicatie directa în dreptul intern al statului; 5) România sa fie parte la acel tratat.

În conformitate cu prevederile constitutionale, pentru a putea produce efecte juridice, atât în relatiile externe, cât si în cele interne, un tratat international trebuie ratificat.

Problema care se pune este de a sti daca prin ratificare un tratat international este direct aplicabil în interiorul statului parte la acel tratati, devenind astfel izvor al unei ramuri de drept intern, având implicatii cu acel tratat, sau este necesara transpunerea prevederilor tratatului în cauza în norme de drept intern, situatie în care izvorul de drept intern este actul de transformare a normelor internationale în norme interne, si nu tratatul international. Aceasta problema nu are o rezolvare unitara. Unele tratate sunt direct executorii în ordinea juridica interna dupa ce au fost ratificate, în timp ce altele necesita adoptarea unui act normativ al organului de stat competent, de adaptare a legislatiei interne la prevederile tratatului international. În aceasta din urma situatie, izvor de drept intern este actul juridic de transpunere în legislatia interna a prevederilor acelui tratat. Tratatele internationale devin deci izvor de Drept administrativ numai atunci când sunt executorii direct în ordinea juridica interna, ca urmare a ratificarii De pilda, Conventia pentru relatiile consulare, dupa ratificarea ei de catre România în anul 1971, a produs direct efecte juridice. În baza conventiei, statul român a fost obligat sa ia masuri pentru protejarea localurilor consulare (art. 27 din conventie), precum si facilitarea dobândirii de catre statul strain a localurilor necesare oficiului consular (art. 30).

În ceea ce priveste tara noastra, tratatele internationale ratificate de catre Parlament sunt parte componenta a dreptului intern al acesteia, asa încât nu mai este necesara adoptarea unui act de transpunere a tratatului în dreptul intern, tratatul constituind astfel izvor de drept pentru tara noastra (Constitutia României, art. 11, pct. 2).

Dupa parerea noastra, formularea din Constitutie nu rezolva decât partial situatia tratatelor internationale în dreptul intern al României, întrucât nu tine seama de toate tratatele la care tara noastra este parte. Astfel, potrivit art. 11, pct. 2 din Constitutia României, dupa cum am aratat mai înainte, tratatele internationale ratificate de catre Parlament fac parte din dreptul intern al României. Dar, pe lânga tratatele ratificate de catre Parlament, exista numeroase tratate internationale aprobate prin hotarâri ale Guvernului, de exemplu, Hotarârea Guvernului nr. 493/1999 pentru aprobarea Acordului dintre Guvernul României si Guvernul Republicii Cipru privind cooperarea în domeniul sanatatii publice si al stiintelor medicale, semnat la Bucuresti la 15 decembrie 1998.

Mergând în mod strict pe prevederea mentionata din Constitutie, asemenea tratate nu ar face parte din dreptul intern al României. O asemenea concluzie, desi este corecta din punct de vedere logic, este inexacta din punct de vedere juridic, întrucât si astfel de tratate trebuie sa faca parte din dreptul intern, spre a putea fi aplicate. De aceea, textul din Constitutie ar trebui sa se refere si la asemenea tratate. Este posibil ca printr-un tratat international sa se deroge de la o lege adoptata anterior de catre statul parte la tratat. De regula, într-un asemenea caz se va aplica tratatul international, întrucât el exprima ultima vointa a statului parte la acel tratat. În momentul în care statul respectiv înceteaza de a mai fi parte la acel tratat, se vor aplica din nou prevederile legii interne de la care s-a derogat. În acest sens, sunt continute prevederi exprese în Constitutia României, dar cu referire numai la un anumit domeniu, si anume, al drepturilor fundamentale ale omului. Potrivit Constitutiei României (art. 20, pct. 2), în cazul în care apare o neconcordanta între un tratat international, la care România este parte, si o lege a statului român, cu privire la drepturile fundamentale ale omului, se vor aplica tratatele internationale, cu exceptia cazului în care Constitutia sau legile interne contin dispozitii mai favorabile. Dupa cum se poate observa, potrivit Constitutiei României, se admite prioritatea reglementarilor internationale

19

fata de reglementarile juridice interne ale tarii noastre numai în ceea ce priveste drepturile omului. Dar tratatele internationale se refera si la alte domenii. Care este situatia lor în raport cu legislatia interna? Constitutia nu da nici un raspuns. Nu numai ca nu da nici un raspuns la aceasta întrebare, ci, mai mult chiar, Constitutia contine alte prevederi care, practic, exclud prevederile art. 20, pct. 2.

Astfel, art. 11, pct. 1, prevede ca Statul român se obliga sa îndeplineasca întocmai si cu buna-credinta obligatiile ce-i revin din tratatele la care este parte .

Dupa cum se poate lesne observa, textul se refera la orice tratat. Deci în cadrul acestora se includ si tratatele internationale cu privire la drepturile fundamentale ale omului. Din moment ce tara noastra se obliga sa îndeplineasca întocmai tratatele internationale la care este parte, este firesc ca România sa nu adopte acte interne prin care sa se contravina prevederilor acelor tratate internationale. Daca ar adopta astfel de acte, ar însemna sa-si încalce obligatia pe care si-a asumat-o de a respecta tratatele internationale. Rezulta în mod clar ca, datorita prevederilor art. 11, pct. 1, prevederile art. 20, pct. 2 nu mai erau necesare. Pe de alta parte, prin prevederea ca nu se vor aplica reglementarile internationale, ci legea interna a României, daca ea contine dispozitii mai favorabile, se încalca expres prevederile art. 11, pct. 1, potrivit carora tara noastra se obliga sa îndeplineasca întocmai obligatiile ce-i revin din tratatele la care este parte.

Daca se aplica art. 20, pct. 2 se încalca art. 11, pct. 1, iar daca se aplica art. 11, pct. 1, se încalca art. 20, pct. 2. Prevederea la care am facut referire s-a introdus în Constitutie prin revizuirea acesteia. Dupa parerea noastra, era mult mai adecvat textul anterior al Constitutiei, însa dupa cum am mentionat mai înainte, nici acest text, adica art. 20, pct. 2 nu este necesar.

În ceea ce priveste calitatea principiilor dreptului de a fi izvoare de Drept administrativ, se pot ivi doua situatii:

1) Principiul de drept este consacrat într-un anume act normativ. De exemplu, principiul neretroactivitatii legii este consacrat în Constitutia României (art. 15, pct. 2). În acest caz, izvorul de drept nu este principiul, ci actul normativ în care este consacrat acel principiu.

2) În cazul în care un principiu de drept se desprinde prin generalizare din mai multe acte normative, el fiind continut în diferite acte normative, izvorul de drept este însusi acel principiu. De exemplu, principiul revocabilitatii actelor administrative, care nu este consacrat într-un anume act normativ, el desprinzându-se prin generalizare, din mai multe acte normative.

Cutuma sau obiceiul poate fi izvor de Drept administrativ cu respectarea unor conditii . Cutuma este o regula nescrisa, care a fost aplicata în mod repetat o perioada îndelungata de timp si care a fost acceptata ca obligatorie de catre o colectivitate umana. Pentru ca obiceiul sa fie izvor de drept, trebuie sa existe o prevedere scrisa a legii, care sa permita utilizarea obiceiului în anumite situatii. Totodata, trebuie sa nu existe o norma scrisa care sa reglementeze relatiile sociale în care este posibila folosirea cutumei. În ceea ce priveste Dreptul administrativ, este putin probabila posibilitatea recurgerii la cutuma, ca izvor de drept. Obiceiul este mai frecvent folosit ca izvor de drept în Dreptul civil. Astfel, potrivit Constitutiei României, obligatiile proprietarului sunt cele care sunt stabilite de lege sau care decurg din obicei (Constitutia României, art. 44, pct. 7).

P. Negulescu considera obiceiul pamântului ca izvor de drept, în timp ce J. Dembour afirma ca obiceiul nu poate decât sa suplineasca absenta unui text legal .

Jurisprudenta, ca izvor de drept, are o situatie diferita, în functie de sistemul de drept.Prin jurisprudenta se întelege un ansamblu, o totalitate de hotarâri judecatoresti. În sistemul de drept francez, ca si în cel al tarii noastre, hotarârile instantelor judecatoresti nu sunt considerate a fi izvor de drept, întrucât se porneste de la ideea ca rolul instantelor judecatoresti este de a aplica legea la cazurile concrete, prin solutionarea de litigii juridice, si

20

nicidecum de a crea legea ca izvor de drept prin hotarârile prin care se pronunta . În alte sisteme de drept însa (de exemplu în dreptul anglo-saxon), precedentul judiciar, adica hotarârile judecatoresti pronuntate anterior, este socotit izvor de drept, facându-se apel la asemenea hotarâri pentru solutionarea unor litigii asemanatoare.

F.P. Benoit apreciaza ca, în Franta, jurisprudenta instantelor administrative constituie izvor al Dreptului administrativ iar J. Dembour arata ca jurisprudenta si doctrina sunt doar izvoare .sociologice ale Dreptului .Teste 1.Ce se întelege prin izvor de drept material si formal ?2.Deosebirea dintre izvorul obiectiv si cel subiectiv de drept. 3.Calitatea Constitutiei de a fi izvor de Drept administrativ .4.În ce conditii legea este izvor de Drept administrativ ?5.Care decrete ale Presedintelui României sunt izvor de Drept administrativ ? 6.Când sunt izvor de Drept administrativ hotarârile Guvernului sau actele altor organe ?. 7.Actul administrativ .8.Conditii ca un tratat international sa fie izvor de Drept administrativ si raporturile acestuia cu legea interna. 9.Când este un principiu de drept izvor de Drept administrativ ?10.În ce conditii cutuma este izvor de drept ?11.Situatia jurisprudentei ca izvor de drept .

CAPITOLUL IIFORMELE DE ÎNFAPTUIRE

A ADMINISTRATIEI PUBLICEA.Actul administrativ

1Notiunea de act administrativ Activitatea autoritatilor administratiei publice, ca organe executive

ale statului, se realizeaza prin diverse acte juridice, de exemplu, acte juridice civile, acte de Dreptul muncii, de Drept financiar etc., precum siprin operatii administrative si fapte materiale. În cadrul acestora, actele administrative ocupa un loc dintre cele mai importante, ele fiind, de altfel, actele juridice specifice activitatii desfasurate de organele administratiei publice, în exercitarea atributiilor lor. Actele administrative întrunesc o serie de trasaturi proprii care se deosebesc de alte acte juridice sau de alte activitati desfasurate de organele administratiei publice.

1. Actele administrative sunt acte juridice, adica sunt manifestari de vointa exprimate în scopul de a produce efecte juridice, altfel spus, de a da nastere, de a modifica sau de a stinge raporturi juridice, drepturi si obligatii juridice. Prin aceasta se deosebesc de operatiile administrative. În timp ce actele administrative produc, în mod direct, efecte juridice asupra celor carora li se adreseaza, efecte pe care le are în vedere organul emitent al actului, operatiile administrative nu produc efectele juridice avute în vedere de cel care le savârseste, ci efectele pe care le prevede legea.

De exemplu, o autorizatie de constructie, care este un act administrativ, produce efectele juridice pe care le are în vedere cel care a eliberat-o, anume, în ceea ce priveste conditiile pe care trebuie sa le îndeplineasca acea constructie. Pentru emiterea autorizatiei, legea stabileste ca sunt necesare o serie de avize( Legea nr. 50/1991).Autorizatia nu se poate corda decât daca aceste avize sunt favorabile. Deci, efectul avizelor, care sunt operatii administrative, consta în aceea ca de ele depinde acordarea autorizatiei, efect care este prevazut de lege si care nu depinde de vointa celui care acorda avizul. Aceasta deosebire dintre actele administrative si operatiile administrative prezinta importanta practica mai ales în cazul litigiilor de contencios administrativ, situatie în care instanta judecatoreasca poate

21

controla numai actele administrative atacate în justitie, dar nu poate controla, în cazul actiunii directe, în mod distinct de actul administrativ, operatiile administrative pe baza carora a fost emis acel act. Într-un asemenea caz, controlul asupra operatiilor administrative se face numai în subsidiar, în cadrul controlului pe care instanta judecatoreasca îl exercita asupra actului administrativ atacat si numai în legatura cu acesta.

Potrivit Legii contenciosului administrativ, instantele judeca cererile celor vatamati în drepturile lor prin acte administrative ilegale. (Legea nr. 29/1990, Legea contenciosului administrativ, art. 1.) În legatura cu aceasta, se poate ivi urmatoarea situatie: reglementarile juridice în vigoare prevad, dupa cum am aratat, ca pentru eliberarea unei autorizatii de constructie este necesar, printre altele, si avizul unui organ de specialitate.

Presupunând ca, pe baza acestui aviz, se respinge cererea pentru eliberarea autorizatiei în cauza, se pune problema daca persoana nemultumita poate introduce actiune în justitie împotriva avizului care a stat la baza respingerii cererii sale. Avizul în cauza fiind o operatie administrativa si nu act administrativ, actul administrativ fiind autorizatia de constructie, o asemenea actiune nu este admisibila.

Acesta constituie unul dintre numeroasele exemple care învedereaza importanta distinctiei între actele administrative si operatiile administrative.

În acest sens, un alt exemplu îl constituie referatul de ancheta sociala privind încredintarea minorilor. Referatul de ancheta sociala privind încredintarea copilului minor unuia dintre soti, în cadrul procesului de divort, nu este un act administrativ care, prin el însusi, sa produca efecte juridice asupra partilor în proces si, ca atare, nu poate fi atacat pe calea contenciosului administrativ, ci numai odata cu hotarârea judecatoreasca, pronuntata în procesul de divort, prin utilizarea cailor de atac prevazute de lege.

În legatura cu aceasta trasatura a actelor administrative, s-a pus si problema naturii juridice a actelor de stare civila, deoarece aceste acte prezinta asemanari, dar si deosebiri, atât fata de actele administrative, cât si fata de operatiile administrative.

Actele de stare civila se aseamana cu actele administrative prin aceea ca produc în mod direct efecte juridice asupra celui caruia i s-a eliberat actul respectiv, dar se deosebesc de actele administrative prin aceea ca ele nu exprima vointa celui care le emite, nu produc efectele juridice pe care acesta le-ar avea în vedere, ci efectele juridice pe care le prevede legea. De exemplu, indiferent de vointa celui care emite un certificat de nastere, acesta constata nasterea unei persoane fizice, iar efectul sau juridic consta în aceea ca, prin el, se atesta aparitia unui nou subiect de drept. De asemenea, un certificat de casatorie produce schimbari în starea civila a celor care se casatoresc, schimbari pe care le prevede legea si care nu depind de vointa celui care elibereaza acel certificat, în timp ce un certificat de deces atesta disparitia unui subiect de drept, anume a celui care a decedat, consecinta fiind aparitia unor noi raporturi juridice, prevazute de lege, de exemplu, a raporturilor de succesiune.

Actele de stare civila se aseamana si cu operatiile administrative în ceea ce priveste efectele lor juridice prin aceea ca, întocmai ca si operatiile administrative, ele produc efectele juridice pe care le prevede legea, iar nu efectele juridice pe care le-ar avea în vedere cel care emite un act de stare civila.

Actele de stare civila se deosebesc însa de operatiile administrative prin aceea ca produc în mod direct efecte juridice fata de cei carora li se adreseaza, în timp ce operatiile administrative produc efecte juridice în mod indirect, prin intermediul actului administrativ care a fost emis pe baza acestor operatii. De exemplu, în cazul unei autorizatii de constructie, avizele care se acorda pentru emiterea acesteia nu produc direct efecte juridice asupra celui care a solicitat autorizatia, ci numai indirect, prin intermediul autorizatiei de constructie, aceasta fiind cea care produce în mod direct efecte juridice asupra solicitantului. Astfel, în cazul refuzului de a se acorda autorizatia datorita unor avize nefavorabile, nu vor putea fi atacate în fata instantei de contencios

22

administrativ aceste avize, ci refuzul organului competent sa emita autorizatia de a acorda acea autorizatie. Cu ocazia solutionarii litigiului, se va putea pune în discutie si situatia avizelor care au stat la baza refuzului, cercetându-se, de pilda, legalitatea acestora.

S-a apreciat ca asemanarile dintre actele de stare civila si actele administrative sunt mai pronuntate decât deosebirile dintre ele, astfel încât actele de stare civila sunt considerate a fi acte administrative.Efecte juridice produc si actele administrative cu caracter jurisdictional. Specificul lor consta în aceea ca prin ele sunt recunoscute si restabilite drepturi subiective încalcate anterior emiterii lor. Prin actele administrative cu caracter jurisdictional,solutionându-se un litigiu juridic, este restabilita o situatie legala încalcata anterior emiterii acelor acte.

Întocmai ca si actele administrative, produce efecte juridice si tacerea unui organ al administratiei de stat la o cerere care i-a fost adresata, cu alte cuvinte, nesolutionarea în termenul stabilit de lege a unei asemenea cereri.

De asemenea, refuzul unui organ al administratiei de stat de a satisface o pretentie juridica a unei persoane, refuz prin care se aduce atingere unui drept al acelei persoane, produce efecte juridice, ca si un act administrativ, astfel încât împotriva lui se poate introduce actiune în justitie, potrivit Legii contenciosului administrativ (Legea nr. 554/2004, Legea contenciosului administrativ art. 1.)

Desi refuzul în cauza, ca si tacerea organului administrativ, nu modifica raporturile juridice existente, nu se poate sustine ca nu ar produce efecte juridice. Efectul lor juridic consta în aceea ca împiedica aparitia unei noi situatii juridice, situatie care ar lua nastere daca s-ar admite cererea prezentata organului respectiv.

Uneori, chiar prin refuz se poate crea o alta situatie juridica. De exemplu, refuzul de a reînnoi o autorizatie, atunci când aceasta este acordata pe un anumit termen, are ca efect încetarea situatiei juridice aparute ca urmare a acordarii autorizatiei si revenirea la situatia existenta înainte de acordarea autorizatiei.

Specific administratiei de stat, ca forma fundamentala de activitate a statului, este faptul ca aceasta este o activitate executiva, de executare a legii. Actele emise de organele administratiei publice nu pot formula valori politice, nu pot contine norme care sa reglementeze primar relatiile sociale. Actul administrativ, ca act de executare, este subordonat legii, este un act subsecvent. Totusi, prin lege, un organ al administratiei publice poate fi împuternicit sa emita norme juridice în cazurile nereglementate prin lege. Astfel, potrivit art. 115 din Constitutia României, Parlamentul poate adopta o lege speciala de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonante în domenii care nu fac obiectul legilor organice si care sunt expres prevazute în art. 73, pct. 3 din Constitutie. Aceasta este însa o situatie de exceptie si care poate sa intervina numai ca urmare a împuternicirii acordate de catre Parlament. Chiar daca nu pot formula valori politice, prin actele administrative se realizeaza cele mai adecvate modalitati de executare a legii, în functie de conditiile concrete.

Prin lege nu se pot reglementa strict toate actiunile organelor administratiei de stat, tinându-se seama de imensa varietate de situatii care apar în viata de zi cu zi a societatii. Organele administratiei publice trebuie sa dispuna de o anumita initiativa, de o anumita autonomie, care sa le dea posibilitatea de a aprecia situatiile în care vor emite actele de executare a legii, sa aprecieze oportunitatea acestora. Exista anumite cazuri când prin lege sunt stabilite conditii stricte pentru emiterea actelor administrative, dar, totodata, în alte situatii, se acorda organelor administratiei de stat posibilitatea de apreciere atunci când emit actele în cauza. De exemplu, pentru înscrierea la examenul de admitere într-o institutie de învatamânt superior, legea prevede anumite acte obligatorii pe care trebuie sa le prezinte candidatii, fara de care institutia respectiva nu îi va înscrie la examen. În acest caz, prescriptia legii este stricta si nu se poate actiona în alt fel, nici candidatii, nici institutia de învatamânt superior nu

23

pot deroga de la lege. Însa evaluarea cunostintelor candidatilor este lasata la aprecierea celor care îi examineaza, deci, în functie de rezultatele acestei aprecieri organul administratiei de stat va decide admiterea sau respingerea la concurs a candidatilor.Distinctia între cele doua situatii, în ceea ce priveste emiterea actelor administrative, prezinta o deosebita însemnatate în legatura cu controlul legalitatii acestor acte de catre instantele judecatoresti.

Potrivit reglementarilor în vigoare, instantele de judecata pot sa controleze numai legalitatea actelor administrative, deci atunci când prin acestea se încalca dispozitiile imperative ale legii, aducându-se, totodata, prin încalcarea savârsita, prejudicii unor persoane, prin vatamarea drepturilor recunoscute de lege. Instantele nu pot controla însa oportunitatea actelor administrative, deci atunci când emiterea acestora este lasata, de catre lege, la aprecierea organelor administratiei publice.

Reluând exemplul de mai înainte, daca unei persoane i se refuza înscrierea la concursul de admitere, desi întruneste conditiile legale, acest refuz constituie o încalcare a legii si poate fi atacat în fata instantelor judecatoresti potrivit Legii Contenciosului administrativ.

Dar, admiterea sau respingerea unui candidat la concurs fiind lasate la aprecierea institutiei de învatamânt, în cazul respingerii, candidatul nu se va mai putea adresa instantelor de judecata pe considerentul ca refuzul de a fi admis în acea institutie ar fi contrar dispozitiilor legale. Aceasta nu exclude însa posibilitatea candidatului în cauza sa conteste aprecierea ce i-a fost facuta, dar aceasta numai pe cale administrativa, iar hotarârea luata de organul competent al administratiei publice este definitiva, ea neputând sa fie atacata în continuare în fata instantelor judecatoresti.

2. Actul administrativ nu este însa orice fel de manifestare de vointa juridica, ci o manifestare unilaterala de vointa a organului emitent al actului. Pentru valabilitatea unui act administrativ nu este necesar consimtamântul persoanei careia i se adreseaza, cum este cazul actelor de drept civil, care se întemeiaza pe acordul, pe consimtamântul subiectelor raporturilor juridice civile.

Drepturile si obligatiile care iau nastere prin actele administrative sunt stabilite în mod unilateral de catre organul emitent al acelor acte, persoanele carora li se adreseaza actele respective având îndatorirea de a se conforma întocmai vointei unilaterale a organului administratiei de stat, exprimata prin actul administrativ.

Întrucât organul emitent al actului administrativ actioneaza în temeiul puterii de stat, în calitate de autoritate publica, el îsi poate impune, în mod unilateral, vointa sa asupra celui caruia i se adreseaza actul în cauza. De exemplu, pentru emiterea unui proces-verbal de aplicare a unei sanctiuni contraventionale fata de cel care a savârsit contraventia, nu mai este necesar acordul acestuia în ceea ce priveste aplicarea sanctiunii. În legatura cu caracterul actului administrativ de a fi o manifestare unilaterala de vointa juridica, se ridica unele probleme.

Astfel, o problema apare în legatura cu anumite acte, cu anumite formalitati pregatitoare, necesare pentru emiterea unui act administrativ, de pilda, diferite avize, referate, expertize etc., pe care le acorda un alt organ sau o alta persoana decât organul emitent al actului. În cazul în care, pentru emiterea unui act administrativ, este necesara acordarea unor avize, se mai poate sustine ca actul administrativ ar fi o manifestare unilaterala de vointa?

Problema se pune deoarece si avizele, referatele etc. exprima opinia organului sau persoanei care le întocmeste cu privire la actul administrativ la care se refera.

Pentru rezolvarea acestei probleme, este necesar sa se analizeze deosebirile dintre un act unilateral si un act bilateral.

În cazul actelor unilaterale, raportul juridic ia nastere printr-o singura manifestare de vointa juridica, în timp ce, în cazul actelor bilaterale, raportul juridic nu poate lua nastere decât prin acordul subiectelor acelui raport, cum ar fi în ceea ce priveste vânzarea-

24

cumpararea. Se poate da ca exemplu situatia unei autorizatii de constructie, care este un act administrativ. În acest caz, raportul juridic ia nastere numai prin manifestarea unilaterala de vointa juridica a organului care acorda autorizatia, acesta stabilind, în mod unilateral,continutul si conditiile autorizatiei. Avizele pe baza carora a fost emisa autorizatia nu au nici un efect direct asupra celui care a solicitat-o, autorizatia de constructie fiind cea care produce direct efecte juridice asupra acestuia. Acordarea avizelor nu înseamna aparitia unui nou subiect în raportul dintre organul emitent al autorizatiei si solicitantul autorizatiei. Cel care acorda avizul se afla în raport direct numai cu cel care emite autorizatia de construire, fara nici o legatura directa cu solicitantul acelei autorizatii, cu raportul în care unul dintre subiecte este cel ce a solicitat autorizatia. Cel care acorda avizul si organul emitent al autorizatiei apar în acest raport ca un singur subiect de drept, ei exprimând o singura manifestare de vointa în raport juridic cu solicitantul autorizatiei.

În cazul operatiilor pregatitoare pentru emiterea unui act administrativ, caracterul acestui act de a fi o manifestare unilaterala de vointa juridica se mentine.

Avizele respective nu au nici un efect direct asupra raportului juridic în cauza, ele privind doar raporturile dintre cei care acorda avizele si organul emitent al actului, fara nici o legatura directa cu cel caruia i se adreseaza actul respectiv, acesta producând efecte juridice fara a necesita consimtamântul solicitantului. Or, tocmai aceasta este conditia esentiala în ceea ce priveste caracterul unilateral de vointa juridica, exprimata prin actul administrativ.

O alta problema în legatura cu acest caracter se refera la situatia în care actul administrativ este emis la cererea unei persoane. O astfel de cerere nu înseamna oare un acord de vointa între acea persoana si organul administrativ privind emiterea actului solicitat?

Consideram ca, si de aceasta data, actul administrativ îsi pastreaza calitatea de a fi o manifestare unilaterala de vointa juridica, pentru ca cererea solicitantului nu face decât sa puna în miscare procedura de emitere a actului administrativ, si nu are nicidecum semnificatia unui acord de vointa. Organul emitent al actului are libertatea, pe baza vointei sale unilaterale, de a emite sau nu actul administrativ pe baza cererii primite, evident, în cazul în care legea nu obliga acel organ sa emita actul solicitat.

Rezulta ca cererea în cauza nu afecteaza cu nimic caracterul unilateral al vointei exprimate în actul administrativ, ea fiind doar o conditie procedurala care declanseaza actiunea organului solicitat pentru a emite actul administrativ, întrucât fara o asemenea cerere organul respectiv nu poate emite actul.

Chiar si în cazul în care legea obliga organul administrativ sa emita actul solicitat, cererea de acordare a actului nu se prezinta ca un acord de vointa, deoarece actul este emis nu pe baza unui acord de vointa, ci pentru ca asa dispune legea. De exemplu, eliberarea unui act de identitate când sunt întrunite conditiile prevazute de lege. Cererea de emitere a actului administrativ nu are, deci, decât semnificatia unei conditii procedurale prealabile, necesara pentru emiterea actului administrativ solicitat de cel care a înaintat cererea.

Si în acest caz, actul este emis pe baza unei manifestari unilaterale de vointa juridica, dar de data aceasta, vointa unilaterala nu apartine organului emitent al actului, ci organului care a adoptat norma juridica, pe baza careia a fost acordat actul solicitat. Cu atât mai mult, caracterul actului administrativ de a fi o manifestare unilaterala de vointa juridica se pastreaza în cazul în care legea lasa organului administratiei publice libertatea de a decide, pe baza vointei sale unilaterale, acordarea sau neacordarea actului solicitat de cel care i s-a adresat în acest sens. Decizia este luata de organul respectiv la aprecierea sa, pe baza vointei sale unilaterale.

O alta problema se iveste atunci când normele juridice prevad necesitatea acceptarii din partea celuilalt subiect al raportului juridic. Si în acest caz, caracterul unilateral al vointei se mentine, întrucât organul administratiei publice este cel care decide, acceptarea

25

neconstituind un consimtamânt, ci numai o conditie sau forma de procedura ceruta de normele juridice pentru ca actul sa poata fi emis. O astfel de situatie apare, de pilda, în cazul numirii unei persoane într-o functie în aparatul de stat, când este necesara acceptarea din partea acesteia a numirii în functia respectiva. Ca si în cazul cererii, acceptarea din partea beneficiarului actului administrativ nu înseamna un acord de vointa, ci doar o conditie procedurala necesara pentru emiterea actului administrativ. Actul în cauza îsi pastreaza caracterul de a fi o manifestare unilaterala de vointa juridica, deoarece, indiferent ca beneficiarul accepta postul oferit, organul administrativ nu este obligat sa-i acorde acel post, în mod automat. El poate sa revina, în mod unilateral, asupra propunerii facute si sa atribuie acel post unei alte persoane.

3. Dar nu orice manifestare unilaterala de vointa juridica este socotita a fi act administrativ, ci numai acea manifestare care emana de la un organ al administratiei publice. Manifestarea de vointa, chiar si unilaterala, care emana de la un alt organ de stat, nu este act administrativ. La fel si în cazul unei organizatii nestatale. Si aceasta trasatura definitorie a actului administrativ prezinta o mare însemnatate, mai ales din punct de vedere practic. Astfel, refuzul unui organ al administratiei publice de a înscrie la concurs pentru ocuparea unui post o persoana care întruneste conditiile legale poate fi atacat în baza Legii contenciosului administrativ, întrucât suntem în prezenta unui organ al administratiei publice. Acelasi refuz însa, venit din partea unei organizatii nestatale, de pilda, o societate comerciala privata, deoarece nu provine de la un organ al administratiei publice, nu poate fi atacat în justitie în baza Legii contenciosului administrativ.

La fel, în cazul în care Parchetul general nu raspunde sau respinge o cerere ce i-a fost adresata. Nici tacerea si nici refuzul Parchetului general nu pot fi atacate în justitie, întrucât Parchetul general nu este organ al administratiei publice, astfel încât persoana interesata nu poate folosi calea de atac prevazuta de Legea contenciosului administrativ. Pot fi considerate acte administrative si actele emise de unele organizatii nestatale, în masura în care acele organizatii îndeplinesc activitati învestite cu autoritate de stat, ca urmare a unor prevederi legale exprese.

Astfel, Asociatia Generala a Vânatorilor si Pescarilor Sportivi, organizatie neguvernamentala, poate fi considerata autoritate publica în sensul Legii contenciosului administrativ, având o competenta exclusiva, delegata de stat, prin acte normative, în domeniul vânatorii si pescuitului sportiv.

Drept urmare, actele sale, ca si ale unitatilor aflate în subordinea sa, în masura în care sunt acte de autoritate, pot fi socotite acte administrative. În concluzie, asemenea acte pot fi atacate în fata instantelor de contencios administrativ, potrivit Legii nr. 554/2004, Legea contenciosului administrativ, dupa ce au fost parcurse caile de atac prevazute în statutul asociatiei, care trebuie privite ca recursuri administrative prealabile introducerii actiunii în justitie.

4. In cazul actelor administrative, manifestarea de vointa are loc în temeiul puterii de stat.

Datorita acestui fapt, actul administrativ este obligatoriu si, totodata, executoriu prin el însusi. Aceasta trasatura prezinta importanta cel putin sub doua aspecte, si anume:

1) fiind emis în temeiul puterii de stat, organul emitent al actului îsi poate impune în mod unilateral vointa fata de cel caruia i se adreseaza acel act, astfel încât îi poate stabili, tot în mod unilateral, conduita în raportul juridic care ia nastere, se modifica sau se desfiinteaza prin emiterea actului administrativ;

2) fiind emis în temeiul puterii de stat, actul administrativ este executoriu din oficiu. In cazul în care cel obligat la executare nu executa de bunavoie actul administrativ, organul competent poate trece direct, din oficiu, la executarea silita a actului, fara a mai fi necesara

26

emiterea de catre un alt organ a unui act, în baza caruia sa se treaca la executare silita, asa cum se întâmpla în cazul actelor civile, a caror executare silita nu se poate face decât în baza unei hotarâri judecatoresti sau a unei sentinte arbitrale. In definirea actului administrativ trebuie avuta în vedere si aceasta trasatura, pentru ca organele administratiei publice încheie si alte acte, juridice, care nu sunt acte administrative, deoarece le lipseste aceasta calitate, anume de a fi emise în temeiul puterii de stat, fapt care confera organului emitent al actului aptitudinea de a actiona ca autoritate statala. Pentru ca executarea silita a unui act administrativ sa necesite îndeplinirea si a unei alte formalitati procedurale, este necesara o dispozitie expresa a legii în acest sens. Asemenea cazuri, însa, constituie exceptii de la regula potrivit careia actul administrativ este executoriu din oficiu si, ca atare, trebuie prevazute în mod expres de lege.

5. Actul administrativ este emis în vederea executarii legii. Notiunea de lege, în acest caz, trebuie înteleasa în acceptiunea sa larga, nu numai de

act al Parlamentului, ci de orice act dat spre executare în competenta organelor administratiei publice. De altfel, aceasta este si ratiunea de a fi a administratiei de stat, ca activitate executiva a statului. Totodata, astfel se explica si faptul ca actul administrativ este actul specific al administratiei de stat.

Din trasaturile actului administrativ se poate desprinde urmatoarea definitie a acestuia: Actul administrativ este un act juridic unilateral, care emana, în general, de la un organ al administratiei publice, în temeiul puterii de stat, pe baza si în vederea executarii legii. În Constitutie exista un text, potrivit caruia, pot fi atacate actele administrative emise de autoritatile publice (s.n.).

Deci, se admite ca nu numai organele administratiei de stat, ci si alte autoritati publice pot adopta acte administrative.

Dar, nici în Constitutie nici în alte acte normative nu exista prevederi clare, precise, referitoare la care autoritati publice pot emite acte administrative.

De exemplu, un mandat de perchezitie emis de judecator, care este o autoritate publica, poate fi atacat în fata instantei de contencios administrativ în calitate de act administrativ? Sau, un decret al Presedintelui României poate fi considerat act administrativ spre a putea fi atacat în contencios administrativ? Sunt întrebari fara un raspuns precis si care pot genera contradictii nu numai în doctrina ci, mai ales, în activitatea practica, judiciara. Dupa parerea noastra, asemenea prevederi ar trebui sa aiba o reglementare clara, precisa, în asa fel încât sa nu dea nastere la interpretari subiective, nu numai diferite, dar si contradictorii, fapt cu consecinte negative pentru viata juridica.

2.Denumirea actelor administrative Datorita numarului mare si diversitatii situatiilor în care sunt angajate organele administratiei publice, si actele administrative poarta denumiri diferite, adecvate fiecarei situatii în parte. Denumirea generica a actelor emise de catre organele administratiei publice în realizarea puterii de stat este aceea de act administrativ . Dar, dupa cum am aratat mai înainte, în concret, în cazurile particulare, denumirile acestor acte sunt diferite, de exemplu, hotarâri ale Guvernului, ordine si instructiuni ale ministerelor, hotarâri ale consiliilor judetene si locale, dispozitii ale primarilor, ordine ale prefectilor, regulamente de ordine interioara, autorizatii, legitimatii, adeverinte, procese-verbale, certificate, diplome etc. De retinut faptul ca folosirea unora dintre aceste denumiri nu se refera întotdeauna numai la actele administrative, acte cu natura juridica diferita putând sa poarte aceeasi denumire.

De exemplu, dispozitia unui primar, prin care se aplica o sanctiune disciplinara unui salariat din aparatul primariei, este reglementata de normele Dreptului muncii, în timp ce un act purtând aceeasi denumire (de dispozitie), prin care se instituie obligatia evacuarii unui spatiu locativ ocupat în mod abuziv, cu încalcarea dispozitiilor legale, este un act

27

administrativ, aceasta dispozitie fiind supusa unui regim de Drept administrativ. Problema stabilirii naturii juridice a unui act, în situatia în care diferite acte poarta aceeasi denumire, prezinta o deosebita importanta, mai ales din punct de vedere practic, al regimului juridic ce se va aplica acelui act.

Astfel, daca o dispozitie a unui primar este un act de Dreptul muncii, va fi supusa unui regim juridic, precum si unor anumite cai de atac, în timp ce un act, purtând aceeasi denumire, daca întruneste trasaturile unui act administrativ, va fi supus unui alt regim juridic si unor alte cai de atac. Teste 1.Actul administrativ emis în temeiul puterii de stat, consecinte executare din oficiu 2.Ce efecte juridice produce un act administrativ?.executare silita 3.Deosebirile dintre actele administrative si operatiile administrative 4.Consecintele deosebirilor dintre actele administrative si operatiile 5.Actul administrativ emis pentru executarea legii administrative 6.Deosebirile si asemanarile dintre actele de stare civila si actele administrative 7.Actul administrativ definitie 8.Deosebirile si asemanarile dintre actele de stare civila si operatiile 9.Denumirea actului administrativ stabilirea naturii juridice administrative consecinte 10.Ce efecte juridice produc actele administrative jurisdictionale? 11.Efectele juridice ale tacerii organului administrativ si ale refuzului acestuia de a rezolva favorabil o cerere ?12.Când pot formula actele administrative valori politice? 13.Consecintele faptului când legea stabileste obligatia de a se actiona într-un anumit fel si când se lasa la apreciere 14.Natura juridica a unui act în cazul formalitatilor pregatitoare 15.Natura juridica a actului eliberat la cerere 16.Natura juridica a actului care necesita acceptare 17.Consecintele faptului ca actul administrativ trebuie sa emane de la o autoritate administrativa 18.Consecintele faptului ca actul administrativ este emis în temeiul puterii de stat 19.Cum este definit actul administrativ? 20.Ce importanta prezinta stabilirea naturii juridice a unui act?

3. Clasificarea actelor administrativeActele administrative prezinta o mare varietate, tinând seama de diversitatea de situatii si de relatii sociale în care sunt angajate organele administratiei publice. Cu toata aceasta diversitate, actele administrative pot fi grupate în mai multe categorii, în functie de anumite criterii.

1) În functie de sfera efectelor juridice, actele administrative se împart în acte normative si acte individuale. Actele normative contin norme juridice, adica reguli de conduita obligatorii, generale si impersonale, care se adreseaza unui numar nedeterminat de persoane, de exemplu, obligatia de traversare a strazii numai prin locurile marcate, regula obligatorie pentru orice pieton. Ca exemplu de acte normative se pot da hotarârile normative ale Guvernului, ale consiliilor judetene sau locale etc. Gradul de generalitate difera. Astfel, unele norme privesc pe orice persoana aflata în tara, indiferent de cetatenie, de exemplu, regulile privind circulatia pe drumurile publice. Alte norme se adreseaza numai cetatenilor români, de exemplu, normele care se aplica celor ce satisfac serviciul militar, în timp ce altele privesc categorii determinate de persoane, cum sunt normele care se aplica personalului medico-sanitar, personalului didactic etc. Actele administrative individuale contin reguli de conduita pentru o nume persoana sau pentru un grup determinat de persoane, de exemplu, o înstiintare pentru plata unei amenzi contraventionale, ori o autorizatie pentru

28

constructia unui imobil. Importanta acestei clasificari consta în aceea ca niciodata actele individuale nu pot încalca actele normative. Astfel, o autorizatie de constructie, care este un act individual, nu poate încalca prevederile actelor normative în domeniul constructiilor. Aplicând criteriul sferei efectelor juridice pe care le produc, actele administrative mai pot fi clasificate în acte cu efecte interne, care produc efecte în interiorul organului emitent, de pilda, regulamentele de ordine Formele de înfaptuire a administratiei publice interioara, si acte cu efecte externe, care produc efecte juridice în afara organului emitent, fata de alte organe de stat, organizatii nestatale sau persoane fizice.

2) În functie de scopul urmarit, consecintele juridice ale actelor administrative pot fi diferite. Pe aceasta baza, se poate face si o anumita clasificare a actelor administrative. Astfel, exista acte administrative prin care pot fi stabilite drepturi pentru persoanele fizice si juridice, de pilda, diferitele autorizatii si permise (de constructie, de circulatie pe drumurile publice, de vânatoare, de pescuit etc.).

De asemenea, se disting acte administrative prin care pot fi stabilite obligatii în sarcina carora li se adreseaza actele respective, de exemplu, obligatia de a face ceva (de a curata zapada de pe trotuare), de a da ceva (de a plati o amenda), de a nu face ceva (de a nu degrada spatiile verzi) etc.

În general, actele administrative contin atât drepturi, cât si obligatii. Astfel, o autorizatie de constructie da dreptul la efectuarea constructiei, dar cu obligatia de a fi respectate conditiile stabilite în acea autorizatie de catre organele administratiei publice care au acordat-o. Prin unele acte administrative sunt stabilite sanctiuni, cum este cazul proceselor-verbale prin care se constata contraventiile si se aplica sanctiuni contraventionale. Exista acte administrative prin care se solutioneaza diferite litigii juridice, cum este cazul actelor administrative jurisdictionale, de exemplu, hotarârile comisiilor de solutionare a unor contestatii. Unele acte administrative pot avea ca scop anularea altor acte administrative, întrucât acestea sunt ilegale ori neoportune, sau modificarea acestora, în cazul unor prevederi ale lor. În sfârsit, exista acte administrative prin care se pot certifica situatii juridice, de pilda, legitimatii de serviciu, adeverinte, diplome, certificate medicale etc.

3) În raport cu natura efectelor juridice pe care le produc, actele administrative se clasifica în:

a. acte constitutive de drepturi si obligatii, adica acte care dau nastere, modifica sau sting drepturi si obligatii juridice, de pilda, permisul de conducere auto, o autorizatie pentru practicarea unei meserii etc.

b. acte declarative de drepturi sunt acele acte care confirma, certifica o anumita calitate a unei persoane sau o anumita situatie juridica, cum sunt actele de identitate, legitimatiile de serviciu, pasapoartele, diferitele adeverinte si certificate etc.

Desi aceste acte nu dau nastere, nu modifica si nu desfiinteaza drepturi si obligatii juridice prin ele însele, ele prezinta o deosebita însemnatate, întrucât drepturile aferente calitatii sau situatiei pe care o certifica nu pot fi exercitate fara astfel de acte. De pilda, fara o legitimatie de student nu se pot valorifica anumite drepturi si facilitati acordate studentilor, cum sunt reducerile de tarif la spectacole, la transportul în comun etc. La fel, dreptul de a obtine ajutor de boala pe baza certificatului medical.

c. actele recognitive de drepturi recunosc drepturi preexistente emiterii lor, în cadrul solutionarii unor litigii juridice, de exemplu, actele organelor administrative cu atributii jurisdictionale, obiectul litigiului fiind dreptul încalcat anterior.

d. actele administrative sanctionatorii, prin care se aplica sanctiuni administrative, de exemplu, un proces-verbal de constatare a unei contraventii si de aplicare a sanctiunii corespunzatoare.

29

e. actele administrative de anulare a altor acte administrative pentru ilegalitatea acestora sau pentru neoportunitatea lor.

4) În raport cu efectele juridice în spatiu se disting: a. acte cu aplicare generala, pe întregul teritoriu al tarii; aceste acte sunt emise de

organele centrale ale administratiei publice; b. acte cu aplicare locala, în unitatile administrativ-teritoriale în care îsi desfasoara

activitatea organul emitent. Aceasta clasificare corespunde clasificarii organelor administratiei publice în functie de competenta lor teritoriala, în organe centrale si organe locale. Aplicarea în spatiu a unui act administrativ nu corespunde însa întotdeauna cu competenta teritoriala a organului emitent. Astfel, actele individuale se aplica numai în cazuri strict determinate, în timp ce în legatura cu actele normative se poate prevedea ca acestea sa se aplice numai pe anumite portiuni de teritoriu, si nu pe întregul teritoriu în care este competent organul emitent. De exemplu, actul unui minister, desi acest organ de stat are o competenta teritoriala generala, în sensul ca îsi poate exercita atributiile pe întregul teritoriu al tarii, se poate aplica numai într-o anumita zona teritoriala, cum se întâmpla în cazul unei carantine, în situatia unei epidemii, a unei calamitati naturale etc. O alta remarca ce trebuie facuta în legatura cu aceasta clasificare se refera la faptul ca, întotdeauna, actele emise de organul cu competenta teritoriala mai restrânsa trebuie sa nu încalce actele organelor cu competenta teritoriala mai larga. Ca urmare, actele organelor locale ale administratiei de stat nu pot contine reglementari contrare celor prevazute în actele organelor centrale, si nici celor emise de organele locale ierarhice superioare.

5) În functie de domeniile de activitate în care se aplica, actele administrative se împart în:

a. acte de administratie generala, cu aplicare, în principiu, în toate domeniile de activitate, de pilda, actele Guvernului, ale consiliilor judetene si ale consiliilor locale;

b. acte de administratie speciala, cu aplicare numai în anumite domenii sau sectoare de activitate, de exemplu, actele ministerelor si ale altor organe de specialitate ale administratiei publice. Aceasta clasificare a actelor administrative corespunde împartirii organelor administratiei de stat, în raport cu competenta materiala a acestora, în organe cu competenta materiala generala si organe cu competenta materiala restrânsa sau de specialitate. Dar nu toate organele cu competenta materiala generala au o sfera identica a competentei lor. De exemplu, consiliile judetene si consiliile locale: desi au o competenta materiala generala, aceasta competenta este însa relativa,limitata, deoarece ele nu sunt competente într-o serie de domenii. Astfel, nu sunt competente în sfera relatiilor diplomatice, consulare, a apararii nationale, a transportului feroviar, a postei etc. Competenta în aceste domenii, tinând seama de importanta lor, apartine numai Guvernului. Pe de alta parte, chiar si între organele locale cu competenta materiala generala exista o anumita diferentiere în ceea ce priveste sfera de cuprindere a competentei lor.

Astfel, consiliul unei localitati nu poate emite acte în problemele de competenta unui consiliu judetean, de exemplu, amenajarea unui drum de interes judetean sau elaborarea programului de dezvoltare a judetului. Pe de alta parte, consiliul judetean nu poate emite acte în problemele de competenta unui consiliu local, de pilda, alegerea viceprimarilor, transportul în comun în localitate, activitatea de salubritate în localitate etc. Trebuie facuta o precizare: organele cu competenta materiala generala pot sa emita si acte de administratie speciala. Astfel, Guvernul poate emite hotarâri în domeniul culturii, al învatamântului, al sanatatii etc.

Spre deosebire de ele, organele cu competenta materiala de specialitate nu pot sa emita acte de administratie generala, ori din specialitatea altui organ. De exemplu, Ministerul Educatiei si Cercetarii nu poate sa emita acte în domeniul finantelor publice, al sanatatii, al protectiei mediului, al apararii nationale etc.

30

Importanta acestei clasificari consta în aceea ca actele de administratie speciala trebuie sa fie conforme cu actele de administratie generala, ca urmare a relatiilor de subordonare a organelor de specialitate fata de organele cu competenta materiala generala. Rezulta ca, printr-o instructiune a unui minister, nu se poate încalca o hotarâre a Guvernului.

Totusi, comparându-se cele doua forme de competenta, materiala si teritoriala, exista unele situatii când competenta teritoriala are prioritate fata de cea materiala, în ceea ce priveste conformitatea actelor administrative.

Afirmatia se poate ilustra prin urmatorul exemplu. Un minister este un organ cu competenta materiala de specialitate, dar cu competenta

teritoriala generala. Un consiliu judetean, sub aspect material, are o competenta generala, dar sub aspect teritorial, o competenta locala, limitata la unitatea administrativ-teritoriala unde functioneaza.

Desi are o competenta materiala generala, un consiliu judetean nu poate încalca, printr-o hotarâre a sa, ordinele unui minister în ramura de specialitate a acestuia, desi ministerul respectiv are o competenta materiala de specialitate, însa o competenta teritoriala mai larga decât a unui consiliu judetean. Astfel, actele normative ale unui minister sunt obligatorii pentru toate organele administratiei publice locale în problemele aflate în competenta acelui minister.

4. Forta juridica a actelor administrativeCa orice act juridic, actul administrativ produce efecte juridice, deci creeaza, modifica

sau desfiinteaza raporturi de Drept administrativ, drepturi si obligatii juridice corelative. Actele administrative au o anumita forta juridica, prin care se întelege eficienta efectelor juridice pe care le produc. Aceasta forta juridica nu trebuie analizata, în general, în abstract, ci numai în mod particular, în concret, prin raportarea fortei juridice a unui act la forta juridica a altor acte. Actele juridice se afla într-un sistem de acte, care au o forta juridica diferita, în functie de locul pe care îl ocupa organul emitent al acelui act în sistemul organelor statului. Nu numai organele de stat, ci si actele pe care acestea le emit sunt cuprinse într-un sistem ierarhic de acte juridice.

În cadrul acestui sistem, actul inferior ca forta juridica trebuie sa fie conform cu actele având o forta juridica superioara. In cazul în care un act încalca prevederile actelor cu forta juridica superioara, acel act este nul, este lipsit de valabilitate juridica si nu va produce efectele juridice pe care, în mod normal, ar fi trebuit sa le produca. Deci, actul în cauza este lipsit de eficienta juridica.

Actele administrative, fiind acte de executare, acte subsecvente, trebuie sa fie conforme cu actele pe care le executa.

În primul rând, actele administrative trebuie sa fie conforme cu prevederile Constitutiei si cu actele Parlamentului, deoarece Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român, unicul organ legiuitor al tarii, ale carui acte au o forta juridica superioara fortei juridice a tuturor celorlalte acte juridice din societate.

Organele administratiei publice alcatuiesc la rândul lor un sistem de organe, între care exista anumite relatii de subordonare.

Datorita acestui fapt, si actele pe care aceste organe le emit au o forta juridica diferita, actele organelor ierarhic superioare având o forta juridica mai mare decât forta juridica a actelor emise de catre organele inferioare.

Astfel, actele administrative emise de catre organele administratiei publice cu competenta teritoriala mai restrânsa trebuie sa fie conforme cu actele emise de catre organele cu competenta teritoriala mai larga.

De exemplu, prin hotarârile unui consiliu local nu se poate încalca o hotarâre a unui consiliu judetean, în probleme de competenta acestuia în judetul respectiv. Pe de alta parte,

31

actele organelor administratiei publice cu competenta materiala de specialitate nu pot încalca actele emise de catre autoritatile administratiei publice cu competenta materiala generala.

De exemplu, prin ordinele si instructiunile ministerelor si ale altor organe centrale de specialitate ale administratiei publice nu pot fi încalcate hotarârile Guvernului, primele având o competenta materiala de specialitate, în timp ce Guvernul are o competenta materiala generala. Chiar si între actele emise de catre acelasi organ exista deosebiri de forta juridica.

Astfel, actele individuale emise de catre un consiliu local nu pot sa încalce actele normative emise de catre acelasi consiliu local.

Exista situatii când obligatia de conformitate opereaza chiar daca între organele respective nu exista relatii de subordonare directa. Astfel, potrivit principiului autonomiei locale, între consiliile locale si consiliul judetean din acelasi judet nu exista relatii de subordonare, ci doar de colaborare în probleme de interes comun (Legea nr. 215/2001, art. 6, pct. 2).

Desi între consiliul judetean si un consiliu local din judetul respectiv nu exista relatii de subordonare directa, totusi, ca urmare a competentei teritoriale diferite, asa cum am aratat mai înainte, prin actele consiliului local nu se pot încalca actele emise de catre consiliul judetean în probleme de competenta acestuia, situatie în care actele consiliului judetean sunt obligatorii pentru toate consiliile locale din acel judet.

Uneori, conformitatea între actele juridice opereaza chiar si între actele emise de catre organele situate la acelasi nivel în ierarhia sistemului de organe, deci, între care nu exista relatii de subordonare directa.

Astfel, prin instructiunile si ordinele ministerelor nu se pot încalca instructiunile si ordinele emise, de exemplu, de catre Ministerul Finantelor Publice, ale Ministerului Muncii, Solidaritatii Sociale si Familiei sau ale Ministerului Sanatatii în probleme de competenta acestora. Exista situatii când obligatia de conformitate între actele administrative si alte acte juridice se manifesta si în cazul în care acele acte sunt emise de catre organe din alta categorie de organe de stat. De exemplu, prin actul emis de catre comandantul unei sectii de politie nu poate fi arestata o alta persoana decât cea prevazuta în mandatul de arestare emis de catre judecator. De asemenea, conducerea unui penitenciar nu poate, prin vointa sa unilaterala, sa stabileasca o alta durata si o alta modalitate de executare a unei pedepse privative de libertate decât s-a stabilit prin sentinta penala de condamnare, emisa de catre instanta de judecata. Una dintre trasaturile esentiale ale actelor administrative consta în faptul ca aceste acte sunt emise în temeiul puterii de stat, deci au autoritate statala.

Datorita acestei trasaturi, actele administrative beneficiaza de prezumtia de legalitate, adica sunt considerate a fi conforme cu legea, în sensul ei larg, de orice act cu forta juridica superioara actului în cauza. Sub aspectul efectelor juridice pe care le produce, prezumtia de legalitate este de doua feluri: 1) prezumtie relativa de legalitate; 2) prezumtie absoluta de legalitate. Actele administrative beneficiaza de o prezumtie relativa de legalitate, juris tantum , ceea ce înseamna ca ele pot fi atacate, pe considerentul ca actul atacat este ilegal. Ilegalitatea actelor administrative poate fi invocata de organe de stat, de organizatii nestatale, precum si de catre persoanele fizice.

Prezumtia relativa de legalitate poate fi, deci, rasturnata, dovedindu-se, cu probe, ca actul în cauza este ilegal. Astfel, potrivit art. 15 din Legea nr. 119/1996, cu privire la actele de stare civila, întocmirea, anularea, rectificarea, completarea sau reconstituirea actelor de stare civila sunt opozabile oricarei persoane, pâna la proba contrara. În mod cu totul exceptional, exista si o prezumtie absoluta de legalitate, juris et de jure , ce nu poate fi combatuta, nefiind deci posibila cercetarea legalitatii actului care beneficiaza de o astfel de prezumtie. Asemenea

32

acte nu pot fi atacate pe nici o cale. În sistemul nostru de drept, de prezumtie absoluta de legalitate nu beneficiaza decât hotarârile organelor jurisdictionale, în principal hotarârile instantelor judecatoresti care, dupa ce au devenit definitive si irevocabile, beneficiaza de autoritatea lucrului judecat si nu mai pot fi atacate pentru ilegalitate.

Toate celelalte acte juridice nu beneficiaza decât de o prezumtie relativa de legalitate. Chiar si legea, ca act al Parlamentului, beneficiaza doar de o prezumtie relativa de legalitate, întrucât poate fi controlata sub aspectul conformitatii sale cu Constitutia. Evident, problema legalitatii nu se pune în ceea ce priveste Constitutia, care este legea fundamentala a statului, actul juridic suprem, toate celelalte acte juridice trebuind sa fie conforme cu dispozitiile constitutionale.

În afara de prezumtia de legalitate, actele administrative beneficiaza si de prezumtia de autenticitate, denumita uneori în literatura de specialitate prezumtia de veridicitate , adica, în conformitate cu adevarul.

Potrivit acestei prezumtii, se porneste de la ideea ca actele administrative redau exact relatiile sociale pe care le constata, adica prevederile lor sunt conforme cu realitatile sociale pe care le reflecta. Prezumtia de autenticitate prezinta importanta mai ales atunci când apare un litigiu juridic în care este implicat un act administrativ. Ca orice act autentic, actele administrative scrise fac dovada deplina, ca mijloc de proba, în fata organelor jurisdictionale, în ceea ce priveste constatarile pe care le cuprind, cu conditia ca ele sa îndeplineasca cerintele legalitatii.

Ca si prezumtia de legalitate, în general, prezumtia de autenticitate are si ea un caracter relativ, în sensul ca se poate dovedi, prin procedura înscrierii în fals, ca actul administrativ reflecta în mod eronat, deformat realitatile pe care le constata.

Pentru aceasta, persoana care solicita înscrierea în fals a unui act administrativ trebuie sa prezinte probe suficiente si temeinice ca cele constatate prin actul atacat nu corespund realitatii.

Prezumtia de autenticitate se bazeaza pe obligatia profesionala de sinceritate, cinste si corectitudine din partea celor care emit acte administrative, de a întocmi aceste acte în stricta concordanta cu realitatile sociale pe care le constata.

Spre a se garanta folosirea ilicita a actelor juridice, deci si a actelor administrative, legislatia noastra penala prevede sanctiuni severe pentru cei care savârsesc infractiunea de fals sau uz de fals. (CP art8 si urm)

În felul acesta se asigura emiterea de acte administrative conforme nu numai cu legea, ci si cu realitatile sociale, situatie de natura sa contribuie la întarirea legalitatii, a cinstei si corectitudinii în activitatea organelor administratiei publice.

Uneori se face distinctie între autenticitate si veridicitate, ca fiind situatii diferite .Teste 1.Clasificarea actelor administrative în functie de efectele juridice. 2.Clasificarea actelor administrative dupa scop .3.Clasificarea actelor administrative dupa natura efectelor juridice. 4.Clasificarea actelor administrative în raport cu efectele în spatiu .5.Clasificarea actelor administrative în functie de domeniul de activitate. 6.Comparatie între competenta materiala si competenta teritoriala în ceea ce priveste raportul dintre actele administrative .7.Ce se întelege prin forta juridica a unui act? 8.În ce consta raportul dintre actele administrative, pe de o parte, Constitutia si legile, pe de alta parte? 9.Conformitatea actelor emise cu competenta materiala si teritoriala diferita 10.Care este raportul dintre actele emise de catre organe între care nu exista relatii de subordonare?

33

11.Conformitatea actelor administrative cu actele emise de alte organe de stat decât organele administratiei publice. 12.Ce se întelege prin prezumtie de legalitate? 13.Cum se clasifica prezumtia de legalitate? 14.Conceptul de prezumtie de autenticitate (veridicitate) si importanta acesteia.

5. Conditii de valabilitate privind emitereaactelor administrative

Pentru ca actul administrativ sa fie legal, el trebuie, în primul rând, sa fie emis de catre organul administrativ competent, adica de catre organul caruia legea îi confera dreptul si, totodata, în anumite cazuri, obligatia de a emite acel act administrativ. De exemplu, un act de repartizare a unui spatiu locativ emis de un inspectorat scolar nu este valabil sub aspect juridic. El este un act absolut ilegal. Problema competentei în ceea ce priveste emiterea actelor administrative priveste nu numai organul de la care emana actul, ci si persoana din cadrul acelui organ, functionarul care emite actul.

Ca sa fie valabil, un act administrativ trebuie, pe lânga faptul de a fi adoptat de organul competent, sa fie emis si de functionarul competent din cadrul acelui organ, adica de functionarul învestit în mod legal cu atributia de a emite actul în cauza.

În legatura cu aceasta, se pune problema actelor administrative emise de functionarii de fapt, adica de acei functionari care nu au învestitura legala de a emite acele acte administrative. De regula, actele administrative emise de functionarii de fapt nu sunt valabile, nu pot sa produca efectele juridice pe care legea le confera acelor acte. De exemplu, un certificat medical emis de o alta persoana decât medicul legal învestit cu aceasta atributie nu este luat în considerare. Sunt însa unele cazuri când persoanele care se adreseaza organelor administratiei de stat nu au posibilitatea sa cunoasca situatia, calitatea persoanei care emite actul, abilitarea legala în acest sens a functionarului respectiv. Pentru solicitant, acesta apare ca fiind învestit sa exercite respectiva functie. Se da, în acest sens, ca exemplu, oficierea casatoriei de catre un functionar care nu are împuternicirea legala de a efectua aceasta activitate.

Anularea casatoriei, în acest caz, ar însemna obligatia pentru cei în cauza de a prezenta noi acte, ceea ce genereaza o serie de dificultati, deoarece unele dintre ele au o valabilitate limitata în timp. De asemenea, înregistrarile facute în registrul de stare civila de catre o persoana necompetenta, care a exercitat în mod public atributia de delegat de stare civila, sunt valabile, chiar daca acea persoana nu avea, în realitate, aceasta calitate. Legea nr. 119/1996, cu privire la actele de stare civila, art. 7

O asemenea prevedere se explica prin aceea ca, daca înregistrarile respective ar trebui anulate, iar persoana care le-a solicitat ar trebui chemata, din nou, pentru ca înregistrarea sa fie facuta de un functionar legal învestit cu aceasta calitate, situatia astfel creata ar pune în mare dificultate pe cel care a solicitat înregistrarea în cauza.

Necesitatea ocrotirii intereselor celor care se adreseaza cu încredere organelor administratiei publice impune ca, în unele situatii, actele emise si activitatile desfasurate de catre functionarii de fapt sa fie considerate ca fiind valabile din punct de vedere juridic.

Într-un astfel de caz, nu se poate imputa celor care apeleaza la organele administratiei publice faptul de a nu cunoaste ca functionarul respectiv nu a fost învestit în mod legal. Actul în cauza trebuie considerat, asadar, a fi valabil, a fi legal întocmit, în caz contrar fiind prejudiciate interesele beneficiarilor serviciilor prestate de catre organele administratiei publice.

Totodata, actul administrativ trebuie sa fie în conformitate cu legea, el fiind emis tocmai pe baza si în vederea executarii legii. Termenul de lege, în acest context, trebuie privit în sensul sau larg. În afara de legea adoptata de catre Parlament, actele administrative trebuie

34

sa respecte si sa execute dispozitiile continute în toate actele date spre executare organelor administratiei publice, care au deci obligatia sa execute întocmai acele acte.

Ilegalitatea în ceea ce priveste actele administrative poate îmbraca mai multe aspecte.

Astfel, actul administrativ este emis de catre o autoritate sau de catre o persoana care nu era competenta sa-1 emita, de exemplu, un act de repartizare a unui spatiu locativ emis de primarul altui sector al municipiului Bucuresti decât cel în care se afla acel spatiu locativ, ori, dimpotriva, organul administrativ, desi era competent sa emita actul administrativ si, mai mult chiar, era obligat sa emita actul în cauza, întrucât erau întrunite conditiile cerute de lege pentru emiterea lui, totusi nu emite actul prescris de lege. În acest caz, organul administratiei de stat încalca legea prin inactivitatea sa.

De exemplu, o institutie de învatamânt nu elibereaza unui absolvent al sau diploma de absolvire, desi erau întrunite toate conditiile prevazute de lege, situatie în care institutia respectiva era obligata sa elibereze diploma solicitata.

Mai este posibila si situatia ca organul administratiei publice sa emita un act administrativ, desi legea îi interzicea în mod expres aceasta. De exemplu, se elibereaza unei persoane fizice o adeverinta medicala din care rezulta ca este pe deplin sanatoasa clinic, desi în realitate sufera de o boala venerica, o boala transmisibila.

De asemenea, exista posibilitatea ca un organ al administratiei publice sa emita un act administrativ, desi nu erau întrunite toate conditiile stabilite de lege, necesare si obligatorii pentru emiterea acelui act. Asa de pilda, se elibereaza o autorizatie de constructie fara ca aceasta sa aiba la baza avizele prevazute de lege. În toate aceste situatii, actul administrativ nu este considerat a fi legal.

De asemenea, printr-un act administrativ pot fi încalcate prevederi ale legii, altele decât cele aratate mai înainte, ceea ce face ca actul administrativ în cauza sa fie ilegal.

Totodata, la emiterea actelor administrative trebuie respectate conditiile de forma si de procedura prescrise de lege pentru emiterea actelor respective. Nerespectarea acestor conditii duce la neluarea în considerare a acelor acte. De exemplu, daca un act administrativ nu poarta semnatura persoanei competente sau stampila organului emitent, acel act nu este considerat a fi valabil.

Emiterea actului administrativ se face în diferite modalitati. Astfel, în cazul organelor colegiale, de exemplu, consilii locale sau consilii judetene,

adoptarea actului administrativ (hotarârea acelui consiliu) se face în momentul votarii, în timp ce, în cazul unui organ unipersonal, de exemplu, un primar, emiterea actului (dispozitia) se face în momentul semnarii actului respectiv. În ceea ce priveste forma lor, actele administrative pot fi scrise, în situatiile cele mai frecvente, orale (verbale) si implicite (tacerea organului), adica nerezolvarea în termenul stabilit de lege a unei cereri adresate unui organ al administratiei publice.

În marea lor majoritate, asa cum aratam, actele administrative sunt emise în forma scrisa, întrucât aceasta prezinta o serie de avantaje. Astfel, forma scrisa este recomandata spre a se putea cunoaste exact continutul actului administrativ, astfel încât acesta sa poata fi executat întocmai de catre cei care au aceasta obligatie. Totodata, forma scrisa constituie un puternic mijloc de proba pentru a se putea dovedi, în caz de litigiu, prin înscrisul respectiv, drepturile si îndatoririle pe care le contine. Totodata, forma scrisa asigura cele mai bune conditii pentru exercitarea controlului asupra legalitatii actelor administrative. Forma scrisa este absolut necesara în cazul actelor administrative cu caracter normativ, precum si în alte situatii, de exemplu, în ceea ce priveste legitimatiile, diplomele, certificatele, adeverintele, proceseleverbale etc.

35

În cele mai frecvente cazuri, actele administrative trebuie sa fie emise nu în orice forma scrisa, ci într-o anumita forma scrisa obligatorie, de exemplu, un act de identitate, un pasaport, un certificat medical, un permis de conducere auto etc.

Daca actul administrativ nu se prezinta în aceasta forma scrisa, precis determinata, el nu are valabilitate juridica.

Din punct de vedere al formei scrise, actul administrativ trebuie sa îndeplineasca mai multe conditii, anume trebuie sa cuprinda: denumirea organului care 1-a adoptat sau emis, dupa caz; data adoptarii sau emiterii; data intrarii în vigoare, daca aceasta este alta decât cea a publicarii în cazul actelor normative sau a comunicarii în cazul celor individuale; semnatura organului de la care emana; sigiliul organului respectiv si numarul sub care a fost adoptat si emis.

Lipsa acestor elemente sau numai a unora dintre ele poate afecta existenta actului sau poate conduce la nulitatea lui, dupa caz.

Astfel, lipsa denumirii organului emitent face imposibila, spre exemplu, atacarea acestor acte în contencios de catre persoanele ale caror drepturi sunt lezate prin actul respectiv. La fel, lipsa datei adoptarii sau emiterii împiedica verificarea emiterii lui în termenul prevazut de lege. Sigiliul organului emitent sau semnatura acestuia este o conditie esentiala pentru existenta actului respectiv, lipsa lor având ca efect nulitatea acelui act. Forma orala (verbala) a actelor administrative este utilizata, de regula, în caz de urgenta, când pentru desfasurarea anumitor actiuni, în timpul oportun, nu mai este posibila emiterea unui act scris, întrucât prin aceasta s-ar întârzia prea mult actiunea respectiva care trebuie înfaptuita imediat.De obicei, actele administrative orale se prezinta sub forma unei note telefonice sau a unei dispozitii verbale pe care un functionar o transmite altui functionar. În unele situatii, desi nu exista cerinta urgentei, unele acte administrative îmbraca forma orala, datorita comoditatii celui care da dispozitia verbala.

Este recomandabil ca orice dispozitie primita de catre un functionar din partea altui functionar sa îmbrace forma scrisa, deoarece exista riscul ca functionarul care a transmis dispozitia verbala, în cazul în care acea dispozitie încalca prevederi ale legii, sa nu mai recunoasca acest fapt, asa încât raspunderea va reveni functionarului care a executat dispozitia respectiva. De aceea, în raporturile dintre functionarii administratiei publice este de preferat sa se recurga, pe cât posibil, la acte scrise. În cazul actelor administrative implicite, se pune problema de a se stabili care este sensul tacerii organului administratiei publice în raport cu cererea ce i-a fost adresata, cu alte cuvinte, daca tacerea are semnificatia unei aprobari sau respingeri a cererii în cauza. În cazul în care actele normative nu precizeaza semnificatia tacerii organului caruia i-a fost adresata cererea, rezolvarea acestei probleme comporta unele dificultati.

Potrivit reglementarilor juridice în vigoare, în ceea ce priveste tacerea autoritatii administratiei publice pot sa apara doua situatii, si anume:

1) tacerea sa fie considerata o aprobare, o confirmare a cererii adresata acelei autoritati;

2) tacerea sa fie considerata o respingere a cererii în cauza, refuzul de a o accepta. În legatura cu prima situatie, potrivit art. 14 din Legea nr. 215/2001 (Legea

administratiei publice locale), initiativa autoritatilor administratiei publice locale de a coopera si de a se asocia cu autoritati ale administratiei publice locale din strainatate, precum si de a adera la o asociatie internationala din acest domeniu, trebuie comunicata Ministerului Afacerilor Externe si Ministerului Administratiei si Internelor. În aceasta situatie, autoritatile administratiei publice locale vor transmite Ministerului Afacerilor Externe, spre avizare, proiectele de acorduri sau conventii de cooperare pe care intentioneaza sa le încheie

36

cu autoritati ale administratiei publice din alte tari, înainte de supunerea spre adoptare de catre consiliul local sau consiliul judetean, dupa caz. Avizele respective trebuie emise în termen de 30 de zile de la primirea solicitarii. În caz contrar, se va considera ca nu exista obiectii si proiectul respectiv poate fi supus spre aprobare consiliului local sau consiliului judetean interesat.

În ceea ce priveste a doua situatie, în reglementarea Legii contenciosului administrativ, tacerea autoritatii administrative este socotita ca refuz de a rezolva favorabil cererea ce i-a fost adresata, refuz care, ca si un act administrativ, poate fi atacat în fata instantei de contencios administrativ. Este o solutie fireasca, deoarece, în cazul în care tacerea ar fi fost socotita ca o aprobare a cererii, nu s-ar mai justifica actiunea în justitie a persoanei interesate. Alteori însa, când legea prevede expres, tacerea este interpretata ca aprobare, potrivit adagiului qui tacit consentire videtur (cine tace consimte). De pilda, un organ inferior solicita organului superior aprobarea pentru a actiona într-un anume fel. În acest caz, tacerea este considerata ca o aprobare, potrivit Legii nr. 215/2001. În ceea ce priveste procedura emiterii actelor administrative, legea poate stabili si cerinta anumitor avize pentru emiterea unui act administrativ, date de catre alte organe decât organul emitent.

În functie de consecintele lor juridice, acestea pot fi: 1) avize facultative, situatie în care organul emitent al actului are libertatea sa solicite

sau sa nu solicite acel aviz. De exemplu, un minister poate sa solicite altui minister un aviz pentru emiterea unui act administrativ. În cazul în care legea nu obliga la solicitarea acelui aviz, ministerul emitent al actului are libertatea de a solicita sau nu avizul în cauza.

2) avize consultative, situatie în care organul emitent al actului este obligat sa solicite avizul, deoarece, în absenta acestuia, nu poate emite actul în cauza. Dar, desi este obligat sa solicite avizul, organul emitent al actului nu este obligat sa urmeze acel aviz. Prin urmare, el poate sa adopte si alte solutii decât cele continute în avizul solicitat. Astfel, potrivit Legii administratiei publice locale, un consiliu local nu poate dezbate un proiect de hotarâre, în cazul în care acesta nu este însotit de avizele comisiilor de specialitate ale consiliului local în cauza, precum si de avizele compartimentelor de resort din aparatul tehnic de specialitate, practic, ale compartimentelor de specialitate din cadrul primariei, competente în domeniul în care se va aplica hotarârea. Dar consiliul local nu este obligat sa urmeze acele avize, având deplina libertate de a stabili continutul hotarârii potrivit vointei sale, rezultate în urma votului în consiliu.

3) avize conforme, situatie în care organul emitent al actului este obligat sa solicite avizul, dar, totodata, este obligat si sa tina seama de el, atunci când va emite actul pentru care a solicitat avizul, adica sa emita actul cu respectarea continutului avizului. De exemplu, pentru acordarea unei autorizatii de construire, sunt necesare avizele favorabile ale unor organisme de specialitate în domeniul energiei electrice, termice, al aprovizionarii cu apa potabila, în domeniul protectiei mediului înconjurator etc. Fara avizul acestora nu se va acorda autorizatia de construire. Mai mult, în cazul în care un singur aviz dintre acestea este nefavorabil, autorizatia nu se acorda. În acest caz, avizul este conform, întrucât trebuie sa se tina seama de continutul sau la emiterea actului. Avizele pot îmbraca si forma unor acorduri, prin care un organ îsi da consimtamântul cu privire la actul emis de un alt organ. În functie de momentul când se acorda, acestea pot fi prealabile, concomitente sau ulterioare actului respectiv.

În afara de avize, pentru emiterea unor acte administrative poate fi necesara efectuarea unor cercetari, a unor anchete, urmata de întocmirea de rapoarte etc. Valabilitatea actelor administrative este conditionata si de modul propriu-zis de adoptare a acestora, de pilda, în cazul organelor colegiale. Astfel, în general, pentru validitatea actului administrativ este necesar votul afirmativ a jumatate plus unu din numarul membrilor organului. Daca nu se întruneste acest numar, actul nu poate fi adoptat. Prin lege se pot stabili si alte proportii pentru

37

adoptarea actelor administrative. Mai este posibila situatia ca, dupa adoptare, un act administrativ sa necesite îndeplinirea unor formalitati procedurale. Astfel, se cere în anumite situatii aprobarea actului administrativ de catre organul superior celui emitent, fara de care acel act nu este valabil.

În afara de a fi legale, actele administrative trebuie sa fie si oportune, adica sa fie emise în cel mai adecvat moment, din punct de vedere al eficacitatii, executarea lor facându-se cu cele mai potrivite mijloace si cu cele mai reduse cheltuieli, dar obtinându-se rezultate maxime.

Oportunitatea actelor administrative se apreciaza, deci, în functie de conditiile concrete de timp si de loc. Actele administrative sunt verificate, prin urmare, atât din punctul de vedere al legalitatii lor, cât si al oportunitatii, încalcarea acestora ducând la nulitatea actului administrativ în cauza.

Nu trebuie confundata oportunitatea actelor administrative cu legalitatea acestora. Legalitatea si oportunitatea sunt situatii juridice diferite de valabilitate a actelor administrative.

Astfel, un act administrativ poate fi legal, dar sa nu fie oportun. De pilda, prin schimbarea împrejurarilor se poate ca un act administrativ legal sa înceteze a mai fi oportun, deci sa apara necesitatea retragerii acestuia.

Faptul ca legalitatea si oportunitatea sunt cauze de valabilitate diferite se poate argumenta prin aceea ca instantele judecatoresti controleaza actele administrative numai sub aspectul legalitatii acestora, în timp ce organele administratiei de stat le controleaza si sub aspectul oportunitatii lor.

6. Intrarea în vigoare a actelor administrativeIntrarea în vigoare a actelor administrative prezinta o deosebita importanta, deoarece,

în general, un act administrativ începe sa produca efecte juridice din momentul intrarii sale în vigoare.

Actele administrative intra în vigoare din momentul existentei lor legale, care se considera a fi momentul emiterii lor. Pentru organul emitent, actele administrative intra în vigoare în momentul în care s-a produs adoptarea acestora, cu respectarea procedurii legale, daca în acel act nu s-a prevazut un alt moment de intrare în vigoare a actului respectiv. Acest fapt se explica prin aceea ca organul emitent al actului ia cunostinta de existenta actului în cauza din momentul adoptarii acestuia, iar actul devine obligatoriu, chiar si pentru organul care 1-a emis, din momentul în care a fost adoptat.

Exista situatii în care actele administrative intra în vigoare la o data ulterioara emiterii lor. Astfel, însasi norma juridica poate sa prevada, în mod expres, intrarea în vigoare a actului administrativ la o data ulterioara emiterii acestuia.

De exemplu, în materie de contraventii, actele normative prin care se stabilesc contraventii intra în vigoare în termen de 30 zile de la publicare sau de la aducerea lor la cunostinta publica, iar în cazuri urgente într-un termen mai scurt, dar nu mai putin de 10 zile. Se poate prevedea si o anumita data certa calendaristic pentru intrarea în vigoare a actelor administrative, de exemplu, se poate prevedea ca actul administrativ va intra în vigoare la 1 ianuarie, el fiind emis în cursul lunii decembrie a anului precedent. În situatia în care norma juridica nu prevede obligatia intrarii actului administrativ în vigoare la o anumita data, acesta intra în vigoare în momentul publicarii, în cazul actelor normative, sau al comunicarii, în cazurile actelor individuale, de pilda, al proceselor-verbale de constatare a unei contraventii. În astfel de împrejurari, actele administrative intra în vigoare în momentul aducerii lor la cunostinta. Momentul si modalitatea aducerii la cunostinta a unui act administrativ difera, în functie de natura actului si de organul emitent al acestuia.

38

Actele administrative individuale sunt aduse la cunostinta printr-o notificare, care este o înstiintare scrisa, prin care cei interesati iau cunostinta de existenta actului si de obligatia lor de a-1 executa, în functie de continutul sau.

Când actul se adreseaza unui numar mai mare de persoane, aducerea la cunostinta se face, de regula, printr-un anunt, care se afiseaza sau este publicat în presa locala, ori este transmis la posturile locale de radio si televiziune. În ceea ce priveste actele normative, modalitatile de aducere a lor la cunostinta sunt variate, în functie de organul emitent. Astfel, hotarârile cu caracter normativ ale Guvernului, precum si actele normative ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale ale administratiei de stat se publica în Monitorul Oficial al României. Nepublicarea lor constituie o cauza de nevalabilitate pentru asemenea acte, ele fiind considerate ca inexistente, astfel încât, în acest caz, nu mai exista nici o obligatie de a le executa.

În ceea ce priveste actele normative emise de organele locale ale administratiei publice, nu exista o anumita modalitate obligatorie pentru aducerea lor la cunostinta publica. Organul emitent al actului are deplina libertate de a alege modalitatea de aducere la cunostinta publica a actului, în functie de împrejurarile concrete, optând pentru cea mai adecvata modalitate în functie de acele împrejurari, de timp si de loc.

Ca modalitati de aducere la cunostinta publica a actelor normative emise de organele locale ale administratiei locale ale administratiei publice se pot folosi: afisarea actului la sediul organului emitent sau în locurile mai des frecventate de membrii colectivitatii locale, precum si prin orice alt mijloc de publicitate.

În ceea ce priveste aducerea la cunostinta publica a actelor lor normative, autoritatile administrative locale au o singura obligatie, si anume:

În cazul în care în acea unitate administrativa teritoriala membrii unei minoritati nationale au o pondere semificativa în cadrul colectivitatii, aducerea la cunostinta publica a acelui act trebuie sa se faca si în limba acelei minoritati nationale.

Rezulta de aici ca, atunci când normele juridice nu prevad o anumita modalitate de publicare a actelor administrative, alegerea modalitatii este lasata la aprecierea organelor administratiei de stat, aceasta facându-se în functie de conditiile concrete de timp si de loc, în scopul unei cât mai eficiente aduceri la cunostinta publica.

În ceea ce priveste actele administrative supuse confirmarii ori ratificarii, situatia lor difera. Astfel, actele administrative supuse confirmarii nu intra în vigoare decât de la data când au fost confirmate.

Potrivit art. 115, al. 4 din Constitutia României, în cazuri exceptionale, Guvernul poate adopta ordonante de urgenta. Acestea intra în vigoare numai dupa depunerea lor spre dezbatere în procedura de urgenta la Parlament. Daca Parlamentul nu se afla în sesiune, el se convoaca în mod obligatoriu.

Actele administrative supuse ratificarii intra în vigoare la data emiterii, a publicarii sau la o alta data, dupa caz, ratificarea având valoarea unei confirmari posterioare. În situatia în care nu sunt ratificate, ele îsi pierd valabilitatea, stergându-se toate efectele produse pâna în acel moment. Astfel, Parlamentul poate abilita Guvernul sa emita ordonante în perioada vacantei parlamentare. Daca legea de abilitare o cere, ordonantele se supun aprobarii Parlamentului, potrivit procedurii legislative, pâna la împlinirea termenului de abilitare. Daca nu sunt aprobate, efectele produse de acele ordonante se sterg retroactiv. De asemenea, nerespectarea termenului atrage încetarea efectelor ordonantei.

Actele administrative, în general, produc efecte juridice pentru viitor, altfel spus, ele nu sunt retroactive, adica nu produc efecte pentru trecut. Aceasta caracteristica a actelor administrative este consecinta faptului ca aceste acte sunt emise pe baza si pentru executarea legii. Or, cum legea, ca regula, produce efecte pentru viitor, este evident ca si actele administrative, care sunt acte de executare a legii, vor produce efecte juridice tot pentru viitor.

39

Principiul neretroactivitatii actelor juridice este consacrat în însasi Constitutia României.

Potrivit art. 15, pct. 2 din Constitutia României, Legea dispune numai pentru viitor, cu exceptia legii penale mai favorabile . Prin lege trebuie sa se înteleaga orice act care da nastere, modifica sau desfiinteaza drepturi si alte obligatii juridice.

Aceasta concluzie se desprinde din prevederile art. 1, pct. 5, potrivit carora Respectarea Constitutiei, a suprematiei sale si a legilor este obligatorie .

Dupa parerea noastra, este clar ca aceste prevederi nu se refera numai la lege, ca act al Parlamentului, ci la orice act juridic, a carui respectare este obligatorie. De altfel, contractul este denumit legea partilor . Daca prevederile mentionate s-ar referi numai la lege, ca act al Parlamentului, ar însemna ca respectarea celorlalte acte juridice sa nu mai fie obligatorie, ceea ce ar duce la o tulburare grava a ordinii de drept, a desfasurarii normale a relatiilor sociale.

Exista însa unele acte administrative care constituie exceptii de la principiul neretroactivitatii actelor administrative. Aceste acte produc efecte juridice si pentru trecut, pentru perioada anterioara momentului intrarii lor în vigoare.

Actele administrative retroactive sunt urmatoarele: 1. Actele administrative declarative de drepturi si obligatii care nu dau nastere, prin ele

însele, unor drepturi sau obligatii noi, asa cum se întâmpla în cazul actelor administrative care au caracter constitutiv sau translativ de drepturi si obligatii. Actele declarative atesta drepturi sau obligatii preexistente, deci ele produc efecte pentru trecut, de la data când acele drepturi sau obligatii au luat nastere. Din aceasta categorie fac parte diferitele certificate, adeverinte, acte de stare civila (acte de nastere, de deces, dar nu actele de casatorie, care produc efecte pentru viitor).

2. Sunt retroactive si actele administrative jurisdictionale, prin care se solutioneaza litigii juridice. Aceste acte produc efecte juridice de la data când au fost încalcate drepturile si obligatiile ce formeaza obiectul litigiului.

3. De asemenea, daca o lege, pentru executarea careia au fost emise acte administrative, are caracter retroactiv, si actele administrative vor avea caracter retroactiv.

4. Efecte retroactive au si actele administrative de anulare pentru cauza de ilegalitate, dar nu pentru neoportunitate, a altor acte administrative si care produc efect juridic anterior emiterii lor, din momentul când s-a produs ilegalitatea actului supus anularii.

5. Mentionam, de asemenea, printre actele având efecte retroactive, actele administrative emise în vederea executarii unei hotarâri judecatoresti. Potrivit Legii electorale, daca s-au produs erori în listele de alegatori, persoana interesata poate sa faca o întâmpinare la organul care a întocmit lista, solicitând modificarea acesteia spre a se îndrepta greseala. Acesta este obligat sa rezolve întâmpinarea în termen de 3 zile de la înregistrare. Daca organul sesizat nu da curs solicitarii care i-a fost adresata, persoana în cauza poate sa faca contestatie în termen de 24 de ore de la comunicare, la judecatoria în a carei raza teritoriala domiciliaza alegatorul, cerând instantei judecatoresti ca, prin hotarârea pe care o va pronunta, sa oblige organul administratiei publice sa introduca modificarile corespunzatoare în lista de alegatori.

În baza hotarârii se va emite un act administrativ pentru modificarea listei de alegatori. Acest act are caracter retroactiv, deoarece produce efecte juridice anterior emiterii lui, anume, din momentul când a fost întocmita lista de alegatori. Teste 1.Ce se întelege prin organul competent? 2.Ce este un functionar de fapt? 3.Când sunt valabile actele si activitatile functionarilor de fapt? 4.Care sunt avantajele formei scrise? 5.În ce situatii sunt folosite actele orale?

40

6.Care este semnificatia tacerii organului sesizat? 7.În ce constau avizele consultative? 8.În ce constau avizele facultative? 9.În ce constau avizele conforme? 10.Conditiile obligatorii ale formei scrise .11.Ce se întelege prin oportunitatea actelor administrative? 12.De ce este importanta intrarea în vigoare a actelor administrative? 13..Care sunt momentele posibile ale intrarii în vigoare a actelor administrative? 14.Cum se aduc la cunostinta actele individuale? 15.Cum se aduc la cunostinta actele normative ale organelor centrale? 16.Cum se aduc la cunostinta actele organice locale? 17.Ce obligatii au organele locale? 18.Când intra în vigoare actele supuse confirmarii? 19.Care este valoarea juridica a ratificarii? 20.In ce consta principiul neretroactivitatii actelor administrative? 21.Actele administrative cu efect retroactiv

7. Executarea actelor administrativeActul administrativ, odata intrat în vigoare, trebuie executat. Este o concluzie fireasca,

ce decurge din necesitatea realizarii legalitatii, precum si din însasi ratiunea de a fi a administratiei de stat, care este o activitate executiva.

În majoritatea covârsitoare a cazurilor, actele administrative, ca de altfel toate actele organelor statului, sunt executate de bunavoie de catre cei obligati sa le execute. Mai exista unele împrejurari, când executarea actelor administrative nu se face de bunavoie, iar mijloacele de convingere, având ca scop obtinerea executarii, nu au dat rezultate, adica actul administrativ în cauza nu a fost executat.

Într-o astfel de situatie, executarea actelor administrative trebuie sa se faca pe cale silita.

De retinut faptul ca, pentru executarea actelor administrative, nu este necesar sa se obtina o hotarâre judecatoreasca sau a unui alt organ de jurisdictie. Actele administrative, fiind emise în temeiul puterii de stat, sunt executorii din oficiu, prin ele însele. Dupa cum am aratat mai înainte, actele administrative produc efecte juridice fara a fi nevoie de consimtamântul celor carora li se adreseaza. Este suficient ca actul sa fie emis cu respectarea conditiilor stabilite de lege pentru legalitatea sa. Trebuie mentionat faptul ca nu toate actele administrative sunt executorii prin ele însele. Dar aceasta exceptie este foarte rara, iar asemenea cazuri trebuie prevazute de lege.Legea nr. 50/1991. De exemplu, în cazul constructiilor ilegale, se pot ivi doua situatii:

1. Constructia a fost executata pe un teren apartinând domeniului public.În acest caz, constructia respectiva poate fi demolata pe cale administrativa, fara, deci, sa mai fie nevoie de vreo alta formalitate, de pilda, de actul unui alt organ de stat pentru ca aceasta constructie sa poata fi demolata.

2. Constructia a fost executata pe un teren proprietate privata. În aceasta situatie, pentru ca acea constructie sa poata fi demolata, este necesara o hotarâre judecatoreasca, definitiva si irevocabila, prin care sa se dispuna demolarea constructiei. Executarea silita fiind o masura extrema, la ea se poate recurge numai dupa ce au fost epuizate celelalte cai posibile si necesare pentru obtinerea executarii actului.

Totodata, executarea silita nu poate fi facuta de orice organ al administratiei publice, ci numai de organul competent, potrivit legii. De exemplu, urmarirea silita a unor venituri nu poate fi facuta de un inspectorat scolar, ci numai de organele financiare. Pe de alta parte, mai sunt necesare si alte conditii. Astfel, este necesar ca actul în cauza sa fi fost adus la cunostinta

41

persoanei care trebuie sa-1 execute. Daca nu i s-a comunicat actul, nu are cum sa cunoasca obligatia care îi revine de a executa actul, ce anume trebuie sa execute si când trebuie sa aiba loc executarea. Mai este necesar sa existe refuzul persoanei în cauza de a executa actul administrativ, un refuz cert si nu numai o simpla banuiala ca acea persoana nu intentioneaza sa execute actul. Executarea silita poate îmbraca forme diferite. De exemplu, se poate institui poprirea veniturilor acelei persoane, se poate recurge la vânzarea silita a unor bunuri care îi apartin, se poate aplica un tratament medical în mod fortat, se poate utiliza retinerea temporara a persoanei etc.

8. Încetarea efectelor juridice ale actelor administrative8.1. Consideratii generale

Efectele juridice ale actelor administrative pot sa înceteze temporar sau definitiv. Încetarea temporara a efectelor actelor administrative se realizeaza prin suspendare. Încetarea definitiva a efectelor juridice ale actelor administrative are loc prin anulare. Efectele actelor administrative pot sa înceteze si în anumite împrejurari, de

exemplu,prin depasirea termenului prevazut de lege Formele de înfaptuire a administratiei publice pentru executarea actului administrativ, cum este cazul sanctiunilor contraventionale, sau prin decesul persoanei careia i s-a acordat un drept sau i s-a stabilit o obligatie, în situatia în care dreptul sau obligatia nu se transmite succesorilor, de pilda un permis de portarma.

În astfel de împrejurari, actul administrativ nu mai produce efecte juridice. Actele administrative înceteaza de a mai produce efecte juridice si atunci când a expirat termenul de valabilitate a acestora, de exemplu, o autorizatie pe termen.

De asemenea, în situatia în care executarea unui act administrativ se realizeaza printr-un numar determinat de fapte materiale, îndeplinirea acestor fapte duce, implicit, la încetarea efectelor actelor administrative în cauza, ca în cazul dispozitiei de demolare a unei constructii: odata terminate operatiile de demolare, si actul administrativ prin care s-a dispus demolarea îsi înceteaza efectele, întrucât efectele s-au produs prin demolare.

De mentionat faptul ca renuntarea din partea beneficiarului la unele drepturi stabilite printr-un act administrativ nu este o modalitate de încetare a efectelor acestuia. Pentru ca sa nu mai produca efecte juridice, acel act trebuie anulat de catre organul competent. Desi beneficiarul a renuntat la drepturile ce i s-au acordat, actul administrativ în cauza continua sa ramâna în vigoare pâna în momentul anularii sale.

8.2. Suspendarea executarii actelor administrativeÎmpotriva suspendarii executarii actelor administrative s-ar putea aduce argumentul ca,

prin aceasta, s-ar ajunge, în fapt, la însasi suspendarea executarii legii pentru a carei executare a fost emis actul administrativ supus suspendarii.

Pe de alta parte, însasi asigurarea legalitatii impune, în anumite cazuri, necesitatea suspendarii executarii actelor administrative, tocmai spre a nu se ajunge la încalcarea legii, prin aceea ca se da posibilitatea organului competent sa verifice, înainte de a-1 pune în executare, în ce masura acel act administrativ este sau nu conform legii.

Masura suspendarii este cu atât mai necesara cu cât actele administrative sunt executorii din oficiu, asa încât, cel putin în unele cazuri, chiar daca dupa executare actul în cauza ar fi anulat sa existe riscul ca situatia anterioara executarii actului sa nu mai poata fi pe deplin restabilita, ca în cazul demolarii unei constructii. Spre a se evita astfel de situatii, este preferabil ca executarea actelor în cauza sa fie suspendata. Aceasta nu înseamna însa ca masura suspendarii executarii actelor administrative sa fie ridicata la rangul de principiu în activitatea organelor administratiei publice, deoarece, în felul acesta, ar fi într-adevar pusa în pericol legalitatea, prin neexecutarea legii, deoarece executarea acesteia se realizeaza, în numeroase cazuri, prin acte administrative.

De aceea, la masura suspendarii actelor administrative trebuie sa se recurga numai atunci când într-adevar exista motive temeinice pentru aceasta.

42

Suspendarea executarii unui act administrativ poate fi determinata de mai multe cauze: 1) legalitatea actului este contestata, de exemplu, în cazul atacarii unei hotarâri a unui

consiliu local la instanta de contencios administrativ; 2) desi actul este legal, aplicarea lui nu este oportuna, datorita unor cauze cu caracter

trecator; 3) necesitatea aplicarii suspendarii în cazul unor abateri de la lege, pâna la reintrarea în

legalitate, de exemplu, suspendarea autorizatiei de exercitare a unei profesii sau de desfasurare a unei alte activitati. În unele cazuri, suspendarea opereaza în virtutea legii. Astfel, contestatiile împotriva proceselor-verbale de aplicare a unei sanctiuni contraventionale au ca efect suspendarea executarii sanctiunii. Potrivit Legii administratiei publice locale, în cazul în care prefectul considera ca un act emis de un consiliu judetean, de un consiliu local sau de un primar este ilegal, îl poate ataca în fata instantei de contencios administrativ. Actul atacat este suspendat. Aceasta este o suspendare de drept, care actioneaza în virtutea legii, fara sa mai fie nevoie de un demers special, prin care sa se solicite suspendarea executarii actului. În alte situatii, suspendarea are loc ca urmare a vointei unui organ de stat, fie a organului emitent al actului, fie a organului ierarhic superior al acestuia, fie a unui alt organ al administratiei publice sau a unui alt organ de stat.

În ceea ce priveste suspendarea executarii actelor administrative prin vointa unui organ de stat, se pot distinge trei situatii posibile:

1. Organul emitent, întrucât îi apartine actul, el fiind cel care 1-a emis, are întotdeauna dreptul de a decide suspendarea executarii acestuia. Prin urmare, nu trebuie sa existe o prevedere expresa a legii pentru ca acest organ sa poata dispune suspendarea executarii propriului sau act.

În literatura de specialitate, se considera ca suspendarea executarii actelor administrative de catre organul emitent constituie o situatie de exceptie, la care, în principiu, nu ar trebui sa se recurga, deoarece micsoreaza grija organelor administrative privind emiterea de acte administrative

2. Organul ierarhic superior celui emitent, în aceasta calitate, poate sa decida suspendarea executarii actelor emise de organele subordonate. În virtutea calitatii sale de organ ierarhic superior si în exercitarea atributiilor sale de control, organul superior poate sa dispuna suspendarea executarii actului administrativ emis de catre organul sau inferior, fara sa aiba nevoie de o abilitare speciala pentru adoptarea unei asemenea masuri.

3. Celelalte organe de stat pot suspenda executarea actelor administrative numai în baza unor prevederi exprese ale legii. De exemplu, potrivit reglementarilor juridice în vigoare, instantele judecatoresti pot sa dispuna, în anumite conditii, suspendarea executarii actelor administrative care au fost atacate în fata instantei respective.

8.3. Anularea actelor administrativeÎn functie de interesul ocrotit prin anularea actelor administrative, nulitatea acestora

este de doua feluri, anume nulitatea absoluta si nulitatea relativa. Nulitatea absoluta urmareste protejarea unor interese generale ale societatii, de aceea

ea poate fi invocata de oricine. De exemplu, o persoana a fost numita într-o functie fara desfasurarea concursului, desi legea prevedea ca ocuparea acelei functii nu se poate face decât prin concurs. În acest caz, actul de numire este nul absolut.

Nulitatea relativa are ca scop ocrotirea unor interese individuale, de aceea ea poate fi invocata numai de catre cei interesati. De exemplu, daca desfasurarea concursului pentru ocuparea unui post în aparatul administrativ s-a facut fara respectarea anumitor reguli procedurale în favoarea concurentilor, cum ar fi anuntarea probelor de concurs într-un termen precis, daca nici unul dintre concurenti nu se plânge, concursul este considerat ca s-ar fi desfasurat în mod legal. Într-un astfel de caz, actul administrativ este numai anulabil sau, cu alte cuvinte, este nul relativ.

43

Indiferent de situatie, anularea unui act administrativ nu se poate efectua decât printr-un alt act având o forta juridica superioara fortei juridice a actului supus anularii sau având cel putin aceeasi forta juridica cu aceea a actului anulat si cu respectarea acelorasi proceduri folosite la emiterea actului anulat.

Anularea poate fi decisa de organul emitent, de organul ierarhic superior al administratiei de stat, de alte organe de stat. Organul emitent, având aptitudinea de a emite un act administrativ, trebuie sa aiba si dreptul de a reveni asupra lui, atunci când considera necesar.

Organul administratiei de stat ierarhic superior celui emitent are drept de anulare a actelor acestuia în virtutea pozitiei lui superioare. Desi nu sunt organe administrative, procurorii pot anula actele organelor de urmarire si de cercetare penala, precum si ale organelor locurilor de detentie si de executare a pedepselor, deci numai ale anumitor organe ale administratiei publice, prevazute expres de lege. Instantele judecatoresti, precum si alte organe de stat, au drept de anulare a actelor administrative, de asemenea numai în cazurile prevazute expres de lege.

Când anularea este înfaptuita de organul emitent, ea poarta denumirea de retractare. Anularea decisa de organul ierarhic superior poarta denumirea de revocare. Uneori, în loc de anulare, se poate spune ca actul administrativ a fost retras.

Organele administratiei publice pot anula un act administrativ atât pentru cauze de ilegalitate, cât si pentru lipsa de oportunitate a acestora, în timp ce procurorii si instantele judecatoresti pot anula actele administrative numai în cazul ilegalitatii acestora.

În legislatia tarii noastre, actele administrative sunt, în principiu, revocabile, adica ele pot fi anulate sau modificate. Revocabilitatea actelor administrative este determinata de faptul ca societatea se afla într-un continuu proces de dezvoltare, de schimbare si transformare. Or, în aceste conditii, nici actul administrativ nu poate sa fie conceput ca ceva imuabil. El trebuie sa fie în permanenta în concordanta cu evolutia vietii sociale.

Deci, ar fi contrar intereselor societatii sa se mentina un act administrativ care nu mai corespunde noilor împrejurari sociale. De aceea, un asemenea act administrativ trebuie sa fie retras. Totodata, nu este exclus ca, chiar în momentul emiterii sale, un act administrativ sa încalce prevederile altor acte cu o forta juridica superioara fortei sale juridice.

Daca, în primul caz, actul administrativ devine inoportun si, ca atare, trebuie retras, în cel de-al doilea caz, actul în cauza este ilegal si trebuie anulat.

Pe de alta parte, actele administrative sunt emise de oameni. Chiar daca pentru aceasta sunt utilizate uneori si datele oferite de tehnicile cibernetice, nu este exclus ca cei care decid sa greseasca, sa adopte solutii neconforme realitatilor sociale, care sa nu raspunda în modul cel mai adecvat cerintelor societatii.

Întrucât în procesul de emitere a actelor administrative se pot strecura si erori, trebuie sa existe posibilitatea îndreptarii acestora, ceea ce s-a realizat prin introducerea principiului revocabilitatii actelor administrative în activitatea organelor administratiei publice. În cazul în care se produc anumite erori într-un act administrativ, cum ar fi unele erori materiale, este posibil ca acel act sa nu mai fie retras. Într-o asemenea situatie, îndreptarea erorii se opereaza, de regula, prin rectificarea actului deja emis, evident, daca aceasta este posibila. Rectificarea este utilizata din motive de operativitate, spre a se evita pierderea de timp prin emiterea unui nou act administrativ. De la principiul revocabilitatii actelor administrative face exceptie o serie de asemenea acte, în sensul ca aceste acte nu pot fi anulate. Problema acestor exceptii nu se pune decât pentru actele administrative individuale, deoarece actele administrative normative sunt oricând revocabile.

1) O prima categorie de acte administrative care nu pot fi revocate se refera la actele pe care normele juridice le declara în mod expres ca fiind irevocabile.

44

2) O alta categorie se refera la actele administrative jurisdictionale care, ca si hotarârile judecatoresti, sunt irevocabile. Dupa ce au fost adoptate asemenea acte, organul emitent al lor se desesizeaza, deci nu mai poate reveni asupra acelui act. Dar împotriva lor se pot exercita cai de atac, în urma carora aceste acte pot fi modificate sau anulate, dupa caz, în locul lor fiind emise alte acte.

3) De asemenea, nu pot fi revocate actele administrative pe baza carora s-au nascut raporturi civile, de munca etc. Astfel, actele de repartizare în munca, care sunt acte administrative, devin irevocabile din momentul în care a fost încheiat, în temeiul lor, contractul de munca. Un alt exemplu, într-un caz diferit: Prefectura judetului Satu Mare a transferat Directiei Generale pentru Agricultura si Alimentatie Satu Mare câteva imobile necesare activitatii acesteia.

Ulterior, prefectura a revenit asupra deciziei si a dispus sa se restabileasca situatia anterioara, adica imobilele în cauza sa fie scoase din patrimoniul directiei.

Dar, prin transferarea acelor imobile, Directia a dobândit în patrimoniul sau un drept real, consemnat ca atare în cartea funciara, drept în considerarea caruia a facut la acele imobile o serie de reparatii capitale.

Asa încât, decizia prin care prefectura creeaza în favoarea unei persoane juridice un drept real, cu consecinte de ordin patrimonial, nu poate fi ulterior revocata, deoarece intrase în circuitul civil si revenirea asupra ei ar fi afectat drepturile dobândite în temeiul ei, afectând, în acelasi timp, stabilitatea si siguranta raporturilor juridice care au luat nastere în baza actului administrativ.

4) Sunt irevocabile si actele administrative care au generat drepturi subiective garantate de lege prin stabilitate, cum sunt drepturile dobândite ca urmare a obtinerii unei diplome de absolvire a unei forme de învatamânt.

Totusi, în cazul în care aceste drepturi au fost obtinute prin fraudarea legii, actele administrative în baza carora s-au dobândit sunt revocabile. Nu pot fi dobândite drepturi prin fraudarea legii. Astfel, Tribunalul Suprem a socotit nula diploma de absolvire a unei institutii de învatamânt superior, în cazul în care posesorul ei a reusit, prin frauda, la examenul de admitere în acea institutie (V. Tribunalul Suprem, Sectia civila, Decizia nr. 740/1981, în Culegere de decizii de îndrumare, 1981, p. 248).

5) Sunt irevocabile si actele administrative de aplicare a unor sanctiuni administrative. Aceste acte pot fi însa atacate si, daca este admisa contestatia, actele respective pot fi anulate sau modificate (reformate), dupa caz. Astfel, în ceea ce priveste contraventiile, sunt prevazute expres caile de atac împotriva proceselor-verbale de aplicare a sanctiunilor contraventionale.

6) Actele administrative, din momentul în care au fost atacate în fata unui organ jurisdictional, devin irevocabile, astfel încât nici organul emitent al actului, nici un alt organ al administratiei publice nu se mai poate pronunta asupra valabilitatii actului respectiv. Situatia juridica a acelui act va fi decisa de catre organul juridictional sesizat în legatura cu actul în cauza.

7) Actele administrative care au fost executate din punct de vedere material devin din acel moment irevocabile. De exemplu, actul prin care s-a dispus demolarea unei constructii: din momentul în care acea constructie a fost demolata, anularea actului de demolare devine inutila, întrucât efectele juridice si materiale ale acelui act s-au produs, asa încât, prin executarea sa sub aspect material, actul respectiv de demolare a devenit irevocabil, iar revocarea sa nu ar mai avea, practic, nici un efect juridic privind constructia în cauza, deoarece aceasta fusese deja demolata în baza acelui act de demolare.

Anularea pentru cauza de ilegalitate are un efect retroactiv, adica, prin anulare, sunt desfiintate si efectele juridice pe care le-a produs în trecut actul anulat, pâna în momentul anularii sale. Unele efecte nu pot fi însa desfiintate.

45

De exemplu, anularea unei diplome, obtinuta în mod ilegal, pe baza careia a fost practicata o profesie, o anumita perioada de timp, nu poate sterge toate efectele care s-au produs prin exercitarea acelei profesii.

Astfel, practicarea medicinei pe baza unei diplome false nu poate remedia decesul unei persoane, produs ca urmare a unui tratament medical necorespunzator.

Anularea nu are efect retroactiv în cazul în care intervine o lege noua, care modifica sau abroga legea veche, pentru a carei executare a fost emis actul administrativ supus anularii.

Totodata, când schimbarea împrejurarilor determina retragerea unui act administrativ si emiterea altuia corespunzator noilor împrejurari, anularea nu produce efecte pentru trecut. Mai trebuie subliniat faptul ca numai în cazul în care actul administrativ ar veni expres sau implicit în contradictie cu situatia de drept creata prin abrogarea sau modificarea legii, acesta îsi pierde valabilitatea juridica si, ca urmare, trebuie anulat. În caz contrar, nu exista nici un motiv de a nu fi mentinut mai departe în vigoare. Asadar, când motivul anularii este ilegalitatea actului, prin anulare se sterg toate efectele juridice produse din momentul când a survenit ilegalitatea, actul de anulare având efect retroactiv, ex tunc . Daca însa, actul administrativ este anulat pentru cauza de neoportunitate, datorita schimbarii împrejurarilor,efectul anularii nu se produce decât de la data emiterii actului de anulare, ex nunc , adica încetarea definitiva pentru viitor a producerii altor efecte juridice, dar mentinându-se efectele deja produse.

Nulitatea actului administrativ poate fi invocata, în primul rând, de persoana interesata, si de orice alta persoana în cazul nulitatii absolute. Nulitatea poate fi invocata si din oficiu, de catre un organ al administratiei sau de procuror.

Pâna la proba contrara, actul administrativ beneficiaza de prezumtia de legalitate, datorita faptului ca emana de la un organ de stat în exercitarea atributiilor sale privind realizarea puterii de stat.

În doctrina de specialitate, ca si în legislatie, se vorbeste despre o categorie de acte administrative denumite acte inexistente.

Se apreciaza ca asemenea acte apar în mai multe împrejurari. Astfel, se considera ca un act administrativ este inexistent daca, în mod practic, nu mai

exista ca atare, datorita anumitor împrejurari, precum pierderea sau distrugerea sa, dar numai în cazul în care nu s-ar putea obtine un duplicat, deci nu mai exista nici o posibilitate de a dovedi ca actul în cauza ar fi existat vreodata.

Se mai considera ca fiind inexistent actul caruia îi lipseste un element esential privind valabilitatea sa juridica, de exemplu, semnatura functionarului care a emis actul sau stampila organului emitent.

Este inexistent si actul a carui ilegalitate este mult prea evidenta. De pilda, eliberarea unui act de repartizare a unui spatiu locativ de catre compartimentul de stare civila al unei primarii.

În aceste situatii refuzul de a executa asemenea acte nu mai antreneaza nici o consecinta juridica. Problema consta în a determina cazurile când actul administrativ este nul si când este inexistent, adica de a stabili limitele între care opereaza prezumtia de legalitate a actului respectiv. Aceste limite nu pot fi determinate în general, ci numai de la caz la caz.

Uneori, inexistenta actelor administrative este prevazuta expres de lege. De exemplu, hotarârile si ordonantele adoptate de catre Guvern sunt semnate de primul-ministru, sunt contrasemnate de ministrul care are obligatia sa le puna în executare si sunt publicate în Monitorul Oficial al României. Nepublicarea acestora atrage inexistenta hotarârii sau a ordonantei respective.Actele de drept administrativ si faptele asimilate lor supuse controlului judecatoresc.

46

Pe lânga actele administrative, organele administratiei publice pot încheia acte de Drept civil, în calitate de persoane juridice, de pilda, contracte de executare de lucrari, prestari de servicii, de credit bancar, de asigurari de bunuri si persoane etc.

De asemenea, pot încheia acte de Dreptul muncii, cum este contractul de munca, între organul administratiei publice si angajatii acestuia.

B. Operatiile administrative si alte operatii materiale 1. Notiunea de operatie administrativa

În afara actelor juridice, organele administratiei publice înfaptuiesc si o serie de operatii administrative, cum ar fi stampilarea, avizarea actelor administrative, înregistrarea lor, datarea etc.

Analizând activitatea organelor administratiei publice, se poate constata ca cea mai mare parte din activitatea acestora este alcatuita din operatii administrative, precum si din operatii materiale, de pilda, diferitele activitati de asistenta medico-sanitara, de instruire a elevilor, prestarile de servicii etc.

Operatiile administrative prezinta o deosebita însemnatate, deoarece cu ajutorul lor au loc emiterea, executarea si controlul executarii actelor administrative, precum si al altor acte juridice. Operatiile administrative fac parte din sfera mai larga a operatiilor de tehnica administrativa, care sunt utilizate si de alte organe ale statului, organizatii nestatale si chiar de persoane fizice. Operatiile administrative se deosebesc de acestea întrucât sunt realizate numai de organele administratiei de stat, dar se aseamana cu ele prin continutul lor material (de exemplu, aplicarea unei stampile). Unele operatii administrative sunt înfaptuite în realizarea puterii de stat, de exemplu, sigilarea unui bun, în timp ce altele nu implica aceasta, de pilda, dactilografierea sau îndosarierea de acte. Anumite operatii administrative sunt simple activitati materiale, ca datarea unui act, în timp ce altele reprezinta si o manifestare de vointa, de exemplu, diferitele avize care se acorda pentru emiterea actelor administrative, în care se exprima vointa persoanelor care au acordat acele avize.

Numarul mai mare al operatiilor administrative în comparatie cu cel al actelor administrative se explica prin aceea ca, pentru elaborarea si executarea unui singur act administrativ, sunt necesare numeroase si variate operatii administrative. Fara operatiile administrative nu este posibila nici elaborarea si nici executarea, nu numai a actelor administrative, dar nici a actelor celorlalte organe ale statului, atunci când executarea lor este înfaptuita de organele administratiei publice. 2. Diferite operatii administrative

Operatiile administrative pot interveni în diferite faze ale procesului de elaborare si executare a actelor administrative, si anume, în cea de pregatire, de emitere, de executare a actelor administrative, precum si în ceea ce priveste controlul executarii.

Astfel, în faza de pregatire, intervine o serie de operatii administrative privind evidenta datelor si documentarea, de exemplu statistici, rapoarte, referate, studii, expertize etc. Tot în aceasta faza intervin si procesele-verbale de constatare a existentei unor fapte, pe baza carora se va admite un act administrativ.

În faza de emitere a actelor, ca exemplu de operatii administrative se pot da întocmirea proiectelor de acte juridice, avizarea proiectului înainte de adoptarea acestuia, operatii cu ocazia votarii actului, printre care convocarea organului colegial, stabilirea ordinii de zi,întocmirea proceselor-verbale de sedinta etc., operatii necesare formei actului, de pilda, stampilarea, datarea, înregistrarea, uneori traducerea într-o alta limba etc.

În faza de executare intervine, de asemenea, o varietate de operatii administrative, precum operatii de comunicare a actelor administrative prin publicare în presa, afisare, comunicare la radio si televiziune, înmânarea de înstiintari individuale etc. Tot în faza de executare, în caz de neexecutare de bunavoie a actelor administrative, pot fi aplicate o serie de

47

masuri administrative coercitive, având scopul de a se obtine executarea actelor administrative.

Astfel de operatii sunt, de exemplu, tratamentul medical fortat, tinerea în carantina, retinerea unor persoane pentru cercetari penale, confiscarea de bunuri, sechestrarea acestora, popriri, blocarea conturilor etc.

Spre a se verifica modul cum au fost executate actele administrative, poate fi utilizata o gama variata de operatii administrative de control. Aceste operatii sunt îndeplinite de catre organele administratiei publice ierarhic superioare celor controlate, precum si de catre persoane sau compartimente din interiorul unui organ. Totodata, controlul se exercita si între organe diferite, fara a exista însa relatii de subordonare a acestora unele fata de altele (de pilda, controlul sanitar, financiar, comercial etc.).

Ca operatii administrative de control, pot fi mentionate: perchezitii corporale si domiciliare,descinderi la fata locului, verificari de acte, inventare, expertize etc.

De multe ori, operatiile de control sunt urmate de emiterea unor acte administrative, astfel încât aceste operatii pot fi incluse, într-un asemenea caz, si în grupa operatiilor de pregatire si de elaborare a actelor administrative.

Din cele prezentate mai înainte, se poate observa ca si operatiile administrative produc anumite efecte juridice, anume efectele prevazute de normele juridice care le reglementeaza.

Astfel, organul care a solicitat un aviz conform este obligat sa emita actul administrativ cu respectarea stricta a acestuia. Sau, prin aplicarea de sigilii pe un obiect, acesta devine indisponibil etc.

Atât operatiile administrative, cât si alte fapte materiale dau nastere, fata de cel care le savârseste, unei situatii de raspundere juridica. În cazul în care, prin savârsirea acestor operatii, persoanele respective au încalcat dispozitiile legale, ele raspund penal, administrativ, disciplinar sau civil, în functie de gravitatea încalcarii si de efectele produse prin aceasta încalcare. Chiar si pentru erorile din culpa, persoanele respective raspund, de pilda, în cazul unui tratament medical necorespunzator. Tinând seama de sarcina generala a organelor administratiei publice de a executa legea, operatiile administrative si operatiile (faptele) materiale prezinta o însemnatate de prim ordin în ceea ce priveste însasi înfaptuirea administratiei de stat, desfasurarea în cele mai bune conditii a relatiilor sociale.

Asa cum am aratat mai înainte, organele administratiei publice înfaptuiesc, pe lânga operatii administrative, si alte operatii materiale.

De remarcat ca nici operatiile administrative nu sunt altceva decât operatii materiale, dar de un anumit gen.

Operatiile administrative sunt legate, în general, de emiterea, executarea si controlul executarii unui act administrativ sau a altui act juridic concret, determinat, în timp ce operatiile materiale propriu-zise sunt înfaptuite în exercitarea unor atributii ale organelor administratiei de stat, fara a avea o legatura directa cu un anumit act administrativ sau un alt act juridic, emis de organe ale administratiei publice sau de alte organe de stat, ca de exemplu, tratamentul medical, dirijarea circulatiei pe drumurile publice, instruirea elevilor si a studentilor, efectuarea transportului în comun etc. Teste 1.Cum pot fi executate actele administrative? 2.Ce este si când intervine executarea silita? 3.Când se poate recurge la executarea silita? 4.Cauzele de încetare a efectelor juridice produse de actele administrative .5.Ce se întelege prin suspendarea executarii actului administrativ? 6.Opinii cu privire la suspendar.e 7.Cauzele care determina suspendarea. 8.Suspendarea în virtutea legii.

48

9.Suspendarea prin vointa organului se stat .10.Ce se întelege prin anularea actului administrativ .11.Felurile nulitatii .12.Cine poate dispune suspendarea? 13.Necesitatea revocarii actelor administrative 14.Exceptii de la principiul revocabilitatii actelor administrative 15.Efectele anularii în caz de ilegalitate 16.Efectele anularii pentru neoportunitate 17.Ce sunt actele inexistente? 18.De ce sunt necesare operatiile administrative? 19.Operatiile administrative în faza de pregatire si de emitere a actelor administrative .20.Operatiile administrative în faza de executare a actelor administrative. 21.Operatiile administrative în faza de control. 22.Efectele juridice ale operatiilor administrative .23.Deosebirile dintre operatiile administrative si alte fapte materiale .

CAPITOLUL IIIAPARAREA VALORILOR SOCIALE

CU MIJLOACE DE DREPT ADMINISTRATIV

1. Raspunderea administrativa Relatiile interumane din societate, în conditiile existentei statului, sunt reglementate

prin norme juridice, care urmaresc desfasurarea acestora potrivit vointei celor aflati la conducerea statului, care pot reprezenta interesele fie ale unor grupuri restrânse, în conditiile statelor totalitare, fie ale întregii colectivitati, în conditiile statelor democratice.

În cazul încalcarii normelor juridice, se pun în pericol valorile sociale pe care aceste norme le apara. Pentru ocrotirea acestor valori, s-a stabilit o raspundere juridica, atunci când normele juridice sunt încalcate, în sensul ca persoanele care se fac vinovate de savârsirea unor fapte, prin care se încalca normele juridice, trebuie sa suporte anumite consecinte juridice, adica sa fie pasibile de aplicarea de sanctiuni juridice. Raspunderea juridica poate fi utilizata fie în acceptiunea de ansamblu de norme juridice care reglementeaza relatiile sociale în cazul încalcarii normelor juridice, fie de situatie juridica în care se afla persoana care a încalcat normele juridice. În aceasta ultima acceptiune, raspunderea juridica apare ca o forma de constrângere psihica, întrucât îi constrânge psihic pe membrii societatii sa nu încalce normele juridice, deoarece acestia sunt constienti de faptul ca, în cazul încalcarii lor, li se vor aplica sanctiunile corespunzatoare.

Astfel, raspunderea juridica constituie o importanta garantie a respectarii normelor juridice.

Între raspunderea juridica, constrângerea juridica si sanctiunea juridica exista o foarte strânsa legatura, toate având ca scop asigurarea ordinii de drept.

Constrângerea juridica se realizeaza, în principal, prin aplicarea unor sanctiuni juridice, iar aplicarea sanctiunii este o consecinta a angajarii raspunderii.

Trebuie mentionat însa faptul ca, în statele democratice, în care normele juridice exprima vointa poporului si îi promoveaza interesele, ordinea de drept se asigura, în primul rând, prin convingere, prin actiunea conjugata a tuturor factorilor educationali de a determina membrii societatii sa respecte de bunavoie normele juridice.

49

Constrângerea juridica intervine numai în situatiile extreme, când activitatea de convingere nu da rezultatele asteptate, fiind nevoie de aplicarea unor masuri speciale, masuri de constrângere, pentru asigurarea unei conduite civice corespunzatoare.

Normele juridice, de regula, contin si sanctiunile care se pot aplica în cazul nerespectarii lor, cu alte cuvinte, stabilesc si raspunderea juridica a persoanelor care le încalca.

În raport cu gravitatea încalcarii, cu consecintele faptei antisociale, exista mai multe forme de raspundere juridica.

Astfel, exista o raspundere penala, în cazul savârsirii unor fapte deosebit de grave din punct de vedere al valorilor ocrotite, anume în cazul savârsirii de infractiuni.

Pentru fapte având un pericol social mai redus, anume abaterile administrative, a fost instituita raspunderea administrativa.

Nerespectarea îndatoririlor de serviciu antreneaza, în general, raspunderea disciplinara. În sfârsit, exista si o raspundere civila, în situatia în care prin fapta savârsita s-au

produs si prejudicii materiale, fie în dauna societatii, fie în dauna unei alte persoane fizice sau juridice.

Savârsirea unei fapte antisociale poate sa antreneze o singura forma de raspundere sau mai multe forme, în functie de consecintele acelei fapte. De pilda, daca prin savârsirea unei infractiuni sau a unei contraventii sunt cauzate si pagube materiale, alaturi de raspunderea penala sau administrativa, dupa caz, va exista si o raspundere civila. Pe de alta parte, o sanctiune patrimoniala, constând, de exemplu, în plata unei sume banesti, va fi consecinta unor raspunderi diferite, în raport cu felul în care este încadrata fapta pentru savârsirea careia trebuie platita acea suma.

Astfel, obligatia de a plati o suma de bani poate constitui o sanctiune penala, o sanctiune administrativa sau o sanctiune civila. Pentru a exista raspundere juridica, este necesar ca fapta savârsita sa fie incriminata de normele juridice, persoana în cauza sa savârseasca fapta cu vinovatie si sa existe o legatura cauzala între fapta si consecintele antisociale produse.

Stabilirea unei anumite forme de raspundere juridica pentru savârsirea unor fapte antisociale depinde de vointa si interesele celor aflati la conducerea statului în acel moment, de importanta valorilor sociale ce trebuie ocrotite, potrivit evaluarii date de guvernanti, în scopul deplinei aparari a acestor valori. În cadrul formelor raspunderii juridice, un loc important îl ocupa raspunderea administrativa. Acest fapt se explica prin aceea ca, printre cele mai frecvente fapte antisociale, se numara abaterile administrative, în primul rând, savârsirea de contraventii.

Subliniem faptul ca, dupa parerea noastra, raspunderea administrativa nu trebuie confundata cu raspunderea contraventionala, nu trebuie redusa la aceasta din urma. Raspunderea contraventionala este o forma a raspunderii administrative, neîndoielnic, cea mai des întâlnita si cea mai importanta

Mai exista însa si alte împrejurari care antreneaza raspunderea administrativa, fara ca faptele respective sa constituie contraventii. Mentionam, de exemplu, majorarile de întârziere care se aplica pentru neplata la termen a impozitelor si taxelor sau anularea unei autorizatii în cazul încalcarii unor norme juridice, fara ca aceste încalcari sa fie contraventii. Savârsirea unor asemenea fapte antreneaza raspunderea administrativa, iar nu o raspundere contraventionala. Faptele respective nu sunt calificate drept contraventii, iar sanctiunile aplicate sunt sanctiuni administrative, altele decât sanctiunile contraventionale, acestea fiind doar o parte din sanctiunile administrative.

Constrângerea administrativa se poate realiza prin mai multe modalitati, si anume:

50

1. masuri de siguranta, de exemplu, carantina, vaccinarea obligatorie, retinerea sau arestarea de persoane etc.;

2. masuri de executare silita, cum ar fi sechestrul si vânzarea la licitatie a unor bunuri, tratamentul medical fortat etc.;

3. masuri de sanctionare, în legatura cu savârsirea unor abateri administrative, printre care plata unor amenzi contraventionale.

Între aceste modalitati exista o anume legatura. Astfel, în unele cazuri, anumite masuri de siguranta pot avea si caracterul unor masuri de sanctionare, de pilda, confiscarea de bunuri a caror detinere este interzisa sau interzicerea practicarii unei profesii. Alteori masurile de siguranta pot fi, totodata, si masuri de executare silita. Un exemplu în acest sens îl constituie aplicarea de tratamente medicale fortate sau retinerea ori arestarea unor persoane. Potrivit unei opinii, se afirma ca aplicarea de sanctiuni administrative ar constitui o putere exorbitanta a administratiei, ce necesita reguli compensatoare de protectie pentru persoanele administrate .Caracterizarea masurilor de constrângere administrativa trebuie facuta, asadar, în functie de împrejurarile concrete în care sunt aplicate, de normele încalcate prin faptele antisociale care au determinat aplicarea acelor masuri de constrângere administrativa, de scopul urmarit prin acele masuri. Asa cum am aratat mai înainte, printre masurile de constrângere administrativa se numara si sanctiunea administrativa. 2. Sanctiunea administrativa

Pentru savârsirea abaterilor administrative se aplica sanctiuni administrative. Spre deosebire de unele opinii exprimate în literatura de specialitate , dupa parerea

noastra, sanctiunile administrative sunt aplicate numai de catre organele administratiei publice si numai pentru savârsirea unor abateri administrative.

Celelalte organe ale statului aplica sanctiuni specifice activitatii fundamentale pe care o realizeaza, chiar daca, în unele cazuri, asemenea masuri pot sa fie socotite ca având caracter administrativ. Astfel, exista sanctiuni specifice dreptului constitutional, aplicate de organele legislative, de exemplu, ridicarea imunitatii parlamentare sau demiterea Guvernului printr-o motiune de cenzura, sanctiuni penale si procesual-penale, precum pedepsele privative de libertate sau amenzile procedurale, sanctiuni civile si procesual-civile, de exemplu, daunele pentru prejudiciile cauzate prin nerespectarea unor obligatii civile, stabilite de catre instantele judecatoresti. Aplicarea sanctiunilor juridice urmareste un dublu scop.

Pe de o parte, de a preveni savârsirea în viitor a unor alte fapte antisociale, prin aceea ca aplicarea unor sanctiuni juridice asupra unei persoane exercita o puternica influenta fata de ceilalti membri ai societatii, în sensul de a-i convinge sa respecte normele juridice.

Pe de alta parte, utilizarea sanctiunilor juridice urmareste pedepsirea celor care au savârsit fapte antisociale, prin aplicarea asupra acestora a unor masuri de constrângere.

Sanctiunile administrative sunt, asadar, o categorie de sanctiuni juridice. Exista o varietate de sanctiuni administrative, în raport cu natura faptei antisociale, cu relatiile sociale a caror desfasurare a fost perturbata, cu domeniul unde s-a savârsit fapta.

Astfel, exista sanctiuni pecuniare, constând în plata unei sume de bani, de exemplu amenzile, majorarile de întârziere etc. Alte sanctiuni administrative constau în suspendarea sau anularea unei autorizatii, interzicerea de a circula pe drumurile publice, anularea diplomei de absolvire a unei forme de învatamânt daca a fost obtinuta în mod fraudulos, suspendarea furnizarii de gaze naturale, desfiintarea postului telefonic, distrugerea unor bunuri sau sacrificarea unor animale etc. Ocrotirea valorilor sociale se realizeaza nu numai prin aplicarea unor sanctiuni administrative, ci si prin alte masuri administrative, fara caracter sanctionator. Se pot da ca exemplu masurile de interzicere a accesului în anumite zone, permanent sau temporar, masuri de protectie sanitara, a faunei, a florei, a monumentelor

51

istorice etc., cu alte cuvinte, de protectie a colectivitatii, în general, si a avutiei nationale.Asemenea masuri se aplica fara sa se fi savârsit fapte antisociale, ci spre a se preveni producerea unor prejudicii colectivitatii, bunurilor materiale sau mediului ambiant.

Fara a fi sanctiuni, aceste masuri au tot caracter de constrângere, întrucât obliga la o anumita conduita impusa. În caz de nerespectare, se pot aplica sanctiuni, chiar mai severe decât cele administrative, cum sunt sanctiunile penale.

Sanctiunile administrative constituie o forma a constrângerii juridice, având un rol educativ deosebit de important în realizarea unor conduite civice corecte, la scara sociala. Prin aplicarea unor sanctiuni individuale se exercita o puternica influenta asupra întregii colectivitati.

3. Executarea silita O alta forma a constrângerii juridice o constituie executarea silita. Dupa cum am

subliniat mai înainte, în statele democratice, principala metoda de asigurare a respectarii normelor juridice este metoda convingerii. Membrii colectivitatii, fiind constienti de faptul ca normele juridice sunt emise tocmai în vederea promovarii intereselor generale, ale întregii colectivitati si, ca atare, ale fiecarui membru în parte al acesteia, vor respecta de bunavoie normele juridice.

Nu este exclus însa ca, în anumite situatii, unii membri ai societatii sa nu respecte regulile juridice. În astfel de împrejurari, organele administratiei publice pot sa obtina executarea actelor organelor statului prin utilizarea fortei de constrângere, determinând pe cei în cauza sa-si respecte obligatiile, fara sa li se aplice o pedeapsa. Într-o asemenea situatie, ne aflam în prezenta unei executari silite.

Executarea silita, ca forma a constrângerii administrative, înseamna aplicarea de catre organele administratiei publice a unor masuri de constrângere, de obligare, în scopul obtinerii respectarii normelor juridice, fara aplicarea de sanctiuni.

Faptele de executare silita intervin în diferite domenii de activitate. Întrucât executarea silita este o masura de impunere a unei anumite conduite, fara aplicarea unei sanctiuni, se sustine ca opozitia la executare trebuie sa prezinte un grad redus de pericol social sau sa fie lipsita de orice pericol social.

Executarea silita fiind o masura extrema de obtinere a executarii unei obligatii juridice, la ea trebuie sa se recurga numai în ultima instanta, când celelalte masuri vizând obtinerea executarii obligatiei s-au dovedit a fi ineficiente. Ca sa se poata aplica executarea silita, este necesara îndeplinirea unor conditii, si anume:

1) încunostintarea persoanei în cauza privind obligatia acesteia de a executa actul respectiv; aceasta deoarece, daca acelei persoane nu i s-a adus la cunostinta obligatia de a respecta actul în cauza, nu i se poate imputa faptul de a nu fi executat actul;

2) refuzul celui obligat de a executa actul; refuzul trebuie sa fie însa foarte clar si nu numai o simpla banuiala ca persoana nu intentioneaza sa-si respecte obligatia, prin executarea actului care o prevede;

3) inexistenta unor alte mijloace pentru obtinerea executarii. Masurile de executare silita trebuie aplicate numai de catre organul competent sa le îndeplineasca. Astfel, executarea silita a platii unei amenzi nu o pot face decât organele financiare sau alte organe expres prevazute de lege. De asemenea, tratamentul medical fortat nu îl pot face decât organele sanitare competente. Masurile de executare silita sunt variate, ele fiind diferite în functie de domeniul în care se aplica. Astfel, în domeniul economic, pot fi folosite sechestrul asigurator si poprirea asiguratoare, prin care bunurile sechestrate sau sumele poprite devin indisponibile, pâna la ridicarea acestei masuri. O alta masura este si vânzarea silita a unor bunuri. Aceasta consta în sechestrarea bunurilor respective, evaluarea lor si vânzarea la licitatie a bunurilor sechestrate. În domeniul economic

52

se mai pot folosi ca masuri de executare silita interzicerea instalatiilor sau utilajelor industriale care nu respecta normele legale, prezentând pericol de accidente.

În domeniul financiar, ca masuri specifice de executare silita pot fi mentionate preluarea numerarului si a actelor de valoare aflate în casele de bani, blocarea conturilor bancare, varsarea la buget a sumelor disponibile din conturile curente etc.

În domeniul ordinii publice, printre masurile de executare silita se numara retinerea unei persoane, în scopul efectuarii de cercetari penale, arestarea unei persoane în baza mandatului de arestare emis de instantele judecatoresti, în cazul în care se apreciaza ca lasarea în libertate a acelei persoane prezinta pericol social, perchezitiile corporale sau domiciliare, efectuate de asemenea în baza unui ordin emis de organele mentionate mai înainte, oprirea vehiculelor sau a pietonilor de catre agentii de circulatie atunci când încalca dispozitiile legale, fara sa se ajunga însa la savârsirea unei contraventii. În domeniul sistematizarii si disciplinei în constructii, se poate utiliza, ca masura de executare silita, demolarea fortata a unei constructii, în cazul în care cel care a ridicat-o nu se conformeaza de bunavoie somatiei de a demola constructia. În domeniul ocrotirii sanatatii se pot aplica examinarea si tratamentul medical fortat, tinerea în carantina, interzicerea intrarii sau iesirii din tara a persoanelor care sufera de boli contagioase, a unor produse nocive pentru sanatate etc.

Exemplele de masuri de executare silita pe care le-am prezentat mai înainte constituie numai o parte din numeroasele si variatele masuri de acest gen pe care le pot lua organele administratiei de stat.

Mai mentionam ca, masuri de executare silita se pot lua pentru executarea fortata nu numai a actelor emise de organele administratiei publice, ci si a actelor celorlalte organe de stat, în conditiile prevazute de lege, de exemplu, executarea silita, sub forma aducerii fortate a celor ce nu se prezinta de bunavoie atunci când au fost citati de catre o instanta de judecata.

Alaturi de aplicarea sanctiunilor juridice, masurile de executare silita urmaresc sa asigure ordinea de drept si desfasurarea în conditii corespunzatoare a vietii sociale. Teste 1.Masuri de constructii demolarea constructiei 2.Conceptul si importanta raspunderii juridice 3.Executare în domeniul tratamentul medical fortat 4.Executarea a actelor emise de organele administratiei publice?

4. Regimul juridic al contraventiilor 4.1. Definitia contraventiei

Contraventia este o fapta antisociala, stabilita de lege, savârsita cu vinovatie, de catre o persoana fizica sau o persoana juridica. În aceasta definitie, termenul de lege este utilizat în sens larg, nu numai de act al Parlamentului, ci si de act al autoritatilor administratiei publice.

În prezent, regimul juridic al contraventiilor este reglementat prin Ordonanta Guvernului nr 2/2001.

Contraventia se poate savârsi fie printr-o actiune, fie printr-o inactiune, prin care se pune în pericol o anumita valoare sociala, de exemplu, ordinea publica, viata si sanatatea oamenilor, mediul ambiant etc.

Ca exemplu de actiune, mentionam degradarea spatiilor verzi, iar ca inactiune, neluarea masurilor de salubritate. Actiunea ilicita poate sa constea în savârsirea unei fapte interzise prin normele juridice. Astfel, potrivit art. 26, lit. a din Legea nr. 60/1991, privind organizarea si desfasurarea adunarilor publice, constituie contraventie organizarea unei adunari publice nedeclarate, neînregistrate sau interzise.

53

Contraventia poate fi savârsita si prin neîndeplinirea obligatiilor stabilite prin norme juridice, de pilda, nerespectarea orelor de desfasurare a traseelor de deplasare, a locului sau a perimetrului destinat unei adunari publice (Legea nr. 60/1991, art. 26, lit. b).

Savârsirea de contraventii împiedica desfasurarea normala a vietii sociale, de aceea, persoanele care comit contraventii trebuie sa fie sanctionate, sa suporte consecintele legale ale faptelor lor.

Contraventia prezinta un grad de pericol social mai redus decât infractiunea, fapt care determina ca si sanctiunile care se aplica în cazul contraventiilor sa fie mai putin aspre decât în cazul infractiunilor.

Severitatea mai scazuta a sanctiunilor contraventionale se refera mai ales la faptul ca, în cazul savârsirii de contraventii nu se aplica masuri privative de libertate, ci sanctiuni de alta natura, de regula plata unor amenzi.

Gradul de pericol social al unei fapte este determinat de importanta si rolul relatiilor sociale care au fost prejudiciate de acea fapta. Tinând seama de aceasta, fapte care într-o anumita etapa sunt socotite infractiuni pot fi considerate, într-o alta etapa, contraventii sau invers. Periculozitatea sociala a unei fapte trebuie cercetata si apreciata într-un context de mai multi factori, printre care obiectul încalcarii, adica norma juridica încalcata, relatia sociala prejudiciata, împrejurarile concrete în care a fost savârsita, felul si intensitatea vinovatiei, urmarile faptei, considerente cu privire la persoana care a savârsit fapta etc. De aceea, în anumite situatii, normele juridice prevad ca fapta poate sa constituie contraventie sau infractiune, în functie de concluziile ce se desprind privind gradul de pericol social al acelei fapte. Daca aceeasi persoana savârseste mai multe contraventii, sanctiunea se aplica pentru fiecare contraventie. Când contraventiile sunt constatate prin acelasi proces-verbal, sanctiunile contraventionale se cumuleaza, fara a putea, însa, sa depaseasca dublul maximului amenzii prevazut pentru contraventia cea mai grava sau, dupa caz, obligarea la prestarea unei activitati în folosul comunitatii.

În situatia mentionata mai înainte, este necesara îndeplinirea urmatoarelor conditii: 1) faptuitorul sa fie una si aceeasi persoana; 2) aceasta persoana sa savârseasca mai multe contraventii; 3) contraventiile sa fie constatate simultan, de catre acelasi agent, într-un singur

proces-verbal. În cazul în care se aplica sanctiuni de natura diferita, de exemplu, pentru o

contraventie se aplica amenda, iar pentru alta contraventie se aplica munca în folosul comunitatii, vor fi executate ambele sanctiuni. Când contraventiile au fost savârsite în momente diferite, chiar daca au fost constatate de catre acelasi agent, se va întocmi, pentru fiecare contraventie în parte, câte un proces-verbal separat. În acest caz, contravenientul va trebui sa suporte sanctiunile stabilite prin fiecare proces-verbal în parte. Daca la savârsirea contraventiei participa mai multe persoane, sanctiunea se stabileste separat pentru fiecare în parte, în functie de gradul de vinovatie al fiecareia. În materie de raspundere contraventionala nu este reglementata recidiva, asa cum exista în domeniul raspunderii penale. Asa încât, savârsirea unei contraventii, potrivit reglementarilor actuale, nu atrage marirea sanctiunii în cazul în care aceeasi persoana savârseste ulterior si alte contraventii. Sanctiunea se aplica numai pentru savârsirea acelor contraventii, în limitele stabilite de actul normativ care reglementeaza contraventiile în cauza. Totusi, prin repetarea faptei, sanctiunea poate fi mai severa. 4.2. Deosebirile dintre contraventie §i infractiune

Potrivit art. 17, alin. 1 din Codul penal, prin infractiune se întelege fapta care prezinta pericol social, savârsita cu vinovatie si prevazuta de legea penala .În afara de gradul diferit de pericol social, contraventia prezentând o periculozitate mai redusa decât infractiunea, contraventia se deosebeste de infractiune si sub alte aspecte.

54

Astfel, infractiunile pot fi stabilite numai prin lege, ca act al Parlamentului, în timp ce contraventiile pot fi stabilite si prin acte normative emise de organele administratiei publice. Infractiunile nu pot fi savârsite decât de persoanele fizice, în timp ce contraventiile pot fi savârsite atât de persoanele fizice, cât si de persoanele juridice. Este posibil ca, într-o viitoare reglementare, si persoanele juridice sa savârseasca infractiuni si sa raspunda penal, prin plata unei amenzi penale.

În cazul infractiunilor, sanctiunea specifica si mai frecventa este privarea de libertate, în timp ce în cazul contraventiilor, sanctiunea cel mai des utilizata este amenda.

Sanctiunile penale pot fi aplicate numai de catre instantele judecatoresti, în timp ce sanctiunile contraventionale sunt aplicate de catre organele administratiei publice, în general. Se pune problema cine stabileste gradul de pericol social al unei fapte, pentru ca aceasta sa fie considerata contraventie sau infractiune. În aceasta problema, Legea nr. 61/1991 (art. 10)prevede ca pentru contraventiile la care se aplica, amenda, în cazul în care agentul constatator apreciaza ca sanctiunea amenzii este îndestulatoare, aplica amenda, iar în caz contrar, trimite procesul-verbal instantei judecatoresti în a carei raza teritoriala a fost savârsita contraventia, pentru ca aceasta sa decida ce sanctiune contraventionala se va aplica.

În cazul în care agentul constatator apreciaza ca fapta a fost savârsita în astfel de împrejurari încât potrivit legii penale constituie infractiune, va sesiza organul de urmarire penala pentru ca acesta sa analizeze situatia (Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, art. 30, pct. 1).

4.3. Deosebirile dintre contraventie si abaterea disciplinara Potrivit art. 100, alin. 1 din Codul muncii, prin abatere disciplinara se întelege

încalcarea cu vinovatie, de catre cel încadrat în munca, indiferent de functie sau de postul pe care îl ocupa, a obligatiilor sale, inclusiv a normelor de comportare. Savârsirea de abateri disciplinare atrage dupa sine angajarea raspunderii disciplinare. Desi atât contraventia, cât si abaterea disciplinara constituie fapte antisociale, sfera efectelor antisociale ale acestora este diferita.

În cazul abaterii disciplinare sunt afectate relatiile din interiorul unitatii unde a fost savârsita abaterea, în timp ce, în cazul unei contraventii, chiar daca aceasta a fost savârsita tot în cadrul unei unitati, pericolul social produs prin acea fapta depaseste acea unitate, implicând o sfera mult mai larga de interese sociale. Datorita acestui specific, atât sanctiunile care se aplica, cât si organele care aplica sanctiunile sunt diferite în cele doua situatii. Astfel, sanctiunea disciplinara este aplicata, de regula, de seful ierarhic al celui care a savârsit abaterea disciplinara, în timp ce sanctiunea contraventionala este aplicata de o persoana sau de un organ anume prevazut de norma juridica ce stabileste acea contraventie.

În cazul contraventiei, actele normative care stabilesc contraventii descriu explicit si în detaliu faptele antisociale. În ceea ce priveste abaterile disciplinare, actele normative, de regula, nu le descriu în detaliu, acestea fiind prevazute doar implicit, anume, prin stabilirea obligatiilor de serviciu ale salariatilor, a caror încalcare este socotita o abatere disciplinara. Subiectul unei abateri disciplinare este, întotdeauna, determinat, calificat, si anume un angajat pe baza unui contract de munca.

În ceea ce priveste contraventia, chiar daca faptuitorul savârseste contraventia în interiorul unitatii, el raspunde, dar nu în calitate de salariat, ci ca orice persoana fizica, în calitate de contravenient. Este posibil sa se cumuleze raspunderea disciplinara cu cea contraventionala, deoarece acestea implica sfere diferite de relatii sociale prejudiciate prin savârsirea de abateri disciplinare si de contraventii. De exemplu, potrivit art. 9 din Legea nr. 12/1990, privind protejarea populatiei împotriva unor activitati comerciale ilicite, aplicarea sanctiunilor contraventionale nu înlatura raspunderea disciplinara a faptuitorului. 4.4. Subiectele raspunderii contraventionale Contraventia fiind o fapta ce prezinta un pericol social, în general, redus, instigarea, tentativa si complicitatea nu constituie contraventie de sine statatoare, potrivit legislatiei în vigoare.

55

În sensul actualelor reglementari, prin participanti se înteleg numai autorii, faptuitorii contraventiei.

În general, contraventiile sunt savârsite de catre persoanele fizice. În cazul în care normele juridice prevad expres, pot fi sanctionate pentru savârsirea de contraventii si persoanele juridice (institutii de stat, organizatii nestatale). Într-o astfel de situatie, sanctiunea se aplica persoanei juridice, dar suma platita este recuperata de aceasta de la cel sau cei care nu si-au îndeplinit în mod corespunzator obligatiile care le reveneau, din care cauza s-a produs si contraventia.

Deoarece contraventia, în fapt, nu a fost savârsita de persoana juridica, ci de o persoana fizica din cadrul sau, Decretul nr. 31/1954 privind persoanele fizice si persoanele juridice prevede, în art. 35, alin. 4, ca unitatea platitoare poate sa se îndrepte prin actiune în regres împotriva celor vinovati, pentru a recupera paguba produsa în patrimoniul sau prin executarea sanctiunii contraventionale. Contraventia poate sa constituie si o încalcarea unei sarcini de serviciu pe care o stabileste conducatorul unitatii daca, potrivit competentei sale, este abilitat în acest sens. . Într-o astfel de situatie, în cazul în care conducatorul unitatii nu a stabilit asemenea sarcini, neglijându-si propriile îndatoriri, va trebui a suporte singur sanctiunea contraventionala, consecinta a faptei sale.

De exemplu, comitetul de directie si administratorii raspund fata de societatea comerciala pentru actele îndeplinite de directori sau de personalul încadrat când dauna nu s-ar fi produs daca ei ar fi exercitat supravegherea impusa de îndatoririle functiei lor. În cazul în care stabilirea sarcinilor era de competenta organului de conducere colectiva, neglijarea acestei obligatii atrage raspunderea solidara a tuturor membrilor acelui organ. Vor raspunde însa numai cei care au votat decizia prin care a fost savârsita contraventia. Daca aceasta a fost savârsita prin neluarea deciziei, vor raspunde cei care au votat împotriva luarii deciziei, precum si cei care au absentat nemotivat.

În ceea ce priveste raspunderea contraventionala a persoanelor fizice, exista anumite conditii. Astfel, minorii sub 14 ani nu raspund contraventional. Aceste reglementari se bazeaza pe faptul ca minorii nu au suficient discernamânt spre a putea aprecia periculozitatea faptelor lor. În cazul anumitor contraventii, faptuitorul trebuie sa aiba o anumita calitate, de exemplu, conducator auto, gestionar, posesor al unui permis de pescuit, de vânatoare etc. 4.5. Vinovatia

Pentru existenta unei contraventii, este necesara vinovatia, adica actiunea sau inactiunea prin care a fost savârsita contraventia sa se întemeieze pe intentie sau pe culpa. Fapta este savârsita cu intentie în situatia în care persoana în cauza prevede si doreste sau accepta, chiar daca nu doreste, rezultatele faptei sale. Culpa exista atunci când o persoana prevede, dar socoteste cu usurinta, ca rezultatele nu se vor produce, sau nu le prevede, desi ar fi trebuit sa o faca.

Pentru ca fapta contraventionala sa antreneze raspunderea numai când a fost savârsita cu intentie, este necesara o prevedere expresa în acest sens în actul normativ care a stabilit contraventia. Pentru celelalte cazuri, exista vinovatie chiar si în cazul în care fapta a fost savârsita din culpa. Astfel, pentru ca savârsirea unei contraventii din culpa sa nu antreneze raspundere, trebuie sa existe o prevedere expresa în actul normativ care stabileste acea contraventie. 4.6. Cauzele care înlatura raspunderea contraventionala

Exista unele situatii când, desi o persoana savârseste o contraventie, nu este pasibila de sanctiune, cu alte cuvinte, este exonerata de raspundere contraventionala. În cazul raspunderii contraventionale, cauzele care exonereaza de raspundere sunt aceleasi ca si în cazul raspunderii penale. Daca aceste cauze exonereaza de raspundere atunci când a fost savârsita o infractiune, deci o fapta mai grava, cu atât mai mult ele vor exonera de raspundere în cazul savârsirii unor fapte cu un grad de pericol social mai scazut.

56

Potrivit art. 44-45 din Codul penal, cauzele care exonereaza de raspundere sunt: legitima aparare, starea de necesitate, constrângerea fizica sau morala, cazul fortuit, eroarea de fapt. De asemenea, nu constituie contraventie fapta savârsita de o persoana care din cauza starii mintale sau a unei infirmitati nu poate raspunde de fapta sa, precum si de minorul sub 14 ani. Se mai poate adauga betia involuntara ca o cauza care exonereaza de raspundere.

Totodata, dupa expirarea termenului când sanctiunea contraventionala putea fi aplicata sau executata, faptuitorul nu mai poate fi tras la raspundere. Prescriptia, deci, are ca efect exonerarea de raspundere.

Cauzele care înlatura caracterul contraventional al unei fapte sunt constatate numai de catre instanta judecatoreasca.

Daca printr-un act normativ fapta nu mai este considerata contraventie, nu se mai aplica faptuitorului nici o sanctiune contraventionala, chiar daca fapta a fost savârsita înainte de intrarea în vigoare a acelui act normativ. Daca sanctiunea prevazuta în noul act normativ este mai usoara, se va aplica aceasta. În cazul în care noul act normativ prevede o sanctiune mai severa, se va aplica sanctiunea mai usoara, prevazuta de actul normativ în vigoare la data savârsirii contraventiei. 4.6.1. Legitima aparare

Potrivit unui principiu de baza al statului de drept, nimeni nu-si poate face dreptate singur, eventualele conflicte sociale trebuind sa fie solutionate de catre organele abilitate prin lege. În unele situatii însa, interesul legitim al unei persoane nu mai poate fi aparat prin interventia organului respectiv, ci necesita actiunea directa a însusi celui aflat în pericol sau a unei alte persoane, spre a-i veni în ajutor. Fapta savârsita în asemenea conditii se considera a fi facuta în stare de legitima aparare. Poate invoca starea de legitima aparare persoana care savârseste o contraventie pentru a evita un atac material, direct, imediat si injust, îndreptat împotriva sa, a altei persoane sau a unui interes public si care pune în pericol grav persoana sau drepturile celui atacat ori interesul public.

Potrivit Legii nr. 61/1991, privind regulile de convietuire sociala, constituie contraventie tulburarea fara drept a linistii locuitorilor, prin producerea de zgomote. Totusi, fapta unui conducator auto de a claxona în exces, în timpul noptii, în cazul în care este victima unui atac, nu constituie contraventie, în sensul Legii nr. 61/1991. Acea fapta este considerata a fi fost savârsita în stare de legitima aparare, ca o actiune de legitima aparare. Pentru ca fapta sa fie considerata a fi legitima aparare, trebuie sa îndeplineasca mai multe conditii:

a) Fapta de aparare sa fie raspunsul la un atac, trebuie deci sa fie precedata de un atac. Prin atac se întelege o actiune efectuata cu intentia de a vatama o valoare sociala

ocrotita printr-o norma juridica (persoana, drepturile acesteia, interesul public). Atacul poate sa se prezinte fie sub forma unei actiuni, de exemplu, aruncarea asupra unei persoane de obiecte sau substante inflamabile, iritant-lacrimogene etc., fie sub forma unei inactiuni, de pilda, lasarea fara supraveghere a unui bolnav mintal periculos de catre persoanele care au obligatia de a-1 pazi.

b) Atacul sa fie material, direct, imediat si injust. Atacul este material când se realizeaza prin actiuni sau inactiuni de natura sa puna în pericol, din punct de vedere fizic, valoarea sociala împotriva careia este îndreptat. Atacul se poate produce printr-o violenta fizica, dar si printr-o inactiune, daca prin aceasta se pune în pericol valoarea sociala ocrotita. Atacul este direct când este îndreptat nemijlocit împotriva unei valori sociale (de exemplu actiunea de a lovi o persoana). Atacul este imediat atunci când pericolul este actual, iminent, adica între atac si pericolul produs perioada de timp este foarte scurta.

Atacul este injust atunci când este înfaptuit cu încalcarea normelor juridice. Actiunea de raspuns la o actiune permisa de lege nu mai este considerata legitima aparare. Astfel, este admisa de lege actiunea organelor de ordine de a interveni, folosind mijloace de constrângere din dotarea lor, pentru a împrastia pe manifestantii care tulbura grav ordinea publica si nu se

57

supun somatiei acestora de a se împrastia. Riposta manifestantilor la actiunea organelor de ordine nu mai este o actiune de legitima aparare.

c) Atacul sa fie periculos. Atacul trebuie sa puna în pericol grav persoana sau drepturile celui atacat ori un

interes public, în sensul ca produce urmari ireparabile sau greu de remediat. Nu exista un criteriu precis pentru stabilirea proportiei între atac si actiunea de aparare. În general, se au în vedere împrejurarile concrete, mijloacele folosite, forta fizica a agresorului si a victimei etc. Este considerat a fi în legitima aparare si cel care, din cauza unei tulburari psihice aparute cu ocazia atacului, depaseste limitele unei aparari proportionale cu gravitatea atacului. Se considera legitima aparare si actiunea celui care încearca sa împiedice patrunderea fara drept, prin forta sau înselaciune, în locuinta sau pe terenul, proprietate personala, a victimei. 4.6.2. Starea de necesitate

Se afla în stare de necesitate persoana care savârseste o contraventie pentru a salva de la un pericol iminent si care nu putea fi înlaturat pe alta cale viata, integritatea corporala sau sanatatea sa, a altei persoane, un bun material al sau sau apartinând altuia, ori un interes public.

De exemplu, nu constituie contraventie îmbarcarea sau debarcarea de persoane sau marfuri în afara locurilor autorizate, patrunderea neautorizata a unei nave într-o zona interzisa etc., daca astfel de fapte au fost savârsite pentru a se garanta securitatea navei, viata celor de pe nava sau spre a se evita producerea de avarii la nava ori privind încarcatura acesteia. Legea nr. 17/1990, privind regimul juridic al apelor maritime interioare, al marii teritoriale si al zonei contigue ale României, art. 37 si art. 35.Pentru ca savârsirea unei contraventii sa fie considerata în stare de necesitate, este necesara îndeplinirea urmatoarelor conditii:

a) fapta sa fie savârsita ca urmare a unui pericol neprevazut (cutremur, inundatie, incendiu, defectarea imprevizibila a unei instalatii etc.);

b) pericolul sa fie iminent, adica pe cale de a se produce în acel moment, în asa fel încât consecintele sunt imediat realizabile;

c) pericolul sa fie real, adica producerea lui sa fie certa, iar nu posibila sau imaginara; d) pericolul sa fie inevitabil, în sensul ca producerea lui nu poate fi înlaturata decât

prin savârsirea faptei contraventionale; e) fapta sa fie savârsita spre a salva viata, integritatea corporala sau sanatatea

faptuitorului, a altei persoane, un bun material ori un interes public; f) prin savârsirea contraventiei sa nu se produca, în mod constient, urmari mai grave

decât în cazul în care faptuitorul contraventiei nu ar fi intervenit. Prin urmare, nu este în stare de necesitate cel care, în momentul savârsirii faptei

contraventionale, si-a dat seama ca provoaca urmari vadit mai grave decât daca nu ar fi intervenit. 4.6.3. Constrângerea fizica sau psihica

Nu este considerata contraventie fapta savârsita de o persoana în cazul în care au fost exercitate asupra faptuitorului presiuni, actiuni coercitive spre a-1 obliga sa savârseasca contraventia.

Constrângerea se poate realiza fie sub aspect fizic, faptuitorul neputând rezista acesteia, fie sub aspect psihic, prin amenintarea cu un pericol grav pentru persoana sa, ori a altei persoane, ce nu putea fi înlaturat decât prin savârsirea contraventiei.

Constrângerea fizica trebuie sa fie de natura sa paralizeze libertatea de vointa a faptuitorului. Daca acesta este în situatia de a putea sa opuna rezistenta ori sa se sustraga constrângerii exercitate asupra sa, în acest caz, constrângerea fizica nu mai poate fi invocata ca o cauza de exonerare de raspundere. Constrângerea psihica este si ea o cauza care anihileaza libertatea de vointa a faptuitorului, situatie care exclude vinovatia acestuia, deci si caracterul contraventional al faptei sale.

58

Totodata, pericolul cu care se ameninta trebuie sa fie grav, adica sa se refere la un rau ireparabil sau extrem de greu de remediat, de exemplu, reconstructia unei cladiri incediate. În plus, este necesar ca faptuitorul sa nu aiba o alta posibilitate de a înlatura pericolul, decât fie sa savârseasca contraventia, fie sa suporte producerea raului cu care este amenintat si care se va produce.

Între raul cu care se ameninta si consecinta savârsirii contraventiei trebuie sa existe o anumita proportie, în sensul ca valoarea sociala vatamata prin savârsirea contraventiei sa nu fie mai mare decât valoarea sociala ocrotita prin acea fapta. 4.6.4. Cazul fortuit

Cazul fortuit consta în interventia unei întâmplari ce nu putea sa fie prevazuta sau înlaturata si care determina producerea rezultatului socialmente periculos. Faptuitorul este exonerat de raspundere contraventionala, deoarece nu a avut posibilitatea sa prevada factorul extern care a determinat producerea rezultatului.

Nu intervine aceasta scuza în cazul în care faptuitorul nu a prevazut rezultatul, desi acesta putea fi prevazut în mod obisnuit de orice persoana.

De exemplu, ca urmare a exploziei unui pneu, autovehiculul îsi schimba directia de mers si trece de linia continua, intrând pe sensul opus de circulatie.

La cazul fortuit imprevizibilitatea este obiectiva, generala, privind limitele cunoasterii umane, în general. În cazul de mai sus, contraventia s-a produs ca urmare a neglijentei, a lipsei de prevedere a conducatorului autovehiculului. Asa încât, în situatia sa, imprevizibilitatea este subiectiva, personala, deci atrage raspunderea juridica. Împrejurarea neprevazuta se poate datora unor fenomene ale naturii (furtuna, inundatie etc.), unor boli (de pilda, un atac de cord) sau comportamentului unor persoane, cum ar fi aparitia brusca în fata autovehiculului a unui copil, situatie care îl obliga pe conducatorul auto sa schimbe directia de mers, trecând peste linia ce separa benzile de circulatie. 4.6.5. Eroarea de fapt

Prin eroare de fapt se întelege necunoasterea sau cunoasterea gresita de catre faptuitor, în momentul savârsirii contraventiei, a existentei unei împrejurari de care depinde caracterul contraventional al faptei sale. Daca ar fi cunoscut în mod corect acea împrejurare, nu ar mai fi savârsit fapta respectiva. De exemplu, constituie contraventie stationarea unui vehicul în locul unde este instalat indicatorul oprirea interzisa . Daca însa în dreptul acelui indicator se afla stationat un alt vehicul care împiedica observarea indicatorului, fapta de a opri în acea zona nu mai constituie contraventie. Contradictia dintre realitatea obiectiva si reprezentarea sa subiectiva îl împiedica pe faptuitor sa-si dea seama de caracterul contraventional al faptei sale.

Dimpotriva, eroarea de drept, adica necunoasterea unei norme juridice, nu exonereaza de raspundere, potrivit principiului ca nimeni nu se poate apara invocând necunoasterea legii. 4.6.6. Iresponsabilitatea si infirmitatea

Iresponsabilitatea constituie o cauza care exonereaza de raspundere, deoarece persoana iresponsabila nu poseda capacitatea psihica (discernamânt, ratiune etc.) spre a putea aprecia în mod corect fapta sa, consecintele acesteia, caracterul ei licit sau ilicit. Starea de iresponsabilitate poate fi permanenta, de exemplu, o debilitate mintala congenitala, sau temporara (intermitenta), producându-se numai în anumite momente, de exemplu, în cazul unei epilepsii.

În orice situatie, starea de iresponsabilitate, spre a exonera de raspundere, trebuie sa fie constatata de organul medical competent. Desi nu raspunde contraventional, împotriva faptuitorului se pot lua masuri de siguranta, cu caracter medical, de exemplu, obligarea la un tratament medical de specialitate. Infirmitatea poate sa constituie, în anumite situatii, o cauza care înlatura raspunderea contraventionala. De exemplu, traversarea strazii de catre un pieton printr-un loc nemarcatconstituie contraventie. Daca însa pietonul este lipsit de vedere

59

si în preajma lui nu se afla o alta persoana pe care s-o întrebe, în situatia în care traverseaza strada printr-un loc nepermis, fapta sa nu poate fi considerata contraventie. 4.6.7. Minoritatea Fapta savârsita de un minor sub 14 ani nu este considerata contraventie, chiar daca, potrivit legii, prezinta caracteristicile unei contraventii. În cazul minorului sub 14 ani, opereaza prezumtia absoluta ca nu poseda capacitatea psihica, intelectuala de a întelege suficient caracterul faptelor sale, nu are discernamântul necesar în acest sens. Totodata, nu are nici posibilitatea mintala de a cunoaste regulile juridice care reglementeaza relatiile din societate. Lipsa discernamântului îl exonereaza pe minorul sub 14 ani de raspundere contraventionala. Pentru minorii între 14-18 ani, sanctiunea contraventionala se reduce la jumatate. 4.6.8. Betia involuntara completa

Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 include betia printre cauzele care exonereaza de raspundere contraventionala. De asemenea, în Codul penal aceasta este inclusa printre cauzele care înlatura caracterul penal al unei fapte antisociale.Codul penal, art. 49.Daca betia exonereaza de o raspundere mai grava, raspunderea penala, cu atât mai mult trebuie sa fie admisa ca o cauza care înlatura o raspundere mai putin grava, raspunderea contraventionala. Potrivit Codului penal (art. 49), fapta celui care, în momentul savârsirii acesteia, se afla, datorita unor împrejurari independente de vointa sa, în stare de betie completa, provocata de alcool sau alte substante, nu constituie infractiune.

Mergând prin analogie, o fapta savârsita în astfel de împrejurari nu constituie nici contraventie. Betia este o stare psihica anormala, ca urmare a efectelor produse asupra organismului, în special asupra facultatilor mintale, de anumite substante consumate de persoana în cauza, cea mai frecventa fiind alcoolul (betia alcoolica sau intoxicatia etilica). Betia duce la diminuarea, în unele cazuri chiar la anihilarea capacitatii psiho-fizice a persoanei, ceea ce o pune în imposibilitate de a-si da seama de faptele sale, nemaiavând control suficient asupra acestora. Betia accidentala completa poate fi consecinta inhalarii unor vapori de alcool, neofalina ori a altor substante din mediul în care persoana îsi desfasoara activitatea curenta sau se afla din întâmplare, situatie în care acea persoana nu mai este responsabila de faptele sale. În cazul în care o asemenea persoana savârseste o contraventie,va fi exonerata de raspundere. Teste 1.Ce se întelege prin contraventie? 2.Cum se poate savârsi o contraventie? 3.În ce poate consta o contraventie? 4.De ce depinde gradul de pericol social al faptei? 5.Cum se apreciaza gradul de pericol social al faptei? 6.Cum se procedeaza în cazul în care aceeasi persoana savârseste mai multe contraventii? 7.Cum opereaza raspunderea când mai multe persoane participa la savârsirea contraventiei? 8.Deosebirile dintre contraventie si infractiune 9.Deosebirile dintre contraventie si abaterea disciplinara 11.10Subiectele raspunderii contraventionale 12.Ce se întelege prin intentie? 13.Ce se întelege prin culpa? 14.Conditiile legitimei aparari 15.In ce consta starea de necesitate? 16.De câte feluri poate fi constrângerea? 17.Când se poate vorbi de un caz fortuit? 18.Cum opereaza eroarea de fapt? 19.Raspunderea în cazul minoritatii, iresponsabilitatii sau infirmitatii 20.În ce consta betia involuntara completa?

60

4.7 Raspunderea contraventionala si raspunderea civila Este posibil ca, printr-o fapta socotita a fi contraventie, sa fie produse daune altor

persoane. Chiar daca persoana care a savârsit acea fapta este exonerata de raspundere contraventionala, ea ramâne totusi obligata sa repare prejudiciul pe care 1-a provocat prin fapta sa.

Exonerarea de raspundere contraventionala se refera numai la aplicarea de sanctiuni contraventionale, pentru faptuitor mentinându-se obligatia de a repara pagubele produse prin acea fapta.

Raspunderea civila opereaza deci distinct de raspunderea contraventionala. În cazul în care prin savârsirea contraventiei a fost pricinuita o paguba si exista tarif de

evaluare a acesteia, agentul constatator, daca are dreptul sa aplice sanctiunea, stabileste despagubirea pe baza de tarif, cu acordul expres al persoanei vatamate, facând mentiune despre aceasta în procesul-verbal., pct. 1

Daca nu este stabilit un anume tarif, partea vatamata îsi va putea valorifica pretentiile la despagubiri fata de contravenient potrivit legii civile.Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, art. 23 pct. 2.Actele normative, pe lânga sanctiunile contraventionale, pot sa cuprinda si tarife de stabilire a despagubirilor pentru prejudiciul cauzat prin savârsirea contraventiei.

De exemplu, despagubirile datorate pentru pagubele produse fondului piscicol se calculeaza în functie de pretul mediu pe piata pentru speciile de peste si alte vietuitoare acvatice. Când contraventia a fost savârsita în perioada de prohibitie ori în perimetrul rezervatiilor sau al pepinierelor piscicole, pretul pentru prejudiciul cauzat va fi dublu fata de pretul zilei de piata. Hotarârea Guvernului nr. 971/1994, privind contraventiile la normele de pescuit, art. 11.

În ceea ce priveste despagubirile civile pe care contravenientul este obligat sa le plateasca partii vatamate pentru paguba pe care aceasta a suferit-o ca urmare a savârsirii contraventiei, în procesul-verbal, dupa descrierea faptei cauzatoare de prejudiciu, se va mentiona, în mod amanuntit, în ce a constat paguba, de exemplu, ce bunuri au fost distruse, degradate ori însusite de la partea vatamata, cui apartin bunurile respective, precum orice alt element necesar pentru evaluarea cât mai exacta a pagubei si pentru identificarea partii vatamate. În cazul în care agentul constatator este competent sa aplice sanctiunea contraventionala, el va calcula valoarea prejudiciului, iar suma va fi consemnata în procesul verbal. Daca agentul constatator nu este competent sa aplice sanctiunea, despagubirile vor fi stabilite de catre organul competent sa aplice sanctiunea contraventionala, la cererea partii vatamate. Agentul constatator este obligat sa aduca la cunostinta partii vatamate masura adoptata, pentru ca aceasta sa poata obtine de la contravenient suma datorata de acesta, prin trimiterea catre partea vatamata a unei copii de pe procesul-verbal de constatare a contraventiei. 4.8. Sanctiunile contraventionale Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, art. 5.

Sanctiunile contraventionale se împart în principale si complementare. Sanctiunile contraventionale principale sunt urmatoarele: 1) avertismentul; 2) amenda contraventionala; 3) obligarea contravenientului la prestarea unei activitati în folosul comunitatii; Sanctiunile contraventionale complementare sunt urmatoarele: 1) confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din savârsirea contraventiei; 2) suspendarea sau anularea, dupa caz, a avizului, acordului sau autorizatiei de

exercitare a unei activitati; 3) închiderea unitatii; 4) blocarea contului bancar; 5) suspendarea activitatii agentului economic;

61

6) retragerea licentei sau a avizului pentru anumite operatiuni ori pentru activitati de comert exterior, temporar sau definitiv;

7) desfiintarea lucrarilor si aducerea terenului în starea initiala. Prin legi speciale se pot stabili si alte sanctiuni contraventionale. Sanctiunea trebuie sa fie proportionala cu gradul de pericol social al faptei savârsite. Sanctiunile complementare se aplica în functie de natura si gravitatea faptei si pot fi

cumulate. Avertismentul, amenda contraventionala si obligarea la prestarea unei activitati în

folosul comunitatii se pot aplica oricarui contravenient, persoana fizica sau persoana juridica. 4.8.1 Avertismentul Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, art. 50, art. 7.

Cea mai blânda sanctiune contraventionala este avertismentul. Avertismentul consta în aceea ca se atrage atentia contravenientului, în legatura cu dispozitia legala încalcata, asupra pericolului faptei sale si a necesitatii de a nu mai savârsi în viitor astfel de fapte. Potrivit art. 7 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, avertismentul consta în atentionarea verbala sau scrisa a contravenientului asupra pericolului social al faptei savârsite si recomandarea de a respecta dispozitiile legale. Avertismentul este, deci, o sanctiune fara efecte juridice, asemanator unei sanctiuni morale. Avertismentul se aplica în cazul unor fapte de mica gravitate si când se apreciaza ca persoana în cauza, chiar si fara aplicarea altei sanctiuni mai aspre, nu va mai savârsi alte contraventii. Avertismentul se poate aplica chiar daca actul normativ prin care a fost stabilita acea contraventie nu prevede o asemenea sanctiune, lasându-se, deci, la aprecierea celui ce constata contraventia aplicarea acestei sanctiuni.

In general, avertismentul se prezinta sub forma verbala. Exista însa unele situatii când este necesara si întocmirea unui înscris.

De exemplu, în cazul unei coliziuni usoare între autovehicule, odata cu avertismentul verbal, se va încheia si un proces-verbal, acesta fiind necesar în raporturile cu organul de asigurari si cu atelierul de reparatii în vederea remedierii stricaciunilor produse ca urmare a coliziunii. În unele cazuri, forma scrisa a avertismentului este ceruta în mod obligatoriu de lege. Legea nr. 33/1991, art. 50. Avertismentul sub forma orala (verbala) se aplica în situatia în care contravenientul este de fata atunci când se constata savârsirea contraventiei, iar sanctiunea este aplicata de catre agentul constatator. În celelalte cazuri, avertismentul se socoteste executat prin comunicarea procesului-verbal de constatare a contraventiei, cu rezolutia corespunzatoare. În general, avertismentul se aplica, în mod obligatoriu, în scris, în urmatoarele cazuri:

1) actul normativ prin care se stabileste contraventia respectiva prevede expres obligativitatea formei scrise;

2) contravenientul nu este de fata în momentul constatarii contraventiei; 3) au fost produse pagube prin savârsirea contraventiei; în acest caz, se va mentiona si

despagubirea civila, pe baza modului de evaluare anexat la actul normativ sau prin metodele generale de evaluare, daca actul normativ respectiv nu prevede modul de evaluare;

4) în urma savârsirii contraventiei exista bunuri supuse confiscarii, situatie în care bunurile sunt descrise în mod detaliat, mentionându-se, totodata, si ce masuri au fost luate în legatura cu acele bunuri, cui au fost predate si pe ce baza. 4.8.2. Amenda

Cea mai frecventa sanctiune contraventionala este amenda. Amenda contraventionala are caracter administrativ si consta în plata unei sume de bani. Valoarea acestei sume variaza în functie de pericolul social al faptei savârsite. Cuantumul amenzilor difera în functie de organul de stat care stabileste amenda respectiva.

Astfel, prin lege sau printr-o ordonanta a Guvernului se pot stabili amenzi de pâna la un miliard lei. Prin hotarâri ale Guvernului se pot stabili amenzi de pâna la 500 milioane lei.

62

Pentru contraventiile stabilite prin hotarâri ale consiliilor judetene si ale Consiliului General al Municipiului Bucuresti se pot stabili amenzi de pâna la 50 milioane lei, iar prin hotarâri ale consiliilor locale (ale comunelor, oraselor, municipiilor, ale sectoarelor municipiului Bucuresti) se pot stabili amenzi de pâna la 25 milioane lei.

Limitele maxime si minime ale acestor amenzi, precum si ale altor amenzi stabilite prin acte normative care contin reglementari cu privire la fapte ce constituie contraventii pot fi majorate sau reduse periodic, tinând seama de numarul si periculozitatea abaterilor contraventionale, precum si de alte cerinte de ordin social-economic. Sumele provenite din amenzi se fac venit la bugetul de stat, daca amenzile sunt stabilite prin lege, ordonanta sau hotarâre a Guvernului. Sumele provenite din amenzile aplicate în temeiul hotarârilor autoritatilor administratiei publice locale (comunale, orasenesti, municipale, judetene), ale sectoarelor municipiului Bucuresti si ale Consiliului General al Municipiului Bucuresti se fac venit la bugetul local respectiv. De asemenea, prin acte normative se poate prevedea si o alta destinatie a amenzilor contraventionale. Amenzile aplicate de catre organele centrale se fac venit la bugetul de stat în cota de 75%. Diferenta revine unitatii din care face parte agentul constatator. Suma respectiva se retine integral ca venit extrabugetar, cu titlu permanent.

Aceasta suma este repartizata pentru dotarea cu mijloace specifice activitatilor din domeniu.

De regula, actele normative prevad, pentru fiecare contraventie în parte, o limita minima si una maxima, pentru ca amenda sa poata fi aplicata tinându-se seama de împrejurarile concrete în care a fost savârsita contraventia, cu alte cuvinte, sanctiunea sa poata fi individualizata. În mod exceptional, unele acte normative nu prevad limite minime si maxime ale amenzilor, ci calcularea si aplicarea lor pe baza anumitor criterii.

De exemplu, contraventiile savârsite în legatura cu tariful vamal de import atrag aplicarea unor amenzi egale, dupa caz, cu 10%, 50% si 100% din valoarea de vama a marfii. Ordonanta Guvernului nr. 26/1993 privind tariful vamal de import al României, art. 26-30, modificata prin Legea nr. 102/1994În ceea ce priveste aplicarea amenzii contraventionale, agentul constatator va tine seama de limita minima si limita maxima prevazuta de actul normativ care stabileste acea contraventie, de frecventa acelei contraventii în zona respectiva, mergându-se spre limita maxima daca frecventa este mare, de gravitatea faptei, de împrejurarile în care a fost savârsita, de situatia materiala a contravenientului, de veniturile si obligatiile de întretinere care îi revin etc.

Desi în materie de contraventii nu este reglementata recidiva, totusi, unele acte normative prevad aplicarea de sanctiuni mai aspre în cazul savârsirii unei noi contraventii, dupa ce persoana respectiva fusese anterior sanctionata pentru savârsirea unei alte contraventii. De exemplu, Hotarârea Guvernului nr. 794/1993 privind stabilirea si sanctionarea contraventiilor la normele sanitar-veterinare prevede ca, daca în decurs de un an de la data când a fost aplicata amenda pentru o contraventie este savârsita o noua contraventie, nominalizata în acea hotarâre, se aplica interzicerea dreptului de a produce, prelucra, depozita, transporta si valorifica produse de origine animala, pentru o perioada de 3 ani. Deci, noua sanctiune este mult mai aspra decât prima sanctiune. Amenda, având un caracter personal, nu este transmisibila, astfel încât mostenitorii contravenientului decedat nu pot fi urmariti. Dupa parerea noastra, în cazul în care amenda nu a fost executata în timpul vietii contravenientului, deoarece ea constituie o sursa de alimentare a bugetului de stat, deci prezinta un interes social general, ar trebui sa fie recuperata din masa succesorala a defunctului. Amenda se executa silit. 4.8.3. Prestarea unei activitati în folosul comunitatii Sanctiunea prestarii unei activitati în folosul comunitatii se stabileste numai prin lege sau ordonanta a Guvernului si poate fi aplicata numai persoanelor fizice. Minorul care nu a împlinit 16 ani nu poate fi sanctionat cu prestarea unei activitati în folosul comunitatii.

63

Sanctiunea prestarii unei activitati în folosul comunitatii se stabileste alternativ cu amenda. În cazul în care agentul constatator considera ca amenda este suficienta, aplica amenda. Daca socoteste ca amenda nu este suficienta, ca sanctiune, agentul constatator încheie procesul-verbal, pe care îl înainteaza instantei de judecata competenta în cel mult 48 de ore din momentul încheierii procesului-verbal.

Sanctiunea se aplica de catre instanta judecatoreasca daca exista consimtamântul contravenientului. Activitatea în folosul comunitatii se desfasoara prin prestarea unor servicii publice, printre care:

1) întretinerea parcurilor; 2) întretinerea drumurilor; 3) pastrarea curateniei si igienizarea localitatii; 4) activitati în folosul spitalelor, scolilor, gradinitelor, caminelor pentru copii si batrâni

etc. Prestarea de activitati în folosul comunitatii se desfasoara dupa orele de program ale

contravenientului pe o durata între 50 si 300 de ore, în general, 3 ore pe zi. Daca este posibil, contravenientul poate executa si 8 ore pe zi în zilele lucratoare. O

copie de pe dispozitivul hotarârii judecatoresti, însotita de mandatul de executare, se comunica primariei în a carei raza teritoriala îsi are domiciliul contravenientul, precum si acestuia. Mandatul de executare se întocmeste în 4 exemplare si cuprinde:

1) denumirea instantei care 1-a emis; 2) data emiterii; 3) numarul si data hotarârii care se executa; 4) date privind pe contravenient (nume, prenume, adresa, data si locul nasterii, studii,

ocupatie etc.); 5) durata activitatii ce va fi prestata; 6) unitatea unde se executa activitatea, stabilita de instanta, pe baza datelor comunicate

de primarie. Consiliul local stabileste prin hotarâre domeniile serviciilor publice în care se vor

presta activitatile, iar primarul decide continutul activitatii, conditiile si programul de lucru, pe care le aduce la cunostinta instantei. La stabilirea activitatii, primarul va tine seama de pregatirea profesionala si de starea sanatatii contravenientului, fiind interzise activitatile cu grad ridicat de risc privind sanatatea contravenientului. În cazul minorilor care au împlinit 16 ani, durata activitatii este cuprinsa între 25 si 150 ore. Daca serviciul public unde îsi va desfasura activitatea contravenientul este concesionat unei societati cu capital privat, contravaloarea prestatiilor efectuate se va plati primariei în a carei raza teritoriala se executa sanctiunea. Contravenientul poate face plângere împotriva masurilor privind prestarea activitatii.

Plângerea se depune la primaria de care apartine agentul însarcinat cu supravegherea activitatii, urmând sa fie analizate cele sesizate în plângere.

Plângerea, împreuna cu actul de verificare a aspectelor sesizate, se înainteaza în termen de 5 zile de la înregistrare la instanta judecatoreasca ce a pronuntat hotarârea. Instanta trebuie sa solutioneze plângerea în cel mult 10 zile de la primirea acesteia. În cazul în care instanta constata ca cele sesizate în plângere sunt întemeiate, dispune schimbarea activitatii sau a masurilor de supraveghere. Hotarârea instantei judecatoresti este executorie. Ea se comunica primariei la care contravenientul a depus plângerea, pentru ca aceasta sa puna în aplicare masurile hotarâte de catre instanta. Daca în timpul executarii activitatii, contravenientul si-a pierdut total capacitatea de munca, primaria sesizeaza instanta care a pronuntat hotarârea, în vederea înlocuirii acestei sanctiuni cu amenda, al carei cuantum se stabileste în raport cu perioada de munca ce urmeaza a fi prestata si împrejurarile care au provocat incapacitatea de munca. În cazul în care contravenientul, cu rea-vointa, nu-si

64

îndeplineste obligatiile rezultând din hotarârea de judecata, instanta care a pronuntat hotarârea, la cererea primarului sau a unitatii unde contravenientul trebuia sa presteze activitatea, poate înlocui sanctiunea obligarii contravenientului la prestarea activitatii în folosul comunitatii cu amenda.

Judecarea cererii se face în cel mult 5 zile. Contravenientul si procurorul pot introduce recurs în cel mult 24 de ore de la

pronuntarea hotarârii sau de la comunicarea acesteia, daca contravenientul a fost absent la pronuntarea hotarârii. Daca contravenientul a executat cel putin jumatate din durata sanctiunii de a presta activitatea si a avut o buna conduita, instanta poate dispune încetarea executarii sanctiunii, la cererea contravenientului, a primarului sau a unitatii la care a prestat activitatea.

În cazul în care contravenientul este sanctionat cu amenda, dar nu o plateste si nici nu exista posibilitatea executarii silite, instanta de la judecatoria în a carei raza teritoriala s-a savârsit contraventia, la sesizarea unitatii de care apartine agentul constatator, dispune înlocuirea amenzii cu sanctiunea obligarii acestuia la prestarea unei activitati în folosul comunitatii. 4.8.4. Confiscarea

Confiscarea consta în retinerea fortata a unor bunuri, anume a bunurilor destinate pentru savârsirea contraventiei sau care au servit la savârsirea contraventiei, daca aceste bunuri apartin contravenientului. De asemenea, sunt supuse confiscarii bunurile dobândite prin savârsirea contraventiei, daca nu sunt restituite persoanei vatamate, precum si bunurile a caror detinere sau circulatie sunt interzise. Aceste din urma bunuri se confisca întotdeauna, indiferent de conditiile în care a fost savârsita fapta.

Aceasta prevedere, cu caracter general, este concretizata printr-o serie de acte normative.

Astfel, produsele care au servit sau au fost destinate sa serveasca la savârsirea contraventiei, prin încalcarea normelor privind protejarea populatiei împotriva unor activitati comerciale ilicite, daca sunt ale contravenientului sau ale agentului economic, ca si sumele de bani ori bunurile dobândite prin savârsirea contraventiei, se confisca. Sunt supuse confiscarii uneltele, ambarcatiunile, mijloacele de transport, animalele, armele de foc si orice alte bunuri care au fost folosite la savârsirea faptei, precum si bunurile rezultate din savârsirea faptei, constând în peste, icre si produse acvatice. Dupa confiscare, bunurile respective se valorifica, iar contravaloarea lor se face venit la bugetul de stat. În alte situatii, bunurile confiscate sunt conservate, valorificate sau distruse, dupa caz. Bunurile confiscate trec în patrimoniul statului fara plata, iar suma rezultata din valorificarea lor se face venit la bugetul de stat. Dinveniturile obtinute prin valorificarea bunurilor confiscate se scad cheltuielile efectuate în vederea valorificarii lor, anume cheltuielile efectuate de la preluarea bunurilor si pâna la valorificarea lor, ale atribuirii lor cu titlu gratuit sau ale distrugerii bunurilor confiscate.

Când confiscarea apare ca sanctiune complementara, ea nu se mai aplica în cazul în care contravenientul este exonerat de raspundere, deci, când nu i se aplica nici sanctiunea principala. Totodata, dupa parerea noastra, chiar când contravenientul este exonerat de raspundere, masura exceptarii de la confiscare trebuie aplicata în mod diferentiat, de la caz la caz.

Astfel, în situatia în care faptuitorul este exonerat de raspundere, datorita starii sale mintale, bunurile pe care le-a folosit pentru savârsirea contraventiei ar trebui confiscate, pentru a-l pune în imposibilitatea de a se mai servi de ele pentru savârsirea unor noi fapte antisociale.

Masura confiscarii poate fi luata numai în cazul în care cel care o aplica, potrivit legii, este competent sa dispuna si aplicarea sanctiunii principale (avertisment, amenda). Daca nu are acest drept, agentul constatator, atunci când exista lucruri susceptibile de confiscare, va ridica obiectele în cauza, în vederea confiscarii lor, înaintând procesul-verbal

65

organului competent sa aplice sanctiunea principala, care va dispune si confiscarea. În cazul aplicarii acestei masuri, agentul constatator trebuie sa descrie amanuntit, în procesul-verbal, obiectele confiscate, indicând, dupa caz, denumirea, numarul, dimensiunile, greutatea, starea calitativa, marca, anul fabricatiei, valoarea, precum si orice alte elemente de natura sa contribuie la identificarea obiectelor confiscate. Când obiectele nu apartin contravenientului, se vor mentiona numele, prenumele si domiciliul persoanei fizice ori denumirea si sediul persoanei juridice careia îi apartin bunurile care au fost confiscate.

Agentul constatator are obligatia sa ia masuri de valorificare sau de conservare, de pastrare a bunurilor confiscate, facând mentiune despre aceasta în procesul-verbal. Bunurile perisabile sunt predate unitatilor comerciale stabilite de catre Directiile generale ale finantelor publice judetene sau a municipiului Bucuresti, în baza unui proces-verbal de predare-primire, în vederea valorificarii acestora.

Dupa predarea acestor bunuri, masura respectiva va fi adusa la cunostinta Directiei generale a finantelor publice din judetul respectiv, în termen de 48 de ore, pentru ca aceasta sa poata verifica daca a fost prelevata la bugetul de stat suma obtinuta din vânzarea bunurilor confiscate.

În toate cazurile când se aplica masura confiscarii, procesul-verbal de constatare a contraventiei se încheie în trei exemplare (originalul si doua copii).

Originalul ramâne la agentul constatator, o copie se înmâneaza contravenientului, iar a doua copie însoteste bunurile confiscate. Dupa ramânerea definitiva a hotarârii de confiscare, bunurile confiscate trec în proprietatea statului si se predau pentru valorificare directiilor generale judetene ale finantelor publice ori a municipiului

Bucuresti, dupa caz, pe baza de borderou, în termen de 10 zile de la data primirii de catre destinatar a documentului ce constituie titlu de proprietate a statului asupra acestora. Bunurile confiscate se predau organelor de valorificare în termen de 10 zile de la data ramânerii definitive a actului de confiscare.

În actul de predare-primire a acestor bunuri, ele vor fi descrise în mod amanuntit,fiecare obiect în parte: denumire, model, marca, dimensiune, stare calitativa, cantitate, greutate etc. În cazul bunurilor ridicate cu ocazia constatarii unei contraventii, pe baza de proces-verbal, titlul de proprietate îl constituie procesul-verbal, daca nu a fost contestat, sau, daca a fost contestat, contestatia a fost respinsa printr-o hotarâre judecatoreasca definitiva si irevocabila. În situatia în care actul de confiscare este atacat în termenul prevazut de lege, bunurile confiscate trec în proprietatea privata a statului începând cu data la care hotarârea judecatoreasca ramâne definitiva.

Detinatorii bunurilor care au trecut în proprietatea privata a statului, persoane fizice sau juridice, dupa caz, au obligatia sa inventarieze bunurile respective, luând în acelasi timp si masurile de pastrare si de conservare corespunzatoare, pâna la predarea lor efectiva spre valorificare directiilor generale ale finantelor publice judetene sau a municipiului Bucuresti. Sunt considerate organe de valorificare si directiile regionale vamale din cadrul autoritatii vamale, pentru bunurile detinute de catre birourile vamale din subordinea lor. Bunurile mentionate vor fi predate de catre detinatori organelor de valorificare, pe baza de proces-verbal de predare-preluare, în termen de 10 zile de la data primirii de catre detinator a documentului care constituie titlul de proprietate a statului asupra acestora. Dupa preluareabunurilor intrate în proprietatea privata a statului, o comisie de evaluare va proceda la evaluarea acestora în maximum 15 zile de la preluare.

Sunt execeptate bunurile de consum alimentar, cu grad ridicat de perisabilitate sau care, prin trecerea timpului, pierd din greutate sau din valoare, inclusiv animalele si pasarile vii, care se vând de catre organele de valorificare de îndata si numai dupa obtinerea avizului de calitate persoanelor juridice specializate sau persoanelor fizice autorizate încomercializarea

66

acestor bunuri catre populatie la preturi cu ridicata, practicate în zona, fara efectuarea procedurilor de evaluare.

În cazul în care, prin hotarâre judecatoreasca ramasa definitiva, se dispune restituirea bunurilor, sumele obtinute din valorificarea acestora se achita persoanei de la care au fost preluate bunurile respective, la nivelul actualizat al preturilor.

În situatia în care bunurile intrate în proprietatea privata a statului nu îndeplinesc conditiile legale de comercializare, vor fi distruse sub supravegherea unei comisii de distrugere. Comisia de distrugere se constituie în baza deciziei directorului general al directiei generale a finantelor publice judetene sau a municipiului Bucuresti.

Comisia de distrugere stabileste locul unde urmeaza a fi distruse bunurile, putându-se apela si la serviciile unor unitati specializate în acest gen de activitate.

Valorificarea bunurilor trecute în proprietatea privata a statului se face de catre organele de valorificare, prin magazine proprii, licitatie publica, regim de consignatie ori prin bursele de marfuri. Vânzarea directa de la locul de depozitare se face pentru bunurile care necesita conditii speciale de pastrare si paza sau care necesita un spatiu mare de depozitare, în acest caz, vânzarea se face în sistem en gros.

În cazul bunurilor care nu s-au putut valorifica în decurs de 30 de zile de la data punerii în vânzare, comisia de evaluare va proceda la o noua evaluare. Daca bunurile respective nu sunt vândute în termen de 150 de zile de la prima evaluare, se va proceda la atribuirea gratuita, dezmembrarea sau distrugerea acestora.

Ministerul Finantelor Publice poate transmite cu titlu gratuit unele bunuri intrate în proprietatea privata a statului unor persoane fizice sau juridice, astfel:

a) Secretariatului General al Guvernului autovehicule, ambarcatiuni si motoare atasabile acestora, care vor fi repartizate în administrarea ministerelor, autoritatilor publice centrale si locale, în limita normativelor de dotare a acestora, cu respectarea procedurilor de declarare si de evaluare;

b) creselor, gradinitelor, caminelor de copii, de batrâni, azilelor, spitalelor, scolilor sau persoanelor cu handicap, în functie de natura bunurilor, la propunerea directiilor generale ale finantelor publice judetene sau a municipiului Bucuresti, dupa consultarea organelor administratiei publice locale sau judetene ori a serviciilor ministeriale descentralizate la nivelul unitatilor administrativ-teritoriale, dupa caz;

c) persoanelor juridice care pot face dovada ca au calitatea de destinatar al materialelor cu caracter documentar, informational, educativ, stiintific etc., la solicitarea acestora. 4.8.5. Suspendarea activitatii si anularea autorizatiei de functionare În unele acte normative este prevazuta si sanctiunea suspendarii activitatii agentului economic în cazul savârsirii anumitor contraventii. De exemplu, în cazul servirii de bauturi alcoolice consumatorilor aflati în vadita stare de ebrietate, minorilor, precum si al refuzului responsabililor sau patronilor localurilor publice de a acorda sprijin organelor de politie în restabilirea ordinii publice, se poate suspenda activitatea localului public pe o perioada cuprinsa între 10 zile si 30 de zile.Legea nr. 61/1991, art. 3, alin. 2, art. 2 lit. n si r. O sanctiune similara este prevazuta în Legea nr. 30/1991 privind organizarea si functionarea controlului financiar si a Garzii financiare, art. 7, lit. d.Aceasta sanctiune are un caracter complementar, ea aplicându-se pe lânga sanctiunea principala, amenda. Nu este însa o sanctiune obligatorie, lasându-se la aprecierea agentului constatator daca sa dispuna sau nu suspendarea activitatii agentului economic. Potrivit art. 7 din Hotarârea Guvernului nr. 181/1992, savârsirea unei contraventii la regimul jocurilor de noroc conduce automat la anularea autorizatiei si încetarea activitatilor respective. Sanctiunea suspendarii sau anularii autorizatiei de functionare este prevazuta si de alte acte normative. De exemplu. Ordonanta Guvernului nr. 41/1995 privind fabricarea, comercializarea si utilizarea produselor de uz fitosanitar (art. 33) etc

67

4.8.6. Închiderea contului bancar Hotarârea Guvernului nr. 569/1991, art. 3, în cazul încalcarii repetate a Regulamentului operatiilor cu numerar emis de Banca Nationala a României.

Masura închiderii contului bancar echivaleaza, în fapt, cu suspendarea sau chiar cu încetarea activitatii agentului economic, întrucât închiderea contului îl pune pe acesta în imposibilitate de a-si desfasura activitatea în viitor. Nu este precizata perioada de timp în cadrul careia contul este închis, fapt care lasa un câmp larg de apreciere pentru cei care decid închiderea contului. Dupa parerea noastra, ar trebui, totusi, sa se precizeze termenele pe timpul carora contul bancar este închis. Exista o singura precizare, anume ca închiderea contului este obligatorie în caz de abateri repetate, dar nici în legatura cu aceasta prevedere nu se specifica numarul abaterilor, ceea ce, de asemenea, creeaza un câmp prea larg de apreciere din partea celui care aplica aceasta masura. 4.9. Stabilirea contraventiei

Pentru ca o fapta sa fie considerata contraventie, atragând raspunderea juridica a persoanei care a savârsit-o, trebuie ca acea fapta sa fie incriminata ca atare, printr-un act normativ, emis de catre organul competent, potrivit legii.Autoritatile care pot stabili contraventii sunt diferite, în functie de domeniul de activitate în care a fost stabilita contraventia. Astfel:

-Parlamentul poate stabili, prin lege, contraventii în orice domeniu de activitate; -Guvernul, printr-o hotarâre, poate stabili contraventii, de asemenea, în toate

domeniile de activitate; -Consiliile locale (comunale, orasenesti, municipale, judetene, ale sectoarelor

municipiului Bucuresti si Consiliul General al Municipiului Bucuresti) pot stabili contraventii în domeniile de activitate în care sunt competente, potrivit legii, de exemplu, salubritate, activitatea în piete, curatenia si igienizarea acestora, întretinerea parcurilor si a spatiilor verzi,a spatiilor si a locurilor de joaca pentru copii, amenajarea si curatenia spatiilor din jurul blocurilor de locuinte, întretinerea obiectivelor sportive, aflate în administrarea lor, întretinerea strazilor si a trotuarelor, a scolilor, a altor institutii de educatie si cultura, întretinerea cladirilor, a altor constructii, depozitarea si colectarea resturilor menajere, a deseurilor etc.

Actele normative prin care se stabilesc contraventii cuprind: -descrierea faptei ce constituie contraventie; -sanctiunea ce se va aplica persoanei care savârseste contraventia. În cazul sanctiunii cu amenda se vor stabili limita minima si cea maxima a acesteia

sau, dupa caz, cotele procentuale din anumite valori. Pot fi stabilite si tarife de determinare a despagubirilor pentru pagubele provocate prin savârsirea contraventiei. Actele normative prin care se stabilesc contraventii intra în vigoare în termen de 30 de zile de la data publicarii sau, dupa caz, de la data aducerii lor la cunostinta publica, în afara de cazul în care în cuprinsul acestora se prevede un termen mai lung. În situatii urgente, se poate prevedea intrarea în vigoare într-un termen mai scurt, dar nu mai putin de 10 zile. Potrivit Legii nr. 215/ 2001, Legea administratiei publice locale, aducerea la cunostinta a hotarârilor cu caracter normativ, evident ale autoritatilor administratiei publice locale, se face în termen de 5 zile de la data comunicarii hotarârii respective catre prefect. Din acest moment, se calculeaza termenul de intrare în vigoare a acelei hotarâri, daca un asemenea termen este prevazut în hotarârea respectiva. Hotarârile autoritatilor administratiei publice locale (comunale, orasenesti, municipale, judetene, ale sectoarelor municipiului Bucuresti si ale Consiliului General al Municipiului Bucuresti), prin care se stabilesc contraventii, pot fi aduse la cunostinta publica prin afisare sau prin orice alta forma de publicitate, prevazuta de lege, dar numai pe baza avizului de legalitate emis de catre prefect. Aceasta prevedere contravine autonomiei locale. În acest caz, prefectul poate, potrivit legii, sa atace la instanta de contencios administrativ

68

acea hotarâre, dar, în nici un caz, nu are dreptul sa conditioneze, prin avizul sau, hotarârea respectiva. Este o încalcare a autonomiei locale, prevazuta de Legea administratiei publice locale.

Teste 1.Corelatia dintre raspunderea contraventionala si cea civila 2.Cum se stabileste paguba? 3.Ce trebuie sa cuprinda procesul-verbal în legatura cu paguba? 4.Cine stabileste valoarea pagubei? 5.Clasificarea sanctiunilor contraventionale 6.Sanctiunile principale 7.Sanctiunile complementare 8.Caracteristicile avertismentului 9.În ce consta amenda si cum se stabileste? 10.Destinatia sumelor încasate 11.Consecintele neplatii amenzii 12.În ce consta si cine stabileste sanctiunea prestarii unei activitati în folosul comunitatii? 13.Cine stabileste activitatile? 14.Ce se întâmpla când contravenientul pierde capacitatea de munca sau nu-si îndeplineste .

obligatiile? 15.Ce bunuri se confisca? 16.Ce se poate face cu bunurile confiscate? 17.Situatia bunurilor când agentul constatator poate si când nu poate sa aplice sanctiunea .

principala 18.Ce contine procesul-verbal privind bunurile confiscate? 19.Ce masuri trebuie sa ia agentul constatator? 20.Cine valorifica bunurile confiscate? 21.Cum se face valorificarea bunurilor? 22.Transmiterea bunurilor cu titlu gratuit 23.Cine poate stabili contraventii si în ce domenii? 24.Ce trebuie sa cuprinda actul de stabilire a contraventiei? 25.Când întra în vigoare actul de stabilire a contraventiei? 4.10. Constatarea contraventiilor

Contraventia este constatata printr-un proces-verbal, încheiat de catre persoanele anume prevazute în actul normativ care stabileste acea contraventie, denumite generic agenti constatatori. Pot sa constate contraventii presedintii consiliilor judetene, primarii, primarul general al municipiului Bucuresti sau persoanele special desemnate de catre acestia, în domenii de activitate precum ordinea publica în localitate, comertul, întretinerea si folosirea drumurilor, executarea de lucrari edilitare, transportul în comun, gospodarirea apelor, îmbunatatirile funciare etc.

Pot sa constate contraventii ofiterii si subofiterii de politie, de exemplu, în ceea ce priveste apararea ordinii publice, circulatia rutiera, regimul constructiilor, comertul, vânatoarea, pescuitul si în alte domenii de activitate stabilite prin lege sau prin hotarârile Guvernului. Prin normele juridice pot fi stabilite si alte persoane care au dreptul sa constate contraventii, de exemplu, în domeniul sanitar, financiar, forestier, al exploatarii apelor, al transportului pe caile ferate etc. La cererea agentului constatator, contravenientul este obligat sa prezinte actul de identitate (cartea de identitate, adeverinta de identitate, pasaportul, dupa caz), precum si orice act din care sa rezulte locul de munca. În caz de refuz, se poate face apel la organele de politie pentru legitimarea persoanei în cauza. Într-o astfel de situatie, organul de politie poate considera refuzul de a prezenta actul de identitate sau de a da relatii pentru stabilirea identitatii sale de catre faptuitor ca o contraventie distincta, potrivit art.

69

2, pct. 25 din Legea nr. 61/1991. Pentru stabilirea identitatii faptuitorului, explicatiile sale verbale pot fi verificate pe baza relatiilor de la persoanele care îl cunosc sau pe baza relatiilor telefonice de la locul de munca al faptuitorului. Când identitatea faptuitorului nu poate fi stabilita si exista temeri de disparitie a acestuia, organul de politie poate lua masura conducerii de îndata a contravenientului înaintea instantei de judecata si a retinerii acestuia, pe baza unui proces-verbal, pe o durata de cel mult 24 de ore.

Apoi, este încheiat un proces-verbal, care trebuie sa cuprinda: numele, prenumele si calitatea celui care îl întocmeste si institutia din care face parte; data si locul întocmirii procesului-verbal; numele, prenumele, domiciliul, ocupatia si locul de munca al contravenientului, inclusiv codul numeric personal; descrierea faptei; indicarea locului, a datei si a orei când a fost savârsita fapta; eventualele pagube produse prin savârsirea contraventiei, precum si indicarea societatii de asigurari în cazul unui accident de circulatie; daca sunt bunuri supuse confiscarii; indicarea actului normativ care stabileste contraventia.

De regula, în procesul-verbal se face mentiunea daca faptuitorul accepta si se obliga sa achite, în termen de 48 de ore, jumatate din minimul amenzii prevazute de actul normativ care stabileste acea contraventie. La cererea contravenientului, în procesul-verbal sunt mentionate si obiectiile acestuia.

Procesul-verbal este semnat de catre agentul constatator si de contravenient pe fiecare pagina. În cazul în care contravenientul nu este de fata, refuza sa semneze sau nu poate sa semneze, agentul constatator va face mentiune despre aceasta în procesul-verbal, împrejurare care trebuie confirmata de cel putin un martor, specificându-se, în procesul-verbal, numele, prenumele, domiciliul si actul de identitate al martorului. În acest caz, procesul-verbal va fi semnat si de martor.

Nu poate avea calitatea de martor un alt agent constatator. Daca nu sunt nici martori, se va semnala aceasta în procesul-verbal, care va fi semnat numai de catre agentul constatator. În situatia în care contravenientul este un minor de peste 14 ani, se vor mentiona, pe lânga datele cu privire la minor, numele si domiciliul parintilor sau ale tutorelui.

Procesul-verbal, în acest caz, este adus la cunostinta parintilor, a tutorelui sau a reprezentantului legal al minorului, care trebuie sa semneze de luare la cunostinta. Acestia se vor obliga ca, pe viitor, sa manifeste mai multa grija privind supravegherea minorului, în asa fel încât acesta sa nu mai savârseasca fapte antisociale.

De asemenea, pot fi sesizate, dupa caz, comisia de ocrotire a minorilor, institutia de învatamânt etc., în scopul de a desfasura o mai eficienta activitate educativa în rândul minorilor, spre a-i determina sa nu mai încalce legea. În situatia în care contravenientul este persoana juridica, în procesul-verbal se fac mentiuni cu privire la denumirea, sediul, numarul de înmatriculare în registrul comertului si codul fiscal al acesteia, precum si datele de identificare a persoanei care o reprezinta. În momentul încheierii procesului-verbal, agentul constatator este obligat sa aduca la cunostinta contravenientului dreptul de a face obiectiuni cu privire la continutul actului de constatare. Obiectiunile sunt consemnate distinct în procesul-verbal la rubrica Alte mentiuni , sub sanctiunea nulitatii procesului-verbal. Daca o persoana savârseste mai multe contraventii constatate în acelasi timp, de catre acelasi agent constatator, se încheie un singur proces-verbal.

Nu se încheie proces-verbal: 1) daca faptuitorul este un minor sub 14 ani; 2) daca se achita pe loc jumatate din minimul amenzii; 3) daca sanctiunea este avertismentul. Se va încheia totusi proces-verbal si în aceste cazuri, daca s-a produs o paguba

materiala prin savârsirea contraventiei sau exista bunuri supuse confiscarii. De la regula potrivit careia se acorda posibilitatea de a se achita jumatate din minimul amenzii pot exista si exceptii, derogari, dar acestea trebuie sa fie prevazute în mod expres de lege.

70

Astfel, în domeniul evaziunii fiscale nu se aplica aceasta regula, de unde rezulta ca, în domeniul respectiv, amenda trebuie achitata integral. Legea nr. 87/1994, pentru combaterea evaziunii fiscale, art. 22. De asemenea, Legea nr. 61/1991 prevede ca dispozitiile sale se completeaza cu prevederile Ordonantei nr. 2/2001, cu exceptia acelor prevederi care prevad posibilitatea de a se plati jumatate din minimul amenzii. Legea nr. 61/1991, art. 18. Pentru aceeasi fapta nu se pot aplica doua sau mai multe sanctiuni principale, repetate.

În cazul militarilor în termen si al elevilor scolilor militare, fata de acestia nu se aplica sanctiunea contraventionala. Când savârsesc o contraventie, procesul-verbal de constatare a acesteia este trimis comandantului unitatii militare din care fac parte, spre a li se aplica prevederile regulamentelor militare.

Pentru militarii activi, se întocmeste procesul-verbal de constatare a contraventiei, potrivit regulilor generale, cu exceptia contraventiilor prevazute de Legea nr. 61/1991, când se va proceda ca în cazul militarilor în termen.

În general, cel care constata contraventia aplica, totodata, si sanctiunea contraventionala. În cazul în care agentul constatator nu are si dreptul de sanctionare, procesul-verbal este înaintat organului competent sa aplice sanctiuni. Daca agentul constatator apreciaza ca fapta prezinta gravitatea unei infractiuni, va sesiza organul de politie si procurorul. Procesul-verbal se comunica în copie de catre organul care a aplicat sanctiunea contravenientului, partii vatamate si persoanei careia îi apartin bunurile confiscate, în termen de cel mult o luna de la data aplicarii sanctiunii.

În cazul în care sanctiunea consta în amenda, ca si atunci când s-au stabilit despagubiri, odata cu procesul-verbal se comunica si înstiintarea de plata, care prevede obligatia de a achita sumele respective în termen de 15 zile, în caz contrar urmând sa se treaca la executare silita. Cu privire la obligatia comunicarii, legea-cadru face distinctie de situatii, dupa cum agentul constatator are sau nu competenta sa aplice si sanctiunile respective si dupa cum persoana sanctionata este sau nu prezenta la întocmirea procesulul-verbal. În situatia în care agentul constatator aplica sanctiunea si contravenientul este de fata, ipoteza tipica, copia procesului-verbal si (daca s-a stabilit si despagubirea unei pagube) înstiintarea de plata se înmâneaza contravenientului, facându-se mentiunea în acest sens în procesul-verbal. Contravenientul va semna de primire. La fel se procedeaza si cu celelalte persoane carora trebuie sa li se comunice procesul-verbal, daca sunt de fata, de pilda, partea vatamata. În ipoteza în care contravenientul nu este prezent sau, desi prezent, refuza sa semneze procesul-verbal, comunicarea acestuia, precum si a înstiintarii de plata se fac de catre agentul constatator, în termen de cel mult o luna de la data încheierii, conform art. 26 din ordonanta nr. 2/2001.

Operatiunea comunicarii se face prin posta, cu aviz de primire. Când agentul constatator dispune confiscarea unor lucruri, în cazul în care are dreptul de a aplica sanctiuni, ori le ridica în vederea confiscarii, atunci când sanctiunea este aplicata de alta persoana, trebuie sa descrie acele lucruri: forma, marimea, culoarea, greutatea, alte caracteristici necesare identificarii lor. Totodata, trebuie sa mentioneze cui apartin, precum si ce anume masuri au fost luate. De exemplu, valorificarea lor, daca suni bunuri perisabile, sau conservarea lor în vederea predarii lor persoanelor carora le apartin, daca acele bunuri nu sunt susceptibile de confiscare, deci nu trec în proprietatea statului. În aceasta situatie, precum si daca sunt bunuri supuse confiscarii sau când au fost produse pagube materiale unei terte persoane, se întocmeste un al treilea exemplar din procesul-verbal, care va fi trimis acelor persoane, daca bunurile confiscate nu apartin contravenientului. Procesul-verbal este nul în cazul în care nu cuprinde numele si prenumele contravenientului, iar în cazul persoanei juridice, denumirea si sediul acesteia, numele, prenumele si calitatea agentului constatator, fapta savârsita, data savârsirii faptei, semnatura agentului constatator.

71

Nulitatea procesului-verbal se poate constata si din oficiu, fara a mai fi necesara plângerea contravenientului. Cu toate ca si celelalte mentiuni din procesul-verbal sunt obligatorii, absenta acestora nu antreneaza nulitatea procesului-verbal. Dupa întocmirea procesului-verbal, nu se admit corecturi, sub forma unor adaugiri sau stersaturi ori modificari. Daca se strecoara unele erori, procesul-verbal trebuie anulat si întocmit un alt proces-verbal corect. Orice documente în legatura cu contraventia vor fi anexate la procesul-verbal. În cazul în care contravenientul nu cunoaste limba româna, agentul constatator are obligatia de a asigura un interpret, aceasta situatie fiind consemnata în procesul-verbal, mentionându-se numele si prenumele interpretului, precum si alte date necesare identificarii acestuia. Procesul-verbal face dovada deplina cu privire la savârsirea contraventiei, pâna la proba contrara. Asa încât, contravenientului îi revine sarcina de a dovedi ca procesul-verbal nu corespunde cu situatia de fapt constatata în acel proces-verbal, aducând, în acest scop, probele necesare spre a combate procesul-verbal în cauza. Procesele-verbale de constatare a contraventiilor, întocmite de organele de politie, se înregistreaza, în termen de cel mult 15 zile de la data întocmirii, în Registrul pentru evidenta proceselor-verbale de constatare a contraventiilor . În acest registru nu se admit modificari, de exemplu, stersaturi, este interzisa ruperea filelor etc.

În cazul în care se scriu gresit unele cuvinte, acestea se anuleaza cu o linie orizontala, sub ele fiind scris cuvântul corect. Dupa originalul procesului-verbal si al înstiintarii de plata se fac copii, care se trimit contravenientului, persoanei vatamate sau celei careia îi apartin lucrurile care au fost confiscate. Organul care a constatat contraventia trimite procesul-verbal de constatare a contraventiei organului financiar din localitatea unde contravenientul îsi are domiciliul sau sediul, însotit de o adresa. Numarul de expediere al adresei este cel de înregistrare a procesului-verbal de contraventie, în Registrul de evidenta a proceselor-verbale de contraventie . La intrarea în România a cetatenilor straini, ori a cetatenilor români cu domiciliul în strainatate, organele politiei de frontiera de la punctele de control pentru trecerea frontierei de stat a României vor elibera acestora tichete de înscriere a contraventiilor. În cazul contravenientilor cetateni straini sau cetateni români cu domiciliul în strainatate, în procesul-verbal vor fi cuprinse urmatoarele date de identificare a acestora: numele si prenumele contravenientului; seria si numarul pasaportului; statul emitent al pasaportului; data eliberarii pasaportului; seria si numarul tichetului de înscriere a contraventiilor. La iesirea din tara a cetatenilor straini sau a cetatenilor români cu domiciliul în strainatate, organele politiei de frontiera de la punctele de control pentru trecerea frontierei de stat a României vor solicita acestora tichetul de înscriere a contraventiilor si, dupa caz, dovada ca au platit amenda contraventionala. 4.11. Aplicarea sanctiunii contraventionale

În general, agentul constatator aplica si sanctiunea. În cazul în care nu are acest drept, va înainta procesul-verbal celui abilitat prin lege sa aplice sanctiunea contraventionala. In acest scop, cel care aplica sanctiunea va pune o rezolutie pe procesul-verbal. Copii de pe procesul-verbal se comunica contravenientului, partii vatamate si persoanei careia îi apartin bunurile confiscate, într-un termen de cel mult o luna de la data aplicarii sanctiunii. Când sanctiunea este amenda sau în cazul în care contravenientul este obligat la plata de despagubiri, odata cu procesul-verbal i se va comunica si înstiintarea de plata, în care se va mentiona ca, în cazul neachitarii amenzii în termen de cel mult 15 zile de la data comunicarii, se va proceda la executarea silita.

Sanctiunea se aplica în limitele prevazute de actul normativ. Ea trebuie sa fie proportionala cu gradul de pericol social al faptei savârsite. Pentru ca sanctiuneacontraventionala sa poata fi individualizata în raport cu gravitatea pericolului social produs prin savârsirea contraventiei, este necesara luarea în considerare a mai multor criterii.

72

1) Împrejurarile în care a fost savârsita contraventia, modul si mijloacele de savârsire a acesteia, scopul urmarit, urmarea produsa, care pot sa agraveze sau sa atenueze sanctiunea. Astfel, se va tine seama daca fapta a fost savârsita de o persoana sau de mai multe persoane, daca la savârsirea faptei au fost atrasi minori, daca fapta a fost savârsita ziua sau noaptea etc.

2) Starea materiala a faptuitorului, precum si alte date privind persoana acestuia, de exemplu, nivelul pregatirii, de cultura, mediul social din care provine, profesia, locul de munca etc. Este un criteriu cu relevanta relativa în aprecierea sanctiunii, deoarece este extrem de greu sa se cerceteze aceste aspecte privind pe contravenient.

3) Atitudinea faptuitorului fata de contraventia pe care a savârsit-o se ia în considerare la stabilirea sanctiunii. Astfel, se ia în considerare daca faptuitorul a depus staruinta pentru înlaturarea consecintelor faptei sale, daca îsi recunoaste greseala si regreta savârsirea abaterii, elemente care pot sa duca la concluzia ca, în viitor, acesta nu va mai încalca legea, asa încât sanctiunea va fi diminuata, pâna la limita minima. Daca, dimpotriva, are o atitudine sfidatoare fata de agentul constatator, poate chiar violenta, o asemenea atitudine poate sa aiba ca efect o agravare a sanctiunii. În ceea ce priveste individualizarea sanctiunii, se va tine seama si de vârsta faptuitorului, în functie de care sanctiunea se va aplica, nu se va aplica ori se va aplica într-o forma diminuata. În legatura cu aceasta, Legea nr. 52/1994, în art. 107, prevede ca la aplicarea sanctiunii contraventionale se va tine seama de circumstantele personale si reale ale savârsirii faptei, precum si de conduita contravenientului. În cazul în care prin actul normativ nu se prevede altfel, agentul constatator, prin procesul-verbal de constatare a contraventiei, aplica si sanctiunea.

În afara de agentul constatator, pot sa aplice sanctiuni contraventionale si alte organe. De exemplu, potrivit art. 24 al Legii nr. 50/1991, privind regimul juridic al

constructiilor, contraventiile prevazute de aceasta lege sunt constatate de catre organele de control din cadrul consiliilor judetene si al consiliilor locale în ceea ce priveste contraventiile savârsite în raza unitatilor administrativ-teritoriale. Pentru aplicarea sanctiunii, procesele-verbale de constatare a contraventiei se înainteaza sefului compartimentului de urbanism din cadrul consiliilor judetene si al consiliilor locale, presedintelui consiliului judetean sau primarului, dupa caz. Sanctiunea poate fi aplicata si de personalul organului central de specialitate pentru urbanism si amenajarea teritoriului, împuternicit de conducerea acestuia sa aplice sanctiuni contraventionale pe întregul teritoriu al tarii. Potrivit art. 185 din Codul vamal, contraventiile vamale savârsite în incintele vamale si în locurile unde se desfasoara operatiuni sub supraveghere vamala sunt constatate si sanctiunea este aplicata de catre autoritatea vamala. În cazul în care contraventiile vamale sunt constatate de organele depolitiesau de alte organe cu atributii de control, în alte locuri decât incintele vamale, acestea au obligatia de a prezenta de îndata actele constatatoare la autoritatea vamala cea mai apropiata, împreuna cu bunurile care fac obiectul contraventiei. Daca agentul constatator apreciaza ca sanctiunea amenzii este neîndestulatoare, trimite în cel mult 48 de ore judecatoriei în a carei raza teritoriala a fost savârsita contraventia procesul-verbal de constatare, iar daca agentul constatator face parte din aparatul consiliului judetean sau al consiliului local, procesul-verbal este trimis celui mai apropiat organ de politie. Persoana împuternicita sa aplice sanctiunea dispune si confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contraventii. În cazul în care bunurile nu se gasesc, contravenientul este obligat la plata contravalorii lor în lei. Agentul constatator are obligatia sa stabileasca cine este proprietarul bunurilor confiscate si, daca acestea apartin unei alte persoane decât contravenientul, în procesul-verbal se vor mentiona, daca este posibil, datele de identificare a proprietarului sau se vor preciza motivele pentru care identificarea nu a fost posibila. Procesul-verbal se va înmâna sau, dupa caz, se va comunica, în copie, contravenientului si, daca este cazul, partii vatamate si proprietarului bunurilor confiscate. Comunicarea se face de

73

catre organul care a aplicat sanctiunea, în termen de cel mult o luna de la data aplicarii acesteia.

În situatia în care contravenientul a fost sanctionat cu amenda, precum si daca a fost obligat la despagubiri, odata cu procesul-verbal acestuia i se va comunica si înstiintarea de plata. În înstiintarea de plata se va face mentiunea cu privire la obligativitatea achitarii amenzii si, dupa caz, a despagubirii, în termen de 15 zile de la comunicare, în caz contrar urmând sa se procedeze la executarea silita.

Daca agentul constatator aplica si sanctiunea, iar contravenientul este prezent la încheierea procesului-verbal, copia de pe acesta si înstiintarea de plata se înmâneaza contravenientului, facându-se mentiune în acest sens în procesul-verbal. Contravenientul va semna de primire. La fel se va proceda si fata de celelalte persoane carora trebuie sa li se comunice copia de pe procesul-verbal, daca sunt prezente la încheierea acestuia. În cazul în care contravenientul nu este prezent sau, desi prezent, refuza sa semneze procesul-verbal, comunicarea acestuia, precum si a înstiintarii de plata, se face de catre agentul constatator în termen de cel mult o luna de la data încheierii. Comunicarea procesului-verbal si a înstiintarii de plata se face prin posta, cu aviz de primire, sau prin afisare la domiciliul sau la sediul contravenientului. Operatiunea de afisare se consemneaza într-un proces-verbal semnat de cel putin un martor.

Contravenientul poate achita pe loc sau în termen de cel mult 48 de ore de la data încheierii procesului-verbal jumatate din minimul amenzii prevazute în actul normativ, agentul constatator facând mentiune despre aceasta posibilitate în procesul-verbal. În actul normativ de stabilire a contraventiilor aceasta posibilitate trebuie mentionata în mod expres. Plata amenzii se face la Casa de Economii si Consemnatiuni sau la trezoreria finantelor publice, iar o copie de pe chitanta se preda de catre contravenient agentului constatator sau se trimite prin posta organului din care acesta face parte, în termen de 48 de ore. În cazul în care contravenientul a achitat jumatate din minimul amenzii prevazute în actul normativ pentru fapta savârsita, orice urmarire înceteaza.

Daca persoana împuternicita sa aplice sanctiunea apreciaza ca fapta a fost savârsita în astfel de conditii încât, potrivit legii penale, constituie infractiune, sesizeaza organul deurmarire penala competent.

În cazul în care fapta a fost urmarita initial ca infractiune si, ulterior, s-a stabilit de catre procuror sau de catre instanta de judecata ca ea ar putea constitui contraventie, actul de sesizare sau de constatare a faptei, împreuna cu o copie dupa rezolutia, ordonanta sau, dupa caz, dupa hotarârea judecatoreasca, se trimite de îndata organului în drept sa constate contraventia, pentru a lua masurile prevazute de lege în acel caz. Termenul de prescriptie pentru aplicarea sanctiunii, într-o astfel de situatie, curge de la data sesizarii organului în drept sa aplice sanctiunea. Si în cazul în care fapta a fost socotita infractiune, este necesar ca organul de cercetare penala sau instanta judecatoreasca sa fi fost sesizate înauntrul termenului de prescriptie a sanctiunii contraventionale, întrucât, daca sesizarea s-a facut dupa acest termen, sanctiunea contraventionala nu se mai poate aplica, daca fapta, în final, este considerata contraventie si nu infractiune.

Prescriptia este o cauza care înlatura numai raspunderea contraventionala, deci aplicarea sau executarea, dupa caz, a sanctiunilor contraventionale. Împlinirea termenelor de prescriptie nu împiedica însa efectele contraventiei în ceea ce priveste urmarirea despagubirilor si masura confiscarii. Deci, urmarirea despagubirilor si masura confiscarii se pot lua si dupa împlinirea termenului de prescriptie a raspunderii contraventionale. Aplicarea sanctiunii amenzii contraventionale se prescrie în termen de 6 luni de la data savârsirii faptei.

În cazul contraventiilor continue termenul de 6 luni curge de la data constatarii faptei. Contraventia este continua în situatia în care încalcarea obligatiei legale dureaza în timp.Când fapta a fost urmarita ca infractiune si ulterior s-a stabilit ca ea constituie contraventie,

74

prescriptia aplicarii sanctiunii nu curge pe tot timpul în care cauza s-a aflat în fata organelor de cercetare sau de urmarire penala ori în fata instantei de judecata, daca sesizarea s-a facut înauntrul termenului de 6 luni. Prescriptia opereaza totusi daca sanctiunea nu a fost aplicata în termen de un an de la data savârsirii, respectiv constatarii faptei, daca prin lege nu se dispune altfel. Prin legi speciale pot fi prevazute si alte termene de prescriptie pentru aplicarea sanctiunilor contraventionale. Executarea sanctiunii amenzii contraventionale se prescrie daca procesul-verbal de constatare a contraventiei nu a fost comunicat contravenientului în termen de o luna de la data aplicarii sanctiunii. Executarea sanctiunii amenzii contraventionale se prescrie în termen de 2 ani de la data aplicarii.

Potrivit Legii nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice (art. 56, pct. 3), aplicarea sanctiunii contraventionale privind protejarea monumentelor istorice se prescrie în termen de 3 ani de la data savârsirii contraventiei. Când fapta se consuma printr-o simpla actiune sau inactiune, precis determinata în timp, de exemplu 5 iulie 1995, termenul de prescriptie începe sa se calculeze de la acea data.

O problema asupra careia legea ar trebui sa contina prevederi clare, precise, se refera la asa-numitele contraventii continue . În Ordonanta nr. 2/2001 se prevede ca Contraventia este continua în situatia în care încalcarea obligatiei legale dureaza în timp . De asemenea, se prevede ca termenul de prescriptie curge de la data constatarii faptei (art. 13). Nu se face însa nici o precizare cu privire la data constatarii faptei (s.n.). Care este aceasta data? De exemplu, când s-a facut o constructie fara autorizatie, cel care a savârsit aceasta fapta se afla în stare contraventionala numai în momentul când a început sau a terminat constructia sau si pe tot timpul cât aceasta constructie exista?

Potrivit Legii nr. 50/1991, privind autorizarea executarii constructiilor, dreptul de a constata contraventiile si de a aplica amenzile se prescrie în termen de 2 ani de la data savârsirii faptei. Or, termenul de data savârsirii faptei este cu totul imprecis, deoarece o constructie poate fi începuta la o anumita data si finalizata la o data destul de îndepartata, depasind poate termenul de 2 ani. Întrucât practica instantelor judecatoresti în aceasta problema nu a fost constanta, solutiile pronuntate de catre instante fiind diferite, Curtea Suprema de Justitie a adoptat o decizie, obligatorie pentru toate instantele, în care se precizeaza ca termenul de 2 ani, în cadrul caruia se poate constata contraventia si aplica sanctiunea, începe sa curga:

1) în cazul constructiilor în curs de executare, de la data constatarii contraventiei; 2) în cazul constructiilor finalizate, de la data terminarii constructiei. Dupa parerea noastra, solutia Curtii Supreme de Justitie este discutabila, în ceea ce

priveste momentul din care începe termenul de prescriptie a dreptului de a constata contraventia si a aplica sanctiunea. În opinia noastra, indiferent de stadiul executarii constructiei, întrucât ilegalitatea se mentine, ar trebui sa existe un singur moment, si anume data la care a fost constatata contraventia. Din acest moment urmeaza sa se prescrie dreptul de a aplica sanctiunea. 4.12. Caile de atac

Împotriva procesului-verbal de constatare a contraventiei si de aplicare a sanctiunii se poate face plângere în termen de 15 zile de la data înmânarii sau comunicarii acestuia. Partea vatamata poate face plângere numai în ceea ce priveste despagubirea, iar cel caruia îi apartin bunurile confiscate, altul decât contravenientul, numai în ceea ce priveste masura confiscarii. Plângerea însotita de copia dupa procesul-verbal de constatare a contraventiei se depune la organul din care face parte agentul constatator, acesta fiind obligat sa o primeasca si sa înmâneze depunatorului o dovada în acest sens. Plângerea împreuna cu dosarul cauzei se trimit de îndata judecatoriei în a carei circumscriptie a fost savârsita contraventia. Plângerea suspenda executarea. Plângerea persoanelor vatamate si a celor carora le apartin bunurile

75

confiscate suspenda executarea numai în ceea ce priveste despagubirea sau, dupa caz, masura confiscarii.

Judecatoria va fixa termen de judecata, care nu va depasi 30 de zile, si va dispune citarea contravenientului sau, dupa caz, a persoanei care a facut plângerea, a organului care a aplicat sanctiunea, a martorilor indicati în procesul-verbal sau în plângere, precum si a oricaror alte persoane în masura sa contribuie la rezolvarea temeinica a cauzei. În cazul în care fapta a avut ca urmare producerea unui accident de circulatie, judecatoria va cita si societatea de asigurari mentionata în procesul-verbal de constatare a contraventiei. Instanta competenta sa solutioneze plângerea, dupa ce verifica daca aceasta a fost introdusa în termen, asculta pe cel care a facut-o si pe celelalte persoane citate, daca acestia s-au prezentat, administreaza orice alte probe prevazute de lege, necesare în vederea verificarii legalitatii si temeiniciei procesului-verbal, si hotaraste asupra sanctiunii, despagubirii stabilite, precum si asupra masurii confiscarii.

Hotarârea judecatoreasca prin care s-a solutionat plângerea poate fi atacata cu recurs în termen de 15 zile de la comunicare. Motivarea recursului nu este obligatorie. Motivele de recurs pot fi sustinute si oral în fata instantei. Recursul suspenda executarea hotarârii. Plângerile împotriva proceselor-verbale de constatare si sanctionare a contraventiilor se solutioneaza cu precadere. Plângerea împotriva procesului-verbal de constatare si sanctionare a contraventiei, recursul formulat împotriva hotarârii judecatoresti prin care s-a solutionat plângerea, precum si orice alte cereri incidente sunt scutite de taxa judiciara de timbru.

Regula potrivit careia instanta judecatoreasca în a carei raza teritoriala a fost savârsita contraventia este competenta sa solutioneze plângerea împotriva procesului-verbal de constatare a contraventiei poate comporta si unele exceptii. De exemplu, art. 9 din Hotarârea Guvernului nr. 417 bis din 17 august 1993, privind înfiintarea, organizarea si functionarea Agentiei Nationale pentru Resurse Minerale, prevedea ca, în cazul contraventiilor la care se aplicau amenzi pâna la 300.000 lei, plângerea era solutionata de presedintele Agentiei pentru Resurse Minerale, iar când amenda era de peste 300.000 lei, plângerea era solutionata de instanta în a carei raza teritoriala fusese savârsita contraventia.

Derogarile de la competenta generala a instantelor judecatoresti privind solutionarea plângerilor în materie contraventionala se pot stabili numai prin legi speciale. Plângerea se considera legal introdusa daca a fost facuta în termen, la oricare dintre organele carora, potrivit actelor normative, le revine competenta de solutionare cu privire la unele dintre contraventiile constatate în procesul-verbal (Decizia Plenului Tribunalului Suprem nr. 11/1973).

Evident, în cazul în care prin acte normative speciale se prevede ca, pentru anumite contraventii, plângerea este solutionata si de alte organe, si nu de catre instanta judecatoreasca în a carei raza teritoriala a fost savârsita contraventia.

Dupa cum am aratat mai înainte, introducerea plângerii suspenda executarea sanctiunii contraventionale. Suspendarea executarii are loc de drept, în temeiul legii, fara sa fie nevoie de o solicitare în acest sens din partea persoanei interesate. Simpla înregistrare a plângerii în termenul legal opreste recurgerea la executarea silita a sanctiunii contraventionale. Daca executarea a fost declansata, ea va fi sistata pe calea contestatiei la executare. Competenta exclusiva a instantelor judecatoresti de a solutiona plângerile în materie contraventionala este prevazuta si de alte acte normative. Legea nr. 87/1994 pentru combaterea evaziunii fiscale (art. 21); Legea nr. 98/1994 privind contraventiile la normele legale de igiena si sanatate publica (art. 40).

În solutionarea plângerii, instanta judecatoreasca poate pronunta urmatoarele solutii: 1) respingerea plângerii, cu mentinerea sanctiunii, daca plângerea este neîntemeiata

sau tardiva;

76

2) admiterea plângerii, cu desfiintarea sanctiunii, a despagubirilor sau a masurilor de confiscare, în cazul în care procesul-verbal se dovedeste a fi ilegal;

3) admiterea în parte a plângerii, cu reducerea amenzii; 4) admiterea plângerii si anularea procesului-verbal pentru vicii de forma, de exemplu,

absenta semnaturii agentului constatator. Hotarârea judecatoreasca prin care a fost solutionata plângerea împotriva unui act de

aplicare a unei sanctiuni contraventionale poate fi atacat atât cu recurs (cale ordinara de atac), cât si cu caile extraordinare de atac. Recursul poate fi introdus de contravenient, organul care a aplicat sanctiunea, precum si partea vatamata sau persoana careia îi apartin bunurile confiscate, dar numai în ceea ce priveste despagubirile sau, dupa caz, bunurile confiscate. Recursul se judeca de catre Curtea de apel în a carui raza teritoriala se afla judecatoria a carei hotarâre este atacata. Cererea de recurs se depune la judecatoria respectiva. Recursul se motiveaza prin cererea de recurs sau, în cadrul termenului de recurs, cu aratarea motivelor de casare si dovezile prin care se sustin aceste motive. Recursul se judeca dupa regulile de procedura, solutia fiind respingerea acestuia ori casarea hotarârii cu retinere sau cu trimitere.

În art. 47 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, privind stabilirea si sanctionarea contraventiilor, se prevede ca dispozitiile acesteia se întregesc cu cele ale Codului de procedura civila, care se aplica în mod corespunzator, de exemplu, cele privind modul în care se calculeaza termenele.

Interventia normelor de procedura civila în ceea ce priveste raspunderea contraventionala se explica prin aceea ca, desi este o reglementare-cadru, ordonanta respectiva nu poate sa raspunda la multitudinea si complexitatea actelor procedurale care intervin din momentul savârsirii faptei contraventionale si pâna în momentul executarii sanctiunii. De aceea, o asemenea prevedere de întregire, de completare a dispozitiilor din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 este fireasca si impusa de consideratii care privesc înlaturarea oricaror lacune ale reglementarilor juridice în materie, precum si în activitatea practica de constatare a contraventiilor, de aplicare a sanctiunilor contraventionale si de solutionare a litigiilor în legatura cu acestea. 4.13. Executarea sanctiunilor contraventionale

Procesul-verbal neatacat în termenul prevazut de lege, precum si hotarârea judecatoreasca irevocabila prin care s-a solutionat plângerea, constituie titlu executoriu, fara vreo alta formalitate. Avertismentul se adreseaza oral atunci când contravenientul este prezent la constatarea contraventiei si sanctiunea este aplicata de agentul constatator. În celelalte cazuri avertismentul se socoteste executat prin comunicarea procesului-verbal de constatare a contraventiei, cu rezolutia corespunzatoare. Daca sanctiunea a fost aplicata de instanta prin înlocuirea amenzii contraventionale cu avertisment, comunicarea acesteia se face prin încunostintare scrisa.

Punerea în executare a sanctiunii amenzii contraventionale se face astfel: a) de catre organul din care face parte agentul constatator, ori de câte ori nu se exercita

calea de atac împotriva procesului-verbal de constatare a contraventiei în termenul prevazut de lege;

b) de catre instanta judecatoreasca, în celelalte cazuri. În vederea executarii amenzii, organele prevazute mai sus vor comunica din oficiu

organelor de specialitate ale directiilor generale ale finantelor publice judetene, respectiv a municipiului Bucuresti, si unitatilor subordonate acestora, în a caror raza teritoriala domiciliaza sau îsi are sediul contravenientul, procesul-verbal de constatare si sanctionare a contraventiei sau, dupa caz, dispozitivul hotarârii judecatoresti prin care s-a solutionat plângerea. Executarea se face în conditiile prevazute de dispozitiile legale privind executarea silita a creantelor bugetare. Executarea silita se efectueaza asupra veniturilor sau a bunurilor contravenientului. Împotriva actelor de executare se poate face contestatie la executare,

77

în conditiile legii. Confiscarea se aduce la îndeplinire de organul care a dispus aceasta masura, în conditiile legii. Teste Prin ce se constata o contraventie? 1.Cine are dreptul sa constate contraventii? 2.Obligatiile contravenientului la cererea agentului constatator 3.Ce cuprinde procesul-verbal? 4.Ce se întâmpla când contravenientul este minor? 5.Când nu se încheie procesul-verbal? 6.Când se încheie obligatoriu procesul-verbal? 7.Cum se procedeaza când contravenientul este militar? 8.Cine poate aplica sanctiunea? 9.Cui se comunica procesul-verbal? 10.Când este nul procesul-verbal? 11.Regimul juridic al cetatenilor straini 12.Aplicarea sanctiunii contraventionale 13Individualizarea sanctiunii contraventionale 14.Ce organe aplica sanctiunea contraventionala? 15.Cum se face plata amenzii? 16.Cum se procedeaza când fapta este urmarita ca infractiune? 17.Termenele de aplicare a amenzii 18.Executarea amenzii 19.Atacarea procesului-verbal 20.Rezolvarea plângerii 21.Instanta competenta 22.Ce solutii poate adopta instanta? 23.Când si cine participa la judecarea recursului? 24.Punerea în executare a amenzii

Capitolul IVDomeniul public 1. Notiunea de domeniu public 1.1. Crearea termenului de domeniu public Desi termenul de domeniu public a aparut relativ târziu, în secolul al XIX-lea, creatie a doctrinei juridice franceze , înca din antichitate dreptul roman stabilea o categorie de bunuri care nu puteau forma obiectul proprietatii private, fiind considerate ca apartin colectivitatii (res extra patrimonium).

În cadrul acestui grup de bunuri, existau doua categorii. O categorie, în care intrau asa-numitele rea humani juris , cuprindea, la rândul ei,

doua subgrupuri de bunuri: a) lucruri comune care apartineau tuturor, precum: aerul, apele;b) lucrurile destinate folosintei comune, de pilda, drumurile, porturile, teatrele, pietele etc. A doua categorie, în care erau incluse acele res divini , cuprindea: a) templele ( res sacrae )b) mormintele ( res religiae ), c) portile si zidurile cetatilor ( res sanctae ).

Crearea acestui termen a fost rezultatul unei necesitati economice ivite în aceasta perioada (secolul al XIX-lea), anume ocrotirea cu mijloacele dreptului a unor bunuri apartinând statului si care trebuiau sa serveasca întregii colectivitati, distingându-se, astfel, domeniul public de domeniul privat.

78

Codurile civile adoptate în acea vreme, de exemplu, Codul civil francez, belgian etc., prevedeau ca anumite bunuri sunt dependinte ale domeniului public, neputând face obiect de proprietate privata. În România, primele acte juridice care se refera la domeniul public sunt Regulamentele Organice, care contin dispozitii cu privire la drumuri, râuri, balti, porturi, exploatarea bogatiilor subsolului etc. Ulterior, în Legea pentru organizarea consiliilor judetene, din 1864, sunt socotite dependinte ale domeniului public judetean caile de comunicatie si podetele de interes judetean, precum si cladirile apartinând judetului, iar prin Legea pentru regularea proprietatii rurale, tot din 1864, au fost considerate ca apartinând domeniului public judetean bisericile, cimitirele, pietele, ulitele satului etc. Legea de expropriatiune pentru cauza de utilitate publica, din 1864, stabilea ca modalitate de creare a domeniului public exproprierea pentru cauza de utilitate publica, potrivit careia puteau fi declarate ca fiind de utilitate publica constructii sau terenuri. Denumirea de domeniu public a fost consacrata si în Codul civil din 1864, fiind ulterior utilizata si în literatura de specialitate. Astfel, potrivit art. 476 din Codul civil, Drumurile mari, drumurile mici si ulitele care sunt în sarcina statului, fluviile si râurile navigabile sau plutitoare, tarmurile, adaugirile catre mal si locurile de unde s-a retras apa marii, porturile naturale si artificiale, malurile unde trag vasele si îndeobste, toate partile din pamântul României, care nu sunt proprietate particulara, sunt considerate dependinte ale domeniului public. Constitutia din 1866 consacra termenul de domeniu public în art. 19, potrivit caruia libera si neîmpiedicata întrebuintare a râurilor navigabile si flotabile, a soselelor si a altor cai de comunicare este de domeniul public.

Constitutia din 1923, în art. 20, prevedea ca apartin domeniului public caile de comunicatii, spatiul atmosferic si apele navigabile si flotabile. De asemenea, erau socotite ca fiind bunuri publice apele ce pot produce forta motrice si cele ce pot fi folosite în interes obstesc. Constitutia din 1923, în art. 16, preciza ca bunurile care fac parte din domeniul public sunt administrate si nu pot fi înstrainate decât dupa regulile si formele stabilite prin lege, iar în art. 17 prevedea ca zacamintele miniere, precum si bogatiile de orice natura ale subsolului sunt proprietatea statului. Constitutiile din 1948, 1952 si 1965 au largit sfera bunurilor apartinând proprietatii de stat, aceasta forma de proprietate dobândind un caracter atotcuprinzator. 1.2. Componenta si definitia domeniului public În ceea ce priveste componenta domeniului public, în literatura de specialitate a fost propusa o serie de criterii, precum natura bunurilor, considerându-se ca apartin domeniului public numai portiuni de teritoriu destinate folosintei tuturora si care nu sunt susceptibile de a face obiect de proprietate privata. S-a mai propus, drept criteriu, destinatia bunurilor. Potrivit acestuia, s-a considerat ca fac parte din domeniul public toate bunurile care sunt afectate fie folosintei publice, fie functionarii unui serviciu public. Alti autori, utilizând acestcriteriu, au restrâns însa sfera bunurilor afectate functionarii serviciilor publice numai la cele care au un rol preponderent, ori numai la cele de neînlocuit sau cele imobiliare. În literatura juridica din tara noastra din perioada interbelica, s-a utilizat drept criteriu acela al destinatiei bunurilor, fiind considerate ca apartin domeniului public bunurile mobile si imobile afectate în mod direct si special functionarii unui serviciu public si utilizate de acesta pentru satisfacerea unui interes general.

Având în vedere scopul pentru realizarea caruia a fost creat domeniul public, putem conchide ca acesta este alcatuit din acele bunuri imobile si mobile, proprietate publica, care sunt destinate sa foloseasca tuturor membrilor unei colectivitati umane, fie în mod direct, fie prin intermediul unor organe special create spre a le administra în scopul satisfacerii unor nevoi sociale. 1.3. Caracteristicile domeniului public În componenta domeniului public sunt incluse numeroase si variate bunuri imobile si mobile.

79

Indiferent de multitudinea si varietatea lor, aceste bunuri prezinta unele trasaturi care se regasesc la toate dintre ele. Aceste trasaturi sunt urmatoarele:

1. Bunurile care compun domeniul public sunt destinate sa satisfaca anumite cerinte ale colectivitatii, atât cerinte individuale, cât si colective.

2. Unele lucruri, prin însasi natura lor, sunt susceptibile de a satisface nevoi sociale, de pilda, apa, ca atare.

Alte bunuri pot deveni de utilizare publica în urma unor lucrari speciale, cum sunt drumurile, porturile etc., ori datorita deosebitei lor valori stiintifice, istorice, culturale, printre care monumentele istorice, bunurile din patrimoniul cultural national s.a. În legatura cu aceasta, uneori sunt utilizate denumirile de domeniu public natural si domeniu public artificial . 3. Bunurile din componenta domeniului public pot fi utilizate de catre toti membrii societatii. Aceste bunuri pot fi folosite de persoanele fizice, persoanele juridice, organe de stat, organizatii nonstatale.

4. Bunurile din domeniul public pot fi utilizate fie în mod direct, de exemplu mersul pe strada, scaldatul în râu, vizitarea monumentelor istorice etc., fie în mod indirect, prin intermediul unui organ de stat, cum ar fi lectura într-o biblioteca etc.

5. Bunurile care alcatuiesc domeniul public fac obiectul proprietatii publice, ca bunuri care apartin întregii colectivitati. Dreptul de proprietate asupra acestor bunuri este un drept absolut, fiind opozabil tuturor, chiar si celor de buna-credinta în cazul în care aceste bunuri au fost scoase în mod ilegal din posesia statului; este un drept exclusiv, nefiind susceptibil de dezmembrare sau îngradit; este un drept inalienabil, unele bunuri neputând fi înstrainate; este un drept imprescriptibil, actiunea în revendicare a statului nefiind supusa prescriptiei; este undrept insesizabil, bunurile din domeniul public neputând fi urmarite de creditori.Organele administratiei de stat au asupra acestor bunuri un drept de administrare, în virtutea caruia pot sa posede, sa foloseasca si sa dispuna, în conditiile prevazute de lege, de bunurile care le-au fost încredintate. Prin organele sale, statul intra în raporturi juridice, în calitate de reprezentant al colectivitatii, pentru valorificarea bunurilor din proprietatea publica. Unele bunuri, desi fac parte din proprietatea publica, nu intra în compunerea domeniului public, de exemplu, regiile autonome si societatile cu capital de stat. Alte bunuri, fara a face obiectul nici unei forme de proprietate, de exemplu, aerul, sunt folosite de orice persoana, putând fi socotite domeniu public. Astfel, utilizarea spatiului aerian este supusa unor reglementari juridice speciale. De asemenea, exista norme juridice privind asigurarea puritatii aerului. 1.4. Clasificarea bunurilor apartinând domeniului public Bunurile apartinând domeniului public pot fi grupate în mai multe categorii pe baza anumitor criterii. 1. În functie de interesul pe care îl reprezinta, se disting:

a) domeniul public de interes national; b) domeniul public de interes judetean; c) domeniul public de interes comunal.

2. În functie de natura bunurilor, se disting: a) domeniul public terestru; b) domeniul public acvatic; c) domeniul public aerian; d) domeniul public cultural.

3. În functie de modul de utilizare, se disting: a) bunuri utilizate direct; b) bunuri utilizate indirect, prin intermediul unui serviciu public.

4. În functie de raportarea la activitatea omului, se disting: a) domeniul public natural; b) domeniul public artificial.

80

5. În functie de modul de determinare, se disting: a) bunuri nominalizate în Constitutie; b) bunuri nominalizate în alte acte normative .

2. Regimul juridic al domeniului public 2.1. Consideratii generale

În primul rând, prevederi cu caracter general privind proprietatea si regimul juridic al bunurilor sunt continute în Constitutie. Potrivit art. 135 din Constitutia României, în tara noastra exista doua forme de proprietate: proprietate publica si proprietate privata.

Proprietatea publica apartine statului sau unitatilor administrativ-teritoriale. Bogatiile de orice natura ale subsolului, caile de comunicatie, spatiul aerian, apele cu

potential energetic valorificabil si cele care pot fi folosite în interes public, plajele, marea teritoriala, resursele naturale ale zonei economice si ale platoului continental, precum si alte bunuri stabilite de lege, fac obiectul exclusiv al proprietatii publice. Bunurile proprietate publica sunt inalienabile. In conditiile legii, ele pot fi date în administrare regiilor autonome ori institutiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate. În unele cazuri, utilizarea bunurilor apartinând domeniului public se poate face în comun, în timp ce în alte situatii utilizarea acestor bunuri capata un caracter privat, personal. De exemplu, frecventarea unei piete constituie o utilizare în comun a domeniului public, în timp ce instalarea unei tonete în piata pentru vânzarea unor produse constituie o utilizare individuala a domeniului public. Utilizarea privata a domeniului public este revocabila de catre autoritatea administrativa care a acordat autorizatia de folosire a domeniului public, daca interesele generale impun retragerea autorizatiei, întrucât autorizatia are un caracter unilateral, în calitate de act administrativ, iar plata taxelor de folosire a domeniului public nu constituie un impediment pentru revocarea autorizatiei. Daca însa beneficiarul autorizatiei considera abuziva masura adoptata de autoritatea administrativa, el se poate adresa instantei de contencios administrativ, întrucât prin autorizatie a obtinut un drept subiectiv de utilizare a domeniului public, care nu i se poate desfiinta decât pentru motive întemeiate si numai pentru satisfacerea unor interese generale. Legea administratiei publice locale (Legea nr. 215/2001) aduce unele precizari în ceea ce priveste regimul juridic al domeniului public si al celui privat. Potrivit acestei legi, închirierea, concesionarea, locatia de gestiune a bunurilor apartinând domeniului public si privat de interes local si vânzarea bunurilor apartinând domeniului privat de interes local se fac numai pe baza unei hotarâri a consiliului local sau a consiliului judetean, dupa caz.

Reglementari juridice cu caracter general cu privire la domeniul public se regasesc si în Legea 18/1991, Legea fondului funciar. Potrivit acesteia, terenurile pot face obiectul dreptului de proprietate privata sau al altor drepturi reale, având ca titulari persoane fizice sau juridice, ori pot apartine domeniului public sau domeniului privat. Terenurile din domeniul public sunt cele afectate unei utilitati publice (art. 4).

Terenurile care fac parte din domeniul public sunt inalienabile si insesizabile, fiind scoase din circuitul civil, daca prin lege nu se prevede altfel, dreptul de proprietate asupra lor fiind imprescriptibil (art. 5). Domeniul public poate fi de interes national, caz în care proprietatea asupra sa, în regim de drept public, apartine statului, sau de interes local, caz încare proprietatea, de asemenea în regim de drept public, apartine comunelor, oraselor, municipiilor sau judetelor (art. 4). Administrarea domeniului public de interes national se face de catre organele prevazute de lege, iar administrarea domeniului public de interes local se face de catre primarii sau, dupa caz, de catre prefecturi (art. 4). 2.2. Regimul juridic al proprietatii publice Legea nr. 213/17.11.1998, privind proprietatea publica si regimul juridic al acesteia.

Dreptul de proprietate publica apartine statului si unitatilor administrativ-teritoriale. Obiectul proprietatii publice îl constituie bunurile care sunt de uz public sau de interes public. Acestea alcatuiesc domeniul public, asupra lor exercitându-se posesia, folosinta si dispozitia

81

proprietarilor. Dreptul de proprietate asupra bunurilor apartinând proprietatii publice se dobândeste:

1) pe cale naturala; 2) prin achizitii publice; 3) prin expropriere pentru cauza de utilitate publica; 4) prin donatie sau legate acceptate, dupa caz, de Guvern, de consiliile judetene sau de

consiliile locale; 5) prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al unitatilor

administrativ-teritoriale în domeniul public al acestora; trecerea se face, dupa caz, prin hotarâre a Guvernului, a consiliului judetean sau a consiliului local; hotarârea poate fi atacata la instanta de contencios administrativ în a carei raza teritoriala se afla bunul;

6) prin alte moduri prevazute de lege. Dreptul de proprietate publica înceteaza daca bunul: 1) a pierit; 2) a fost trecut în domeniul privat. În litigiile privind concesionarea, închirierea sau administrarea bunurilor din

proprietatea publica, titularii acestor drepturi apar în instanta în nume propriu, statul este reprezentat de catre Ministerul Finantelor Publice, iar unitatile administrativ-teritoriale de catre consiliile judetene sau consiliile locale, dupa caz, care dau mandat presedintelui consiliului judetean sau primarului. Acestia pot desemna un functionar din aparatul propriu al consiliului sau un avocat, care sa-i reprezinte în fata instantei de judecata.

Bunurile din domeniul public pot fi concesionate sau închiriate si unor persoane fizice ori juridice, române sau straine, sumele încasate facându-se, dupa caz, venit la bugetul de stat ori la bugetele locale. Lista cuprinzând unele bunuri care alcatuiesc domeniul public al statului si al unitatilor administrativ-teritoriale

I. Domeniul public al statului este alcatuit din urmatoarele bunuri: 1. bogatiile de orice natura ale subsolului, în stare de zacamânt; 2. spatiul aerian; 3. apele de suprafata, cu albiile lor minore, malurile si cuvetele lacurilor, apele

subterane, apele maritime interioare, faleza si plaja marii, cu bogatiile lor naturale si cupotentialul energetic valorificabil, marea teritoriala si fundul apelor maritime, caile navigabile interioare;

4. padurile si terenurile destinate împaduririi, cele care servesc nevoilor de cultura, de productie ori de administratie silvica, iazurile, albiile pâraielor, precum si terenurile neproductive incluse în amenajamentele silvice, care fac parte din fondul forestier national si nu sunt proprietate privata;

5. terenurile care au apartinut domeniului public al statului înainte de 6 martie 1945; terenurile obtinute prin lucrari de îndiguiri, de desecari si de combatere a eroziunii solului; terenurile institutelor si statiunilor de cercetari stiintifice si ale unitatilor de învatamânt agricol si silvic, destinate cercetarii si producerii de seminte si de material saditor din categoriile biologice si de animale de rasa;

6. parcurile nationale; 7. rezervatiile naturale si monumentele naturii; 8. patrimoniul natural al Rezervatiei Biosferei Delta Dunarii ; 9. resursele naturale ale zonei economice si ale platoului continental, împreuna cu

platoul continental; 10. infrastructura cailor ferate, inclusiv tunelele si lucrarile de arta; 11. tunelele si casetele de metrou, precum si instalatiile aferente acestuia;

82

12. drumurile nationale autostrazi, drumuri expres, drumuri nationale europene, principale, secundare;

13. canalele navigabile, cuvetele canalului, constructiile hidrotehnice aferente canalului, ecluzele, apararile si consolidarile de maluri si de taluzuri, zonele de siguranta de pe malurile canalului, drumurile de acces si teritoriile pe care sunt realizate acestea;

14. retelele de transport al energiei electrice; 15. spectre de frecventa si retelele de transport si de distributie de telecomunicatii; 16. canalele magistrale si retelele de distributie pentru irigatii, cu prizele aferente; 17. conductele de transport al titeiului, al produselor petroliere si al gazelor naturale; 18. lacurile de acumulare si barajele acestora, în cazul în care activitatea de producere

a energiei electrice este racordata la sistemul energetic national, sau cele cu transe pentru atenuarea undelor de viitura;

19. digurile de aparare împotriva inundatiilor; 20. lucrarile de regularizare a cursurilor de ape; 21. cantoanele hidrotehnice, statiile hidrologice, meteorologice si de calitate a apelor; 22. porturile maritime si fluviale, civile si militare terenurile pe care sunt situate

acestea, diguri, cheiuri, pereuri si alte constructii hidrotehnice pentru acostarea navelor si pentru alte activitati din navigatia civila, bazine, acvatorii si senale de acces, drumuri tehnologice în porturi, monumente istorice aflate în porturi, cheiuri si pereuri situate pe malul cailor navigabile, în afara incintelor portuare destinate activitatilor de navigatie;

23. terenurile destinate exclusiv instructiei militare; 24. pichetele de graniceri si fortificatiile de aparare a tarii; 25. pistele de decolare, aterizare, caile de rulare si platformele pentru îmbarcare-

debarcare situate pe acestea si terenurile pe care sunt amplasate; 26. statuile si monumentele declarate de interes public national; 27. ansamblurile si siturile istorice si arheologice; 28. muzeele, colectiile de arta declarate de interes public national; 29. terenurile si cladirile în care îsi desfasoara activitatea: Parlamentul, Presedintia,

Guvernul, ministerele si celelalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale si institutiile publice subordonate acestora; instantele judecatoresti si parchetele de pe lânga acestea; unitati ale Ministerului Apararii Nationale si ale Ministerului de Interne, ale serviciilor publice de informatii, precum si cele ale Directiei generale a penitenciarelor; serviciile publice descentralizate ale ministerelor si ale celorlalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale, precum si prefecturile, cu exceptia celor dobândite din venituri proprii extrabugetare, care constituie proprietatea privata a acestora.

II. Domeniul public judetean este alcatuit din urmatoarele bunuri: 1. drumurile judetene; 2. terenurile si cladirile în care îsi desfasoara activitatea consiliul judetean si aparatul

propriu al acestuia, precum si institutiile publice de interes judetean, cum sunt: biblioteci, muzee, spitale judetene si alte asemenea bunuri, daca nu au fost declarate de uz sau interes public national sau local;

3. retelele de alimentare cu apa realizate în sistem zonal sau micro-zonal, precum si statiile de tratare cu instalatiile, constructiile si terenurile aferente acestora.

III. Domeniul public local al comunelor, oraselor si municipiilor este alcatuit din urmatoarele bunuri:

1. drumurile comunale, vicinale si strazile; 2. pietele publice, comerciale, târgurile, oboarele si parcurile publice, precum si zonele

de agrement; 3. lacurile si plajele care nu sunt declarate de interes public national sau judetean;

4. retelele de alimentare cu apa, canalizare, termoficare, gaze, statiile

83

de tratare si epurare a apelor uzate, cu instalatiile, constructiile si terenurile aferente;

5. terenurile si cladirile în care îsi desfasoara activitatea consiliul local si primaria, precum si institutiile publice de interes local, cum sunt: teatrele, bibliotecile, muzeele, spitalele, policlinicile si altele asemenea;

6. locuintele sociale; 7. statuile si monumentele, daca nu au fost declarate de interes national; 8. bogatiile de orice natura ale subsolului, în stare de zacamânt, daca nu au fost

declarate de interes public national; 9. terenurile cu destinatie forestiera, daca nu fac parte din domeniul privat al statului si

daca nu sunt proprietatea persoanelor fizice ori a persoanelor juridice de drept privat; 10. cimitirele orasenesti si comunale.

Teste 1.Când a fost creat termenul de domeniu public? 2.Bunurile de utilitate publica în antichitate 3.Necesitatea crearii termenului de domeniu public 4.Reglementarea juridica a domeniului public în România 5.Criterii de determinare a domeniului public 6.Caracteristicile bunurilor apartinând domeniului public 7.Caracteristicile dreptului de proprietate asupra acestor bunuri 8.Clasificarea bunurilor în functie de interes 9.Clasificarea dupa natura bunului 10.Clasificarea dupa modul de utilizare 11.Clasificarea dupa raportarea la activitatea omului 12.Clasificarea în functie de modul de determinare 13.Ce bunuri constituie proprietate publica potrivit Constitutiei? 14.Caracteristicile acestor bunuri potrivit Constitutiei? 15.Cum pot fi utilizate bunurile proprietate publica? 16.Caracteristicile bunurilor potrivit Legii nr. 215/2001 17.De câte feluri poate fi domeniul public? 18.Pe ce cai se dobândesc bunurile apartinând proprietatii publice? 19.Când înceteaza dreptul de proprietate asupra acestor bunuri? 20.Reprezentarea în litigiile privind aceste bunuri 21.Destinatia sumelor încasate din utilizarea acestor bunuri 22.Din ce bunuri se compune domeniul public al statului? 23.Din ce bunuri se compune domeniul public al judetelor? 24.Din ce bunuri se compune domeniul public al comunelor si oraselor?

2.3. Exproprierea Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauza de utilitate publica, în Legislatia României, vol. 2/1994, p. 330 si urm

Exproprierea de imobile, în tot sau în parte, se poate face numai pentru cauza de utilitate publica si numai pe baza unei prealabile si echitabile despagubiri a proprietarului. Exproprierea se poate efectua numai printr-o hotarâre judecatoreasca. Se pot expropria bunurile imobile proprietate a persoanelor fizice si juridice, în aceasta ultima categorie fiind incluse si comunele, orasele, municipiile si judetele. Hotarârea de expropriere a instantelor de judecata se poate adopta numai dupa ce a fost declarata utilitatea publica. Cei interesati pot conveni asupra modalitatii de transfer al dreptului de proprietate, precum si asupra cuantumului si naturii despagubirii, caz în care nu se mai declanseaza procedura de expropriere. Daca nu se cade de acord cu cuantumul si natura despagubirii, instantele judecatoresti vor decide, prin hotarâre, cu respectarea dispozitiilor legale.

84

Utilitatea publica se declara pentru lucrari de interes national sau de interes local. Sunt considerate a fi de utilitate publica: prospectiunile si explorarile geologice; extractia si prelucrarea substantelor minerale utile; instalatii pentru producerea energiei electrice, telecomunicatii, gaze, termoficare, canalizare, pentru protectia mediului; caile de comunicatii; amenajarea strazilor; regularizari de ape curgatoare, sisteme de irigatie; cladirile si terenurile necesare constructiilor de locuinte sociale si obiectivelor de învatamânt, sanatate, cultura, sport, protectie sociala, administratie publica, autoritati judecatoresti; protectia monumentelor istorice, a rezervatiilor naturale, a monumentelor naturii; prevenirea si înlaturarea urmarilor calamitatilor naturale; apararea tarii, siguranta nationala, ordine publica. Pentru lucrarile de interes national, utilitatea publica se declara de catre Guvem, iar pentru cele de interes local, de catre consiliile judetene si Consiliul General al Municipiului Bucuresti, iar în cazul în care lucrarea priveste mai multe judete, utilitatea publica este declarata de catre o comisie, alcatuita din presedintii consiliilor judetene respective. Prin lege se pot declara de utilitate publica si alte lucrari decât cele nominalizate în Legea exproprierii. Declararea utilitatii publice se face numai dupa efectuarea unei cercetari prealabile si înscrierea lucrarii în planurile urbanistice. Cercetarea se face de catre comisii numite de Guvern, pentru lucrarile de interes national, si de catre comisii numite de presedintele consiliului judetean sau de primarul general al Municipiului Bucuresti, pentru lucrarile de interes local. Comisiile numite de Guvern sunt formate din: reprezentantul administratiei publice centrale care coordoneaza domeniul de activitate pentru care se realizeaza lucrarea; reprezentantul Ministerului Transporturilor Constructiilor si Turismului; reprezentantul Ministerului Finantelor Publice; presedintele consiliului judetean si sefii compartimentelor de resort; primarii localitatilor pe raza carora urmeaza sa se efectueze lucrarea. Comisiile pentru lucrarile de interes local vor fi alcatuite din: reprezentantul consiliului judetean sau al Consiliului General al Municipiului Bucuresti; reprezentantii consiliilor locale interesate. Actul de declarare a utilitatii publice de interes national se aduce la cunostinta publica prin afisare la sediul consiliului local în a carui raza se afla imobilul ce va fi expropriat, precum si prin publicare în Monitorul Oficial al României, iar actul de declarare a utilitatii publice de interes local se afiseaza la sediul consiliului local în a carui raza este situat imobilul si se publica în presa locala. Nu se face publicitate daca lucrarea priveste apararea tarii si siguranta nationala. Expropriator este statul, prin organismele desemnate de catre Guvern, la nivel central, pentru lucrarile de interes national, si judetele, municipiile, orasele si comunele, pentru lucrarile de interes local. Proprietarii si titularii altor drepturi reale pot face întâmpinari, cu privire la propunerile de expropriere, în termen de 45 de zile de la primirea notificarii, pe care o vor depune la primarul localitatii unde se afla imobilul ce urmeaza a fi expropriat. Eventualele întâmpinari, împreuna cu dosarul exproprierii, cuprinzând date privind imobilul, numele si adresa proprietarului si oferta de despagubire, se vor depune, în termen de 30 de zile, la Secretariatul General al Guvernului, pentru lucrarile de interes national, sau la consiliul judetean ori la Consiliul General al Municipiului Bucuresti, pentru lucrarile de interes local.

Întâmpinarile trebuie solutionate în termen de 30 de zile de o comisie constituita prin hotarâre a Guvernului, pentru lucrarile de interes national, sau reunita de presedintele consiliului judetean sau prin dispozitia primarului general al municipiului Bucuresti, pentru lucrarile de interes local. Comisia va fi formata din 3 specialisti din domeniul de activitate în care se realizeaza lucrarea, 3 proprietari de imobile din localitatea unde este situat imobilulmpropus spre expropriere, alesi prin tragere la sorti dintr-o lista de minim 25 de proprietari, precum si primarul localitatii.

Nu pot face parte din comisie proprietarii imobilelor în cauza, rudele si afinii lor pâna la gradul patru inclusiv, cei care detin functii în administratia publica si care au interes în executarea lucrarilor si nici cei care au facut parte din comisia care a declarat utilitatea publica.

85

Hotarârea comisiei se comunica partilor în termen de 15 zile de la adoptare. Hotarârea poate fi atacata de cei interesati la Curtea de apel în a carei raza este situat

imobilul în cauza, în termen de 15 zile de la comunicare. Contestatia este scutita de taxa si se solutioneaza de urgenta si cu precadere.

Solutionarea cererilor de expropriere este de competenta tribunalului judetean sau a tribunalului municipiului Bucuresti, în raza caruia este situat imobilul propus pentru expropriere. Tribunalul va fi sesizat de expropriator pentru a se pronunta cu privire la expropriere, în cazul în care propunerea de expropriere nu a fost contestata sau daca plângerea a fost respinsa. Solutionarea cererii de expropriere se face cu participarea expropriatorului, a proprietarului si a procurorului. Hotarârea este supusa cailor de atac prevazute de lege, cu exceptia cazului când partile se învoiesc cu privire la expropriere si la despagubiri, situatie în care hotarârea este definitiva. Daca partile legal citate nu se prezinta, hotarârea se va pronunta în absenta lor.

Pentru stabilirea despagubirilor instanta va constitui o comisie de experti, alcatuita dintr-unexpert numit de instanta, unul desemnat de expropriator si unul din partea persoanelor supuse exproprierii, tinându-se seama de pretul cu care se vând, în mod obisnuit, imobilele de acelasi fel în acea localitate, la data raportului de expertiza.

Despagubirea acordata de instanta, în functie de rezultatul expertizei, de oferta expropriatorului si de pretentia celui expropriat, nu va putea fi mai mica decât oferta expropriatorului si nici mai mare decât pretentiile celui expropriat. Eliberarea titlului executoriu si punerea în posesie a expropriatorului se fac printr-o încheiere a instantei, dupa ce se constata plata despagubirilor, cel târziu în 30 de zile din momentul platii.

Se excepteaza lucrarile privind apararea tarii, ordinea publica, siguranta nationala, precum si cele pentru combaterea efectelor calamitatilor naturale, când punerea în posesie se va face de îndata, expropriatorul având obligatia sa consemneze în termen de 30 de zile, pe numele expropriatilor, sumele datorate ca despagubire. Daca bunurile expropriate nu au fostutilizate potrivit scopului pentru care au fost preluate de la expropriat, în termen de cel mult 1 an, acesta poate cere retrocedarea lor. Cererea se va adresa tribunalului. Toate cheltuielile efectuate pentru realizarea procedurilor de expropriere si de retrocedare vor fi suportate de expropriator.2.4. Concesionarea domeniului publicLegea nr. 219/1998 si Hotarârea Guvernului nr. 216/1999 privind Normele metodologice-cadru de aplicare a Legii nr. 219/1998

Concesionarea se face în baza unui contract prin care o persoana numita concedent transmite pentru o perioada determinata, de cel mult 49 de ani, unei alte persoane, numita concesionar, care actioneaza pe riscul si pe raspunderea sa, dreptul si obligatia de exploatare a unui bun, a unei activitati sau a unui serviciu public în schimbul unei redevente (o suma de bani). Astfel, potrivit art. 2, alin. (2) din Lege, pot face obiect al unei concesiuni: a) terenurile proprietate publica, plajele, cheiurile si zonele libere, b) transporturile publice, c) autostrazile, podurile si tunelurile rutiere cu taxa de trecere, d) infrastructurile rutiere, feroviare, portuare si aeroporturile civile, e) constructia de hidrocentrale si exploatarea acestora, inclusiv a celor aflate în conservare, f) serviciile postale, g) spectrul de frecvente si retele de transport si de distributie pentru telecomunicatii, h) activitatile economice legate de cursurile de ape naturale si artificiale, lucrarile de gospodarire a apelor aferente acestora, statiile si instalatiile de masuratori hidrologice, meteorologice si de calitate a apelor si amenajarile piscicole, i) retelele de transport si de distributie a energiei electrice si termice, j) retelele de transport prin conducte si de distributie a petrolului si gazelor naturale combustibile,

86

k) retelele de transport si de distributie publica a apei potabile, 1) exploatarea zacamintelor minerale si a substantelor solide si fluide, m) exploatarea surselor termale, n) resursele naturale ale zonei economice maritime si ale platoului continental, o) bazele sportive, locurile de recreere, institutiile profesioniste de spectacole, p) activitatile economice legate de punerea în valoare a monumentelor si siturilor istorice, q) colectarea, depozitarea si valorificarea deseurilor, r) unitatile medico-sanitare, sectiile sau laboratoarele din structura acestora, orice alte bunuri, activitati care nu sunt interzise prin legi organice speciale.

Au calitatea de concedent, în numele titularilor proprietatii publice -statul, judetul, orasul sau comuna urmatorii: ministerele sau alte organe de specialitate ale administratiei publice centrale pentru bunurile proprietate publica a statului, consiliul judetean, consiliile municipale, orasenesti sau comunale sau institutiile publice de interes local pentru bunurile proprietate publica locala.

Calitatea de concesionar o poate avea orice persoana fizica sau juridica de drept privat, româna sau straina. În schimbul dreptului de ocupare temporara a unei portiuni determinate din domeniul public, concesionarul datoreaza o suma de bani numita redeventa,care se face venit la bugetul statului sau la bugetele locale, dupa caz, iar modul de calcul si modul de plata se stabilesc de catre ministerele de resort ori de catre autoritatile administratiei publice locale.

Trebuie însa operata o distinctie între concesiunea de servicii publice, care are ca obiect principal gestionarea unui serviciu public, si concesionarea de bunuri, prin care se permite unei persoane sa ocupe domeniul public pentru a exercita o activitate care nu este un serviciu public. În cazul concesiunii vom vorbi despre un regim de drept public, când aceasta are ca obiect terenuri proprietate publica, ceea ce presupune încheierea de contracte administrative, respectiv despre un regim de drept privat, când aceasta are ca obiect activitati economice, unitati de productie ce nu sunt servicii ori terenuri proprietate privata (de stat, judetene, orasenesti sau comunale), ceea ce presupune încheierea de contracte civile sau comerciale, dupa caz.

În Legea nr. 219/1998 sunt consacrate unele reguli generale privind concesiunea, si anume: -principiul licitatiei publice, sub autoritatea unui organ guvernamental sau prin negociere directa, -principiul potrivit caruia initierea concesiunii are la baza un studiu de oportunitate, efectuat de catre concedent, -principiul conditionarii licitatiei prin caietul de sarcini, aprobat de Guvern, de consiliul judetean, orasenesc sau comunal, dupa caz, si publicat în Monitorul Oficial al României, -principiul asigurarii statului a unui venit fix anual, -principiul controlului concesionarului de catre o autoritate a administratiei publice, -principiul conform caruia este prevazuta interdictia pentru concesionar de a subconcesiona, în tot sau în parte, unei alte persoane obiectul concesiunii, -principiul publicitatii licitatiei publice într-un cotidian de circulatie nationala si într-unul de circulatie locala, -principiul solutionarii litigiilor de instantele de drept comun. Potrivit alin. 5 al articolului 135 din Constitutie, bunurile proprietate publica (domeniu public) pot fi date în administrarea regiilor autonome ori institutiilor publice, respectiv pot fi concesionate ori închiriate. În temeiul articolului 135 din Constitutie si articolului 12 din Legea nr. 213/1998, dreptul de administrare poate apartine numai regiilor

87

autonome, prefecturilor, autoritatilor administratiei publice centrale si locale ori altor institutii publice de interes national, judetean ori local. Legea nr. 15/1990, privind reorganizarea unitatilor economice de stat ca regii autonome si societati comerciale, definea regia autonoma ca persoana juridica ce functioneaza pe baza de gestiune economica si autonomie financiara, organizata în ramurile stabilite de Guvern si înfiintata prin hotarâre a Guvernului (pentru cele de interes national) sau prin hotarâri ale organelor judetene si municipale ale administratiei de stat (pentru cele de interes local).

Pot fi retinute câteva precizari în ceea ce priveste bunurile publice: -bunurile proprietate publica se evidentiaza în mod distinct în patrimoniul regiei, ele fiind inalienabile; în cazul angajarii raspunderii contractuale sau delictuale a regiei autonome, creditorii pot cere executarea silita numai asupra bunurilor din proprietatea regiei; -se interzice regiilor autonome sa constituie garantii de orice fel cu privire la bunurile proprietate publica. În ceea ce priveste institutia publica, într-un sens larg, aceasta evoca orice organ de stat care nu este nici regie autonoma si nici societate comerciala.

Bunurile domeniului public local sunt în proprietatea judetului sau a comunei (orasului), dar prerogativele de persoana de drept public se exercita prin intermediul consiliului judetean sau al consiliului local. Sub aspectul prerogativelor conferite titularilor, potrivit articolului 12 din Legea nr. 213/1998, titularul dreptului de administrare poate poseda, folosi si dispune de bunul dat în administrare. Initiativa concesionarii o poate avea concedentul sau orice investitor interesat. La primirea propunerii de concesionare, concedentul va trebui sa procedeze la întocmirea unui studiu de oportunitate, studiu care va cuprinde în principal urmatoarele: -descrierea bunului care urmeaza a fi concesionat, -motivele de ordin economic, financiar, social si de mediu care justifica acordarea concesiunii, -investitiile necesare pentru modernizare sau extindere, -nivelul minim al redeventei, dupa caz, modalitatea de acordare a concesiunii avute în vedere; daca se recurge la procedura licitatiei publice deschise cu preselectie sau la procedura de negociere directa trebuie motivata aceasta optiune, durata estimata a concesiunii, termenele previzibile pentru realizarea procedurii de concesiune, avizul obligatoriu al Statului Major General privind încadrarea obiectului concesiunii în infrastructura sistemului national de aparare, daca este cazul.

Conform articolului 9, alin. (1) din Legea nr. 219/1998, la primirea propunerii de concesionare, formulata de un investitor interesat, concedentul este obligat sa procedeze la întocmirea studiului de oportunitate într-un termen de 30 de zile, în cazul în care partile nu convin asupra unui alt termen, în scopul luarii unei decizii privind concesionarea. În vederea aprobarii concesionarii unor bunuri apartinând domeniului public, se întocmeste caietul desarcini al concesiunii care va sta la baza hotarârii Guvernului pentru bunurile de interes national sau consiliului judetean, municipal, orasenesc sau comunal pentru bunurile de interes local. Potrivit articolului 9 din Hotarârea de Guvern nr. 216/1999, privind normele metodologice-cadru, caietul de sarcini va cuprinde conditiile de exploatare a concesiunii, investitiile care urmeaza a fi realizate de catre concesionari, clauze financiare si de asigurari, regimul bunurilor utilizate de concesionar, obligatiile privind protectia mediului. Initiatorul concesiunii va elabora caietul de sarcini si va înainta propunerea, împreuna cu caietul de sarcini, ministerului de resort, spre a fi supuse aprobarii Guvernului. Hotarârea Guvernului constituie temeiul trecerii la organizarea licitatiei concesiunii. Conform Normelor metodologice-cadru si art. 11 din Legea nr. 219/ 1998, licitatia publica poate fi deschisa sau deschisa cu preselectie. Licitatia publica poate fi deschisa atunci când orice persoana fizica sau persoana juridica de drept privat, româna sau straina, poate prezenta o oferta. Licitatia publica poate fi si licitatie deschisa cu preselectie atunci când nu pot prezenta oferte decât

88

persoanele fizice sau persoanele juridice de drept privat, române sau straine, pe care concedentul le-a selectionat pe baza unor criterii elaborate în prealabil de catre acesta. Ofertantii transmit ofertele lor în doua plicuri sigilate, unul interior si unul exterior, plicuri care vor fi înregistrate în ordinea primirii lor într-un registru special, tinut de concedent la sediul sau.

Pe plicul exterior este mentionata licitatia publica deschisa pentru care este depusa oferta si acesta va contine urmatoarele:

a) o fisa cu informatii privind ofertantul si o declaratie de participare, semnata de ofertant, fara îngrosari, stersaturi, modificari;

b) acte doveditoare privind calitatile si capacitatile ofertantilor, conform solicitarilor concedentului, precum si garantia de participare la licitatia publica deschisa.

Pe plicul interior se înscriu numele si denumirea ofertantului si domiciliul sau, sediul social al acestuia, acesta continând de fapt oferta propriu-zisa.

Plicurile sigilate vor fi predate comisiei de evaluare în ziua fixata pentru deschiderea lor. Componenta comisiei de evaluare se stabileste prin decizia concedentului. Deschiderea plicurilor este publica, astfel, dupa deschiderea plicurilor exterioare, comisia de evaluare elimina ofertele care nu contin totalitatea documentelor cerute si întocmeste un proces-verbal în care se va mentiona rezultatul deschiderii plicurilor respective.

Comisia de evaluare va analiza si va alege oferta pe care o considera cea mai buna. Aceste criterii au în vedere suma investitiilor propuse, pretul prestatiilor lor, costul lor

de utilizare, valoarea lor tehnica, asigurarea obligatiilor de protectie a mediului si a problemelor sociale, garantiile profesionale si financiare propuse de fiecare ofertant si termenele de realizare a lucrarilor de investitii. În situatia în care licitatia publica deschisa nu a condus la desemnarea unui câstigator, aceasta se va consemna într-un proces-verbal, iar în termen de 45 de zile se va organiza o noua licitatie. Daca nici cea de-a doua licitatie nu a condus la desemnarea unui câstigator, aceasta se va consemna într-un proces-verbal care va sta la baza deciziei de recurgere la procedura de negociere directa. Ofertantii respinsi pot face contestatii în termen de 5 zile de la primirea copiei privind modul în care au fost respectate dispozitiile legale. Termenul de comunicare, de depunere a contestatiilor, autoritatile competente sa solutioneze si procedura de lucru a acestora se stabilesc prin norme metodologice de organizare si desfasurare a procedurii de concesionare. Procedura de negociere directa este aplicabila în cazul în care licitatia publica nu a condus la desemnarea unui câstigator. Pentru negocierea directa va fi pastrat caietul de sarcini aprobat pentru licitatia publica, iar concedentul va negocia cu fiecare ofertant în parte la data stabilita conform programarii, în conditiile prevazute în caietul de sarcini. Dupa încheierea negocierii directe, concedentul întocmeste un proces-verbal care va cuprinde concluziile negocierilor purtate si în care se recomanda cea mai avantajoasa oferta.

Relatiile contractuale dintre concedent si concesionar se bazeaza pe principiul echilibrului financiar al concesiunii, respectiv pe realizarea unei posibile egalitati între avantajele care îi sunt acordate concesionarului si sarcinile care îi sunt impuse. În consecinta, concesionarul nu va fi obligat sa suporte cresterea sarcinilor legate de executia obligatiilor sale, în cazul în care aceasta crestere rezulta în urma:

a) unei actiuni sau masuri dispuse de o autoritate publica; b) unui caz de forta majora sau a unui caz fortuit.

1.Drepturile concedentului Astfel, pe durata contractului de concesiune concedentul are dreptul sa verifice

respectarea obligatiilor asumate de concesionar, sa inspecteze bunurile, sa verifice stadiul de realizare a investitiilor, precum si modul în care este satisfacut interesul public, verificare care se va realiza cu notificarea prealabila a concesionarului si în conditiile stabilite în contract.

89

Concedentul poate modifica în mod unilateral partea reglementara a contractului de concesiune, dar cu notificarea prealabila a concesionarului, din motive exceptionale legate de interesul national sau local, dupa caz. În cazul în care modificarea unilaterala a contractului de concesiune îi aduce un prejudiciu, concesionarul are dreptul sa primeasca în mod prompt o despagubire adecvata si efectiva, aceasta fiind stabilita de catre instanta judecatoreasca competenta. 2.Obligatiile concedentului

Concedentul este obligat sa nu îl tulbure pe concesionar în exercitiul drepturilor rezultate din contractul de concesiune, sa notifice concesionarului aparitia oricaror împrejurari de natura sa aduca atingere drepturilor acestuia3. Drepturile concesionarului

Astfel, în temeiul contractului de concesiune, concesionarul dobândeste dreptul de a exploata, în mod direct, pe riscul si pe raspunderea sa, bunurile publice care fac obiectul contractului potrivit obiectivelor stabilite de concedent. Concesionarul are dreptul de a folosi si de a culege fructele bunurilor ce fac obiectul concesiunii, potrivit naturii bunurilor si scopului stabilit de parti prin contractul de concesiune. Un alt drept al concesionarului este acela de a încheia contracte cu tertii pentru asigurarea si valorificarea exploatarii bunurilor care fac obiectul concesiunii în conditiile legii, fara a putea transfera acestora drepturile dobândite prin contractul de concesiune. 4.Obligatiile concesionarului

În temeiul contractului de concesiune, concesionarul are obligatia sa asigure exploatarea eficace în regim de continuitate si permanenta a bunurilor publice care facobiectul concesiunii, obligatia de a exploata în mod direct bunurile, fara a putea subconcesiona unei alte persoane, în tot sau în parte, obiectul concesiunii, precum si obligatia de a plati redeventala valoarea prevazuta în oferta si în modul stabilit în contractul de concesiune. La încetarea contractului de concesiune, prin ajungerea la termen, concesionarul este obligat sa restituie concedentului bunurile de retur în mod gratuit si libere de orice sarcini. Potrivit art. 35 din Legea nr. 219/1998, concesiunea poate înceta în urmatoarele situatii: la expirarea duratei stabilite în contractul de concesiune; în cazul nerespectarii obligatiilor contractului de catre concesionar, prin denuntarea unilaterala de catre concedent, cu plata unei despagubiri în sarcina concesionarului; în cazul nerespectarii obligatiilor contractuale de catre concedent, prin rezilierea unilaterala de catre concesionar, cu plata de despagubiri în sarcina concedentului; la disparitia, dintr-o cauza de forta majora, a bunului concesionat sau în cazul imposibilitatii obiective a concesionarului de a-1 exploata, prin renuntare din partea concedentului, fara plata unei despagubiri. Denuntarea unilaterala de catre concedent, când autoritatea concedenta considera ca modul în care este realizat serviciul public nu mai corespunde interesului general.

În cazul concesiunii de bunuri din domeniul public, concedentul va putea pune capat concesiunii în cazul dezafectarii bunului concesionat (spre exemplu dezafectarea unui cimitir sau unei piete). În toate situatiile însa, denuntarea unilaterala nu va putea fi facuta decât cu plata unei despagubiri juste si prealabile. Aceasta va trebui sa acopere atât prejudiciul efectiv suferit (damnum emergens), cât si beneficiul nerealizat (lucrum cessaris). Rezilierea contractului de concesiune. În cazul neexecutarii culpabile a obligatiilor contractuale de catre una din parti, cealalta parte poate cere instantei judecatoresti sa se pronunte asupra rezilierii contractului. În cazul în care bunul piere dintr-un caz fortuit, concedentul va putea cere rezilierea contractului si obligarea concesionarului la plata de despagubiri, în lipsa unei definitii legale, partile pot determina prin contractul de concesiune continutul notiunii de forta majora si al celei de caz fortuit. Art. 35 din Legea nr. 219/1998 prevede ca încetarea contractului are loc si prin renuntare la concesiune . Renuntarea are doar rolul unei notificari a fortei majore ori a cazului fortuit. În cazul în care renuntarea nu este comunicata de îndata,

90

concesionarul poate fi obligat la repararea prejudiciilor cauzate. La încetarea concesiunii, concesionarul are obligatia de a preda concedentului bunul concesionat, liber de orice sarcina. Bunurile imobile construite de concesionar devin ale concedentului, intrând în proprietatea statului sau colectivitatii locale. În situatia în care unele bunuri care fac parte din obiectul concesiunii au pierit din culpa concesionarului, acesta va fi obligat la despagubiri. Teste 1În ce consta si cum se desfasoara exproprierea? 2Ce bunuri sunt socotite activitati de utilitate publica? 3Cine poate stabili utilitatea publica? 4Cine cerceteaza calificarea de utilitate publica? 5Cine are calitatea de expropriator? 6Ce drepturi au cei expropriati? 7Cine si cum solutioneaza întâmpinarile? 8Cine solutioneaza cererile de expropriere? 9Cum se stabilesc despagubirile? 10Titlul executor si punerea în posesie 11Când si cine dispune retrocedarea bunurilor? 12Conceptul de concesionare 13Obiectul concesionarii 14Cine poate fi concedent? 15Cine poate fi concesionar? 16Redeventa 17Care sunt regulile generale privind concesiunea 18Ce este o regie autonoma? 19Regimul juridic al bunurilor date în administratie 20Continutul dreptului de administrare 21Cine poate avea initiativa concesiunii? 22În ce consta studiul de oportunitate? 23În ce consta caietul de sarcini? 24Continutul ofertei 25Modalitati de acceptare a ofertei 26Durata de concesiune se stabileste în limitele legale, în functie de perioada de amortizare a investitiilor care urmeaza sa fie realizate de catre concesionar. 2.5. Închirierea domeniului public

Potrivit articolului 18 din Hotarârea Guvernului nr. 1228/1990, bunurile din proprietatea statului pot fi închiriate numai pe baza de licitatie, organizata de organul de stat care le are în patrimoniu. Închirierea bunurilor proprietate publica se face prin licitatie publica si se aproba, dupa caz, prin hotarâre a Guvernului, a consiliului judetean sau a consiliului local, iar contractul de închiriere trebuie sa cuprinda clauze de natura sa asigure exploatarea bunului închiriat potrivit specificului acestuia.

Cel care preia bunul închiriindu-1 nu poate fi decât un subiect de drept privat (persoana fizica sau persoana juridica). Contractul de închiriere presupune cu necesitate ca cel care transmite bunul pentru a fi închiriat sa fie persoana de drept public, dar nu este de conceput ca acest contract sa se încheie între doua persoane publice. În cazul închirierii unui bun public suntem în prezenta unor institutii ale dreptului public, mai exact a unor contracte administrative. Licitatia bunurilor mobile trebuie sa respecte urmatoarele reguli: licitatia se va anunta cu cel putin 3 zile înainte, prin anunturi afisate la sediul primariei si alte locuri publice; anunturile vor cuprinde ziua, ora, locul si natura obiectului ce se închiriaza; licitatia se va organiza la locul situarii bunurilor; licitatia se va face publica; licitatia se va adjudeca de acela

91

care la a treia strigare va da cel mai mare pret, chiar când, în lipsa de alti concurenti, acesta a fost singurul ofertant.

Cu privire la bunurile imobile: licitatia va începe prin anuntarea conditiilor închirierii; orice persoana care îndeplineste conditiile stabilite de catre organizator va putea participa la licitatie; cei care iau parte la licitatie ca mandatari vor trebui sa prezinte o procura speciala legalizata, ce se va opri la dosarul licitatiei; închirierea bunului se va adjudeca aceluia care la cea din urma strigare va da pretul cel mai mare (strigarile se vor repeta de 3 ori, între fiecare strigare va fi obligatoriu un interval de cel putin 5 minute). Criteriile pe baza carora sa se fundamenteze cuantumul chiriei sunt: valoarea bunului închiriat; datoriile de care beneficiaza bunul; amplasarea bunului pe zone de interes; nivelul chiriei pe piata interna si externa pentru bunurile similare; importanta sociala a activitatii pentru desfasurarea careia urmeaza a fi folosit bunul închiriat. Sumele încasate din închiriere se fac venit la bugetul de stat sau la bugetele locale, dupa caz. În situatia în care contractul de închiriere se încheie de catre titularul dreptului de administrare, acesta are dreptul sa încaseze din chirie o cota-parte între20-25% stabilita prin actul de aprobare a închirieriiContractul de închiriere se încheie dupa 15 zile de la data înregistrarii ofertelor . Natura juridica a contractului de închiriere a bunurilor domeniului public este una complexa, îmbinând caracterele dreptului comun cu elemente de drept public, cum ar fi obligatia licitatiei si posibilitatea recunoscuta administratiei de revocare, atunci când un interes general o solicita, a contractului încheiat. Codul de procedura civila cuprinde în acest sens doua capitole: Sectiunea a II-a art. 431-447, Vânzarea sau licitatia bunurilor miscatoare urmarite, si Sectiunea a IX-a art. 530 si urm., Licitatia si adjudecarea bunurilor nemiscatoare urmarite. Teste Care este durata concesiunii? Pe ce se bazeaza raportul dintre concedent si concesionar? In ce situatii concesionarul nu suporta cresterea obligatiilor? Care sunt drepturile concedentului? Obligatiile concedentului Drepturile concesionarului Obligatiile concesionarului Cauzele de încetare a concesiunii Rezilierea contractului de concesiune Caracteristicile închirierii bunurilor Licitatia bunurilor mobile Licitatia bunurilor imobile Cum se stabileste cuantumul chiriei?Contractul de închiriere

92