MANAGEMENTUL SERVICIILOR PUBLICE
Conf. univ. dr. CAMELIA BĂEŞU
1
CUPRINS
CAPITOLUL 1
NOŢIUNI DE BAZĂ SI CONCEPTE PRINCIPALE UTILIZATE ÎN MANAGEMENTUL
SERVICIILOR PUBLICE
1.1 Caracteristici, orientări şi concepte generale cu care operează managementul serviciilor publice
1.2 Consideraţii generale cu privire la stat
1.3 Funcţiile statului vis – a – vis de serviciile publice oferite
CAPITOLUL 2
SISTEMUL SERVICIILOR PUBLICE DIN ECONOMIA NAŢIONALĂ
2.1 Conceptul de sistem de servicii publice şi caracteristicile generale ale acestuia
2.2 Noţiunea de serviciu şi principalele cerinţe pe care trebuie să le îndeplinească un serviciu
2.3 Serviciile publice, componentă a sistemului terţiar
2.4 Regimul juridic al serviciilor publice
CAPITOLUL 3
PRINCIPALELE RELAŢII CARE SE STABILESC ÎNTRE SERVICIILE PUBLICE
3.1. Consideraţii generale
3.2 Relaţiile dintre autoritatea de vârf a administraţiei publice şi celelalte autorităţi ale administraţiei
publice
3.3 Relaţiile dintre ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale şi
autorităţile locale sau teritoriale ale administraţiei publice
3.4 Relaţiile dintre autorităţile administraţiei publice locale
3.5 Relaţiile cu instituţiile publice care exercită puterea legislativă
3.6 Relaţiile cu instituţiile publice care exercită puterea judecătorească
3.7 Relaţiile cu organizaţiile nonguvernamentale
3.8 Relaţiile autorităţilor administraţiei publice cu cetăţenii
CAPITOLUL 4 SERVICIILE PUBLICE CENTRALE ŞI LOCALE DIN ROMÂNIA
4.1. Serviciile publice centrale de stat
4.2. Serviciile publice din adminitraţia locală
CAPITOLUL 5
SERVICIILE PUBLICE OFERITE DE ORGANIZAŢIILE NEGUVERNAMENTALE
5.1 Conceptul de organizaţie neguvernamentală
5.2 Finanţarea asociaţiilor fără scop lucrativ şi a fundaţiilor
5.3 Rolul organizaţiilor neguvernamentale în societate
2
CAPITOLUL 6
AGENŢII ECONOMICI PRESTATORI DE SERVICII PUBLICE
6.1 Categorii de agenţi economici şi serviciile pe care aceştia le prestează
6.2. Întreprinderea publică, noţiuni generale
CAPITOLUL 7
MODALITĂŢI DE GESTIUNE A SERVICIILOR PUBLICE
7.1 Consideraţii generale cu privire la gestionarea serviciilor publice
7.2 Concesionarea serviciilor publice
7.3. Asocierea în participaţie
7.4 Arendarea serviciilor publice
7.5 Prestarea serviciului în regie proprie
7.6 Serviciile publice în sistemul franchising
7.7. Serviciul public în locaţie de gestiune
7.8. Prestarea serviciilor publice în gestiune delegată unilateral
7.9 Achiziţia de bunuri şi servicii
CAPITOLUL 8
SISTEMUL DE MANAGEMENT AL SERVICIILOR PUBLICE
8.1 Transformarea administraţiei – obiective şi limite
8.2 Componentele sistemului de management din organizaţiile de servicii din ţările dezvoltate
8.3 Opţiuni strategice predilecte în organizaţiile de servicii
8.4 Instrumente moderne de conducere a serviciilor publice
CAPITOLUL 9
FUNCŢIILE DE BAZĂ ALE MANAGEMENTULUI SERVICIILOR PUBLICE
9.1 Consideraţii generale cu privire la funcţiile managementului în organizaţiile prestatoare de
servicii publice
9.2 Conţinutul funcţiilor procesului managerial al serviciilor publice
9.3 Gruparea managerilor din instituţiile publice
3
CAPITOLUL 1
NOŢIUNI DE BAZĂ SI CONCEPTE PRINCIPALE UTILIZATE
ÎN MANAGEMENTUL SERVICIILOR PUBLICE
1.1 Caracteristici, orientări şi concepte generale cu care operează managementul serviciilor
publice
Studierea metodică a unei discipline universitare complexe cum este Managementul
Serviciilor Publice, presupune precizarea prealabilã a unor noţiuni şi concepte cum ar fi:
management, stat, instituţie publicã, întreprindere publică, organizaţie, administraţie publică etc.
Problematica managementului serviciilor publice dobândeşte semnificaţie deosebită într-un mediu
social şi politic extrem de dinamic în care aspectele finanţării, conţinutului, calităţii şi eficienţei
acestui sector de activitate sunt puse permanent în discuţie. În consecinţă, problema cu privire la
cadrul managerial al serviciilor publice devine extreme de importantă si pentru a fi soluţionatã
necesită luarea în considerare a unor premise generale între care amintim:
– managementul general, indiferent de modul în care este conceput, definit sau practicat se
regăseşte şi în administraţia publică, cu toate elementele, dimensiunile şi funcţiile pe care le
îndeplineşte în oricare altă sferă sau domeniu de activitate;
– acesta se exercită şi în Administraţia Publică ca şi în celelalte sisteme ale vieţii sociale, într-un
mediu social-politic aflat în continuă mişcare precum şi în schimbare şi transformare din ce în ce
mai acceleratã;
– se exercitã în condiţiile creşterii complexităţii şi incertitudinii vieţii economico-sociale şi a
contradicţiilor şi dilemelor pe care acestea le generează în permanenţă;
- se exercitã în condiţiile impactului profund al progresului tehnic şi al revoluţiei informatice, atât
asupra echilibrului societăţii cât şi a manierei în care individual percepe lumea care îl înconjoară;
– se exercită în condiţiile unor confuzii în înţelegerea şi utilizarea termenilor creaţi pentru
descrierea diferitelor aspecte ale cadrului managerial. Astfel, în sectorul public, pe lângă termenul
de management sunt permanent asociaţi termeni cum ar fi: administraţie, guvernare instituţionalã,
fãră ca natura şi conţinutul lor să fie riguros determinate.
Ţinând cont de cele prezentate mai sus putem afirma că managementul reprezintă un complex
de acţiuni desfăşurate cu scopul de a asigura funcţionarea normală, eficientă a colectivităţilor umane
organizate (întreprinderi, instituţii publice, organizaţii politice, unităţi de învăţământ) în ansamblul
lor cât şi a fiecărei verigi structurale componente. El are ca scop atingerea obiectivului organizaţiei
în condiţiile utilizãrii judicioase a resurselor materiale, umane, financiare proprii şi atrase.
4
Managementul serviciilor publice şi-a definit un număr de concepte generale cu care operează.
Conceptele de bază în conducerea ştiinţificã a instituţiilor publice (sistemelor) sunt :
1. Concepte care arată cum se organizeazã un sistem:
- Obiectivul (scopul, finalitatea, misiunea şi răspunde la întrebarea “Ce vrem”) reprezintă principiul
organizator al oricărei structuri;
- Resursele, ( răspund la întrebările “ Cu ce ?”, “ Cu cine?” ),se stabilesc ulterior precizării
obiectivului pe care-l pot modifica, după cum procesul poate aduce schimbări atât în obiectiv cât şi
în resurse, iar optimizarea le poate schimba;
- Procesul, ( răspunde la întrebarea “Cum?”) şi arată modalitatea de transformare a resurselor în
vederea atingerii obiectivului stabilit;
- Optimizarea decurge din imperativul “Cât mai bine”.
2. Concepte care corespund unor proprietăţi generale ale sistemelor şi aratã cum funcţioneazã un
sistem.
- Autonomia de funcţionare se deduce din proprietatea sistemelor (structurilor) şi subsistemelor
biologice şi sociale de a se autoregla. Dacă un sistem nu ar avea un anumit grad de autonomie, nu ar
putea fi condus, pentru că ar reclama un numãr foarte mare de instrucţiuni detaliate.
- Adaptabilitatea este capacitatea unui sistem de a-şi păstra stabilitatea (de a nu se strica) atunci
când asupra sa acţioneazã perturbaţii exterioare;
- Organizarea ţine de structura internă a sistemului, de coeziunea elementelor acestuia. Se
consideră că organizarea este bună când corespunde funcţiunii şi mecanismului cu care lucreazã
structurile (elementele) sistemelor (serviciilor publice);
- Planul reprezintã instrumentul prin care se materializeazã mijloacele necesare pentru realizarea
obiectivului propus.
- Planificarea, completată cu prognoza, previzionează termenele pentru realizarea obiectivelor;
- Incluziunea, înseamnă integrarea într-o structurã mai largă (ex. integrarea României în Uniunea
Europeană). Toate structurile sociale există şi funcţioneazã ca sisteme deschise.
3. Concepte legate de conducerea sistemului.
- Informaţia, (culegerea şi prelucrarea datelor) se poate asigura cu ajutorul unor metode clasice
(statistica, sondajul, ancheta) sau cu ajutorul unor instrumente moderne cum sunt calculatoarele
electronice (baze de date);
- Verificarea , este operaţia prin care se constată dacă modelul este corect, dacă el corespunde
scopului propus;
- Decizia constă în alegerea uneia din variantele descries;
- Controlul priveşte urmărirea îndeplinirii obiectivelor decizionale, implementarea acestora potrivit
succesiunii fazelor din planul stabilit.
5
În timpul executării conducerii (în procesul muncii) un manager se află permanent într-una din
următoarele situaţii :
- analizează anumite neajunsuri sau abateri care apar în domeniul său de competenţă, prin abatere
înţelegându-se diferenţa dintre rezultatul obţinut şi cel preconizat (planificat);
- elaborează decizii pentru obţinerea rezultatelor scontate;
- analizeazã problemele potenţiale neavantajoase ce ar putea apare în urma aplicãrii unei decizii şi
care i-ar putea periclita planul de acţiune stabilit pentru obþinerea rezultatului dorit;
- controleazã realizarea planului de acţiune.
Un rol important în eficientizarea muncii managerului îl are dezvoltarea aptitudinilor
manageriale. În plan managerial, o importanţă deosebită prezintă:
• aptitudinea de a elabora, de a selecta informaţiile utile, de a stabili şi sublinia priorităţile, de a
comunica cu salariaţii;
• raţionamentul logic şi analiza judicioasă a fenomenelor manageriale;
• capacitatea de a gândi economic şi social;
• aptitudinea de obiectivare, de cunoaştere şi recunoaştere a propriei valori, apelând dupã caz la
echipă, prevenind astfel situaţiile vulnerabile;
• aptitudinea de a stabili şi comunica obiective, de a finaliza realizarea lor.
În condiţiile particulare ale ţării noastre, când se constatã o anumitã liberalizare a formelor de
exprimare a personalului (cetăţenilor) şi un anumit mod de înţelegere (interpretare a democraţiei),
un manager din administraţia publicã este eficient dacă:
- depistează la timp cauzele unui conflict potenţial;
- defineşte precis obiectivele fiecărui salariat din structurile sistemului pe care îl conduce, le aduce
la cunoştinţă si le explicã la nivelul lui de înţelegere;
- foloseşte drept criterii de promovare competenţa profesionalã, capacitatea de răspundere la
solicitări diverse, dorinţa de perfecţionare, gradul de integrare în structura formală si informală a
instituţiei, atitudinea faţã de muncă si colectiv etc.;
- elaborează un sistem deschis bazat pe creativitatea individualã sau de grup, utilizând cu pricepere
stimularea morală si materială;
- nu este distant în relaţiile cu subalternii;
- se concentreazã asupra problemelor cu adevãrat importante.
Prin îndeplinirea acestor condiţii, managerul capătă o anumită autoritate care îl situează într-o
poziţie de respect faţă de ceilalţi membri ai instituţiei. Autoritatea este determinată de o serie de
factori: pregătirea profesională de specialitate; exigenţa faţă de sine şi faţă de alţii; rapiditatea şi
flexibilitatea în gândire; fermitatea în acţiune, umanismul, tactul, curajul de a-şi asuma un risc etc.
6
În acest fel, managerul contribuie decisiv la crearea unui climat de muncă, de moralitate şi coeziune
în cadrul instituţiei pe care o conduce.
1.2 Consideraţii generale cu privire la stat
De-a lungul timpului, noţiunea de stat s-a conturat ca fiind o colectivitate umanã relativ
omogenă datorită : unei istorii comune; unui teritoriu delimitat de frontiere recunoscute; unei puteri
politice proprii, în baza căreia acesta realizează anumite funcţii: elaborarea legilor, constituirea unui
sistem de guvernare propriu, constituirea unui sistem de recunoaştere şi corectare a abaterilor de la
prevederile legilor; apărarea frontierelor, dezvoltarea relaţiilor internaþionale, alegerea
reprezentanţilor.
Pentru înţelegerea completă a semnificaţiei noþiunii de “stat” este necesarã si clarificarea
unor termeni ca “administraţie publică” şi “autoritate administrativă”.
Astfel, administraţia publică cuprinde ansamblul instituţiilor care organizează elaborarea,
executarea şi prin care se realizeazã aplicarea legilor. Autoritatea administrativă este organul care
emite acte administrative valabile.
Statul reprezintă unul din principalele instrumente pentru exercitare puterii politice. În cadrul
acestuia se identifică trei componente:
a) puterea legislativă (generatoare de legi);
b) puterea executivă (care aplicã legile);
c) puterea judecãtorească (care identifică si rezolvă abaterile de la legi).
Într-un stat de drept, cele trei puteri (legislativă, executivă si judecătorească) sunt exercitate de
persoane diferite, în cadrul unor organe diferite, asigurându-se astfel principiul separaţiei puterilor.
Raportat la poziţia faţă de societate, statul îndeplineşte urmãtoarele funcţii interne şi externe:
• reglementează acţiunile membrilor societăţii;
• asigură aplicarea şi respectarea reglementărilor adoptate;
• furnizează servicii în favoarea membrilor societăţii;
• reprezintă naţiunea în raport cu alte state, inclusiv în elaborarea şi aplicarea legislaţiei
internaţionale;
• facilitează schimburile internaţionale reciproc avantajoase;
• apără suveranitatea şi integritatea teritoriului naţional.
Există o multitudine de aspecte din care derivã necesitatea statului de drept, dintre care:
a) conflictul de interese dintre entităţile sistemului (în special în legătură cu repartizarea şi alocarea
resurselor între acestea). Ca urmare, se impune existenţa unor reglementări bine formulate, precum
şi a unei autorităţi de arbitrare şi rezolvare a conflictelor;
b) conflictul de interese locale pe termen scurt şi cele generale pe termen mediu şi lung;
7
c) asocieri de agenţi având ca obiectiv realizarea unui monopol asupra unui bun/unor bunuri de larg
interes, ceea ce ar duce la crearea unei dependenţe a populaţiei sau a altor agenţi economici;
d) necesitatea asigurării unor activităţi de natura unor interese generale cum sunt cele de apărare,
educaţie, sănătate.
Totodată, este necesarã explicarea noţiunii de stat de drept economic. Astfel, statul de drept
democratic reprezintã statul în care politica organelor puterii de stat are misiunea de a asigura
continuitatea şi dezvoltarea subsistemului sociomicroeconomic şi a statului în ansamblu, având
drept punct de plecare interesele pe termen mediu şi lung ale populaţiei, confirmate în mod valabil
şi periodic de cãtre majoritatea cu drept de vot a acesteia. Sunt, aşadar, realizate o multitudine de
activităţi ce îmbracã forma serviciilor furnizate subsistemului sociomicroeconomic, cum ar fi:
- asigurarea protecţiei mediului înconjurător;
- asigurarea educării populaţiei;
- asigurarea protecţiei sociale a populaţiei;
- asigurarea reglementărilor necesare definirii şi respectării relaţiilor corecte dintre persoane, dintre
agenţi/instituţii/populaţie;
- asigurarea unor servicii de bazã, ca de exemplu: transportul public, telecomunicaţiile, gospodãria
comunalã;
- asigurarea protecţiei împotriva eventualelor acţiuni nereglementare ale funcţionarilor publici;
- asigurarea unor servicii tehnice necesare activităţii microeconomice standardizate, promovarea şi
atestarea asigurării calităţii bunurilor;
- asigurarea stabilităţii şi dezvoltării activităţii economico-sociale prin acorduri internaţionale;
- asigurarea protecţiei statului în cazul unor agresiuni externe;
- asigurarea consultării periodice a populaţiei cu privire la politica în domeniile prezentate.
În prezentarea modelului statului de drept democratic, trebuie precizate componentele de bază
fără de care nu se poate asigura funcţionarea acestora:
1. Persoana simbolică supremă (şeful statului) reprezintã statul în relaţia cu cetăţenii şi cu alte state.
Aceasta poate fi reprezentată de: monarh (care deţine poziţia sa prin succesiune ereditară) şi
preşedinte ( care ocupă aceastã funcţie pe baza calităţilor şi activităţii personale).
2. Parlamentul este organul ales de cetăţenii cu drepturi politice, care iniţiază, dezbate şi adoptă
prin proceduri democratice legile statului, ţinând cont de opţiunile strategice luate de majoritatea
cetăţenilor, exprimate prin votul acordat la alegerile generale. Parlamentul poate fi unicameral sau
bicameral.
3. Guvernul este organul care:
a) determină si conduce politica naţiunii;
b) conduce administraţia publicã;
8
c) asigură puterea executivã.
4. Administraţia Publică Centrală reprezintã ansamblul ministerelor şi celorlalte organe
subordonate nemijlocit guvernului.
5. Administraţia Publică Locală este formată din:
a) organele teritoriale ale administraţiei publice centrale;
b) organele alese la nivelul unităţilor teritorial-administrative.
6. Autorităţile judecătoreşti reprezintă ansamblul organelor puterii judecătoreşti:
a) organele de justiţie supreme;
b) ministerul public;
c) curţile de apel;
d) tribunalele;
e) judecătoriile;
f) notariatele.
7. Populaţia este formatã din: cetăţeni (cu sau fãrã drept de vot); alte persoane aflate pe teritoriul
naţional (temporar, cu drept de rezidenţã sau ilegal).
8. Medii de informare: presa; radioul; televiziunea; publicaţiile (periodice sau neperiodice); alte
suporturi neconvenţionale.
În analiza organizãrii şi funcþionãrii statului, un aspect important de luat în considerare este
legat de situaţia şi relaţiile cetăţeanului în cadrul statului. Libertatea publică implică, în linii
generale, posibilitatea de acţiune liberã în limitele normalului şi, implicit, fără ca interesul
individual să contravinã celui general. Rolul cetăţeanului în stat exprimã posibilităţile reale de
participare la pregătirea şi luarea deciziilor la nivelul colectivităţii sociale, locale şi de ansamblu.
1.3 Funcţiile statului vis – a – vis de serviciile publice oferite
1.3.1 Funcţia de furnizor de servicii colective necomerciale
Una din cele mai importante funcţii ale statului este aceea de a oferi servicii publice în general
şi servicii colective necomerciale, în special. Această funcţie constă în: furnizarea către colectivitate
a unor servicii la un preţ inferior costului lor de producţie (servicii necomerciale), fie producându-le
el însuşi, prin intermediul serviciilor publice, fie încredinţând producţia lor sectorului privat
subvenţionat.
Serviciile colective furnizate de stat rãspund unui triplu obiectiv:
1) satisfacerea (înlăturarea) lacunelor pieţei;
2) facilitarea accesului la factorii externi pozitivi care influenţeazã serviciile (infrastructurile,
cercetarea fundamentală, protecţia mediului înconjurător, etc.);
9
3) accesibilitatea tuturor cetăţenilor la servicii, chiar şi celor mai săraci: ele sunt oferite în mod
gratuit sau la un preţ inferior costului lor de producţie (educaţia, sănătatea etc.).
Oferta de servicii colective necomerciale poate fi grupată în douã mari categorii:
1. Statul reprezintă funcţia de apărare a teritoriului naţional şi de garantare a securităţii bunurilor şi
persoanelor ; această funcţie constã în: asigurarea securităţii persoanelor şi bunurilor în interiorul
ţãrii, cu ajutorul poliţiei şi justiţiei şi apărarea teritoriului naţional împotriva oricărei agresiuni
externe, cu ajutorul diplomaţiei (Afaceri Externe) şi Apărării Naţionale (armata).
2. Celelalte servicii colective necomerciale sunt oferite de stat, inclusiv de autorităţile sau
colectivităţile locale în douã moduri:
a) Statul asigură el însuţi producţia de servicii; este cazul ansamblului serviciilor publice de
învăţământ, medicale (spitale publice), culturale (muzee, biblioteci, case de culturã, etc.), de
cercetare, de echipare şi de întreţinere a reţelei rutiere, de iluminat public, etc.
b) Statul nu asigură decât finanţarea şi deleagă producţia de bunuri şi servicii sectorului privat.
Învăţământul şi sănătatea sunt douã domenii unde coexistă instituţiile publice şi cele private; pentru
acestea din urmã (şcoli private, clinici, etc.), statul îşi poate asuma o parte din finanţare (în special
cheltuielile de funcţionare). Statul îşi pãstreazã prerogativa de a acredita aceste instituţii şi un drept
de control asupra gestiunii lor, deoarece este vorba despre activităţi subvenţionate.
1.3.2 Funcţia de redistribuire
Funcţia de redistribuire a apãrut din necesitatea de a asigura fiecăruia o cât mai bună protecţie
socială posibilă. În acest caz, statul a pus în funcţiune în mod treptat, un sistem de redistribuire.
Iniţial, s-a constituit un sistem de asigurări mutuale împotriva principalelor riscuri ale vieţii: boala,
accidente de muncă, etc. Solidaritatea s-a extins apoi la numeroase alte categorii: pensionari,
şomeri, alte persoane inactive fără resurse, familii care au mai mulţi copii în grijă etc.
Funcţia de redistribuire presupune două momente principale:
a) prelevarea de cotizaţii sociale asupra veniturilor: cotizaţiile sunt plătite de către cei care se
asigură;
b) redistribuirea acestor cotizaţii sub formã de prestaţii sociale: pensii, cheltuieli medicale, alocaţii
familiale etc. percepute de către cei care se asigurã.
1.3.3 Funcţia de reglare economică
Funcţia de reglare economică constă în acţiunea statului asupra evoluţiei economice, astfel
încât să se amelioreze principalii indicatori ai acesteia (creşterea produsului intern brut, locuri de
muncă, echilibru exterior şi stabilitatea preţurilor etc.). Reglarea poate fi:
10
- pe termen lung, prin orientarea economiei prin intermediul politicii structurale: politica industrială,
politica mediului ambiant, politica energetică, alegerea infrastructurilor etc.;
- pe termen scurt şi mediu, prin reglarea conjuncturală sau politica conjuncturală.
Politica structurală cuprinde ansamblul intervenţiilor statului, susceptibile de a modifica
evoluţia pe termen lung a economiei.
Politica conjuncturală constă în intervenţia statului în vederea atingerii unui ritm de creştere şi a
unui nivel de ocupare maxime, compatibile cu menţinerea principalelor echilibre: stabilitatea
preţurilor şi echilibrul comerţului exterior. Politica conjuncturală poate fi o politică de relansare sau
o politică de stabilizare.
11
CAPITOLUL 2
SISTEMUL SERVICIILOR PUBLICE DIN ECONOMIA NAŢIONALĂ
2.1 Conceptul de sistem de servicii publice şi caracteristicile generale ale acestuia
Conceptul de sistem este de dată relativ recentă şi poate fi definit ca un ansamblu de elemente
correlate între ele prin diverse forme de interacţiune şi interdependenţă. O universitate, un spital, o
fiinţă, o carte etc. constituie exemple de sisteme, adică mulţimi de persoane, obiecte, procese etc.
asamblate (organizate) după anumite principii.
Deşi asupra conceptului de sistem se poartă încă discuţii, acesta poate fi definit (caracterizat)
dacă sunt îndeplinite următoarele condiţii: este un ansamblu de elemente (entităţi) interdependente;
este delimitat de un domeniu care-l diferenţiază de mediul exterior; este în general interdependent
cu mediul prin dependinţe de tipul intrărilor dinspre mediu şi ieşirilor către mediu; funcţionează
conform unei (unor) finalităţi cunoscute sub denumirea de obiective sau misiuni; satisface nişte
restricţii sau valori limită.
Din punct de vedere logic, noţiunile de sistem şi subsistem sunt echivalente. Noţiunea de
subsistem este utilă pentru a putea descrie compunerea unui sistem complex în mai multe trepte de
detaliere, punând în evidenţă funcţiuni şi caracteristici specifice mai uşor de înţeles (cuprins).
Economia naţională este, de asemenea, un sistem extrem de complex care este format dintr-o
multitudine de subsisteme a căror finalitate este reprezentată prin eficienţă, eficacitate, etică etc.,
industrie, agricultura, comerţul, serviciile, gospodărie comunală si locativă, ocrotirea sănătăţii şi
protecţia socială, învăţământ, ştiinţă, cultură, sport etc.
Caracteristica se defineşte ca fiind o însuşire comună a tuturor elementelor (subsistemelor)
sistemului ale cărei valori diferă de la o unitate la alta sau de la un grup la altul.
Caracteristicile generale ale sistemului serviciilor publice
Sistemele, indiferent de natura lor, prezintă anumite caracteristici, între care amintim:
1. Structura sistemului care reflectă modul de organizare a acestuia, respectiv descrierea
subsistemelor şi a relaţiilor ce se stabilesc între ele.
2. Eficacitatea arată gradul de satisfacere a finalităţii sistemului.
(De exemplu, dacă obiectivul unui sistem tehnic este reglarea automată a presiunii sau temperaturii,
atunci eficacitatea este definită ca fiind precizia cu care se realizează reglarea acestora, cu alte
cuvinte abaterea de la valoarea prescrisă).
3. Eficienţa este raportul matematic dintre rezultatele (realizările) sistemului şi consumul de resurse
ocazionat de funcţionarea sistemului (exemplu: randamentul unui motor este raportul fluxului de
energie produs şi fluxului de energie consumat). În cazul în care rezultatele (efecte) şi resursele
(cheltuielile) pot fi exprimate ca valori financiare,
12
se vorbeşte de eficienţă economică (exemplu: rentabilitatea).
4. Robusteţea este proprietatea sistemului de a funcţiona normal în condiţiile prezenţei unor
perturbaţii generate de mediul exterior, în limita unor restricţii.
5. Ultrafiabilitatea este definită ca fiind acea capacitate a sistemului de a-şi menţine eficacitatea în
condiţiile în care o parte din structura acestuia îşi pierde funcţionalitatea (se defectează).
Ultrafiabilitatea se realizează de obicei prin creşterea complexităţii sistemului, respectiv, prin
introducerea de elemente (subsisteme) şi relaţii suplimentare (de rezervă) care să intre în funcţiune
atunci când celelalte se defectează. (exemplu: navetele spaţiale; reactoarele nucleare etc.).
6. Adaptabilitatea este proprietatea de a modifica automat funcţionalitatea şi/sau structura în
vederea menţinerii (maximizării) eficacităţii (eficienţei) în condiţiile unui mediu variabil
(turbulent).
7. Autoadaptarea este proprietatea sistemului de a acumula experienţă si de a o folosi pentru
creşterea eficienţei şi/sau eficacităţii cu care funcţionează.
8. Interdependenţa se defineşte prin faptul că cel puţin o ieşire a unui sistem poate fi utilizată ca
intrare a altui sistem, cel puţin la nivelul unor fluxuri de informaţii. Interdependenţa presupune, în
primul rând, anumite legături între sisteme. Legătura dintre sistem şi mediu este cunoscută sub
denumirea de interfaţă.
Interoperativitatea este definită ca fiind acea proprietate ca mai multe sisteme interconectate
să funcţioneze ca un sistem unic.
Sinergia este acea capacitate a elementelor şi/sau subsistemelor unui ansamblu interconectat şi
interoperabil, de a produce mai mult împreună decât separat. Cu alte cuvinte putem spune că
sinergia este acea stare în care se poate afirma că sistemul este mai mare, mai eficace şi mai eficient
decât suma subsistemelor componente.
Sinergia poate fi realizată în condiţiile în care există:
- compatibilitate între obiectivele sistemelor;
- posibilitatea utilizării în comun a unor resurse.
2.2 Noţiunea de serviciu şi principalele cerinţe pe care trebuie să le îndeplinească un
serviciu
În ultimul deceniu, în economia ţărilor dezvoltate, serviciile au devenit principalul element
dinamizator al competiţiei economice. S-a observat, de altfel, că si produsele sunt cumpărate pentru
serviciile pe care le oferă. Importanţa crescândă a serviciilor în economie şi ascensiunea lor
spectaculoasă din ultimul timp au intensificat preocupările pentru cunoaşterea acestui sector de
activitate. Serviciile au constituit obiect de studiu de “sine stătător” relativ recent, în a doua
jumătate a acestui secol, odată cu dezvoltarea explozivă a sectorului terţiar care constituie un
13
fenomen major al zilelor noastre. Există o cerere puternică de servicii corelată cu evoluţia societăţii
în general şi cu ridicarea nivelului de trai în special. Serviciul reprezintă un procent important în
activitatea economică: 70% în SUA, 65% în Franţa, 56% în Germania, 57% în Japonia. În SUA,
aproximativ 75% din populaţia activă lucrează în servicii.
Din multitudinea de accepţiuni ale noţiunii de serviciu reţinem: slujbă, post, muncă prestată în
folosul cuiva, subdiviziune fără personalitate juridică al unui ansamblu economic sau administrativ,
ajutor dat cuiva într-o anumită împrejurare etc.
În sens strict economic, noţiunea de serviciu acoperă un domeniu mult mai restrâns, delimitat
de noţiunea de utilitate (valoare de întrebuinţare). În acest sens serviciile pot fi definite ca “activităţi
utile destinate satisfacerii unei nevoi sociale”. Văzute ca “utilităţi”, serviciile pot fi rezultatul
muncii vii, al muncii materializate (automobil, televizor etc.), sau al acţiunii unor factori naturali
(izvoarele termale, razele soarelui). Evident serviciile, privite ca efecte ale unor bunuri materiale
sau ale unor factori materiali, sunt indispensabile omului, dar, de cele mai multe ori, pentru a putea
devenii “efective” este nevoie de intervenţia omului. Ca atare abordarea serviciilor ca o categorie
economică presupune restrângerea la acele activităţi care presupun anumite relaţii sociale de
producţie. Şi în acest cadru, oarecum mai limitat, există o paletă largă de interpretări ale noţiunii, în
funcţie de profunzimea cercetărilor şi scopul în care au fost elaborate. Indiferent de criteriile cu care
se operează, definirea serviciilor trebuie căutată în sfera activităţilor care le-au generat, ceea ce
presupune găsirea acelor elemente de identificare a lor şi respectiv de delimitare de celelalte
activităţi economice.
Punctul de pornire în definirea categoriei economice de serviciu îl constituie delimitarea
(separarea) acestuia de bunurile materiale. Majoritatea definiţiilor întâlnite în literatura de
specialitate pun accent pe faptul că serviciile sunt “activităţi al căror rezultat este nematerial şi
nestocabil”, nu se concretizează în produse cu existenţă de sine stătătoare. Unele elemente care fac
diferenţa între bunuri şi servicii sunt prezentate mai jos:
BUNURI SERVICII
1. Caracter material Imateriale
2. Stocabile Nestocabile
3. Pot fi analizate înainte de a fi cumpărate Nu există înainte de cumpărare
4. Pot fi revândute Nu pot fi revândute
5. Transfer de proprietate Nu se transferă
6. Consumul este precedat de producţie Simultaneitate
7. Pot fi transportate Nu pot fi transportate
8. Producţia, vânzarea, consumul se desfăşoară în Se desfăşoară în acelaşi loc
locuri diferite
14
9. Doar fabricantul produce Clientul participă la producţie.
10. Cumpărătorul este puţin implicat Mult implicat
11. Controlabile prin standard Puţin controlabile
12. Complexitate tehnică Puţin complexe
14. Variabilitate relativ mică Variabilitate mare
În ultimul timp, se vehiculează tot mai mult ideea că separarea între producţia de bunuri şi
cea de
servicii este depăşită, deoarece serviciile pot aduce o valoare adăugată mare şi pot folosi tehnică de
înalt nivel (informatică). De altfel, în practică este foarte dificil să se facă distincţia între bunuri şi
servicii, întrucât achiziţionarea unui bun include şi un element de serviciu, după cum achiziţionarea
unui serviciu, presupune, nu de puţine ori, prezenţa unor bunuri tangibile. (De exemplu,
autoturismul este considerat un bun, deşi el este cumpărat pentru serviciul pe care-l oferă
(transport); totodată acesta este însoţit la cumpărare de servicii cum ar fi garanţia sau facilităţile
financiare).
Pornind de la aceste elemente distinctive dintre bunuri şi servicii, majoritatea specialiştilor
privesc serviciile ca un sistem de utilităţi, în care beneficiarul cumpără sau foloseşte nu un produs,
ci o anumită utilitate, care-i oferă anumite avantaje (neconcretizate în majoritatea cazurilor într-un
bun material) destinate satisfacerii unor nevoi personale sau sociale.
Din multitudinea definiţiilor întâlnite în literatura de specialitate reţinem:
1. Definiţia dată de Asociaţia Americană de Marketing: „serviciile reprezintă activităţi, beneficii sau
utilităţi care sunt oferite pe piaţă sau prestate în asociere cu vânzarea unui bun material.”
2. K. J. Blois defineşte serviciul ca o activitate care oferă beneficii (avantaje), fără să presupună în
mod obligatoriu un schimb de bunuri tangibile.
3. Christian Gronros defineşte serviciul ca fiind o activitate sau grup de activităţi, mai mult sau mai
puţin tangibile, care, de obicei, au loc în momentul interacţiunii dintre cumpărător şi prestator.
4. I. Mărculescu şi N. Nichita definesc serviciile ca fiind “activităţi din sfera producţiei materiale
sau nemateriale care, fie că preced procesul de creare a produsului finit contribuind la pregătire lui,
fie că sunt legate de produsele care au ieşit din sfera producţiei sociale, fie că se concretizează în
anumite efecte utile care se răsfrâng direct asupra omului, societăţii sau naturii, trăsătura generală a
majorităţii lor constituind-o faptul că prestarea lor coincide în timp şi spaţiu cu întrebuinţarea,
consumarea lor.”
Definiţiile prezentate delimitează serviciile în ansamblul lor de celelalte activităţi prin
luarea în considerare a elementelor care le deosebesc de bunurile economice. În strânsă relaţie cu
15
aceste definiţii, în literatura de specialitate a câştigat tot mai mult teren ideea constituirii serviciilor
într-un sector distinct al economiei cunoscut sub denumirea de sector terţiar.
Ţinând cont de cele prezentate, putem considera că serviciile reprezintă o activitate umană, cu
un conţinut specializat, având ca rezultat efecte utile imateriale şi intangibile, destinate satisfacerii
unei nevoi sociale. Ele sunt activităţi de sine stătătoare, autonome şi sunt organizate distinct într-un
sector economic cunoscut sub numele de sector terţiar. Exprimarea unitară a tuturor serviciilor,
caracterizate, după cum se ştie, printr-o mare eterogenitate şi complexitate, şi-a găsit reflectarea în
acceptarea teoriei clasificării sectoriale a ramurilor, având drept punct de pornire stabilirea sferei de
cuprindere a serviciilor.
Promotorul clasificării sectoriale a economiei este considerat a fi Jean Fourastie. Conform
acestei teorii economia se împarte în trei sectoare cu comportament economic diferit.
a) Sectorul primar grupează în principal activităţile legate direct de transformarea mediului natural
(agricultura, pescuitul, activităţile forestiere şi după unele accepţiuni, industria extractivă). Acest
sector este definit ca un sector cu progres mediu.
b) Sectorul secundar cuprinde activităţile industriale prelucrătoare; unii autori includ în cadrul
acestuia industriile extractive şi construcţiile. Pentru Jean Fourastie, acesta este un sector cu progres
tehnic rapid.
c) Sectorul terţiar include tot ceea ce nu apare în sectoarele primar şi secundar: transporturile şi
telecomunicaţiile, comerţul, turismul, finanţele, învăţământul, administraţia de stat, cultura,
ocrotirea sănătăţii, gospodăria comunală, băncile, asigurările etc. Este format, în principal, din
servicii, administraţie, bănci, comerţ, asigurări etc.
Clasificarea sectorială a ramurilor are deosebite semnificaţii teoretice şi practice, mai ales în
privinţa cuprinderii şi analizării ca un tot unitar a activităţilor sociale utile, a modului în care se
grupează activităţile din sfera producţiei materiale şi din afara acestora. Această clasificare prezintă
însă si unele limite care nu pot fi trecute cu vederea, dintre care, reţinem :
- Sectorul terţiar se dovedeşte a fi prea restrâns pentru a cuprinde toate serviciile;
- Deşi în plan teoretic se acceptă identificarea dintre sfera serviciilor şi sectorul terţiar, totuşi în
practică, există activităţi de natura serviciilor care servesc producţiei materiale şi sunt integrate
acesteia (au loc în cadrul întreprinderilor producătoare de bunuri);
- De cele mai multe ori ele nu pot fi disociate şi evidenţiate separat de producţia propriu-zisă sau de
produsul obţinut fiind incluse în sectoarele respective, primar sau secundar. Deci, este evident faptul
că sfera serviciilor este mai largă decât sfera sectorului terţiar, cuprinzând şi acele activităţi
generatoare de efecte utile care au loc în celelalte sectoare de activitate (cercetare, consulting etc.)
- O altă limită a clasificării sectoriale se referă la receptivitatea şi ritmul de penetrare a progresului
tehnic în sectorul terţiar. Pe de o parte, dezvoltarea şi diversificarea accentuată a serviciilor sunt
16
consecinţa directă a progresului tehnic din acest sector, iar, pe de altă parte, este de neconceput
progresul tehnic în sectoarele primar şi secundar fără dezvoltări corespunzătoare în cercetare,
telecomunicaţii, învăţământ, informatică, sistem bancar etc. tocmai ca efect al receptivităţii faţă de
progresul tehnic. Expansiunea, diversificarea şi ritmurile diferenţiate de evoluţie a serviciilor au
făcut ca, în ultima vreme, să se utilizeze tot mai frecvent noţiunea de cuaternar pentru a desemna
zona modernă a activităţilor economice din sectorul terţiar: cercetare, învăţământ, informatică,
sănătate, cultură, educaţie, ocuparea timpului liber etc. Cuaternarul este denumit în literatura de
specialitate ca fiind sectorul grijii faţă de om, fiind un simbol al erei post-industriale.
Thomas Peter consideră că, după ce atenţia managerilor a fost atrasă de productivitatea
muncii, costuri, calitate, deceniul acesta va fi al serviciilor. Analizând serviciile, el a elaborat 20 de
teze referitoare la acest subiect:
1. Serviciul este în aşteptarea clientului (cetăţeanului). Prestarea lui cere deseori soluţii complexe,
dar important este să nu se uite că mai presus de orice este simplitatea.
2. Neplăcerile produse de un serviciu trebuie remediate cu promptitudine.
3. Tehnologiile utilizate în unele servicii sunt, în general, de un nivel şi o complexitate scăzute,
bazându-se pe simţuri (auz, percepere, pipăit etc).
4. Clientul trebuie făcut fericit, delectat, nu doar satisfăcut.
5. Serviciul trebuie să răspundă aşteptărilor clientului.
6. Caracteristicile intangibile sunt, de regulă, mai importante decât cele tangibile.
7. Serviciul depinde de persoana care îl prestează.
8. Efectuarea serviciului şi calitatea acestuia depind mai mult de respectul pe care furnizorul şi-l
acordă decât de gradul lui de instruire.
9. Serviciul depinde de o multitudine de aspecte minore (aparente) care trebuie abordate într-o
manieră de îmbunătăţire continuă.
10 Serviciul este un fapt concret, măsurat prin suma plătită.
11 Serviciul are nevoie uneori de tehnologie înaltă, precum cea informatică.
12 Serviciul se prestează într-o competiţie cu timpul.
13 Astăzi, serviciile au nevoie de o reorganizare globală care să pună accentul pe rapiditate,
sensibilitate, flexibilitate, responsabilitate, inovare şi descentralizare.
14 Din adversari, clienţii trebuie să devină aliaţi.
15 Serviciul conduce la transformarea totală a produselor, în sensul că ele trebuie să satisfacă
clienţii.
16 Serviciul implică un risc şi multe firme (instituţii) plătesc despăgubiri importante în cazul
eşecului serviciului.
17 Serviciul este o bază de susţinere a competitivităţii, chiar pentru întreprinderile industriale.
17
18 Serviciul se învaţă.
19. Serviciul este uneori scump (bani pentru energie, instruire).
20. Serviciul se răsplăteşte. Agenţii economici care oferă servicii mai bune practică tarife cu 10-
15% mai mari, şi totuşi ele sunt căutate.
2.3 Serviciile publice, componentă a sistemului terţiar
2.3.1 Definirea noţiunii de serviciu public
În limbaj curent, noţiunea de serviciu public este utilizată pentru a desemna o activitate de
interes general, prestată de un organism, adică de o persoană juridică, autorizată de o autoritate a
administraţiei publice. Există două accepţiuni în legătură cu definirea noţiunii de serviciu public:
1. Definire în sens material sau, altfel spus, ca tip de activitate de interes general pe care
administraţia înţelege să si-o asume.
2. Definire în sensul organic sau, altfel spus, organismul prin intermediul căruia se realizează o
activitate de interes general.
În doctrina occidentală s-au conturat până în prezent trei definiţii care coexistă si care au fost
preluate în legislaţia comunitară.
• Definiţia clasică, conturată la începutul secolului XX, consideră că serviciul public este acea
activitate de interes general prestată numai de o persoană publică. În această accepţiune subzistă
definiţia lui Duguit, potrivit căruia serviciul public este “activitatea pe care guvernanţii sunt obligaţi
să o presteze în interesul celor guvernaţi”. Este evident că definirea serviciului public se face după
natura juridică a organului care îl prestează si care trebuie neapărat să fie persoană publică, adică
statul, colectivitate locală sau altă instituţie publică. La această semnificaţie M. Haurion adaugă
sintagma serviciu public prin “natură” (şi nu după persoana care-l prestează) pentru a se opune
lărgirii semnificaţiei serviciului public la orice tip de activitate pe care-l desfăşoară autorităţile
statului.
• Definiţia interbelică a apărut ca o necesitate impusă de dezvoltarea economică spectaculoasă a
societăţii care solicita servicii publice variate, flexibile şi operative. Până în anul 1939, aceste
servicii erau apanajul statului şi instituţiilor sale care nu mai puteau face faţă cerinţelor sociale,
astfel încât s-a văzut nevoit să încredinţeze unele servicii publice către alte persoane private. Astfel
a apărut ideea prestării unui serviciu public prin intermediul unei firme private. Această definiţie
rămânea deficitară pentru că nu preciza în ce condiţii activitatea unei persoane private poate fi
considerată serviciu public. Această dilemă este lămurită în 1964 când Laubodere arată că: Serviciul
public este activitatea de interes general, prestată de o persoană privată având prerogativele puterii
publice sub controlul administraţiei”.
18
Aşadar, prima condiţie este “ interesul general”. Atunci când analizăm însă activitatea unei
persoane private este foarte greu să delimităm până unde merge interesul general şi de unde începe
interesul particular. Cea mai bună distincţie este aceea dintre activităţile necesare şi activităţile
profitabile: serviciile publice au ca prim obiectiv interesul public şi nu obţinerea de profit.
A doua condiţie, mijloacele puterii publice, sunt privilegii acordate persoanei private care
serveşte interesul general şi ca atare se bucură de autoritate în raport cu terţii (şi nu de egalitate).
Acest raport de autoritate permite fie monopolul asupra unei activităţi, fie emiterea de acte cu
caracter unilateral sau chiar stabilirea de taxe.
A treia condiţie se referă la “controlul administraţiei” asupra activităţii de prestări servicii
publice. Această condiţie derivă din faptul că o persoană privată poate presta un serviciu public
numai printr-o delegare dată de o persoană publică. Această delegare se poate face fie printr-un
contract fie printrun act administrativ unilateral explicit sau implicit. Delegarea este necesară pentru
a circumscrie limitele în interiorul cărora poate acţiona cel împuternicit.
• Definiţia actuală s-a conturat la sfârşitul anilor ’80 ca urmare a evoluţiei democraţiei,
recunoscându-se faptul că unele servicii publice desfăşurate de persoane private nu trebuie să se
bucure neapărat de prerogativele puterii publice. Precizarea este necesară întrucât o serie de servicii
publice de interes social cum ar fi cele de sănătate, cultură, învăţământ etc. se realizează de către
persoane private, dar fără prerogativele puterii publice. Ideea democratismului şi descentralizării a
impus în practică sistemul preluării gestiunii serviciilor publice din mâna statului şi predării lor
către persoane private, în condiţiile mai sus amintite. În jurisprudenţă s-a răspândit astfel sintagma
“servicii private de interes general” care nu corespunde însă pe deplin celor trei condiţii stabilite în
practica administraţiei publice, nici chiar în ţările dezvoltate. Cel puţin sub aspectul controlului,
serviciile publice sunt subordonate administraţiei mai mult ca oricând. În concluzie, astăzi,
identificarea unui serviciu public presupune luarea în considerare a trei elemente.
a) Elementul material: serviciul public este, în primul rând, o activitate de interes general. Această
întâietate a elementului material a apărut odată cu punerea sub semnul întrebării a criteriului
organic. Serviciul public nu mai este privit ca un organism public, ci, în special, ca o activitate care
răspunde unui obiectiv de interes general. Această activitate poate fi asigurată eventual de către o
persoană privată. Trebuie, de asemenea, menţionat că orice activitate de interes general reprezintă si
un serviciu public.
b) Elementul voluntarist, adicã intenţia puterilor publice. Nu va exista un serviciu public decât dacă
puterile publice (autorităţi naţionale sau locale) şi-au manifestat intenţia de a-şi asuma (direct sau
indirect) o activitate de interes general. Nu există, deci, servicii publice “prin natura lor”. Noţiunea
de serviciu public apare, de aceea, ca o noţiune subiectivă si evolutivă. Evoluţia are loc în sensul
lărgirii sferei de cuprindere. Astfel, odată cu dezvoltarea nevoilor în domeniul petrecerii timpului
19
liber, activităţi cum ar fi exploatarea unui teatru, a unui teleski într-o staţiune montană sau
organizarea de competiţii de către federaţiile sportive au căpătat eticheta de servicii publice. Există
anumite dificultăţi în identificarea intenţiei exacte a guvernanţilor, mai ales atunci când ei
încredinţează anumite activităţi de interes general unor persoane private, în mod expres ca fiind
servicii publice. Este necesară, atunci, prezenţa a trei indicii pentru a putea identifica serviciul
public:
- activitatea trebuie să răspundă unei misiuni de interes general;
- organizaţia privată respectivă trebuie să dispună de veritabile prerogative de putere publică;
- organizaţia privată respectivă trebuie să fie supusă unui control din partea puterilor publice.
În majoritatea cazurilor, voinţa puterilor publice este uşor de identificat: persoana publică
respectivă îşi asumă în mod direct activitatea de interes general în cauză. Dacă activitatea de interes
general este asigurată de către o persoană privată, trebuie să se ţină seama în mod special de
controlul administraţiei (de către puterea publică). Orice serviciu public depinde, deci, în mod direct
sau indirect, de voinţa unei persoane publice care decide crearea sa, modul de gestiune, regulile
fundamentale de organizare.
c) Elementul formal. Regulile aplicabile în mod normal activităţilor de servicii publice provin
din acel regim juridic căruia îi este supusă activitatea de interes general în cauză. Existenţa unui
regim juridic specific, regimul de drept administrativ, apare în mod clar atunci când serviciul public
este asigurat în mod direct de către o persoană publică. Realizarea acestei misiuni este însoţită
întotdeauna de prerogative sau de constrângeri caracteristice (proprii) dreptului public. Dacă
serviciul este asigurat de către o persoană privată, referirea la regimul de drept administrativ are
doar o valoare de criteriu de identificare a serviciului public.
2.3.2. Tipologia serviciilor publice
În literatura de specialitate se utilizează mai multe criterii de clasificare a serviciilor publice.
1. După natura serviciilor publice se disting: servicii publice administrative (SPA) şi servicii
publice industriale şi comerciale (SPIC)
Până în primii ani ai secolului XX erau recunoscute de către stat aşa-numitele servicii publice
administrative, deoarece ele erau ca obiect o activitate de natură administrativă si nu comercială. Ca
atare, activităţile umane se împărţeau în două mari categorii: activităţi administrative, pe care le
putea desfăşura numai statul / instituţiile sale, şi activităţile industriale sau comerciale, pe care le
îndeplineau persoanele private. În realitate, încă din secolul trecut autorităţile administraţiei publice
au preluat activităţi industriale şi comerciale (transportul feroviar, exploatarea liniilor de tramvai,
distribuţia de gaze şi electricitate etc.) Între nivelul de dezvoltare economico-socială si controlul
administrativ al unor sectoare de activitate s-a creat o contradicţie care, în cele din urmă, a dus la
20
soluţia concesionării serviciilor comerciale şi industriale de stat către persoane private. În doctrină
s-a considerat necesară distincţia dintre SPA şi SPIC pentru a putea şti cărui regim juridic
corespund: serviciilor administrative trebuie să li se aplice regimul juridic administrativ, iar
serviciilor cu caracter industrial şi comercial regimul juridic civil. Pentru a face însă distincţia între
SPA şi SPIC s-a recurs la o serie de criterii :
- primul criteriu este acela al “obiectului”, adică al substanţei înseşi a activităţii; dacă activitatea
este comparabilă cu aceea a întreprinderii private, se poate considera că suntem în prezenţa unui
SPIC (exemplu: activitatea de transport), iar în caz contrar suntem în prezenţa unui SPA (exemplu:
un serviciu de asistenţă socială);
- al doilea criteriu se referă la modul de finanţare a serviciului respectiv: astfel, dacă serviciul îşi
acoperă cheltuielile din taxele plătite de beneficiari, suntem în prezenţa unui SPIC; dimpotrivă, dacă
sursele de finanţare vin de la buget central/local, suntem în prezenţa unui SPA. Aşadar, un serviciu
public este SPA dacă are ca sursă de finanţare o taxă de natură fiscală sau este un SPIC dacă
încasează taxele de la usageri-beneficiari ;
- al treilea criteriu se referă la modul de organizare şi funcţionare: dacă regulile sunt derogatorii
de la dreptul civil, atunci este vorba de un SPA, în caz contrar fiind vorba de un SPIC. Sunt,
evident, servicii publice administrative cele care funcţionează pe baza regulilor de
contabilitate/finanţe publice . În doctrină s-a pus problema dacă pot exista şi alte servicii publice în
afară de SPA şi SPIC; de pildă, acele instituţii cu caracter ştiinţific, cultural sau educativ organizate
de societăţi private, dar având ca obiect un interes general (ştiinţa, cultura, educaţia).
În tratatul său, A. de Laubadere consideră că serviciile publice corporative şi/sau generate de
organisme de intervenţie economică sau ordine profesionale, constituie o a treia categorie de
servicii publice. Caracterul specific al acestui tip de servicii publice rezidă în faptul că “personalul
de conducere este recrutat dintre aceia care desfăşoară acelaşi tip de activitate ca şi cel pe care-l
generează”. Foarte important de reţinut că regimul juridic aplicabil acestor servicii publice
“corporative” este un regim mixt: pe de o parte, predomină regulile dreptului public (specifice
numai SPA) pe de altă parte, funcţionarea lor este liberă, supusă regulilor de drept civil, specifice
numai SPIC). În practică însă, instanţele consideră că acest tip de servicii publice este fie SPA
(atunci când, premisele speţei conduc la această concluzie), fie SPIC.
În literatura de specialitate se întâlneşte şi denumirea “servicii publice sociale”. Această
denumire a fost iniţial utilizată pentru a distinge serviciile publice care aveau ca obiect social unic
domeniul educaţiei: creşe, grădiniţe, tabere şcolare etc. Deşi este evident că obiectul unor asemenea
servicii are caracter social, totuşi trebuie luate în considerare şi celelalte două criterii şi anume,
modul de finanţare şi modul de funcţionare.
21
Din punctul de vedere al administraţiei publice locale trebuie precizat că există servicii cu
caracter exclusiv administrativ pe care autorităţile publice nu le pot încredinţa altor persoane
(protecţia civilă, autoritatea tutelară, starea civilă, autorizarea construcţiilor sau licenţierea
transportului), precum şi servicii care pot fi delegate altor persoane (salubritatea, iluminatul stradal,
deratizarea, ecarisajul etc.).
În sfârşit, se mai pot clasifica aceste servicii publice şi după importanţa socială în servicii
publice vitale (alimentare cu apă, canalizare, distribuţie de energie electrică, termoficare) sau
servicii publice facultative (amenajarea de parcuri de distracţii, centre de informare etc.).
2. După modul în care se realizează interesul general, deosebim :
a) servicii publice al căror scop este satisfacerea directă si individuală a cetăţenilor;
b) servicii publice care oferă avantaje particularilor în mod indirect;
c) servicii publice destinate colectivităţii în ansamblu.
3. După raporturile cu serviciile private, putem remarca:
a) servicii monopolizate;
b) servicii pe care administraţia publică le exercită în paralel cu persoane autorizate;
c) servicii publice exercitate de persoane private, autorizate sub controlul unei autorităţi a
administraţiei publice.
4. Din punct de vedere al delegării lor:
a) servicii publice cu caracter exclusiv administrativ pe care autorităţile publice nu le pot încredinţa
altor persoane (protecţia civilă, autoritatea tutelară, starea civilă);
b) servicii publice care pot fi delegate altor persoane (salubritate, ecarisaj, iluminatul stradal,
deratizare).
5. Din punct de vedere al importanţei sociale:
a) servicii publice vitale (alimentare cu apă, canalizare, termoficare);
b) servicii publice facultative (amenajare parcuri şi locuri de distracţii, centre de informare) etc.
6. În raport cu colectivităţile publice de care depind, distingem:
a) Servicii publice interne şi extrateritoriale. Într-o manieră generală, toate serviciile sunt în cadrul
geografic al statului, dar sunt unele care se prelungesc în exterior (de exemplu: afacerile externe au
o administraţie centrală si organe şi agenţi în exterior, serviciul marină-aviaţie, care se execută în
afara graniţelor). Cu toate acestea, distincţia prezintă puţin interes din punct de vedere al structurii
generale şi al regulilor de funcţionare a serviciilor;
b) Serviciile civile şi cele militare. Cele din urmă sunt supuse unei discipline foarte stricte,
organizate şi conduse după reguli care, parţial, le sunt proprii. În multe ţări ele dispun, chiar în timp
de pace, de puterea de rechiziţie a oamenilor obligaţi să petreacă un anumit timp sub drapel şi de
anumite puteri de rechiziţie a bunurilor.
22
7. După gradul de cuprindere, distingem:
a) servicii de importanţă naţională, organizate la scara întregului teritoriu;
b) servicii locale, organizate la scara colectivităţilor teritoriale judeţene, municipale, orăşeneşti sau
comunale.
8. În practica internaţională se utilizează clasificarea bunurilor şi serviciilor după natura
acestora, modul de folosire, procesul tehnologic, organizare şi finanţare, acţiune cunoscută
sub denumirea de Clasificarea Activităţilor din Economia Naţională (CAEN). Din acest punct
de vedere, serviciile publice sunt încadrate astfel:
a) ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ SI APĂRARE; ASISTENŢĂ SOCIALĂ OBLIGATORIE
- Administraţie generală ( Activităţi de administraţie generală; Administrarea activităţii
organismelor care acţionează în domeniul îngrijirii sănătăţii, învăţământului, culturii şi al altor
activităţi sociale, cu excepţia asistenţei sociale obligatorii; Administrarea şi susţinerea activităţilor
economice; Activităţi auxiliare pentru guvern; Administrarea activităţilor pentru protecţia mediului
înconjurător)
- Servicii pentru societate ( Activităţi de afaceri externe; Activităţi de apărare naţională; Activităţi
de justiţie; Activităţi de ordine publică; Activităţi de protecţie civilă)
- Activităţi de protecţie socială obligatorie ( Activităţi de protecţie socială obligatorie , exclusiv
ajutoarele pentru şomaj; Gestionarea fondului de şomaj)
b) ÎNVĂŢĂMÂNT
- Învăţământ preşcolar şi primar ( Învăţământ gimnazial; Învăţământ liceal; Învăţământ
profesional; Învăţământ postliceal )
- Învăţământ superior ( Învăţământ superior; Învăţământ postuniversitar şi de doctorat)
c) SĂNĂTATE ŞI ASISTENŢĂ SOCIALĂ
- Activităţi referitoare la activitatea umană ( Activităţi de asistenţă spitalicească si sanatorială;
Activităţi de asistenţă medicală ambulatorie; Activităţi de asistenţă stomatologică; Alte activităţi de
asistenţă medicală)
- Activităţi veterinare
- Asistenţă socială ( Activităţi de asistenţă socială cu cazare; Activităţi de asistenţă socială fără
cazare)
d) ALTE ACTIVITĂŢI DE SERVICII COLECTIVE, SOCIALE ŞI PERSONALE
- Asanarea şi îndepărtarea gunoaielor; salubritate şi activităţi similare
- Activităţi sociative diverse (Activităţi ale organizaţiilor economice şi patronale; Activităţi ale
sindicatelor salariaţilor; Alte activităţi asociative : activităţi ale organizaţiilor religioase, activităţi
ale organizaţiilor politice, alte activităţi asociative)
23
- Activităţi recreative, culturale şi sportive ( Activităţi cinematografice şi video; Activităţi de
radio şi televiziune; Activităţi de spectacole; Activităţi ale agenţilor de presă; Activităţi ale
bibliotecilor, arhivelor, muzeelor şi alte activităţi culturale; Activităţi sportive; Alte activităţi
recreative: jocuri de noroc, parcuri de recreaţii şi plaje, alte activităţi recreative; Alte activităţi de
servicii pentru persoane fizice : spălarea, curăţarea şi vopsirea textilelor şi blănurilor, coafura şi alte
activităţi de înfrumuseţare activităţi de pompe funebre şi similare, activităţi de întreţinere corporală,
alte activităţi de servicii pentru persoane fizice )
e) ACTIVITĂŢI ALE PERSONALULUI ANGAJAT ÎN GOSPODĂRII PERSONALE
f) ACTIVITĂŢI ALE ORGANIZAŢIILOR ŞI ORGANISMELOR EXTRATERITORIALE
2.3.3. Nevoia socialã – factor principal de apariţie şi diversificare a serviciilor
Sfera serviciilor capătă dimensiuni tot mai mari în viaţa social-economică a unei ţări civilizate
ca urmare a acţiunii unor factori obiectivi. Stimulentul esenţial al apariţiei şi amplificării serviciilor
îl constituie nevoia socială (dorinţă, cerinţă).
Nevoia socială poate fi definită ca fiind ansamblul dorinţelor a căror satisfacere este
considerată de membrii unei colectivităţi ca fiind indispensabilă pentru asigurarea unui nivel şi stil
de viaţă în conformitate cu nivelul de dezvoltare şi statutul grupului. Nevoile sociale sunt o creaţie a
istoriei şi a structurilor sociale. Ele variază în funcţie de nivelul de dezvoltare a societăţii, de sfera şi
structura trebuinţelor, de impulsul ştiinţei şi tehnicii etc. (De exemplu, atunci când distanţa de la şi
până la locul de muncă este mare, când se suspendă linii ale mijloacelor de transport în comun, este
adesea necesar un vehicul individual; autoturismul este, în acest caz, o nevoie socială obiectivă) .
Nevoia socială nu trebuie confundată cu cererea de produse şi servicii. Aceasta din urmă, fiind o
categorie a pieţei, are o sferă mai restrânsă cuprinzând numai o parte a nevoii sociale care este
satisfăcută prin procesul de vânzare-cumpărare.
Pentru a înţelege modul în care nevoia socială determină apariţia de servicii se impune o
clasificare a acestora după anumite criterii, între care reţinem:
Din punct de vedere al ariei de cuprindere:
1. Nevoi individuale care se manifestă ca cerinţe directe ale fiecărui membru al colectivităţii;
2. Nevoi generale care reprezintă un ansamblu de cerinţe individuale, manifestate nu direct de
fiecare membru al societăţii (colectivităţii) ci, indirect, ca cerinţe ale întregii societăţi (colectivităţi).
Nevoile individuale, la rândul lor, se împart în trei categorii:
- nevoi primare (fiziologice) care sunt indispensabile vieţii, cum ar fi: hrana, îmbrăcămintea,
încălţămintea etc.;
- nevoi secundare (spirituale) care sunt necesare pentru instruirea şi educarea speciei umane, dar nu
indispensabile pentru a supravieţui (cultură, artă, învăţământ);
24
- nevoi sociale care sunt determinate de interesul fiecărui individ şi al societăţii de a conserva
sănătatea şi de a da longevităţii şi vieţii un sens pozitiv (odihnă, recreare, ocrotirea sănătăţii etc.).
Termenul de nevoie este folosit cel mai adesea în legătură cu fiinţa umană, dar uzanţa face
ca acelaşi termen să fie utilizat, nu de puţine ori, pentru a caracteriza ansamblul mijloacelor
necesare pentru atingerea unui anumit obiectiv (misiuni). În acest sens se va vorbi de nevoi ale
aparatului de producţie. Nu se pot produce bunuri şi nu pot fi prestate servicii decât punând în
funcţiune maşini, prelucrând resurse materiale şi angajând mână de lucru în proporţie şi calităţi care
sunt definite prin consideraţii tehnice. Structura şi nivelul calitativ al bunurilor şi serviciilor trebuie
să răspundă nevoilor sociale, în caz contrar, ele rămânând simple aspiraţii. Aflându-se permanent
înaintea producţiei, a posibilităţilor societăţii de a le satisface, nevoile sociale constituie un impuls
al producţiei materiale şi spirituale. Odată apărută si devenită conştientă, nevoia socială poate fi
satisfăcută pe mai multe căi: consum de produse din gospodărie proprie, cumpărare de mărfuri,
cumpărare de servicii, servicii oferite de societate.
Nevoia socială de servicii se manifestă nu numai sub forma nevoilor individuale ci şi sub
forma nevoilor generale. Nevoile generale de consum sunt satisfăcute prin intermediul unor servicii
publice (învăţământ, sănătate, protecţia mediului etc.) care sunt subvenţionate de la bugetul de stat
sau de la bugetele colectivităţilor locale precum şi prin intermediul unor servicii private a căror
contravaloare este achitată de beneficiarii acestora. Nevoile generale ale aparatului de producţie
generează, de asemenea, apariţia unor servicii de cercetare, analize economice, de informatică, de
leasing etc. menite să contribuie la creşterea eficienţei activităţii diferiţilor agenţi economici şi, pe
această bază, la satisfacerea nevoilor individuale ale membrilor societăţii. Aprecierea nivelului de
trai al unei naţiuni nu este posibilă fără luarea în considerare a unor indicatori care exprimă direct
sau indirect consumul de servicii (asistenţa medicală, reţeaua unităţilor de cultură, artă si sport,
stocul de învăţământ, volumul serviciilor pe locuitor, potenţialul de cercetare, volumul şi
producerea cheltuielilor pentru cercetare şi învăţământ în P.I.B., etc).
În concluzie, creşterea şi diversificarea nevoilor sociale se manifestă ca o cerere de servicii.
2.3.4 Caracteristicile principale ale serviciilor publice industriale, comerciale şi
administrative
Serviciile reprezintă o activitate umană, cu un conţinut specializat, având ca rezultat efecte
utile imateriale şi intangibile, destinate satisfacerii unei nevoi sociale. Ele sunt autonomizate în
procesul adâncirii diviziunii sociale a muncii şi sunt organizate distinct într-un sector denumit
sector terţiar.
Beneficiarul serviciilor îşi apropie o utilitate care-i conferă anumite avantaje ori satisfacţii destinate
împlinirii unor nevoi personale (individuale) sau sociale. Serviciile prezintă o serie de trăsături
25
caracteristice care permit, pe de o parte, identificarea lor, iar, pe de altă parte, se pot constitui în
criterii de delimitare faţă de celelalte domenii ale activităţii economicosociale.
În teoria economică, s-au conturat următoarele trăsături caracteristice ale serviciilor:
1. Forma nematerială a serviciilor.
Cele mai multe dintre servicii nu se concretizează în bunuri materiale, ci îmbracă forma unor
activităţi sau faze ale unor procese economico-sociale. Această trăsătură, însă, nu trebuie
absolutizată. Unele servicii au o expresie materială, dar de o anumită formă specială (suport
material) şi corespunzător, o existenţă de sine stătătoare (benzi magnetice, discuri, soft-uri etc.),
însă valoarea intrinsecă a formei materiale a serviciilor de acest fel este net inferioară valorii
informaţiilor pe care le vehiculează. Imaterialitatea serviciilor face ca, în literatura de specialitate,
acestea să fie cunoscute sub denumirea de invizibile, iar comerţul cu servicii de acest gen este
cunoscut sub denumirea de comerţ invizibil.
2. Intangibilitatea serviciilor.
Exprimă faptul că ele nu pot fi percepute sau evaluate cu ajutorul simţurilor omeneşti (auz,
miros, văz, gust etc.) înainte de a fi cumpărate sau chiar consumate. De exemplu, spectatorul unui
film artistic nu ştie în momentul în care cumpără biletul în ce măsură prestaţia actorilor îl satisface,
sau o persoană solicită si achită reparaţia unui televizor fără să poată aprecia eficienţa funcţionării
acestuia după execuţia lucrării etc. Ca urmare apare neîncrederea clientului şi corespunzător o
anumită reţinere în luarea deciziei de cumpărare. În aceste condiţii, vânzarea serviciilor necesită
eforturi sporite de cunoaştere a cererii şi de stimulare a ei prin evidenţierea părţilor vizibile ale lor
exprimate prin calitatea personalului, caracteristicile echipamentelor, nivelul preţurilor, mediul
ambiant, etc. În literatura de specialitate, s-au conturat o serie de modalităţi concrete de evidenţiere
a aspectelor unui serviciu, între care reţinem:
- Ambianţa în care este prestat un serviciu constituie un prim element care ne permite să ne
formăm o imagine cu privire la serviciul respectiv.
- Comunicaţiile cu privire la serviciu, concretizate în publicitate, reclame, minifilme publicitare,
relaţii publice, pliante etc., au menirea să evidenţieze ceea ce este vizibil şi, în special, cele mai
recente îmbunătăţiri aduse acestuia.
- Preţul este folosit de consumator ca un indicator de bază al calităţii serviciilor. În acest context
stabilirea unui preţ real este foarte importantă, mai ales în cazurile în care prestarea unui serviciu
diferă sensibil de la o firmă la alta şi unde riscul de a cumpăra un serviciu de slabă calitate este
ridicat.
3. Inseparabilitatea în timp şi spaţiu a serviciilor, concretizată în faptul că producerea
(prestarea) lor are loc odată cu consumul. Serviciul nu poate exista separat de prestatorul său şi,
implicit, calitatea serviciului este inseparabilă de calitatea prestatorului. Această legătură este mai
26
puternică la unele servicii, cum sunt cele medicale, culturale, de învăţământ, financiare, etc.
Simultaneitatea producţiei şi consumului de servicii presupune totodată participarea consumatorului
la prestarea serviciului. Simultaneitatea în timp şi spaţiu este cea mai reprezentativă caracteristică a
serviciilor, ea regăsindu-se aproape în toate serviciile, indiferent că sunt prestate de om sau maşină,
că satisfac nevoi materiale sau spirituale, că sunt destinate persoanelor individuale sau
colectivităţilor. Ea este considerată trăsătura fundamentală a serviciilor şi principalul criteriu de
delimitare a acestora de celelalte activităţi din economie.
4. Variabilitatea serviciilor constă în imposibilitatea repetării acestora în mod identic de la
o prestaţie la alta deoarece ele depind de persoana care le face, de dispoziţia acesteia, de loc, de
moment, etc. Consumatorii percep această variabilitate şi încearcă să obţină cât mai multe
informaţii în legătură cu prestatorul înainte de a lua decizia finală. Din cele prezentate, rezultă că
variabilitatea influenţează sensibil asupra calităţii serviciilor şi îngreunează acţiunea de
standardizare a lor.
Uneori, în literatura de specialitate se prezintă, în loc de caracteristici, dimensiunile
serviciilor. Acestea pot fi:
1. Aspecte tangibile: structura fizică, utilajele folosite, personalul, instrumentele de comunicare
2. Fiabilitatea: capacitatea de a face serviciul promis
3. Răspunsul: voinţa de a ajuta clientul şi de a face serviciul promis
4. Competenţa: abilitatea şi cunoştinţele necesare prestării serviciului
5. Curtoazia: gentileţe, respect, consideraţie, cordialitate
6. Credibilitate: încredere, atenţie, onestitate
7. Siguranţa: pericole, riscuri, dubii
8. Accesul: uşurinţa contactului
9. Comunicarea: informarea clientului, folosirea unui limbaj accesibiI
10. Inteligenţa clientului: perceperea dorinţelor lui
2.4 Regimul juridic al serviciilor publice
2.4.1 Crearea şi desfiinţarea serviciilor publice
Până nu demult, crearea serviciilor publice a constituit monopol de stat în toate ţările,
indiferent de orânduirea socială. Însă, pe măsura extinderii democraţiei sociale, inclusiv prin
descentralizare, s-a înregistrat şi se înregistrează un transfer al acestui monopol de la nivel central la
nivel local. În prezent, statul păstrează monopolul asupra unor servicii publice considerate de
interes naţional pe care le înfiinţează si le coordonează centralizat, cum sunt: poliţia, starea civilă,
27
prevenirea şi stingerea incendiilor, etc. Este vorba, în special, de crearea acelor servicii care
afectează libertăţile fundamentale
ale cetăţenilor sau care presupun apariţia unor categorii de instituţii publice.
Mutaţiile din sfera social-economică au determinat schimbări semnificative în doctrina
administrativă, ajungându-se astfel la o soluţie viabilă: “Administraţia publică poate impune
persoanelor private care prestează activităţi de interes general să îndeplinească si obligaţii de natura
serviciului public.”
Colectivităţile locale pot înfiinţa servicii publice prin intermediul organismului deliberativ
al acestora, cu respectarea strictă a condiţiilor stabilite de legislativ:
• obligaţia de a înfiinţa servicii publice de interes local numai în limitele legii, adică, o competenţă
limitată la acele servicii publice care nu sunt statale. În România, prin Legea administraţiei publice
locale, se precizează că la nivel local, autorităţile publice “organizează servicii publice de
gospodărire comunală, transport local, reţele edilitare etc.”;
• autorităţile administraţiei locale au dreptul de a desfăşura la nivel teritorial servicii publice cu
caracter statal cu precizarea că răspunderea revine primarului în calitatea sa de reprezentant al
statului;
• înfiinţarea de servicii publice trebuie să urmeze procedura prevăzută de lege cu cele trei restricţii:
stabilirea obiectivului de activitate, organizarea şi funcţionarea în baza unui regulament emis de
administraţie, controlul modului în care îşi realizează prerogativele.
În prezent, pentru evitarea îngrădirii liberei concurenţe, s-a generalizat o excepţie susţinută
de jurisprudenţă cu privire la dreptul autorităţilor locale de a crea servicii publice industriale şi
comerciale numai în trei cazuri:
• atunci când serviciul public urmează să-şi desfăşoare activitatea pe domeniul public;
• atunci când răspunde unei obligaţii legale pe care trebuie să o îndeplinească o persoană publică;
• dacă este complementară altui serviciu public.
Suprimarea serviciilor publice se face cu respectarea principiului “actului contrar” potrivit
căruia desfiinţarea este de competenţa aceleaşi autorităţi care a aprobat înfiinţarea. Dacă serviciul
public a fost înfiinţat prin hotărâre a Consiliului local atunci, acelaşi consiliu poate dispune prin
hotărâre contrară desfiinţarea; dacă serviciul public este de interes naţional, atunci aceeaşi autoritate
publică Parlament/Guvern poate dispune prin lege/hotărâre desfiinţarea serviciului respectiv. Este
de reţinut faptul că acest drept nu este nelimitat: autorităţile administraţiei locale nu pot desfiinţa un
serviciu public dacă acesta este stipulat prin lege. Pe de altă parte, administraţia locală poate
desfiinţa un serviciu comercial, atunci când servicii similare s-au înfiinţat pe plan local şi asigură
nevoile colectivităţii respective .
28
2.4.2 Principii şi reguli de organizare şi funcţionare a serviciilor publice
Înfiinţarea serviciilor publice, indiferent de natura şi modul lor de gestiune, se face cu condiţia
respectări unor principii de organizare şi funcţionare fundamentale: principiul eficienţei, principiul
echităţii şi principiul descentralizării.
1. Principiul eficienţei serviciului public este impus de faptul că toate cheltuielile necesare se
suportă de la buget, adică din taxele şi impozitele plătite de contribuabili. În aceste condiţii,
administraţia este obligată să găsească cel mai bun raport între eforturile (costurile) făcute şi
efectele obţinute, respectiv cantitatea şi calitatea serviciilor prestate cetăţenilor. Acest principiu
trebuie avut în vedere în toate fazele şi etapele de elaborare a capitolelor de cheltuieli bugetare
necesare funcţionării serviciilor publice. Pe de altă parte, eficienţa presupune satisfacerea tot mai
completă a nevoilor cetăţeanului, ceea ce face ca, de cele mai multe ori, cheltuielile prevăzute în
buget să fie depăşite. Este însă preferabil să fie satisfăcut interesul public, chiar dacă administraţia
va face datorii, întrucât scopul de a fi al acesteia este tocmai satisfacerea tuturor condiţiilor pentru
desfăşurarea normală a vieţii publice. Cu cât serviciul public este mai bine structurat, organizat şi
condus, cu atât banul public este mai bine folosit, cu alte cuvinte, funcţionează mai eficient.
2. Principiul echităţii (egalităţii) prestărilor de servicii, este un corolar al principiului egalităţii
tuturor cetăţenilor în faţa legii şi, ca atare, toţi cetăţenii trebuie să beneficieze în aceeaşi măsură de
serviciile publice. El se aplică deopotrivă agenţilor serviciilor publice şi utilizatorilor serviciilor
publice. Agenţii serviciilor publice sunt supuşi aceloraşi reguli în ceea ce priveşte derularea carierei
lor sau accesul la posturi. Acest principiu explică, astfel, regula fundamentală a funcţiei publice,
aceea a accesului legal la posturile publice. Ea interzice orice discriminare bazată pe motive de
ordin religios, rasial, filozofic sau politic. Utilizatorii serviciilor sunt, de asemenea, supuşi, în
general, aceloraşi reguli.( De ex. este de neconceput o administraţie publică prin care unele
categorii de cetăţeni să primească mai multă apă, mai multă căldură sau apă, în detrimentul altora).
Desigur că în practică apar asemenea discrepanţe, dar acestea provin din reţelele tehnice şi
organizatorice, nu din principiile administraţiei. Jurisprudenţa admite, cu toate acestea, unele
inegalităţi de tratament în anumite situaţii, atunci când utilizatorii se găsesc în situaţii de fapt sau de
drept care permit ca ei să fie grupaţi pe categorii, pentru motive care ţin de interesul general, în
temeiul legii ( de exemplu, este logic şi se practică tarife diferenţiate pentru transportul fluvial al
localnicilor din Delta Dunării şi respectiv turişti din această zonă) . Pentru aplicarea deplină a
principiului echităţii, administraţia trebuie să recurgă sistematic la concurenţă si să asigure
transparenţa pentru furnizorii de servicii publice.
3. Principiul descentralizării serviciilor publice este prevăzut atât de Constituţia României cât şi
de Legea Administraţiei Publice Locale (art. 1) şi se concretizează prin deplasarea centrului de
greutate al serviciilor publice de la “centru” către comunităţile teritoriale. După cum se ştie, scopul
29
organizării serviciilor publice îl constituie satisfacerea unor interese generale ale comunităţii. De
aici rezultă că descentralizarea va trebui să tină cont, în primul rând, de acest scop şi, în ultimul
rând, de organizarea (împărţirea) administrativ-teritorială. Ideea contrară este falimentară, pentru că
sacrifică interesele cetăţenilor de dragul autonomiei locale. Descentralizarea serviciilor publice este
o acţiune extrem de delicată. Ea trebuie să tină cont de gradul de specializare al acestora şi de
necesitatea continuităţii lor. Astfel, oricât de mult s-ar dori descentralizarea unui serviciu public,
administraţia locală nu va putea realiza acest deziderat în lipsa specialiştilor necesari acestui
serviciu ( de ex. este de neconceput ca o comună să-şi înfiinţeze un post de radio fără electronişti
sau redactori, o şcoală fără profesori sau un spital fără medici) .
Pentru ca serviciile publice să fie prestate în condiţii de eficienţă, este necesar ca administraţia
publică să aplice anumite reguli, între care amintim: regula continuităţii; regula adaptării sau
flexibilităţii; regula cuantificării.
- Regula continuităţii este impusă de faptul că, prin natura interesului public asigurat, multe
servicii publice nu pot fi întrerupte fără riscul dereglării sau periclitării vieţii publice. Aceste
servicii vitale pentru orice comunitate trebuie să fie asigurate în mod continuu şi uneori în mod
permanent ( de exemplu, spitalele şi serviciile de pază contra incendiilor trebuie să funcţioneze non
stop, în timp ce serviciul stării civile este continuu, fără a fi însă permanent ). Continuitatea este
esenţa serviciului public, ea determinând responsabilitatea administraţiei faţă de modul în care este
respectată. De aceea, administraţia are obligaţia de a prevedea mijloacele şi modalităţile de
intervenţie, de a face stocuri de materii prime şi combustibili, de a pregăti forme alternative de
satisfacere a nevoilor cetăţenilor în cazuri excepţionale etc.
- Regula adaptării (flexibilităţii) la nevoia socială este determinată de faptul că nevoile
sociale sunt în continuă diversificare şi modificare cantitativă si calitativă, iar serviciul trebuie să
răspundă prompt şi eficient la evoluţia nevoilor colective şi exigenţele interesului general.
Adaptarea serviciului public la nevoia socială se realizează prin “Statutul de organizare şi
funcţionare” a prestatorului de servicii: regie autonomă, societate comercială, instituţie publică etc.
Este de reţinut faptul că statutul oricărui serviciu public este definit de o autoritate a administraţiei
publice şi că dezvoltarea, restrângerea, transferul sau încetarea acestuia se hotărăşte de către
administraţie. Ca atare, serviciile publice create de administraţie rămân sub autoritatea acesteia,
indiferent de modul de organizare şi funcţionare a lor.
În cazul persoanelor juridice care au în obiectul lor de activitate prestări de servicii, dar nu se
află sub autoritatea administraţiei publice, indiferent de forma în care se prestează serviciul public
(locaţie, închiriere, concesiune), administraţia trebuie să prevadă condiţii contractuale obligatorii
pentru prestator şi posibilitatea adaptabilităţii serviciului la cererea socială. În cazul acestor
contracte administrative, ne găsim în situaţia specială regulilor de drept public întrucât administraţia
30
răspunde la comanda socială, indiferent cui a delegat gestiunea serviciului public. Clauzele
obligatorii în sarcina prestatorilor de servicii nu încalcă principiul libertăţii de voinţă a părţilor
contractante, ci exprimă, în termenii dreptului public, atributul administraţiei ca reprezentantă a
cetăţenilor, calitatea de autoritate publică.
- Regula cuantificării rezultatelor serviciului public este determinată de cel puţin două motivaţii
concrete:
a) necesitatea aprecierii corecte a modului în care serviciul public satisface cerinţele sociale ale
cetăţenilor şi, implicit, evaluarea rapidă a activităţii serviciului;
b) necesitatea asigurării transparenţei faţă de cetăţeni, aceştia putând, graţie cuantificării, să
controleze modul în care se desfăşoară activitatea serviciilor publice, asigurându-se în acest fel
principiul echităţii acestora.
31
CAPITOLUL 3
PRINCIPALELE RELAŢII CARE SE STABILESC
ÎNTRE SERVICIILE PUBLICE
3.1 Consideraţii generale
În paralel cu dezvoltarea şi diversificarea serviciilor publice, se constatã o multiplicare şi o
creştere a complexităţii legăturilor de interdependenţă dintre acestea. Potrivit criteriilor de
constituire în sistem a sarcinilor publice corespunzător tipurilor de servicii cunoscute, putem
identifica următoarele tipuri de relaţii între diferitele componente ale acestui sistem:
a) Relaţii de autoritate, care pot fi: relaţii ierarhice, determinate de structura ierarhicã si
relaţii funcţionale, determinate de structura după competenţa specifică si care, de regulă, se
realizeazã în sprijinul celor dintâi.
b) Relaţii de cooperare, care pot fi formalizate (obligatorii prin acte normative) sau
neformalizate (facultative).
c) Relaţii de reprezentare, care iau naştere în special în raport cu elementele exterioare
sistemului autorităţilor administraţiei publice.
d) Relaţii de control, determinate de delegare (deci nu relaţii de control consecinţă a
subordonãrii ierarhice sau funcţionale).
e) Relaţii de prestări servicii (cu pondere în raporturile cu cetăţenii).
Referindu-ne la responsabilităţile determinate de aceste tipuri de relaţii, remarcăm şi
diferenţierea tipurilor de responsabilităţi. De exemplu, relaþiile ierarhice care au la bazã o autoritate
directă, determină o responsabilitate generală, totală; relaţiile funcţionale care au la bază o autoritate
indirectă, potrivit competenţei specifice, determinã o responsabilitate specifică, specializată.
3.2 Relaţiile dintre autoritatea de vârf a administraţiei publice şi celelalte autorităţi ale
administraţiei publice
Aceste relaţii sunt extrem de variate şi complexe. Din multitudinea de posibilităţi de grupare
identificăm:
a) Relaţiile dintre autoritatea de vârf a administraţiei publice şi ministere sau alte organe de
specialitate ale administraţiei publice centrale, determinate de raportul de subordonare dintre
guvern, ca autoritate de vârf, şi ministere sau alte organe de specialitate ale administraţiei publice
centrale, potrivit căruia guvernul, conform programului său de guvernare, acceptat de Parlament,
asigurã realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercitã conducerea generală a administraþiei
publice, iar ministerele şi organele de specialitate ale administraţiei publice centrale, fiecare în
ramura sau domeniul de activitate specific, traduc practic aceste măsuri. Această subordonare
32
orizontalã (având în vedere cã atât guvernul cât şi ministerele şi celelalte organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale acţioneazã pe acelaşi teritoriu) determină totuşi relaţii de autoritate
ierarhice care se exprimă prin competenţa guvernului de a controla activitatea ministerelor şi
celorlalte organe de specialitate ale administraþiei publice şi de a emite acte juridice obligatorii
pentru acestea.
b) Relaţiile dintre organul de vârf al administraþiei publice şi autorităţile locale ale
administraţiei publice cu competenţă generalã – consilii locale şi primari – sunt tot relaţii de
autoritate ierarhice, generate de competenţa generalã pe care o are guvernul de a conduce întreaga
administraţie publică la nivel naţional. Expresia acestui tip de relaţii este dreptul de control al
legalităţii pe care îl are Prefectul, ca reprezentant al guvernului în teritoriu, precum şi dreptul
guvernului de a emite acte juridice obligatorii pentru aceste autorităţi locale. Este de remarcat, însă,
că autoritatea guvernului asupra consiliilor locale trebuie exercitatã strict în limitele legii şi cu
respectarea autonomiei funcţionale a acestora, principiul autonomiei administrative şi al
descentralizãrii serviciilor publice fiind înscrise în Constituþie.
c) Relaţiile dintre autoritatea de vârf a administraţiei publice şi autorităţile locale de
specialitate ale administraţiei publice sunt relaţii de autoritate ierarhice, determinate de structura
unitară a subsistemului autorităţilor administraţiei publice de stat. Acest tip de relaţii rezultã din
dreptul de control general pe care îl are guvernul. În practica administrativã, relaţiile de autoritate
ierarhice, de tip general, nu se realizeazã întotdeauna direct, având în vedere că între Guvern şi
serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale de specialitate ale
administraţiei publice există o treaptă intermediară – Prefectul sau ministrul de resort. Relaţiile de
autoritate ierarhice se stabilesc doar atunci când autoritatea de vârf a administraţiei publice –
guvernul – adoptă măsuri generale pentru funcţionarea acestora (acte normative). Guvernul, în
virtutea poziţiei şi rolului său, este chemat să arbitreze şi sã soluţioneze abaterile ce de produc în
sistemul de relaţii între autorităţile administraţiei publice cu competenţă generală (consiliile
judeţene) şi ministere şi celelalte organe centrale de specialitate ale administraţiei publice, în ideea
respectãrii stricte a constituţiei şi a celorlalte acte normative, în special pentru evitarea
centralismului excesiv şi a asigurării autonomiei funcţionale a autorităţilor administraţiei publice
locale.
3.3 Relaţiile dintre ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei
publice centrale şi autorităţile locale sau teritoriale ale administraţiei publice
În aceastã categorie putem include:
a) Relaţii între ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice şi
autorităţile locale ale administraţiei publice cu competenţă generală (consiliile locale). Ele sunt
33
determinate de poziţia acestor autorităţi în sistemul general al administraţiei publice. Ele sunt situate
în subsisteme diferite, determinate de criteriul fundamental al competenţelor. Pornind de la această
observaţie, putem deduce că autorităţile administraţiei publice locale, cu competenţă generală
(consiliile locale) nu sunt subordonate ministerelor şi celorlalte organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale. Deci, nu suntem în prezenţa unor relaţii de autoritate, ci în prezenţa
unor relaţii de cooperare, în cea mai mare parte formalizate prin diverse acte normative. De
asemenea, între unele ministere sau organe de specialitate ale administraţiei publice centrale şi
autorităţile administraţiei publice locale cu competenţă generală se stabilesc relaţii de control,
determinate de delegarea de competenţe pe care o au anumite ministere şi organe ale administraţiei
publice centrale de a controla o anumită activitate, şi nu de subordonare ierarhică sau funcþională.
b) Relaţii între ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice
centrale şi serviciile publice descentralizate ale acestora. Ele sunt relaţii de autoritate de natura
funcţională, determinate de structura pe specific de activitate (funcţionalã). Aceste relaţii se
realizeazã în sprijinul relaţiilor de autoritate ierarhice care există între prefect ca reprezentant al
guvernului, abilitat sã conducă nemijlocit serviciile publice descentralizate din teritoriu, şi aceste
autorităţi. Deci, serviciile publice descentralizate, ca autorităţi ale administraţiei publice de
specialitate, sunt subordonate vertical organelor centrale de resort care au competenţă să le
suspende dispoziţiile ilegale şi să le dea indicaţii obligatorii, dar funcţioneazã sub directa conducere
a prefectului. Un alt tip de relaţii ce se stabilesc între ministere şi celelalte organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale şi serviciile publice descentralizate, ca autorităţi ale administraţiei
publice din teritoriu, sunt relaţii de control determinate de delegarea de competenţe – nu de
structura pe specific de activitate.
3.4 Relaţiile dintre autorităţile administraţiei publice locale
Relaţiile dintre consiliul local şi primari pot fi apreciate pornind de la observaţia că primarii
sunt autorităţi executive şi nu deliberative, ceea ce înseamnă că dintr-un anumit punct de vedere ar
exista o relaţie de autoritate între consiliu şi primar. În acelaşi timp, din punct de vedere al modului
de formare, ambele autorităţi sunt constituite prin votul direct al cetăţenilor, ceea ce conferă în egală
măsură legitimitate, deosebirea dintre ele nefiind de natuă juridicã (ambele autorităţi aparţin
administraţiei publice). Puteam avea în vedere, existenţa, în primul rând, a unor relaţii de cooperare
şi de control prin delegare, atât consiliul local având competenţe de control asupra primarului cât şi
acesta, la rândul său, asupra consiliului local prin competenţe pe care le are în virtutea dublului sãu
rol de autoritate locală si, în acelaşi timp, agent al statului (controlul de legalitate şi dreptul de a
sesiza prefectul).
34
3.5 Relaţiile cu instituţiile publice care exercită puterea legislativă
Analiza tipurilor de relaţii la care participă autorităţile administraţiei publice implică
precizarea unor aspecte în legătură cu raporturile dintre autorităţile administraţiei publice şi cele
care exercită puterea legislativã (Senat şi Camera Deputaţilor).
a) Guvernul, ca autoritate publică de vârf a puterii executive şi responsabilă pentru conducerea
generală a administraţiei publice, chemată să asigure realizarea politicii interne şi externe a ţãrii,
cooperează în îndeplinirea atribuþiilor sale cu organismele interesate (art. 101 (2) din Constituþie).
Potrivit principiului separării puterilor statului, reflectat în Constituţie prin mecanismul de formare
şi funcţionare a guvernului, nu se poate afirma că între autorităţile publice care exercită puterea
legislativă (senat şi camera deputaţilor) şi guvern ar exista relaţii de subordonare, de autoritate
ierarhică. Aceste relaţii sunt, în primul rând, de cooperare, aşa cum am arătat mai sus, dar şi de
control determinat de delegare expresă prin Constituţie care atribuie parlamentului competenţa de a
realiza controlul parlamentar (art. 110 din Constituþie) şi chiar, mai mult, de a retrage încrederea
acordatã guvernului prin adoptarea unei moţiuni de cenzură în condiţiile stabilite de Constituţie,
ceea ce poate duce la demiterea guvernului.
b) Ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale stabilesc
cu autorităţile publice care exercită puterea legislativã (Senat şi Camera Deputaţilor) relaţii de
cooperare sau de control prin delegare, nu numai indirect prin guvern ci şi în mod direct (art. 110
(1) din Constituþie).
c) Consiliile locale şi primarii sunt autorităţi ale administraţiei publice locale prin care –
potrivit prevederilor Constituţiei – se realizeazã autonomia locală la nivelul unităţilor administrativ
teritoriale, iar, în aceastã calitate, relaþiile dintre ele şi autorităţile publice care exercitã puterea
legislativã sunt similare cu cele ale celorlalte autorităţi ale administraţiei publice. Caracterul de
autorităţi deliberative ale consiliilor locale nu schimbă natura juridică a acestora, iar autonomia este
pur administrativă, adicã ea priveşte organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale şi
gestionarea sub propria răspundere a intereselor pe care le reprezintã .
3.6 Relaţiile cu instituţiile publice care exercită puterea judecătorească
Între instituţiile publice care exercită puterea judecătoreascã se pot stabili relaţii de
cooperare, reprezentare sau de control. Astfel, pentru realizarea activităţii de asigurare a legalităţii,
autorităţile administraţiei publice intră în relaţii de cooperare cu autorităţile judecătoreşti şi cu
ministerul public. Relaţiile de control prin delegare se creează atunci când o autoritate a
administraţiei publice, de regulă un minister sau alt organ central de specialitate al administraţiei
publice, controlează o autoritate judecãtoreascã.
35
3.7 Relaţiile cu organizaţiile nonguvernamentale
Acestea sunt relaþii de cooperare (de cele mai multe ori formalizate, adică obligatorii, potrivit
unor dispoziţii legale) sau relaţii de reprezentare. Astfel, autorităţile administraţiei publice sunt
obligate să intre în relaţii de cooperare cu fundaţii pentru realizarea unor obiective legate de
protecţia muncii, şomaj, integrare socialã etc. În alte situaţii, autorităţile administraţiei publice au
reprezentant în diferite organizaţii nonguvernamentale, sau aceştia au reprezentanţi pe lângă
autorităţile administraţiei publice. Acest sistem asigurã o legăturã permanentă între cele două
categorii de organizaţii.
3.8 Relaţiile autorităţilor administraţiei publice cu cetăţenii
Toţi cetăţenii intră, sub forme variate, în relaţii cu autorităţile administraţiei publice,
deoarece calitatea de cetăţean scoate în evidenţã competenţa autorităţilor administraţiei publice în
satisfacerea intereselor acestora. Relaţiile ce se stabilesc între autorităţile administraţiei publice şi
cetăţeni pot fi: relaţii de cooperare (colaborare), relaţii de utilizare a serviciilor publice (deci, de
prestaţii din partea administraţiei către cetăţeni) şi relaţii de autoritate (sau de subordonare a
cetăţenilor faţă de organele administraţ iei publice).
a) Relaţiile de cooperare directă (de colaborare) între autorităţile administraţiei publice
şi cetăţeni vor trebui să ocupe rolul cel mai important, atât din punct de vedere al ponderii cât şi al
valorii conţinutului lor. Aceste relaţii subliniazã, în primul rând, sprijinul pe care cetăţenii sunt
chemaţi să îl dea administraţiei publice în vederea realizării misiunii acesteia şi, pe de altă parte, ele
trebuie să reflecte existenţa unei legături absolut necesare între administraţia publicã si cetăţeni.
Relaţiile de cooperare administraţie publică – cetăţean sunt o expresie a accesului participativ al
populaţiei la soluţionarea problemelor de interes general şi pot fi grupate în douã categorii :
- Relaţii de cooperare directă, în care cetăţenii, în mod individual sau grupaţi, participă la
realizarea unui interes general, la finalizarea unei acţiuni la fel ca aparatul, ca structurile
administraţiei publice ( de exemplu, sarcinile privind gospodărirea localităţilor se realizează atât
prin structuri proprii autorităţilor administraţiei publice - sectorul de gospodărie comunală,
arhitectură sau de investiţii) cât şi prin cetăţeni, luaţi individual sau grupaţi în diverse forme de
organizare.
- Relaţiile de cooperare indirectă, care apar în cazul în care cetăţenii sprijină acţiunea autorităţilor
administraţiei publice fără să participe la respectiva activitate în mod direct ( de exemplu, oferta pe
care o fac cetăţenii de a sprijini acţiunea administraţiei prin modalităţile de care dispun - contractele
de furnizare de produse cerealiere sau animaliere, ajutorul în caz de incendiu sau inundaţii).
b) Relaţii determinate de prestarea de servicii ale administraţiei publice către cetăţeni
constituie al doilea tip de relaţii între administraţia publică si cetăţeni. Este evident că administraţia
36
publică nu se limitează prin autorităţile administraţiei publice la organizarea realizării în concret a
legii, ci ea are drept mobil organizarea unor servicii publice într-o gamã variatã si complexă de
probleme, servicii publice care să presteze activităţi cetăţenilor. Acest aspect al atribuţiilor de
servire a populaţiei este mai evident la autorităţile administraţiei publice locale, în special la
municipii, oraşe şi comune, dar şi la serviciile descentralizate ale autorităţilor administraţiei publice
centrale. Serviciile aduse cetăţenilor de administraţia publică, prin natura lor, au un grad diferit de
specializare, ceea ce determină o pregătire corespunzătoare a personalului din acest domeniu.
Din punct de vedere juridic, relaţiile dintre administraţia publică si cetăţeni pentru prestarea de
servicii pot fi de douã tipuri: relaţii ce se statornicesc în baza normelor de drept administrativ (regim
juridic administrativ) şi relaţii ce se statornicesc în baza normelor de drept civil (regim juridic
civil).
Relaţiile de tip administrativ, pe actul normativ ce stabileşte competenţele autorităţilor
administraţiei publice. În această situaţie, cetăţeanul are dreptul să se adreseze administraţiei
publice în temeiul respectivului act normativ.
Relaţiile de tip civil se statornicesc, în baza normelor de drept civil. Această situaţie se creeazã
între administraţie şi cetăţean atunci când sunt folosite servicii publice ca: poştă, telegraf, telefon,
radio-televiziune, transport rutier sau aero-naval etc., în baza unor contracte între aceste servicii şi
beneficiarii lor.
c) Relaţii de autoritate (de subordonare a cetăţenilor faţă de autorităţile administraţiei
publice).
Aceste relaţii sunt determinate în mod evident de voinţa unilaterală a autorităţilor administraţiei
publice. Ele sunt impuse cetăţenilor nefiind necesar acceptul celor care sunt chemaţi să participe în
aceste relaţii ( ca de exemplu, obligaţiile cetăţenilor pot fi: de a face verificarea periodică a
instalaţiilor
de încãlzire, de a nu face zgomot în locuinţă între anumite ore, de a plăti unele taxe, etc. ).
37
CAPITOLUL 4
SERVICIILE PUBLICE CENTRALE ŞI LOCALE DIN ROMÂNIA
4.1 SERVICIILE PUBLICE CENTRALE DE STAT
4.1.1 Consideraţii generale cu privire la serviciile publice centrale de stat
Se ştie că administraţia publică reprezintă sistemul în care se desfăşoară activitatea de
organizare a executării şi de execuţie concretă a legii. Această activitate se realizează de către
autorităţile administrative centrale sau locale, ce pot avea caracter: de dispoziţie – reglementări
elaborate şi emise pe bază de lege şi în interesul execuţiei legii şi de prestaţie – servicii publice de
interes general sau local.
Având în vedere faptul că nevoile şi cerinţele societăţii în general sau ale fiecărui cetăţean
în parte suferă modificări frecvente în timp şi spaţiu, administraţia publică trebuie să aibă un
caracter dinamic să se adapteze la aceste realităţi, fapt pentru care îşi crează şi organizează structuri
care să răspundă acestor cerinţe şi nevoi reclamate de societate. Aceste cerinţe şi nevoi pot fi:
generale – la nivelul întregii comunităţi organizate de către stat (apărare, ordine publică, educaţie,
sănătate) şi specifice – la nivelul colectivităţilor din judeţe, oraşe sau comune (alimentare cu apă,
gaze, lumină, energie termică, salubrizare).
Autorităţile administrative au menirea de a transpune în practică prevederile legii, executând-
o sau organizând executarea acesteia. În acest scop, ele dispun de resurse (financiare, materiale,
umane) şi de competenţe atribuite corespunzător sarcinilor ce revin fiecăreia. Varietatea şi
complexitatea acestor sarcini, precum şi nevoia sporită de eficientizare a activităţilor administrative
au impus structurarea sistemului administraţiei publice pe mai multe paliere cărora li s-au atribuit
nivele de competenţă şi, implicit, de decizie adecvate. Datorită mobilităţii în timp şi spaţiu a
cerinţelor şi nevoilor societăţii, colectivităţilor şi cetăţenilor, evoluţia autorităţilor administrative
este continuă, atât în organizare, cât şi în activitate.
Pe măsura modificării cerinţelor şi nevoilor, dorinţelor şi aspiraţiilor, apar noi servicii, altele dispar,
iar altele îşi modifică parametrii de funcţionare. În prezent, administraţia publică din România este
structurată pe două mari nivele: administraţia publică de stat, care poate presta servicii publice
centrale sau teritoriale şi administraţia publică locală.
Serviciile publice cu caracter de stat sunt realizate şi furnizate de administraţia centrală şi ele
au existat în ţările române încă înainte de organizarea guvernului ca organ de stat ( amintim
regulamentele organice din 1831 în Muntenia şi 1832 în Moldova care conţin atribuţiile unor înalţi
demnitari, de a transforma unele ranguri boiereşti în funcţii de miniştrii ; unirea din 1859 sub
Alexandru Ioan Cuza a dus la o nouă transformare în organizarea administraţiei prin organizarea a
opt ministere: Interne, Finanţe, Justiţie, Culte, Instrucţiune Publică, Afaceri Străine, Lucrări Publice,
38
Război şi Control; anii 1940 – 1944 au reprezentat o nouă perioadă de schimbări semnificative în
structura administraţiei publice prin suspendarea Constituţiei şi realizarea conducerii statului de
către preşedintele Consiliului de Miniştrii care avea puteri depline pentru a conduce statul, el fiind
şi cel care-i numea pe miniştrii; perioada 1944 - 1989 se caracterizează prin instaurarea treptată a
dictaturii totalitare materializată în statul comunist condus de partidul unic; perioada imediat
următoare anului 1989 s-a caracterizat printr-un proces rapid de reorganizare şi înfiinţare pe baze
noi a organismelor indispensabile noului stat democratic).
4.1.2 Categorii de instituţii prestatoare de servicii publice centrale
Instituţiile publice centrale prestatoare de servicii publice centrale sunt:
- Preşedenţia României prin administraţia prezidenţială;
- Guvernul prin aparatul de lucru al Guvernului;
- Administraţia centrală de specialitate prin intermediul ministerelor, autorităţilor subordonate
ministerelor şi autorităţilor autonome.
4.1.2.1 Preşedinţia României – Administraţia Prezidenţială
Preşedinţia României este o instituţie publică care are ca scop asigurarea exercitării de
către Preşedintele României a prerogativelor care îi sunt stabilite prin Constituţie şi prin legi. Prin
instituţia “Preşedinţia României” în sensul legii, înţelegem serviciile publice aflate la dispoziţia
Preşedintelui României, pentru îndeplinirea atribuţiilor sale. Aceste servicii publice au rolul de a
stabili relaţii de colaborare cu autorităţile publice şi de a primi sprijinul acestora în vederea
înfăptuirii prerogativelor şi exercitării competenţelor care îi revin Preşedintelui României. Aceste
competenţe se referă, în conformitate cu actele urgente şi/sau de importanţă deosebită, la
participarea la şedinţele guvernului, încheierea de tratate internaţionale ce au fost în prealabil
negociate de către Guvern.
Preşedintele României îndeplineşte următoarele roluri:
- reprezintă statul român,
- garantează independenţa naţională, unitatea şi integritatea teritorială a ţării,
- veghează la respectarea Constituţiei şi la buna funcţionare a autorităţilor publice,
- are funcţia de mediere între puterile statului, precum şi între stat şi societate.
Pentru exercitarea de către Preşedintele României a prerogativelor care îi sunt stabilite prin
Constituţia României şi alte legi, s-a organizat şi funcţionează Administraţia prezidenţială, care este
o instituţie publică cu personalitate juridică. Prin Administraţie prezidenţială se înţelege serviciile
publice aflate la dispoziþia Preşedintelui României, pentru îndeplinirea atribuţiilor sale.
39
Compartimentele şi funcţiile din structura Administratiei prezidentiale, organizarea,
funcţionarea şi atribuţiile acestora se stabilesc prin Regulamentul de organizare şi funcţionare a
Administratiei prezidentiale, care se aprobă de Preşedintele României. Numărul maxim de posturi al
Administratiei prezidentiale este de 180.
Personalul Administraţiei prezidenţiale este alcătuit din:
- persoane detaşate, la cererea Preşedintelui României, din ministere şi alte autorităţi publice;
- persoane încadrate direct pe funcţiile sau posturile pe care urmează să le îndeplinească.
Personalul poate fi încadrat numai pe baza încrederii acordate de Preşedintele României şi cu
condiţia semnării unui angajament de loialitate stabilit prin Regulamentul de organizare si
functionare. Retragerea încrederii are ca efect revocarea încadrării, precum şi încetarea detaşării,
eliberarea sau destituirea din funcţie ori desfacerea contractului de muncă, după caz.
Funcţiile de conducere specifice din cadrul Administratiei prezidentiale sunt următoarele:
- consilier prezidenţial cu rang de ministru
- consilier de stat cu rang de secretar de stat.
Numirea sau eliberarea din funcţie a consilierilor prezidenţiali se face de către Preşedintele
României.
Structura organizatorică a Administraţiei prezidenţiale se prezintă astfel:
A. Departamentul Politic este structura Administraţiei prezidenţiale menită să susţină şi să
promoveze acţiuni şi iniţiative de aplicare a Programului Preşedintelui în domeniul politicii interne,
în relaţiile constituţionale ale Preşedintelui României cu Parlamentul, Guvernul, societatea civilă,
organizaţiile profesionale şi non-guvernamentale, instituţiile culturale şi de cult religios,
organizaţiile de tineret şi studenţi.
Departamentul Politic are atribuţii în următoarele sectoare de activitate:
- Relaţia cu Parlamentul, Guvernul şi Administraţia publică locală;
- Analiză politică internă, relaţii cu partidele politice parlamentare şi neparlamentare;
- Tineret, sport şi organizaţii neguvernamentale pentru tineret.
B. Departamentul Relaţii Internaţionale este compartimentul de specialitate din cadrul
Administraţiei Prezidenţiale care susţine acţiunile Preşedintelui României în calitatea sa de
reprezentant al statului român în raporturile internaţionale, printr-o activitate de fundamentare,
analiză şi sinteză în materie de politică externă; coordonează pregătirea şi realizarea vizitelor
oficiale ale Preşedintelui României în străinătate, precum şi a primirilor acordate de Preşedintele
României invitaţilor străini.
40
C. Departamentul Strategii Economice şi Sociale asigură servicii de specialitate
Administraţiei Prezidenţiale în domeniile economic şi social. Departamentul strategii economice si
sociale este format din cinci compartimente, şi anume:
a) Strategii economice;
b) Strategii în domeniul social;
c) Dezvoltare regională şi cooperare economică internaţională;
d) Investiţii de capital străin;
e) Societatea informaţională, ştiinţă şi cercetare ştiinţifică.
D. Departamentul Comunicare Publică este format din patru compartimente:
a) Mesaje speciale şi analiză politică a conţinutului presei;
b) Biroul de Presă;
c) Administrare pagină internet şi poştă electronică;
d) Compartimentul Buletin Informativ, Documentare-Bibliotecă.
E. Departamentul Financiar şi de Logistică are următoarele atribuţii:
• asigură resursele financiare şi materiale pentru funcţionarea Administraţiei Prezidenţiale;
• urmăreste execuţia bugetului de cheltuieli aprobat anual pentru Administraţia Prezidenţială, prin
legea bugetului de stat şi întocmeşte proiectul bugetului de cheltuieli pentru anul următor celui în
execuţie;
• gestionează, administrează şi utilizează creditele bugetare puse la dispoziţia Administraţiei
Prezidenţiale prin bugetul de stat, precum şi a valorilor materiale existente în patrimoniul acesteia
cu exercitarea permanentă a controlului financiar preventiv propriu, precum şi cel al Ministerului
Finanţelor Publice asupra tuturor operaţiunilor financiare şi de gestiune.
• coordonează, la nivelul Administraţiei Prezidenţiale, întreaga activitate financiar-contabilă şi de
gestiune având obligaţia să stabilească normele de conduită în domeniu: baremuri de cheltuieli,
normele de consum referitoare la achiziţie, carburanţi, energie termică şi electrică etc.
F. Departamentul Securităţii Naţionale îşi desfăşoară activitatea în cadrul a şase
compartimente:
- Informare şi analiză;
- Legislaţie militară;
- Situaţii de criză care impun măsuri deosebite;
- Integrarea euro-atlantică;
- Politica militară;
41
- Apărare, siguranţă naţională şi ordine publică.
G. Departamentul Constituţional Legislativ are atribuţii în urmatoarele domenii de
activitate:
- Promulgarea legilor;
- Revizuirea Constituţiei din iniţiativa Preşedintelui României;
- Informarea Preşedintelui României asupra desfăşurării procedurii legislative parlamentare;
- Cererile de graţiere;
- Numirea şi revocarea sau eliberarea din funcţii publice;
- Dizolvarea Parlamentului;
- Măsuri în domeniul apărării sau cu caracter excepţional;
- Încheierea tratatelor internaţionale şi trimiterea lor spre ratificare;
- Întocmirea altor acte prezidenţiale;
- Referendum.
H. Cancelaria Ordinelor are ca atribuţii principale:
- Evidenţa documentelor;
- Analiza documentelor;
- Transmiterea documentelor;
- Arhivarea documentelor.
I. Compartimentul Protocol. Atribuţiile Compartimentului Protocol cuprind toate aspectele
privind organizarea acţiunilor care se desfăşoară cu participarea directă sau în numele
Preşedintelui României.
Respectarea normelor interne şi internaţionale unanim acceptate în domeniu, pentru
transpunerea în practică a programului Preşedintelui României, impune următoarele direcţii de
acţiune:
a) Primiri la Preşedintele României, organizarea vizitelor şefilor de state în ţara noastră.
b) Organizarea deplasărilor în ţară şi în străinătate.
c) Organizarea acţiunilor cu ceremonial.
d) Activitate de secretariat.
J. Compartiment Personal – Organizare are ca principale atribuţii:
a) Organizarea
42
• Coordonarea acţiunii de elaborare a Regulamentului de organizare şi funcţionare a Administraţiei
Prezidenţiale, a Regulamentului de ordine interioară şi a normelor interne de personal.
• Întocmirea statului de funcţii, în conformitate cu organigrama aprobată de Preşedintele
României.
b) Evidenţă de personal
Administraţia prezidenţială stabileşte relaţii de colaborare cu autorităţile publice şi primeşte
sprijinul acestora în vederea înfăptuirii prerogativelor şi exercitării competenţelor ce revin
Preşedintelui României.
4.1.2.2 Guvernul României
Guvernul României Guvernul este autoritatea publică a puterii executive, care functionează în
baza votului de încredere acordat de Parlament si care asigură realizarea politicii interne si
externe a tării si exercită conducerea generală a administratiei publice.
Guvernul are rolul de a asigura funcţionarea echilibrată şi dezvoltarea sistemului naţional
economic şi social, precum şi racordarea acestuia la sistemul economic mondial în condiţiile
promovării intereselor naţionale.
El este alcătuit din prim-ministru, miniştrii şi alţi membrii ce funcţionează în baza
Constituţiei, şi exercită atât funcţii cu caracter administrativ, cât şi funcţii cu caracter politic, dar
nu putem stabili o distincţie clară între acestea. Deosebit de important este însă faptul că, potrivit
articolului 101, alineatul 1 din Constituţia României, Guvernul “exercită conducerea generală a
administraţiei publice”. Pentru realizarea rolului şi atribuţiilor ce revin din această funcţie este
organizat un aparat tehnic, de specialitate, subordonat direct primului-ministru, precum şi organe de
specialitate, altele decât ministerele, subordonat nemijlocit Guvernului şi ai căror conducători nu
sunt membrii ai Guvernului. În conformitate cu Constituţia, art. 101, alineatul 3, Guvernul
României, se compune din prim-ministru, miniştrii şi alţi membri stabiliţi prin lege organică.
Structura organizatorică a Guvernului este formată din:
• aparatul de lucru al primului-ministru,
• Secretariatul General al Guvernului,
• departamente şi alte asemenea structuri cu atribuţii specifice.
De asemenea, în directa coordonare a primului-ministru se află Administraţia Naţională a
Rezervelor de Stat.
Aparatul de lucru al primului-ministru este o structură organizatorică fără personalitate
juridică, alcătuită din:
43
• corpul de consilieri ai primului-ministru;
• corpul de control al primului-ministru;
• aparatul tehnic al corpului de consilieri;
• cabinetul primului-ministru;
• cancelaria primului-ministru;
• compartimentul cu probleme speciale;
• compartimentul documente secrete;
• compartimentul care asigurã protocolul primului-ministru.
Activitatea corpului de consilieri si a aparatului tehnic al acestuia este coordonatã de unul
dintre consilieri, desemnat prin decizie a primului-ministru.
Secretariatul General al Guvernului are următoarele atribuţii principale:
a) asigura armonizarea proiectelor de acte normative înaintate de ministere;
b) urmăreste modul de realizare a Programului de guvernare;
c) asigura, în domeniul său de activitate, buna derulare a relaţiilor cu Parlamentul şi cu ministerele;
d) organizează şi pregăteste şedinţele Guvernului;
e) asigură respectarea procedurilor privind pregătirea, elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor
de acte normative care se înaintează Guvernului, precum şi a procedurilor de supunere spre
adoptare a acestora, potrivit reglementărilor în vigoare;
f) asigură reprezentarea Guvernului în faţa instanţelor judecătoreşti, împreună cu ministerele care au
obligaţia de a pune în executare hotărârile Guvernului împotriva cărora s-au formulat acţiuni în
justiţie;
g) urmăreste îndeplinirea de către organele de specialitate ale administraţiei publice centrale a
măsurilor şi a sarcinilor stabilite în cadrul şedinţelor Guvernului;
h) elaboreaza proiectul bugetului anual pentru aparatul de lucru al Guvernului;
i) elaboreaza şi urmăreşte realizarea planului de investiţii, în domeniul său de activitate;
j) execută operaţiuni financiare privind fondurile aprobate în bugetul acestuia, destinate realizării
acţiunilor iniţiate de structurile din aparatul de lucru al Guvernului;
k) organizeaza şi desfăşoara acţiuni de relaţii externe şi de protocol la nivelul Guvernului, în
colaborare cu Ministerul Afacerilor Externe;
l) coordoneaza activităţile unităţilor care funcţionează sub autoritatea sa;
m) elaboreaza sau avizeaza, după caz, proiectele de acte normative în domeniul său de activitate.
În exercitarea atribuţiilor sale Secretariatul General al Guvernului colaborează cu ministerele
şi cu celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, cu autorităţile administraţiei
publice locale, cu alte instituţii şi autorităţi publice, precum şi cu persoanele fizice şi juridice.
44
Secretariatul General al Guvernului este condus de secretarul general al Guvernului care are
rang de ministru ajutat de unul sau de mai mulţi secretari generali adjuncti, care pot avea rang de
secretari de stat numiţi prin decizia primului-ministru. Acesta reprezintă Secretariatul General al
Guvernului în relaţiile cu ministerele şi cu celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice
centrale, cu autorităţile administraţiei publice locale, cu alte instituţii şi autorităţi publice, precum şi
cu persoanele fizice şi juridice. El are calitatea de ordonator principal de credite pentru aparatul de
lucru al Guvernului si in exercitarea atribuţiilor care îi revin poate emite ordine şi instrucţiuni. În
structura Secretariatului General al Guvernului funcţionează direcţii generale, direcţii, servicii,
sectoare şi birouri.
Secretariatul General al Guvernului coordonează în mod direct activitatea unor:
• organe de specialitate ale administraţiei publice centrale;
• regii autonome. Faţă de aceste regii Secretariatul îndeplineşte atribuţiile prevăzute de lege pentru
ministrul de resort.
Departamentul este o structură organizatorică în aparatul de lucru al Guvernului,
subordonat primului-ministru, fără personalitate juridică şi unităţi în subordine, care are rol de
coordonare şi sinteză în domenii de interes general, în conformitate cu atribuţiile Guvernului.
Departamentul este condus de un demnitar care nu are calitatea de ordonator de credite. În
exercitarea atribuţiilor care îi revin acesta poate emite ordine cu caracter individual.
Cele trei departamente ale aparatului de lucru al Guvernului sunt:
1. Departamentul pentru Relaţia cu Investitorii Străini (se află în subordinea directă a primului-
ministru);
2. Departamentul pentru Analiză Instituţională şi Socială;
3. Departamentul de Control şi Anticorupţie al Guvernului are competenţa să constate orice
încălcare a prevederilor actelor normative în vigoare, în cadrul aparatului de lucru al Guvernului, în
ministere, la alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale din subordinea
Guvernului, a ministerelor sau în coordonarea ori sub autoritatea acestora, precum şi la autorităţi
administrative autonome.
Numărul maxim de posturi în aparatul de lucru al Guvernului este de 187, exclusiv
demnitarii şi
posturile aferente cabinetului primului-ministru şi cabinetului ministrului pentru coordonarea
Secretariatului General al Guvernului şi se stabileşte prin decizie a primului -ministru.
4.1.2.3 Administraţia centrală de specialitate
A. Ministerele
45
Ministerele reprezintă o altă componentă a administraţiei publice centrale, fiind instituţii de
specialitate ale acesteia, care sunt înfiinţate, organizate şi conduse potrivit legii şi care se
subordonează Guvernului.
Miniştrii răspund pentru întreaga activitate a ministerului pe care îl conduc în faţa
Guvernului, iar ca membrii ai Guvernului în faţa Parlamentului. Altfel spus, fiecare funcţie de
ministru implică o dublă responsabilitate: răspunderea în faţa puterii legislative datorită investirii în
funcţie de către Parlament şi răspundere în faţa Guvernului datorită rolului pe care-l are Guvernul
în exercitarea administraţiei publice pe întreg teritoriul ţării, în toate domeniile şi sectoarele de
activitate.
Ministerele conduc din punct de vedere administrativ, serviciile publice cuprinse în sfera de
competenţă, asigurând: legătura dintre politic şi administrativ; organizarea şi funcţionarea
serviciilor publice ale ministerului; gestiunea financiară a fondurilor publice prin buget.
Miniştrii iau, deci, decizii operative în problemele din ramura de activitate pe care o
reprezintă, propun adoptarea de măsuri ce intră în atribuţia Guvernului, reprezintă ministerele în
raporturile cu Guvernul, cu celelalte ministere şi autorităţi de stat din ţara noastră sau din alte ţări,
dispun de fonduri băneşti şi mijloace materiale încredinţate ministerului în condiţiile legii ; sunt
ajutaţi în munca lor de secretari şi subsecretari de stat şi au ca organ consultativ colegiul
ministerului.
Datorită faptului că fiecare minister are atribuţii specifice date de propriul domeniu de
activitate şi structura organizatorică este diferită de la un minister la altul. Această structură este
prevăzută în actele de înfiinţare, organizare şi funcţionare. Există elemente comune ce se regăsesc
în structura organizatorică a fiecărui minister şi anume:
- departamente,
- direcţii generale,
- direcţii,
- servicii,
- birouri.
Aceste subdiviziuni pot fi împărţite la rândul lor în două categorii: subdiviziuni de
specialitate şi subdiviziuni funcţionale. În fapt, diferenţele de structură dintre un minister şi altul
constau în numărul de elemente componente şi în caracteristicile subdiviziunilor de specialitate.
Subdiviziunile funcţionale se întâlnesc în cadrul fiecărui minister, activitatea lor fiind în legătură cu
toate sectoarele ministerului respectiv, în această categorie intrând subdiviziuni ca: secretariat,
personal, financiar, contabilitate.
Personalul ministerelor se compune din următoarele categorii:
- personal de conducere,
46
- personal de conducere de specialitate,
- personal de execuţie administrativă,
- personal de deservire.
Ministerele au atribuţii comune ce derivă din locul şi rolul pe care acestea îl au în sistemul
autorităţilor administraţiei publice centrale, ca autorităţi subordonate nemijlocit Guvernului, care
asigură realizarea programului său de guvernare. Aceste atribuţii comune pot fi grupate în mai
multe categorii:
- atribuţii care privesc organizarea executării legilor, hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului,
- atribuţii care privesc activitatea economică şi socială,
- atribuţii privind realizarea politicii externe,
- atribuţii privind propria lor organizare şi funcţionare.
Aşa cum s-a precizat, ministerele, în calitatea lor, de organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale, participă în domenii distincte la realizarea programului propus de
Guvern. Această participare pe domenii distincte, poate determina realizarea unei clasificări a
ministerelor în trei
mari categorii, în funcţie de specificul activităţii lor:
- ministere cu activitate economică;
- ministere cu activitate socio-culturală şi ştiinţifică;
- ministere cu activitate politico-adinistrativă.
B. Alte autorităţi de specialitate ale administraţiei centrale
Celelalte autorităţi centrale ale administraţiei publice se împart în două categorii:
1. - Autorităţi subordonate Guvernului (Oficiul Naţional de Cadastru, Geodezie şi Cartografie;
Inspectoratul Naţional pentru Evidenţa Persoanelor; Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici;
Direcţia Generală pentru Paşapoarte; Institutul Naţional de Administraţie; Academia Diplomatică;
Oficiul Concurenţei; Direcţa Generală a Vămilor; Direcţia Generală a Finanţelor Publice şi
Controlul Financiar de Stat; Garda Financiară; Agenţia Naţională pentru Resurse Minerale;
Oficiului de Stat pentru Invenţii şi Mărci ; S.N. a Petrolului PETROM SA; Comisia Naţională
pentru Controlul Activităţilor Nucleare; Administratia Rezervaţiei Biosferei „Delta Dunarii”; Regia
Naţională a Pădurilor; Oficiul de Cadastru Agricol ; Centrul Naţional al
Cinematografiei ;Autoritatea Rutieră Română; Autoritatea Feroviară Română; Societatea Naţională
a Căilor Ferate Române – SNCFR – SA; SC de transport cu Metrolul Bucureşti «Metrorex» SA ;
RA «Administraţia Naţională a Drumurilor din România» ; Agenţia Naţională pentru Locuinţe –
ANL; Direcţia Generală de Muncă şi Solidaritate Socială; Oficiul Muncii; Inspecţia Muncii;
Institutul Naţional de Cercetare – Dezvoltare în Informatică; Institutul Naţional de Studii şi
47
Cercetări pentru Comunicaţii; Compania Naţională „Poşta Română” SA; Societatea Naţională de
Radiocomunicaţii; SN de Telecomunicaţii ROMTELECOM );
2. - Autorităţile administrative autonome nu se subordonează Guvernului, ministerelor sau
altor organe centrale. Ele se grupează în două categorii:
a) Nominalizate în dispoziţiile constituţionale ( Consiliul Suprem de Apărare a Ţării; Serviciul
Român de Informaţii; Curtea de Conturi; Avocatul Poporului; Consiliul Legislativ; Curtea
Constituţională; Serviciile Publice de Radio şi Televiziune )
b) Nenominalizate prin Constituţie, care se înfiinţează prin lege organică ( Consiliul Naţional al
Cinematografiei, Consiliul Naţional al Audiovizualului, Banca Naţională).
Prin natura lor juridică şi a activităţilor specifice pe care le realizează, sunt autorităţi
administrative şi se află în raporturi juridice cu puterea legislativă – Parlamentul – şi cu cea
executivă – Guvernul.
4.2 SERVICIILE PUBLICE DIN ADMINISTRAŢIA LOCALĂ
Potrivit reglementărilor legale autorităţile administraţiei publice locale sunt:
- Consiliul local – autoritate deliberativă autonomă (care adoptă hotărâri), care funcţionează în
comună, oraş sau municipiu şi are rolul de a soluţiona problemele de interes local, dispunând de
autonomie în ceea ce priveşte rezolvarea treburilor publice ale comunităţii;
- Primarul – autoritatea executivă autonomă la nivelul comunei, oraşului sau municipiului, care
are rolul de a acţiona în vederea satisfacerii cerinţelor şi nevoilor membrilor comunităţii de către
care a fost ales şi, în plus, acţionează ca reprezentant al statului în unitatea administrativteritorială
respectivă. Comunele, oraşele şi municipiile au câte un primar şi un viceprimar, municipiile
reşedinţă de judeţ şi sectoarele municipiului Bucureşti au câte un primar şi un viceprimar, iar
municipiul Bucureşti are un primar şi doi viceprimari. Primarul participă în mod obligatoriu la
şedinţele consiliului local.
- Consiliul judeţean – autoritate a administraţiei publice judeţene, are rolul de a coordona
activitatea consiliilor comunale şi orăşeneşti şi este condus de un preşedinte;
- Comisia judeţeană consultativă - se organizează în fiecare judeţ şi în municipiul Bucureşti şi
este formată din:
• prefect şi preşedintele consiliului judeţean;
• subprefect şi vicepreşedinţii consiliului judeţean;
• secretarul general al prefecturii şi secretarul general al judeţului;
48
• primarul municipiului reşedinţă de judeţ, respectiv primarul general, viceprimarii şi secretarul
general al municipiului Bucureşti;
• primarii oraşelor şi comunelor din judeţ, respectiv primarii sectoarelor municipiului Bucureşti;
• şefii serviciilor publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale organizate
la nivelul judeţului sau al municipiului Bucureşti;
• şefii compartimentelor din aparatul propriu de specialitate al consiliului judeţean, respectiv al
Consiliului General al Municipiului Bucureşti;
• conducătorii regiilor autonome de interes judeţean, ai sucursalelor regiilor autonome de interes
naţional şi ai societăţilor naţionale din judeţul respectiv sau din municipiul Bucureşti, precum şi
conducătorii altor structuri organizate în judeţ sau în municipiul Bucureşti.
Comisia judeţeană consultativă face legătura între administraţia locală numită (de către
puterea centrală) şi cea autonomă (aleasă de către colectivităţile locale). Comisia consultativă
dezbate şi îşi însuşeşte prin consens programul anual orientativ de dezvoltare economică şi socială
al judeţului, respectiv al municipiului Bucureşti, pe baza Programului de guvernare acceptat de
Parlament. Acest program se comunică serviciilor publice descentralizate ale ministerelor şi ale
celorlalte organe centrale, filialelor din judeţ ale regiilor autonome sau ale societăţilor naţionale,
regiilor autonome de interes local şi societăţilor comerciale şi serviciilor publice de interes local
interesate, precum şi autorităţilor administraţiei publice locale şi judeţene.
În cadrul reuniunilor comisiei consultative pot fi convenite şi alte acţiuni ce urmează să fie
întreprinse de prefect şi de serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi ale altor autorităţi ale
administraţiei publice centrale de specialitate organizate în judeţ, pe de o parte, şi de consiliul
judeţean şi serviciile publice de sub autoritatea acestuia, pe de altă parte, în scopul armonizării
măsurilor prevăzute în Programul de guvernare cu activităţile desfăşurate de autorităţile
administraţiei publice locale şi judeţene, în conformitate cu atribuţiile şi cu responsabilităţile ce le
revin.
- Pentru dezbaterea şi elaborarea unor soluţii operative, precum şi pentru informarea reciprocă cu
privire la principalele acţiuni ce urmează să se desfăşoare pe teritoriul judeţului se constituie în
fiecare judeţ un comitet operativ-consultativ, format din:
• prefect şi preşedintele consiliului judeţean,
• subprefect şi vicepreşedinţii consiliului judeţean,
• secretarul general al prefecturii,
• secretarul general al judeţului
• primarul municipiului reşedinţă de judeţ.
În municipiul Bucureşti comitetul operativ-consultativ este format din:
• prefect şi primarul general al Capitalei,
49
• subprefecţii şi viceprimarii municipiului Bucureşti,
• secretarul general al prefecturii şi secretarul general al municipiului Bucureşti,
• primarii sectoarelor municipiului Bucureşti.
În cadrul comitetului operativ-consultativ se poate stabili iniţierea, de comun acord, a unor
proiecte de hotărâre a Guvernului sau, potrivit competenţelor decizionale specifice fiecărei instituţii
şi autorităţi, emiterea de ordine ale prefectului, dispoziţii ale preşedintelui consiliului judeţean ori
iniţierea de hotărâri ale consiliului judeţean, care să concretizeze măsurile stabilite de comun acord.
4.2.1. Principii de organizare şi funcţionare ale administraţiei publice locale
Principiile pe care se întemeiază administraţia publică din unităţile administrativ – teritoriale
din România sunt:
1. Principiul autonomiei locale. Prin autonomie locală se înţelege dreptul şi capacitatea efectivă a
autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în numele şi în interesul
colectivităţilor locale pe care le reprezintã, treburile publice.Acest drept se exercită de către
consiliile locale şi primari, precum şi de către consiliile judeţene acestea fiind autorităţi ale
administraţiei publice locale. Precizăm că autonomia locală este administrativă şi financiară şi ea se
exercită pe baza şi în limitele prevăzute de către lege. Ea priveşte organizarea, funcţionarea,
competenţele, atribuţiile, precum şi gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparţin comunei,
oraşului sau judeţului. Autonomia locală este determinată de o serie de factori cum sunt: tradiţia
istorică, cadrul geografic, resursele economice, gradul de pregătire civică sau politică, nivelul atins
de reglementările naţionale şi internaţionale.
2. Principiul descentralizării serviciilor publice. Este un principiu esenţial al autonomiei locale şi
constă în organizarea, funcţionarea, controlul şi desfiinţarea serviciilor publice de către autorităţile
administraţiei locale.Acest principiu prezintă două forme:
a) descentralizarea teritorială (presupune existenţa unor autorităţi locale alese care deţin
competenţă materială generală şi a unor interese comune ale locuitorilor dintr-o zonă geografică,
interese care determină probleme locale din diferite domenii de activitate);
b) descentralizarea tehnică ( presupune prestarea unor servicii publice din masa serviciilor
centralizate de către persoane morale de drept public numite stabilimente publice locale şi
corespunde unei repartizări echilibrate a funcţiilor între diferite ramuri industriale) .
3. Principiul eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale. Consiliile locale şi judeţene,
precum şi primarii şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti se aleg prin vot universal, egal,
50
direct, secret şi liber exprimat. Viceprimarii, preşedintele şi vicepreşedinţii consiliului judeţean se
aleg prin vot indirect.
Pentru a fi ales consilier sau primar, candidatul trebuie să respecte anumite condiţii de
eligibilitate:
• calitatea de alegator – cetăţenii români care au împlinit vârsta de 18 ani (inclusiv cei care
împlinesc această vârstă în ziua alegerilor);
• dreptul de a fi ales ;
• domiciliul în ţară, pe teritoriul unităţii administrativ – teritoriale pentru care candidează.
4. Principiul legalităţii. Potrivit acestui principiu toate subiectele de drept – persoane fizice,
juridice, autorităţi ale administraţiei publice locale – trebuie să se supună legalităţii şi să se
conformeze acesteia. Acest principiu are în vedere toate aspectele organizatorice şi funcţionale prin
care se înfăptuieşte administraţia publică în unităţile administrativ – teritoriale şi anume: alegerea,
constituirea, componenţa, organizarea, funcţionarea şi activităţile acestor autorităţi şi presupune ca
toate aceste elemente să fie în conformitate, în primul rând cu prevederile constituţionale, cu legile,
dar şi cu celelalte acte normative bazate pe lege.
5. Principiul consultării cetăţenilor în soluţionarea problemelor locale de interes deosebit.
Problemele care sunt discutate întotdeauna în şedinţă publică şi în legătură cu care primarul
poate propune consultarea cetăţenilor prin referendum sunt:
• bugetul local;
• administrarea domeniului public şi privat al comunei sau al oraşului;
• participarea la programe de dezvoltare judeţeană, regională, zonală sau de cooperare
transfrontalieră;
• organizarea şi dezvoltarea urbanistică a localităţilor şi amenajarea teritoriului;
• asocierea sau cooperarea cu alte autorităţi publice, organizaţii neguvernamentale, persoane
juridice române sau străine.
4.2.2. Categorii de servicii publice locale
Pentru funcţionarea normală a oricărei comunităţi, sunt necesare o serie de activităţi
specifice de interes general, cum ar fi alimentarea cu apă, transportul de energie termică,
distribuirea gazelor, canalizare, salubritate etc. Aceste activităţi care satisfac interese generale
trebuie asigurate de către autorităţile publice locale în virtutea faptului că ele răspund faţă de
cetăţenii care le-au desemnat pentru a le reprezenta interesele. Prin urmare, serviciul public este
51
mijlocul administraţiei prin care se prestează cetăţenilor servicii de interes general, în regim de
putere politică. Înfiinţarea serviciilor publice este atributul exclusiv al autorităţilor deliberative,
respectiv al consiliilor locale, iar organizarea şi funcţionarea lor constituie atributul autorităţilor
executive, adică al prefecţilor şi primarilor.
În categoria serviciilor publice locale se includ:
- servicii publice cu caracter statal;
- serviciile comunitare (înfiinţate la nivel local, dar şi judeţean);
- servicii publice de gospodărie comunală;
- alte servicii publice locale (care nu fac parte din categoria serviciilor de gospodărie comunală);
- servicii publice comerciale;
- serviciul public pentru activităţi culturale.
4.2.2.1. Serviciile publice cu caracter statal
Serviciile publice cu caracter statal sunt:
A.- serviciul de pază, asigurat de corpul gardienilor publici;
B.- serviciul public de protecţie civilă;
C.- serviciul de autorizare a construcţiilor.
A. Serviciul de pază asigurat de corpul gardienilor publici
Corpul gardienilor publici are ca sarcină creşterea eficienţei pazei bunurilor şi a activităţilor de
apărare a ordinii şi liniştii publice, a vieţii şi integrităţii persoanelor. Înfiinţarea, organizarea şi
controlul corpurilor de gardieni publici revine autorităţii administraţiei publice locale. Corpul
gardienilor publici îşi desfăşoară activitatea ca un serviciu public comercial, pe bază de contracte
încheiate cu administraţia locală, cu agenţii economici publici sau privaţi, cu instituţiile publice,
precum şi cu alte persoane fizice sau juridice.
Serviciul public de pază prin intermediul gardienilor realizează mai multe atribuţii:
- încheierea contractelor cu beneficiarii serviciilor de pază oferite de gardienii publici;
- încadrarea cu personalul necesar, instruirea lui şi echiparea corespunzătoare;
- participarea la apărarea ordinii şi liniştii publice;
- prevenirea şi combaterea infracţiunilor şi a altor fapte ilicite etc.
B. Serviciul public de protecţiie civilă
Serviciul public de protecţie civilă este parte componentă a apărării naţionale şi cuprinde
ansamblul măsurilor adoptate şi activităţilor desfăşurate în scopul asigurării protecţiei populaţiei,
52
bunurilor materiale, a valorilor culturale şi a factorilor de mediu în caz de război sau dezastre.
Principalele atribuţii ale acestui serviciu public constau în:
- prevenirea populaţiei asupra atacurilor inamice din aer sau asupra dezastrelor şi protejarea ei
împotriva efectelor acestora;
- asigurarea protecţiei bunurilor materiale şi a valorilor culturale;
- participarea cu forţe şi mijloace specifice la pregătirea economiei naţionale şi a teritoriului pentru
apărare.
C. Serviciul de autorizare a construcţiilor
Executarea construcţiilor, indiferent de destinaţia lor, se poate face numai pe baza actului
administrativ de autoritate emis în concordanţă cu normele legale referitoare la proiectarea,
amplasarea,
executarea şi funcţionarea construcţiilor.
Autorizaţia de construire este actul de autoritate al administraţiei publice locale prin care se
asigură respectarea normelor legale în domeniul construcţiilor. Această autorizaţie se eliberează de
către administraţia publică pe baza certificatului de urbanism, a titlului de proprietate şi a
proiectului prezentat şi dă dreptul persoanelor fizice sau juridice să execute construcţii în termenul
stipulat. Terenurile ce aparţin domeniului privat al statului sau unităţilor administrativ-teritoriale
destinate executării construcţiilor pot fi concesionate prin licitaţie publică în condiţiile încadrării în
planurile de urbanism. Contravenţiile în domeniul construcţiilor se constată de către personalul de
control al prefecturilor şi primăriilor pentru faptele săvârşite în raza lor administrativ-teritorială. O
dată cu aplicarea sancţiunilor contravenţionale se dispune încetarea executării construcţiei sau
desfiinţarea ei.
4.2.2.2 Serviciile comunitare înfiinţate la nivel local şi judeţean
Potrivit reglementărilor înscrise, serviciile comunitare care pot fi constituite la nivel local şi
judeţean sunt:
- serviciile privind evidenţa populaţiei;
- serviciile privind evidenţa paşapoartelor;
- serviciile pentru situaţii de urgenţă ;
- serviciile comunitare pentru cadastru şi agricultură.
A. Serviciile comunitare privind evidenţa populaţiei
53
Serviciile publice comunitare de evidenţă a persoanelor sunt organizate la nivelul consiliilor
locale ale comunelor, oraşelor şi municipiilor, precum şi la nivelul consiliilor judeţene, respectiv al
municipiului Bucureşti.
Serviciile publice comunitare asigură întocmirea, păstrarea, evidenţa şi eliberarea, în sistem
de ghişeu unic, a actelor de stare civilă, cărţilor de identitate, cărţilor de alegător, listelor
electorale permanente, permiselor de conducere şi certificatelor de înmatriculare a
autovehiculelor, precum şi eliberarea paşapoartelor simple.
Coordonarea şi controlul metodologic al serviciilor publice comunitare se asigură în mod
unitar de Inspectoratul Naţional pentru Evidenţa Persoanelor.
A 1. Serviciile publice comunitare locale de evidenţă a persoanelor
Se înfiinţează, în subordinea consiliilor locale ale comunelor, oraşelor şi municipiilor, prin
reorganizarea compartimentelor de stare civilă din aparatul propriu al consiliilor locale şi a
formaţiunilor locale de evidenţă a populaţiei din structura Ministerului de Interne. Servicii publice
comunitare locale se înfiinţează şi în sectoarele municipiului Bucureşti prin reorganizarea
compartimentelor de stare civilă din aparatul propriu al consiliilor locale ale sectoarelor
municipiului Bucureşti, precum şi a activităţii de evidenţă a populaţiei din structura Serviciului de
evidenţă informatizată a persoanei al municipiului Bucureşti din structura Ministerului de Interne.
Serviciile publice comunitare locale de evidenţă a persoanelor au următoarele atribuţii
principale:
a) eliberează, în sistem de ghişeu unic, certificatele de stare civilă, cărţile de identitate, cărţile de
alegător, paşapoartele simple, permisele de conducere şi certificatele de înmatriculare a
autovehiculelor;
b) înregistrează actele şi faptele de stare civilă, precum şi menţiunile şi modificările intervenite în
statutul civil, în domiciliul şi reşedinţa persoanei, în condiţiile legii;
c) întocmesc şi păstrează registrele de stare civilă, în condiţiile legii;
d) întocmesc, completează, rectifică, anulează sau reconstituie actele de stare civilă, precum şi orice
menţiuni făcute pe actele de stare civilă şi pe actele de identitate, în condiţiile legii;
e) constituie, actualizează şi administrează Registrul local de evidenţă a persoanei, care conţine
datele de identificare şi de adresă ale cetăţenilor având domiciliul în raza de competenţă teritorială a
serviciului public comunitar local respectiv;
f) furnizează, în condiţiile legii, datele de identificare şi de adresă ale persoanei către autorităţile şi
instituţiile publice centrale, judeţene şi locale, agenţii economici şi către cetăţeni;
g) întocmesc listele electorale permanente;
h) constată contravenţiile şi aplică sancţiuni, în condiţiile legii;
54
i) primesc cererile şi documentele necesare în vederea eliberării paşapoartelor simple, permiselor de
conducere şi certificatelor de înmatriculare a autovehiculelor şi le înaintează, după caz, serviciilor
publice comunitare pentru eliberarea şi evidenţa paşapoartelor, respectiv serviciilor abilitate cu
evidenţa şi producerea permiselor de conducere şi a certificatelor de înmatriculare;
j) primesc paşapoartele simple, permisele de conducere şi certificatele de înmatriculare a
autovehiculelor, întocmite de serviciile publice comunitare judeţene, respectiv al municipiului
Bucureşti, pe care le eliberează solicitanţilor;
k) ţin registrele de evidenţă pentru fiecare categorie de documente eliberate.
A 2. Serviciile comunitare judeţene de evidenţă a persoanelor
Se înfiinţează în subordinea consiliilor judeţene, prin reorganizarea serviciilor de stare civilă din
aparatul propriu al consiliilor judeţene, precum şi a birourilor de evidenţă a populaţiei şi regim
permise de conducere şi certificate de înmatriculare din cadrul serviciilor judeţene de evidenţă
informatizată a persoanei din structura Ministerului de Interne.
Serviciile publice comunitare judeţene, respectiv al municipiului Bucureşti, îndeplinesc
următoarele atribuţii principale:
a) constituie, actualizează şi valorifică Registrul judeţean de evidenţă a persoanei şi Registrul
judeţean de evidenţă a permiselor de conducere şi certificatelor de înmatriculare a autovehiculelor;
b) coordonează şi controlează metodologic activitatea serviciilor publice comunitare locale;
c) controlează modul de gestionare şi de întocmire a registrelor de stare civilă şi a listelor electorale
permanente de alegător;
d) asigură producerea şi emiterea certificatelor de stare civilă, a cărţilor de identitate, a permiselor
de conducere şi a certificatelor de înmatriculare a autovehiculelor, precum şi a cărţilor de alegător;
e) monitorizează şi controlează modul de respectare a prevederilor legale în domeniul asigurării
protecţiei datelor referitoare la persoană;
f) gestionează resursele materiale şi de dotare necesare activităţii proprii;
g) ţin evidenţa şi păstrează registrele de stare civilă şi efectuează menţiuni pe acestea, conform
comunicărilor primite.
B. Serviciile comunitare privind evidenţa paşapoartelor
Serviciile publice comunitare pentru eliberarea şi evidenţa paşapoartelor din cadrul
prefecturilor judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti asigură întocmirea, păstrarea, evidenţa şi
eliberarea paşapoartelor simple.
55
Coordonarea şi controlul metodologic al acestor servicii se asigură de către Direcţia generală
pentru paşapoarte din cadrul Ministerului Administraţiei Publice, care are următoarele atribuţii
principale:
a) organizează, îndrumă şi controlează activitatea de întocmire, eliberare şi evidenţă a
paşapoartelor simple, în condiţiile legii, de către serviciile publice comunitare din subordinea
prefecturilor;
b) elaborează propuneri privind perfecţionarea prevederilor legale în domeniu, în vederea
armonizării acestora cu reglementările comunitare şi internaţionale;
c) constituie şi gestionează Registrul naţional de evidenţă a paşapoartelor simple;
d) gestionează Sistemul naţional informatic de evidenţă a paşapoartelor simple;
e) efectuează verificări în evidenţa paşapoartelor, la solicitarea autorităţilor publice abilitate.
Serviciile publice comunitare pentru eliberarea şi evidenţa paşapoartelor au următoarele
atribuţii principale:
a) soluţionează cererile pentru eliberarea paşapoartelor simple ori de prelungire a valabilităţii
acestora, în conformitate cu prevederile legii, ale tratatelor şi convenţiilor internaţionale la care
România este parte;
b) asigură eliberarea, în sistem de ghişeu unic, a paşapoartelor simple, în colaborare cu serviciile
publice comunitare locale de evidenţă a persoanelor din subordinea consiliilor municipale,
orăşeneşti şi comunale, precum şi ale sectoarelor municipiului Bucureşti;
c) administrează, gestionează şi valorifică registrele judeţene, respectiv al municipiului Bucureşti,
de evidenţă a paşapoartelor;
d) asigură înscrierea de menţiuni în paşapoarte, în condiţiile legii;
e) organizează, la nivelul judeţului şi al municipiului Bucureşti, gestionarea şi controlul eliberării
paşapoartelor.
Eliberarea paşapoartelor în sistem de ghişeu unic
Cererile pentru eliberarea paşapoartelor simple ori de prelungire a valabilităţii acestora
se depun de către solicitanţi la serviciile publice comunitare locale de evidenţă a persoanelor în a
căror rază îşi au domiciliul. Serviciile publice comunitare locale de evidenţă a persoanelor preiau
cererile pentru eliberarea paşapoartelor simple ori de prelungire a valabilităţii acestora şi le transmit
în mod operativ spre soluţionare serviciilor publice comunitare de la nivelul judeţelor, respectiv al
municipiului Bucureşti. Serviciile publice comunitare analizează cererile şi emit paşapoartele
simple solicitate de cetăţeni sau, după caz, înscriu menţiunile necesare în acestea şi le transmit
operativ serviciilor publice comunitare locale de evidenţă a persoanelor, care le eliberează
solicitanţilor.
56
C. Serviciile comunitare pentru situaţii de urgenţă
Serviciile publice comunitare pentru situaţii de urgenţă se organizează în subordinea
consiliilor locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor şi ale sectoarelor municipiului Bucureşti şi
au au ca scopuri principale: apărarea vieţii, bunurilor şi mediului împotriva incendiilor şi
dezastrelor, precum şi realizarea măsurilor de protecţie civilă.
Aceste servicii publice comunitare fac parte din forţele de protecţie ale sistemului de securitate
naţională şi sunt profesioniste şi voluntare.
C1. Serviciile publice comunitare profesioniste se înfiinţează în subordinea consiliilor
judeţene prin preluarea de la Ministerul de Interne a structurilor unificate ale inspectoratelor de
protecţie civilă, a grupurilor şi brigăzilor de pompieri militari şi funcţionează ca instituţii publice cu
personalitate juridică.
C2. Serviciile publice comunitare voluntare se organizează în subordinea consiliilor locale
prin unificarea serviciilor publice de pompieri civili şi a formaţiunilor de protecţie civilă din
subordinea acestora. Activitatea serviciului public comunitar pentru situaţii de urgenţă este
coordonată de către preşedintele consiliului judeţean şi de către primarul general al municipiului
Bucureşti, respectiv de către primarii comunelor, oraşelor, municipiilor şi ai sectoarelor capitalei.
Pentru buna funcţionare a acestor servicii a fost înfiinţat Inspectoratul General pentru
Situaţii de Urgenţă care este un organ de specialitate al administraţiei publice centrale,
demilitarizat, cu personalitate juridică în subordinea Ministerului Administraţiei şi Internelor.
Inspectoratul asigură, la nivel naţional, punerea în aplicare, într-o concepţie unitară, a legislaţiei în
vigoare în domeniile date în competenţă prin lege, precum şi coordonarea şi controlul metodologic
al serviciilor publice comunitare.
Personalul serviciilor publice comunitare profesioniste, al Inspectoratului, al unităţilor şi
instituţiilor subordonate acestuia se compune din:
a) ofiţeri, maiştri şi subofiţeri de protecţie civilă, pompieri şi specialişti;
b) funcţionari publici calificaţi în specialităţile necesare îndeplinirii atribuţiilor specifice;
c) personal contractual operativ de execuţie, atestat în meseriile de protecţie civilă, pompieri şi alte
specialităţi;
d) personal contractual auxiliar.
D. Serviciile comunitare pentru cadastru şi agriculturã
La nivelul unităţilor administrativ-teritoriale - comune, oraşe şi municipii – s-au înfiinţat
servicii comunitare pentru cadastru şi agricultură. Aceste servicii, se constituie, după caz, în
compartimente distincte, organizate în cadrul aparatului propriu al consiliilor locale sau ca servicii
57
publice cu personalitate juridică, în subordinea consiliilor locale, finanţate din venituri
extrabugetare şi din subvenţii acordate de la bugetul local. Îndrumarea tehnico-metodologică a
serviciilor comunitare pentru cadastru şi agricultură se asigură de către oficiile judeţene de cadastru,
geodezie şi cartografie şi de către direcţiile generale judeţene pentru agricultură şi industrie
alimentară.
Serviciile comunitare pentru cadastru şi agricultură au următoarele atribuţii principale:
a) participă la acţiunea de delimitare a teritoriului administrativ al comunei, oraşului sau
municipiului şi asigură conservarea punctelor de hotar materializate prin borne;
b) efectuează măsurători topografice pentru punerea în posesie pe amplasamentele stabilite de
comisiile locale de aplicare a legii fondului funciar;
c) întocmesc fişele de punere în posesie;
d) constituie şi actualizează evidenţa proprietăţilor imobiliare şi a modificărilor acestora;
e) constituie şi actualizează evidenţa terenurilor care fac parte din domeniul public sau privat;
f) delimitează exploataţiile agricole din teritoriul administrativ al localităţilor;
g) fac propuneri şi avizează proiectele de organizare şi funcţionare a exploataţiilor agricole şi aplică
în teren elementele necesare pentru funcţionarea acestora - proiectarea şi amenajarea reţelei de
drumuri şi de alimentare cu apă, de irigaţii;
h) urmăresc modul în care deţinătorii de terenuri asigură cultivarea acestora;
i) furnizează date pentru completarea şi ţinerea la zi a registrului agricol;
j) acordă consultanţă agricolă, urmăresc aplicarea tehnologiilor adecvate şi iau măsuri de protecţie
fitosanitară;
k) acordă consultanţă în domeniul zootehniei şi asigură operaţiunile de însămânţare artificială;
l) iau măsuri pentru prevenirea îmbolnăvirii animalelor şi asigură efectuarea tratamentelor în cazul
îmbolnăvirilor;
m) întocmesc documentaţiile necesare pentru acordarea de sprijin producătorilor agricoli, în
condiţiile prevăzute de lege, şi urmăresc realizarea acestor acţiuni.
4.2.2.3 Servicii publice de gospodărie comunală
Sectorul serviciilor publice de gospodărie comunală a suferit transformări majore în ultimii
10 ani din punct de vedere organizatoric, tehnic şi administrativ, dar nu se poate afirma că aceste
transformări s-au produs în urma unor acţiuni planificate sau pe baza unei strategii sectoriale
adoptate la un anumit moment de către Guvern sau de către o altă autoritate, aceste transformări
având cu precădere un caracter aleator şi conjunctural.
58
Serviciile publice de gospodărie comunală reprezintă ansamblul activităţilor şi acţiunilor de
utilitate şi de interes local, desfăşurate sub autoritatea administraţiei publice locale, având drept
scop furnizarea de servicii de utilitate publică, prin care se asigură: alimentarea cu apă,
canalizarea şi epurarea apelor uzate şi pluviale, salubrizarea localităţilor, alimentarea cu energie
termică produsă centralizat, alimentarea cu gaze naturale, alimentarea cu energie electrică,
transportul public local, întreţinerea drumurilor şi a spaţiilor verzi.
Serviciile publice de gospodărie comunală se realizează prin intermediul unui ansamblu de
construcţii, instalaţii tehnologice, echipamente funcţionale şi dotări specifice, denumite sisteme
publice de gospodărie comunală; aceste sisteme fac parte integrantă din infrastructura edilitară a
localităţilor. Serviciile publice de gospodărie comunală se organizează şi se administrează cu
respectarea următoarelor principii:
a) principiul dezvoltării durabile;
b) principiul autonomiei locale;
c) principiul descentralizării serviciilor publice;
d) principiul responsabilităţii şi legalităţii;
e) principiul participării şi consultării cetăţenilor;
f) principiul asocierii intercomunale şi parteneriatului;
g) principiul corelării cerinţelor cu resursele;
h) principiul protecţiei şi conservării mediului natural şi construit;
i) principiul administrării eficiente a bunurilor din proprietatea publică a unităţilor
administrativteritoriale;
j) principiul asigurării mediului concurenţial;
k) principiul liberului acces la informaţii privind aceste servicii publice.
Serviciile publice de gospodărie comunală trebuie să îndeplinească următoarele condiţii
esenţiale:
a) continuitate din punct de vedere cantitativ şi calitativ, în condiţii contractuale;
b) adaptabilitate la cerinţele consumatorilor;
c) accesibilitate egală la serviciul public;
d) asigurarea sănătăţii publice şi a calităţii vieţii.
Organizarea, conducerea, administrarea, gestionarea, coordonarea şi controlul funcţionării
serviciilor publice de gospodărie comunală sunt atribute ale autorităţilor administraţiei publice
locale.
Organizarea, exploatarea şi funcţionarea serviciilor publice de gospodărie comunală trebuie să
asigure:
59
a) satisfacerea cerinţelor cantitative şi calitative ale utilizatorilor, corespunzător prevederilor
contractuale;
b) funcţionarea optimă, în condiţii de siguranţă, rentabilitate şi eficienţă economică, a construcţiilor,
echipamentelor, instalaţiilor şi dotărilor, corespunzător parametrilor tehnologici proiectaţi şi în
conformitate cu caietele de sarcini, cu instrucţiunile de exploatare şi cu regulamentele de organizare
şi funcţionare;
c) protejarea domeniului public şi a mediului prin respectarea reglementărilor legale;
d) dinformarea şi consultarea cetăţenilor în vederea protejării sănătăţii populaţiei care beneficiază
de serviciile respective.
Gestiunea serviciilor publice de gospodărie comunală se poate organiza în următoarele
modalităţi:
a) gestiune directă - autorităţile administraţiei publice locale îşi asumă nemijlocit toate sarcinile şi
responsabilităţile privind organizarea, conducerea, administrarea şi gestionarea serviciilor publice
de gospodărie comunală.
b) gestiune indirectă sau gestiune delegată - autorităţile administraţiei publice locale pot apela,
pentru realizarea serviciilor, la unul sau mai mulţi operatori de servicii publice, cărora le
încredinţează - în baza unui contract de delegare a gestiunii - gestiunea propriuzisă a serviciilor,
precum şi administrarea şi exploatarea sistemelor publice tehnico-edilitare necesare în vederea
realizării acestora.
Delegarea gestiunii serviciilor publice de gospodărie comunală către operatori atestaţi se
va face în condiţii de transparenţă, prin licitaţie publică organizată conform legii. În conformitate cu
competenţele şi atribuţiile ce le revin potrivit legii, autorităţile administraţiei publice locale
păstrează prerogativele privind adoptarea politicilor şi strategiilor de dezvoltare a serviciilor,
respectiv a programelor de dezvoltare a sistemelor publice de gospodărie comunală, precum şi
dreptul de a urmări, de a controla şi de a supraveghea:
a) modul de respectare şi de îndeplinire a obligaţiilor contractuale asumate de operatorii
furnizori/prestatori de servicii publice;
b) calitatea serviciilor furnizate/prestate;
c) parametrii serviciilor furnizate/prestate;
d) modul de administrare, exploatare, conservare şi menţinere în funcţiune, dezvoltare şi/sau
modernizare a sistemelor publice din infrastructura edilitar-urbană încredinţată prin contractul de
concesionare;
e) modul de formare şi de stabilire a tarifelor pentru serviciile publice.
Alegerea formei de gestiune a serviciilor publice de gospodărie comunală se face prin
hotărâre a autorităţilor administraţiei publice locale, în funcţie de:
60
• natura serviciului,
• interesele actuale şi de perspectivă ale unităţilor administrativ-teritoriale
• mărimea şi complexitatea sistemelor publice de gospodărie comunală.
Serviciile publice de gospodărie comunală sunt realizate de către operatori
furnizori/prestatori de servicii publice locale de gospodărie comunală specializaţi, care pot fi:
a) Compartimente de specialitate din aparatul propriu al consiliilor locale. Serviciile publice de
gospodărie comunală aflate sub autoritatea administraţiei publice locale se organizează în funcţie
de:
• importanţa economico-socială a localităţilor,
• mărimea şi de gradul de dezvoltare a acestora
• dotările şi echipările edilitare existente.
b) Agenţi economici atestaţi de către autorităţile naţionale de reglementare sau de către autoritatea
administraţiei publice locale.
Societăţile comerciale de gospodărie comunală înfiinţate de către autorităţile administraţiei
publice locale, în funcţie de limitele teritoriale în care acţionează, pot fi:
1. Societăţi comerciale de gospodărie comunală de interes local - se află sub coordonarea
consiliilor locale şi se organizează pentru unul sau mai multe servicii de utilitate publică, în funcţie
de mărimea localităţilor, de gradul de echipare tehnico-edilitară a acestora şi de alţi factori specifici
locali.
2. Societăţi comerciale de gospodărie comunală de interes judeţean - se organizează, de regulă, sub
autoritatea consiliilor judeţene, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti. El îşi
desfăşoară activitatea în unul din următoarele domenii:
a) construirea, întreţinerea, modernizarea şi exploatarea drumurilor şi podurilor de interes judeţean;
b) alimentarea cu apă, respectiv canalizarea şi epurarea apelor uzate în sistem regional;
c) producerea şi distribuţia energiei termice în sistem regional;
d) colectarea, transportul, valorificarea, depozitarea şi neutralizarea deşeurilor menajere în sistem
regional;
e) alimentarea cu gaze naturale în sistem regional;
f) producerea, transportul şi alimentarea cu energie electrică în sistem regional;
g) transportul de persoane, inclusiv transportul de elevi între localităţile judeţului.
Finanţarea şi realizarea investiţiilor aferente sistemelor publice de gospodărie comunală se
fac în temeiul următoarelor principii:
a) promovarea rentabilităţii şi eficienţei economice şi manageriale prin păstrarea unei părţi a
veniturilor realizate din aceste activităţi la nivelul comunităţilor locale;
61
b) întărirea autonomiei fiscale locale pentru crearea mijloacelor financiare necesare în vederea
funcţionării utilităţilor publice;
c) promovarea creării pieţelor locale de capital;
d) întărirea autonomiei locale privind contractarea şi garantarea unor împrumuturi necesare pentru
finanţarea utilităţilor publice, în condiţiile legii.
Autoritatea Naţională de Reglementare este o instituţie publică cu personalitate juridică
care funcţionează în condiţii de monopol natural, activitatea sa fiind coordonată de către Ministerul
Administraţiei şi Internelor şi este finanţată din fondurile extrabugetare obţinute din acordarea
licenţelor de atestare/autorizare. Autoritatea Naţională de Reglementare are următoarele atribuţii
principale:
a) atestarea/autorizarea operatorilor de servicii publice de gospodărie comunală;
b) culegerea de informaţii privind activitatea operatorilor de servicii publice de gospodărie
comunală şi publicarea acestora;
c) controlul documentelor şi evidenţelor operatorilor de servicii publice de gospodărie comunală;
d) stabilirea mecanismului de ajustare a tarifelor în condiţiile respectării contractelor de delegare a
gestiunii;
e) soluţionarea conflictelor dintre operatorul şi consumatorul de servicii publice de gospodărie
comunală;
f) solicitarea de la operatorii de servicii a programelor de îmbunătăţire a activităţii, în cazul în care
prestaţiile acestora nu corespund parametrilor stabiliţi în licenţa de operare, respectiv în contractul
de delegare a gestiunii;
g) retragerea licenţelor de operare, în cazul în care operatorul de servicii publice de gospodărie
comunală refuză să ia măsuri în vederea îmbunătăţirii activităţii.
Finanţarea serviciilor publice de gospodărie comunală din România
Finanţarea activităţii curente a serviciilor publice de gospodărie comunală se face prin:
- susţinere prin alocaţii acordate integral din bugetele locale pentru acoperirea 100% a
cheltuielilor (cazul întreţinerii drumurilor şi spaţiilor verzi);
- susţinere parţială prin preţuri şi tarife subvenţionate (cazul energiei termice şi a transportului
public);
- susţinere totală prin preţuri şi tarife plătite de consumatori (cazul serviciilor de apă şi canalizare,
colectare, transport şi depozitare de deşeuri menajere).
Subvenţiile reprezintă un aspect foarte important în mecanismul finanţării serviciilor publice
şi a utilităţilor comunale. Există două servicii publice importante subvenţionate: distribuţia energiei
termice şi transportul local de călători.
62
- În cazul distribuţiei energiei termice există două tipuri de subvenţii:
a) subvenţia către producător, calculată ca diferenţă între preţul local şi preţul naţional de referinţă
(adică cel plătit de către populaţie). Această subvenţie este suportată din bugetul local, fie din surse
proprii, fie din sume de echilibrare primite de la bugetul central cu această destinaţie.
b) ajutoarele băneşti acordate familiilor cu venituri reduse pe perioada lunilor noiembriemartie
pentru încălzire. Aceste ajutoare sunt, de fapt, o subvenţie pentru categoriile cele mai afectate de
creşterea preţurilor. Ea se acordă în funcţie de veniturile nete ale unei familii şi chiar dacă
fundamentarea ei practica lasă de dorit, acest sistem este mai eficient decât subvenţia către
producător. Acordarea acestui tip de subvenţie contribuie la diminuarea blocajului financiar.
- Subvenţia pentru transportul local de călători este suportată din bugetul local. Modul de
calcul al subvenţiei ţine cont de diferenţa dintre numărul estimat de călători şi cel efectiv şi de
diferenţa dintre tariful stabilit în condiţii comerciale şi tariful impus. Volumul subvenţiei variază în
funcţie de dimensiunea localitpţii, a numărului de calatori şi de existenţa unor servicii de transport
concurente: taxi sau maxi-taxi. Acest lucru se datorează faptului că într-o localitate sunt trasee
rentabile şi mai puţin rentabile, care trebuie, însă, acoperite fiind vorba de un serviciu public.
Activităţile de taxi şi maxi-taxi se concentrează pe traseele cele mai rentabile, diminuând într-o
proporţie de loc neglijabilă numărul de călători ai societăţii locale de transport.
În continuare sunt prezentate succint serviciile publice de gospodărie comunală:
A. Serviciul public de alimentare cu apă şi canalizare
Serviciile publice de alimentare cu apă au următoarele sarcini:
- utilizarea cu prioritate a resurselor locale de apă;
- executarea activităţilor de captare, tratare, pompare, transport, stocare şi distribuţie;
- preluarea apei din subteran, din râuri şi lacuri pentru a renunţa la aducţiuni de mare distanţă;
- supravegherea zonelor de captare, a instalaţiilor de tratare, a apeductelor şi a celorlalte instalaţii cu
scopul de a proteja calitatea apei;
- dezvoltarea reţelei de alimentare cu apă conform dezvoltării urbane.
Normele specifice de distribuţie a apei potabile de către serviciul public se stabilesc prin
hotărârea consiliului local prin „Regulament” şi „Caiet de sarcini”, acte care fixează drepturile şi
obligaţiile prestatorului de servicii şi ale utilizatorului.
Prestatorul de servicii este agentul economic care administrează şi exploatează sistemul de
alimentare cu apă potabilă, iar utilizatorul este orice persoană fizică sau juridică beneficiară a
serviciului de alimentare cu apă în baza unui contract.
63
Sistemul de canalizare asigură colectarea şi evacuarea apelor uzate menajere conform
normelor de calitate. Prestatorul care asigură acest serviciu este de regulă acelaşi cu furnizorul apei
potabile deoarece este specializat în acest domeniu.
B. Serviciul public de salubrizare
Salubrizarea localităţilor este un serviciu public local de gospodărie comunală, organizat,
coordonat, reglementat, condus, monitorizat şi controlat de autorităţile administraţiei publice locale.
Serviciul public de salubrizare este organizat şi funcţionează pe baza următoarelor principii:
a) protecţia sănătăţii publice;
b) autonomia locală şi descentralizarea;
c) responsabilitatea faţă de cetăţeni;
d) conservarea şi protecţia mediului înconjurător;
e) calitatea şi continuitatea serviciului;
f) tarife echitabile şi accesibile tuturor consumatorilor;
g) nediscriminarea şi egalitatea tuturor consumatorilor;
h) transparenţa, consultarea şi antrenarea în decizii a cetăţenilor;
i) administrarea corectă şi eficientă a bunurilor din proprietatea publică şi a banilor publici;
j) securitatea serviciului;
k) dezvoltarea durabilă.
Serviciul public de salubrizare cuprinde următoarele activităţi:
a) precolectarea, colectarea, transportul şi depozitarea reziduurilor solide, cu excepţia deşeurilor
toxice, periculoase şi a celor cu regim special;
b) înfiinţarea şi administrarea depozitelor ecologice de reziduuri;
c) măturatul, spălatul căilor publice, întreţinerea spaţiilor verzi şi a parcurilor;
d) curăţarea şi transportul zăpezii de pe căile publice şi menţinerea în funcţiune a acestora pe timp
de polei sau de îngheţ;
e) preselectarea şi organizarea reciclării deşeurilor;
f) dezinsecţia, dezinfecţia şi deratizarea.
Pentru asigurarea dezvoltării durabile în domeniul salubrităţii, consiliile locale stabilesc
strategia de dezvoltare şi funcţionare pe termen mediu şi lung a serviciilor de salubrizare, ţinându-se
seama de planurile de urbanism şi de programele de dezvoltare economico-socială a unităţii
administrativ- teritoriale. Prin modul de organizare şi desfăşurare a activităţii serviciilor publice de
salubrizare autorităţile publice locale sunt obligate să asigure realizarea următoarelor obiective:
a) îmbunătăţirea condiţiilor de viaţă ale cetăţenilor prin promovarea calităţii şi eficienţei acestor
servicii;
64
b) creşterea calităţii vieţii cetăţenilor prin susţinerea dezvoltării economice a localităţilor, în
principal prin stimularea mecanismelor economiei de piaţă şi prin realizarea unei infrastructuri
edilitare moderne, ca bază a dezvoltării economice şi în scopul atragerii investiţiilor profitabile
pentru comunităţile locale;
c) dezvoltarea durabilă a serviciilor;
d) protecţia mediului înconjurător.
În vederea îmbunătăţirii serviciului public de salubrizare administraţia publică locală
trebuie să aplice anumite măsuri, cum ar fi:
- elaborarea caietelor de sarcini prin care se fixează drepturile şi obligaţiile prestatorilor;
- asigurarea prin contract a tuturor activităţilor de colectare, transport, depozitare şi neutralizare a
gunoiului menajer;
- instituirea şi aplicarea unui sistem sancţionar pentru persoanele fizice sau juridice care nu respectă
normele de salubritate;
- informarea cetăţenilor cu privire la funcţionarea serviciului public de salubritate;
- realizarea gropilor de gunoi ecologice etc.
Deşeurile pot constitui un factor de poluare a apei, solului, aerului şi un potenţial pericol
în afectarea stării de sănătate a populaţiei. În ultimii ani se constată o creştere a cantităţii de
deşeuri menajere, industriale, stradale, care trebuie colectate, transportate şi tratate. În acest scop
sunt organizate servicii de recuperare, transport şi tratare a deşeurilor menajere, industriale şi
stradale. Deşeurile industriale sunt acele care rezultă în urma proceselor tehnologice şi sunt
întâlnite cu precădere pe platformele şi zonele industriale ale oraşelor. Deşeurile stradale rezultă în
urma activităţii economico-sociale din localităţi şi în special din pieţe, oboare, magazine, ateliere
etc. Deşeurile menajere sunt acelea care rezultă din gospodăriile populaţiei. Colectarea, transportul
şi tratarea deşeurilor sunt cunoscute sub denumirea de gestiunea deşeurilor.
Gestiunea deşeurilor în ţara noastră se realizează de servicii publice ale Consiliilor locale, de
agenţi economici cu capital de stat şi privat sau societăţi comerciale mixte cu aport de capital străin.
În ceea ce priveşte gestiunea deşeurilor, Consiliile locale trebuie să stabilească o politică pe termen
mediu şi lung prin care să realizeze:
- retehnologizarea sistemelor de precolectare, colectare şi transport a deşeurilor;
- alegerea unor tehnologii de tratare a deşeurilor care să elimine deficienţele actuale;
- stabilirea unor regulamente şi norme obligatorii pentru: prestatorii de servicii în domeniu,
populaţie şi alţi beneficiari care să asigure gestionarea eficientă a deşeurilor;
- conceperea unor strategii de educare a populaţiei în abordarea gestiunii deşeurilor;
- identificarea mijloacelor financiare necesare restructurării gestionării deşeurilor etc.
65
În prezent, lipsa exigenţelor ecologice în organizarea depozitelor, precum şi slaba dotare cu
utilaje şi echipamente de transport, recuperare, reciclare şi valorificare specifice acestor servicii,
face ca nivelul serviciului de salubrizare în majoritatea localităţilor ţării să fie necorespunzătoare.
C. Serviciile publice privind energia electrică şi termică
Asigurarea cu energie electrică şi termică sunt servicii publice de gospodărie comunală pe
care trebuie să le organizeze administraţia locală, autorităţile publice alese fiind responsabile în faţa
cetăţenilor de modul în care gestionează energia, sub orice formă. Activităţile de producere,
transport, distribuţie, furnizare şi de utilizare a energiei electrice şi termice, precum şi cele de
construire a instalaţiilor energetice specifice acestui domeniu sunt permise în vederea realizării
următoarelor obiective de bază:
a) asigurarea competiţiei în producerea şi furnizarea energiei electrice şi termice, precum şi a
accesului producătorilor şi consumatorilor la reţelele de transport şi de distribuţie;
b) creşterea eficienţei energetice pe tot lanţul, de la producere, transformare, transport, distribuţie şi
până la utilizarea energiei electrice şi termice;
c) transparenţa tarifelor şi a taxelor la energia electrică şi termică;
d) constituirea stocurilor de siguranţă la combustibili;
e) respectarea regimului de conducere prin operatori de sistem (dispeceri), inclusiv pentru realizarea
accesului terţilor la reţeaua electrică;
f) promovarea utilizării surselor noi şi regenerabile de energie;
g) diversificarea bazei de resurse energetice primare, modificarea structurii producţiei şi a
consumului de energie în funcţie de aceasta;
h) stimularea participării sectorului privat, a investitorilor autohtoni şi străini la producerea,
transportul, distribuţia, comercializarea şi utilizarea energiei electrice şi termice;
i) realizarea obiectivelor locale şi globale privind protecţia mediului înconjurător, intensificarea
eforturilor de reducere a bioxidului de carbon, oxizilor de azot, oxizilor de sulf sau/şi a emisiilor de
particule.
Producerea, transportul şi distribuţia
a. Producerea de energie electrică şi termicã se realizează de către societăţi comerciale, de
alte persoane juridice române, de producători independenţi sau autoproducători cu capital autohton
ori străin. Producătorii se pot asocia sau pot coopera în mod liber, inclusiv cu orice alte persoane
fizice ori juridice, cu respectarea dispoziţiilor legale privind concurenţa şi au următoarele obligaţii
principale:
a) să asigure livrările de energie electrică şi termică, cu respectarea autorizaţiilor;
66
b) să alimenteze, în limita capacităţii instalaţiilor, orice persoană fizică sau juridică solicitantă care
îndeplineşte condiţiile pentru a fi distribuitor sau consumator;
c) să intervină operativ la obiectivele pe care le deţin, în cazul apariţiei unui potenţial pericol de
producere a unor avarii, explozii şi altele asemenea, putând ocupa, în mod temporar, zona de acces
şi de lucru pentru personal şi cea tehnică de lucru, anunţând despre aceasta organele administrative
şi instituţiile abilitate, precum şi pe deţinătorii terenurilor în cauză;
d) să reabiliteze treptat şi să retehnologizeze instalaţiile de producere existente, în vederea creşterii
eficienţei şi încadrării în normele naţionale privind emisiile poluante, a participării centralelor
electrice la reglajul de putere/frecvenţă în sistemul electroenergetic naţional, a asigurării calităţii
energiei electrice şi termice.
Producătorii de energie au, în principal, următoarele drepturi:
a) să aibă acces la reţelele electrice şi termice de transport şi distribuţie;
b) să obţină culoar de trecere pentru liniile electrice de legătură a capacităţii sale de producţie cu
sistemul naţional de transport şi pentru conductele de transport al energiei termice între capacitatea
de producţie şi distribuitori sau consumatori;
c) să înfiinţeze şi să menţină un sistem propriu de telecomunicaţii pentru legătura cu capacităţile
sale de producţie, cu consumatorii sau cu dispeceratele.
b. Transportul energiei electrice şi termice reprezintă activitatea prin care acestea ajung de la o
instalaţie de producere la distribuitorii sau consumatorii finali de energie. Transportatorii de energie
au obligaţia de a elabora, pentru zona lor de acţionare, un plan de perspectivă privind transportul, în
concordanţă cu stadiul actual şi cu evoluţia viitoare a consumului de energie, cuprinzând
modalităţile de finanţare şi de realizare a acestor planuri, cu luarea în considerare şi a planurilor de
amenajare şi de sistematizare a teritoriului străbătut de instalaţiile lor de transport. Planurile
transportatorilor sunt supuse spre avizare autorităţii competente - Autoritatea Naţională de
Reglementare în Domeniul Energiei - şi spre aprobare ministerului de resort.
c. Distribuþia energiei electrice şi termice cuprinde totalitatea activităţilor referitoare la
instalaţiile prin care se preia energia de la un producător sau transportator şi se livrează clienţilor.
Distribuţia energiei se face conform planurilor de urbanism, respectându-se dreptul de proprietate,
protecţia mediului, sănătatea şi viaţa persoanelor şi economisirea energiei conform normelor tehnice
şi de siguranţă cuprinse în prescripţiile tehnice în vigoare. Distribuitorii de energie sunt agenţi
economici autorizaţi în acest scop pentru o zonă determinată şi în principal, următoarele obligaţii:
a) să racordeze la reţelele lor orice solicitant din zonă, persoană fizică sau juridică;
67
b) să respecte în proiectare, execuţie şi în exploatare normativele şi prescripţiile tehnice, asigurând
protejarea populaţiei şi a mediului înconjurător, protecţia pentru funcţionarea normală a liniilor de
telecomunicaţii şi a staţiilor de emisie-recepţie radio şi televiziune;
c) să asigure urmărirea permanentă şi sistematică a comportării construcţiilor şi a echipamentelor
energetice;
d) să facă operativ reviziile şi reparaţiile necesare.
În scopul îndeplinirii acestor obligaţii, distribuitorii de energie pot:
a) să folosească, cu acordul consiliilor locale sau judeţene, după caz, terenurile domeniului public
pentru lucrările de exploatare şi întreţinere;
b) să întrerupă funcţionarea instalaţiilor pentru timpul strict necesar executării lucrărilor de
întreţinere şi reparaţii, cu anunţarea prealabilă a dispecerului şi, după caz, a consumatorilor.
Autorităţile judeţene şi locale şi competenţe lor
Consiliile judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti coordonează activitatea de
furnizare a energiei şi a combustibililor pe întreg teritoriul judeţului, respectiv al municipiului
Bucureşti, în vederea realizării acesteia.
Consiliile locale au următoarele atribuţii în domeniul energetic:
a) planifică, organizează şi finanţează, împreună cu celelalte organisme abilitate, furnizarea energiei
termice, electrice şi a combustibililor pe teritoriul localităţilor, în condiţii de continuitate şi de
siguranţă a alimentării şi ţinând seama de necesităţile de consum; în acest scop, pot prelua în
gestiune centralele termice şi centralele electrice de termoficare din zonă, care au, în principal, ca
destinaţie producerea căldurii, reţelele de transport şi de distribuţie locală a energiei termice sau le
pot concesiona, cu respectarea reglementărilor emise de Autoritatea Naţională de Reglementare în
Domeniul Energiei;
b) planifică, organizează şi finanţează iluminatul public;
c) avizează realizarea noilor capacităţi de investiţii de interes local în domeniul energetic;
d) iniţiază programul de utilizare eficientă a energiei şi de promovare a surselor regenerabile de
energie;
e) iniţiază acţiuni de cooperare cu alte consilii locale pentru soluţionarea unor probleme energetice
de interes comun.
Dezvoltarea şi realizarea instalaţiilor de transport şi distribuţie a energiei termice se fac sub
directa îndrumare şi control ale autorităţilor administraţiei locale care răspund de asigurarea
alimentării cu energie termică a zonelor respective.
Pentru îmbunătăţirea alimentării cu energie termică a localităţilor consiliul local poate iniţia
proiecte proprii de modernizare şi extindere a instalaţiilor termice existente în cadrul localităţii sau
68
de construire a unor instalaţii noi, cu respectarea prevederilor prezentei ordonanţe de urgenţă.
Agenţii economici care îşi desfăşoară activitatea în domeniul energetic au obligaţia să pună la
dispoziţie consiliilor locale şi judeţene, în mod gratuit, toate datele, informaţiile şi documentele
necesare acestora, în vederea elaborării şi fundamentării planurilor şi programelor energetice şi a
îndeplinirii atribuţiilor legale.
D. Serviciul public de distribuţie a energiei termice
Serviciul public asigurat de administraţia locală în vederea furnizării şi utilizării energiei
termice de către consumatorii casnici este cunoscut sub numele de termoficare. Pentru a-şi realiza
strategia în domeniul serviciului public de termoficare, administraţia locală are ca obiective:
- asigurarea capacităţilor de producere / preluare a energiei termice de la furnizor;
- menţinerea siguranţei de funcţionare a sistemului de termoficare;
- asigurarea distribuţiei optime de căldură şi apă caldă menajeră la consumatori;
- creşterea calităţii prestaţiei paralel cu reducerea costului.
Încălzirea locuinţelor şi a instituţiilor publice se face în două moduri: local (prin utilizarea
combustibililor lichizi sau solizi în sobe sau cazane de mici dimensiuni în imobilele cu mai mulţi
locatari) ; centralizat ( prin alimentarea blocurilor de locuinţe sau birouri de la reţeaua centralelor
electrice de termoficare) .
Referitor la direcţiile de dezvoltare a serviciului public de termoficare semnificative sunt
următoarele aspecte:
- realizarea de noi surse pentru sistem;
- perfecţionarea funcţionării punctelor termice;
- reducerea pierderilor de căldură pe reţeaua de transport;
- creşterea siguranţei în funcţionare a sistemului de termoficare;
- modernizarea instalaţiilor interioare la consumatori.
E. Serviciul public de transport cãlãtori
În România, transportul urban de călători se efectuează de către administraţia publică
locală, prin regii proprii şi societăţi comerciale cu capital privat precum şi prin persoane fizice
autorizate. Serviciul de transport public local de persoane are la bază următoarele principii:
a) respectarea drepturilor şi intereselor legitime ale călătorilor;
b) asigurarea deplasării în condiţii de siguranţă şi de confort;
c) protecţia mediului;
d) tratament egal şi nediscriminatoriu pentru toţi utilizatorii;
e) servicii de calitate în condiţiile unor tarife accesibile;
69
f) administrarea eficientă a bunurilor şi a fondurilor băneşti;
g) dezvoltarea durabilă.
Face parte din categoria transportului public local de călători transportul de persoane care
îndeplineşte, cumulativ, următoarele condiţii:
a) este efectuat pe teritoriul unei localităţi urbane sau rurale, precum şi între localitatea respectivă şi
localităţile limitrofe;
b) se execută pe rute şi cu frecvenţe prestabilite, iar călătorii sunt îmbarcaţi sau debarcaţi în puncte
de oprire fixe;
c) se percepe un tarif de transport, încasat de operatorul de transport.
Mijloacele de transport în comun cuprind vehiculele destinate în mod special transportului
public urban şi suburban de persoane. Acestea pot fi:
a) autobuze urbane, autovehicule destinate şi echipate pentru transportul de persoane şi al bagajelor
acestora;
b) tramvaie;
c) troleibuze;
d) minibuze sau microbuze.
Serviciile de transport public local de călători se organizează pentru a satisface cu prioritate
nevoile populaţiei, precum şi ale instituţiilor publice şi ale agenţilor economici. Sunt abilitate să
organizeze, să reglementeze, să conducă, să monitorizeze şi să controleze servicii de transport
public local de călători consiliile locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor, precum şi consiliile
judeţene. Autorităţile administraţiei publice locale au obligaţia de a întreprinde măsurile necesare
pentru extinderea, dezvoltarea şi modernizarea transportului public urban şi suburban de persoane.
Autorităţile administraţiei publice locale, prin serviciile de specialitate, vor gestiona şi vor controla
activitatea operatorilor de transport public local de călători.
Principalele obiective urmărite de autorităţile administraţiei publice centrale şi locale în
domeniul serviciilor de transport public local de călători sunt:
a) îmbunătăţirea condiţiilor de viaţă ale cetăţenilor prin promovarea calităţii şi eficienţei serviciului
de transport public local de călători;
b) creşterea calităţii vieţii cetăţenilor prin susţinerea dezvoltării economice a localităţilor şi prin
realizarea unei infrastructuri edilitare moderne;
c) acordarea de facilităţi unor categorii de persoane;
d) asigurarea capacităţii suficiente de transport pe rute aglomerate.
Administraţia publică locală trebuie să organizeze serviciul public de transport în funcţie de
cerinţele specifice fiecărei localităţi, astfel încât să se asigure:
- legăturile dintre zonele rezidenţiale şi cele industriale şi comerciale;
70
- facilitarea legăturilor din interiorul cartierelor pentru transportul optim către pieţe, şcoli,
spitale;
- realizarea de legături între transportul pe şine şi cel pe carosabil;
- reducerea permanentă a numărului de transbordări dintr-un mijloc de transport în altul.
F. Serviciul public de întreţinere a spaţiilor verzi
Spaţiile verzi sunt reprezentate de parcuri şi grădini publice, zone de agrement aferente
localităţii, precum şi spaţii aferente altor categorii (imobile aparţinând instituţiilor şi agenţilor
economici). Administraţia publică locală este obligată să asigure serviciul de întreţinere a spaţiilor
verzi datorită funcţiilor acestora:
- funcţia ecologicã – prin care se realizează climatul normal, combaterea poluării fonice şi a aerului,
ameliorarea compoziţiei chimice a apei, solului şi aerului;
- funcţia de loisir – prin care se asigură activităţile sportive, odihnă, agrement;
- funcţia complementară – prin care se asigură funcţionarea normală a comerţului, alimentaţiei
publice, educaţiei şi învăţământului.
Cantitatea şi calitatea spaţiilor verzi constituie criterii pentru aprecierea gradului de urbanitate
al fiecărei localităţi, a gradului de confort şi civilizaţie. Prin proiectele şi studiile urbanistice,
autorităţile administraţiei publice locale stabilesc necesarul de spaţii verzi şi destinaţia acestora.
Realizarea şi exploatarea spaţiilor verzi cuprinde mai multe faze:
- faza de proiectare – cu două componente: urbanismul şi investiţiile;
- faza de realizare a spaţiilor verzi în regie proprie sau prin intermediul unităţilor specializate,
încredinţarea lucrărilor realizându-se prin licitaţie. Investitorul poate fi consiliul local sau
concesionarii care contribuie cu fonduri proprii;
- faza de exploatare a spaţiilor verzi se realizează prin intermediul direcţiilor/serviciilor de
specialitate din aparatul consiliilor locale şi cuprinde: lucrări de întreţinere conform caietelor de
sarcini; lucrări de reparaţii şi amenajări; paza spaţiilor verzi.
- faza de producţie se realizează prin baze independente de producere a materialului dendrologic şi
floricol, care cuprind: sectoare de pregătire; sectoare de producţie; spaţii de iernare; spaţii de
depozitare; ateliere.
G. Întreţinerea, repararea şi exploatarea drumurilor publice
Autorităţile administraţiei publice sunt obligate să asigure funcţionalitatea drumurilor astfel:
cele centrale pentru drumurile naţionale, cele judeţene pentru drumurile judeţene, cele locale pentru
drumurile orăşeneşti şi comunale. În scopul modernizării drumurilor publice sunt necesare anumite
măsuri dintre care amintim:
71
- reabilitarea arterelor principale şi a celor de acces în localităţi;
- modernizarea intersecţiilor, podurilor, pasajelor, precum şi realizarea traversărilor subterane şi
supraterane;
- sistematizarea reţelei de drumuri pe principiul ;
- creşterea gradului de siguranţă a circulaţie etc.
H. Principalele obiective şi priorităţi ale serviciilor publice de gospodărie comunală din
România
Pentru a atinge cele două deziderate fundamentale ale serviciilor publice de interes economic
general respectiv: calitate la standarde europene şi accesibilitate din partea tuturor consumatorilor
fără discriminări de nici o natură, inclusiv prin preţ este necesar să avem în vedere o serie de
obiective pe care le vom prezenta în continuare:
1. Descentralizarea serviciilor publice şi creşterea responsabilităţii autorităţilor locale cu
privire la calitatea serviciilor asigurate populaţiei.
Responsabilitatea organizării şi funcţionării operatorilor de servicii de gospodărie comunală
revine autorităţilor locale. Guvernul trebuie, însă, să sprijine măsurile de îmbunătăţire a
performanţelor operaţionale şi financiare a agenţilor prestatori, în vederea creşterii siguranţei şi
calităţii serviciilor asigurate populaţiei, prin:
• elaborarea legislaţiei necesare ;
• înfiinţarea comisiilor de licenţiere a operatorilor pentru fiecare categorie de servicii în parte;
• stimularea măsurilor de reorganizare şi regrupare a agenţilor prestatori, după criterii de eficienţă
economică şi capacitatea tehnică de soluţionare a problemelor financiare şi operaţionale cu care se
confruntă astăzi o mare parte a localităţilor.
2. Extinderea sistemelor centralizate pentru serviciile cu impact major asupra stãrii de
sãnãtate şi a nivelului de trai a populaţiei (alimentare cu apă, canalizare, salubrizare) şi creşterea
gradului de acces a populaţiei la aceste servicii
Gradul redus de echipare tehnico-edilitară îngreunează accesul populaţiei la serviciile
asigurate prin sisteme centralizate, supuse controlului şi monitorizării autorităţilor. De aceea,
Guvernul trebuie să asigure extinderea sistemelor centralizate pentru serviciile de bază şi creşterea
gradului de acces a populaţiei la aceste servicii prin:
• promovarea şi susţinerea unor programe de investiţii pentru reabilitarea, extinderea şi
modernizarea sistemelor de alimentare cu apă, canalizarea apelor uzate, colectarea, transportul şi
depozitarea deşeurilor menajere din mediul urban;
• implementarea unor programe de dezvoltare a infrastructurii rurale (SAPARD, Programul de
Dezvoltare Rurală);
72
• modernizarea sistemelor de producere, transport şi distribuţie a energiei şi termice prin în
vederea creşterii eficienţei energetice, îmbunătăţirii raportului preţ/calitate şi menţinerii unui nivel
de suportabilitate acceptabil pentru bugetul de familie.
3. Restructurarea mecanismelor de protecţie socială a segmentelor defavorizate ale
populţiei
Mecanismele actuale de protecţie socială, în condiţiile constrângerilor bugetare existente,
îngrădesc accesul unor categorii sociale defavorizate la un nivel acceptabil de servicii publice de
primă necesitate. De aceea, trebuie să se restructureze mecanismele de protecţie socială a
segmentelor defavorizate ale populaţiei prin:
• extinderea protecţiei sociale pentru segmente defavorizate ale populaţiei la tote serviciile de
interes vital;
• implementarea unui sistem unitar şi coerent de protecţie socialã pentru serviciile energetice
(energie electrică, termică şi gaze naturale) şi eliminarea subvenţionãrilor încrucişate.
4. Promovarea principiilor economiei de piaţă şi reducerea gradului de monopol
Cele mai multe dintre serviciile publice de gospodărie comunală au caracter de monopol
natural, determinat de situaţia de clienţi captivi a beneficiarilor racordaţi la sistemele centralizate de
alimentare cu apă, canalizare, energie termică şi electrică, gaze naturale, etc. De acea trebuie iniţiate
măsuri de punere în competiţie a operatorilor de servicii, a capitalurilor de finanţare şi
managementului prin:
• scoaterea obligatorie la licitaţie a serviciilor publice, în cazurile în care operatorul înregistrează
pierderi financiare sau nu poate asigura o calitate corespunzătoare a serviciilor pe care le prestează;
• neacordarea licenţelor de operare agenţilor prestatori care nu îndeplinesc criteriile de
performanţã stabilite prin reglementări specifice.
5. Atragerea capitalului privat în finanţarea investiţiilor din domeniul infrastructurii locale
6. Promovarea mãsurilor de dezvoltare durabilã
Serviciile de gospodărie comunală au un impact deosebit asupra mediului; pe de o parte,
reprezintă un important factor poluator, iar pe de altă parte, participă în mod esenţial la limitarea
gradului de poluare (epurarea apelor uzate, colectarea şi depozitarea deşeurilor). Respectarea
exigenţelor de mediu pe parcursul întregului ciclu de viată a infrastructurii serviciilor de gospodărie
comunală (construire – exploatare – întreţinere - demolare) dobândeşte o importanţă deosebită în
cadrul conceptului de dezvoltare durabilă. De aceea, trebuie iniţiate măsuri concrete privind
alinierea reglementărilor şi standardelor româneşti din domeniul serviciilor de gospodărie comunală
la exigenţele Uniunii Europene, prin:
• armonizarea reglementărilor din domeniul serviciilor de gospodărie comunală cu prevederile
directivelor UE referitoare la apă, deşeuri, energie, transport;
73
• sprijin financiar pentru co-finanţarea programelor care cuprind măsuri de dezvoltare a
infrastructurii ;
• promovarea unor programe speciale pentru oraşele mici în vederea reabilitãrii şi modernizãrii
infrastructurii locale.
7. Promovarea parteneriatului social
Serviciile de gospodărie comunală au un rol esenţial în solidarizarea socială a cetăţenilor, în
asigurarea unui trai decent, în păstrarea păcii sociale. Plecând de la acest principiu, în următorii ani
trebuie făcute eforturi pentru:
• amplificarea implicării structurilor din societatea civilă, în principal a sindicatelor şi patronatelor,
în elaborarea de strategii, politici şi programe sectoriale;
• realizarea unor proiecte de parteneriat în scopul consolidării legăturilor cu asociaţiile de
reprezentare a intereselor beneficiarilor serviciilor de gospodărie comunală;
• asigurarea condiţiilor de pregătire profesională continuă a tuturor lucrătorilor din sfera
serviciilor de gospodărie comunală.
8. Obiective strategice pe termen lung:
• îndeplinirea exigenţelor impuse prin directivele U.E. la toate categoriile de servicii publice de
gospodărie comunală;
• asigurarea accesului generalizat al populaţiei la serviciile de interes vital (apă, canalizare,
salubritate, încălzire);
• deschiderea deplină a pieţei serviciilor de gospodărie comunală şi stimularea mediului
concurenţial în acest domeniu;
• dezvoltarea durabilă;
• protecţia mediului;
• gospodărirea cu grijă a resurselor naturale;
• menţinerea unui echilibru corect între veniturile populaţiei şi tariful serviciilor.
4.2.2.4 Alte servicii locale
Alături de servicii publice prezentate din sistemul serviciilor publice din ţara noastră mai
face parte şi administrarea domeniului public.
Administrarea domeniului public
Pentru a-şi putea îndeplini atribuţiile ce le revin în executarea normelor legale, autorităţile
administraţiei publice au nevoie de bunuri mobile şi imobile. Întrucât aparţin statului sau unităţilor
administrativ – teritoriale, aceste bunuri formează domeniul administrativ care se subdivide în două
categorii, şi anume: domeniul public şi domeniul privat.
74
Domeniul public local al comunelor, oraşelor şi municipiilor este alcătuit din următoarele
bunuri:
1. drumurile comunale, vicinale şi străzile;
2. pieţele publice, comerciale, târgurile, oboarele şi parcurile publice, precum şi zonele de
agrement;
3. lacurile şi plajele care nu sunt declarate de interes public naţional sau judeţean;
4. reţelele de alimentare cu apă, canalizare, termoficare, gaze, staţiile de tratare şi epurare a apelor
uzate, cu instalaţiile, construcţiile şi terenurile aferente;
5. terenurile şi clădirile în care îşi desfăşoară activitatea consiliul local şi primăria, precum şi
instituţiile publice de interes local, cum sunt: teatrele, bibliotecile, muzeele, spitalele, policlinicile şi
altele asemenea;
6. locuinţele sociale;
7. statuile şi monumentele, dacă nu au fost declarate de interes public naţional;
8. bogăţiile de orice natură ale subsolului, în stare de zăcământ, dacă nu au fost declarate de interes
public naţional;
9. terenurile cu destinaţie forestieră, dacă nu fac parte din domeniul privat al statului şi dacă nu sunt
proprietatea persoanelor fizice ori a persoanelor juridice de drept privat;
10. cimitirele orăşeneşti şi comunale.
11. din alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului
local, dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naţional ori judeţean.
Bunurile din domeniul public local sunt:
a) inalienabile - nu pot fi înstrăinate; ele pot fi date numai în administrare, concesionate sau
închiriate, în condiţiile legii;
b) insesizabile - nu pot fi supuse executării silite şi asupra lor nu se pot constitui garanţii reale;
c) imprescriptibile - nu pot fi dobândite de către alte persoane prin uzucapiune sau prin efectul
posesiei de bună-credinţă asupra bunurilor mobile.
4.2.2.5 Servicii publice comerciale
Din categoria serviciilor publice comerciale fac parte următoarele servicii:
- organizarea şi funcţionarea pieţelor agroalimentare;
- serviciul de exploatare a parcajelor publice;
- licenţierea transportului privat de călători;
- expunerea firmelor şi reclamelor publicitare;
- organizarea şi funcţionarea cimitirelor;
- serviciul public de ecarisaj.
75
A. Organizarea şi funcţionarea pieţelor agroalimentare
Are în vedere Organizarea şi funcţionarea pieţelor, a târgurilor şi a oboarelor:
- Pieţele sunt ansambluri comerciale special amenajate pentru aprovizionarea populaţiei cu legume,
fructe, carne şi produse din carne, lactate, cereale etc;
- Târgurile sunt zone publice destinate vânzării – cumpărării de produse agricole, agroalimentare,
agroindustriale şi industriale;
- Oboarele sunt pieţe destinate vânzării – cumpărării animalelor;
- Bâlciurile sunt combinaţii între una dintre formele de piaţă de mai sus cu prestările de servicii
pentru distracţie (jocuri mecanice …).
Gestionarea serviciilor necesare funcţionării pieţelor agroalimentare se realizează în trei
moduri:
- prin serviciul public al consiliului local – piaţa este o direcţie care-şi desfăşoară activitatea în
regie proprie cu fonduri din bugetul local şi cu funcţionari din administraţia publică locală;
- prin instituţii de interes public – administraţia asigură serviciul public prin contractul
administrativ încheiat cu prestatorul numit instituţie publică;
- prin persoane juridice cu capital de stat, privat sau mixt – pe baza contractului de asociere.
B. Serviciul de exploatare a parcajelor publice
Pentru organizarea, utilizarea şi exploatarea spaţiilor aflate pe domeniul public sau privat al
localităţilor consiliile locale adoptă norme specifice de funcţionare.
Parcarea este acel spaţiu special destinat staţionării vehiculelor, semnalizat prin indicatoare
şi/sau marcaje, care se delimitează de partea carosabilă a drumului public. În funcţie de destinaţie
întâlnim:
- parcaje de reşedinţă – care se situează la mai puţin de 30 m de frontul imobilelor utilizate de către
locatari şi care sunt amenajate şi întreţinute de serviciile de administrare a domeniului public;
- parcaje publice – în care staţionarea este temporară şi pentru care se percepe o taxă;
- parcaje private – care aparţin agenţilor economici sau instituţiilor publice.
Parcajele publice sau private cu plată sunt amenajate de persoanele juridice care le au în
exploatare, iar cele fără plată sunt întreţinute de serviciul de administrare a străzilor.
C. Licenţierea transportului privat de călători
Administraţia publică locală poate autoriza şi transportul de călători cu mijloace de transport
particulare. Pentru a obţine licenţa de transport operatorii trebuie să îndeplinească anumite condiţii,
cum sunt:
76
- onorabilitate – adică lipsa oricărei condamnări penale în legătură cu activitatea pe care o
desfăşoară;
- bonitatea – adică existenţa dovezilor din partea unei instituţii bancare referitoare la capacitatea
financiară a transportatorului;
- specialitatea – care trebuie dovedită cu documente eliberate de instituţiile de profil;
- tehnicitatea – prin care transportatorul dovedeşte că deţine mijloace de transport care întrunesc
condiţiile pentru a circula pe drumurile publice.
Licenţa poate fi suspendată dacă transportatorul nu mai îndeplineşte condiţiile pentru a
desfăşura activitatea de transport sau poate fi anulată dacă au fost falsificate documentele de
transport. Normele pe care trebuie să le îndeplinească un transportator privat de călători se stabilesc
prin caietul de sarcini în care, pe lângă reglementările legale, sunt înscrise şi obligaţiile specifice
pentru categoriile şi tipurile de transport pentru care se acordă licenţă: condiţii pentru autovehicule,
pentru şoferi, pentru deplasarea călătorilor, precum şi condiţii comerciale.
D. Expunerea firmelor şi reclamelor publicitare
Publicitatea a devenit în prezent o componentă esenţială a politicii comerciale prin care
agenţii economici îşi fac cunoscute produsele pe piaţă. Autorităţile administraţiei publice locale
reglementează prin norme specifice construirea şi amplasarea reclamelor publicitare pentru a
proteja colectivitatea de propagarea violenţei, a viciului sau a altor acţiuni interzise de lege şi pentru
a-şi valorifica domeniul public şi privat prin încasarea unor taxe.
- Firma reprezintă o construcţie pe care se inscripţionează numele, denumirea comercială,
obiectul de activitate sub care persoana fizică sau juridică îşi exercit activitatea şi care se
amplasează pe imobilele unde se desfăşoară activitatea în cauză.
- Reclama reprezintă o inscripţie prin care se expun informaţii elogioase la adresa unei
persoane fizice sau juridice, sau a unui produs sau serviciu, cu scopul de a-i face popularitate.
- În afara firmelor şi reclamelor publicitare în interiorul localităţilor se utilizează şi eşarfe
amplasate pe domeniul public care conţin anunţuri referitoare la evenimente culturale, ştiinţifice,
sportive, de interes local sau naţional.
- O altă formă de publicitate este cea ambulantă efectuată cu ajutorul autovehiculelor.
E. Organizarea şi funcţionarea cimitirelor
Organizarea şi funcţionarea cimitirelor de către administraţia publică locală se realizează
prin:
- elaborarea unui regulament de funcţionare aprobat prin hotărârea consiliului local;
- atribuirea locurilor de înhumare prin concesiune;
77
- posibilitatea de a realiza construcţiile funerare numai pe baza autorizării consiliului local;
- plata unor taxe şi tarife către bugetul local.
F. Serviciul public de ecarisaj
Administraţia publică locală are obligaţia de a institui norme cu privire la creşterea,
transportul, îngrijirea şi exterminarea animalelor fără stăpân care prezintă un grad ridicat de pericol
social. Serviciul public de ecarisaj are următoarele atribuţii:
- strângerea câinilor fără stăpân;
- îngrijirea câinilor;
- asigurarea adăposturilor temporare pentru câini etc.
Posesorii de câini trebuie să asigure starea de sănătate a acestora, vaccinarea anuală şi să
respecte anumite norme referitoare la deplasarea acestora (botniţă etc).
Autorităţile administraţiei publice locale cooperează cu reprezentanţii administraţiei publice
centrale care utilizează câini (Ministerul Apărării Naţionale, Ministerul de Interne) precum şi cu
organizaţii profesionale (Asociaţia Vânătorilor şi Pescarilor Sportivi) atunci când stabilesc norme
general obligatorii în raza lor teritorială.
4.2.2.6 Serviciul public pentru activităţi culturale
Un serviciu public cu caracter cultural are ca obiect de activitate iniţierea, derularea şi
asigurarea cu mijloace materiale şi financiare a programelor cu caracter artistic, ştiinţific,
documentar în regie proprie sau în colaborare cu alte instituţii guvernamentale sau
nonguvernamentale.
Organizarea şi funcţionarea serviciului public pentru cultură se realizează printr-un Comitet
de coordonare şi un Consiliu de administraţie.
Comitetul de coordonare cuprinde reprezentanţi ai consiliului local şi ai serviciilor publice
descentralizate în teritoriu, având ca atribuţii aprobarea şi modificarea statutului, stabilirea
proiectelor şi a programelor culturale, verificarea şi aprobarea raportului anual de activitate.
Consiliul de administraţie este structura executivă care asigură activitatea curentă prin
elaborarea programului de activitate, a regulamentului de funcţionare internă, încheierea
contractelor de cooperare şi colaborare, propuneri de buget de venituri şi cheltuieli. Acest serviciu
public realizează un raport de activitate pe care îl supune aprobării consiliului local care are
posibilitatea coordonării permanente a serviciului prin intermediul comisiei de cultură.
78
CAPITOLUL 5
SERVICIILE PUBLICE OFERITE DE ORGANIZAŢIILE
NEGUVERNAMENTALE
5.1 Conceptul de organizaţie neguvernamentală
Termenul de organizaţie nonguvernamentală a avut o serie de accepţiuni de-a lungul istoriei
postbelice a României. Astfel, în 1958 era definit ca fiind "o asociaţie de oameni cu concepţii şi
preocupări comune, uniţi conform unui regulament sau unui statut, în vederea depunerii unei
activităţi organizate” (Dicţionarul limbii române moderne, Bucureşti, 1958).
În 1975 a fost formulată o altă definiţie (Dicţionarul politic, Bucureşti, Editura Politică,
1975):
"asociaţie de persoane care au aceleaşi interese, concepţii şi preocupări, unite în vederea
întreprinderii unor acţiuni pentru atingerea unor obiective comune”. Organizaţia îşi desfăşoară
activitatea pe baza unui regulament sau a unui statut menit să asigure caracter unitar organizat al
acţiunii sale. În raport cu scopurile urmărite, organizaţia prezintă o mare varietate: politica
profesională, cultural sportivă, de masă şi obştească, guvernamentală, nonguvernamentală, militară,
paramilitară etc.
La doar trei ani, în 1978, Dicţionarul de drept constituþional şi administrativ, Bucureşti,
Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, defineşte organizaţia obştească drept "o organizaţie constituită
pe baza liberului consimţământ, a unor categorii de cetăţeni pe diferite criterii (profesie, preocupări,
interese comune), a cărei activitate se desfăşoară pe baza participării voluntare şi neremunerate a
membrilor ei sau prin unirea altor organizaţii şi instituţii sau organele constituite pe baza alegerilor
de către colectivitate, fie direct în adunări obşteşti, fie prin intermediul unor organisme de stat şi
obşteşti "
În 1981, organizaţia neguvernamentală, potrivit Dicţionarului de psihologie socialã,
Bucureşti, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, este definită ca “o unitate sau grupare socială,
conştient întemeiată, corespunzător unor necesităţi obiectiv determinate şi care urmăreşte atingerea
unui scop bine stabilit”.
Această noţiune apare mai târziu, în 1985, şi în Dicţionarul de Conducere Politică şi
Organizare, Bucureşti, Editura Politică, 1985, ca fiind "o asociaţie de persoane cu aceleaşi interese,
concepţii şi preocupări, unite conform unui regulament sau a unui statut, în vederea desfăşurării
unor activităţi organizaţionale pentru atingerea unor obiective comune. În funcţie de scopurile
urmărite, de împrejurările şi formele în care îşi desfăşoară activitatea, organizaţiile pot fi: politice,
profesionale, cultural sportive, teroriste".
79
Termenul de organizaţie neguvernamentală (cel mai des utilizat în România pentru a
descrie
entităţi ale sectorului nonprofit) a fost definit şi în Ordonanţa Guvernului nr. 81/1997 privind
stimularea cercetării-dezvoltării şi inovării, astfel: "persoana juridică română de drept public sau
privat, de interes obştesc, nepolitică, fără scop lucrativ, recunoscută potrivit legii ca având
personalitate juridică şi care nu este investită cu exerciţiul autorităţii de stat şi nici nu face parte
din sistemul administraţiei publice". Această definiţie ar putea ridica problema realei independenţe
a acestui tip de organizaţie de structurile statale.
Organizaţiile neguvernamentale (asociaţii, fundaţii, ligi, societăţi) sunt, de fapt, structuri
care, fiind independente de administraţie, nu urmăresc nici accesul la puterea politică (la nivel local
sau naţional) şi nici obţinerea de profit (resurse financiare necesare activităţii lor având alte surse
decât activitatea economică, specifică agenţilor economici). Diversele denumiri pentru organizaţiile
neguvernamentale, atât în România, cat şi în alte ţări, tind să sublinieze diferite caracteristici ale
acestora. Astfel, organizaţiile neguvernamentale pot să fie denumite: "organizaţii voluntare",
"organizaţii non-profit" sau “organizaţii fără scop lucrativ". După Lester M. Salamon şi Helmut K.
Anheier, pentru a fi considerata ca aparţinând sectorului nonprofit, o organizaţie trebuie:
1. să fie formal constituită; organizaţia trebuie sa facă dovada unei anumite capabilităţi
organizaţional-instituţionale, precum şi anumitor reguli de funcţionare; trebuie să organizeze regulat
întâlniri, să elaboreze şi să respecte anumite proceduri în activitatea pe care o desfăşoară; înscrierea
organizaţiei ca persoană juridică nu este imperativă pentru respectarea acestui criteriu.
2. să fie privată; organizaţia trebuie să fie instituţional separată de administraţia publică,
aceasta nu exclude primirea de fonduri de la bugetul statului; sunt considerate private şi
organizaţiile în ale căror structuri de conducere sunt prezenţi reprezentanţi ai administraţiei publice.
3. să respecte criteriul nondistribuţiei profitului; organizaţia poate genera profituri din
activităţile sale, dar acestea nu pot fi distribuite membrilor sau organelor de conducere, ci pot fi
folosite doar pentru atingerea obiectivelor declarate.
4. să fie autonomă; organizaţia trebuie să-şi stabilească obiectivele, proceduri interne proprii
de control asupra activităţilor desfăşurate; în acelaşi timp activitatea organizaţiei trebuie să nu se
subordoneze nici unei alte instituţii publice sau private.
5. să fie voluntară; organizaţia trebuie să promoveze voluntariatul şi să se bazeze pe acţiuni
voluntare în activitatea pe care o desfăşoară. Organizaţia este voluntară dacă recrutează, instruieşte
şi implică voluntari în activităţilor ei. Prin activitatea voluntară înţelegem şi neretribuirea membrilor
Consiliului de Administraţie şi a staffului organizaţiei. Organizaţia voluntară îşi recrutează membrii
numai pe baza unei opţiuni voluntare, individuale.
80
Unele organizaţii condiţionează anumite servicii, dobândirea unui anumit statut sau în unele cazuri,
exercitarea unei anumite profesii de înscrierea prealabilă în organizaţiile respective. Acele
organizaţii care nu au înscrise astfel de prevederi în statut, nu sunt considerate voluntare şi, ca atare,
nu pot fi incluse în sectorul nonprofit.
În concluzie, o organizaţie este voluntară când respectă cel puţin una din cele două
semnificaţii ale voluntariatului, mai sus enunţate.
6. să fie nemisionară; organizaţiile cu caracter religios, dar care şi-au definit alte scopuri
(protecţie socială, caritate) sunt incluse în sectorul nonprofit.
7. să fie apolitică; organizaţia trebuie să nu fie implicată direct în promovarea sau susţinerea
candidaţilor pentru alegeri locale, parlamentare sau prezidenţiale; organizaţia poate desfăşura
activităţi specifice cu scopul influenţării politicilor publice. În metodologia Comisiei Naţionale
pentru Statistică, sectorul administraţiei private se compune din culte, partide, sindicate, uniuni de
creaţie, Crucea Roşie, asociaţii şi fundaţii.
Sistemul de clasificare a activităţilor din economia naţională, aplicat de Comisia Naţională
de Statistică, deşi este în general concordant cu cele adoptate de Uniunea Europeană şi ONU, nu
permite o facilă încadrare şi extragere a informaţiilor cantitative cu privire la activităţile nonprofit.
Fie că sunt legal constituite sau activează ca grupuri sau structuri informale, organizaţiile
neguvernamentale pot avea o varietate de forme de structurare: asociaţii, cooperative, societăţi de
întrajutorare, fundaţii şi federaţii. În general, în România, ca şi în Europa, există trei tipuri
principale: asociaţii, fundaţii şi federaţii.
- Asociaţia este convenţia juridică prin care mai multe persoane îşi pun în comun
contribuţiile lor materiale, cunoştinþele şi activităţile lor pentru a realiza un scop care nu le aduce
avantaje pecuniare sau patrimoniale. Scopul asociaţiei poate corespunde interesului general,
interesului particular al unei anumite categorii sociale sau interesului personal.
- Spre deosebire de asociaţie, unde numărul de persoane minim este de 20 pentru ca aceasta
să obţină personalitate juridică, la fundaţie trebuie să existe minim un fondator. Astfel, fundaţia este
actul prin care o persoană fizică sau morală stabileşte un patrimoniu distinct şi autonom de
patrimonial său propriu şi îl consacră în mod permanent realizării unui scop ideal, de interes public.
Asociaţiile şi fundaţiile nu au drepturi decât pentru a-şi realiza obiectivele şi nu pot primi
autonomie decât după ce au fost autorizate. Acestea nu pot exista decât dacă a fost stabilit un
organism de conducere care are competenţa de-a lua decizii.
O altă clasificare a organizaţiilor nonprofit se poate face după tipul de interes pe care îl
promovează. Astfel, unele organizaţii neguvernamentale au un caracter mutual, ele fiind interesate
doar în promovarea intereselor proprii ale membrilor lor. Altele însă, au o vocaţie publicã.
81
În categoria organizaţiilor neguvernamentale de interes public sau de utilitate publică, sunt
integrate acele organizaţii care prin grupul, ţinta şi tipul de activitate demonstrează o anumită
vocaţie pentru binele comunităţii. Ele derulează programe de interes public de care beneficiază
întreaga comunitate sau un număr mare dintre membrii săi. Organizaţiile neguvernamentale se mai
numesc organizaţii caritabile în Marea Britanie sau filantropice în SUA, fără ca aceste atribute să
se refere în mod explicit la acordarea de sume de bani. Într-o accepţiune mai largă a acestor cuvinte,
o acţiune caritabilă sau filantropică se poate referi şi la punerea la dispoziţia celor cu nevoi a unor
servicii sau produse, sub formă gratuită sau la un preţ sub cel folosit pe piaţa liberă.
5.2 Finanţarea asociaţiilor fără scop lucrativ şi a fundaţiilor
Potrivit reglementarilor în vigoare, organizaţiile neguvernamentale îşi pot asigura resursele
materiale şi băneşti, pentru realizarea scopului declarat în statut prin:
- cotizaţii de la membrii şi simpatizanţii organizaţiei (cuantumul cotizaţiilor se stabileşte de
adunarea generală a membrilor organizaţiei);
- donaţii, pe de o parte atât de la organizaţii neguvernamentale româneşti, cât şi străine, iar pe de
altă parte donaţii individuale, precum şi de la firme comerciale;
- venituri din activităţi proprii;
- sponsorizări;
- surse de finanţare din partea administraţiei publice.
Printre resursele de care organizaţiile neguvernamentale au nevoie pentru a funcţiona, de
o deosebită importanţă sunt cele de natură financiară. Accesul limitat la resursele financiare şi
slaba capacitate economică a asociaţiilor le face permanent vulnerabile.
Realitatea din ţara noastră demonstrează că sponsorizarea reprezintă o cale principală şi
viabilă de sprijin a organizaţiilor neguvenamentale. Aceasta este dovedită de faptul că până în
present aceste organizaţii au fost şi sunt ajutate substanţial pe calea sponsorizării de către agenţii
economici din ţara noastră şi din străinătate, potrivit legii; sponsorizarea este actul juridic prin care
două persoane convin cu privire la transferul dreptului de proprietate asupra unor mijloace
financiare sau bunuri materiale, pentru susţinerea de activităţi fără scop lucrativ desfăşurate de una
din părţi. În cazul sponsorizării constând în bunuri materiale, acestea vor fi evaluate prin contractul
de sponsorizare la valoarea lor reală din momentul predării lor către beneficiar. Beneficiară a
sponsorizării poate fi orice persoană juridică fără scop lucrativ care desfăşoară sau urmează să
desfăşoare o activitate în domeniile:
a) cultural, artistic, educativ, de învăţământ, ştiinţific, umanitar, religios, sportiv, al protecţiei
drepturilor omului, medico-sanitar, de asistenţă şi servicii sociale, de protecţia mediului, al
82
dezvoltării economice, sociale şi comunitare, de reprezentare a asociaţiilor profesionale, precum şi
de întreţinere, restaurare, conservare şi punerea în valoare a monumentelor istorice;
b) instituţiile publice care desfăşoară activităţile definite la punctul a, orice persoană fizică a cărei
activitate într-unul din domeniile prevăzute la litera a, este recunoscută de către o persoană juridică
fără scop lucrativ sau o instituţie publică ce activează constant în domeniul în care se solicită
sponsorizarea.
Activitatea fundaţiilor, aşa cum rezultă din lege, este susţinută doar din contribuţii ale
membrilor fondatori, sumele obţinute din arendarea terenurilor ce le deţin sau închirierea imobilelor
din patrimoniul propriu, fundaţiile neputând desfăşura activităţi economice.
Atunci când nu pot fi atrase suficiente resurse dinspre sectorul privat sau de la publicul larg,
se apelează la fondurile publice. Trei au fost modalităţile principale de implicare în susţinerea
noului sector nonprofit după 1990:
1. finanţare directă, prin subvenţii de la bugetul statului. La rândul lui, acest tip frecvent de sprijin
s-a realizat:
- prin programe competiţionale proprii de finanţare elaborate de ministere,
- la cerere, prin alocare de la bugetele proprii ale ministerelor.
Conform legii, asociaţiile şi fundaţiile române cu personalitate juridică, care înfiinţează şi
administrează unităţi de asistenţă socială, pot primi subvenţii alocate de la bugetul de stat sau, după
caz, de la bugetele locale, care vor fi utilizate, în exclusivitate, pentru serviciile de asistenţă socială
acordate persoanelor care, potrivit dispoziţiilor legale, au dreptul să beneficieze de acestea ;de la
bugetul de stat se pot aloca subvenţii asociaţiilor şi fundaţiilor române cu personalitate juridică a
căror activitate de asistenţă socială se adresează unor beneficiari din mai multe judeţe ale ţării şi
care au încheiat convenţii cu Ministerul Muncii şi Protecţiei Sociale pentru prestarea de servicii.
De asemenea, de la bugetele locale se pot aloca subvenţii asociaţiilor şi fundaţiilor române
cu personalitate juridică a căror activitate de asistenţa socială se adresează beneficiarilor dintr-un
singur judeţ şi, respectiv, din municipiul Bucureşti şi care au încheiat convenţii cu consiliile locale
în cauză, pentru prestarea de servicii de asistenţă socială.
2. medierea guvernamentală în instituirea la nivel naţional a programelor internaţionale de finanţare
a sectorului nonprofit.
În această categorie sunt incluse programele de finanţări externe din fondurile unor
organizaţii publice internaţionale, având ca obiect şi organizaţii neguvernamentale româneşti (de
exemplu:programul PHARE).
Programul PHARE pentru dezvoltarea societăţii civile este administrat de Fundaţia pentru
Dezvoltarea Societăţii Civile care contribuie la dezvoltarea organizaţiilor neguvernamentale din
83
România şi promovează o mai mare recunoaştere publică a rolului acestora. Programul PHARE are
două componente:
- programe de finanţare a proiectelor organizaţiilor neguvernamentale din România ;
- programe pentru îmbunătăţirea cadrului general pentru organizaţiile neguvernamentale din
România.
3. sprijinul material direct acordat de către administraţiile locale.
În acest sens, o serie de organizaţii neguvernamentale s-au prevalat de misiunile umanitare
promovate pentru a solicita colaborarea primăriilor în obţinerea de înlesniri fiscale, care să facă
posibilă desfăşurarea activităţii lor. Astfel, primăriile, prefecturile sau alte servicii descentralizate
ale administraţiei, în funcţie de competenţe, au acordat: sedii, reduceri sau scutiri de plată chiriilor,
unele dotări (instalarea de posturi telefonice, mobilier), terenuri de construit (pentru orfelinate,
spitale, lăcaşuri de cult), autorizaţii gratuite de construcţii etc. În ceea ce priveşte regimul fiscal,
rolul acestuia este de a asigura statului resursele sub forma bănească necesară finanţării diverselor
obiective şi activităţi de care este responsabil în diverse perioade ale evoluţiei sale, conform
intereselor naţionale. În sistemul economiei de piaţă, statului îi revine obligaţia să acopere cu
resurse băneşti în totalitate sau în cea mai mare parte obiectivele şi acţiunile din domeniul
învăţământului, sănătăţii, asigurărilor sociale de stat, culturii fizice şi sportului, protecţiei sociale,
protecţiei mediului, pentru acţiuni educative; de asemenea, pentru asigurarea ordinii publice şi
înfăptuirea justiţiei şi administraţiei publice, asigurarea apărării ţării, realizarea programelor de
cercetare ştiinţifică, a activităţilor de interes strategic şi finanţarea investiţiilor solicitate de aceste
domenii de activitate.
5.3 Rolul organizaţiilor neguvernamentale în societate
În ultimii ani organizaţiile neguvernamentale din România şi-au recăpătat identitatea şi au
adus o contribuţie importantă la modernizarea societăţii. Ele şi-au creat, definit şi promovat o
identitate proprie, formând totodată o comunitate care îşi găseşte locul şi rolul în societatea civilă
românească la începutul unui nou ciclu de guvernare. Astfel,organizaţiile neguvernamentale au
preluat, pe fondul unei
crize a resurselor statului, funcţii şi roluri care înainte de 1989 reprezentau atribuţii exclusive ale
administraţiei, devenind un actor important al promovării valorilor democratice şi a schimbărilor
sociale, a unor raporturi noi între stat şi societate.
Organizaţiile neguvernamentale sunt caracterizate printr-o mare mobilitate în ceea ce
priveşte modul şi direcţiile lor de acţiune. Această mobilitate reprezintă condiţia lor de
84
supravieţuire, atâta vreme cât funcţionarea lor este dependentă de o corectă identificare a nevoilor
în comunitate şi de atragerea resurselor necesare pentru abordarea acestor nevoi.
ONG-urile pot juca, un rol fundamental în identificarea unor probleme ce ar putea fi trecute
cu vederea de către autorităţile publice, iar prin utilizarea resurselor umane proprii, a datelor locale
şi capacităţii lor organizatorice pot monitoriza activitatea agenţiilor publice şi le pot sprijini în
realizarea obiectivelor lor.
ONG-urile pot găsi noi soluţii pentru probleme cu care se confruntă populaţia, dar aceste
soluţii devin relevante doar dacă ele pot influenţa procesul de dezvoltare la nivelul întregii
comunităţi. Administraţia şi organizaţiile neguvernamentale nu pot oferi alternative în competiţie, ci
soluţii complementare ce deschid calea către o adevărată colaborare între ele. Pe fondul celor
arătate mai sus, ele şi-au dovedit adesea eficienţa în identificarea şi soluţionarea problemelor
comunităţii, în atragerea şi punerea în valoare a unor resurse umane şi financiare, în evaluarea
gradului de eficacitate a politicilor publice prin:
- creşterea calităţii serviciilor publice;
- gestionarea mai eficientă a patrimoniului public;
- rentabilizarea serviciilor publice;
- conservarea mai bună a patrimoniului public;
- reducerea cheltuielilor administrative.
În acest sens putem afirma că necesitatea achiziţionării de servicii de către autorităţile publice
este determinată de extinderea cererii de servicii adresate sectorului public, atât din punct de vedere
cantitativ, cât şi din punct de vedere calitativ, în sensul că cererea de servicii publice a devenit din
ce în ce mai mare, iar solicitările sunt din ce în ce mai diversificate faţă de oferta guvernamentală.
În aceste condiţii, autorităţile publice au la dispoziţie două alternative: fie să-şi îmbunătăţească
oferta, fie să contracteze aceste servicii. Din punct de vedere al eficienţei economice, experienţa
altor state (de exemplu Statele Unite, Marea Britanie, Olanda) a dovedit că este mai avantajoasă a
doua variantă; costurile pentru aceleaşi servicii care înainte erau prestate de o instituţie publică, în
condiţiile contractării lor sunt mai reduse. Deoarece autorităţile publice sunt supuse unor
constrângeri legate de funcţia lor redistributivă şi au responsabilitate politică pentru modul în care
este gestionat bugetul public care este limitat, serviciile de interes public ar putea fi contractate de
organizaţii neguvernamentale. Avantajul contractării de servicii derivă din caracteristica
nondistribuţiei profitului care face ca atât încrederea clienţilor (beneficiarilor), dar şi a
contractorului să fie mai ridicată la contractantul de tip nonprofit, faţă de contractantul orientat către
profit. În acest sens, relaţia de prestare de servicii dintre autorităţile publice şi organizaţiile
neguvernamentale constă în faptul că sarcina este definită de autorităţi, iar prestatorul (organizaţia
neguvernamentală) execută comanda respectivă, într-un domeniu considerat de autoritatea
85
respectivă ca fiind de interes public. Deci, contractul de prestare de servicii între autoritatea publică
şi organizaţia neguvernamentală este relaţia în care autoritatea publică comandă realizarea unui
serviciu pe care se obligă să-l plătească, iar organizaţia neguvernamentală se obligă să execute
obiectul contractului.
Prin urmare, importanţa organizaţiilor neguvernamentale derivă şi din alte roluri pe care
acestea le au, cum ar fi:
- contrapondere a puterii statului şi a sectorului privat; un exemplu în acest sens îl constituie
asociaţiile de protecţia consumatorilor, a căror misiune este de a educa şi apăra cetăţenii (în calitatea
lor de consumatori) în relaţia cu firmele şi companiile comerciale.
- cadrul de participare cetăţenească; activitatea în organizaţiile neguvernamentale presupune
implicarea membrilor în procese decizionale care dezvoltă participanţilor la acestea abilităţile
corespunzătoare
- asigurarea de bunuri şi servicii publice; există numeroase obstacole în calea furnizării serviciilor
publice de către societăţile comerciale şi instituţiile statului. Cu toate acestea, statul, prin
funcţionarii săi, nu poate identifica şi satisface în totalitate marea varietate de nevoi şi interese în
societate. Astfel, cererea de bunuri şi servicii publice rămâne neacoperită. Aceste goluri pot fi
acoperite prin activitatea organizaţiilor neguvernamentale, ele nefiind restricţionate de criteriul
profitabilităţii (ca în cazul societăţilor comerciale) şi dovedind o mai mare receptivitate şi
creativitate în acoperirea nevoilor sociale. Cu toate acestea, chiar şi organizaţiile neguvernamentale
se pot lovi de o serie de dificultăţi în acest tip de activitate, cum ar fi cele care ţin de mecanismele
acţiunii colective.
- furnizarea mai eficientă a bunurilor şi serviciilor comparativ cu sectorul public; susţinerea unor
structuri administrative mai puţin numeroase sau prezenţa voluntariatului creează premise pentru
reducerea costurilor de producţie corespunzătoare bunurilor sau serviciilor livrate. La aceasta se
adaugă şi faptul că cei care lucrează în organizaţiile neguvernamentale sunt mai interesaţi de
satisfacerea cerinţelor clienţilor decât de respectarea procedurilor formale, birocratice.
- facilitatori ai integrării sociale şi politice; organizaţiile neguvernamentale sunt instrumente ale
integrării grupurilor şi indivizilor în cadrul societăţii; de exemplu, în societăţile caracterizate printr-
un grad înalt de varietate etnică, organizaţiile neguvernamentale contribuie la promovarea
diversităţii şi la reducerea tensiunilor interetnice prin promovarea dialogului interetnic.
- promovarea diversităţii de opinii în societate; prin apartenenţa la diferite organizaţii
neguvernamentale oamenii devin conştienţi de existenţa unor opinii şi interese diverse în societate
şi devin capabili să adopte o poziţie critică faţă de acestea.
86
- mobilizarea intereselor şi revendicărilor în societate; prin intermediul organizaţiilor
neguvernamentale revendicările cetăţenilor pot fi articulate, iar presiunile exercitate de diferite
grupuri se transformă în demersuri coerente de influenţare a politicilor publice.
Organizaţiile neguvernamentale îmbunătăţesc eficienţa şi eficacitatea activităţilor
socioeconomice, ele oferă servicii mai ieftine şi mai bune pentru că folosesc voluntarii. În multe
domenii, organizaţiile neguvernamentale desfăşoară munci aproape gratuite (protecţia animalelor,
reciclări profesionale, protecţia mediului, educaţie pentru adulţi şi la distanţă, circulaţia
informaţiei), în timp ce Guvernul trebuie să plătească funcţionari pentru aceste lucruri. Organizaţiile
neguvernamentale includ spiritul de echipă, transparenţa şi participarea publică, fără de care o
administraţie riscă să nu capete suportul public pentru acţiunile pe care le întreprinde. În procesul de
reformă, organizaţiile neguvernamentale şi-au adus o contribuţie măsurabilă :
- au îmbunătăţit substanţial deciziile publice (amintim aici corectarea şi îmbunătăţirea a numeroase
proiecte de legi şi alte acte normative);
- au dat sens reformei din sfera educaţiei;
- au stat la baza succesului în medieri internaţionale, contribuind prin aceasta şi prin proiectele de
colaborare internaţională la crearea unei imagini externe favorabile
- au gestionat eficace transferul de know-how;
- au preluat aproape integral politicile şi activităţile concrete de protecţie a copilului;
- sunt mesagere ale culturii autohtone şi promotoare ale dezvoltării diversităţii culturale, creând
teren favorabil dialogului interetnic, toleranţei şi cooperării cu minorităţile naţionale.
Una din funcţiile principale ale sectorului nonprofit este aceea de a pleda pentru întărirea
sistemelor sociale, de-a oferi cetăţenilor posibilitatea influenţării politicilor publice, de a critica şi
supraveghea politica guvernului. Principiile pe care atât organizaţiile neguvernamentale cât şi
autorităţile publice ar trebui sa le aplice în elaborarea şi implementarea unor politici publice sunt:
- promovarea dezvoltãrii;
- furnizarea de beneficii directe cetăţenilor;
- protejarea societăţii de comportamente care ar putea sã-i pericliteze existenţa.
În funcţie de factorul de decizie şi de aria de acoperire, politicile publice pe care
organizaţiile neguvernamentale încearcă să le influenţeze pot fi naţionale, regionale sau locale şi
interne ale unor instituţii.
În funcţie de rolurile prezentate anterior, politicile publice pot fi grupate în patru categorii:
- distributive, care autorizează ceva sau acordă un privilegiu (posibilitatea de a construi ceva etc.);
- redistributive, care stabilesc criteriile ce permit sau nu permit acordarea unor drepturi, avantaje,
venituri etc.;
- reglementatorii, care stabilesc reguli de comportament (de exemplu circulaţia rutieră);
87
- constitutive, care indică reguli pentru alcătuirea altor reguli (codul de procedură penală).
În ceea ce priveşte mijloacele utilizate de influenţare cu succes a politicilor publice putem
nota următoarele:
1. acordarea de consultanţã de specialitate pe o anumită problemă pe care autorităţile publice
locale şi centrale doresc să o rezolve;
2. campanii de informare; această metodă constă în apariţia în presa scrisă sau audiovizuală a unor
mesaje menite să sensibilizeze comunitatea la o anumită problemă care se doreşte a fi rezolvată.
Acest mijloc de influenţare a politicii publice se bazează pe o colaborare eficientă cu mass-media.
3. crearea de coaliţii (temporare sau permanente) pentru desfăşurarea de campanii de pledoarie
publică pentru un scop precis determinat .
88
CAPITOLUL 6
AGENŢII ECONOMICI PRESTATORI DE SERVICII PUBLICE
6.1 Categorii de agenţi economici şi serviciile pe care aceştia le prestează
Sistemul contabilităţii naţionale prezintă într-un cadrul riguros ansamblul de informaţii
cifrice referitoare la activitatea economică a unei ţări. El descrie fenomenele fundamentale ale
producţiei, distribuţiei, repartiţiei şi acumulării avuţiei naţionale. Utilizarea acestui sistem are la
bază metodele propuse de Organizaţia Naţiunilor Unite, pentru a armoniza contabilităţile din
diferite ţări.
Persoanele fizice sau juridice care dispun, controlează sau utilizează factori de producţie şi
participă la viaţa economică a unei ţări sunt cunoscute sub denumirea de agenţi economici.
Ansamblul (grupul) de agenţi economici care sunt omogeni din punct de vedere al funţiei principale
pe care o au în cadrul vieţii economice şi al naturii resurselor utilizate formează o categorie de
agenţi economici sau un sector instituţional, cum mai este cunoscut în literatura de specialitate.
Contabilitatea naţională distinge şase categorii de agenţi economici. La acestea se adaugă
sectorul exterior care este în realitate o unitate contabilă fictivă, pentru că ea integrează funcţii şi
resurse eterogene. Cele şase categorii de agenţi economici (sectoare instituţionale) sunt: menajele,
(gospodăriile), societăţile nonfinanciare, administraţiile publice, administraţiile private, societăţile
financiare şi întreprinderile de asigurări.
1. Menajele (gospodăriile)
Menajul este o entitate care cuprinde una sau mai multe persoane care ocupă aceeaşi reşedinţă
principală. Funcţia principală a menajelor constă în consumul final al bunurilor şi al serviciilor;
menajele pot de asemenea să producă bunuri şi servicii, atunci când ele îmbracă calitatea de
întreprinzători individuali. Întreprinzătorii individuali sunt în acelaşi timp şi întreprinderi şi menaje,
deoarece nu se poate face o distincţie netă între patrimoniul întreprinzătorului şi cel al menajului
său: întreprinzătorul individual angajează bunurile sale personale în întreprinderea sa. Resursele
principale ale menajelor provin din veniturile activităţilor desfăşurate (pentru salariaţii sau pentru
întreprinzătorii individuali) şi din veniturile din transferuri (din operaţii de repartiţie).
2. Societăţile nonfinanciare.
Sectorul instituţional al societăţilor nonfinanciare regrupează unităţile a căror funcţie
principală este producţia de bunuri şi de servicii comerciale (de piaţă). Resursele lor principale
89
provin în cea mai mare parte din vânzarea producţiei lor pe piaţă. În funcţie de natura relaţiilor de
proprietate distingem:
a) Societăţile private care se caracterizează prin faptul că tot capitalul său aparţine unor persoane
private. Din punct de vedere al statutului juridic, societăţile private pot fi: societăţi cu răspundere
limitată, societăţi pe acţiuni, societăţi în comandită simplă, societăţi în comandă pe acţiuni, societăţi
în nume colectiv, societăţi cooperatiste.
b) Societăţile şi regiile autonome din sectorul public.
Întreprinderile din sectorul public au statut juridic: unele au un statut de regie autonomă, în timp ce
altele sunt societăţi mixte (cu capital mixt). Capitalul regiilor autonome aparţine în totalitate statului
sau unei autorităţi publice (în cazul regiilor autonome de interes local). Capitalul societăţilor mixte
este partajat între stat sau colectivităţi publice şi persoanele private.
3. Administraţiile publice.
Administraţiile publice au două funcţii principale:
a) produţia de servicii noncomerciale destinate colectivitãþii;
b) redistribuirea.
Resursele lor provin în principal din prelevările obligatorii (impozite şi cotizaţii sociale).
Administraţiile publice regrupează trei sub-sectoare:
a) administraţiile publice centrale: statul şi anumite organisme ataşate acestuia;
b) colectivităţile locale (comune, judeţe), precum şi diverse administraţii locale (comunităţi urbane,
birouri de ajutor social, camere de comerţ şi industrie etc.);
c) organismele de securitate socialã, a căror funcţie esenţială este redistribuirea: ele percep
cotizaţiile sociale şi le redistribuie apoi menajelor sub formă de prestaţii sociale.
4. Administraţiile private (organizaţii neguvernamentale, nonprofit).
Termenul de administraţii private reuneşte instituţii cum ar fi: sindicatele, asociaţiile, ligile,
fundaţiile etc. Administraţiile private au ca funcţie principală producerea de servicii
noncomerciale rezervate unor grupuri specifice de menaje, sau vânzarea de servicii comerciale, dar
“fără scop lucrativ, adică fără profit”. Majoritatea resurselor lor provin din contribuţiile voluntare
ale membrilor administraţiilor private respective.
5. Instituţiile financiare au ca funcţie principală finanţarea economiei, concretizată în trei
activităţi principale: colectarea, transformarea şi repartizarea disponibilităţilor financiare:
• intermedierea financiară între agenţii economici care doresc să îşi plaseze economiile şi cei care
doresc să împrumute fonduri;
90
• transformarea economiilor plasate pe termen scurt în credite pe termen mediu sau lung;
• circulaţia şi crearea de mijloace de plată.
6. Societăţile de asigurare au ca funcţie asigurarea, adică garantarea unor plăţi
(indemnizaţii) în cazul realizării unor riscuri la care sunt expuşi cei care se asigură. Resursele
acestor societăţi provin din primele prevăzute în contractele subscrise de către cei care se asigură,
din cotizaţii voluntare, precum şi din dobânzile aduse de către plasamente (fondurile plasate).
6.2. Întreprinderea publică, noţiuni generale
Noţiunea generală a unităţii economice prestatoare de servicii publice şi/sau producătoare
de
bunuri publice este ÎNTREPRINDEREA PUBLICĂ. Ea este unitatea cu personalitate juridică care
nu este constituită exclusiv pe baza capitalului privat şi care se raportează la autoritatea statului.
Raţiunea existenţei acestor întreprinderi este de a asigura statului posibilitatea de a controla anumite
sectoare de importanţă deosebită pentru economia naţională şi de a influenţa unele evoluţii social-
economice pe termen lung. Acest lucru presupune însă şi asumarea de către stat a eliminării
consecinţelor nefavorabile generate de eventuala funcţionare ineficientă a întreprinderilor publice.
Trăsătura comună tuturor întreprinderilor publice este raportarea lor de principiu la dreptul privat şi
mai ales la dreptul comercial. Regula se aplică tuturor aspectelor activităţii lor.
Personalul întreprinderilor este compus din salariaţi supuşi dreptului muncii. În anumite
cazuri (exploatări miniere, societăţi de gaze şi electricitate) grija de a acorda personalului o poziţie
socială deosebit de favorabilă l-a condus pe legiuitor să prevadă substituirea convenţiei colective de
către un statut reglementat (ex: statutul minerului). Dar aceste statuturi, de altfel aplicabile dincolo
de graniţele întreprinderii publice tuturor salariaţilor din branşa considerată (ex: statutul minerului
se aplică atât în cazul salariaţilor din minele de fier, cât şi celor din minele de cărbune), ţin de
dreptul privat. De altfel, procedeul convenţiei colective, destinat să completeze acest statut, şi-a
făcut şi el apariţia în anumite întreprinderi. Aplicarea dreptului comun al muncii salariaţilor
întreprinderilor publice face totuşi loc anumitor dispoziţii mult mai avantajoase pentru ei: lărgeşte
în favoarea lor dreptul de exprimare directă recunoscut salariaţilor din sectorul privat, facilitează
exercitarea dreptului sindical şi creşte atribuţiile comitetelor de întreprindere.
Activitatea întreprinderii (relaţiile cu furnizorii, clienţii, terţii, participările în cadrul altor
societăţi româneşti sau străine) se exercită conform prevederilor dreptului comercial şi eventual
conform normelor de drept civil.
91
Caracterul public al întreprinderilor. Acesta antrenează anumite excepţii în aplicarea dreptului
privat.
1) Anumiţi conducători sunt numiţi şi revocaţi prin decizie administrativă. Mai rar statul îşi rezervă
puterea de a se implica el însuşi în anumite probleme (aspecte) esenţiale pentru viaţa întreprinderii
(ex: fixarea anumitor tarife). Totuşi ca singur acţionar majoritar, el (statul) decide dotările de capital
necesare dezvoltării întreprinderii.
2) Întreprinderii îi pot fi atribuite anumite prerogative de putere publicã (exproprierea, recuperarea
de creanţe prin procedeul administrativ al executării silite). Întreprinderea scapă totuşi de anumite
constrângeri care afectează întreprinderea privată: se pare că este mai greu ca ea să fie declarată în
stare de faliment.
3) Întreprinderea publică este supusă, pe de altă parte, unor reguli care-i limiteaă libertatea de
acţiune. Jurisprudenţa îi neagă dreptul, frecvent utilizat de întreprinderile private, de a-şi tranşa
litigiile nu prin intermediul judecătorului, ci printr-un arbitru, incluzând un compromis de arbitraj.
4) Problema proprietăţii asupra bunurilor întreprinderii nu se pune în aceeaşi termeni ca în cazul
întreprinderii private. Este important să se ştie dacă masa bunurilor pe care ea le pune în execuţie
reprezintă proprietatea sa sau a statului
5) Întreprinderea publică este supusă unor numeroase controale administrative şi financiare
6.2.1. Clasificarea întreprinderilor publice
După regimul juridic, în România s-au conturat următoarele trei tipuri de întreprinderi
publice:
A. Regiile autonome
Cei mai importanţi agenţi economici care prestează servicii pentru cetăţenii dintr-o anumită unitate
administrativ teritorială sunt regiile autonome.
Regiile autonome au personalitate juridică şi ca atare funcţionează pe bază de gestiune
economică şi autonomie financiară, dar sub autoritatea consiliilor locale. Această particularitate
determină o serie de consecinţe juridice pe care orice consiliu local trebuie să le aibă în vedere, şi
anume:
- prin actul de înfiinţare se va stabili denumirea, sediul, obiectul de activitate (potrivit legii) şi
patrimoniul regiei;
- în ceea ce priveşte patrimoniul trebuie precizat că bunurile domeniului public nu sunt alienabile şi
ca atare trebuie evidenţiate separat de bunurile proprietate proprie. În cazul în care regiile autonome
se reorganizează în societăţi comerciale aceste bunuri din domeniul public NU pot constitui aport la
capitalul social;
92
- regiile autonome participă la circuitul civil ca subiect de drepturi şi obligaţii deşi se află sub
autoritatea consiliilor locale. Trebuie precizat însă că, în ceea ce priveşte capacitatea de folosinţă a
regiei autonome, aceasta este limitată prin actul de înfiinţare care a stabilit scopul activităţii. În
legătură cu capacitatea de exerciţiu menţionăm că regia autonomă are aptitudinile de a-şi exercita
drepturile şi de a-şi asuma obligaţii prin acte juridice proprii;
- în principiu, cheltuielile nu pot depăşi veniturile, cu excepţia lucrărilor sau serviciilor de interes
public cu condiţia ca acestea să fie aprobate de consiliul local în mod nominal. În cazul în care
mijloacele financiare ale regiei sunt insuficiente, se pot contracta credite financiare în valoare de cel
mult 20% din veniturile brute realizate în anul anterior. În cazul deficitelor, regia autonomă poate
beneficia atât de subvenţii de la bugetul de stat, cât şi de la bugetul local;
- conducerea regiilor autonome este numită de consiliul local în virtutea calităţii de proprietar al
patrimoniului pe care-l foloseşte regia. Conducerea operativă a regiei revine consiliului de
administraţie numit pe o perioadă de 4 ani, dar care poate fi reînnoit în proporţie de1/2 la fiecare doi
ani. Între şedinţele consiliului de administraţie conducerea revine directorului, angajat prin contract
de management de către regie.
Cea mai grea problemă cu care se confruntă astăzi administraţia publică locală este aceea a
patrimoniului regiilor autonome. În primul rând, reglementarea legală a domeniului public şi privat
este deficitară în special în ceea ce priveşte dreptul autorităţilor administraţiei publice de a stabili
care anume bunuri sau lucrări fac obiectul “interesului public”:
• în această situaţie se află, de exemplu, reţelele de apă, cele de canalizare, termoficare, precum şi
instalaţiile aferente acestora;
• în practică s-a considerat în mod eronat că aceste bunuri fac parte din patrimoniul regiilor
autonome, dar ele aparţin de fapt domeniului privat al unităţilor administrativ-teritoriale;
• bunurile din domeniul privat al statului/autorităţii locale se află în circuitul civil şi ca atare trebuie
transmise pe cale legală către regiile supuse reorganizării.
Prestarea serviciilor prin intermediul regiilor autonome se caracterizează prin:
- lipsa unei diferenţieri între activitatea de conducere şi cea de execuţie, dintre proiectarea şi
realizarea investiţiilor, dintre munca productivă şi cea administrativă;
- un control excesiv al gestiunii, care devine însă ineficient atâta timp cât nu există mijloace
financiare necesare bunei funcţionări şi dezvoltării regiilor;
- calitatea slabă a serviciilor datorate absenţei concurenţei, lipsa motivaţiei personalului (salarii
mici), intervenţiei politicului în administraţie (numirea membrilor consiliilor de administraţie pe
criterii politice);
- birocraţie în executarea sarcinilor şi lipsă de iniţiativă .
93
B. Societăţile comerciale
O altă categorie de agenţi economici prin care se realizează serviciile publice sunt societăţile
comerciale pe acţiuni sau cu răspundere limitată. Ca şi regiile autonome, societăţile comerciale de
sub autoritatea consiliilor locale au anumite particularităţi, şi anume:
- societatea comercială se înfiinţează prin actul administrativ numit hotărâre de către consiliile
locale şi prin care se precizează în mod obligatoriu: forma juridică; denumirea şi sediul principal;
capitalul social subscris şi structura acestuia; modul de constituire inclusiv prelucrarea activului şi
pasivului fostelor întreprinderi de stat;
- prin actul de înfiinţare trebuie aprobat statutul de organizare şi funcţionare a societăţii comerciale,
care reprezintă legea de bază pentru funcţionarea normală şi eficientă a societăţii. De observat că
autoritatea administraţiei publice locale este aceea care stabileşte ansamblul de reguli şi dispoziţii
care reglementează funcţionarea societăţii comerciale de sub autoritatea sa;
- la fel ca şi în cazul regiilor autonome, capacitatea de folosinţă a societăţii comerciale este
circumscrisă obiectului de activitate aprobat;
- numirea consiliului de administraţie se face de către autoritatea administraţiei publice care a
înfiinţat societatea comercială, membrii acestuia fiind oricând revocabili ca şi reeligibili. Consiliul
de administraţie are dreptul de a delega o parte din atribuţii unui comitet de direcţie format din
membrii aleşi, dintre administratori;
- scopul principal al societăţilor comerciale prestatoare de servicii nu este obţinerea de profit, ci
dezvoltarea calităţii şi cantităţii serviciilor prestate cetăţenilor.
Atunci când administraţia publică nu a putut satisface nevoile colectivităţilor locale a
trebuit să apeleze la societăţi comerciale private cărora să le încredinţeze gestiunea serviciilor
publice ; această încredinţare s-a realizat pe temeiul contractelor, în primul rând a celui de
concesiune.
În ceea ce priveşte situaţia societăţilor comerciale prestatoare de servicii, distingem mai
multe situaţii:
a) societăţile comerciale înfiinţate în temeiul Legii 15/1990 care şi-au inclus în patrimoniu
imobilele cu terenurile aferente. Pe lângă trecerea în proprietatea acestor societăţi a unor imobile
din domeniul privat al unităţilor administrativ-teritoriale fără acordul autorităţilor administraţiei
locale trebuie menţionat faptul că administraţia nu a primit în schimb nici măcar o acţiune din
capitalul social. Prin privatizarea acestora administraţia locală a pierdut orice drept de control ;
b) societăţile comerciale înfiinţate de administraţia publică locală cu capital integral public. În cazul
acestor societăţi, acţionarul unic este consiliul local care, la rândul său, numeşte consiliul de
administraţie şi directorul. Situaţia acestor societăţi comerciale este critică în primul rând pentru că
numirea conducerii se face politic (nu pe criterii profesionale), în al doilea rând pentru că AGA şi
94
Consiliul de administraţie cuprind funcţionari din primărie (nespecialişti) şi în al treilea rând pentru
că eficienţa unei societăţi comerciale subordonate total administraţiei este aceeaşi ca în cazul
regiilor autonome adică slabă;
c) societăţile comerciale cu capital majoritar privat în care autorităţile administraţiei publice deţin
un anumit număr de acţiuni. În aceste cazuri administraţia îşi păstrează un drept de veto numai în
ceea ce priveşte strategia societăţii (fără a interveni în actul de conducere, tehnic sau executiv al
întreprinderii).
Avantajele prestării serviciilor publice prin intermediul societăţilor comerciale private
sunt evidente:
• degrevarea bugetului local de cheltuielile necesare cu organizarea şi prestarea serviciului public.
Una din condiţiile esenţiale ale delegării gestiunii serviciilor publice fiind tocmai capacitatea
financiară a concesionarului;
• creşterea eficienţei prestaţiilor în paralel cu reducerea costurilor în condiţiile concurenţei la care
este supusă societatea comercială;
• realizarea de investiţii, reabilitarea şi dezvoltarea bazei materiale pe spezele concesionarului;
• posibilitatea de a reglementa sectorul privat prin norme emise de administraţia publică (standarde
de calitate, licenţe, facilităţi pentru comercianţii care investesc în domeniul public etc.);
• posibilitatea administraţiei publice locale de a retrage oricând gestiunea serviciului public în
condiţiile în care prestatorul nu-şi realizează obligaţiile faţă de beneficiari.
Ca şi în cazul regiilor autonome, administraţia publică locală are serioase divergenţe cu
societăţile comerciale care doresc să se privatizeze şi în acest scop include în capitalul social bunuri
care aparţin domeniului public/privat al consiliilor locale:
• bunurile care sunt proprietate publică nu pot fi transmise societăţilor comerciale în virtutea
caracterului lor inalienabil; bunurile de proprietate privată pot fi transmise societăţilor comerciale,
dar prin una din formele prevăzute de lege;
• în practică s-a pus problema beneficiilor realizate de către salariaţi, beneficii care au fost utilizate
de regie/societatea comercială respectivă pentru investiţii. Atâta timp cât beneficiile se cuveneau
salariaţilor trebuie să li se recunoască acestora un drept de creanţă asupra capitalului social care
poate fi materializat în acţiuni nominale de valoarea beneficiului aferent fiecăruia. În acest fel ar
creşte şi interesul funcţionarilor faţă de eficienţa serviciului prestat.
C. Instituţiile publice (“établissement public”)
Un serviciu public se organizează şi funcţionează ca o instituţie cu personalitate juridică
distinctă faţă de stat sau de colectivităţile locale. Altfel spus, este o persoană de drept public creată
special pentru a asigura satisfacerea interesului general. Ca urmare, instituţiile publice dispun de
95
patrimoniu propriu, precum şi de buget, şi pot încheia contracte în nume propriu, pot acţiona în
justiţie. Coordonarea activităţii instituţiilor publice în scopul realizării interesului general pentru
care au fost de altfel create, poate fi făcută în două feluri:
• prin reprezentanţii consiliului local în organul de conducere al instituţiei (AGA sau CA).
Această modalitate directă are avantajul că reprezentanţii colectivităţii locale transmit operativ
hotărârile consiliului local cu privire la domeniul de interes pentru instituţie;
• prin contractul cu instituţia publică, adică în mod indirect prin bilanţul aprobat annual de către
colectivitatea locală. În acest caz, managerul/consiliul de administraţie al instituţiei acţionează prin
drepturi şi obligaţii de natură contractuală şi răspunde material, civil sau penal faţă de colectivitate.
La nivel naţional, funcţionarea serviciilor publice este caracterizată de “tutela
administrativă“, adică de obligaţia conducerii instituţiei de a obţine aprobarea pentru deciziile pe
care le adoptă, fie de la ministerul de resort, fie de la Ministerul de Finanţe. Unele instituţii publice
sunt de importanţă naţională şi dependente de bugetul naţional şi ca atare este explicabil de ce
funcţionează sub tutelă.
Înfiinţarea instituţiilor publice respectă principiile dreptului administrativ: astfel, instituţiile
publice de interes local se înfiinţează prin hotărârea consiliului local (judeţean, municipal), iar
instituţiile publice de interes naţional prin hotărâre de guvern. În ceea ce priveşte dreptul
parlamentelor de a crea instituţii publice există în doctrină opinii diferite; unii consideră că în
virtutea dreptului de legiferare parlamentele pot crea instituţii publice; alţii consideră că această
prerogativă aparţine guvernului ca autoritate executivă, parlamentul având numai rolul de
aprobare/control.
Multitudinea de instituţii cu caracter public şi privat a ridicat în practică problema distincţiei
dintre acestea: care anume sunt publice şi care anume sunt private? În jurisprudenţă s-au cristalizat
patru criterii de distincţie:
• primul criteriu pleacă de la originea instituţiei, adică de la persoana care a înfiinţat respectivul
serviciu; era o persoană publică sau privată?
• al doilea criteriu are în vedere obiectul de activitate al instituţiei, adică realizarea unui interes
general pentru stat/colectivitate;
• al treilea criteriu se referă la existenţa controlului administrativ ; este sau nu este controlată
instituţia de către stat/colectivitate?
• în sfârşit, trebuie stabilit dacă instituţia se bucură sau nu de prerogativele puterii publice.
Dacă răspunsul este afirmativ la toate cele patru întrebări putem fi siguri de faptul că
instituţia analizată are caracter public.
În ceea ce priveşte clasificarea instituţiilor publice se poate enunţa că în general ele
corespund obiectului/scopului serviciului public pe care-l prestează:
96
• dacă o instituţie furnizează un SPA, aceea este o instituţie publică administrativă; dacă furnizează
un SPIC, atunci este o instituţie publică având caracter industrial sau comercial;
• această clasificare nu este absolută: este posibil ca o instituţie publică administrativă să ofere un
SPIC, aşa cum o instituţie publică de natură comercială să asigure o activitate SPA;
• în practică se regăsesc însă instituţii publice care oferă atât un SPA, cât şi un SPIC, aşa cum sunt
de pildă Camerele de Comerţ şi Industrie şi care nu pot fi clasificate decât ca mixte sau cu
“înfăţişare dublă“.
Dincolo de această multitudine de instituţii publice ne interesează regimul juridic aplicabil;
ori acesta depinde de natura activităţii prestate, altfel spus dacă instituţia publică desfăşoară
activitate administrativă ea se supune normelor dreptului administrativ; dacă altă instituţie
desfăşoară activităţi comerciale sau industriale ea va fi supusă regimului juridic civil (în sens larg).
Toate instituţiile publice aparţin în principiu de o persoană teritorială: fie statul, dacă activitatea lor
acoperă tot teritoriul naţional sau dacă activitatea, chiar limitată teritorial, prezintă interes pentru
toată naţiunea (universităţile); fie regiunea, judeţul, municipiul sau comuna (birouri de ajutor
social).
Instituţiile publice pot fi de interes naţional, regional, departamental sau comunal; această
departajare determină parţial autoritatea tutelară. Crearea instituţiilor publice este supusă regulilor
constituţionale cunoscute şi este comună tuturor acestora, legiuitorul având sarcina de a determina
regulile privind crearea categoriilor de instituţii publice.
Organizarea instituţiilor publice se caracterizează printr-un anumit grad de autonomie.
Instituţia publică scapă în principiu de sub ordonarea ierarhică; ea are propriile organisme de
conducere care au putere de decizie, sub un raport de tutelă. Cel mai adesea, aceste organisme sunt
o autoritate deliberativă şi un agent executiv. Compoziţia autorităţii, care ia frecvent numele de
consiliu de administraţie, variază considerabil: funcţionar, reprezentanţi ai interesului privat, uneori
angajaţi sau utilizatori, personalităţi calificate prin competenţa lor, etc. Modul de desemnare variază
şi el: nominalizare de către puterea centrală, desemnare de către organismele reprezentative, uneori
alegeri în cazuri excepţionale, când instituţia are la baza sa o comunitate organizată (Camere de
Comerţ, Universităţi). Statutul agentului executiv variază şi el în aceeaşi măsură: deseori numit,
uneori desemnat pe bază de prezentare de către organismul deliberant, ceea ce echivalează cu o
alegere, uneori chiar ales (rectorii universităţilor). Ca regulă generală, instituţia publică dispune de
prerogative de putere publică. Organismele sale iau decizii executive, încheie contracte
administrative (mai puţin recursuri la contractele de drept privat); personalul ei este compus din
agenţi publici care îşi desfăşoară activitatea sub regimul lucrărilor publice, angajându-şi
responsabilitatea după regulile dreptului administrativ.
Instituţia publică dispune de un patrimoniu propriu ceea ce îi permite:
97
• să primească donaţiile şi legatele pe care obiectul său caritabil sau cultural le poate atrage de la
particulari – mai puţin când acestea sunt generate de o sarcină străină specializării instituţiei;
• să păstreze încasările provenind din activitatea sa;
• să primească subvenţii de la colectivităţi publice;
Organismul deliberativ votează anual bugetul; acesta trebuie să prevadă toate cheltuielile în
funcţie de resursele disponibile. În practică, gradul de autonomie reală variază în funcţie de resurse;
se întâmplă ca acestea să fie constituite în marea lor majoritate din subvenţii de la stat; în acest caz,
autonomia financiară nu este decât o faţadă. Execuţia bugetului este supusă regulilor contabilităţii
publice. Instituţiile publice care corespund unui serviciu public fără caracter industrial sau
comercial sunt cunoscute sub denumirea de instituţii publice administrative (servicii sociale,
sănătate, cultură,
ştiinţifice, etc.). În cadrul acestor intituţii mai trebuie menţionate instituţiile publice cu caracter
ştiinţific şi cultural între care cele mai importante sunt universităţile. Lor le sunt caracteristice trei
aspecte:
- mai întâi, ele îşi elaborează singure statutul fără să îl primească prin lege sau reglementări care nu
fac altceva decât să contureze cadrul general;
- procedeul alegerii de către cei interesaţi, profesori şi studenţi, se aplică pentru desemnarea
consiliilor, care la rândul lor aleg preşedinţi;
- în sfârşit, faptul că regulile de tutelă sunt teoretic reduse, în special în sectorul financiar.
Determinarea naturii exacte a unei instituţii publice este uneori complexă. Există de asemenea
instituţii publice care, în ciuda clasificării lor, realizează în acelaşi timp activităţi de natură
administrativă cât şi activităţi de natura industrială şi comercială. Este cazul porturilor autonome,
pentru care activităţile de amenajare, întreţinere şi poliţie portuară corespund gestiunii unui serviciu
public administrativ, în timp ce exploatarea utilajelor din port ţine de gestiunea unui serviciu public
industrial şi comercial.
În prezent se observă tendinţa colectivităţilor locale de a înfiinţa instituţii publice având
caracter administrativ, dar cu evidente sarcini comerciale sau industriale: agenţii, asociaţii, camere,
sindicate. Acest fenomen este explicabil din mai multe considerente:
• lipsa fondurilor necesare funcţionarii instituţiilor publice administrative; ca atare, li se permite să
desfăşoare activităţi comerciale pentru a-şi asigura fonduri, (SRI);
• capacitatea instituţiilor comerciale de a se organiza mai bine şi de a funcţiona mai eficient decât
instituţiile administrative (instituţiile de protocol, spre exemplu);
• posibilitatea de a se sustrage normelor de drept administrativ ce încorsetează activitatea
economică ;
98
Spre deosebire de stat sau de colectivităţile locale care au o competenţă materială generală,
instituţiile publice sunt guvernate de principiul specializării. Acest principiu interzice instituţiilor
publice să desfăşoare activităţi care nu au legătură cu obiectul/misiunea lor de a satisface un interes
general aşa cum este definit în actul lor de înfiinţare. În doctrină s-a arătat că “Principiul
specializării aplicabil instituţiilor publice constă în faptul că persoana juridică a cărei înfiinţare se
justifică prin scopul încredinţat nu are competenţă generală pentru îndeplinirea acestui scop” . În
practică instituţiile publice nu pot desfăşura activităţi pur administrative pentru a-şi realize scopul şi
ca atare desfăşoară activităţi comerciale sau industriale complementare; problema esenţială constă
în definirea acestor activităţi ca secundare faţă de obiectul principal sau nu. Acest aspect trebuie
clasificat de colectivităţile locale în momentul în care hotărăsc înfiinţarea unei instituţii publice, în
aşa fel încât în actul constitutiv să fie precizate expres activităţile compatibile cu activitatea
principală a instituţiei.
6.2.2. Întreprinderile publice concesionare
Este în principal cazul întreprinderilor specializate în producerea şi distribuirea de
electricitate şi gaz. În majoritatea ţărilor dreptul de administrare a unor astfel de servicii este
încredinţat unor întreprinderi potrivit unor condiţii stipulate precis într-un caiet de sarcini (atribuţii,
condiţii de fixare a tarifelor, obligaţii de virare a unor subvenţii de către concedent, de plată a
redevenţelor către concesionar etc.).
6.2.3. Grupurile publice
Fenomenul care caracterizează în cea mai mare măsură evoluţia întreprinderilor publice este
formarea, în jurul unei întreprinderi publice-mamă, a unor filiale şi subfiliale care formează un grup
public. Întreprinderea mamă poate să transfere filialelor totalitatea activităţilor sale industriale şi
comerciale şi să nu păstreze decât caracterul de holding în relaţia cu aceasta. Întreprinderea mamă
poate de asemenea, prin crearea filialelor, să-şi diversifice activitatea, în ciuda principiului
specializării
care i se adresează atunci când aceasta (întreprinderea mamă) are statutul de instituţie publică
(filialele hoteliere şi turistice ale lui Air-France). Grupul industrial poate să-şi orienteze activitatea
către străinătate (filialele străine ale lui Renault), poate să-şi descentralizeze gestiunea (filialele
grupurilor publice de asigurări) sau poate să-şi coordoneze activitatea cu alte întreprinderi publice
sau private. Filialele, constituite ca societăţi anonime, ţin de dreptul privat în întregime.
Întreprinderea mamă poate conserva totalitatea capitalului lor, dar, deseori, filialele iau forma
societăţilor economice mixte, admiţând o parte privată a capitalului, parte care trebuie să rămână
minoritară, pentru ca filialele să-şi păstreze caracterul de întreprinderi publice. Fenomenul se
99
explică în parte prin preocuparea de a conferi întreprinderilor publice dimensiuni lărgite,
considerate necesare pentru ca ele să poată înfrunta concurenţa grupurilor privat, mai ales în cadrul
european. Se ajunge astfel la crearea unor similitudini între întreprinderile publice şi cele private în
ceea ce priveşte structurile lor, modul de desfăşurare a activităţii şi compoziţia lor , cum ar fi
participările unor întreprinderi publice în grupuri cu diferite întreprinderi străine; eforturile de
diversificare a întreprinderilor publice; apropierea între întreprinderile publice şi cele private, în
special între bănci şi grupurile de asigurări
6.2.4. Întreprinderile economice mixte
Întreprinderea economiă mixtă este o societate anonimă ai cărei acţionari sunt în parte
agenţi privaţi, şi respectiv persoane publice care devin astfel asociate în procesul de gestiune.
Această asociere se poate realiza prin jocul normal al dreptului societăţilor: persoana publică
subscrie la formarea capitalului pentru a obţine acţiuni, care îi vor oferi drepturile aferente calităţii
de acţionar în cadrul Adunării Generale a Acţionarilor. Dar, în societatea anonimă, guvernată de
principiul majorităţii, aceste drepturi nu devin eficiente decât dacă numărul de acţiuni deţinute îi
permite persoanei publice să-şi impună voinţa în organismele participative.
Societatea economică mixtă poate să rezulte şi dintr-o decizie a autorităţii publice, care să o
creeze, prin rezervarea unei părţi de capital sectorului privat, sau prin reintroducerea capitalului
privat într-o societate publică.
1. Statul poate, prin luarea de titluri de participaţie, să preia controlul întreprinderii: dacă el devine
principalul acţionar, dreptul comun permiţându-i să desemneze după cum el înţelege organele de
conducere; poate să pătrundă în întreprindere în vederea exercitării din interiorul acesteia
(participare minoritară cu rezervare de locuri în consiliul de administraţie).
2. Procedeul poate tinde să asigure colaborarea persoanelor publice şi private în privinţa unor
sarcini care le privesc pe amândouă . Uneori, şi din ce în ce mai frecvent, societatea nu reuneşte
decât persoane publice; sub denumirea de economie mixtă nu se regăseşte decât un procedeu comod
oferit asocierii persoanelor publice într-un cadru de drept privat.
3. Societatea economică mixtă este tipul de organizaţie atrasă în formarea grupurilor publice.
6.2.5. Agenţiile economice specializate
Autorităţile administraţiei publice locale pot asigura prestarea unor servicii prin
intermediul unor agenţii înfiinţate într-un domeniu distinct. În acest sens, potrivit art. 90 din Legea
administraţiei publice locale, se stipulează: “Consiliile locale şi cele judeţene pot hotărî înfiinţarea,
în condiţiile legii a unor societăţi comerciale, asociaţii, agenţii şi pot organiza alte activităţi, în
scopul executării unor lucrări de interes local, cu capital social constituit prin aportul consiliilor şi a
100
altor persoane juridice şi fizice”. Din această definiţie rezultă câteva premise esenţiale pentru
crearea agenţiilor economice:
a) Agenţiile se înfiinţează în condiţiile legii ; rezultă că agenţiile trebuie înfiinţate, organizate şi
asigurate funcţional conform legilor speciale, adică Legii societăţilor comerciale 31/1990
modificată prin OUG 32/1997. Din cele cinci tipuri de societăţi comerciale reglementate de Legea
31/1990 singura posibilitate de participare a consiliilor locale cu capital în natură sau bani este în
cadrul unei societăţi pe acţiuni:
- legea permite funcţionarea unei societăţi pe acţiuni cu un singur acţionar (în speţă consiliul local);
- legea permite controlul deciziilor prin intermediul votului de aur (dreptul de veto indiferent de
numărul de acţiuni deţinute);
- dreptul consiliului local de a-şi desemna reprezentanţi în consiliul de administraţie (indifferent
dacă deţin sau nu acţiuni);
- acţionarii nu sunt angajaţi patrimonial decât la plata acţiunilor subscrise.
b) Agenţiile se pot înfiinţa în scopul executării unor lucrări de interes local ; rezultă că agenţiile
sunt specializate într-un anume domeniu de activitate pentru a putea desfăşura o lucrare de interes
public (drumuri, canalizări, distribuţia de energie electrică, termică, gaze etc.). În plus urmează să
definim ce sens are sintagma “de interes local”. În jurisprudenţă sau cristalizat două curente:
- stricto sensu: interesul local nu poate fi decât interesul public şi ca atare lucrările trebuie să
fie utile şi necesare întregii colectivităţi;
- lato sensu: prin interes local se înţelege orice tip de lucrare dacă ea are drept consecinţă un
beneficiu pentru colectivitatea locală. Din păcate, în practică s-a utilizat acest sens de către şefii
administraţiei publice locale pentru a dobândi bunuri şi servicii (fenomenul este generalizat prin
încheierea aşa-numitelor contracte de “asociere”);
În ceea ce priveşte durata de funcţionare a acestor agenţii este evident că ea este limitată
(până la terminarea lucrărilor); ori, în practică s-au încheiat contracte pe zece ani.
c) Agenţiile funcţionează cu aport de capital (în bani sau natură) adus de consiliile locale
O primă precizare trebuie făcută referitor la bunurile care pot constitui aportul în natură la capitalul
social:
- bunurile din domeniul public nu pot constitui aport la capitalul social al unei societăţi comerciale
private (fiind inalienabile, insesizabile, imprescriptibile);
- chiar şi bunurile din domeniul privat, atunci când folosinţa lor este esenţială pentru buna
funcţionare a unui serviciu public, nu pot fi aduse ca aport;
- rămâne posibilitatea ca autorităţile administraţiei publice locale să participe doar cu mijloace
fixe, mobilier, alte bunuri materiale.
101
În ceea ce priveşte aportul în numerar al consiliilor locale acesta este limitat de legislaţia
română întrucât în bugetele locale nu există nici un capital care să permită cumpărarea de acţiuni
d)Agenţiile economice specializate se înfiinţează de către administraţia publică locală/judeţeană
Actul de înfiinţare al unei agenţii este, evident, hotărârea autorităţii deliberative. Prin actul de
înfiinţare se stabilesc principalele elemente: denumirea, sediul, forma juridică, organul de
conducere, procedura de adoptare a deciziilor, capitalul şi diviziunile sale, clauzele speciale de
arbitraj şi soluţionare a litigiilor, clauze de încetare a activităţii.
Etapele constituirii unei agenţii economice specializate sunt în linii mari următoarele:
- proiectul de organigramă, cuprinzând obligatoriu reprezentanţi ai consiliului local în organismele
de conducere, compartimentele tehnice de execuţie auxiliare etc.;
- propunerea contractului-cadru de asociere cu un investitor persoană fizică/juridică ;
- planul bugetului propriu de venituri şi cheltuieli desfăşurat pe activităţi/durată;
- înregistrarea agenţiei ca persoană juridică română;
- cadrul instituţional al activităţii (raporturile cu alte autorităţi ale administraţiei publice; relaţiile cu
agenţii economici, cooperarea cu societatea civilă etc.);
- obiectivele agenţiei pentru fiecare etapă de funcţionare în parte şi mijloacele de realizare a
acestora;
- reguli de organizare şi funcţionare;
- managementul şi personalul agenţiei;
- sursele de finanţare.
102
CAPITOLUL 7
MODALITĂŢI DE GESTIUNE A SERVICIILOR PUBLICE
7.1 Consideraţii generale cu privire la gestionarea serviciilor publice
Există mai multe moduri de a gestiona un serviciu public, fie de către o persoană publică (stat,
comunităţi locale, instituţii), fie de către o persoană privată (fizică sau juridică). Persoana publică
poate gestiona un serviciu fie în regie proprie, fie printr-o instituţie specializată.
Persoanele private pot gestiona un serviciu public în mai multe moduri:
• în baza unui contract administrativ;
• în temeiul unui contract de locaţie;
• prin împuternicirea dată de autoritatea administraţiei publice locale sau mai bine spus prin
delegare;
• prin concesionare (trebuie făcută distincţia faţă de arendarea recunoscută în legislaţia altor state,
dar interzisă în România).
În afara unor dipoziţii contrare, autorităţile administrţiei publice locale acţionează atât în
beneficiul statului cât şi al colectivităţilor locale şi au posibilitatea de a alege una din aceste forme
de gestiune.
7.2 Concesionarea serviciilor publice
În opinia unui autor francez, Gilles Lebreton, concesiunea serviciului public este “actul
administrativ prin care o persoanã publicã numitã concedent încredinţeazã unei persoane private,
numitã concesionar, gestiunea serviciului public pe riscul sãu, recunoscîndu-i dreptul de a percepe
redevenţa de la beneficiarii serviciului.
În doctrina românească actuală, Antonie Iorgovan arată că “prin contractul de concesiune
o parte – cedentul – transmite altei părţi – concesionarul – spre administrare rentabilã, pe un
termen determinat, în schimbul unei redevenţe, o activitate economicã, un serviciu public, o
subunitate productivă sau un teren proprietate de stat.
Aceste definiţii necesită următoarele precizări:
- În primul rând trebuie făcută distincţia între concesionarea serviciului public şi actele, foarte
variate, în cazul cărora, datorită unui limbaj administrativ insuficient de precis, se utilizează, de
asemenea, termenul de concesionare. Concesionarea serviciului public se distinge radical prin faptul
că reprezintă un mod de gestionare a unui serviciu public. În cazul concesionării lucrărilor
publice diferenţa este spre exemplu mult mai puţin semnificativă, reducându-se la un simplu
procedeu: este vorba de concesionarea serviciului public, dar concesionarul nu se angajează numai
să asigure funcţionarea serviciului, ci, în prealabil, se angajează să efectueze el însuşi lucrările
103
publice necesare acestei funcţionări. Gestiunea serviciului trebuie să-i permită ca atare, printre altele
să suporte cheltuielile şi să amortizeze aceste lucrări publice, care, la finele contractului de
concesionare, revin gratuit cedentului. De aceea, concesionrea lucrărilor publice se face pe perioade
lungi. Astăzi, procedeul se aplică şi în cazul constituirii şi exploatării autostrăzilor cu plată şi a
parcurilor subterane de garare a autovehiculelor. Există şi cazul concesionării în stare pură, fără
lucrări publice, atunci când serviciul nu necesită construirea de infrastructuri publice (reţeaua de
autobuze).
2. În al doilea rând, conform accepţiunii clasice a concesionării, gestiunea serviciului
public este încredinţată, în principiu, unei persoane private, individuale sau de tip societate
care păstrează acest caracter şi se raportează la dreptul privat. Procedeul concesionării are un cîmp
limitat de acţiune, din cauza naturii sale, cât şi a surselor de provenienţă ; el nu se poate aplica decât
serviciilor care încasează în contrapartidă o sumă de la beneficiarii săi, ceea ce exclude serviciile
gratuite (ajutor social).
Regimul concesionării clasice rezultă din concilierea între cele două elemente fundamentale,
şi aparent opuse, ale sistemului; pe de o parte, un serviciu public subordonat imperativelor
interesului general ; pe de altă parte, un particular care nu acceptă să-l gestioneze decât prin prisma
interesului personal. A fost necesar, ca urmare, să se menţină cedentului o autoritate strictă asupra
serviciului şi să se garanteze concesionarului beneficiile la care poate spera în mod legitim.
Necesitatea acestei concilieri domină regimul concesionării.
După cum se poate observa, obiectul concesiunii poate fi diferi :
• o activitate economicã;
• serviciile publice;
• unităţi de producţie aparţinând regiilor autonome;
• terenurile proprietate de stat.
Practic, prin contractul de concesionare se realizeazã o fuziune între serviciul public şi
lucrarea publicã executată din moment ce concesionarul preia serviciul public ce beneficiază de
lucrarea respectivă sau, invers, persoana privată care gestionează un serviciu public va face lucrările
necesare şi le va exploata în continuare.
Având în vedere natura juridică a contractului de concesiune care se aplică totdeauna
asupra unui bun/serviciu public rezultă că nu poate fi concedent decât o persoană publică (statul,
colectivităţile locale, alte instituţii publice). Ca atare, poate fi concedent:
- o regie autonomă, în cazul în care transmite folosinţa asupra unor unităţi productive sau activităţi
economice ori servicii;
- autorităţile administrative publice, centrale şi locale, în cazul concesionării terenurilor din
patrimoniul lor sau al unităţilor de producţie pe care le-a avut în administrare directă.
104
În ceea ce priveşte concesionarul, legea permite practic oricărei persoane să preia în
gestiune proprie un serviciu public; potrivit legii poate fi concesionar “orice persoană fizică sau
juridică, română sau străină, respectiv, societate comercială (cu capital de stat, cu capital privat sau
cu capital mixt), comercianţi persoane fizice, de naţionalitate română sau străină, dacă profiturile
obţinute din activităţile comerciale sunt destinate realizării scopului lor nelucrativ.
7.2.1. Structura contractului de concesiune
Concesiunea se bazează pe un contract încheiat între autoritatea cedentã si particularul pe
care l-a ales în mod liber, cu respectarea, însă, a prevederilor legii.
Contractul se compune din două documente distincte:
- O convenţie, care consemnează acordul părţilor;
- Un caiet de sarcini în care sunt înscrise detaliat drepturile şi obligaţiile lor şi, în special, regulile
de organizare şi funcţionare ale serviciului.
Clauzele obligatorii sunt impuse de faptul că orice contract de concesiune se încheie având în
vedere un interes general al colectivităţii. Tot în virtutea acestui interes general autorităţile
administraţiei publice au dreptul de a modifica unilateral aceste clauze.
Clauzele care formează “partea regulamentară” sunt prestabilite de către administraţia
publică prin caietul de sarcini; participanţii cunosc dinainte obligaţiile ce le revin în cazul
câştigării licitaţiei; ei nu se pot sustrage acestor norme prestabilite decât sub sancţiunea rezilierii
unilaterale a contractului.
Contractul de concesiune conţine însă si clauze care satisfac interesele private ale
concedentului şi concesionarului, clauze de ordin comercial ce formează “partea contractuală”:
Clauzele pot fi modificate cu acordul autorităţii administraţiei publice pe parcursul
desfăşurării licitaţiei prin negociere directă; după licitaţie clauzele vor figura în contractul de
concesiune aşa cum au fost modificate prin acordul părţilor.
7.2.1.1. Drepturile şi obligaţiile concedentului
Autorităţile administraţiei publice locale în calitatea lor de concedente în contractele de
concesiune au următoarele obligaţii:
• stabilirea, urmãrirea şi încasarea preţului stabilit; prin preţ se realizează venitul garantat al
colectivităţii locale, aşa încât el constituie element de fond al contractului asupra căruia nu se poate
negocia. Facem distincţia între preţ si redevenţă în sensul cã aceasta din urmã constituie un venit
suplimentar pentru autorităţile administraþiei publice (de exemplu în cazul concesiunii unui teren,
în cazul că acesta conţine bogăţii în subsol, administraţia are dreptul la un venit în natură sau bani,
suplimentar faţă de preţul concesiunii);
105
• obligaţia de a plãti concesionarului o indemnizaţie în cazurile în care intervine o situaţie de
forţă majoră si concesionarul trebuie repus într-o situaţie normală (în cazul în care administraţia
refuză plata acestei indemnizaţii concesionarul poate renunţa la contract);
• dreptul concedentului de a controla pe concesionar cu privire la modul în care îşi execută
obligaţiile contractuale;
• dreptul concedentului de a modifica unilateral clauzele contractule ori de câte ori este
periclitat interesul general; pe de altă parte, nimic nu se opune la acordul concesionarului cu
modificarea unor clauze atâta timp cât nu-i sunt lezate interesele comerciale;
• obligaţia concedentului de a despăgubi pe concesionar în cazurile în care se constată că
cheltuielile efectuate pentru prestarea serviciului public au depăşit încasările. Acest aspect este
impus de faptul că prestatorul serviciului nu mai poate reveni asupra tarifelor încasate de la clienţi.
Diferenţa între cuantumul tarifelor şi cuantumul cheltuielilor trebuie acoperită din bugetul local
pentru faptul că serviciul public a fost prestat în interesul colectivităţii locale.
7.2.1.2. Drepturile şi obligaţile concesionarului
Drepturile concesionarului
A. Drepturi aferente gestionãrii serviciului. Cedentul pune la dispoziţia concesionarului, în
virtutea contractului, un ansamblu de mijloace materiale sau juridice, care-i sunt necesare în
funcţionarea serviciului. Este vorba fie de bunuri ale domeniului privat sau public care-i sunt
repartizate, sau de privilegii exagerate de drept comun: el beneficiază cel mai adesea de un monopol
de drept, pe care regulile comunitare îl repun de acum în discuţie, administraţia angajându-se să nu
trateze cu un alt concurent şi chiar să nu favorizeze indirect concurenţa. Concesionarul poate chiar
să beneficieze de prerogative de putere publică: expropiere din motive de utilitate publică, etc.
B. Drepturi pecuniare. Sunt cele mai importante pentru concesionarul sau întreprinzătorul
privat care înţelege să obţină beneficiile scontate pe seama gestiunii serviciului.
1) În mod normal, concesionarul se remunerează păstrând pentru el produsul taxelor percepute
de la utilizatori în contrapartida serviciului prestat. Dar tarifele care fixează suma fac parte din
clauzele de reglementare: cedentul îşi păstrează stăpânirea asupra tarifelor, ceea ce explică
incidentele lor economice şi sociale; concesionarul nu-l poate constrânge să le modifice, ceea ce, în
perioada de instabilitate economică, ar risca să dezechilibreze total gestiunea în lipsa unei
contraprestaţii. Totuşi, acest principiu tradiţional este în regresie: statul acceptă în prezent ca uneori
să-l lase pe concesionar să stăpânească tarifele (autostrăzi), cu scopul de a-i spori sentimentul
responsabilităţii gestiunii.
106
2) Pe linia asocierii între cedent şi concesionar, contractele prevăd deseori, în favoarea
concesionarului, şi alte avantaje financiare, mai ales garanţia unui interes minim acordat
împrumuturilor sale către cedent.
3) În afara clauzelor formale, concesionarul poate să se preleveze de principiul echilibrului
financiar al contractului. Comun tuturor contractelor administrative, acest principiu joacă un rol
esenţial în cazul concesionării ; acest drept îi permite să fie indemnizat dacă administraţia impune
modificări la convenţia iniţială. Concesionarul dispune de asemenea, în principiu, de un monopol în
ceea ce priveşte exploatarea serviciului.
Obligaţiile concesionarului
Obligaţiile concesionarului se referă în întregime la asigurarea funcţionãrii serviciului. Aceasta
presupune, mai întâi, respectarea regulilor înscrise în caietul de sarcini, precum şi a regulilor
generale comune tuturor serviciilor publice.
1) Concesionarul trebuie să asigure continuitatea serviciului. Nu se poate sustrage acestei
obligaţii invocând vina administraţiei sau dificultăţi materiale/pecuniare. Numai forţa majoră îl
poate exonera pe concesionar. Obligaţia de continuitate se referă si la agenţii serviciului. Aceşti
agenţi, aleşi liber de concesionar, sunt salariaţi de drept privat, supuşi dreptului comun al muncii;
dar, în ceea ce priveşte dreptul la grevă, ei sunt supuşi aceloraşi limitări ca şi agenţii publici, după
regulile stabilite de legiuitor.
2) Obligaţia de respecta egalitatea beneficiarilor în faţa serviciului se impune concesionarului,
în sensul furnizării prestaţiilor solicitate tuturor celor ce îndeplinesc condiţiile cerute şi aplicării
tarifelor fixate de autoritatea cedentă. Totodată, tarifele tind să se diferenţieze din ce în ce mai mult
în funcţie de situaţia utilizatorilor, conform cu o gestionare comercială; dar toţi cei care se află în
condiţiile prevăzute pot să se prevaleze de condiţiile tarifare care sunt ataşate.
3) Puterea administraţiei de a modifica regimul oricãrui serviciu pentru a-l adapta noilor
aspecte ale interesului general se aplică serviciilor concesionate; această regulă, impune
concesionarului obligaţia de a se adapta modificărilor decise de către cedent.
4) Dacă administraţia nu mai are ca sarcină gestionarea serviciului, ea mai are
responsabilitatea faţă de utilizatori şi opinia publică; de unde controalele stricte, tehnice şi
financiare pe care le exercită asupra gestiunii; concesionarul este determinat să se supună.
5) Obligaţia de a-şi executa personal obligaţiile contractuale (în cazul în care se transmite
patrimoniului prin reorganizarea persoanei juridice sau prin succesiune, în cazul persoanei fizice,
atunci cel care preia serviciul public trebuie să aibă acordul expres al autorităţii administraţiei
publice).
107
6) Obligaţia de a exploata bunurile/serviciile în condiţii de eficienţă, pentru a putea conserva şi
creşte valoarea lor; în cazul pagubelor produse din culpa sa concesionarul va trebui să
despăgubească administraţia.
7) Obligaţia de a realiza investiţiile specificate prin caietul de sarcini, a programului de
retehnologizare, a celorlalte condiţii tehnico-economice.
8) Concesionarul mai are o serie de obligaţii referitoare la respectarea normelor legale din
sfera protecţiei mediului, încadrării şi concedierii personalului, pazei etc.
7.2.2.Încetarea concesiunii
1) În mod normal, concesiunea se sfârşeşte la expirarea perioadei pentru care a fost instituită;
ea poate fi însă reînnoită;
2) Concesiunea poate lua sfârşit şi înainte de termen în următoarele cazuri:
• prin rezilierea contractului de către autorităţile publice în cazurile în care concesionarul nu-şi
îndeplineşte obligaţiile contractuale; este evident că funcţionarea defectuoasă a serviciului public
justifică retragerea concesiunii. Tocmai de aceea trebuie înscrisă si clauza privind penalităţile
datorate în cazul rezilierii contractului, precum şi a daunelor;
• prin renunţarea concesionarului, fie pentru că a dispărut obiectul concesiunii, fie că este în
imposibilitate de a-şi desfăşura activitatea din cauze obiective; autorităţile administraţiei publice vor
verifica însă aceste situaţii mai înainte de a aproba renunţarea;
• există si posibilitatea răscumpărării concesiunii atunci când intervin alte interese ale colectivităţii
locale; trebuie precizat că răscumpărarea se va face la preţul stipulat în documentaţia tehnico-
economică.
În situaţia încetării concesiunii asupra bunurilor folosite sau dobândite de concesionar se
aplică un regim juridic special:
• toate bunurile imobile şi mobile folosite de concesionar reintră în patrimonial concedentului libere
de sarcini;
• bunurile mobile aparţinând concesionarului şi folosite pe durata concesiunii reintră în patrimoniul
acestuia (cu condiţia să nu fi devenit imobile prin destinaţie cf. Codului civil român);
• bunurile imobile edificate de concesionar pe terenul proprietate publică (a statului sau a
colectivităţii locale) trec în proprietate publică potrivit principiului ascensiunii artificiale;
• bunurile mobile dobândite de concesionar prin exploatarea concesiunii trec în proprietatea
acestuia.
3) Cedentul, ca o aplicare a teoriei generale a contractului administrativ, poate, dacă
estimează că interesul general o cere şi fără vreo vină a concesionarului, să pună capăt concesiunii,
fie pentru a suprima serviciul, fie pentru a-l gera (a-l administra) după o altă metodă. Este cazul
108
rãscumpãrãrii concesiunii. În această situaţie, concesionarul are dreptul la o indemnizaţie de
despăgubire ca urmare a acestui fapt.
4) Se poate întâmpla ca împrejurările să facă definitiv deficitară, fără posibilităţi de redresare
exploatarea unui serviciu, mai ales dacă el nu mai corespunde nevoilor publicului. În acest caz, este
inutil să se prelungească efectul teoriei impreviziunii, invocat pentru a permite concesionarului să
suporte un deficit temporar până la restabilirea previzibilă a unei situaţii normale. Oricare dintre
părţi, în lipsa unui acord amiabil, poate, deci, cere judecătorului să pronunţe rezilierea concesiunii.
7.3. Asocierea în participaţie
Potrivit art. 251 din Codul Comercial, “asociaţiunea în participaţiune are loc atunci când
un comerciant sau o societate comercială acordă uneia sau mai multor persoane ori societăţi o
participare în beneficiile şi pierderile uneia sau mai multor operaţiuni sau chiar asupra întregului
lor comerţ”.
Din definiţia Codului Comercial rezultă mai multe condiţii obligatorii pentru legalitatea
încheierii unor asemenea contracte de asociere în participaţiune.
În primul rând, persoana care se asociază trebuie să aibă calitatea de comerciant sau societate
comercială, iar din acest punct de vedere autorităţile administraţiei publice nu convin definiţiei :
- art. 252 din Codul Comercial permite şi necomercianţilor să încheie astfel de contracte, dar
precizează pentru “operaţiuni comerciale”;
- sarcinile administraţiei publice sunt express stipulate în legea orgnică fără a exista nici o
competenţă pentru desfăşurarea de „operaţiuni comerciale”.
În al doilea rând, pentru a fi în prezenţa unei participaţiuni, trebuie ca asociaţii să participe
atât la beneficii cât şi la pierderi. Din acest punct de vedere, administraţia publică nu poate accepta
încheierea unui contract în condiţii de risc pentru că nu are dreptul să accepte pierderi din
patrimoniul colectivităţilor locale (întrucât prin asocierea în participaţiune nu se naşte o persoană
juridică nouă, urmează ca, în cazul pagubelor, să intervină răspunderea nemărginită si solidară a
asociaţilor).
În al treilea rând, asocierea în participaţiune are caracter ocult (fiind cunoscută numai de
asociaţi) şi ca atare nu are nici firmă, nici sediu, nici semnătură sau capital social. Activitatea
desfăşurată în asociere are caracter ilicit pentru că lipsa de publicitate şi a înregistrării la
administraţia financiară pentru plata impozitului pe profit constituie evaziune fiscală.
În sfârşit, implicarea autorităţilor administraţiei publice în asocieri cu personae fizice/juridice
private are ca efect scăderea imaginii acestora în faţa cetăţenilor:
• prestarea de servicii în asociere cu agenţi economici privaţi duce atât la scăderea cantităţii şi
calităţii produselor furnizate cât şi la inechitarea în distribuirea lor ;
109
• administraţia publică nu are compartimente specializate pentru a urmări contabilitatea asociaţilor
şi nici servicii de control financiar proprii pentru a urmări în ce măsură asociaţii îşi respectă
obligaţiile;
• administraţia publică nu poate verifica modul în care asociaţii îşi realizează investiţiile; ori, este de
notorietate că orice comerciant are intenţia de a-şi creşte valoarea investiţiilor proprii cu scopul de
a-şi micşora cota de participare pe care o plăteşte primăriei;
• mai amintim doar faptul că mijloacele materiale, echipamente, instalaţii etc. sunt utilizate de aşa-
numiţii asociaţi în alte scopuri decât cele stabilite prin contractul de participaţiune.
Consiliile locale pot să hotărască în condiţiile legii, asocierea cu alte autorităţi ale
administraţiei publice locale sau judeţene pentru realizarea unor lucrări şi servicii de interes
public, precum şi colaborarea cu agenţii economici din ţară sau străinătate, în scopul realizării
unor acţiuni sau lucrări de interes comun.
7.4 Arendarea serviciilor publice
În practica ţărilor occidentale este posibilă arendarea serviciilor publice printr-un contract de
affermage, adică printr-un contract administrativ prin care o persoană publică deleagă unei personae
private, numită fermier, gestiunea unui serviciu public. Forma de remunerare a fermierului este
identică celei pentru concesionar, însă contractul diferă sub trei aspecte:
- în primul rând, fermierul are obligaţia de a restitui autorităţii administraţiei publice o parte din
încasările primite de la usageri;
- al doilea aspect constă în faptul că fermierul primeşte utilajele necesare de la administraţie şi le
utilizează pe toată durata contractului (administraţia păstrându-şi dreptul de proprietate);
- al treilea aspect diferit de contractul de concesiune rezidă în caracterul exclusiv commercial al
contractului (administraţia neavând dreptul de a-l rezilia unilateral ca în cazul concesiunii).
De regulă, aceste contracte de arendare survin după terminarea duratei unei concesiuni,
adică după ce s-au realizat mijloacele necesare funcţionării unui serviciu public şi aceste mijloace
pot fi arendate unui fermier.
Potrivit legislaţiei române pot fi date în arendă numai bunurile agricole (terenuri cu
destinaţie agricolă) cu interdicţia expresă pentru regii, instituţii publice sau staţiuni de cercetare de a
administra terenuri proprietate de stat şi de a arenda aceste terenuri.
Legiuitorul român a definit arendarea ca un “contract ce se încheie între proprietar,
uzufructar sau alt deţinător legal de bunuri agricole şi arendaş, cu privire la exploatarea bunurilor
agricole pe o perioaă determinaă si la un preţ stabilit prin acordul părţilor. Contractul de arendare
trebuie să cuprindă clauze referitoare la:
- părţile contractante, inclusiv domiciliul;
110
- obiectul contractului (descrierea exactă a tuturor bunurilor agricole arendate);
- obligaţiile fiecăreia dintre părţi şi durata lor (minim 5 ani);
- arenda şi modalităţile de plată (în natură, în bani sau în natură si bani).
Contractele de arendă se înregistrează la consiliul local în raza căruia se află situat bunul
arendat; dacă bunul arendat se află pe raza administrativă a mai multor localităţi, contractul va
trebui înregistrat la fiecare consiliu local din acele localităţi. Specificul contractului de arendă rezidă
în posibilitatea arendaşului de a dobândi dreptul de proprietate asupra bunurilor exploatate. Legea
stipulează că “la expirarea contractului se poate recunoaşte arendaşului, prin hotărâre
judecătorească, un drept de retenţie cu privire la contraprestaţiile sale faţă de cealaltă parte, izvorâte
din contract”. Pentru persoanele fizice care au dobândit calitatea de acţionar există opţiunea de a
deveni locatar. Contractul de locaţiune se încheie pe o perioadă de minim 5 ani între societatea
comercială care deţine terenul şi persoana fizică devenită locatar.
7.5 Prestarea serviciului în regie proprie
Un serviciu public se prestează în regie proprie atunci când este gestionat direct de către
persoana publică, autoritatea care l-a înfiinţat. Ca urmare, serviciul public nu va avea personalitatea
juridică distinctă faţă de persoana publică prin care s-a înfiinţat. În principiu, toate serviciile publice
administrative sunt gestionate în regie proprie. Unele servicii publice cu caracter industrial sau
comercial pot fi gestionate în regie proprie:
- potrivit legilor române, serviciul de spaţiu locativ se desfăşoară în regie proprie, deşi el poate fi
mult mai eficient ca serviciu comercial (agenţie imobiliară).
Gestiunea serviciului public în regie proprie poate fi directă, adică pe baza finanţării de către
administraţie, sau indirectă, pe baza unei autonomii financiare. Această distincţie este absolute
necesară atunci când este vorba de servicii cu caracter industrial sau comercial deoarece acestea
trebuie să-şi acopere cheltuielile din veniturile proprii (nu de la bugetul local).
Ca atare, serviciile în regie prezintă următoarele trăsături:
1. Serviciile în regie nu constituie persoane juridice distincte. Ele depind de colectivitatea
teritorială, de stat, de regiune, departament sau comună, care sunt titularele drepturilor şi obligaţiilor
ce rezultă din activitatea lor. ( de ex. nu cu serviciul de “Poduri şi şosele” contractează
întreprinderile lucrări publice, ci cu statul, prin intermediul “Serviciului de Poduri şi şosele”).
Astfel, trebuie să se insiste asupra acestui aspect care dă naştere la confuzii datorită limbajului
folosit.
2. În ceea ce priveşte organizarea lor, serviciile în regie sunt dependente direct de colectivitatea
căreia îi aparţin. Pentru stat, ele constituie serviciile descentralizate ale diverselor departamente
ministeriale. Agenţii cărora le sunt încredinţate aceste servicii sunt subordonaţi ierarhic ministrului,
111
cu considerarea relaţiei aferente autorităţii prefectului la nivel judeţean sau departamental. Este, în
special, cazul serviciilor de poliţie. Serviciile municipale, regionale şi departamentale ţin de
consiliul şi puterea executivă aferente colectivităţii respective.
3. Din punct de vedere financiar, serviciul nu are nici caracter individual, nici personalitate. Ca
excepţie, în cazul colectivităţilor locale, termenul de “regie” desemnează atât servicii fără
personalitate, cât şi servicii cu autonomie financiară cu sau fără personalitate.
De regulă, serviciile în regie sunt servicii administrative. Prin urmare, toate regulile şi toate
procedurile de drept administrativ sunt valabile: agenţii lor sunt funcţionari în cea mai mare parte,
lucrările realizate sunt lucrări publice, responsabilitatea lor este angajată conform dreptului
administrativ, iar litigiile sunt rezolvate de jurisdicţia administrativă. În mod excepţional, procedeul
regiei se aplică si în cazul serviciilor comerciale şi industriale, mai ales în cadrul colectivităţilor
locale. În acest caz, regulile precedente suferă anumite modificări: în lipsa autonomiei financiare,
serviciul are individualizare contabilă, care îi permite să stie dacă obţine sau nu profit, iar dreptul
privat se aplică relaţiilor lor cu furnizorii şi utilizatorii.
Serviciile în regie pot exercita fie o activitate de serviciu public (cazul general), fie de control
administrativ, fie o acţiune de sprijinire a activităţilor private de interes general şi control a acestora.
Pentru satisfacerea unor necesităţi ale populaţiei, administraţia publică locală poate crea servicii
publice, fără personalitate juridică, sub forma unor departamente, direcţii, birouri etc. a căror
organizare şi funcţionare se caracterizează prin:
- serviciile publice fără personalitate juridică nu au buget propriu de venituri şi cheltuieli şi, ca
atare, nici autonomie financiară;
- conducerea serviciului public se face de către un funcţionar subordonat direct primarului sau
preşedintelui consiliului judeţean, care nu se află într-un raport juridic de management, ci de muncă,
faţă de administraţie;
- atât capacitatea de folosinţă cât şi capacitatea de exerciţiu a acestor servicii nu se pot manifesta
decât ca o ficţiune a legii, în sensul că recunoaşterea lor ca subiecte de drept civil se face prin
intermediul persoanei juridice a consiliului local. Ca atare, aceste instituţii publice pot încheia acte
juridice în nume propriu, urmând însă ca răspunderea să revină consiliului local în numele căruia
acţionează. De aici, necesitatea ca autoritatea administraţiei publice să precizeze la înfiinţarea
oricărui serviciu categoriile de acte pe care acestea la pot încheia.
7.6 Serviciile publice în sistemul franchising
Conceptul istoric al acestui tip de comerţ se regăseşte încă din perioada Evului Mediu, iar
după anii 1980 a cunoscut o largă răspândire în ţările capitaliste, în special, în SUA.
112
Contractele de franchising au ca obiect transmiterea sau concesiunea mărcii, a mijloacelor de
comercializare a mărfii sau serviciului. Franchisingul a fost conceput ca un tip de extindere a unei
afaceri prin producerea şi comercializarea unor bunuri/servicii (deja cunoscute anterior în alte
regiuni) în zone noi. Avantajul franchisingului constă în faptul că cel care concesionează marca
unui produs pune la dispoziţia comerciantului toate informaţiile necesare (experienţa anterioară),
metodele sale comerciale, îi asigură acces la sistemul de publicitate şi reclamă, îi asigură asistenţă
tehnică si pune la dispoziţie reţeaua de distribuţie. În ţările occidentale, administraţia utilizează
contractele de franchising pentru a menţine astfel simbioza dintre sistemul politic şi cel privat; faţă
de avantajele prestatorului în franchising enumerate mai sus, administraţia publică îşi rezervă un
singur drept, şi anume, acela de stabili planul general de marketing. În acest fel, administraţia
publică rămâne producătoare de servicii publice, dar distribuţia lor se face prin intermediul unui
agent economic privat.
Pentru domeniul serviciilor publice contractul de franchising poate fi benefic din
următoarele considerente:
• agentul economic privat are tot interesul să-şi mărească permanent piaţa de desfacere pentru a-şi
creşte profiturile;
• administraţia este degrevată de riscuri atâta timp cât producerea/desfacerea se realizează cu banii
agentului economic privat;
• agentul economic privat este obligat să respecte normele impuse, să asigure funcţionarea
comercială, să efectueze investiţii, să plătească o redevenţă (calculată în procente sau cotă fixă)
funcţie de desfacerile realizate.
O variantă foarte modernă constă în preluarea unui contract la cheie pe baza căruia agentul
privat alocă fonduri, proiectează si construieşte obiective de interes public pe care apoi le
administrează pe termen lung.
7.7. Serviciul public în locaţie de gestiune
Locaţia de gestiune este un contract administrativ prin care o persoană publică
încredinţează unei persoane private (pe care o plãteşte cu sume forfetare) exploatarea unui bun din
domeniul public sau a unei afaceri (închirierea fondului de comerþ).
Cele mai cunoscute, în practică, sunt contractele de locaţie a lucrărilor de construcţii,
încredinţate unor antreprenori specializaţi care, după terminarea lucrărilor, beneficiază în continuare
de exploatarea lor conform clauzelor stabilite prin contractul administrativ. Spre deosebire de
contractul de concesiune sau de arendă, titularul contractului de locaţie este remunerat direct de
către administraţia publică, iar, spre deosebire de regie, remuneraţia este forfetară (pe bază de
comision calculat asupra facturii).
113
Locaţia de gestiune se atribuie persoanelor fizice/juridice române sau străine prin decizia
administraţiei publice centrale (în cazul regiilor autonome de interes naţional) sau decizia consiliilor
locale (în cazul regiilor de interes local). Prin noţiunea de “decizie” trebuie să înţelegem actul
administrativ, respectiv Hotărârea de Guvern (Hotărârea Consiliului Local).
În practică s-a generalizat tipul locaţiei de gestiune care constă în ceea priveşte administraţia
în economia de fonduri (comerciantul suportând toate cheltuielile), iar pentru comerciant în dreptul
de a folosi domeniul public o perioadă relativ mare de timp.
În jurisprudenţă locaţia de gestiune a fost tratată ca regim juridic asemănător concesiunii din
două considerente: întâi, că se bazează pe un contract guvernat de dreptul comercial şi apoi pentru
că rezilierea lui unilaterală nu este posibilă (în afara clauzelor contractuale) ca în cazul oricărui
contract comercial.
7.8. Prestarea serviciilor publice în gestiune delegată unilateral
Posibilitatea de a transmite gestiunea unui serviciu public nu se reduce numai la tipul
actelor juridice bilaterale (contracte), ci se poate face prin act juridic unilateral (lege, hotărâre a
autorităţii administraţiei centrale sau locale).
În ţările occidentale, acolo unde autorităţile administraţiei publice locale deţin capitalul
majoritar în cadrul unei societăţi comerciale, se realizează privatizarea acestora prin act juridic
unilateral.Astfel, prin hotărârea autorităţilor deliberative, se cedează cota de participare la capital
către acţionari, urmând ca serviciul public să funcţioneze în continuare în regim privat. Un alt mod
de prestare a serviciilor publice prin delegare unilaterală se realizează ca urmare a dispoziţiilor
legale:
• formarea unei asociaţii de comune în scopul realizării unor lucrări de interes local prin dispoziţiile
legii;
• constituirea asociaţilor, federaţiilor, cooperativelor ca urmare a unor hotărâri de guvern;
• constituirea societăţilor mixte prin hotărârea consiliului local.
Procesul de privatizare a serviciilor publice, fie prin transformarea regiilor autonome în
societăţi comerciale, fie prin cesiunea acţiunilor în cazul societăţilor comerciale cu capital majoritar
de stat, trebuie obligatoriu însoţită de norme care să garanteze supremaţia interesului general faţă de
considerentele comerciale.
În ceea ce priveşte instituţiile publice prin intermediul cărora se prestează servicii de interes
general, privatizarea se realizează conform dreptului comun, în cazul nostru, administrativ, astfel
încât prin actul unilateral de delegare să fie precizate principiile de organizare şi funcţionare a
serviciului public respectiv. În fapt, însăşi hotărârea autorităţii administraţiei publice de privatizare
a unui serviciu
114
constituie actul delegării; nu sunt necesare acte administrative separate atâta timp cât instituţia (cu
sau fără personalitate juridică) funcţionează sub autoritatea administraţiei publice.
Administraţia publică locală are posibilitatea de a delega gestiunea unui serviciu public către
o persoană juridică, de regulă, un agent economic specializat, prin intermediul unui contract. Se
poate afirma că elementul esenţial pentru definirea gestiunii delegate îl constituie contractul,
deoarece, prin clauzele sale, acesta trebuie să precizeze atât drepturile, cât şi obligaţiile
administraţiei şi prestatorului. Fiind, sub aspect juridic, un contract administrativ rezultă că
autoritatea publică are dreptul oricând de a rezilia contractul cu prestatorul iniţial şi de a-l continua
cu alt prestator. Indiferent de contractul juridic utilizat, între cel care deleagă (administraţia) şi cel
căruia i se deleagă (prestatorul de servicii) trebuie fixată regula delegării, adică măsurile asiguratorii
pentru fiecare dintre părţile contractante în cazurile în care nu se respectă clauzele contractuale.
Forma juridică a raporturilor dintre administraţie şi prestatorii de servicii este prima condiţie pentru
realizarea cantităţii şi calităţii serviciilor publice. Ea este obligatorie pentru că administraţia
răspunde direct faţă de cetăţeni de asigurarea acestor servicii.
7.9 Achiziţia de bunuri şi servicii
Autorităţile administraţiei publice pot, potrivit legii să achiziţioneze prin licitaţie publică
bunuri sau servicii.
• prin bunuri se înţelege gama tuturor obiectelor fizice (produse, echipamente, instalaţii, inclusiv
imobile etc.);
• prin servicii se înţelege activitatea de exploatare a acestor bunuri, reparaţiile (cu excepţia
reparaţiilor capitale şi a demolărilor la construcţii şi instalaţii pentru care se aplică normele
achiziţiei de investiţii).
Achiziţia de servicii se poate realiza numai prin licitaţie publică potrivit metodologiei elaborate de
Ministerul Finanţelor. Pentru achiziţia de active corporale, comisiile de licitaţii se numesc prin
ordin al ministrului de resort (în cazul regiilor de interes naţional) sau prin decizia autorităţii
administraţiei publice locale (pentru regiile de interes local).
• în cazul în care valoarea bunurilor sau serviciilor este mai mică de 50 milioane lei nu este
obligatorie licitaţia şi se poate utiliza procedura selecţiei de preţ;
• în practică, pentru a se eluda obligaţia licitaţiei, administraţia selecţionează un ofertant pentru
servicii sub 50 milioane lei, dar, de mai multe ori, pe parcursul timpului, astfel că, în realitate,
serviciile plătite de la buget se ridică mult peste limita legală.
În cazul achiziţiilor de bunuri şi servicii se pot organiza mai multe tipuri de licitaţie:
a) licitaţia fără preselecţie, la care pot participa un număr nelimitat de ofertanţi interni sau externi cu
condiţia să îndeplinească cerinţele specificate de administraţie;
115
b) licitaţia cu preselecţie, care se organizează în două etape: în prima, participă toţi cei interesaţi şi
care răspund anunţului publicitar; în a doua – ofertanţii selecţionaţi de comisia de licitaţie ca fiind
competenţi şi potenţiali;
c) licitaţia publică restrânsă, determinată de faptul că nu există ofertanţi sau pentru că la o licitaţie
anterioară nu s-a încheiat contractul. Oricum, numărul participanţilor este de minim doi. Autoritatea
administraţiei publice achizitoare trebuie să facă anunţul publicitar în presă cu minimum 10 zile
înaintea datei stabilite pentru desfăşurarea licitaţiei. Conţinutul minim al anunţului publicitar
cuprinde: denumirea şi sediul instituţiei publice achizitoare; condiţiile de participare; forma şi
obiectul licitaţiei precum şi descrierea serviciilor ce urmează a fi contractate (cantitate, calitate,
termene, condiţii de livrare sau de furnizare, plata etc.); locul, data şi ora limită de depunere a
ofertelor.
Ofertele se depun sau se transmit prin poştă cu scrisoare recomandată semnată de reprezentantul
persoanei juridice interesate până la ora şi locul stabilit. Deschiderea ofertelor se face în prezenţa
membrilor comisiei de licitaţie. Aceştia vor consemna într-un proces verbal toate elementele
necesare din timpul desfăşurării licitaţiei.
• comisia de licitaţie are dreptul de a cere ofertanţilor să precizeze anumite aspecte din oferta lor,
fără însă a modifica valoarea sau conţinutul.
Evaluarea se face pe baza unor punctaje prestabilite de comisia de licitaţie, specificate în
caietele de sarcini, a preţului şi a condiţiilor tehnice propuse. În cel mult 10 zile, comisia de licitaţii
va redacta o hotărâre de acceptare a ofertei, în două exemplare, prin care se arată: componenţa
comisiei, numele ofertantului câştigător, justificarea tehnico-economică a alegerii, semnătura
participanţilor şi data. Legea obligă autorităţile publice achizitoare să redacteze caiete de sarcini
(specificaţii tehnice) pentru bunurile sau serviciile ce vor fi achiziţionate prin care să se ţină seama
de:
- necesitatea definirii bunului/serviciului funcţie de parametrii tehnico-calitativi ai acestuia şi mai
puţin în raport de aspect sau formă;
- încadrarea în standarde şi norme internaţionale sau în reglementări şi norme naţionale, dar
recunoscute internaţional.
Fiecare din modalităţile de gestiune a serviciilor conţine, aşa cum s-a demonstrat, aspecte de
particularizare publice cu avantaje şi limite pentru contractanţi. În acest context legislativ şi luând în
considerare toate oportunităţile oferite, autorităţile deliberative de la nivel central şi local trebuie să
aibă competenţa managerială pentru a identifica cea mai eficientă modalitate de gestiune a
serviciilor publice şi abilitatea de a iniţia şi dezvolta cele mai potrivite forme contractuale pentru ca
prin furnizarea serviilor publice în forma selectată să se satisfacă cel mai bine interesul public.
116
CAPITOLUL 8
SISTEMUL DE MANAGEMENT AL SERVICIILOR PUBLICE
8.1 Transformarea administraţiei – obiective şi limite
Impactul schimbărilor politice asupra administraţiei multor ţări este considerabil. În
democraţiile occidentale, unde există o stabilitate politică şi unde resursele sunt repartizate mai
echitabil decât în cele mai multe dintre celelalte ţări în curs de dezvoltare, în funcţie de modul de
dezvoltare, sistemul administrativ funcţionează.
Tranziţia politică, a determinat ca un număr de ţări, inclusiv România, să treacă de la o
societate de tip autoritar, de dinaintea anului 1989, la un stat modern şi democratic în curs de
dezvoltare. Aceasta are efecte considerabile asupra administraţiei şi în mod particular asupra
capacităţii acesteia de agestiona şi furniza servicii publice în cantitate şi de o calitate
corespunzătoare, fapt ce determină schimbări majore în sistemul administrativ
O orientare importantă a factorilor de decizie este către o administraţie reprezentativă,
coerentă, transparentă, eficace, competentă, responsabilă şi pentru gradul de satisfacere a nevoilor.
Prin urmare, guvernul are misiunea de a crea o administraţie orientată către cetăţean în care valori
cum ar fi echitatea şi calitatea îşi găsesc o reprezentare reală în sistem. Principalele obiective sunt:
- crearea unei administraţii reprezentative (reflectând principalele caracteristici ale demografiei),
competente şi eficienţe;
- transformarea atitudinilor şi comportamentelor funcţionarilor publici în funcţie de valorile etice
democratice;
- angajarea funcţionarilor în serviciul public şi satisfacerea interesului public general ;
- crearea unui serviciu public integrat;
- motivarea resurselor umane şi perfecţionarea pregătirii lor, condiţii indispensabile ale eficacităţii
reformelor şi dezvoltării capacităţii administrative a instituţiilor publice;
- evoluţia către responsabilitate şi transparenţă în gestiunea serviciului public;
- îmbunătăţirea eficacităţii, competenţei şi calităţii prestării de servicii publice;
- crearea unui mediu favorabil, în termeni de eficacitate şi de stabilitate, de natură să stimuleze
creşterea economică;
- adoptarea unei strategii a schimbării bazându-se pe: o mai mare implicare a societăţii civile în
formularea, aplicarea, controlul şi evaluarea politicilor la nivel naţional şi local; o delegare de
competenţe şi funcţii; democratizarea procedurilor de muncă interne.
117
8.2 Componentele sistemului de management din organizaţiile de servicii din ţările
dezvoltate
Sistemul de management în organizaţiile de servicii prezintă o serie de particularităţi care
influenţează semnificativ conţinutul activităţilor desfăşurate în procesele de realizare şi furnizare a
serviciilor publice.
Un sistem eficient de management în organizaţiile de servicii implică, în viziunea lui Richard
Normann, abordarea următoarelor componente:
1. Piaţa serviciilor
2. Serviciul public
3. Sistemul de furnizare a serviciului
4. Imaginea organizaţiei
5. Cultura şi filosofia organizaţiei care oferă serviciul
1. Piaţa serviciilor
Într-o economie de piaţă este normal ca activitatea oricărei organizaţii care oferă servicii
publice să fie determinată, în mod hotărâtor, de piaţă atât în ceea ce priveşte resursele necesare cât
şi rezultatele, respectiv, serviciile oferite. Prin urmare, piaţa serviciilor este cadrul în care se
manifestă cererea de servicii din partea clienţilor/cetăţenilor sau persoanelor juridice dar şi oferta de
servicii furnizate de diferite organizaţii publice şi private. În acest context, identificarea şi analiza
cererii de servicii publice pe piaţă este o necesitate pentru managerii din organizaţiile prestatoare de
servicii. Dezvoltarea conceptului de piaţă a serviciilor a permis identificarea următorilor factori care
influenţează cererea de servicii:
- preţul serviciului oferit;
- preţul serviciilor de substituţie;
- schimbările în preferinţele clienţilor /cetăţenilor;
- segmentul de populaţie servit de către organizaţie;
- capacitatea organizaţiei de a investi pentru a îmbogăţi calitatea şi/sau a diversifica serviciul public;
- previziunile managerilor în legătură cu preţurile serviciilor publice;
- poziţia organizaţiei prestatoare de servicii pe piaţă.
Potrivit abordării aceluiaşi autor, principalii factori care influenţează oferta de servicii publice pe
piaţa serviciilor sunt următorii:
- preţul serviciului public;
- preţurile resurselor necesare realizării serviciului;
- gradul de înzestrare tehnică al organizaţiei specializată în producerea serviciilor publice;
118
- preţurile altor servicii care ar putea fi realizate de organizaţie;
- previziunile managerilor în legătură cu politica preţurilor;
- numărul furnizorilor de servicii publice.
Pentru cunoaşterea pieţei, managerii, funcţionarii publici şi politicienii folosesc diferite
tehnici de cercetare a pieţei cum ar fi consultarea cetăţenilor/clienţilor, observarea directă, analiza
procesuală, interviul, etc.
P. Willcox şi B. Harrow au argumentat că serviciile publice pot fi îmbunătăţite calitativ dacă
relaţia este determinată de orientarea organizaţiei spre client şi nu de dependenţa clientului faţă de
organizaţie. Prin urmare, devine evidentă desfăşurarea unor cercetări de marketing pentru
cunoaşterea
amănuntelor despre caracteristicile clientului şi nevoile sale. Managerii publici sunt din ce în ce
mult interesaţi de cunoaşterea rezultatelor cercetărilor de piaţă care le oferă informaţii utile necesare
fundamentării strategiilor pentru servicii; aceştia trebuie să dezvolte o strategie de marketing care
prin conţinut trebuie să ofere răspunsul la mai multe întrebări despre piaţă şi componentele acesteia.
Pieţele serviciilor pot fi împărţite în funcţie de câteva criterii:
- amplasarea geografică;
- caracteristicile demografice;
- psihografie, respectiv stilul de viaţă care grupează clienţii în funcţie de numărul şi intensitatea
variabilelor sociale, culturale dar şi a celor comportamentale.
Cât de utilă este diferenţierea în serviciile publice? Un răspuns la această întrebare ar putea
fi determinat de creşterea gradului de cunoaştere şi înţelegere a nevoilor clienţilor ( spitalele, de
exemplu, pe baza unui sistem informaţional conectat la o reţea naţională cu unităţi operaţionale
amplasate în toate zonele geografice, pot beneficia de analiza înregistrărilor unui pacient, de
informaţii despre problemele de sănătate ale acestuia şi tratamentul administrat. Managerii din
agenţiile publice de adopţie urmăresc să identifice cel mai potrivit cămin pentru copii, să ia legătura
cu cei care doresc să adopte un copil, iar ulterior să verifice dacă părinţii adoptivi acordă
tratamentul necesar copilului adoptat). Prin urmare diversitatea nevoilor de servicii identificate pe
piaţă determină semnificativ conţinutul strategiilor organizaţiilor de servicii.
Spre deosebire de organizaţiile private care oferă servicii destinate cu precădere doar unor
segmente de piaţă identificate, instituţiile publice au misiunea de a acoperi o zonă mai mare sau
chiar întregul teritoriu naţional, deoarece, prin obiectul lor de activitate şi statutul special satisfac
interesul public general şi sunt, în unele situaţii, singurele organizaţii competente pentru furnizarea
unor servicii publice unice.
119
2. Serviciul public
Serviciile publice au câteva caracteristici distincte care influenţează considerabil procesul de
realizare şi furnizare dar şi calitatea lor:
• Sunt nepalpabile;
• Nu pot fi stocate, testate sau măsurate uşor cu ajutorul unor tehnici standard;
• Producerea şi consumul serviciilor nu sunt separate în timp, pentru că serviciile sunt consummate
pe măsură ce sunt produse;
• Presupun de cele mai multe ori transformarea clientului în coproducător, respective atragerea
acestuia în procesul de realizare şi/sau distribuire a serviciului,
• Implică dezvoltarea unui sistem de relaţii între client şi furnizor cunoscute ca relaţii de marketing.
De cele mai multe ori managerii publici care ştiu să stabilească şi să dezvolte relaţiile de
marketing pot oferi soluţii viabile pentru rezolvarea unor probleme complexe apărute în relaţiile cu
clienţii şi pot redefini semnificativ comportamentul organizaţional funcţie de variabilele identificate
pe piaţă într-o perioadă determinată. Cunoaşterea comportamentului cumpărătorului presupune un
process amplu de informare asupra modului în care ar trebui să procedeze clientul pentru a-şi
satisface o nevoie şi organizaţia publică pentru a realiza un obiectiv. Astfel, prin intermediul
marketingului public trebuie acordată o atenţie deosebită procesului de identificare şi evaluare a
nevoilor clientului care, de cele mai multe ori, trebuie susţinut material şi/sau moral ; este necesară
folosirea mijloacelor mass-media pentru reclamă şi publicitate asupra serviciului public pentru a
informa, sensibiliza şi atrage clienţii de pe piaţă.
• Serviciul public poate avea soluţii imediate pentru cetăţean, aşa cum este cazul asigurărilor
sociale;
• Serviciul public nu implică totdeauna relaţii de schimb, respectiv banii clientului contra serviciului
producătorului.
• Serviciul poate fi realizat şi furnizat parţial sau integral prin susţinerea sa din fonduri publice mai
degrabă decât din plata directă de către beneficiar. Membrii societăţii prin sistemul de taxe şi
impozite acordă sprijin financiar organizaţiilor de servicii, dar ei pot să nu apeleze la aceste servicii.
În momentul în care o fac nu sunt obligaţi la o plată directă deoarece costul este acoperit din fondul
constituit. Este cazul serviciilor publice de sănătate.
• Atragerea unor clienţi cu grade diferite de informare în legătură cu serviciul public oferit de
instituţiile publice.
• În mod normal, orice instituţie publică ar trebui să fie preocupată de atragerea, prin campanii de
promovare, a clienţilor nehotărâţi.
Marketingul serviciului public devine o necesitate stringentă pentru managerii organizaţiilor
care furnizează astfel de servicii. Este necesară, în acest sens, o strategie clară şi concretă în ceea ce
120
priveşte modul în care serviciile publice furnizate vor satisface nevoile clienţilor. În acest context,
devine evidentă necesitatea unei abordări pragmatice a problematicii. Dacă managerii publici
descoperă alte oportunităţi pentru îmbunătăţirea unor activităţi implicate în realizarea şi furnizarea
serviciului, atunci acestea trebuie valorificate în timp util ( precizăm că, ţinând seama de
diversitatea serviciilor din sectorului public şi de particularităţile segmentelor de piaţă, nu este
posibilă şi nici nu este recomandată formularea de modele generale de marketing).
3. Sistemul de livrare a serviciilor publice
O analiză atentă a acestei componente implică identificarea a trei elemente:
a. Resursele umane din cadrul organizaţiei prestatoare de servicii publice
b. Clientul
c. Tehnologia şi echipamentele folosite în procesul de planificare, realizare şi furnizare a serviciului
public.
a. Resursele umane din cadrul organizaţiei de servicii
Misiunea managerilor publici din organizaţiile de servicii este una complexă deoarece ei
trebuie să identifice şi să utilizeze metode şi tehnici de management adecvate şi să practice un stil
de conducere corespunzător pentru a mobiliza şi orienta potenţialul resurselor umane din cadrul
organizaţiei pentru realizarea şi furnizarea unui serviciu public de calitate. Fără îndoială este
necesar un plus de atenţie din partea managerilor publici trebuie acordat procesului de recrutare şi
selecţie a personalului capabil să identifice nevoile sociale specifice ale unor grupuri mai mici sau
mai mari sau ale societăţii în ansamblul ei, dar şi abilităţi în identificarea şi utilizarea unor metode şi
tehnici potrivite prin care să fie posibilă valorificarea resurselor umane mobilizate pentru realizarea
şi furnizarea serviciului public. Activitatea de selecţie a candidaţilor presupune o analiză a
principalelor cauze care pot determina o reţinere şi/sau dimpotrivă o atracţie din partea candidaţilor
faţă de sectorul serviciilor publice. Aceasta este nu numai oportună dar şi deosebit de utilă.
Reprezentanţii compartimentelor de resurse umane se informează în legătură cu aşteptările
candidaţilor, capacitatea lor de a se adapta într-o instituţie publică şi selectează doar acele persoane
care corespund cerinţelor generale şi specifice ale posturile şi/sau funcţiile publice existente în
structura organizaţiei. Principalele criterii luate în considerare în selectarea resurselor umane într-o
organizaţie, în general şi într-o instituţie publică, în special, sunt următoarele:
- Capacitatea noului angajat de a identifica nevoia socială
- Gradul de flexibilitate în gândire şi comportament al candidaţilor, respectiv capacitatea resurselor
umane de a identifica şi înţelege sistemul de nevoi sociale în schimbare şi a oferi un serviciu public
la nivelul cerinţelor clientului;
121
- Capacitatea de inovare a angajaţilor pentru a descoperi soluţii inedite la problemele specifice ale
cetăţenilor, ale societăţii şi a identifica modalităţile corespunzătoare de satisfacere a nevoilor cu
resursele alocate, cunoscut fiind faptul că organizaţiile, în special cele publice dispun de resurse
limitate pentru realizarea şi furnizarea unui serviciu public. În activitatea de recrutare a personalului
pentru organizaţiile care furnizează servicii publice se pot folosi următoarele metode :
- Testele de cunoştinţe, de inteligenţă şi personalitate;
- Chestionarele în funcţie de obiectivele urmărite, înscrise în fişele posturilor vacante;
- Interviul;
- Referinţele de la locul de muncă anterior;
- Angajarea de probă etc.
În general, în România recrutarea angajaţilor în organizaţii publice se face prin anunţuri
publicitare în presa locală şi/sau centrală, dar şi prin recomandările angajaţilor existenţi, sistem
practicat în special în organizaţiile mici, dar şi în instituţiile din administraţia centrală şi locală.
b.Clientul
Rolul clientului în abordarea serviciului public este unul specific, deoarece realizarea unor
servicii implică un parteneriat între furnizorul serviciului şi utilizatorul acestuia. Adesea managerii
publici îşi pun întrebările:
- Cum este posibilă creşterea productivităţii clientului în procesul de furnizare a serviciului?
- Cum ar putea fi determinat clientul să se implice mai mult în procesul de realizare şi livrare a
serviciului?
Cercetările specialiştilor au demonstrat că un comportament participativ al clientului poate fi
determinat de costul serviciului. Clientul se va implica mai mult în procesul de realizare şi în cel de
livrare a serviciului dacă va beneficia de o reducere a costului serviciului solicitat, deci va
economisi o parte din banii proprii obţinând un serviciu de mai bună calitate.
Multe din companiile naţionale de servicii din ţările occidentale dezvoltă programme
complexe de pregătire a clienţilor pentru a participa direct şi/sau indirect la procesul de realizare
şi/sau de livrare a serviciului public. Preocupările lor au stat la baza dezvoltării unui nou segment al
managementului serviciilor în organizaţiile specializate în serviciilor publice, respectiv
managementul clientului. În prezent, tot mai mult devine evidentă, nevoia de conducere a relaţiei
cu clientul care presupune un plus de atenţie din partea managerilor organizaţiilor prestatoare de
servicii publice şi/sau private. Se întocmesc diagnoze pe problemele sociale, ale clienţilor şi, în
acest cadru, sunt identificate cauzele care le generează, nivelele de satisfacţie ale clienţilor,
sugestiile lor şi plusul de valoare de care pot beneficia. Frecvent, pentru a atrage clienţii,
organizaţiile de servicii folosese tehnica furnizării imediate a serviciului către client şi acordarea
unor avantaje constând în servicii suplimentare, prioritate în relaţia cu organizaţia etc. În
122
accepţiunea unor specialişti, interesul managerilor din instituţiile publice trebuie să se manifeste în
direcţia cunoaşterii clientului. Astfel, prin intermediul anchetelor de opinie realizate în rândul
consumatorului de servicii, pot fi identificate informaţii despre nivelului de satisfacţie faţă de
serviciul oferit pe piaţă.. Reacţiile clientului constituie semnale pentru managerii organizaţiilor
publice care pot descoperi mai uşor punctele forte şi slabe ale proceselor de realizare şi furnizare a
serviciilor, pot analiza cauzele generatoare şi pot acţiona pentru a îmbunătăţi relaţia cu clientul.
Cunoscând criteriile în funcţie de care consumatorii evaluează un serviciu, aflând nevoile,
satisfacţiile, aşteptările acestora, specialiştii compartimentelor de marketing din organizaţii pot oferi
propuneri realiste managerilor.
c. Tehnologia şi echipamentele
Schimbările care apar pe piaţă şi mutaţiile în psihologia clientului constituie principalii
factori care stau la baza promovării unor echipamente specifice în procesul de cunoaştere a cererii
de servicii şi de furnizare a acestora. În acest context devine evidentă folosirea unor echipamente
electronice şi a soft-ului adecvat pentru a asigura coeziune, fluenţă şi operativitate în desfăşurarea
activităţilor specifice procesului de realizare şi furnizare a serviciului public. Informaţia este
materia primă de bază a managerilor publici în fundamentarea deciziilor, iar prelucrarea datelor
primare obţinute din afara şi din interiorul sistemului organizaţional cu ajutorul unor tehnici,
programe specifice permite o coordonare mai bună a proceselor, astfel încât rezultatul să se
concretizeze într-un serviciu de calitate corespunzător cererii clientului. În procesul de planificare,
folosirea tehnicilor informaţionale moderne permite identificare, analiza şi prelucrarea informaţiilor
provenite de pe piaţa serviciilor şi fundamentarea unor prognoze, strategii şi programe pentru
serviciile oferite, preţul serviciilor şi promovarea serviciului (în special în cazul organizaţiilor
private).
În procesul de realizare a serviciului, folosirea tehnicilor informaţionale are o serie de
avantaje, între care:
- scurtarea duratei procesului de realizare a serviciului;
- îmbunătăţirea calităţii serviciului public;
- reducerea costului acestuia;
- îmbunătăţirea imaginii organizaţiei aşa cum este percepută de clienţi;
- creşterea calităţii deciziilor managerilor publici;
- îmbunătăţirea procesului de comunicare;
- diminuarea caracterului birocratic al procesului de realizare a serviciului public şi al organizaţiei
publice în general;
- diminuarea distorsiunilor informaţionale etc.
123
Utilizarea tehnicilor informaţionale în livrarea serviciilor poate diminua timpul între
exprimarea cererii de către client şi satisfacerea nevoii prin serviciul oferit. De asemenea, poate
asigura accesul direct al clientului la baza informaţională a organizaţiei care conţine toate datele
despre gama serviciilor oferite, componentele organizaţionale implicate în acest proces, canalele de
distribuţie şi termenele de realizare. Prin intermediul tehnicii informaţionale, clientul are
posibilitatea să dobândească informaţii despre structura serviciului, compartimentele şi persoanele
implicate în furnizarea acestuia, etc., aspecte utile şi interesante în special pentru clienţii-
coproducători, respectiv aceia care se implică direct în procesul de realizare a serviciului şi de
furnizare a acestuia. Toate informaţiile dobândite contribuie la decizia finală a clientului de a opta
pentru un serviciu dacă există această posibilitate de alegere a unui furnizor de servicii similare, la
un cost mai mic şi de mai bună calitate. Considerarea tehnicilor informatice ca parte a sistemelor
informaţionale din organizaţiile prestatoare de servicii constituie un important pas făcut de
managerii publici pentru a îmbunătăţii calitatea proceselor de planificare, realizare şi furnizare a
serviciilor publice.
4. Imaginea
O altă componentă importantă a sistemului de management al organizaţiilor de servicii este
imaginea. Crearea imaginii despre o organizaţie, un serviciu oferit constituie o altă preocupare a
managerilor din organizaţiile care activează pe piaţa serviciilor, în special atunci când există
concurenţă. În cazul instituţiilor administrative care oferă servicii publice unice cetăţenilor,
preocuparea şi responsabilitatea managerilor se amplifică deoarece în aceste structuri se integrează
şi reprezentanţii politicului care exercită o influenţă importantă asupra imaginii organizaţiilor
administrative.
În principal, conturarea imaginii unei organizaţii şi/sau unui serviciu depinde de:
- calitatea serviciului oferit de organizaţie;
- capacitatea managerilor organizaţiei de a identifica cererea reală de servicii pentru perioade
determinate de timp;
- flexibilitatea organizaţiei şi a managementului acesteia;
- capacitatea creativă a echipei manageriale de a planifica, realiza şi furniza în forme specifice
serviciile publice astfel încât să atragă prin folosirea unor practici inedite, a unui stil de management
participativ, stimulativ pentru dezvoltarea relaţiilor cu clienţii şi atragerea acestora în procesul de
realizare a unor servicii.
În cartea intitulată The Image, Keneth Boulding a explicat conceptul de imagine ca o
reprezentare mentală a realităţii dintr-o organizaţie susţinută de un individ şi/sau grup. Cu alte
cuvinte, imaginea este un model, care simbolizează un anumit mod de a identifica şi a înţelege un
fenomen şi/sau o situaţie. Modelul mental susţinut de o persoană şi/sau grup specific poate fi o
124
reprezentare bună sau mai puţin bună a realităţii, dar dincolo de acestea are o influenţă
considerabilă asupra comportamentului. Mai mult decât atât, imaginea este un instrument de
comunicare între organizaţie şi client.
Principalii factori care influenţează imaginea sunt:
- cultura organizaţiei şi resursele umane;
- serviciile oferite;
- segmentul de piaţă deţinut;
- activităţile specifice implicate.
În organizaţiile private, personalul specializat este preocupat permanent de îmbunătăţirea
modalităţilor prin care ele comunică cu clienţii, respectiv, comportamentul personalului, culorile
folosite, antetele utilizate la scrisori şi plicuri de corespondenţă. Specialiştii apreciază că managerii
din organizaţiile publice ar trebui să angajeze astfel de personal specializat în crearea unei imagini a
serviciului, a organizaţiei, a instituţiei administrative şi să susţină dezvoltarea managementului
imaginii. Procesul de formare a imaginii este puternic influenţat de mediul în care îşi desfăşoară
activitatea organizaţia prestatoare de servicii şi influenţează prin serviciile oferite această realitate.
Organizaţiile care furnizează servicii prezintă pe piaţa serviciul propriu-zis însoţit de numele
instituţiilor administrative şi/sau marca organizaţiilor private şi, odată cu acestea, de un mesaj (sub
forma pliantelor, broşurilor, spoturilor publicitare, ziarelor etc.) către utilizatorii finali. Toate aceste
elemente conturează, pentru consumatori, imaginea despre serviciul oferit şi, în bună măsură, şi
imaginea ofertantului.
5. Cultura şi filosofia organizaţiei prestatoare de servicii publice
Cultura este definită la nivelul populaţiei care prezintă diferenţe majore funcţie de o serie de
criterii: apartenenţa la un grup etnic, orientarea religioasă, unitatea administrativ teritorială, etc care
generează formarea unui sistem de valori sociale şi culturale cu influenţă puternică asupra culturii şi
filosofiei organizaţiilor de servicii. Premisa de bază de la care se porneşte este că organizaţiile
diferă între ele, nu doar în privinţa tehnicilor, dar şi în privinţa unor convingeri şi valori bine
determinate şi fixate în timp. Cercetările specialiştilor au demonstrat că elementele culturii
organizaţionale influenţează semnificativ performanţele organizaţiilor indiferent de domeniul în
care acestea activează. De asemenea au arătat că valorile de bază ale culturii organizaţionale sunt
determinate de conţinutul culturii naţionale. Afirmaţiile lor se bazează pe observaţia că organizaţiile
din anumite ţări obţin performanţe mai bune decât cele din alte ţări.
T. J. Peters şi R. H. Waterman au analizat organizaţii din industria americană dar şi din sfera
serviciilor şi au identificat două elemente de succes: managementul puternic şi un complex de valori
asimilate de cei care aparţin acestor organizaţii.
125
Într-o organizaţie publică şi/sau privată cu o cultură puternică, managerii ştiu că resursele
umane sunt cheia succesului iar climatul organizaţional în care aceştia îşi desfăşoară activitatea are
un efect determinant asupra performanţelor individuale.
T. E. Deal şi A. A. Kennedy afirmau că organizaţiile cu o cultură slabă pun accentul pe
realizarea serviciilor pe care le oferă, în timp ce organizaţiile cu o cultură puternică pun accent pe
indivizii ale căror eforturi sunt integrate în serviciile oferite. Managerii, pentru organizaţiile publice
şi private, şi reprezentanţii politici, pentru instituţiile administrative, trebuie să formeze şi să
conducă o cultură care să reflecte misiunea organizaţiei, filosofia acesteia şi să o ajute să-şi
identifice o anumită poziţie pe piaţa serviciilor. Acţionând astfel, marile companii internaţionale de
servicii au obţinut consecvent performanţe deosebite. Prin urmare, construirea culturi
organizaţionale începe cu stabilirea valorilor de bază ale organizaţiei care trebuie să fie comunicate
angajaţilor prin activităţile zilnice şi prin întreg comportamentul managerilor şi/sau politicienilor.
Aceştia pot comunica explicit ce fel de comportament aşteaptă de la colaboratori şi subordonaţi şi
apelează la metode şi tehnici specifice prin care să determine formarea comportamentele aşteptate.
O cultură puternică protejează o organizaţie de influenţele prea rapide la presiunile mediului,
oferindu-i stabilitatea necesară. Prin urmare, cultura trebuie să fie suficient de puternică dar şi
suficient de flexibilă pentru a reacţiona adecvat la presiuni cum sunt: ciclul de viaţă al serviciului,
competiţia pe piaţa serviciilor, mutaţiile în preferinţele clienţilor, etc.
Ceea ce este cultural - spune E. Schein - este “de la sine înţeles”. În orice organizaţie în care
managementul conştientizează importanţa culturii organizaţiei, există un proces continuu de fixare a
valorilor pozitive şi de îmbogăţire a culturii cu elemente noi mobilizatoare pentru resursele umane.
Alături de conceptul culturii organizaţionale apare şi filosofia organizaţiei de servicii.
Aceasta este formată dintr-un sistem de valori creat în urma răspunsurilor la următoarele întrebări:
- Care este opinia clienţilor despre serviciile oferite de organizaţie?
- Care este opinia concurenţei despre calitatea serviciilor furnizate de organizaţii?
- Care este poziţia managementului organizaţiei faţă de angajaţi?
- Ce părere au angajaţii despre propria organizaţie?
De altfel, răspunsurile la aceste întrebări întăresc cultura unei organizaţii şi determină o
remodelare a sistemului de obiective şi modalităţilor de acţiune necesare realizării lor. Elementele
esenţiale în accepţiunea lui Richard Normann pentru filosofia unei organizaţii de servicii sunt
următoarele:
- Orientarea pe calitate şi excelenţă în procesele de realizare a serviciilor. Managerii organizaţiilor
ce au culturi puternice nu acceptă mediocritatea; de aceea, adesea, trec peste ierarhie şi intervin ori
de câte ori constată comportamente ale angajaţilor care nu sunt conforme cu valorile culturale
consacrate ale organizaţiei.
126
- Orientarea către client. Managerii companiilor de servicii au înţeles că serviciile nu pot fi vândute
odată pentru toţi clienţii, de aceea, dezvoltarea unei relaţii permanente cu clientul face parte dintr-un
proces de marketing de durată ; de asemenea, managerii organizaţiilor de servicii au realizat faptul
că investiţia în dezvoltarea relaţiei cu clientul reprezintă un pas important pentru o organizaţie de
servicii.
- Investiţia în resursele umane şi orientarea asupra unor tehnici de management în relaţia cu
angajaţii. Succesul unei organizaţii de servicii este determinat de abilitatea de a identifica, de a
mobiliza şi de a concentra potenţialul factorului uman pentru a dezvolta noi idei, soluţii la
problemele clienţilor, pentru a creşte productivitatea prin comunicarea eficientă şi prin abordarea
creativă a tuturor componentelor sistemului de management al serviciilor. Sunt multe organizaţii în
care managerii sunt preocupaţi de aplicarea de metode şi tehnici sofisticate de management, de
conducerea serviciilor publice, dar neglijează un aspect esenţial cunoaşterea valorilor resurselor
umane şi întărirea încrederii angajaţilor în valorile organizaţiei, ca şi a organizaţiei în angajaţii
proprii. R. Normann recomandă “management by simplicity” caracterizat prin însuşirea de către
angajaţi a unor norme şi standarde clare care conduc la obţinerea succesului de către organizaţie şi
“management by magic” constând în abilitatea managerilor de a pătrunde în sistemul de percepţie
al angajaţilor şi a-i determina să participe la crearea unui climat organizaţional, inedit în cadrul
organizaţiei.
- Concentrarea pe valori distincte de abordare într-o perspectivă generalizatoare. Aceasta înseamnă
că este necesară o urmărire permanentă şi o prospectare continuă a tendinţelor şi mutaţiilor din
sistemul de nevoi sociale, pentru a conduce excelent o organizaţie şi a-i întări cultura şi filosofia
într-un mediu în continuă schimbare.
Prin urmare, cultura, alături de celelalte patru componente ale sistemului de management al
organizaţiilor de servicii se află în strânsă interdependenţă, fiecare dintre acestea având un rol bine
definit în realizarea obiectivelor previzionate. În acest context, esenţial este, în accepţiunea lui
Normann, rolul filosofiei, alături de cultura organizaţiei. Ambele însă îşi pun puternic amprenta
asupra tipului de serviciu, proceselor de realizare a acestora, imaginii, segmentului de piaţă şi
sistemului de furnizare a serviciului de către organizaţie. Sistemul serviciilor este puternic marcat
de caracteristicile mediului cultural dintr-o ţară foarte dificil de identificat de altfel. Prin urmare, nu
pot fi formulate modele de succes ale unor organizaţii de servicii, dar se poate “învăţa” din
experienţa unor manageri de succes.
127
8.3 Opţiuni strategice predilecte în organizaţiile de servicii
Schimbările care au loc în sistemul de nevoi al clienţilor determină mutaţii importante în
strategiile organizaţiilor prestatoare de servicii. Pot fi identificate două opţiuni strategice
importante, diversificarea şi internaţionalizarea, care sunt abordate în continuare.
1. Diversificarea serviciilor
Constă în lărgirea gamei de servicii oferite. Diversificarea este eficientă, în special, în
organizaţiile de servicii de dimensiuni mijlocii şi mari. Fundamentul conceptului de diversificare
este ideea de sinergie, respectiv cum s-ar putea obţine un plus de valoare în condiţiile folosirii
aceloraşi resurse de care dispune organizaţia. În accepţiunea managementului serviciilor, aceasta
înseamnă un accent mai mare pus pe unul sau altul dintre elementele sistemului de management al
organizaţiilor de servicii prezentate. Cea mai frecventă modalitate de diversificare este determinată
de schimbările apărute în sistemele de nevoi ale clienţilor, în preferinţele acestora şi/sau în relaţiile
cu organizaţiile de servicii. În condiţii de concurenţă pe piaţa serviciilor, managerii unor organizaţii
încep să gândească la o diversificare a serviciului oferit şi/sau la o creştere a avantajelor oferite
clientului pentru a-l determina să se orienteze asupra unui anume serviciu.
În sectorul public, diversificarea serviciilor apare frecvent ca o ilustrare a dorinţei unui
furnizor de servicii de a oferi pe piaţă o gamă de servicii cât mai completă clientului, astfel încât
colaborarea cu acesta să permită dezvoltarea unei puternice relaţii cu piaţa. Prin urmare, managerii
unei organizaţii de servicii optează pentru diversificare atunci când:
- s-a constatat o creştere a nivelului cererii din serviciul respectiv pe piaţă;
- s-a identificat o imagine reală foarte bună a serviciului şi/sau a organizaţiei de servicii pe piaţă
foarte aproape de imaginea virtuală a acestuia;
- s-a identificat pe piaţă un grup de clienţi ale căror nevoi trebuie satisfăcute de serviciul oferit;
- s-a dezvoltat puternic relaţia cu clientul astfel încât cel puţin pentru o perioadă determinată
furnizorul de servicii este convins că atitudinea clientului faţă de serviciu va fi pozitivă şi va
determina cumpărarea acestuia, justificând oportunitatea opţiunii strategice a organizaţiei.
Principalele avantaje ale unei astfel de opţiuni strategice sunt multiple, ca de ex:
-Atragerea cetăţeanului consumator de servicii publice prin gama largă de servicii oferite de
organizaţia publică sau privată;
- Reducerea preţului la care este oferit serviciul public;
- Valorificarea mai bună a resurselor materiale, umane, informaţionale şi financiare organizaţiei de
servicii.
- Economii înregistrate în sistemul de realizare şi furnizare a serviciilor publice etc.
128
Alegerea momentului pentru opţiunea de diversificare, modalităţile de acţiune şi cuantificare a
resurselor necesare aplicării depind de abilitatea şi competenţa managerială şi profesională a
managerilor din organizaţiile de servicii.
2. Internaţionalitatea serviciilor
Dacă pe piaţa naţională diferenţele privind durata de realizare şi calitatea serviciilor oferite
sunt puternic influenţate de valorile sociale, pe piaţa internaţioanală, în competiţie intră producătorii
de servicii din diferite ţări. Astfel, pe piaţa externă a serviciilor se confruntă de fapt valorile sociale
naţionale, determinate fiecare în parte de durata şi calitatea serviciului oferit.
Pe această piaţă a serviciilor se exprimă, astfel, valoarea internaţională a serviciilor. Este
limpede că şi aici vor câştiga organizaţiile de servicii cu o productivitate mai mare, care acordä o
atenţie deosebită publicităţii, organizării sistemului de realizare şi furnizare a serviciului, dezvoltării
relaţiei cu clientul prin comunicarea deschisă cu acesta şi, nu în ultimul rând, calităţii serviciului
oferit. Este absolut necesar ca managerii organizaţiilor de servicii publice care acţionează pe piaţa
internaţională a serviciilor să efectueze analize comparative pentru a determina avantajele
competitive ale acestora. Astfel, datorită creşterii mai mari a productivităţii muncii în industria
japoneză a serviciilor, datorită costurilor mai mici şi calităţii corespunzătoare, segmentul de piaţă
deţinut de Japonia pe piaţa internaţională a serviciilor este în continuă creştere. O tendinţă similară
se înregistrează şi în industria serviciilor americane. Prin urmare, piaţa internaţională a serviciilor
este întreţinută de concurenţa creată, în principal, între aceşti mari furnizori de servicii preocupaţi
permanent atât de diversificarea gamei serviciilor oferite cât şi de îmbunătăţirea calităţii şi relaţiei
cu clientul. Deoarece numărul ţărilor care oferă servicii internaţionale este relativ mic se dezvoltă
astfel o concurenţă imperfectă, ceea ce face ca nivelul tarifelor să nu rezulte dintr-un raport firesc
cerere-ofertă.
O problemă distinctă o constituie formarea valorii şi a tarifelor serviciilor internaţionale, din
care fac parte:
- Transportul de mărfuri şi persoane
- Asigurările internaţionale
- Comerţul cu brevete
- Licenţele
- Know-how
- Serviciile de consulting-engineering
- Turismul internaţional etc.
Prin urmare, preţul serviciilor este determinat de valoarea acestora. Liberalizarea şi
dezvoltarea continuă a pieţei internaţionale a serviciilor pot reprezenta pentru România, pe de o
parte, o oportunitate de dezvoltare şi, pe de altă parte, un semnal că atenţia decidenţilor trebuie să se
129
îndrepte spre schimbări radicale în sfera serviciilor, în general, şi în managementul serviciilor, în
special. România deocamdată are de rezolvat probleme interne care ţin de dimensionarea şi
restructurarea sectorului serviciilor, de dezvoltarea unei strategii specifice în domeniu şi crearea în
interior a premiselor necesare dezvoltării sferei serviciilor şi formării unei valori a serviciilor
comparabilă cu cea existentă pe piaţa internaţională. Organizaţiile de servicii din ţara noastră au
pătruns pe piaţa internaţională prin serviciile oferite în domeniile turismului şi transportului, dealtfel
promovate şi prin strategia ministerelor de resort. Intrarea României în circuitul turistic
internaţional şi în sistemul de transport de mărfuri şi călători ca urmare a activităţii câtorva
organizaţii de servicii: societăţi naţionale, agenţii sau regii autonome, generează o serie de presiuni
asupra furnizorilor români care sunt obligaţi să îmbunătăţească considerabil calitatea şi preţul
serviciilor oferite pe piaţa internaţională. Potenţialul turistic de care dispune România, poziţia
geografică a acesteia şi valoarea resurselor umane reprezintă doar câteva valori pozitive certe în
prezent, din păcate nevalorificate încă suficient. Luarea lor în considerare ar trebui să accelereze
procesul de restructurare a sistemului serviciilor din România, transformându-l într-unul viabil din
punct de vedere economic şi social. Întârzierea în implementarea schimbărilor în managementul
serviciilor din România poate conduce la o pierdere a poziţiei pe piaţa internă de către unele
organizaţii prestatoare de servicii publice şi/sau private, deoarece marile companii internaţionale de
servicii sunt permanent interesate de creşterea segmentelor de piaţă deţinute. Acestea urmăresc, în
cele mai multe cazuri, dezvoltarea colaborării cu organizaţii de servicii din România şi/sau
pătrunderea lor directă pe piaţa românească. Abordând această problemă din perspectiva tranziţiei
şi a efectelor pentru societatea românească, nu trebuie neglijat nici un moment faptul că, încurajarea
dezvoltării serviciilor în România poate fi una din cele mai viabile şi oportune soluţii de integrare
imediată a personalului disponibilizat de agenţii economici industriali în urma restructurării lor.
Procesul este unul complex şi de durată care necesită o viziune clară şi coerentă la nivel
macroeconomic şi o investiţie în susţinerea schimbării de percepere şi abordare teoretică şi practică
a sistemului de management al serviciilor la nivel naţiona1 şi local.
Internaţionalizarea reprezintă, de asemenea, o opţiune pentru managerii din sistemul
serviciilor şi se înscrie într-un circuit ale cărui componente se influenţează reciproc asigurând
dezvoltarea sistemului internaţional de management al organizaţiilor de servicii şi, implicit, al
companiilor de servicii care acţionează pe această piaţă.
8.4 Instrumente moderne de conducere a serviciilor publice
Preocuparea primordială a administraţiei publice trebuie să o constituie gestiunea internă a
serviciilor publice. Cu alte cuvinte, trebuie elucidate problemele esenţiale pentru buna funcţionare a
acestora, între care amintim: ce instrumente de gestiune pot fi utilizate pentru a permite serviciilor
130
publice locale să-şi cunoască propriile costuri de funcţionare? Cum să stabilim previziunile bugetare
în cadrul serviciilor descentralizate ale statului? Cum să specializam serviciile unei administraţii
locale: prin produse, prin funcţii, prin meserii? Cum să adaptăm funcţiile manageriale
constrângerilor sectorului public? Administrarea unei instituţii publice locale implică, înainte de
toate, optimizarea mijloacelor financiare, umane, materiale de care dispune pentru a-şi atinge
scopurile fixate.
Sunt instrumentele moderne de gestiune adaptabile administraţiilor? În ce condiţii? Cum au
fost adoptate aceste instrumente, la nivelul colectivităţilor teritoriale sau în administraţia de stat?
Exercitarea funcţiilor managementului în organizaţiile de sevicii implica un înalt nivel de
competenţă profesională şi managerială.
Instrumentele de gestiune a serviciilor publice se clasifică în trei categorii interdependente:
instrumente de finalizare, instrumente de control şi instrumente de antrenare. Trebuie
specificat că o singură categorie de instrumente nu oferă soluţii globale ansamblului problemelor
întâlnite într-o instituţie publică locală. Astfel de probleme pot fi depăşite şi soluţionate prin
asigurarea unui echilibru între cele trei categorii de instrumente. Instrumentele moderne de gestiune
a administraţiei asigură, alături de rolul lor strict instrumental, o funcţie emblematica ce pune în
valoare la un nivel înalt competenţele manageriale ale decidenţilor publici.
8.4.1.Instrumente de finalizare
Potrivit abordării sistemice a organizaţiilor, instrumentele de finalizare vizează în principal
determinarea obiectivelor acestora la toate nivelele şi pe fiecare componentă.
Obiectivele unei instituţii publice formează un sistem piramidal de obiective coerente şi
realiste. Fenomenul dublu de descentralizare şi deconcentrare a activităţilor publice a deschis însă
noi orizonturi, lărgind marjele de manevra a majorităţii serviciilor locale. Practicile strategice se
remarcă deja în anumite sectoare ale puterii publice, de exemplu, în elaborarea unor strategii de
dezvoltare la nivelul unor ministere sau în căutarea unor formule de cooperare între organismele
publice.
Conducerea participativă prin obiective are în vedere, în principal, descompunerea
obiectivelor globale ale unei organizaţii până la nivel de loc de muncă. Experimentarea conducerii
prin obiective în sectorul public a fost mai întâi iniţiativa administraţiei americane , este cunoscută
din anul 1973, sub denumirea de “management prin obiective”, Aplicarea integrală a unui sistem de
management prin obiective este greu de realizat în absenţa unei determinări clare a obiectivelor
globale la nivelul organizaţiilor publice.
131
Metoda bugetului bază zero (B.B.Z.) se referă la ierarhizarea obiectivelor operaţionale ale
unui serviciu, condiţie prealabilã pentru elaborarea bugetului. Mai precis, metoda poate fi aplicată
parcurgându-se următoarele etape:
- Delimitarea activităţii fiecărei persoane responsabile în misiuni indispensabile şi misiuni
suplimentare;
- Prezentarea pentru fiecare misiune stabilită a modalităţilor de realizare;
- Justificarea cererilor bugetare prin stabilirea unor ierarhii a misiunilor, pe baza costurilor şi
avantajelor acestora.
Această metodă conduce la o ierarhizare a obiectivelor prin evidenţierea gradului de
importanţă a misiunilor propuse, în vederea repartizării resurselor limitate ale organizaţiei. Din
această perspectivă, B.B.Z. reprezintă un instrument de finalizare. Spre deosebire de alte
instrumente de gestiune, B.B.Z. este determinat de practică şi serveşte acesteia. Metoda de analiză
bugetară a fost iniţial concepută şi pusă în aplicare de către P. Pyhrr în 1969 pentru Societatea
Informatică Texas Instruments ; apoi a fost aplicată şi în alte organizaţii şi din 1976 a fost introdusă
în administraţiile federale americane.
Având în vedere cele prezentate anterior, se pare că identificarea instrumentelor de finalizare
în cadrul instituţiilor publice din ţara noastră are, deocamdată, un caracter limitat, mai ales că în
ceea ce priveşte definirea misiunilor rolul determinant revine puterii politice. Practica a demonstrat
adesea incompatibilitatea dintre priorităţile de interes general şi cele politice.
8.4.2. Instrumente de control
Experienţa administraţiilor din ţările dezvoltate a evidenţiat trei instrumente moderne de
control:
• sistemele de contabilitate analiticã
• tablourile de bord
• auditul
Sistemele de contabilitate analitică au fost elaborate în cadrul mediului industrial la
sfârşitul secolului trecut, cunoscând dezvoltări ulterioare şi chiar metode alternative care urmăreau
eliminarea lacunelor metodelor clasice. În acest domeniu apar permanent noi factori de progres, dar
principalele coordonate ale contabilităţii analitice au fost stabilite de F. Taylor. Diferitele metode de
contabilitate analitică au fost puternic influenţate de domeniul lor de provenienţă, respectiv sectorul
industrial, însă, în prezent, se constituie ca un sistem financiar de informare care vizează
determinarea costurilor unei activităţi sau ale unui produs. Se au în vedere în special acele sisteme
de informare de care dispune o organizaţie şi care presupun: colectarea, tratarea, stocarea şi
transmiterea informaţiilor din domeniul economico - financiar. Metodele curente de contabilitate
132
analitică au în vedere noţiunea de costuri complete care presupun separarea sarcinilor pe cele două
categorii de costuri greu disociabile în practică: fixe şi variabile.
Tabloul de bord poate fi definit ca un instrument ce priveşte ansamblul indicatorilor care
evidenţiază performanţele organizaţiei şi mediul în care aceasta se înscrie. Acest instrument
presupune măsurarea abaterilor ca diferenţă între previziuni şi realizările efective precum şi
evaluarea performanţelor. Evidenţierea abaterilor are ca scop final identificarea acţiunilor care le
generează şi perfecţionarea permanentă a organizaţiei.
Auditul este considerat ca un simplu sinonim al termenilor: “studiu”, “diagnostic” şi chiar
“anchetă”, iar numărul domeniilor în care se aplică este aproape nelimitat. Acest instrument de
control poate fi definit ca “examinarea profesionalã a unei informaţii în vederea exprimării unei
opinii responsabile şi independente în raport cu un criteriu calitativ”
8.4.3. Instrumente de antrenare
Instrumentele de antrenare au cunoscut în anii ’80 o extindere deosebită în sfera serviciilor
publice. De-a lungul timpului, atât în administraţiile statului, cât şi în colectivităţile teritoriale, au
fost experimentate diferite instrumente de antrenare. Menţionăm, mai întâi, proiectele de serviciu,
care în funcţie de finalităţile lor, pot fi clasificate în trei mari categori:
1. Proiecte a căror finalitate este aceea de a acţiona asupra mobilizării resurselor umane în
vederea implicării fiecărui individ în realizarea obiectivelor comune;
2. Proiecte care favorizează redefinirea unor modalităţi de acţiune funcţie de noile circuite de
decizie şi producţie;
3. Proiecte de serviciu ce urmăresc adaptarea misiunilor unei organizaţii la noile condiţii de
mediu ambiant printr-o mai bună comunicare cu exteriorul.
Indiferent de opţiunea aplicată, în centrul proiectelor de servicii se situiază un demers
participativ care permite implicarea celorlalte componente ale sistemului administrativ în procesul
de realizare a misiunilor, ceea ce face ca acest instrument să se încadreze în categoria
instrumentelor de antrenate.
Alături de instrumentele centrate pe organizaţie se regăsesc şi instrumentele ce au în vedere
favorizarea calităţii serviciilor organizaţiilor publice. Cercul de calitate a fost definit ca un cadru
de formulare colectivă a propunerilor de ameliorare a calităţii serviciilor prestate. Constituirea
“cercurilor de calitate” presupune reunirea voluntară a agenţilor economici în subgrupe sub
conducerea unui responsabil cu rol de animator, “persoana care facilitează” mobilizarea ideilor
individuale privind calitatea. Acest demers a avut un succes deosebit în serviciile publice.
133
CAPITOLUL 9
FUNCŢIILE DE BAZĂ ALE MANAGEMENTULUI
SERVICIILOR PUBLICE
9.1 Consideraţii generale cu privire la funcţiile managementului în organizaţiile
prestatoare de servicii publice
Procesul managerial aferent serviciilor publice poate fi abordat şi din perspective
managementului funcţiilor. Conţinutul activităţilor desfăşurate în cadrul procesului de management,
poate fi structurat pe funţii ale managementului, respectiv: planificare (previziune); organizare;
coordonare; antrenare; evaluare-control.
Pentru început, trebuie să se stabilească obiectivele serviciului public şi să se determine
modalitatea de realizare a acestor obiective. După aceasta managerii trebuie să organizeze resursele
umane şi celelalte categorii de resurse într-o logică şi eficienţă, astfel încât să se realizeze
obiectivele stabilite. Managerilor le revine de asemenea misiunea de a motiva resursele umane să
lucreze eficient şi să se implice în realizarea obiectivelor instituţiei publice. În fine, managerii
trebuie să controleze şi să evalueze cantitativ şi calitativ rezultatele activităţii instituţiei publice,
pentru a se asigura că aceasta funcţionează pentru a-şi realiza scopurile propuse.
9.2 Conţinutul funcţiilor procesului managerial al serviciilor publice
1. Funcţia de previziune constă în ansamblul activităţilor prin care se determină principalele
obiective ale serviciului public precum şi resursele/mijloacele necesare realizării lor. Planificarea
este o gândire a viitorului, o proiecţie în timp a prezentului. Odată obiectivele stabilite, managerul
va trece la elaborarea şi dezvoltarea de planuri necesare pentru atingerea lor, proces cunoscut sub
denumirea de planificare.
Transpunerea în practică a funcţiei de planificare presupune ca managerul să ţină cont de unele
cerinţe esenţiale:
- condiţiile actuale şi cele viitoare să fie apreciate obiectiv şi fundamentate ştiinţific;
- în elaborarea planurilor, să se asigure supleţe şi realism;
- în conceperea obiectivelor, să se asigure participarea specialiştilor din instituţie şi, la nevoie, şi a
unor consultanţi din afară;
- anticiparea climatului organizaţional şi a condiţiilor locale, naţionale, internaţionale în care îşi va
desfăşura activitatea instituţia etc.
Ca etape ale planificării, managerul unei instituţii publice trebuie să reţină în principal :
- conturarea perspectivei prin stabilirea direcţiilor previzibile de evoluţie;
- determinarea obiectivelor, cu accent pe cuantificarea rezultatelor pe care le previzionează;
134
- stabilirea politicilor care orientează gândirea managerului în luarea deciziilor;
- programarea acţiunilor;
- concretizarea resurselor umane, materiale şi financiare necesare.
2. Funcţia de organizare
Organizarea se poate defini ca fiind un proces de grupare, de armonizare şi mobilizare a
resurselor şi activităţilor pentru obţinerea rezultatelor finale, stabilite prin obiective, în mod eficace
şi eficient, prin implementarea a planurilor şi strategiei elaborate în acest scop. Pentru a asigura
eficacitate şi eficienţă în realizarea funcţiei de organizare, managerul trebuie să aibă permanent în
vedere unele cerinţe esenţiale, între care amintim:
- aplicarea cu rigurozitate a principiilor de management organizaţional (prioritatea obiectivelor,
unitatea de decizie şi acţiune, raportul autoritate/responsabilitate, cu accent pe delimitarea precisă a
responsabilităţilor);
- tratarea sistematică a elementelor organizaţionale ale instituţiei;
- asigurarea dinamismului organizării manageriale şi a componentelor de bază ale acestuia.
Conceperea şi aplicarea în practică a funcţiei de organizare se face pe etape :
- analiza critică a sistemului existent;
- analiza direcţiilor şi obiectivelor acţiunii de organizare;
- colectarea, selectarea şi ordonarea datelor şi proiectarea generală a sistemului organizaţional
îmbunătăţit;
- aplicarea noului sistem, urmărirea funcţionării acestuia şi stabilirea schimbărilor necesare.
3. Funcţia de coordonare reprezintă procesul de armonizare a acţiunilor individuale sau colective a
resurselor umane dintr-o instituţie publică cu realizarea obiectivelor. Acţiunea de coordonare a
managementului are menirea de a se asigura adaptarea serviciului public la condiţiile existente în
fiecare moment al evoluţiei lui. Coordonarea, ca funcţie a managementului organizaţiilor de servicii
publice, este necesară datorită influenţelor pe care le resimte instituţia publică şi a schimbărilor care
intervin ca urmare a acţiunii unor factori exogeni: politici, tehnico-ştiinţifici, juridici, economici,
etc. Nu trebuie neglijat faptul că asupra instituţiei publice pot interveni acţiuni care să genereze
dereglări de moment (greve, lipsă resurse băneşti, lipsă energie, întârzieri în efectuarea unor lucrări
de către unii parteneri etc.), situaţie în care managerul trebuie să ia măsuri urgente de adaptare, să
păstreze stabilitatea sistemului şi să asigure coordonarea subsistemelor lui în noile condiţii.
Îndeplinirea corespunzătoare a acestei funcţii, asigurarea continuităţii ei, presupune existenţa unui
sistem de comunicaţii intense atât pe verticală, între diferitele niveluri de conducere, cât şi pe
135
orizontală, între manageri şi executanţi situaţi la acelaşi nivel ierarhic, sau pe diagonală (oblice),
între persoane care se situează pe diferite niveluri şi operează în diferite activităţi.
4. Funcţia de antrenare-motivare. Antrenarea constă în influenţarea membrilor instituţiei publice
de
către managerul public astfel încât să participe eficace la realizarea scopurilor ei. În cadrul funcţiei
de antrenare identificăm două momente: comanda şi motivarea. Prin comandă managerul exercită
influenţa directă asupra subordonaţilor, în virtutea autorităţii cu care a fost investit, antrenându-i la
realizarea sarcinilor ce le revin. Realizarea antrenării prin intermediul comenzii presupune :
• formularea unor dispoziţii clare, simple şi directe;
• îmbinarea corectă a stimulării materiale cu stimularea morală;
• evaluarea corespunzătoare a capacităţii personalului şi a concordanţei cu sarcinile delegate;
• promovarea unei discipline reale în muncă;
• implicarea efectivă în activitatea de ridicare a gradului de conştientizare
• subordonaţilor în realizarea sarcinilor primite.
Al doilea moment în realizarea funcţiei de antrenare îl constituie motivarea angajaţilor în
realizarea obiectivelor prestabilite. Un manager de succes va crea un climat în care salariaţii pot
aplica
ei înşişi întreaga energie şi voinţă pentru realizarea cu eficienţă a obiectivelor serviciului public. El
este conştient de faptul că iniţiativa, loialitatea, devotamentul nu pot fi cumpărate, ci trebuie să fie
câştigate.
Motivarea porneşte de la trebuinţe. După cum se ştie trebuinţele sunt de mai multe feluri, iar
satisfacerea lor motivează în mod diferit participarea la muncă a membrilor unei colectivităţi.
În concepţia lui Abraham Maslow, nevoile manifestate de om sunt grupate pe cinci categorii şi
anume: fiziologice (fundamentale), de securitate, de afecţiune, de stimă şi de autorealizare (a fi ce
eşti capabil să fi). Indivizii sunt motivaţi de nevoile de rang inferior până în momentul în care
acestea sunt
satisfăcute, după care ele încetează să-l mai motiveze şi începe să se manifeste tendinţa de
satisfacere a nevoilor de rang superior. Cu toate limitele şi criticile aduse acestei ierarhizări, ea
prezintă interes pentru managerii instituţiilor publice pentru cel puţin două raţiuni:
- majoritatea angajaţilor dintr-o instituţie publică au nevoi care acoperă toată gama nevoilor
prezentate de A. Maslow;
- la un anumit nivel pe scara prezentată, o anumită nevoie variază în limite largi la personae diferite,
situaţie de care managerul trebuie să ţină cont.
136
De un larg interes s-a bucurat teoria factorilor determinanţi ai satisfacţiei în muncă
formulată de F .Herzberg. Autorul grupează aceşti factori în două grupe:
1. factori motivatori (care privesc munca):
- dezvoltarea profesională;
- recunoaşterea muncii;
- responsabilitatea;
- promovarea;
- statutul etc.
2. factori de igienă (care privesc condiţiile de muncă):
- politica instituţiei;
- relaţiile interpersonale;
- calitatea supravegherii;
- securitatea muncii;
- viaţa personală;
- salariul, etc.
Această teorie se impune prin concluzia, că factorii de igienă trebuie satisfăcuţi pentru a
avea un punct de plecare în atingerea factorilor motivatori, dar, ceea ce este şi mai important,
suprasatisfacţia generată de aceştia nu va ameliora performanţele obţinute în muncă.
Indiferent de clasificările făcute de specialişti, trebuie să reţinem ideea că, în practică,
diferitele motivaţii se împletesc, asigurând de fapt o motivaţie complexă a indivizilor. Procesul
antrenării, îmbinând atât comanda cât şi motivarea, cu toate aspectele acestuia, se prezintă ca un
proces complex care trebuie să ţină seama de climatul existent în instituţie, de trăsăturile şi
specificul fiecărui individ şi a fiecărui colectiv de muncă.
5. Funcţia de control.
Controlul, ca funcţie, constă într-un ansamblu de activităţi prin care se măsoară şi se
corectează performanţele sau nerealizările unei instituţii sau diferitelor compartimente ale acesteia,
la un moment dat, în comparaţie cu obiectivele prevăzute. Specificitatea controlului constă în faptul
că el trebuie să se exercite în mod curent, să fie operativ, să aibă un caracter preventiv şi să se
desfăşoare imediat după adoptarea deciziilor şi hotărârilor. Rolul lui este acela de a dirija activitatea
serviciilor publice în realizarea obiectivelor propuse. De fapt, funcţia cea mai importantă a
controlului este de a semnala permanent dacă performanţele sunt sau nu la nivelul aşteptărilor.
Abaterile care sunt puse în evidenţă cu această ocazie servesc managerului pentru a lua măsuri de
corecţie.
137
Din perspectiva managementului serviciilor publice, controlul nu se limitează numai la
acţiuni de constatare şi de declanşare a corecţiei ce se impune, ci şi la prevenirea abaterilor, la
evitarea disfuncţionalităţilor. Un manager eficient pune accent pe latura preventivă a controlului. În
acelaşi timp, el va insista ca procesului de control să i se asocieze următoarele elemente esenţiale:
- orice control trebuie să se bazeze pe planuri stabilite anterior;
- compararea activităţii desfăşurate (controlate) cu un etalon sau cu un criteriu de evaluare;
- existenţa unui mecanism concret a activităţilor desfăşurate;
- existenţa unui sistem informaţional, cu conexiuni inverse, care să permită managerului să
controleze dacă subordonaţii au înţeles corect decizia şi dacă acţionează pentru realizarea ei etc.
Managerul poate diviza procesul de control în mai multe etape:
- elaborarea sistemului de control;
- definirea standardelor prin prisma cărora se apreciază îndeplinirea obiectivelor;
- măsurarea performanţelor (abaterilor) funcţie de standarde;
- interpretarea rezultatelor controlului;
- aprecierea activităţii subordonaţilor şi recompensarea/sancţionarea acestora.
Funcţiile managementului în organizaţiile de servicii nu trebuie să fie interpretate separat;
între ele există o interdependenţă reciprocă, fapt pentru care procesul de management trebuie privit
şi abordat în ansamblul său şi, ca atare, nici una din funcţii nu trebuie neglijată sau ignorată.
9.3 Gruparea managerilor din instituţiile publice
Managerii instituţiilor publice pot fi grupaţi prin prisma a două situaţii: poziţia pe care o
ocupă în cadrul instituţiei publice şi aria (zona) de competenţă managerială.
A. În raport de poziţia pe care o ocupă în interiorul instituţiei deosebim: manageri de nivel
superior (de vârf), manageri de nivel mediu (de mijloc) şi manageri de nivel inferior (operativ).
Manageri de nivel superior ghidează şi controlează activitatea instituţiei ; din punct de
vedere al planificării, sunt responsabili pentru dezvoltarea misiunii instituţiei şi pentru interpretarea
scopului urmărit de aceasta, elemente de care se ţine seama atunci când se stabilesc şi se elaborează
strategiile instituţiilor publice. De asemenea, managementul de vârf stabileşte politica instituţiei şi
defineşte conţinutul tacticilor (tactica). Funcţiile publice pentru managementul de vârf din instituţia
publică sunt: preşedinte, vicepreşedinte, director general, iar din unitatea administrativă: prefect,
primar, viceprimar.
Manageri de nivel mediu implementează strategia şi tacticile managementului superior;
dezvoltă planurile tactice şi procedurile operaţionale standard (programul de lucru, urmărirea
înregistrărilor financiare şi contabile etc.), implementează şi supraveghează activităţile managerilor
138
operativi. În această categorie de manageri includem: directorii de filiale, directorii de sucursale,
şefii de departamente, şefii de servicii etc.
Managerii de nivel inferior (operativ), coordonează şi supraveghează activitatea operativă
a salariaţilor. Ei îşi consumă cea mai mare parte a timpului cu organizarea şi coordonarea
salariaţilor, răspunzând la întrebări şi rezolvând problemele zilnice care apar. Cea mai mare parte a
managerilor de nivel inferior provine din rândul lucrătorilor operativi care, prin muncă, potenţial şi
alte calităţi probate, au fost promovaţi în rândul managerilor instituţiei. În această categorie
includem: şefi de birou, şefi de oficiu, şefi de echipă, supraveghetorii .
B. În raport cu aria competenţelor manageriale identificăm, în cadrul majorităţii
instituţiilor publice mai multe zone de activitate specializate: finanţe, zona operaţională, marketing,
resursele umane, cercetare ştiinţifică, care sunt conduse de persoane competente în astfel de
domenii.
Indiferent de nivelul din organizaţie şi indiferent de zona de activitate managerială în care sunt
specializaţi, un manager de succes dovedeşte pricepere şi abilitate deosebite şi este capabil să joace
mai multe roluri manageriale.
139