+ All Categories
Transcript
Page 1: anatomia institutionala

CAPITOLUL 4

O anatomie instituţională şi cinci metode de politiciHelen Wallace

Construcţia instituţională a Uniunii Europene

Comisia EuropeanăConsiliul Uniunii EuropeneConsiliul EuropeanParlamentul EuropeanCurtea Europeană de JustiţieCadrul instituţional mai largInstituţiile naţionale

O metodă comunitară sau mai multe metode de politici?

Metoda comunitară clasicăMetoda UE de reglementareMetoda de distribuţie în cadrul UECoordonarea politicilorTransguvernamentalismul intensiv

LECTURI SUPLIMENTARE

6060657172747577

788283848687

89

RezumatAcest capitol așează procesul politicilor Uniunii Europene în contextul său instituţional, într-o

perioadă în care extinderea, începută în mai 2004 şi care a dus la un număr de 27 membri, a ridicat o serie de noi provocări. Întrucât UE este o componentă a politicii şi a proceselor politicilor statelor membre, neputând fi separată de acestea, printre instituţiile relevante se numără cele naţionale (şi subnaţionale, respectiv locale şi regionale), precum şi instituţiile create de tratatele UE. Trăsăturile proceselor naţionale se difuzează în UE, iar diferenţele dintre statele membre se reflectă în politicile UE şi în modul în care acestea sunt puse în aplicare. În acest capitol este explicată structura instituţională a UE, în special a Comisiei, Consiliului, a Consiliului European, a Parlamentului European şi a Curţii Europene de Justiţie. Câteva agenţii cvasiautonome, precum Banca Centrală Europeană şi Europol, joacă de asemenea roluri importante. Instituţiile UE şi cele naţionale interacţionează diferit, în funcţie de domeniul politicilor. Sunt identificate cinci variante ale procesului politicilor UE: metoda comunitară clasică, metoda UE de reglementare, metoda de distribuţie în cadrul UE, metoda de coordonare a politicilor şi transguvernamentalismul intensiv. Ultimele două sunt deosebit de puternice în unele domenii mai nou intrate în sfera de dezvoltare a politicilor UE.

Page 2: anatomia institutionala

Helen Wallace

60

Construcţia instituţională a uniunii europene

UE a evoluat din trei Comunităţi iniţial separate (CECO, CEE şi Euratom), fiecare cu instituţii proprii. Acestea au fuzionat oficial în 1967. Iniţial, principalele elemente erau următoarele: un fel de executiv colectiv – Comisia Europeană, un forum colectiv pentru reprezentanţii guvernelor statelor membre – Consiliul (de Miniştri), un mecanism de arbitraj obligatoriu şi interpretare juridică – Curtea Europeană de Justiţie (CEJ), precum şi o cameră parlamentară – Parlamentul European (PE, numit iniţial „Adunare”), ai căror membri provin din clasa politică a statelor membre, ulterior aceştia fiind aleşi în mod direct. În plus, Comitetul Economic şi Social (CES) a oferit un forum pentru consultarea altor sectoare ale societăţii; mai târziu, în anii ‘90 a fost creat Comitetul Regiunilor (CR), pentru a permite consultarea cu autorităţile locale şi regionale. Atribuţiile şi responsabilităţile sunt stabilite în tratate, fiind revizuite periodic (a se vedea Tabelul 1.1).

În anii ’90, Comunitatea Europeană (CE) s-a transformat în Uniunea Europeană, termen care are două sensuri diferite. Pe de o parte, implică o legătură mai puternică între statele membre. Pe de altă parte, vizează reunirea într-un singur cadru a Comunităţilor, precum şi a celorlalte domenii de cooperare apărute, în special în urma Tratatului privind Uniunea Europeană (TEU), denumite cei doi „piloni” de „cooperare interguvernamentală”: „al doilea pilon” pentru politica externă şi de securitate comună (PESC; a se vedea Capitolul 18) şi „al treilea pilon” pentru justiţie şi afaceri interne (JAI; a se vedea Capitolul 19). Tratatul de la Lisabona (TL), ratificat în noiembrie 2009, va integra aceşti piloni într-un cadru instituţional şi procedural mai unitar (FCO 2008). Construcţia instituţională este supusă unei revizuiri periodice, în ultimul timp fiind subiectul unor dispute din ce în ce mai intense. Atribuţiile relative şi relaţiile dintre Comisie, Consiliu şi PE s-au schimbat mult de-a lungul anilor. Urmează elementele cheie ale aranjamentelor instituţionale – cititorii deja familiarizaţi cu acestea pot trece la secţiunea referitoare la cele cinci modalităţi în procesul politicilor în UE.

Comisia europeană

Comisia a fost concepută atât ca secretariat, cât şi ca proto-executiv în sistemul instituţional al UE. În prima sa versiune, ca Înaltă Autoritate a Comunităţii Europene a Cărbunelui şi Oţelului (CECO, înfiinţată în 1951), aceasta avea o natură mai degrabă executivă, bucurându-se de o autonomie considerabilă. Acest experiment a generat termenul de „supranaţional”. La momentul creării Comunităţii Economice Europene (CEE) în 1958, unele state membre au avut îndoieli cu privire la consecinţele creării unei instituţii autonome puternice, modificându-se astfel „echilibrul” dintre Comisie şi Consiliu, atribuind Comisiei competenţe substanţiale în anumite domenii şi competenţe reduse în altele. A rămas în sarcina Comisiei să-şi dezvolte credibilitatea, experienţa şi bazele pentru puterea politică proprie.

Comisia îşi exercită responsabilităţile în mod colectiv, astfel, comisarii, începând cu anul 2007, câte unul din fiecare cele douăzeci şi şapte de state membre, constituie un „colegiu”. Deciziile şi propunerile acestora către Consiliu şi PE trebuie convenite de întregul colegiu, dacă este necesar, prin vot cu majoritate simplă, în cursul reuniunilor sale săptămânale. Comisia este condusă de un preşedinte, ales în temeiul Tratatului de la Nisa (TN) prin vot cu majoritate calificată (VMC) în Consiliul European şi supus aprobării PE. Alţi cinci comisari au calitatea de vicepreşedinte. Comisarii, responsabili de câte un portofoliu de politici, sunt numiţi de statele membre, avizaţi de Consiliu şi sunt supuşi, în calitate de organ colegial, unui vot de aprobare al PE, fapt ce poate duce la retragerea unor nume. Sunt aleşi politicieni de frunte sau înalţi funcţionari ai statelor membre, însă aceştia depun un jurământ de independenţă

Page 3: anatomia institutionala

O anatomie instituţională şi cinci metode de politici

61

în momentul instalării pentru un mandat de cinci ani care coincide cu cel al PE. Colegiul Comisarilor răspunde în faţa Parlamentului European, care are puterea de a cenzura Colegiul prin vot cu majoritate de două treimi. În martie 1999, colegiul prezidat de Jacques Santer a fost forţat de PE să demisioneze în urma unor acuzaţii legate de proasta administrare financiară (a se vedea Capitolul 9). Tratatul de la Nisa a prevăzut reducerea dimensiunii Colegiului, TL precizând că acesta va fi de două treimi din numărul statelor membre pe baza unui sistem de rotaţie pe motivul că extinderea risca să producă o Comisie prea mare şi prea segmentată. Această prevedere, care a provocat o puternică opoziţie în cadrul campaniilor pentru referendumul din Irlanda, va fi revocată.

Comisia ca instituţie este organizată în direcţii generale (DG), denumite după principalele domenii de activitate ale politicilor şi cunoscute în trecut după numerotarea lor. Tabelul 4.1 ilustrează structura acestora în timpul Comisiei Barroso (2004-2009). Angajaţii direcţiilor generale sunt funcţionari publici europeni, fiind recrutaţi în cea mai mare parte prin concurs din statele membre şi suplimentaţi de experţi naţionali detaşaţi şi de personal temporar. Începând cu luna mai 2004, accentul s-a pus pe recrutarea din noile state membre. Atribuţiile şi „personalităţile” direcţiilor generale variază mult, ca şi relaţiile cu comisarii „lor”. Pe măsură ce au fost alocate noi competenţe Uniunii, au fost adăugate noi direcţii generale, într-un mod nu întotdeauna foarte coerent. Comisarii au birouri personale sau cabinete, care sunt ochii, urechile şi vocile lor, în interior şi în relaţie cu alte instituţii, inclusiv cu statele membre. O anumită direcţie generală este lider într-un anumit domeniu de politică, ca chef de file, dar cele mai multe chestiuni necesită coordonarea între mai multe DG, această coordonare fiind uneori desfăşurată de Secretariatul General şi de cele mai multe ori de cabinete. Deşi teoretic Comisia funcţionează colectiv, în practică uneori există controverse între comisari şi direcţiile generale ale acestora, astfel încât se pot observa politici contradictorii. Serviciile specializate oferă consiliere specifică, cele mai importante fiind Serviciul Juridic, Serviciul Lingvistic şi Serviciul Statistic1.

Competenţele Comisiei variază mult în funcţie de domeniile de politici. În domeniul concurenţei (a se vedea Capitolul 6), Comisia aplică multe dintre norme în mod direct; în numeroase domenii elaborează proiectele legislative care apoi trebuie aprobate de Consiliu şi PE; defineşte, prin consultare cu statele membre, modul de funcţionare a programelor de cheltuieli; monitorizează punerea în aplicare la nivel naţional a normelor şi programelor UE; în general, în relaţiile economice externe negociază în numele UE cu state terţe sau în cadrul negocierilor multilaterale; în anumite domenii, una din funcţiile sale cheie este dezvoltarea unei expertize la nivelul UE, în baza căreia pot fi comparate şi coordonate politicile naţionale; în alte domenii, Comisia este un observator mai pasiv al cooperării dintre statele membre. Recenta extindere a generat un volum mai mare de activitate şi a accentuat caracterul anglofon al procesului.

În linii mari, în domeniile clasice de cooperare comunitară, Comisia are o putere de iniţiativă pe care o păzeşte cu stricteţe, aceasta dându-i posibilitatea să stabilească agenda (a se vedea Capitolul 3). Din acest motiv, Comisia este o ţintă pentru oricine vrea să influenţeze conţinutul politicilor. Cu toate acestea, după cum se va vedea, în multe domenii de politică Comisia are un rol mai puţin antreprenorial, deoarece fie nu poate exploata oportunităţile care îi sunt disponibile, fie natura regimului de politică îi oferă Comisiei mai puţine posibilităţi de a juca un rol central. Prin urmare, una din problemele majore este modul în care Comisia exploatează oportunităţile ce îi sunt disponibile. Printre resursele sale se numără: capacitatea de a-şi crea o anumită expertiză, potenţialul de a dezvolta reţele şi coaliţii de politici, posibilitatea dobândirii unor clienţi recunoscători sau dependenţi, precum şi posibilitatea de a ajuta statele membre să-şi rezolve propriile dificultăţi de politică. Diverse versiuni ale acestora sunt subiect de dezbatere în literatura teoretică şi sunt abordate în studiile de caz din acest volum.

În plus, este vorba de o problemă mai generală de capacitate. Comisia este o instituţie destul de mică, cu un personal de numai circa 23.000 de angajaţi în 2008 (la care se adaugă 11.000 cu contract temporar), un număr nu foarte mare pentru a elabora sau aplica politici la nivelul a 27 de state diferite. De aceea,

Page 4: anatomia institutionala

Helen Wallace

62

TABELUL 4.1 Organizarea Comisiei Europene, 2008

Comisar şi domeniu de responsabilitate Nr. vechi dacă este

cazul

Numărul de angajaţi

din toate categoriile

Preşedinte

Cabinete (CA)

Secretariatul General (SG)

Biroul Consilierilor de Politică Europeană (BEPA)

Serviciul Juridic (SJ)

Serviciul Purtătorului de Cuvânt (a se vedea DG COMM)

489

596

43

402

Vicepreşedinte: relaţii instituţionale şi strategie de comunicare Comunicaţii DG COMM şi Serviciul Purtătorului de Cuvânta

979

Vicepreşedinte: întreprinderi şi industrie

DG ENTR III, XXIII 1.002

Vicepreşedinte: justiţie, libertate şi securitate DG JLS 547

Vicepreşedinte: afaceri administrative, audit şi antifraudă

Personal şi Administraţie DG ADMIN

Informatică (DG DIGIT)

Infrastructură şi Logistică Bx (OIB)

Lux (OIL)

Oficiul pentru Administrare şi Plată (PMO)

Oficiul European pentru Selecţia de Personal (EPSO)

Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF)

Serviciul de Audit Intern (IAS)

Descărcare bugetară (a se vedea DG BUDG)

IX 764

1.039

1.123

295

572

160

463

105

Vicepreşedinte: transport

Transport (şi energie) DG TRENb VII [1.178]

Comisar: energie

(Transport şi) Energie DG TRENb

Agenţia de aprovizionare Euratom XVII [1.178]

Page 5: anatomia institutionala

O anatomie instituţională şi cinci metode de politici

63

Comisar: concurenţă

DG COMP IV 822

Comisar: agricultură şi dezvoltare rurală

DG AGRI VI 1.135

Comisar: afaceri maritime şi pescuit

DG MARE XIV 288

Comisar: societate informaţională şi mass-media

DG INFSO 1,214

Comisar: piaţă internă şi servicii

DG MARKT

XIII

XV 537

Comisar: impozitare şi uniune vamală

DG TAXUD XXI 493

Comisar: ştiinţă şi cercetare

Cercetare DG RTD

Centrul Comun de Cercetare (CCC)

XII 1. 970

2. 862

Comisar: educaţie, formare, cultură şi tineret

DG EAC X 725

Comisar: afaceri economice şi monetare

Afaceri Economice şi Financiare (DG ECFIN)

Oficiul de statistică „Eurostat” (ESTAT)

II 556

816

Comisar: mediu

DG ENV XI 717

Comisar: sănătate

Sănătate (şi Protecţia Consumatorilor) DG SANCOc

[919]

Comisar: protecţia consumatorilor

(Sănătate şi) Protecţia Consumatorilor DG SANCOc

[919]

Page 6: anatomia institutionala

Helen Wallace

64

Comisar: programare financiară şi buget

DG BUDG 592

Comisar: ocuparea forţei de muncă, afaceri sociale şi şanse egale

DG EMPL V 842

Comisar: politică regională

DG REGIO 718

Comisar: relaţii externe şi politica europeană de vecinătate (PEV)

DG RELEX

RELEX delegaţii externe

Oficiul de Cooperare Europe Aid (AIDCO)d

I/IA 878

1.824

[1.080]

Comisar: comerţ

DG TRADE I/IB 547

Comisar: extindere

DG ELARG 416

Comisar: dezvoltare şi ajutor umanitar

DG DEV

Oficiul de Cooperare Europe Aid (AIDCO)d

Departamentul pentru Ajutor Umanitar (ECHO)

VIII 347

[1.080]

241

Comisar: multilingvism

Traducere DGT

Interpretare DG SCIC

Oficiul pentru Publicaţii Oficiale (OPOCE)

2,448

803

661

Total personal

permanent

temporar

agenţi contractuali

experţi naţionali

agenţie

asistenţă tehnică şi administrativă

34.344

23.079

1.855

5.764

1.113

461

2,072

Page 7: anatomia institutionala

O anatomie instituţională şi cinci metode de politici

65

Sursă: informaţii preluate de autor de pe site-ul de internet al Comisiei

Note:

a Purtătorul de cuvânt îşi desfăşoară activitatea sub autoritatea Preşedintelui şi conduce serviciul Purtătorului de Cuvânt. Serviciul Purtătorului de cuvânt este anexat DG COMM.

b DG TREN urmează să se împartă în două direcţii generale separate.

c DG SANCO îşi desfăşoară activitatea pentru ambii comisari.

d AIDCO îşi desfăşoară activitatea pentru ambii comisari.

TABELUL 4.1 (Continuare)

multe depind de modul în care Comisia colaborează cu instituţiile naţionale, care în practică pun în aplicare cele mai multe din normele şi programele comunitare. În timp, această trăsătură a procesului politicilor a devenit mai explicită, după cum ilustrează studiile de caz incluse (a se vedea, de exemplu, Capitolele 6, 10 şi 12).

Parteneriatul dintre nivelurile naţional şi european de guvernanţă a devenit una din trăsăturile pregnante ale elaborării politicilor UE. Un mecanism cheie în acest sens este sistemul aşa-numit de „comitologie”. În esenţă, acesta este foarte simplu: atât pentru pregătirea propunerilor de politici, cât şi pentru punerea în aplicare a politicilor convenite, Comisia are nevoie de canale regulate de consultare şi cooperare cu funcţionarii naţionali relevanţi. S-a dezvoltat o reţea densă de comitete consultative, de reglementare şi de gestionare, care să ofere aceste canale, în mare parte aşa cum se întâmplă în fiecare ţară. În cazul UE, aceste comitete fac obiectul unor dezbateri procedurale, juridice şi politice. Cele mai multe comitete sunt guvernate de aranjamente juridice precise, care variază în funcţie de politică şi care realizează un echilibru variat al influenţei între reprezentanţii naţionali şi Comisie. Funcţionarea acestor comitete este descrisă în câteva dintre studiile noastre de caz (a se vedea, de exemplu, Capitolele 6, 14).

Comisia a avut câteva momente de impact politic ridicat, mai ales la începutul anilor ‘60 şi la jumătatea anilor ‘80, sub preşedinţia lui Walter Hallstein şi, respectiv, Jacques Delors. A avut şi perioade de impact scăzut, după criza de la Luxemburg din 1965-1966 (când preşedintele de Gaulle a retras miniştrii francezi de la reuniunile Consiliului), la sfârşitul anilor ‘70 şi la sfârşitul anilor ‘90. Recent, Comisia a făcut obiectul criticilor referitoare la o slabă gestionare şi coordonare internă, personal suprasolicitat şi conducere ternă. Comisia Prodi (1999-2004) a demarat un program de reformă administrativă, condus de vicepreşedintele Neil Kinnock. Comisia Barroso (2004-2009) şi-a început mandatul cu angajamentul de a îmbunătăţi performanţa Comisiei prin accentul pus pe scopul de a face „mai puţin, dar mai bine”. Comisia se află într-o competiţie continuă pentru influenţă cu celelalte instituţii ale UE şi cu statele membre.

Consiliul uniunii europene

Consiliul UE este atât o instituţie cu funcţii colective, cât şi creaţia guvernelor membre. În principiu şi în drept, există un singur Consiliu, împuternicit să ia decizii în orice privinţă, deşi structurile sale sunt mai complexe (a se vedea Figura 4.1). De obicei, membrii săi sunt miniştri din guvernele statelor

Page 8: anatomia institutionala

Helen Wallace

66

membre, dar miniştrii care iau parte la reuniuni variază în funcţie de subiectele discutate, precum şi de modul în care guvernele aleg să fie reprezentate. Timpul şi practica au rânduit această chestiune, Consiliul elaborând configuraţii specializate în funcţie de domeniile de politici, fiecare dezvoltându-şi propria cultură de cooperare.

Pe plan istoric, miniştrii de externe au format configuraţia principală a Consiliului, reflectând importanţa miniştrilor de externe în calitate de coordonatori în cadrul guvernelor membre. Cu toate acestea, în practică, miniştrii de externe nu pot arbitra întotdeauna, iar prim-miniştrii se implică mult mai mult în afacerile interne şi prin intermediul Consiliului European. În ultimii ani, politica externă în sine a devenit prioritară pentru miniştrii de externe, deşi în anumite chestiuni intersectoriale miniştrii de externe rămân principalii decidenţi (a se vedea Capitolele 9, 10, 16 şi 17). Reformele puse în aplicare în 2003 au introdus un Consiliu Afaceri Generale şi Relaţii Externe (CAGRE), cu două subdiviziuni, prima pentru coordonarea politicilor interne, iar cealaltă pentru abordarea politicilor externe (a se vedea Capitolul 18). Pe măsură ce s-a instituit uniunea economică şi monetară (UEM), a crescut importanţa Consiliului Afaceri Economice şi Financiare (Ecofin) (a se vedea Capitolul 7). Pe măsură ce au devenit active alte domenii noi de politici, au apărut şi formaţiuni corespunzătoare ale Consiliului—JAI reprezintă un exemplu semnificativ (a se vedea Capitolul 19), iar politica de apărare poate fi următorul.

FIGURA 4.1 Structurile Consiliului

Consiliul European(cel puţin de 2 ori pe an)

Justiţie şi Afaceri

FUN

CŢI

ON

AR

IM

INIŞ

TRI

ŞEFI

DE

GU

VE

RN

(COPS)(CEF)

cca. 250 grupuri de lucru

( lunar)

Ecofin(lunar)

Consiliul

(lunar)

Alte

CorepeCoreperrII & II & II

Interne

Consiliul deAfaceri

şi RelaţiiExterne

GeneraleAgricultură Consilii

specializate

Altecomitete

de nivel înalt

ComitetulArticolului36 (fostulK4)(CATS)

ComitetulPoliticşi de Securitate

ComitetulArticolului133(fostul 113)

ComitetulEconomicşiFinanciar

ComitetulSpecialpentruAgricultură(CSA)

Page 9: anatomia institutionala

O anatomie instituţională şi cinci metode de politici

67

Multiplicarea configuraţiilor Consiliului a generat critici cu privire la fragmentarea activităţii, conducând la un efort de reducere a numărului de configuraţii distincte. Caseta 4.1 sintetizează configuraţiile actuale şi tiparele lor de activitate.

Reuniunile miniştrilor sunt pregătite de funcţionarii naţionali în comitetele şi grupurile de lucru ale Consiliului. În mod tradiţional, cel mai important dintre acestea este Comitetul Reprezentanţilor Permanenţi (Coreper), compus din reprezentanţii permanenţi (Coreper II) şi reprezentanţii permanenţi adjuncţi (Coreper I) ai reprezentanţelor permanente ale statelor membre la Bruxelles. Ambele se întrunesc cel puţin o dată pe săptămână pentru a conveni cu privire la chestiunile înscrise pe ordinea de zi a Consiliului şi pentru a le identifica pe cele care trebuie discutate (nu doar adoptate) de către miniştri. În câteva alte domenii de politici (politică comercială, agricultură, UEM, JAI, PESC), comitete similare de funcţionari naţionali pregătesc multe dintre reuniunile ministeriale; deseori acestea acţionează ca principali decidenţi.

În drept, Consiliul este o entitate unică, indiferent de portofoliul miniştrilor care iau parte la acesta. S-au dezvoltat mai multe formaţiuni specializate care reflectă gradul de creştere a activităţilor în domeniul politicilor şi care au o frecvenţă variată a reuniunilor. Aceasta a condus la o structură deosebit de segmentată, cu peste 20 de formaţiuni în anii ‘90. Din 2000 s-au depus eforturi pentru optimizarea Consiliului, prin reducerea numărului formaţiunilor mai întâi la 16, iar apoi la 9. Totuşi, unele dintre acestea se reunesc în practică în mai multe secţiuni. Din toamna anului 2009, formaţiunile au fost următoarele, numărul de reuniuni din 2004 şi 2008 fiind indicat între paranteze:

Afaceri Generale şi Relaţii Externe (CAGRE)

• afaceri generale şi coordonare (2008: 12, 2004: 10)

• relaţii externe (2008: 12, 2004: 9), plus o reuniune oficială şi două reuniuni informale ale miniştrilor apărării în 2008

Afaceri Economice şi Financiare (Ecofin)

• economie şi finanţe [2008:11 (una la nivel de şefi de guvern), 2004: 9], în general succedându-se reuniunilor Eurogrupului

• buget (2008: 2, 2004, 2)

Agricultură şi Pescuit (2008: 12, 2004: 9)

Cooperarea în domeniul Justiţiei şi al Afacerilor Interne (JAI) (2008: 7, 2004: 9)

Competitivitate (piaţă internă, industrie şi cercetare) (2008: 4, 2004: 7)

Transporturi, Telecomunicaţii şi Energie (TTE) (2008: 7, 2004: 5)

Mediu (2008: 3; 2004: 3)

Ocuparea Forţei de Muncă, Politică Socială, Sănătate şi Consumatori (EPSCO) (2008: 4, 2004: 4)

Educaţie, Tineret şi Cultură (ETC) (2008: 3, 2004: 3)

Consiliul European s-a reunit în mod oficial de cinci ori în 2008 (de şapte ori în 2004), o dată informal, iar şefii de guvern din ţările Eurogrupului şi din Regatul Unit s-au reunit de două ori.

Caseta 4.1 Formaţiuni ale Consiliului

Page 10: anatomia institutionala

Helen Wallace

68

Reprezentanţele permanente cuprind în total aproximativ 1 500 de funcţionari naţionali, a căror sarcină este de a urmări principalele subiecte negociate în Consiliu, de a păstra legătura cu toate celelalte instituţii ale UE şi de a menţine o strânsă legătură cu capitalele naţionale. Numeroasele grupuri de lucru (în jur de 250) reprezintă coloana vertebrală a Consiliului şi sunt cele care realizează negocierea detaliată a politicilor. Membrii acestora provin din reprezentanţele permanente sau din capitalele naţionale — practica variază. Circa 70% din textele Consiliului sunt convenite în grupuri de lucru, alte 10-15% în Coreper sau alte comitete superioare, lăsând 10-15% pentru miniştri. Aceste tipare reflectă practica normală a unui guvern naţional, unde de obicei reuniunile la nivel naţional ale cabinetului sunt pregătite de comitete de funcţionari.

Guvernele naţionale lucrează în paralel cu Consiliul (Bulmer şi Lequesne 2005). Funcţionarii naţionali urmăresc fiecare nivel al discuţiilor Consiliului şi fiecare domeniu de dezbatere în Consiliu, pregătind poziţiile ministeriale şi coordonând politicile naţionale. Miniştrii naţionali sunt implicaţi în multe dintre aceste activităţi; modul şi momentul în care sunt implicaţi depind de practicile naţionale şi de gradul de interes politic pentru fiecare subiect în ţările respective. O mare parte a acestei implicări are loc la nivelul ministerelor, unde funcţionarii competenţi se consultă la rândul lor cu celelalte ramuri ale administraţiei centrale, regionale sau locale, cu agenţii publice şi cu organizaţii neguvernamentale sau din sectorul privat relevante. Agregarea poziţiilor naţionale cade în sarcina unităţilor de coordonare din fiecare guvern membru. Şi în acest caz, practicile variază în funcţie de ţară, unele abordări fiind mai centralizate, iar altele mai descentralizate. O descriere cuprinzătoare a modului în care se desfăşoară deliberările Consiliului trebuie să recunoască implicarea permanentă a administraţiilor naţionale.

Ce face Consiliul în diversele sale formaţiuni? În cea mai mare parte negociază propunerile detaliate de acţiune ale UE, deseori în baza unui proiect elaborat de Comisie. De multe ori Consiliul indică în prealabil Comisiei că ar fi binevenit un proiect pe un anumit subiect. În prezent, în cele mai multe cazuri în care propunerile au fost redactate în primă fază de Comisie, PE este colegiuitor, împreună cu Consiliul (a se vedea mai jos). În aceste domenii de politici, rezultatul procesului de luare a deciziilor depinde de interacţiunile dintre cele trei instituţii. Dinamica procesului rezidă în modul în care apar coaliţii în cadrul Consiliului, precum şi între membrii Consiliului şi membrii altor instituţii ale UE.

În alte domenii, Comisia şi PE joacă roluri mai marginale, iar Consiliul îşi controlează mai mult propria ordine de zi—printre exemple se numără PESC şi JAI. În acest caz, este utilizat în mai mare măsură propriul Secretariat General al Consiliului. În mod tradiţional, acesta nu a fost un organism însărcinat cu elaborarea politicilor, ci mai degrabă un facilitator în luarea colectivă a deciziilor. Totuşi, creşterea volumului de lucru cu privire la PESC şi JAI a determinat extinderea considerabilă a Secretariatului Consiliului în ultimii ani. În urma Tratatului de la Amsterdam (TA), Secretariatul Consiliului a fost consolidat pentru a aborda chestiunile JAI (a se vedea Capitolul 19) şi s-a luat iniţiativa importantă de a-l desemna pe Javier Solana ca Secretar General al Consiliului şi Înalt Reprezentant al Uniunii, pentru a reprezenta UE pe plan extern şi pentru a dezvolta politici mai ferme, cu ajutorul unui personal mai numeros (a se vedea Capitolul 18). În paralel, a fost numit un Secretar General adjunct pentru a supraveghea activitatea obişnuită a Secretariatului. În consecinţă, acum este necesar să considerăm Secretariatul Consiliului ca un actor în procesul politicii, într-o măsură mult mai mare decât înainte (Beach 2005). Aceste aranjamente urmează a fi modificate din nou după punerea în aplicare a TL, când va fi numit un „ministru de externe” al UE, care să combine rolul actual de Înalt Reprezentant cu cel de vicepreşedinte al Comisiei pentru afaceri externe.

Lucrările Consiliului sunt gestionate de preşedinţia acestuia (Tallberg 2006, 2008; Warntjen 2008). Aceasta se schimbă între guvernele membre la fiecare şase luni. Preşedinţia Consiliului conduce reuniunile la toate nivelurile între miniştri şi funcţionari, cu excepţia unui număr mic de comitete care au preşedinţii alese, inclusiv Eurogrupul miniştrilor de finanţe. Totuşi, conform TL, noul ministru de externe va prezida CAGRE atunci când acesta abordează afaceri externe. Rolul preşedinţiei implică pregătirea ordinii de

Page 11: anatomia institutionala

O anatomie instituţională şi cinci metode de politici

69

zi, precum şi conducerea reuniunilor. Preşedinţia vorbeşte în numele Consiliului în dialogul cu alte instituţii ale UE şi cu partenerii externi, în alte chestiuni decât PESC. Deseori, preşedinţia Consiliului şi cea a Comisiei trebuie să colaboreze îndeaproape, de exemplu în negocierile externe, unde competenţele în domeniul politicilor sunt divizate între nivelul UE şi cel naţional. În domeniul legislativ, preşedinţia Consiliului şi cea a PE trebuie să colaboreze pentru a reconcilia perspectivele celor două instituţii asupra modificărilor legislative. O întrebare recurentă se referă la măsura în care guvernele încearcă să îşi impună preferinţele naţionale în perioada în care deţin preşedinţia sau dacă experienţa le determină să se identifice cu interesele colective ale UE. Întrucât cooperarea la nivelul politicilor UE s-a dezvoltat direct între guverne, mai degrabă decât la îndemnul Comisiei şi prin proceduri formale, preşedinţiile succesive au trebuit să acţioneze ca principali coordonatori. În mod tradiţional, aceasta a fost o caracteristică specifică PESC şi JAI. Există anumite îndoieli cu privire la cât de bine poate continua să funcţioneze preşedinţia rotativă într-o Uniune cu 27 de membri, iar TL pune un mai mare accent pe preşedinţia „în echipă”.

Este important să se reţină că Consiliul este instituţia UE care aparţine guvernelor membre. Funcţionarea actuală este dată de modul în care guvernele membre preferă să îşi gestioneze negocierile reciproce. Regularitatea contactelor şi un anumit tipar de socializare determină dezvoltarea unei amiciţii specifice în interiorul Consiliului, în special al formaţiunilor sale specializate. Uneori, cluburile de miniştri—în agricultură sau mediu etc.—pot utiliza acordurile încheiate la Bruxelles pentru a-şi forţa propriile guverne să îşi asume angajamente care, altfel, ar fi putut să nu fie acceptate la nivel naţional. Totuşi, miniştrii şi funcţionarii care se reunesc în Consiliu sunt subordonaţi guvernelor lor, sunt membri ai partidelor politice naţionale şi răspund în faţa parlamentelor naţionale şi a alegătorilor. Astfel, în general, prima lor prioritate este să urmărească ceea ce pare a fi obiectivul preferat de politică naţională.

Consiliul petrece o mare parte a timpului jucând rolul de forum de discuţii privind răspunsurile guvernelor membre la propunerile Comisiei. Realizează acest lucru prin negociere continuă, încercând mai ales să ajungă la un consens. Regulile formale pentru luarea deciziilor variază în funcţie de domeniul politicii şi de perioadă — uneori unanimitate, uneori vot cu majoritate calificată (VMC), iar alteori (deşi rar) majoritate simplă. Regulile de adoptare a deciziilor fac obiectul unor controverse şi au fost modificate prin reforme succesive ale tratatelor, în special în urma TN şi, potenţial, a TL, pentru a corela mai mult ponderile voturilor cu numărul diferit al populaţiei statelor membre. În ansamblu, VMC a devenit regula formală în domeniile în care regimurile comunitare sunt consacrate, în timp ce unanimitatea este o cerinţă în domeniile în care regimurile UE sunt embrionare sau în acele domenii în care guvernele şi-au păstrat cu tenacitate mai mult control asupra procesului. Într un an obişnuit, circa 30% din deciziile Consiliului se referă la subiecte supuse regulii unanimităţii, în timp ce 70% sunt supuse regulii VMC, doar foarte puţine decizii luându-se cu majoritate simplă (a se vedea Figura 4.2).

Există multe neînţelegeri cu privire la modul în care se desfăşoară efectiv acest proces. Tradiţia urmăririi consensului este foarte puternică, iar voturile explicite sunt relativ rare, chiar atunci când sunt posibile din punct de vedere tehnic—voturile sunt contestate explicit doar în circa 20% din deciziile eligibile. În cazul VMC, deseori conştientizarea posibilităţii votului determină guvernele ezitante să se concentreze pe obţinerea unor amendamente în concordanţă cu preocupările lor, mai degrabă decât pe blocarea întregului demers. Voturile negative şi abţinerile înregistrate în mod formal par a fi în principal semnale către alegătorii interni. În cazul unanimităţii, guvernele sunt în general mult mai înclinate să întârzie sau să obstrucţioneze acordurile, ori să îşi exercite puterea de blocaj până la acceptarea punctelor lor de vedere, de obicei în cazul deciziilor majore privind bugetul şi cheltuielile (a se vedea Capitolele 9 şi 10). În practică, voturile contestate explicit la nivel ministerial sunt concentrate în câteva domenii ale politicilor: circa jumătate sunt decizii operaţionale în domeniul agriculturii şi pescuitului, iar restul sunt distribuite între diverse chestiuni de reglementare, în special în ceea ce priveşte piaţa unică şi sănătatea publică (pentru mai multe detalii, a se vedea Hayes-Renshaw şi Wallace 2006, Thomson et al. 2006 şi Naurin şi Wallace 2008).

Page 12: anatomia institutionala

Helen Wallace

70

Consiliul era în trecut principalul legiuitor în domeniul politicilor UE. Cu toate acestea, pe măsură ce PE a dobândit competenţe legislative, sistemul s-a îndreptat către un model bicameral. Astfel, Consiliul ajunge acum la „poziţii comune” care trebuie reconciliate frecvent cu modificările legislative propuse de parlamentarii europeni în cadrul unei proceduri de „conciliere”. Aceasta înseamnă că, în prezent, Consiliului i se solicită mai explicit o justificare publică a preferinţelor sale colective, ceea ce reprezintă o modificare importantă a procesului.

În anumite domenii de politici, Consiliul rămâne ultimul decident. Interesant este că printre acestea se numără anumite domenii consacrate, precum agricultura (a se vedea Capitolul 8), unde PE are încă puţine posibilităţi de a interveni (deşi acest lucru se va schimba în conformitate cu TL), şi unele domenii noi de politici – în special JAI şi PESC unde guvernele membre, prin Consiliu, menţin principalul control asupra politicilor. UEM oferă un contrast—în acest caz, controlul principal al monedei unice a fost atribuit BCE, în timp ce Ecofin şi Eurogrupul (numai miniştrii din guvernele membre, ale căror monede fac parte din UEM) fac presiuni pentru obţinerea unei mai mari influenţe în luarea deciziilor (a se vedea Capitolul 7).

Este dificil de urmărit tiparele de alinieri sau „coaliţii” din Consiliu. Deseori, guvernele împărtăşesc preferinţe din motive specifice. Sunt de asemenea dovezi privind existenţa a două clivaje recurente: unul între guvernele membre nordice, mai bogate şi cele sudice şi estice, mai sărace, iar celălalt între guvernele orientate mai mult şi cele orientate mai puţin către piaţă (primele incluzând în special noile guverne membre). Dovezile privind un clivaj recurent stânga/dreapta sunt mai puţin clare faţă de tiparul din PE, deşi poziţiile guvernelor variază în funcţie de afilierile politice.

Care este stilul Consiliului – mai multă negociere sau mai multă deliberare? În unele domenii de politici, există dezacorduri intense şi negocieri strategice dure, în special atunci când este vorba de noi regimuri (a se vedea Capitolele 7, 8, 9, 10, 15, 18 şi 19). În alte domenii de politici, pe măsură ce elaborarea politicii devine rutinieră sau atunci când chestiunile sunt mai tehnice, dovezile evidenţiază un stil mai deliberativ (a se vedea Capitolele 5 şi 13).

FIGURA 4.2 Votul în Consiliu, 2002–7

90%

70% 69% 69%75%

85%

74%80%

70%

60%

50%

Pro

cent

aj

40%

30%

20%

10%

0%2002/190 2003/196 2004/230 2005/231 2006/204 2007/163 Medie

2002-07

29% 28%

20%

30%

15% 15%

20%

15%19%

25%25%25%22%22%22%

20%

29%26%

22%

Y

VMCRegula de votV : UNAN VMS; :

1% 2% 1% 1% 1%0%0 0%

23%23%

77%77%

23%23%16116%%

Sursă:Baza de date a Institut des Études Politiques, Paris.

Toate contestate

VMC contestate

Ani / număr de acte legislative adoptate

Voturi înregistrate

Page 13: anatomia institutionala

O anatomie instituţională şi cinci metode de politici

71

În ultimul rând, cele mai vehemente îngrijorări exprimate au fost cele în legătură cu impactul negativ al extinderii UE la 27 de membri asupra activităţii Consiliului, prognozându-se blocaje ale acesteia. Situaţia de până acum nu susţine această prognoză – Consiliul funcţionează după extindere aproape la fel cum funcţiona înainte (Best et al. 2008, H. Wallace 2007) cu puncte tari şi puncte slabe similare: fără blocaje. Cu toate acestea, aşa cum se va arăta în unele dintre studiile de caz, eterogenitatea sporită a preferinţelor din UE27 complică activitatea Consiliului (a se vedea Capitolele 9, 13, 15, 18 şi 19).

Consiliul european

Consiliul European a luat naştere din reuniunile „la nivel înalt” ocazionale ale şefilor de stat (Franţa şi Finlanda au preşedinţi cu anumite atribuţii de politici care iau parte la reuniuni) sau de guvern (respectiv prim-miniştri). Două reuniuni deosebit de importante, una la Haga în 1969 şi alta la Paris în 1972, au stabilit agenda şi au creat pachetele de măsuri pentru mai mulţi ani succesivi. Începând cu 1974, la îndemnul lui Valéry Giscard d’Estaing, pe atunci preşedintele Franţei, Consiliile Europene au devenit regulate, reunindu-se cel puţin de două ori pe an. Reformele succesive ale tratatelor au conferit Consiliului European un cadru mai formal, deşi acesta funcţionează într-o anumită măsură în afara structurii instituţionale principale: va fi incorporat pe deplin în conformitate cu TL. Consiliul European va avea atunci un preşedinte permanent, o persoană aleasă pentru un mandat de doi ani şi jumătate, care poate fi reînnoit. Pregătirea reuniunilor şi redactarea concluziilor depind în esenţă de preşedinţia în exerciţiu a Consiliului, iar agenda sa este mult influenţată de preferinţele guvernului care deţine preşedinţia. În mod tradiţional, o reuniune din fiecare semestru era organizată în ţara care deţinea preşedinţia, dar în temeiul TN, cu extinderea din 2004, unele întâlniri s-au ţinut la Bruxelles. În acord cu obiceiurile şi practicile, delegaţiile naţionale prezente în sala de reuniune sunt limitate la preşedinte sau prim-ministru şi la miniştrii de externe, iar uneori la miniştrii de finanţe. Grupuri din ce în ce mai numeroase de alţi miniştri şi funcţionari au reuniuni paralele, unde subiectele discutate depind de preocupările momentului.

Conceput iniţial ca un loc de discuţii neoficiale, Consiliul European a devenit în anii ‘70 şi ‘80 un forum pentru rezolvarea problemelor asupra cărora miniştrii de resort nu puteau conveni sau asupra cărora existau dezacorduri în cadrul guvernelor membre. În mod tradiţional, Consiliului European i s-a lăsat sarcina de a rezolva controversele periodice majore cu privire la veniturile şi cheltuielile UE (a se vedea Capitolele 9 şi 10). În plus, Consiliul European a devenit, începând cu negocierile asupra Actului Unic European (AUE) din 1985, principalul forum pentru stabilirea reformelor aduse tratatelor în etapele finale ale Conferinţelor interguvernamentale (CIG).

De la sfârşitul anilor ‘80, Consiliul European a devenit din ce în ce mai mult scena a ceea ce Peterson (1995) numeşte „deciziile istorice” în UE, în special în chestiunile importante şi mai strategice legate de noile sarcini fundamentale ale UE şi în cele care îi definesc „identitatea” ca domeniu de acţiune colectivă. Unele dintre studiile noastre de caz, în special Capitolele 7, 9, 17, 18 şi 19, înregistrează poziţiile Consiliului European ca principalele repere în evoluţia politicilor. Nivelul activităţii a crescut, reflectând o preocupare din ce în ce mai mare din partea majorităţii liderilor politici naţionali de a prelua controlul asupra orientării UE, inclusiv la Consiliile Europene „de primăvară” care urmăresc progresul realizat în legătură cu Strategia Lisabona. Birourile acestora au o legătură electronică directă (Primenet), iar în context naţional sunt puternic angajaţi în formularea politicilor europene la nivel naţional. În ansamblu, Consiliul European a ajuns să exercite din ce în ce mai mult o conducere politică explicită în procesul UE, în ciuda bazelor sale organizaţionale slabe. TL urmăreşte să consolideze Consiliul European, în special prin numirea unui preşedinte permanent.

Page 14: anatomia institutionala

Helen Wallace

72

Parlamentul european

PE ales în iunie 2004 şi care, începând cu 2007, a inclus deputaţi din Bulgaria şi România avea 785 de membri (MPE) aleşi în mod direct, pe baza reprezentării proporţionale, în cele 27 de state membre. Alegerile din iunie 2009 desfăşurate în conformitate cu prevederile TN au generat 736 de membri (754 în temeiul TL). Iniţial, acesta era compus din parlamentari naţionali, dar, în 1978, o modificare a tratatului a prevăzut alegeri directe, primele desfăşurându-se în 1979. Datorită sensibilităţii statelor membre, sediul său este împărţit între Luxemburg, Strasbourg şi Bruxelles. MPE provin din contexte diferite; unii au fost politicieni naţionali, alţii au avut o experienţă profesională diferită, iar pentru câţiva PE a însemnat etapa iniţială în carieră. PE este organizat în grupări parlamentare, dintre care pe departe cele mai mari şi mai importante sunt Partidul Popular European, o grupare de centru-dreapta, şi Socialiştii Europeni situaţi la centru-stânga. Grupuri parlamentare mai mici includ coaliţii ale deputaţilor liberali, ecologişti, de extremă dreapta, de extremă stânga, „euro-sceptici” sau naţionalişti. Importanţa acestor grupări a crescut de-a lungul timpului, majoritatea deputaţilor votând mai degrabă în cadrul propriilor grupuri parlamentare decât în funcţie de naționalitate. O mare parte a lucrărilor PE se desfăşoară în comisiile sale specializate, care au devenit din ce în ce mai competente în analiza detaliată a unor chestiuni specifice de politici, într-o mai mare măsură decât în multe parlamente naţionale.

În primii ani ai UE, PE a avut un rol marginal în procesul politicii, având numai competenţe consultative, exceptând puterea de a demite Comisia prin moţiune de cenzură. În cursul anilor ‘70, PE a dobândit competenţe importante în ceea ce priveşte bugetul UE, în special în anumite domenii de cheltuieli (deşi, în mod semnificativ, nu şi cu privire la cele mai multe cheltuieli în domeniul agriculturii) (a se vedea Capitolul 9). În anii ‘80 şi ‘90, rolul PE s-a transformat, acesta dobândind competenţe legislative prin reforme succesive ale tratatelor. Acestea au fost raţionalizate de TA în: codecizie cu Consiliul într-o gamă largă de domenii de politici, cooperare cu Consiliul în alte domenii, în special în ceea ce priveşte aspecte legate de UEM, şi consultare în acele domenii în care guvernele membre priveau cu îngrijorare implicarea în proces a deputaţilor, printre care agricultura şi JAI. În plus, PE trebuie să îşi dea avizul conform formal asupra anumitor chestiuni: printre acestea se numără anumite acorduri cu ţări terţe şi extinderea (a se vedea Caseta 4.2). TL supune domeniile mai legislative (inclusiv anumite chestiuni privind agricultura) codeciziei şi raţionalizează procedurile.

Rezultatul net al acestor schimbări este că PE este o forţă de care trebuie să se ţină seama într o gamă largă de domenii de politici. În multe privinţe, este un partener necesar pentru Consiliu, deşi unul cu o autoritate electorală contestată, din cauza ratei de participare destul de scăzute la alegerile europene din multe state membre. În numeroase domenii care implică norme detaliate, PE are un impact real, după cum arată unele dintre studiile de caz din acest volum, acesta fiind aşadar la rândul său ţinta celor din afara instituţiilor, care încearcă să influenţeze legislaţia (a se vedea, de exemplu, Capitolele 8, 13, 14 şi 15). Totuşi, există alte domenii—JAI, PESC şi, destul de surprinzător, până la acest moment, PAC—unde acesta nu are niciun cuvânt de spus.

În 1999, PE a dobândit o mai mare importanţă politică, datorită rolului său determinant în demisia Comisiei Europene ca urmare a proastei administrări financiare. În 2004, PE a întârziat instalarea noii Comisii, din cauza criticilor la adresa componenţei sale. Este probabil ca această importanţă politică crescută a PE să îi permită să influenţeze în viitor mult mai mult procesul politicii în ansamblu. În 2009, PE nu s-a grăbit să îşi dea avizul cu privire la preşedintele Comisiei.

Page 15: anatomia institutionala

O anatomie instituţională şi cinci metode de politici

73

Consultare

Propunerile Comisiei către Consiliu sunt transmise PE pentru emiterea unui aviz. PE poate să sugereze modificări, să întârzie adoptarea unei rezoluţii pentru oficializarea avizului sau să trimită chestiunea înapoi la comisia sau comisiile relevante.

Se aplică în cazul: agriculturii şi al acelor chestiuni JAI (din ce în ce mai multe) care aparţin cadrului „comunitar”.

Cooperare (articolul 252 din Tratatul CE, fostul articol 189c din Tratatul CEE)

Propunerile Comisiei sunt transmise Consiliului pentru o „poziţie comună” şi PE pentru o primă lectură, în care acesta poate propune modificări. La a doua lectură, PE poate încerca să modifice poziţia comună a Consiliului sau o poate respinge cu majoritate absolută. Consiliul poate trece peste votul de respingere al PE numai în unanimitate. Ca alternativă, PE şi Consiliul încearcă să negocieze un acord în cadrul unei proceduri de conciliere.

Se aplică în cazul: unor aspecte limitate ale uniunii economice şi monetare.

Codecizie (articolul 251 din Tratatul CE, fostul articol 189b din Tratatul CEE)

O procedură legislativă bicamerală în care Consiliul şi PE adoptă legislaţie de comun acord. Consiliul şi PE pot conveni asupra unei propuneri la prima lectură (în 2008, aproape trei sferturi din chestiunile relevante). Dacă sunt în dezacord la a doua lectură, PE poate respinge cu majoritate absolută propunerea, care în acest caz nu poate fi adoptată. Sau PE poate modifica poziţia comună a Consiliului cu majoritate absolută, caz în care procedura de conciliere are loc între Consiliu (în general Coreper I) şi PE. Rezultatele concilierii trebuie aprobate la a treia lectură atât de Consiliu (VMC), cât şi de PE (majoritatea voturilor exprimate). Propunerea este respinsă dacă nu există un acord.

Se aplică începând cu TA în cazul: celor mai multe domenii ale legislaţiei, dacă nu sunt formulate excepţii explicite sau dacă nu se încadrează într-una din celelalte proceduri; TL extinde sfera de aplicare a acestei proceduri.

Avizul conform

În privinţa anumitor chestiuni, PE trebuie, printr-un vot unic, să îşi dea avizul conform cu o majoritate absolută a membrilor săi.

Se aplică în cazul: anumitor acorduri internaţionale, al tratatelor de extindere şi acordurilor cadru privind fondurile structurale.

Buget (articolele 272-3, fostele articole 203-4 din Tratatul CEE)

PE poate încerca să modifice cheltuielile „obligatorii” sau să aducă amendamente cu privire la cheltuielile „neobligatorii”. Trebuie să aprobe bugetul în ansamblu, iar ulterior să efectueze „descărcarea” de gestiune pentru cheltuielile efective din anul anterior (a se vedea Capitolul 9).

Instalarea membrilor Comisiei [articolul 214 alineatul (2) din Tratatul CE, fostul articol 158 alineatul (2) din Tratatul CEE]

Începând cu TA, PE are dreptul de a aproba desemnarea preşedintelui Comisiei. PE îi audiază individual pe membrii Comisiei desemnaţi şi supune votării aprobarea întregului colegiu.

Moţiunea de cenzură privind activitatea Comisiei (articolul 201 din Tratatul CE, fostul articol 144 din Tratatul CEE)

PE poate adopta o moţiune de cenzură privind colegiul membrilor Comisiei cu o majoritate de două treimi a membrilor săi.

Notă: TL va extinde unele dintre aceste competenţe.

Caseta 4.2 Competenţele Parlamentului European

Page 16: anatomia institutionala

Helen Wallace

74

Curtea europeană de Justiţie

A devenit clar încă de timpuriu pentru observatorii atenţi ai UE că rolul şi supremația dreptului vor fi de o importanţă critică în ancorarea regimurilor politicilor UE. Dacă sistemul juridic ar putea asigura o rată ridicată de conformitate, un mod de a oferi interpretări demne de încredere asupra textelor contestate şi un mijloc de a oferi compensaţii celor pentru care a fost creată legea, atunci procesul UE în ansamblu ar obţine o soliditate şi o predictibilitate care ar contribui la susţinerea acestuia. CEJ a fost instituită în primele tratate; acestea au rămas practic neschimbate de atunci, cu excepţia modificărilor necesare pentru a face faţă cantităţii de muncă din ce în ce mai mare şi extinderilor succesive ale UE.

Cu sediul la Luxemburg, CEJ este constituită din 27 de judecători şi 8 avocaţi generali, care emit avize prealabile privind cauzele. CEJ este un fel de instanţă supremă, capabilă să ofere un cadru cuprinzător de jurisprudenţă şi să rezolve litigiile, atât în cauze transmise prin intermediul instanţelor naţionale, cât şi în cele care îi sunt înaintate direct. În 1986, AUE a instituit o a doua instanţă, Tribunalul de Primă Instanţă (TPI) (Tribunalul, în conformitate cu TL), compus în prezent din 27 de judecători, pentru a contribui la gestionarea fluxului ridicat de cauze în anumite domenii stabilite, în special în cel al politicii în domeniul concurenţei. Sancţiunile Curţii sunt reprezentate, în cea mai mare parte, de autoritatea propriilor hotărâri, susţinute în unele cazuri de capacitatea de a impune amenzi acelora (în general, societăţilor) în privinţa cărora s a constatat că au încălcat dreptul UE. TUE a conferit CEJ competenţa de a amenda guvernele membre pentru neaplicarea legislaţiei europene. Mai mult, ca urmare a propriilor sale hotărâri (în special a uneia din cauzele Factortame în domeniul pescuitului; Lequesne 2005), pot fi pretinse daune împotriva guvernelor care nu pun corect în aplicare dreptul european. Şedinţele instanţelor sunt publice, dar deliberările sunt private şi, dacă este necesar, hotărârile se iau cu majoritate de voturi; rezultatele voturilor nu sunt făcute publice, iar opiniile minoritare nu sunt exprimate.

De la începutul anilor ‘60, o serie de cauze cheie au stabilit principii importante ale dreptului european, precum: supremaţia dreptului comunitar asupra legislaţiei statelor membre; efectul direct al dreptului comunitar în ordinea juridică naţională; o doctrină a proporţionalităţii şi o alta a nediscriminării bazate pe naționalitate între resortisanţii statelor membre ale UE. Procedând astfel, CEJ a permis clarificarea supremaţiei şi rolului dreptului dincolo de cele prevăzute în mod specific în tratate, iar jurisprudenţa sa pune în discuţie periodic politicile unuia sau altuia dintre guvernele membre. În anumite domenii de politici, deciziile Curţii s-au numărat printre forţele cheie în dezvoltarea regimurilor de politici ale UE (a se vedea Capitolele 5, 6 şi 11).

Apendicele 1 (de la sfârşitul acestui volum) rezumă tiparul şi volumul cauzelor înaintate celor două instanţe. Această prezentare foarte cuprinzătoare, realizată special pentru acest volum, a cauzelor înaintate CEJ, grupate pe domenii de politici, ne oferă o imagine completă a tiparului de litigii. Numărul cauzelor aflate pe rolul Curţii este impresionant, ajungând la 400 în anii ‘80 şi crescând la peste 500 începând cu 1999, numărul de cauze înaintate TPI fiind la rândul său substanţial, deşi în ambele cazuri ar trebui scăzute cauzele referitoare la personalul UE. O creştere a numărului de cauze pare să existe după fiecare extindere a UE. Agricultura ocupă de departe primul loc, fiind urmată de libera circulaţie a persoanelor, de libertatea de stabilire şi de libera circulaţie a mărfurilor, care generează multe procese, la fel ca şi chestiunile privind impozitarea, deşi cu unele variaţii în timp. Numărul cauzelor referitoare la concurenţă şi la ajutoarele de stat rămâne important. În ultima vreme, şi cauzele privind mediul şi protecţia consumatorilor au devenit mai numeroase, reflectând o creştere a activităţilor politicilor în aceste domenii. Studiile noastre de caz vor conţine comentarii suplimentare despre rolurile instanţelor.

Această puternică dimensiune juridică are o influenţă substanţială asupra procesului politicii. Decidenţii acordă o atenţie deosebită sensului juridic al textelor pe care le creează; susținătorii politicilor caută norme juridice în scopul atingerii obiectivelor lor, deoarece ştiu că acestea sunt favorizate de sistemul instituţional; reformatorii politicilor pot utiliza uneori cauzele pentru a modifica impactul

Page 17: anatomia institutionala

O anatomie instituţională şi cinci metode de politici

75

politicilor UE; şi, în general, se presupune că normele vor fi mai mult sau mai puţin respectate. Astfel, decidenţii trebuie să aleagă cu atenţie articolele din tratat pe care să le utilizeze ca temei legal şi să analizeze cu atenţie tipul de legislaţie pe care îl vor crea.

UE elaborează trei tipuri principale de acte normative. Regulamentele sunt direct aplicabile în statele membre odată ce sunt promulgate de instituţiile UE. Directivele trebuie transpuse în legislaţia naţională, ceea ce permite o oarecare flexibilitate guvernelor membre, dar în limitele stabilite de CEJ. Deciziile sunt instrumente juridice mai limitate, aplicate în împrejurări specifice sau anumitor destinatari, cum este cazul politicii în domeniul concurenţei (a se vedea Capitolul 6). Toate cele trei tipuri de acte normative pot fi elaborate de Comisie (în baza competenţelor delegate), de Consiliu sau în comun de Consiliu şi PE (în baza codeciziei). În plus, toate pot fi contestate în faţa instanţelor naţionale şi europene.

Vigoarea sistemului juridic european este una din trăsăturile cele mai distinctive ale UE. Aceasta a contribuit la consolidarea competenţelor şi la sfera de acoperire a procesului UE, deşi în ultimii ani CEJ a devenit ceva mai prudentă în hotărârile sale. De asemenea, ar trebui menţionat că, în anumite domenii de politici, guvernele membre au depus eforturi considerabile pentru a exclude CEJ. O parte a justificării structurii cu trei piloni din TUE a fost păstrarea PESC şi JAI în afara sistemului juridic european. Chiar dacă TA a contribuit într-o oarecare măsură la includerea mai amplă în sistem a anumitor elemente ale JAI şi Schengen, rămâne de văzut în ce măsură acestea vor fi aduse sub jurisdicţia CEJ. Adoptarea Cartei Drepturilor Fundamentale, iniţial la nivel declarativ, adaugă o nouă dimensiune importantă, deşi implicaţiile sale juridice sunt contestate chiar şi în temeiul TL. Într-o anumită măsură, aceasta îl apropie de cealaltă ordine juridică europeană, bazată pe Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, legată de Consiliul Europei.

Cadrul instituţional mai larg

Sistemul instituţional al UE include o serie de organizaţii suplimentare care au un impact asupra politicilor UE sau oferă instrumente pentru acestea. Unele sunt consultative. Unele furnizează mecanisme de control. În timp ce altele oferă elemente operaţionale autonome.

Consultare şi lobby

Tratatele fondatoare au instituit Comitetul Economic şi Social (şi Comitetul Consultativ pentru CECO), ca punct de acces al grupurilor socioeconomice la procesul politicii. Crearea acestuia s-a inspirat din tradiţiile corporatiste ale anumitor state membre fondatoare. Nu a devenit totuşi un organism influent în procesul politicii. În schimb, începând cu anii ‘60, grupurile socioeconomice şi-au găsit propriile puncte de acces mai directe, atât prin intermediul confederaţiilor de la nivelul UE, cât şi prin intermediul organizaţiilor sectoriale ale comercianţilor şi producătorilor. Acestea au devenit şi mai active în perioada dezvoltării pieţei unice europene. De asemenea, firmele mari au depus eforturi pentru a stabili legături cu instituţiile UE, unele din ele tot din anii ‘60, dar într-un număr mai mare şi cu mai mare forţă de la începutul anilor ‘80. O evoluţie mai recentă a fost intensificarea activităţii grupurilor şi grupurilor de lobby reprezentând interesele societale, consumatorii, ecologiştii, organizaţiile femeilor şi a unei serii din ce în ce mai mari de alte grupuri de lobby şi organizaţii neguvernamentale (ONG-uri). Ilustrări ale activităţilor acestor diverse tipuri de grupuri pot fi găsite în multe din studiile noastre de caz.

TUE a introdus un al doilea organism consultativ, Comitetul Regiunilor (CR), drept răspuns la implicarea extensivă a autorităţilor locale şi regionale în efortul de a influenţa acele politici ale UE care aveau impact asupra lor. CR asigură un forum multilateral politicienilor de la nivel regional şi local din

Page 18: anatomia institutionala

Helen Wallace

76

statele membre, precum şi posibilitatea îmbunătăţirii credibilităţii lor politice la nivel local. Totuşi, cel puţin la fel de important este lobby-ul direct al autorităţilor subnaţionale (locale şi regionale), multe dintre acestea având birouri proprii la Bruxelles. De asemenea, aceleaşi autorităţi subnaţionale depun eforturi pentru influenţarea poziţiilor de politici naţionale şi a aplicării programelor comunitare. Capitolul 10 comentează acest aspect în legătură cu fondurile structurale.

Control şi supraveghere

La jumătatea anilor ‘70 au început să apară preocupări referitoare la faptul că procesul politicilor UE era supus în mică măsură controlului extern. În acea perioadă, PE avea puţine competenţe, iar parlamentele naţionale acordau relativ puţină atenţie legislaţiei şi programelor UE. Creşterea şi diversificarea bugetului UE şi a programelor de cheltuieli au fost cele care au condus la controversele cu privire la caracterul inadecvat al supravegherii. Aceasta a determinat crearea Curţii de Conturi Europene prin Tratatul privind bugetul din 1975. Din 1978 aceasta a depus eforturi, de la sediul său din Luxemburg, în direcţia evaluării în mod sistematic atât a creşterii veniturilor, cât şi a cheltuielilor (a se vedea Capitolul 9). Atât în rapoartele anuale, cât şi în rapoartele specifice, aceasta a atras atenţia asupra diferitelor deficienţe ale procesului bugetar gestionat de Comisie şi de agenţiile naţionale. Circa patru cincimi din cheltuielile bugetare ale UE sunt efectuate de agenţiile naţionale. Timp de mulţi ani, multe din criticile sale nu au fost luate în seamă—guvernele membre ezitau să se confrunte cu unele dintre probleme, PE avea alte preocupări, iar Comisia subevalua în mod constant importanţa unei bune administrări financiare. La sfârşitul anului 1998, această situaţie s-a schimbat, din cauza scandalului cu privire la presupusa proastă administrare financiară a Comisiei.

Un alt nou instrument de control post hoc este reprezentat de Ombudsmanul European, ataşat PE, în temeiul dispoziţiilor TUE. Obiectivul, împrumutat din practica nordică, este de a furniza persoanelor fizice un canal pentru tratarea cazurilor de administrare defectuoasă. Acest oficiu a fost responsabil de îmbunătăţiri modeste ale funcţionării procesului politicii la nivel micro.

O parte a controlului şi a supravegherii depinde de instituţiile naţionale, atât parlamentare, cât şi financiare. Parlamentele naţionale nu au fost recunoscute oficial în sistemul instituţional decât la începutul anilor ‘90. Fiecare stat membru îşi elaborase procedurile proprii, în mare parte destul de limitate, de supraveghere parlamentară naţională a politicilor UE. Aceeaşi nemulţumire care condusese la o anumită consolidare a procedurilor europene a început să provoace o dezbatere asupra supravegherii naţionale. Atât TUE, cât şi TA menţionează importanţa încurajării acesteia, iar TL prevede un mecanism prin care parlamentele naţionale să arate un „cartonaş galben” în cazul propunerilor apreciate ca fiind prea invazive.

Decidenţii de la nivelul UE, în special de la nivelul Comisiei, sunt supuşi unor presiuni din ce în ce mai mari pentru a acorda o atenţie sporită discuţiilor din cadrul parlamentelor naţionale şi se prezintă cu mai multă promptitudine în faţa comisiilor de anchetă ale parlamentelor naţionale. Această creştere a sensibilităţii faţă de preocupările naţionale devine o trăsătură mai pregnantă a procesului politicilor UE. Într-adevăr, începând cu luna octombrie 2009, parlamentele naţionale din toate statele membre, cu excepţia Maltei şi a Spaniei, şi-au deschis birouri la Bruxelles pentru a monitoriza politicile UE. Unele persoane consideră cooperarea intensificată dintre PE şi parlamentele naţionale drept o direcţie promiţătoare. Altele susţin că, până în prezent, de exemplu prin COSAC (Conférence des Organes Spécialisées aux Affaires Européennes), care reuneşte de două ori pe an reprezentanţi ai comisiilor de supraveghere a CE din cadrul parlamentelor naţionale, experienţa a fost dezamăgitoare.

Page 19: anatomia institutionala

O anatomie instituţională şi cinci metode de politici

77

Alte agenţii şi bănci

Cea mai veche agenţie autonomă este Banca Europeană de Investiţii (BEI), instituită prin Tratatul de la Roma (CEE). Sarcina sa era şi este să acorde împrumuturi pentru investiţii convenite în sprijinul obiectivelor UE, atât în cadrul UE, cât şi în ţările terţe asociate. Aceasta funcţionează ca o bancă privată, cu un rating de credit „AAA” pe pieţele monetare. Activitatea sa este mai mult sau mai puţin coordonată prin programe administrate direct de către Comisie, precum fondurile structurale. Aceasta a avut o potenţială perioadă de vârf la începutul anilor ‘90, după prăbuşirea sistemului comunist în Europa Centrală şi de Est. Totuşi, s-a luat decizia înfiinţării unei noi instituţii separate, Banca Europeană pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare (BERD), părţi interesate fiind statele postcomuniste în tranziţie şi alte state occidentale.

Ar mai trebui menţionat şi un alt fenomen: în ultimul deceniu, în UE a existat o tendinţă de a subcontracta o parte din activităţile de punere în aplicare a politicilor către agenţii, oglindind astfel o practică din ce în ce mai comună în multe state membre. S-a înfiinţat un grup de agenţii executive care să administreze programele pentru care Comisia nu avea personal disponibil sau înclinaţie, de exemplu Oficiul de Ajutor Umanitar (ECHO) şi oficiul care administrează programul Socrates de schimburi educaţionale. Un alt grup de agenţii gestionează funcţiile de reglementare, precum Autoritatea Europeană pentru Siguranţa Alimentară (AESA) (a se vedea Capitolele 8 şi 13) sau funcţiile operaţionale, precum Europol (a se vedea Capitolul 19). Un al treilea grup prestează servicii directe pentru instituţiile UE, precum Centrul de Traduceri. Au existat anumite discuţii cu privire la posibilitatea extinderii acestui proces, de exemplu prin instituirea unui Oficiu European al Concurenţei, separat în mod clar de Comisie, sau prin intermediul unor reţele de autorităţi naţionale de reglementare (a se vedea Capitolele 6 şi 15).

Cel mai important exemplu de agenţie operaţională nouă şi autonomă este Banca Centrală Europeană (BCE) din Frankfurt (a se vedea Capitolul 7). Lupta din 1998 privind persoana care să ocupe pentru prima dată funcţia de preşedinte al acesteia a fost un indicator al importanţei anticipate acordate unei agenţii care urma să fie deosebit de independentă într-un domeniu crucial de politici, cu mare relevanţă politică.

Dezvoltarea propriei identităţii funcţionale şi operaţionale a Băncii Central Europene a demarat în mod impresionant. Rămâne de văzut care va fi autonomia BCE pe termen lung; câţiva miniştri de finanţe şi-au exprimat deja în mod clar dorinţa de a avea un control mai sporit.

Astfel, se observă o proliferare a agenţiilor destinate aplicării regimurilor şi programelor UE. Acest caracter difuz al aranjamentelor privind funcţionarea politicilor şi a programelor s-a accentuat în ultimii ani. Aceasta pare să fie o trăsătură persistentă a procesului politicilor, în special în ceea ce priveşte punerea în aplicare a acestora, fiind astfel de natură să fragmenteze structurile instituţionale. Aceasta ar trebui să ne determine să ne schimbăm imaginea despre Comisie ca organ executiv centralizat şi centralizator.

instituţiile naţionale

Instituţiile din statele membre sunt de asemenea elemente fundamentale ale arhitecturii instituţionale a UE şi parteneri în procesul politicilor UE (Bulmer şi Lequesne 2005). Dimensiunea europeană nu este doar un supliment la activitatea guvernelor naţionale; în mod real şi tangibil, guvernele naţionale şi alte autorităţi şi agenţii furnizează o mare parte din seva operaţională a UE. Până la urmă, în anumite privinţe ceea ce face sistemul UE este să extindă resursele de politică disponibile către statele membre. Studiile de caz din acest volum ilustrează o varietate de moduri în care se realizează această extindere. Învăţarea modului de gestionare a acestei dimensiuni suplimentare a politicilor publice naţionale a fost una din cele mai importante încercări cu care s-au confruntat guvernele naţionale în ultimii 50 de ani.

Page 20: anatomia institutionala

Helen Wallace

78

Administraţiile centrale din fiecare stat membru au trebuit să se confrunte cu o mare parte din această provocare, iar modelele de răspunsuri au variat mult de la caz la caz. Generalizând, se poate spune că experienţa a fost oarecum diferită faţă de ceea ce se aşteptau mulţi comentatori. Tendinţa nu a fost atât de ajustare defensivă în faţa pierderii atribuţiilor de elaborare a politicilor, ci mai degrabă o abordare din ce în ce mai nuanţată, în majoritatea statelor, în vederea incorporării şi includerii dimensiunii europene. Totuşi, aceasta nu a însemnat că administraţiile centrale pot funcţiona drept “gardieni” între nivelul naţional şi cel european. Punctele de acces transfrontalier şi oportunităţile de construire a unor reţele şi coaliţii transnaţionale au proliferat constant, atât în ceea ce priveşte agenţiile publice, cât şi actorii privaţi. Actorii naţionali joacă roluri importante şi influente în toate etapele procesului politicilor europene.

Totuşi, oportunităţile de acces şi influenţă nu sunt distribuite uniform în cadrul statelor membre. Agenţii economici şi organizaţiile non-guvernamentale (ONG-uri) par să funcţioneze cel mai flexibil atât la nivelul european cât şi la cel naţional. Autorităţile subnaţionale au devenit din ce în ce mai capabile, deşi rămâne de văzut cât de multă influenţă exercită. Parlamentele naţionale s-au adaptat mult mai lent, numărându-se printre instituţiile naţionale cele mai afectate de apariţia unei puternice dimensiuni europene de elaborare a politicilor.

O metodă comunitară sau mai multe metode de politici?

Esenţială în abordarea noastră asupra elaborării politicilor în UE este opinia că aceasta include mai multe metode diferite de politică, ilustrate de studiile de caz din acest volum. Aceste metode de politică —am identificat cinci—sunt rezultatul următoarelor elemente: evoluţia şi experimentarea în timp în UE, schimbările intervenite în procesele naţionale de elaborare a politicilor şi evoluţia comportamentului economic şi social. Putem observa reorganizări importante ale rolurilor şi comportamentului diverşilor actori cheie, ale abordării dilemelor de politică şi ale instrumentelor utilizate în abordarea acestora. Are loc o dezbatere continuă cu privire la maniera de stabilire a echilibrului dintre delegarea atribuţiilor de politică către UE şi păstrarea celor care revin statelor membre, desfăşurată din ce în ce mai mult în umbra fenomenului de globalizare şi a provocărilor la care este supus modelul economic „occidental”. Fenomenul de contestare priveşte atât „politica înaltă” a UE, cât şi „adecvarea funcţională” a uneia sau alteia dintre metodele de politică. De importanţă deosebită este şi chestiunea manierei în care UE s-a adaptat de la formula sa originală restrânsă de doar şase state relativ asemănătoare la o formulă extinsă de 27 de state mai degrabă eterogene cu moşteniri, practici şi caracteristici socio-economice diferite.

Elaborarea politicilor UE nu are loc niciodată într-un vid, ci dimpotrivă, într-un context cu locaţii multiple de abordare a chestiunilor de politică, de la nivel local până la cel global, trecând prin procese atât formale cât şi informale. Figurile 4.3 şi 4.4 indică două imagini ale elaborării politicilor în locaţii multiple. Decidenţii europeni trebuie să gestioneze conexiunile dintre aceste locaţii diferite, iar uneori trebuie să o aleagă pe cea pe care o preferă în abordarea unei anumite chestiuni (forum-shopping).

Am stabilit cinci variante de metode în care procesul politicii din cadrul UE gestionează elaborarea „zilnică” a politicilor:

• metoda comunitară clasică;• metoda UE de reglementare;• metoda de distribuţie în cadrul UE;• coordonarea politicilor; şi• transguvernamentalismul intensiv.Aceste metode nu includ domeniul politicii constitutive sau cel de modelare a sistemului în ceea ce

priveşte arhitectura politică şi instituţională de ansamblu a UE. Acestea sunt identificate aici sub forma unei

Page 21: anatomia institutionala

O anatomie instituţională şi cinci metode de politici

79

tipologii ideale cu obiectivul deliberat de a depăşi dihotomia supranaţional/interguvernamental în ceea ce priveşte modalităţile de acţiune. Argumentul nostru principal este că tiparele de elaborare a politicilor în UE sunt diferite, nu numai datorită controverselor permanente asupra atribuţiilor de politică care se transferă dinspre procesele naţionale către cele europene, ci şi datorită diferenţelor funcţionale între domenii de politică şi perspectivelor în schimbare asupra modalităţilor de dezvoltare a guvernării şi guvernanţei contemporane. Tabelul 4.2 rezumă caracteristicile principale ale acestora. Majoritatea domeniilor sectoriale de politică nu se încadrează clar într-o singură metodă de politică şi există o puternică variaţie în timp atât în cadrul sectoarelor de politică, cât şi ca răspuns la evenimente şi contexte. Astfel cum vom vedea în studiile de caz din prezentul volum, variaţiile se menţin, iar hibridarea între aceste tipuri ideale este larg răspândită. Ne vom întoarce la acest aspect în Capitolul 20.

FIGURA 4.3 Locaţii ale elaborării politicii de mediu

european

local

global

naţiona l

FIGURA 4.4 Locaţii ale elaborării politicii externe şi de securitate

global

UE

NATO

naţional

Page 22: anatomia institutionala

Helen Wallace

80

Met

oda

com

unit

ară

Met

oda

de

regl

emen

tare

Met

oda

de d

istr

ibuţ

ieCo

ordo

nare

a po

litic

ilor

Tran

sguv

erna

men

talis

mul

in

tens

iv

Gra

dul d

e ce

ntra

lizar

eRi

dica

tVa

riabi

lRi

dica

t, da

r lim

itat

Scăz

ut sp

re

mod

erat

Scăz

ut

Rolu

l Co

nsili

ului

Eu

rope

an

Rar (

depă

şirea

blo

caje

lor)

Rar (

depă

şirea

bl

ocaj

elor

)St

abile

şte

para

met

rii în

ne

goci

erile

maj

ore

Lim

itat

Stab

ileşt

e di

recţ

ia

Rolu

l/Rol

urile

Co

mis

iei

Del

egar

e ex

tens

ivă-

st

abili

rea

agen

dei,

pune

re în

apl

icar

e, şi

re

prez

enta

re e

xter

Stab

ilire

a ag

ende

i şi

asig

urar

ea o

rdin

iiSt

abili

rea

agen

dei ş

i pu

nere

a în

apl

icar

eD

ezvo

ltato

r de

reţe

leM

argi

nal

Rolu

l Co

nsili

ului

de

Min

iştr

i (r

egul

a de

ad

opta

re a

de

cizi

ilor)

Proc

esul

de

luar

e a

deci

ziilo

r (VM

C)Co

legi

uito

r (VM

C)Pr

oces

ul d

e lu

are

a de

cizi

ilor (

în p

rinci

pal

unan

imita

te)

Del

iber

are

Pred

omin

ant (

stab

ilire

a ag

ende

i şi p

roce

sul d

e lu

are

a de

cizi

ilor)

Rolu

l PE

Impa

ct c

onsu

ltativ

lim

itat

Cole

giui

tor

Impa

ct li

mita

tD

ialo

g lim

itat

Excl

us

Impa

ctul

CEJ

Oca

zion

al, d

ar

sem

nific

ativ

Sem

nific

ativ

Mar

gina

lEx

clus

pen

tru

disp

oziţi

ile ju

ridic

e cu

car

acte

r ne

oblig

ator

iu

Excl

us

Stat

ele

mem

bre

Pune

rea

în a

plic

are

în

subo

rdon

are

a po

litic

ii co

mun

e

Pune

rea

în a

plic

are

şi ap

licar

ea le

gii (

reţe

le d

e re

glem

enta

re)

Trez

orie

ri şi

bene

ficia

riLa

bora

toar

e şi

elev

iAc

tori

chei

e

Impl

icar

ea

alto

r act

ori

Bloc

ajul

păr

ţilor

in

tere

sate

(com

unita

te

de p

oliti

ci p

ublic

e)

Reţe

le d

e po

litic

i pu

blic

e şi

un

anum

it gr

ad d

e au

tore

glem

enta

re

Adm

inist

raţii

subn

aţio

nale

şi

alte

age

nţii

Com

unită

ţi ep

istem

ice

Excl

us

TABE

LUL

4.2

M

etod

ele

polit

icilo

r UE

pe s

curt

Page 23: anatomia institutionala

O anatomie instituţională şi cinci metode de politici

81

Resu

rse

Com

une

Fără

cos

turi

buge

tare

Conc

entr

are

pe tr

ansf

erur

i in

ter-r

egio

nale

, spr

ijin

sect

oria

l şi „b

unur

i pub

lice”

lim

itate

Fără

cos

turi

buge

tare

Impo

rtan

ţă sp

orită

a

finan

ţării

pen

tru

„bun

uri

publ

ice”

Peri

oada

su

prem

aţie

iSf

ârşit

ul a

nilo

r ‘60

- ani

i ‘70

Sfâr

şitul

ani

lor ‘

80În

cepu

tul a

nilo

r ‘70

Sfâr

şitul

ani

lor ‘

60

Sfâr

şitul

ani

lor ‘

90

pent

ru u

tiliz

area

M

DC

Înce

putu

l ani

lor ‘

70

Exem

ple

prin

cipa

leÎn

spec

ial P

AC

trad

iţion

ală,

pol

itica

co

mer

cial

ă tr

adiţi

onal

ă

Conc

uren

ţă, p

iaţă

un

ică,

med

iu, d

in c

e în

ce

mai

mul

t PAC

, as

pect

e no

i de

polit

ică

com

erci

ală,

asp

ecte

de

pol

itică

soci

ală

şi de

ocu

pare

a fo

rţei

de

mun

Buge

t, co

eziu

neO

cupa

rea

forţ

ei

de m

uncă

, pol

itică

fis

cală

, asp

ecte

de

JAI,

refo

rmă

econ

omic

ă

PESC

, JAI

Page 24: anatomia institutionala

Helen Wallace

82

Metoda comunitară clasică

O mare parte din literatura privind integrarea vest-europeană şi UE a luat ca punct de plecare apariţia unei singure metode comunitare predominante de elaborare a politicilor. Întrucât politica agricolă comună (PAC) a reprezentat o prioritate încă de la începuturile CEE, aceasta a stabilit modelul, definit la sfârşitul anilor ‘60 aproximativ după cum urmează:

• un puternic rol atribuit prin delegare Comisiei Europene în elaborarea, negocierea şi executarea politicilor şi gestionarea interfeţei cu “exteriorul”;

• un rol mai puternic pentru Consiliul de Miniştri prin negociere strategică şi acorduri privind măsurile;

• o ancorare a părţilor interesate, în acest caz fiind vorba de interesele agricole, prin cooptarea lor într-un proces european care le oferea recompense mai bune decât politicile naţionale;

• un angajament al agenţiilor naţionale ca organe executive subordonate ale unui regim convenit în comun;

• o distanţare de influenţa reprezentanţilor aleşi la nivel naţional şi posibilităţi limitate de influenţă din partea PE;

• o interferenţă ocazională, dar definitorie, a CEJ, pentru consolidarea autorităţii judiciare a regimului comunitar; şi

• recursul la elaborarea colectivă a politicilor, ca expresie a unei „solidarităţi” durabile.Modelul a fost etichetat ca o formă de elaborare „supranaţională” a politicilor, în care competenţele

erau transferate de la nivelul naţional la cel european. Acesta era structurat după o logică funcţionalistă, în care puteau fi incluşi cei interesaţi de un anumit sector al politicilor, construindu-se loialităţi transnaţionale, fiind mediat însă de o formă de politică în care elitele politice şi economice se înţelegeau pe ascuns pentru promovarea intereselor lor diverse şi de multe ori diferite. La nivelul funcţionării Consiliului, Scharpf (1988) a identificat o „capcană a deciziei comune”, care ridica obstacole înalte în calea revizuirii unei politici comune ulterior convenirii asupra acesteia ca urmare a puterii jucătorilor veto.

Gradul de corespondenţă dintre acest model şi realitate, chiar şi în cazul agriculturii, este subiect de dezbatere. Capitolul 8 sugerează că adevărata poveste a PAC poate fi diferită, una în care politicile naţionale determină în mai mare măsură rezultatele. Interesant este că, nici regimul în domeniul pescuitului, care se dorea sa imite regimul PAC şi care includea o puternică delegare a competenţelor pentru gestionarea cotelor, nu se încadrează nici el foarte bine în model (Lequesne, 2005). Diverse aspecte ale politicii comerciale a UE prezintă unele caracteristici ale acestei abordări, dată fiind delegarea considerabilă către Comisie a gestionării instrumentelor şi acordurilor comerciale (a se vedea Capitolul 16). În primii ani se anticipase că această modalitate se va aplica în alte sectoare cu un puternic caracter funcţionalist. Această versiune a metodei comunitare a stabilit multe puncte de referinţă, atât pentru practicieni, cât şi pentru comentatori.

Există surprinzător de puţine exemple de alte politici comune introduse conform metodei comunitare clasice, cu un proces instituţional centralizat şi ierarhic, o delegare clară a competenţelor şi urmărind o „integrare pozitivă”. Moneda unică este poate cel mai potrivit exemplu. Totuşi, în acest caz, după cum vom vedea în Capitolul 7, competenţele instituţionale delegate sunt centrate mai degrabă pe BCE, decât pe Comisie, şi se aplică numai componentei monetare a UEM, nu şi celei economice. Delegarea către agenţii cu funcţii specifice în alte domenii este mult mai slabă. În concluzie, per ansamblu, metoda comunitară clasică a fost reprodusă în mică măsură.

Page 25: anatomia institutionala

O anatomie instituţională şi cinci metode de politici

83

Metoda ue de reglementare

Odată cu dezvoltarea politicii în domeniul concurenţei (a se vedea Capitolul 6) şi a pieţei unice europene (a se vedea Capitolul 5), a apărut o modalitate alternativă de elaborare a politicilor. Originile sale se regăsesc în ambiţia Tratatului de la Roma de a elimina barierele dintre economiile naţionale ale statelor membre. Mare parte din impulsul acesteia s-a datorat schimbărilor din cadrul economiei internaţionale, care au început să ducă la apariţia unor noi forme de reglementare în unele ţări vest europene. S-a dovedit că arena UE era foarte potrivită pentru dezvoltarea unei metode a reglementării referitoare la elaborarea politicilor (Majone 1996). Soliditatea procesului juridic european, maşinăria pentru promovarea cooperării tehnice şi distanţarea faţă de interferenţele parlamentare erau factori care au încurajat această evoluţie, prin eliminarea barierelor naţionale din calea creării pieţei unice (a se vedea Capitolul 5). Procesul de negociere, în cadrul şi prin intermediul Comisiei Europene şi al Consiliului de Miniştri, ancorat de sistemul juridic european, i-a ajutat pe creatorii de politici naţionali să depăşească unele din constrângerile politice care creaseră anumite rigidităţi în procesul naţional de elaborare a politicilor. UE era foarte adaptată pentru generarea unui cadru global de reglementare care să poată îmbina standardele transnaţionale cu diferenţele naţionale. Într-adevăr, punerea sa în aplicare a fost atât de reuşită, încât această abordare europeană a fost uneori promovată ca model pentru dezvoltarea unei reglementări globale mai largi. Pot fi găsite exemple în Capitolele 13, 14 şi 16.

Această metodă de reglementare oferă cadrul pentru numeroase decizii şi norme de la nivel micro. A dus la modelarea relaţiilor cu guvernele membre şi actorii economici din cadrul UE, precum şi pentru cei implicaţi în regimurile internaţionale relevante. Aceasta a fost caracterizată de următoarele elemente:

• Comisia ca arhitect şi gardian al obiectivelor şi normelor de reglementare, din ce în ce mai mult prin referire la criterii economice, în general colaborând cu părţile interesate şi comunităţile de experţi şi deseori mobilizând sistemul juridic european;

• Consiliul ca forum (atât la nivel ministerial, cât şi de funcţionari) de convenire a unor standarde minime şi de ghidare a armonizării (cel mai des în direcţia unor standarde mai înalte), aceasta fiind completată de recunoaşterea reciprocă a preferinţelor şi controalelor naţionale, operate diferenţiat în funcţie de fiecare ţară individuală;

• CEJ şi TPI ca mijloace de asigurare a aplicării uniforme a normelor, sprijinite de instanţele naţionale pentru aplicarea lor la nivel local, permiţând accesul întreprinzătorilor individuali la căi de atac în cazul neaplicării sau discriminării în aplicare;

• PE ca un mijloc de a determina luarea în considerare a factorilor non-economici (de mediu, regionali, sociali etc.), cu un impact din ce în ce mai mare odată cu sporirea competenţelor sale legislative, dar cu puţină influenţă asupra punerii în aplicare a reglementării;

• rolul important al agenţiilor de reglementare, atât europene cât şi naţionale; şi • oportunităţi mari pentru părţile interesate, în special actorii economici, dar uneori şi alţi actori

societali, de a fi consultate şi de a influenţa forma şi conţinutul normelor pieţei europene.Metoda UE de reglementare a fost descrisă de unii comentatori ca o formă de „integrare negativă”

(Scharpf 1999), deşi studiile de caz din acest volum indică folosirea prolifică a reglementării în vederea promovării „integrării pozitive”. Această metodă de reglementare a modelat evoluţia pieţei unice (Capitolele 5 şi 15) şi aplicarea regulilor de concurenţă (Capitolul 6). Politica industrială a UE s-a dezvoltat în ultimii ani în cea mai mare parte prin pârghii de reglementare şi prin regimul concurenţei, în vederea stimulării ajustării industriale. În măsura în care UE are o politică socială (Capitolul 11) aceasta este construită în principal prin reglementare juridică şi formare a pieţei. Politica de ocupare a forţei de muncă (a se vedea Capitolul 12) foloseşte de asemenea unele instrumente de reglementare. O mare parte din ceea ce UE a realizat în domeniul mediului (Capitolul 13) s-a realizat prin reglementarea proceselor industriale. Capitolul 14 ilustrează cazul biotehnologiei şi siguranţei alimentelor. De-o

Page 26: anatomia institutionala

Helen Wallace

84

manieră interesantă, Capitolul 8 prezintă impactul din ce în ce mai mare al metodei de reglementare asupra funcţionării PAC, pe măsura introducerii reformelor. Interacţiunile UE cu restul lumii, inclusiv cu vecinii săi şi cu statele candidate, reflectă abordarea sa internă cu privire la reglementare şi ajustare industrială, după cum se arată în Capitolul 16 în privinţa politicii comerciale şi în Capitolul 17 în relaţie cu Europa Centrală şi de Est.

În cursul anilor ‘90, reglementarea a înlocuit PAC ca paradigmă predominantă pentru numeroşi practicieni în domeniul politicilor publice ale UE. Aceasta avea avantajul de se concentra pe o traiectorie de modernizare, prin care rigidităţile „vechii” economii politice vest-europene ar fi înlocuite de instrumente mai flexibile, în principal juridice, de încurajare a pieţei şi prin care s-ar putea stabili relaţii diferite, mai puţin corporatiste, cu actorii socioeconomici. Literatura accentuează rolul grupurilor de interese, al lobby-ului şi al actorilor corporativi (mai curând societăţi decât asociaţii profesionale) (Coen şi Richardson 2009) şi al reţelelor, coaliţiilor şi alianţelor pe care aceştia le formează.

Două decenii de experienţă în crearea pieţei unice dezvăluie schimbări şi limite ale acestei metode a reglementării. Astfel, se pare că aceasta a avut un succes deosebit în abordarea reglementării produselor, dar ceva mai redus în privinţa standardelor de proces, unde intervin diferenţele dintre nivelurile de dezvoltare economică sau preferinţele societale, uneori cu variaţii la nivel subnaţional şi naţional (a se vedea Capitolele 13, 14 şi 17). De asemenea, metoda a avut mai puţin succes în reglementarea serviciilor, a pieţelor de capital şi a utilităţilor, unde observăm o trecere către versiuni mai descentralizate şi mai puţin ierarhice de reglementare (a se vedea Capitolul 15). În aceste cazuri observăm în statele membre, dar şi în economia mondială, apariţia unor agenţii de reglementare mai mult sau mai puţin independente faţă de guverne, precum şi forme noi de autoreglementare (Coen şi Thatcher 2008a). În cadrul UE, se experimentează cu: noi agenţii de reglementare cvasi-independente, precum Autoritatea Europeană pentru Siguranţa Alimentară (a se vedea Capitolul 14); parteneriate orientate ale agenţiilor naţionale, care lucrează cu Comisia, în special în cazul politicii în domeniul concurenţei (a se vedea Capitolul 6); consorţii transnaţionale ale organelor naţionale de reglementare, de exemplu în sectorul energiei (a se vedea Capitolul 15); şi reţele mai puţin structurate de autoreglementare, în special în privinţa funcţionării pieţelor de capital sau a guvernanţei corporative. Astfel, devine mult mai greu să se identifice conturul unei singure metode coerente de reglementare în UE. Problemele în suspensie includ maniera în care această metodă de reglementare va răspunde, în primul rând la aderarea unor state membre cu economii mai puţin avansate şi, în al doilea rând, la presiunile recesiunii economice extinse.

Metoda de distribuţie în cadrul ue

De-a lungul timpului, procesul politicilor UE a fost permanent implicat în aspecte distribuţionale, respectiv alocarea resurselor către diferite grupuri, sectoare, regiuni şi ţări, uneori în mod explicit şi deliberat, iar uneori ca produs secundar al politicilor concepute în alte scopuri. Fondatorii tratatelor au inclus anumite elemente de distribuţie în repertoriul de politici în scopul utilizării acestora. PAC a fost finanţată pe o bază colectivă şi multă vreme a constituit cea mai mare parte a cheltuielilor bugetare ale UE. Fermierii au devenit atât clienţii finanţării europene, cât şi beneficiarii unor preţuri ridicate, profitând de un transfer de resurse atât de la contribuabili, cât şi de la consumatori. Expresia „solidaritate financiară” îşi are originea în aceşti primi ani ai CEE. Termenul de „coeziune” a fost adăugat în vocabularul specific politicilor la mijlocul anilor ‘80 în condiţiile în care arena europeană era folosită pentru a proteja grupuri sociale sau regiuni care erau marginalizate în economia internă şi a căror competitivitate era subminată de pieţele globale, deşi în detrimentul altor grupuri sociale. Controversele aprinse asupra distribuţiei obligaţiilor bugetare şi a beneficiilor participării la UE au însemnat că elaborarea politicilor distributive

Page 27: anatomia institutionala

O anatomie instituţională şi cinci metode de politici

85

era de multe ori foarte politizată (a se vedea Capitolele 8, 9 şi 10). Extinderea a reprezentat întotdeauna o complicaţie.

Metoda de distribuţie în elaborarea politicilor se caracterizează prin următoarele elemente:• încercarea Comisiei de a concepe programe, în parteneriat cu autorităţile locale şi regionale sau

cu părţile interesate şi agenţiile sectoriale şi de a utiliza stimulente financiare pentru a atrage atenţie şi clienţi;

• sub presiunea autorităţilor locale şi regionale sau a altor părţi interesate, guvernele membre negociază aprins în Consiliu şi de multe ori în Consiliul European, asupra unui buget cu anumite elemente redistributive;

• o anumită presiune suplimentară din partea parlamentarilor europeni bazată pe politicile teritoriale din regiuni;

• autorităţile locale şi regionale beneficiază de o anumită autodeterminare la nivelul politicilor ca urmare a angajării în arena europeană, multe dintre acestea având propriile birouri în Bruxelles şi, începând cu 1993, un Comitet al Regiunilor care le exprimă de-o manieră modestă preocupările;

• o anumită cooptare a altor părţi interesate în procesul de elaborare a politicilor UE; şi• reformarea bugetului UE pentru a aloca mai mulţi bani pentru coeziune sau bunuri colective

embrionare şi proporţional mai puţini bani pentru agricultură.Deschiderea către contacte directe între nivelurile european şi subnaţional de guvernare, precum şi

politicile dezvoltate în jurul acestora, au generat expresia „guvernanţă pe mai multe niveluri” folosită pentru caracterizarea mai generală a procesului UE (Marks 1993) (a se vedea Capitolul 2). Aceasta a mutat atenţia de la imaginile unei metode comunitare centrate la Bruxelles respectiv a unei metode de reglementare orientate spre antreprenori. Întrebarea care rezultă este în ce direcţie indică majoritatea dovezilor. Capitolul 10 susţine că administraţiile centrale din statele membre au rămas la conducerea negocierilor cu privire la cheltuielile UE şi că activitatea subnaţională nu ar trebui confundată cu impactul acesteia. Capitolul 8 indică de asemenea că discuţiile despre remodelarea bugetului UE pentru a face faţă extinderii UE perturbă metoda moştenită a distribuţiei. Impactul asupra bugetelor publice al criteriilor de la Maastricht care guvernează UEM adaugă o constrângere suplimentară (a se vedea Capitolul 7), accentuată de criza bancară.

Ideea unei metode de distribuţie în cadrul UE concentrată pe o redistribuţie deliberată este contestată şi din alt motiv: o deplasare către ideea finanţării bunurilor colective , atât pentru responsabilităţi interne cât şi externe. Bunurile colective sunt dezvoltate prin cheltuieli orientate spre promovarea inovării, cercetării şi dezvoltării şi prin măsuri de sprijinire a politicilor JAI şi a acţiunilor PESC. Cheltuielile UE pentru „competitivitate”, incluzând cercetarea şi dezvoltarea, au reprezentat în 2008 aproximativ 8 procente din bugetul UE, în vederea susţinerii Strategiei Lisabona pentru reformă economică, adoptată de Consiliul European în martie 2000 (Sapir et al. 2004). Între timp, preocupările legate de securitatea internă şi impactul migraţiei au generat apeluri în favoarea unor cheltuieli pentru măsuri colective de control al frontierelor şi altele de acest gen (a se vedea Capitolul 19). A apărut de asemenea o creştere a cheltuielilor UE în urma activităţilor sale de politică externă, care (în funcţie de modalitatea de calcul) reprezintă între 8 şi 10 procente din bugetul UE, în acest caz cu un rol limitat pentru PE (a se vedea Capitolul 18).

Una peste alta, metoda distribuţiei în elaborarea politicilor este în continuă schimbare. Cheltuielile în agricultură se află sub un control mai strict. Priorităţile privind cheltuielile interne se schimbă. Cererile externe cresc. Tiparele de elaborare a politicilor privind cheltuielile sunt din ce în ce mai diferenţiate (a se vedea Capitolul 20).

Page 28: anatomia institutionala

Helen Wallace

86

Coordonarea politicilor

Un contrast vechi în studiul colaborării europene este cel dintre metodele de elaborarea a politicilor, subliniate mai sus, şi ceea ce pe scurt ar putea fi numită „tehnica OCDE”. Organizaţia pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică, clubul de la Paris al ţărilor occidentale industrializate, oferă de la începutul anilor ‘60 un forum în care membrii săi îşi pot evalua şi compara reciproc modalităţile de dezvoltare a politicilor publice.

În primii ani de existenţă, Comisia a utilizat această tehnică pentru dezvoltarea unor forme lejere de cooperare şi coordonare în domenii adiacente competenţelor economice de bază ale UE, pentru a construi argumente în favoarea unor competenţe de politici alocate în mod clar. Astfel, de exemplu, în anii ‘70 Comisia a promovat consultări din ce în ce mai sistematice între guvernele membre pe teme ecologice, iar în final a construit un argument convingător pentru AUE pentru a încredinţa UE competenţe legislative formale. S-au depus eforturi similare pentru dezvoltarea coordonării politicilor macro- şi microeconomice, precum şi în domenii precum cercetarea şi dezvoltarea, sau aspecte ale politicii de educaţie. Coordonarea politicilor era concepută ca un mecanism de tranziţie de la elaborarea politicilor pe baze naţionale la un regim colectiv al UE. Pentru susţinătorii unei UE puternice, coordonarea politicilor ar putea fi un punct de pornire util, dar în general a fost privită mai degrabă ca un punct intermediar inferior.

Caracteristicile tipice ale coordonării politicilor sunt:• Comisia în calitate de dezvoltator al unor reţele de experţi sau comunităţi epistemice sau de

părţi interesate şi/sau societate civilă, adunând argumente tehnice în favoarea dezvoltării unei abordări comune pentru promovarea modernizării şi inovării;

• implicarea unor experţi „independenţi” ca promotori de idei şi tehnici;• convocarea unor grupuri la nivel înalt de experţi naţionali şi uneori miniştri în cadrul Consiliului

şi ocazional al Consiliului European, pentru activităţi de brainstorming sau deliberative mai degrabă decât de negociere;

• dezvoltarea unor tehnici de presiune din partea egalilor, „standardizarea calităţii” şi comparaţii sistematice între politici pentru a încuraja învăţarea politicilor;

• dialogul (uneori) cu comitetele de specialişti din cadrul PE, în calitate de susţinători ai unor anumite abordări; şi

• rezultate sub forma legislaţiei cu caracter neobligatoriu („soft law”) şi a angajamentelor declarative mai degrabă decât a legislaţiei obligatorii („hard law”) şi a angajamentelor obligatorii, orientate spre schimbări graduale de comportament în cadrul statelor membre.

În ultimul timp se poate observa că această abordare bazată pe coordonare se dezvoltă nu ca un mecanism tranzitoriu, ci ca o procedură politică cu drepturi depline. Unii argumentează normativ (Scott şi Trubek 2002) că această evoluţie trebuie înţeleasă ca apariţie a unei noi forme de guvernanţă postmodernă. Trei factori au dus la evidenţierea coordonării politicilor ca tehnică. Unul a fost trecerea la o formă de UEM cu o politică monetară unică, însă doar cu o „coordonare” a politicilor macroeconomice, depunându-se eforturi pentru a trece de la o formă mai lejeră de coordonare pre-UEM a politicilor la forme de coordonare mai intensă şi mai structurată a politicilor prin Orientările generale ale politicilor economice şi aşa mai departe (a se vedea Capitolul 7).

Un al doilea impuls a venit de la Strategia Lisabona, adoptată în martie 2000, care în mod clar a identificat şi ridicat „metoda deschisă de coordonare” (MDC) la rangul de tehnică politică distinctă, utilizând mai degrabă stimulente cu caracter neobligatoriu („soft”) în vederea modelării comportamentului, decât metode imperative („hard”), deseori obligatorii din punct de vedere juridic, pentru a impune conformarea. Aceasta urma să fie utilizată în acele domenii socioeconomice (în principal

Page 29: anatomia institutionala

O anatomie instituţională şi cinci metode de politici

87

microeconomice) de elaborare a politicilor unde UE nu avea delegate —şi era improbabil să obţină — competenţe substanţiale de politici . Se argumenta că MDC putea fi o modalitate de angajare a guvernele membre, a părţilor interesate relevante şi a societăţii civile în comparaţii repetate, standardizarea calităţii şi coordonare permanentă ca scopuri în sine (Sapir et al. 2004; Kok 2004).

Un al treilea factor a fost recunoaşterea din ce în ce mai mare a variaţiilor dintre ţări în ceea ce priveşte politicile şi performanţele economice, ceea ce a făcut mai dificil de argumentat în favoarea unor modele uniforme de politică ce ar putea fi aplicabile în întreaga UE, mai ales într-o UE care ar deveni şi mai diversă după extindere.

Domeniul politicii de ocupare a forţei de muncă (a se vedea Capitolul 12) ilustrează deosebit de bine dezbaterile şi trăsăturile care au propulsat MDC ca tehnică. În acest caz, principalul impact al implicării UE este compararea experienţelor naţionale, locale şi sectoriale privitoare la adaptarea pieţei forţei de muncă. Obiectivul nu este atât instituirea unui cadru comun unic, cât împărtăşirea experienţelor şi încurajarea difuzării celor mai bune practici. În literatura deja cuprinzătoare cu privire la MDC găsim evaluări extrem de diferite asupra eficienţei acesteia. Acestea variază de la un scepticism considerabil cu privire la valoarea unei forme atât de lesnicioase de elaborare a politicilor în comun, după cum se argumentează în Capitolul 12, la entuziasm intens cu privire la succesul acesteia—şi potenţialul suplimentar—ca mecanism de extindere a influenţei UE în procesele de politică internă ale statelor membre unde rămân obstacole serioase în calea transferului formal al competenţelor către UE. Este greu de ales între aceste evaluări concurente, mai ales pe fundalul unei economii europene letargice, unde cauzalitatea şi rezultatele sunt foarte greu de identificat, şi unde unele dintre schimbările urmărite vizează comportamentul social, în speranţa îmbunătăţirii performanţelor economice. Şi în acest caz extinderea produce dificultăţi, deoarece eterogenitatea pe care o adaugă gamei de comparaţii şi indicatori ai reformelor socioeconomice face noţiunea de modele UE de elaborare a politicilor predominant neplauzibilă—şi poate inadecvată. O complicaţie a acestor tehnici de coordonare a politicilor este că dispersează responsabilităţile politice între actorii relevanţi, făcând mai dificil de identificat unde se plasează asumarea politică sau cum să se exercite responsabilitatea politică.

transguvernamentalismul intensiv

De-a lungul istoriei UE, unele exemple de cooperare în domeniul politicilor au depins în principal de interacţiunea dintre decidenţii naţionali relevanţi, cu implicare relativ redusă a instituţiilor UE. Acesta a fost cazul mai ales în domenii care abordează chestiuni sensibile privind suveranitatea naţională şi care se află dincolo de competenţele de bază ale Uniunii privind formarea şi reglementarea pieţei. În general, această cooperare a fost descrisă ca „interguvernamentalism”—atât de practicieni, cât şi de comentatori. De obicei a fost considerată o formă mai slabă şi mult mai puţin productivă de dezvoltare a politicilor. La începutul anilor ‘60, generalul de Gaulle a avut un rol cheie în promovarea controversatelor planuri Fouchet, care urmăreau să treacă domenii delicate de cooperare cât mai departe de cea, pe atunci, CEE, către un cadru în mod esenţial interguvernamental. Unele dintre guvernele susţinătoare ale integrării s-au opus cu tărie acestor planuri. Totuşi, la începutul anilor ‘70 cooperarea s-a dezvoltat în domeniul politicii monetare şi al celei externe, în mare parte în afara cadrului instituţional al UE. În ambele domenii, şefii de stat şi de guvern erau actori importanţi, deseori preferinţele lor dezvoltându-se în grupări mai mici ce nu includeau toţi membrii UE. În anumite momente, cooperarea bilaterală franco-germană a fost un important catalizator al progresului politicilor. În anii ‘80 şi mai mult în anii ‘90, unele state membre ale UE au ales să dezvolte o cooperare în afara cadrului UE, în vederea stabilirii unei graniţe externe comune cu frontiere interne liberalizate, prin Acordurile Schengen, excluzând în mod deliberat unii parteneri europeni de la regimul iniţial.

Page 30: anatomia institutionala

Helen Wallace

88

Totuşi, termenul „interguvernamental” nu surprinde cu adevărat caracterul acestei metode politice în UE. Acesta aminteşte prea mult de cooperarea dintre guverne în multe alte organizaţii internaţionale, în care intensitatea cooperării este destul de limitată. De aceea, preferăm termenul „transguvernamental”, pentru a sugera intensitatea mai mare şi structurarea mai densă a unora dintre exemplele noastre, unde guvernele membre ale UE s-au pregătit în mod cumulativ pentru a se dedica unui angajament şi discipline largi, dar au considerat ansamblul cadrului instituţional al UE inadecvat sau inacceptabil, sau încă imatur pentru a le adopta.

Transguvernamentalismul intensiv este caracterizat prin:• implicarea activă a Consiliului European în stabilirea orientării de ansamblu a politicilor;• predominanţa Consiliului de Miniştri (sau a unui forum echivalent de miniştri naţionali) în

consolidarea cooperării;• rolul limitat sau marginal al Comisiei;• excluderea PE şi a CEJ din cercul preocupărilor;• implicarea unui grup distinct de decidenţi naţionali cheie;• adoptarea unor structuri speciale pentru gestionarea cooperării, în special Secretariatul

Consiliului;• opacitatea procesului faţă de parlamente naţionale şi cetăţeni; dar şi• capacitatea ocazională de a furniza politici comune substanţiale.Ar putea fi tentant să respingem un astfel de transguvernamentalism intensiv ca pe o formă slabă

de cooperare numai. Totuşi, doi factori contestă această concluzie. În primul rând, este metoda politică preferată în alte regimuri europene puternice. NATO este un exemplu evident; Agenţia Spaţială Europeană este un altul, foarte diferit. În ambele cazuri, s-a realizat o colaborare destul de extinsă şi durabilă, chiar dacă cu unele limitări evidente. În al doilea rând, în cadrul UE această metodă a fost uneori un vehicul de dezvoltare a unei cooperări mai extensive şi cumulative, în mod treptat şi cu elemente ale fundaţiei unui tratat, chiar dacă a implicat aranjamente în afara celor mai multe instituţii ale UE.

În cazul UEM (a se vedea Capitolul 7 şi ediţii anterioare ale acestui volum), de la începutul anilor ‘60, Consiliul European, miniştrii de finanţe şi înalţii funcţionari naţionali, precum şi conducătorii băncilor centrale, au realizat o cooperare de o intensitate atât de durabilă, încât ideea gestionării unei monede unice a devenit fezabilă, iar apoi acceptabilă. Evoluţia UEM s-a bifurcat apoi între, pe de o parte, o puternică delegare către un regim colectiv pentru politica monetară, cu BCE ca agent colectiv (metoda Comunităţii), şi, pe de altă parte, procese de coordonare a politicilor. Astfel, o perioadă de transguvernamentalism intensiv poate duce la o altă metodă politică. În sfera politicii externe (Capitolul 18), cooperarea politică externă s-a dezvoltat prin intermediul coordonării la nivelul UE, în timp ce cooperarea în domeniul apărării a continuat la nivelul NATO şi al Uniunii Europei Occidentale (UEO). Începând cu 1998 aceste cadre s-au apropiat treptat, deşi metoda politică de cooperare a NATO încă îşi face simţită influenţa. Acest proces de transguvernamentalism intensiv s-a dovedit mai solid, mai puţin voluntarist şi mai cumulativ decât pare la prima vedere.

În JAI (Capitolul 19) s-au unit două procese transguvernamentale. Pe de o parte, consultările informale, atât bilaterale, cât şi multilaterale, au creat reflexe de cooperare transguvernamentală din ce în ce mai intensivă, încă de la începutul anilor ‘70. Pe de altă parte, s-a construit un cadru separat, cu instituţii ad hoc, pe baza Acordurilor Schengen, care a fost apoi încorporat în UE prin TA. Astfel aceste procese diferite de cooperare converg, cu transferul din ianuarie 2005 a anumitor chestiuni JAI către o formă de metodă a Comunităţii precum şi cu trăsături persistente de transguvernamentalism.

Aceste trei domenii au fost printre cele mai dinamice arii de dezvoltare a politicilor UE începând cu sfârşitul anilor ‘90. În fiecare caz, cadrul UE a devenit, în sens larg, mai acceptat, dar aranjamentele instituţionale detaliate sunt atipice. În toate trei Consiliul European joacă un rol cheie, iar Comisia are de cele mai multe ori un rol slab, cu excepţia părţilor comunitarizate ale JAI. Similar, PE şi CEJ rămân

Page 31: anatomia institutionala

O anatomie instituţională şi cinci metode de politici

89

în mare parte în afara procesului. Aceste trei cazuri sugerează posibilitatea ca o importantă schimbare sistemică să fie în curs de desfăşurare în cadrul procesului politicilor UE. Guvernele membre ale UE atribuie noi domenii sensibile de politică publică unor regimuri colective sau mutuale, utilizând însă formate instituţionale asupra cărora păstrează un control considerabil. Aceste regimuri au fost construite prin intermediul unor au instituţii informale, deşi aranjamentele pentru UEM au mers cel mai departe în formalizarea aranjamentelor instituţionale. Aceste instituţii informale par uneori capabile să dezvolte politici solide sau uneori să se transforme în instituţii formale.

Astfel, după cum se poate vedea, UE funcţionează printr-o varietate de diferite metode, care urmăresc tipare diferite de practică instituţională şi care se schimbă în timp. Aceste metode au evoluat în mod organic şi continuă să evolueze ca răspuns la factorii interni şi externi, atât procedurali, cât şi funcţionali. Aceste cinci metode politice oferă o tipologie—un set de tipuri ideale—pentru explorarea tiparelor schimbătoare de elaborare a politicilor UE. Studiile de caz ar trebui citite în lumina acestor trăsături evolutive şi experimentale ale elaborării politicilor UE, oferind exemple de succese şi eşecuri ale politicilor, de inovaţii şi atrofieri.

notă 1 În 2007, Direcţia Generală Traduceri din cadrul Comisiei a tradus 1.541.518 de pagini, din care aproape 72% din engleză (de la 60% în 2003), 14% din franceză (în jur de 28% în 2003), aproape 3% din germană şi aproape 11% din celelalte 20 de limbi (Comisia Europeană 2007e).

LECTURI SUPLIMENTARE

Există o literatură extrem de bogată cu privire la instituţiile UE şi dezvoltarea acestora. Peterson şi Bomberg (1999) oferă o analiză dinamică, precum şi ilustrări detaliate ale tipurilor de politici, în timp ce Peterson şi Shackleton (2005) furnizează o trecere în revistă a acestora. Scharpf (1999) oferă o perspectivă excelentă şi critică, legând procesele naţionale şi cele europene. Hix (2005) subliniază politica procesului. Nugent (2006) oferă un catalog complet al instituţiilor UE, în timp ce Dinan (2004) le plasează în contextul lor istoric. Printre numeroasele studii asupra Comisiei, Spence (2005) şi Page (1997) oferă explicaţii şi perspective valoroase. Referitor la Consiliu şi Consiliul European, a se vedea Hayes-Renshaw şi Wallace (2005b), Naurin şi Wallace (2008) şi Westlake şi Galloway (2005). Jacobs et al. (2007) fumizează o descriere cuprinzătoare a Parlamentului European la care Hix et al. (2007) oferă o completare nuanţată. CEJ şi sistemul juridic european sunt tratate de Dehousse (1998) şi Mattli şi Slaughter (1998). Referitor la dimensiunea naţională a se vedea Cowles et al. (2001) şi Bulmerand Lequesne (2005). Aceste texte ştiinţifice ar trebui suplimentate de surse primare, incluzând materialele cuprinzătoare disponibile pe paginile de internet ale instituţiilor UE, pentru care punctul de acces este http://europa.eu.

Bulmer, S., şi Lequesne, C. (2005) (eds.), Member States and the European Union (Oxford: Oxford University Press).

Cowles, M. G., Caporaso, J. A., şi Risse, T. (2001) (eds.), Transforming Europe: Europeanization and Domestic Change (Ithaca, NY: Cornell University Press).

Dehousse, R. (1998), The European Court of Justice (Basingstoke: Palgrave Macmillan). Dinan, D. (2004), Europe Recast: A History of European Union (Basingstoke: Palgrave Macmillan).

89

Page 32: anatomia institutionala

Helen Wallace

Hayes-Renshaw, E., şi Wallace, H. (2006), The Council of Ministers, ediţia a doua (Basingstoke: Palgrave Macmillan).

Hix, S. (2005), The Political System of the European Union, ediţia a doua (Basingstoke: Palgrave Macmillan).

Hix, S., Noury, A., şi Roland, G. (2007), Democratic Politics in the European Parliament (Cambridge: Cambridge University Press).

Jacobs, F., Corbett, R., şi Shackleton, M. (2007), The European Parliament, ediţia a şaptea (Londra: John Harper).

Mattli, W., şi Slaughter, A.-M. (1998), ‘Revisiting the European Court of Justice’, International Organization, 52/1: 177-210.

Naurin, D. şi Wallace, H. (2008) (eds.). Unveiling the Council of the European Union: Games Governments Play in Brussels (Basingstoke: Palgrave Macmillan).

Nugent, N. (2006), The Government and Politics of the European Union, ediţia a şasea (Basingstoke: Palgrave Macmillan).

Page, E. C. (1997), People who Run Europe (Oxford: Clarendon Press).Peterson, J., şi Bomberg, E. (1999), Decision-Making in the European Union (Basingstoke: Palgrave

Macmillan).Peterson, J. şi Shackleton (2005) (eds.), The Institutions of the European Union, ediţia a doua (Oxford:

Oxford University Press).Scharpf, F. W. (1999), Governing in Europe: Effective and Democratic? (Oxford: Oxford University Press).Spence, D. (2005) (ed.), The European Commission, ediţia a treia (London: John Harper).Westlake, M. şi Galloway, D. (2005) (eds.), The Council of the European Union, ediţia a treia (Londra:

John Harper).

90

Helen Wallace


Top Related