7
1. POLITICILE PUBLICE PENTRU
COMUNITĂȚILE DEFAVORIZATE
1. Introducere. Cadru conceptual
1.1. Informaţii generale
Prezentul material a fost redactat în cadrul proiectului “ Reconsiderarea
instrumentelor de politică publică în procesul incluziunii pentru grupurile
vulnerabile”,ID PEH094 . Instituţia responsabilă pentru întocmirea Metodologiei
privind instrumentele folosite în implementarea de politici publice este Asociaţia
de Cultură, Cercetare şi Dezvoltare Sustenabilă (ACCEDES).
Asociaţia de Cultură, Cercetare şi Dezvoltare Sustenabilă (ACCEDES)
este persoană juridică de drept privat cu scop nepatrimonial, independentă,
organizată potrivit Ordonanţei Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociaţii şi
fundaţii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 39 din 31
ianuarie 2000, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 246/2005, cu
modificările şi completările ulterioare.
Misiunea Asociaţiei de Cultură, Cercetare şi Dezvoltare Sustenabilă
(ACCEDES) este educativă, de informare şi diseminare a cunoaşterii, ştiinţifică,
culturală şi socială.
Asociaţia de Cultură, Cercetare şi Dezvoltare Sustenabilă (ACCEDES)
are ca scop creşterea calităţii mediului economic, educaţional, social şi cultural,
având o bază sustenabilă, prin elaborarea, organizarea, promovarea şi
implementarea de programe, proiecte şi activităţi specifice.
Sediul social al Asociaţiei de Cultură, Cercetare şi Dezvoltare Sustenabilă
(ACCEDES), la data înfiinţării, este în România, judeţul Vîlcea, Rîmnicu Vîlcea ,
str. Gral. Ghe. Magheru, nr. 2, bloc V2, scara A, apartament 30.
8
1.2. Scurtă introducere privind principlalele
orientări in materia protecției comunităților
defavorizate.
Protecția grupurilor vulnerabile, a comunităților defavorizate reprezintă
în prezent unul din obiectivele majore ale acțiunii factorilor politici la nivel
național și european.
În documentele oficiale dar și în literatura de specialitate au fost
avansate o serie de definiții ale termenului de grup vulnerabil1, definiții ce
evidențiază interpretări diferite ale acestuia, fără să existe însă un consens
privind caracteristicile grupurilor care ar putea fi tratate ca vulnerabile (aceste
definiții se referă la persoane defavorizate, persoane marginalizate, persoane
excluse social sau supuse riscurilor de excluziune socială sau persoane
vulnerabile).
Astfel, au fost incluse în acesta categorie o varietate largă de persoane din
toate categoriile copii, tineri bătrâni, șomeri, lucrători cu program redus de lucru,
persoane cu dizabilități, fiind utilizate și o serie de caracteristici ale acestora
precum sex, vârstă, etnie, rasa, cultura, localizare geografică, educație, ocupație
etc.
În lipsa unei definitii oficiale a grupurilor vulnerabile, atât la nivelul
Uniunii Europene, cât și la nivelul țării noastre, grupurile vulnerabile au fost
descrise cel mai adesea cu ajutorul unor indicatori precum riscul de săracie şi
excluziune socială, deprivarea materială multiplă, accesul pe piața muncii,
nivelul educației, vârsta, stărea de sănătate, tipul de gospodrie sau comunitate,
participarea socială până la indicatori care delimitează probleme sociale, precum
instituționalizare, exploatare, trafic, violență domestică sau consum de droguri.
1 Cu privire la varietatea defințiilor și organizarea lor poate fi găsită în Raport de cercetare privind economia socială în România din
perspectivă europeană comparată, MMPS, Bucureşti, 2010, ANEXA 5, p.17 și următoarele, Gupurile vulnerabile și economia sociala. Romi și
femei in dificultate. Manual de intervenție. Asociația pentru Dezvoltara și Promovare economico-socială CATALACTICA 2011, ISBN 978 – 973-
618-284-6
9
În România, una din metodele de abordare a situației grupurilor vunerabile
în scopul integrării și incluziunii acestora, a fost reprezentată de elaborarea si
implementarea unui spectru larg de politici publice, programe și intervenții
sectoriale adresate acestor grupuri.
Pornind de la obiectivul ca toţi cetăţenii să aibă oportunităţi egale de a
participa în societate, să fie apreciaţi şi valorizaţi, să trăiască în demnitate, iar
nevoile lor elementare să fie satisfăcute şi diferenţele respectate au fost elaborate
și adoptate o serie de documente stategice cuprinzand politici adresate acestora
precum Stategia Națională privind incluziunea socială și reducerea săraciei
2014-20120 și Planul de Acțiune al Guvernului României, adoptate prin
Hotărârea de Guvern nr. 383 din 27 mai 2015, STRATEGIA din 14 ianuarie
2015 a Guvernului României de incluziune a cetăţenilor români aparţinând
minorităţii rome pentru perioada 2015-2020. Aceste documente cuprind un set
structurat de măsuri de politici ce contribuie la atingerea obiectivelor prevăzute în
Strategia Europa 2020 pentru România.
România se înscrie în Strategia 2020 în domeniul luptei împotriva sărăciei
și excluziunii. În anul 2010 Guvernul a aprobat obiectivele României pentru
Strategia Europa 2020, stabilind :
1. rata de ocupare să ajungă la 70%;
2. investiţiile in cercetare si dezvoltare - 2%;
3. rata părăsirii timpurii a scolii - 11,3%.
În provința promovării incluziunii sociale, in special prin reducerea
sărăciei, Romania și-a propus drep țintă reducerea cu 580.000 a numărului de
persoane aflate in risc de sărăcie si excluziune socială. Obiectivul global este
reprezentat de promovarea susţinută a unei societăţi coezive şi incluzive, de
creşterea bunăstării populaţiei complementar cu resorbţia rapidă a problemelor
grave de sărăcie extremă şi excluziune socială.
10
Stategia Națională privind incluziunea socială și reducerea săraciei 2014-
20120 identifică și propune politici și intervenții pentru următoarele categorii de
grupuri vulnerabile
1. Persoane sărace.
2. Copii și tineri lipsiți de îngrijire și sprijin
3. Persoane vârstnice singure sau dependente
4. Romi
5. Persoane cu dizabilităţi
6. Alte grupuri vulnerabile (persoane fără domiciliu, victimele violenței
domestic, persoane care suferă de dependență de substanțe, persoane lipsite
de libertate sau aflate sub control judiciar, victime ale traficului de ființe
umane, refugiați și imigranți )
7. Persoane care trăiesc în comunități marginalizate
Măsurile avansate pentru realizarea integrării/incluziunii depline a
comunitaților defavorizate presupun asigurarea accesului indivizilor la
oportunităţile şi resursele necesare pentru a participa pe deplin la viaţa
economică, social şi culturală şi pentru a se bucura de un standard de viaţă
considerat normal/dezirabil în societatea în care trăiesc.
Politicile elaborate au ca obiective: ocuparea forței de muncă, protecția
socială, educația, sanătatea, locuirea, participarea socială, integrarea
comunităților marginalizate, dezvoltarea capacității instituționale de reducere
a sărăciei și promovare a incluziunii sociale. Se urmărește de asemenea,
creșterea capacității sistemului public la toate nivelurile pentru a da
posibilitatea tuturor actorilor relevanți să colaboreze pentru a dezvolta și
implementa politici pentru combaterea sărăciei și a excluziunii sociale.
Potrivit studiului elaborat de angajatii BIRD/BM ,,Studiu de
fundamentare pentru Strategia Natională privind incluziunea socială și
reducerea săraciei", pentru atingerea acstor obiective este necesara adoptarea
unei abordări integrate în procesul de elaborare a politicilor, de acordare a
11
serviciilor şi de utilizare a resurselor locale. În acest fel se poate îmbunătăţi
modul în care autorităţile naţionale şi locale planifică şi folosesc resursele
existente în scopul reducerii sărăciei şi a excluziunii sociale.
1.3. Accepțiunea termenului de politică publică.
Potrivit Strategiei privind dezvoltarea politicilor publice la nivelul
administraţiei publice locale 2011 – 2016, scopul final al guvernării şi al
politicilor publice este să asigure prosperitatea şi competitivitatea într-un mod
sustenabil din punct de vedere economic, bunăstarea socială, ordinea şi siguranţa
publică şi protecţia mediului înconjurător iar calitatea acestora poate fi evaluată
numai prin raportarea la eficienţă, la capacitatea de a răspunde problemelor
intervenite la nivelul unei comunități.
Politicile publice reprezintă acţiuni realizate de către organele statale
(centrale sau locale) ca răspuns la problemele care vin dinspre societate, prin care
cu ajutorul unui program de acţiune coordonat, acestea reușesc să modifice
mediul economic, social, cultural al actorilor sociali. Politicile publice s-au
conturat ca domeniu în perioada de după cel de-al doilea război mondial, o dată
cu acordarea unei atenţii sporite activităţii structurilor guvernamentale.
Așa cum am subliniat anterior, politicile publice vizând comunitățile
defavorizate au cunoscut o evoluție ascendentă, în special în ultimi ani, datoritã,
pe de o parte, reprezentanților acestor comunități și pe de altă parte, instituțiilor
naționale și internaționale care au inclus problematica acestor comunitati și în
general a grupurilor vulnerabile pe agenda politică.
Termenul de „politică publică”, în limba engleză – public policy –, a
pătruns în studiile de specialitate şi în limbajul curent din România la sfârşitul
anilor ’90 cunoscând de-a lungul timpului mai multe definiţii şi interpretări.
Deoarece termenul se traduce in limba română politică, iar politica este privește
12
activitățile desfășurate de partidele politice, de instituţiile legitimate prin
mecanisme democratice (Parlament, Guvern şi aparatele proprii de lucru ale
acestora), pentru a nu se crea o confuzie între activitatea politică și politica
publică a fost adoptată soluţia, avansată prima dată de francezi şi respectiv de a
fi folosită sintagma politici publice.
În ceea ce privește definirea termenului, au existat numeroase abordări.
Definiţia cea mai simplă este probabil cea formulată de Thomas Dye, potrivit
căreia politicile publice sunt „tot ceea ce o administraţie decidă să facă sau nu”2.
Potrivit abordării instrumentaliste politicile publice sunt „un set de decizii
interrelaţionate, luate de un actor politic sau de un grup de actori, privind o serie
de scopuri şi mijloacele necesare pentru a le atinge într-o situaţie dată.” 3
Într-o altă abordare, politicile publice sunt „un set de decizii intercorelate
luate de un actor politic sau de un grup de actori în ceea ce priveşte selectarea
scopurilor şi mijloacele de atingere a lor într-o anumită situaţie în care aceste
decizii ar trebui să fie, în principiu, în puterea de a le aduce la împlinire a acelor
actori”4.
Potrivit unei alte orientări ,,o politică publică este o reţea de decizii legate
între ele privind alegerea obiectivelor, a mijloacelor şi a resurselor alocate pentru
atingerea lor în situaţii specifice"5.
Există două abordări principale în formularea politicilor publice6:
Politicile axate pe scopuri – au ca obiectiv elementele strategice
la nivel înalt sau domeniile de politici în general. Aceste politici tind spre
rezolvarea unor probleme generale și complexe, instituind o serie de
obiective de dezvoltare pe termen mediu. În dezvoltarea și implementarea
unor astfel de strategii este necesară implicarea mai multor autorități.
Exemple de politici publice din această categorie: Planul Național de
2 Thomas Dye, Understanding Public Policy (7th ed.), Englewood Cliffs, NJ, Prentice Hall, 1992, p. 4. 3 James Anderson, Public policy making (2nd ed.), Princeton, NJ, Houghton Mifflin, 1994, p. 5. 4 Jenkins, William, „Policy Analysis: A Political and Organizational Perspective”, 1978, London, p.4 5 Miroiu, A., Introducere în analiza politicilor publice, Editura Paideia, Bucureşti, 2001, p. 9. 6 Definiţiile sunt preluate din Strategia pentru îmbunătăţirea sistemului de elaborare, coordonare şi planificare a politicilor publice la
nivelul administraţiei publice centrale, Hotărârea de Guvern no. 870/ 24.07.2006.
13
Dezvoltare, Strategia de Dezvoltare Durabilă, Programul de Reducere a
Sărăciei, Politica de Dezvoltare Rurală, etc.
Politicile axate pe probleme – au ca obiect rezolvarea
probleme sau aspecte specific, sectoriale și care țin de o anumită arie a
politicilor. In cele mai multe cazuri denumirea atribuită documentului de
politică indică obiectivele pe care se concentrează acesta (ex:
îmbunătățirea sistemului de licențiere a universităților, ameliorarea
situației copiilor instituționalizati, reducerea ratei șomajului în rândul
tinerilor din mediul rural, reducerea numărului de evadați din închisori,
soluționarea problemelor cu poluarea din marile aglomerări urbane, etc).
1.4. Contextul românesc al politicilor publice
În România, instituţionalizarea termenului de politici publice a rezultat în
în special ca urmare a unor recomandări/condiționalități ale unor instituții ca
Banca Mondială, SIGMA OECD/CE sau FMI, precum și în contextul aderării la
Uniunea Europeană ca o reformă care a modificat abordarea activităţilor
desfăşurate în cadrul administraţiei: trecerea de la o perspectivă orientată către
menţinerea instituţiilor, către una în care principalul criteriu de apreciere să fie
rezultatul atins în desfașurarea activității.
Astfel, Hotărârea de Guvern nr. 775 / 2005 prin care a fost aprobat
Regulamentul privind procedurile de elaborare, monitorizare şi evaluare a
politicilor publice la nivel central a stabilit o serie de reguli care reglementează
procesul decizional la nivelul ministerelor şi altor organe specializate la nivelul
administraţiei centrale. Ulterior, cadrul legal a fost completat prin adoptarea
Strategiei pentru îmbunătăţirea sistemului de elaborare, coordonare şi
planificare a politicilor publice la nivelul administraţiei publice centrale7,
7 Adoptată prin H.G. 870/2006 privind Strategiei pentru îmbunătăţirea sistemului de elaborare, coordonare şi planificare a politicilor
publice la nivelul administraţiei publice centrale
14
strategie ce a urmărit să stabilească nevoile, obiectivele, direcțiile de acțiune și să
clarifice structura și procedurile instituționale cu privire la elaborarea,
implementarea, monitorizarea și evaluarea politicilor publice. H.G. 1.361/2006
privind conţinutul instrumentului de prezentare şi motivare a proiectelor de acte
normative supuse aprobării Guvernului a reprezentat un pas înainte în
clarificarea modalităților de fundamentare a impactului prin intermediul
instrumentelor prevăzute de lege, aceeași linie fiind urmată și prin adoptarea
Strategiei privind dezvoltarea politicilor publice la nivelul administraţiei publice
locale 2011 – 2016 precum și a Strategiei privind mai buna reglementare
2014 ‐ 20208. Obiectivul general al Strategiei privind mai buna reglementare
2014 ‐ 2020 este reprezentat de îmbunătățirea calității instrumentelor de
implementare a politicilor publice reprezentate de reglementări (acte normative,
proceduri etc.), precum şi a procesului de inițiere, adoptare, implementare şi
evaluare a acestora.
Obiectivul propus urmează a fi atins prin:
1. Simplificarea fondului activ al legislației
2. Creşterea calității fluxului reglementărilor
3. Creșterea capacității organelor administratiei publice pentru
implementarea politicilor privind mai buna reglementare.
Toate aceste acte normative au dus la crearea unei experiențe de
reglementare la nivelul administrației publice centrale referitoare la domeniul
politicilor publice, dar și al evaluării impactului reglementărilor. La nivelul
autorităților locale, această experiență este limitată datorită faptului că legislația
inițiată până în prezent nu a vizat nivelul administrației publice locale, dar există
totuși prin transfer de expertiză de la nivelul central la cel local, un stimulent
reprezentat de realizarea de proiecte de investiții finanțate cu ajutorul finanțărilor
nerambursabile.
8 Hotărârea Guvernului nr. 1076 din 3 decembrie 2014 pentru aprobarea Strategiei privind mai buna reglementare 2014 ‐ 20208
publicată în: Monitorul Oficial NR. 917 din 17 decembrie 2014
15
Politicile publice pot fi structurate în forme diferite – acte normative,
strategii, planuri, programe -, fiind un efect al deciziei de a acţiona, prin măsuri
bine definite şi eşalonate în timp, pentru rezolvarea unei probleme de interes
pentru întreaga societate. Ele includ un set de activităţi, reflectate într-un set de
documente, care trebuie să producă schimbări cuantificabile pentru cetăţeni.
Documentele de politici publice reprezintă acele instrumente decizionale
create pentru a stabili obiectivele generale ale unei politici guvernamentale,
precum şi diferite rezolvări pentru problemele apărute pe parcursul guvernării.
Potrivit Strategiei pentru îmbunătăţirea sistemului de elaborare, coordonare
şi planificare a politicilor publice la nivelul administraţiei publice centrale
publicată în Monitorul Oficial nr. 637 din 24 iulie 2006 acestea sunt:
1. Strategia. Strategia este un document de politici publice pe termen
mediu şi lung care defineşte, în principiu, politica Guvernului într-un domeniu de
politici publice în care se impune luarea unor decizii privind o gamă variată de
aspecte. Strategia este elaborată atât în vederea formulării unei noi politici publice
în domeniul în cauză, precum şi în situația în care politicile publice existente
necesită o îmbunătăţire semnificativă.
2. Planul. Planul este un document al cărui scop este să asigure
implementarea politicilor, el putând fi întocmit după ce strategia sau propunerea
de politici publice pentru implementarea căreia este conceput a fost adoptată. În
raport de scopul politicii şi de perioada implementării acesteia, planul poate fi
elaborat pe termen mediu situație in care are un grad mai mare de generalitate
sau pe termen scurt specific politicii existente. Obiectivele, direcţiile generale,
rezultatele politicilor cuprinse în plan sunt cele incluse în strategia elaborată, însă
sunt completate cu mai multe detalii legate de activităţile ce vor fi desfășuate,
instituţiile implicate, responsabilități, termenele de realizare şi resurse utilizate.
3. Propunerea de politică publică. Este un document ce urmărește
rezolvarea unor probleme de politici publice specifice, utilizat fie în cazul în care
16
au fost identificare o serie de variante de rezolvare a problemei, fie în cazul în
care este necesar un acord conceptual privind fondul viitoarei reglementării.
O propunere de politici publice poate genera unul sau mai multe acte
normative. Procesul de elaborare a politicii publice poate fi privit dintr-o dublă
perspectivă. Pe de o parte acesta este un proces analitic a cărui finalitate este
reprezentată de rezolvarea unei probleme din cadrul comunității, iar pe de altă
parte, este un proces politic. Din perspectiva procesului analitic, elaborarea
politicilor publice reprezintă identificarea unor soluţii pentru problemele cu care
se confruntă comunitatea, făcând apel la raţionalitate în vederea îndeplinirii
scopurilor publice. În acest caz, esențială pentru procesul de elaborare a politicii
este identificarea corectă a problemei, gasirea și analizarea unui set de soluţii
optim, selectarea alternativei care asigură rezolvarea problemei în cel mai
efficient mod. Din perspectiva procesului politic, în procesul de elaborare a
politicii publice prezintă relevanță demersurile facute pentru a se controla
procesul de luare a deciziei, urmărindu-se interesul propriu grupului politic care
controlează acest proces.
Concluzionând, procesul de elaborare a politicilor publice constă într-o
succesiune de activităţi care au ca scop final elaborarea unor acte normative
adoptate în şedinţe de guvern, supuse ulterior validării de către Parlament.
Un rol deosebit de important în cadrul acestui proces revine actorilor unei
politici publice, a participanților la realizarea politicii publice. Sintagma actori ai
unei politici publice indică indivizii, organizaţiile şi instituţiile implicațe în
procesul de elaborare a politicilor publice, indiferent de gradul de acestora de
implicare. Actorii pot aparţine atât instituţiilor statului, societăţii civile, cât şi
organizaţiilor internaţionale9.
Actorii pot fi atât indivizi: cetăţeni, Preşedintele, Primul Ministru, sau pot
fi organe colective: Parlamentul, Guvernul (Colebatch, 1998). J. Kingdon (1984)
grupează participanţii la elaborarea politicilor publice în actori din interiorul
9 Howlett, M. & Ramesh, M. 1995. Studying Public Policy. Policy Cycles and Policy Decisions. Oxford University Press.
17
sistemului politico-adminsitrativ (Preşedintele, oficialii numiţi politic, funcţionarii
publici, Parlamentul) şi în actori din afara sistemului politico-administrativ
(grupurile de interese, cercetătorii, experţii, profesorii, massmedia, participanţii în
campaniile electorale).
În România, la nivel instituţional, principalele autorităţi implicate în
procesul de formulare a politicilor publice sunt potrivit reglementărilor actuale:
1. Parlamentul. Parlamentul este o instituţie centrală în procesul de
elaborare a politicilor publice datorită atribuţiilor sale de legiferare conferite de
Constituție. Comisiile de specialitate ale Parlamentului au şi ele un rol important
în revizuirea iniţială a propunerilor legislative, ele putând formula recomandări
pozitive sau negative asupra unei propuneri legislative sau pot propune
amendamente. Un rol important în contextul adoptării unei politici publice
revine și consilierilor membrilor Parlamentului care, prin activitatea defașurată
pot influența decisiv o politică publică având impact în identificarea
alternativelor. Principalele lor atribuţii sunt de a oferi expertiză parlamentarilor
prin realizarea de cercetări, de a analiza propunerile legislative şi de a ţine
legătura cu cetăţenii.
2. Consiliul Legislativ – structură specifică a Parlamentului care ține
evidența proiectelor legislative pentru a sistematiza, unifica şi coordona întreaga
legislaţie şi care actualizează oficial legislaţia română;
3. Cancelaria Primului – Ministru are următoarele funcții10
:
de strategie, contribuind la formularea de optiuni prealabile de politici
publice și la fundamentarea strategiilor și a direcțiilor de acțiune la
nivel guvernamental;
de coordonare interinstituțională, vizând sporirea capacității
autorităților centrale de elaborare, implementare și monitorizare a
politicilor și actelor normative guvernamentale.
10
Hotărâre 464/07.06.2016 a Guvernul României privind atribuţiile, organizarea şi funcţionarea Cancelariei PrimMinistrului, publicată în
Monitorul Oficial al României nr 515 din 20160707
18
de reprezentare, asigurând reprezentarea statului pe plan intern și
internațional în domeniul său de activitate;
de reglementare, în domeniul propriu de activitate
4. Secretariatul General al Guvernului (SGG)11
– structură din cadrul
Guvernului, care are responsabilitatea de a asigura dezvoltarea operaţiilor tehnice
existente în procesul de guvernare şi de a rezolva problemele organizaţionale, de
natură juridică, economică şi tehnică ale activităţii guvernamentale, fiind
implicată și în procesul de formulare a politicilor în România.
Atribuţiile conferite acestei entități privesc:
dezvoltarea capacităţii manageriale a Guvernului în privința
fundamentării, elaborării, implementarii şi evaluarii politicilor publice,
inițierea unui mecanism de coordonare a procesului de elaborare şi
implementare a politicilor publice
eficientizarea comunicării şi coordonării în cadrul procesului de
formulare a politicilor publice.
5. Unităţile de politici publice (UPP) de la nivelul ministerelor
înființate prin H.G. nr. 775/200512
ca entități fără personalitate juridică
constituite la nivelul ministerelor şi al altor organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale care iniţiază proiecte de acte normative, prin ordin
al conducătorului instituţiei. Atribuțiilor lor sunt următoarele:
Elaborează împreună cu departamentele de specialitate documente de
politici publice
Răspund de trimiterea documentelor de politici publice către UPP/SGG
UPP/SGG şi de comunicarea, in general, cu aceasta
11 Principalele activități desfasurate de această entitate sunt:
Elaborează proceduri, manuale, ghiduri utilizate în procesul politicilor publice
Coordonează metodologic unităţile de politici publice din cadrul ministerelor
Asigură punerea în aplicare a H.G. 775/2005, H.G. nr. 1361/2006 şi, parţial, H.G. nr. 1226/2007
Monitorizează şi evaluează procesul de analiză preliminară a impactului
Acordă consultanţă ministerelor în elaborarea documentelor de politici publice
Are responsabilităţi în domeniul planificării strategice 12 H.G. nr. 775/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile de elaborare, monitorizare şi evaluare a politicilor
19
Urmăresc respectarea procedurilor procedurilor prevăzute de legisla în
vigoare în cadrul propriului minister
Monitorizează implementarea politicilor publice
Au responsabilități în domeniul planificării strategice.
6. Consiliile interministeriale permanente – au rolul de a asigura
coerenţa procesului de fundamentare şi implementare a politicilor
guvernamentale din domeniul în care își desfîășoară activitatea.
Actorii non-instituţionali ai politicilor publice sunt reprezentați așa
cum am aratat anterior de mass-media, grupurile de interese, societatea
civilă și institutele de cercetare.
Rolul mass-mediei este de a prezenta evenimente, dar de multe ori ea
contribuie la crearea unei realităţii sociale deoarece poate să dea amploare
problemelor prezentate sau chiar să dea naştere unor noi probleme. Societatea se
bazează într-o măsură mai mare sau mai mică pe informaţiile furnizate de mass-
media. Unii autori afirmă că mass-media poate influenţa agenda decidenţilor prin
manipularea informaţiilor pentru definirea acelor probleme pe care societatea in
ansambul ei le consideră importante13
, sugerând alternative pentru soluţionarea
problemelor.
În privința rolului grupurilor de interese, se apreciază că una dintre cele
mai importante resurse pe care acestea le deţin sunt informaţiile care s-ar putea să
nu fie disponibile altor actori de politică publică. Alte categorii de resurse
deţinute de grupurile de interese sunt de tip organizațional sau de tip politic. În
multe din situații, grupurile de presiune contribuie financiar la derularea
campaniilor electorale ale partidelor sau candidaţilor care ajung la putere.
Aceste grupuri tind să influenţeze agenda factorilor de decizie mai mult
prin blocarea unor probleme sau alternative la probleme, decât prin promovarea
lor. Adesea încearcă să promoveze alternativele preferate într-o discuţie o dată ce
13 Theodoulou, S.Z. & Cahn, M.A. 1995. Public Policy. The Essential Readings. New Jersey, Prentice Hall.
20
agenda a fost deja stabilită de un alt participant la procesul de elaborare a politicii
publice .
Societatea civilă poate juca un rol important în procesul de adoptare a
politicilor publice. În România există legislaţie special dedicată consultării
publice, care încurajează participarea societăţii civile la procesul luării deciziei.
Adoptarea Legii Accesului Liber la Informatii Publice (L 544/2001)14
, a
Legii Transparentei Actului Decizional al Administrației Publice Centrale si
Locale (L52/2003)15
, a Strategiei sistemului de planificare, formulare și
coordonare a politicilor publice care prezintă documentele de politici publice și
procesul de elaborare și coordonare a acestora, a HG 775/2005, au consacrat
intenția Guvernului Romaniei de a crea cadrul legislativ necesar desfășurării
dialogului și de a lua in considerare opiniile societății civile românesti într-o
formula instituționalizată , încă din faza de proiect a actului normativ. Pe de altă
parte, aceste instrumente permit grupurilor interesate să interacționeze cu factorii
de decizie implicați în inițierea unei politici publice si să contribuie la adoptarea
unor acte normative care să le influenteze în mod pozitiv existența.
Institutele de cercetare pot fi organizate în cadrul universităţilor sau
independent de acestea. Cercetătorii din sistemul universitar au o abordare mai
teoretică şi filozofică asupra fenomenelor sociale şi de aceea, în unele cazuri
rezultatele cercetării lor sunt mai greu de folosit în practică. Acest grup de actori
au o influenţă mai mare asupra stabilirii alternativelor, decât asupra stabilirii
agendei.
14 Conform prevederilor sale, orice autoritate sau instituţie publică, precum şi orice regie autonomă, are obligaţia de a pune la dispoziţia
cetăţenilor, în baza unei solicitări, informaţii referitoare la propria activitate cu condiția ca acestea să nu se refere la categorii precum: siguranţa naţională, date personale, anchete judiciare etc. Informaţiile trebuie furnizate în termen de 10 zile. Prin informație de interes public se întelege orice
informație care privește activitățile sau rezultă din activitățile unei autorități publice sau instituții publice, indiferent de suportul ori de forma sau
modul de exprimare a informației În cazul solicitării unor informaţii mai. complexe, termenul poate fi prelungit la 30 de zile, cu anunţarea solicitantului în prealabil. Dacă solicitarea nu a fost adresată instituţiei potrivite, responsabilul pentru aplicarea legii are obligaţia de a spune
solicitantului care este autoritatea potrivită. 15 Legea prevede în esenţă că şedinţele şi dezbaterile autorităţilor de mai sus sunt publice, minutele acestor întâlniri trebuie consemnate
şi făcute publice. Proiectele de hotărâri trebuie făcute cunoscute publicului cu 30 de zile înainte de adoptarea deciziei, anunţul de intenţie trebuie
publicat pe site-ul instituţiei şi afişat la sediul acesteia, dat mass mediei şi tuturor persoanelor care au depus o cerere pentru primirea acestor
informaţii. Minimum 10 zile trebuie dedicate primirii de sugestii. La cererea unei asociaţii legal constituite, autoritatea iniţiatoare este obligată să organizeze o dezbatere publică a proiectului de hotărâre.
21
1.5. Ciclul politicilor publice
Procesul politicilor publice cuprinde trei faze:
Elaborarea
Implementarea
Evaluarea
Fiecăreia din cele trei faze îi corespund o serie de etape specifice.
Politicile publice, ca efect al deciziilor luate de guvernanţi, reprezintă
astfel un proces, la care participă mai mulţi actori, care implică luarea unor
decizii, stabilirea unor legături cu alte politici publice adoptate sau în curs de
adoptare, cu rezultate diferite pentru cei vizați de acțiunile întreprinse (sau care
nu au fost întreprinse).
Pentru a simplifica înțelegerea acestui process, în literatura de specialitate a
fost introdus, conceptul de ciclu al politicilor, în care procesul este împărţit în
mai multe etape.
Ciclul unei politici este o înșiruire logică a diferitelor stadii sau etape ale
procesului de înfăptuire a politicii respective. Procesul de înfăptuire a unei politici
publice are la bază același model, indiferent de natura şi domeniul în care
urmează a fi implementată respectiva politică.
Împărţirea procesului politicilor publice în mai multe stadii şi substadii şi
examinarea acestora reprezintă un mod mai simplu de a înţelege acest proces.
Etapele ar putea fi potrivit specialiștilor în materie ( figura 1.1):
A. Identificarea problemei/ stabilirea agendei, referitor la modul în care
problema ajunge pe agenda guvernului;
B. Formularea politicilor, fază în care sunt formulate diferite opţiuni
pentru o politică de adoptat;
C. Luarea deciziilor, etapă în care este ales un anumit mod de acţiune;
D. Implementarea, etapă în care politicile sunt puse în practică;
22
E. Monitorizarea și evaluarea politicii publice, fază în care administraţia
şi alţi actori implicaţi monitorizează rezultatele, existând posibilitatea ca
politica să fie reformulată dacă nu sunt atinse scopurile fixate inițial.
Figura 1.1/ CICLUL POLITICILOR PUBLICE
Identificarea problemei/ stabilirea agendei
Constă în identificarea acelor probleme care urmează a fi rezolvate în urma
parcurgerii etapelor unui ciclu al procesului politicilor publice. Problemele
reprezintă nevoi umane, indiferent de modul în care sunt identificate, care nu pot
fi satisfăcute pe cale privată și care reclamă o rezolvare la nivel general. De
regulă, problemele de pe agenda publică sunt relevante pentru agenda
guvernamentală/ instituțională dacă:
afectează un număr semnificativ de persoane
au impact ridicat
sunt viabile în timp
Această etapă se realizează, în cea mai mare parte, la nivel politic, cu
participarea structurilor instituționale însărcinate cu planificarea strategică și are
ca rezultat un program de priorităţi strategice ce urmează să fie realizat în
IDENTIFICARE
A PROBLEMEI
FORMULAREA
POLITICII
PUBLICE
LUAREA
DECIZIILOR
MONITORIZAR
EA ȘI
EVALUAREA
IMPLEMENTA
REA POLITICII
PUBLICE
23
termene determinate şi care va ordona activităţile iniţiate şi desfăşurate în cadrul
agendei.
Experţii politici16
afirmă în mod clar că rezultatele cercetării ştiinţifice nu
joacă un rol important în procesul de stabilire a agendei politice deoarece
problemele care ajung în atenţia celor care iau decizii sunt bazate pe realitatea
construcţiei sociale. In aceste situații de regulă percepțiile sunt la fel de
importante ca și realitatea, iar presa este văzută ca fiind actorul principal în
această etapă. Chiar dacă expertiza ştiinţifică joacă rareori un rol important în
formularea problemei într-un domeniu de politică publică, nu trebuie diminuată
importanța sa pe în cadrul ciclului politicilor publice, deoarece studiile
comparative sunt considerate drept un instument eficient pentru identificarea
problemelor şi definirea strategiilor.
De foarte multe ori atât societatea civilă cât și grupurile de interese au o
influenţă foarte mare putâd influența factorii de decizie ca o anumită problemă
să intre pe agenda politică, uneori mergându-se chiar până la modificarea
priorităţilor agendei de lucru.
Formularea politicilor
În general se apreciază că un proces decizional reuneşte activităţi şi actori
în jurul a două faze principale: faza de formulare şi cea de legitimizare17
.
Formularea politicilor publice presupune la rândul ei parcurgerea a două subetape
ale procesului decizional: cea de generare a alternativelor și cea de evaluare a
variantelor de opțiuni.
În cadrul etapei de formulare a politicii publice sunt analizate cauzele care
au generat problema înscrisă pe agenda guvernamentală, precum și posibilitățile
de soluționare a acesteia. Această etapă presupune efectuarea unor activități
diverse care se diferenţiază între ele în teorie, dar care în practică se pot
16 Dearing, James W. and Everett M. Rogers (1996). Agenda-Setting. Thousand Oaks, CA: Sage Publications. 17 Charles O. Jones, An Introductions to the Study of Public Policy, 3rd. Edition, Brooks-Cole, Monterey, 1984.
24
suprapune sau chiar confunda. Formularea înglobează atât planificarea raţională,
cât şi reacţiile subiective, marja de opţiuni reducându-se la ceea ce factorii de
decizie pot accepta sau nu. În esenţă, procesul constă în a determina care acţiuni
sunt posibile şi care nu18
. Potrivit părerilor formulate de specialiști există trei
factori importanţi pentru a putea realiza această trecere:
identificarea momentului optim de acțiune;
o bună cunoaștere și înțelegere a problemei în aşa fel încât
propunerea de politică publică să o poată rezolva;
realizarea consensului politic în vederea susţinerii propunerii.
În etapa de evaluare a variantelor de opțiuni sunt identificate, definite și
selectate alternativele dintre care în urma unor analize, va fi aleasă cea mai
eficientă pentru rezolvarea problemei. Inițiatorii politicilor publice – fie prin forțe
proprii, fie cu ajutorul specialiștilor – realizează o evaluare preliminară a tuturor
efectelor produse de politica publică, numită evaluare ex-ante, în care este descris
atât impactul politicii asupra proceselor economice și sociale apărute la nivelul
societății în general, cât și efortul financiar care afectează bugetul de stat sau
bugetul instituțiilor și organizațiilor implicate.
Luarea deciziei
Etapa de decizie din cadrul procesului de formare si aplicare a unei politici
publice a primit o atenție deosebită îndeosebi în anii '50 si '60, când analizele se
centrau pe modelele de luare a deciziilor în cadrul organizațiilor și, îndeosebi, al
instituțiilor administrației publice. La acel moment au fost elaborate principalele
modele ale deciziei.
Decizia constă în alegerea unei soluţii în conformitate cu un criteriu de
alegere, care face această soluţie acceptabilă pentru terţi. Legitimizarea este un
element central într-un sistem politic, implică autoritate, aprobare, obligaţie,
susţinere.
18 M. Porfiroiu, E. Iorga, Manual de politici publice, Ed. Economica, 2011, p. 11
25
Literatura de specialitate discută cu precădere trei modele majore de
analiză a proceselor de luare a deciziei respectiv: modelul raţional, modelul
incremental, şi modelele mixte.
Modelul raţional. Modelul prescrie o serie proceduri care să aibă ca efect
obținerea celor mai eficiente soluții, modelul aducând îmbunătățiri importante
modului de funcționare a structurilor administrative.
Acest model pornește de la idea că că toți factorii de decizie au preferințe
comune cu privire la modul de abordare și rezolvare a unei probleme, că toate
alternativele relevante și mijloacele rezolvare a unei probleme precum și
consecințele acestora pot fi determinate, și că decidenții cunosc toate alternativele
și consecințele acestora.
Astfel, potrivit modelului rațional o decizie este luată utilizându-se
următoarea procedură:
- Este identificată problema ce urmează a fi rezolvată de politica publică;
- Se stabilește un obiectiv sau un scop, în baza unei ierarhii a preferinţelor
individuale;
- Sunt selectate instrumentele utilizate pentru atingerea obiectivului,
funcţie de eficacitatea lor, de costul lor, de încrederea ce le poate fi acordată;
- Sunt prevăzute, analizate şi comparate consecinţele fiecărei acţiuni;
- Decidentul alege dintre alternative pe cea care îi maximizează aşteptările
şi îl apropie cel mai mult de obiectivul său, având fie cel mai redus cost, fie
conduce la rezolvarea problemei aproape în totalitate .
Acest tip de decizie porneşte de la presupunerea că oamenii au obiective
clare şi că le urmăresc în mod raţional respectiv detin informatiile necesare, le
procesează, compară alternativele și în final opteaza pentru cea mai eficientă.
În administrația publică transpunerea acestui, acest model presupune
existența un centru unic de decizie, că decidentul (omul birocratic) decide
aplicând metodic regulile, că analizează toate alternativele posibile, că are la
dispoziţie o gamă completă de informaţii. Un astfel model de luare a deciziei ar
26
trebui să indice cele mai bune soluţii care să conducă în final la rezolvarea unei
probleme, dar în realitatea cotidiană foarte rar se pot întâlni cumulativ aceste
condiţii. Mai mult, încercarea de a prevedea fiecare efect al fiecărui factor care
poate să intervină în proces este dificilă, oricât de complex ar fi conceput
modelul, ceea ce ne arată că acest model poate fi intâlnit destul de rar, cel mult în
rezolvarea unor probleme foarte simple.
Modelul incremental. Acest model decizional este considerat ca fiind
opus teoriei raţionale, însă mai detaliat în ceea ce priveşte modul în care
decidenții publici hotărăsc asupra politicilor publice. Charles Lindblom poate fi
considerat autorul acestei teorii.
Potrivit lui C. Lindblom, deciziile incrementale implică schimbări mici,
adăugiri la politicile existente. Criteriul de apreciere al unei politici publice bune
este reprezentat de realizarea acordului între părţile interesate implicate. Din
perspectiva acestui model, decidentul aduce mici modificări ale unor politici
existente măsurând în permanenţă efectul acestora. Dacă se obţin rezultate
favorabile, politica este aplicată în continuare cu o nouă modificare. Cu alte
cuvinte este vorba despre o politică a paşilor mărunţi, o politică care remediază
defectele existente, evitând greşelile mari.
Incrementalismul ar putea fi rezumat astfel:
Alegerea obiectivelor şi analiza empirică a acţiunilor necesare
pentru atingerea lor sunt interdependente.
Factorul de decizie ia în considerare doar o parte dintre
alternative pentru a rezolva problema, aceste alternative diferind doar
incremental, adică foarte puțin, de politicile existente.
Pentru fiecare alternativă sunt analizate numai câteva dintre
efecte, considerate mai importante,
Problemele sunt în mod continuu redefinite,
Nu există o singură soluţie sau o soluţie corectă pentru o
problemă
27
Deciziile incrementale au în vedere în special soluții de
ameliorare ale situaţiei existente fara a rezolva complet problema.
Modelul coşului de gunoi . Teoreticienii acestui model de luare a deciziei
au ca ipoteză de lucru faptul că toate celelalte modele avansate presupun un nivel
de intenţionalitate, de înţelegere a problemelor şi de predictibilitate a relaţiilor
dintre actori, fapt care este în contradicţie cu ceea ce se poate vedea în practica de
zi cu zi. Din acest motiv March şi Olsen (1979), considerând că modelele
prezentate anterior sporesc artificial gardul de raţionalitate, au propus modelul
coşului de gunoi. Autorii susţin că alegerea soluţiilor în politicile publice sunt mai
bine descrise de un model al coşului de gunoi în care toată lumea aruncă diverse
probleme din care rezultă un amestec neomogen, la care toată lumea a contribuit,
pentru ca în final din acest coş să se aleagă soluţiile pentru politici. Luarea
deciziilor este așadar, un proces extrem de ambiguu şi imprevizibil şi este doar
parţial legat de căutarea unor mijloace pentru atingerea scopurilor. Factorii de
decizie îşi definesc obiectivele şi mijloacele de atingere ale acestora pe măsură
ce înaintează în proces, fără ca ele să fie cunoscute a priori. Cu alte cuvinte, nu
există un model de luare a deciziilor, ci deciziile sunt luate adesea ad-hoc, în
raport de constrângerile sau oportunitățile apărute.
Implementarea politicii publice
Este procesul prin care se înfăptuiește politica publică și care constă în
totalitatea activităţilor prin care o opţiune de politici publice este pusă în aplicare.
Implementarea se poate realizea fie prin adoptarea unui act normativ deciziile
adoptate devenind executorii, fie prin elaborarea şi aplicarea unui plan de acţiune
corespunzător determinându-se și instrumentele prin care politica este pusă în
aplicare.
Există un mare număr de condiţii care trebuiesc realizate pentru ca o
politică să fie implementată cu succes. În primul rând trebuie să existe resursele
(resurse umane, financiare, timp etc) necesare pentru ca politica să fie pusă în
28
aplicare. În al doilea rând trebuie realizat consensul politic astfel încât politica
adoptată să poată fi pusă în aplicare.
Datorita importanței acestei etape pentru prezenta metodologie,
implemetarea politicii publice precum și instrumentele de implementare vor
constitui obiectul de analiza al sectiunilor următoare.
Monitorizarea și evaluarea politicilor publice
Monitorizarea şi evaluarea reprezintă etapele finale ale ciclului politicii
publice, etape corelate și interdependente și care se derulează simultan cu
procesul de implementare a politicii.
În contextul ciclului politicilor publice, monitorizarea şi evaluarea depind
de etapele de identificare, de formulare a problemei şi de cea a alegerii celei mai
bune alternative.
Conform H.G. nr. 775/ 2005 (art. 4, lit. i), monitorizarea este o etapă a
procesului politicilor publice care cuprinde culegerea de informaţii cu privire la
gradul în care au fost atinse rezultatele implementării unei anumite politici
publice. Scopul procesului de monitorizare este reprezentat de analiza modului de
implementare a politicilor şi de identificare a eventualelor abateri de la scopurile
stabilite iniţial. Procesul de monitorizare presupune colectarea informaţiilor şi a
datelor statistice necesare evaluarii ex-ante, utilizând indicatori relevanţi şi
măsurabili cu ajutorul cărora să poată fi urmărit și evaluat procesul implementării.
Evaluarea este procesul prin care se măsoară succesul politicii în atingerea
obiectivelor stabilite inițial, și gradul în care atingerea obiectivelor poate fi
atribuită implementării politicii și nu altor factori. Astfel, evaluarea poate
îndeplini o serie de funcţii principale, ea fiind:
un instrument al deciziei publice
un instrument de gestiune economică
un instrument de management
un mijloc de comunicare
29
un instrument de legitimare a acţiunii publice
un mijloc de formare și de îmbunătățire a politicilor
Hotărârea de Guvern nr.775/2005 impune obligativitatea includerii în
propunerea de politică publică a criteriilor pentru evaluarea politicii publice şi
termenele la care să se realizeze evaluarea. Câteva dintre criteriile de evaluare a
unei politici publice stabilite de acest act normativ sunt19
:
a) măsura în care rezultatele implementării politicilor publice corespund cu
cele stabilite în etapa de formulare a politicilor publice;
b) raportul dintre costurile obţinerii rezultatelor şi cele preconizate în etapa
de formulare a politicilor publice şi precizate în strategia de implementare;
c) respectarea conţinutului activităţilor şi a termenelor stabilite în planul de
acţiune
Evaluarea politicilor publice ca proces urmăreşte:
1 Creșterea gradului de responsabilizare a administraţiei publice cu privire
la propriile acţiuni ;
2. Crearea cadrului legislativ prin care să fie impulsionată implicarea
societăţii civile în toate etapele procesul politicilor publice (creşterea
transparenţei actului guvernării);
3. Creşterea gradului de eficienţă a precum și îmbunătățirea calităţii
activităţilor desfăşurate în cadrul administraţiei publice centrale;
3) Identificarea gradului în care politicile publice sunt au condus la
rezolvarea nevoilor beneficiarilor politicii publice prin determinarea impactului
asupra grupului tintă;
Evaluarea reprezintă asadar, momentul final al ciclului unei politici
publice ce transmite reacţia de răspuns generată de efectele politicii publice
asupra grupului țintă, declanşând astfel un nou ciclu.
19
Art. 22 din Hotărârea de Guvern nr.775/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind elaborarea, monitorizarea şi evaluarea politicilor publice la nivel central, publicată în
Monitorul Oficial NR. 685 din 29 iulie 2005
30
2. Implementarea de politici
publice în sprijinul
comunităților defavorizate
2.1. Noțiuni generale
Așa cum este specificat în capitolul anterior, procesul politicilor publice
cuprinde trei faze: elaborarea, implementarea și evaluarea (vezi figura 1). După
ce factorii decizionali au selectat soluția optimă la problema solicitată devenind
politică publică, aceasta va fi transmisă tuturor actorilor implicați pentru crearea
legitimității derularii acesteia. Uneori este nevoie ca în această etapă20
, decidentul
să acumularea de noi resurse (negocieri, concretizarea unor parteneriate, personal
nou angajat), să schimbe structurile organizaţionale – să creeze organizaţii noi, să
modifice/sporească responsabilităţile vechilor organizaţii. Atât formularea
politicii, cât şi punerea ei în aplicare implică participanţi cu diferite nivele de
înțelegere a problemei de pe care politica încearcă să o rezolve.
Faza procesului politicii prin care trebuie să se atingă obiectivele stabilite
o formeaza execuția. Deciziile adoptate, din cadrul acestei etape devin executorii
şi vor fi puse în practică. Implementarea reprezintă acea fază a unei politici
publice pe durata căreia sunt generate acte şi efecte pornind de la un cadru
normativ de intenţii, texte sau discursuri politice. Tot în această etapă se vor alege
instrumentele prin care politica este pusă în aplicare (de natură legislativă,
instituţională etc.), respectiv agenţia implementatoare (Guvernul, alte autorităţi
publice, organizaţii din mediul privat etc.). În practică, actorii care sunt
răspunzători de realizarea unei anumite politici, uneori au tendinţa de a
20
http://www.politicipublice.ro/uploads/Manual_Politici_Publice_IPP.pdf
31
supraevalua importanţa deciziei individuale (fie ea legislativă, administrativă sau
economică) care precede realizarea politicii.
În Hotarârea de Guvern nr. 775 / 2005 pentru aprobarea Regulamentului
privind procedurile de elaborare, monitorizare şi evaluare a politicilor publice la
nivel central este specificată înțelegerea conceptului de implementare astfel:
”implementarea acelei variante de politică publică reprezintă acea etapă ce
constă în ansamblul activităților prin care o variantă de politici publice este pusă
în aplicare, prin adoptarea unuia sau mai multor acte normative, respectiv
aplicarea unui plan de acțiune specific”21
. Monitorizarea si evaluarea politicilor
publice sunt acele activități ce se desfăsoară în timpul și după implementarea
politicilor publice și urmăresc stabilirea în ce masură sunt realizate obiectivele
politicii publice. În etapa de monitorizare se specifică aspectele ce vor fi
avaluate și anume:
modificările instituționale care au survenit în urma implementării politicii
publice;
modificările asupra situației grupurilor-țintă vizate, atât pe parcursul
implementării, cât și la finalizarea acesteia;
costurile implementării;
respectarea termenelor și a conținutului activităților din cadrul planului de
acțiune;
întârzierile în realizarea activităților și motivul producerii lor.
Criteriile de evaluare ale politicii publice vizează:
măsura în care rezultatele implementării corespund celor stabilite în etapa
de formulare;
raportul dintre costurile obținerii rezultatelor și cele preconizate / precizate
în strategia de implementare ;
respectarea conținutului activităților și termenele stabilite în planul de
acțiune. 21
idem
32
PROPUNEREA DE POLITICĂ PUBLICĂ este un cadru reglementat22
și conține și aspecte cu privire la:
a) Beneficiarii, reprezintă orice individ, comunitate, grup social vizat
(direct sau indirect) de implementarea politicii publice.
b) Variantele de soluționare expuse succinct inclusiv cea care ulterior
va fi supusă spre implementare, bugetul acesteia și modul în care ele ar putea fi
implementate (proiectele de acte normative care trebuie elaborate, acțiunile pe
care respective implementare le presupune etc.).
c) Varianta de soluționare recomandată prezintă impactul în plan
economic, social și eventual ecologic pe care implementarea variantei
recomandate îl va avea. Sunt descrise grupurile sociale vizate de respectiva
opțiune de politică publică, precum și măsura în care acestea vor beneficia sau
vor fi afectate în urma implementării opțiunii recomandate.
d) Monitorizarea si evaluarea politicilor publice cuprinde: In faza
de monitorizare: Instituții si departamente însărcinate cu monitorizarea politicii
publice; Metodologia monitorizării (indicatori utilizați23
); Respectarea
termenelor și Costurile implementării (preconizat/ realizat); Descrierea
desfășurării activităților cuprinse în planul de acțiune si compararea acestora cu
conținutul activităților prezentat în propunerea de politici publice
corespunzătoare; Întârzieri, neconcordanțe, depăsiri de buget (motivații) și
Recomandări, iar în faza de evaluare: Metodologia de evaluare folosită
(indicatorii evaluării); Indeplinirea obiectivelor în raport cu cele precizate în
propunerea de politici publice; Descrierea activităților desfăsurate, precum si
evaluarea acestora în funcție de indicatorii precizați; Concluziile evaluării.
22 Hotarârea de Guvern nr. 775 / 2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile de elaborare, monitorizare şi evaluare a politicilor
publice la nivel central 23 Exemple de indicatori:
- indicatori administrativi - prezintă acțiunea guvernamentală din punct de vedere administrativ și managerial și redau capacitatea de
planificare eficientă, capacitatea de a respecta termene limită, capacitatea de a utiliza rațional resursele pentru atingerea obiectivelor stabilite etc.;
- indicatori de performanță - pot fi economici, politici si sociali, ecologici ai dezvoltării umane etc. fiind urmăriți pentru a evalua impactul efectiv al politicilor publice. Pot fi utilizați în funcție de alte sectoare și indicatori specifici.
33
Implementarea24
este probabil cea mai importantă etapă a procesului
politicilor publice deoarece de reușita acestei etape depine realizarea politicilor
publice. Realizarea cu succes a implementării presupune cunoștințe puternice în
domeniul de activitate, din partea celor implicați. Comunicarea bună și abilitățile
de coordonare sunt esențiale pentru succesul întregii etape deoarece
implementarea depinde de numeroși factori interni și externi, instituțiile
responsabile, partenerii sociali și grupurile ținta.
A executa, a implementa, a pune în practica, a aplica sunt termeni care
descriu aceeași idee. Execuția reprezintă faza procesului politicii prin care trebuie
sș se atinga obiectivele stabilite. În cadrul acestei etape, deciziile adoptate devin
executorii și trebuie sa fie puse în practica. Implementarea reprezintă acea fază a
unei politici publice pe durata căreia sunt generate acte și efecte pornind de la un
cadru normativ de intenții, texte sau discursuri politice. Nimeni nu poate ignora
evaluarea fezabilitatii politicii, dacă este momentul oportun pentru actualizarea
unei anumite politici, care va fi posibilă reacție publică și ce efect va avea
abordarea aleasa asupra diferitelor interese și asupra opiniei publice în general.
Pentru a aborda procesul implementării politicilor publice vom evidenția
aspectele generale ale acestei etape cu privire la caracteristicile și cerințele
implementarii politicii publice și setul de metode de implementare a politicii
publice.
Carcteristicile implementării 25
politicilor publice sunt următoarele:
- nu este un proces coerent şi linear. Astfel, schimbarea obținută ca
urmare a implementării politicii publice este multi direcţională, secvențială,
frecvent discontinuă şi impredictibilă.
- nu este sarcina unei singure agenţii, fiind acţiune comună a diverselor
agenţii sau grupuri (în final practic toți stakeholderii).
- generează câştigători şi învinşi. Impărțirea în grupuri avantajate și
respectiv dezavantajate avand destul de des și un caracter politic ridicat.
24 http://www.scritub.com/stiinta/stiinte-politice/MODELE-DE-IMPLEMENTARE-ALE-POL15414171424.php#_ftn3 25 Lambru M., Politici publice și administrație, Universitatea din București, Facultatea de Sociologie şi Asistenţă Socială, 2006, p. 86
34
- greutate pentru obținerea resurselor necesare implementării
politicilor publice. Există categorii de Proiecte şi programele ce au bugete
consacrate, spre deosebire de politicile publice care nu deţin, în general, fonduri
pentru implementare. Evoluția și dezvoltarea politicii publice presupune a realiza:
lobby pentru obținerea de fonduri, de a identifica sursele existente pentru
implementare şi de a susţine şi negocia redistribuirea acestora.
Astfel, cerințele implementarii politicii publice conform USAID, Agenţia
Statelor Unite pentru Dezvoltare Internaţională implică:
- Legitimare – reprezintă acceptarea politicii publice ca fiind importantă,
dezirabilă şi realizabilă
-Instituire-formare necesită transformarea reformei propuse în
angajament în scopul realizării obiectivelor politicilor publice.
-Acumulare de resurse presupune asigurarea bugetului politicii publice,
prezent şi viitor, a resurselor umane alocate suficiente, pentru sprijinirea
cerinţelor realizării implementării ei.
- Modelul (structura) organizaţională presupune reglarea obiectivelor/
sistemelor/ procedurilor/ structurilor în cadrul agenţiilor responsabile cu
implementarea politicii publice.
-Acţiuni de mobilizare aduc împreună toate părțile implicate în
implementarea politicilor și a resurselor, în vederea identificării şi realizării
strategiilor de acţiune.
-Impactul monitorizarii reprezintă o cerinţă a implementării politicilor
publice și implică monitorizarea sistemelor evidențiind factorii de decizie,
obstacole în implementare precum şi impactul intenţionat sau neintenţionat ca
efect al eforturilor implementării.
Astfel, USAID a realizat26
un ansamblu de metode de implementare ,
flexibil și aplicabil politicilor publice dintr-o gamă largă de sectoare, dar şi
cerinţele secvenţiale ale implementării politicilor publice. În cele ce urmează sunt
26 a dezvoltat și prelucrat
35
prezentate metode folosite în managementul strategic privind implementarea
politicilor publice:
a. Analiza părţilor interesate implică identificarea indivizilor sau
grupurilor (stakeholder) care au interes, sau miză în procesul de luarea deciziei
in vederea oferirii sprijinului sau opoziţiei precum și evaluarea resurselor
disponibile. Metoda presupune: realizarea unei liste a acestor actori, clasificarea
lor în susţinători, opozanţi respectiv părţi neutri; evaluarea resurselor disponibile
sprijinind sau opunându-se politicilor publice; capacitatea de a angaja aceste
resurse; identificarea grupurilor cele mai importante. Scopul analizei
stakeholderilor este precizarea intereselor indivizilor şi grupurilor în momentul
în care se ia o decizie și de ce este necesar să fie luate în considerare aceste
interese. Analiza se centrează pe două elemente cheie: interesul pe care
grupurile/actorii îl au într-o problemă particulară; cantitatea şi tipul resurselor
mobilizate pentru a influenţa rezultatele problemei respective.
Actorii sau grupurile ale căror interese trebuie considerate în analiză se
referă la cei care se află în poziţii ce pot produce daune ori pot slăbi autoritatea
sau suportul politic al decidentului/organizaţiei; a căror prezenţă sau suport
furnizează un beneficiu net ori întăresc organizația sau sporesc autoritatea
decidentului; care sunt capabili să influenţeze direcţia acţiunilor organizaţiei. De
asemenea, având capacitatea de a influenţa în mod direct rezultatele politicii, se
iau în considerare acele grupuri sau actori care deţin resurse reale şi mobilizabile
ce pot fi aplicate pentru/ împotriva organizaţiei şi care au interese vis-a-vis de
problema respectivă; acei actori ce dețin o poziţie faţă de problemă dar şi resurse
care pot fi aduse pentru susţinere. Analiza stakeholderilor este utilă pentru a
câştiga o mai bună înţelegere a intereselor şi resurselor actorilor importanţi pentru
luarea deciziei de politică şi implementarea acesteia.
36
Sunt două momente în care analiza stakeholderilor este decisivă27
: dacă
politica publică este formulată, deciziile privind cine este în favoarea ei fiind
luate, accentul se pune pe stakeholderii decisivi şi modul cum aceștia pot afecta
rezultatele politicii; dacă politica publică este în faza de formulare a strategiei de
implementare, este importantă o analiză a stakeholderilor pentru a se cunoaşte
unde există suport pentru politică.
b. Localizarea politică reprezintă analiza stakeholderilor pentru a crea
o reprezentare grafică a mediului politic pentru o anumită politică publică, privind
opoziţia şi susţinerea implementării politicii, în vederea găsirii acelor variante ce
pot reface coaliţiile susţinătorilor şi opozanţilor.
c. Seminariile de politici publice reprezintă o metodă care permite
schimbul informaţilor între stakeholderi, discuţia problemelor şi construirea
consensului dar şi dezvoltarea unor planuri de acţiune.
d. Negocierea reprezintă un ansamblu de metode analitice ce presupun
negocierea problemelor existente, determinarea rezultatelor acceptabile şi
definirea strategiilor câştigătoare. Sunt integrate tehnicilor de comunicare inter-
personale pentru realizarea discuţiilor, rezolvarea conflictelor şi realizarea
înţelegerii/acordului.
e. Coordonarea se referă la legătura dintre stakeholderii care au
diverse roluri în implementare astfel încât paşii reformei pe care îi parcurg să fie
complementari contribuind la obținerea rezultatelor proiectate ale reformei
politicii publice. Coordonarea implica trei etape: schimbul de informaţii, schimbul
de resurse şi acţiunea comună.
27
Lambru M., Politici publice și administrație, Universitatea din București, Facultatea de Sociologie şi Asistenţă
Socială, 2006, p. 105
37
2.2. Implementarea politiciticilor publice
1. Planificarea implementării politicilor publice
După ce a fost evaluată alternativa de politică publică cea mai adecvată
aceasta trebuie să fie aprobată de către factorii de decizie, după care urmează
etapa de planificarea politicii publice, planificarea implementării28
. În această
etapă sunt elaborate activități detaliate cu privire la implementarea politicii
publice care vizează obținerea rezultatelor așteptate ale acțiunilor și ale politicii
publice.
Planificarea implementării necesită cunoștințe avansate în domeniul de
activitate și ține cont de toți factorii esențiali interni și externi ce influențază
procesul de implementare, dar și instituțiile responsabile, partenerii sociali,
grupurile țintă, beneficiarii și instituțiile implicate în procesul de implementare.
Succesul etapei de implementare a politicii publice ține de eficiența
comunicarea și abilitățile de coordonare sunt esențiale. În timpul planificării
implementării politicii publice trebuie avute în vedere următoarele aspecte
importante:
1. se folosesc toate instrumentele de politici publice menționate în
politica publică – acte normative, activități informative și de
coordonare, finanțare;
2. se face planificarea sumară a măsurilor de implementare însoțite de
termene limită realiste;
3. se planifică diversele etape de elaborare și consultare;
4. se construiesc diverse proceduri parlamentare și proceduri pentru
alcătuirea bugetului;
28
http://www.mcsi.ro/Minister/Despre-MCSI/Unitatea-de-Politici-Publice/Documente-suport/manual-de-metode-in-
planificarea-pp-si-evaluarea-i, p. 119
38
5. se stabilește secvența activităților de implementare și indicate acele
activități a căror realizare este importantă pentru debutul altor
activități;
6. se acorda o atenție specială activităților de colectare de date și
prevederilor referitoare la monitorizare și evaluare, de a avea
suficiente date concrete asupra rezultatelor politicii publice și
rezultatelor acțiunilor concrete;
7. se stabilește termenul limită al evaluării ex-post al implementării
politicii publice, prevăzându-se resursele necesare realizării acesteia.
Etapa de planificare a implementării29
poate fi împărțită în mai multe
niveluri de elaborare.
1. Nivelul de elaborare este cel mai general este, fiind inclus într-un
document de politică publică („planificare sumară”) la secțiunea „Următorii
pași”. Aici sunt indicate principalele direcții de activitate și sarcinile generale
pentru fiecare în parte. Tot aici se definește calendarul implementării cu termene
trimestriale sau chiar semestriale.
2. Planificarea pe termen mediu a implementării politicii publice
conține direcțiile generale de activitate împărțite în sarcini mai detaliate și acțiuni
cruciale („milestones”); calendarul devine precis lăsând loc modificărilor.
Important în acest moment este stabilirea secvenței logice de sarcini și activități
în scopul creării unei succesiuni care vizează implementarea politicii publice.
3. Planul anual de activitate este un instrument uzual folosit de
instituțiile publice pentru planificarea activităților. Planul anual de activitate
conține activități concrete ce trebuie realizate pentru atingerea obiectivelor
specifice ale politicii publice. Acest nivel include date concrete pentru diferite
evenimente (grupuri de lucru, seminarii, conferințe), etape și termene concrete
pentru transmiterea proiectelor de acte normative necesare instituțiilor implicate,
etc. Planurile anuale sunt formulate atât pentru politici publice, cât și pentru
29 http://www.mcsi.ro/Minister/Despre-MCSI/Unitatea-de-Politici-Publice/Documente-suport/manual-de-metode-in-planificarea-pp-si-
evaluarea-i, p. 120
39
instituții, departamente și oficiali. Planurile sunt făcute ținând cont de
constrângeri financiare stabilite prin bugetul anual aprobat. În cazul în care există
mai multe surse de finanțare a activităților, toate resursele vor fi planificate cu
atenție pentru a se evita dubla finanțare sau lipsa totală a finanțării. Rezultatele
acestor activități formează rezultatul politicii publice și sunt exprimate prin
rezultate concrete ale acțiunilor.
Dintre metodele ce pot servi planificării, vom vorbi despre schema Gantt și
Analiza drumului critic (Critical path) ca fiind două modele utilizate în cazul
proiectelor industriale de anvergură precum și a unor proiecte sau inițiative în
cadrul organizațiilor administrației publice ce presupun desfășurarea
concomitentă a mai multor activități. Aceste metode de planificare a activităților
contribuie substanțial în etapa de monitorizare și evaluare a politicilor publice.
A. Metoda Gantt 30
este o metodă de planificare prin care este prezentată
succesiunea activităților din cadrul unui proiect, în funcție de rezultatele acestora
și timpul necesar desfășurării lor. Informațiile obținute în urma aplicării metodei
sunt cuprinse într-o schemă cunoscută și sub denumirea de schemă Gantt.
Metoda Gantt cuprinde următoarele etape:
identificarea activităților care urmează a se desfășura în cadrul unui proiect;
identificarea timpului necesar desfășurării lor;
identificarea momentelor de început și de sfărșit ale activităților.
Aceste informații sunt reprezentate grafic într-un tabel. În stânga tabelului
sunt prezentate activitățile care urmează să se desfășoare în cadrul proiectului. În
capul de coloană este prezentat calendarul desfășurării activităților prezentate pe
coloana din stânga. Porțiunile hașurate din tabel (vezi figura 2.1) reprezintă
perioadele necesare desfășurarii activităților prezentate în stânga. O anumită
activitate poate începe într-o anumită lună a anului (de ex. luna martie) pentru a fi
finalizată la începutul lunii de finalizare a activităâii (de ex. luna mai). După cum
30
http://www.mcsi.ro/Minister/Despre-MCSI/Unitatea-de-Politici-Publice/Documente-suport/manual-de-metode-in-
planificarea-pp-si-evaluarea-i, p. 121
40
se poate observa și în figura 2.1, o anumită activitate (în exemplu activitatea
numărul 3) poate fi începută înainte ca alte activități să fi fost terminate.
Figura 2.1 Schema Gantt
Sursa: http://www.mcsi.ro/Minister/Despre-MCSI/Unitatea-de-Politici-Publice/Documente-suport/manual-
de-metode-in-planificarea-pp-si-evaluarea-i, p. 121
Se ordonează activitățile și se stabilește secvențialitatea lor printr-o
coordonare superioară a diferitelor departamente implicate în desfășurarea
activităților din cadrul proiectelor. Dacă un anumit departament nu inițiază
activitatea exact în momentul prevăzut în schema Gantt, există riscul ca anumite
activități să necesite perioade de desfășurare extinse, fapt ce determină terminarea
în termen a întregului proiect. Totuși graficul Gantt prezintă și o serie de avantaje
importante care pot asigura coordonarea eficientă a activităților desfășurate în
vederea implementării unei politici publice. El permite o mai bună vizualizare a
activităților proiectului, astfel încât să fie posibilă obținerea unei performanțe
crescute prin scăderea timpului alocat activităților, fără ca, în acest fel, să fie
afectată calitatea rezultatelor intermediare obținute.
B. Analiza drumului critic31
reprezintă o metodă de planificare a
activităților care permite identificarea cu precizie a momentelor intermediare de
realizare a unui proiect. Aceasta urmărește să identifice cea mai scurtă perioadă
în care un proiect poate fi realizat. Analiza drumului critic permite identificarea
următoarelor elemente:
31
Idem, p. 122
41
- sarcinile ce trebuie îndeplinite;
- ce activități se pot desfășura în paralel;
- cel mai scurt timp în care poate fi implementat în totalitate proiectul;
- resursele necesare pentru implementare;
- secvențialitatea activităților, calendarul de implementare;
- sarcini prioritare;
- cel mai eficient mod de reducere a perioadei de implementare în
cazul proiectelor
Presupunând ca avem de desfășurat activitățile (numerotate de la A la F),
cu secvențialitatea lor, figura următoare reprezintă un exemplu de grafic al
drumului critic. Nodurile rețelei sunt momente de sfârșit precum și de începere a
activităților. Pentru identificarea drumului critic se începe citirea graficului de la
stânga la dreapta. În acest fel sunt identificate momentele în care activitățile pot fi
cel mai devreme începute (earliest event times - EET). Apoi, se parcurge graficul
de la dreapta la stânga pentru a identifica momentele în care activitățile pot fi cel
mai târziu terminate (latest event time – LET). Aceste momente sunt prezentate
în partea de dreapta jos a nodurilor. Nodurile în care EET este egal cu LET
reprezintă nodurile care marchează drumul critic. În figura 2.2 drumul este marcat
cu linie dublă.
Figura 2.2. Exemplu de grafic corespunzător unei analize a drumului
critic
Sursa: http://www.mcsi.ro/Minister/Despre-MCSI/Unitatea-de-Politici-Publice/Documente-
suport/manual-de-metode-in-planificarea-pp-si-evaluarea-i, p. 123
42
Asemenea graficului Gantt32
, analiza drumului critic presupune o
coordonare perfectă între diferitele departamente însărcinate cu desfășurarea
activităților reprezentate în schema Gantt. Dacă această coordonare nu este
asigurată există riscul apariției unor întârzieri în realizarea unor rezultate
intermediare ale proiectului, fapt care afectează data limită de terminare a
proiectului.
Activitățile specificate în etapa de implementare trebuie să fie suficient de
detaliate astfel încât să se cunoască cu precizie perioada de derulare a acestora.
Atât rezultatele intermediare cât și cele finale trebuie cunoscute, astfel încât să fie
posibilă identificarea momentului de terminare a proiectului. Cu toate acestea,
chiar și atunci când aceste elemente nu pot fi asigurate, cele două metode de
planificare se pot dovedi utile în crearea unei imagini de ansamblu în ceea ce
privește desfășurarea activităților de implementare a unei politici publice, precum
și mai târziu în cadrul procesului politicilor publice, în etapa de monitorizare și
evaluare a politicilor publice.
C. Metoda tabelului cu scoruri ponderate33
(TSP - „Balanced
Scorecard”) este un instrument de management pentru firmele private, pentru a
evidenția necesitatea măsurării resurselor, input-ului și rezultatelor în contextul
perspectivelor strategice ale companiei. Ea a fost larg folosită pentru planificarea
strategică în cadrul instituțiilor din sectorul public. Metoda este cunoscută ca un
instrument de management al funcționării sectorului public în SUA, Marea
Britanie, Australia și țările scandinave. Modelul original al TSP a fost modificat
pentru a răspunde nevoilor specifice ale instituțiilor publice și este un sistem de
management ce s-ar putea aplica la planificarea la nivelul instituției, precum și
procesului de planificare a marilor strategii sectoriale, iar în cadrul politicilor
publice este „axate pe scopuri”. Este o metodă populară în dezvoltare, existând
32 http://www.mcsi.ro/Minister/Despre-MCSI/Unitatea-de-Politici-Publice/Documente-suport/manual-de-metode-in-planificarea-pp-
si-evaluarea-i, p. 123 33 idem
43
programe IT care oferă un instrument tehnic pentru colectarea datelor necesare și
gestionarea strategiei TSP. Metoda TSP este un proces care constă în anumite
etape de lucru necesar a fi urmate pentru atingerea unui bun rezultat.
Instrumentele de management strategic sunt necesare pentru un
management proactive al unei instituții sau pentru implementarea unei anumite
politici. Pentru managerii din administrația publică aceasta este o provocare
specială pentru că modul de gândire tradițional tinde să se concentreze pe punerea
în practică a sarcinilor administrative și respectarea pasivă a legislației. Prin
această metodă se stabilește un echilibru între diferite dimensiuni ale planificării,
implementării, monitorizării și evaluării.
Figura 2.3. Structura TSP
Sursa: http://www.mcsi.ro/Minister/Despre-MCSI/Unitatea-de-Politici-Publice/Documente-
suport/manual-de-metode-in-planificarea-pp-si-evaluarea-i, p. 125
Elementele de bază34
ale TSP sunt:
1. Declarația privind misiunea și viziunea –este construită pornind de la
declarația de misiune clar definită a unei instituții, precum și de la viziunea care
34 http://www.mcsi.ro/Minister/Despre-MCSI/Unitatea-de-Politici-Publice/Documente-suport/manual-de-metode-in-planificarea-pp-sievaluarea-i,
p. 126
44
proiectează o imagine a viitorului spre care instituția dorește să se îndrepte sau pe
care politica trebuie să o obțină. Conține urmatoarele elemente:
• motivul pentru a existat și o opinie despre utilități și necesități ale
instituției publice;
• poziția instituției în cadrul societății și relațiile sale cu alți actori;
• domeniul de aplicare, a responsabilităților instituției în cadrul
societății;
• rolul/urile pe care dorește să-l/le îndeplinească în domeniul său;
• responsabilitățile strategice ca o valoare adăugată sau beneficiile
pentru clienți sau instituții, parteneri implicați și grupuri țintă.
2. Sensul viziunii este acela de a da instituției publice o direcție comună
acceptată și împărtășită. În cele ce urmează punctăm criterilei pentru o viziune de
succes:
• Este o viziune clar mai bună decât stadiul actual
• Trebuie să aibă un caracter flexibil
• Reprezintă o provocare, dar nu este imposibil de realizat
• Este clară, ușor de înțeles și de reținut
• Este „un vis pentru foarte bine”
• Conferă energie și motivează pentru atingerea scopului
• Creează un sentiment de unitate pentru procesul de elaborare a
politicilor
• Este definită ca un slogan
3. Alegerea perspectivelor strategice – în cadrul metodei TSP, modul de
lucru obișnuit este acela de a privi provocările strategice din patru perspective
diferite, prezentate în imaginea de mai sus (Figura 2.3). Pentru o instituție
publică, perspectiva principal este „Eficacitatea socială”. Aceasta este perspectiva
din punctul de vedere al cetățeanului și al decidentului politic reflectând
randamentul și rezultatul instituției având la bază managementul performanței.
Celelalte trei perspective se refera la: viziunea asupra managementului resurselor
45
și modul în care se folosesc aceste resurse; viziunea asupra proceselor și
structurilor; viziunea asupra mediului de lucru și a personalului (renovare,
capacitate de lucru și competențe).
4. Acordarea unei ponderi perspectivelor și inițiativelor – se acorda
perspectivelor strategice, evaluate în funcție de importanță, funcție de viziunea și
misiunea strategiei. Perspectivele astfel evaluate sunt folosite pentru monitorizare
și evaluare în vederea obținerii concluziei generale privind succesul strategiei de a
atinge obiectivele strategice. Ponderea este propusă și agreată la fel ca și la
analiza multicriterială – de către comisii de experți, discuții în grupul de
management sau folosind metoda Delphi.
Figura 2.4. Exemplu de perspective35
cărora li s-au acordat ponderi din
cadrul Strategiei Naționale pentru Export a României
Sursa: http://www.mcsi.ro/Minister/Despre-MCSI/Unitatea-de-Politici-Publice/Documente-suport/manual-de-metode-in-planificarea-
pp-si-evaluarea-i, p. 127
Modul de lucru: Se acordă o pondere inițiativelor. Fiecare inițiativă
primește un punctaj: 0 (nu a început), 1 (nu a atins obiectivul), 3 (a depășit
obiectivul). În final, inițiativele evaluate sunt adunate și folosite la monitorizarea
și evaluarea strategiei. Astfel, cu metoda TSP, este evaluată doar atingerea
scopurilor la trei niveluri – minim, realist și maxim.
5. Factori decisivi ai succesului,36
criteriile de evaluare și fixare a
scopurilor – Pentru fiecare dintre cele patru perspective menționate anterior
trebuie definite trei elemente.
35 http://www.mcsi.ro/Minister/Despre-MCSI/Unitatea-de-Politici-Publice/Documente-suport/manual-de-metode-in-planificarea-
pp-si-evaluarea-i, p. 127 36 http://www.mcsi.ro/Minister/Despre-MCSI/Unitatea-de-Politici-Publice/Documente-suport/manual-de-metode-in-planificarea-pp-si-
evaluarea-i, p. 128
46
Figura 2.5. Întrebările care trebuie adresate
Sursa: http://www.mcsi.ro/Minister/Despre-MCSI/Unitatea-de-Politici-Publice/Documente-suport/manual-
de-metode-in-planificarea-pp-si-evaluarea-i, p. 128
- Factorii decisivi ai succesului37
sunt acele aspecte/ circumstanțe în
care succesul sau eșecul, pe termen lung, va avea un efect hotărâtor asupra
instituției sau politicii. Factorii decisive ai succesului sunt prezentați în figura 2.6.
Figura 2.6. Factori decisive ai succesului
Sursa: http://www.mcsi.ro/Minister/Despre-MCSI/Unitatea-de-Politici-Publice/Documente-suport/manual-
de-metode-in-planificarea-pp-si-evaluarea-i, p. 129
- Criteriile de evaluare reprezintă o măsură/ instrument/ mijloc care
descriu cel mai bine succesul unei instituții în raport cu factorul critic al
succesului cu care este în relație. Criteriile de evaluare pot fi calitative sau
37 Idem, p. 129
47
cantitative. Pentru fiecare factor de succes este de preferat să nu existe mai mult
de trei criterii de evaluare.
- Scopurile descriu starea dorită a criteriului de evaluare. Atingerea
acestuia poate fi verificată și indică progresul pe termen scurt. Scopurile definesc
nivelul de implementare al factorilor de succes și de multe ori se referă la
misiunile sau funcțiile stabilite pentru viitorul apropiat.
6. Perspectiva timpului – Primul lucru care trebuie definit când procesul
de planificare a strategiei a început este perioada de timp a strategiei. Această
perioadă variază în funcție de fiecare instituție, nu este mai mică de 4 – 5 ani.
Factorii decisivi ai succesului sunt formulați pe termen. Scopurile ar trebui
revizuite în fiecare an în majoritatea cazurilor. Procesul TSP se repetă anual și
include evaluarea progresului, precum și revizuirea conținutului TSP. Rezultatele
monitorizării implementării TSP reprezintă baza pentru negocierile anuale ale
rezultatelor între Minister și organismele subordonate în cazul strategiei
organizației și între instituția responsabilă cu implementarea și instituții, parteneri,
grupuri țintă în cazul implementării politicii.
7. Procesul este organizat similar cu alte abordări ale planificării strategice
– stabilirea grupurilor de management, împărțirea sarcinilor pe subgrupe,
organizarea de: seminarii, a grupurilor de lucru, a sesiunilor de brainstorming
similar cu alte exerciții de planificare.
Precondiția pentru dezvoltarea TSP este dialogul dintre membri grupului
de management al instituției înainte de stabilirea unui acord cu privire la timpul
necesar pentru activitatea de elaborare a strategiei. În condiții normale procesul
durează aproximativ 5-8 zile lucrătoare de seminar cu participarea personalului
din conducere. Implicarea personalului este un alt aspect important. Pe toată
durata procesului trebuie să existe o comunicare deschisă a rezultatelor obținute
de personalul instituției. Este esențial un feedback din partea personalului pentru
ca strategia să reflecte opinii comun împărtășite și mai târziu să se garanteze un
angajament de implementare a strategiei.
48
Condițiile critice și pericolele metodei TSP38
. Aspectele metodologice
importante, rezultatul procesului, precum și avantajele, condițiile critice și
pericolele pot fi prezentate pe scurt după cum urmează:
Grupul executiv nu elaborează strategia, ci desemnează pe altcineva să o
elaboreze;
Conducerea de la vârf are opinii divergente privind nevoia unei strategii ;
Personalul nu este format pentru a fi implicat în activitatea de elaborare a
strategiei;
Întârzierile în obținerea unor rezultate pe termen scurt conduc la pierderea
încrederii;
Metoda TSP este introdusă ca un sistem pentru informarea conducerii,
criteriile/măsurile sale de evaluare sunt folosite doar pentru control și nu
în scopul comunicării.
Esența utilizării metodei tabelului cu scoruri ponderate este gândirea
strategică și comunicarea facilă.
2.Monitorizarea și evaluarea politicilor publice39
Evaluarea implementării politicii publice este o evaluare ex-post și
reprezintă etapa finală logică a ciclului de politici publice. Rezultatele evaluării și
recomandările formează un set de aspecte necesare elaborării agendei pentru
următorul ciclul de politici publice. Evaluarea ex-post este împărțită în două
tipuri: monitorizare (evaluarea intermediară) și evaluare finală. Auditul și
controlul tradițional reprezintă o activitate de evaluare. Aceste trei abordări
principale ale evaluării performanței și implementării politicii publice se axează
pe diferite aspecte:
a. Inspecție, audit și control, reprezintă abordarea tradițională
folosită pentru a se asigura că resursele (contribuțiile inițiale) sunt transpuse
38 http://www.mcsi.ro/Minister/Despre-MCSI/Unitatea-de-Politici-Publice/Documente-suport/manual-de-metode-in-planificarea-pp-
si-evaluarea-i, p. 130 39 Idem, p. 131
49
eficient în rezultate. Abordarea este concepută pentru a asigura conformitatea cu
regulamentele și procedurile și pentru a promova transparența. Inspecția, auditul
și controlul: Vizează conformitatea cu cerințele legale și nivelul de răspundere;
Se concentrează pe relația resurse/realizări și pe conformitate și transparență;
Vizează procesele organizaționale interne; Sunt importante, dar nu sunt potrivite
pentru măsurarea performanței.
b. Monitorizarea asigură majoritatea informațiilor privind
performanța pe parcursul procesului de implementare a politicii publice. Se
folosește în cazul rapoartelor anuale. Datele sunt colectate în funcție de domeniul
de activitate precum structura programului, resursele programului, performanța,
clientul și rezultatele. De asemenea, datele socio-economice sunt folosite și
pentru a asigura o „perspectivă generală” în cazul în care rezultatele pe termen
lung fac parte din cadrul de planificare și raportare.
Monitorizarea vizează: relațiile dintre resurse/ realizări și rezultate;
graficele de implementare pentru a îmbunătăți termenele de realizare; indicatorii
de performanță obținuți pe bază de rezultate
Caracteristicile generale ale indicatorilor de monitorizare sunt:
Datele colectate în cadrul programului ca atare;
Include datele de bază privind modul în care resursele sunt transpuse în
realizări, dar și realizările ca atare;
Cuprind date de bază disponibile referitoare la rezultate;
Datele sunt colectate în mod constant ca parte a derulării activității și sunt
revizuite periodic de manageri;
Se așteaptă ca beneficiarii serviciilor să raporteze;
Extrem de relevante pentru raportarea anuală a performanței
Indicatorii de măsurare pentru monitorizare trebuie să se stabilească în
mod realist, luându-se în considerare faptul că producerea rezultatelor și a
impacturilor în cazul multor politici publice poate necesita o perioadă lungă de
timp.
50
c. Evaluarea finală, se bazează în primul rând pe informațiile privind
datele colectate în cadrul procesului de monitorizare, din rapoartele anuale. Dacă
nu se realizează monitorizarea, trebuie să se colecteze unele informații despre
procesul de implementare pentru evaluarea finală. Datele sunt colectate, în
general, în funcție de obiectivele stabilite și de rezultatele politicii publice.
Deseori se folosesc datele socio-economice din birourile naționale de statistică,
dar în cazurile politicilor publice ample se realizează studii speciale pentru
evaluarea finală a impacturilor politicii publice. Evaluarea finală: se concentrează
pe rezultate și pe impactul pe termen lung al politicii publice; se refera la
conceptele și informarea procesului decizional pe termen lung al politicii publice
Scopul realizării evaluării finale este acela de a furniza o analiză generală
completă și de a stabili concluziile privind rezultatele atinse prin intermediul
politicii publice, precum și recomandările privind acțiunile ulterioare necesare în
domeniul relevant al politicii publice. Evaluarea finală este corelată în mod logic
cu elaborarea agendei pentru următorul ciclu de politici publice.
3. Metode folosite pentru monitorizarea și evaluarea politicii publice40
Evaluarea este importantă pentru a stabili măsura în care o politică publică
și-a îndeplinit obiectivele și pentru a clarifica dacă cei care trebuiau să beneficieze
de aceasta au beneficiat cu adevărat.
Evaluarea ex-post a politicii publice folosește același set de metode
calitative și cantitative de analiză ca și cele din etapa de evaluare ex-ante. În
evaluarea ex-post, aceste metode se aplică rezultatelor obținute, scopul fiind acela
de a analiza sistematic eficacitatea intervențiilor de politici publice și a procesului
general de implementare și aportul politicii publice. Importantă este stabilirea
metodei sau metodele de colectare a datelor care sunt cele mai eficiente pentru
fiecare evaluare. Evaluarea ex-post este corelată direct cu abordarea pe baza
40 http://www.mcsi.ro/Minister/Despre-MCSI/Unitatea-de-Politici-Publice/Documente-suport/manual-de-metode-in-planificarea-pp-si-
evaluarea-i, p. 133
51
măsurării performanței. Calitatea resurselor de date folosite la evaluare depinde
de indicatorii de performanță corect stabiliți și de frecvența colectării
informațiilor pentru măsurare și evaluare.
Figura 2.7. Metode folosite la monitorizare și evaluare:
Sursa http://www.mcsi.ro/Minister/Despre-MCSI/Unitatea-de-Politici-Publice/Documente-suport/manual-
de-metode-in-planificarea-pp-si-evaluarea-i
Surse de date folosite la evaluare: analiza datelor administrative privind
grupurile țintă; analiza datelor din sistemele informaționale de management;
colectarea și analiza datelor de măsurare a performanței referitoare la resursele de
personal și financiare; monitorizarea unor cazuri specifice pentru stabilirea
caracteristicilor specifice ale politicii publice; analiza comportamentului
clientului, din punctul de vedere ale interacțiunilor cu organizația;
Evaluarea impactului unei politici publice in cadrul evaluării ex-post
se derulează în special pentru evaluarea finală, cu scopul de a evidenția impactul
unei politici publice, al unui program sau al unei intervenții pentru obținerea unor
rezultate specifice și pentru diferite grupuri de persoane. Evaluarea impactului
politicii publice vizează identificarea efectelor unei politici publice fie din punctul
de vedere al așteptărilor, fie prin comparație cu alte intervenții sau cu situația în
care nu se intervine deloc.
Structura evaluării ex-post a politicilor publice. Evaluările privind
funcționarea și rezultatele unei politici publice sunt revizuite în context. Uneori
52
aceste evaluări sunt necesare pentru politicile publice care nu au scopuri,
obiective și rezultate clar definite. Ne referim la politicile publice elaborate sub
forma unor noi legi implementate, atunci când nu s-a efectuat în prealabil
activitatea de analiză a politicilor publice caz în care se defineasc post factum
posibilele scopuri și obiective. Sursele de informații în acest tip de cazuri pot fi
reprezentate de materiale de pregătire a noii legislații, documente de
fundamentare, dezbateri parlamentare etc. Chestiunile generale care trebuie
abordate în cadrul fiecărei evaluări sunt: structura și natura politicii publice
propuse; obiectivele și rezultatele politicii publice; impactul așteptat și factorii ce-
l afectează; evaluarea modelelor de livrare a serviciului respective;
Persoanele implicate în evaluare pot fi clasificate astfel:
Destinatari direcți, sunt persoanele vizate special de politica
publică sau de program sau care sunt direct afectate de politica publică sau de
program: destinatari eligibili – grupul țintă; destinatari neeligibili (dacă există);
participanți; ne-participanți (care s-au angajat sau nu în program); destinatari
eligibili care nu au beneficiat de program.
actori implicați in livrarea politicii publice, este format din cei
implicați în livrarea politicilor publice sau programelor, adică: cei care
elaborează/implementează politicile publice; personalul implicat direct în livrare,
de exemplu directorii de programe, consilierii personali, organizațiile
independente contractate pentru livrarea de servicii; actorii secundari implicați în
livrare, adică personalul din cadrul autorității locale și contractorii independenți.
4. Factori care facilitează implementarea cu succes a unei politici publice
Literatura de specialitate41
identifică următorii factori care influenţează
implementarea cu succes a unei politici publice:
a) logica politicii publice,
41
Marton Balogh, Politici publice, suport de curs IDD, Cluj Napoca, 2013-2014, p. 69
53
b) natura relaţiilor de cooperare pe care le necesită, şi
c) disponibilitatea unor persoane dedicate şi având aptitudinile necesare
pentru coordonarea implementării.
a) Logica politicii publice definită ca un lanţ de ipoteze care pot fi
adevărate, false sau nu universal adevărate. Dacă ipotezele prezintă probabilitate
ridicată să fie false, atunci este mai puţin probabil că programul duce la atingerea
obiectivelor stabilite iniţial. Dacă politica publică adoptată dă mai multă autoritate
celor care implementează, cu atât aceştia au o capacitate mai mare de a se
conforma comportamentului prescris prin ipoteze. Cu cât este mai puternic
suportul politic pentru o politică deja adoptată şi pentru metodele de coerciţie, cu
atât este mai mare capacitatea celor care implementează de a asigura
comportamentul prescris prin ipoteze. O politică publică poate fi considerată ca
fiind nerealistă dacă nu poate specifica un lanţ plauzibil de comportamente care
să ducă la obţinerea rezultatelor dorite.
b) Asamblarea politicii publice implică eforturi de asigurare a
elementelor esenţiale pentru implementarea politicii publice, din partea celor care
le controlează. Cu cât numărul elementelor care trebuie asamblate este mai mare,
mai variat, cu atât este mai probabil că vor apărea probleme pe parcursul
procesului de implementare. Există un set de elemente care vor fi luate în
considerare atunci când se urmăreşte implementarea cu succes a unei politici
publice: elementele ce vor fi asamblate (presupuse de ipoteze şi care leagă
politica de rezultate); controlul acestor elemente; motivaţiile lor; resursele ce sunt
la dispoziția instituției care implementează politica publică; consecinţele dacă
aceste elemente nu pot fi obţinute în intervalul de timp dorit sau nu pot fi obţinute
deloc.
Eforturile de a asigura elementele necesare implementării implică
folosirea unor strategii din domeniul politicii, adică cei care deţin elementele
necesare implementării trebuie să fie convinşi să le furnizeze. Deţinerea autorităţii
legale este aproape întotdeauna o resursă importantă pentru cei responsabili de
54
implementare, dar nu este o resursă suficientă pentru a garanta cooperarea.
Actorii responsabili pentru implementare trebuie să folosească uneori strategii
politice, cooptarea şi compromisul, pentru a asambla anumite elemente ale unui
program şi pentru a le menţine implicate pe parcursul întregului proces.
c) Disponibilitatea unor persoane de a se ocupa de managementul
programului sunt coordonatori de programe, în favoarea politicii, doritori să
investească timp, energie şi resurse pentru a vedea că politica este pusă în
practică. Responsabilitatea pentru managementul implementării o au
administratorii acelor instituţii care furnizează servicii similare sau care au o
anumită legatură cu domeniul noii politici. Pentru o implementare cu succes este
important să se înţeleagă motivaţiile şi resursele actorului responsabil cu
implementarea pentru a prezice probabilitatea cu care politica publică va produce
rezultatele dorite. Coordonatorii de programe joacă un rol important în adaptarea
politicilor publice de la nivel naţional la condiţiile locale, deoarece pot informa
coordonatorii de la nivel central despre potenţialele probleme de la nivel local sau
pot să furnizeze informaţii care să fie folosite pentru anticiparea şi prevenirea
neîndeplinirii unor sarcini.
5. Probleme potenţiale în implementarea unei politici publice
Există42
două abordări privind abordarea sistematică a procesului de
implementare. Prima abordare presupune scrierea scenariului, adică specificarea
lanţului de activităţi care vor duce la atingerea obiectivelor unei politici publice.
Această abordare se bazează pe anticiparea paşilor care trebuie urmaţi pentru
atingerea obiectivelor finale si este foarte folositoare pentru anticiparea
problemelor care ar putea să apară pe parcursul implementării unor politici deja
adoptate. Cea de-a doua abordare are un caracter mai general şi porneşte în sens
invers de la obiectivele care se doresc a fi atinse şi se urmăreşte determinarea
modalităţilor prin care să se ajungă la obţinerea lor. Această abordare este
42
Marton Balogh, Politici publice, suport de curs IDD, Cluj Napoca, 2013-2014, p. 71
55
folositoare pentru a genera alternative de politici publice care ar putea avea şanse
mari pentru o implementare cu succes.
a) Scrierea scenariului de realizare a implementării implică specificarea
lanţului de activităţi care leagă o politică publică de rezultatele dorite. Scrierea
scenariului reprezintă o metodă pe care iniţiatorii unei politici publice o pot folosi
pentru a planifica activităţile care trebuie realizate pentru implementarea acesteia
cu succes. Astfel, trebuie analizat modul de acţiune al actorilor care ar putea fi
implicaţi în procesul de implementare, precum şi tacticile prin care acţiunile lor
pot fi influenţate, anticipând cele mai negative scenarii. Pentru o planificare
realistă a procesului de implementare, această etapa conține un set de trei
activităţi: a) scrierea scenariului; b) analiza critică a scenariului; c) revizuirea
scenariului.
Scrierea scenariului constă în stabilirea unei serii de activităţi:
acțiunile de realizat; responsabilii pe fiecare acțiune în parte; 3) intervalul de timp
pentru realizarea fiecărei acţiuni; motivația realizării fiecărei acţiuni.â
Analiza critică a scenariului constă în a determina dacă un
scenariu este realist sau nu, gradul în care actorii implicaţi în implementarea unei
politici publice sunt capabili să realizeze acţiunile întocmai. Este important să se
determine actorii care: pot dar nu doresc să participe la implementare, precum şi
tacticile care ar putea fi folosite pentru evitarea unor astfel de situaţii; care nu au
fost incluşi iniţial în scenariul de implementare şi care s-ar putea opune politicii
publice.
Revizuirea scenariului constă în rescrierea scenariului din
perspectiva criticilor formulate pentru realizarea unui scenariu care să fie realist.
b) Abordarea cercetării de jos în sus implică procesul de gândire a unei
politici publice începând de la analizarea comportamentului ce trebuie schimbat
trecând apoi la selectarea acţiunilor care ar putea duce la schimbarea
comportamentului respectiv.
56
În timpul implementării politicii publice pot apare situații dificile care să
încetinească derularea politicii, situații care se datorează unor cumuli de factori
dintre care amintim:
resurse insuficiente pentru finalizarea implementării (umane, financiare,
timp, etc.)
lipsa planificării strategice, care poate să întârzie implementarea politicii
de multe ori este o perioadă lungă de timp între luarea deciziei și
implementarea efectivă, iar conceptul inițial se poate schimba necesitând
reformulare
procesele de implementare au particuaritățile lor și pot diferi de dispozițiile
stabilite oficial
în decursul implementării nu întotdeauna se verifică continuu punerea ei în
aplicare sau reacțiile grupului țintă
targhet pe obiectivele şi procesele formale/ procedurale, în detrimentul
rezultatelor calitative şi cantitative reale ale intervenţiei
necesită participarea unor oameni cu moduri diferite de a înțelege contextul
și obiectivele politicii
birocrația și instabilitatea politică din România, fiind implicate prea multe
persoane în drumul dintre factorii de decizie și executanți
neutilizarea unor instrumente alternative în implementare (cele voluntare -
ONG-urile)
În implementarea43
unei politici date, se evaluează care dintre modelele
normative de politică publică pot fi utilizate pentru realizarea sa.
După A. Miroiu există două modele ale implementării44
fiecare cu
punctele sale tari, dar şi punctele sale slabe. Tentaţia este aceea de a găsi o
abordare care să preia avantajele, sau punctele tari ale fiecăruia. Astfel, P.
43
Profiroiu Marius Constantin, Iorga Elena, Manual de politici publice, Institutul de PP, București 2009
http://www.politicipublice.ro/uploads/Manual_Politici_Publice_IPP.pdf, p.67 44
Miroiu A. Introducere în analiza politicilor publice, Capitolul6. Implementarea Politicilor, p3,
http://www.politicipublice.ro/uploads/Introducere_in_analiza_politicilor_publice.pdf
57
Sabatier susține și formulează conceptului de coaliţie de susţinere, prin
intermediul căruia se mută accentul de la decizia privind o politică la problema
căreia i se adresează acea politică, analizând strategiile folosite de diferiţii actori
funcţie de interesele lor.
Cele două modele sunt:
a. Modelul implementării de sus în jos a politicilor dezvoltat de
Pressman şi Wildavsky, definește implementarea ca etapă în procesul de
înfăptuire a politicilor care este diferită de cele prin care o politică este elaborată
şi aleasă, şi este ulterioară acestora. Implementarea constă în punerea în practică,
în aplicarea politicilor. Ea cuprinde trei stadii45
: Elaborarea de standarde de
implementare începând cu cerinţele legale și transformate în norme
administrative, elaborarea şi promulgarea de directive, norme, reglementări
pentru funcţionarii din agenţia sau agenţiile guvernamentale responsabile cu
aplicarea ei pâna la luarea deciziei de aplicare a politicii; Distribuirea
resurselor implică procedurile prin care sunt distribuite fondurile, prin care se fac
contracte se aprobă şi se aplică și personalul fiecărei agenţii şi fiecărui birou
însărcinat cu implementarea politicii; Supervizarea implementării necesită
activităţi precum: monitorizarea; auditul; evaluarea finalizate sub titulatura de
”proceduri de monitorizare a fiecărui stadiu de implementare a politicilor”.
Trăsătura principală46
a acestui model este aceea că se porneşte de la o decizie
guvernamentală şi se iau în discuţie următoarele probleme: în ce măsură sunt
acţiunile reprezentanţilor agenţiilor guvernamentale şi ale grupurilor implicate
consistente cu obiectivele şi procedurile cuprinse în politica respectivă? în ce
măsură sunt atinse în timp obiectivele? care sunt principalii factori care afectează
rezultatele politicii? cum a fost reformulată în timp politica pe baza experienţei?
b. Modelul implementării de jos în sus a politicilor pornește de la modul
în care obiectivele propuse sunt îndeplinite în procesul de implementare. El nu
45
Miroiu A. Introducere în analiza politicilor publice, Capitolul6. Implementarea Politicilor, p15,
http://www.politicipublice.ro/uploads/Introducere_in_analiza_politicilor_publice.pdf 46
Idem
58
ţine însă cont de alte aspecte importante ale acestui proces: se concentrează doar
asupra decidenţilor şi tinde să neglijeze alţi actori implicaţi în procesul de
înfăptuire a politicilor publice; ignoră / subestimează rolul birocraţilor aflaţi la
nivele inferioare şi al grupurilor ţintă, care influenţează politicile; neglijează
efectele contraproductive sau perverse ale implementării politicilor; tinde să
separe strict procesul de formare de cel de implementare a unei politici; uneori
apar situaţii în care există o singură agenţie care implementează o politică, sau o
agenţie care conduce şi controlează acest proces. Modelul de jos în sus are
avantajul că ia în considerare rolul relaţiilor formale şi informale care constituie
reţelele de actori, publici şi privaţi, implicaţi în formularea şi aplicarea unei
politici. El accentuează că succesul sau eşecul unei politici depinde nu de puţine
ori de capacitatea sau voinţa birocraţilor aflaţi la nivele inferioare de a o aplica
sau de felul în care se implică alţi actori.
De importanţă majoră în implementarea unei politici publice este alegerea
instrumentului de reglare sau a combinaţiei de instrumente (piaţă, guvern,
responsabilitatea societăţii civile). De asemenea, o etapă important o reprezintă
evaluarea fezabilităţii politicii, a momentului prielnic pentru actualizarea politicii
și posibilă reacţie publică precum și efectul abordării asupra diferitelor
interese/opiniei publice în general. În mod efectiv, există o distanţă semnificativă
între dispoziţiile stabilite de către factorii de decizie și procesele concrete care se
derulează în practică.
Punerea în aplicare a unei politici publice se prezintă sub forma unei
ecuaţii cu trei parametri: caracteristicile programului, comportamentele celor
însărcinaţi cu punerea în aplicare, reacţiile grupurilor-ţintă și trebuie tratată ca
atare. În funcţie de modalităţile specifice, a căror pondere poate varia în funcţie
de context, aceşti trei factori intervin în majoritatea situaţiilor.
59
Un model al procesului de implementare a unei politici publice47
urmărind
circuitele decizionale şi factorii exogeni care determină performanţa unei politici
este prezentat în figura 2.8
Figura 2.8. Implementarea politicilor publice
Sursa: Profiroiu Marius Constantin, Iorga Elena, Manual de politici publice, Institutul de PP, București 2009
În Manualul de politici publice, Institutul de politici publice, Profiroiu
Marius Constantin și Iorga Elena abordează întreg acest proces. Astfel,
”Procesul punerii în aplicare/practică a unei politici publice reprezintă o etapă
complexă cu o serie de activităţi distribuite pe parcursul unei perioade de timp
îndelungat, a cărei delimitare este incertă şi care introduce în acţiune mulți actori.
În literatura de specialitate48
se vorbeşte de existenţa a patru modele teoretice de
implementare a politicilor publice:
1. Modelul autoritar – care pune accentul pe instrumente precum
instrucţiuni şi ordine ale conducerii, planificare, control, ierarhie şi
responsabilitate;
2. Modelul participativ – se referă mai mult la instrumente indirecte de
control, cum ar fi stabilirea obiectivelor, spontaneitate, training, adaptare,
47 idem 48 M. Potůček, L. Vass, Dimensions of Public Policy: Values, Processes, Implementation and Results, în Public Policy CEE: Theories,
Methods, Practices, NISPAcee, 2003, p. 67
60
negociere, cooperare şi încredere, ca metode şi condiţii de urmat în cadrul
implementării;
3. Modelul de coaliţie a actorilor – rezultă din presupunerea existenţei unei
pluralităţi de actori care participă la actualizarea unei anumite politici şi care
comunică între ei, negociază, fac compromisuri, şi care în acelaşi timp
împărtăşesc acelaşi set comun de valori şi care se străduiesc să îndeplinească
aceleaşi obiective.
4. Modelul de învăţare continuă – în care cei care legiferează politica, în
încercarea de a atinge în mod gradual soluţia optimă, optimizează structura
obiectivelor lor şi tehnicile utilizate pentru atingerea acestora.
Implementarea unei politici publice este un proces în cadrul căruia se
întâmpină adesea dificultăţi. Cauzele disfuncţionalităţilor de implementare sunt:
- numărul mare de participanţi la proces, fiecare cu o perspectivă
diferită asupra problemei şi cu un nivel diferit de implicare în rezolvarea ei;
- diversificarea scopurilor. Cu cât o politică depinde mai mult de
clarificări şi explicaţii, cu atât mai mult cresc şansele ca obiectivele iniţiale să nu
fie atinse;
- ambiguitatea scopului iniţial;
- obiectivul nu a fost considerat ca fiind prioritar;
- nu au existat suficiente resurse pentru a-l îndeplini;
- a existat un conflict cu alţi participanţi importanţi;
- grupul vizat de politică a fost greu de implicat, contactat etc.;
- lucrurile făcute nu au avut impactul aşteptat;
- în timp, circumstanţele s-au schimbat şi atenţia a fostacaparată de
alte probleme, aparent mai importante.
Problematica implementării49
depinde de perspectiva abordată:
a. Din perspectivă verticală, implementarea se referă la deciziile
autorizate de către conducere, care coincide întocmai rezultatelor obţinute de 49 Stephen Linder, Peters B. Guy., A design perspective on policy implementation: the fallacies of misplaced prescription, Policy
Studies Review (1987)
61
către nivelele inferioare; este deci o problemă de asigurare a subordonării. Acest
lucru este ilustrat de modelele constituţionale de guvernământ şi modelele
instrumentale ale organizării; pare de la sine înţeles că „cei aleşi de public pentru
a conduce trebuie să fie capabili să-şi transforme politicile în acţiuni şi rezultate”
b. Din perspectivă orizontală, implementarea este un exerciţiu de
negociere colectivă: atenţia se mută de pe obiectivul propus, pe procesul de
realizare a acestuia şi oamenii implicaţi în acest proces. Politica este văzută ca un
proces în curs de desfăşurare, iar participanţii consideraţi ca posesori ai unor
agende de lucru proprii şi, prin urmare, ai unor perspective diferite asupra
procesului. Toate aceste realităţi sunt importante în desfăşurarea politicii şi
implementarea acesteia va presupune negocieri între aceste realităţi diferite şi
diverşi participanţi implicaţi.
Pentru a evidenţia factorii de succes în procesul de implementare se pun
câteva întrebări: de ce observăm atât de multe erori şi atâtea disfuncţii în
executarea politicilor publice? este cu adevărat posibilă o punere în aplicare
perfectă, având în vedere complexitatea lumii moderne?
Soluţia presupune examinarea condiţiilor de start care trebuie satisfăcute
pentru ca disfuncţionalităţile să fie reduse la minim. Unele dintre aceste
precondiţii necesare pentru a atinge perfecţiunea se situează în afara sferei de
influenţă a executanţilor. De exemplu, un context politic, dispoziţiile legale,
cadrul instituţional sunt percepute de către executanţi drept nişte constrângeri.
Alte condiţii, în schimb, intrând în sfera competenţei lor, pot fi modificate sau
modelate de executanţi, într-o anumită măsură50
. Astfel:
a) orizontul de timp disponibil, durata şi calendarul avute în vedere;
b) accesibilitatea resurselor în cantitate suficientă şi disponibilitatea resurselor;
c) justeţea teoriei schimbării sociale pe care se bazează conceperea politicii
publice, faptul că între consecinţele sperate şi intervenţiile publice există,
cu adevărat, o relaţie;
50 Vezi B.W. Hogwood, L.A. Gunn, Policy Analysis for the Real World, London, Oxford, University Press, 1981
62
d) existenţa unui circuit cât mai scurt posibil între factorii de decizie şi
executanţi;
e) faptul că, pentru o politică publică, nu există decât un executant, desemnat
cu claritate şi liber pe atitudinile sale;
f) bună înţelegere şi acordul personal al executanţilor cu privire la obiectivele
care trebuie promovate, condiţii pentru motivarea acestora;
g) existenţa procedurilor, sarcinilor bine specificate şi organizate în
conformitate cu o înşiruire corectă;
h) perfectă comunicare şi o coordonare între executanţi;
i) supunerea perfectă, adică absenţa rezistenţei din partea executanţilor, cu
privire la autoritatea decizională.
63
3. INSTRUMENTE DE POLITICI
PUBLICE
3.1. Definirea și clasificarea instrumentelor de
politică publică
Scopul adoptării unei politici publice este reprezentat de rezultatele
obținute prin implemenarea sa, rezultate care să influențeze în mod benefic
situatia economic, socială sau juridică a grupului țintă. Reușita implementării este
asadar, o condiție esențială a ciclului unei politici publice.
Implementarea cu succes a unei politici publice presupune utilizarea unor
mijoace sau instrumente optime pentru realizarea scopului acesteia, pentru
transpunerea în practică a alternativei alese ca fiind cea mai potrivită.
Instrumentele reprezintă orice acțiune (sau abținere) care conduce către sau
contribuie la atingerea unui obiectiv specific propus.
Instrumentele politicilor sunt mijloacele sau resursele pe care
guvernarea le are le dispoziţie pentru a implementa politicile publice51
.
Într-o altă accepțiune, instrumentele de politică publică reprezintă „Tipuri
variate de acţiuni prin care factorii de decizie din structurile guvernamentale se
adresează problemelor de politici publice”52
În practică, decidenții din sectorul public au la dispoziție numeroase și
variate instrumente de implementare. Atât instrumentele deja aflate în utilizare
cât și cele care pot fi inovate în pregătirea sau desfășurarea unei politici publice
sunt diverse. În cazul în care o autoritate publică decide să să acționeze sau nu,
ea trebuie să aleagă dintre mijloacele reale pe care le are la dispoziţie pe care
considerate adecvate atingerii obiectivului propus.
51
A. Miroiu, Introducere în analiza politicilor publice, 2001 52 Weimer, D.L. & Vining, A.R. 1989, p. 196
64
Cunoaşterea unui număr mare dintre aceste instrumente prezintă
importanță atât pentru factorii de decizie cât și pentru analiştii politicilor publice,
întrucât pe de o parte problemele cu care se confruntă decidenții din sectorul
public sunt complexe, şi soluţii perfecte nu pot fi găsite cu ușurință, iar pe de altă
parte aceste instrumente au un grad diferit de eficienţă, legitimitate şi suport
politic, ceea ce influenţează măsura în care ele pot fi aplicate în diferite situaţii
reale.
În contextul existenței unei mari varietăți de de instrumente care pot fi
utilizate pentru a implementa politicile publice, apare ca necesară încercarea de
clasificare sau grupare a acestora. In consecință, diferiţi cercetători au încercat să
identifice tipurile de instrumente administrative care pot fi utilizate în procesul
implementării politicii publice şi să le clasifice după diferite criterii. În literatura
de specialitate a fost avansată idea ca o guvernare face faţă problemelor publice
apelând la patru tipuri de resurse:
Centralitatea: presupune faptul că spre ea converg toate canalele de
informaţii; guvernarea utilizează informaţia pe care o dobândește, dreptul ei de a
fi informată sau de a fi ascultată, fără a trebui să facă uz de constrângeri legale.
Fondurile: guvernarea deţine o serie de bunuri pe care le poate
utiliza pentru a stimula comportamentele sau pentru a le transforma în altceva.
Principala categorie de resurse este reprezentată de resursele monetare care au
dobândit o importanţă foarte mare în ultimele decenii.
Autoritatea: presupune deținerea puterii legale sau oficiale având
capacitatea ca prin organele sale să prescrie modele de comportament, să
interzică savârșirea unor actiuni, să stimuleze, să certifice, să garanteze etc.
Organizarea: guvernarea are la dispoziţie aparatul de stat (respeciv
detine resursele umane, materiale , financiare și legale ) care îi permit să realizeze
acţiuni concrete.
Deși criteriile de clasificare avansate sunt influențate de preferinţele şi de
formarea profesională a propunătorilor, prezintă importanță cunoaşterea
65
avantajelor şi a dezavantajelor instrumentelor din procesele de politici publice în
vederea alegerii setului de instrumente optim necesar rezolvării unei probleme.
O primă clasificare prezentată în acest material a fost propusă de Weimer
şi Vining, care au propus împărţirea instrumentelor de politici publice în cinci
categorii generale53
:
1) instrumente care duc la eliberarea, facilitarea şi simularea pieţei:
Scopul folosirii acestor instrumente este acela de a beneficia de toate avantajele
oferite de mecanismele pieţei. Intră în această categorie: acțiunile vizând
eliberarea pieţei (dereglementarea, legalizarea sau îndepărtarea sancţiunilor
aplicate unui anumit model de comportament, de exemplu legalizarea prostituţiei
sau a drogurilor – şi privatizarea), facilitarea pieţei (alocarea realizată prin
intermediul drepturilor de proprietate şi crearea de noi bunuri care să poată fi
tranzacționate prin intermediul mecanismelor de piaţă – de exemplu permisele
pentru poluare), simularea pieţei – organizarea licitaţiilor;
2) taxele şi subvenţiile - utilizate în special ca instrumente de influenţare
a comportamentului;
3) actele normative: reprezintă instrumentele cu cel mai ridicat grad de
implicare din partea statulu și cel mai des utilizate. Acestea pot fi subclasificate în
raport de forța juridică în două categorii mari: legislaţia de bază şi reglementările
(de exemplu referitoare la preţuri, cantităţi, certificări, etichetări, licenţe, etc);
4) furnizarea de bunuri prin alte mecanisme decât ale pieţei: aceste
acțiuni vizează furnizarea de bunuri şi servicii direct de către structurile
guvernamentale, fie prin furnizare directă de către instituţiile publice, fie prin
intermediul companiilor de stat sau prin subcontractare ori cesionare;
5) furnizarea de protecţie prin intermediul asigurărilor (obligatorii sau
subvenţionate) şi prin constituirea de rezerve de stat, sau ajutoare financiare
directe asistenţă de tranziţie (de exemplu, asistenţă pentru realocarea
53 Weimer şi Vining, op cit, 1989, p. 197-252
66
proprietarilor de case atunci când aceştia sunt expropriati din cauza unor lucrări
publice);
O altă clasificare a fost propusă în urma de către Howlett şi Ramesh,
utilizând drept criteriu de departajare a instrumentelor de politică publică nivelul
implicării statului (Howlett şi Ramesh, 1995). Astfel, pe o scală de la maxim la
minim au fost propuse următoarele instrumente:
1) Instrumente voluntare/ cu nivel minim de implicare a statului:
familia şi comunitatea, organizaţiile non-guvernamentale şi piaţa;
2) Instrumente obligatorii/ cu nivel maxim de implicare a statului:
legislaţia, furnizarea directă, companiile publice;
3) Instrumente mixte/ cu nivel mediu de implicare a statului:
campaniile de informare şi convingere, taxele şi subvenţiile, licitaţii ale
dreptului de proprietate;
1. Instrumente voluntare / cu nivel minim de implicare a statului
Această categorie de instrumente presupun un nivel minim de implicare
din partea structurilor statale, sau chiar o lipsă totală de implicare. Guvernarea
poate alege în mod deliberat să nu acționeze într-un anumit domeniu sau în
rezolvarea unei anumite probleme, apreciind că acea prblemă va putea fi cel
mai bine soluţionată de către piaţa privată sau de către familie/comunitate, ONG,
etc. Deși aceste instrumente sunt folosite încă pe o scară restrânsă, importanţa
lor este în continuă în contextual economic-social actual.
Instrumentele cu un nivel minim de intervenţie din partea statului statului
pe care le vom detalia în continuare sunt: familia şi comunitatea, organizaţiile
non-guvernamentale şi piaţa privată.
a) Familia şi comunitatea. Familia şi comunitatea pot fi actori esențiali ai
unei politici publice. Putem aprecia însă că în acest moment rolul pe care îl joacă
acest instrument de politică publică este extreme de redus.
67
Familia și comunitatea se pot implica în rezolvarea unei game largi de
activități îndeosebi în domeniul protecţiei sociale (îngrijirea vârstnicilor sau a
bolnavilor, asistența pentru copii, îngrijirea persoanelor cu handicap) sau în
domeniul educaţiei. Instituţiile publice pot decide să mărească rolul acestui
instrument prin stoparea furnizării unui serviciu în speranţa că familia sau
comunitatea va prelua prestarea acestuia. Chiar dacă acest instrument nu implică
costuri în sarcina guvernului, el nu poate fi folosit pentru soluţionarea unor
probleme complexe.
b) Organizaţiile non-guvernamentale. Organizaţiile non-
guvernamentale se pot implica în rezolvarea problemelor din cadrul societăţii,
completând acțiunea statului în privința furnizării unor bunuri sau servicii
care în mod tradiţional sunt prestate de către sectorul public sau de cel privat.
Organizatiile pot gasi noi soluții pentru probleme cu care se confrunta
populatia, dar aceste soluții devin relevante doar daca ele pot influenta
procesul de dezvoltare la nivelul întregii comunitati. Administratia si
organizatiile neguvernamentale pot oferi, deci, nu alternative în competitie, ci
solutii complementare pentru problemele comunitatii, fapt ce deschide calea
catre o adevarata colaborare între ele54
.
Domeniile în care organizaţii neguvernamentale își semnalează
prezența din ce în ce mai puternic sunt, în principal, în domeniul sănătăţii, al
educaţiei sau în cel social. Organizaţiile non-guvernamentale sunt un
instrumente de politică publică care oferă rapiditate şi flexibilitate ridicată de
răspuns mai ales în situaţiile de criză. În plus ele reprezintă un instrument care
rezolvă problemele în mod echitabil pentru că se adresează cu preponderenţă
persoanelor în nevoie. Organizaţiile neguvernamentale nu pot interveni în
rezolvarea unor probleme sociale complexe.
In privința parteneriatului administratie publica-ONG, sunt de reţinut
cateva aspecte specifice managementului fiecarui tip de organizatie in parte,
54Carte alba la Forumul Naţional ONG, 1998: “Organizaţiile neguvernamentale şi conceptul de parteneriat” de Mihai Liseţchi, Ion
Olteanu
68
ce constituie avantaje pentru apelul la ONG-uri ca instrumente de politici
publice:
resurse diferite: autorităţile au posibilitatea de a aloca fonduri
publice, precum şi de a emite reglementări, in timp ce ONG au posibilitatea
accesarii de fonduri publice sau private, expertiza pentru soluţionarea unor
probleme specifice precum şi capacitatea de a mobiliza voluntari.
mod de lucru: autorităţile au o capacitate de operare limitată la
atribuţiile prevăzute în statutele de înființare proprii, respectiv, o capacitate
de reacţie greoaie datorată birocraţiei si tendinţei de a acorda prioritate
problemelor generale, in timp ce ONG-urile au o mai flexibilitate mai mare,
capacitate de reacţie mai rapidă si tendinţa de a se focaliza pe probleme
specifice.
structura şi cultura organizaţională: autorităţile sunt organizaţii
mari ce detin structuri complexe și care au o puternică cultură organizațională
, in timp ce ONG sunt organizaţii mai mici, dotate cu structuri interne simple;
costurile ONG –urilor sunt mai reduse, întrucât apelează în mare
măsură la activităţi bazate pe voluntariat.
c) Piaţa privată. Piaţa privată reprezintă principalul instrument din această
categorie folosit în guvernare. Piața constituie o modalitate eficientă de furnizare
a celor mai multe bunuri deoarece asigură că eforturile sunt direcţionate numai
spre acele categorii de bunuri sau servicii care au valoare pentru societate, lucru
reflectat în dorinţa indivizilor de a plăti pentru obținerealor.
Cu toate acestea, este un instrument inechitabil pentru că oferă bunuri şi
servicii numai celor care posedă resursele necesare pentru a plăti bunul respectiv.
De asemenea, ea se dovedește a fi un instrument ineficient și în cazul bunurilor
publice ce au un regim juridic diferit de cele private și nu pot fi furnizate prin
intermediul pieţei, iar liberalizarea completă a unei pieţe nu poate fi folosită
aproape niciodată ca un instrument pentru rezolvarea unei probleme de politică
69
publică. De obicei liberalizarea unei pieţe este însoţită de alte instrumente,
precum reglementarea (pentru protejarea consumatorilor sau a investitorilor) sau
de subvenţii pentru promovarea acţiunii dorite.
2. Instrumente obligatorii/ cu un nivel maxim de intervenţie a
statului
Acestea sunt instrumente care implică un grad ridicat coerciție din partea
statului în scopul atingerii modelului de conduită impus subiectelor cărora li se
adresează. Instrumentele din această categorie implică conformarea diferitelor
categorii de actori la acţiunea lor, in limitele fixate de Constituție. Acest lucru
înseamnă că guvernul, în exercitarea autorităţii sale, poate impune cetăţenilor să
aibă anumit tip de comportament, să desfăşoare anumite activităţi sau să se
abțină de la savârsirea unor acțiuni, poate să înfiinţeze companii publice pentru
realizarea unor activităţi economice dorite sau poate furniza servicii prin
intermediul aparatului administrativ.
Conform lui Howelett şi Ramesh (1995), instrumentele cu un nivel maxim
de intervenție a statului sunt: legislaţia, companiile publice şi furnizarea directă.
a) Legislaţia Prin legislaţie se înţege ansamblul de acte normative (legi,
hotărâri, decizii, reguli, standarde, autorizaţii, ordine de execuţie, etc) în vigoare
la un anumit moment. Prin intermediul legislaţiei, guvernul prescrie un anumit
comportament dorit instituţiilor (instituţii publice sau private) şi cetăţenilor ,
comportament pe care, la nevoie, îl poate aduce la îndeplinire cu ajutorul forței
de constrângere a statului. Rolul legislaţiei este de a reglementa posibilele
deficienţe care ar putea apărea ca urmare a modului de operare a forţelor pieţei.
De exemplu, prin intermediul legislaţiei se stabilesc standardele de producere a
unor bunuri şi servicii, precum apa, colectarea deşeurilor, construirea locuinţelor,
cantitatea dintr-o substanţă poluantă ce poate fi emanată în aer de către o
întreprindere, etc. Legislaţia economică poate să încurajeze desfășurarea anumitor
70
activități sau dimpotrivă să limiteze sau să interzică altele, să reglementeze
preţurile, volumul producţiei sau condiţiile de înfiinţare a unei societăți. Legislaţia
în domeniul sănătăţii urmăreşte asigurarea siguranţei în consumarea unor
alimente, prevenirea creării unor focare de infecţie sau a răspândirii unor boli, etc.
Pe plan social, reglementările statale urmăresc protejarea interesele cetăţenilor, de
exemplu prin reglementarea pieţei muncii , instituirea unor sisteme de protecție
social sau elaborarea de standarde de calitate, standarde de nepoluare etc
Utilizarea acestui instrument de politică publică prezintă atât o serie de
avantaje cât și de dezavantaje. Legislaţia este considerată un instrument eficient
de politică publică pentru că permite o mai bună coordonare a eforturilor şi a
procesului de planificare, iar în plus guvernul deţine multe informaţii pe baza
cărora poate să prezică care este comportamentul dorit în societate. Este o
modalitate mai putin costisitoare cea de a interzice comportamentele nedorite
prin impunerea unor standarde, decât folosirea unor stimulente la care nu va fi
obţinut răspunsul favorabil decât în care potenţialii beneficiari manifestă o
preferinţă pentru aceste stimulente.
Folosirea legislaţiei ca intrument de politică publică are în acelaşi timp şi o
serie de dezavantaje. Aceasta poate să inhibe procesul distorsineze pietele, sa
dezvolte comportamente conservatoare în detrimental inovației. Legislaţia este
un instrument inflexibil pentru că nu poate fi adaptată situaţiilor particulare şi nu
reglementează toate situaţiilor posibile. În plus, poate să promoveze ineficienţa
economică prin impunerea unor restricţii privind desfăşurarea unor activităţi
economice, spre exemplu.
b) Companiile publice. Companiile publice sunt societăți comerciale în
cadrul cărora participaţia la capitalul social este deţinută, direct sau indirect, de
stat sau de autorităţi publice, acestea implicându-se în managementul direct al
companiei.
Societățile naționale acţionează în domenii considerate strategice. O altă
caracteristică a companiei publice este faptul că în desfăşurarea activităţii
71
economice aceasta nu urmăreşte obţinerea profitului. Pentru acest timp de
companii producerea bunurilor şi folosirea acestora în folosul populaţiei este mai
importantă decât obţinerea unui profit sau în cazul obținerii unui profit acesta se
transformă în fonduri publice.
Dezavantajele utilizării acestui instrument sunt însă mari, iar recunoaşterea
lor a reprezentat un puternic impuls către privatizarea unora dintre aceste
întreprinderi deoarece sunt dificil de controlat; pot fi ineficiente, căci pierderile
lor sunt adesea suportate din fonduri publice; sunt supuse presiunilor politice.
Deasemena, datorită poziţiilor lor de monopol pe piață, ele trec o parte a
costurilor asupra consumatorilor.
c) Furnizarea directă a unor bunuri şi servicii se realizează prin
intermediul taxelor colectate de la contribuabili, deci al bugetului. Sectorul public
poate îndeplini anumite sarcini, funizând bunuri şi servicii. De exemplu, statul
asigură apărarea naţională, relaţiile internaţionale, serviciul de poliţie , pompieri,
asigurările sociale, educaţia, construirea și ingrijirea drumurilor publice,
asigurarea sănătăţii populaţiei, realizarea recensământului populaţiei, etc. Aceste
servicii sunt uşor a fi prestate de către sectorul public datorită resurselor,
cunoştinţelor şi informaţiilor care sunt acumulate. Cu toate acestea, piaţa pe care
acestea bunuri şi servicii sunt furnizate nu este supusă regulilor competiţiei şi de
aceea costurile de furnizare s-ar putea să fie supradimensionate, lucru pentru care
contribuabilii trebuie să plătească.
Dezavantajele acestui instrument constau in birocratie excesivă, politizare,
decizii incoerente, inflexibilitate.
3. Instrumente mixte /cu un nivel mediu de implicare a statului
Prin intermediul acestor instrumente, guvernul încearcă influenţarea
deciziilor diferiţilor actori, dar decizia finală aparţine acestora. Conform lui
Howelett şi Ramesh (1995), instrumente cu un nivel mediu de implicare a statului
sunt: campaniile de informare şi convingere, taxele şi subvenţiile, licitaţiile.
72
a) Campaniile de informare şi convingere
A informa înseamnă a furniza cetățeanului într‐un mod ușor de înteles
informații complete, corecte și obiective pentru ca el să‐și îndeplinească
datoriile. În primul rând, informarea presupune cunoaștere. Ea impune o
abordare directă și se poate defini ușor prin sarcini, prin termene și prin efecte.
A constientiza reprezintă un proces mai îndelungat, în care cetățeanul este
sensibilizat și constientizat cu privire la interesul comun asupra unor practici
diverse. În primul rand, constientizarea este legata de sensibilizarea subiectului
căruia i se adresează campania. Este un process de lungă durată în care
conștientizarea trebuie obținută pas cu pas, conducând la o schimbare de
mentalitate care să dureze.
Campaniile de informare implică diseminarea unor informaţii care pot
avea un caracter mai general (de exemplu statistici economice şi sociale, atracţiile
turistice din România), dar pot fi şi direcţionate pe anumite probleme mai
specifice (de exemplu, efectele negative ale fumatului, ale consumului excesiv de
alcool, droguri, prevenire abandon școlar etc.). Aceste campanii nu implică
obligativitatea din partea publicului de a răspunde într-o anumită modalitate.
Campaniile de convingere urmăresc schimbarea preferinţelor şi
comportamentului subiectelor cărora li se adresează. Un exemplu de campanie de
convingere este cea referitoare la îmbunătăţirea sănătăţii populaţiei prin reducerea
consumului de tutun sau sare, zahăr şi alcool, ori a consumului de apă zilnic.
Acest tip de instrument de politică publică consideră că comportamentul
privat trebuie să rămână privat şi că pentru corectarea unei acţiuni nedorite nu pot
fi aplicate măsuri de coerciţie legitime. Ele pornesc de la premise că un
comportament poate fi schimbat dacă există o motivaţie suficient de puternică,
însă rezultatele nu sunt certe sau predictibile. Campaniile de informare şi
convingere dau cele mai bune rezultate atunci când sunt folosite împreună cu alte
instrumente. Ele nu pot fi folosite atunci când se aşteaptă un rezultat imediat,
73
precum în situaţiile de criză. Diferiţi autori consideră însă că ele pot fi folosite în
situaţiile pentru care nu există o soluţie identificată încă.
b) Subvenţiile Conform lui Howlett şi Ramesh (1995), subvenţiile se referă
la transferurile financiare care se fac către anumite persoane fizice sau juridice
pentru a recompensa financiar o activitate dorită. În acest fel sunt influenţate
percepţiile indivizilor cu privire la costurile şi beneficiile diferitelor alternative,
decizia finală aparţinând însă acestora, iar şansele de a se obţine comportamentul
dorit cresc datorită existenţei subvenţiilor. Subvențiile pot îmbrăca forma:
granturilor, reducerilor de taxe, voucher-elor şi împrumuturilor.
Granturile sunt folosite pentru încurajarea sau recunoaşterea unui rezultat
dorit și se acordă în domenii care de regulă aduc beneficii societății. De exemplu,
granturile pot fi oferite producătorilor pentru a creşte producţia unui produs dorit.
Granturile pot fi oferite pentru universităților, şcolilor, pentru îmbunătăţirea
transportului public, etc. ii.
Reducerile de taxe pot îmbrăca forma deducerilor sau amânarilor la plata
taxelor, folosirea unor rate preferenţiale în calcularea taxelor, oferirea de credite
pe baza taxelor care urmează a fi colectate, etc. iii.
Voucher-ele sunt hârtii care au o valoare monetară şi care sunt oferite de
guvern consumatorilor unui bun sau serviciu, pe care apoi consumatorul le
foloseşte pentru a obţine bunul dorit de la un furnizor preferat, care în schimb dă
voucher-ul guvernului pentru a primi contravaloarea acestuia. Voucher-ele sunt
folosite pentru încurajarea consumului dintr-un anumit bun sau serviciu,
reprezintă subvenţii acordată consumatorului. În Romania acestea sunt folosite in
agricultura pentru plata unei parti din costul lucrărilor.
Împrumuturile pot lua forma împrumuturilor acordate de o instituţie
publică la o dobândă sub cea practicată de piaţa privată (pentru prima locuință,
prima mașină). Diferenţa dintre dobânda cerută şi cea practicată pe piaţa privată
reprezintă împrumutul.
74
Avantajele utilizării subsidiilor ca instrumente de implementare a unei
politici sunt55
:
sunt uşor de aplicat atunci când există o concordanță între ceea ce
doreşte publicul şi ceea ce doreşte guvernarea, iar costurile utilizării lor nu sunt
foarte ridicate;
sunt flexibile, căci cei subvenţionaţi pot ei înşişi să le folosească
date fiind circumstanţele în care acţionează;
subsidiile încurajează inovaţia, răspunsuri noi;
sunt politic acceptabile, căci, pe de o parte, cei care beneficiază de
ele sunt mai puţini şi sprijină puternic acordarea lor, dar pe de altă parte costurile
sunt suportate de întreaga populaţie, astfel încât opoziţia la ele e mai difuză şi mai
slabă.
Utilizarea acestor instrumente prezintă însă și o serie de dezavantaje:
acordarea subsidiilor presupune existența unor resurse importante;
efectele dorite se obţin într-un timp mai lung, neputând fi utilizate în
condiții de criză;
costurile obţinerii informaţiilor privind modul de alocare a
subsidiilor pot fi foarte mari;
ele pot fi redundante, dacă activităţile dorite s-ar desfăşura şi fără
acordarea lor, ceea ce înseamnă că uneori subsidiile reprezintă o risipă de fonduri.
c) Licitaţiile dreptului de proprietate Prin licitarea dreptului de proprietate
se creează pieţe care în mod normal nu ar exista (Howlett şi Ramesh, 1995). Piaţa
este creată prin stabilirea licitării unui număr limitat de drepturi de utilizare a
unei resurse, fapt care coduce către crearea unei lipse artificiale a resursei
respective. Astfel se pun în funcţie mecanismele pieţei în stabilirea preţului.
De exemplu, o serie de ţări au decis să folosească această metodă pentru a
controla cantitatea de substanţe toxice care pot fi emanate în aer sau apă.
55
A. Miroiu, op cit, p.87.
75
Guvernele stabilesc cantitatea totală de poluanţi care pot fi emişi şi apoi vând prin
intermediul licitaţiilor dreptul de a emana o anumită cantitate. Firmele care doresc
să folosească un poluant în procesul de producţie, trebuie să cumpere dreptul de a
face acest lucru înainte de a cumpăra substanţa poluantă în sine; acele firme care
au alternative mai ieftine de a produce un bun fără a folosi substanţa poluantă, vor
apela la această metodă.
Licitarea dreptului de proprietate reprezintă un bun instrument pentru
controlul cantităţii de substanţe poluante folosite în procesul tehnologic,
încurajând în acelaşi timp firmele să găsească alte alternative de producţie. Cu
toate acestea, acest instrument reduce posibilitatea intrării pe piaţă a unor firme
noi, de dimensiuni mai mici. Acele firme care nu pot intra pe piaţă vor încerca să
speculeze. În plus, licitarea creează inechitate pentru că pot beneficia de anumite
drepturi doar cei care pot plăti pentru ele şi nu aceia care au nevoie.
d) Taxele şi taxele pe consum Taxele sunt folosite ca un instrument de
politică public coercitiv pentru a induce un tip de comportament sau pentru a
descuraja un comportament nedorit. Fondurile obținute din introducerea acestor
taxe sunt colectate la buget și folosite pentru a finanţa diferite cheltuieli. Taxele
pe consum sunt cel mai des folosite pentru a controla externalităţile negative, ele
reprezentând o penalizare financiară pentru descurajarea unui comportament.
Autoritatea statală impune un preţ pentru un anumit comportament, iar cei
care îl practică trebuie să plătească. De exemplu, taxele de viciu – taxele pe
consumul de cafea, tutun sau alcool se încadrează în această categorie. Cât din
comportamentul nedorit are loc este determinat de răspunsul la taxă, costul în
plus stabilit poate să ducă la realizarea unei analize cost-beneficiu pentru a
determina dacă acţiunea să înceteze sau să fie redusă la un nivel la care
beneficiile să depăşească costurile. Autoritatea va stabili nivelul taxei pe consum
la un nivel la care beneficiile sociale sunt egale cu costurile sociale.
76
3.2. Alegerea instrumentelor pentru implementare
politicilor publice
În procesul de implementare a politicii publice, factorul de decizie are în
faţa sa o varietate de instrumente între care poate să aleagă. Instrumentele de
politici publice sunt rareori utilizate separat. Sensul acestei afirmații este
susceptibil de două interpretări:
În primul rând, intervenția anumitor instrumente este multiplă;
spre exemplu, o campanie de conștientizare este în același timp una de
informare și de promovare. Similar, o acțiune directă este în același timp o
investiție (o alocare de resurse) financiară.
În al doilea rând, atingerea unui obiectiv specific necesită
frecvent mai mult de un singur instrument. Fiecare asemenea suită de
instrumente constituie în final câte o opțiune de politici publice. Două sau mai
multe opțiuni alternative vor fi evaluate comparativ potrivit analizei de impact
Corecta alegere a instrumentelor administrative de implementare a
politicilor publice a reprezentat un domeniu mult analizat, problema fiind
abordată de diferit în raport de pregătirea profesională a cercetătorilor:
Pe de o parte economiştii, abordează această problemă ca pe un
exerciţiu logic de potrivire între caracteristicile anumitor instrumente și
problemele care reclamă soluţionare. Cu alte cuvinte anumite probleme impun
folosirea anumitor instrumente deoarece posedă caracteristicile necesare
rezolvării lor.
Pe de altă parte cercetătorii din domeniul ştiinţelor politice, au
afirmat că, din punct de vedere strict tehnic, aceste instrumente sunt într-o
măsură mai mică sau mai mare substituibile şi ca urmare ei, așa ca oricare poate
fi utilizat, însă şi-au concentrat atenţia asupra forţelor politice care coordonează
acest proces de alegere, deoarece coordonarea politicilor publice este o condiţie
sine qua non a succesului implementării.
77
Alegerea instrumentului potrivit pentru transpunerea în practică a politicii,
constrângerile sau limitările existente care au ca efect aleagerea unui instrument
în detrimentul altuia, au determinat teoreticienii domeniului să afirme că decizia
în acest sens depinde de mai mulţi factori (Linder, S.H., Peters, B.G., 1989)
precum:
caracteristicile instrumentelor:
intensitatea resurselor;
centrarea: cât de mare este selectivitatea grupurilor vizate, cât de
precisă este acţiunea etc.;
riscul politic: cât de mare e sprijinul şi cât de mare este opoziţia la
folosirea acelui instrument, care sunt şansele de succes etc.);
constrângerile asupra activităţii statului: cât de mult este acceptabilă
coerciţia etc.;
modul de realizare a politicilor în ţara respectivă (în Franţa
politicile apelează la activităţi cu un caracter mai pronunţat centralist spre
deosebire de S.U.A. unde sunt preferate politici care presupun descentralizarea
activităţilor);
cultura organizaţională a organizațiilor guvernamentale care
urmează să implementeze politica;
contextul problemei: natura problemei ce necesită rezolvare actorii
implcați, obiectivele propuse, activitățile alese etc.;
preferinţele decidenţilor ( preferințe inluențate de profesiile lor, de
afilierile lor instituţionale şi politice, de cunoştinţele lor etc.).
Cea mai simplă abordare a alegerii instrumentelor unei politici a fost
propusă de B. Doern (apud Howlett, Ramesh, 1995, p. 159). El consideră că în
implementarea unei politici un instrument poate fi substituit cu un altul: teoretic,
orice instrument poate fi folosit pentru a atinge scopul propus printr-o politică.
78
Cu toate acestea, factorii de decizie preferă anumite instrumente. B. Doern
argumentează că în societăţile democratice sunt preferate instrumente mai puţin
coercitive şi se trece la cele mai coercitive dacă ele nu sunt eficiente sau apar
presiuni sociale pentru a folosi instrumente mai coercitive.
Bressers şi O'Toole (1998) propun o analiză mai amănunţită. Acestia
pornesc analiza de la următoarele caracteristici ale instrumentelor politicilor:
• limitarea sau expansiunea, respectiv măsura în care instrumentul ales
pentru implementrea politicii, pune la dispoziția actorilor implicați modalităţi
alternative, atractive şi fezabile de comportament;
• resursele, respectiv faptul că instrumentele furnizează sau iau grupului
ţintă resurse;
• posibilitatea alegerii: respectiv dacă instrumentele lasă actorilor
implicați dreptul de a-și determina singuri acțiunile sau forţează anumite
comportamente;
• caracterul unilateral sau multilateral - dacă instrumentul vizează numai
acţiunea organismelor guvernamentale sau implică şi acţiuni ale altor actori;
• apelul la normativitate (la reglementări) respectiv care este raportul între
utilizarea reglementărilor comparative cu stimulentele economice;
• proporţionalitatea adică în ce masură mărimea sau intensitatea acţiunii
guvernamentale este condiționată de mărimea sau intensitatea grupului ţintă.
În al doilea rând, aceștia consideră că alegerea unui instrument se
realizează în contextul unei reţele în care sunt implicaţi mai mulţi actori.
Reţelele se caracterizează prin două trăsături – coeziunea şi
interrelaţionarea:
Coeziunea este acea stare a unei rețele care stabilește măsura în care
indivizii, grupurile şi organizaţiile care o compun au în comun obiectivele,
scopurile relevante în problema în cauză, precum și tendința de a acționa în
comun pentru rezolvarea unei probleme.
79
Interrelaţionarea stabileste în ce masură actorii implicaţi în cadrul
reţelei interacţionează între ei, stabilesc contacte atât în cadrul procesului de
realizare a politicii respective, cât şi în alte contexte.
Se poate observa faptul că cele două caracteristici ale rețelei sunt
independente între ele: pot exista reţele în care actorii șă-au fixat scopuri, dar
relaţionările dintre ei sunt slabe sau, dimpotrivă, puternice; după cum pot exista
reţele în care actorii au scopuri divergente, iar contactele dintre ei sunt puternice
sau, dimpotrivă, slabe. Bressers şi O'Toole argumentează că, în general, cu cât
caracteristicile unui instrument ajută la menţinerea caracteristicilor existente din
cadrul reţelei, cu atât e mai probabil ca el să fie selectat pentru implementarea
politicii56
.
În concluzie, criteriile de alegere a instrumentelor de politici sunt:
1. Dintre mai multe instrumente va fi ales instrumentul care produce cele
mai multe efectele active și cele mai puține externalități.
2. Dintre instrumentele care produc externalități, va fi ales cel care are cea
mai bună proporție a externalităților pozitive față de cele negative.
3. Dintre instrumentele care produc externalități negative, va fi ales
instrumentul cu cele mai multe externalități negative contracarabile.
4. Costurile măsurilor de contracarare și externalitățile negative permise
vor fi considerate costuri ale politicii publice în evaluarea impacului acesteia.
*
* *
Analizând varietatea de instrumente de implementare a politicilor publice
constatăm faptul că până în prezent în țara noastră, în privința implementării
politicilor pentru comunităților defavorizate a dominat grupa instrumentelor
obligatorii, de reglementare, respectiv emiterea de acte normative, susţinerea
întreprinderilor de stat şi asigurarea serviciilor sociale prin instituţii publice.
56
Citat în A. Miroiu, op cit.
80
Acestea sunt instrumente care au statul ca actor central, care presupun cheltuieli
mari și care, din păcate, au avut o eficacitate redusă.
Rolul statului ca actor cheie nu poate fi însă neglijat.
Grupa instrumentelor de voluntariat este prezentă în România prin
activitățile derulate de organizaţiile neguvernamentale care au început să îşi
consolideze statutul de bun furnizor de servicii sociale. Parteneriatele pe care
acestea le derulează cu instituţiile de stat, le compensează limitele inerente.
Atât familia şi comunitatea cât şi pieţele private sunt mai slab reprezentate
în rândul instrumentelor de politică socială din România. Or, tocmai acestea sunt
cele care:
a. nu consumă resurse din bugetul de stat
b. sunt cele mai adaptate nevoilor beneficiarului
c. responsabilizează beneficiarul
În acest context orientarea factorilor de decizie spre alegerea unor
instrumente din categoria celor voluntare în contraprestație cu cele
obligatorii poate avea efecte benefice atât pentru reușita implementării
politicii publice, creând beneficii grupului țintă cât și pentru societate în
general.
81
4. PARTICIPAREA ONG ȘI
SOCIETĂȚI CIVILE LA
PROCESUL DECIZIONAL.
INSTRUMENTE UTILIZATE ÎN
CADRUL POLITICILOR
PUBLICE
4.1. Implicarea ONG-urilor și a societății civile57
în
procesul decizional
ONG-urile desfășoară activități ce aduc contribuţii importante
procesului decizional prin: activităţile de monitorizare asupra actului
guvernamental, susținând transparenţa procesului de luare a deciziilor de
interes public; crescând răspunderea autorităţilor și nivelul de participare a
cetăţenilor, facilitând implicărea directă a grupurilor defavorizate în
dezvoltarea şi implementarea de soluţii pentru problemele cu care se
confruntă societatea.
Ele sunt mecanisme eficiente prin care cetăţenii sunt reprezentaţi şi
participă la guvernare, având multiple profiluri, interese şi aspiraţii prezente
în societate, ce devin coerente, reprezentate şi vizibile în viaţa publică. Ele au
un rol important în identificarea şi promovarea interesului public. Modul în
care participă societatea civilă la îndeplinirea obiectivului politic principal,
asigură relevanța și aplicabilitatea practică precum și implicarea în procesul
politic de luare a deciziilor. Conectarea la acest proces se realizează în două
etape:
57
https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09000016802eedd3, p 1-16
82
- se identifică nivelurile de participare și vor fi dispuse în ordine
crescătoare a intensității, de la simpla furnizare de informații la consultare,
dialog și, în final, parteneriat între ONG-uri autoritățile publice.
- se identifică etapele procesului politic de luare a deciziilor și a celor
șase măsuri luate de către autoritățile publice din ordinea de zi, care stabilește
punerea în aplicare, până la monitorizare și reformulare, precum și
instrumente care se pot aplica în orice etapă și care furnizează procesului de
participare sprijin transversal.
Aceste elemente sunt apoi combinate pentru a forma o matrice de
participară civilă, care oferă o prezentare vizuală a naturii interdependente a
procesului. Diversele niveluri de participare și implicarea ONG-urilor în
diferitele etape ale procesului politic de luare a deciziilor variază în funcție de
intensitatea participării. Există patru niveluri progresive de participare, de la
cel mai mic, la cel mai participativ. Acestea sunt: informare; consultare;
dialog; și parteneriat.
1. Informațiile stau la baza tuturor măsurilor ulterioare în implicarea
ONG-urilor în procesul politic de luare a deciziilor. Acesta este un nivel
relativ scăzut de participare, care de obicei constă din furnizare de informații
într-un singur sens de la autoritățile publice. Informațiile sunt relevante pentru
toate etapele procesului decizional.
2. Consultarea este o formă de inițiativă în care autoritățile publice
solicit opinia ONG-urilor cu privire la anumite programe de dezvoltare și
include, de obicei, informarea ONG-urilor de către autorități cu privire la
evoluțiile politice actuale și solicit comentarii, opinii și reacții. Inițiativa și
temele vin din partea autorităților publice, nu a ONG-urilor. Consultarea este
relevant pentru toate etapele procesului decizional, în special pentru
elaborare, monitorizare și reformulare.
3. Dialogul folosit de oricare dintre cele două părți, poate fi fie cel
general sau de colaborare. Un dialog larg (general) este o comunicare în
83
ambele sensuri, construită pe interese comune și obiective potențial
împărtășite pentru a asigura un schimb periodic de opinii, de exemplu audieri
publice deschise la reuniuni de specialitate între ONG-uri și autoritățile
publice. Un dialog de colaborare este construit pe interese comune pentru
dezvoltarea unei anumite politici și are drept rezultat o recomandare, o
strategie sau o legislație comună. Asfel, dialogul larg are o mai mica
capacitate decât dialogul de colaborare, acesta constând în reuniuni comune,
adesea frecvente și periodice pentru dezvoltarea de strategii cheie de politici
ducând adesea la acorduri între părți. În toate etapele ciclului politic de luare
a deciziilor, este crucial în stabilirea, redactarea și reformularea agendei de
lucru.
4. Parteneriatul presupune împărțirea responsabilităților în fiecare
etapă a procesului politic de luare a deciziilor de la stabilirea agendei de lucru,
redactare, decizie și punerea în aplicare a inițiativelor politice. Este cea mai
înaltă formă de participare, reunirea ONG-urile și autorităților publice se
realizează pentru o cooperare strânsă, asigurându-se în același timp că ONG-
urile continuă să fie independente și că au dreptul de a se angaja și de a
acționa indiferent de situația și de parteneriat. În aceasta etapa sunt incluse
următoarele tipuri de activități: trasarea unei sarcini specifice către un ONG,
furnizarea de servicii, precum și forumuri participative și stabilirea de co-
organisme de luare a deciziilor, inclusiv pentru alocarea resurselor. El are loc
în toate etapele procesului politic de luare a deciziilor și este în special
relevant la stabilirea agendei de lucru sau pentru etapele de implementare.
Etape în procesul politic de luare a deciziilor
Cele șase etape, ciclice, ale procesului de politică publică de luare a
deciziilor sunt: stabilirea agendei de lucru, elaborarea de politici, luarea
deciziilor, punerea în aplicare a politicilor, monitorizarea și reformularea
84
politicii. Astfel, în fiecare etapă, ONG-urile și autoritățile publice au
posibilitatea de a interacționa.
1. Stabilirea agendei de lucru este convenită de către parlament și
guvern, dar poate fi modelată de către ONG-uri, sau grupuri de ONG-uri, prin
intermediul campaniilor și lobby-urilor pentru probleme, nevoi și preocupări.
Noile inițiative de politică sunt adesea rezultatul influenței campaniilor ONG-
urilor. În această etapă ONG-urile își propun să influențeze factorii de decizie
în numele unui interes colectiv și să acționeze într-un mod complementar
dezbaterilor politice. Contribuția ONG-urilor și sarcinile autorităților publice
sunt prezentate în tabelul 4.1. si Tabelul 4.2.
Tabel 4.1. Contribuțiile ONG-urilor
Acțiuni Contribuții ale ONG-urilor
Pledare ridicarea de probleme, preocupări și nevoi pentru un
grup specific de utilizatori, a unui punct de vedere sau a
unui interes public general care nu este încă acoperit de
legislație sau de alte documente de politici, instrumente
sau măsuri;
Informare și
contientizare
împărtășirea constatărilor ONG-urilor autorităților
publice, implicarea și reprezentarea membrilor, a
utilizatorilor și a grupurilor cheie de cetățeni și activarea
unor căi de comunicații cu cetățenii; ascultare, reacții și
informare;
Expertiză și
consiliere
experții cu cunoștințe despre un anumit subiect joacă un
rol cheie în stabilirea agendei politice. Analiza și
cercetarea acestora identifică nevoi actuale și viitoare în
societate și oferă perspective cruciale;
Inovare dezvoltarea de noi soluții și abordări, demonstrarea
modului în care acestea pot fi incluse pe agenda politică;
Furnizarea de cheie în formarea politicilor și crearea de servicii
85
Acțiuni Contribuții ale ONG-urilor
servicii alternative sau ne-existente pentru un anumit grup de
utilizatori.
Sursa:https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09
000016802eedd3
Tabel 4.2. Sarcinile autorităților publice
Acțiuni Sarcinile autorităților publice
Schimbul de
informații
furnizează informații la zi, exacte și în timp util într-
un format accesibil pentru toate părțile interesate;
Procedurile să dezvolte și să adere la un proces transparent de
luare a deciziilor. Să furnizeze proceduri clare,
deschise și accesibile pentru participare;
Furnizarea de resurse participarea activă a societății civile prin, de
exemplu, dispoziții bugetare, sprijin în natură sau
servicii administrative;
Receptivitatea asigură implicarea activă a reprezentanților
autorității publice în domeniu; să asculte, să
reacționeze și să ofere feedback
Sursa:https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09
000016802eedd3
La fiecare nivel progresiv de participare al ONG-ului sunt utile un set
de instrumente și mecanisme (table 4.3.)
Tabel 4.3. Instrumente și mecanisme
Nivel de
participare
ONG
Instrumente și mecanisme:
Informații Accesul simplu și liber la informații relevante, exacte și
actualizate privind procesul politic, documente și factorii
de decizie politică, de exemplu, baze de date on-
line;Cercetare pentru a înțelege o preocupare și a dezvolta
86
soluții propuse; Organizare de campanii și lobby de către
ONG-uri pe baza promovării contientizării, cum ar fi
documente de politică, afișe și pliante, site-uri,
comunicate mass-media și demonstrații publice; Site cu
acces cuprinzător la documente cheie și anunțarea de
evenimente publice.
Consultare Petiții - pot fi făcute prin instrumente online, cum ar fi
petiție electronic sau forum web; Consultare, online sau
alte tehnici, pentru a aduna subiecte de interes și sugestii
de la părțile interesate.
Dialog Audieri și forumuri publice cu părțile interesate pentru a
identifica și interpreta sensibilitățile și interesele
diferitelor grupuri; Forumuri și consilii ulterioare ale
cetățenilor pentru a discuta cu cetățenii și ONG-urile;
Contact cheie cu guvernul care permite societății civile să
aibă acces la informații privind inițiativele politice
actuale.
Parteneriat Grupul sau comitetul de lucru format ca un grup
permanent sau ad-hoc de experți pentru a consilia cu
privire la preferințele pentru diverse politici.
Sursa:https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documen
tId=09000016802eedd3
2. Elaborarea de politici. Autoritățile publice prezintă procese bine
stabilite pentru politica de redactare, unde ONG-urile sunt adesea implicate în
domenii precum identificarea problemelor, propunerea de soluții și furnizarea
de dovezi pentru propunerea lor preferată cu, de exemplu, interviuri sau
cercetare. Facilitarea oportunităților pentru consultare ar trebui să fie un
element cheie în această etapă, precum și diverse forme de dialog pentru a
87
colecta informații de la factorii cheie interesați. Contribuția ONG-urilor și
sarcinile autorităților publice sunt prezentate în tabelul 4.4. si Tabelul 4.5.
Tabel 4.4. Contribuțiile ONG-urilor
Acțiuni Contribuții ale ONG-urilor
Pledare garantează că se iau în considerare nevoile și interesele
părților interesate afectate de proiectul de politică;
Informare și
contientizare
ONG-urile informează membrii, utilizatorii și grupurile
cetățenilor cheie cu privire la procesul de elaborare;
Expertiză și
consiliere
furnizează analize și cercetări privind toate aspectele
sau ridică priorități suplimentare care să fie incluse în
proiectul de politică;
Inovare oferă soluții prin introducerea de noi abordări, soluții
practice și modele concrete care aduc beneficii anumitor
grupuri de utilizatori;
Furnizarea de
servicii
contribuie la redactarea politicii pentru a asigura că
nevoile specifice ale utilizatorilor sunt luate în
considerare și că sunt îndeplinite condițiile necesare;
Funcția de
supraveghere
urmărește procesul de elaborare pentru a se asigura că
preocupările factorilor interesați sunt luate în considerare
și că procesul este transparent și incluziv
Sursa:https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09
000016802eedd3
Tabel 4.5. Sarcinile autorităților publice
Acțiuni Sarcinile autorităților publice
Schimbul de
informații
Să furnizeze informații cuprinzătoare în timp util cu
privire la procesele actuale de consultare;
Procedurile Să dezvolte să adere la standardele minime de
consultare, cum ar fi obiective clare, reguli de
participare, termene, contacte deschise etc. Să
88
Acțiuni Sarcinile autorităților publice
organizeze reuniuni de consultare, inclusiv invitația
de participare a tuturor factorilor interesați potențiali;
Furnizarea de resurse Să furnizeze termene adecvate și mijloace de
consultare pentru a asigura participarea la diferite
niveluri ale societății civile;
Receptivitatea Să asigure implicarea activă a reprezentanților
autorității publice din domeniu; să asculte, să
reacționeze și să ofere feedback.
Sursa:https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09
000016802eedd3
La fiecare nivel progresiv de participare al ONG-ului sunt utile un set
de instrumente și mecanisme (table 4.6.)
Tabel 4.6. Instrumente și mecanisme
Nivel de
participare
ONG
Instrumente și mecanisme:
Informații Accesul deschis și liber la documente de politici, inclusiv
cu punct unic de informare pentru redactarea politicii, cu
informații disponibile în diferite formate care să ajungă la
public; Site cu acces cuprinzător la documente cheie și
anunțarea de evenimente publice; Organizare de campanii
și lobby pentru modelarea proiectului de politică prin
documente de poziție, scrisori, manifeste; Difuzări web de
la audieri, reuniuni și dezbateri care permit oamenilor să
privească și să asculte în timp real; Cercetare care să ofere
contribuție la procesul de elaborare a politicii.
Consultare și
dialog
Audieri și comisii pentru întrebări și răspunsuri cu factorii
interesați pentru a identifica și a interpreta punctele
sensibile și preocupările și a strange propuneri, față-în-
89
față sau on-line; Seminarii și reuniuni ale experților care
implică participarea unor experți în dezvoltarea cercetării
specializate sau studii de specialitate care pot fi utilizate
în elaborare; Comisii din mai mulți factori interesați și
organisme de consultare care constau din sau conțin
reprezentanți ai sectorului ONG-urilor; ar putea fi
permanente sau ad-hoc.
Parteneriat Co-redactare: implicarea activă în elaborarea unor părți
ale procesului legislativ
Sursa:https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documen
tId=09000016802eedd3
3. Luarea deciziei. Formele de luare a deciziilor politice variază în
funcție de contextul național și legislativ. Caracteristici comune sunt:
stabilirea unei directive ale politicii guvernamentale de către un minister; sau
legislație, cum ar fi aprobarea unei legi prin vot parlamentar; sau referendum
public, care necesită ulterior punerea în aplicare a unei legislații. Proiectele de
legi și moțiunile sunt deschise contribuției și participării din partea ONG-
urilor, iar autoritățile publice trebuie să evalueze punctele de vedere și opiniile
înainte de luarea deciziei. La această etapă, consultarea este centrală pentru
decizia informată. Astfel, puterea finală de ”a alege” aparține autorităților
publice, cu excepția cazului în care decizia este luată prin vot public,
referendum sau printr-un mecanism de co-decizie.
Contribuția ONG-urilor și sarcinile autorităților publice sunt prezentate
în tabelul 4.7. si Tabelul 4.8.
Tabel 4.7. Contribuțiile ONG-urilor
Acțiuni Contribuții ale ONG-urilor
Pledare influențarea factorilor de decizie înainte de un vot;
Informare și
contientizare
informarea membrilor, a utilizatorilor și a grupuri de
cetățeni cheie cu privire la deciziile politice și efectul lor
90
Acțiuni Contribuții ale ONG-urilor
potențial;
Expertiză și
consiliere
furnizarea de analize detaliate pentru a informa și
influența factorii de decizie;
Funcția de
supraveghere
ulterior procesului de luare a deciziilor, asigurând că
acesta este democratic, transparent și de eficiență optimă
Sursa:https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09
000016802eedd3
Tabel 4.8. Sarcinile autorităților publice
Acțiuni Sarcinile autorităților publice
Schimbul de
informații
Să furnizeze informații privind politicile aflate în
procesul de luare a deciziilor;
Procedurile Să ofere și să urmeze procedurile pentru mecanisme
de luare a deciziei prin colaborare;
Furnizarea de resurse Să permit și să sprijine participarea activă a societății
civile prin asocierea ONG-urilor în etapa de decizii;
Receptivitatea Să asculte, să ia în considerare și să răspundă la
contribuția societății civile.
Sursa:https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09
000016802eedd3
La fiecare nivel progresiv de participare al ONG-ului sunt utile un set
de instrumente și mecanisme (table 4.9.)
Tabel 4.9. Instrumente și mecanisme
Nivel de
participare
ONG
Instrumente și mecanisme:
Informații Organizarea de campanii și lobby pentru a influența
factorii de decizie, de exemplu prin utilizarea de pliante,
site-uri, comunicate mass-media și demonstrații publice
Consultare și Sesiuni plenare deschise sau sesiuni ale comitetului
91
dialog pentru a se asigura accesul liber la dezbateri în timpul
procesului de luare a deciziilor.
Parteneriat Luarea în comun a deciziilor prin intermediul forumurilor,
al conferințelor de stabilire a consensului și al altor
reuniuni participative;
Luarea de decizii prin colaborare, cum ar fi bugetarea
participativă/
Sursa:https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documen
tId=09000016802eedd3
4. Punerea în aplicare a politicilor. În această etapă ONG-uri sunt
cele mai active, de exemplu în livrarea de servicii și execuția proiectelor. O
mare parte din activitatea desfășurată de ONG-uri în etapele anterioare includ
încercări de a influența punerea în aplicare a politicii. În această fază este
important: rezultatul intenționat ce se va realiza; accesul la informații clare și
transparente cu privire la așteptări și oportunități; parteneriatele active.
Contribuția ONG-urilor și sarcinile autorităților publice sunt prezentate în
tabelul 4.10. si Tabelul 4.11.
Tabel 4.10. Contribuțiile ONG-urilor
Acțiuni Contribuții ale ONG-urilor
Informare și
contientizare
axate în primul rând pe sensibilizarea publicului,
explicarea avantajelor sau a dezavantajelor și a
impactului politicii;
Furnizarea de
servicii
un factor cheie în punerea în aplicare a inițiativelor de
politică, care de multe ori poartă principala
responsabilitate pentru livrare;
Funcția de
supraveghere
evaluează și asigură că politica este pusă în aplicare așa
cum a fost destinată, fără efecte secundare nocive
Sursa:https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09
000016802eedd3
92
Tabel 4.11. Sarcinile autorităților publice
Acțiuni Sarcinile autorităților publice
Schimbul de
informații
Să furnizeze informații privind strategiile de punere
în aplicare, procedurile privind licitațiile publice și
liniile directoare ale proiectului;
Procedurile Să urmeze normele și reglementările stabilite pentru
punerea în aplicare a politicii.
Furnizarea de resurse Să permit participarea activă a societății civile în
etapa de implementare prin, de exemplu, dispoziții
bugetare, sprijin în natură sau servicii administrative;
Receptivitatea Să fie disponibile și să reacționeze la nevoile
specifice care rezultă din circumstanțe în jurul
implementării politicii.
Sursa:https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09
000016802eedd3
La fiecare nivel progresiv de participare al ONG-ului sunt utile un set
de instrumente și mecanisme (table 4.12.)
Tabel 4.12. Instrumente și mecanisme
Nivel de
participare
ONG
Instrumente și mecanisme:
Informații Accesul deschis și liber la documentele din sectorul
public cu privire la proiectele și deciziile de punere în
aplicare; Site cu acces cuprinzător la documente cheie și
anunțarea de evenimente publice; Alerte e-mail care
anunță proiectul viitor și oportunitățile de finanțare;
Întrebări frecvente online sau alte canale pentru a oferi
informații prezentate ca întrebări și răspunsuri, orientate
spre furnizarea de ajutor practice și îndrumare; Procedură
de licitație anunțată public pentru a oferi un proces
93
deschis și transparent pentru furnizarea de servicii.
Consultare Evenimente, conferințe, forumuri și seminarii pentru a
informa și a discuta despre punerea în aplicare a politicii
cu ONG-urile și cu publicul.
Dialog Seminarii de construire a capacității pentru a spori
cunoștințele și capacitatea relevant pentru punerea în
aplicare; Seminarii de instruire pentru ONG-uri și
autoritățile publice pe anumite subiecte relevante pentru
implementare, cum ar fi achiziții, proiecte și cereri de
finanțare.
Parteneriat Parteneriat strategic în cazul în care ONG-urile și
autoritățile publice formează un parteneriat pentru a pune
în aplicare politica -acesta poate varia de la un program
pilot de mică anvergură până la responsabilitatea deplină
a implementării.
Sursa:https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documen
tId=09000016802eedd3
5. Monitorizarea. La acest nivel rolul ONG-urilor este de a monitoriza
și de a evalua rezultatele politicii implementate. Este important să existe un
sistem de monitorizare eficient și transparent care asigură că politica /
programul atinge scopul propus.
Contribuția ONG-urilor și sarcinile autorităților publice sunt prezentate
în tabelul 4.13. si Tabelul 4.14.
Tabel 4.13. Contribuțiile ONG-urilor
Acțiuni Contribuții ale ONG-urilor
Pledare să monitorizeze și să spună dacă inițiativa de politică a
ajuns la beneficiarii doriți și a avut rezultatul intenționat
pentru societate;
Expertiză și să strângă dovezi sau să facă cercetări privind impactul
94
Acțiuni Contribuții ale ONG-urilor
consiliere politicii; include think-tank-uri (“grupuri de reflexie și
influență”) și institute de cercetare;
Furnizarea de
servicii
responsabilitatea de a monitoriza efectele program ului
în ceea ce privete calitatea, durabilitatea, eficiența și
exemple de cazuri reale;
Funcția de
supraveghere
un rol prioritar în monitorizarea efectelor politicii, pentru
a asigura că obiectivele dorite sunt atinse.
Sursa:https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09
000016802eedd3
Tabel 4.14. Sarcinile autorităților publice
Acțiuni Sarcinile autorităților publice
Schimbul de
informații
Să furnizeze informații privind stadiul actual al
politicii;
Receptivitatea Să asculte și să reacționeze la puncte specifice
ridicate de ONG-uri și de societatea civilă
Sursa:https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09
000016802eedd3
La fiecare nivel progresiv de participare al ONG-ului sunt utile un set
de instrumente și mecanisme (table 4.15.)
Tabel 4.15. Instrumente și mecanisme
Nivel de
participare
ONG
Instrumente și mecanisme:
Informații Accesul deschis și liber la informații cu privire la evoluția
politicii; Strângerea de dovezi pentru a colecta cazuri și
statistici privind livrarea proiectului; Evaluarea politicii și
a impactului acesteia, prin conferințe și raportare; Studii
de cercetare independente pentru a extrage învățămintele
cheie.
95
Consultare Mecanisme de feedback pentru a urmări progresul, cum ar
fi sondaje, sondaje de web sau chestionare.
Dialog Grup sau comitet de lucru alcătuit din ONG-uri (atât
utilizatori cât și furnizori) responsabile cu monitorizarea
și evaluarea inițiativei de politică
Parteneriat Grup sau comitet de lucru alcătuit din ONG-uri și
autorități publice reunindu-se într-un parteneriat strategic
pentru a monitoriza și a evalua inițiativa de politică
Sursa:https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documen
tId=09000016802eedd3
6. Reformularea politicii. Cunoștințele dobândite ca urmare a punerii
în aplicare a politicii, împreună cu nevoile care evoluează în societate adesea
necesită o reformulare a politicii. Acest lucru se bazează pe accesul la
informații și oportunități de dialog pentru a identifica nevoile și inițiativele.
Această reformulare permite inițierea unui nou ciclu de luare a deciziilor.
Contribuția ONG-urilor și sarcinile autorităților publice sunt prezentate
în tabelul 4.16. si Tabelul 4.17.
Tabel 4.16. Contribuțiile ONG-urilor
Acțiuni Contribuții ale ONG-urilor
Pledare să facă lobby pentru reînnoirea politicii prin exprimarea
limitărilor sau a efectelor secundare ale politicii actuale,
pentru a satisface nevoile utilizatorilor sau ale
cetățenilor;
Expertiză și
consiliere
să întreprindă cercetări și analize pentru a identifica
lacunele inițiativei de politică actual și să ofere
justificarea pentru reformulare;
Inovare să dezvolte noi abordări pentru politica respectivă; acest
lucru poate fi un element cheie în politica de reînnoire;
96
Acțiuni Contribuții ale ONG-urilor
Furnizarea de
servicii
să identifice obstacolele și să strângă dovezi pentru a
ilustra nevoile în evoluție care necesită o reformulare a
politicii.
Sursa:https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09
000016802eedd3
Tabel 4.17. Sarcinile autorităților publice
Acțiuni Sarcinile autorităților publice
Schimbul de
informații
să furnizeze informații cu privire la o posibilă
revizuire a politicii și percepția acestora asupra
schimbărilor necesare din politică;
Procedurile să furnizeze proceduri clare, deschise și accesibile
pentru participare;
Furnizarea de resurse să permit și să sprijine participarea activă a societății
civile;
Receptivitatea să asculte și să acționeze în urma sesizărilor din
partea ONG-urilor.
Sursa:https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09
000016802eedd3
La fiecare nivel progresiv de participare al ONG-ului sunt utile un set
de instrumente și mecanisme (table 4.18.)
Tabel 4.18. Instrumente și mecanisme
Nivel de
participare
ONG
Instrumente și mecanisme:
Informații Accesul deschis și liber la informații care oferă evaluări,
rezultate ale studiilor și alte elemente de probă cu privire
la politica existentă;
Consultare Conferință sau reuniune pentru a stabili următorii pași
planificați de către autoritatea publică; Consultare online
97
pentru a strânge opiniile societății civile cu privire la
modalitatea de urmărire a politicii / proiectului.
Dialog Seminarii și forumuri deliberative pentru implicarea
factorilor interesați în dezvoltarea de noi direcții în
domeniul politicii, de exemplu cafenea publică, spațiu
deschis, alte metode de brainstorming.
Parteneriat Grup sau comitet de lucru în cazul în care ONG-urile
formează un grup de experți în comun cu alți factori
interesați și autorități publice cu scopul de a recomanda o
politică revizuită.
Sursa:https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documen
tId=09000016802eedd3
Există anumite instrumente sau mecanisme ce oferă suport
transversal participării civile pe parcursul întregului proces de luare a
deciziilor:
1. E-participare este un instrument electronic ce oferă un potențial
important pentru îmbunătățirea practicii democratice și participarea societății
civile prin: transparența, responsabilitatea și capacitatea de reacție a
instituțiilor, precum și promovarea angajamentului cetățenilor și pentru
creșterea capacității, a accesibilității și incluziunii procesului democratic.
2. Consolidarea capacităților de participare. Astfel, ONG-urilor
locale, regionale și naționale se implică activ în formularea de politici,
dezvoltarea de proiecte și furnizarea de servicii, incluzând: seminarii de
instruire pentru a îmbunătăți înțelegerea rolurilor reciproce ale ONG-urilor și
ale autorităților publice în acest angajament, precum și programe de schimb
pentru a facilita înțelegerea realităților celuilalt.
3. Structuri pentru cooperare între ONG-uri și autoritățile publice.
Astfel, au fost dezvoltate organisme de coordonare ce includ: organisme
guvernamentale, cum ar fi o persoană de contact pentru societatea civilă în
98
fiecare minister sau un organism de coordonare la nivel central în calitate de
interlocutor unic; structuri comune cum ar fi comitetele cu mai mulți factori
interesați, grupuri de lucru, consilii de experți și alte organisme de consultare;
alianțe/coaliții de ONG-uri care își reunesc resursele și dezvoltă poziții
comune.
4. Documentele-cadru privind cooperarea între ONG-uri și
autoritățile publice. Se incheie acordurile cadru pentru a sublinia
angajamentele, rolurile și responsabilitățile și procedurile de cooperare.
Aceste documente stabilesc o bază clară pentru relație și facilitează prin
aceasta un dialog continuu și înțelegerea reciprocă între ONG-uri și
autoritățile publice. Documentele cadru includ acorduri bilaterale cu
parlamentul sau guvernul, documente de strategie pentru cooperare și
programe oficiale pentru cooperare, adoptate de către autoritățile publice.
Matricea de participare civilă
Pentru a ilustra și a clarifica relația, matricea de participare civilă
sintetizează etapele procesului politic de luare a deciziilor și legătura lor cu
nivelurile de participare. La fiecare etapă din procesul de luare a deciziilor
există diferite niveluri de participare a ONG-urilor. Matricea de participare
civilă poate fi folosită în diverse moduri, cum ar fi cartografierea nivelurilor
de angajare a societății civile în orice proces politic dat; evaluarea participării
ONG-urilor într-un punct oarecare al unui process; sau ca o resursă practică
de planificare de către ONG a activităților legate de politică. Matricea (table
4.19) ilustrează elementele corelative ale participării la procesul de luare a
deciziilor și arată modul în care instrumentele utile menționate mai sus pot
atinge nivelul dorit de participare la fiecare pas din procesul de luare a
deciziilor.
99
Tabel 4.19 Matricea de participare civilă
Sursa : https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09000016802eedd3
4.2. Implementarea politicilor publice din
persepectiva participării societății civile
În opinia noastră, implementarea politicilor trebuie abordată ca un proces
dintr-o triplă perspectivă: politică, managerială şi administrativă. Punerea în
aplicare a unei politici publice nu se poate face fără înţelegerea noţiunii de
capacitate administrativă, fără de care nu putem vorbi despre o funcţionare
eficientă a instituţiilor statului. De fapt, simpla creştere a capacităţii
administrative poate fi un impediment în obţinerea rezultatelor, pentru că depinde
parţial de modul în care este organizată şi realizată, dar şi de modul de încadrare
cu personal şi de atitudinea acestora referitoare la funcţiile lor.
Atât în ţările dezvoltate, cât şi în cele în tranziţie, managerii care se ocupă
de implementarea politicilor macroeconomice sau sectoriale trebuie inevitabil să
găsească soluţii care depăşesc graniţele unei singure organizaţii şi, în multe
cazuri, se extind dincolo de sectorul public, încorporând sectorul privat şi
100
organizaţiile nonprofit. Implementarea politicii aduce împreună grupuri şi
organizaţii diverse, care trebuie să atingă anumite obiective. În această
multitudine de actori, nu există doar o singură entitate care să fie responsabilă de
succesul implementării politicii în sensul tradiţional. Autoritatea şi
responsabilitatea sunt combinate într-o anumită măsură, astfel încât
managementul ierarhic al structurilor şi procedurilor să funcţioneze efectiv.
Totodată, implementarea politicilor în care intervin mai mulţi actori
presupune dezvoltarea unor viziuni asumate de către aceştia, influenţarea şi
determinarea susţinătorilor şi oponenţilor, negocierea angajamentelor, rezolvarea
conflictelor, cooperarea cu o gamă largă de stakeholderi, stabilirea programelor
de muncă pe căi participative ş.a.m.d. , reprezintă coordonarea, care deseori este o
sursă potenţială de conflicte.
Daca ne referim la implicarea organizațiilor ne-guvernamentale (ONG)58
în derularea politicii publice, procesul de luarea deciziei și implementare a
politicilor publice se impune a fi unul de tipul de jos în sus, fiind necesare
mecanisme de consultare desfășurate într-un cadru legal. Dar aceasta nu
înseamnă că societatea civilă trebuie să fie doar reactivă, răspunzând la apelul
autorităților privind consultarea pe anumite proiecte de legi sau propuneri de
politici publice. Există o multitudine de instrumente pentru a fi proactivi și pentru
a stabili un cadru permanent de dialog și cooperare cu administrația publică.
Pentru a-și îndeplini misiunea, o organizație neguvernamentală, indiferent
de tipul acesteia trebuie sa-și dezvolte acele instrumente care i se potrivesc cel
mai bine profilului și propriei tipologii și să stăpânească bine instrumentele de
comunicare și puterea de convingere. Acestea sunt dintre cele mai diverse și este
necesar ca o organizație care intenționează să influențeze diverse politici publice
să își dezvolte competențe pentru activități precum: scriere şi editare de texte;
realizarea de cercetări/studii; organizare de evenimente; discurs public;
58
Sursa: http://www.crpe.ro/wp-content/uploads/2013/05/ghid-de-consultare-ONG.pdf
101
publishing, producţie audio video, etc. Cele mai eficiente intrumentele de
influenţarea a deciziilor de politici publice pe care organizaţiile
neguvernamentale le au la îndemână sunt prezentate sintetic în tabelul 4.20.
Sursa: http://www.crpe.ro/wp-content/uploads/2013/05/ghid-de-consultare-ONG.pdf
Tabel 4.20. Tipuri de publicații
Publicație Frecvență Scop
Raport de cercetare Mai puțin
frecvent Facilitează înțelegerea problemei
Detaliază problema
Argumentează soluții
Contribuie la planificarea pentru dezvoltare pe
termen lung
Buletin de alertă
timpurie
Periodic Informează factorii de decizie cu privire la
evoluțiile recente ale problemei
Activează și concentrează evaluarea nevoilor
Raport de evaluare a
nevoilor în situații de
urgență
Când este
necesar Identifică dimensiunea și impactul unei măsuri
de urgență
Recomandă o măsură de urgență adecvată
Mobilizează resursele
Policy Brief și Policy
Memo
Când este
necesar Definește o problemă urgentă de politică
publică
Identifică și evaluează opțiunile de politică
public
Recomandă una sau mai multe alternative de
politică publică
Raport de monitorizare
și evaluare
Continuu
(monitorizare)
Periodic
(evaluare)
Evaluează progresul pe baza țintelor fixate
Recomandă schimbări pentru corectarea
implementării
Analizează legăturile dintre contribuţiile
(inputs), activităţile, rezultatele acţiunii
(outputs)
Fundamentează noi intervenții, în funcțe de
cele vechi
Raport de evaluare ex-
ante a impactului unei
intervenții publice
Când este
necesar Identifică nevoi la care răspunde intervenția
Previzionează oportunitatea și impactul
intervenței și drumul cel mai bun de urmat
Evaluează costurile în raport cu beneficiile
scontate
Evaluează capacitățile de management și
mecanismul de implementare precum și
calendarul intervenției
Evaluează sustenabilitatea și elementele
102
1. Publicațiile. Publicațiile puse la dispoziția opiniei publice și a
factorilor de decizie reprezintă un instrument pentru a poziționa ONG-ul ca
actor coerent și influent în stabilirea agendei publice și în formularea de
politici. Pentru ca aceste publicații, numite Policy Brief-uri și Policy Memo-
uri, să reprezinte instrumente efective de influențare a agendei publice, este
absolută nevoie de expertiză solidă în domeniile abordate din interiorul
organizațiilor.
Figura 4.1. Policy Brief-uri și Policy Memo
Sursa: http://www.crpe.ro/wp-content/uploads/2013/05/ghid-de-consultare-ONG.pdf
Pentru ca Policy Brief-ul sau Policy Memo-ul să aibă succes în rândul
factorilor de decizie sunt necesare atingerea urmatoarelor caracteristici: clar,
concis, la obiect, bine structurat, realist, bazat pe fapte, convingător dar și
rapoartele de cercetare, buletinele de alertă timpurie, rapoartele de evaluare a
nevoilor, rapoartele de monitorizare și evaluare – folosite pentru procesul de
influențare a deciziilor de politici publice.
O capcană tipică pentru autorii publicațiilor din rândul organizațiilor
neguvernamentale este concentrarea prea mare asupra aspectelor negative ale
103
intervențiilor publice. Un raport prea incisiv, care doar critică, are puţine şanse de
a fi utilizat.
2. Întâlniri de tip Chatham House 59
a fost dezvoltată în cadrul
Institutului Regal de Afaceri Internaționale, cunoscut mai bine sub numele de
Chatham House, organizație nonguvernamentală din Marea Britanie care are
misiunea de a analiza și a găsi soluții pentru problemele internaționale majore.
Metoda derivă din modul de funcționare a acestui institut și se axează pe
principiul confidențialității: când o întâlnire se desfășoară sub regim Chatham
House, participanții sunt liberi să folosească toate informațiile care au fost
discutate, dar identitatea și afilierea emitenților trebuie să rămână secretă. Centrul
Român de Politici Europene a constatat în practică avantajele acestei metode. De
exemplu, în vederea obținerii unor informații esențiale pentru realizarea unui
policy brief se organizează o masa rotundă cu tema ”Cooperarea energetică
România – Republica Moldova și noile provocări de securitate energetică”, în
care a reunit oficiali, experți și analiști din cele două țări. Astfel, oficialii aflați în
diferitele poziții publice sunt mult mai deschiși în a-și exprima opiniile și accepta
poziții diferite de ale lor într-un cadru protejat de confidențialitate, de tip expert,
fără participarea presei.
3. Conferințe reprezintă un instrument de comunicare60
, folosit pentru a
transmite informații și pentru a crea cadrul unei dezbateri; sub forma unei mese
rotunde sau a unei dezbateri, ea facilitează întâlnirea dintre reprezentanți ai
diferitor instituții și organizații, schimbul de păreri și de informații, cunoașterea și
educarea reciprocă a factorilor interesați. În cadrul acestei întâlniri, se pune
atenția asupra unor aspecte esențiale, atingând astfel scopul de informare, de
comunicare către publicul țintă a poziției noastre. Evenimentul își atinge
obiectivul și impactul dorit dacă mesajul este structurat și pragmatic și vizează
factorii de decizie, societatea civilă, inclusiv ONG-urile și cetățenii.
59 Sursa: http://www.crpe.ro/wp-content/uploads/2013/05/ghid-de-consultare-ONG.pdf
60 Sursa: http://www.crpe.ro/wp-content/uploads/2013/05/ghid-de-consultare-ONG.pdf
104
4. Grupuri / jurii/ simpozioane cetățenești61
inițiază un dialog pe o
problemă importantă pentru comunitate. Acestea pot fi de multe tipuri: cafenele
publice, dezbateri și audieri publice, grupuri cetățenești, jurii cetățenești,
simpozioane cetățenești, summituri cetățenești, forumuri deliberative ș.a.
5. Coaliții ONG reprezintă o modalitate de a face advocacy și de a
influența politicile publice. Crearea de coaliţii cu alte ONG-uri poate întări
capacitatea administrativă, să conducă la generarea unui impact crescut al
propriilor propuneri aducând valoare adăugată agendei guvernamentale.
6. Acordurile de parteneriat cu instituțiile public62
reprezintă un
proces orientat spre atingerea unei finalităţi pe care părţile asociate o urmăresc,
aflându-se într-un raport de colaborare, fiind în același timp și un mijloc pentru a
rezolva o problemă ce nu poate fi rezolvată bine de niciuna dintre părţi în mod
individual. Parteneriatele pot asigura acest cadru de dialog, mai ales în contextul
în care cadrul legal actual nu asigură un proces de formulare de politici publice
suficient de incluziv. Pe termen lung, parteneriatele repetate pot conduce și la o
instituționalizare a proceselor de consultare, astfel încât să dea naștere unui
parteneriat activ, continuu, între stat și actorii neguvernamentali.
Pentru ca parteneriatul să fie unul funcţional, părțile implicate trebuie să
respecte o serie de condiții: Actorul neguvernamental trebuie să aibă o
capacitate crescută pentru analiză tehnică, dar și strategică; Actorul instituțional
implicat în parteneriat (echipa desemnată ca responsabilă) trebuie să acopere
componenta de expertiză tehnică, dar și pe cea decizională (la un nivel adecvat).
Un obiectiv bun, comun pe termen lung este acela de a determina ”adoptarea”
unui parteneriat cu societatea civilă ca principiu general în administrația
publică.
7. Întâlniri directe cu reprezentanții instituțiilor publice/Audiențe şi
audieri 63
reprezinta instrumentul prin care putem avansa direct propuneri pe
61
idem 62 Sursa: http://www.crpe.ro/wp-content/uploads/2013/05/ghid-de-consultare-ONG.pdf
63 idem
105
probleme de interes public reprezentanților administrației. Potrivit legii Nr. 544
din 12 octombrie 2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public,
fiecare autoritate sau instituţie publică are obligaţia să comunice din oficiu
programul de audienţe al autorităţii sau instituţiei publice.
8. Audierile publice, forumurile deliberative și dezbaterile publice sunt
instrumente pe care autoritățile le pun la dispoziția cetățenilor și, implicit, a
reprezentanților organizațiilor neguvernamentale, pentru a-și exprima punctul de
vedere pe o problemă dată. Asemănător, forumurile deliberative sunt folosite
pentru a colecta de la cetățeni opinii despre o anumită politică publică. Dacă
pentru a maximiza rezultatele unei audieri pozițiile prezentate trebuie să fie bine
informate și articulate, în cazul forumurilor deliberative având ocazia de a asista
la prezentări din partea experților din domeniul respectiv. Audierile publice sunt
similare cu dezbaterile publice în termeni de impact, cu deosebirea că acestea din
urmă aduc în plus și componenta de dezbatere, reprezentanții administrației
având posibilitatea să ”prezinte punctul de vedere al administrației, să îl
argumenteze, să se exprime în acord sau în dezacord cu ceilalţi participanţi,
etc”64
” .
Tipurile de instrumente de politici publice folosite cel mai des de către
guverne sunt:
a. Instrumente de reglementare care stabilesc drepturile, obligațiile
și restricțiile, precum și standardele stipulate în legi și regulamente;
b. Instrumente financiare care cuprind subvenții, deduceri de
impozite, condiții preferențiale pentru tranzacții, etc;
c. Instrumente informative care cuprind activități de diseminare a
informațiilor, cursuri de formare, publicații, etc;
d. Instrumente instituționale care cuprind crearea sau reorganizarea
instituțiilor publice pentru a asigura funcțiile publice necesare sau pentru a furniza
servicii publice și a îmbunătăți calitatea lor;
64
www.ce-re.ro
106
e. Delegarea funcțiilor către organizații ale societății civile care
presupune un mecanism alternativ de furnizarea a serviciilor publice, folosindu-se
capacitatea ONG-urilor și a organizațiilor umanitare.
*
* *
În vederea implementării unei politici publice, în cadrul proiectului au fost
realizate mai multe acțiuni, folosind diferite instrumente. Astfel, în cadrul
proiectului am fost desfasurate o serie de actiuni printre care amintim .
I. Chemare la acțiune “Șanse egale pentru fiecare” - ”Deoarece
există un proiect legislativ de modificare a Legii Tinerilor, prin prezenta audiere
publică dorim să aflăm dacă este oportună modificarea art. 23 lit. b, prin
includerea în textul amintit și a altor categorii de tineri cu oportunități reduse.”.
Astfel a fost exprimat în scris punctul de vedere, prin oferirea de răspunsuri și
soluții argumentate la următoarele întrebări :
1. Considerați că singura categorie de tineri (care ar trebui să
beneficieze de condiții speciale privind facilitarea și stimularea inserției
profesionale) este doar aceea a tinerilor cu dizabilităţi fizice? Argumentați
răspunsul. Astfel, s-au colectat un număr de 31 de opinii (depoziții)
afirmative cu privire la nevoia includerii în lege nu doar a tinerilor cu
dizabilități fizice. Opinii (depoziții) negative, care nu susțin această nevoie, a
fost una singura. Opinii (depoziții) ale celor indeciși sau care nu își asumă
public niciuna din poziții – pro sau contra, nu au fost.
2. Credeți că legea ar trebui să acorde o atenție specială și altor
categorii de tineri cu oportunități reduse în afara celor cu dizabilități fizice?
Dacă da, care sunt aceste categorii? S-au colectat un număr de 32 de opinii
(depoziții) afirmative cu privire la alte categorii de tineri cu oportunități
reduse ce ar trebui introduse în lege.
107
3. Care credeți că ar fi impactul social și uman în urma modificării
art. 23, lit. b, prin includerea acestor categorii de tineri cu oportunități reduse?
S-au colectat un număr de 32 de opinii (depoziții) afirmative cu privire la
impactul social și uman al includerii în lege a acestor categorii de tineri cu
oportunități reduse. Opinii (depoziții) negative, respectiv respondenți care nu
consideră ca includerea în lege a acestor categorii de tineri cu oportunități
reduse ar avea impact social și uman, nu au fost.Opinii (depoziții) ale celor
indeciși sau care nu își asumă public niciuna din poziții – pro sau contra, nu
au fost.
În scopul realizării unei cât mai largi consultări publice, au fost
transmise peste 74 de invitații directe în medii diverse, complementare, direct
implicate și/sau interesate de problematica integrării tinerilor cu oportunități
reduse, iar pentru a asigura caracterul absolut deschis al audierii publice
inițiate și pentru a facilita implicarea tuturor celor interesați de tematica
audierii, grupul de inițiere a adresat invitația și prin anunț în media scrisă,
prin informări succesive pe canale social media (site-uri, facebook, twitter,
blog-uri).65
Organizarea opiniilor colectate a urmărit:
aria de acoperire geografică a celor interesați de subiect; 68%
reprezintă ponderea opiniilor scrise colectate din partea societății civile, respectiv
23 opinii, iar 10% reprezintă ponderea opiniilor scrise ale decidenților politici,
respectiv 3 opinii. Raportat la domeniile de activitate ale depozanților, opiniile
scrise relevă următoarea distribuție: reprezentanți ai ONG urilor – 13 depoziții, ai
sistemului de învățământ – 1 depoziție, ai sindicatelor – 4 depoziții,
structurile societății civile și ale mediului politic, interesate de
tematica pusă în discuție, reliefează un spectru destul de larg de instituții şi nivele
de decizie, şi anume: decidenți locali – 2 depoziții, parlamentari – 1 depoziții,
65
Raport sinteză final ” “Șanse egale pentru fiecare”, din cadrul prezentului proiect.
108
organizarea opiniilor pro tinerilor cu oportunități reduse, împotriva
tinerilor cu oportunități reduse și a celor indeciși încă. 97 %, respectiv 31 de
opinii scrise pro integrarii profesionale a tinerilor cu oportunități reduse și
respectiv 3%, respectiv 1 opinie scrise contra integrarii profesionale a tinerilor
cu oportunități reduse.
numărul și structura celor care au susținut verbal opinia scrisă,
transmisă deja ante eveniment. Din cei 24 de vorbitori înscriși, numărul efectiv
al vorbitorilor care şi-au susținut și potențat public depoziția s-a ridicat la 22 de
persoane, ceea ce reprezintă 92 % din numărul total al celor care au prezentat o
depoziție scrisă, procedura audierii publice impunând cerința depunerii în
prealabil a unei depoziții scrise pentru susținerea verbală în timpul evenimentului
propriu-zis. Dintre cei 22 de depozanți vorbitori: 1 a fost decident politic,
respectiv parlamentar; 1 reprezentant al Agenției Judetene de Ocupare si
Formare Profesională; 13 reprezentanți de ONG-uri; 3 reprezentanți de
sindicate; 3 reprezentanti ai institutiilor publice; 1 reprezentant al sistemului
de învățământ.
II. Grupul “Împreună pentru educaţie”, constituit din
reprezentanţi ai ong-urilor şi sindicatelor, a iniţiat campania de advocacy
“Aproape de tine”, care are drept scop iniţierea unei audieri publice pentru
infiinţarea unui centru de zi pentru copiii de etnie romă (1000 trăiesc în Cartierul
„Sfântul Gheorghe”, aflat la periferia oraşului, la aproximativ 1 Km de drumul
naţional DN 64), cu vârste cuprinse între 6 şi 10 ani. Din studiul Băncii
Mondiale.Toward and Equal Start: Closing the Early Learning ap for Roma
Children in Eastern Europe, 2012, 44% dintre copii romi cu vârste cuprinse între
7-11 ani prezintă riscul de abandon a şcolii (UNICEF Romania, Country
programme action plan 2013/2017) și peste 75% dintre copiii romi nu
finalizează învăţământul gimnazial (UNESCO, Institutul Naţional de Statistică).
De asemenea, romii cu vârsta sub 20 de ani reprezintă un procent de 47,33% din
109
populaţia totală de romi, cei cu vârste de peste 30 de ani însumează 66,8% din
populaţie, iar din acest procent,10,8% reprezintă romi cu vârsta peste 50 de ani.
În concluzie, populaţia romă este una tânără, în judeţul Vâlcea, ponderea acestei
etnii fiind de 38,9%66
. Astfel a fost exprimat în scris punctul de vedere, prin
oferirea de răspunsuri și soluții argumentate la următoarele întrebări :
1. Care este opinia dumneavoastră în ceea ce priveşte necesitatea
înfiinţării unui centru de zi pentru copiii romi cu vârste cuprinse între 6 si 10
ani (ciclul primar) din cartierul „Sfântul Gheorghe” din Drăgăşani? Detaliaţi.
La aceasta primă întrebare s-a colectat un număr de 29 de opinii (depoziţii)
afirmative şi o opinie contrară cu privire la nevoia înfiinţării unui centru de zi
pentru copiii romi cu vârste cuprinse între 6 si 10 ani (ciclul primar) din
cartierul „Sfântul Gheorghe”
2. Cum credeţi că va fi influenţată viaţa comunităţii şi a copiilor
romi pe termen mediu şi lung? Argumentaţi. Un număr de 30 de opinii
(depoziţii) afirmative cu privire la beneficiile pe termen mediu şi lung
aferente înfiinţării unui centru de zi pentru copiii romi din cartierul „Sfântul
Gheorghe” .
3. Exprimaţi un punct de vedere privind extinderea programului la
toate ciclurile de învăţământ (preşcolar şi gimnazial) din această comunitate de
romi. Detaliaţi. Cele 30 de opinii exprimate sunt "pro" extinderii programului
destinat copiilor romi şi la celelalte cicluri de învăţmânt, neexistând contra-
argumente sau exprimări indecise asupra temei propuse spre dezbatere la cea de
treia întrebare.
Organizarea opiniilor colectate a urmărit:
aria de acoperire geografică a celor interesaţi de subiect; Astfel, 73
% reprezintă ponderea opiniilor scrise colectate din partea societăţii civile,
respectiv 22 opinii, iar 27 % reprezintă ponderea opiniilor scrise ale decidenţilor
politici, respectiv 8 opinii. Dacă facem referire la domeniile de activitate ale
66
Raport sinteză Campania ”Aproape de tine”, din cadrul prezentului proiect.
110
depozanţilor, opiniile scrise ale reprezentanţilor societăţii civile relevă următoarea
distribuţie: reprezentanţi ai ONG urilor – 9 depoziţii, ai sistemului de învăţământ
– 4 depoziţii, ai sindicatelor – 6 depoziţii, cetăţeni – 3 depoziţii.
structurile societăţii civile şi ale mediului politic, interesate de
tematica pusă în discuţie; Structura opiniilor scrise exprimate de către decidenţii
politici reliefează un spectru destul de larg de instituţii şi nivele de decizie, şi
anume: decidenţi locali – 2 depoziţii, consilii judeţene – 1 depoziţie, membri ai
unor partide politice – 1 depoziţie, reprezentanţi instituţii publice (sănătate,
învăţământ) – 4 depoziţii.
organizarea opiniilor pro (29), împotriva (1). Astfel, 97 %, respectiv
29 de opinii scrise pro-înfiinţării centrului de zi și respectiv - 3 %, respectiv 1
opinie scrisă contra-înfiinţării centrului;
numărul şi structura celor care au susţinut verbal opinia scrisă,
transmisă deja ante eveniment. Pentru susţinerea verbală a depoziţiilor în timpul
audierii publice s-au înscris 25 de vorbitori. Numărul efectiv al vorbitorilor
(martorilor) care şi-au susţinut şi potenţat public depoziţia s-a ridicat la 16
persoane, ceea ce reprezintă 54 % din numărul total al celor care au prezentat o
depoziţie scrisă, procedura audierii publice impunând cerinţa depunerii în
prealabil a unei depoziţii scrise pentru susţinerea verbală în timpul evenimentului
propriu-zis. Fiecare dintre vorbitori a avut la dispoziţie un timp alocat egal, limitat
la 3 minute, judicios contorizate, pentru susţinerea publică a depoziţiei, ceea ce a
creat şanse egale pentru toţi cei înscrişi. Dintre cei 16 depozanţi vorbitori: 5 au
fost decidenţi politici, respectiv decidenţi locali (primari), membri de partid,
reprezentanţi ai instituţiilor publice ; 11 reprezentanţi ai societăăii civile,
respectiv: ONG-uri, membri de sindicat, reprezentanţi ai sistemului de
învăţământ.
Pe baza analizei depozițiilor și a concluziilor evidențiate, se evidențiază
următoarele recomandări, pentru luarea unei decizii publice optime pe tema
111
“Înfiinţarea unui centru de zi pentru copiii de etnie romă din ciclul primar din
cartierul Sf.Gheorghe - Drăgăşani”
cu impact la nivel naţional: - modificarea cadrului legislativ şi a
politicilor educaţionale astfel încât programe de tip “centru de zi” să fie incluse
într-o Strategie naţională de prevenire a abandonului şcolar, destinate atât
minoritarilor cât şi majoritarilor;
cu impact la nivelul administratiei publice locale: Consiliul Local,
în calitate de ordonator de credite: sa emită Hotărâri privind constituirea şi
funcţionarea Centrului de zi, precum şi propuneri de alocări bugetare anuale
pentru desfăşurarea activităţilor în condiţii optime; să asigurare creşterea calităţii
infrastructurii ( bază materială, întreţineri, reparaţii); să atragă ONG-urile şi
agentii economici locali în parteneriate de tip public-privat pentru susţinerea
funcţionării Centrului şi a viitoarei extinderi a programului la toate ciclurile de
învăţământ.
cu impact la nivelul unităţii de învăţământ (Şcoala nr.8) prin:
cointeresarea, motivarea şi stimularea financiară suplimentară a cadrelor didactice
participante la programul tip after-school; asigurarea participării cadrelor
didactice la programe de formare continuă, pentru a raspunde cât mai bine
nevoilor educaţionale aferene derulării activităţilor din Centrul de zi.
În scopul facilitării monitorizării şi evaluării procesului de elaborare a
politicilor publice din perspectiva societăţii civile și a ONG-urilor, o propunere
de îmbunătăţire a procesului de consultare publică în domeniul politicilor publice
vizează transparentizarea întregului proces de elaborare, consultare, avizare şi
adoptare a proiectului de document de politici publice, după modelul realizat pe
site-urile Camerelor Parlamentului României. Astfel, din perspectiva Academiei
de Advocacy, premisele unei consultări publice reale, coerente şi eficiente
impugn completarea bazei de date a documentelor de politici publice construite
112
şi gestionate de Secretariatul General al Guvernului cu informaţii şi documente
cum ar fi:
consultările publice efectuate de către iniţiator, în etapa de elaborare a
proiectului de document de politici publice, cu caracteristici precum data
consultării publice, participanţii, minuta consultării publice;
observaţiile şi propunerile colectate de la societatea civilă în etapa de elaborare
împreună cu nota justificativă privind preluarea sau nu a acestora;
ministerele şi autorităţile publice desemnate a fi consultate, cu termenele de
consultare aferente;
traseul legislativ parcurs, cu termenele aferente;
traseul legislativ ce urmează a fi parcurs, cu termenele aferente;
observaţii şi sugestii formulate în etapa de consultare;
consultările publice organizate pe parcursul traseului legislativ, cu caracteristici
precum data consultării publice, participanţii, minuta consultării publice;
anunţul consultărilor publice ce urmează a fi organizate pe parcursul traseului
legislativ;
data organizării şedinţei interinstituţionale, dacă este cazul, cu minuta aferentă;
data organizării consiliului interministerial permanent, dacă este cazul, cu
minuta aferentă;
toate documentele care însoţesc proiectul de document de politici publice, şi
anume: punctele de vedere scrise colectate de la ministerele şi autorităţile
publice desemnate a fi consultate; declaraţia de obiecţii; declaraţia de obiecţii
actualizată; punctele de vedere scrise colectate de la reprezentanţi ai societăţii
civile; nota justif icativă privind preluarea sau nu a propunerilor şi sugestiilor
primite din partea societăţii civile; avizele emise de ministerele şi autorităţile
publice consultate; varianta finală adoptată a documentului de politici
publice.
113
Bibliografie
1. Anderson, James, Public policy making (2nd ed.), Princeton, NJ, Houghton
Mifflin, 1994
2. Arnaud, Serge, Nicolas Boudeville, Evaluer des politiques et programmes
publics, Editions de la Performance, Paris, 2004, p.
3. Dye, Thomas, Understanding Public Policy (7th ed.), Englewood Cliffs,
NJ, Prentice Hall, 1992.
4. Dearing, James W. and Everett M. Rogers (1996). Agenda-Setting.
Thousand Oaks, CA: Sage Publications.
5. Howlett, M. & Ramesh, M. 1995. Studying Public Policy. Policy Cycles
and Policy Decisions. Oxford University Press.
6. Jones, Charles O., An Introductions to the Study of Public Policy, 3rd.
Edition, Brooks-Cole, Monterey, 1984
7. Miroiu, A., Introducere în analiza politicilor publice, Editura Paideia,
Bucureşti, 2001
8. Porfiroiu M., E. Iorga, Manual de politici publice, Ed. Economica, 2011,
9. Jenkins, William, „Policy Analysis: A Political and Organizational
Perspective”, 1978, London
10. Weimer, D.L. & Vining, A.R. 1989, p. 196
11. Theodoulou, S.Z. & Cahn, M.A. 1995. Public Policy. The Essential
Readings. New Jersey, Prentice Hall.
12. *** Strategia pentru îmbunătăţirea sistemului de elaborare, coordonare şi
planificare a politicilor publice la nivelul administraţiei publice centrale,
Hotărârea de Guvern no. 870/ 24.07.2006.
13. *** Strategia privind dezvoltarea politicilor publice la nivelul
administraţiei publice locale 2011 – 2016
14. *** Stategia Națională privind incluziunea socială și reducerea săraciei
2014-2020 și Planul de Acțiune al Guvernului României, adoptate prin
114
Hotărârea de Guvern nr. 383 din 27 mai 2015, STRATEGIA din 14 ianuarie
2015 a Guvernului României de incluziune a cetăţenilor români aparţinând
minorităţii rome pentru perioada 2015-2020.
15. *** Studiu de fundamentare pentru Strategia Natională privind
incluziunea socială și reducerea săraciei, BIRD/BM
16. *** Ghid privind elaborarea, implementarea şi evaluarea politicilor
publice la nivel central, mai 2004, Secretariatul general al Guvernului UPP
17. *** Carte alba la Forumul Naţional ONG, 1998: “Organizaţiile
neguvernamentale şi conceptul de parteneriat” de Mihai Liseţchi, Ion
Olteanu
18. *** Raport de cercetare privind economia socială în România din
perspectivă europeană comparată, MMPS, Bucureşti, 2010, ANEXA 5, p.17
și următoarele, Gupurile vulnerabile și economia sociala. Romi și femei in
dificultate. Manual de intervenție. Asociația pentru Dezvoltara și
Promovare economico-socială CATALACTICA 2011, ISBN 978 – 973-
618-284-6
19. http://www.sgg.ro/docs/File/UPP/doc/GHID_DE_MONITORIZARE_SI_
EVALUARE_FINAL.pdf
20. http://dialogcivic.gov.ro/wp-content/uploads/2016/03/IPP-Cum-sa-te-
implici-in-formularea-politicilor-publice.pdf
21. http://www.mmuncii.ro/j33/images/Documente/Familie/2013_Ghid%20d
e%20bune%20practici_SANSA.pdf
22. http://www.crpe.ro/wp-content/uploads/2013/05/ghid-de-consultare-
ONG.pdf
23. http://old.advocacy.ro/upload/fisiere/5334_implicarea_societatii_civile_in
_elaborare_monitorizare_evaluare_politici_publice.pdf
24. http://www.scritub.com/stiinta/stiinte-politice/MODELE-DE-
IMPLEMENTARE-ALE-POL15414171424.php#_ftn3