UNIVERSITATEA DE ARHITECTURĂ ȘI URBANISM „ION MINCU” – BUCUREȘTI FACULTATEA DE ARHITECTURĂ
TEZĂ DE DOCTORAT
ARHITECTURĂ, URBANISM, LEGISLAȚIE ȘI CAZUISTICĂ
DOCTORAND: AVOCAT RALUCA ALEXANDRINA IORDĂNESCU ÎNDRUMĂTOR: PROFESOR UNIV. DR. ARH. SORIN VASILESCU
BUCUREȘTI, 2013
ARHITECTURĂ, URBANISM, LEGISLAȚIE ȘI CAZUISTICĂ
CUPRINS
Introducere ................................................................................................................................3
1. Motivarea alegerii temei ………………………………………………………..…………3
2. Metoda de cercetare …………………………………………………………………….....4
Partea I – Noțiuni generale …………………………………………………………………....7
1. Definirea termenilor ……………………………………………………..………………..7
1.1. Drept ……………………………………………………………………………………...7
1.2.Arhitectura și urbanismul ………………………………………………………………..13
1.2.1. Arhitectura ………………………………………………………………………...…13
1.2.2. Urbanismul …………………………………………………………………………..20
1.2.3. Apariția dreptului urbanismului ……………………………………………………..24
1.2.4. Planul de sistematizare a Parisului …………………………………………………..28
2. Dreptul urbanismului …………………………………………………………………….35
2.1. Obiectul, scopul și obiectivele dreptului urbanismului………………………………….35
2.2. Caracteristicile dreptului urbanismului ..………………………………………………..36
2.3. Principiile dreptului urbanismului ...……………………………………………….........37
2.4. Funcția dreptului urbanismului ...……………………………………………………….38
2.5. Definiția dreptului urbanismului ...……………………………………………………...38
2.6. Dreptul urbanismului în cadrul sistemului juridic și întrepătrunderea sa
cu alte ramuri ale dreptului ………………………………………………………………….39
2.6.1. Dreptul urbanismului și dreptul amenajării teritoriale ………………………………39
2.6.2. Dreptul urbanismului și dreptul construcției ………………………………………...39
2.6.3. Dreptul urbanismului și dreptul arhitecturii …………………………………………40
2.6.4. Dreptul urbanismului și dreptul mediului ……………………………………………40
2.6.5. Dreptul urbanismului și dreptul privat ………………………………………………41
2.6.6. Dreptul urbanismului și politica orașului ……………………………………………43
2.6.7. Dreptul urbanismului și dreptul energiilor regenerabile …………………………….43
Partea a II-a – Legislația în domeniul urbanismului în România ……………………………45
1. Istoria dreptului urbanismului în România ………………………………………………45
1.1. Istoria dreptului urbanismului în România …………………………………..………….45
1
DOCTORAND AVOCAT RALUCA ALEXANDRINA IORDĂNESCU
1.2. Piața Senatului, o piață virtuală în București ………………………………………......111
2. Cadrul legislativ ………………………………………………………………………..124
2.1. Planificarea de urbanism ………………………………………………………………125
2.2. Regulamentele de urbanism ……………………………………………………...……135
2.3. Inițierea și finanțarea activităților de elaborare a
documentațiilor de amenajarea teritoriului și de urbanism …………………………...……137
2.4. Avizarea și aprobarea documentațiilor de amenajarea teritoriului și de urbanism …....138
2.5. Participarea publicului la activitățile de amenajarea teritoriului și de urbanism ….......142
2.6. Regulile de urbanism …………………………………………………………………..142
2.7. Autorizațiile de urbanism ………………………………………………………...........163
2.7.1. Certificatul de urbanism ……………………………………………………...…….166
2.7.2. Autorizația de construire ……………………………………………………...……175
2.8. Patrimoniul cultural national ………………………………………………………….184
2.8.1. Considerații generale ………………………………………………………….........184
2.8.2. Monumentele istorice ………………………………………………………………184
2.8.3. Patrimonial national cultural mobil …………………………………………...……195
2.9. Exproprierea pentru cauză de utilitate publică ………………………………………...216
2.10. Răspunderea pentru nerespectarea regimului legal al actelor
administrative de urbanism (sancțiuni) …………………………………………...…….....229
2.10.1. Contenciosul administrativ ……………………………………………..…..………229
2.10.2. Răspunderea civilă ………………………………………………………………….230
2.10.3. Răspunderea contravențională ……………………………………………………..231
2.10.4. Răspunderea penală ………………………………………………………………..237
2.10.5. Sancțiuni specifice dreptului urbanismului ……………………………………...…237
Partea a III-a – Practica judiciară în România …………………………………………..…239
Partea a IV-a – Studiu privind cadrul legislativ și practica judiciară în materie ……..…….403
1. Autorizațiile de urbanism ………………………………………………………………403
1.1.Certificatul de urbanism ………………………………………………………………..403
1.2. Autorizația de construire …………………………………………………..……..........408
1.3. Suspendarea executării autorizației de construire ……………………………………..416
1.4. Desființarea construcțiilor ……………………………………………………..………418
2
ARHITECTURĂ, URBANISM, LEGISLAȚIE ȘI CAZUISTICĂ
2. Documentațiile de urbanism ……………………………………………………………420
3. Autorizații de urbanism pentru bunuri care fac parte din
patrimoniul cultural national ………………………………………………………………423
4. Calitatea procesuală și competența ……………………………………………………..425
5. Termene ………………………………………………………………………………...427
6. Procesul – verbal de contravenție ………………………………………………………429
7. Concluzii ……………………………………………………………………………….430
Concluzii …………………………………………………………………………………...449
Anexa 1 …………………………………………………………………………………….452
Anexa 2……………………………………………………………………………………..459
Bibliografie ………………………………………………………………………………...471
3
DOCTORAND AVOCAT RALUCA ALEXANDRINA IORDĂNESCU
Teza cu titlul „ARHITECTURĂ, URBANISM, LEGISLAȚIE ȘI CAZUISTICĂ” și-a
propus să realizeze un studiu cu privire la identificarea acelor situații care duc, în mod
frecvent, la încălcarea legii aplicabile în domeniul arhitecturii, urbanismului și amenajării
teritoriului și posibilele cauze ale generării acestor situații, studiu care reprezintă, de altfel, o
noutate în domeniu.
Acest studiu a plecat de la nevoia de a înţelege în mod concret unde se intersectează
arhitectura, urbanismul şi amenajarea teritoriului cu dreptul şi care este limbajul lor comun.
Un alt punct important de pornire a fost nevoia de a stabili, pe baza normelor legislative în
vigoare şi a practicii judiciare, care sunt principalele probleme pe care legislaţia nu reuşeşte
să le acopere şi nu „dovedeşte” dorinţa proprietarului de a avea mai mult decât îi permite
legea. M-a interesat în mod deosebit care sunt considerentele pentru care legea este, cel mai
adesea, încălcată. Instanţele judecătoreşti sunt sesizate cu diverse acţiuni privind aspecte de
arhitectură, urbanism, amenajarea teritoriului, patrimoniu naţional cultural şi este de
notorietate că jurisprudenţa este neunitară. Astfel, studiul de faţă îşi propune o analiză a
legislaţiei în vigoare şi o analiză a unor speţe relevante în domeniu pentru a identifica ce
anume creează aceste situaţii. Dezinteresul şi încălcarea conştientă a legii de către
beneficiarul lucrării (persoană fizică sau juridică, de drept public sau privat), un aparat
administrativ insuficient sau slab pregătit, o abordare necorespunzătoare a instanţei sau, în
anumite situaţii, corupţia reprezintă posibile cauze generatoare ale stării de fapt.
Oamenii îşi desfăşoară, în mediul urban, aproape 94% din activitatea zilnică fie în
interiorul construcţiilor, fie în preajma lor. Doar că puţini sunt cei care realizează, atunci când
privesc sau folosesc un spaţiu construit, dacă el îndeplineşte normele minime de securitate,
igienă, confort şi dacă acesta este în concordanţă cu legea şi dreptul.
În condiţiile unei legislaţii neacoperitoare sau a neaplicării ei, avem deseori cazuri de
răspundere civilă delictuală pentru viciile ascunse ale construcţiilor, contracte care comportă
penalizări pentru lucrări efectuate peste termenul de predare sau pentru realizarea
necorespunzătoare a proiectului, sancţiuni pentru deteriorarea unor clădiri de patrimoniu,
nerespectarea regimului de proprietate etc.
Exercitarea profesiunii de avocat m-a adus, de multe ori, în contact cu problemele din
domeniul urbanismului. Marea parte a clienţilor îmi solicitau ajutorul şi recomandarea unei
persoane specializate care să se ocupe de proiectul său, precum şi care să găsească soluţii
pentru rezolvarea problemelor întâmpinate în materie de arhitectură și urbanism.
4
ARHITECTURĂ, URBANISM, LEGISLAȚIE ȘI CAZUISTICĂ
Este de menţionat şi faptul că lipsa de pregătire juridică şi de înţelegere a
terminologiei de specialitate a arhitectului poate face dificilă interpretarea reglementărilor
legale, atât cele din domeniul urbanismului cât şi al construcţiilor. Aceasta poate duce la
elaborarea unor proiecte neconforme cu legea şi poate avea consecinţe grave atât asupra
lucrării în sine cât şi asupra arhitectului sau urbanistului, în activitatea lui de liber profesionist.
Clădirile prost conformate, prost proiectate, prost executate sau modificate
iresponsabil sunt adevărate capcane pentru proprietarii care, necunoscători, se bucură de
achiziţionarea unui imobil considerat nou, modern sau proaspăt renovat.
Lipsa unor tratate de specialitate şi faptul că termenii din domeniul juridic şi al
arhitecturii, urbanismului şi amenajarea teritoriului au semnificat şi semnificant diferit pentru
arhitect şi jurist, au făcut dificilă abordarea problemelor ridicate de dreptul urbanismului.
Pentru a încerca să rezolv aceste probleme cât mai corect, atât din punct de vedere
juridic cât şi din punct de vedere urbanistic, am realizat acest studiu care să armonizeze
domeniile arhitectural şi urbanistic cu cel juridic. În speranţa că acest demers va fi util atât
oamenilor de drept cât şi arhitecţilor şi urbaniştilor, lucrarea se doreşte un „limbaj comun”
pentru aceştia.
În realizarea studiului am folosit ca metodă de cercetare, metoda sociologică
calitativă aplicată în drept, iar dintre metodele care aparțin cercetării sociologice calitative
am ales în lucrarea de faţă metoda observaţiei calitative şi cea a analizei documentelor.
Metoda observației calitative a fost utilizată la realizarea studiului celei de-a treia părți
a lucrării, capitol care reprezintă practic categoria de observație a studiului, adică cercetarea
acelor soluții considerate relevante din practica judiciară în materie.
De asemenea, tot în cadrul acestei metode este stabilită de la începutul cercetării o
ipoteză de cercetare, care urmează a fi testată în cadrul studiului efectuat. Ipoteza de
cercetare a prezentei lucrări este aceea de a determina dacă încălcarea legii este rezultatul
unei legislaţii defectuoase şi incomplete, al aplicării greşite a legii, sau, din diverse
considerente, al neaplicării ei.
Ipoteza are scopul de a compara între ele două grupuri în ceea ce priveşte un
comportament determinat şi arată cum variază comportamentul respectiv de la un grup la
altul (vor fi comparate soluţiile instanţelor de judecată raportate la cadrul legislativ existent în
vigoare şi care este atitudinea generală a subiectului care a acţionat în instanţă pentru
protejarea unui drept, în funcţie de categoriile de norme încălcate).
În cadrul metodei observaţiei se stabilesc şi folosesc nişte indicatori (sau categorii de
observaţie) care fac referire la comportamente concrete, observabile şi măsurabile (prin
5
DOCTORAND AVOCAT RALUCA ALEXANDRINA IORDĂNESCU
număr, durată). În studiul de faţă indicatorii stabiliţi sunt abordaţi din două direcţii: normele
care sunt încălcate şi subiecţii care încalcă norma. Astfel, în funcţie de categoria de reguli
care nu sunt respectate precum şi de categoriile de subiecţi care săvârşesc încălcarea legii, în
partea a IV-a a lucrării se analizează comportamentele concrete (frecvenţa cu care este
încălcată un anumit tip de normă, ponderea subiecţilor de acelaşi tip care încalcă norma
(subiectul persoană fizică sau juridică de drept privat versus subiectul organ competent al
administraţiei publice), durata în timp a fenomenului de proporţii de încălcare a legii).
La elaborarea lucrării am ales ca eşantion de studiu încălcarea normelor în vigoare în
domeniul amenajării teritoriului şi urbanismului, iar caracteristicile specifice acestuia sunt
cele relevate de practica judiciară. Grupurile din care s-a făcut selecţia subiecţilor au fost
reprezentate de categoriile de norme încălcate (privind autorizaţia de construire, patrimoniul
naţional cultural, competenţa etc), iar selecţia subiecţilor a constat în alegerea celei mai
relevante speţe pentru grupul respectiv.
În cadrul metodei de analiză calitativă a datelor se presupune identificarea de teme,
valori, tipologii, aceasta metodă fiind proprie analizei unor documente care conţin informaţii
complexe, cum sunt actele normative. Aplicarea metodei analizei calitative a datelor se
utilizează la elaborarea celei de-a doua, a treia și a patra părți a lucrării, reducerea datelor
presupunând selectarea din ansamblul legislativ şi practicii judiciare existente a textelor în
vigoare care reglementează domeniul cercetat, precum şi a speţelor relevante pentru lucrare.
Datele calitative se interpretează prin intercalarea acestora cu informaţiile deja
existente în literatura de specialitate. Pornind de la observaţia generală că legislaţia în vigoare
în materie de urbanism nu este respectată, în decursul analizei practicii judiciare se vor crea
teorii cu privire la acest aspect care vor explica considerentele încălcării legii în domeniu,
astfel cum a fost dezvoltat în partea a IV-a a lucrării, capitol intitulat „Studiu privind cadrul
legislativ și practica judiciară în materie”.
Prezentarea datelor presupune transpunerea, într-un mod accesibil, a legislaţiei
studiate, astfel cum a fost realizată în capitolul II, iar faza finală constă în elaborarea şi
verificarea concluziilor. Acestea trebuie să fie simple, clare şi să aibă elocinţă. Concluziile
apar ca o explicitare finală a studiului.
Lucrarea este structurată în patru părţi, după cum se regăsesc acestea în cuprinsul
prezentat.
În prima parte a studiului, intitulată „Noțiuni generale”, au fost definiți termenii cu
care am lucrat. Noţiunile de drept, arhitectură şi urbanism au fost analizate pe scurt pentru a
6
ARHITECTURĂ, URBANISM, LEGISLAȚIE ȘI CAZUISTICĂ
înţelege şi stabili legătura dintre aceste domenii, unde ele se întrepătrund şi necesitatea unui
drept al urbanismului. Astfel conturat, dreptul urbanismului este la rândul său analizat
succint, prezentându-se o istorie a dreptului urbanismului, obiectul, caracteristicile şi
principiile sale, precum și domeniile cu care acesta se intersectează. Fiind o disciplină
dinamică, dreptul urbanismului presupune, în realizarea scopului său, o abordare şi analiză a
mai multor domenii cu care acesta se întrepătrunde şi fără de care nu ar exista o înţelegere şi
reprezentare clară a problemelor pe care urbanismul le ridică.
Pentru o lungă perioadă de timp, dreptul, arhitectura şi urbanismul s-au dezvoltat
separat.
Din vremuri imemoriale, arhitectura, ca artă a spaţiului şi ştiinţă a construirii, a căutat
să împlinească nevoile materiale umane şi aspiraţiile de reprezentare şi de frumos. Cu cât a
evoluat, sau mai de grabă a „devenit”, arhitectura s-a întrepătruns cu dreptul din necesitatea
de a asigura şi reglementa problematica funcţionalităţii construcţiilor, a siguranţei,
confortului şi esteticii lor şi, nu în ultimul rând, a amenajărilor urbane (odată cu întemeierea
şi dezvoltarea oraşelor).
Urbanismul a apărut şi s-a dezvoltat desprinzându-se din arhitectură. Dreptul a
intervenit în domeniul de referinţă mai târziu.
Când vorbim despre istoria dreptului urbanismului, nu putem să nu ne gândim la
organizarea oraşelor din antichitate. În acest sens, nu putem să nu ne referim la Hipodam,
reprezentantul Școlii Funcționale a Urbanismului din Milet, care propunea o planificare a
orașelor Greciei Antice în dimensiuni regulate, cu străzile formând un sistem pătrat, dar şi la
organizarea adoptată în Roma antică, unde oraşul pornea de la împărţirea acestuia pe cele
două străzi perpendiculare, cardo şi decumanus. Totuși, prima menţiune care reglementează
activitatea de construire o găsim în Babilon, în cea mai veche culege de legi - codul lui
Hammurabi (cca. 1760 î.Hr.), şi priveşte siguranţa construcţiilor. De-a lungul timpului,
norme și reguli privitoare la arhitectură şi urbanism se regăsesc în diverse texte de lege, dar
termenul de urbanism îi aparţine inginerului catalan Ildefonso Cerda (care a redactat proiectul
pentru extinderea Barcelonei). Acesta folosește acest termen în lucrarea sa “Teoria generală a
urbanizării” (apărută în 1867) în scopul indicării acelei ştiinţe ce se îngrijeşte de organizarea
spaţială a oraşelor. Prin lucrarea sa, I. Cerda propune o nouă disciplină, urbanismul
(urbanizacion), prin care înţelege atât procesul de urbanizare în sine, dar şi legislaţia aferentă.
De-a lungul timpului, structurarea oraşelor s-a realizat în funcţie de nevoile
imperative ale societăţii, mai ales cele religioase sau politice. Urbanismul contemporan
răspunde, în primul rând, nevoilor locuitorilor oraşului. Oraşul, în viziunea modernă a
7
DOCTORAND AVOCAT RALUCA ALEXANDRINA IORDĂNESCU
urbanismului, aparţine citadinului şi trebuie conceput ca răspuns la însumarea tuturor
nevoilor locuitorilor săi şi nu doar ca un cumul de case, străzi şi mobilier urban.
Obiectivele care vizează bunăstarea locuitorului cetăţii sunt variate şi sunt de ordin
sanitar (privesc un cadru de viaţă sănătos şi plăcut), sociale, (privesc împiedicarea separării
sociale în contextul continuităţii existenţei în habitatele noi formate) economice (privesc o
bună organizare a vieţii colective), estetice (privesc confortul vizual, armonia dintre natură şi
spaţiul construit) şi, nu în ultimul rând, obiectivele asigurării unui mediu urban de calitate (în
contextul “ecologizării” generale a societăţii, ca o nouă dimensiune a calităţii vieţii). Toate
aceste elemente nu pot fi asigurate în lipsa unui cadru juridic care să stabilească regulile prin
care punerea în practică a arhitecturii și urbanismului să se realizeze cu respectarea tuturor
valorilor și drepturilor protejate de lege.
În acest sens, partea a doua a lucrării este intitulată Legislația în domeniul
urbanismului în România și este împărțit în două subcapitole: Istoria dreptului
urbanismului în România și Cadrul legislativ.
Din nevoia de a înţelege cum a evoluat această disciplină, am realizat un istoric al
dreptului urbanismului în România în cadrul subcapitolului Istoria dreptului urbanismului în
România. În mod firesc, societatea românească a avut propria evoluţie în privinţa textelor de
lege scrise, referinţele legislative în materie de urbanism şi amenajare a teritoriului apărând
relativ târziu. Capitala ţării este cea mai bogată în raport de menţiunile legale cu privire la
arhitectură, urbanism şi amenajarea teritoriului, drept pentru care în studiul întreprins m-am
oprit cu precădere asupra ei. Plecând de la primele reglementări scrise în materie (din
perioada regimului fanariot) la apariția reglementărilor moderne de urbansim (în perioada
Unirii Principatelor, obținerii independenței și până la Marea Unire), cercetând contextul
legislativ în perioada interbelică, precum și perioada de după 1948 (regimul comunist) și
terminând cu perioada de după 1989, analiza normelor scrise din aceste intervale de timp în
domeniul arhitecturii, urbanismul și amenajării teritoriului a conturat criteriile care au
transformat, modificând definitiv, ceea ce a ajuns la noi ca fiind „fața” Bucureștiului.
Raportat la această „față” a Bucureștiului, cât și la faptul că Bucureştiul a ocupat un loc
deosebit de important în istoria urbanismului românesc (fiind invocat deseori ca argument al
modernizării structurii urbane) și pentru a vedea cum era înţeles un tot unitar în perioada
interbelică (perioada de maximă dezvoltare a preocupărilor în materie de amenajare a
teritoriului şi de urbanism), am realizat un studiu de caz asupra Pieţei Senatului, o piaţă
propusă în perioada interbelică şi nerealizată, din păcate.
8
ARHITECTURĂ, URBANISM, LEGISLAȚIE ȘI CAZUISTICĂ
În cadrul celui de-al doilea subcapitol am tratat, așa cum spune și titlul (Cadrul
legislativ), cadrul legislativ actual din România. În acest sens, am dezvoltat o analiză din
punct de vedere al reglementărilor din domeniu pentru planificarea de urbanism (PUG, PUZ,
PUD), regulamentele de urbanism, autorizaţiile de urbanism (autorizaţia de construire şi
certificatul de urbanism), patrimoniul cultural naţional, exproprierea pentru cauză de utilitate
publică şi răspunderea pentru nerespectarea regimului legal al actelor administrative de
urbanism.
Practica judiciară prezentată în partea a III-a a lucrării şi supusă analizei în
capitolul următor reprezintă o selecţie realizată dintre nenumărate speţe care au drept obiect
încălcări ale reglementărilor legale în materie de urbanism, amenajarea teritoriului şi
patrimoniul cultural naţional. Aceasta a constituit baza de studiu, alături de legislaţie, pentru
validarea ipotezei de cercetare.
Având drept punct de pornire ipoteza de cercetare, am prezentat acele situaţii din
jurisprudenţă pe care le-am considerat relevante pe baza eşantionului de studiu ales şi în
raport de elementele care fac cel mai adesea obiectul normelor încălcate, întinderea acestei
lucrări fiind necuprinzătoare ca să fi fost prezentată totalitatea practicii judiciare pe care am
cercetat-o în materie.
Partea a IV-a a lucrării este intitulată Studiu privind cadrul legislativ și practica
judiciară în materie. Plecând de la faptul că legea este frecvent încălcată, în acest capitol am
analizat dacă încălcarea legii este rezultatul unei legislaţii defectuoase şi incomplete, al
aplicării greşite a legii, sau, din considerente diverse, al neaplicării ei.
Deşi domeniul urbanismului, amenajării teritoriului şi patrimoniului cultural naţional
dispune, aşa cum am arătat în partea a II-a a lucrării, de legi proprii în materie care
reglementează aceste domenii, totuşi legea este frecvent încălcată. Instanţele judecătoreşti au
pe rolul lor înregistrate acţiuni care privesc diverse situaţii din domeniul urbanismului şi
patrimoniului, dar dimensiunile acestui studiu nu pot cuprinde toate soluţiile întâlnite în
practica judiciară care au făcut obiectul cercetării, mai ales că jurisprudenţa în materie nu este
unitară.
Pentru a identifica cauzele concrete care stau la baza încălcării legii am avut în vedere
şi care este gradul de cunoaştere a legilor de către cetăţeni şi organele de stat, precum şi care
este poziţia subiecţilor faţă de reglementările juridice în vigoare.
Plecând de la eşantionul de studiu ales, cel al subiecţilor care încalcă legea, am
stabilit, pe baza practicii judiciare prezentate, nişte criterii specifice în raport cu categoriile de
norme încălcate (mai precis, care dintre elementele reglementate de legislaţia în domeniu fac
9
DOCTORAND AVOCAT RALUCA ALEXANDRINA IORDĂNESCU
cel mai adesea obiectul încălcării normelor în vigoare) şi am structurat analiza pe următoarele
criterii: autorizaţiile de urbanism (certificatul de urbanism, autorizaţia de construire,
suspendarea executării autorizaţiei de construire, desfiinţarea construcţiei), autorizaţii de
urbanism pentru bunuri din patrimoniul cultural naţional, documentaţiile de urbanism,
competenţa şi calitatea procesuală, termene, procesul-verbal de contravenţie.
Astfel, în analiza întreprinsă am observat chiar din practica judiciară studiată că
legislaţia românească este într-un continuu proces de actualizare şi armonizare. Acest lucru
face ca, de multe ori, persoanele fizice şi juridice de drept privat să nu aibă o informare
corectă, mai ales că, multitudinea de acte normative ce se succed este greu de urmărit. Pe de
altă parte, din speţele analizate pare că nici autorităţile locale nu reuşesc să „ţină pasul”
schimbărilor legislative, fiind câteodată în urmă cu noile reglementări intervenite.
Aşa cum am constatat, pe rolul instanţelor sunt nenumărate litigii de contencios
administrativ care au ca obiect acte administrative din domeniul urbanismului şi amenajării
teritoriului. Desigur, am fi înclinaţi să spunem că persoana fizică sau juridică de drept privat
este cea care încalcă cel mai adesea legea. În urma acestui studiu, consider că atât persoanele
fizice şi juridice de drept privat, cât şi autorităţile publice sunt răspunzătoare de frecventele
nelegalităţi din domeniu. Din analiza efectuată am stabilit că ilegalităţile vizează, în special,
elaborarea şi adoptarea documentaţiilor de urbanism, emiterea autorizaţiilor de urbanism şi
avizelor/acordurilor specifice, stabilirea competenţelor şi calităţii procesuale, termenele de
prescripţie, stabilirea şi încadrarea contravenţiilor, şi nu în ultimul rând aspecte legate de
monumentele istorice incluse în patrimoniul cultural naţional.
În ceea ce priveşte persoanele fizice şi juridice, motivul încălcării legii este simplu de
determinat. Dorinţa de a obţine mai mult decât îi permite legea, încercarea de a eluda
dispoziţiile legale în beneficiul propriu, uneori – aşa cum am observat din practica prezentată
– în detrimentul unor terţi care sunt nevoiţi să consume resurse financiare şi de timp
importante ca să-şi protejeze interesele, sunt considerentele care determină aceste persoane să
acţioneze ilegal. Pe de altă parte, consider că există şi situaţii în care persoanele menţionate
încalcă legea din ignoranţă şi neştiinţă, deşi acestea sunt într-o mai mică măsură decât cele în
care respectivele persoane sunt mânate de propriile interese.
De asemenea, am constat că există situaţia autorităţilor publice care acţionează de
multe ori incoerent, deficitar şi injust, situație pe care o apreciez ca fiind mult mai gravă.
Acestea nu pot invoca în apărarea lor nici lipsa de pregătire, nici interesul propriu – chiar
dacă ele nu sunt justificabile, când privesc persoanele de drept privat nu au aceeaşi „greutate”
10
ARHITECTURĂ, URBANISM, LEGISLAȚIE ȘI CAZUISTICĂ
ca în cazul autorităţilor – ci pot doar să invoce un aparat administrativ insuficient din punct
de vedere al personalului şi instruirii acestuia. Chiar şi aşa, tot nu sunt motivate seriile de
ilegalităţi şi abuzuri săvârşite de autorităţile publice datorită numeroaselor conflicte de
interese intervenite, precum şi de „ajutor” acordat unora dintre subiectele de drept privat. De
remarcat că s-au înregistrat mari pierderi în urma unor intervenţii destructive asupra unor
obiective importante de patrimoniu, atât din partea autorităţilor administraţiei publice, cât şi
din partea proprietarilor sau terţilor.
Această atitudine are repercusiuni grave asupra societăţii în sine, scăzând încrederea
populaţiei în autoritatea administraţiei publice. Tragerea la răspundere a persoanelor
responsabile se realizează anevoios şi, de cele mai multe ori, după intervenţia mijloacelor
mass-media.
Nu în ultimul rând, trebuie menţionat că din punct de vedere al competenţelor, mai
ales cele specifice statului şi unităţilor administrativ teritoriale, acestea nu sunt bine definite,
iar autoritatea administraţiei publice nu poate asigura şi garanta un control privind respectarea
legislaţiei în domeniu.
În consecinţă, am observat că, pe lângă subiectul de drept privat, principala
ameninţare la desfăşurarea normală şi armonioasă a activităţilor de urbanism şi amenajarea
teritoriului o constituie aplicarea deficitară a legislaţiei specifice de către autorităţile
competente. Instanţa de judecată este ultimul mijloc al părţilor pentru a se apăra de
nelegalităţile intervenite şi, din păcate, uneori soluţiile dispuse de instanţă, deşi restabilesc
legalitatea, apar prea târziu faţă de consecinţele imediate ale faptelor ilegale. Raportarea la
normele europene este prea săracă, dar poate că ar veni în întâmpinarea problemelor cu care
se confruntă atât autorităţile publice, persoanele fizice şi juridice de drept privat, cât şi
instanţele de judecată în restabilirea unei situaţii judicioase.
Ultima parte a lucrării a fost dedicată Concluziilor finale și recomandărilor în
domeniul ce a facut obiectul lucrării.
Scopul studiului a fost exclusiv acela de a înţelege, fie şi parţial, care este limbajul
comun al disciplinelor care se intersectează şi creează dreptul urbanismului. De asemenea,
am căutat să prezint acele aspecte din domeniu care reprezintă cauzele posibile ce generează
principalele probleme în materie. Departe de a fi o analiză exhaustivă (nu ar putea fi cuprinse
în conţinutul unei astfel de studiu toate aspectele care vizează încălcările normelor în materie
în vigoare), studiul nu se doreşte a oferi posibile soluţii imediate, concrete, care să poată fi
preluate în practica actuală.
11
DOCTORAND AVOCAT RALUCA ALEXANDRINA IORDĂNESCU
Cu toate acestea, nu pot fi ignorate condiţionările legislative care generează şi permit
situaţia de fapt. În ceea ce priveşte legislaţia în domeniul urbanismului şi amenajării
teritoriului, un aspect deosebit de important este acela că majoritatea textelor juridice din
domeniu sunt redactate de specialişti în materia urbanismului şi amenajării teritoriului
(tehnicieni, arhitecţi, urbanişti), fără specializare juridică, care dezvoltă, în cuprinsul legii,
consideraţiile tehnice într-o manieră exhaustivă. Mai mult decât atât, au fost „importaţi”
termeni din directivele comunitare, fiind preluate efectiv sintagmele traduse, fără a fi corelate
cu noţiunile existente în legislaţia română. Aceste aspecte duc la o redactare deficitară a
textelor de lege, apărând de multe ori inadvertenţe.
Rolul statului apare în multe situaţii incert, iar insuficientele precizări, precum şi
neconcordanţele dintre diverse texte de lege referitoare la stabilirea competenţelor autorităţii
administraţiei publice fac dificilă funcţionarea şi organizarea coerentă a unui aparat de stat.
De asemenea, situaţiile binecunoscute existente în funcţionarea instanţelor
judecătoreşti duc la o aplicare greoaie a unor acte normative şi aşa deficitare. Datorită
volumului foarte mare de litigii cu care se confruntă instanţele şi a unui personal insuficient
raportat la numărul dosarelor înregistrate pe rolul acestora, chiar şi în cauzele considerate
urgente termenele depăşesc cu mult ceea ce ar trebui să însemne celeritate în judecarea
cererilor cu care sunt investite instanţele de judecată. Accesul la justiţie ar trebui să se
realizeze cât mai uşor posibil, dând astfel judecătorului posibilitatea de a interveni şi a decide
rapid, prin intermediul unor proceduri de urgenţă prin care să dispună oprirea realizării
proiectelor mai înainte ca acestea să fie finalizate.
Trebuie menţionat că un rol important în aplicarea coerentă a legislaţiei în domeniul
urbanismului şi amenajării teritoriului îl constituie şi realizarea unui corp profesional care să
cunoască şi să înţeleagă complexitatea elementelor atât din cadrul dreptului, cât şi din cadrul
arhitecturii, urbanismului şi amenajării teritoriului care vin şi se întrepătrund pentru a crea
dreptul urbanismului. Din păcate, la momentul actual pregătirea noilor arhitecţi, urbanişti şi
tehnicieni are în vedere un volum de informaţii extrem de redus din domeniul juridic şi, în
ciuda faptului că acest aspect creează suficiente greutăţi în ceea ce priveşte înţelegerea
fenomenului juridic în materie, această introducere în noţiunile de drept în domeniul
urbanismului şi amenajării teritoriului, se realizează tot de către arhitecţi sau urbanişti, şi
nicidecum de oameni de drept. Pe de altă parte, rolul experţilor în cadastru şi geodezie este şi
el esenţial în realizarea operaţiunilor de parcelare, fiind necesar ca aceste lucrări să fie
executate în concordanţă cu normele urbanistice. Nu în ultimul rând, notarii şi avocaţii au şi
12
ARHITECTURĂ, URBANISM, LEGISLAȚIE ȘI CAZUISTICĂ
ei un rol determinant în buna funcţionare a domeniului. Notarii asigură, în desfăşurarea
profesiunii lor, atât legalitatea actelor de proprietate cât şi a acordurilor necesare exprimate în
declaraţii autentice în ceea ce priveşte posibilitatea legală de a construi. Pe de altă parte,
avocaţii asigură o informare corectă a drepturilor şi obligaţiilor subiecţilor de drept şi
realizează reprezentarea şi asistarea părţilor în demersurile pe care acestea le întreprind. Chiar
şi pentru jurişti, dreptul urbanismului este o disciplină nouă. Până nu de mult, acesta nici nu
exista în cadrul facultăţilor de drept din România şi chiar şi în prezent unele facultăţi nu o au
încă introdusă în programa de învăţământ.
Toate acestea nu duc decât la un climat nesigur pentru aplicarea unor acte normative
şi aşa inconsecvente şi deficitare.
Nu este greu de observat care sunt consecinţele acestor situaţii: haos urbanistic. Am
prezentat în studiul întreprins în cadrul acestei lucrări, cu suficiente argumente, că în prezent
toate aceste inadvertenţe legislative conduc către un singur lucru: o serie de abuzuri şi
ilegalităţi săvârşite atât de persoanele fizice şi juridice de drept privat, cât şi de autoritatea
administraţiei publice. Oriunde te uiţi în Bucureşti vezi că distrugerile sunt de proporţii,
discrepanţele urbanistice sunt izbitoare, iar în ceea ce priveşte integrarea noului în vechi …
părerile sunt împărţite şi comportă multe discuţii. Este trist ca un oraş care a fost considerat
„micul Paris” doar cu aproape un secol în urmă, să ajungă sufocant şi dezolant pentru proprii
locuitori.
Ultimele modificări considerabile aduse legii cadru în materie, Legea nr.350/2001
privind amenajarea teritoriului şi urbanismul, nu ajută foarte mult la reglarea acestei situaţii.
Derogările stabilite prin noua formă a actului normativ sunt mult prea permisive şi afectează
dezvoltarea armonioasă a oraşelor. Noţiunea de dezvoltare durabilă rămâne doar la nivel
conceptual, în timp ce regimul derogatoriu permis de modificările intervenite produce diverse
efecte nedorite. Dreptul la proprietate poate fi afectat prin posibilitatea modificării regimului
juridic al terenului fără consultarea sau participarea celorlalţi proprietari la elaborarea
documentaţiilor necesare, se poate realiza o suprasolicitare a reţelelor de utilităţi, iar interesul
privat este susţinut în pofida interesului public. Totodată, fiind mult mai permisiv, actul
normativ modificat permite pierderea identităţii zonelor istorice protejate prin intervenţii
necontrolate şi chiar demolarea imobilelor, având consecinţe grave tocmai asupra unor valori
pe care statul se presupune că le ocroteşte.
Astfel, la întrebarea: De ce se întâmplă toate acestea în oraşul meu?, am un răspuns pe
cât de simplu, pe atât de trist: Pentru că se poate.
13
DOCTORAND AVOCAT RALUCA ALEXANDRINA IORDĂNESCU
Pentru ca lucrurile să intre pe un făgaş care să asigure un cadru legislativ coerent, care
să garanteze tuturor subiecţilor implicaţi norme clare şi cuprinzătoare, consider, de lege
ferenda, că adoptarea unui Cod al urbanismului şi amenajării teritoriului este imperativ
necesară. Acesta ar trebui să cuprindă dispoziţii care privesc strict urbanismul şi amenajarea
teritoriului, precum şi domeniile cu care acesta se întrepătrunde: mediu, construcţii,
patrimoniu. Pe de altă parte, urbanismul nu trebuie izolat, atât prevederile care reglementează
domeniul, cât şi cele din alte domenii cu care se intersectează necesitând corelare. Scopul
acestui cod ar fi să asigure un climat legislativ concret şi coerent, cu aplicare unitară şi
eficientă, întărind astfel credibilitatea în prevederile care reglementează domeniul şi oferă
siguranţă juridică pentru investitori.
Înlocuirea textelor legislative actuale prin noul cod ar înlătura contradicţiile dintre
multitudinea de acte normative emise şi ar asigura o stabilitate domeniului, generând
încredere în instituţiile statului. Desigur, un astfel de cod va avea un impact major asupra
tuturor factorilor implicaţi şi nu reprezintă un proiect uşor de implementat. De asemenea,
este necesar suportul unor instituţii de stat bine organizate şi care să dispună de funcţionari
competenţi juridic şi tehnic, de susţinere din partea profesioniştilor cu care intră în contact
prin natura domeniului său interdisciplinar (arhitecţi, urbanişti, notari, avocaţi, experţi de
cadastru şi geodezie, ingineri) şi, nu în ultimul rând, de o instanţă judecătorească
independentă, specializată în domeniu.
Codul urbanismului şi amenajării teritoriilor ar fi, în esenţă, armonizarea legislaţiei
naţionale cu normele comunitare şi internaţionale în materie. Astfel, elaborarea unui cod
sistematizat, coerent, clar şi transparent, ar produce, prin el însăşi, mecanismul eficient de
aplicare a legii.
Desigur, această iniţiativă este un demers cu implicaţii multiple, pornind de la
persoanele specializate care trebuie să aibă priceperea şi pregătirea necesară să elaboreze un
astfel de document şi până la clasa politică care, pentru a da eficienţă proiectului, ar trebui să
facă un act de voinţă în acest sens.
Dar, dacă luăm în considerare situaţia existentă a statelor din Uniunea Europeană,
observăm că astfel de demersuri au fost încununate cu succes, astfel încât nu pot decât să trag
concluzia că dacă există voinţă şi bune intenţii, proiectul este realizabil.
14
coperta internaRezumat tezaUltima parte a lucrării a fost dedicată Concluziilor finale și recomandărilor în domeniul ce a facut obiectul lucrării.
