COALA NAIONAL DE STUDII POLITICE I ADMINISTRATIVE

FACULTATEA DE ADMINISTRAIE PUBLIC

POLITICI PUBLICE SECTORIALE

- Suport de curs -

Conf. univ. dr. Luminita Gabriela POPESCU

BUCURETI

CUPRINS

MODULUL 1 : CONTEXTUL CONSTITUTIV AL POLITICILOR ..............................................7 PUBLICE ............................................................................................................................................7 MODULUL 2 : TEORII DE ELABORAREA A POLITICILOR PUBLICE ................................21

MODULUL 3 : IMPLEMENTAREA POLITICILOR PUBLICE SECTORIALE.......................47 MODULUIL 4. EVALUAREA POLITICILOR PUBLICE ...........................................................65

2

Informaii generale

Date de identificare a cursului Cursul Politici publice sectoriale se adreseaz studenilor din anul III ai programului de studii de

licent Studii administartive ID., Facultatea de Administraie Public din cadrul SNSPA.

Date de contact ale titularului de curs:

Nume: Conf. univ.dr.Luminia Gabriela Popescu

Telefon : 021/318.08.97

E-mail : luminitapopescu@snspa.ro

Consultaii: mari, orele 16-18, sediul Facultii

Date de identificare curs i

contact tutori:

Curs: Politici publice sectoriale

Anul III, Semestrul II

Tipul cursului: obligatoriu

Condiionri i cunotine prerechizite Dat fiind susinerea acestui curs n semestrul II, anul III din programul de studii universitare ID,

pentru o mai bun nelegere a noiunilor ce sunt prezentate, se recomand parcurgerea unei

bibliografii minimale din domeniul politicilor publice i managementului public i relaionarea

fireasc cu alte discipline, cum ar fi :

Descrierea cursului Cursul de Politici publice sectoriale pentru studenii anului III ai programului de studii universitare,

nvmnt la distan, are drept obiectiv general: familiarizarea cu principalele noiuni i concepte

ale guvernrii moderne conceptului de politici publicesectorilae;motivelor existenei politicilor

publice, respectiv eecurile de pia i limitarea cadrului concurenial; sistemelor de valori i

provocrile guvernrii, conceptul de grup de interese i efectele acestora asupra politicilor impactul

culturii asupra procesului politicilor publice. Din punct de vedere instrumental-aplicativ sunt

aprofundate instrumentele manageriale utilizate n implementarea politiiclor i a instrumentelor

utilizate n evaluarea politicilor, respectiv analiza cost beneficiu, analiza tridimensional i

instrumentele de evaluare a riscului Prezentarea noiunilor i conceptelor este realizat printr-o

abordare sintetico-analitic i n acelai timp, complementar, fa de celelalte discipline, studiate n

cadrul primului ciclu universitar

Prezentul curs i propune aadar, nsuirea de ctre studeni, din perspectiva formrii lor ca

viitori funcionari publici, a mecanismelor proprii funcionrii procesului politicilor publice n

contextul actual.

Organizarea temelor n cadrul cursului

3

Cursul este structurat n patru module, care trateaz, att noiunile i conceptele fundamentale

referitoare la politici publice, ct i aspectele complexe ale aplicrii politicilor publice n cadrul

guvernrii europene caracterizat prin multistratificare. Modulele faciliteaz nelegerea, att din

punct de vedere teoretic, ct i practic a noiunilor de baz, cu ajutorul consultrii regulate a

bibliografiei minimale recomandate.

Formatul i tipul activitilor implicate de curs Cursul de Politici publice sectoriale este structurat n cele patru module, dup cum am mai precizat,

i este unul interactiv bazat pe de-o parte, pe prezentarea noiunilor i conceptelor n cadrul

ntlnirilor prevzute n calendarul activitilor, iar pe de alt parte, pe studiul individual al

masteranzilor. De asemenea, consultaiile reprezint o alt form de sprijin a studenilor n procesul

de nvare activ, prin participarea la discuii pe tematica specific cursului sau cu privire la

realizarea lucrrilor de verificare.

Materiale bibliografice obligatorii Sursele bibliografice sunt stabilite astfel nct s ofere posibilitatea nelegerii cu mai mult uurin

a temelor abordate i sunt att, referine bibliografice obligatorii, ct i facultative.

Recomandm urmtoarele materiale bibliografice obligatorii: Thomas R. Dye, Understanding Public Policy, Prentice Hall, 2005

Michael Howlett, M. Ramese, Studying Public Policy Policy Cycles and Policy Subsystem,

Toronto, N.Y, Oxford, 1995

Hogwood B.W., Gunn L.A. (1984), Policy Analysis for The Real World, , Oxford University Press,

Oxford, trad. rom. (2000) Introducere n Politicile Publice, Trei, Bucureti

Adrian Miroiu, Introducere in politicile publice, Ed. Politeea, 2001

Luminita Gabriela Popescu, Politici Publice, ed. Economic, 2005

Edit. Paul Sabatier, Theories of the Policy Process, University of California, Davis, Westview Press, 1999 De asemenea, la finalul fiecrui modul, se vor regsi trimiteri bibliografice facultative, pe care

studenii le pot consulta pentru completarea cunotinelor sau n vederea realizrii lucrrilor de

verificare.

Calendar al cursului Pe parcursul semestrului I la aceast disciplin sunt programate dou ntlniri cu studenii, n

vederea soluionrii eventualelor nelmuriri legate de coninutul temelor. De asemenea, n cadrul

4

ntlnirilor, masteranzii pot s solicite titularului de curs sau tutorilor sprijin pentru pregtirea

lucrrilor de verificare, n calendarul disciplinei, regsindu-se termenele la care trebuie transmise

aceste lucrri, aferente modulelor.

Politica de evaluare i notare Evaluarea final se va realiza pe baza unui examen scris, tip lucrare descriptiv desfurat n

sesiunea de examene. Nota final se va compunde din: lucrarea descriptiv (60%, adic 6 puncte) i

aprecierea celor patru lucrri de evaluare (40%, adic 4 puncte). Lucrrile de verificare vor fi

transmise titularului de curs sau tutorelui, conform graficului stabilit n calendarul disciplinei.

Elemente de deontologie academic Urmtoarele aspecte vor fi luate n considerare:

Masteranzii ale cror lucrri se dovedesc a fi plagiate nu vor fi acceptai la examinarea final.

Orice tentativ de fraud sau frauda propriu-zis depistat e parcursul examinarii finale va fi sancionat prin nepromovarea examenului sau alte tipuri de sanciuni, conform poziiei

Facultii de Administraie Public n ceea ce privete combaterea i sancionarea drastic a

furtului ori a susinerii incorecte a examenului, prin utilizarea oricror forme de fraudare.

Rezultatele finale vor fi puse la dispoziia masteranzilor, prin afiarea lor n clasa virtual.

Studeni cu dizabiliti Una din prioritile noastre o reprezint asigurarea accesului egal al tuturor studenilor la activiile

de predare-nvare, precum i la cele de evaluare. n vederea acordrii de anse egale tuturor

cursanilor, indiferent de nevoile speciale ale acestora, titularul de curs i manifest disponibilitatea

de a adapta coninutul, metodele de transmitere a informaiilor, precum i modalitile de evaluare,

atunci cnd se impune.

Strategii de studiu recomandate Pentru a obine rezultante performante, se recomand masteranzilor parcurgerea fiecrui modul i

rezolvarea n termen a lucrrilor de verificare, participarea la cele dou ntlniri, studierea

bibliografiei minimale i o planificare atent a studiului individual.

I. Suportul de curs propriu-zis:

Organizarea modulelor : Cursul este organizat pe 4 module distincte, dup cum urmeaz: 5

MODULUL 1 : CONTEXTUL CONSTITUTIV AL POLITICILOR PUBLICE

1.1.Consideraii generale

1.2.Definirea politicilor publice

1.3. Taxonomia politicilor publice

1.4. Politici publice sectoriale

1.4.1. Modelul politicii publice sectoriale verticale

1.4.2. Modelul politicii publice sectoriale orizontale

MODULUL 2 : TEORII DE ELABORAREA A POLITICILOR PUBLICE

2.1 Problemele de politic public

2.2.Actori i instituii

2.3. Tipologia politicilor publice

2.4.Modele teoretice de analiz a politicilor publice

2.5.Selecia modelelor de analiz a politicilor publice

MODULUL 3 : IMPLEMENTAREA POLITICILOR PUBLICE SECTORIALE 3.1. Procesul de implementare a unei politici publice

3.2. Libertatea de aciune a actorilor implicai n implementarea politicilor

3.3. Fundamentarea teoretic a procesului de implementare

3.4. Factori care influeneaz implementarea unei politici publice

3.5. Structuri flexibile de guvernare

3.6. Funciile reelelor de guvernare

MODULUIL 4. EVALUAREA POLITICILOR PUBLICE 4.1. Definirea procesului de evaluare

4.2. Modaliti de cuantificare n evaluare

4.3. Tipuri de evaluri

4.4. Benchmarking -ul politicilor public

4.5. Surse de informare utilizate n evaluare

6

MODULUL 1 : CONTEXTUL CONSTITUTIV AL POLITICILOR

PUBLICE

Scopul modulului: familiarizarea masteranzilor cu noiunile de baz referitoare la definirea

conceptelor de politic public, respectiv politic sectorial i noilor abordri procesului de

guvernare la nivelul UE .

Obiectivele propuse: La finalul acestui modul, masteranzii trebuie s:

S defineasc conceptele de politic public i politic sectorial guvernare i guvernan

S caracterizeze contextul constitutiv al unei politic publice S neleag motivul existenei politicilor publice

1.1.Consideraii generale Mondializarea economiei, mutaiile de pe piaa forei de munc, rapiditatea schimbrilor

tehnologice i sociale, exigenele sporite ale societii civile reprezint provocrile crora

administraia statelor lumii este nevoit s le fac fa prin creterea eficienei i eficacitii

proceselor administrative, ameliorarea capacitii instituionale de adaptare i inovare, stpnirea

diversitii problemelor, identificarea unor soluii alternative adecvate complexitii actuale.

Acestea sunt raiunile pentru care, n prezent, sunt formulate exigene fr precedent

orientate att spre planul extern, ct i spre cel intern, referitoare la asumarea riscului politic,

imaginaia politic, inovaia politic, managementul politic.

Pe plan extern este nevoie de o nou gndire strategic i de inovaii radicale n domenii de

mare actualitate, cum sunt: relaiile dintre statul naional i structurile organizaionale

transnaionale, dintre statul naional i organizaiile spaial administrative (regionale, locale),

precum i construcia instituiilor care transced statul naional i care determin viitorul rilor n

cadrul Uniunii Europene, dar i al Europei ntr-o lume globalizat. Urmtorii anii vor nsemna

participarea statului naiune, principalul actor al integrrii, la configurarea noului model al Europei

Unite din punct de vedere politic, economic i social.

Pe plan intern exist o cerere la fel de mare i de urgent de a eficientiza structurile statale i

guvernamentale determinat, n primul rnd, de transformarea societii ntr-o structur

multiorganizaional, iar, n al doilea rnd, de limitarea capacitii decizionale a guvernelor, limitare

cauzat de presiunile exercitate de grupuri de interese speciale i de tirania micilor minoriti.

7

Ameninrile reprezentate de aceste dou grupuri, ce au tendina de a face din propriul interes

un imperativ moral cruia orice alt obiectiv s-i fie subordonat, pot fi anihilate sau chiar

transformate n oportuniti doar de o guvernare puternic, eficient i performant1.

Noile provocri globale: eliminarea srciei, protecia mediului nconjurtor, repartizarea

neuniform a cunotiinelor tiinifice, presiunea exercitat asupra economiilor rilor slab

dezvoltate, conflictele religioase, eradicarea terorismului internaional, eficientizarea controlului

armamentului nuclear, internaionalizarea tehnologiei informaiei etc. impun cu stringen creterea

importanei administraiei centrale i locale.

n concluzie, deoarece guvernele naionale sunt singurele care datorit legitimitii lor pot

domina actuale probleme globale, guvernarea trebuie s-i redefineasc politicile, strategiile,

programele i proiectele n scopul dinamizrii capacitaii de performan. Viabilitatea

performanelor este, ns, direct condiionat de succesul reformei sistemului administrativ.

Politica Uniunii Europene este focalizat prioritar asupra constituirii unui cadru favorabil

creterii competitive a companiilor europene pe piaa global.

Experiena ajustrilor structurale a ridicat o serie de probleme sociale legate de accentuarea

ratei omajul n anumite industii, ceea ce n termeni financiari se exprim prin creterea costurilor,

i aa destul de ridicate, n condiiile intrrii (ieirii.) pe o pia nou

Importana costurilor de intrare/ ieire de pe o pia const n faptul c acestea contribuie la

clarificarea nelegerii naturii contestabile a pieelor, unde nu numai economia de scar dar i viteza

de intrare /ieire pot avea influene considerabile asupra performanelor i competitivitii. Piaa

europen concurenial oblig companiile cu preurile cele mai mari s se alinieze acelora cu

preurile cele mai competitive

Prin urmare, nivelul mediu i dispersia preurilor trebuie s scad i s se apropie de situaia

concurenei perfecte , n care pe pia rmne produsul cel mai competitiv.

Cererea pentru produsul A se va diminua treptat pe piaa unic datorit preului necompetitiv,

simultan cu creterea cererii pentru produsul B. Menionm c raionamentul se refer la dou

produse identice din punct de vedere al performanelor.

Companiile care nu reuesc s se adapteze condiiilor pieei unice, n timp, vor dispare.

Eforturile companiilor de a reduce costurile totale de producie trebuie susinute prin politici

orientate spre reducerea cheltuielilor n sectorul public, oferindu-se astfel posibilitatea companiilor

private de a putea s se menin pe o piaa unic competitiv.

1 O discuie asupra distrugerii ratortului politic dintre majoritate i minoritate n gmdirea constituional american propus de Alln Bloom ( The Closing of the American Mind, Introduction:Our Virtute, pp25-43)

8

n consecin, din perspectiv economic, procesul de extindere al Uniunii Europene exercit

asupra mediului de afaceri romnesc serioase presiuni care constituie, n fond, argumente solide

n favoarea creterii eficienei activitilor din sectorul public. Una dintre soluiile la care guvernele

occidentale au apelat destul de frecvent n ultima perioad, pentru diminuarea cheltuielilor

bugetare prin mbuntirea eficienei i a metodelor de munc, este transferarea experienei din

sectorul privat ctre cel public.

La rndul lor, politicile publice se nscriu ntr-un dublu proces de transformare: intrrile

(resursele financiare, bugetare, umane) sunt transformate n realizri (construcii de autostrzi,

numr de dosare pentru ajutoare sociale analizate i acordate etc.), care la rndul lor produc

efecte (ameliorarea securitii rutiere, consolidarea mediului economic etc.)3

Modernizarea i dezvoltarea sistemului administraiei publice la toate nivelurile (autoritile

centrale i locale, instituionale i al serviciilor publice) este un proces dinamic i complex care cere

eforturi susinute pentru a accelera aderarea la Uniunea European..

Noile comenzi politice i sociale impun descoperirea i exploatarea eficienei i eficacitii

unor abordri i soluii noi, cunoaterea, definirea, elaborarea, implementarea i monitorizarea

activ a unor politicii, obiective, strategii, decizii i aciuni care pot rezolva problemele cu care se

confrunt diferitele segmente societale.

Este nevoie de un uria potenial intelectual i de experien care s participe la alegerea

prioritilor reformei i la stabilirea direciilor de implementare a acesteia.

Realizarea dezideratelor este posibil prin eforturi substaniale care s in cont de

urmtoarele transformri:

competenele: de la planificarea centralizat la funciile specializate, caracteristice

economiei de pia;

resursele umane: de la cadrele din administraie, angajate pe criterii politice la funcionarii

publici, angajai pe criteriile competenei profesionale;

organizarea: de la unitatea de putere centralizat la uniti de putere descentralizate,

separate pe orizontal i vertical administraiei publice;

procedurile: de la respectarea directivelor pe linie de partid la respectarea legalitii actului

administrativ.

1.2.Definirea politicilor publice

3 Idem, p.6.

9

Care este forma politicilor publice n contextul actual definit de spaiul european unic?

Exist diferene n tipul i natura acestor politici fa de politicile din perioadele premergtore

procesului de crearea a acestui spaiu unic? nelegerea conceptului actual de politic public

presupune introducerea n discuie a unor chestiuni de ordin calitativ suplimentare comparativ cu

abordrile tradiionale ?

Rspunsurile la toate aceste probleme sunt dificil de formulat datorit influenelor exercitate

de multitudinea variabilelor de situaie (contingene) asupra cadrului teoretic de cercetare adoptat.

Politicile comunitare, internaionale, transnaionale, prezentate n paragraful precedent, se

nscriu n categoria variabilelor de care trebuie s se in cont n formularea unei politici publice..

n termeni de consecine, raionalitatea unei politici publice revine la a formula judeci

conjuncturale.

Politica reprezint un domeniu al activitii umane care vizeaz relaiile, manifestrile i

orientrile ntre pturile, grupurile sociale i alte organizaii active dintr-un stat sau ntre acestea

i ceteni n confruntrile pentru cucerirea, consolidarea, dezvoltarea i meninerea puterii i

pentru controlul funcionrii ei6

Prin extinderea definiiei anterioare spre domeniul politicilor publice se poate considera c

orice politic reflect orientrile cetenilor ce formeaz anumite grupri (fa de altele) n

interiorul unei ri, dar i ale unei ri fa de alte ri, n legtur cu promovarea intereselor lor,

n lupta pentru putere.7

Prin urmare, se poate considera c politica public exprim manifestrile i orientrile

definite de autoritile statului, ca puteri publice, centrale sau locale, pentru domenii sau activiti

eseniale ce se desfoar fie la nivelul naional, fie la niveluri teritorial-administrative

Considerat frecvent ca un echivalent, la nivel guvernamental, al politicii de corporaie,

politica public poate fi tratat ca ansamblul deciziilor adoptate de ctre autoritile publice n

vederea orientrii ntr-un sens rezonabil a activitilor dintr-un domeniu de larg interes public.

Politicile publice sunt, n concluzie, decizii politice n favoarea unui anumite stri dorite,

inclusiv opiunile n favoarea anumitor mijloace considerate a fi adecvate atingerii obiectivelor

proiectate.

Esena unei politici publice ine de mobilizarea membrilor unei comuniti n jurul unui

consens permanent reformulabil, obinut prin disput, negociere, nfruntare, compromis.

Prin urmare, o politic public presupune existena unui obiectiv (de larg recunoatere

public (interes public) i care determin declanarea procesului prin care opiniile i interesele

celor care se regsesc n obiectivul fixat sunt aduse laolalt pentru a face posibil crearea unui loc

6 Mic dicionar enciclopedic, Ed.tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1978 . 7 Dicionarul Explicativ al Limbii Romne, Ed. Academiei, Bucureri, 1984.

10

comun al comunitilor, grupurilor i cetenilor i care, n mod curent, reprezint spaiul public

al politicii.

Politic public contureaz, aadar, un loc comun sau un spaiu public int, construit pe

baza identificrii unui interes comun al unor largi categorii de ceteni cu interese, opinii i

afilieri, n general, diferite.

De exemplu, dac protecia mediului nconjurtor reflect la un moment dat un interes

comun al societii, devenind idealul politicii de mediu, atunci ea trebuie s creeze acel spaiul

public int care capaciteaz interesul comun al comunitii n aceast direcie.

Iniierea aciunilor ce se impun sunt determinate i posibile tocmai datorit existenei acestui

spaiu, care va exista atta vreme ct activitile necesare punerii n aplicare a politicii elaborate

i vor demonstra eficacitatea.

Adoptarea unei anumite soluii (dintre multitudinea de alternative existente) are un grad

ridicat de dificultate provocat de efectele contingenelor asupra cadrului de cercetare a problemelor

ce in de opiunea asupra soluiei care vizeaz satisfacerea acestui interes comun.

Literatura de specialitate nu ofer un punct de vedere unic asupra naturii conceptului de

politic public. Politica public reprezint o opiune politic, tehnic sau ideologic?

n ipoteza n care se accept existena unei legturi reprezentative ntre decizia politic i

sistemul de valori societal, atribuirea caracteristicilor politice acestui concept este inevitabil.

Dimpotriv, dac se consider c opiunile politice nu au asociate sisteme de valori esenial

diferite, atunci natura politicilor publice este pur tehnic.

Chiar i n situaia n care alegerea este fcut ntr-un context care exclude valorile societale

este imposibil s se se stabileasc n mod tiinific ( adic avnd un grad calculabil de certitudine i

de reproductibilitate) dac o soluie sau alta este tiinific adecvat. Manifestarea interesului

comun n cadrul spaiului public nu poate fi ns redus la ingineria tehnocrailor sau la gnoza

ideologiilor.

n ultimele decenii ale secolului trecut s-a dezvoltat n domeniul tiinelor sociale o nou

doctrin, cea a perspectivelor concureniale, care a acentuat imposibilitatea stabilirii unei

explicaii unice i valide a fenomenului social, pe baza diferitelor tradiii teoretice. Superioritatea

sau, din contr, suficiena unui raionament, a unor argumente sau a unor judeci depinde de

perspectiva teoretic utilizat. Analize mult mai sofisticate relev c existena explicaiilor

concurente nu distruge posibilitatea stabilirii unor criterii de raionament ntre acestea, chiar dac

astfel de raionamente sunt de natur relativ ( explicaia X este mai bun dect varianta Y).

Din perspectiv pragmatic, politica public poate fi identificat cu una dintre urmtoarele

alternative: expresia unei alegeri (opiuni), definiia unei aciuni curente, o propunere specific,

11

calea de anunare a unei decizii guvernamentale, autorizarea formal a unei aciuni iniiate,

negocierea unei poziii, o declaraie de intenie.

La baza oricrei politici publice stau anumite reguli i norme specifice care exprim

modalitile de definire, opiunile decizionale, precum i aciunile destinate punerii n practic a

politicii.

Politica unei ri este definit i pus n practic de ctre forele politice ajunse la putere

prin formele elective cunoscute.

Credibilitatea oricrei puteri politice este conferit prin acceptarea de ctre Parlament a

Programului de Guvernare, document de importan naional, din care decurg politicile,

obiectivele, strategiile i tacticile care ghideaz drumul spre analize, decizii, aciuni i monitorizri

reformatoare ale diverselor sectoare i domenii societale.

Diagrama din figura nr.1.1 evideniaz conexiunile existente ntre toate aceste elementele

menionate, dar i faptul c decizia politic asumat deriv din prioritile stabilite prin Programul

de Guvernare. n acest etap, decizia politic are un caracter general, viznd doar aria de

activitate i, eventual, conturnd obiectivele prioritare.

Deciziile prin care se urmrete modificarea aspectului economic i social al societii,

ntr-un mod care exprim doctrina partidului sau coaliiei aflate la putere, sunt influenate de

politicile anterioare, de tipul problemelor ce sunt identificate sau de contextul existent la momentul

asumrii deciziei .

12

Politicile publice

Obiectivele

Strategiile

Tacticile

Politicile i Programele Sectoriale

Obiectivele

Strategiile

Tacticile

Aciuni - Monitorizri

Rezultate

Evaluare Aciuni de mbuntire a politicii

Programul de guvernare

Fig. nr. 1.1 Ciclul dezvoltrii politicilor publice

1.3. Taxonomia politicilor publice Teoria politicilor publice consacr un loc aparte problemelor de taxonomie, (delimitrii i

clasificrii variabilelor), deoarece prin potenialul su explicativ contribuie la nelegerea

comportamentelor decidenilor publici.

Delimitare taxonomic fundamental rezid ntre politicile cantitative i cele calitative

(disocierea lui Tinbergen).

13

Politicile cantitative sunt focalizate asupra adaptrilor permanente la schimbrile continue ale

mediului, n condiiile n care nici structura i nici organizarea sectorului nu se modific.

Politicile calitative desemneaz schimbrile structurale, la limit aceast politic devenind una

a transformrii.

Schimbrile calitative sunt adesea precedate i nsoite de modificri cantitative, distincia fiind

util deoarece comport implicaii asupra relaiilor, instrumentelor i obiectivelor de politic

public.

Una dintre clasificrile structurale formale ale politicilor publice este urmtoarea:

finaliti, percepute prin motivaiile calitative ale politicilor publice (competitivitatea, dezvoltarea uman etc.);

obiective, reprezentnd dimensionarea cantitativ din perspectivele finalitilor, care la rndul lor pot fi:

obiective economice creterea produciei, stabilitatea preurilor etc;

obiective sociale securitatea social, educaia, sntatea etc;

Disocierile taxonomice n sfera politicilor publice ofer o palet variat a diferenelor criteriale,

att n planul teoriei, ct i al practicii.

Se impune ns sublinierea c rigiditile taxonomice pot deveni, n anumite condiii,

periculoase.

1.4. Politici publice sectoriale

Coordonatele teoretice ale conceptului de politic public sectoriale se definesc prin raportarea la

trei aspecte eseniale i interdependente:

a) semnificaia conceptului de politic public sectorial. Politic public sectorial este

adoptat de guvern, ca autoritate public, i are ca obiectiv principal reglarea condiiilor,

repartiiilor i alocrii resurselor n sectoarele componente ale domeniilor considerate de interes

public.

Teoria politicilor publice capt consisten numai n raport cu o anumit concepie asupra

semnificaiei atribuit sectorului public pentru care se dezvolt politica, concepie care se

circumscrie regulii conform creia este imposibil de a deduce prescripii (norme de aciune) pornind

de la simple aprecieri.

Noiunea de sector se definete ca un domeniu sau ramur de activitate din viata

economico-social8. Statisticile naionale i internaional ofer o palet deosebit de bogat a

modalitilor de clasificare a sectoarelor.

8 Dicionarul Explicativ al Limbii Romne, Ed. Academiei, Bucureti, 1984

14

Pe baza acumulrilor empirice, au fost difereniate urmtoarele tipuri de politici publice

sectoriale:

globale: politici conjuncturale, politici structurale, politici de relansare, politici de stabilizare etc.; de exemplu, pentru politicile publice structurale este necesar efectuarea, ntr-o

etap prealabil, unui diagnostic al sectorului vizat i n funcie de rezultatul diagnosticului se

decide asupra politicii de adaptare structural care urmeaz s fie pus n practic;

funcionale: politici fiscale, politici de preuri, politici salariale etc.; specifice pe activiti (politici de cercetare-dezvoltare, politici de difuzare a tehnologiei) pe subsectoare sau pe industrii. Subsectoarele se identific cu zonele de interes incluse ntr-un

sector. Astfel, pentru sectorul agricol, sub-sectoarele sunt: viticultura, zootehnia, piscicultura etc.;

pentru sectorul industrial, sub-sectoarele sunt reprezentate prin: textile, construcii de maini,

electronic, electronic etc;

politici sectoriale spaiale: politici zonale, politici teritoriale, politici naionale etc.; politici sectoriale temporale: politici pe termen scurt, politici pe termen mediu, politici pe termen lung.

Politica public sectorial se constituie ca o entitate n cadrul creia se manifest interdependena

dintre ansamblul instrumentelor i cel al obiectivelor. Aceast axiom impune satisfacerea unor

condiionri foarte restrictive, surprinse n cadrul formalizrii politici publice sectoriale i justificate

de analiza politicii n domeniul su de intervenie.

Din perspectiv pragmatic, politicile publice sectoriale se confrunt cu dou provocrii

semnificative :

soluionarea pe pri a problemei generale, ceea ce presupune eludarea solidaritii organice diverselor msuri i instrumente de politic public sectorial;

combinarea artificial a diverselor intervenii ale statutului conform orizontului de timp a decidentului.

Prim provocare opereaz disjuncia dintre dou abordri aparent opuse a problematicii politici

sectoriale:

9 abordarea global, care ofer o viziune de ansamblu asupra relaiilor dintre instrumentele i obiectivele autoritii publice i n cadrul creia se ncearc crearea condiiilor de coeren i

eficacitate ale politici sectoriale;

9 abordarea subsectorial, care pune n relaie instrumentele i obiectivele specifice fiecrui sub-sector, politica sectorial fiind perceput ca o surs de intervenii ale statului n diversele sub-

sectoare ale unui sector (politica energetic, politica metalurgic etc.).

15

n funcie de accentul pus pe un tip de politic sectorial sau altul, politicile aplicate n rile

dezvoltate prezint caracteristici care le difereniaz sensibil.

Astfel, Statele Unite i Marea Britanie au aplicat, cu precdere, abordarea global, ne-selectiv,

Germania aplic o politic centrat pe activiti, iar n Frana este dominant politica sectorial

specific pe industrii.

Analiza politicilor specifice n cazul exemplelor menonate evideniaz existena unor

orientri mult mai diversificate n funcie de modul n care msurile corespunztoare tipului de

politic dominant se mbin cu msurile proprii celorlalte tipuri de politici trecute n revist.

n Statele Unite msurile corespunztoare tipului dominant de politic industrial global

vizeaz promovarea liberei concurene, ncurajarea acordurilor de comer liber cu diferii parteneri

comerciali, managementul neutru al parametrilor macroeconomici, meninerea separat a activitii

bancare de cele industriale. Acestor msuri li s-au asociat ns i altele corespunztoare att

politicilor publice subsectoriale (msuri n favoarea domeniilor aflate n dificultate), ct i

politicilor pe activiti (ncheierea de contracte de cercetare cu sectorul privat i cu universiti

pentru proiecte avnd legtur cu prioritile naionale aprare, tehnic spaial, transporturi,

promovarea exporturilor, faciliti fiscale, finanari).

n Marea Britanie au fost luate, de exemplu i msuri de politic sectorial pe activiti

(crearea zonelor de ntreprinderi n scopul sprijinirii dezvoltrii regionale).

Pentru politicile publice axate pe activiti, Germania ofer cazul cel mai ilustrativ. Msurile

luate pe acest plan au vizat promovarea intens a cercetrii - dezvoltrii prin finanare public a

cercetrii tiinifice de baz i prin crearea unei reele puternice de institute de cercetare pentru

difuzarea tehnologiilor, precum i stimularea interveniilor Land-urilor. S-au luat, ns, i msuri de

politici sectoriale pe indusrii (alocarea de fonduri de cercetare unor mari companii din industrie,

msuri selective n favoarea unor industrii i pentru protecia altora aflate n declin) i de politic

general (meninerea competitivitii internaionale, dezvoltarea unui sistem cuprinztor de

pregtire profesional care s asigure for de munc nalt calificat, practicarea unei politic i

macroeconomice de natur s asigure meninerea la un nivel redus a ratei inflaiei, prin existena

unei bnci centrale independente i puternice).

n cazul Franei, politicile sectoriale aplicate au vizat alegerea, n procesul planificri, a

sectoarelor prioritare, sprijinirea campionilor naionali, prin naionalizri, alocaii de stat i

mprumuturi de la instituii de stat, protejarea sectoarelor i industriilor cu creterea cea mai lent

oel, construcii navale .a.

Msurile de orientare general au constat n meninerea controlului asupra investiiilor

financiare, prin participarea n condiii de echitate a statului, existena unei bnci centrale mai puin

independente, sprijinirea ntreprinderilor mici i mijlocii prin acordarea de faciliti privind

16

impozitele i asistena financiar, privatizarea. Politicile sectoriale specifice iniiate n favoarea

anumitor activiti au urmrit, n special, promovarea intensiv a exporturilor prin acordarea de

asisten financiar i informarea larg a societilor comerciale.

Politica japonez se bazeaz, n principal, pe msuri specifice adoptate n sprijinul unor

sectoare i se caracterizeaz prin folosirea viziunii strategice n planificarea indicativ a

subveniilor pentru sectoarele prioritare i a aciunilor de stabilizare a celor n declin. Politicile cu

caracter general sunt subordonate unei politici unitare generale destinat s menin

competitivitatea internaional i constau n folosirea unor stimulente de impozite pentru

economisire, a unei taxri favorabile pentru companii, investiii substaniale n educaie i instruire,

ncurajarea integrrii pe scar larg a activitii bancare, stimularea unei competiii puternice pe

piaa intern, stimularea mbuntirii calitii produselor i serviciilor.

Politicile specifice pe activiti, care se regsesc n politica sectorial japonez, urmresc

acordarea de subsidii pentru proiectele de nalt tehnologie i susinerea exporturilor.

Tabloul de ansamblu al celor mai ilustrative cazuri de politici publice sectoriale aplicate n

rile dezvoltate demonstreaz c acestea reprezint un mix de date variate, de msuri caracteristice

diferitelor tipuri de poltici sectoriale (globale, axate pe activitii, axate pe subsectoare), msurile

aferente unui anumit tip de politic fiind, ns, preponderente. Importana acordat unui tip sau

altuia de politic sectorial, precum i dozarea msurilor asociate sunt subordonate obiectivului

general menionat n programul de guvernare i determinate n funcie de avantajele deinute, de

tradiii, de modelul socio-cultural etc.

b) natura statului n realizarea politicii publice. Statul constituie principalul responsabil al

politicilor publice i, n consecin, teoria statului constituie un element central al fundamentelor

politicilor publice. Din aceast perspectiv, definirea naturii statului comport evidenierea

urmtoarelor probleme:

desemnarea responsabilitilor politicilor publice i a gradului lor de autonomie; dependena politicilor publice de alternana la putere a partidelor politice i a grupurilor de interese;

procesele politico-juridice de executare a deciziilor de politic public. Influena naturii statului n realizarea politicilor publice ar putea fi rezumat prin afirmaia c

decizia de politic public reprezint o opiune a statului prin care acesta arbitreaz liber ntre

diverse interese cu scopul realizrii obiectivelor pe care i le-a stabilit, ntr-un domeniu sau altul.

n planul politicilor publice, economiile de pia dezvoltate au consacrat de-a lungul timpului,

dou sisteme diferite:

sistemul individualist de tip anglo-saxon i american, care pune accent pe rolul, stimularea i rspunderea individual;

17

sistemul corporatist (comunitar) de tip european continental (n special german) i japonez, care pune accent pe comunitatea ce contribuie la dezvoltarea economico-social, guvernul

asumndu-i un rol substanial n dezvoltarea societii prin alocarea de resurse, sprijinirea

sectoarelor naionale, finanarea unor investiii, formulnd chiar i garanii sectoriale etc

Dezvoltarea i expansiunea activitilor industriale, diversificarea sectorial a acestora i

industrializarea cvasiunanim a societii au generat anumite luri de poziie la nivelul autoritii

publice a statului, prin care acesta intervine pentru a orienta cursul evoluiei individuale spre

finaliti extraeconomice, integrez industriile n spaiile socio-umane axiologizate i pe alte

principii dect eficiena i profitul.

n acest sens, la nivelul autoritilor publice au fost iniiate, promovate i dezvoltate o serie de

aciuni , msuri i proceduri n direcia corectrii evoluiilor industriale n conformitate cu

ateptrile comunitii , orientnd prin instrumente i norme structurile i comportamentele

industriale spre realizarea obiectivelor de dezvoltare.

c) gradul de intervenie al statului. Referitor la modurile de intervenie a statului asupra

sectoarelor activitilor economico-sociale, practica a consacrat dou modele: cel al abordrii

politicilor sectoriale pe vertical i cel al abordrii pe orizontal a politiclor sectoriale. Fiecare

dintre aceste modele are premise i resurse diferite pe care puterea statal le poate influena prin

deciziile de natur strategic adoptate..

1.4.1. Modelul politicii publice sectoriale verticale

n aceast reprezentare, politica public sectorial este focalizat pe obiective precise,

specifice fiecrui sector, divizate, apoi, vertical, pe subsectoare i zone.

Sarcina autoritilor publice este aceea de a identifica att aceste obiective n expresie

cantitativ, ct i instrumentele necesare pentru canalizarea resurselor ctre aceste zone.

Se pornete deci de la premisa cunoaterii obiectivelor i sectoarelor pentru care se pun n

funciune anumite instrumente i se aloc resurse. Instrumentele utilizate sunt fie de natur fiscal

scutiri de impozite, ealonarea plii impozitelor i rate specifice de amortizare, fie de asisten

financiar finanri ne-rambursabile i transferuri, garanii guvernamentale i mprumuturi cu

dobnda sub nivelul pieei.

Modelul politicii sectoriale verticale este destinat recuperrii decalajelor.

Pe msura apropierii de societatea informaional modelul tradiional de politic public

sectorial nu se mai verific, deoarece schimbrile rapide i complexe au fcut aproape imposibil

identificarea acelor produse sau servicii noi care ar putea s reprezinte un potenial succes.

18

1.4.2. Modelul politicii publice sectoriale orizontale

Specificitatea acestui model este aceea c se adreseaz unor activiti sectoriale. Resursele

sunt alocate fie liniar, la nivelul ntregului sector, pe criterii de performan, fie pentru dezvoltarea

factorilor de producie de care beneficiaz, n mod egal, ntreg sectorul. Avantajele competitive

vor aprea doar n acele sectoare care folosesc cel mai bine rezultatele dezvoltrii factorilor de

producie.

n fig. 1.2. sunt ilustrate cele dou modele de abordare a politicii sectoriale. Conform acestei

reprezentri rezultate politicii sectoriale agricole desfurate pe vertical (coloana A) se vor regsi

n subsectoarele spre care sunt direcionate resursele ( n exemplul ales n subsectorul cerealelor i

cel zootehnic), dar i n industria alimentar (i n alte sectoare: servicii de transport, comer etc.) ca

efect al desfurrii pe orizontal a politicii sectoriale agricole ( coloana B).

Evoluiile recente pe plan mondial demonstreaz o schimbare radical a modului n care sunt

elaborate politicile publice sectoriale rile cele mai dezvoltate (state informaionale) i

elaboreaz politicile publice sectoriale innd cont de faptul c informaia constituie principala

resurs i principalul produs finit. Aceste state i orienteaz activitile spre informaie i

inovaie, management, cultur de mas, tehnologie avansat, educaie, asisten medical i

alte servicii .

A B

Politic subsectorial (Subsectorul cereale) Obiective i strategii

Politic subsectorial (Subsectorul zootehnic)

Obiective i strategii

Creterea ovinelor

Obiective i strategii

Creterea taurinelor

Politica subsectorial (industria alimentar) Obiective i strategii

Bere i conserve Obiective i strategii

Abatoare i frig

Politica sectorial (sectorul agricultur)

Obiective i strategii

Politica sectorial ( industria prelucrtoare)

Obiective i strategii

Fig. 1.2. Modele verticale i orizontale de desfurare a politicilor publice

sectoriale

19

Statele n care industria ocup locul primordial n economie vor continua s produc produse i

servicii industriale pe care le vor comercializa n statele informaionale i celor slab dezvoltate. n

plus, statele informaionale i vor transfera o parte nsemnat a industriilor ctre acest grup de state,

deoarece n aceste state fora de munc este mai ieftin.

Indiferent de modelul ales, demersul managerial al desfurrii politicii sectoriale trebuie

focalizat asupra identificrii prioritilor strategice ale sectorului prin promovarea resurselor, att

din interiorul, ct i din exteriorul acestuia.

Bibliografia recomandat

Obligatorie:

L.G. Popescu, Politici Publice, ed. Economica, 2005 A. Miroiu, Introducere n Politici Publice, Ed. Politeaa, 2001

Opional

Thomas R. Dye, Understanding Public Policy, Prentice Hall, 2005

Michael Howlett, M. Ramese, Studying Public Policy Policy Cycles and Policy Subsystem,

Toronto, N.Y, Oxford, 1995

Hogwood B.W., Gunn L.A. (1984), Policy Analysis for The Real World, , Oxford University Press,

Oxford, trad. rom. (2000) Introducere n Politicile Publice, Trei, Bucureti

Lucrarea de evaluare nr. 1

Realizai un scurt eseu (maxim 2 pagini) n care s analizai caracteristicile de definiie ale politicilor publice sectoriale. Exemplficai.

Aceast lucrare se va trimite pe adresa de e-mail a tutorelui. Se va acorda 1 punct (10% din nota final) pentru rezolvarea corespunztoare a sarcinii.

ntrebri de autoevaluare

Explicati sintagma Politic Public Sectorial. Definii modelul orizontal i cel vertical al politicilor spublice sectoriale.. Comenentai ciclul de dezvoltare al politicilor publice

20

MODULUL 2 : TEORII DE ELABORAREA A POLITICILOR PUBLICE

Scopul modulului: familiarizarea masteranzilor cu principalele mecanisme de elaborare a

politicilor publice.

Obiectivele propuse: La finalul acestui modul, masteranzii trebuie s:

S identifice cel puin trei modele de elaborare a politicilor publice S proiecteze procesul unei politici S analizeze elementele unei politici publice

2.1 Problemele de politic public

Politicile publice reprezint un subiect de actualitate al realitii administraiei romneti. Politica

public reprezint manifestrile i orientrile definite ale autoritilor statulu, ca puteri publice,

centrale sau locale, pentru domenii sau activiti eseniale ce se desfoar fie lanivel naional, fie

la niveluri teritorial-administrative ; altfel spus decizii politice n favoarea unei anumite stri

dorite, inclusiv opiunilen favoarea anumitor mijloace considerate af fi adecvate atingerii

obiectivelor proiectate(L.G. Popescu, 2005)

n sens larg, politica public este acea cale de actiune, adoptata de catre un reprezentant al unei

autoritati publice pentru rezolvarea unei probleme ce reflecta interesul unei comunitati sau a unui

segment particular al societatii (R. A. Buchholz, Anderson, Bullock, Brady)

Stricto sensu, politica public reprezint o cale de actiune in acord cu un interes public, un proces

in care societatea (prin intermediul unui reprezentant ales) ia decizii privind alocarea resurselor cu o

atitudine strict orientata catre realizarea unui scop. Politica public este o cale de aciune care nu se

confunda cu intentiile ori declaratiile de intentie cu privire la realizarea unui scop sau cu procesul

politic - prin care se intelege procesul de organizare a efortului individual pentru a realiza un scop

colectiv, ori de a realiza un obiectiv pe care indivizii sau grupurile de interese il gasesc dificil de

realizat prin resurse proprii.

Procesul de formulare si implementare a politicilor publice este alctuiet din trei faze:

Faza 1: identificarea/definirea nevoilor sau/si problemelor

Faza 2: formularea politicilor

Faza 3: implementarea politicilor de catre reprezentatul unei autoritati publice (factor de

decizie politica/policy-maker)

21

Categorii de politici publice pot fi :

- legi sau alte reglementari (masuri de schimbare institutionala)

- masuri de schimbare organizationala

- masuri de intarire a capacitatii institutionale, fara a antrena o schimbare organizationala

- programe si proiecte

- inovatii la programe si proiecte

Politicile publice trebuie sa fie elaborate in urmatoarele conditii:

- sa corespunda nevoilor si obiectivelor formulate in strategia in care se integreaza

- sa fie aplicate de catre persoane cu roluri si atributii clare

- sa fie in concordanta cu resursele financiare, cerintele de investitii si prioritatile fixate in

strategia in care se integreaza

- sa se aplice in termenul fixat in strategie (potrivit planului de actiune in care sunt

incorporate)

- sa fie corelate cu alte programe si proiecte

Domeniul de cercetare al politicilor publice reprezint un domeniu de grani ntre mai multe

discipline clasice precum tiina politic, sociologia, psihologia social, tiina juridic sau

economia. Studiul politicilor publice ar reprezenta brana cea mai recent a tiinei politice. n ceea

ce privete tehnicile i metodele de cercetare, acestea sunt mprumutate din diverse discipline

sociale i adaptate nevoilor de instrumentar pentru fiecare studiu n parte.

Pna prin anii 60 tiina politic nu era interesat n mod special de studiul a ceea ce se ntmpl n

interiorul guvernului i de studiul mecanismelor guvernrii. Studiile de specialitate studiau extensiv

procesul electoral, studiul organizaiilor politice, analiza conceptelor cadru n tiinta politic etc.

Dup anii 60 crete interesul pentru a afla ce se petrece n interiorul guvernului, crete preocuparea

pentru creterea eficienei deciziilor n materie de alocare a fondurilor publice i de aici interesul

pentru studierea manierei n care se iau deciziile politico-administrative. Din anii 80 ncepe s se

discute tot mai mult n termeni de reform a guvernrii, accentual cznd pe creterea performanei

n gestionarea banului public, pe imbuntirea relaiei ntre Stat si Cetean, ntre Guvern i

Societatea Civil.

Domeniul politicilor publice (cercetarea i analiza n domeniu) pot fi definite foarte bine ca

ocupndu-se de studiul deciziilor politico- administrative de alocare a diverselor forme de resurse

(materiale, financiare, de know how, simbolice). Politicile publice, obiectul de studiu al disciplinei

n cauz, reprezint aciuni realizate de ctre guvern (central sau local) ca rspuns la problemele

care vin dinspre societate. Vorbim despre politici publice atunci cnd o autoritate public, central

sau local ncearc cu ajutorul unui program de aciune coordonat s modifice mediul economic,

social, cultural al actorilor sociali.

22

Decantnd definiia de mai sus rezult o serie de elemente care dau consisten unei politici publice.

n primul rnd o politic public este format dintr-un ansamblu de msuri concrete, care dau

substan politicii publice. Traseul constitutiv al unei politici publice este punctat de diverse decizii.

Deci, un al doilea element este dat de faptul c o politic public se definete prin aceste decizii,

forme de alocare a resurselor, a cror natur este mai mult sau mai puin autoritar i n care

coerciia este mereu prezent. n al treilea rnd, o politic public se nscrie ntr-un cadru general

de aciune, ceea ce ne permite s distingem ntre o politic public i simple msuri izolate. n

acest cadru de actiune, o poltic public are obiective i scopuri precizate, stabilite n funcie de

valori, norme i interese. Acesta ar fi al patrulea element. Iar ultimul, al cincilea, este dat de faptul

c o politic public are un public, adic indivizi i grupuri a cror situaie este afectat de deciziile

luate n politica public n cauz.

Politicile publice sunt aciunile realizate de ctre guvern (central sau local) ca rspuns la problemele

care apar dinspre societate. Vorbim despre politici publice atunci cnd o autoritate public, central

sau local, ncearc cu ajutorul unui program de aciune coordonat s modifice mediul economic,

social, cultural al actorilor sociali.

La nivel naional politicile publice pot s apar dinspre oricare dintre instituiile majore ale Statului

(Parlament, Preedinte, Guvern central sau local).

Cele cinci elemente care dau consisten unei politici publice sunt ( Thoenig, Jean-Claude. In

Traite de Science Politique coordonat de M. Grawitz i Jean Lecca, vol.IV. PUF 1992):

1. O politic public este format dintr-un ansamblu de msuri concrete, care dau substan unei

politici publice;

2. O politic public cuprinde decizii sau forme de alocare a resurselor, a cror natur este mai mult

sau mai puin autoritar i n care coercitia este mereu prezent;

3. O politic public se nscrie ntr-un cadru general de aciune , ceea ce ne permite s distingem

ntre o politic public de simple masuri izolate;

4. O politic public are un public, adic indivizi i grupuri a cror situaie este afectat de ctre

politica public n cauz;

5. O politic public are obiective i scopuri, stabilite n funcie de norme i valori.

Procesul de realizare a unei politici publice cuprinde ase etape:

1. Identificarea problemei - are loc atunci cnd un eveniment, o persoan, un grup reusesc s atrag

atenia asupra unei probleme, spre soluionare, prin intervenia puterii publice.

2. Punerea pe agenda politic - este faza n care problema identificat este luat serios n

consideraie de ctre oficiali (putere public i politic). Nu toate problemele identificate ajung i pe

agenda politic.

23

3. Formularea cadrului de politic public - atunci cnd o anume problem ajunge s fie considerat

de ctre oficiali nu nseamn automat c o politic public va fi creat. Cineva (o anume autoritate)

trebuie s dezvolte un program care s se refere la rezolvarea problemei.

4. Adoptarea unei politici publice - aici ne referim la toate eforturile pentru ca un anume program s

fie adoptat ca i program guvernamental. n aceast faz sunt concentrate elementele de negociere,

dictate de interese, care pot schimba viziunea iniial asupra unei politici publice.

5. Implementarea unei politici publice - este un stadiu critic de realizare a unei politici publice. Aici

rolul administraiei este decisiv.

6. Evaluarea de politici publice - care are ca scop determinarea eficienei unei politici publice. Se

analizeaz modul n care diversele activiti au condus la ndeplinirea scopurilor iniiale.

Obiectul acestei discipline cunoate definiii variate, care ns cad de acord asupra unui aspect

esenial: politicile publice sunt efectul deciziilor luate de guvernani.

Pentru a nelege mai bine acest termen putem considera cteva definiii suplimentare:

a. Conform primei definiii, dat de Thomas Dye, politicile publice sunt tot ceea ce un guvern

decide s fac sau s nu fac (Dye, Thomas R.Understanding Public Policy 1998,

Prentice-Hall).

b. O a doua definiie, mai complet i mai conceptualizat, ne este oferit de William Jenkins.

Acesta spune c politicile publice sunt un set de decizii interrelaionate, luate de un actor

politic sau de un grup de actori, privind o serie de scopuri i mijloacele necesare pentru a le

atinge ntr-o situaie dat.

c. Ultima definiie pe care o vom lua n considerare i aparine lui James Anderson. Anderson

spune c politicile publice sunt un curs al aciunii urmat de un actor sau mai muli actori

politici, cu un scop, n ncercarea de a rezolva o problem.

d. Relatia Guvernului cu mediul.

e. O serie lung de activiti, mai mult sau mai puin relaionate, i consecinele acestora.

Aceste definiii subliniaz elementele cheie ale analizei politicilor publice: decizia politic, luat de

actorii politici, de a utiliza anumite mijloace pentru a rezolva o problem. n continuare vom

discuta fiecare dintre aceste aspecte: cine ia decizia, cum se decide care problem trebuie rezolvat

i cum este formulat soluia i care sunt mijloacele ce pot fi folosite.

Interesul pentru a afla ce se petrece n interiorul guvernului, crete preocuparea pentru mrirea

eficienei deciziilor n materie de alocare a fondurilor publice i de aici interesul pentru studierea

manierei n care se iau deciziile politico-administrative. ncepe s se caute cu asiduitate reeta

bunei guvernri.

24

Studii mai vechi privind formularea politicii publice acord puin atenie naturii i definirii

problemelor n politica public. Problemele sunt considerate date i analiza ncepea din acest punct.

De ce unele probleme sunt soluionate, n timp ce altele sunt neglijate? De ce unele probleme sunt

definite ntr-un mod, iar altele n altul? Definirea problemei ajut la localizarea punctelor de putere

din cadrul sistemului politic. Dac o problem este de natur intern sau extern, dac reprezint o

nou situaie sau este o consecin a unei politici publici actuale, dac este limitat sau larg ca

scop, toate acestea contribuie la modelarea tipului de politic public emergent. n evaluarea

politicii publice sunt necesare informaii despre substana i dimensiunea problemei int pentru a

determina cu exactitate eficacitatea acesteia.

Pentru scopul nostru, o problem de politic public poate fi definit ca acea condiie sau situaie

care genereaz nevoi ori insatisfacii, pentru a cror corecie aciunea guvernamental este necesar.

Condiii precum aerul poluat, mncare alterat, aglomeraia din nchisori, aglomerarea urban

constituie situaii care ar putea constitui poteniale probleme n condiiile n care insatisfacia i

disconfortul cresc. Gradul de disconfort sau insatisfacie (care impune i intervenia

guvernamental) este msurat de persoane n funcie de un standard sau un criteriu; dac acestea

consider o anumit situaie ca normal, inevitabil sau propria responsabilitate, nici o aciune

guvernamental nu va fi iniiat deoarece situaia respectiv nu este problematic.

Nu orice situaie devine o problem de politic public:

- situaiile nu se transform n probleme dect n msura n care sunt percepute ca atare,

articulate i aduse n atenia autoritilor; acest tip de aciune este utilizat frecvent de

oficialiti, parlamentari aflai n cutarea unor probleme;

- o situaie devine problematic dac se identific cu un domeniul de intervenie a statului,

pentru care o soluie guvernamental este posibil. Profesorul Aron Wildavsky1 afirma c

autoritile mai degrab vor ignora o problem dac aceasta nu este dublat de soluia

aferent. Uraganele i cutremurele de pmnt nu pot constitui probleme datorit caracterului

imprevizibil al acestora, ns distrugerile provocate constituie o problem de politic public

i numeroase programe pentru atenuarea distrugerilor provocate de aceste fenomene naturale

au fost iniiate. (Wildavschy, Aaron.1975.Budgeting:A Comparative Theory of Budgetary

Processes.Boston. Little, Brown )

Soluionarea situaiilor problematice poate fi urmrit de alte persoane dect beneficiarii direci. n

anii 60, srcia a constituit o problem public, iar administraia Johnson a declanat un rzboi

mpotriva srciei mai degrab ca reacie la aciunile ziaritilor i altor oficialiti dect ca rezultate

al aciunilor sracilor.

.

25

Dei multe probleme continu s persiste, modul de definire al acestora se modific odat cu

schimbarea valorilor i a condiiilor care le-au generat. Alcoolismul este edificator n acest sens. n

secolul XIX, alcoolismul reprezenta o problem personal. n prima jumtate a secolului XX,

alcoolismul constituia rspunsul indivizilor la diferite presiuni sociale, familiale etc., devenind o

problem social pentru a crei ameliorare se recomanda cu precdere consilierea i accesul la alte

servicii sociale. Recent, alcoolismul este considerat o boal care necesit tratament medical

acoperit din asigurarea de sntate. Aceast definiie medical reduce responsabilitatea individual

i stigmatul aferent.

Situaii considerate normale ntr-un moment, se pot transforma n probleme ca urmarea a schimbrii

mentalitilor. Abuzurile n familie care au constituit de secole o problem personal, astzi sunt

considerate infraciuni.

Definirea problemei este rezultatul unui proces politic care determin n acelai timp i soluiile

adecvate. Accesul la mijloacele de transport de ctre persoanele cu handicap reprezint o problem

de transport ori o problem legat de drepturile omului? Mijloace de transport special destinate

persoanelor cu handicap constituie soluia la o problem de transport. Perspectiva drepturilor

omului implic accesul egal al persoanelor cu handicap la mijloacele de transport, respectiv dotarea

mijloacelor de transport cu dispozitive care s permit i persoanelor cu handicap s utilizeze n

mod egal transportul n comun.

Cauzalitatea reprezint o a doua faet a problemei de politic public. O situaie se poate

transforma ntr-o problem, dar care sunt cauzele care au generat situaia respectiv? Multe

probleme criminalitatea, srcia, inflaia i poluarea aerului au cauze multiple. Inflaia,

caracterizat de creterea generalizat a preurilor msurat de indicele preurilor de consum,

constituie o problem de politic public cu multiple cauze: subproducia de bunuri i servicii,

cerere excesiv de bunuri i servicii, prea muli bani n circulaie, rezultatul inflaiei psihologice

(oamenii se ateapt ca preurile s creasc) etc. Pentru soluionarea unei probleme, cauzele sunt

cele care trebuie vizate, nu doar manifestrile (simptomele) acestora, ns n multe situaii, cauzele

principale nu sunt uor de identificat ori de diagnosticat. Identificarea cauzelor unei probleme i

negocierea unui compromis asupra lor constituie o sarcin nu tocmai uoar pentru cei ce

elaboreaz politica public (policy-makers), definirea problemei transformndu-se astfel ntr-o

problem de sine stttoare.

Natura i scopul multor probleme de politic public sunt dificil de formulat datorit caracterului lor

difuz ori invizibil. Pentru c msurarea este adeseori inadecvat, cei nsrcinai cu elaborarea

politicilor publice nu dispun de o evaluare corect a situaiei de fapt i se afl n imposibilitatea de a

propune soluii adecvate sau chiar de a ntreprinde orice aciune guvernamental pentru soluionarea

problemei. Acestor inexactiti n msurare se adaug i slaba nelegere a cauzelor fenomenului.

26

Alte probleme dificil de cuantificat sunt: violenele mpotriva copiilor, imigraia ilegal, evaziunea

fiscal etc.

Alt aspect al problemelor de politic public se refer la capacitatea acestora de a fi uor de

controlat/influenat, unele probleme implicnd mult mai multe schimbri comportamentale dect

altele.

Controlul asupra problemelor este condiionat i de caracterul tangibil sau nu al acestora. Probleme

precum penuria de locuri de munc, managementul defectuos al proiectelor pot fi soluionate mult

mai uor prin creterea resurselor i a stimulentelor de care oamenii sau ageniile dispun. Alte

probleme, cum ar fi rasismul, abiliti profesionale inadecvate sunt intangibile, implicnd valori.

Obiectul studiului nostru l constituie problemele publice. Care sunt acele caracteristici care disting

o problem public de una privat? n general, sunt considerate publice acele probleme care

afecteaz un numr substanial de mare de persoane, ale cror consecine sunt resimite inclusiv de

persoane care nu sunt implicate n mod direct. Problemele care sunt limitate ca efect, numr de

persoane afectate n mod direct nu sunt de natur public.

S presupunem c un cetean este nemulumit de valoarea sumelor impozitate imputate sub

legislaia fiscal n vigoare. Atta timp ct ceteanul respectiv va aciona individual cutnd s

obin de la organele fiscale o derogare de la lege n favoarea sa, discutm despre o problem

personal. Declanarea unei aciuni de modificare a legislaiei de ctre respectivul cetean

mpreun cu alte persoane afectate de aceeai problem n mod direct sau indirect, transform

problema personal ntr-una public.

Msura n care o situaie sau o condiie este perceput ca o problem depinde nu numai de

dimensiunea obiectiv a acesteia, ci, ntr-o mare msur i de cum se raporteaz oamenii la situaia

respectiv. O persoan bogat pentru care gsirea unui loc de munc nu a constituit o problem

serioas nu este ameninat de o creterea n rata omajului, ba chiar o consider necesar n vederea

reducerii ratei inflaiei. Un muncitor pentru care omajul este o ameninare va reaciona negativ la o

asemenea cretere. Percepia unei persoane este influenat de propriile experiene, valori i situaii

n care se afl. Nu exist un unic mijloc de definire a problemei, dei multe persoane au preri i

preferine fa de o situaie.

De multe ori, formulrile diferite ale unei probleme concureaz pentru acceptarea public. Dac

ceva anume reprezint sau nu o problem public depinde de termenii n care a fost definit

problema i de acceptarea definiiei propuse. n plus, termeni n care a fost definit i cauzele care

au generat-o au determinat promovarea acelor soluii considerate adecvate.

27

2.2.Actori i instituii Cine sunt cei implicai n procesul politicilor publice?

n funcie de diversele teorii care explic politicile publice, ncercnd s explice felul cum

funcioneaz o societate uman, exist mai multe mpriri ale acestor actori.

Astfel acetia pot s fie indivizii, luai separat fiecare, sau grupuri: clase sociale, diverse grupuri

sociale. Fiecare dintre acetia au propriile lor interese, iar felul cum interacioneaz, rezultatele

eforturilor lor pentru realizarea acestor interese, sunt reglate de factori instituionali, de regulile care

guverneaz procesul politic.

Nu ntreaga societate este n egal msur implicat n procesul de decizie. Politicile publice sunt

realizate de ctre subsistemele politicilor, care sunt alctuite din toi actorii care au legtur cu o

anumita problem public.

Termenul de actor include att actorii din cadrul statului (ministere, comisii, agenii descentralizate,

etc.), ct i pe cei din cadrul societii (sindicate, ONG uri, grupuri de presiune, etc.), implicai

direct sau marginal n procesul politicilor publice. O abordare susine c cei care particip direct n

procesul politicilor publice pot fi considerai ca membrii ai unei reele a politicii respective, n timp

ce actorii implicai doar marginal pot fi considerai ca fcnd parte dintr-o mai larg comunitate a

politicii publice respective. Subsistemele sunt forumuri n care aceti actori discut problemele

publice, negociaz i ncearc s ajung la soluii ct mai bune pentru interesele lor.

Instituiile sunt regulile care ghideaz comportamentul actorilor aflai n urmrirea interesului

propriu. n sens restrns, pot fi definite ca structurile i organizarea statului, a societii i a

sistemului internaional. Putem s dm cteva caracteristici formale de organizare: tipul de

apartenen al membrilor la instituia respectiv, regulile i procedurile de operare, dar i principiile,

normele i valorile care definesc instituiile, ultimele fiind considerate caracteristici informale.

Dup cum s-a putut vedea, actorii pot s fie indivizi sau grupuri. n mare, datorit varietii imense

a acestora, i putem grupa n cinci mari categorii de actori: oficialii alei, oficialii numii

(funcionarii publici), grupurile de interese, organizaiile de cercetare i mass media. Primele dou

categorii se regsesc n structurile statului, n timp ce ultimele trei n cele ale societii, mpreun

formnd elementele principale din care apar membrii unui subsistem specific de politic public.

Nu trebuie ns pierdut din vedere faptul c aceste grupuri sunt doar aproximri: ele nu sunt

omogene, indivizii care le compun sunt diferii i pot avea interese diferite. Dei aceast

simplificare prin care privim un ansamblu de indivizi drept un actor unic poate uura efortul nostru

de a nelege modul de desfurare a procesului politic, ea rmne o simplificare. Modelarea mai

apropiat de realitate a acestui proces ne cere s lum n considerare n analiza noastr interesele

individuale.

28

Oficialii alei

Oficialii alei (politicienii) care particip la procesul politicilor publice pot s fie mprii n dou

categorii mari: executivul i legislativul.

Executivul

Executivul, cabinetul sau guvernul la nivel naional, este unul din juctorii cheie din subsistemele

politicilor publice. Rolul su central deriv din autoritatea sa conferit de constituie de a administra

ara. Dei exist i ali actori care sunt implicai n proces, autoritatea de a face i de a implementa

politici este a executivului. n sistemele politice parlamentare (Marea Britanie, Germania, Japonia),

atta vreme ct guvernul se sprijin pe o majoritate parlamentar este de puine ori controlat. n

cadrul sistemelor prezideniale (Statele Unite) dei executivul trebuie de multe ori s conving

adunrile legislative pentru ca acestea s-i aprobe msurile, exist ntotdeauna o zon mare de

aciune pe care legislativul nu o poate controla.

Alturi de prerogativa costituional, executivul posed o sum de alte resurse care i ntresc

poziia: controlul asupra informaiilor, controlul resurselor fiscale, acces preferenial n mass media,

un aparat birocratic la dispoziia sa. Prin aceste resurse poate s i manifeste controlul sau influena

asupra unor actori din cadrul societii, cum sunt grupurile de presiune sau sindicatele. n multe ri,

executivul poate controla prioritile legislative i adoptarea legilor.

Legislativul

n sistemele parlamentare sarcina dat de electorat legislativului este de a supraveghea aciunile

executivului, sarcin care i permite s influeneze politicile respective. Tot cu ajutorul legislativului

se pot introduce o serie de probleme publice n agenda guvernului. Un instrument eficient de control

este aprobarea bugetului, dei dac executivul se bucur de sprijinul majoritii parlamentare, acest

instrument poate fi inoperabil.

Separaia executiv/legislativ nu se regsete doar la nivelul administraiei centrale, ci i n

administraia local. Dei diferena de resurse politice nu este poate tot att de marcant, i aici

executivul este actorul principal.

Funcionarii publici

Oficialii numii au ca sarcin sprijinirea executivului n ndeplinirea sarcinilor sale, ns, n realitate,

ei pot s joace un rol cheie n procesul politic. Multe din funciile de luare a deciziilor i de

implementare au fost preluate de aceti funcionari de la executiv.

29

Grupurile de interese

Un rol important n procesul politicilor publice este jucat de ctre grupurile de presiune. Una din

cele mai importante resurse ale acestora este cunoaterea, sau mai precis, acele informaii care s-ar

putea s fie mai puin sau deloc la ndemna altor actori. De cele mai multe ori, membrii unui

asemenea grup cunosc n detaliu ce se ntmpla n domeniul lor de interes. i pentru c procesul

politicilor publice este unul care ruleaz i proceseaz foarte mult informaie, este de ateptat ca

cei care dein aceast informaie s joace un rol important.

Alte resurse deinute de grupurile de interes sau de presiune sunt de tip politic i organizaional. De

multe ori aceste grupuri contribuie financiar n campaniile partidelor sau candidailor care ajung la

putere.

n funcie de resursele lor organizaionale, impactul asupra formulrii i implementrii politicilor

publice variaz considerabil. Prima diferen este introdus de numrul membrilor cu ct numrul

membrilor este mai mare cu att ne ateptm ca organizaia s aib o influen mai mare asupra

deciziilor administraiei. Pe de alt parte, grupurile care au interese similare se pot asocia, putnd

avea mai mult putere dect dac ar aciona individual. n al treilea rnd, grupurile care dispun de

resurse financiare mai bogate i permit s angajeze profesioniti i s contribuie n campaniile

partidelor. De cele mai multe ori, diferenele dintre resursele financiare au o importan deosebit.

Organizaiile de cercetare

O alt categorie important de actori din cadrul societii sunt organizaiile de cercetare care pot fi

localizate n cadrul universitilor sau a think tank urilor.

Un think tank poate fi definit ca o organizaie independent angajat n cercetare multi-

disciplinar cu scopul de a influena politicile publice. Cercetrile lor ofer, de obicei, soluii

practice la multe din problemele publice sau caut argumente, dovezi pentru sprijinul unor poziii.

Faptul c cercetrile lor au o finalitate practic i practicarea partizanatului imediat deosebesc

fundamental aceste organizaii de centrele de cercetare din cadrul universitilor.

Mass media

Rolul presei n cadrul politicilor publice este unul controversat, opiniile variind de la a-i acorda un

rol esenial pn la unul marginal. Ceea ce este sigur ns este c presa constituie legtura

primordial dintre stat i societate, poziie care i permite influenarea agendei administraiei i a

opiniei publice.

Rolul presei n cadrul politicilor publice rezid n faptul c semnalnd probleme aceasta combin

rolul reporterului (pasiv, care relateaz i descrie o problem) cu cel al unui analist (activ, care

30

analizeaz i ofer soluii pentru o problem). Tot de aici rezult o alt caracterisitic: semnalarea i

introducerea anumitor probleme publice n cadrul agendei administraiei.

2.3.Tipologia politicilor publice

Toate nivelurile de guvernare central i local se implic din ce n ce mai activ n promovarea de

politici publice. n fiecare an, adevrate volume de legi i ordonane sunt adoptate de organismele

legislative federale, statale i locale, ele fiind dublate de o cantitate semnificativ de regulamente

emise de ageniile administrative n baza mandatelor legislative. Politicile publice s-au dezvoltat

att n ariile tradiionale de intervenie guvernamental cum ar fi politica extern, transporturile,

educaia, protecia social, respectul legii, reglementarea relaiilor comerciale i de munc, relaiile

internaionale ct i n domenii precum stabilitatea economic, protecia mediului nconjurtor,

egalitatea de anse, ngrijirea medical, energia nuclear i protecia consumatorilor, pn acum 20-

30 de ani puin reglementate.

Seciunea de fa sintetizeaz o serie de tipologii dezvoltate de-a lungul anilor de analitii politici i

ali academici, n detrimentul schemelor de clasificare tradiionale (cum ar fi de exemplu,

clasificarea dup domeniul de activitate, instituii ori cronologic). Demersul urmtor ofer

cititorului o imagine asupra scopului, diversitii i obiectivelor variate ale politicilor publice. 2.4.Modele teoretice de analiz a politicilor publice

Studiul politicilor publice ne ofer o nelegere a cauzelor i consecinelor deciziilor de politic

public i mbogesc astfel cunoaterea noastr asupra societii. Studiile de politici publice ne

ajut s nelegem mai bine legturile dintre condiiile sociale i cele economice ntr-o societate

dat, rspunsul pe care sistemul politic l aduce acestor condiii, efectele (dac exist) pe care

activitile guvernamentale le au asupra acestor condiii. Studiile de politici publice ncorporeaz

idei i metode din sociologie, economie, antropologie i psihologie, istorie, tiine juridice i tine

politice.

O alta zon interesant a studiului politicilor publice ne conduce ctre analizele profesionale de

politici publice realizate pentru a ntelege cauzele i consecinele deciziilor de politic public.

Aceste analize au o dimensiune practic i normativ foarte puternic, reprezentnd o aplicare

concret a tiinelor sociale la rezolvarea unor probleme sociale concrete. Cunoaterea factual a

realitilor sociale reprezint baza pentru diagnosticarea strii societii. Orice societate i propune

anumite scopuri iar studiul politicilor publice poate ajuta la realizarea acestora prin formularea unor

studii profesionale de tipul dacatunci , permind monitorizarea mai bun ntre ceea ce ne-am

propus i mijloacele utilizate pentru atingerea scopurilor.

31

Studiile de politici publice au i un rol foarte important n alimentarea discuiilor politice cu

informaii structurate. Exercitarea acestui rol de ctre comunitatea tiinific conduce la dezvoltarea

nivelului de informare al cetenilor pe teme de interes public i aflate n dezbatere public (sau

viznd dezbaterea public), mbuntete calitatea dezbaterii pe teme de politic public prin

structurarea pe baze factuale, analizate tiinific a unor opiuni de decizie politic, ridic nivelul

(calitatea) dezbaterii politice n legtura cu politicile corecte care trebuie adoptate pentru a duce

la ndeplinire scopurile corecte negociate i stabilite politic. Dup cum spunea un Thomas

Dye : Cunoaterea e preferabil ignoranei chiar i n politic

Toate elementele menionate mai sus nu trebuie s ne conduc la ideea c analitii de politici

publice se substituie cumva factorilor de decizie politic. Rolul analistului de politic public este

acela de a asista (ajuta) la luarea unei decizii politice informate, rolul sau limitndu-se la acela de

analiz i consiliere. Analistul de politici publice explic cauzele i consecinele diverselor aciuni

de politic guvernamental i nu prescriu tipuri de decizie. A analiza aciunile factorilor de decizie

guvernamental i consecinele acestor aciuni asupra mediului societal nu echivaleaz cu a prescrie

ce trebuie s fac aceti factori de decizie.

Studiile de politici publice au din definiie o valoare practic. n primul rnd, studiile de politici

publice pot s ofere descrieri ale aciunii guvernamentale n diverse zone de politic sectorial

(politic social, protecia mediului, sntate, politic fiscal, aprare etc). Aceste studii ne ofer o

baz factual de informaie indispensabil pentru orice efort realist i coerent de gestiune a unei

societi.

Nu mai puin, studiile de politic public ne ajut s interogm cauzele, factorii determinani n

stucturarea politicilor publice. Putem nelege de ce o anumit politic public are un anume profil

i nu altul. Putem nelege de ce guvernele iau anumite decizii n contexte specifice. Putem s ne

interogam asupra efectelor pe care politici instituionale, procese i comportamente le au asupra

politicilor publice. Altfel spus, putem s studiem cauzele politicilor publice, politicile fiind

considerate variabile dependente iar factorii politici, sociali, culturali reprezentnd variabilele

independente.

Studiile de politici publice ne ofer informaii i despre consecinele, impactul decizilor de politic

public asupra societii (sau comunitii vizate). Aici avem de-a face cu o zon foarte specializat a

studiilor de politic public, aceea a evalurii de politici publice. Putem vedea dac deciziile de

politic public au generat sau nu o schimbare n condiia iniial a grupului int, dac aceast

schimbare este cea intenionat sau nu. Putem analiza dac deciziile de politic public au antrenat

schimbri la nivelul instituiilor publice, celor politice sau procesului politic n general. Altfel spus,

n momentul n care studiem consecinele sau impactul deciziilor de politic public, politicile

32

publice devin variabil independent iar determinanii sociali, politici, economici sau culturali

variabilele dependente.

Avnd n vedere complexitatea procesului de realizare a politicilor publice, care implic o

multitudine de actori i puncte de vedere, o cantitate substanial de informaii statistice, juridice,

istorice etc, avem nevoie de modele analitice prin care s simplificm acest proces facilitnd astfel

nelegerea realitii sociale. Prezentm n continuare diverse modele de analiz a politicilor

publice trecute prin filtrul a diverse lentile teoretice . Fiecare dintre ele ofer un cadru

conceptual de nelegere i analiz a politicilor publice, un model de raportare la realitatea

complex a procesului de realizare a politicilor publice.

Un model este un mod simplificat de reprezentare a unor aspecte din lumea real. Modelele pe care

le utilizm n studierea politicilor publice sunt modele conceptuale. Aceste modele ncearc s :

- simplifice i s clarifice gndirea noastr despre politic i politici publice;

- identifice aspecte importante ale problemelor puse de politicile publice;

- ne ajut s comunicm concentrndu-ne pe aspectele eseniale ale vieii politice;

- direcioneaz eforturile de nelegere a politicilor publice sugernd ceea ce este important i ceea

ce nu este important;

- sugereaz explicaii pentru politicile publice i le prezice consecinele.

Selecia modelelor de analiz a politicilor publice

Fiecare dintre modelele de analiz a politicilor publice identific un model conceptual care poate fi

gsit n teoria politic, teoria economic sau n sociologie. Nici unul dintre ele nu a fost special

conceput pentru a studia politicile publice dar fiecare ofer un mod individual de a reflecta asupra

politicilor publice i chiar sugereaz aspecte legate de cauzele i consecinele politicilor publice.

Aceste modele nu se afl n competiie, n sensul c nu putem spune c unul este mai bun dect

altul. Fiecare ofer o alt perspectiv asupra vieii politice i fiecare ne ajut s nelegem diverse

aspecte legate de politicile publice.

Institutionalism/etatism:

Sub aceast denumire vom grupa teoriile care explic alegerea alternativelor de politic public n

contextul decizional institutionalizat al statului.

Principala unitate de analiz o reprezint factorul de decizie sau organizaia responsabil cu luarea

deciziei. Constrngerile ce deriv din contexte sociale sunt mult mai slabe n explicarea

compatibilitilor i incompatibilitilor factorilor de decizie. Explicaiile centrate pe rolul statului

indic faptul c orice schimbare n politica public este mai bine neleas prin prisma percepiilor i

33

interaciunilor dintre factorii de decizie i alii ntr-un context organizaional specific nivelului

guvernamental. Cnd aceste orientri au n vedere influenele sociale, ele trateaz lobby-ul, politica

grupurilor de presiune, opinia public i alegerile ca variabile care influeneaz reacia oficialitilor

n materie de politic public. Originea schimbrilor n politica public se afla n cadrul instituiilor.

Instituiile guvernamentale au fost mult timp centrul interesului pentru tiinta politic. n mod

tradiional definim tiina politic ca i studiul instituiilor guvernamentale. Activitile politice sunt

centrate n jurul instituiilor guvernamentale iar politica public este n mod autoritar determinat,

implementat si ntarit de ctre aceste instituii.

Relaia dintre politic public i instituiile guvernamentale este foarte strns. Instituiile

guvernamentale dau politicilor publice trei caracteristici distinctive. n primul rnd, guvernul ofer

legitimitate politicilor publice. Politicile guvernamentale reprezint adesea obligaii legale pentru

ceteni. i alte tipuri de politici publice venind dinspre biseric, organizaii profesionale, corporaii

etc sunt privite ca fiind foarte importante. ns numai politicile guvernamentale implic obligaii

legale. n al doilea rnd, politicile guvernamentale implic universalitate. Numai politicile

guvernamentele se extind la toi oamenii dintr-o societate. Politicile publice apartinnd altor grupuri

pot s se extind numai la o parte a societii. n al treilea rnd, guvernul monopolizeaz fora

coercitiva ntr-o societate. Numai guvernul poate legitima privarea de libertate n cazul

nerespectrii unei politici publice. Sanciunile care pot fi inpuse de alte grupuri i organizaii sunt cu

mult mai limitate.

Tradiional, abordarea instituional n tiina politic nu d prea mult atenie legturii dintre

structura instituiilor guvernamentale i coninutul politicilor publice. n schimb, studiile

institutionaliste descriu n detaliu instituii guvernamentale dar fr o interogare sistematic privind

impactul caracteristicilor instituionale asupra outputului reprezentat de politicile publice.

Aranjamentele constituionale i legale sunt descrise minuios dar legtura dintre aceste aranjamente

i politica public ramne n mod general superficial sau deloc explicat.

Pentru a explica situaiile de aparenta autonomie a statului n definirea problemelor publice i

dezvoltarea soluiilor inerente, aceast perspectiv abordeaz rolul factorilor de decizie

guvernamentali ntr-un context mai larg. n opoziie cu modelul claselor sociale i a grupurilor de

interes, statul este separat de societate i nzestrat cu interese pe care le urmrete sau depune toate

diligenele n acest scop. Printre interesele proprii statului pot fi enumerate i obinerea i

meninerea unei poziii hegemonice vizavi de ceilali actori sociali, minimalizarea conflictelor

sociale, dezvoltarea societii n accepiunea elitelor politice reprezentnd diferite regimuri, precum

i interesele particulare ale suporterilor unui regim n meninerea puterii (Ex: Nordlinger 1987:362;

2 Nordlinger, Eric A.1987 Taking the State Seriously. n volumul Understanding Political Development editat de Myron Weiner i Samuel P. Huntington. Boston, Little, Brown and Co.

34

Stepan 19783; Skoepol 1985:154) n orice moment aceste interese pot s corespund sau nu cu

interesele claselor sociale sau grupurilor. Statul astfel poate promova o politic public care

favorizeaz grupuri sociale, dar aceasta nu implic faptul c aceste grupuri i impun punctul de

vedere asupra elitelor care au un rol n elaborarea politicilor publice (policy elite). Se poate

ntmpla ca factorii de decizie s adopte independent o alternativ sau s fi fost supui unor presiuni

pentru a adopta o politic public particular. Este clar c din aceast perspectiv nu este posibil s

se determine cu certitudine cine iniiaz politica public ori cine controleaz aciunea statului n

raport cu beneficiarii politicii. La un moment dat, statul, urmrind propriul interes, poate adopta o

politic public care nu este benefic ori care poate duna intereselor grupurilor sociale influente.

Probabilitatea acestui fapt este condiionat n mare msur de puterea i autonomia statului, factori

care variaz de la un regim la altul i n timp (Migdal 1987, 19885; Skoepol 19856). n consecin,

statul este mai mult dect o aren pe fundalul creia se desfoar conflictul social sau un

instrument de dominaie utilizat de clasa social ori aliana de clase sociale dominant. Este un actor

influent i de sine stttor. Prin urmare, se consider c elitele politice nu sunt puternic constrnse

de interese sociale i c ele au capacitatea de a elabora diferite motivaii pentru probleme diverse,

precum i strategii diferite pentru soluionarea lor. n situaii specifice, ele reflect nu numai

interesele statului, dar i pe cele ale regimului.

ntr-o analiz a intereselor statale, Bennett i Sharpe explic modalitatea prin care statul i

nsuete interese ce pot fi definite.

(1) orientarea iniial fundamenteaz crearea statului n special n stabilirea bazelor sociale;

(2) aceast orientare este creat i modificat pe msur ce statul se confrunt cu noi

probleme, inventeaz noi strategii i i ntrete capacitatea de a soluiona problemele,

dei instituionalizarea orientrii iniiale limiteaz percepia unor probleme i modul de

soluionare a lor;

(3) schimbri masive n cadrul personalului guvernamental genereaz o nou orientare sau la

reformulri ale celei vechi.

Bennett i Sharpe consider c aceste orientri ncorporate ale statului sunt instituionalizate prin

ministere i agenii - n modul de diagnosticare i soluionare a problemelor i n modul de

distribuie a responsabilitilor personalului i a resurselor (Bennet, Douglas C. i Kenneth E.

Sharpe.1985.Transnational Corporations versus the State:The Political Economy of the Mexican

3 Stepan, Alfred.1978.The State and the Society.Princeton University Press 4 Skocpol, Theda.1985.Bringing the State Back In:Strategies of anlysis in Current Researchn volumul Bringing the State Back In editat de Pet