+ All Categories
Home > Documents > Stiinta Administratiei

Stiinta Administratiei

Date post: 11-Jul-2015
Category:
Upload: tufaru-oana
View: 1,372 times
Download: 5 times
Share this document with a friend

of 131

Transcript

Universitatea Dunrea de Jos

TIINA ADMINISTRAIEI Partea ILiviu COMAN-KUND

Galai - 2009

Departamentul pentru nvmnt la Distan i cu Frecven Redus Facultatea de Drept Specializarea Administraie public Anul III/ ID

I

CUPRINSCAPITOLUL 1 ADMINISTRAIA PUBLIC FENOMEN COMPLEX 1.1. Definiii i caracteristicii administraiei publice 1.2. Abordarea sistemic a administraiei publice: sistemul politico administrativ 1.3. Unghiuri sub care poate fi privit administraia public 1.3.1. Administraia ca activitate 1.3.2. Administraia ca organizaie 1.3.3. Administraia ca instituie ntrebri i teste de autoevaluare CAPITOLUL 2 CONCEPII PRIVIND TIINA ADMINISTRAIEI 2.1. Apariia tiinei administraiei 2.2. Concepia principiilor raionale 2.3. Concepia tiinei politice 2.4. Concepii sociologice i economice 2.5. Concepia organizrii tiinifice a muncii 2.6. Concepia tehnico-organizatoric 2.7. Concepia teoriei generale sau a filozofiei administraiei 2.8. Concepia vocaional 2.9. Concepia negativist ntrebri i teste de autoevaluare CAPITOLUL 3 PROBLEME EPISTEMOLOGICE PRIVIND TIINA ADMINISTRAIEI 3.1. Consideraii preliminare 3.2. Obiectul tiinei administraiei 3.3. Metoda n tiina administraiei 3.3.1. Cteva aspecte de metodologie 3.3.2. Metode de cunoatere 3.3.3. Metode de aciune 3.4. Cteva concluzii ntrebri i teste de autoevaluare CAPITOLUL 4 PRINCIPII ALE ADMINISTRAIEI PUBLICE 4.1. Definirea i clasificarea principiilor administraiei publice 4.2. Principiul autonomiei funcionale a administraiei publice 4.3. Principiul conducerii centralizate 4.4. Principiul constituirii i exercitrii democratice a puterii executive 1 2 4 8 8 11 13 14 17 18 18 19 19 20 20 23 24 25 25 27 28 32 33 33 34 36 50 51 55 56 56 58 58

II 4.5. Principiul stabilitii i specializrii structurilor administraiei publice 4.6. Principiul egalitii cetenilor n faa administraiei publice 4.7. Principiul legalitii n activitatea executiv 4.8. Principiul responsabilitii administraiei publice ntrebri i teste de autoevaluare CAPITOLUL 5 ELEMENTE DE ANALIZ ORGANIZAIONAL A ADMINISTRAIEI PUBLICE 5.1. Clasificarea i elementele organizaiilor 5.2. Mediul organizaiei i relaia organizaie-mediu 5.3. Diagnosticarea i conducerea organizaiilor 5.4. Strategia organizaiei i particulariti ale strategiei organizaiilor publice 5.5. Controlul i coordonarea organizaiilor 5.6. Eficiena, eficacitatea i birocraia 5.7. Puterea i conflictele n cadrul organizaiilor 5.8. Cultura organizaional ntrebri i teste de autoevaluare CHEIA TESTELOR DE AUTOEVALUARE BIBLIOGRAFIE 59 59 60 61 62 64 65 67 69 73 77 81 86 91 95 105 120

ANEXA

n temeiul prevederilor Ordonanei Guvernului nr. 33/2002 privind reglementarea eliberrii certificatelor i adeverinelor de ctre autoritile publice centrale i locale, aprobat cu modificri prin Legea nr. 223/2002, n temeiul prevederilor art. 12 alin. (3) din Hotrrea Guvernului nr. 495/2007 privind organizarea i funcionarea Ageniei Naionale de Administrare Fiscal, cu modificrile i completrile ulterioare, n temeiul prevederilor art. 228 alin. (2) din Ordonana Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedur fiscal, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, preedintele Ageniei Naionale de Administrare Fiscal emite urmtorul ordin: Se aprob modelul i coninutul urmtoarelor formulare, prevzute n anexa nr. 1: 1."Adeverin de venit", cod 14.13.21.13; 2."Cerere de eliberare a unei adeverine de venit", cod 14.13.25.13. Adeverina de venit atest veniturile impozabile anuale realizate sau estimate, existente n evidena fiscal, la data solicitrii, pe baza datelor declarate de persoanele fizice sau de pltitorii de venituri. Procedura de completare a formularului menionat la art. 1 pct. 1 este prevzut n anexa nr. 2. Caracteristicile de tiprire, modul de difuzare, de utilizare i de pstrare a formularelor menionate la art. 1 sunt prevzute n anexa nr. 3. Anexele nr. 1-3 fac parte integrant din prezentul ordin. La data intrrii n vigoare a prezentului ordin orice dispoziie contrar se abrog. Direcia general proceduri pentru administrarea veniturilor, Direcia general de tehnologia informaiei din cadrul Ageniei Naionale de Administrare Fiscal, precum i direciile generale ale finanelor publice judeene i a municipiului Bucureti vor duce la ndeplinire prevederile prezentului ordin. Prezentul ordin se public n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I. -****Preedintele Ageniei Naionale de Administrare Fiscal, Sorin Blejnar

ORDIN nr. 193 din 17 februarie 2009 pentru aprobarea modelului i coninutului formularelor "Adeverin de venit" i "Cerere de eliberare a unei adeverine de venit" pentru persoane fizice

Art. 1

Art. 2

Art. 3 Art. 4 Art. 5 Art. 6 Art. 7

Art. 8

58 TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA II

Ministerul Finanelor Publice Agenia Naional de Administrare Fiscal Direcia General a Finanelor Publice a Judeului ................. Administraia Finanelor Publice ........................ Nr. de nregistrare .................. Data emiterii ....../....../........... ADEVERIN DE VENIT pe anul.......................... Ca urmare a Cererii nr. .............. din data de ..................., se atest faptul c dl / dna ................................................, cu domiciliul fiscal n ........................................, str. ..............................................nr. ......., bl. ......., sc. ..., et. ....., ap. ....., judeul/sectorul ..............................., CNP / NIF .................................................., figureaz n evidena fiscal cu urmtoarele venituri impozabile / nu figureaz n evidena fiscal cu venituri impozabile:Nr. Documentul care atest crt. venitul impozabil 0 1 Categoria de venit 2 Tip venit (realizat / estimat) 3 Venit impozabil - lei 4 Impozit - lei 5

ANEXA Nr. 1

S-a eliberat prezenta adeverin spre a-i servi la........................................ *) i este valabil 90 de zile de la data emiterii. Conductorul unitii ntocmit Numele i prenumele..................... Numele i prenumele............... Semntura....................... Semntura....................... L.S. cod 14.13.21.13 Numr de operator de date cu caracter personal - 1067. ______ *) n cazul adeverinelor solicitate n conformitate cu prevederile art. 6 alin. (5) lit. b) din Normele metodologice de aplicare a Ordonanei de urgen a Guvernului nr. 148/2005 privind susinerea familiei n vederea creterii copilului, aprobate prin Hotrrea Guvernului nr. 1.025/2006, cu modificrile i completrile ulterioare, se va completa urmtorul text: "stabilirea bazei de calcul a indemnizaiei pentru creterea copilului". Nr. ......................../....................... CERERE DE ELIBERARE A UNEI ADEVERINE DE VENIT Subsemnatul/Subsemnata ................................................................... CNP / NIF.................................................................., cu domiciliul fiscal n ........................................, str. ..............................................nr. ......., bl. ......., sc. ..., et. ....., ap. ....., judeul/sectorul ..........................., cod potal ................................, telefon..............................., fax.............................., reprezentat / reprezentant prin dl / dna ................................................................., CNP / NIF. ............................................, cu domiciliul fiscal n ........................................, str. ..............................................nr. ......., bl. ......., sc. ..., et. ....., ap. ....., judeul/sectorul .........................................., cod potal .................................., posesorul / posesoarea documentului de identitate seria ........... nr. .............................., eliberat de ..........................................., solicit eliberarea unei adeverine privind situaia veniturilor impozabile pe anul.............., pentru a servi la ...................... . Numele i prenumele..................................... Semntura.......................... Data......................... cod 14.13.25.13 Numr de operator de date cu caracter personal - 1067. TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA II 59

ANEXA Nr. 2 Procedura de completare a formularului "Adeverin de venit", cod 14.13.21.13

1.Formularul "Adeverin de venit" reprezint documentul prin care se atest faptul c o persoan fizic figureaz n evidena fiscal, constituit pe baza declaraiilor depuse, cu venituri realizate / estimate privind un an fiscal. 2.Adeverina de venit se elibereaz de organul fiscal competent, conform legii, la solicitarea persoanelor fizice, pe baza formularului "Cerere de eliberare a unei adeverine de venit", cod 14.13.25.13. 3.Prin organ fiscal competent se nelege: a)organul fiscal n a crui raz teritorial contribuabilul are adresa unde i are domiciliul, potrivit legii, sau adresa unde locuiete efectiv, n cazul n care aceasta este diferit de domiciliu, pentru persoanele fizice care au domiciliul fiscal n Romnia; b)organul fiscal n a crui raz teritorial se afl sursa de venit, pentru ceilali contribuabili persoane fizice. 4.Adeverina de venit se completeaz cu date privind venitul impozabil realizat ntr-un an fiscal, pe baza informaiilor existente n evidena fiscal, constituit pe baza declaraiilor depuse. n situaia n care, la data solicitrii, n evidena fiscal nu exist informaii privind venitul impozabil realizat pentru perioada solicitat, adeverina de venit se completeaz cu venitul impozabil estimat, luat n calcul pentru stabilirea plilor anticipate cu titlu de impozit. Completarea tabelului din formular se face dup cum urmeaz: - col. 1 "Documentul care atest venitul impozabil" - se nscriu denumirea, numrul i data documentului din care rezult venitul impozabil realizat / estimat; - col. 2 "Categoria de venit" - se nscrie natura venitului realizat / estimat (de exemplu, venituri comerciale, venituri din profesii libere, venituri din drepturi de proprietate intelectual etc.); - col. 3 "Tip venit (realizat / estimat)" - se nscrie sintagma "venit realizat" sau "venit estimat", dup caz, pe rndul corespunztor categoriei de venit; - col. 4 "Venit impozabil" - se nscrie suma reprezentnd venitul impozabil corespunztor categoriei de venit, declarat de persoana fizic sau de pltitorul de venit, potrivit legii; col. 5 "Impozit" - se nscrie suma reprezentnd impozitul pe venit datorat, stabilit de organul fiscal sau de pltitorii de venit, corespunztor venitului impozabil.

ANEXA Nr. 3 Caracteristicile de tiprire, modul de difuzare, de utilizare i de pstrare a formularelor

(a)Adeverin de venit 1.Denumirea: Adeverin de venit 2.Codul: 14.13.21.13 3.Formatul: A4 / t1 4.Caracteristici de tiprire: se poate utiliza i echipament informatic pentru editare i completare, cu adaptri adecvate situaiei contribuabilului. 5.Se difuzeaz: gratuit. 6.Se utilizeaz: la atestarea veniturilor impozabile declarate de contribuabil sau pltitorii de venituri, aflate n evidena fiscal pentru persoanele fizice. 7.Se ntocmete n dou exemplare de ctre: a)organul fiscal n a crui raz teritorial contribuabilul are adresa unde i are domiciliul, potrivit legii, sau adresa unde locuiete efectiv, n cazul n care aceasta este diferit de domiciliu, pentru persoanele fizice care au domiciliul fiscal n Romnia; 60 TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA II

b)organul fiscal n a crui raz teritorial se afl sursa de venit, pentru ceilali contribuabili persoane fizice. 8.Circul: - copia la organul fiscal competent; - originalul la contribuabil. 9.Se arhiveaz: la organul fiscal emitent. (b)Cerere de eliberare a unei adeverine de venit 1.Denumirea: Cerere de eliberare a unei adeverine de venit 2.Codul: 14.13.25.13 3.Formatul: A4 / t1 4.U/M: seturi 5.Caracteristici de tiprire: se tiprete pe o singur fa. 6.Se difuzeaz: gratuit. 7.Se utilizeaz: la solicitarea eliberrii unei adeverine de venit pentru persoane fizice. 8.Se ntocmete n dou exemplare. 9.Circul: - originalul la: a)organul fiscal n a crui raz teritorial contribuabilul are adresa unde i are domiciliul, potrivit legii, sau adresa unde locuiete efectiv, n cazul n care aceasta este diferit de domiciliu, pentru persoanele fizice care au domiciliul fiscal n Romnia; b)organul fiscal n a crui raz teritorial se afl sursa de venit, pentru ceilali contribuabili persoane fizice; - copia la contribuabil. 10.Se arhiveaz: la organul fiscal competent. Publicat n Monitorul Oficial cu numrul 109 din data de 24 februarie 2009

TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA II

61

ADMINISTRAIA PUBLIC FENOMEN COMPLEX

CAPITOLUL 1 ADMINISTRAIA PUBLIC FENOMEN COMPLEXOrganizarea sarcinilor de nvare:

1.1. Definiii i caracteristici ale administraiei publice 1.2.Abordarea sistemic a administraiei sistemul politico-administrativ publice:

1.3. Unghiurile sub care poate fi privit administraia public1.3.1. Administraia ca activitate 1.3.2. Administraia ca organizaie 1.3.3. Administraia ca instituie

OBIECTIVEStudierea acestui capitol v permite: nelegerea fenomenului de administraie public, n calitatea lui de specie a fenomenului administrativ; nelegerea caracteristicilor definitorii ale administraiei publice; nelegerea sistemului politico-administrativ nelegerea celor trei modaliti de abordare a administraiei publice: activitate, organizaie i instituie

TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I

1

ADMINISTRAIA PUBLIC FENOMEN COMPLEX

1.1. Definiii i caracteristici ale administraiei publiceConceptul de administraie public face obiectul unor controverse analizate pe larg de autorii de drept administrativ1. Pentru a ne opri asupra unei definiii generale a administraiei publice, vom utiliza rezultatele la care au ajuns, dup analize complexe, doi autori reprezentativi: Antonie Iorgovan i Ioan Vida. Pornind de la premisa Cunoaterea tiinific a unei anumite materii presupune, dup cum este unanim admis, identificarea noiunilor ()2, Antonie Iorgovan manifest o scrupulozitate deosebit fa de rigorile logicii formale, cercetnd cu mare atenie genul proxim i diferena specific din definitorul noiunii administraie public. Astfel, stabilete c administraia public este specia fenomenului administrativ care cuprinde faptele administrative ce au ca finalitate realizarea valorilor politice. n ceea ce privete fenomenul administrativ, acelai autor3, fcnd o sintez a doctrinei franceze, arat c acesta prezint urmtoarele trsturi: a) este un fenomen social; b) presupune organizarea unor mijloace pentru atingerea unor obiective; c) obiectivele sunt stabilite de o autoritate superioar; d) se extinde pn la activitatea de nfptuire material a obiectivelor. n cazul administraiei publice, fiind vorba de valori politice, care sunt de interes public, acestea se realizeaz n regim de putere public. Rezult c, definiia administraiei publice are ca gen proxim sfera faptelor administrative, iar ca diferen specific realizarea valorilor politice, n regim de putere public. Deci sfera noiunii administraie public conine faptele administrative, ndeplinite n regim de putere public, avnd ca finalitate realizarea valorilor politice. Dac explicitm sintagma fapte administrative prin anumite trsturi ale fenomenului pe care l reflect, putem s-o nlocuim cu expresia activitate organizat de executare a unor comandamente stabilite de o autoritate superioar. Dar autoritatea superioar, n cazul administraiei publice, o reprezint instituiile politice. Ajungem astfel la urmtoarea definiie echivalent: administraia public este activitatea organizat de executare, n regim de putere public, a unor comandamente stabilite de instituiile politice. Aceast formulare ne arat c suntem n prezena unei activiti specifice, realizate n mod organizat, n regim de putere public, adic de ctre organe anume constituite, nvestite cu autoritate public. Dup cum subliniaz Antonie Iorgovan, n funcie de unghiul sub care este privit fenomenul, noiunea administraie public se poate utiliza n dou sensuri: formal-organic i material-funcional. n sens formal-organic, prin administraie public se nelege ansamblul organelor, autoritilor publiceUn bun exemplu n acest sens, l reprezint A. IORGOVAN, care, n Partea I Introducere n dreptul administrativ i n tiinele administrative a Tratatul su de drept administrativ, dedic definiiei noiunii de administraie public i stabilirii raportului dintre executiv i administraia public Titlul I Guvernarea i administraia public, nsumnd 88 de pagini (Antonie IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, Ediia a III-a restructurat, revzut i adugit, vol.I, Ed. ALLBECK, Bucureti-2001, pp.3-91). 2 A. IORGOVAN, 2001, vol.I, precit., p.3. 3 Ibidem, p.6.1

2 TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I

ADMINISTRAIA PUBLIC FENOMEN COMPLEX

care o realizeaz. n sensul material-funcional, administraia public reprezint activitatea executiv, n sensul de activitate prin care se execut legea, fie prin emiterea de acte juridice unilaterale, fie prin organizarea sau prestarea direct de servicii publice.1 Utilizarea acestor sensuri servete la delimitrile necesare pentru cercetarea aprofundat a unor probleme ale administraiei publice. Ele nu exclud ns posibilitatea utilizrii termenului n sens global, ca unitate format din autoritatea administraiei publice i activitatea pe care o desfoar n analiza sa, Ioan Vida pornete de la constatarea: Conceptul de administraie, fie n accepiunea sa public, fie n cea privat, nate o serie nesfrit de ntrebri la care rspunsurile sunt date n maniere diferite, n funcie de autori, de perioada istoric n care au fost formulate sau de teoriile care stau la baza acestora, inclusiv de scopurile care le determin2. Fa de aceast situaie, pentru a gsi o trstur comun pentru termenul administraie, autorul recurge la etimologia cuvntului, artnd c n vechiul drept roman ad minister, termen de la care deriv termenul administraie din zilele noastre, avea sensul de a duce la ndeplinire o misiune comandat3. Este vorba deci de o activitate care urmrete realizarea unor valori stabilite de o autoritate superioar. Utiliznd argumente ale tiinei administraiei i de natur sociologic4, autorul arat c, n cazul administraiei publice, autoritatea superioar o constituie instituiile politice i ele decid care sunt valorile de interes general pe care aceasta trebuie s le realizeze. ntruct interesele particulare, chiar dac se pot grupa n categorii de interese comune, nu coincid cu interesul general, administraia public beneficiaz de puterea public, pentru a-i ndeplini misiunile. Astfel, se ajunge la definiia general potrivit creia administraia public este activitatea executiv, pus sub semnul comenzii sau delegrii de atribuii, care realizeaz obiective stabilite la nivelul instituiilor politice, n regim de putere public. Stabilirea sferei i coninutului administraiei publice se face de Parlament, prin lege5. Se observ c i aceast definiie are n vedere sensul material-funcional al administraiei publice. n continuare, autorul afirm c, potrivit concepiei structuraliste () administraia nu mai poate fi conceput ntr-o dubl accepiune, organic i material (sublinierea noastr), deoarece elementele de structur sunt concepute ca o integrare a unei activiti ntr-un cadru organizatoric determinat6. Inspirndu-ne din rezultatele oferite de cei doi cercettori, optm pentru urmtoarea definiie: Administraia public este activitatea executiv pus sub semnul comenzii sau delegrii de atribuii de la nivelul instituiilor politice, desfurat de autoriti sau instituii7 publice anume constituite, care i realizeaz obiectivele n regim de putere public. Potrivit acestei definiii, administraia public prezint urmtoarele trasaturi definitorii: este un ansamblu de structuri sau forme organizatorice, care au ca trstur comun faptul c desfoar o activitate

A. IORGOVAN, 2001, vol.I, precit., p.70. I. VIDA, Puterea executiv i administraia public, R. A. MONITORUL OFICIAL, BUCURETI 1994, p.9. 3 Ibidem, p.9. 4 Ibidem, pp.10, 11. 5 Ibidem, pp.11, 12. 6 Ibidem, p.14. 7 Termenul autoritate evoc activitatea preponderent de decizie, iar termenul instituie evoc activitatea preponderent de serviciu public.2

1

TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I

3

executiv, de regul1, de pe poziii de autoritate fa de particulari, n vederea realizrii unor obiective politice ; prin activitate executiv, n acest caz, se nelege activitatea de organizare a executrii legii sau executarea direct a legii ; regim de putere public nseamn, n spe, att capacitatea de a emite acte unilaterale obligatorii, ct i capacitatea de a realiza o serie de fapte materiale pentru aducerea la ndeplinire a actelor unilaterale obligatorii, inclusiv constrngerea direct. O simpl privire a acestor caracteristici ne arat c administraia public are o natur complex: social, juridic i politic. Din observarea fenomenului administrativ rezult c odat cu recunoaterea personalitii juridice politico-administrative a diviziunilor administrativ-teritoriale, acestea devin uniti administrativ-teritoriale, adic dobndesc o dubl calitate, i anume: calitatea de colectiviti locale (subiecte colective de drept public dotate cu autoriti reprezentative) i calitatea de circumscripii administrativ-teritoriale ale statului. Aceasta face ca, administraia public, privit n ansamblu, s constituie un complex la care concur o pluralitate de autoriti. Folosind drept criteriu competena teritorial2, se disting dou mari categorii de autoriti ale administraiei publice: autoriti centrale sau ale statului i autoriti locale sau ale colectivitilor locale. Autoritile centrale acioneaz asupra ntregului teritoriu naional, iar autoritile locale asupra unor poriuni de teritoriu stabilite, ca regul, prin organizarea administrativ-teritorial a statului. Vom avea astfel, autoriti ale administraiei publice locale care acioneaz n unitile administrativ-teritoriale de baz i autoriti ale administraiei publice locale care acioneaz n uniti administrativ-teritoriale de nivel intermediar. La modul concret, denumirea lor conine o paradigm3 a cuvntului care desemneaz unitile administrativ-teritoriale crora le aparin. Spre exemplu, pentru nivelul de baz se utilizeaz expresii cum sunt consiliu comunal, consiliu municipal sau municipalitate, iar pentru nivelul intermediar: consiliu departamental, consiliu regional, consiliu de district, consiliu provincial, consiliu judeean etc.

ADMINISTRAIA PUBLIC FENOMEN COMPLEX

1.2. Abordarea sistemic a administraiei publice: sistemul politico-administrativDup cum se tie, potrivit unei definiii de maxim generalitate, statul este o societate politic, adic o societate mprit n guvernani i guvernai. n cazul statului, guvernanii dirijeaz comportamentul guvernailor pe baza reglementrilor cuprinse n norme juridice. Aceast caracteristic de esen a statului implic n mod necesar trei forme fundamentale de activitate: activitatea de reglementare, activitatea executiv i activitatea jurisdicional. Potrivit teoriei separaiei puterilor n stat, funcia de reglementare revine parlamentului, care exercit puterea legislativ, funcia executiv revine administraiei, care pune n aplicare legea n regim de putere public

Spunem de regul, deoarece exist i relaii de colaborare (caracterizate prin poziii de egalitate), spre exemplu cu diveri reprezentani ai societii civile ( asociaii, fundaii), pentru realizarea unor obiective de interes public. 2 Competena teritorial desemneaz limitele teritoriale ale aciunii organelor administraiei publice, adic limitele n spaiu, n care pot fi exercitate atribuiile conferite de lege (A. IORGOVAN, 2001, vol.I, precit., p.279). 3 Termenul paradigm l utilizm aici n sensul de form flexionar a unui cuvnt. (DEX, ediia a II-a, Ed. UNIVERS ENCICLOPEDIC, Bucureti 1996, p.748).

1

4 TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I

ADMINISTRAIA PUBLIC FENOMEN COMPLEX

i funcia jurisdicional revine instanelor judiciare, care au puterea de a soluiona litigiile. Aceast abordare teoretic schematic nu se regsete n realitate, dect n linii mari. Astfel, puterea de reglementare nu este apanajul exclusiv al parlamentului. Guvernul are, de asemenea, o important putere de reglementare, att direct ct i indirect1. Puterea de a soluiona litigii nu aparine exclusiv instanelor judiciare, existnd i autoriti administrative cu atribuii jurisdicionale. Controlul constituionalitii legilor, potrivit modelului european, implic existena unui organ unic, special i specializat, de natur politico-jurisdicional, care nu se ncadreaz n nici una dintre cele trei forme fundamentale de activitate ale statului menionate. Mai trebuie artat c orice activitate presupune decizie i execuie, astfel nct orice autoritate i instituie public, fie ea de reglementare, executiv sau judiciar, are o component tehnico-administrativ de execuie, mai mult sau mai puin important. n fine, nu trebuie ignorat latura mai mult sau mai puin politic a autoritilor i instituiilor statului. Din cele prezentate rezult c mecanismul de guvernare dintr-un stat este un sistem de autoriti i instituii, mai mult sau mai puin complexe, conceptul de sistem avnd nelesul general de ansamblu de elemente interconectate. Cunoaterea teoretic poate identifica n cadrul acestui sistem global, utiliznd diverse criterii, anumite pri sau fragmente, care constituie la rndul lor sisteme. Aa sunt, de pild, sistemul legislativ, sistemul judiciar, sistemul politic, sistemul administrativ etc. Avnd n vedere definiia dat administraiei publice, prin sistem administrativ nelegem ansamblul autoritilor i instituiilor care desfoar activiti de administraie public, precum i relaiile dintre ele. Sau, cu alte cuvinte, sistemul administrativ este ansamblul autoritilor i instituiilor care desfoar activiti de organizare a executrii legii sau de executare direct a legii, de regul, n regim de putere public, precum i relaiile dintre acestea. Se ncadreaz n acest sistem: eful statului, guvernul, ministerele i alte autoriti i instituii publice centrale subordonate guvernului, autoritile administraiei publice centrale autonome, autoritile administraiei publice locale. Pentru a cunoate realitatea administraiei publice, trebuie s lum n considerare i latura sa politic, relaiile sale cu sistemul politic. Dar pentru aceasta trebuie s tim mai nti ce nseamn sistem politic. Ei bine, sistemul politic este ansamblul format din instituiile politice2 i partidele politice, precum i relaiile dintre ele, existente ntr-un anumit regim politic. n ceea ce privete regimul politic, acesta este un concept complex, care exprim realitatea raporturilor dintre guvernani i guvernai sau, cu alte cuvinte, modul de realizare a puterii politice sau de guvernare, n sensul larg de dirijare a comportamentului guvernailor de ctre guvernani. Principalele elemente definitorii ale regimului politic sunt : modul de organizare a instituiilor politice i relaiile dintre ele, metodele lor de aciune, locul i funciile partidelor politice i ale altor organizaii sociale, caracteristicile sistemului juridic, modalitile de garantare i gradul de respectare a drepturilor i libertilor omului, doctrina politic a regimului1 2

Aceasta const n dreptul de iniiativ legislativ. Prin instituii politice nelegem structurile, organele prin care se realizeaz puterea politic, ca de pild, eful de stat, primul-ministru, parlamentul. A se vedea I. MURARU, S. TNSESCU, Drept constituional i instituii politicie, ediia a IX-a revzut i completat, Ed. LUMINA LEX, Bucureti 2001, pp.23,24. TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I

5

respectiv, ideologia1 pe care o promoveaz, baza economico-social pe care se ntemeiaz. Potrivit unui autor2, doctrina occidental actual folosete elementele definitorii drept criterii de clasificare, pentru a distinge trei categorii de regimuri politice : regimurile democratice, regimurile totalitare i regimurile mixte. Un regim politic este considerat democratic, n viziunea liberal occidental, dac ndeplinete, n esen, urmtoarele condiii: respect pluralismul politic; puterea politic se dobndete prin alegeri libere ; guvernele, care nu sunt alese, rspund politic n faa parlamentelor ; respectarea drepturilor i libertilor omului este o preocupare major i constant a guvernanilor. ntr-un regim politic democratic, instituiile politice sunt cele care au competena i totodat legitimitatea3, dobndit direct sau indirect prin alegeri, de a stabili care este i cum trebuie realizat interesul public, lund n acest sens decizii politice. Deciziile politice se pot exprima prin declaraii sau hotrri cu un caracter pur politic, care nu produc efecte juridice, ori se pot materializa n acte politico-juridice, care sunt acte unilaterale obligatorii. n funcie de natura interesului public, pe care au competena i legitimitatea de a-l defini i promova, exist: a. instituii politice care exercit atribuii ale suveranitii naionale4 (parlamentul, guvernul, eful statului); b. instituii politico-administrative care exercit atribuiile specifice autonomiei locale5 (autoritile alese administraiei publice locale). n ceea ce privete sistemul administrativ, din chiar definiia administraiei publice rezult c avem de-a face cu activiti executive. n acest cadru se desfoar ntreaga gam de activiti specializate necesare pentru pregtirea, emiterea i executarea deciziilor politico-juridice. De aceea, n cadrul componentelor sistemului administrativ ponderea este deinut de activiti cu caracter tehnic, ce presupun specializare profesional. i la acest nivel se fac anumite opiuni, dar puterea de apreciere, fr a-i pierde importana, se reduce la stabilirea prin mijloace tehnice de specialitate a modalitilor posibile de realizare a obiectivelor politice, precum i a msurilor necesare n mod obiectiv pentru organizarea executrii i executarea n concret a actelor normative. Evident, pentru a fi de calitate, aceste opiuni trebuie s aib un caracter tiinific, s se ntemeieze pe o bun cunoatere a realitii sau a strii de fapt, cunoatere la care se ajunge tot prin intermediul unor activiti tehnice specializate. Realitatea fenomenului european de guvernare actual conine un complex de relaii ntre sistemul politic i sistemul administrativ, care ajung pn la existena unor zone de interferen. Referitor la conexiunea dintre sistemul politic i cel administrativ, un reputat autor francez, Jacques Ziller1, afirm c este imposibil separareaDoctrina politic face parte din ideologie. C.IONESCU, Clasificarea i analiza tipologic a regimurilor politice contemporane, REVISTA DE DREPT PUBLIC, serie nou, anul I(19), Ianuarie-iunie 1995, nr.1, pp.31- 35. 3 Din punct de vedere strict juridic, legitimitate este totuna cu legalitate, n sensul de conform cu legea. Noi utilizm aici termenul n sens sociologic: Legitimitate const n recunoaterea de care beneficiaz o ordine public. (...) Principiile legitimitii sunt mai nti justificri ale puterii, adic ale dreptului de a comanda. ( LAROUSSE Dicionar de sociologie, ed. UNIVERS ENCICLOPEDIC, Bucureti 1996, p.151.) 4 n cazul atribuiilor care in de exerciiul suveranitii naionale, decizia politico-juridic are n vedere interesul naional i nu este limitat dect de Constituie. 5 n cazul atribuiilor specifice autonomiei locale, decizia politico-juridic are n vedere interesul unei colectiviti teritoriale locale i se poate lua doar n baza i n limita legii.2 1

ADMINISTRAIA PUBLIC FENOMEN COMPLEX

6 TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I

ADMINISTRAIA PUBLIC FENOMEN COMPLEX

instituiilor politice, crora le aparine decizia politic, de autoritile administrative care au sarcina executrii acesteia. Factorii politici i structurile administrative nu pot aciona dect mpreun pentru rezolvarea problemelor publice, ncepnd cu sesizarea i evaluarea acestor probleme, continund cu elaborarea deciziei, executarea ei i evaluarea rezultatelor obinute. n ceea ce privete interferena dintre sistemul politic i cel administrativ, acelai autor arat c primarul face parte att din sistemul politic, ct i din sistemul administrativ. De asemenea, remarcm c minitri fac parte din sistemul politic, dar conduc autoriti ale administraiei publice centrale. De aici rezult c autoritile administraiei publice au de fapt un caracter politico-administrativ, conducerea acestora situndu-se n zona de interferen dintre sfera politicului i sfera administraiei publice Instituiile politice, la rndul lor, au o indispensabil component administrativ, care se situeaz de asemenea n zona de interferen dintre sfera politicului i sfera administraiei publice. Astfel, chiar parlamentul, instituie politic prin excelen, dispune de administraia parlamentar. Cele prezentate demonstreaz c, n realitate, nu exist un sistem politic i un sistem administrativ, pure i simple, ci un complex sistem politico-administrativ, alctuit din ansamblul instituiilor care posed att o component politic (rezultat direct prin alegeri sau prin numire discreionar pe criterii politice), cu rol de decizie i de conducere, cel puin la nivelul superior, ct i o component administrativ de natur tehnic (cu recrutare i promovare pe criterii de competen profesional), cu rol de concepie i de execuie. Evident, caracteristicile componentei politice i ale celei administrative, precum i ponderea pe care o deine fiecare n ansamblul activitii, difer n funcie de natura instituiei. Principalele elemente ale sistemelor politico-administrative din statele democratice sunt: parlamentul, eful statului, guvernul, ministerele i celelalte organe centrale ale administraiei de stat, precum i autoritile colectivitilor teritoriale locale. Dac grupm elementele sistemului politico-administrativ dup criteriul raportului dintre capacitatea de decizie politic i capacitatea de decizie i aciune administrativ, acestea se clasific n 3 categorii: 1. Elemente de natur eminamente politic: parlamentul, a crui component administrativ este administraia parlamentar; 2. Elemente de natur politic i administrativ, n proporii imposibil de determinat cu exactitate i care difer de la ar la ar: guvernul mpreun cu aparatul su de lucru i eful de stat mpreun cu administraia sa; 3. Elemente de natur preponderent administrativ: ministerele i instituiile subordonate, autoritile administrative autonome centrale, autoritile administraiei publice locale. O alt categorie important de relaii din cadrul sistemului politicoadministrativ se manifest n domeniul funciei publice2 i se caracterizeaz prin dou aspecte : drepturile politice recunoscute funcionarilor publici i ingerina factorilor politici n activitile de recrutare i promovare a funcionarilor publici.J. ZILLER, Administrations compares, Les systmes politico-administratifs de l'Europe des Douze, Ed. MONTCHRESTIEN, Paris 1993, pp. 11,12. 2 Avem n vedere funcionarii din administraia public. TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I1

7

ADMINISTRAIA PUBLIC FENOMEN COMPLEX

ntr-o formul simplificat, drepturile politice cuprind : dreptul de a alege, dreptul de a face parte din partide politice i dreptul de a fi ales. Dreptul de a alege este recunoscut pretutindeni i tuturor funcionarilor publici. n ceea ce privete dreptul funcionarului public de a face parte din partide politice i dreptul de a fi ales, exist mai multe concepii. ntr-o prim concepie, cea a militantismului politic se recunoate dreptul nelimitat i capacitatea funcionarilor publici de a se implica activ n politic. O a doua concepie, mai nuanat, recunoate funcionarilor publici dreptul de a participa la alegeri i stabilete un statut special pentru cei care au dobndit un mandat eligibil. A treia concepie interzice, total sau parial, accesul funcionarilor publici la mandate politice eligibile1. Un fenomen care face obiectul unor dezbateri repetate este politizarea funciei publice. Aceasta semnific influena factorilor politici asupra celor mai importante resurse ale administraiei, resursele umane, influen care se manifest prin capacitatea de decizie a partidelor politice asupra recrutrii, carierei i activitii funcionarilor publici2. Dei n statele democratice este interzis prin lege luarea n considerare a opiniilor i apartenenei politice ale celor care urmeaz s fie recrutai ca funcionari publici sau promovai n funcie, n realitate este greu de susinut c nu exist nici o influen politic asupra recrutrii i, mai ales, a promovrii funcionarilor publici, deoarece decizia de ncadrare sau promovare aparine, de regul, factorilor politici.3 Problema este ca aceast influen s se menin n limite suportabile, adic s se reduc la un numr mic de funcii de nivel nalt.

1.3. Unghiurile sub care poate fi privit administraia public1.3.1. Administraia ca activitate Dup cum am artat, sintagma administraie public, n sens materialfuncional, desemneaz activitile prin care se execut legea, fie prin emiterea de acte juridice unilaterale, fie prin organizarea sau prestarea direct de servicii publice. Activitatea administraiei publice este o sfer larg i complex de aciuni dintre cele mai diverse. Pentru a se ajunge la un act administrativ este nevoie de o serie ntreag de operaiuni administrative i de tehnic administrativ, precum i de decizie, n sensul larg de opiune ntre mai multe posibile ci de urmat. Actul administrativ trebuie adus la ndeplinire, dispozitivul su trebuie transpus n realitate, ceea ce presupune un alt ansamblu de aciuni. Organizarea i prestarea direct de servicii publice presupune, de asemenea, o gam larg de operaiuni tehnico-administrative i tehnico-materiale. Dac operaiunile tehnico-materiale fac obiectul de studiu al diverselor tiine aplicative, cum sunt tiinele inginereti i tiinele economice, operaiunile tehnico-administrative se studiaz de tiina administraiei. Activitatea administraiei este determinat de competena legal. Fiecare autoritate a administraiei publice are o lege de organizare i funcionare ce cuprinde n mod obligatoriu normele de competen, care sunt1 2

V. VEDINA, Statutul funcionarilor publici, Ed. NEMIRA, Bucureti-1998, pp.45,46. Ibidem, p.47. 3 J. ZILLER, op.cit., p. 452.

8 TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I

ADMINISTRAIA PUBLIC FENOMEN COMPLEX

de strict interpretare. Aceasta nseamn c administraia nu poate face dect ceea ce-i permite legea. Pentru a nelege relaia competen-activitate, precum i multitudinea, diversitatea i complexitatea aciunilor pe care trebuie s le desfoare administraia, vom lua ca exemplu o autoritate a administraiei publice locale i anume consiliul local. Semnificative pentru studiul nostru sunt textele care reglementeaz competena i procedura de adoptare a hotrrilor consiliului local, cuprinse n Legea nr.215/2001 a administraiei publice locale, republicat In Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.123 din 20.02.2007. Potrivit art.36 alin.(2) din lege:(2)Consiliul local exercit urmtoarele categorii de atribuii: a)atribuii privind organizarea i funcionarea aparatului de specialitate al primarului, ale instituiilor i serviciilor publice de interes local i ale societilor comerciale i regiilor autonome de interes local; b)atribuii privind dezvoltarea economico-social i de mediu a comunei, oraului sau municipiului; c)atribuii privind administrarea domeniului public i privat al comunei, oraului sau municipiului; d)atribuii privind gestionarea serviciilor furnizate ctre ceteni; e)atribuii privind cooperarea interinstituional pe plan intern i extern.

n continuare, textul detaliaz atribuiile de la fiecare categorie, dup cum urmeaz: la categoria de la lit.a) sunt prevzute 3 subcategorii; la categoria de la lit.b) sunt prevzute 6 subcategorii; la categoria de la lit.c) sunt prevzute 4 subcategorii; la categoria de la lit.d) sunt prevzute 6 subcategorii; la categoria de la lit.e) sunt prevzute 3 subcategorii. Pentru a vedea ce nseamn atribuiile concrete, vom reproduce integral cte o atribuie din fiecare categorie. Astfel, din categoria de atribuii prevzute la lit. a) menionm: aprob, n condiiile legii, la propunerea primarului, nfiinarea,organizarea i statul de funcii ale aparatului de specialitate al primarului, ale instituiilor i serviciilor publice de interes local, precum i reorganizarea i statul de funcii ale regiilor autonome de interes local; din categoria de atribuii prevzute la lit. b) menionm: stabilete i aprob impozitele i taxele locale, n condiiile legii; din categoria de atribuii prevzute la lit. c) menionm: hotrte darea n administrare, concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate public a comunei, oraului sau municipiului, dup caz, precum i a serviciilor publice de interes local, n condiiile legii; din categoria de atribuii prevzute la lit. d) menionm: asigur, potrivit competenelor sale i n condiiile legii, cadrul necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes local privind: 1.educaia; 2.serviciile sociale pentru protecia copilului, a persoanelor cu handicap, a persoanelor vrstnice, a familiei i a altor persoane sau grupuri aflate n nevoie social; 3.sntatea; 4.cultura; 5.tineretul; 6.sportul; 7.ordinea public; 8.situaiile de urgen; 9.protecia i refacerea mediului; 10.conservarea, restaurarea i punerea n valoare a monumentelor istorice i de arhitectur, a parcurilor, grdinilor publice i rezervaiilor naturale; 11.dezvoltarea urban; 12.evidena persoanelor; 13.podurile i drumurile publice; 14.serviciile comunitare de utilitate public: alimentare cu ap, gaz natural, canalizare, salubrizare, energie termic, iluminat public i transport public local, dup caz;

TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I

9

ADMINISTRAIA PUBLIC FENOMEN COMPLEX 15.serviciile de urgen de tip salvamont, salvamar i de prim ajutor; 16.activitile de administraie social-comunitar; 17.locuinele sociale i celelalte uniti locative aflate n proprietatea unitii administrativ-teritoriale sau n administrarea sa; 18.punerea n valoare, n interesul comunitii locale, a resurselor naturale de pe raza unitii administrativ-teritoriale; 19.alte servicii publice stabilite prin lege; din categoria de atribuii prevzute la lit. e) menionm: hotrte, n condiiile legii, cooperarea sau asocierea cu persoane juridice romne sau strine, n vederea finanrii i realizrii n comun a unor aciuni, lucrri, servicii sau proiecte de interes public local.

Din cele prezentate rezult cu prisosin c exercitarea atribuiilor consiliului local necesit un volum impresionant de activiti de natur tehnic din cele mai variate specialiti: tiine administrative, tiine juridice, tiine economice, asisten social, medicin, arhitectur i dezvoltare urban, statistic i tiine inginereti. Aceste activiti produc diverse rezultate, de la creaii intelectuale ( de exemplu: diverse regulamente de organizare i funcionare, state de funcii i de personal, diverse documente i documentaii, programe i proiecte) pn la transformri materiale: edificarea de construcii, realizarea de drumuri i poduri, furnizarea apei potabile, servicii de salubritate etc. Potenialul unei autoriti sau instituii a administraiei publice de a realiza n bune condiii ntregul volum de activiti necesare pentru exercitarea atribuiilor sale se numete capacitate administrativ. Dispoziiile legale citate demonstreaz c natura consiliului local este cea de autoritate deliberativ tipic. Misiunea sa este de natur politicoadministrativ, adic el trebuie s rezolve problemele comunitii pe care o reprezint prin desfurarea unei activiti decizionale de calitate, subordonat interesului public, n domeniul su de competen. Deciziile consiliului local sunt acte administrative unilaterale i poart denumirea de hotrri. Pentru a arta de ct munc administrativ este nevoie pentru a ajunge la o hotrre, fundamentat i legal, a consiliului local i apoi pentru a o transpune n realitate, vom analiza textele procedurale corespunztoare din Legea administraiei publice locale, cuprinse n Seciunea 3:Funcionarea consiliului local, art.39-49. Din analiza acestor prevederi legale rezult c operaiunile necesare pentru exercitarea prerogativelor de autoritate deliberativ a consiliului local se mpart n 3 categorii, n raport cu desfurarea edinei consiliului local, care este forma de lucru a acestuia, i anume: operaiuni anterioare, operaiuni concomitente i operaiuni ulterioare. Dintre operaiunile anterioare menionm: pregtirea proiectelor de hotrre, care implic iniiativa, documentarea, fundamentarea, redactarea proiectelor i avizarea acestora; ntocmirea proiectului ordinii de zi; convocarea edinei. Principalele operaiuni concomitente sunt: consemnarea prezenei consilierilor, alegerea preedintelui de edin, aprobarea ordinii de zi, votarea proiectelor de hotrre, consemnarea lucrrilor ntr-un proces-verbal. n fine, dup edin, trebuie semnate i tampilate hotrrile adoptate, apoi se comunic hotrrile individuale i se public cele cu caracter normativ. Ultima operaiune este constituirea dosarului edinei, care trebuie s conin toate piesele i s respecte formalitile prevzute de lege. Conform legii, primarul trebuie s aduc la ndeplinire hotrrile consiliului local. Pentru aceasta trebuie s utilizeze un sistem de urmrire a ndeplinirii hotrrilor i s ia msurile necesare n caz de caren.

10 TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I

ADMINISTRAIA PUBLIC FENOMEN COMPLEX

Exemplul prezentat ne d doar o idee despre ceea ce nseamn substana administraiei ca activitate. n realitate, sunt foarte multe detalii importante i caracteristici specifice activitii diverselor autoriti i instituii ale administraiei publice. 1.3.2. Administraia ca organizaie Dup cum am artat, n sens formal-organic, sintagma administraie public semnific ansamblul autoritilor i instituiilor care realizeaz activitatea de administraie public. Dar ce este de fapt o autoritate sau o instituie a administraiei publice? Simpla observare a realitii ne conduce la concluzia c, la urma urmei, este vorba de un grup de oameni organizat sau de o organizaie. n esen a organiza nseamn a stabili o ordine, a defini anumite relaii ntr-un grop de oameni, care utilizeaz diverse mijloace, potrivit anumitor proceduri, pentru atingerea unui scop prestabilit. Deci o autoritate sau instituie a administraiei publice, privit ca organizaie, nu este altceva dect un grup de oameni structurat dup anumite norme, n scopul de a desfura activitile necesare pentru realizarea unor obiective. n cazul unei autoriti sau instituii a administraiei publice, structura grupului care o alctuiete, mai exact mprirea n subgrupuri cu sarcini precise, denumite compartimente funcionale, precum i relaiile dintre acestea, se stabilesc prin acte normative. Compartimentele funcionale poart denumiri precum direcie general, direcie, serviciu, birou sau, cnd este vorba de un numr mic de posturi i nu exist un ef, poart denumirea pur i simplu de compartiment. Funciile de conducere de la nivelul organizaie, compartimentele funcionale i relaiile ierarhice i de colaborare sunt reprezentate sintetic prin organigram. Vom prezenta ca exemplu organigrama instituiei Prefectului judeului Galai. Aceasta este ntocmit n conformitate cu HG nr.460/20061 pentru aplicarea unor prevederi ale Legii nr.340/2004 privind prefectul i instituia prefectului.

1

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.363 din 26.04.2006. TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I

11

ADMINISTRAIA PUBLIC FENOMEN COMPLEX

12 TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I

ADMINISTRAIA PUBLIC FENOMEN COMPLEX

Privind o organigram, de regul conceput n mod raional, avem impresia c organizarea autoritii respective i asigur automat o bun funcionare; c aceast autoritate are capacitatea de a-i realiza n bune condiii misiunea. Realitatea nu este ns att de simpl. Organizaiile sunt realiti sociale complexe n cadrul crora nu se respect ntocmai normele organizatorice. Complexitatea lor este determinat de faptul c sunt alctuite din oameni, care au propriile interese i sentimente, al cror comportament este uneori iraional, greu de neles, i nu poate fi controlat dect ntr-o anumit msur. 1.3.3. Administraia ca instituie Substantivul instituie nsemn, n sens larg, organizaie public. n Dreptul administrativ i n tiina administraiei termenul instituie are cel puin trei accepiuni specifice: I. Atunci cnd vorbim de autoriti i instituii ale administraiei publice (vezi definiia administraiei publice) prin instituie nelegem structura administrativ a crei activitate are caracter preponderent de serviciu public, cum este o unitate de nvmnt, cum sunt diversele uniti care desfoar activiti cu caracter social, cultural etc. II. Termenul instituie mai desemneaz i administraia public n sensul global al acestei sintagme, de unitate format din autoritate i activitatea pe care o desfoar; atunci cnd n limbajul comun se folosesc termeni generici ca minister, guvern, preedinte, primar se nelege instituia respectiv, adic unitatea format din autoritate i activitate. III. Termenul instituie este utilizat uneori de lege pentru a desemna aparatul administrativ pus la dispoziia unei autoriti unipersonale pentru ca aceasta s-i poat exercita atribuiile. Un exemplu n acest sens este instituia prefectului. Potrivit art.123 din Constituie1, prefectul este o autoritate unipersonal a administraiei publice care reprezint Guvernul pe plan local i conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale. Textul constituional d n competena prefectului controlul administrativ de legalitate a actelor autoritilor administraiei publice locale. Astfel, prefectul dintr-un jude poate ataca n faa instanei de contencios administrativ actele consiliului judeean, ale consiliilor locale i ale primarilor din jude, dac apreciaz c sunt ilegale. Primul efect al aciunii prefectului este suspendarea de drept a actelor atacate. Celelalte atribuii ale prefectului sunt stabilite prin lege organic. Este vorba de Legea nr.340/2004 privind prefectul i instituia prefectului2. Dup cum se vede i din titlu, legea nu se limiteaz doar la reglementarea atribuiilor prefectului, ci definete i instituia prefectului. Conform art.2 din lege, instituia prefectului este o instituie public cu personalitate juridic, cu patrimoniu i buget propriu, care seConstituia Romniei republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.767 din 31.10. 2003. 2 Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.225 din 24.03. 2008. TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I1

13

ADMINISTRAIA PUBLIC FENOMEN COMPLEX

organizeaz i funcioneaz sub conducerea prefectului, pentru ca acesta s-i poat exercita atribuiile.

ntrebri de autoevaluare1. Prezentai i explicai trsturile fenomenului administrativ. 2. Prezentai i explicai trsturile definitorii ale administraiei publice. 3. Explicai conceptul sistem politico-administrativ. 4. Prezentai administraia ca activitate. 5. Prezentai administraia ca organizaia. 6. Prezentai administraia ca instituie

Teste de autoevaluare1. Care este diferena specific a definiiei administraiei publice ? a. este un fenomen social; b. obiectivele sunt stabilite de o autoritate superioar; c. realizeaz valorile politice n regim de putere public; d. se extinde pn la activitatea de nfptuire material a obiectivelor. 2. n cazul administraiei publice, prin sintagma activitate executiv se nelege: a. c este vorba de un ansamblu de forme organizatorice; b. capacitatea de a emite acte unilaterale obligatorii; c. activitatea de organizare a executrii legii sau executarea direct a legii; d. aducerea la ndeplinire a valorilor politice proclamate n discursurile oamenilor politici. 3. Nu este o autoritate a administraiei publice locale de nivel intermediar: a. consiliul municipal; b. consiliul departamental; c. consiliul de district; d. consiliul provincial. 4. Prin regim politic se nelege: a. ansamblul instituiilor politice; b. modul de realizare a puterii politice; c. programul partidului de guvernmnt; d. ansamblul partidelor politice. 5. Regimurile politice se clasific n: a. democratice, totalitare i mixte; b. monarhii i republici; c. unitare, federale i confederale; d. prezideniale, semi-prezideniale i parlamentare. 6. Se d propoziia incomplet: n sistemul administrativ se ncadreaz.... Alegei dintre variantele de completare date mai jos pe aceea care face ca propoziia s fie adevrat. 14 TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I

ADMINISTRAIA PUBLIC FENOMEN COMPLEX

a. eful statului; b. parlamentul; c. curtea constituional; d. instanele judiciare. 7. Primarul: a. face parte numai din sistemul politic; b. face parte numai din sistemul administrativ; c. face parte att din sistemul politic, ct i din sistemul administrativ; d. nu face parte, n principiu, nici din sistemul politic i nici din sistemul administrativ, deoarece poate fi independent din punct de vedere politic i nu are nici calitatea de funcionar public. 8. Nu este o condiie pentru ca un regim politic s fie considerat democratic, potrivit concepiei liberale occidentale: a. alegerea efului statului prin sufragiu universal direct; b. dobndirea puterii politice prin alegeri libere; c. pluralismul politic; d. preocuparea guvernanilor pentru respectarea drepturilor i libertilor omului. 9. Se dau propoziiile: A Puterea de reglementare este apanajul exclusiv al parlamentului. B Puterea de a soluiona litigii aparine exclusiv instanelor judiciare. C Autoritatea judiciar are o component tehnico-administrativ de execuie. Alegei varianta corect: a. Propoziia A este fals, propoziia B este fals, propoziia C este adevrat; b. Propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este fals; c. Propoziia A este adevrat, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; d. Propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este adevrat. 10. Se d propoziia incomplet: eful statului este un element al sistemului politico-administrativ... Alegei dintre variantele de completare de mai jos pe aceea care face ca propoziia s fie adevrat. a. de natur eminamente politic; b. de natur politic i administrativ; c. de natur preponderent administrativ; d. de natur judiciar. 11. Se d urmtoarea propoziie incomplet: Activitatea administraiei este determinat de ... Alegei dintre variantele de completare de mai jos pe aceea care face ca propoziia s fie adevrat. a. numrul de personal; b. salarizarea funcionarilor publici; c. competena legal; d. capacitatea administrativ.

TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I

15

ADMINISTRAIA PUBLIC FENOMEN COMPLEX

12. Se dau propoziiile: A Consiliul local nu este o autoritate deliberativ. B O autoritate a administraiei publice este un grup de oameni structurat dup anumite norme. C Instituia prefectului este de fapt prefectul. Alegei varianta corect: a. propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este adevrat; b. propoziia A este fals, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; c. propoziia A este adevrat, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; d. propoziia A este fals, propoziia B este fals, propoziia C este adevrat;

16 TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I

CONCEPII PRIVIND TIINA ADMINISTRAIEI

CAPITOLUL 2:CONCEPII PRIVIND TIINA ADMINISTRAIEIOrganizarea sarcinilor de nvare:

2.1. Apariia tiinei administraiei 2.2. Concepia principiilor raionale 2.3. Concepia tiinei politice 2.4. Concepii sociologice i economice 2.5. Concepia organizrii tiinifice a muncii 2.6. Concepia tehnico organizatoric 2.7. Concepia teoriei generale sau a filozofiei administraiei 2.8. Concepia vocaional 2.9. Concepia negativist

OBIECTIVEStudierea acestui capitol v permite: nelegerea importanei sociale a fenomenului de administraie public, exprimat de interesul cercettorilor pentru acest domeniu; Cunoaterea diversitii de concepii privind cercetarea tiinific a fenomenului de administraie public

TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I

17

CONCEPII PRIVIND TIINA ADMINISTRAIEI

2.1. Apariia tiinei administraieiNecesitatea cunoaterii aprofundate i ct mai exacte a fenomenului de administraie public, n toat complexitatea lui, pentru a se putea aciona n sensul perfecionrii acestui important domeniu al vieii sociale, a condus la apariia unei activiti de cercetare care a primit denumirea de tiina administraiei1. Se susine2 c la originea tiinei administraiei se afl cursurile privind tiinele cameralistice predate la universitile germane, n secolul XVIII. Cuvntul german Kameralien, care provine din latinescul camera cu nelesul de instituie financiar, se traduce prin a administraiei sau privind administraia, de unde sintagma tiina administraiei. Iniial, tiinele cameralistice se ocupau de administraia finanelor publice, pentru ca ulterior s-i extind obiectul la ansamblul administraiei publice. tiinele cameralistice s-au dezvoltat n secolul XIX n cadrul unor universiti din Germania i Austria. Aceste tiine nu se reduceau la cercetri teoretice ci implicau i o serie de lucrri practice. Se consider c Imperiul Austro-Ungar a avut n secolul XIX o administraie foarte evoluat i datorit operelor cameralitilor. Preocupri remarcabile pentru tiina administraiei se manifest i n Frana, unde s-a nfiinat prima coala de Administraie, n anul 1848. La nceputul secolului XX, tiinele cameralistice au intrat n declin, fiind absorbite de tiina politic i de tiina juridic, sub influena dreptului administrativ francez. Datorit complexitii fenomenului abordat, cu privire la tiina administraiei s-au format mai multe concepii, fr a se ajunge la un acord. Concepiile diferite ale autorilor asupra tiinei administraiei au nceput s se cristalizeze nc din secolul XIX. Prezentarea sintetic a acestor concepii este util, deoarece toate fac parte din ansamblul tiinei administraiei.

2.2. Concepia principiilor raionalePotrivit acestei concepii tiina administraiei este tiina principiilor raionale ale administraiei publice. Ea a fost lansat de ntemeietorii dreptului administrativ francez3. Aceast concepie a fost adoptat i de profesorul Constantin Dissescu de la Facultatea de drept din Bucureti. n Cursul su de drept public romn, vol. 3, Dreptul administrativ, din 1891, Constantin Dissescu afirm ca dreptul administrativ i tiina administrativ sunt discipline distincte. tiina administrativ trebuie s formuleze principiile raionale pe care trebuie s le respecte gestiunea afacerilor publice. Tot ea trebuie s furnizeze cunotinele necesare unui bun administrator i s pregteasc reformele administrative. tiina administrativ trebuie s cerceteze administraia n dinamica ei, pentru a sesiza problemele viitoare i a gsi soluiile acestora. n viziunea lui Constantin Dissescu, tiina administrativ are un caracter pluridisciplinar.

Ioan SANTAI, Drept administrativ i tiin administrativ, vol.I, Ed. RISOPRINT, Cluj 1998, p.10. 2 Mihai T. OROVEANU, Tratat de tiina administraiei, Ed. CERMA, Bucureti 1996, pp.55,56. 3 Ibidem, p.56.

1

18 TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I

CONCEPII PRIVIND TIINA ADMINISTRAIEI

2.3. Concepia tiinei politiceConcepia potrivit creia tiina administraiei este o tiin politic a fost exprimat, la sfritul secolului XIX, de autorul german Lorenz von Stein, n lucrarea sa de 8 volume intitulat Teoria administraiei1. Autorul pornete de la premisa c teoria administraiei publice nu se reduce la dreptul administraiei publice, ci privete activitatea concret a autoritilor statului. n acest context, autorul analizeaz conceptele de Constituie, administraie public i relaiile dintre ele. Potrivit concluziilor analizei, Constituia, oper politico-jurdic, creaz dreptul administraiei publice, dndu-i msura i ordinea, iar administraia public realizeaz n concret normele constituionale, ca nfptuire a voinei politice a statului. Constituia ar fi o ficiune fr administraia public, iar administraia public n-ar avea putere fr Constituie. Lorenz von Stein afirm c din conceptul de administraie public se dezvolt teoria administraiei, ca teorie a relaiilor permanente dintre moral i puterea politic ce se condiioneaz reciproc. Teoria administraiei urmrete nelegerea forelor i normelor ce guverneaz viaa real, motiv pentru care este tiina vieii statului n toate formele i elementele sale. Astfel, dreptul administrativ este doar o component a teoriei administraiei, care nglobeaz toate tiinele politice practice, realiznd o sintez a elementelor politico-juridice care determin viaa statului. De aici corolarul c teoria administraiei este o ramur a tiinei politice. Pe aceast baz, unii autori au afirmat necesitatea unei tiine speciale a administraiei care cuprinde teoria administraiei i dreptul administrativ. Dezvoltrile doctrinare, pe aceste coordonate, au condus la definirea tiinei politice ca tiin a activitii statului, care se divide n dou ramuri principale: tiina legislaiei i tiina administraiei. n Romnia, cel mai important adept al concepiei potrivit creia tiina administraiei este o tiin politic a fost profesorul Paul Negulescu. El considera c tiina administraiei studiaz activitatea administrativ din unghiul politicii administraiei publice, care nu are caracter juridic. Studiul se concentreaz pe realizrile administraiei publice n serviciul interesului public. Cercetarea trebuie s urmreasc n mod critic realitile practice, concrete ale administraiei publice, mai ales sub aspectul mijloacelor i rezultatelor. De asemenea, trebuie analizate forele social-politice ale administraiei publice n dinamica lor, n scopul formulrii unor reguli privind oportunitatea i eficiena.

2.4. Concepii sociologice i economice2Exist autori care apreciaz c tiina administraiei cerceteaz principiile generale care trebuie urmate de stat n aciunea sa social. n alt exprimare, tiina administraiei examineaz materiile administrative pentru a descoperii determinantele aciunii sociale pozitive a statului sau, n acelai ton, sunt autori care consider c tot ce privete intervenia social a statului constituie obiect de cercetare pentru tiina administraiei. tiina administraiei a mai fost definit ca parte a sociologiei, mai precis ca sociologia administraiei, adic studiul comportamentelor diverselor grupuri sociale din cadrul administraiei publice i interaciunile lor cu societatea n ansamblu.

1 2

Mihai T. OROVEANU, op.cit., pp.57,58. Ibidem, p.59. TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I

19

CONCEPII PRIVIND TIINA ADMINISTRAIEI

O alt abordare consider tiina administraiei ca fiind economie politic aplicat, pentru c studiaz aplicarea principiilor economiei politice n activitatea administraiei publice. n fine, potrivit altei concepii, tiina administraiei studiaz organizarea oamenilor i gestiunea materialelor, astfel nct s poat fi ndeplinite in bune condiii scopurile statului. Aceast concepiei exagereaz importana activitii de gestiune desfurat de administraia public, minimaliznd esena autoritar a aciunii administrative.

2.5. Concepia organizrii tiinifice a munciiPotrivit acestei concepii, tiina administraiei este disciplina tehnic prin care trebuie s se realizeze raionalizarea i organizarea optim a muncii n administraia public, pentru ca aciunea administrativ s fie eficace i eficient. Aceast concepie a aprut sub influena preocuprilor din SUA, de la nceputul sec. XX, pentru raionalizarea i organizarea tehnico-tiinific a muncii n ntreprinderi1. Deschiztorul de drumuri n acest domeniu a fost inginerul Frederic W. Taylor2 (1856 1915). Obiectivele taylorismului, adoptate i adaptate de tiina administraiei sunt: - nlocuirea empirismului prin organizarea sistematic a fiecrui element al muncii; - divizarea proceselor de munc; - crearea unor echipe de specialiti care supravegheaz personalul de execuie; - cercetarea sistematic a randamentului maxim al oamenilor i mainilor; - specializarea , pregtirea i antrenarea lucrtorilor. Realitatea practic a demonstrat c sistemul lui Taylor, dei a sporit randamentul proceselor de munc repetitive, nu a condus la rezultatele scontate i a generat urmtoarele efecte negative: - surmenarea lucrtorilor; - mrirea omajului i insecuritatea lucrtorilor; - a fcut munca monoton i a legat lucrtorul de main. Principala deficien a sistem taylorist este c nu ine seama de caracteristicile factorului uman. Lucrtorii sunt fiine umane, cu personalitatea, interesele i sentimentele lor, nu maini. Neglijnd caracteristicile lor de fiine umane, ei vor manifesta o atitudine ostil fa de sistem, cu consecine negative pentru rezultatele ntreprinderii. Succesorii lui Taylor au cutat i gsit corectivul necesar sistemului acestuia. Acesta este asigurarea unei atitudini participative din partea lucrtorilor. O asemenea atitudine nu poate fi realizat prin constrngere, ci numai prin convingere, prin valorizarea calitilor i stimularea iniiativelor personale privind mbuntirea condiiilor i metodelor de munc.

2.6. Concepia tehnico - organizatoricntr-o formulare sintetic, aceast concepie susine c tiina administraiei cerceteaz prile tehnice i organizatorice comune tuturor domeniilor administraiei publice3, deoarece acestea ar constitui esena entitilor administrative i asupra lor trebuie acionat, cu mijloace tiinifice,1 2

ntreprindere nseamn unitate economic de producie, de prestri servicii sau de comer. The Principles of Scientific Management, New-York, 1911. 3 Mihai T. OROVEANU, op.cit., pp.62-69.

20 TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I

CONCEPII PRIVIND TIINA ADMINISTRAIEI

pentru ameliorarea rezultatelor. Analiza trebuie s fie complex i s se extind la ntreaga problematic a organizrii i funcionrii administraiei publice, de la reglementrile organice pn la operaiunile de registratur. n acest cadru general s-au manifestat mai multe orientri, care se disting prin faptul c pun accentul pe diferite aspecte ale fenomenului administrativ i au viziuni diferite asupra obiectivelor principale ale tiinei administraiei. O prim orientare pune accentul pe cutarea celor mai bune soluii pentru realizarea sarcinilor ce decurg din atribuiile ce revin diverselor autoriti i instituii ale administraiei publice. Astfel, tiina administraiei trebuie s rspund la ntrebrile: Ce trebuie s fac administraia public ?, mergnd pn la cazurile concrete cu care se confrunt; Cum se face i cum ar trebui s se fac n mod raional ?; Cine trebuie s fac i cnd? O alt orientare, care s-a bucurat de succes la Congresul internaional de tiine administrative de la Bruxelles din anul 1910, are n vedere organizarea raional. Ea afirm c tiina administrativ cuprinde ansamblul cunotinelor privind serviciile, autoritile i instituiile administraiei publice, funcionarii, aciunea administrativ i cele mai potrivite metode ale sale. De asemenea, cuprinde tiina tehnic privind fiecare dintre ramurile administraiei publice, avnd astfel o anvergur enciclopedic. tiina administrativ studiaz organizarea metodic i raionalizarea tehnic a administraiei, att n privina activitii funcionarilor ct i a amenajrii structurale. O orientare de larg rspndire pune accentul pe eficien. Ideea de baz a acestui curent de gndire este c eficiena este prima axiom a administraiei publice, deoarece eficiena aciunii administrative nseamn o bun servire a interesului general. Astfel, tiina administraiei a fost caracterizat ca tiina eficienei administrative. Cercetrile tiinifice i organizarea tehnic tiinific a administraiei publice se justific numai n msura n care mresc eficiena. Deci, pentru tiina administraiei esenial este eficiena, nfptuirea sarcinilor administrative cu randament maxim. Adic, maximum de efecte cu un consum minim de resurse umane, materiale i financiare. Alt orientare pornete de la postulatul c tiina administraiei trebuie s cerceteze administraia n realitile ei sociale, politice, juridice, economice etc. Cu alte cuvinte, n toat complexitatea ei. n acest context s-a pus problema relaiei cu dreptul administrativ. Concluzia asupra crei s-a convenit a fost c teoria administraiei i dreptul administrativ nu pot fuziona n tiina administraiei, deoarece au obiect de cercetare diferit, ns ntre ele exist legturi strnse. Pe de o parte, cunotinele obinute de teoria administrativ cu privire la realitile administraiei publice sunt necesare dreptului administrativ deoarece tiina juridic trebuie s pstreze contactul cu realitile sociale supuse reglementrilor juridice. Pe de alt parte, dreptul administrativ este cadrul obligatoriu n care se desfoar activitatea administrativ pe care tiina administraiei este chemat s o amelioreze. n doctrina administrativ s-a bucurat de o mare influen curentul de gndire care a afirmat c tiina administraiei este tiina conducerii administrative sau, n ali termeni, tiina administrrii, a gestiunii, a managementului autoritilor i instituiilor administraiei publice. n aceast concepie, tiina administraiei trebuie s preia i s transpun n administraia public rezultatele tiinei conducerii (administrrii) ntreprinderii, sau ale managementului, dac folosim terminologia american.

TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I

21

CONCEPII PRIVIND TIINA ADMINISTRAIEI

Aceast orientare a aprut ca urmare a impactului produs n mediul economico-social, la nceputul secolului XX, de teoria inginerului francez Henri Fayol cu privire la conducerea ntreprinderii. Pn la Fayol, tiina conducerii afirma c ntreprinderea are 5 funcii: tehnic, financiar, comercial, de securitate i contabil. Teoria lui Fayol afirm, n esen, c cea mai important i complex funcie a ntreprinderii este o a asea i anume funcia administrativ. Aceasta este definit sintetic astfel: a administra nseamn a prevedea, a organiza, a decide, a coordona i a controla. n toate categoriile de ntreprinderi calitatea esenial a conductorilor este capacitatea de a administra, iar a personalului de execuie cea profesional. A prevedea nseamn prefigurarea viitorului. Pe aceast baz se elaboreaz programul de aciune. Exist previziuni pe termen scurt, mediu i lung. Previziunile corecte sunt baza succesului ntreprinderii. A organiza nseamn a construi organismul material i social al ntreprinderii. Pentru aceasta, trebuie gsite metodele de aciune potrivite pentru atingerea obiectivelor urmrite i trebuie asigurate, fr sincope, resursele umane, materiale i financiare necesare. Organizarea grupului social al ntreprinderii presupune: a. stabilirea programului de aciune n concordan cu resursele i scopul ntreprinderii; b. supravegherea executrii programului; c. fixarea unei direcii de dezvoltare clare; d. selecionarea i repartizarea personalului, astfel nct fiecare compartiment funcional s fie condus de o persoan temeinic pregtit i activ i fiecare om s fie plasat la locul potrivit; e. definirea precis a atribuiilor; f. concentrarea aciunilor i coordonarea efortului pentru realizarea obiectivelor; g. ncurajarea iniiativelor i responsabilitilor; h. sancionarea abaterilor; i. remunerarea echitabil i difereniat pentru serviciile aduse; j. asigurarea respectrii disciplinei; k. subordonarea intereselor particulare n raport cu interesele ntreprinderii; l. acordarea unei atenii speciale conducerii unitare; m. efectuarea unui control eficace i eficient; n. combaterea abuzurilor de reglementare, a produciei si fluxurilor de hrtii inutile. Activitatea decizional este misiunea esenial a conducerii, pentru c decizia (comanda) pune n micare i face s funcioneze orice organizaie. n toate domeniile, fie c este vorba de armat, industrie sau administraie public, conductorului i se cer multe caliti. Astfel, el trebuie s-i cunoasc temeinic personalul, s elimine elementele incapabile sau perturbatoare, s cunoasc raporturile de serviciu, s ofere exemplul cel mai bun. De asemenea, conductorul trebuie s procedeze la verificri periodice ale personalului, s-i reuneasc principalii colaboratori n edine periodice pentru a realiza convergena eforturilor n sensul realizrii obiectivelor, s nu se lase absorbit i copleit de detalii, s asigure buna organizare a activitii, s stimuleze iniiativa i s rsplteasc devotamentul. A coordona nseamn a armoniza, a concerta toate eforturile elementelor componente pentru a aciona n sensul orientrii generale a ntreprinderii.

22 TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I

CONCEPII PRIVIND TIINA ADMINISTRAIEI

A controla nseamn a stabili rapid i precis dac derularea programului organizrii i aciunii se ncadreaz n parametri stabilii. Controlul trebuie s evidenieze n timp util abaterile i lipsurile i trebuie urmat de msuri de remediere a deficienelor i de sanciuni. Dup ce a formulat clar, precis i unitar metodele i normele de administrare a ntreprinderii, Fayol a demonstrat c acestea se pot utiliza, cu adaptrile de rigoare, n orice domeniu de activitate, inclusiv n administraia public. Mai mult, Fayol considera necesar nfiinarea nvmntului administrativ extins pentru creare unei culturi naionale n favoarea activitilor raional-tiinifice. Astfel, n colile elementare urmau s se predea noiuni de administrare, n licee cunotine mai ample, iar n colile superioare cunotinele cele mai dezvoltate. Numai aa considera posibil conceperea i derularea, n mod natural, de activiti raionale la nivelul ntregii societi.

2.7. Concepia teoriei generale sau a filozofiei administraiein aceast concepie, aprut n timpul celui de-al doilea rzboi mondial1, se susine existena unor principii raionale i metodologice, precum i a unor norme general aplicabile ansamblului fenomenului administrativ. Toate acestea ar constitui teoria general sau filozofia2 administraiei i ar fi fundamentul tiinei administraiei, tot aa cum teoria general sau filozofia dreptului este fundamentul tiinei juridice. Pe aceast baz se construiesc tiinele speciale ale administraiei, specifice diverselor domenii administrative. O consecin a acestei susineri este c tiina administraiei apare ca o premis necesar pentru dreptul administrativ, pentru c numai aa se pot nelege n profunzime instituiile dreptului administrativ i finalitile lor. Principiul de baz al tiinei administraiei, n aceast concepie, este: Sursa oricrei cunoateri administrative st n practic. Teoria, care are rolul de a pstra spiritul tiinific, poate modela coninutul practicii n sensul stabilit de puterea politic. Cnd n mintea practicienilor au aprut anumite idei privind activitatea administraiei publice, ele nu au fost gsite cu ajutorul vreunei teorii, ci erau rezultatele cercetrii relaiilor dintre participanii la activitatea administrativ. De aceea, tiina administraiei trebuie s cerceteze cutumele i s descopere regulile dup care raporturile personale i necesitile obiective determin activitatea administraiei publice. Potrivit adepilor teoriei generale, tiina administraiei a cunoscut trei etape de dezvoltare. Prima etap este cea a definirii unor concepte. n acest proces, se utilizeaz logica pentru exprimarea unei realiti pe care o cunoate fiecare participant la activitatea administrativ. Asemenea expresii se transform treptat n reguli care se transmit ntre birouri i de la funcionar la funcionar. Apar astfel recomandrile destinate uzului intern al serviciilor. Cuprinse n actele autoritilor i instituiilor administraiei publice, ele devin reguli care se utilizeaz n activitile practice pentru a obine efecte imediate. A doua etap n dezvoltarea tiinei administraiei ncepe atunci cnd constatrile practice sunt preluate de teoretician, care, mbrcnd n forme raional tiinifice activitatea administrativ, ncearc s o explice i celor ceMihai T. OROVEANU, op.cit., pp.69-73. Termenul filozofie este folosit n sensul de totalitate a concepiilor i principiilor metodologice care stau la baza unei discipline sau a unei tiine.2 1

TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I

23

CONCEPII PRIVIND TIINA ADMINISTRAIEI

nu au participat la ea. Raionalismul se extinde astfel n administraie considerndu-se c activitatea acesteia poate fi mbuntit prin recomandrile unui om de tiin care i modeleaz activitate practic. Cea de a treia etap de dezvoltare a tiinei administraiei este cea n care se postuleaz c transformarea practicii administrative este posibil prin construirea unei teorii generale i a unor teorii speciale ale administraiei. n acest sens, tiina administraiei trebuie s cerceteze ntreaga complexitate a activitilor administrative, fcnd legtura cu o serie de tiine sociale i tehnice necesare pentru rezolvarea variatelor probleme pe care le ridic viaa. Misiunea esenial a teoriei generale este s rspund la ntrebarea: Cum trebuie s se administreze? Dar pentru aceasta sunt necesare rspunsurile la o serie de alte ntrebri i, n primul rnd, la ntrebarea Ce se administreaz? Pentru a putea rspunde trebuie inventariate forele reale ale diferitelor ramuri ale administraiei i trebuie s se cunoasc forele care determin locul administraiei publice n viaa social. Apoi, urmeaz s se pun ordine, din punct de filozofic, n conceptele fundamentale ale administraiei publice, concepte care nu se pot obine prin generalizarea unor simple idei despre lumea exterioar, ci doar prin nelegerea profund a semnificaiilor realitilor. Filozofia administraiei nu se limiteaz la a recomanda practicii anumite noiuni teoretice. Ea trebuie s determine, s expun i s coordoneze ceea ce este comun n realitatea dat a administraie publice. De asemenea, trebuie s examineze n mod critic conceptele fundamentale ale diferitelor ramuri ale tiinelor speciale ale administraiei. Tot n filozofia sau teoria general a administraiei se pun o serie de probleme fundamentale, cum sunt: - care este limita ntre moral i administraie? - ce influene exercit morala i dreptul asupra administraiei? - care este evoluia funciei administrative a ocrotirii existenei omului? - n ce msur administraia poate fi organizat juridic? n fine, ultima problem de mare interes pentru filozofia administraiei, pe care o menionm, este cea a rolului personalitii n administraia public. Se apreciaz c activitile sunt irelevante n administraie, dac lipsete personalitatea care s neleag dinamica problemelor. Personalitatea se manifest n arta administrrii, n funciile organizrii i conducerii, n capacitate de valorificare practic a cunotinelor pentru soluionarea problemelor etc. ntr-o formulare general, bazat pe un adevr universal valabil, valoarea unei administraii este dat de valoarea oamenilor care o alctuiesc.

2.8. Concepia vocaionaln aceast concepie, activitatea de administrare este mai mult o art dect o tiin. Afirmaia are sens doar dac prin art nelegem vocaie, talent, abiliti deosebite, ndemnare, pricepere, miestrie. De fapt, n aceast viziune, aproape orice activitate poate fi i o art. La aceast concepie s-a ajuns de la observarea structurilor administrative de mici proporii cu o conducere direct. n aceste cazuri apare evident faptul c abilitile personale ale conductorului determin rezultatele. Aa s-a ajuns s se considere c administratorul este un fel de artist a crui activitate se fundamenteaz pe vocaia sa. El ar avea propria concepie despre mecanismul administrrii i ar aciona creator mai ales n funciile de organizare i de conducere. n forma extrem a acestei orientri 24 TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I

CONCEPII PRIVIND TIINA ADMINISTRAIEI

se susine c arta administrrii nu poate fi nvat, deoarece nu exist reguli corespunztoare diversitii nemrginite a naturii umane. n realitate, n orice domeniu de activitate talentul singur nu poate asigura realizri importante. Este nevoie i de respectarea rigorilor tiinifice. Se poate vorbi despre o art a administrrii, n sensul unei aplicri creative i adecvate a principiilor tiinifice, precum i al alegerii, dintre mai multe variante posibile, a soluiei optime. Este de dorit ca normele tiinifice s fie transpuse n practic cu miestrie. Posednd cunotine temeinice de tiina administraiei, administratorul caut, pe de o parte, echilibrul ntre exigenele normelor juridice i ale altor constrngeri , iar pe de alta, soluia echitabil i util n interesul oamenilor. Astfel, activitatea lui apare ca o art, dar n realitate se fundamenteaz pe o temeinic pregtire profesional.

2.9. Concepia negativistAdepii acestei concepii neag existena tiinei administraiei, invocnd trei considerente principale: 1. Fenomenul de administraie public este studiat de dreptul administrativ, care i-a construit i modelul teoretic. tiina dreptului administrativ nu se rezum la aspectele strict normative ale administraiei publice, ci urmrete ndeaproape i practica administrativ, folosindu-se i de aportul altor tiine. Pn la urm, toate aspectele reieite din practica administrativ se exprim n normele administrative, care devin din ce n ce mai detaliate i mai tehnice. n aceste condiii, o tiin a administraiei care ar studia realitatea sau practica administrativ , n scopul de a o mbuntii, s-ar suprapune peste dreptul administrativ. n concluzie, tiina administraiei nu se poate separa de dreptul administrativ. 2. tiina administraiei este lipsit de autonomie deoarece ea se reduce la o serie de cunotine aparinnd altor tiine care studiaz administraia public. 3. Dac se pune accentul pe aspectul politic al tiinei administraie, atunci ea nu este altceva dect o parte a tiinei politice i anume politica mijloacelor. Cei ce neag existena tiinei administraiei admit totui c s-ar putea vorbi de o tiin a administraiei, ca formul sintetic pentru cercetrile asupra administraiei publice ale diferitelor tiine, care n mod firesc aparin acestora, dar care din raiuni didactice sau practice sunt grupate, armonizate i prezentate mpreun.

ntrebri de autoevaluare1. Care este originea i evoluia tiinei administraiei? 2. Prezentai viziunea lui Constantin Dissescu privind tiina administraiei. 3. Comentai concepia potrivit creia tiina administraiei este o tiin politic. 4. Explicai influena organizrii tiinifice a muncii asupra tiinei administraiei. 5. Analizai critic taylorismul. 6. Explicai concepia tehnico-organizatoric privind tiina administraiei. 7. Comentai influena teoriei lui Henri Fayol asupra tiinei administraiei. 8. Realizai o comparaie ntre concepia filozofiei administraiei i concepia vocaional cu privire la tiina administraiei. 9. Comentai afirmaia: Activitatea de administrare este mai mult o art dect o tiin.

TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I

25

CONCEPII PRIVIND TIINA ADMINISTRAIEI

10. Care este opinia dvs. cu privire la concepia care neag existena tiinei administraiei.

Teste de autoevaluare1. tiinele cameralistice, considerate c se afl la originea tiinei administraiei, s-au predat n: a. universitile italiene; b. universitile franceze; c. universitile engleze; d. universitile germane. 2. Se d propoziia incomplet: Concepia potrivit crei tiina administraiei este tiina principiilor raionale ale administraiei publice a fost lansat de... Alegei dintre variantele de completare de mai jos pe aceea care face ca propoziia s fie adevrat. a. Paul Negulescu; b. Lorentz von Stein; c. ntemeietorii dreptului administrativ francez; d. Frederic Taylor. 3. Se dau propoziiile: A Sociologia administraiei studiaz aplicarea principiilor economiei politice n activitatea administraiei publice. B Deschiztorul de drumuri, n domeniul raionalizrii i organizrii tiinifice a muncii n ntreprinderi a fost inginerul american Frederic Taylor. C Filozofia administraiei susine c eficiena este prima axiom a administraiei publice. Alegei varianta corect: a. propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este adevrat; b. propoziia A este fals, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; c. propoziia A este adevrat, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; d. propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este fals; 4. Se d propoziia incomplet: Potrivit teoriei lui Henri Fayol, conductorul trebuie s... Alegei dintre variantele de completare de mai jos pe aceea care face ca propoziia s fie fals. a. s cunoasc toate detaliile activitii; b. s cunoasc temeinic personalul; c. s cunoasc raporturile de serviciu; d. s ofere exemplul cel mai bun. 5. Teza potrivit crei tiina administraiei este o premis necesar a dreptului administrativ aparine: a. inginerului francez Henri Fayol; b. teoriei organizrii tiinifice a muncii; c. teoriei generale asupra administraiei; d. concepiei potrivit creia administraia este o art.

26 TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I

PROBLEME EPISTEMOLOGICE PRIVIND TIINA ADMINISTRAIEI

CAPITOLUL 3: Probleme epistemologice privind tiina administraieiOrganizarea sarcinilor de nvare:

3.1. Consideraii preliminare 3.2. Obiectul tiinei administraiei 3.3. Metoda n tiina administraiei3.3.1. Cteva aspecte de metodologie 3.3.2. Metode de cunoatere 3.3.3. Metode de aciune

3.4. Cteva concluzii

OBIECTIVEStudierea acestui capitol v permite: Clarificare unor aspecte importante privind tiina administraiei i anume: denumirea, definiia, necesitatea i finalitatea, coninutul i conexiunea cu alte discipline; nelegerea administraiei; nsuirea metodelor de cunoatere i de aciune ale tiinei administraiei. caracteristicilor obiectului de studiu al tiinei

TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I

27

PROBLEME EPISTEMOLOGICE PRIVIND TIINA ADMINISTRAIEI

3.1. Consideraii preliminareDin unghiul de vedere al epistemologiei, adic al teoriei cunoaterii tiinifice, se impune mai nti analizarea ctorva aspecte importante privind tiina administraie i anume: denumirea, definiia, necesitatea i finalitatea, coninutul, autonomia i conexiunea cu alte discipline. O prim problem, fr o soluie unanim acceptat, este chiar denumirea1 atribuit cercetrii de ansamblu a administraiei publice. Se consider c denumirea tradiional este tiine administrative, deoarece prestigiosul institut european care studiaz globalitatea problemelor administraiei publice, fondat n 1930, cu sediul la Bruxelles, poart denumirea Institutul Internaional de tiine Administrative. Aceast denumire tradiional exprim concepia potrivit creia administraia public constituie obiectul de studiu pentru o serie de tiine diferite. Este vorba de disciplinele care studiaz ansamblul organizrii i conducerii autoritilor i instituiilor administraiei publice, activitatea acestora, ntreaga problematic a dreptului administrativ, politica administrativ, precum i prile referitoare la administraie ale diferitelor tiine, cum sunt: filozofia administraiei, istoria administraiei, sociologia administraiei, psihologia administraiei etc. Autorii francezi utilizeaz sintagma tiin administrativ, care arat c exist o singur tiin care studiaz administraia public. Autorii anglo-saxoni folosesc expresia tiina administraiei publice, pentru a sublinia caracterul etatic al activitilor studiate. Autorii italieni i spanioli susin denumirea tiina administraiei, cu precizarea c este vorba de disciplina care cerceteaz, sub toate aspectele, fenomenul de administraie public. Se mai utilizeaz i sintagma tiina administrrii, ns este criticat ca fiind prea general, deoarece nu face distincia dintre sectorul public i sectorul privat. Fa de cele nvederate, considerm c denumirea cercetrii tiinifice dedicate fenomenului de administraie public trebuie s fac obiectul unei convenii terminologice, astfel nct interlocutorii s-i acorde aceeai semnificaie i comunicarea s nu aib de suferit. Opiunea noastr s-a oprit asupra denumirii tiina administraiei, deoarece exprim realitatea c este vorba de o tiin ce studiaz administraia i pentru c n limbajul comun prin administraie se nelege, n primul rnd, administraia public. O definiie a tiinei administraiei2, larg acceptat, este urmtoarea: tiina administraiei cerceteaz n totalitate activitatea i structura administraiei publice pentru mbuntirea acestora, n scopul realizrii optime a atribuiilor ce i revin i prin aceasta a intereselor generale ale societii, cu respectarea drepturilor i intereselor legitime ale administrailor. Se observ c aceast definiie a tiinei administraiei se fundamenteaz pe conceptul de administraie public n sensul su global, de unitate ntre formele de organizare i activitatea pe care acestea o desfoar. De asemenea, se observ c formula utilizat n definiie ...cerceteaz n totalitate activitatea i structura administraiei publice pentru mbuntirea acestora... este general i atotcuprinztoare, ceea ce face ca definiia s aib un coninut destul de vag. Dezavantajul unei asemenea definiii este c nu permite o delimitare riguroas a tiinei administraiei de celelalte tiine care studiaz administraia public. Avantajul este c n1 2

Mihai T. OROVEANU, op.cit., pp.86-88. Ibidem, p.79; pp.81-84.

28 TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I

PROBLEME EPISTEMOLOGICE PRIVIND TIINA ADMINISTRAIEI

aceast definiie se poate include orice fel de cercetare util pentru mbuntirea administraiei publice. Un aspect important al tiinei administraiei este necesitatea i finalitatea1. tiina administraiei corespunde unei permanente i presante necesiti sociale, ceea ce face ca ea s aib un scop pragmatic, adic s urmreasc obinerea unor rezultate concrete de utilitate practic. tiina administraiei nu urmrete cunoaterea tiinific n sine, ci utilizarea resurselor tiinei pentru ndeplinirea misiunii sale sociale i anume ameliorarea vieii comunitii prin perfecionarea administraiei publice. Dar de ce ameliorarea vieii comunitii depinde de perfecionarea administraiei publice? Ei bine, pentru c administraia public este fora care trebuie s transpun n realitate valorile politice ale societii. Experiena istoric a demonstrat c nsui destinul unui stat are printre factorii determinani calitatea valorilor politice i capacitatea de transpunere n realitate a acestora. Astfel, apare evident necesitatea tiinei administraiei al crei scop este tocmai ridicarea i mbuntirea permanent a acestei capaciti. Pentru a corespunde necesitii sociale, tiina administraiei trebuie s studieze condiiile n care se pun problemele n administraia public. Cu alte cuvinte, este esenial examinarea mediului social, politic, juridic, economic etc. n care acioneaz administraia. Subliniem c studierea aspectelor juridice ale administraiei, chiar dac acestea au o importan incontestabil, nu este suficient. n tiina administraiei normele juridice nu sunt separate de mediul pentru care au fost elaborate i unde urmeaz a fi aplicate, pentru c numai aa poate fi neleas adevrata lor semnificaie. Realitile sociale din administraie, care urmeaz evoluia social, trebuie cercetate n dinamica lor. n prezent, mai mult ca oricnd, administraia public trebuie s fac fa cerinelor tot mai ample i mai complexe ale unei societi care se transform ntr-un ritm nemaintlnit i uneori ntr-un mod imprevizibil. Legat de scopul pragmatic al tiinei administraiei, nvederm c aceast tiin urmrete ca, printr-o activitate i structur raionale i eficace, precum i prin utilizarea unor criterii, reguli i metode tiinifice


Recommended