UNIVERSITATEA DIN PETROŞANI

FACULTATEA DE ŞTIINŢE

lector univ. drd. Melinda SZASZ

SISTEME ADMINISTRATIVE COMPARATE

- NOTE DE CURS -

PETROŞANI

2008

CUPRINS

CAPITOLUL 1 CONSIDERAŢII GENERALE PRIVIND.......................................................3CONCEPTUL DE ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ ÎN EUROPA..............................................3

1.1. Scurte considerente privind administraţia publică în concepţia franceză..................41.2. Scurte considerente privind administraţia publică în concepţia germană..................51.3. Scurte considerente privind administraţia publică în concepţia britanică.................61.4. Scurte considerente privind administraţia publică în sistemul de drept românesc....6

CAPITOLUL 2 PRINCIPIILE CARE GUVERNEAZĂ ORGANIZAREA ŞI FUNCŢIONAREA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE LOCALE ÎN PRINCIPALELE STATE ALE UNIUNII EUROPENE.......................................................8

2.1. Principiile organizării administraţiei publice locale în Austria.....................................112.2. Principiile organizării administraţiei publice locale în Belgia..................................132.3. Principiile organizării administraţiei publice locale în Danemarca..........................142.4. Principiile organizării administraţiei publice locale în Finlanda..............................142.5. Principiile organizării administraţiei publice locale în Franţa..................................152.6. Principiile organizării administraţiei publice locale în Germania............................172.7. Principiile organizării administraţiei publice locale în Italia....................................182.8. Principiile organizării administraţiei publice locale în Luxemburg..........................222.9. Principiile organizării administraţiei publice locale în Marea Britanie....................232.10. Principiile organizării administraţiei publice locale în Olanda.............................252.11. Principiile organizării administraţiei publice locale în Portugalia........................262.12. Principiile organizării administraţiei publice locale în Suedia.............................272.13. Principiile organizării administraţiei publice locale în Spania.............................272.15. Alte principii aplicabile administraţiei publice în state din Europa.............................29

CAPITOLUL 3 CONSIDERAŢII GENERALE PRIVIND....................................................31ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ ÎN STATE ALE UNIUNII EUROPENE...............................31

3.1. Varietatea sistemelor de drept continentale....................................................................313.2. Consideraţii introductive privind administraţia publică locală în Uniunea Europeană. 353.3. Administraţia publică locală de bază.............................................................................413.3. Administraţia publică locală intermediară.....................................................................49

BIBLIOGRAFIE.......................................................................................................................59

2

CAPITOLUL 1

CONSIDERAŢII GENERALE PRIVIND

CONCEPTUL DE ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ ÎN EUROPA

Noţiunea de administraţie publică a fost amplu şi diferit analizată în literatura

de specialitate a statelor europene, atât în perioada interbelică, cât şi în cea de după cel

de-al doilea război mondial, influenţa doctrinei franceze fiind determinantă în spaţiul

european. Delimitarea conţinutului şi sferei noţiunii de administraţie are atât

importanţă teoretică, cât şi practică, presupunând operaţiunea de explicare a

reglementărilor juridice în vigoare, prin raportarea la ceea ce am putea numi

constantele doctrinei într-un sistem democratic1.

Acceptarea unei definiţii universal valabile pentru conceptul de administraţie

pare o utopie2. Principala dificultate a acestui demers este dată de însuşi câmpul

funcţiilor administraţiei publice care este determinat de organizarea constituţională a

separaţiei puterilor specifică fiecărui stat, ceea ce face ca nici una din definiţiile

formulate să nu poată reclama o valabilitate generală3.

Pornind de la sensul original al noţiunii provenit din vechiul drept roman, unde

ad minister avea sensul de a duce la îndeplinire o misiune comandată, vorbind despre

conceptul de administraţie trebuie să facem distincţia între administraţie publică şi

privată, care există într-un mediu social în care proprietarii lucrează prin administratori

pentru realizarea unor interese personale prin propria putere, iar guvernanţi satisfac

trebuinţele sociale prin administraţia publică, în ambele cazuri fiind obligatorie

respectarea legii4. De asemenea, profesorul Rivero arată că delimitarea administraţiei

publice de cea privată este dată de tipul interesului urmărit, care în cazul administraţiei

private este unul personal, iar în cazul administraţiei publice unul general, comun

societăţii.

1 Iorgovan Antonie– Tratat de drept administrativ, ed. a IV-a, vol. I, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, pag. 3-42 Cezar Corneliu Manda – Controlul administrativ în spaţiul juridic european, Ed. Lumina Lex, 2005, pag. 343 Jurgen Schwarze– Droit administratif europeen, vol. I, Office des Publications Officielles des Communautes Europeenes, Bruylant, 1994, pag. 244 Ioan Vida– Puterea executivă şi administraţia publică, Bucureşti, 1994, pag. 11

3

Noţiunea de administraţie are în vedere două aspecte: sensul

material/funcţional, conform căruia administraţia publică semnifică activitatea de

organizare a executării şi de executare în concret a legilor, urmărindu-se satisfacerea

interesului public prin asigurarea bunei funcţionări a serviciilor publice şi sensul

organic – atunci când ne referim la ansamblul autorităţilor publice, prin care, în regim

de putere publică, se aduc la îndeplinire legile şi se prestează serviciile publice.

1.1. Scurte considerente privind administraţia publică în concepţia franceză

În concepţia constituţională tradiţională franceză, administraţia reprezenta

„acţiunea puterii executive prin procedee de putere publică”. Profesorul G. Vedel,

examinând doctrina de drept public din Franţa până în 1958, concluzionează că

administraţia este exercitată de puterea executivă, cu excluderea raporturilor

executivului cu alte organe constituţionale ale statului şi a raporturilor statului cu

organismele de drept internaţional; administraţia se realizează în regim de putere

publică şi este caracterizată prin prerogative şi constrângeri exorbitante de la dreptul

comun.

Respectând linia tradiţională, profesorul A. Laubadere defineşte administraţia

ca reprezentând ansamblul de autorităţi, agenţii şi organisme, însărcinate, sub impulsul

puterilor politice, cu asigurarea multiplelor intervenţii ale statului modern.

Tot pe linia tradiţională se menţine şi profesorul Jean Rivero, în explicarea

noţiunii de administraţie el plecând de la înţelesul din limbajul curent al termenului de

administraţie, care este acea activitate, faptul de a administra, respectiv de a gira o

afacere, dar şi structurile, respectiv organele care exercită această activitate. Pentru a

delimita administraţia publică de celelalte activităţi publice, autorul operează cu două

criterii – cel material şi cel organic; astfel că din punct de vedere material se face

distincţie între administraţie, legislativ, justiţie şi guvernare, iar din punct de vedere

organic autorul subliniază că participarea diverselor organe politice la treburile

administrative variază în funcţie de regimurile politice, pentru că în toate regimurile

4

politice se vor afla în fruntea administraţiei autorităţi cu caracter constituţional şi

origine politică, aceştia variind de la o guvernare la alta.

1.2. Scurte considerente privind administraţia publică în concepţia germană

În toate timpurile teoria dreptului administrativ s-a lovit de obstacolul

reprezentat de cercetarea şi definirea noţiunii de administraţie, lucru valabil şi în cazul

Germaniei5. Acesta este motivul pentru care şi autorii actuali evită formularea unei

definiţii exprese a administraţiei, mărginindu-se la a-i contura elementele de conţinut

şi gradul de extensie prin metoda eliminării şi prin definirea trăsăturilor justiţiei şi ale

legiferării.

Există totuşi câteva încercări de definire a administraţiei, utilizându-se frecvent

tehnica unor definiţii exprimate în termeni pozitivi, cum este cea oferită de Wolff şi

Bachof, conform cărora administraţia în sens material reprezintă punerea în aplicare a

afacerilor colectivităţii publice şi a membrilor acesteia de către agenţii colectivităţii

desemnaţi în acest scop6.

De asemenea, Profesorul Forsthoff delimitează noţiunea de administraţie

publică de alte activităţi cu caracter administrativ precizând că trebuie făcută distincţia

între termenul de administraţie în sfera dreptului privat şi a dreptului public.

La rândul său, Profesorul H. Maurer defineşte, în spiritul tradiţional

descriptivist, administraţia ca fiind o realitate socială, axată pe interesul public care

presupune acţiuni dinamice orientate spre viitor şi hotărâri administrative care sunt

măsuri concrete de rezolvare a cazurilor de speţă.

Cu toate acestea opinia majorităţii autorilor este că nu există o declaraţie

universal valabilă pentru noţiunea de administraţie.

De remarcat, în comparaţie cu doctrina franceză care vorbeşte despre bazele

constituţionale ale administraţiei publice, este, însă, că doctrina germană analizează

administraţia separat de reglementările constituţionale. Cu toate acestea concepţia

dintre şcoala germană şi cea franceză nu diferă atunci când se evocă sensul structural 5 Forsthoff Ernst – Traite de droit administratif allemand, traduit de l’allemand par Michel Fromont, Etablissements Emile Bruylant, Bruxelles, pag. 356 Wolff H.J., Bachof O. – Verwaltungsrecht I, ed. 9, Munich, 1974, pag. 12

5

al administraţiei publice, în ambele doctrine înţelegându-se totalitatea serviciilor care

exercită, cu titlu principal, o activitate administrativă7.

1.3. Scurte considerente privind administraţia publică în concepţia britanică

Preocupări privind delimitarea noţiunii de administraţie publică au avut şi

specialiştii britanici, încă de la sfârşitul secolului XIX, în prezent remarcându-se o

apropiere pronunţată faţă de concepţia continentală.

Doctrinarii britanici preiau aceleaşi modalităţi de exprimare a conceptului de

administraţie, pornind de la diferenţierea funcţiei administrative sau executive de cea

legislativă şi judecătorească.

În ceea ce priveşte distincţia dintre funcţiile legislativă şi executivă, O. Hood

Philips afirma că „funcţia executivă sau administrativă reprezintă activitatea generală

şi detaliată a guvernului conformă cu legea, incluzând identificarea strategiilor

modului în care legea poate fi făcută să faciliteze o strategie”; în contrast, funcţia

juridică constă din „interpretarea legii şi din aplicaţiile ei la faptele proceselor

particulare”.

1.4. Scurte considerente privind administraţia publică în sistemul de drept

românesc

O importantă concepţie a noţiunii de administraţie publică este cea care

consideră că administraţia este cea care cuprinde activitatea statului, reglementată de

lege, care constă în activitatea tuturor serviciilor publice destinate să asigure

satisfacerea intereselor generale8.

Concepţiile formulate în baza Constituţiilor din 1948, 1952 şi 1965 sunt folosite

pentru a desemna una din formele fundamentale de activitate ale statului, respectiv de

7 Schwarze J. – Droit administratif europeen, vol. I, Office des Publications Officielles des Communautes Europeenes, Bruylant, 1994, pag. 218 Paul Negulescu – Tratat de drept administrativ, Institutul de arte grafice, Editura Marreau, Bucureşti, 1934, pag. 41-47

6

realizare a puterii, îndepărtându-se cu mult de noţiunea de administraţie publică

tradiţională.

În literatura juridică din perioada postbelică au existat ample discuţii şi o

diversitate de opinii cu privire la noţiunea de administraţie de stat, dintre acestea

amintim teza neconcordanţei9, care analizează noţiunea de administraţie de stat sub

aspectul sferei, a sensului formal şi funcţional; unii dintre adepţii acestei concepţii,

pentru a fi mai expliciţi, operează cu cele două sensuri ale noţiunii de administraţie de

stat, şi anume sensul formal-organic şi sensul material-funcţional, pe care le-am

analizat puţin mai sus. Alături de aceasta s-a remarcat opinia structuralistă, care nu mai

defineşte administraţi în accepţiunea organică şi materială, deoarece elementele sale de

structură sunt concepute ca o integrare a unei activităţi într-un cadru organizatoric

determinat.

În doctrina recentă10, se subliniază că în baza prevederilor constituţionale prin

conceptul de administraţie publică se înţelege activitatea care rezidă în organizarea şi

executarea nemijlocită a prevederilor constituţionale, a actelor normative şi a celorlalte

acte juridice adoptate sau emise de autorităţile statului, activitate realizată de

autorităţile administraţiei publice.

Tot în contextul prevederilor constituţionale, administraţia publică nu mai este

clasicul executiv sau forma fundamentală de activitate a statului, ori o componentă a

puterii executive, ci apare ca un corp profesionist destinat realizării permanente a

serviciilor şi ordinii publice aflat sub autoritatea puterii executive, în mod special a

Guvernului11.

9 Este vorba despre Teza Şcolii de la Cluj fundamentată de Profesorul Tudor Drăganu 10 Iorgovan Antonie– Tratat de drept administrativ, ed. a IV-a, vol. I, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, pag. 40-4111 Ioan Vida– Puterea executivă şi administraţia publică, Bucureşti, 1994, pag. 127

7

CAPITOLUL 2

PRINCIPIILE CARE GUVERNEAZĂ ORGANIZAREA ŞI

FUNCŢIONAREA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE LOCALE

ÎN PRINCIPALELE STATE ALE UNIUNII EUROPENE

În analiza reglementării autonomiei locale la nivelul fiecărui stat membru al

Uniunii Europene, aşa cum se subliniază şi în literatura de specialitate12, subliniem că

trebuie făcută distincţia între statele care au constituţii adoptate înainte de deceniul

şase al secolului XX şi cele care au adoptat constituţii ulterior acestei date.

Astfel, dacă constituţiile unor state ca Germania, Belgia, Irlanda şi Danemarca

nu utilizează expres termenul de autonomie locală, în schimb state care au adoptat

constituţii mai recente, precum Spania, Grecia, Luxemburg sau Portugalia au consacrat

în reglementările lor fundamentale această terminologie. O a treia categorie o

formează statele care nu utilizează în mod expres o atare terminologie, dar care dispun

de o legislaţie internă ce conţine conceptul de autonomie locală, cum este cazul

Franţei.

În opinia aceluiaşi autor, există, în principiu, două modalităţi de recunoaştere a

autonomiei locale: ca regim juridic unic şi general şi ca regim juridic excepţional şi

particular.

În prima categorie se încadrează acele state care asigură o identitate de

tratament juridic comunităţilor locale, utilizând o bază juridică unică. De exemplu,

Constituţia Greciei care reglementează organizarea administraţiei de stat pe baza unui

sistem de deconcentrare, încredinţând gestiunea afacerilor locale colectivităţilor locale,

care se bucură de autonomie administrativă13 sau Constituţia Luxemburgului conform

căreia comunele formate din comunităţi autonome, constituite pe baza teritorială,

12 Eugen Popa– Autonomia locală în România, Ed. All Beck, Bucureşti, 1999, pag. 38-43 13 art.102, pct.2 din Constituţia Greciei

8

posedă personalitate juridică şi girează, prin propriile organe, propriul patrimoniu şi

interes14.

În a doua categorie se încadrează acele state care, prin legea lor fundamentală,

având în vedere particularităţile istorice şi lingvistice ale constituirii lor, atribuie un

anumit sistem particular de autonomie fie comunităţilor locale, fie comunităţilor

lingvistice, fie anumitor structuri teritoriale.

Astfel, Constituţia Italiei, după ce consfinţeşte organizarea statului în regiuni,

provincii şi comune15, recunoaşte, pe de o parte, calitatea regiunilor de organisme

autonome ce dispun de puteri particulare şi funcţii proprii, iar pe de altă parte, atribuie

Sardiniei, Siciliei etc., forme şi condiţii particulare de autonomie în termenii unor

statute speciale adoptate prin legi constituţionale.

În Spania există două regimuri juridice aplicabile, distingându-se între

autonomia comunală, guvernată şi administrată de consiliile municipale şi comunităţile

autonome. Art.113, pct.1 din Constituţia Spaniei recunoaşte provinciilor limitrofe,

având caracteristici istorice, culturale şi economice comune, teritoriilor insulare şi

provinciilor având o identitate regională istorică, posibilitatea de a se guverna ele

singure, prin constituirea în comunităţi autonome.

În Portugalia este reglementat un anumit regim politic şi administrativ

arhipelagului Azorelor şi Maderelor, bazat pe „caracteristicile geografice, economice,

sociale şi culturale ale acestor regiuni şi pe imemorabilele aspiraţii autonomiste ale

populaţiilor insulare”.

Deşi autonomia regiunilor vizează participarea cetăţenilor la viaţa democratică a

acestora şi la promovarea propriilor interese economice şi sociale, ea este limitată prin

aceea că „autonomia politică şi administrativă regională nu poate atenta la

suveranitatea statului. Ea se exercită în cadrul conferit de Constituţie”.

Situaţia Franţei este oarecum diferită, deoarece Constituţia acesteia din 1958 nu

utilizează în mod expres termenul de autonomie locală, colectivităţile teritoriale

(comunele, departamentele şi comunităţile) se administrează liber prin consilii alese în

condiţiile prevăzute de lege.

14 art.107, pct.1 din Constituţia Luxemburgului15 În articolul 114

9

Regimurile de autonomie locală nu sunt altceva decât aplicaţii ale democraţiei

la nivelul colectivităţilor substatale. În cea de-a doua jumătate a secolului XIX şi

începutul secolului XX, când încă nu fuseseră instaurate dictaturile, majoritatea ţărilor

europene recunoşteau o anumită autonomie a colectivităţilor substatale. După cel de-al

doilea război mondial situaţia nu se va schimba foarte tare, autorităţile locale

rămânând sub controlul statului; în anii 80 începe să fie reevaluat raportul dintre

interesul naţional şi interesul local, iar în 1985 se ajunge la Carta autonomiei locale

prin care autonomia locală este lărgită, atât în ceea ce priveşte competenţa, cât şi

formele de manifestare.

Exemplele utilizate în referat permit surprinderea contextului constituţional

european al reglementării autonomiei locale la care se adăugă concluzia diversităţii

modalităţilor de a concepe autonomia locală. Practic fiecare constituţie înglobează o

formă particulară de reglementare a autonomiei locale ce ţine de condiţiile istorice ale

formării statului respectiv, de structura acestuia şi forma de guvernământ, de

coloratura etnică a populaţiei şi de tradiţiile şi aspiraţiile cetăţenilor respectivi.

Aşa cum se arată şi în literatura noastră de specialitate16, în marea majoritate a

cazurilor autonomiile locale nu exercită atribuţii de suveranitate internă sau externă, la

aceasta adăugându-se neutilizarea terminologiei respective în şase din cele

douăsprezece constituţii ale statelor Uniunii Europene. Sunt scoase, astfel, în evidenţă

două tendinţe ce se conturează cu claritate:

- preocuparea statelor de a integra autonomia locală în contextul mai general al

principiilor democratice, al participării comunităţilor locale la afirmarea propriilor

interese, tendinţă afirmată mai pregnant în legislaţia specială şi

- conturarea conceptului de autonomie locală, în ultimii patruzeci de ani, culminând

cu adoptarea Cartei europene a autonomiei locale17, la Strasbourg, în anul 1985.

16 Eugen Popa – Autonomia locală în România, Ed. All Beck, Bucureşti, 199917 Document politic şi juridic deopotrivă, Carta europeană a autonomiei locale a fost deschisă semnării la 15 octombrie 1985 şi a intrat în vigoare la data de 1 septembrie 1988. Carta europeană a autonomiei locale este apreciată ca fiind pentru comunităţile locale ceea ce este pentru popoarele europene Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale. Scopul principal urmărit de o asemenea Cartă este crearea mecanismelor de realizare şi concentrare în vederea eliminării dublei impuneri şi de asigurare a complementarităţii acţiunii colectivităţilor locale. În acest context se recomandă autorităţilor naţionale realizarea cadrului juridic corespunzător – în cadrul dreptului intern – care să permită promovarea şi aprofundarea cooperării interregionale şi transfrontaliere.

10

Dacă ar fi să creionăm o imagine a descentralizării, ca principiu de organizarea

administrativ-teritorială, am putea spune că acesta se manifestă încă din a doua

jumătate a sec.XIX, dar mult limitată faţă de concepţia actuală. După al doilea război

mondial s-au făcut anumite progrese în privinţa descentralizării18, dar lărgirea

autonomiei locale şi repartizarea competenţei potrivit principiului subsidiarităţii s-au

produs abia în anii '80. Interpretarea principiului subsidiarităţii comportă discuţii şi

depinde de opţiunile politice. Cert este că aceasta determină o deplasare de competenţă

către unităţi intermediare mari (de tipul regiunilor) şi către unităţi de bază puternice,

capabile să-şi realizeze multitudinea de atribuţii19, în acest context manifestându-se

tendinţa de regionalizare şi comasare a comunelor20.

Aşa cum se arată în literatura franceză21, descentralizarea poate să fie mijlocul

prin care unităţile teritoriale îşi pot controla mai bine evoluţia şi pot să-i mobilizeze

mai eficient pe cei care contribuie la aceasta. Descentralizarea este cartea societăţii, în

care se regăsesc aspiraţiile, discrepanţele şi întrebările acesteia. O justificare a

descentralizării, arată acelaşi autor, rezidă în dorinţa unui mare număr de cetăţeni de a

trăi într-un cadru cu care se simt solidari şi la organizarea căruia înţeleg să participe.

2.1. Principiile organizării administraţiei publice locale în Austria

Austria este compusă din provincii, în care funcţionează un guvern al fiecărei

provincii. În cadrul provinciilor, colectivităţile locale, prin administraţia acestora, pot

stabili reguli de guvernare, în măsura în care acestea nu contravin regulilor generale

stabilite pe plan federal.

18 Fac excepţie Irlanda şi Marea Britanie. Irlanda a procedat la o puternică centralizare începând din timpul celui de-al doilea război mondial, iar Marea Britanie, în anul 1972. Prin reformele din 1997, Marea Britanie a revenit la descentralizare.19 Coman-Kund Liviu – Administraţia publică de nivel intermediar în dreptul comparat şi în dreptul românesc, Ed. Didactică şi pedagogică, Bucureşti, 2005, pag 184-18520 În acest sens amintim Danemarca unde numărul comitatelor a scăzut de la 24 la 14 şi al comunelor de la 1388 la 273, Grecia a redus numărul oraşelor şi comunelor de la 5775 la 1033.21 Frege Xavier – Descentralizarea, (traducere), Ed. Humanitas, Bucureşti, 1991, pag. 149

11

În Austria districtul este o circumscripţie administrativ-teritorială, care

reprezintă un nivel de deconcentrare atât pentru land, cât şi pentru federaţie; el nu

beneficiază de personalitate juridică de drept public, dar conducerea acestuia are o

componenţă de drept administrativ22.

Comunele sunt colectivităţi locale cu personalitate juridică de drept public, care

se bucură de autonomie administrativă şi îşi exercită atribuţiile prin autorităţi

reprezentative. Comunele austriece sunt supuse regulii autoadministrării şi dispun de o

competenţă proprie, în măsura în care materiile respective nu sunt rezervate

autorităţilor federale sau provinciale23.

În ceea ce priveşte evoluţia principiului descentralizării, aceasta începe chiar de

pe vremea Imperiului Austro-Ungar, legea privind comunele, din 1862, recunoscând

colectivităţilor locale a anumită autonomie. Pasul decisiv pe calea descentralizării va fi

însă făcut prin inserarea în textul Constituţiei din 1920 a principiului autonomiei

comunale, după care în perioada 1938-1945 autonomia locală va fi suprimată de

regimul nazist. Ea va fi restaurată o dată cu restaurarea republicii, iar în 1962 va avea

loc o revizuire a Constituţiei prin care se va aprofunda autonomia locală.

Carta europeană a autonomiei locale (1985) pune la baza acestei autonomii

principiul subsidiarităţii. Principiul subsidiarităţii24 provine din dreptul comunitar unde

are semnificaţia de regulator de competenţă, în caz de concurenţă între competenţa

naţională şi cea comunitară.

Prin intrarea în vigoare a Cartei europene a autonomiei locale, în care este

înscris şi principiul subsidiarităţii, chiar dacă nu este numit ca atare (art.4), acesta este

receptat în dreptul public intern al statelor semnatare, ca un principiu de repartizare a

atribuţiilor administrative între centru şi periferie. El impune plasarea acestor atribuţii

la nivelul cel mai apropiat de cetăţeni, care are capacitatea de a le exercita în condiţii

corespunzătoare. Nivelul superior nu trebuie să-şi asume decât atribuţiile care, prin

natura, amploarea sau cerinţele de eficacitate şi eficienţă depăşesc posibilităţile

nivelului inferior. Bineînţeles, aprecierea acestor cerinţe aparţine puterii politice.

22 Vida Ioan – Puterea executivă şi administraţia publică, Bucureşti, 1994, pag. 177-17823 idem24 Germenul acestui principiu, potrivit căruia Comunitatea Europeană nu putea să acţioneze decât atunci când un obiectiv putea fi mai bine realizat la nivel comunitar decât la nivelul statelor membre, se regăseşte în Tratatul instituind Comunitatea Europeană a Cărbunelui şi Oţelului.

12

2.2. Principiile organizării administraţiei publice locale în Belgia

Belgia reprezintă o formă de descentralizare de tip etnic şi lingvistic, care o

structură organizatorică a administraţiei bazată pe principiul statului descentralizat de

tip federativ şi cuprinde 3 regiuni, 3 comunităţi, 9 provincii şi 389 de comune; comuna

reprezentând cel de-al treilea nivel de administraţie locală, textul constituţional belgian

stabilind legile constituţionale referitoare la organele descentralizate ale

administraţiei25.

Cu privire la principiile de organizare a administraţiei locale în Belgia trebuie

precizat că autonomia provinciilor şi repartizarea competenţei administrative în

conformitate cu principiul subsidiarităţii sunt înscrise în Constituţie.

În ceea ce priveşte evoluţia descentralizării în Belgia, trebuie să arătăm că

provinciile şi comunele belgiene sunt moştenitoarele unei autonomii locale ale cărei

rădăcini se regăsesc în Evul Mediu. Actualmente, autonomia locală belgiană are ca

suport Legea comunală26.

Autonomia locală a fost consfinţită prin Constituţia din 1831 şi reglementată

prin legile de organizare a provinciilor şi comunelor din 1836, în vigoare şi astăzi, cu

nenumărate modificări. În 1975 a avut loc o reducere autoritară (prin lege) a numărului

de comune de la 2.359 la 589 în scopul întăririi capacităţii administrative a comunei,

pentru a putea răspunde aşteptărilor legitime ale populaţiei. Şi, în fine, în 1985 se

oficializează, prin ratificarea Cartei europene a autonomiei locale, principiul

subsidiarităţii pentru repartizarea competenţelor de natură administrativă.

25 Ioan Alexandru – Drept administrativ comparat, ediţia a II-a, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2003, pag. 182-18326 Ratificată de Parlament prin legea din 26 mai 1989, la propunerea regelui, făcută prin hotărârea regală din 24 iunie 1988.

13

2.3. Principiile organizării administraţiei publice locale în Danemarca

În Danemarca, la fel ca şi în celelalte ţări scandinave, delegarea unor atribuţii

ale statului către colectivităţile teritoriale locale, intermediare şi de bază, se face prin

legi speciale. Cât priveşte atribuţiile proprii colectivităţilor teritoriale locale, acestea se

exercită în regim de autonomie deplină, fiind supus doar controlului ulterior de

legalitate.

În Danemarca principiul descentralizării a fost recunoscut încă de Constituţia

din 1849. O lege din 1860 va lărgi sfera atribuţiilor autorităţilor locale, atât celor

intermediare cât şi celor de bază, însă de autonomie locală, în adevăratul înţeles al

cuvântului, vom vorbi abia la începutul secolului XX, moment în care se va produce

un important transfer de competenţă către administraţia locală, prin apariţia a două

legi, prima prin care va fi scăzut numărul comitatelor şi comunelor cu scopul de a crea

colectivităţi puternice capabile să desfăşoare o activitate administrativă autonomă, iar

a doua prin care se va opera un important transfer de competenţă către comunităţile

locale în conformitate cu principiul subsidiarităţii.

2.4. Principiile organizării administraţiei publice locale în Finlanda

În Finlanda autonomia comunelor a fost recunoscută de legile din 1865 şi 1873,

fiind apoi preluată de Constituţia din 1919.

În 1976 legea privind autonomia locală va amplifica sfera competenţei generale

a comunelor. Legea privind autonomia locală din 1995 va reglementa competenţa,

drepturile şi obligaţiile colectivităţilor locale, conform principiului subsidiarităţii.

Actuala Constituţia intrată în vigoare în 2000 consacră autonomia comunelor şi lasă pe

seama legii reglementarea subdiviziunilor administrative mai mari decât comuna.

14

2.5. Principiile organizării administraţiei publice locale în Franţa

Franţa este stat unitar descentralizat. Ea are o organizare administrativă pe trei

nivele: regional, departamental şi comunal şi cuprinde 26 de regiuni, 100 de

departamente peste 36.000 de comune.

Regiunea a fost creată în 1972 şi modificată ulterior de 14 ori în ideea creşterii

autonomiei locale. Regiunea este structura administrativă care face legătura, pe de o

parte între stat şi departamente, iar pe de altă parte între stat şi comune27.

Departamentul are o istorie mult mai veche, fiind creat încă din 1790,

modificări asupra structurii şi competenţelor sale producându-se până în 1987.

Departamentul este eşalonul de drept comun, fiind structura administrativă

intermediară între comună şi regiune, cu atribuţii în domeniul social, protecţiei

împotriva incendiilor şi de planificare, fiind, de asemenea, desemnat să conducă în

ansamblu politica guvernamentală. Departamentul intervine pe cale indirectă în

probleme de interes comunal, inclusiv prin acordarea de subvenţii pentru realizarea

unor obiective de interes comunal sau intercomunal.

Comuna constituie cel de-al treilea nivel al administraţiei locale, fiind unitatea

de bază a organizării administrativ-teritoriale, comuna poate fi rurală sau urbană.

Conform textului constituţional francez comunele sunt colectivităţi teritoriale care se

administrează în mod liber, prin consilieri aleşi şi în condiţiile prevăzute de lege28.

Comunelor li se acordă o competenţă generală, deci autoritatea administrativă nu are

faţă de ea decât o putere tutelară şi nu putere de conducere29. În 1982 dispare tutela,

fiind înlocuită cu controlul legalităţii a posteriori. Pentru remedierea fărâmiţării

comunelor franceze este introdus conceptul de cooperare intercomunală, acesta

înregistrează, însă, un succes controversat.

27 Eugen Popa – Autonomia locală în România, Ed. All Beck, Bucureşti, 1999, pag. 19028 Articolele 34 şi 72 din Constituţie29 Ioan Alexandru – Administraţia publică – teorii, realităţi, perspective, ediţia a III-a revăzută şi adăugită, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2002, pag. 238-239

15

În anul 1971, a avut loc o tentativă de reducere a numărului comunelor

(exagerat de mare în Franţa), prin fuziune. Dar această tentativă a eşuat, sentimentul de

autonomie fiind mai puternic decât nevoia de eficienţă. În anul 1972, regiunile

dobândesc statutul de instituţii publice, cu competenţe limitate la domeniul dezvoltării

economice.

În Franţa, organizarea administraţiei era caracterizată printr-un grad înalt de

centralizare, care data din vechiul regim şi a devenit pronunţată în timpul domniei lui

Napoleon. Cu toate acestea în 1970 a fost demarată o puternică orientare spre

descentralizare şi deconcentrare, care îşi va regăsi expresia deplină prin intermediul

reformelor din 1972, 1982/1983 şi 1992 care vor încerca să construiască o Franţă

descentralizată. Deşi, în mod esenţial Franţa este administrată de la Paris, prin reforma

din 1992 s-a demonstrat că unităţile administrativ-teritoriale ocupă un rol important în

politica naţională şi comunitară30.

Deşi, în literatura de specialitate31, Franţa este prezentată, în general, ca o ţară

mult mai centralizată decât vecinii ei sau decât alte sisteme comparabile, de-a lungul

timpului autonomia locală în Franţa a cunoscut o anumită dezvoltare, fiind consacrată

ca un principiu general, atât de Constituţia celei de-a patra Republici, cât şi de

Constituţia actuală.

Reglementarea autonomiei locale a rămas însă de domeniul legii. Până în anul

1982, activitatea colectivităţilor locale s-a desfăşurat sub un control foarte strict din

partea statului, cunoscut sub numele de "tutelă administrativă"32.

Reforma care a condus la actuala configuraţie a administraţiei publice locale

franceze s-a produs în anul 1982, prin Legea privind drepturile şi libertăţile comunelor,

departamentelor şi regiunilor, cunoscută sub numele de "Legea descentralizării".

Această lege operează un important transfer de competenţă în favoarea

colectivităţilor teritoriale locale, recunoaşte statutul de colectivitate teritorială locală

pentru regiune, înlătură "tutela administrativă", înlocuind-o cu un control de legalitate

a posteriori, exercitat de Prefect, care nu mai răspunde de un drept de anulare a actelor

30 Ioan Alexandru – Drept administrativ comparat, ediţia a II-a, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2003, pag. 109-11031 Frege Xavier – Descentralizarea, (traducere), Ed. Humanitas, Bucureşti, 1991, pag. 3732 Autoritatea de tutelă era Prefectul care exercita atât un control a priori, cât şi a posteriori, având puterea să anuleze actele autorităţilor locale, dacă le considera ilegale, în plus, Prefectul departamentului era şi autoritatea executivă a colectivităţii teritoriale respective.

16

autorităţilor locale, având doar posibilitatea de a ataca, în faţa tribunalului

administrativ, actele pe care le consideră ilegale. O altă lege din 1982 transferă

executivul departamental de la Prefect, la Preşedintele Consiliului general. Alte două

legi, din 1983, repartizează atribuţiile între comună, departament şi regiune, potrivit

principiului subsidiarităţii; în fine, în 1986 au loc primele alegeri directe pentru

Consiliile regionale.

În literatura franceză din ultimii ani se vorbeşte şi despre principiul

delocalizării, regionalismului, stabilimentului public teritorial, fără a se intra în conflict

cu teza clasică; astfel, se susţine că delocalizarea nu reprezintă o încălcare a

descentralizării, ea marcând o deplasare de activitate şi nu de putere, ea nefiind nici un

partaj şi nici un transfer33.

2.6. Principiile organizării administraţiei publice locale în Germania

În primul rând trebuie precizat că ceea ce numim astăzi Germania, era în Evul

Mediu un conglomerat de principate, ducate şi comitate cu un pronunţat grad de

autonomie. Modelul german se caracterizează printr-un interes crescut purtat

descentralizării, care, aşa cum se arată în literatura de specialitate34, poate fi interpretat

ca o reacţie în faţa procesului practic întrerupt de centralizare şi birocratizare. În acest

caz, descentralizarea apare sinonimă cu reîntărirea intereselor locale teritoriale faţă de

birocraţia funcţională, care reprezentase soluţia ideală la toate problemele economice,

sociale şi politice.

În Germania, organizarea administrativă este dată de structura federală a

statului. În literatura de specialitate35 s-a arătat că sistemul administraţiei locale din

această ţară este unul din cele mai eficiente. În cadrul lander-ului administraţia este

33 Iorgovan Antonie– Tratat de drept administrativ, ed. a IV-a, vol. I, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, pag. 45034 A. Benz – La descentralisation en R. F. A., Revue Internationale de Sciences Administratives, no. 4, 1987, pag. 55535 Vida Ioan – Puterea executivă şi administraţia publică, Bucureşti, 1994, pag. 176 -177

17

dispusă pe diferite niveluri: comunal, districtual sau departamental şi de

circumscripţie36.

Circumscripţia dispune de un buget propriu, alimentat din beneficiile unor

întreprinderi, subvenţii ale landului, prin impozite indirect gestionate de land şi prin

contribuţii ale comunelor, în funcţie de rezultatele financiare ale acestora. În Germania

circumscripţia joacă rolul unei mari comune sau a unei asociaţii de comune, fiind

definită ca o asociere legală şi obligatorie de comune37.

După actuala organizare administrativ-teritorială colectivităţile teritoriale de

bază sunt comunele, care includ şi marile oraşe şi micile localităţi rurale. Statutul

comunei este guvernat de principiul liberei administrări, ceea ce însemnă că aceasta

rezolvă în nume propriu ansamblul problemelor locale. În acest sens, comunei îi este

recunoscută autonomia financiară, capacitatea de a-şi planifica dezvoltarea, de a

adopta acte normative în anumite domenii şi de a-şi recruta şi gestiona personalul.

În Germania autonomia locală atât a comunelor, cât şi a arondismentelor are o

lungă tradiţie, o particularitate a Germaniei constând în faptul că autonomia

arondismentelor are o dublă consacrare constituţională – atât prin legea fundamentală a

federaţiei, cât şi prin constituţia landului. În acest sens, libera administrare a

colectivităţilor locale şi repartizarea competenţei conform principiului, ce mai târziu

avea să fie numit principiul subsidiarităţii, va figura printre principiile centrale ale

Legii fundamentale din 1949.

2.7. Principiile organizării administraţiei publice locale în Italia

În Italia organizarea administraţiei statului are o structură piramidală, în al cărei

vârf se află Guvernul şi ministerele, autorităţile locale fiind subordonate ministerelor.

Aici se întâlneşte acelaşi sistem de organizare administrativă pe trei nivele – comunal,

provincial şi regional, dispunând de o bogată legislaţie recentă în materia autonomiei

locale. El este, în mare parte, de inspiraţie franceză, fiind un regim uniform la nivelul 36 Cu precizarea că unele landuri dispun numai de structuri de circumscripţie, cele districtuale sau departamentale fiind eliminate. 37 Henry Puget – Les institutions administratives etrangeres, Dalloz, Paris, 1969, pag. 443

18

întregii ţări. Pe lângă autorităţile locale sistemul de administraţie descentralizat

cuprinde şi serviciile publice, care au statut de persoane morale, corpuri cu

independenţă juridică, constituite sub dreptul public şi cu diferite grade de putere de

autoguvernare.

Italia este statul cu „cea mai amplă descentralizare administrativă în serviciile

dependente de stat”38, întrucât conform textului constituţional italian, Republica este

bazată pe principiile autonomiei administrative locale şi pe maxima descentralizare a

serviciilor puse la dispoziţie de către stat. De altfel, în literatura de specialitate, s-a

arătat că din punct de vedere politic, Republica Italiană poate fi descrisă ca un Stato

delle autonomie, descentralizarea teritorială asigurând autorităţilor locale (regiuni,

provincii şi municipalităţi) drepturi extinse de autoguvernare.

În materie de organizare locală, provinciile şi comunele sunt colectivităţi

autonome, în limitele principiilor fixate de legile generale ale republicii care le

determină funcţiile, provinciile fiind împărţite în arondismente.

Colectivitatea teritorială locală de bază este comuna. Comuna este definită prin

lege ca fiind o instituţie a comunităţii locale, care îi reprezintă interesele şi îi

promovează dezvoltarea. Comunele îşi pot constitui circumscripţii de descentralizare

teritorială, dacă sunt comune reşedinţă de provincie sau au o populaţie mai mare de

100.000 de locuitori. Organizarea acestor circumscripţii se face prin statutul comunei,

elaborat în condiţiile legii. În calitate de circumscripţie de descentralizare a statului,

îndeplineşte atribuţii ce revin acestuia, cele mai evidente fiind în domeniile:

organizării şi desfăşurării alegerilor, stării civile, recrutării şi încorporării, statisticii.

Comunele derulează servicii publice şi exploatări cu caracter industrial şi

comercial, iar provinciile au atribuţii care se apropie de acelea ale departamentelor,

intervenind cu o serie de măsuri sanitare, de instrucţie publică şi de igienă.

Colectivitatea teritorială locală situată la primul nivel intermediar este

provincia, considerată o instituţie locală care reprezintă interesele şi promovează

dezvoltarea comunităţii provinciale. Dintre atribuţiile caracteristice autonomiei locale,

ce aparţin provinciei, menţionăm: adoptarea propriului regulament de organizare şi

funcţionare (Statutul), adoptarea bugetului propriu, reglementarea organizării şi

38 Dana Apostol-Tofan– Instituţii administrative europene, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2006, pag. 118

19

funcţionării serviciilor administrative proprii. Alte atribuţii importante ale provinciei

sunt: planificarea economică, amenajarea teritoriului provinciei, anumite segmente ale

protecţiei mediului; construirea şi întreţinerea drumurilor de interes provincial,

protecţia civilă etc.

Provinciilor şi comunelor li s-a recunoscut statutul juridic de colectivităţi

teritoriale locale, cu o autonomie limitată, atât ca sferă a competenţelor, cât şi datorită

tutelei stricte, în anul 1934. Între anii 1945 -1963 sunt constituite cele 5 regiuni cu

statut special de autonomie, în anul 1970, sunt constituite celelalte 15 regiuni, cu statut

de autonomie obişnuit, cărora li se transferă, între anii 1972 - 1977, o serie de atribuţii,

deţinute până atunci de stat. În anul 1990, regiunilor li se recunoaşte dreptul de a-şi

adopta propriul Statut, care se aprobă prin lege a Republicii. Prin acesta, ele pot să-şi

stabilească propria organizare şi funcţionare, dar nu pot constitui alte organe decât

Consiliul regional, Comitetul executiv al regiunii şi Preşedintele regiunii. De

asemenea, ele nu pot stabili sistemul electoral pentru aceste organe.

Potrivit art. 129 din Constituţia Italiei, atât provincia, cât şi comuna sunt

concepute potrivit principiului dedublării funcţionale, având în afară de calitatea de

colectivităţi locale, cu competenţă generală şi calitatea de circumscripţii de

descentralizare ale statului şi ale regiunii.

După înlăturarea fascismului s-au impus regiunile. Regionalismul a câştigat

mult teren de la mare la Alpi, iar în Italia, dacă înainte de adoptarea Constituţiei a fost

înlăturat prin dispoziţii speciale, odată cu adoptarea Constituţiei el a devenit regulă pe

întreg teritoriul.

Spre deosebire de comune şi provincii, regiunile sunt create pentru a organiza

exercitarea funcţiilor administrative la nivelul comunelor şi provinciilor. Regiunile au

puterea de a adopta legi în anumite domenii stabilite de Constituţie, însă statul având

competenţă generală, legile regionale nu pot contraveni celor statale, interesului

regional sau intereselor altor regiuni. Ele au deci puterea de a legifera, întrebuinţând ca

agent principal de execuţie provinciile şi comunele. Regiunile sunt, de asemenea,

competente să stabilească obiectivele generale ale programării dezvoltării economico-

sociale, fiind abilitate, pe această bază să repartizeze resursele necesare pentru

investiţiile locale.

20

Prin regiuni s-a dorit instituirea unui regim federalist în Italia, instituindu-se o

autonomie de genul cantoanelor elveţiene, însă în realitate aceste regiuni nu sunt state

membre în federaţie, ci sunt limita maximă a unei descentralizări, o autonomie

conciliabilă cu sistemul statului unitar.

Regiunile au anumite puteri legislative în anumite domenii definite, în sensul că

pot decreta o legislaţie paralelă în regiunile obişnuite şi legislaţie exclusivă pentru

probleme specifice în regiunile speciale.

Termenul "descentralizare" înseamnă, în acest caz, că în afara atribuţiilor

necesare pentru rezolvarea problemelor locale, statul şi regiunea pot să transfere

colectivităţilor locale şi alte atribuţii, pe care, dintr-un motiv sau altul, nu doresc să le

exercite prin organe proprii. Provinciile exercită atât atribuţii specifice autonomiei

locale, cât şi atribuţii transferate de stat şi de regiune.

Pe o perioadă de mai mulţi ani s-au făcut încercări de a reforma administraţiile

regionale şi locale şi de a le adapta la dezvoltările constituţionale. O problemă aparte a

fost pusă de sistemul financiar de când toate autorităţile au la dispoziţie numai venituri

din impozite limitate şi obţin cea mai mare parte a veniturilor de la stat – aceasta

reprezentând o limitare a autonomiei şi descentralizării.

În fine, prin revizuirea constituţională din 2001, autonomia regiunilor se

lărgeşte, iar aplicarea principiului subsidiarităţii, pentru repartizarea competenţelor

între stat şi regiune, este prevăzută în mod expres. Astfel, potrivit noului conţinut al

art.118 din Constituţia Italiei, subsidiaritatea dobândeşte valoare de principiu

constituţional sub două aspecte: nivelul superior nu păstrează decât atribuţiile care nu

pot fi realizate, într-un mod satisfăcător, de nivelul inferior; autorităţile publice nu se

ocupă decât de acţiunile care nu pot fi realizate, în mod satisfăcător, de sectorul privat.

De asemenea, prin modificarea art.116 din Constituţie se recunoaşte

bilingvismul în două regiuni (Trentino - Alto Adige/Sudtirol şi Valle d'Aosta/ Vallee

d'Aoste) şi se recunoaşte dreptul regiunilor cu statut obişnuit de a accede la forme

speciale de autonomie, stabilindu-se, totodată, procedura de obţinere şi limitele acestei

autonomii speciale. Se deschide astfel calea "nivelării" statutelor de autonomie ale

celor două categorii de regiuni. Tot prin revizuirea constituţională din 2001 se înlătură

controlul preventiv asupra reglementărilor adoptate de regiune, care se exercita de

21

comisarul regional, în calitatea sa de reprezentant al Guvernului şi se recunoaşte

autonomia financiară a regiunilor. Actualmente regiunile italiene se bucură de o largă

autonomie, aceasta apreciindu-se că este un pas important spre federalism39.

2.8. Principiile organizării administraţiei publice locale în Luxemburg

În Luxemburg, diviziunea teritorială a Marelui Ducat în 3 arondismente

administrative, 12 cantoane şi 126 de municipalităţi formează baza pentru structura în

patru nivele a administraţiei publice – statul, arondismentul, cantonul şi

municipalitatea. Aici municipalităţile se bucură de un grad considerabil de

autoguvernare, iar corporaţiile publice, care sunt independente faţă de stat şi

municipalităţi şi cărora le-a fost conferit managementul anumitor probleme

administrative, sunt garantate de Constituţie.

În Luxemburg autonomia locală are o veche tradiţie, prima reglementare a

autonomiei locale apare în 1843, urmând ca ulterior Constituţia din 1868 să

reglementeze pe larg autonomia locală.

Luxemburg va fi primul stat care ratifică Carta europeană a autonomiei locale

(1987), şi în acest context va adopta legea comunală din 1988, care reglementează

actualul regim al autonomiei locale, consacrând, în acelaşi timp, şi principiul

subsidiarităţii.

39 Liviu Coman-Kund– Administraţia publică de nivel intermediar în dreptul comparat şi în dreptul românesc, Ed. Didactică şi pedagogică, Bucureşti, 2005, pag. 121

22

2.9. Principiile organizării administraţiei publice locale în Marea Britanie

După cum se ştie, sistemul politico-juridic britanic este esenţialmente diferit de

cel continental. Caracteristic pentru Marea Britanie este faptul că normele juridice care

dirijează colectivităţile teritoriale locale diferă de la regiune la regiune, astfel că şi

organizarea administrativ-teritorială prezintă diferenţe.

De aceea, înţelegerea fenomenului de administraţie teritorială locală necesită

câteva precizări. Întrucât în Marea Britanie nu există constituţie scrisă, nu există nici

garanţii constituţionale în favoarea colectivităţilor teritoriale locale. Parlamentul poate

modifica oricând statutul juridic al acestora, singura limită reală fiind puternica tradiţie

democratică britanică.

Atunci când se vorbeşte de activitatea autorităţilor locale din Marea Britanie,

termenul utilizat este cel de „guvernare locală”. Sistemul guvernării locale este un

produs al secolului trecut, dar câteva mari reorganizări în anii ’60 şi ’70 au creat

structura actuală. În realitate, considerăm că, exceptând nivelul regional din Scoţia şi

Irlanda de Nord40, avem de-a face cu echivalentul continental al autonomiei locale,

deoarece competenţa „guvernării locale” este strict determinată de lege şi actele sale

sunt supuse controlului din partea statului, atât administrativ, cât şi jurisdicţional41.

Structurile administrative reprezentative pentru autonomia locală specifice

regimului local anglo-saxon sunt: comunele (parohiile), districtele urbane sau rurale,

burgurile, comitatele-burguri, un statut special fiind rezervat capitalei. Caracteristic

pentru colectivităţile locale respective este regimul juridic distinct aplicabil, cât şi

faptul că enumerarea lor nu se constituie într-o ierarhie administrativă42.

Jurisprudenţa a stabilit, încă din sec.XIX, inexistenţa competenţei generale

pentru colectivităţile locale, potrivit principiului (ultra vires), că orice act de

40 Trebuie precizat că în Marea Britanie, spre deosebire de Franţa unde avem prefectul, nu există o autoritate guvernamentală distinctă care să reprezinte statul în unităţile administrativ-teritoriale – responsabil cu relaţiile dintre stat şi autorităţile locale din Scoţia, Ţara Galilor şi Irlande de Nord fiind un secretar de stat. 41 Liviu Coman-Kund– Administraţia publică de nivel intermediar în dreptul comparat şi în dreptul românesc, Ed. Didactică şi pedagogică, Bucureşti, 2005, pag. 11242 Eugen Popa – Autonomia locală în România, Ed. All Beck, Bucureşti, 1999, pag. 190

23

guvernământ (în sensul de act de autoritate) trebuie să se întemeieze pe o abilitare

legală, conferită de legea scrisă sau de cutumă. În consecinţă, colectivităţile teritoriale

locale nu pot acţiona decât în cadrul competenţei atribuite. De asemenea, nici

Guvernul nu poate acţiona, în raporturile cu administraţia locală, decât în limita

puterilor ce i-au fost acordate. Cu toate acestea, faptul că cea mai mare parte a

problemelor de interes local sunt rezolvate de autorităţile locale face ca, în concret,

competenţa acestora să fie similară competenţei generale recunoscute, ca regulă,

colectivităţilor de pe continent.

Sistemul tradiţional distinct al autonomiei locale în Anglia, care în secolul

XVIII a atins un moment de vârf prin statutul de autoguvernare a ţinuturilor, continuă

să se aplice şi în prezent.

Dacă este privit la suprafaţă sistemul britanic de guvernământ pare a fi foarte

centralizat, lucrurile nu stau, însă, deloc aşa.

Descentralizarea cuprinde două forme principale: delegarea puterilor şi

transferul acestora. Delegarea puterilor se referă la posibilitatea luării deciziilor

administrative la nivel local, în timp ce transferul presupune şi atribuirea libertăţii de

luare a deciziilor politice.

Dacă se practică delegarea – atribuirea competenţelor este precis definită. În

cazul în care o persoană sau o instituţie, a căror putere este delegată, doresc să extindă

această putere, au nevoie de aprobarea puterii centrale. În cazul puterii transferate –

situaţia stă diferit, în sensul că în anumite limite competenţele sunt mult mai largi, iar

posibilitatea de manevră este mai mare.

Autonomia locală a fost consacrată în Marea Britanie în 1835, prin acordarea

unor largi prerogative consiliului. Conform unor opinii exprimate în literatura de

specialitate începând cu anul 1972 administraţia publică locală va fi supusă unor

tendinţe centralizatoare. Astfel competenţa autorităţilor alese ale administraţiei publice

locale şi autonomia locală s-a diminuat. De asemenea, puterea de decizie a autorităţilor

colectivităţilor teritoriale locale şi autonomia lor financiară au fost limitate.

Sesizând inconvenientele situaţiei create, Guvernul a constituit, în anul 1991, o

comisie însărcinată cu reforma administraţiei publice locale din Anglia. Demersuri

asemănătoare s-au întreprins pentru Scoţia şi Ţara Galilor. Rezultatele analizelor au

24

condus la ideea necesităţii întăririi autonomiei locale printr-o reorganizare profundă a

autorităţilor administraţiei publice locale şi prin lărgirea competenţei acestora. A avut

loc astfel o reformă, realizată în mai 1997, care dă configuraţia actuală a administraţiei

publice locale din Marea Britanie.

Conform Legii din 1972 privind guvernarea locală, în Anglia administraţia

publică locală era organizată pe două niveluri: nivelul de bază, la care funcţionau

consilii de district, şi nivelul intermediar, la care funcţionau consilii de comitat. Ca

urmare a reformei din mai 1997, consiliile de comitat şi consiliile de district au fost

desfiinţate, fiind înlocuite cu 22 de consilii de autoritate unică, constituite în noile

unităţi administrativ-teritoriale, denumite „circumscripţii”. Acestea sunt, în prezent,

titularele autonomiei locale de la nivelul de bază. Autorităţile locale au fost înfiinţate

prin acte ale Parlamentului cu scopul de a îndeplini anumite funcţii şi servicii pentru

care sunt mai bine echipate decât autorităţile centrale.

2.10. Principiile organizării administraţiei publice locale în Olanda

Structura administraţie în Olanda este trasată de principiul statului unitar

descentralizat. Autorităţile publice sunt organizate pe trei nivele – administraţia de stat,

administraţia provinciilor şi administraţia municipalităţilor. Autorităţile provinciale

sunt subiect al supravegherii statului, însă cu toate acestea, ele se bucură de o mare

libertate. Noile responsabilităţi pentru administraţie sunt introduse, în majoritatea

cazurilor, la nivel local. Pe lângă autorităţile locale, mai există şi corporaţiile

profesionale, care din punct de vedere organizatoric sunt la acelaşi nivel cu

municipalităţile şi sunt subiectul supravegherii de către autorităţile provinciale şi de

stat.

În 1851 vor fi adoptate legile privind provinciile şi comunele prin care va fi

reglementată autonomia acestora, ele având un statut asemănător cu cel actual. Actuala

25

Constituţie a Olandei, adoptată în 1983, stabileşte fundamentele autonomiei locale şi

reglementează şi principiul subsidiarităţii.

În Olanda se remarcă tendinţa de fuziune a comunelor, pentru creşterea

eficienţei şi eficacităţii administraţiei locale de bază, observându-se astfel că de la

numărul de 1200 de comune câte existau în 1851, astăzi s-a ajuns la 636.

2.11. Principiile organizării administraţiei publice locale în Portugalia

Ca diviziuni administrativ-teritoriale în Portugalia avem regiunile, districtele şi

municipiile (urbane şi rurale). Regiunile sunt circumscripţii administrativ-teritoriale

ale statului în care funcţionează Comisiile de coordonare regională care nu sunt nici

autorităţi deliberative, nici reprezentative, ci autorităţi care coordonează asistenţa

tehnică acordată de stat colectivităţilor locale. Districtul, la rândul său, este o

circumscripţie de deconcentare a statului.

Parohiile în Portugalia sunt elemente componente ale administraţiei publice

locale de bază. Ele au la origine circumscripţiile religioase cu acelaşi nume şi sunt cele

mai mici colectivităţi teritoriale locale43, exercitându-şi atribuţiile pe un teritoriu mai

mic decât al comunei prin intermediul unor organe proprii.

Ca urmare a unei lungi perioade de dictatură, abia în 1976 este recunoscută

autonomia locală; actualmente administraţia locală beneficiază de autonomie

consacrată la nivel constituţional, fiind de asemenea recunoscut principiul

subsidiarităţii.

Conform textului constituţional, Portugalia este un stat unitar, a cărui structură

respectă principiile de autonomie a guvernării locale şi de descentralizare democratică

a administraţiei publice; autorităţile locale – municipiile,comunele şi regiunile sunt

subiect al unei supravegheri conforme cu prevederile normelor legale în materie.

43 În fiecare comună există cel puţin 2 parohii

26

2.12. Principiile organizării administraţiei publice locale în Suedia

Constituţia Suediei consacră autonomia comunelor şi comitatelor, garantându-le

statutul juridic de colectivităţi teritoriale locale cu competenţă administrativă generală.

Reglementarea concretă a autonomiei locale se face prin lege. Dintre atribuţiile

caracteristice autonomiei locale enumerăm: adoptarea bugetului propriu, adoptarea

propriului regulament de organizare şi funcţionare etc.

Descentralizarea, în favoarea colectivităţilor locale are o veche tradiţie în

Suedia. În anul 1862, s-a produs separarea atribuţiilor clericale de cele civile, la nivelul

colectivităţilor de bază. De atunci, regimul local a rămas aproape neschimbat, până la

legile din 1991 şi 1997, care reglementează actualul statut al administraţiei locale. În

1999, a fost adoptată legea privind regiunile-pilot, care urmăreşte trecerea la o

organizare administrativă de tip regional, dar nu prin crearea unui al doilea nivel

intermediar, ci utilizând, în linii mari, teritoriul actualelor comitate.

2.13. Principiile organizării administraţiei publice locale în Spania

Spania este un stat unitar descentralizat care cuprinde 17 regiuni, 50 de

provincii şi puţin peste 8000 de comune. Textul constituţional garantează dreptul la

autonomie pentru diferite naţionalităţi şi regiuni.

Referitor la evoluţia descentralizării, arătăm că, printr-o lege din anul 1955, s-a

reglementat regimul local, recunoscându-se autorităţilor din provincii şi municipii

anumite atribuţii, însă acestea erau supuse unui control strict, atât de oportunitate, cât

şi de legalitate, apriori şi aposteriori.

Constituţia din 1978 consacră autonomia locală, dar a fost nevoie de o decizie a

Tribunalului Constituţional44, care, începând cu anul 1981, a înlăturat regimul de tutelă

44 O decizie a Tribunalului Constituţional din 28 iulie 1981 stabileşte că „autonomia locală trebuie înţeleasă ca fiind dreptul comunităţii locale de a participa prin intermediul organelor proprii la definirea şi la administra¬rea

27

prevăzut de legea din anul 1955. Între anii 1981-1983, sunt adoptate Statutele celor 15

regiuni autonome; în anul 1985, a apărut legea naţională care reglementează regimul

local, modificată în anul 1986; tot în anul 1986, apare legea naţională privind

organizarea şi funcţionarea colectivităţilor locale, iar în anul 1988, legea privind

finanţele publice locale.

În anul 1992, se încheie „Pactul autonomiilor" (semnat între cele două

principale partide politice din Spania), prin care se extinde competenţa comunităţilor

regionale autonome, în acelaşi an, este adoptată legea privind regimul juridic al

administraţiei publice şi procedurile administrative comune. Astfel, s-a ajuns la actuala

configuraţie a administraţiei publice locale spaniole.

Pentru aplicarea principiului autonomiei comunităţilor regionale, Constituţia

spaniolă nu a instaurat o cartă a autonomiilor, nu a stabilit comunităţile autonome şi nu

a prevăzut un partaj uniform al competenţei.

Ea a definit, însă, procedura de constituire a comunităţilor autonome. Astfel,

provinciile limitrofe având caracteristici istorice, culturale şi economice comune pot

revendica reunirea într-o comunitate autonomă (regiune).

Instrumentul juridic fundamental al fiecărei comunităţi autonome este Statutul,

care cuprinde atribuţiile ce revin acesteia, din "inventarul de atribuţii" ce pot fi

recunoscute comunităţilor autonome, prevăzut de Constituţie.

Rezultatul aplicării acestor prevederi constituţionale a fost crearea a 15

comunităţi autonome (regiuni), care au sfere de competenţă legislativă diferite şi

inegale. Cu toate acestea, comunităţile regionale dispun de atribuţii legislative şi au

instituţii, deliberative şi executive, comparabile cu cele ale unui stat federat45.

Spania fiind un stat al „autonomiilor”, aici s-au manifestat preocupări susţinute

pentru definirea autonomiei şi s-au depus eforturi pentru clarificarea conceptelor din

acest domeniu. Astfel, autonomia locală se defineşte ca fiind dreptul autorităţilor

locale de a interveni în orice domeniu al vieţii publice care se înscrie în sfera

intereselor proprii.

afacerilor care o privesc, reglându-şi intensitatea acţiunii în funcţie de raportul interes local şi interes supra-local”. Rezultă că autorităţilor administraţiei publice locale le este recunoscută competenţa administrativă generală.45 Dintre comunităţile autonome care dispun de cele mai largi prerogative menţionăm: Catalonia, Galiţia, Ţara Bascilor, Andaluzia, Aragon, Navara şi Castilia.

28

2.15. Alte principii aplicabile administraţiei publice în state din Europa

Alte principii de bază ale funcţionării administraţiei publice din Uniunea

Europeană sunt şi deschiderea şi transparenţa. Deschiderea sugerează faptul că

administraţia este dispusă să accepte un punct de vedere venit din afara ei, în timp ce

transparenţa semnifică gradul de deschidere .

Transparenţa se referă la faptul că toate documentele instituţiilor europene trebuie să

fie accesibile publicului, excepţiile fiind de strictă reglementare.

Ca regulă generală politica administraţiei ar trebuie să fie una de deschidere şi

transparenţă. Numai cazurile de natură excepţională, referitoare la securitatea

europeană şi naţională ar trebuie ţinute secrete şi confidenţiale.

Deschiderea şi transparenţa pot duce la o limitare a proastei administrări şi a

corupţiei. Ele sunt, de asemenea, necesare pentru respectarea drepturilor individuale,

în măsura în care furnizează motivele necesare deciziilor administrative şi ajută părţile

interesate să-şi exercite dreptul de a solicita recurs .

În literatura franceză din ultimii ani se vorbeşte şi despre principiul

delocalizării, regionalismului, stabilimentului public teritorial, fără a se intra în conflict

cu teza clasică; astfel, se susţine că delocalizarea nu reprezintă o încălcare a

descentralizării, ea marcând o deplasare de activitate şi nu de putere, ea nefiind nici un

partaj şi nici un transfer .

Codul european al bunei conduite în administraţie stabileşte alături de

principiul legalităţii ca mari principii ale dreptului administrativ european dreptul la o

ascultare prealabilă, dreptul la o bună administrare, proporţionalitatea şi protecţia

aspiraţiilor legitime.

În conformitatea cu prevederile legii româneşti a administraţiei alături de

principiile enunţate de textul constituţional, legea administraţiei publice mai enumeră

şi principiul eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale şi pe cel al

consultării cetăţenilor în soluţionarea problemelor locale de interes deosebit.

29

Principiul eligibilităţii îşi găseşte expres consacrarea în prevederile Legii

70/1991 privind alegerile locale, dar este detaliat şi în Legea 215/2001 care

cuprinde norme referitoare la procedurile de alegere ale consiliilor locale şi judeţene,

precum şi ale primarilor.

Prin aceste reglementări se statuează că organele prin intermediul cărora se

realizează autonomia locală sunt: consiliile locale şi judeţene, precum şi primarii şi

Consiliul General al Municipiului Bucureşti, care se aleg prin vot universal, egal,

direct, secret şi liber exprimat. Viceprimarii, preşedintele şi vicepreşedinţii

consiliului judeţean se aleg prin vot indirect. Pentru a fi ales consilier sau primar,

candidatul trebuie să îndeplinească anumite condiţii de eligibilitate: să aibă drept de

vot, să fi împlinit vârsta de cel puţin 23 ani, să nu îi fie interzisă asocierea în partide

politice şi să aibă domiciliul pe teritoriul unităţii administrativ-teritoriale, cu precizarea

că revizuirea textului constituţional din 2003 a adus un alineat nou pentru articolul 16,

care prevede că în contextul aderării României la Uniunea Europeană cetăţenii Uniunii

care îndeplinesc cerinţele legii organice au dreptul de a alege şi de a fi aleşi în

autorităţile administraţiei publice locale.

Principiul consultării cetăţenilor în soluţionarea problemelor locale de interes

deosebit este consacrat în dispoziţiile articolului 2 din Legea nr.215/2001 şi este

completat de dispoziţiile articolului 43 alin.2, care detaliază în mod concret

problemele care sunt discutate întotdeauna în şedinţa publică şi în legătură cu care

primarul poate propune consultarea cetăţenilor prin referendum, şi anume: bugetul

local, administrarea domeniului public şi privat al comunei sau al oraşului, participarea

la programe de dezvoltare judeţeană, regională, zonală sau de cooperare

transfrontalieră, organizarea şi dezvoltarea urbanistică a localităţilor şi amenajarea

teritoriului, asocierea sau cooperarea cu alte autorităţi publice, organizaţii

neguvernamentale, persoane juridice române sau străine.

30

CAPITOLUL 3

CONSIDERAŢII GENERALE PRIVIND

ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ ÎN STATE ALE UNIUNII EUROPENE

3.1. Varietatea sistemelor de drept continentale

Chiar dacă aparţin aceleiaşi familii, sistemele de drept romano-germanice nu

reprezintă un singur şi acelaşi drept, deşi influenţele reciproce sunt numeroase.3

Dreptul administrativ este un produs al Europei continentale

postrevoluţionare, aspect care interzice generalizarea conceptelor peste aceste limite de

spaţiu şi de timp.4

Astfel, în domeniul dreptului administrativ, este meritul doctrinei de a fi

contribuit la răspândirea pe continent a conceptelor dezvoltate în Franţa, de

Consiliul de Stat (instanţa administrativă supremă, cu atribuţii şi în domeniul

avizării proiectelor legislative - n.n.), de-a lungul secolului al XlX-lea.

Sistemul francez al dreptului administrativ a trecut - în opinia unui autor

francez consacrat - prin trei etape, până la a ajunge la stadiul actual. Prima etapă se

regăseşte în perioada 1830-1930 şi reprezintă vârsta de aur a acestuia, în cursul

căreia, graţie Consiliului de Stat, controlul jurisdicţional s-a fortificat şi s-a impus

majorităţii, începând cu anul 1930, a debutat o perioadă de criză, care a afectat

principalele sectoare ale dreptului administrativ, cum ar fi serviciile publice,

stabilimentele publice, persoanele publice, criteriile de competenţă. Vreme de peste

40 de ani, dreptul administrativ a încercat să afle un nou criteriu de competenţă în

materia jurisdicţiilor administrative, analizând deciziile luate în justiţia

administrativă şi propunând noi modalităţi de interpretare a marilor decizii ale

jurisprudenţei administrative („grands arrets de la jurisprudence administrative" -

acesta este şi titlul unei lucrări celebre, actualizate periodic, aparţinând unor renumiţi

consilieri de Stat, deveniţi specialişti consacraţi în domeniul dreptului administrativ -

31

n.n.). Această poziţie nu a încetat să fie contestată, datorită faptului că neglijează

„viaţa reală a administraţiei" şi practica administrativă, faţă de care contenciosul

administrativ nu reprezintă decât o oglindă adeseori deformată şi uită să ţină cont de

evoluţia modernă a administraţiei. Este motivul pentru care a treia etapă (începută

la momentul redactării acestor aprecieri, cu peste 30 de ani în urmă - n.n.) nu mai

ţine cont de faptul că remediul la criza în care se afla dreptul administrativ s-ar putea

regăsi în exegezele istorice, ci este vorba, mai degrabă, de reflectarea unei mişcări

mai profunde, care afectează ansamblul administraţiei franceze, ce se impune

descoperită, pentru a putea fi apoi stăpânită.

Doctrina evidenţiază, în mod constant, contribuţia substanţială pe care a avut-

o şi continuă să o aibă gândirea juridică franceză şi nu numai pe continentul

european, mai ales în privinţa a trei caracteristici fundamentale ale statului de drept,

şi anume: drepturile omului, separaţia puterilor şi modelul de control al

constituţionalităţii legilor.

Se impune a fi menţionat, în acest context, numele lui Otto Mayer (1846-

1924), considerat şi în prezent părintele dreptului administrativ german, care a

început prin a preda dreptul administrativ francez în Germania, înainte de a influenţa

prin scrierile şi prelegerile sale, legiuitorul şi tribunalele. Prin activitatea sa, a

contribuit la difuzarea acestor concepte. Mai exact, acest clasic al doctrinei germane,

înainte chiar de a publica lucrarea sa fundamentală despre dreptul administrativ

german, a scris o lucrare consacrată dreptului administrativ francez, făcând astfel

accesibile modelele franceze, doctrinei administrative germane.3

Totuşi, în contextul studiului influenţei dreptului administrativ francez asupra

dreptului german, un autor german sublinia, în anii '60, că dreptul administrativ

aparţine acelor ramuri ale dreptului „în care caracteristicile naţionale ale poporului şi

statului sunt dezvăluite cel mai complet", aşadar, în dreptul administrativ formele

instituţionale se dovedesc a fi rezistente la schimbare.4

Administraţia şi dreptul administrativ sunt determinate, în aspectele lor

esenţiale, prin „constituţia timpului lor", se arată în doctrina germană actuală. Este un

adevăr general admis, potrivit unei formule consacrate, aparţinând unui fost

32

preşedinte al Curţii Administrative Federale a Germaniei, ce califică dreptul

administrativ ca fiind „dreptul constituţional concretizat."5

Cu alte cuvinte, orice epocă constituţională are propriul său tip de

administraţie. Administraţia este în egală măsură determinată de contextul politic,

social, economic, tehnic şi cultural al perioadei corespunzătoare.

Administraţia şi dreptul administrativ se situează deci într-un sistem care

asigură coordonarea între Constituţie, care stabileşte orientările şi mediul

înconjurător, care-şi pune amprenta. La rândul lor, ele acţionează asupra constituţiei.

Un sistem de drept administrativ - sublinia un autor francez cu peste 30 de ani

în urmă - poate tinde să realizeze două obiective diferite. Pe de-o parte, el îşi poate

propune să facă acţiunea administrativă cât mai eficientă posibil pentru a permite

acesteia să apere interesul general în cele mai bune condiţii. Pe de altă parte, el poate,

dimpotrivă, să vizeze asigurarea celei mai mari protecţii posibile celor administraţi în

raport cu activităţile administraţiei. Aceste două finalităţi sunt evident contradictorii:

în prima situaţie, este mai convenabil să acorzi administraţiei cele mai largi

prerogative, în timp ce în a doua, ar trebui limitate la maximum aceste puteri.1

Numeroşi specialişti europeni în drept public au o dublă cultură în dreptul

public, germană şi franceză, cum este cazul, mai ales, al celor din Grecia şi din

Spania.

Este şi cazul Olandei până în anii '60, dar pierderea din influenţă a limbii

franceze - până în acei ani, obligatorie în şcoala primară - a atras o pierdere din

influenţă a dreptului francez, a celui public, dar, în egală măsură, şi a celui privat.

Contrar a ceea ce se crede adesea în Franţa, dreptul public italian este mai

autonom în raport cu dreptul francez, spre deosebire de cel portughez, care îi este

fidel celui francez, spre exemplu, sau de cel al Belgiei sau Luxemburgului care

dispun de o parte deloc neglijabilă de autonomie.2

Diferenţele între ţările europene nu trebuie exagerate, dar, mai ales, trebuie

păstrat în spirit fondul comun de idei, din ce în ce mai dezvoltat între ţările

continentale şi insulele britanice, sub toate aspectele dreptului care au o legătură

directă cu ideea de democraţie.

33

Democraţia, în sensul filosofic şi politic al termenului, reprezintă obiectivul şi

regimul aplicabil în majoritatea statelor lumii. Sub aspect istoric şi juridic,

democraţia are în Europa un sens mai precis. Din punct de vedere istoric, democraţia

desemnează procesul prin care poporul a cucerit puterea, iar din punct de vedere

juridic, ea desemnează instrumentele care au fost şi care sunt utilizate în acest scop.

Foarte schematic pot fi identificate două mari etape de dezvoltare

democratică. Prima, clasică, se referă la principiile reprezentării şi suveranităţii, iar

structurile democratice elaborate pe aceste baze în Europa sunt de o mare diversitate.

Democraţia contemporană apare mai omogenă, chiar dacă este mai complexă.

Fundamentelor clasice li se adaugă Statul de drept şi drepturile fundamentale, care se

reper-curtează asupra structurilor, ce devin pluraliste; principiul reprezentării trebuie

să ţină cont de diversitatea socială şi de minorităţi, în timp ce partidele politice

dobândesc un rol cu totul special în organizarea pluralismului.

Cum se situează Europa de Sud în această schemă europeană generală? Dacă,

la început, Franţa a contribuit de o manieră decisivă la edificarea democraţiei în

Europa de Sud, modelul propus de aceasta marcând profund Italia, Spania şi

Portugalia, ulterior, în perioada democraţiei contemporane, aceste din urmă ţări au

sesizat şansa de a adopta o nouă constituţie, după al doilea război mondial şi în anii

'70, asumându-şi evoluţia parcursă deja, pentru a o integra, adapta şi sintetiza.

34

3.2. Consideraţii introductive privind administraţia publică locală în Uniunea

Europeană

Organizarea administrativă este o realitate complexă, formată din ansamblul

subiectelor de drept public: statul, colectivităţile teritoriale locale şi stabilimentele

publice. Cu referire doar la subiectele de drept public politico-teritoriale, deci la

colectivităţile teritoriale, vorbim de organizare administrativ-teritorială.

Organizarea administrativ-teritorială reprezintă delimitarea administrativă a

teritoriului de stat în unităţi administrativ-teritoriale. Doctrina franceză utilizează

expresia de decupaj administrativ al teritoriului.

In studiile comparative cu privire la autorităţile locale în Europa a fost

remarcată dificultatea de a se ajunge la o clasificare satisfăcătoare a acestor structuri

(colectivităţi, entităţi etc.) cărora diferitele sisteme europene le recunosc o existenţă

juridică autonomă. Incertitudinilor de natură terminologică li se adaugă faptul că

analiza structurilor locale nu poate face abstracţie deforma de stat.

Indiferent de ţara unde le regăsim, colectivităţile locale se caracterizează prin

următoarele elemente: existenţa unui teritoriu; recunoaşterea unui anumit grad de

autonomie, chiar prin dispoziţiile constituţionale, justificat de existenţa intereselor

locale; principiul alegerii organelor locale prin sufragiu universal; un anumit grad de

protecţie juridică, sub aspect legislativ.

Caracterul legislativ priveşte atât limitele acestor colectivităţi, cât şi regulile de

compunere şi modalităţile de desemnare a autorităţilor, competenţelor acestora,

precum şi diferitele mijloace de a le exersa (mai ales de natură financiară), dar şi

modalităţile de control la care activitatea acestora poate fi supusă.

Sub aspect terminologic, sintagma autorităţi locale reprezintă termenul

generic, utilizat în toate statele Uniunii, termenul de colectivitate teritorială fiind

folosit, mai degrabă, pentru a desemna suportul teritorial sau populaţia căreia i se

aplică competenţele acestor autorităţi.

Structurile locale în Europa, mai puţin expuse unor analize comparative în

raport cu autorităţile centrale, şi-au păstrat vreme îndelungată particularităţile.

35

In toate ţările Uniunii Europene, înfiinţarea autorităţilor locale a precedat-o pe

cea statală.

Atât în Franţa, cât şi în ţara noastră, organizarea de bază, comuna, cu

autonomia ei, este anterioară statului, ea fiind plasată la intersecţia dintre stat şi

societatea civilă. La baza sistemului de organizare administrativă se situează comuna,

calificată ca o „colectivitate naturală a populaţiei" între care există raporturi de

vecinătate. între comune şi stat se constituie structuri administrative intermediare.

Dacă, din punct de vedere structural, pot exista trei nivele de organizare

administrativă, în ce priveşte raporturile stabilite între aceste nivele se constată

nuanţări importante, care, în fapt, definesc gradul descentralizării colectivităţilor

respective.

Autonomia autorităţilor locale este condiţionată de cadrul legal în care acestea

evoluează, adică de competenţele şi resursele de care dispun, precum şi de

mecanismele de control la care sunt supuse.

Cu excepţia Irlandei şi Regatului Unit, ţările Uniunii Europene, deci ţările

continentale, au suferit influenţa Franţei, în ceea ce priveşte administraţia locală.

Trei elemente esenţiale din sistemul autorităţilor locale instituit încă de la

Revoluţia franceză au fost reluate cu diferite variaţii în majoritatea statelor

continentale: un decupaj teritorial, bazat în teorie pe criterii obiective; crearea unei

corespondenţe între circumscripţiile administraţiei de stat şi cele ale autorităţilor

locale şi a unui număr de cel puţin două nivele de administraţie (cu excepţia

Finlandei, Austriei, Luxemburgului şi Portugaliei); prezenţa unui reprezentant al

Guvernului, la nivel intermediar, însărcinat să controleze activitatea autorităţilor

situate la cele două nivele.

Fiecare din aceste elemente a evoluat în mod diferit de la ţară la ţară.

Prin sistem politico-administrativ local înţelegem în prezent, ansamblul

autorităţilor şi instituţiilor aparţinând colectivităţilor constituite la nivelul diviziunilor

administrativ-teritoriale ale statelor, care desfăşoară activităţi de administraţie

publică, relaţiile dintre ele, precum şi relaţiile dintre acestea şi autorităţile statale.

Valorile politice pe care le realizează autorităţile administraţiei publice locale

sunt cele care corespund intereselor colectivităţilor teritoriale locale pe care le

36

reprezintă. Din acest motiv, ele trebuie să deţină cea mai mare parte a atribuţiilor

necesare pentru rezolvarea problemelor locale sau, cu alte cuvinte, să deţină o

competenţă administrativă generală, pe care să o exercite autonom dispunând de

resursele necesare.

Administraţia locală se compune din: administraţia de nivel intermediar şi

administraţia de bază.

La nivel european, comparativ, regăsim state în care nu există nivel

intermediar, ci numai nivelul de bază şi cel naţional.

0 a doua categorie de state este formată din state cu un singur nivel

intermediar, deci cu trei niveluri de administraţie - de bază, intermediar şi naţional –

denumit convenţional sistemul departamental.

In sfârşit, o a treia categorie de state include state cu două niveluri de

administraţie intermediară, deci cu patru niveluri totale - sistemul regional.

Denumirile de sistem departamental şi sistem regional sunt pur convenţionale

şi sunt inspirate din organizarea administrativ-teritorială a Franţei, unde

departamentul este prima verigă intermediară, iar regiunea a doua. Clasificarea are în

vedere doar statele unitare, în cazul statelor federale, organizarea teritorială nefiind

exclusiv administrativă, ci şi politică, după cum am subliniat deja în capitolul

anterior.

De altfel, federalismul şi regionalizarea sunt două tipuri de organizare

instituţională care pot intra în combinaţii diferite, în funcţie de tradiţia şi condiţiile

particulare din fiecare ţară.

în statul regional, ca şi în statul federal, regionalismul reflectă caracterul slab

al integrării naţionale, iar regionalizarea politică poate duce la federalism, aşa cum s-

a întâmplat în Belgia.

în regulă generală, exceptând statele foarte mici, unde un nivel intermediar ar

fi greu sau chiar imposibil de conceput, datorită inutilităţii sale, statele cunosc nivelul

intermediar de administraţie, ataşându-se fie modelului departamental, fie modelului

regional, mai sus evocate.

Opţiunea pentru un sistem sau altul este dată nu neapărat de factori care ţin de

ştiinţa administraţiei şi a organizării teritoriului, adică, în primul rând, dimensiunile

37

statului şi nevoile unei bune administraţii, ci de considerente politice, de tradiţii şi de

mentalităţi.

La ora actuală, sistemul regional, sub forme extrem de diferite însă, s-a impus

în spaţiul regional european ca un adevărat model de administraţie, având, pe lângă

nivelul intermediar inferior, mai apropiat de cel de bază, un nivel intermediar

superior, de dimensiuni mari, cu o populaţie şi pondere economică însemnate, care

preia o parte din atribuţiile statului.

La nivel european, din punct de vedere al dreptului internaţional şi al dreptului

comparat, noţiunea de regionalizare poate fi utilizată cu trei sensuri diferite: pseudo-

regionalizarea, regionalizarea stricto-senso (administrativă) şi super-regionalizarea

(politică).

Pseudo-regionalizarea nu este o veritabilă formă de regionalizare. Ea poate fi

înţeleasă fie ca o formă de deconcentrare a administraţiei statale la nivel teritorial, fie

ca o formă de cooperare între colectivităţile teritoriale locale de nivel intermediar.

Regionalizarea administrativă este regionalizarea propriu-zisă. Regionalizarea

politică este o super-regionalizare, care nu mai este pur administrativă, ci se află la

jumătatea drumului între regionalizare şi federalism.

Cu privire la cele trei modele teoretice de regionalizare pot exista diferenţe de

nuanţă la nivelul fiecărui stat care practică regionalizarea, păstrând liniile de forţă ale

fiecărui sistem.

Potrivit unui specialist francez, citat de doi autori români, regiunea ideală este

alcătuită dintr-un grup de municipalităţi, iar dimensiunea sa depinde de sfera şi

natura problemelor ce trebuie soluţionate; municipalităţile şi regiunile sunt locuri

ideale de aplicare a democraţiei. Regiunile trebuie să se fondeze pe principiul

subsidiarităţii, fără să ameninţe statele-naţiune şi fără ca identităţile lor regionale să

dea naştere la neo-naţionalism. Astfel înţelese, regiunile vor fi capabile să ofere

minorităţilor un spaţiu pentru autoexprimare.

Noţiunea de „regionalizare" este înţeleasă, de regulă, într-un sens restrâns,

instituţional, în timp ce termenul de „regionalism" trimite la un curent politic sau

ideologic.

38

In genere, regionalizarea presupune crearea unei noi structuri administrative (a

unui nou nivel) în organizarea teritorială a statului; în ce priveşte organizarea şi

competenţele, noile instituţii diferă de cele locale şi se suprapun peste acestea din

urmă.

Regionalismul, la rândul său, face referire la un ansamblu de caracteristici

umane, culturale, lingvistice sau de altă natură ale unei colectivităţi umane rezidente

pe un teritoriu, căruia trebuie să i se recunoască o autonomie mai mult sau mai puţin

largă.

La ora actuală, regionalizarea reprezintă un nou mod de a înţelege sau de a

percepe organizarea administrativ-teritorială a unui stat, mai precis, a nivelului

intermediar, a funcţiilor şi finalităţilor acestuia.

Politica de regionalizare a cunoscut în deceniul '71-'80 o fază decisivă în

Belgia, Italia şi Spania, urmată în deceniul următor de Franţa.

De altfel, în Belgia există o situaţie cu totul specială, unică în lume,

federalismul belgian caracterizându-se printr-o superpoziţionare, în sensul că el se

constituie din Comunităţi şi Regiuni, în acelaşi timp.

O analiză comparativă la nivel european demonstrează evident că tendinţa

quasi-generală este spre sporirea dimensiunilor şi, prin aceasta a forţei colectivităţilor

teritoriale locale, în absenţa acestei evoluţii, autonomia locală rămânând pur

propagandistică.

în Europa Occidentală, politica de descentralizare s-a manifestat cu pregnanţă,

începând cu anii '60-'70, urmărind raţionalizarea descentralizării, cu două obiective

fundamentale: reorganizarea administrativă şi repartizarea competenţelor. Reformele

hărţii administrative au vizat două mari direcţii: reorganizarea colectivităţilor

teritoriale locale de bază, prin reducerea numărului acestora şi sporirea dimensiunilor

lor şi regionalizarea.

în paralel, s-a urmărit să nu se multiplice numărul eşaloanelor inferioare.

Regionalismul reprezintă una dintre cele mai recente şi mai însemnate invenţii

ale gândirii politice europene, o doctrină capabilă să se adapteze evoluţiilor pe care

modernitatea le aduce cu sine şi să perceapă, de o manieră inteligibilă pentru

cetăţeanul european, complexitatea crescândă a lumii actuale.

39

A opta pentru sau împotriva regionalizării rămâne o decizie exclusiv politică,

asociată ideii de organizare a statului. Această idee a evoluat şi evoluează în funcţie

de rolul asumat de stat, de colectivităţile teritoriale şi în funcţie de importanţa acestor

entităţi în viaţa de zi cu zi a cetăţenilor.

Statele europene unitare cunosc fie un sistem cu un singur nivel de

administraţie locală (Luxemburg, Finlanda şi Portugalia), fie un sistem cu două

niveluri de administraţie locală (Grecia, Danemarca, Irlanda, Olanda, Regatul Unit,

Suedia), fie un sistem cu trei niveluri de administraţie locală (Franţa, Italia, Spania).

în cadrul Uniunii Europene, regiunile au evoluat, devenind adevăraţi parteneri

ai Comisiei europene în elaborarea şi punerea în practică a politicilor comunitare

finanţate de fondurile structurale.

Primele programe regionale la nivel european au fost iniţiate după intrarea

unor ţări mai slab dezvoltate în Uniunea Europeană, aspect care a dus la apariţia unor

decalaje semnificative; principala raţiune pentru care dimensiunea europeană a

politicilor regionale a luat amploare este legată de formarea pieţei unice, a cărei bună

funcţionare nu mai putea avea loc în condiţiile unor diferenţe prea mari între

diversele zone ale spaţiului integrat.

Dezvoltarea regională este un proces complex în care intervin aspecte

legislative, de formare profesională, de schimbare a mentalităţilor, de stabilire a unor

noi tipuri de relaţii între sectoarele public şi privat, între autorităţi şi colectivităţi, între

patronate şi sindicate.

40

3.3. Administraţia publică locală de bază

Prin autoritate de bază se înţelege autoritatea locală cea mai aproape de

cetăţean, dispunând de propriile sale structuri ale democraţiei şi de autonomie, şi deci

de competenţe suficiente pentru ca această autonomie să aibă un obiect real asupra

căruia să se exercite.

în esenţă, administraţia de bază este administraţia locală situată cel mai

aproape de cetăţeni, organizată în diviziunile administrativ-teritoriale de bază. Atât

numărul cât şi talia (din punct de vedere al populaţiei) circumscripţiilor autorităţilor

de bază sunt extrem de variabile de la o ţară la alta a Uniunii Europene.

Regimul de organizare şi funcţionare al autorităţilor de bază este departe de a

fi uniform în fiecare din statele occidentale.

Cât priveşte colectivităţile teritoriale locale de bază, creşterea autonomiei a

trecut, în aproape toate statele vest-europene (în special, în Suedia, Danemarca,

Belgia, Austria, Germania), printr-un proces de instaurare a unor colectivităţi

teritoriale locale de bază de talie universală, procedeele de eliminare a micilor

comune fiind mai mult sau mai puţin autoritare.

Sub aspectul colectivităţilor teritoriale inferioare, Franţa oferă un prost

exemplu, acestea fiind foarte numeroase, iar multe dintre ele foarte mici. Există circa

36.500 de comune în metropolă şi 200 în teritoriile de peste mări, iar dintre acestea

peste 23.000 au sub 500 de locuitori, iar 3500 dispun de o populaţie de sub 100 de

locuitori.

Spre exemplu, reducerea numărului colectivităţilor teritoriale locale de bază a

evoluat astfel: în Belgia, de la 2.700 la 600; în Germania, de la 24.000 la 8.500, în

Regatul Unit (pentru Anglia şi Ţara Galilor) de la 1.400 la 420.

Influenţa franceză caracterizată prin faptul că toate autorităţile de acelaşi nivel

au păstrat acelaşi regim se face simţită în ţări precum: Belgia, Danemarca, Italia,

Luxemburg şi Olanda.

La nivel regional, Marea Britanie este organizată, potrivit tradiţiilor istorice, în

patru mari regiuni: Anglia, Ţara Galilor, Scoţia şi Irlanda De Nord.

41

Caracteristic pentru Marea Britanie este faptul că reglementările privind

colectivităţile teritoriale locale diferă de la regiune la regiune. De asemenea, prezintă

diferenţe şi organizarea administrativ-teritorială a acestor regiuni.

Sistemul juridic britanic este esenţialmente diferit de cel continental. De

aceea, înţelegerea fenomenului de administraţie teritorială locală presupune unele

precizări. Astfel, întrucât în Marea Britanie nu există constituţie scrisă, nu există nici

garanţii constituţionale în favoarea colectivităţilor teritoriale locale. Parlamentul

poate modifica oricând, după cum consideră necesar, statutul juridic al acestora,

singura limită reală fiind puternica tradiţie democratică britanică.

Şi organizarea administrativ-teritorială a Irlandei este greu de înţeles pentru

juristul de pe continent, format în spiritul dreptului romano-germanic, deoarece este

rezultatul unei tradiţii istorice fără legătură cu Europa continentală.

Alte ţări europene au regimuri variabile ale autorităţilor locale de bază, dar

această varietate se rezumă uneori doar la diferenţierea dintre cele două tipuri de

autorităţi, dispunând fiecare de un regim uniform.

în Germania, varietatea este mai puternică, datorată organizării federale, în

Lan¬duri. Variaţiile regimului aplicabil comunelor se rezumă la organizarea

instituţională.

Astfel, administraţia publică locală în Germania constituie un al treilea nivel

instituţional, comunele prezentându-se ca nişte corporaţii autonome dotate cu o

structură politică independentă.

In Grecia, colectivitatea de bază este fie comuna, corespunzătoare satelor cu

mai puţin de 10.000 de locuitori, fie municipalitatea, pentru oraşele cu peste 10.000

de locuitori sau pentru reşedinţele de departament, care în anumite cazuri, pot fi

divizate în arondismente.

în Spania, legislaţia distinge între comunele rurale şi comunele urbane, fără ca

această delimitare să atragă diferenţe considerabile de regim, în timp ce, în

Portugalia, legislaţia distinge între municipalităţile rurale şi municipalităţile urbane,

care au totuşi un regim de bază comun.

De reţinut situaţia specială a Portugaliei, formată dintr-o parte continentală

situată în Peninsula Iberică şi cele două arhipeleaguri Azore şi Madere, ce constituie

42

regiuni autonome, dispunând de funcţii legislative, politice şi administrative foarte

largi. Naţiunea portugheză se dovedeşte însă foarte omogenă atât în partea

continentală, cât şi în cele două arhipeleaguri.

Comunele în Portugalia dispun de o foarte largă autonomie, dar în cadrul

constituţional existent doar în domeniul administrativ.

In Irlanda, la nivel regional, distingem 8 regiuni, la nivel departamental este

vorba de 26 de comitate (County) şi 5 comitate-burg (County Borough Corporation),

iar la nivel de bază pot fi identificate 5 burguri (Borough Corporation), 49 districte

urbane (Urban District) şi 30 de comisariate urbane (Town Commissioners).

în Marea Britanie, diversitatea este cea mai mare; în 1990, colectivitatea de

bază era aproape peste tot districtul, dar sub un acelaşi termen se regăsesc diverse

posibilităţi ce diferă în principal prin repartizarea competenţelor.

Ca structuri administrative reprezentative pentru autonomia locală din Marea

Britanie se regăsesc în prezent, comunele (parohiile), districtele, urbane sau rurale,

burgurile, comitatele-burguri, rezervându-se un statut special capitalei.

în Regatul Unit, reformele succesive de-a lungul secolului trecut au condus la

situaţia ca populaţia să nu fie decât puţin ataşată structurilor locale, percepute, mai

degrabă, sub forma unor concentrări de servicii publice decât ca elemente ale

democraţiei locale.

Dimpotrivă, în alte ţări, consacrarea autonomiei locale prin Constituţie, dar

mai ales ataşamentul populaţiei şi aleşilor naţionali faţă de autorităţile de bază,

garantează menţinerea competenţelor acestora, doar numărul lor şi întinderea

teritorială fiind lăsate la fantezia legiuitorului.

Dintr-o perspectivă comparatistă vom reţine că, în toate statele Uniunii

Europene, legea este cea care determină regimul juridic aplicabil autorităţilor locale.

Dar, trebuie ţinut cont de doi factori suplimentari care sunt variabili, şi anume:

limitele constituţionale, pe de-o parte şi libertatea de a se auto-organiza lăsată

autorităţilor locale, pe de altă parte.

Spre exemplu, în Germania, competenţa legislativă aparţine Landurilor, care

dispun fiecare de propria lege comunală sau cu privire la administraţia locală.

43

Legea fundamentală federală garantează dreptul la auto-administrare

comunală susţinut printr-o jurisprudenţă clară a Tribunalului constituţional federal şi

printr-un anumit număr de legi-cadru federale, aspect care fără a permite

uniformizarea regimului aplicabil, asigură o anumită omogenitate dreptului

colectivităţilor locale în Germania.

în ce priveşte capacitatea de auto-organizare, aceasta este mai peste tot

limitată la organizarea şi la gestiunea serviciilor, având, în plus, o anumită marjă de

manoperă în materie de subdiviziuni interne sau de fiscalitate. în cele două cazuri,

legea este cea care permite această posibilitate. în materie fiscală, în toate ţările

Uniunii Europene, doar Parlamentul dispune de competenţa de a autoriza prelevarea

de impozite, iar dacă o comună poate alege să pretindă o anumită taxă sau alta, are

nevoie întotdeauna de autorizarea expresă şi precisă a legiuitorului. în cazul unor

subdiviziuni interne ale colectivităţilor de bază, în egală măsură, doar legiuitorul le

poate fie impune, cum ar fi, în Franţa pentru Paris, Lyon şi Marsilia, fie deschide

posibilitatea de fi create, cel mai adesea pornind de la un anumit număr de cetăţeni,

cum ar fi, în anumite Landuri germane, în Grecia, Spania, Italia etc.

Studiul competenţelor autorităţilor locale este indispensabil în scopul de a

afla: la ce servesc aceste autorităţi localei; cum funcţionează ele; care este locul lor în

sistemul administraţiei statului, considerat ca un ansamblu?

Două mari principii de atribuire a competenţelor locale pot fi identificate,

aparent contradictorii: pe de-o parte, descentralizarea, în sensul propriu al termenului

iar pe de altă parte, subsidiaritatea.

In cazul descentralizării, competenţele globale se află în vârf şi doar cele

încredinţate eşalonului inferior vor fi asumate de acesta.

In cazul subsidiarităţii, competenţele se exercită la bază, cu excepţia celor care

sunt reţinute la nivel superior.

Principiul subsidiarităţii, la care ne referim succint, cel al descentralizării fiind

abordat pe larg într-un capitol anterior, provine din dreptul comunitar, unde are

semnificaţia de regulator de competenţă, în caz de concurenţă între competenţa

naţională şi cea comunitară. Germenii acestui principiu, potrivit căruia Comunitatea

Europeană nu putea să acţioneze decât atunci când un obiectiv putea fi mai bine

44

realizat la nivel comunitar decât la nivelul statelor membre, se regăsesc în Tratatul

instituind Comunitatea Europeană a Cărbunelui şi Oţelului.

O primă problemă care interesează pentru studiul competenţelor priveşte

gradul de libertate de decizie lăsat autorităţilor locale.

în Franţa, atribuţiile transferate colectivităţilor teritoriale locale sunt, de regulă,

obligatorii, au o natură administrativă şi sunt stabilite prin lege.

Potrivit formulei tradiţionale, „consiliul municipal rezolvă în urma

deliberărilor afacerile comunei."

în Germania, doctrina şi, în egală măsură, practicienii, insistă cel mai mult pe

principiul potrivit căruia, comunele pot şi trebuie să fie competente pentru toate

problemele care nu sunt decât de interes local.

Termenul de comună se aplică atât marilor oraşe cât şi micilor localităţi rurale,

statutul comunei fiind deci guvernat de principiul liberei administrări.

în Austria, comuna dispune de un drept garantat prin Constituţie, de a-şi

exercita puterea administrativă independent, în orice probleme ce relevă, exclusiv sau

în principal, interesul colectivităţii locale, reprezentat de comună, şi care sunt de

natură a fi asumate de colectivitate în cadrul limitelor sale teritoriale.

Comuna reprezintă, pe de-o parte, o colectivitate teritorială având dreptul la o

administrare autonomă în domeniile stabilite prin Constituţia federală dar, pe de altă

parte, ea reprezintă şi o circumscripţie administrativă. în subsidiar, ea poate fi obli

gata prin legea federală sau prin legea Landului să îndeplinească sarcini ale

administraţiei federale sau ale Landului, urmând instrucţiunile Federaţiei sau ale

Landului.

în Belgia, comuna este colectivitatea locală de bază, cu personalitate juridică

de drept public, fiecare comună urmând să facă parte dintr-o comunitate lingvistică.

Comuna dispune de competenţă administrativă generală pentru rezolvarea

probleme¬lor de interes local, precum: adoptarea bugetului propriu şi stabilirea de

taxe locale, organizarea serviciilor comunale, stabilirea statutului şi numirea

funcţionarilor locali, ordinea publică, administrarea domeniului comunal, adoptarea

planurilor de urbanism şi eliberarea autorizaţiilor de construire, starea civilă şi

45

organizarea alegerilor. Comuna mai exercită şi atribuţiile delegate de autorităţile

superioare, precum: Guvernul federal, Guvernul regiunii şi Guvernul comunităţii.

în Luxemburg, teritoriul este organizat în 3 districte şi 117 comune, districtul

fiind o circumscripţie administrativă a statului iar comuna reprezentând colectivitatea

locală de bază, persoană juridică politico-administrativă, dotată cu autorităţi

reprezentative.

în Danemarca, autorităţile comunale sunt competente pentru toate sarcinile ce

pot fi îndeplinite pe o bază pur locală; în Grecia, pentru afacerile locale, cu condiţia

respectării Constituţiei şi a legilor; în Spania, pentru afacerile locale cu privire la tot

ceea ce nu este rezervat statului (sau comunităţilor autonome).

în Irlanda, autorităţile locale pot să ia măsuri sau să întreprindă activităţi

conform legii, dacă acest lucru este considerat profitabil intereselor locuitorilor.

în Italia, comunele dispun de o competenţă generală pentru toate afacerile de

interes local care nu intră în competenţa unei autorităţi superioare. în Olanda, ele

dispun de o competenţă generală de interes local, iar în Portugalia, municipalităţile

dispun de competenţe generale pentru a promova interesele şi bunăstarea populaţiei.

în definitiv, ceea ce este determinant, nu este principiul, subsidiaritate sau

descentralizare, ci maniera mai mult sau mai puţin detaliată în care exercitarea

competenţelor este reglementată.

O a doua problemă, evocată adesea, este aceea de a şti dacă autorităţile locale

îşi exercită competenţele în nume propriu sau în numele statului.

în cea mai mare parte a cazurilor, potrivit doctrinei, contribuţia autorităţilor

locale la punerea în aplicare a legilor reprezintă exercitarea de către autoritatea locală

a unei competenţe a Statului.

Doctrina şi practica din Olanda au dezvoltat, în acest sens, conceptul de co-

administrare, care implică o obligaţie, cel puţin de natură morală, a administraţiei de

Stat de a încerca să coopereze cu autorităţile locale prin intermediul asociaţiilor

acestora din urmă.

Astfel, potrivit Constituţiei, Olanda se prezintă ca un stat unitar descentralizat,

Constituţia operând o distincţie în art. 124, între competenţa colectivităţilor locale de

a „reglementa şi administra afacerile interne ale provinciilor şi comunelor", pe de-o

46

parte, şi obligaţia de a coopera în aplicarea legii, pe de altă parte. Este vorba deci, în

acelaşi timp, de autonomie şi de putere executivă delegată.

Teritoriul olandez este delimitat în 12 provincii, fiecare dispunând de un organ

executiv. Al treilea palier al administraţiei publice este reprezentat de comune,

subdiviziuni ale teritoriului provincial.

Alte forme ale administraţiei locale sunt reprezentate de aşa numitele „consilii

de apă".

Un al treilea aspect este cel al competenţelor obligatorii şi cel al competenţelor

facultative. In anumite sisteme legislative, distincţia este foarte clar stabilită (în

Germania, în Franţa, în Regatul-Unit), dar consecinţele pot fi variabile în funcţie de

mecanismele stabilite pentru respectarea acestei obligaţii.

Spre exemplu, în Belgia, principalele atribuţii comunale privesc poliţia locală,

învăţământul preuniversitar, circulaţia comunală şi întreţinerea canalizării precum şi

dezvoltarea economică.

în Danemarca, sarcinile obligatorii la nivel comunal privesc ajutorul social şi

gestiunea ajutorului de şomaj acordat de Guvern, educaţia primară şi formarea

continuă, activitatea sanitară şi drumurile comunale, în timp ce atribuţiile facultative

se referă la echipamentele sportive şi culturale, transportul public, întreprinderile

publice şi dezvoltarea economică locală.

Trebuie remarcat că importanţa activităţii autorităţilor locale într-un anumit

domeniu este variabilă, în funcţie de importanţa şi compunerea populaţiei care

depinde de ele.

Autonomia autorităţilor locale se bazează mai ales pe mijloacele financiare de

care dispun acestea.

Fără a intra în detalii, putem reţine că este extrem de dificil, în starea actuală

de studii comparative, de a aprecia „gradul de libertate pe care îl deţine fiecare dintre

colectivităţi pentru a angaja cheltuieli şi, mai ales, pentru a-şi procura resurse".

Este vorba despre mai multe criterii de comparaţie, precum: procentul

cheltuielilor locale în raport cu produsul intern brut; partea fiscalităţii directe locale în

bugetele locale, partea transferurilor şi cea a împrumuturilor. Toate aceste criterii

prezintă semnificaţie în cazul analizei autonomiei locale.

47

Unele indicaţii sumare cu privire la resursele umane mai pot fi relevante.

Două aspecte ar trebui luate în consideraţie: efectivele, care depind în esenţă

de capacitatea financiară a comunelor şi existenţa sau nu a unei libertăţi statutare.

în ce priveşte efectivele, proporţia agenţilor locali în raport cu cea a agenţilor

statului este cea mai interesantă.

într-un prim grup de state (Danemarca, Regatul-Unit), agenţii autorităţilor

locale sunt de departe mai numeroşi decât cei ai statului.

într-un al doilea grup de state (Germania, Franţa, Olanda etc), ei reprezintă

mai mult de o treime din ansamblul agenţilor publici.

Un al treilea grup reuneşte ţările cele mai puţin bogate ale Uniunii, dinainte de

aderarea celor 10 la 1 mai 2004 (Spania, Portugalia, Grecia, Irlanda), cu variaţii

semnificative ale procentelor.

în problema statutelor aplicabile acestora, vom distinge tot între trei categorii

de state.

în Belgia, Spania, Franţa, Irlanda, Luxemburg, Olanda şi Portugalia,

autorităţile locale se supun, cu privire la recrutarea şi gestiunea resurselor umane,

unor constrângeri statutare, de principiu, care pot fi mai mult sau mai puţin apropiate

de statutul funcţionarilor în sens strict.

în Regatul Unit, dreptul muncii este cel care guvernează activitatea agenţilor

locali.

în Germania, în Danemarca, în Grecia şi în Italia, există o anumită libertate de

alegere între aplicarea regulilor dreptului public, unui statut al funcţionarilor publici,

pe de-o parte, şi aplicarea regulilor dreptului muncii, pe de altă parte.

Studiul comparativ al autorităţilor locale este mai uşor de realizat decât cel al

competenţelor şi mijloacelor. Delimitarea între o adunare reprezentativă a

colectivităţii şi o autoritate executivă se întâlneşte peste tot.

Organele deliberative au competenţa de a se pronunţa în principalele probleme

de interes local, iar actele administrative adoptate de acestea sunt, de principiu, aduse

la îndeplinire de organele executive.

48

3.3. Administraţia publică locală intermediară

Dacă una din problemele cele mai frecvent dezbătute în Franţa, ca şi în alte

state ale Uniunii Europene, se referă la dimensiunile optime ale colectivităţilor

teritoriale, o alta priveşte numărul optim de ,niveluri ale administraţie?.

în realitate trei aspecte ar trebui examinate separat, aspecte care nu presupun

răspunsuri identice, şi anume: organizarea administrativă optimă trebuie să fie mai

mult sau mai puţin deconcentrată, iar comunicarea între vârf şi baza ierarhiei

administraţiei ar trebui să parcurgă toate etapele intermediare sau ar putea fi

micşorată? Doar această chestiune ar merita să fie rezumată sub sintagma „nivele ale

administraţiei" şi ea priveşte mai puţin numărul autorităţilor locale, cât organizarea

ciclurilor de elaborare şi punere în aplicare a politicilor publice; talia optimă a razei

de acţiune a autorităţilor locale nu variază ea oare în funcţie de problemele pe care le

are de rezolvat şi nu ar fi de dorit să fie instalate atâtea autorităţi locale democratic

alese câte ar presupune existenţa unor circumscripţii de talie medie?; bilanţul costuri-

avantaje incită la limitarea numărului de autorităţi locale sau de niveluri ale

administraţiei în scopul de a profita din plin de economiile realizate sau mai bine ar

trebui să con¬siderăm că nu este posibil să calculezi doar o parte din elemente -

partea financiară în timp ce alta, precum apropierea cetăţeanului de autorităţile locale,

ar prezenta mai puţină importanţă?

în cea mai mare parte a statelor Uniunii Europene regăsim o categorie de

autorităţi locale intermediare între nivelul de bază şi nivelul naţional sau regional, în

timp ce, spre exemplu, în Luxemburg nu există nici o autoritate intermediară între

comune sau municipalităţi şi stat, pentru considerente evidente, legate de întinderea

teritoriului.

Administraţia publică locală intermediară este administraţia locală organizată

la nivelul diviziunilor administrativ-teritoriale intermediare, situate între cele de bază

şi stat.

49

Administraţia publică locală intermediară se distinge prin faptul că, fiind

situată între alte două nivele de administraţie, trebuie să respecte atât competenţa

unui nivel superior, cât şi competenţa unui nivel inferior.

în cuprinsul tezei sale de doctorat, consacrată chiar acestei problematici,

acelaşi autor mai sus citat ne oferă următoarea definiţie mai complexă: administraţia

publică de nivel intermediar este activitatea executivă având ca finalitate realizarea

unor valori politice locale, desfăşurată în regim de putere publică, de autorităţi şi

instituţii autonome faţă de stat, care reprezintă colectivităţile situate în perimetrul

unităţilor administrativ-teritoriale de nivel intermediar, integrate în sistemul politico-

administrativ statal.

Ne aflăm în prezenţa unei administraţii publice de nivel intermediar, doar

atunci când o circumscripţie administrativ-teritorială a statului dobândeşte şi statutul

de unitate administrativ-teritorială, adică populaţiei aferente i se recunoaşte statutul

de colectivitate locală.

De aici rezultă că administraţia publică de nivel intermediar prezintă

următoarele elemente constitutive: cel puţin o unitate administrativ-teritorială de

nivel intermediar; cel puţin o autoritate reprezentativă autonomă; competenţă

administrativă generală şi resurse pentru realizarea acesteia; existenţa unei forme de

control din partea statului.

în Franţa, regimul celor o sută de departamente este în mare măsură uniform,

cu excepţia unor variaţii minore pentru cele două departamente corsicane şi cele

patru departamente de peste mări. Trebuie remarcat însă că Parisul reprezintă, în

acelaşi timp, o comună şi un departament, cu instituţii unice. La rândul lor,

Guadelupa, Guyana, Martinica şi Reunion constituie, în acelaşi timp, un departament

şi o regiune şi dispun fiecare de două adunări reprezentative şi două autorităţi

executive pentru acelaşi teritoriu şi aceeaşi populaţie. în plus, trebuie adăugat că cele

două colectivităţi teritoriale de peste mări, Mayotte şi Saint-Pierre-et-Miquelon ca şi

teritoriul de peste mări, Wallis-et-Furtuna, pot fi considerate colectivităţi locale

intermediare, asemănătoare, în parte, departamentelor.

50

Regiunea reprezintă colectivitatea teritorială locală situată la al doilea nivel

intermediar. în Franţa sunt 21 de regiuni cu un statut unic, la care se adaugă Corsica,

dispunând de un statut special de autonomie.

Sub aspect juridic, regiunile sunt în prezent colectivităţi teritoriale cu statut

asemănător comunelor şi departamentelor, fără ca existenţa lor să fie garantată prin

Constituţie. în schimb, principiul liberei administrări a colectivităţilor teritoriale le

este aplicabil, fără însă a le conferi putere de reglementare. în practică, faţă de

comune şi departamente, competenţa normativă a regiunii este mult limitată şi

regiunile nu-şi pot aroga dreptul de tutelă asupra colectivităţilor locale din teritoriul

lor.

în Olanda, cele douăsprezece provincii sunt reglementate uniform printr-o

lege distinctă. în paralel, există autorităţi având o natură foarte specială, autorităţi

care dispun de statutul de colectivităţi publice, numite „autorităţi acvatice",

însărcinate cu girarea sistemului de reglare al solului după retragerea apelor, autorităţi

care provin încă din Evul Mediu.

Mai exact, pe lângă provincii şi comune, există şi alte organisme de drept

public care intră în categoria colectivităţilor locale, numite „wateringues", ce ocupă

un loc cu totul special în structura şi istoria statului olandez. Lupta contra apelor a

determinat pe cei interesaţi, cu mult timp în urmă, să se regrupeze sub forma unor

organizaţii menite să protejeze un anumit teritoriu. Această funcţiune limitată la un

teritoriu determinat este unică în organizarea politică a statului. Dacă definim

protecţia contra apelor ca o misiune publică, este vorba despre o descentralizare

funcţională şi teritorială, în acelaşi timp.

La nivelul provinciei funcţionează trei autorităţi: Adunarea provinciei, Biroul

executiv şi Comisarul Reginei. Adunarea provinciei este compusă din membri aleşi

pentru un mandat de 4 ani. Biroul executiv este ales de către Adunare, dintre membrii

săi, şi este responsabil în faţa acesteia. El funcţionează permanent şi emite cea mai

mare parte a actelor administrative individuale. Comisarul Reginei este numit de

Guvern, cu avizul Adunării provinciei, pentru un mandat de 6 ani, ce poate fi

reînnoit, şi are atât calitatea de funcţionar al statului cât şi al provinciei. în ce priveşte

51

regiunea italiană, - în literatura de specialitate -, se apreciază că, în prezent, ar fi

vorba mai degrabă de o formă de autoguvernare asemănătoare statului federat.

La nivelul regiunii funcţionează: Consiliul regional, Comitetul executiv al

regiunii şi Preşedintele regiunii.

Printr-o Lege constituţională adoptată în 1999, care a modificat unele articole

din Constituţie, s-a prevăzut alegerea directă a Preşedintelui regiunii şi lărgirea

autonomiei statutare a regiunilor.

La nivelul provinciei, privită ca un nivel intermediar de administraţie publică,

distingem: Consiliul provincial, Comitetul executiv al provinciei şi Preşedintele

provinciei. Consiliul provincial este ales prin reprezentare proporţională, pentru un

mandat de 4 ani, fiind compus din 24 până la 45 de membri, care la rândul lor aleg un

comitet şi un preşedinte, care asigură împreună executivul. Consiliul provincial este

organul deliberativ ce are mai degrabă un rol de orientare politică, Comitetul

executiv dispune de largi atribuţii pentru a aduce la îndeplinire orientările stabilite de

Consiliu şi conduce serviciile administrative ale provinciei, iar Preşedintele

provinciei are, în principal, un rol de reprezentare.

Asemenea regiunii italiene, regiunea spaniolă nu poate constitui un nivel

intermediar de administraţie publică locală, deoarece adoptă acte legislative, ce sunt

supuse doar controlului Tribunalului Constituţional. Este o caracteristică ce face din

comunitatea regională spaniolă o formă de autoguvernare, asemănătoare statului

federat.

în schimb, provincia întruneşte elementele constitutive ale administraţiei

publice de nivel intermediar, cele cincizeci de provincii, instituite printr-un decret

încă din 1833, constituind fiecare, în acelaşi timp, o circumscripţie administrativă a

statului şi o colectivitate locală, având, în principiu, un regim uniform, dar evoluţia

lor fiind direct determinată de acordurile comunităţilor autonome cu statul.

Administraţia provinciilor se realizează de aşa-numita Reprezentanţă,

compusă din: Consiliul provinciei, Comisia de guvernare, Preşedinte şi

Vicepreşedinţi.

Spania este singura ţară în care adunarea reprezentativă nu este aleasă prin

sufragiu universal direct. Consiliul provinciei compus din 25 până la 31 de membri

52

(51 de membri pentru Madrid şi Barcelona) este format din „deputaţi provinciali",

aleşi de consilierii municipali dintre ei înşişi, în urma alegerilor municipale. Comisia

de guvernare se compune din Preşedinte şi un număr de deputaţi provinciali numiţi

de acesta. Ea îşi alege preşedintele însărcinat cu atribuţii executive.

în unele state ale Uniunii Europene, colectivităţile locale intermediare dispun

de competenţe şi de mijloace mai puţin importante decât colectivităţile de bază.

Este cazul Belgiei, Spaniei şi Italiei, ţări în care tendinţa de a scădea

semnificaţia provinciilor este strâns legată de transformările produse la nivelul

structurii statului

în Italia, provinciile au pierdut din ce în ce mai multe atribuţii, în profitul

comunelor şi regiunilor, dar au trebuit menţinute atât ca circumscripţii administrative

ale Statului, cât şi ca autorităţi însărcinate să asigure legătura între regiune şi comune

şi coordonarea celor din urmă. Regimul lor este în mare parte uniform, dar pot apărea

unele variaţii de la o regiune la alta.

în Danemarca şi Olanda, autorităţile intermediare dispun în teorie de aceeaşi

competenţă generală ca şi autorităţile de bază.

în ce priveşte Franţa, tendinţa contemporană este dimpotrivă aceea de a spori

rolul departamentului (în raport cu comuna, dar şi comparativ cu regiunea), datorită

faptului că cele mai importante transferuri de competenţă se realizează de la stat către

departamente, dar şi datorită atracţiei pe care o exercită asupra clasei politice funcţia

de Preşedinte al consiliului general.

Autoritatea deliberativă a regiunii în Franţa este Consiliul regional, compus

din consilieri aleşi prin sufragiu universal direct, pe departamente, pentru un mandat

de 5 ani, el lucrând în şedinţe publice. Consilierii regionali aleg, dintre ei, pe

Preşedintele Consiliului regional, care reprezintă autoritatea executivă. Consiliul

regional are o Comisie permanentă, formată din Preşedintele Consiliului, un anumit

număr de vicepreşedinţi şi alţi membri, stabiliţi de Consiliu, Comisie ce exercită

atribuţii delegate de Consiliu.

Autoritatea deliberativă a departamentului în Franţa este Consiliul general,

ales prin vot direct, în cadrul unor circumscripţii electorale denumite cantoane,

pentru un mandat de 6 ani, jumătate din numărul consilierilor reînnoindu-se la fiecare

53

3 ani. Consiliul general lucrează în şedinţe publice. Executivul colectivităţii

departamentale este Preşedintele Consiliului general, ales dintre membrii Consiliului,

la fiecare reînnoire a acestuia.

Există şi un organ colegial, format din Preşedintele Consiliului general, un

anumit număr de vicepreşedinţi şi alţi membri desemnaţi de Consiliul general.

Comisia permanentă exercită atribuţiile delegate de Consiliul general.

în Irlanda şi în Regatul Unit se poate spune că autoritatea intermediară este

cea care contează în marea parte a cazurilor, în raport cu autorităţile de bază.

în ce priveşte organizarea sub aspect instituţional a autorităţilor locale

intermediare, aceasta se aseamănă cu cea a autorităţilor locale de bază din aceeaşi

ţară.

Anglia nu are statut de comunitate regională şi nici nu dispune de un nivel

regional de administraţie. Agenţiile regionale de dezvoltare, apărute după 1997, nu

au autorităţi deliberative. Ele constituie totuşi, un prim pas spre o organizare

administrativă de tip regional. Administraţia intermediară este exercitată de comitate.

Ţara Galilor, Scoţia şi Irlanda De Nord au statut de comunităţi regionale.

Fiecare dintre ele dispune de o adunare deliberativă, aleasă prin vot direct, şi de un

organ executiv desemnat de aceasta. Astfel, în Ţara Galilor funcţionează Adunarea

naţională galeză şi un Comitet executiv, prezidat de un „Leader"; în Scoţia

funcţionează Parlamentul scoţian şi Executivul scoţian, condus de Primul-ministru

scoţian; în Irlanda de Nord funcţionează Adunarea semi-autonomă şi Comitetul

executiv, condus de un Prim-ministru.

în Regatul Unit, consiliul de comitat se compune dintr-un număr nedeterminat

prin lege, de 60 până la 100 de membri, aleşi prin scrutin uninominal într-un tur,

pentru un mandat de 4 ani. Consiliul îşi alege preşedintele pentru un an.

în Irlanda, elementele constitutive ale administraţiei publice de nivel

intermediar sunt întrunite tot de comitat, la nivelul acestuia funcţionând Consiliul

comitatului, format din consilieri aleşi prin vot direct, pentru un mandat de 5 ani.

Consiliul exercită aşa numitele „funcţii rezervate", considerate chestiuni politice,

precum: adoptarea bugetului, contractarea împrumuturilor, adoptarea şi modificarea

diferitelor planuri, desemnarea membrilor diverselor comitete şi comisii care se

54

ocupă de rezolvarea unor probleme de interes public, adoptarea actelor de

reglementare.

Toate atribuţiile care nu sunt „rezervate" sunt considerate „executive" şi se

realizează de aşa-numitul Administrator al comitatului, care conduce serviciile

administrative ale comitatului. El este un funcţionar public, numit de Consiliu, pentru

o perioadă de 7 ani (ce poate fi reînnoită), la propunerea unui organ central

independent numit „Comisia pentru nominalizări locale", propunere pe care Consiliul

nu o poate refuza.

Şi la nivelul fiecărei regiuni, funcţionează în Irlanda, începând cu anul 1994,

aşa-numitele Colectivităţi regionale, compuse din consilieri aleşi de consiliile

comitatelor şi ale comitatelor-burg, dintre membrii lor, dar acestea nu reprezintă

autorităţi deliberative, rolul lor reducându-se la coordonarea unor servicii publice şi

la comunicarea pe verticală a programelor guvernamentale.

în Belgia, provincia este comunitatea teritorială de bază, căreia îi este

recunoscută competenţa administrativă generală pentru rezolvarea problemelor de

interes provincial. Ea dispune de atribuţii proprii, precum: adoptarea bugetului

propriu şi stabilirea de impozite şi taxe provinciale, angajarea personalului propriu şi

stabilirea statutului acestuia, întreţinerea infrastructurilor provinciale, puterea de

intervenţie în domeniile educaţiei, culturii, sportului etc.

Provincia are ca autoritate deliberativă consiliul provincial, format din membri

aleşi prin vot direct, pentru un mandat de 6 ani, şi ca autoritate executivă, Delegaţia

permanentă, aleasă de Consiliu dintre membri săi.

în Danemarca există 14 comitate, la care se adaugă două oraşe-comitat,

Frederiksberg şi Copenhaga, comitatul fiind colectivitatea teritorială intermediară, ce

dispune de o competenţă administrativă generală, alcătuită din atribuţii obligatorii şi

atribuţii facultative.

Autorităţile comitatului sunt: Consiliul comitatului, Comisiile permanente şi

Preşedintele consiliului. Consiliul este organul deliberativ al comitatului. El lucrează

în şedinţe publice, membrii săi fiind aleşi prin vot direct, pentru un mandat de 4 ani.

Consiliul îşi adoptă regulamentul de funcţionare, stabileşte numărul, structura şi

atribuţiile comisiilor permanente, adoptă bugetul comitatului, organizează

55

administraţia comitatului. în ce priveşte comisiile permanente, legea impune

constituirea unei Comisii de finanţe şi cel puţin a încă unei comisii permanente. în

esenţă, Comisiile permanente pregătesc lucrările Consiliului şi iau deciziile necesare

pentru executarea hotărârilor acestuia. Preşedintele Consiliului este ales de acesta,

dintre membrii săi, pentru a conduce lucrările Consiliului şi ale Comisiei de finanţe.

El este şeful administraţiei comitatului.

în Germania, colectivitatea teritorială locală de nivel intermediar este arondis-

mentul, căruia Constituţia federală şi Constituţiile landurilor îi recunosc autonomia

administrativă, precum şi reprezentativitatea rezultată din „sufragiul universal, direct,

egal şi secret." Statutul arondismentului este stabilit printr-un Cod special, adoptat ca

lege a landului, aspect care atrage deosebiri de la un land la altul. Pe lângă calitatea

de colectivitate teritorială, arondismentul este şi circumscripţie administrativă a

landului.

Organul reprezentativ este Adunarea arondismentului, ai cărei membri sunt

aleşi prin vot direct, pentru un mandat de 5 ani. Adunarea decide în toate problemele

care ţin de competenţa arondismentului, însă ea poate delega unele atribuţii

Preşedintelui Adunării sau unor comitete constituite dintre membrii săi. Preşedintele

Arondismentului este ales de Adunarea arondismentului pentru perioade cuprinse

între 6 şi 12 ani, în funcţie de land. El este un funcţionar public având atât calitatea de

Preşedinte al Adunării arondismentului, cât şi pe cea de şef al întregii administraţii

din arondisment, atât cea proprie, cât şi cea a landului.

Preşedintele Arondismentului este şi autoritatea de control administrativ

asupra actelor comunelor componente.

In Grecia, elementele constitutive ale administraţiei publice de nivel

intermediar se regăsesc doar la nivelul departamentului, regiunea prezentându-se ca o

circumscripţie administrativă a statului.

Potrivit doctrinei greceşti recente, noţiunea de regiune prezintă două

înţelesuri: unul organizaţional, fiind vorba despre o unitate administrativă a Statului

şi altul teritorial, fiind vorba despre o secţiune a teritoriului ţării, în cadrul căreia

autorităţi limitate teritorial îşi exercită competenţa.

56

La nivelul departamentului funcţionează ca autoritate deliberativă, Consiliul

departamental, format din consilieri aleşi prin sufragiu universal, direct, obligatoriu,

pentru un mandat de 4 ani, iar la nivelul regiunii funcţionează Consiliul regional,

condus de Secretarul general al regiunii.

Consiliul regional, organ colegial consultativ, este alcătuit din prefecţii

departamentelor din regiune, un reprezentant al organizaţiei locale a oraşelor şi

comunelor, precum şi din reprezentanţi ai organizaţiilor şi camerelor profesionale.

Secretarul general al regiunii este numit de Guvern şi este subordonat ierarhic

ministrului de interne, dar şi fiecărui ministru ale cărui competenţe le exercită.

El are un rol politic şi administrativ, fiind reprezentantul Guvernului în

regiune şi având responsabilitate pentru implementarea politicii guvernamentale în

domeniile care privesc regiunea.

O situaţie interesantă întâlnim în Finlanda, unde începând cu anul 1994 se

regăseşte o instituţie publică de nivel departamental, Regiunea de dezvoltare, ce s-ar

putea transforma în timp în colectivitate teritorială locală. Capacitatea sa juridică este

restrânsă la politicile de dezvoltare regională, la planificarea regională şi la

repartizarea fondurilor ce provin de la bugetul de stat. Regiunea de dezvoltare

dispune de o structură deliberativă denumită Consiliu regional, alcătuită din membri

aleşi din rândul consiliilor comunale, de către acestea. Consiliul regional nu are însă

un organ executiv şi nici administraţie proprie, hotărârile sale fiind puse în executare

de autorităţile şi serviciile administrative ale comunelor.

în Suedia, comitatul reprezintă colectivitatea teritorială locală de nivel

intermediar, reprezentat de două autorităţi: Consiliul comitatului şi Comitetul

executiv. Consiliul comitatului este autoritatea deliberativă, ce lucrează în şedinţe

publice, ales prin vot direct, pentru un mandat de 4 ani. Comitetul executiv este ales

de Consiliu dintre membrii săi şi este condus de liderul partidului care deţine

majoritatea în Consiliu. Se pot înfiinţa şi comitete pe domenii de activitate. în

general, există un comitet pentru politicile comitatului, un comitet pentru serviciile

sociale şi un comitet pentru mediu.

Mai reţinem în acest context faptul că în ţările comunitare s-au dezvoltat o

multitudine de forme de colaborare externă ale colectivităţilor locale, de la

57

convenţiile de drept internaţional privat, până la constituirea unor adevărate instituţii

publice trans-frontaliere sau crearea de reprezentanţe pe lângă Uniunea Europeană.

58

BIBLIOGRAFIE

I. Acte normative

Constituţia României din 21 noiembrie 1991, publicată în M. O., partea I, nr. 233/21.11.1991, revizuită prin legea de revizuire a Constituţiei nr. 429/2003, publicată în M. O., partea I, nr. 758/29.10. 2003Legea 215/2001 – privind administraţia publică locală, republicată în M. O., partea I, nr. 123/20.02. 2007Legea nr. 141 din 30/04/2004 - pentru modificarea şi completarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 396 din 04/05/2004Legea nr. 195 din 22/05/2006 – Legea-cadru a descentralizării, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 453 din 25/05/2006Legea 286/2006 – pentru modificarea şi completarea legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 621 din 18/07/2006

II. Tratate, monografii

Alexandru Ioan – Drept administrativ comparat, ediţia a II-a, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2003Alexandru Ioan – Administraţia publică. Teorii, realităţi, perspective, ediţia a III-a, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2002Apostol - Tofan Dana – Drept administrativ, Ed. All Beck, Bucureşti, 2003Apostol - Tofan Dana – Instituţii administrative europene, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2006Coman-Kund Liviu – Administraţia publică de nivel intermediar în dreptul comparat şi în dreptul românesc, Ed. Didactică şi pedagogică, Bucureşti, 2005 Constantinesco L.J.– Tratat de drept comparat. Metoda comparativă, vol. III, Ed. All, Bucureşti, 2001Dicey A. V.– Introducere în dreptul constituţional, ed. a 8-a, Londra, 1931,Dissescu C.G.– Cursul de drept public român, vol. III, Drept administrative, Stabilimentul Grafic I.V. Socec, Bucureşti, 1891Forsthoff Ernst – Traite de droit administratif allemand, traduit de l’allemand par Michel Fromont, Etablissements Emile Bruylant, BruxellesFrege Xavier – Descentralizarea, Ed. Humanitas, Bucureşti, 1991Guţan Manuel – Istoria administraţiei publice locale în statul român modern, Ed. AllBeck, Bucureşti, 2005Iorgovan Antonie – Tratat de drept administrativ, ed. a III-a, vol. I, Ed. All Beck, Bucureşti, 2001Iorgovan Antonie – Tratat de drept administrativ, ed. a IV-a, vol. I, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005de Laubadere Andre – Tratat de drept administrativ, ed. a 9-a, Paris, 1984Manda Cezar Corneliu – Drept administrativ. Tratat elementar, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2001Manda Cezar Corneliu – Controlul administrativ în spaţiul juridic european, Ed. Lumina Lex, 2005Matei C.Horia, Neguţ Silviu, Nicolae Ion – Enciclopedia statelor lumii, ediţia a X-a, Ed. Meronia, Bucureşti, 2005

59

Negulescu Paul – Tratat de drept administrativ, Institutul de arte grafice, Editura Marreau, Bucureşti, 1934Popa Eugen – Autonomia locală în România, Ed. All Beck, Bucureşti, 1999Popescu Corneliu Liviu– Autonomia locală şi integrarea europeană, Ed. All Beck, Bucureşti, 1999Preda Mircea – Drept administrativ. Partea specială, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2001Puget Henry – Les institutions administratives etrangeres, Dalloz, Paris, 1969,Schwarze Jurgen – Droit administratif europeen, vol. I, Office des Publications Officielles des Communautes Europeenes, Bruylant, 1994Tarangul E. D.– Tratat de drept administrativ român, Cernăuţi, 1944Vantu Ion Gh.– Drept public comparat. Drept constituţional comparat. Drept administrativ comparat. Curs litografiat, editat de U.N.S.R. Secţia centrală profesională, 1948Văraru M.– Manual de drept administrativ, Imprimeria statului, Chişinău, 1925Vida Ioan – Puterea executivă şi administraţia publică, Bucureşti, 1994Vedinaş Virginia– Drept administrativ şi instituţii politico-administrative. Manual practic, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2002Wade H. W. R.– Drept administrativ, ed. a 5-a, Oxford, 1982Wolff H.J., Bachof O. – Verwaltungsrecht I, ed. 9, Munich, 1974Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu – Constituţia României revizuită – comentarii şi explicaţii, Ed. All Beck, Bucureşti, 2004

III. Studii, articole

Apostol Dana – Probleme actuale ale descentralizării administrative, Studii de drept românesc, nr. 3-4/1991Benz A.– La descentralisation en R.F.A., Revue Internationale de Sciences Administratives, no. 4, 1987Petrescu Rodica Narcisa – Consideraţii asupra noii legi-cadru privind descentralizarea, Revista de drept public, nr. 1/2005Petrescu Rodica Narcisa – Reflecţii asupra unor dispoziţii înscrise în legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, Dreptul, nr. 4/2007Preda Mircea - "Deconcentrarea serviciilor publice", un concept constituţional nou pentru administraţia publică, Buletin de informare legislativă al Consiliului Legislativ, www.clr.roProfiroiu Alina, Profiroiu Marius – Practica descentralizării pe plan European şi în România. O perspectivă comparativă, Economie şi administraţie locală, nr. 8/2006Săraru Cătălin Silviu – Deschiderea şi transparenţa – principii de bază ale funcţionării administraţiei publice UE, Rev. Economie şi administraţie locală, nr. 4/2006Vedinaş Verginia – Centralizare, descentralizare, federalism, în Analele Universităţii Bucureşti, seria Drept, 1997Vedinaş Verginia, Bakîrci Daniela – Principalele modificări aduse prin legea nr. 286/2006 pentru modificarea şi completarea legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, Dreptul, nr. 11/2006Vesmaş Daiana Maura – Aspecte privind principiul subsidiarităţii în lumina Tratatului Constituţional al Comunităţii şi Uniunii Europene, Caietul ştiinţific nr. 8 al Institutului de Ştiinţe Administrative „Paul Negulescu”, 2006Viorescu Răzvan – Deconcentrarea şi descentralizarea – principii de organizare a serviciilor publice în administraţia publică locală, Caietul ştiinţific nr. 7 al Institutului de Ştiinţe Administrative „Paul Negulescu”, 2005

60