Cuprins

Introducere ____________________________________________ IX

Partea I. Evoluţia reglementării domeniului public şi a proprietăţii publice în România ____________________________1

Capitolul I. Reglementări constituţionale şi legale privind domeniul public _________________________________________1

Secţiunea 1. Proprietatea publică şi domeniul public în Regulamentele Organice ________________________________1Secţiunea a 2-a. Proprietatea publică şi domeniul public în legiuirile lui Cuza şi în Codul civil __________________________4Secţiunea a 3-a. Proprietatea publică şi domeniul public în Constituţia din 1866 ____________________________________6Secţiunea a 4-a. Proprietatea publică şi domeniul public în perioada interbelică. Constituţiile din 1923 şi 1938 ____________7

§1. Proprietatea publică potrivit Constituţiei din 1923 ________7§2. Proprietatea publică în viziunea Constituţiei din 1938 ____10

Secţiunea a 5-a. Particularităţile proprietăţii în regimurile politice de tip totalitar (1948, 1952, 1965) __________________14Secţiunea a 6-a. Proprietatea publică şi domeniul public după 1990 __________________________________________18

§1. Perioada preconstituţională ________________________23§2. Perioada postconstituţională _______________________27§3. Reglementarea proprietăţii publice potrivit noului Cod civil ____________________________________28§4. Concluzii ______________________________________32

Capitolul al II-lea. Proprietatea publică şi domeniul public în sistemul actual _________________________________________34

Secţiunea 1. Noţiuni generale privind domeniul public _________34Secţiunea a 2-a. Proprietate publică – domeniul public: relaţii şi corelaţii ___________________________________________40Secţiunea a 3-a. Clasifi carea domeniului public ______________51

Capitolul al III-lea. Regimul juridic al domeniului public _______56

XII Regimul domenial în România şi Italia. Fundamente constituţionale şi regimul exproprierii

Secţiunea 1. Noţiunea de regim juridic _______________________ 56Secţiunea a 2-a. Dobândirea şi încetarea dreptului de proprietate publică ______________________________________ 58Secţiunea a 3-a. Reglementarea domeniului public potrivit noului Cod civil _________________________________________ 59Secţiunea a 4-a. Principiile proprietăţii publice _________________ 61Secţiunea a 5-a. Administrarea bunurilor proprietate publică _____ 68Secţiunea a 6-a. Delimitarea domeniului public în funcţie de titularii dreptului de proprietate _____________________________ 74

Capitolul al IV-lea. Constituirea domeniului public _____________ 82Secţiunea 1. Dobândirea dreptului de proprietate publică ________ 82Secţiunea a 2-a. Încetarea dreptului de proprietate publică _______ 85Secţiunea a 3-a. Concluzii ________________________________ 90

Partea a II-a. Domeniul public în sistemul constituţional şi legal italian ______________________________________________ 97

Capitolul I. Conceptul şi calitatea de bun public în sistemul italian ________________________________________ 97

Secţiunea 1. Categorii de bunuri publice. Bunurile care aparţin domeniului statului ______________________________________ 97Secţiunea a 2-a. Domeniul necesar al statului _________________ 98Secţiunea a 3-a. Domeniul accidental (sau eventual) al statului ____________________________________________ 102Secţiunea a 4-a. Domeniul regional şi domeniul comunal specifi c ______________________________________________ 103

Capitolul al II-lea. Dobândirea şi pierderea caracterului de bun aparţinând domeniului statului ____________________________ 105

Secţiunea 1. Bunurile care aparţin domeniului statului prin natura lor ____________________________________________ 105Secţiunea a 2-a. Bunurile patrimoniale indisponibile ___________ 105Secţiunea a 3-a. Regimul juridic al bunurilor patrimoniale indisponibile __________________________________________ 106Secţiunea a 4-a. Utilizarea şi tutela bunurilor publice. Tutela administrativă (autotutela) şi tutela jurisdicţională ordinară ______ 107Secţiunea a 5-a. Bunurile patrimoniale disponibile ____________ 109Secţiunea a 6-a. Drepturile administraţiei publice asupra bunurilor terţilor _______________________________________ 109Secţiunea a 7-a. Înstrăinarea (alienarea) bunurilor care aparţin domeniului public ______________________________________ 110

Cuprins XIII

Secţiunea a 8-a. Patrimoniul statului şi societăţile pe acţiuni ____________________________________________ 112

Capitolul al III-lea. Proprietatea privată ______________________ 113Secţiunea 1. Regimul administrativ al proprietăţii private ________ 113Secţiunea a 2-a. Urbanistica _____________________________ 114Secţiunea a 3-a. Regulamentul de construcţie ________________ 115

Capitolul al IV-lea. Regimul domenial şi fragmentarea apartenenţei bunurilor publice afl ate în uz colectiv ____________ 116

Secţiunea 1. Transferul drepturilor asupra bunurilor domeniale ____________________________________________ 116Secţiunea a 2-a. Folosinţa colectivă şi exploatarea economică ________________________________ 116Secţiunea a 3-a. Dreptul de titular al bunului şi dreptul de titular al funcţiilor de administrare asupra bunului __________________ 117Secţiunea a 4-a. Modifi cări în regimul juridic al bunurilor publice ______________________________________________ 119Secţiunea a 5-a. Atribuirea de funcţii administrative autonomiilor locale _______________________________________________ 120Secţiunea a 6-a. Dihotomia dintre proprietate individuală şi proprietate colectivă ____________________________________ 121Secţiunea a 7-a. Descompunerea regimului domenial __________ 124Secţiunea a 8-a. Folosinţa colectivă şi alte forme de utilizare a bunului ______________________________________________ 126Secţiunea a 9-a. Uzul în concesiune şi rezerva _______________ 128Secţiunea a 10-a. Privatizarea bunurilor publice ______________ 128Secţiunea a 11-a. Concluzii ______________________________ 129

Partea a III-a. Instituţia exproprierii în România şi în Italia ______ 133

Capitolul I. Instituţia exproprierii în România _________________ 133Secţiunea 1. Noţiunea şi natura juridică a exproprierii __________ 133

§1. Reglementarea juridică a exproprierii _________________ 133§2. Reglementarea exproprierii potrivit noului Cod civil ______ 141§3. Defi niţia şi natura juridică a exproprierii _______________ 143§4. Bunurile care pot fi expropriate ______________________ 146§5. Transferul amiabil. Contractul subsidiar al exproprierii ____ 147

Secţiunea a 2-a. Reguli procedurale privind exproprierea şi efectele exproprierii ____________________________________ 148

§1. Utilitatea publică _________________________________ 148

XIV Regimul domenial în România şi Italia. Fundamente constituţionale şi regimul exproprierii

§2. Măsuri premergătoare exproprierii ___________________ 158§3. Exproprierea şi stabilirea despăgubirilor _______________ 164§4. Efectele exproprierii _______________________________ 172

Secţiunea a 3-a. Rechiziţia de bunuri _______________________ 176§1. Noţiuni generale _________________________________ 176§2. Subiectele şi obiectul raportului juridic de rechiziţie ______ 179§3. Procedura aplicării măsurii rechiziţionării ______________ 181

§4. Regimul actelor juridice privind rechiziţiile _____________ 183§5. Restituirea bunurilor rechiziţionate şi stabilirea despăgubirilor ______________________________________ 184

Secţiunea a 4-a. Concluzii _______________________________ 185

Capitolul al II-lea. Instituţia exproprierii în Italia _______________ 191Secţiunea 1. Concept şi fundamente legislative _______________ 191Secţiunea a 2-a. Subiecte de drept competente ______________ 194Secţiunea a 3-a. Raportul expropriativ ______________________ 196

§1. Obiectul exproprierii ______________________________ 197§2. Despăgubirea ___________________________________ 197§3. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale şi cadrul normativ actual _____________________________________________ 199§4. Procedura unică a exproprierii ______________________ 200

Secţiunea a 4-a. Procedee specifi ce: acte ablative privind exproprierea __________________________________________ 202

§1. Conceptul de act ablativ ___________________________ 202§2. Actele ablative de necesitate urgentă _________________ 202§3. Măsurile ablative aleatorii şi principiile generale _________ 203§4. Ocuparea de urgenţă a unui teren. Principiul exproprierii indirecte __________________________________________ 203§5. Rechiziţia în proprietate ____________________________ 208

Secţiunea a 5-a. Codifi carea legislativă în materie: Textul unic de expropriere ________________________________________ 209Secţiunea a 6-a. Bunuri care nu se pot expropria sau se pot expropria în cazuri specifi ce ______________________________ 209Secţiunea a 7-a. Faze anterioare decretului de expropriere ________________________________________ 210

§1. Faza de supunere a bunului restricţiei prestabilite de expropriere. Obligaţiile derivate din planul urbanistic ________ 210§2. Obligaţiile ce rezultă din alte acte decât planurile urbanistice generale _________________________________ 211

Cuprins XV

§3. Participarea părţilor interesate ______________________ 211Secţiunea a 8-a. Declaraţia de utilitate publică: faze şi procedură ______________________________________ 212

§1. Actele care comportă declaraţia de utilitate publică ______ 212§2. Conţinutul şi efectele actului care comportă declaraţia de utilitate publică ______________________________________ 212§3. Elaborarea actelor care declară utilitatea publică ________ 213

Secţiunea a 9-a. Emiterea deciziei de expropriere şi modalitatea de determinare a despăgubirii ____________________________ 213

§1. Determinarea provizorie a despăgubirii ________________ 213§2. Procedura de determinare defi nitivă a despăgubirii ______ 215§3. Determinarea urgentă a despăgubirii provizorii __________ 216§4. Ocuparea de urgenţă prestabilită exproprierii ___________ 217

Secţiunea a 10-a. Decizia de expropriere ___________________ 217§1. Conţinutul şi efectele deciziei de expropriere ___________ 217§2. Executarea deciziei de expropriere ___________________ 218

§3. Efectele exproprierii pentru terţi _____________________ 219Secţiunea a 11-a. Despăgubirile privind exproprierea __________ 219

§1. Determinarea valorii bunului ________________________ 219§2. Exproprierea parţială a unui bun unitar ________________ 219§3. Subiecţii care au dreptul la despăgubire _______________ 220

Secţiunea a 12-a. Plata despăgubirii de expropriere ___________ 220§1. Plata sau depunerea despăgubirii provizorii ____________ 220§2. Plata sau depunerea defi nitivă a despăgubirilor ca urmare a expertizei de evaluare ________________________ 221§3. Plata defi nitivă a despăgubirilor _____________________ 221§4. Plata despăgubirilor ca urmare a procedurii judiciare _____ 222§5. Plata despăgubirilor către persoanele în incapacitate, instituţii şi asociaţii ___________________________________ 222

Secţiunea a 13-a. Lucrări private de utilitate publică ___________ 222§1. Determinarea despăgubirii în cazul exproprierii pentru realizarea unor lucrări private care nu constau în construcţii de locuinţe publice ___________________________________ 222§2. Determinarea despăgubirii în caz de expropriere a unei suprafeţe fără clădiri _________________________________ 223§3. Comisia competentă să determine despăgubirea defi nitivă __________________________________________ 223§4. Despăgubiri suplimentare __________________________ 224

XVI Regimul domenial în România şi Italia. Fundamente constituţionale şi regimul exproprierii

Secţiunea a 14-a. Particularităţi în utilizarea domeniului public în sistemul italian ______________________________________ 224

§1. Utilizare fără titlu a unui bun în scopuri de interes public ____________________________________ 224§2. Despăgubire datorată titularului bunului neexpropriat pentru impunerea unei servituţi _________________________ 225§3. Cesiunea voluntară _______________________________ 225§4. Retrocedarea totală şi parţială ______________________ 226§5. Ocuparea temporară a zonelor nesupuse exproprierii ____ 227§6. Tutela juridică ___________________________________ 227

Secţiunea a 15-a. Concluzii ______________________________ 228

Capitolul III. Reglementarea juridică a exproprierii în unele state membre ale Uniunii Europene ________________________ 233

Secţiunea 1. Cehia _____________________________________ 233Secţiunea a 2-a. Danemarca _____________________________ 234Secţiunea a 3-a. Franţa _________________________________ 234

§1. Cadrul juridic şi defi nirea proprietăţii publice ____________ 234§2. Proprietatea asupra terenurilor ______________________ 236

§3. Contestarea deciziei de expropriere la instanţele de judecată ___________________________________________ 237

Secţiunea a 4-a. Germania ______________________________ 238Secţiunea a 5-a. Irlanda _________________________________ 238Secţiunea a 6-a. Polonia ________________________________ 240Secţiunea a 7-a. Spania _________________________________ 242Secţiunea a 8-a. Concluzii _______________________________ 245

CONCLUZII ŞI PROPUNERI DE LEGE FERENDA ______________ 247

BIBLIOGRAFIE __________________________________________ 260

PARTEA I EVOLUȚIA REGLEMENTĂRII DOMENIULUI

PUBLIC ȘI A PROPRIETĂȚII PUBLICE ÎN ROMÂNIA

Capitolul I. Reglementări cons tuționale și legale privind domeniul public

Secțiunea 1. Proprietatea publică și domeniul public în Regulamentele Organice

În ţara noastră, regăsim termenii de bun public, proprietate obştească, pro-prietatea obştei săteşti, domeniu public. Cele două Regulamente Organice, al Valahiei[1] şi al Moldovei[2], au meritul de a fi primele acte juridice care consacră termenul de domeniu public într-o accepţiune apropiată celei actuale. Astfel, în capitolul consacrat „fi nanţelor” din cele două Regulamente Organice, regăsim menţionate, ca surse de venit, şi domeniile statului. Tot aici este recunoscută ideea de uz public, precum şi distincţia între târguri publice şi târguri private.

Atât în Regulamentul Organic al Valahiei, cât şi în cel al Regulamentul Organic al Moldovei există dispoziţii cu privire la „drumurile de comunicaţie”, care nu sunt altceva decât reguli exorbitante asupra unor „dependinţe ale dome-niului public”[3].

În acest sens, edifi cator este art. 158 din Regulamentul Moldovei[4], care prevedea că: „Siretul şi Prutul, care curg de-a lungul ţarei spre amiazăzi şi dau în Dunăre, vor sluji spre coborârea mărfurilor şi a producturilor fără vreo dare de plata la plutirea lor. Iară cerănd trebuinţă, după vreme, de a se curţăii şi a face mai îndemânatice plutirii sau de a sa face canaluri de comunicaţie, de

[1] Regulamentul Organic al Valahiei a fost primul adoptat în 1831.[2] Regulamentul Organic al Moldovei a fost adoptat în 1832.[3] A. IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, vol. II, ed. a 4-a, Ed. All Beck, Bucureşti,

2005, p. 151, nota 1.[4] P. NEGULESCU, G. ALEXIANU, Colecţiunea vechilor legiuiri administrative. Regulamentele

Organice ale Valahiei şi Moldovei, vol. I, Întreprinderile Eminescu S.A. Bucureşti, 1944, p. 274.

2 I. Evoluţia reglementării domeniului public şi a proprietăţii publice în România

pildă, unirea Siretului cu Prutul prin râul Bahluiului, care comunicaţie ar fi de cel mai mare folos şi pentru comerţia capitalei, atunce se va orândui o dare potrivită la intrarea sau ieşirea lor cu încărcatul, care plată va sluji atât pentru întoarce-rea cheltuielilor ce se vor face sau de către Stat, sau de către vreo companie ce va primi o asămâne întreprindere, cât şi pentru o potrivită despăgubire cu folosurile acelor proprietari carii au astăzi ezaturi mari şi poduri pe aceste ape. Dacă stricarea lor s-ar socoti neapărată pentru unii asămite lucrări, pro-prietirii se vor despăgubi, şi de stricăciunile ce s-ar putea pricinui pe moşiile lor cu deschiderea unui asămine canal.

Iară, apile Moldova, şi Bistriţa, care, dau în Siretiu vor sluji ca şi mai înainte spre coborârea plutelor cu cherestea şi lemn de durare fără ase zmiţi ezaturile, morile şi podurile ce sunt pe aceste ape.”

După cum menţionează doctrina de specialitate[1], fi e şi din simpla enume-rare a unor capitole, rezultă că prin ele se au în vedere servicii publice şi, impli-cit, bunuri publice.

Astfel, Regulamentul Organic al Moldovei are următoarea structură: Capi-tolul I. Pentru alegerea Domnului; Capitolul II. Organizarea şi însuşirile Obici-nuitei Obşteşti Adunări; Capitolul III. Regulament de fi nanţ; Capitolul IV. Sfatul Administrativ; Capitolul V. Reglement de comerţie; Capitolul VI. Reglementul Carantinelor; Capitolul VII. Reglementul jandarmerii; Capitolul VIII. Rânduiala judecătorească; Capitolul IX. Dispoziţiile generale.

În Regulamentul Organic al Valahiei regăsim: Capitolul I. Pentru alegerea Domnului; Capitolul II. Pentru obicinuita obştească Adunare; Capitolul III. Finanţa; Capitolul IV nu are titlu, însă este structurat pe secţiuni după cum urmează: Secţiunea 1. Pentru căderile Ministrului Trebilor din Lăuntru, Secţiunea 2. Pentru Sfatul Administrativ, Secţiunea 3. Departamenturile mădularelor Sfatului Admi-nistrativ; Capitolul V. Regulament asupra comerciului; Capitolul VI. Regulament pentru carantine; Capitolul VII. Pentru căderea judecăţilor în Valahia şi pentru întocmirea şi căderile judecătorilor; Capitolul VIII. Dispoziţii generale; Capitolul IX. Regulamentul ostăşesc.

În capitolul despre fi nanţe sunt menţionate şi „domenurile statului”, în art. 67 pct. XII din Regulamentul Valahiei şi art. 82 din Regulamentul Moldovei.

În conţinutul art. 131 din Regulamentul Valahiei se precizează că vor trece în domeniul statului moşiile cuprinse în raialele Brăila, Giurgiu şi Turnu, precum şi bălţile şi ostroavele „începând din malul stâng al Dunării şi până în talvegul acestui râu”, „care rămân fără stăpân” după „trecerea sorocului” în care „se vor da după dreptate înapoi adevăraţilor proprietari”. Acest articol are în vedere suprafeţe de teren „tot pământul împresurat din stânga Dunării” care au rămas fără stăpân după trecerea termenului de revendicare de cei „ce prin dăruiri şi prin vrednice documentări vor dovedi drepturile lor pentru aceste averi”.

[1] A. IORGOVAN, Tratat (...), op. cit., ed. a 4-a, vol. II, p. 152.

I. Reglementări constituţionale şi legale privind domeniul public 3

Dispoziţiile art. 155 din Regulamentul Valahiei, în capitolul referitor la comerţ, fac referire la ideea de „bun public”, dispunând că „porturile şi schelele Dunării sunt slobode fără deosebire pentru toate corabiile puterilor, care sunt în pace cu Prea Înalta Poartă”.

Articolul 149 din Regulamentul Moldovei prevede: „Portul (limanul) Galaţii, precum şi alte şcheli a Dunării, sânt fără nici o protimisis sau deosăbire dişchisă la toate pandierile a puterilor afl ătoare în pace cu Înalta Poartă Otomană”.

Ideea de interes public apare tot în acest capitol, la art. 160 din Regulamen-tul Valahiei şi art. 156 din Regulamentul Moldovei, unde găsim dispoziţii refe-ritoare la bâlciurile şi târgurile publice, dar şi la modul de organizare şi folosire a „târgurilor private”: „cât pentru târgurile ce să fac pe moşia vre-unui particular, acesta va alege locul cel cuviincios pentru acest sfărşit, cu chip ca nici el să cerce vreo pagubă, nici neguţătorii să fi e strâmtoraţi, din pricina că locurile cele rânduite pentru târguri nu sunt îndestul de largi”.

Secţiunea a V-a a aceluiaşi capitol, intitulată „Pentru lucrarea minelor”, în art. 178-179 din Regulamentul Valahiei, respectiv „Despre lucrarea băilor” şi în art. 165 din Regulamentul Moldovei, face referire la drumurile de comunicaţie şi la exploatarea bogăţiilor subsolului.

Regulamentele stabilesc principiul după care proprietarul pământului putea să exploateze mina, dând statului 10% din venitul net. Dacă proprietarul nu putea să exploateze mina în termenul de 18 luni ce i se acordă de Domn şi nici nu voia să o închirieze, Domnul împreună cu Obicinuita Obştească Adunare, vor stabili mijloace pentru a lucra acele mine, dând stăpânului moşiei a 10-a parte din câştigul net şi „despăgubindu-l, după cuviinţă, pentru stricăciunea ce vor fi pricinuit moşiei sale”. Pentru păcură, pietrării şi „alte producturi”, care se întrebuinţează de obşte în principal, nu se plătea „nici o zeciuială” (art. 179 teza fi nală din Regulamentul Valahiei).

Unele anexe ale Regulamentelor au ca obiect regimul juridic al „unor bunuri publice”, cum ar fi anexa „Despre casele obşteşti” de exemplu Casa mililor, Casa apilor etc., conduse de epitropii care „vor fi fără leafă”, sau anexele despre administraţia din marile oraşe (planul oraşului, însemnarea pieţelor, a uliţelor, a bisericilor şi a locurilor publice, canalizare, pavarea străzilor şi a pieţelor publice, curăţarea aerului, înfrumuseţarea oraşului, aprovizionarea cu apă şi cişmelele publice, iluminatul public etc.). Articolul LVI din Anexa F a Regula-mentului Moldovei stabileşte obligaţia „luminatului” uliţelor şi a mahalalelor oraşului Iaşi cu „lumânări de său în toate nopţile anului, afară de acelea când va fi lună plină”, în oraş luminile se aşezau la 12 stânjeni una de alta, iar în mahalale la 15 stânjeni.

Regulamentele Organice, conţin prevederi prin care se instituie fi e bunuri care aparţin domeniului public, fi e unele reguli care îl guvernează pe acesta. Astfel art. 158 din Regulamentul Organic al Moldovei şi art. 165 din Regulamentul Organic al Valahiei confi rmă pentru râul Siret, apartenenţa la domeniul public.

4 I. Evoluţia reglementării domeniului public şi a proprietăţii publice în România

În anul 1835 se adoptă Legea plutirii grânelor prin care se consacră expres noţiunea de domeniu public şi se prevede că aparţin acestuia râurile Olt, Jiul Argeş, Dâmboviţa şi Ialomiţa.

Am evocat toate aceste aspecte pentru a releva rădăcinile legislative ale noţiunilor de domeniu public şi proprietate publică, elementele tradiţionale ale regimului lor juridic şi ale sferei care le alcătuiesc.

Secțiunea a 2-a. Proprietatea publică și domeniul public în legiuirile lui Cuza și în Codul civil

O etapă distinctă în fundamentarea legislativă a conceptului de domeniu public este reprezentată de legiuirile adoptate de domnitorul Alexandru Ioan Cuza, dintre care menţionăm pe cele mai relevante pentru cercetarea noastră.

Prin Legea nr. 1251/1863[1] pentru secularizarea averilor mănăstireşti s-a declarat că toate averile mănăstireşti din România sunt şi rămân averi ale sta-tului, alcătuindu-se astfel domeniul privat al acestuia.

Legea pentru organizarea consiliilor judeţene din 1864 prin dispoziţiile art. 53 declară dependinţe ale domeniului public judeţean:

– toate căile de comunicaţie şi podeţele judeţene;– orice clădire sau stabiliment public pus în sarcina judeţului.Legea nr. 1014/1864[2] pentru regularea proprietăţii rurale trece în proprie-

tatea comunei rurale, ca bunuri ale domeniului public comunal: „toate locurile şi clădirile din cuprinsul vetrei satului (bisericile, cimitirele, casele comunale, şcolile, casele şi îngrăditurile făcute de comună, pieţele, uliţele şi locurile ocu-pate de magaziile publice de aprovizionare.”

Legea nr. 1378/1864[3] pentru expropriaţiune pentru cauză de utilitate publică a reglementat posibilitatea atât a statului, cât şi a judeţelor ori a comunelor, de a-şi mări, pe viitor, domeniul public, pe cale de expropriere, prin declararea ca bun de utilitate publică a unui teren sau a unei construcţii. Legea menţiona că exproprierea, ca urmare a declarării terenului ori a construcţiei de utilitate publică, se făcea în schimbul unei prealabile şi juste despăgubiri.

Articolul 1 din Legea nr. 1378/1864, prevedea că utilitatea publică „pentru tote lucrările de interes general se declara de puterea legiuitore; pentru acelea de interes comun a mai multor judeţe, de către consiliurile judeţiane, şi la neu-nirea lor, de către Guvernu, luând avizul Consiliului de Statu; pentru acelea de interes local al unui judeţ sau alu mai multor comune de către consiliul judeţianu;

[1] Legea nr. 1251/1863 pentru secularizarea averilor mănăstireşti, M. Of. nr. 251 din 17.12.1863.

[2] Legea nr. 1014/1864 pentru regularea proprietăţii rurale, M. Of. din 14.08.1864.[3] Legea nr. 1378/1864 pentru espropriaţie în casu de utilitate publică, M. Of. din

20.10.1864.

I. Reglementări constituţionale şi legale privind domeniul public 5

iar pentru lucrările de interes localu şi comuna, utilitatea publică se declara de consiliul comunal”.

Constatăm similitudinea dintre soluţiile impuse de reglementări adoptate în urmă cu 150 de ani şi cele actuale, în care se regăsesc bazele principiului autonomiei locale. Aceasta conferă, între altele, autorităţilor deliberative auto-nome dreptul de a decide cu privire la modul de valorifi care a bunurilor propri-etate privată sau publică a unităţilor administrativ-teritoriale în care au fost alese şi îşi desfăşoară activitatea.

Conform art. 2 din lege, Declaraţiunea de utilitate publică se face „în urma unei cercetări. Acesta cercetare se face, în casu de interes general de admi-nistraţiune; în casu de interes judeţian, de consiliul judeţian; în casu de interes comunal, de consiliul comunal.

Cercetarea nu se va întinde de cat asupra consideraţiunilor de interes gene-ral, asupra avantagelor ce infatiseda o lucrare publică ore-care, a consecuin-ţelor ce pote să aibă sub raporturile economice. Ea se va face dupe formele ce se vor statornici prin un regulament de administraţiune publică”.

În anul 1865 este adoptată Legea pentru înfi inţarea de cheiuri pe ambele părţi ale râului Dâmboviţa pe toată partea dinăuntrul capitalei. Articolul 1 al acestei legi prevede că „se declară de utilitate publică generală rectifi carea cursului Dâmboviţa”. Sintagma „utilitate publică” era folosită în accepţiunea de „domeniu public”[1].

Considerăm că prin legiuirile lui Cuza nu numai că se fundamentează noţi-unea de domeniu public, dar se identifi că şi bunurile care aparţin domeniului public judeţean, separat de cele care constituie domeniul comunal, precum şi regimul juridic al expropriaţiunii pentru cauză de utilitate publică.

Codul civil din 1864 conţine dispoziţii referitoare la domeniul public în art. 476, art. 477, art. 478 alin. (1) după cum urmează:

Conform art. 476: „drumurile mari, drumurile mici şi uliţele care sunt în sar-cina statului, fl uviile şi râurile navigabile sau plutitoare, ţărmurile, adăugirile către mal şi locurile de unde s-a retras apa mării, porturile naturale sau artifi ci-ale, malurile unde trag vasele şi îndeobşte toate părţile din pământul României, care nu sunt proprietate particulară, sunt considerate ca dependinţe ale dome-niului public”.

Potrivit art. 477: „averile vacante şi fără stăpâni, precum şi ale persoanelor care mor fără moştenitori, sau ale căror moşteniri sunt lepădate, sunt ale dome-niului public”.

Articolul 478 alin. (1): prevede că „porţile, zidurile, şanţurile, întăriturile pie-ţelor de război şi ale fortăreţelor fac şi ele parte din domeniul public. Aceste lucruri reintră în comerţ când nu mai servesc la uzul public”.

[1] V. VEDINAŞ, AL. CIOBANU, Reguli de protecţie domenială aplicabile unor bunuri proprietate privată, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2001, p. 59.

6 I. Evoluţia reglementării domeniului public şi a proprietăţii publice în România

Secțiunea a 3-a. Proprietatea publică și domeniul public în Cons tuția din 1866

Constituţia din 1866[1] a consacrat atât noţiunile de proprietate publică şi proprietate privată cât şi noţiunea de domeniu public, regimul juridic aplicabil domeniului public fi ind stabilit şi prin acte normative anterioare, inclusiv Regu-lamentele Organice, după cum o demonstrează evocarea unor aspecte din jurisprudenţa vremii.

La 24 noiembrie 1866 este adoptată Legea pentru descoperirea monumen-telor şi obiectelor antice, care prevede la art. 6 că „obiectele descoperite sunt proprietatea statului dacă ele sunt găsite pe domeniul public, sau pe un loc aparţinând statului, judeţului, comunei, sau stabilimentelor de utilitate publică”. Acest articol poate fi interpretat[2] în sensul că bunurile respective intră în domeniul public al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale precizate, pe de o parte, iar, pe de altă parte, că legiuitorul a recunoscut apartenenţa la domeniul public şi a unor bunuri mobile, ceea ce se cuvine a fi subliniat ca relevant pentru această instituţie.

Prin legea fundamentală din 1866, instituţia domeniului public va căpăta rang constituţional.

Articolul 19 din Constituţia din 1866 prevede: „Proprietatea de orice natură, precum şi tote creanţele asupra Statului, sunt sacre şi neviolabile. Nimeni nu pote fi espropriat de cât pentru causa de utilitate publică, legalmente constatată, şi după o dreaptă şi prealabilă despăgubire. Prin causa de utilitate publică urmează a se înţelege numai comunicaţiunea şi salubritatea publică, precum şi lucrările de aperarea ţerei. Legile existente privitore la aliniarea şi lărgirea stradelor de prin comune, precum şi la malurile apelor ce curg prin sau pe lengă ele remen în vigore. Legi speciale vor regula procedura şi modul expropriaţiu-nei. Libera şi neimpedicata întrebuinţare a rîurilor navigabile şi fl otabile, a şose-lelor şi altor căi de comunicare este de domeniul public.”

Articolul 19 are ca obiect proprietatea în general, primul alineat declarând sacră şi inviolabilă proprietatea de orice natură şi creanţele asupra statului, admiţându-se, astfel, o proprietate privată şi o proprietate publică.

Tot art. 19 mai prevede că nimeni nu poate fi expropriat decât pentru cauză de „utilitate publică, legalmente constatată, şi după o dreaptă şi prealabilă despăgubire”. De unde rezultă că prin expropriere, de vreme ce intervenea pentru o cauză de utilitate publică, se trecea bunul respectiv din proprietatea privată în proprietatea publică, fără ca aceasta să coincidă neapărat cu dome-niul public.

[1] Constituţia Principatelor Unite Române din 30 iunie 1866, M. Of. nr. 142 din 13.07.1866.

[2] V. VEDINAŞ, AL. CIOBANU, Reguli de protecţie (...), op. cit., p. 60.

I. Reglementări constituţionale şi legale privind domeniul public 7

În acelaşi articol se menţiona că legile existente cu privire la alinierea şi lărgirea străzilor prin comune, precum şi a malurilor apelor ce curg prin comune sau pe lângă comune, rămân în vigoare. Aceste legi stabileau reguli speciale, derogatorii de la Codul civil. În felul acesta regimul juridic aplicabil domeniului public, în sistemul Constituţiei din 1866, trebuia stabilit şi prin referire la acte juridice anterioare; după aproape jumătate de secol, în practica judecătorească se invocau şi Regulamentele Organice, apreciindu-se că dispoziţiile acestora referitoare la dependinţele domeniului public au rămas neabrogate[1].

Constituţia din 1866 dispunea, în art. 19 alineat fi nal, că: „libera şi neîmpie-dicata întrebuinţare a râurilor navigabile şi fl otabile, a şoselelor şi a altor căi de comunicare este de domeniul public”.

Constituţia din 1866, deşi foloseşte noţiunea de „domeniu public”, nu ne lămureşte asupra conţinutului acesteia[2], singurul lucru cert care rezultă din întreaga economie a acestui articol este acela că erau admise trei concepte: proprietate privată, proprietate publică, domeniul public[3].

Secțiunea a 4-a. Proprietatea publică și domeniul public în perioada interbelică. Cons tuțiile din 1923 și 1938

§1. Proprietatea publică potrivit Cons tuţiei din 1923[4]

Prin Constituţia din 1923, cele două noţiuni, proprietate publică şi domeniu public, au găsit o reglementare amplă şi mai precisă, vorbim despre art. 17-20 ale acestei Constituţii în care se regăsesc dispoziţii din care rezultă în succe-siune următoarele:

a) Reglementarea constituţională a proprietăţii private, astfel cum este ea conturată de art. 17[5] care prezintă similitudini profunde cu textul Constituţiei

[1] A. IORGOVAN, Tratat (...), op. cit., vol. II, ed. a 4-a, p. 154-155.[2] J. VERMEULEN, Evoluţia dreptului administrativ român, Institutul de arte grafice

„Vremea”, Bucureşti, 1943, p. 189.[3] A. IORGOVAN, Tratat (...), op. cit., vol. II, ed. a 4-a, p. 155.[4] Constituţia din 1923 a fost publicată în M. Of. nr. 282 din 29.03.1923.[5] Art. 17 din Constituţia din 1923 reglementa: „Proprietatea de orice natură, precum

şi creanţele asupra statului sunt garantate. Autoritatea publică, pe baza unei legi, este în drept a se folosi, în scop de lucrări de interes obştesc, de subsolul oricărei proprietăţi imobiliare, cu obligaţiunea de a desdăuna pagubele aduse suprafeţei clădirilor şi lucrărilor existente. În lipsă de învoială despăgubirea se va fixa de justiţie. Nimeni nu poate fi expropriat decât pentru cauză de utilitate publică şi după o dreaptă şi prealabilă despăgubire stabilită de justiţie. O lege specială va determina cazurile de utilitate publică, procedura şi modul exproprierii. În afară de expropriere pentru căile de comunicaţie, salubritate publică, apărarea ţarii şi lucrări de interes militar, cultural şi acele impuse de interesele generale directe ale Statului şi administraţiilor publice, celelalte cazuri de utilitate publică

8 I. Evoluţia reglementării domeniului public şi a proprietăţii publice în România

care reglementează în prezent proprietatea privată în România, respectiv art. 44 – vorbim în principal despre:

– garantarea proprietăţii de orice natură şi a creanţelor asupra statului care au drept corespondent actualul art. 44 alin. (1)[1];

– dreptul autorităţii publice de a folosi pentru lucrări de interes public sub-solul unei proprietăţi inalienabile al cărui corespondent îl regăsim în actualul art. 44 alin. (5)[2];

– regimul exproprierii al cărui corespondent este alin. (3) al art. 44 şi care va face obiect de analiză în partea a treia a prezentei teze;

– reglementarea privind regimul străzilor la alinierea şi lărgirea stradelor de prin comune precum şi la malurile apelor ce curg prin sau pe lângă ele rămân în vigoare în tot cuprinsul Regatului care nu îşi mai au corespondent în prezent în actuala Constituţie.

b) Interdicţia pentru străini şi apatrizi de a deţine terenuri în România, con-sacrată în art. 18[3], al cărui corespondent parţial este în prezent art. 44 alin. (2)[4]. Spunem „corespondent parţial”, deoarece un corespondent identic s-a regăsit în varianta iniţială a Constituţiei din 1991 în fostul art. 41 alin. (2)[5]. Teza la care ne-am referit era într-o formă similară în ceea ce priveşte conţinutul, dar diferită ca formă, respectiv aceasta recunoştea doar pentru români dreptul de a dobândi terenuri cu orice titluri în România, iar pentru străini recunoştea doar dreptul la valoarea acestor imobile. Textul a fost modifi cat în anul 2003 prin legea de revizuire, aşa cum vom arăta în partea consacrată reglementării con-stituţionale a domeniului public în prezent. Principala raţiune a fost aceea că

vor trebui să fie stabilite prin legi votate cu majoritate de doua treimi. Legile existente privitoare la alinierea şi lărgirea stradelor de prin comune precum şi la malurile apelor ce curg prin sau pe lângă ele rămân în vigoare în tot cuprinsul Regatului.”

[1] Art. 44 alin. (1) din actuala Constituţie a României: „Dreptul de proprietate, precum şi creanţele asupra statului, sunt garantate. Conţinutul şi limitele acestor drepturi sunt stabilite de lege.”

[2] Art. 44 alin. (3) din actuala Constituţie a României: „Nimeni nu poate fi expropriat decât pentru o cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă şi prealabilă despăgubire.”

[3] Art. 18 din Constituţia din 1923: „Numai Românii şi cei naturalizaţi români pot dobândi cu orice titlu şi deţine imobile rurale în România. Străinii vor avea drept numai la valoarea acestor imobile.”

[4] Art. 44 alin. (1) din actuala Constituţie a României: „Proprietatea privată este garantată şi ocrotită în mod egal de lege, indiferent de titular. Cetăţenii străini şi apatrizii pot dobândi dreptul de proprietate privată asupra terenurilor numai în condiţiile rezultate din aderarea României la Uniunea Europeană şi din alte tratate internaţionale la care România este parte, pe bază de reciprocitate, în condiţiile prevăzute prin lege organică, precum şi prin moştenire legală.”

[5] Art. 41 alin. (2) din Constituţia României din 1991: „Proprietatea privată este ocrotită în mod egal de lege, indiferent de titular. Cetăţenii străini şi apatrizii nu pot dobândi dreptul de proprietate asupra terenurilor.”

I. Reglementări constituţionale şi legale privind domeniul public 9

România era în procesul de integrare în Uniunea Europeană, iar la nivelul Uni-unii Europene regăsim cele patru libertăţi fundamentale, respectiv libera circu-laţie a bunurilor, a serviciilor, a persoanelor şi a capitalurilor.

Articolul 19[1] reprezintă o reglementare specială pentru regimul juridic al unei categorii de bunuri publice, zăcămintele miniere şi bogăţiile minerale, despre care se prevede că pot fi exclusiv proprietatea statului, dar acestea nu au corespondent în actuala Constituţie, fi ind menţionate în art. 136 („bogăţiile de interes public ale subsolului”), drept prima categorie de bunuri publice, însă observăm că acesteia nu i s-a dezvoltat un regim juridic, acest aspect reali-zându-se doar prin legi speciale[2].

Regimul constituţional al proprietăţii, zisă „de stat”, care este coresponden-tul proprietăţii publice a statului în limbajul constituţional actual, îl regăsim în art. 20[3] care reglementa domeniul public.

În Constituţia din 1923 este folosită o terminologie complexă „proprietate de orice natură”, „lucrări de interes obştesc”, „expropriere”, „cauză de utilitate publică”, „proprietatea statului”, „bunuri publice” şi „domeniu public”, care a iscat difi cultăţi în interpretarea spaţiului semantic al fi ecărei noţiuni.

[1] Art. 19 din Constituţia din 1923: „Zăcămintele miniere precum şi bogăţiile de orice natură ale subsolului sunt proprietatea Statului. Se exceptează masele de roci comune, carierele de materiale de construcţie şi depozitele de turbă, fără prejudiciul drepturilor dobândite de Stat pe baza legilor anterioare. O lege specială a minelor va determina normele şi condiţiunile de punere în valoare a acestor bunuri, va fixa redevenţa proprietarului suprafeţei şi va arata tot de odată putinţă şi măsură în care aceştia vor participa la exploatarea acestor bogăţii. Se va ţine seama de drepturile câştigate, întrucât ele corespund unei valorificări a subsolului şi după distincţiunile ce se vor face în legea specială. Concesiunile miniere de exploatare, instituite sau date, conform legilor azi în vigoare, se vor respecta pe durata pentru care s-au acordat, iar exploatările miniere existente făcute de proprietari numai cât timp le vor exploata. Nu se vor putea face concesiuni perpetue. Toate concesiunile şi exploatările prevăzute în alineatul precedent vor trebui însă să se conformeze regulelor ce se vor stabili prin lege, care va prevedea şi maximum de durată al acelor concesiuni şi exploatări şi care nu va trece de cincizeci ani de la promulgarea acestei Constituţiuni.”

[2] Legea minelor, care a fost adoptată în anul 1924, ulterior înlocuită cu Legea din 23 martie 1929, lege care a fost modificată prin Legea din 1937, urmând ca în anul 1942 să fie adoptat un decret-lege al petrolului. Ambele acte normative au fost abrogate prin Constituţia din 1948. Prima reglementare de la abrogarea acestor acte normative are loc în anul 1998, când s-a adoptat Legea nr. 61/1998 a minelor (M. Of. nr. 113 din 16.03.1998).

[3] Art. 20 din Constituţia din 1923: „Căile de comunicaţie, spaţiul atmosferic şi apele navigabile şi flotabile sunt de domeniul public. Sunt bunuri publice apele ce pot produce forţa motrice şi acele ce pot fi folosite în interes obştesc. Drepturile câştigate se vor respecta sau se vor răscumpăra prin expropriere pentru caz de utilitate publică, după o dreaptă şi prealabilă despăgubire. Legi speciale vor determina limita în care toate drepturile de mai sus vor putea fi lăsate în folosinţa proprietarilor, modalităţile exploatării, precum şi despăgubirile cuvenite pentru utilizarea suprafeţei şi pentru instalaţiile în fiinţă.”

10 I. Evoluţia reglementării domeniului public şi a proprietăţii publice în România

Constatăm că nu există o defi niţie a domeniului public, legiuitorul limitându-se să determine care sunt dependinţele domeniului public.

În baza dispoziţiilor Constituţiei din 1923, au fost adoptate acte normative privind diferite segmente ale domeniului public, cum ar fi : Legea privind regimul apelor[1],care foloseşte expresia „domeniul public” cu sensul de „domeniu al statului” şi pe cea de „bunuri publice”, ea referindu-se la bunurile aparţinând domeniului public.

De asemenea, s-a consfi nţit, printre altele, că bogăţiile subsolului sunt pro-prietatea statului, exercitarea acestui drept făcându-se, printre altele, prin con-cesionare, în acest sens fi ind Legea din 4.07.1924 a minelor şi Legea din 29.03.1929 pentru exploatarea minelor[2].

În prezent, după cum vom dezvolta în conţinutul lucrării, proprietatea publică aparţine nu numai statului, ci şi unităţii administrativ-teritoriale, şi benefi ciază în actuala Constituţie de o reglementare distinctă, respectiv art. 136 situat într-un alt titlu decât cel care reglementează proprietatea privată. Observăm din analiza comparativă că există similitudini, dar şi distincţii faţă de reglementarea actuală.

Ne-am concentrat atenţia în mod deosebit asupra Constituţiei din 1923 deoarece aceasta este considerată a fi cea mai importantă şi avansată în ceea ce priveşte stadiul constituţionalismului european de la acea vreme şi pentru că aceasta reprezintă un sistem de referinţă atunci când se analizează regimul constituţional actual al unor instituţii. Astfel, arătăm că, într-o valoroasă lucrare de specialitate[3], regăsim o analiză comparativă, autorul identifi când similitudini puternice care există între cele două legi fundamentale.

Putem concluziona că, în sistemul Constituţiei din 1923, sunt reglementate proprietatea privată şi proprietatea publică, bunurile din sfera ultimei fi ind de domeniul public[4].

§2. Proprietatea publică în viziunea Cons tuției din 1938[5]

Prin Înaltul Decret Regal nr. 900 din 20 februarie 1938, publicat în M. Of. nr. 42 din 20.02.1938, Regele Carol al II-lea decretează noua Constituţie a României, hotărând supunerea ei Naţiunii Române spre bună ştiinţă şi învoire.

În acelaşi număr al Monitorului Ofi cial sunt publicate:a) Proclamaţia Regelui Carol al II-lea către români, din 20 februarie 1938,

prin care acesta prezintă pe scurt conţinutul noii Constituţii decretate şi o supune învoirii poporului român;

[1] Legea privind regimul apelor a fost adoptată la data de 27.06.1924.[2] I. ADAM, Proprietatea publică şi privată asupra imobilelor în România, Ed. All Beck,

Bucureşti, 2000, p. 73. [3] A. IORGOVAN, Tratat (...), op. cit., vol. II, ed. a 4-a, p. 154.[4] V. VEDINAŞ, AL. CIOBANU, Reguli de protecţie (...), op. cit., p. 63.[5] Constituţia din 1938 a fost publicată în M. Of. nr. 48 din 27.02.1938.