Capitolul I Fundamente teoretice

1.1 Democraţia

Primele concepţii teoretice si practice în legătură cu democraţia datează încă din

antichitatea ateniana, de unde derivă şi sensul etimologic al termenului demos-popor şi

kratos-putere, autoritate, adică deţinerea şi exercitarea puterii de către popor. Sensul

etimologic al democraţiei, de guvernare a poporului de către acesta, conţinutul său social-

politic, nu a fost acelaşi în toate perioadele şi societăţile, el a cunoscut o evoluţie continuă

în funcţie de formele si principiile în care acesta şi-a găsit întruchiparea, de natura

sistemului social, de valorile pe care acesta s-a intemeiat, de accepţiunea dată noţiunii de

popor si însăşi democraţiei.

Aristotel asupra democraţiei îşi are explicaţia în concepţia pe care o dă noţiunii de

popor si cetăţean. Pentru el noţiunea de cetăţean nu era echivalenta cu totalitatea

locuitorilor adulţi dintr-o comunitate sociala, ci ea se rezuma la proprietari, numai acestia

puteau intruni calitatile de cetatean, iar poporul era format din cetatenii proprietari.

Cetatenii proprietari bogati dau oligarhia, iar cei saraci demosul-democratia. De aici, si

confuzia pe care o face Aristotel intre democratie-sinonima cu saracia sau demagogia si

oligarhia cu bogatia. Iata cum rezuma el acest fapt: "Ceea ce distinge in mod esential

democratia de oligarhie este saracia si bogatia; oriunde puterea este in mana bogatilor

este oligarhie; oriunde puterea este in mana saracilor, este demagogie".1

Fiind asimilată cu săracia şi demagogia, democraţia apare pentru Aristotel o

formă de guvernământ impura sau coruptă la fel ca tirania.

Democraţia este arta de a concilia interesele contradictorii dintr-o societate

liberă.

Este artă, deoarece democraţia nu este un simplu mecanism politic, un set de

reguli şi proceduri fixe care, prin aplicarea lor, fac ca o decizie să fie democratică. Una

dintre cele mai importante reguli ale democraţiei este că fiecare decizie necesită sprijinul

majorităţii celor care votează, fie ei consilieri locali sau paralamentari. Înainte însă de a

se ajunge la o decizie, trebuie să aibă loc deliberări.

Deliberarea este procesul prin care fiecare dintre cei care au o miză sau un interes

faţă de o anumită decizie va avea ocazia de a-şi exprima opiniile.

1 Aristotel, Politica, III V, Editura Antet, 1996, p. 7.

2

Deliberarea nu înseamnă numai exprimarea liberă a unor opinii sau a unui interes,

înseamnă şi luarea în consideraţie a acestora, aşa încât, în decizia finală, trebuie să se

regăsească şi opinia majorităţii exprimată într-o formă sau alta.

Deliberarea implică investigarea punctelor comune ale opiniilor şi intereselor

diferite exprimate. Din aceste considerante, democraţia este numită artă şi nu mecanism.

Democraţia presupune încrederea că, în orice proces decizional, vor fi

luate în considerare toate interesele exprimate.

Democraţia are în vedere deschiderea sistemului de guvernare faţă de

cetăţeni, prin informarea lor asupra activităţii şi problemelor cu care se confruntă.

Democraţia înseamnă luarea în considerare a opiniilor cetăţenilor.

Democraţia implică o comunicare reciprocă între aleşi şi alegători.

Drept urmare am putea numi democraţia ca - o forma de organizare si conducere

politică a societaţii prin consultarea cetaţenilor, ţinând cont de voinţa acestora, de

interesele si aspiraţiile de progres ale ţării. Este guvernarea de catre popor, puterea

suprema revenind poporului şi fiind exercitată direct de el sau de către reprezentanţii aleşi

conform unui sistem electoral liber.

Ca forma de organizare si conducere politică a societaţii, democraţia presupune

două parţi: conducatori şi conduşi (guvernanţi şi guvernaţi), prin consens între cele două

parţi. Deţinătorii puterii politice, indiferent care ar fi apartenenţa lor de grup social,

trebuie să reprezinte voinţa majorităţii poporului.

Democraţia este un tip de regim politic dar şi un mod de viaţă. Ea este produsul

societaţilor dar este şi producatoare de viaţă şi de stiluri colective de existenţă. Studiul

democraţiei cuprinde un ansamblu de legi care guvernează viaţa colectivă, sentimentele

sociale, emoţiile etc. 

Democraţia s-a regasit, de-a lungul istoriei sale, sub două forme: democraţie

directă şi democraţie reprezentativă. În prima variantă, de democraţie directă, toţi

cetaţenii puteau participa la luarea hotărarilor de interes public, fara a se folosi de

reprezentanţi aleşi sau numiţi. Acest sistem este practicabil doar în cadrul unor societăţi

cu un număr restrâns de membrii. Atena Antica a fost prima democraţie din lume care s-a

condus pe acest principiu. Societăţile moderne, numeroase si complexe de astazi se

ghidează, însă, după principiul democraţiei reprezentative. În acest tip de democraţie

reprezentativă, cetăţenii aleg reprezentanţi oficiali care iau hotărâri politice, elaborează

3

legi şi administreaza programe spre binele public. Toate democraţiile reprezentative sunt

sisteme în care hotărârile publice sunt luate conform opiniei majorităţii

cetaţenilor. Democraţia reprezentativă presupune:

Alegeri libere la intervale regulate de timp

Fiecare cetăţean, care a împlinit o anumită vârstă, are drept la vot şi are

dreptul să fie ales

Orice grup de cetăţeni are dreptul de a înfiinţa un partid politic

Fiecare partid politic are dreptul de a nominaliza candidaţi pentru alegeri

Puterea politică se află în mâinile celor aleşi (Parlament, Consiliul Local,

Primar, etc.)

Deciziile sunt luate numai cu majoritate de voturi.

Ar mai exista şi o democraţie participativă, ce nu este o altfel de democraţie, ce

păstrează caracteristicile democraţiei reprezentative, însă se referă la ceea ce se întîmplă

după alegeri, spre exemplu: la felul în care Consiliul Local şi Primarul îşi exercită

atribuţiile.

Democraţia presupune existenta unor valori, precum: libertatea, dreptatea si

egalitatea. Acestea reprezintă idealuri pentru care oamenii au luptat întotdeauna si in

acelaşi timp, repere pe baza cărora s-au creat normele ce reglementează viaţa in

societatea modernă.

Prăbuşirea regimurilor democratice este asociată si deseori determinată de o criza

de performanţă a acestora. Regimul nu mai reuşeşte sa rezolve o problema sau o serie de

probleme majore demonstrând astfel pierderea eficacităţii, si in final pierderea

legitimităţii regimului. Destrămarea unui regim democratic poate fi determinată şi de

trecutul politic al ţarii respective si de cultura sa politică. Dacă există o cultură civică

puternică regimul democratic se poate menţine. La eşecul democraţiei se mai poate

ajunge si daca elitele conducătoare nu reuşesc sa se adapteze la schimbarea condiţiilor

sau când este erodata abilitatea lor de a-şi pune in aplicare deciziile.

4

1.2 Politică

Mergînd la etimologia termenului de "politică", observăm că acesta îşi are

originile în cuvîntul grecesc polis, care mai înseamnă şi "Cetate".

In filosofia politică a Greciei vechi, politica apare la Platon, de exemplu, o

activitate de îmbinare a contrariilor, amintind aici metafora ţesătorului care reuşeşte să

îmbine firele din urzeală, pentru a ţese pînza. Precum ţesătorul, omul politic trebuie să

aibă abilitatea de a armoniza caracterele diferite ale guvernaţilor, spune Platon în dialogul

Omul politic, politica devenind o adevărată artă de guvernare pe baza consimţămîntului

ceăţenilor.

In lumea greacă veche, termenul polis - Cetate, trimite la forme non-materiale de

organizare, conceptul fiind unul de factură umană şi juridică în egală măsură. Polisul este

pentru greci ansamblul cetăţenilor, realitatea la care se referă termenul fiind diferită de

cea de "oraş", ce trimite la un sens material - ansamblu de edificii, străzi, locuri.

Analizînd semnificaţiiile termenului "Cetate", Debbasch şi Pontier identifică trei

dimensiuni diferite:

1. Cetatea se referă la un anumit număr de oameni;

2. Cetatea timite la "cetăţenie", pe teritoriul acestei forme de organizare societală

fiind semnificativi doar acei locuitor care au un statut juridic bine definit, acordat de

Cetate;

3. Cetatea face trimitere la un număr de relaţii ce se desfăşoară într-un cadru

organizat, indivizii sau grupurile participante dispunînd de un anumit statut legitimat de

reguli şi norme interioare comunităţii.

Din această analiză a termenului de Cetate observăm că noţiunea de "politică"

trimite în mod expres la cîteva dimensiuni fundamentale ale societăţilor umane.

1. Statul, pe care termenul de Cetate îl presupune în mod implicit.

2. Existenţa unui teritoriu determinat pe care se desfăşoară acţiunile dintre

indivizi;

3. Existenţa unei puteri

publice care acordă statutul juridic; 4. Existenţa unor forme organizate de

interacţiune, a căror regulă/reguli sunt stabilite de puterea publică.

4. Politica şi politicul

5

Pentru limba franceză, la politique - politica este un termen androgin, putînd fi

utilizat atît la masculin cît şi la feminin, dominantă fiind cea din urmă formă de folosire.

Politica este o activitate ce se desfăşoară pe un teritoriu, pe care există o populaţie, şi în

care o instanţă/putere îşi asumă rolul de a organiza interacţiunile dintre indivizi, fie că ne

aflăm în situaţii de societate cu stat, fie că este vorba despre societăţi prestatale - triburi,

uniuni de triburi, alte tipuri de comunităţi arhaice organizate pe variabile de rudenie, etc.

Le politique - politicul se referă la dimensiuni caracteriale umane, la moduri

ontologice, în sensul în care Aristotel definea natura umană. Omul este astfel văzut ca

zoon politikon - animal social, sensul lui Aristotel incluzînd şi pe cel de animal politic,

atîta vreme cît pentru Stagirit statul şi societatea se prezintă ca realităţi indistincte. Din

această perspectivă, în lucrarea lui Aristotel, Politica, avem cel mai clar exprimată ideea

de politic, prin trimitere la natura umană în sensul de structură ce deţine în mod ereditar

calitatea de a trăi în comunităţi organizate.

Politica este definită de unii drept arta de a guverna sau arta de a face

compromisuri pentru rezolvarea unor probleme sociale. Politica este locul de întîlnire al

organizaţiilor şi partidelor politice, al grupurilor de presiune de o natură sau alta. Ea se

referă la procesul de luare a unei decizii cu consecinţe sociale, într-o altă formulă

definindu-se drept locul unde se manifestă şi se exercită puterea politică. Politica este o

activitate socială prin excelenţă. Domeniul politicii se află la nivelul interacţiunilor

sociale dintre guvernaţi şi guvernanţi, în spaţiul unde apar şi se rezolvă într-o formă sau

alta conflictele sociale.

Dacă politicul face apel la natura umană, politica se referă la contingenţă, în

sensul de activitate care se referă la rezolvarea concretă a problemelor sociale,

individuale sau de grup.

În politică se confruntă interese şi se realizează strategii concrete de administrare,

de gestionare, de distribuire şi redistribuire de resurse sociale.

Max Weber ar putea să ne ofere încă o perspectivă de definire şi clarificare a ariei

semnatice a conceptului de politică, acesta precizînd în Le savant et la politique (1959)

faptul că politica este: "ansamblul eforturilor care sunt făcute pentru a participa la putere

sau pentru a influenţa repartiţia puterii, fie între state, fie între diverse grupări de pe

teritoriul aceluiaşi stat."2

2 Max Weber, Le savant et la politique, 1959

6

În concluzie, la nivelul simţului comun, definirea politicii are, de cele mai multe

ori, două dimensiuni. Pentru unii, în sensul de activitate nobilă, politica este arta

armonizării interselor sociale şi a pacificării socialului. Ea este o activitate ce permite

unei societăţi divizate la nivelul intreselor să se armonizeze pentru atingerea unui scop

superior, cum ar spune Aristotel.

Alţii folosesc sensul cel mai vulgar al termenului, definind politica drept o

activitate a minciunii şi a compromisului sistematic, în care eşti nevoit să abandonezi

regulile morale obişnuite, pentru a te adapta la morala compromisului, prin care se

rezolvă probleme de interese personale sau de grup, ambiţii, orgolii, etc.

La nivelul comunităţii ştiinţifice, putem identifica un sens restrîns şi un sens larg.

În sens restrîns, politica este un compartiment singular al societăţii, distinctă de

alte activităţi sociale, avînd scopuri şi reguli specifice, care se aplică la nivel global în

cadrul unei societăţi.

În sens larg, politica este omniprezentă şi traversează dintr-o parte în alta

societatea. In acest din urmă sens, există păreri potrivit cărora totul este politic sau

politizabil într-o formă sau alta: alegerea unui şef de stat, educaţia copiilor, cîntecele, etc.

Totuşi cea mai bună percepţie a politicii ar fi aceea că ea constituie acea

activitatea socială care asigură, prin forţă fondată în general pe drept, securitatea

exterioară şi convergenţele interne într-o unitate politică particulară, fiind garantul ordinii

în mijlocul confruntărilor ce rezultă din diversitatea şi divergenţele de opinii şi interese.3

Iar cea mai importantă funcţie a politicii priveşte realizarea binelui social.4

1.3 Partide politice

Dacă ar fi să facem o istorie a partidelor politice putem spune ca forme incipiente

nepurtând această denumire, au existat înca din Antichitate, însă partidele apar in secolul

XVIII-XIX. Partidele politice apar in interiorul Parlamentului şi sunt nişte forme de

organizare contestate în numele unităţii politice. În societatea modernă partidele politice

s-au impus ca realităţi incontestabile. Procesul apariţiei lor trebuie privit în stransă

corelaţie cu apariţia şi dezvoltarea parlamentarismului, deci cu ideea de reprezentare in

viaţa publică. În ansamblul instituţiilor unei societaţi cele mai apropiate pot fi considerate

statul si partidele politice care desigur nu trebuie confudate.

3 Julien Freund, Que’est-ce que la politique, Paris, Seuil, 1967, p. 177.4 Georges Burdeau, Traite de science politique, Paris, LGDJ, 1980, p. 128.

7

Apariţia partidelor politice a fost un proces continuu, ce se întinde pe mai multe

secole de organizare şi instituire a politicii în statul modern. Ştiinţa politică asociază însă,

de regulă, apariţia partidelor politice şi a sistemelor de partide cu apariţia şi dezvoltarea

parlamentelor şi cu extinderea graduală a dreptului de vot.

Maurice Duverger oferă în Les Parties politiques (1951) o perspectivă istorică

pentru apariţia partidelor politice moderne. Avem astfel următoarele perioade în care se

poate împărţi istoria partidelor politice:

1. crearea grupurilor parlamentare;

2. organizarea de comitete electorale;

3. stabilirea unor relaţii permanente între grupurile parlamentare şi comitetele

electorale.5

Duverger împinge istoria partidelor politice înapoi doar până la apariţia şi

structurarea parlamentelor în ţările din vestul Europei.

Primii doi cercetatori ai fenomenului partitist, Moisei Ostrogorschi si Robert

Michels, au criticat partidele politice pornind de la opoziţa rousseauniana. Prima lucrare

despre partide politice apare in 1901 cu numele de „ Partidele politice si democraţia”

pubicată de M. Ostrogorschi. El analizeaza evoluţia in secolul XIX a partidelor politice

americane si englezeşti. El acuza deriva antidemocratică a partidelor poltice pentru a

ramâne in contact cu cetaţenii. Analizand partidele americane acesta acuza transformarile

acestora, odata cu creşterea corpului politic, ca pe o manipulare care vicieaza voinţa

generală. Odată cu 1828 se transforma sistemul de alegere a preşedintilor americani.

Andrew Jackson preşedintele ales atunci era reprezentantul partidului democrat.

În 1913 Robert Michels publică lucrarea „Tendinţe oligarhice ale partidelor

politice” în care analizeaza raporturile dintre structura de partid si democraţie. Michels

face un studiu monografic al Partidului social-democrat german. Analiza demonstrează

ca partidele politice sunt organizaţii si ca orice organizaţie se birocratizează. Acest proces

se datoreaza profesionalizării politice. Totodată Michels precizează că cu cât un grup este

mai organizat cu atat el este mai oligarhic ceea ce reprezintă ”legea de fier a oligarhiei”.

Conform opiniei acestui autor partidele politice ar trebui interzise.6

O concepţie total diferită de cele prezentate anterior o are Raymond Aron în

lucrarea „Democraţia si totalitarismul” acesta elaboreaza o teorie a societatii democratice 5 Maurice Duverger, Les Parties politiques, 19516 Robert Michels, Tendinţe oligarhice ale partidelor politice, 1913

8

în care rolul central il joacă partidele politice. Aron deosebeşte între societaţile totalitare

în care pe lângă o ideologie unică, dispariţia societăţii civile, se caracterizeaza şi prin

existenţa factică a unui singur partid. Toate acestea spre deosebire de societatea

democratica care se caracterizeaza printr-un sistem constituţional în care partidele

politice au datoria de a respecta regulile jocului, de a recunoaşte îndreptăţirea altor poziţii

şi de a asigura guvernarea pe perioade de timp limitate. Regulile jocului sunt atat juridice

cât şi implicite, pe care partidele politice le respectă chiar dacă sunt mai puţin conforme

cu legea.7

1.3.1 Noţiunea de partid politic

Numărul mare de definiţii pe care le-a primit partidul politic este legat de istoria

analizei acestui tip de organizaţie politică şi de diferite elemente semnificative pe care

autorii definiţiilor le-au considerat satisfăcătoare şi suficiente pentru a individualiza acest

tip de organizare a intereselor sociale.

Putem astfel identifica o definiţie pe cît de largă, pe atât de confuză la Benjamin

Constant, pentru care un partid politic este o reuniune de indivizi care profesează aceeaşi

doctrină politică, în sensul că împărtăşesc o perspectivă comună de reprezntare a realităţii

social-politice (cluburi).

Scopul partidelor politice este cucerirea puterii politice şi de aici derivă două

definiţii. Definiţia în sens larg stipulează ca partidele politice sunt acele asociaţii care

participă la lupta pentru putere. Definiţia în sens restrâns consemneaza că partidele

politice sunt organizaţii care vizează prin lupta parlamentară cucerirea şi influenţarea

puterii şi care sunt legate de regimul democratic al puterii.

Definiţia partidelor politice diferă în funcţie de criteriul ales: doctrina sau

organizaţia şi scopul. În 1815 Benjamin Constant definea partidele politice ca reuniuni de

oameni care profeseaza aceeaşi doctrină. Aceasta definitie corespunde unei societaţi în

care participarea politică este redusă, organizaţia de partide este cvasiexistenta iar

conflictul este de tipul aristocraţie – burghezie. După 1832 sistemul electoral in Marea

Britanie se reformează, organizaţia începe să devină elemenul importatnt al partidului

politic. Hans Kelsen definea partidele politice ca ”formaţiuni ce grupeaza indivizi cu

aceleasi orientari politice pentru a le asigura o influenta reala asupra gestionarii

treburilor publice”. Această definiţie reprezintă statul liberal de la sfarşitul secolului

7 Raymond Aron, Democraţia si totalitarismul

9

XIX, un stat neitervenţionist ce exercită doar funcţii esenţiale şi în care partidele politice

concură la definitivarea spatiului politic.

În secolul XX autorii propun o schimbare a definirii partidelor politice accentuând

pe scopul acestora care ar trebui sa fie cucerirea sau influenţarea puterii. George Burdeau

în „Tratat de stiinţă politică” (vol.8) susţinea ca partidele politice sunt un grup de indivizi

care profesând acelaşi opinii politice face eforturi de a impune un punct de vedere care să

atragă un număr cât mai mare de cetăţeni şi caută să cucerasca puterea sau cel putin să o

influenţeze. Aceste definiţii acentuează asupra finalitaţii partidelor politice însă

neglijeaza latura guvernamentală a acestora, nu explica ce fac partidele dupa cucerirea

puterii.8

Giovani Sartori definea partidele politice în cartea cu acelaşi nume publicată în

1866 ca acele organizaţii care işi propun să impuna în poziţiile cheie ale societaţii oameni

care pot influenţa mersul lucrurilor în raport cu principiile asumate.9

Hans Kelsen diferenţiază ceva mai mult organizaţia politică de tip partid,

definind-o drept formaţiune care grupează indivizi de aceeaşi opinie pentru a le asigura o

influenţă veritabilă în gestionarea afacerilor publice. Adăugând ideea de influenţare la

scopul unei astfel de organizaţii politice, Kelsen reuşeşte să se aproprie de o definiţie

destul de modernă a partidului politic.

Debbasch şi Pontier ne spun în Introduction a la politique (1995) că, în analiza

politică a ultimilor ani, o serie de autori au propus definirea partidelor politice prin

referire la preocuparea lor esenţială: cucerirea puterii politice. Ei se referă aici la şcoala

realistă care propune o definiţie de genul următor: „Un partid politic este o grupare

organizată pentru a participa la viaţa politică, în vederea cuceririi parţiale sau totale a

puterii, având scopul de a face să prevaleze intersele şi ideile membrilor săi."10

Academie, doctrinarii şi analiştii români ai fenomenelor de partid şi ai doctrinelor

politice propuneau o definiţie cel puţin la fel de serioasă ca cea a şcolii realiste franceze

sau cea a politologului G.Burdeau.

Astfel Dimitrie Gusti şi P.P.Negulescu analizau partidele politice în termeni de

entităţi organizate care participă indirect la exercitarea suveranităţii naţionale în cadrul

unui sistem politic de tip democratic. După P.P.Negulescu, "actul esenţial al vieţii

8 George Burdeau, Tratat de ştiinţă politică, vol.89 Giovani Sartori, Partide Politice, 186610 Debbasch şi Pontier, Introduction a la politique, 1995

10

constituţionale e astfel alegerea reprezentanţilor naţiunii. (...) În adevăr, scopul

organizării constituţionale este să facă posibilă guvernarea popoarelor prin ele însele. Aşa

fiind, reprezentanţii pe care o naţiune şi-i alege, la un moment dat, spre a le încredinţa

puterea de a hotărî în numele său, trebuie să aibă părerile care predomină în masele sau

asupra necesităţilor la ordinea zilei, şi să aibă şi capacitatea cerută spre a le traduce în legi

bine chibzuite."

Criteriile de definire a partidelor politice

Având în vedere multitudinea de definiţii care s-au dat şi diferitele componente pe

care autorii lor le-au propus, vom încerca, în continuare, nu să dăm cea mai bună definiţie

partidelor politice, ci să identificăm “definiţia cea mai puţin rea cu putinţă”.

O astfel de propunere ţinteşte la identificarea unor criterii elementare

fundamentale pe care să se construiască diferitele definiţii. Mă voi ocupa astfel, după

schema de analiză propusă de Debbasch şi Pontier în Introduction a la politique (1998),

de următoarele criterii:

1. caracteristicile juridice;

2. caracteristicile sociologice;

3. rolul partidelor politice;

4.funcţiile diferite pe care acestea le joacă în societatea contemporană:

5. Caracteristicile juridice ale partidelor politice

- Persoane de drept public-persoane de drept privat

Un partid politic este o organizaţie de drept privat, care îşi exercită activitatea în

cadrul unui stat şi care, în această postură, devine semnatar al unor acte de drept public.

Tudor Drăganu face o demonstraţie serioasă a acestui aspect juridic al partidelor

politice, punând în balanţă definiţia şi comportamentul partidelor politice româneşti ca

persoane de drept public, ele fiind de fapt, constituţional vorbind, persoane de drept

privat.

Partide politice care îşi definesc în mod pluralist scopul şi partide politice de tip

monopolist.

Partidele politice de tip democratic acceptă concurenţa şi competiţia politică,

propunându-se ca partide politice într-o scenă politică pluralistă, în care pot câştiga sau

pot pierde.

11

Partidele politice de tip monopolist sunt acelea care nu acceptă un alt adevăr decât

cel profesat de propria ideologie. Decizia de partid nu poate fi decât decizia Centrului,

restul membrilor de partid fiind obligaţi să o respecte. Modelul exemplar al unui astfel de

partid este partidul comunist centralizat propus de Lenin, care nu accepta ideea

diversităţii de opinii şi de participare democratică a membrilor de partid la luarea

deciziei. Un astfel de partid tinde ca, după ce va ajunge la putere, să-şi elimine

adversarii.11

Partidul politic este un tip particular de asociaţie. Gruparea politică de tip partid

este, pe linia lui B.Constant, o asociere de indivizi care au o opinie comună. E adevărat,

această opinie poate fi rezultatul unei producţii individuale, asociaţia fiind, de fapt o

grupare de indivizi în jurul unui şef politic. Gruparea poate fi, de asemenea, rezultatul

unei asocieri comune pe ideea existentă deja, liderii de partid având aici doar un şef şi o

conducere de tip funcţional şi managerial pentru realizarea acestei idei.

1.3.2 Partidele politice la guvernarea României după 1989

România se caracterizeaza astăzi prin existenţa unui numar foarte mare de partide.

Aceasta se intampla datorita faptului ca la noi fenomenul partidelor politice este in curs

de cristalizare.

În baza Decretului - Lege nr.8/1989, s-au organizat un număr foarte mare de

partide. Multe dintre ele aveau platforme şi programe politice asemănătoare, nici unele nu

ofereau solutii eficiente şi viabile pentru gravele probleme economice care se conturau

înca de pe atunci.

Colapsul regimului dictatorial al lui Nicolae Ceasescu din 1989 a fost primit de

intreaga populatie cu o imensa usurare si mari sperante. Dar mostenirea de patru decenii

si jumatate de regim comunist, apasatoare mostenire a domniei arbitrare si de

megalomanie a lui Ceausescu, ca si rezistenta vechilor structuri si mentalitati, s-au

dovedit a fi mult mai puternice decat si-au imaginat politicienii si analistii din tara si

strainatate in primele luni euforice de libertate.

Perioada de tranzitie s-a dovedit a fi mult mai dificila si mai dureroasa decat parea

a fi la inceput.

11 Cristian Pîrvulescu, CONCEPTE FUNDAMENTALE ÎN ŞTIINŢA POLITICĂ, pag. 119

12

Traind vreme de decenii, incepand cu 1948, sub dictatura unui singur partid

(Partidul Comunist Roman), dupa 1989 Romania a fost martora aparitiei subite a mai

mult de 150 de partide politice. Aceata situatie a fost generata de hotararile generoase

adoptate de noile autoritati in 1990 potrivit carora un nou partid politic avea nevoie de

numai 250 de semnaturi pentru inregistrare la tribunal. Principiul pluralismului politic a

fost inclus in noua Constitutie adoptata in 1991 (art. 3).

Tipic Romaniei a fost reinfiintarea, imediat dupa caderea regimului lui Ceausescu,

a celor doua partide istorice care au dominat viata politica intre cele doua razboaie

mondiale - Partidul National Taranesc Crestin si Democrat si Partidul National Liberal -,

care au fost scoase în afara legii de regimul comunist in 1947, ca si infiintarea de partide

dupa criteriul etnic: Uniunea Democratica a Maghiarilor din Romania. Viata noilor

partide politice a fost marcata de frecvente diviziuni si re-uniri, in special in cazul

Frontului Salvarii Nationale si a Partidului National Liberal.

Dificultatile de ordin economic, inrautatite de lipsa unui program de reforma

radical si rapid, revenirea a multor reprezentanti ai fostei nomenclaturi comuniste in

fruntea vietii politice si administrative, in absenta unui proces al regimului comunist,

tensiunile sociale si politice cu iesirile de o extrema violenta (cele trei mineriade),

intrebarile persistente asupra evenimentelor neclarificate legate de trecutul recent (1989-

1991), au avut un impact negativ asupra vietii politice interne si a stricat imaginea

României în media internaţionala.

Capitalul international de simpatie al celei mai populare revolte care a rasturnat

regimul lui Ceausescu a fost astfel pierdut. La primele alegeri parlamentare din 20 mai

1990, 18 forte politice au reusit sa castige locuri in Parlament, deoarece nu fusese fixata o

limita voturi pentru admitere. Numai trei dintre ele aveau mai mult de 3% din voturi:

FSN - 66.3%, UDMR - 7.2% si PNL 6.4%. La conventia nationala a FSN, din 27-29

martie 1992, partidul a fost divizat in Partidul Democrat - FSN si Partidul Democratiei

Sociale din Romania. Dupa alegerile parlamentare din 27 septembrie 1992, 13 partide

politice si-au impartit locuri din cele doua camere ale Parlamentului. PDSR - partidul

politic majoritar din Parlament - a format Guvernul cu suport din partea partidelor de

stanga: PUNR, PRM si PSM. Opozitia a fost reprezentata de CDR o alianta

anticomunista formata din cateva partide politice si organizatii civice condus de PNTCD

si PNL - PD-FSN si UDMR.

13

Începand cu 1995, cu alegerile aproape, PSM, PRM si, in august 1996, si PUNR,

si-au retras suportul pentru Guvernul format de PDSR, fără însă a se alatura votului de

neincredere introdus in Parlament impotriva acestuia. Anul electoral 1996 a dovedit

maturitatea spiritului civic si a noilor structuri democratice din Romania. In toate cele trei

alegeri (locale, parlamentare si prezidentiale), majoritatea electoratului a votat pentru

schimbare. Votul in favoarea partidelor politice care au fost in opozitie in timpul celor

patru ani a fost stabilit in cele doua runde ale alegerilor locale (2 si 16 iunie), cand aceste

partide au iesit victorioase atat in capitala cat si in marile orase. Au urmat alegerile

parlamentare si in 3 noimebrie 1996 cand numai 6 partide politice (din cele 50 care au

inceput cursa) au reusit sa treaca pragul de 3% care permite accesul in Parlament.

Castigatorul a fost CDR (30.7% din voturile pentru Senat si 30.17% pentru Camera

Deputatilor). care a fost in opozitie in tot timpul de dupa decembrie 1989. PDSR, partidul

de guvernamant dintre 1992-1996, a iesit pe locul 2 urmat de USD (o alianta formata din

PD si PSDR, UDMR, PRM si PUNR). Alte patru partide reprezentate in Parlament dupa

alegerile din 1992 PL'93, PAC, PDAR si PSM - nu au reusit sa obtina minimul de 3% din

voturi. Din cei 16 cadidati la presedentiei, numai doi - Ion Iliescu si Emil Constantinescu

- au ramas in cursa la scrutinul din 17 noiembrie 1996. Emil Constantinescu, candidatul

CDR, a avut 54.41% din voturi, comparativ cu 45.59% castigate de Ion Iliescu,

conducatorul statului intre 1989-1996.

Pe 27 noiembrie 1996, seful PNTCD, Ion Diaconescu, a fost ales presedintele

Camerei Deputatilor si Petre Roman, seful Partidului Democrat, a devenit presedintele

Senatului. Pe 6 decembrie 1996 CDR, USD si UDMR, care au fost in opozitie pana in

noiembrie 1996, si care impreuna au mai mult de 60% din locuri din noul Parlament, au

ajuns la un acord guvernamental si la o solidaritate parlamentara. Pe 12 decembrie 1996

Victor Ciorbea (reprezentand PNTCD) a prezentat in Parlament lista noii coalitii

guvernamentale formata din reprezentanti numiti de cele trei forte politice. A fost pentru

prima oara cand UDMR, forta politica care reprezinta etnicii maghiari din Romania, au

devenit parteneri la guvernare. PDSR, PUNR si PRM au devenit partidele din opozitie.

Transferul puterii, facut intr-un spirit democratic, a reprezentat prima alternare la putere

in Romania post comunista.

Caracterul eterogen al noii coalitii, diferentele doctrinare si frictiunile dintre

partenerii la guvernare a dus la o criza politica de peste trei luni care a condus la formarea

14

unui nou Guvern condus de secretarul general al PNTCD, Radu Vasile (aprilie 1998), cu

participarea acelorasi trei forte politice: CDR, USD si UDMR.12

În prezent Lista oficială a partidelor politice din România:

La guvernare:

Partidul Naţional Liberal (PNL). (înfiinţat 1875, defiinţat 1947, reînfiinţat

1990), este un partid de orientare liberală (centru-dreapta). Membru al Partidului Liberal

European (Partidul European Liberal Democrat şi Reformist) şi al Internaţionalei

Liberale. După 1990 a participat la guvernare între 1997 şi 2000. Preşedinte: Călin

Popescu-Tăriceanu.

Partidul Democrat (PD) (înfiinţat 1993, continuator al Frontului Salvării

Naţionale aripa Roman - 1989), este un partid de orientare social democrată cu anumite

tendinţe liberale (centru-stânga). Membru al [Internaţionala Socialistă Internaţionalei

Socialiste]. A participat la guvernare în 1990-1991, 1997 şi 1998-2000. Preşedinte Emil

Boc.

Uniunea Democrată a Maghiarilor din România (UDMR/RDSMZ)

(înfiinţata 1990) este o Uniune a Maghiarilor din România cu orientare centru-dreapta cu

accente de partid catch all. Membru al Partidul Popular European. A participat la

guvernare în diverse forme în perioadele 1997-2000, 2001-2004. Preşedinte Marko Bela.

Partidul Conservator (PC) - fost Partid Umanist Român (înfiinţat 1991)

este un partid cu o puternică orientare de partid catch all (social-liberal). Nu este membru

al nici unui partid european. A participat la guvernare în 2001. Preşedinte: Dan

Voiculescu

În opoziţie:

Partidul Social Democrat (PSD). (înfiinţat 2001, continuator al Partidului

Democraţiei Sociale din România - 1993, la rândul lui continuator al Frontului Democrat

al Salvării Naţionale (FDSN) - 1992 la rândul lui continuator al Frontului Salvării

Naţionale), este un partid de orientare social democrată. Membru al [Internaţionala

Socialistă|Internaţionalei Socialiste]. A participat la guvernare în perioadele 1990-1996,

2000-2004. Preşedinte Mircea Geoană.

Partidul Popular România Mare (PPRM). (înfiinţat 1991), este un partid

naţionalist. Înainte de 2004 s-a numit Partidul România Mare. A participat la guvernare

12 Adrian Severin, Lacrimile Dimineţi, Bucuresti, 1993

15

între 1992 şi 1996. Este singurul partid cu organ de presă important, editând Ziarul

Tricolorul şi Revista România Mare. Datorită atitudinilor considerate xenofobe sau anti-

maghiare, PRM este în general criticat de celelalte partide .Preşedinte şi fondator:

Corneliu Vadim Tudor.13

O comparatie în timp cu alte momente ce au urmat alegerilor arata un efect

similar (cu diferente ce tin de intensitatea valului de schimbare). Poate ca cea mai buna

comparatie s-ar putea face luând în considerare atitudinea populatiei fata de noul guvern

(atitudine fata de o institutie si care reflecta chiar o suma de indicatori punctuali).

Întrebarea în cauza este daca cei chestionati considera ca actualul Guvern conduce tara

mai bine decât cel de dinainte. Astfel, vedem ca în 1997, 63% dintre români se simteau

mai bine guvernati (de CDR), în 2001, 49% dintre români se simteau mai bine guvernati

(de PSD), iar la începutul anului 2005, cota Guvernului Tariceanu era de 58%. Acesta

este un punct de pornire foarte interesant, care arata atât nivelul de optimism (vârful atins

în 1997 nu a mai fost atins pâna acum), cât si cât de mare este spatiul de manevra al noii

echipe de conducere. CDR a distrus rapid cel mai puternic capital de imagine post-

decembrist. PSD a reusit sa gestioneze însa relativ bine acest capital pozitiv minim, pe

care nu l-a erodat foarte mult timp de patru ani. Sondajele primelor luni ale anului 2005

arata ca Alianta pare a urma mai degraba modelul CDR .14

Orice scenarii predictive, legate de viitoarea evolutie electorala a partidelor,

pleaca de la doua premise: 1) puterea de predictie a votului creste direct proportional cu

apropierea momentului electoral (acum fiind cu 4 ani înainte de urmatorul moment

electoral oficial, capacitatea de predictie este cea mai mica); 2) De la acest nivel, Alianta

nu are decât o singura directie: în jos. Ipoteza mentinerii acestui nivel de sustinere si chiar

a cresterii sale este nerealista.

1.4 Guvernarea

Unirea Principatelor Române marca în viaţa politică româneasca un moment

crucial, anume trecerea de la forma de guvernare absolutista la aceea constitutionala, în

care puterea se exercita în numele reprezentantilor alesi ai natiunii. Principiul ca unica

sursa a puterii era poporul însusi, chiar daca cei chemati sa-i desemneze, deputatii, erau o

13 Ioan Scurtu, Structuri politice în Europa Centrală şi de Sud-Est (1918-2001).România, vol.II, Ed. Fundaţiei CulturaleRomâne, Bucureşti, 200314 www.mediafax.ro

16

infima minoritate, marca o ruptura hotarâta atât cu trecutul medieval, în care guvernarea

era considerata un apanaj al unor privilegiaţi, cât si cu ingerintele  straine în afacerile

publice.  Deşi nu în limite mai largi trasate Adunarilor ad-hoc, Conventia punea

temeiurile principiale ale unei guvernari bazate pe separarea puterilor statului, pluralism

politic, libertati individuale si asociative, inclusiv în domeniul presei, exprimarea ideilor

în toate domeniile creatiei, etc.

Noţiunea de guvernare ţine de acţiunea de a guverna, perioada în care un guvern

îşi exercită activitatea. Iar în dicţionar găsim explicaţia verbului a guverna ca fenomenul

de a conduce, a administra, a dirija un stat, un popor15

1.4.1 Principiile guvernării democratice

În România, ca în orice societate democratică, politicile publice şi conţinutul

acestora se subsumează imperativului respectării principiilor guvernării democratice:

principiul subsidiarităţii şi principiul proporţionalităţii.

În acelaşi timp, procesul de elaborare a politicii şi strategiilor trebuie să respecte

principiile europene transpuse în cadrul normativ intern: transparenţa, informarea,

consultarea şi participarea tuturor grupurilor care au un interes legitim în ceea ce priveşte

domeniul respectiv.

Subsidiaritate şi proporţionalitate

În aplicarea principiului subsidiarităţii, responsabilităţile şi deciziile nu trebuie să

fie localizate la un nivel mai înalt decât este necesar. Ca atare, acţiunile şi deciziile luate

la un nivel superior de decizie sunt justificate în măsură în care satisfac cele două criterii

esenţiale:

criteriul necesităţii (obiectivele propuse nu pot fi realizate în mod

corespunzător la un nivel de decizie inferior)

criteriul eficienţei (obiectivele pot fi realizate mai bine, în mod mai

eficient, la un nivel superior)

În acelaşi timp, în momentul în care legitimitatea unei acţiuni este decisă prin

raportare la principiul subsidiarităţii, evaluarea direcţiilor de acţiune propuse trebuie să se

bazeze pe principiul proporţionalităţii, respective pe analiza modului în care sunt

îndeplinite cele trei criterii esenţiale ale acestuia:

criteriul adecvării (alegerea măsurii celei mai adecvate)

15 Florin Marcu şi Constant Maneca, Dicţionar de neologisme, pag.511-512

17

criteriul necesităţii (măsura este necesară pentru atingerea obiectivului)

criteriul echilibrului (efectele negative sunt contrabalansate şi depăşite de

efectele pozitive)

Ca atare, în elaborarea şi implementarea politicilor culturale ale României,

autorităţile publice implicate au obligaţia de a evalua propunerile formulate prin prisma

acestor două principii esenţiale.

Transparenţă, informare şi comunicare

Aplicarea principiului transparenţei şi deschiderii trebuie să devină o realitate de

zi cu zi, de natură să permită accesul cetăţenilor şi al tuturor grupurilor interesate la

informaţiile publice şi, în egală măsură, să asigure o comunicare continuă din partea

autorităţilor publice a principalelor elemente ale politicilor culturale şi a conţinutului

actelor normative aflate în diferite faze de elaborare.

Aplicarea acestui principiu nu este numai esenţială pentru exerciţiul democratic,

ci reprezintă în acelaşi timp o condiţie sine qua non pentru înţelegerea, acceptarea şi

aplicarea politicilor culturale şi a reglementărilor în materie.

Consultare şi participare

Principiul consultării şi participării este expresia unei transformări calitative a

funcţiei de informare a autorităţilor publice, prin transformarea monologului în dialog şi a

dialogului în participare activă şi efectivă a cetăţenilor şi comunităţilor/grupurilor de

interese la actul guvernării.

Dacă aceste principii ale unei guvernări democratice trebuie să fie aplicate în toate

domeniile politicilor publice, ele sunt chiar mai importante în domeniul culturii, având în

vedere implicaţiile acesteia în sfera coeziunii sociale, a identităţii naţionale şi a

diversităţii culturale.

În acest context, Forumul Cultural Naţional precum şi Forumurile Culturale

zonale desfăşurate în cursul anului 2002 la Iaşi, Cluj, Constanţa, Craiova şi Timişoara,

reprezintă un pas deosebit de important pe calea stabilirii şi permanentizării dialogului

între guvernanţi şi guvernaţi şi a participării active a acestora din urmă la actul complex

al guvernării şi al formulării politicilor culturale. Trebuie menţionate, în acelaşi sens, şi

Consfătuirile Naţionale pe probleme de patrimoniu organizate anual de către ministerul

culturii şi cultelor începând din 2001.

18

Tot mai mult în ultimul timp se vb despre o bună guvernare, ea constituind în

prezent o condiţie esenţială a securităţii şi prosperităţii, instrumentul principal prin care

democraţia trece din planul conceptelor şi al teoriilor, în planul vieţii reale. Ea este

unitatea de măsură cumulativă prin care viaţasocială validează rezultatul alegerilor

democratice, probează realismul programelor şi capacitatea forţelor politice de a-şi

îndeplini promisiunile electorale cu strictă respectare a standardelor democratice,

evaluează succesul măsurilor ce vizează combaterea insecurităţii, inechităţii şi sărăciei şi

stabileşte corecţiile necesare.

Principalii factori implicaţi în acest proces sunt statul şi societatea civilă, statul de

drept reprezentând o caracteristică esenţială a bunei guvernări. Organismele statului care

participă la realizarea bunei guvernări democratice sunt: puterea legislativă; puterea

executivă; puterea judecatorească; autorităţile publice locale. Actorii nestatali principali

sunt: mass-media; partidele politice; sindicatele, patronatele şi alte organizaţii

profesionale; organizaţiile non-guvernamentale şi alte forme de participare ale societăţii

civile; organismele de conducere ale companiilor.

Experienţa trecutului arată că buna guvernare s-a aflat uneori în pericol, ca urmare

a activităţii unor grupuri de interse nelegitime sau forţe nedemocratice care - folosind

vulnerabilităţile sistemului - au incercat să influenţeze exercitarea puterii în folos propriu,

ori să schimbe puterea democratică prin acţiuni violente sau anarhice.

Prin amploarea lor, unele dintre acţiunile de acest fel au afectat îndeplinirea unor

obiective startegice vitale ale Romaniei, îndeosebi cele privind integrarea în structurile

politice, economice şi de securitate europene şi euro-atlantice.

1.4.2 Buna guvernare

Eficienţa administraţiei ca parte a bunei guvernări constituie o condiţie esenţială

pentru asigurarea securităţii şi prosperităţii cetăţenilor României. Pregătirea pentru

aderarea la Uniunea Europeană a pus în evidenţă faptul că sarcinile unei administraţii

eficiente pot fi afectate de o serie de factori, între care: corupţia; birocraţia excesivă, slaba

expertiză pe anumite domenii a administraţiei publice; lipsa de realism a programelor;

insuficienta autoritate a justiţiei; insuficienta capacitate a autorităţilor publice de a

gestiona urgenţele civile. Eliminarea sau corectarea acestor aspecte a reprezentat şi

reprezintă o prioritate a actualei administraţii - nu doar ca răspuns la semnalele primite în

19

relaţia cu instituţiile Uniunii Europene în cursul pregătirii pentru aderare, ci şi ca parte a

ansamblului de programe şi proiecte naţionale ce alcătuiesc buna guvernare.

Astăzi România are instituţii democratice mai puternice, aflate într-un proces

dinamic de consolidare şi perfecţionare, şi capabile să asigure funcţionarea normală a

statului de drept. Existenţa economiei de piaţă funcţionale, instituţii democratice stabile,

justiţie independentă, structuri corespunzătore pentru aplicarea legii şi combaterea actelor

care prejudiciază interesele cetăţenilor, inclusiv prin combaterea corupţiei, sunt repere ale

unei funcţionări stabile şi democratice a statului, pe baza valorilor şi principiilor ce

statueaza calitatea României de membră a comunităţii europene şi euro-atlantice. Din

această perspectivă, orice derapaj în asigurarea unei asemenea calităţi în acţiunea

administraţiei trebuie privită ca posibil risc la adresa intereselor României, ale cetăţenilor

săi. Factorii de risc identificaţi în ultimii ani în funcţionarea coerentă, eficientă şi în

spiritul deplin al legalităţii a componentelor administraţiei reprezintă - în viziunea

actualei strategii - ţinte de permanentă analiză şi acţiune.

În ceea ce priveşte calitatea şi capacitatea de acţiune a administraţiei publice,

acest domeniu a generat o serie de preocupări pe parcursul procesului de aderare la

Uniunea Europeană. Exigenţele aderării şi asigurarea compatibilităţii administrative şi

instituţionale cu sistemul Uniunii Europene impune o serie de acţiuni consecvente pentru:

consolidarea instituţionala a autorităţii administraţiei publice, funcţionarea sa în deplină

transparenţă şi cu respectarea strictă a legalităţii, implementarea unor politici care să

vizeze descentralizarea şi autonomia locala, consolidarea acţiunilor pentru prevenirea şi

combaterea criminalităţii, pentru creşterea siguranţei cetăţeanului şi a siguranţei publice.

O administraţie eficientă presupune, totodată, îmbunătăţirea capacităţii

institutionale la nivel central şi local, în condiţiile în care, prin folosirea corespunzătoare

a pârghiilor administrative - respectiv prin asigurarea transparenţei, corectitudinii şi

responsabilităţii în îndeplinirea funcţiei publice şi în cheltuirea banului pubic - se poate

asigura şi o creştere reală a calităţii vieţii cetăţenilor. Pentru aceasta, instituţiile

administraţiei publice trebuie să fie competente, suple, adaptabile la noile cerinţe şi puse

în slujba cetăţeanului. În procesul de integrare europeană, ele trebuie să fie capabile să

pună în practică politicile de dezvoltare regională şi să asigure folosirea integrală,

eficientă şi legală a fondurilor structurale. În scopul realizării unei administraţii eficiente

se va acţiona în următoarele direcţii:

20

• Introducerea standardelor de calitate pentru serviciile publice;

• Deplina profesionalizare a aparatului administraţiei publice;

• Intărirea capacităţii de intervenţie în situaţii de urgenţa şi a capacităţii de actiune

preventivă şi de management al acestor situăţii;

• Implementarea unui sistem compex şi coerent de măsuri pentru prevenirea şi

combaterea actelor de corupţie;

• Aplicarea codurilor de etică pentru demnitari şi funcţionari publici;

• Raţionalizarea instituţiilor şi a practicilor administrative;

• De-birocratizarea, simplificarea şi urgentarea procedurilor administrative;

• Îmbunătăţirea capacităţii de planificare şi evaluare a politicilor publice şi de

cooperare inter-instituţională.

Ca pilon major al bunei guvernari, consolidarea independenţei justiţiei şi creşterea

respectului pentru actul de justiţie reprezintă o altă prioritate importantă, menită să

garanteze compatibilitatea europeană a administraţiei româneşti pe domeniul Justiţie şi

Afaceri Interne. Direcţiile de acţiune în acest domeniu vor continua şi amplifica

dezvoltările pozitive înregistrate în anul 2005 şi rezultatele confirmate de partenerii

europeni în evaluările de etapa cu privire la pregătirea pentru aderare la Uniunea

Europeană. Este, însă de înţeles faptul că justiţia trebuie să parcurgă întregul program de

transformare, să fie consolidată, eficientizată şi credibilizată pe deplin, asfel încât

realizarea actului de justiţie să se întemeieze exclusiv pe respectarea legii.

În scopul eliminării riscului ca ineficienţa actului de justitie, deficienţele şi fapele

de corupţie ce sunt încă posibile în sistem să pericliteze îndeplinirea obiectivelor

strategiei de securitate naţională, în consens cu prevederile constituţionale privind

separarea puterilor în statul de drept, îndeplinirea urmatoarelor condiţii, cerinţe şi măsuri

reprezintă răspunsul adecvat la aşteptările poporului român:

• Garantarea independenţei reale şi efective a sistemului judiciar;

• Asigurarea transparenţei şi îmbunătăţirea calităţii actului de justiţie;

• Sporirea eficienţei şi responsabilizării sistemului judiciar;

• Garantarea accesului liber la justiţie;

• Prevenirea şi combaterea actelor de corupţie din sistemul judiciar;

• Consolidarea sistemului instituţional şi legislativ în domeniul cooperării

judiciare în cadrul Uniunii Europene şi pe plan internaţional;

21

• Îmbunătăţirea radicală a sistemului penitenciar.

Îndeplinirea acestor obiective este sarcina primordială şi responsabilitatea majoră

a organismelor competente care guvernează activitatea justiţiei, în condiţiile în care

integrarea Romaniei în Uniunea Europeană depinde direct şi nemijlocit de modul în care

justiţia româna îşi va proba independenţa, caracterul nepartizan, capacitatea de acţiune în

condiţiile statului de drept şi eficienţa reală în lupta împotriva marii corupţii. În contextul

acestui efort naţional, celelelalte instituţii ale statului sunt chemate să asigure condiţiile

necesare - legislative, organizatorice, umane şi materiale - pentru ca sarcina transformării

radicale a justiţiei şi aportul ei la îndeplinirea obiectivului strategic de integrare să devină

posibile.

De ce nu exista interesul unei bune guvernari?

Fiindca partidele politice se nasc dupa propozitia clasica a lui Robert Michels

(Political Parties, New York, Dover, 1959), aceea a legii de fier a oligarhiei, corolar al

teoriei participarii a lui Mancur Olson (The Logic of Collective Action, Harvard

University Press, Cambridge, Mass., 1965), prin exploatarea unei nevoi sociale. Din

experienta partidelor moderne rezulta o tipologie a acestora, una teoretica, desigur, dar

care ne ajuta sa intelegem cum ajung ele sa aplice o buna sau o proasta guvernare. Exista

partide politice care exploateaza nevoia sociala pe principii rationale si morale (partide

democratice) in folosul binelui comun, si partide politice care exploateaza nevoia sociala

mobilizind frica, frustrarile, saracia, intr-un cuvint, insecuritatea economica, sociala,

culturala, etnica, religioasa, de gen si de alta natura (partide nedemocratice, autoritare), in

folosul unui grup de persoane. O guvernare democratica se soldeaza cu o buna guvernare,

o guvernare autoritara esueaza in saracie si insecuritate, fiindca se rupe de nevoia sociala,

de realitate.

Pentru o vizibilitate mai mare a unei bune guvernari este suficient sa urmarim

comportamentul unui actor economic, sa zicem local sau regional, în trei situaţii politice

distincte:

1. Actorul economic regional lucreaza intr-un stat centralizat, cum este al nostru.

Politica economica locala si regionala se decide la Bucuresti prin parlamentul national,

prin guvern, prin controlul statului exercitat de catre institutia prefectului si prin cea a

Consiliului Judetean, care este ordonator secundar de credite, adica o mina in plus, de

cele mai multe ori necontrolabila, pentru realocarile de la bugetul central ale taxelor si

22

impozitelor colectate din regiune. Pentru ca administratia locala si regionala este socotita

doar un politist al averii nationale, actorul economic cauta sprijin pentru proiectele sale la

Bucuresti. Costurile sint mult mai mari decit in cazul negocierii in regiune, iar sansele ca

puterea centrala sa adere la proiectul lui economic sint mult mai mici. In primul rind

pentru ca verifica greu oportunitatea proiectului, iar apoi din cauza ca beneficiile locale

sau regionale ale proiectului nu intereseaza administratia centrala, ea avind definite alte

prioritati, de unde un posibil esec al proiectului regional, chiar daca acesta este foarte

bine fundamentat pe nevoi locale si regionale si chiar daca aduce beneficii locale,

regionale si nationale prin infuzia de bunastare locala si regionala.

2. Actorul economic lucrează într-un stat cu regiuni administrative. Politica

fiscala, realocarile bugetare spre localitate/regiune le face tot Bucurestiul. Chiar daca

politica de dezvoltare locala si regionala este decisa in Consiliile locale si in cele

judetene, aceste legislative locale sint legate la mini, fiindca bugetul local, mai ales cel de

investitii si cel pentru dezvoltare, depinde de realocarile de la bugetul central. O

negociere si o conciliere a intereselor locale, regionale si nationale intre cele trei paliere

administrative, din care doar palierul national are prerogative politice, se infaptuieste cu

costuri enorme si cu rezultate minore pentru palierul regional si local.

Actorul economic are trei bariere administrative care ii blocheaza sau ii

conditioneaza proiectul. Administratia locala ii spune: „iti sustin proiectul, dar eu cu ce

ma aleg?”, palierul regional ii spune: „nu ma intereseaza proiectul tau daca nu-l faci asa

cum iti spun eu, adica in interesul regiunii”, iar palierul national il va intreba: „care este

interesul national în aceasta afacere?”.

Taxele locale nu sint o pirghie pentru dezvoltare, ele pot acoperi doar nevoi de

urgenta.

O politica a TVA-ului si a impozitului pe venit, inclusiv pe cel salarial, in

favoarea regiunilor ar ameliora acest tip de administrare politica, dar el nu scapa de

blocajele puse de decizia politica centralizata, care rareori se fundamenteaza pe nevoia

locala sau regională.

3. Actorul economic lucrează într-o regiune politica. Politica de dezvoltare

economica si sociala este constituita de prerogativele legislativelor regionale. Actorul

economic negociaza proiectul sau direct cu cei care guverneaza localitatea si regiunea.

Intre cei doi parteneri – administratia locala/regionala si actorul economic – se pot purta

23

negocieri directe cu o agenda foarte precisa, cu termene scurte si cu revocari ale

intelegerii, atunci cind unul dintre parteneri nu este de buna-credinta sau incalca

angajamentele initiale. Nevoia economica sau sociala pe care este fundamentat proiectul

este mult mai usor de verificat, ea poate fi amendata sau negociata cu administratia locala

sau regionala in folosul comunitatii. Negocierea proiectului economic se face direct intre

administratia la curent cu nevoile sociale locale si partenerul de afaceri care poate fi

stimulat daca proiectul lui aduce unele beneficii care nu pot fi sustinute de catre

comunitatea locala. Parteneriatul intre public si privat devine parte integranta a

programului de dezvoltare locala si regionala. Cele cinci principii ale unei bune guvernari

sint asigurate. Decizia se ia intr-un spatiu structurat organic, in cunostinta de cauza, acolo

unde se naste nevoia sociala.

Aceasta este transparenta prin forta imprejurarilor, eficienta prin mobilizarea

resurselor locale si regionale in cel mai inalt grad, asigurind bunastarea, securitatea si

coeziunea sociala, inclusiv pentru nivelul national si continental.

Iata un model care pare fara cusur, dar care poate genera efecte perverse daca nu se

instituie un mod de cenzura asupra tendintelor autarhice. Modelul regional este cel mai

eficient din perspectiva administrarii resurselor, dar in acest model se pot instala tendinte

izolationiste daca cei care guverneaza regiunea apartin unor partide autoritare,

nedemocratice si care nu se adapteaza cerintelor nationale, continentale si globale. Intr-o

constructie politica in care decizia se distribuie pe mai multe paliere – cel national, cu

prerogative constitutionale de securitate, stat de drept si economie de piata functionala,

cel regional si local, cu politici de dezvoltare durabila, integrata in ansamblul natiunii, al

continentului si al lumii. Astfel, pericolul unui deficit de democratie poate fi eliminat.

Decizia politica la nivel european va da coerenta si substanta deciziei nationale,

celei regionale si locale, prin administrarea eficienta a resurselor structurale. Competitia

globala impune politici economice coerente, bine finantate si, nu in ultimul rind, achizitia

unui pachet semnificativ al inovatiei pentru a rezista pe piata deja monopolizata de tari

sau continente foarte bogate.

Trebuie sa spunem ca spaţiul european este un spaţiu care se reglează economic si

politic dupa principiul solidarităţii sociale si ca fondurile de restructurare pentru ţările

care aderă sau vor adera la Uniune sânt un instrument politic care asigura securitatea si

coeziunea sociala a spatiului european. Dintr-o ratiune foarte comoda, e mai simplu si

24

mai ieftin sa faci implanturi de democratie si de tehnologie in tari si spatii mai putin

dezvoltate decit sa accepti un exod de populatie pe care nu-l poti stopa si nici controla si

care, pe termen lung, iti modifica radical ordinea sociala si chiar politica existenta,

desigur, nu in acord cu idealurile la care aderi.

1.5 Administraţia Publică

O etimologie a noţiunii de administraţie publică ne o oferă Ioan Alexandru în

cărţile sale de drept administrativ, totodată şi studiul juridic Criza administraţiei,

termenul de administraţie publică provine din limba latină, „administer” traducându-se

prin: agent, slujitor sau într-un alt sens, instrument. Verbul „administrare” înseamnă a da

o mână de ajutor, a conduce sau a dirija. Cuvântul „administer”, aproape sinonim cu

„minister” – care înseamnă: servitor, îngrijitor, ajutător – s-a format din rădăcina „minus”

– minor, care înseamnă mai puţin şi din prefixul „ad”, care arată direcţia, „sensul” şi

subliniază starea de infirioritate în raport cu „magister”, ce se traduce prin cel care

comandă, superiorul, şeful – cuvânt care s-a format din „magis”, care înseamnă mai mult.

Dicţionarul limbii române reţine pentru verbul „a administra” explicaţia: a

conduce, a cârmui, iar pentru „administraţie” – totalitatea autorităţilor administrative

existente într-un stat, secţie sau serviciu, care se ocupă de problemele administrative

existente într-un stat, secţie sau serviciu, care se ocupă de problemele administrative ale

unei instituţii sau agent economic.16

Statul, termen care sugereaza un „nucleu central”, în realitate este o reţea de

organizaţii si instituţii centrale şi locale diverse, care se ocupă cu asigurarea ordinii şi

securitatii sociale, politice şi economice a unei comunităţi naţionale date.

Administraţia este una din institutiile publice care compun statul şi este formată,

la randul ei, din alte institutii si organisme permanente, cum ar fi: Banca Centrala, Poliţia,

Administratiile Financiare, etc., adica totalitatea puterilor de guvernamânt asupra unui

teritoriu, fara dreptul de a dispune de acesta. Astfel ca, noţiunea de „administraţie

publică” se poate înţelege facând conexiunea între cele menţionate anterior cu adjectivul

„public,-ă” care arată apartenenţa unei colectivitaţi sau provenienţa de la o colectivitate.

Guvernul, ministerele, consiliile locale, primarii diferitelor localitati, s.a. sunt

organe de stat competente să ia măsuri şi să emită dispoziţii cu caracter obligatoriu; ele

16 Ioan Alexandru, Criza administraţie –teorii şi realităţi-, Ed. ALLBECK, Bucureşti, 2001, pag.16

25

sunt autorităţi ale administraţiei publice însa diferă prin competenta teritoriala care poate

fi extinsa pe intreg teritoriu national sau pe teritoriul unitatii administrative unde au fost

alese.

Pentru a intelege mai bine notiunea de administratie publica si raporturile stabilite

de aceasta cu celelalte puteri din stat in special raportul dintre administratia publica si

executiv vom analiza titlul III din Constitutie din perspectiva principiului separaţiei si

echilibrulul puterilor.

Lui John Locke, filosof si jurist englez, ii revine meritul de a fi cercetat pentru

prima data, mai metodic si intr-o lumina noua, principiul separatiei puterilor. In lucrarea

sa, “Essay on civil guvernment”, Locke sustinea existenta a trei puteri : legislativa –

trebuie sa apartina parlamentului si era considerata putere suprema deoarece dicta reguli

de conduita general obligatorii, executiva – limitata la aplicarea legilor si la rezolvarea

unor cazuri care nu puteau fi prevazute si determinate prin lege, urma sa fie incredintata

monarhului, federativa – era incredintata tot regelui si avea in competenta sa dreptul de a

declara razboi, de a face pace si de a incheia tratate17. Elaborarea acestei teorii apartine,

insa, lui Montesquieu, care in lucrarea “Despre spiritul legilor”, afirma ca libertatea este

posibila numai daca cele trei puteri ale statului sunt independente. “Atunci cand in

mainile aceleiasi persoane sau aceluiasi corp de dregatori, puterea legislativa este

intrunita cu puterea executiva, nu exista libertate, deoarece se poate naste teama ca

acelasi monarh sau acelasi senat sa faca legi tiranice pe care sa le aplice in mod tiranic”.

În Constitutia Romaniei, Titlul III este consacrat autoritatilor publice si el are o structura

care determina concluzia ca, desi Constitutia nu consacra „expresis verbis” principiul

separatiei puterilor in stat, aspect pe nedrept criticat uneori, din substanta reglementarilor

sale deducem o consacrare implicita a acestui principiu.

Dreptul administrativ este o ramura a dreptului public, alaturi de dreptul

constitutional, dreptul international public si altele.

Conceptul de baza al acestei ramuri de drept este cel de « administratie » cuvant

care deriva din limba latina, respectiv prepozitia « ad » care inseamna la, catre si «

minister » care inseamna supus, servitor. Potrivit etimologiei, cuvantul « administratie » a

evocat o activitate in supusenie, executata la comanda, activitatea in sine aparand atunci

cand societatea s-a impartit in comandanti si comandati.

17 John Locke, Essay on civil guvernment

26

Administratia publica este o dimensiune a executivului, fara a fi insa singurul

element al acestuia. Activitatea executiva are doua componente de baza, respectiv:

Guvernarea, trasarea deciziilor esentiale pentru prezent, dar mai ales pentru

viitorul unei tari, inclusiv din perspectiva relatiilor cu alte state sau cu organizatii

internationale.

Administrarea, rezolvarea nevoilor curente, cotidiene.

Administratia publica, in mod traditional, presupune doua elemente de baza:

- Executarea legii – cuvantul “lege” fiind inteles in acceptiunea “lato sensu”, de

act normativ cu forta obligatorie si nu in acceptiunea “stricto sensu”, de act juridic al

Parlamentului.

- Prestarea de servicii publice in limitele legii.

Conceptul de serviciu public a fost vreme indelungata notiunea cheie a dreptului

administrativ, care era definit a reprezenta drepturile serviciilor publice. Prin serviciul

public se intelege activitatea organizata sau desfasurata de o autoritate a administratiei

publice pentru a satisface nevoi sociale in interes public. Nu orice nevoie sociala

reprezinta in acelasi timp si o nevoie de interes public. Pentru a capata un asemenea

statut, ea trebuie sa fie valorizata de clasa politica si transpusa intr-o norma de

drept.Misiunea serviciilor publice este sa satisfaca anumite nevoi sociale, obiectiv care se

poate realiza pe doua cai:

- Printr-un organ public (o universitate de stat).

- Poate fi rodul unei initiative private care se face des resimtita ca interventie in

prestarea serviciilor publice (serviciul public de invatamant prestat intr-o institutie

privata).

Un alt concept specific dreptului administrativ este cel de ordine publica prin care

se intelege un minimum de conditii necesare pentru o viata sociala acceptabila. Ordinea

publica este ansamblul regulilor care asigura siguranta societatii si a caror incalcare nu

antreneaza decat ilegalitatea partiala a unui act sau fapt juridic. Expresia “in limitele

legii” evoca principiul de drept potrivit caruia totul este permis, daca nu este interzis de

lege. Subliniem, insa, ca activitatea administratiei este guvernata de principiul legalitatii,

care este inscris in mai multe texte din Constitutie ( de exemplu : art. 16 alin. 2 “nimeni

27

nu este mai presus de lege”; art. 51 instituie ca obligatie fundamentala respectarea

Constitutiei, a suprematiei sale si a legilor).18

Dreptul administrativ poate fi definit ca ramura dreptului public care

reglementeaza, concret sau cu valoare de principiu, relatiile sociale din sfera

administratiei publice, precum si pe cele de natura conflictuala dintre autoritatile publice

sau structuri private, investite cu autoritate publica, pe de o parte si cei vatamati in

drepturile lor prin actele administrative ale acestor autoritati, pe de alta parte.

În obiectul de reglementare al dreptului administrativ intra astfel doua categorii de

relatii sociale:

- Relatii de administrare activă a administratie în lucru, care se caracterizeaza prin

punerea in executare a legii sau prin prestarea de servicii publice, in limitele legii.

- Relatii de administratie conflictuala care vizeaza litigiile aparute intre administratie si

administrati.

Specific administratiei publice este regimul de putere publica, acesta insemnand

clauzele (prerogativele) exorbitante, derogatorii de la dreptul comun, cu care sunt

investite autoritatile administrative publice si prin intermediul carora fac sa prevaleze

interesul public (general), atunci cand vine in contradictie cu interesul particularilor.

Administratia publica reprezinta ansamblul activitatilor desfasurate de

Presedintele Romaniei, Guvern, autoritatile administrative autonome centrale, autoritatile

administrative autonome locale si, dupa caz, structurile subordonate acestora, prin care,

in regim de putere publica, se duc la indeplinire legile sau, in limitele legii, se presteaza

servicii publice.

Rezultă din definitie urmatoarele trasături ale administratiei publice:

Activitate prin care se realizeaza doua obiective : de executare a legii si de

prestare de servicii publice, in limitele legii.

Activitate desfasurata in regim de putere publica, concretizat prin

investirea autoritatilor care o presteaza cu anumite prerogative, care deroga de la dreptul

comun si prin intermediul carora ele reusesc sa faca sa prevaleze interesul public, atunci

cand intra in contradictie cu cel particular.

Activitatea desfasurata de anumite autoritati executive si administrative,

denumite generic autoritati de administratie publice.18 Constituţia României, Ediţia a II-a, an.2003, art.16, pag.12; art.51, pag,.30-31

28

Potrivit actualului sistem constitutional si legal, aceste autoritati sunt de doua

categorii:

-De natura statala (etatica)

-De natura autonoma, locala alese prin sufragiu universal, egal, direct, secret, liber

exprimat de colectivitatea politico-teritoriala.

Daca în regimul totalitar sintagmele de administratie publica si administratie de

stat erau sinonime, in actualul sistem acest lucru nu mai este valabil, deoarece

administratia insăşi, inclusiv autoritatile care o realizeaza, nu sunt doar autoritati statale,

ci si unele de natura autonoma care functioneaza in unitatile administrative teritoriale in

care sunt alese. Exista si unele autoritati ca, de exemplu, primarul, care are un dublu

statut : astfel, el este, in primul rand si cu precadere, o autoritate autonoma pentru ca este

ales de cetatenii cu drept de vot dintr-o comuna (oras, municipiu) si, in al doilea rand.

este o autoritate statala (atributii de stare civila, de autoritate tutelara, în domeniul

alegerilor…).

Din punct de vedere al izvorului care le consacra, distingem intre:

-autoritati consacrate de Constitutie : Presedinte, Guvern, consiliul judetean, local

si primar.

-autoritati consacrate de legea cadru, care se adauga celor consacrate de

Constitutie : subprefectul, comisia administrativa a judetului, presedintele si

vicepresedintele consiliului judetean etc..

În actualul sistem constitutional si legal, administratia publica este infaptuita de

doua mari categorii de autoritati:

1. Autorităţi de natură statală:

Preşedintele si Guvernul - reprezinta cei doi sefi ai executivului in actualul

sistem constitutional si legal.

Ministerele si alte organe - reprezinta centrele de specialitate subordonate

Guvernului.

Autoritati centrale nesubordonate Guvernului - numite generic autoritati

centrale autonome.

Serviciile descentralizate si desconcentrate ale ministerelor din unitatile

administrative teritoriale.

Prefectul - reprezentantul Guvernului în teritoriu.

29

2. Autoritati autonome locale:

Consiliul local - autoritate autonoma locala cu caracter deliberativ.

Primarul - ca autoritate autonoma executiva.

Consiliul judetean - care este autoritate administrativa publica judeteana

cu caracter deliberativ.

30

Capitolul II Participare şi angajament politic

Conceptul de participare publică se bazează pe necesitatea consultării cetăţenilor

şi exprimarea de către aceştia a opiniilor în legătură cu deciziile care se adoptă la diferite

nivele şi de care ei sunt afectaţi într-un fel sau altul. Intr-o comunitate sănătoasă, cetăţenii

participă la procesul de luare a deciziilor de interes public, informându-se cu privire la

problemele care îi afectează, solicitând autorităţilor să adopte măsurile pe care ei le

consideră de cuviinţă şi participând efectiv la punerea în practică a deciziilor luate.

În principiu, în exercitarea atribuţiilor lor, aleşii au două posibilităţi:

a. pot discuta toate subiectele care se află pe agenda lor şi pot lua decizii cu

privire la aceste subiecte, fără a consulta pe nimeni din afara Consiliului Local. Cu

excepţia desigur, a primarului sau a funcţionarilor publici;

b. pot, înainte de a lua o decizie, să consulte cetăţenii sau să discute cu ei, cel

puţin despre o parte dintre subiectele care se află pe agendă.

Opţiunea b. se numeşte democraţie participativă. Cu alte cuvinte, democraţia

participativă ar înseamna că, deşi Consiliul Local şi Primarul sunt investiţi cu puterea de

a lua decizii pentru comunitatea în care au fost aleşi, nu fac acest lucru, decât după

consultarea cetăţenilor, sau cel puţin a unor grupuri de cetăţeni.

Democraţia participativă poate fi mai extinsă sau mai puţin extinsă în funcţie de:

- numărul de probleme/decizii cu privire la care cetăţenii sunt consultaţi;

- numărul de aspecte ale unei probleme/decizii care sunt luate în calcul;

- numărul de cetăţeni sau grupuri de cetăţeni implicate în consultare sau deliberare

asupra unui subiect;

- calitatea „instrumentelor” folosite;

- măsura în care opiniile exprimate de cetăţeni de-a lungul unui proces sunt luate

în calcul în luarea deciziilor.

Cu alte cuvinte, pentru a ne asigura că un proces de consultare a cetăţenilor a fost

un succes, trebuie să ne asigurăm de faptul că:

- problema/decizia cu privire la care vor fi consultaţi cetăţenii este de interes

pentru aceştia;

- un număr suficient de cetăţeni vor fi consultaţi;

- grupurile ţintă vor fi reprezentative pentru problema/decizia respectivă;

31

- instrumentele folosite sunt selectate corect;

- opiniile exprimate de cetăţeni sunt luate în calcul atunci când este luată decizia

finală.

Aşadar într-un regim democratic, activităţile politice nu sunt rezervate doar

profesioniştilor sau agenţilor specializaţi, conducatori, jurnalişti, aleşi, militanţi. Indivizi

sau grupuri de indivizi îşi exprimă, de exemplu prin practica votului, manifestări sau

petiţii, decizia lor de a lua parte la jocul politic. Participarea se poate astfel defini ca

„ansamblul activităţilor prin care cetăţenii sunt abilitaţi să intre în contact cu universul

sacru al puterii întotdeauna într-o manieră superficiala sau efemeră şi respectând anumite

constrângeri rituale”.19

2.1 Politica realizată prin partidele politice

În baza legii nr.14/2003 se adopta legea partidelor politice din România, ea

prevede şi definişte şi politica realizată de ele. Astfel în art.1 se menţionează că partidele

politice sunt asociaţii cu caracter politic ale cetăţenilor români cu drept de vot, care

participă în mod liber la formarea şi exercitarea voinţei lor politice, îndeplinind o misiune

publică garantată de Constituţie. Ele sunt persoane juridice de drept public. 20

Prin activitatea lor, partidele politice promovează valorile şi interesele naţionale,

pluralismul politic, contribuie la formarea opiniei publice, participă cu candidaţi în

alegeri şi la constituirea unor autorităţi publice şi stimulează participarea cetăţenilor la

scrutinuri, potrivit legii.

Astfel politica poate fi realizată şi poate funcţiona prin partide politice doar dacă e

înfăptuită de asociaţiile cu caracter politic, constituite potrivit legii, şi care militează

pentru respectarea suveranităţii naţionale, a independenţei şi a unităţii statului, a

integrităţii teritoriale, a ordinii de drept şi a principiilor democraţiei constituţionale. Sunt

interzise partidele politice care, prin statutul, programele, propaganda de idei ori prin alte

activităţi pe care le organizează, încalcă prevederile art. 30 alin. (7), art. 37 alin. (2) sau

(4) din Constituţie.

Este interzisă afilierea partidelor politice la organizaţii din străinătate, dacă

această afiliere încalcă valorile prevăzute la alin. (1).

19 B. Denni si P. Lecomte, Sociologie du politique, 199020 Legea nr.14 din 9 ianuarie 2003, Textul actului publicat în M.Of. nr. 25/17 ian. 2003

32

Partidele politice nu pot organiza activităţi militare sau paramilitare şi nici alte

activităţi interzise de lege.

Viaţa oricarui individ care traieşte pe aceasta planeta este influenţată de decizii

politice si asta indiferent de zona geografica in care traieste individul respectiv.Mediul

politic are o caracteristica speciala,aceea ca poate fi schimbat in mod repetat de catre

indivizii care traiesc in el,in asa fel incit sa le ofere acestora conditii cit mai bune de

viata.De aici decurge necesitatea implicarii in viata politica a tuturor indivizilor,altfel

mediul politic va fi modelat dupa dorintele unui numar restrins de indivizi,care isi vor

urmari in principal propriile interese. Omul,la fel ca oricare alt animal,trebuie sa se

adapteze la mediu in vederea supravietuirii sale si a descendentilor sai, in consecinta

fiecare om va adopta fata de mediul politic(reprezentat de institutiile si persoanele care

iau decizii politice)in care traieste, reactia de adaptare care i se pare lui cea mai

potrivita(eficienta).Un individ poate avea fata de sistemul politic in vigoare in zona

geografica in care traieste o reactie de acceptare sau una de respingere.

În situaţia in care accepta sistemul politic respectiv, poate decide sa participe

direct la luarea deciziilor politice si in acest caz se inscrie in unul din partidele politice

existente.Acest lucru ii va permite sa participle in mod nemijlocit la definirea politicilor

în diverse domenii ale partidului respectiv,iar in situatia in care partidul ajunge la

guvernare, individul poate accede la o functie de conducere,pozitie din care poate

influenta decisiv viata comunitatii umane din care face parte.Dar,pe linga implicarea

directa, un individ poate alege implicarea indirecta,prin participarea la scrutinul electoral

pentru parlament si presedintie,situatie in care o data la patru ani are posibilitatea de a

desemna citeva persoane care sa-i reprezinte interesele in forurile superioare de decizie

ale tarii. In plus,un individ care prefera implicarea politica indirecta, mai poate sa se

inscrie intr-un sindicat,care sa-i apere interesele profesionale si poate sa participe(chiar si

numai d.p.d.v. financiar) la actiunile unor grupuri de presiune(g.de interese).Un grup de

presiune(lobby)sustine,in perioada dintre scrutinurile electorale, diverse initiative in

scopul influentarii reprezentantilor cu functie de decizie(parlamentari,membri ai

Consiliilor Judetene,etc.),in asa fel incit acestia sa voteze in conformitate cu interesele

grupului de presiune.Grupurile de presiune isi intensifica activitatea in perioada

campaniilor electorale, incercind sa determine alegerea in forurile decizionale a cit mai

multor persoane dispuse sa apere interesele grupurilor respective.Trebuie mentionat ca si

33

organizatiile de tip civic,care spun ca reprezinta interesele societatii civile, sint tot grupuri

de presiune. În sfirsit, exista multe persoane care sint de acord cu sistemul politic dar

decid sa nu participe in nici un fel la viata politica.Un individ poate alege sa nu

participe(sau sa nu mai participle niciodata,daca deja a participat o data) la votul pentru

desemnarea reprezentantilor in forurile de decizie.Deasemenea poate decide sa nu se

inscrie in nici un partid politic,sindicat sau sa nu sprijine nici un grup de presiune.Cei mai

multi dintre indivizii care nu se implica in viata politica o fac din pura comoditate(acestia

sint de fapt multumiti cu starea de fapt existenta) sau din convingerea ca actiunile lor nu

au nici un rezultat.

2.2 Funcţiile partidelor politice şi resursele lor

În cadrul oricarei societati democratice partidele politice exercita un rol major in

organizarea si conducerea vietii social-politice. De regula acest rol exprima, se manifesta

prin functiile exercitate de partidele politice.

-functia politica. Rolul, atributele, prerogativele acestei functii nu sunt la fel in

cazul tuturor partidelor politice. Partidele politice aflate la putere au rol major in

constituirea si functionarea principalelor institutii statale (parlament, guvern), in luarea

deciziilor si aplicarea acestora, in organizarea si conducerea vietii social-politice. In

schimb pentru partidele aflate in opozitie rolul acestei functii este de a monitoriza, de a

influenta puterea, de a prezenta opiniei publice, electoratului, eventualele

disfunctionalitati si neimliniri ale acesteia sau masuri, decizii neconstitutionale.

Revenirea la putere, recucerirea acesteia este obiectivul oricarui partid aflat in opozitie.

-functia de organizare si conducere a activitatii partidului, de mentinere a unei

permanente legaturi, comunicatii cu propriile organizatii, membrii si simpatizanti. Alaturi

de imbunatatirea activitatii organizatorice si de conducere, aceasta functie urmareste

atragerea unor noi membrii si simpatizanti politici. Formarea si pregatirea propriilor

cadre pentru activitatea de partid si de stat in conditiile aflarii sau revenirii la putere,

constituie de asemenea o importanta atributie a acestei functii.

-functia teoretico-ideologica vizeaza mai multe obiective:

dezvoltarea si adaptarea propriei paradigme doctrinare la conditiile social-

istorice, la obiectivele si sarcinile urmarite de partid;

elaborarea programului politic, a strategiei si tacticii politice a partidului;

34

organizarea, sustinerea si ducerea luptei ideologice impotriva altor partide

si formatiuni politice.

Aceasta functie devine deosebit de activă în perioada luptei electorale, ea

organizand, orientand si conducand lupta politica a partidului.

-functia civică, formativ educativa si patriotica atat a propriilor membrii de partid

cat si simpatizantiilor.

Prima resursa a unui partid este sigla sa (de recognoscibilitate unui partid politic

şi asigură publicul asupra valorilor, principiilor, şi acţiunilor pe care acel grup le

promovează). Cea de a doua resursă este data de bani care asigura în condiţii

concurentiale capacitatea unui grup politic de a raspunde exigentelor electorale. Banii nu

sunt o resursă public recunoscută, datorită suspiciunii de coruptie. Problema coruptiei si a

clientelismului politic a adus in discutie modalitatile de control asupra finantarii

partidelor politice, finantare care nu este in mod absolut transparenta. Numărul de

membri reprezintă o a treia resursa a grupurilor politice. Orice partid işi afirma in mod

public numarul de membri pentru a demonstra propria capacitate de mobilizare. In

functie de tipul de partid raportul numar de membri finantare variaza. In cazul partidelor

de cadre finantarea actiunii politice se realizeaza prin obligatia de a plati un cuantum din

veniturile pe care le au toti demnitarii si functionarii publici ce apartin acelui partid. In

cazul partidelor de masa finantarea se face pe baza de cotizatie. Cu cat numarul de

membri este mai mare cu atat fondul banesc creste.

Competenta este o alta resursa a partidelor politice si consta in capacitatea

partidelor de a atrage tehnicieni pentru rezolvarea unor anumite probleme si pentru

eloaborarea unor anumitor politici publice coerente. O a cincea resursa este informatia

care presupune atat accesul privilegiat la informatiile necesare pentru maximizarea

competentei cat si capacitatea partidului de a oferi partenerilor si mass- mediei informatii

specifice.

Toate resursele precedente pot fi utilizate in masura in care partidul dispune de

capacitatea de a se relationa la institutiile publice si private si de a crea retele de

comunicare.

Combativitatea este „resursa ceror fara de reurse” si are doua forme: promovarea

liniei morale si promovare violentei de limbaj si fizice.

Alte două resurse sunt imaginea grupului si sustinerea electorală.

35

În art.4, alin.1, al Legii nr.14/2003 a partidelor politice se menţionează „Partidele

politice se organizează şi funcţionează după criteriul administrativ-teritorial.”21.

Astfel tot în legea partidelor politice se prevede, ca fiecare partid politic trebuie să

aibă denumire integrală, denumire prescurtată şi semn permanent proprii. Denumirea

integrală, denumirea prescurtată şi semnul permanent trebuie să se deosebească clar de

cele ale partidelor anterior înregistrate, fiind interzisă utilizarea aceloraşi simboluri

grafice, oricare ar fi figura geometrică în care sunt încadrate. Prevederile date se aplică se

aplică şi alianţelor politice, în mod corespunzător.

Denumirea integrală şi denumirea prescurtată, precum şi semnul permanent nu

pot reproduce sau combina simbolurile naţionale ale statului român, ale altor state, ale

organismelor internaţionale ori ale cultelor religioase. Fac excepţie partidele politice care

sunt membre ale unor organizaţii politice internaţionale, acestea putând utiliza însemnul

organizaţiei respective ca atare sau într-o combinaţie specifică.

J.La Palombara şi M.Weiner au stabilit, în 1966, în Political Parties and Political

Development că există patru criterii necesare şi suficiente pentru a avea de-a face cu o

realitate organizaţională semnificată prin conceptul de “partid politic”.

Sociologic vorbind, o astfel de realitate organizaţională şi ideologică trebuie să

îndeplinească o serie de caracteristici. Care sunt acestea?

1. Organizaţie durabilă. Partidul politic nu este legat ca durată de viaţă de liderii

sau membrii săi fondatori. O organizaţie politică este partid dacă reuşeşte să depăşească

durata de viaţă a conducătorilor săi.

Acest criteriu însă este discutabil pentru că un partid politic poate să dispară prin

fuziune sau să fie absorbit de către un alt partid mai mare, împreună cu liderii şi

electoratul său. Acesta este motivul pentru care criteriul duratei de viaţă nu este total

funcţional în analiza contemporană a tipologiei partidelor politice.

2. Organizaţie perfecţionată la toate nivelurile de organizare.

Acest criteriu presupune existenţa unor filiale locale care să întreţină relaţii

permanente cu centrul partidului. De altfel, durata de viaţă a partidului este direct legată

de teritorialitate, în sensul organizării şi activităţii la nivel teritorial. Partidele care nu au

un teritoriu puternic sunt sortite pieirii mai devreme sau mai târziu.

21 Legea nr.14 din 9 ianuarie 2003, Legea partidelor politice, Textul actului publicat în M.Of. nr. 25/17 ian. 2003

36

3. Voinţa deliberată a conducătorilor de la nivelele locale şi centrale de a cuceri

puterea politică şi de a o exercita, singuri, sau împreună cu alte partide politice în cadrul

sistemului politic existent. Acest criteriu este şi el discutabil. Există grupuri de presiune

care în activitatea lor pot deveni partide politice.

4. Căutarea de susţinere populară prin orice mijloace: alegeri, propagandă la

centru sau în teritoriu, influenţarea opiniei publice şi manipulare, etc22.

În cazul de mai sus se vorbeşte despre unile din resursele necesare existenţei unui

partid şi a înfiinţării lui, însă o altă resursă necesară existenţei partidului politic este şi cea

financiară care este prevăzută în legea partidelor politice nr.27/1996, publicată în

Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.87 din 29 aprilie 1996, şi reprezentată în art.

56. “Legea partidelor politice nr. 27/1996, publicată în Monitorul Oficial al României,

Partea I, nr.87 din 29 aprilie 1996, cu modificările ulterioare, se abrogă, cu excepţia

cap.VI - Finanţarea partidelor politice.”23

Asigurarea mijloacelor de finanţare a partidelor politice trebuie să fie expresia

caracterului liber, egal şi sincer al competiţiei politice şi sunt scutite de taxe şi impozite.

Partidele politice pot deţine bunuri mobile şi imobile care sunt necesare realizării

activităţii specifice.

Sursele de finanţare a unui partid politic pot fi:

cotizaţii ale membrilor de partid;

donaţii şi legate;

venituri provenite din activităţi proprii;

subvenţii de la bugetul de stat.

O tentă ce prezintă mare interes este şi finanţarea guvernamentală a partidelor

politice. Ea fiind prezentă în Capitolul III - Finanţarea publică, secţiunea 1 - Subvenţii de

la bugetul de stat, art. 8: “Partidele politice şi formaţiunile politice primesc anual

subvenţii de la bugetul de stat, în condiţiile legii. Subvenţia se varsă, lunar, în contul

fiecărui partid politic sau formaţiune politică, prin bugetul Secretariatului General al

Guvernului. Suma alocată anual partidelor politice şi formaţiunilor politice nu poate fi

mai mare de 0,04% din veniturile bugetului de stat.”24

22 J.La Palombara şi M.Weiner, Political Parties and Political Development, 196623 Legea nr.14 din 9 ianuarie 2003, Legea partidelor politice, Textul actului publicat în M.Of. nr. 25/17 ian. 2003, art. 5624 Legea partidelor politice nr. 27/1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.87 din 29 aprilie 1996, art.8

37

Prin lege specială, toate partidele şi formaţiunile politice care participă la

campania electorală pot primi o subvenţie de la bugetul de stat. Categoriile de cheltuieli

pentru campania electorală, care pot fi finanţate din această subvenţie, se stabilesc prin

legea de acordare a acestei subvenţii. Dispoziţiile prezentului articol se aplică în mod

corespunzător şi alianţelor politice.

Limita maximă a cheltuielilor care pot fi efectuate de un partid sau o formaţiune

politică în fiecare campanie electorală se stabileşte  la următoarele valori:

185 de salarii de bază minime brute pe ţară pentru fiecare candidat

propus   în vederea alegerii Camerei Deputaţilor şi Senatului;

15.000 de salarii pentru fiecare candidat propus pentru alegerea Primarului

General al Municipiului Bucureşti;

40 salarii de bază minime brute pe ţară pentru fiecare candidat propus în

campania electorală pentru alegerea consiliilor judeţene şi a Consiliului General al

municipiului Bucureşti, precum şi pentru primarii municipiilor sau ai subdiviziunilor

municipiului Bucureşti;

20 salarii de bază minime brute pe ţară pentru fiecare candidat propus în

campania electorală pentru alegerea consiliilor locale sau pentru primarii oraşelor;

10 salarii de bază minime brute pe ţară pentru fiecare candidat propun în

campania electorală pentru alegerea consiliilor locale şi a primarilor în comune.

În Romania art 8 din Constitutie stipuleaza ca partidele politice contribuie la

definirea si exprimarea vointei publice a cetatenilor. Aceasta functie esentiala se

dimensoineza in raport de valorile democratiei constitutionale astfel cum sunt ele definite

în art.1 si in art. 8 din Constitutia României.25

Pluralismul in societatea romaneasca este o conditie si o garantie a democratiei

constitutionale. Deşi autorii au viziuni diferite în raport cu tipul de sistem, democratic sau

despotic, putem reduce funcţiile partdelor la doua: exprimarea vointei prin vot si

educarea politica a electoratului.

David Apter susţine ca partidele politice pot fi diferenţiate după sistemul în care

actioneaza. Într-o democratie partidele politice ar indeplini trei functii: controlul

executivului, reprezentarea intereselor, recrutarea candidatilor. In totalitarism acestea au

două funcţii: creatoare a solidarităţii, si de direcţionare. Neil McDonald susţine că în

25 Constituţia României, Ediţia a II-a, an.2003, art.8

38

democraţie partidele politce au cinci funcţii: asigurarea guvernării, intermedierea între

aleşi şi alegători, reprezentarea opiniei publice, recrutarea şi selectarea candidaţilor,

cucerirea activităţii politice.

Partidele politice se constituie şi îşi desfaşoară activitatea în conditiile legii. Ele

contribuie la definitivarea şi exprimarea voinţei politice a cetăţenilor, respectând

suveranitatea nationala, intergritatea teritoriala, ordinea de drept si principiile

democratiei.

2.3 Reglementări juridice privind partidele politice în România

Criteriile juridice au in functie de epoca trei grade de generalitate, un prim grad de

gereralitate este reprezentat de prevederile constitutionale referitoare la libertatea de

asociere, care caracterizeaza constitutiile secolelor XVII – XVIII si unde nu se face nici o

referire explicita la partide politice. Al doilea grad de generalitate corespunde situatiei de

dupa cel de al doilea razboi mondial si presupune existenta unor prevederi speciale

referitoare la partidele politice in: Constituia Germaniei(1949), Italiei(1945),

Spaniei(1946), Portugaliei (dupa 1945), si cele est-europene de dupa 1989

Cel de al treilea grad de generalitate se referă la existenta legilor de organizare a

partidelor politice, al caror model este legea germana din 21 iulie 1968, care se regaseste

şi în Spania, Republica Moldova, Romania.

În România legea 27 din 1996 se refera la organizarea partidelor politice si ofera

criterii de definire a acestora. Inaintea acestei legi partidele s-au infiintat pe baza

decretului lege nr. 8 din 26 decembrie 1989. Conform acestuia erau considerate partide

politice toate organizatiile care aveau minim 251 de membri si care se inscriau in

registrul special la Tribunalul Municipiului Bucuresti. Legea 27 prevede in ceea ce

priveste criteriul numeric ca partidul politic este o organizatie care numara 10.000 de

membri la nivel national si cel putin 250 in 17 filiale judetene. Referitor la organizarea de

partid se stipuleaza ca partidele au organizare teritoriala, organizatiile in cadrul

intreprinerilor sunt interzise. In ceea ce priveste principiile si statutul se precizeaza ca

partidele politice sunt obligate sa aiba un statut si un program, sa fie conduse prin

intermediul adunarilor generale periodice, sa cunoasca o comisie de consiliere care sa

permita un grad cat mai mare de democratie interna. Criteriile financiare ale unui partid

pot fi publice sau private, cele mai mari cheltuieli inregistrandu-se odata cu campaniile

39

electorale. Înregistrarea partidelor ca organizatii se face la Tribunalul Municipiului

Bucuresti in registrul special. Aliantele de partide politice se inregistreaza in acelasi loc

insa intr-un registru special pentru acest lucru.

Criteriile sociologice au fost definite de N Weiner si Josef Lapallombara in

lucrarea „Partidele politice si dezvoltarea”, 1966. Primul criteriu sociologic este durata.

Un partid politic trebuie sa existe o perioada mai mare decat viata fondatorului sau si sa-i

supravietuiasca. Acest criteriu face distinctie intre partidele politice si grupurile de

sustinere care vizeaza doar obtinerea unei functii de ministru. Cel de al doilea criteriu

este dat de organizarea pe verticala si pe orizontala. Un partid trebuie sa aiba filiale si

ierarhie de partid. Partidul politic poate sa aiba doar organizatii teritoriale (regionale), dar

nu poate sa existe doar pe baza unei organizatii centrale. Acest criteriu poate face

diferenta intre partidele politice si grupurile de reflectie (gen Grupul de Dialog Social si

Alianta Civica). Al treilea criteriu este dat de vointa liderilor de a cuceri puterea atat la

nivel central cat si local, ceea ce diferentiaza partidele de grupurile de presiune.

Partidele politice reprezinta o realitate a vietii politice moderne. Totodata ele

reprezinta unul din criteriile de clasificare a statelor în totalitare sau democratice. Daca

pentru primele caracteristic este partidul unic de obicei de tip comunist, pentru statele

damocratice se poate observa o mare diversitate doctrinara, partidele fiind liberale,

conservatoare, social-democrate, crestin-democrate, uneori chiar socialiste si comuniste.

În România se poate observa un fenomen original: numarul mare de partide de

diferite orientari doctrinare., ceea ce nu reprezinta neaparat un lucru rau. Se poate spune

ca fenomenul se datoreaza lipsei libertatii de exprimare din perioada comunista,

imposibilitatii de intarire a structurii centrale a partidelor datorate divergentelor de opinii,

proastei legislatii in domeniu dar si experientei perioadei de tranzitie spre o societate

democratica. Pe de alta parte numarul mare de partide poate semnifica incapacitatea

sistemului de a se institutionaliza, ceea ce este un factor negativ in procesul de

democratizare.

Un lucru este cert: partidele politice reprezintă una dintre cele mai importante

castiguri ale democratiei din România, desi lupta pentru putere dintre aceste nu se duce

mereu in limitele legii sau nici ale bunului simţ.

In subcapitolul asta nu ai scris nimic de prevedrile constitutionale privind

partidele si de actuala lege

40

2.4 Fuziunea partidelor politice

- PNTCD - Partidul National Crestin Democrat,

- PNL- Partidul National Liberal (acestea doua le-am intalnit si in perioada

interbelica, sunt partidele cu traditie).

PNTCD şi PNL au format in 1996 o alianţă (pentru a obtine un numar mai mare

de voturi, alianta la care aderasera si alte partide, dar care ulterior au parasit-o), numită

CDR - Conventia Democrata din Romania. Presedinte al aliantei fiind Ion Diaconescu

- PDSR - Partidul Democratiei Sociale din Romania, presedinte Ion Iliescu.

- PD - Partidul Democrat, presedinte Petre Roman.

- UDMR - Uniunea Democrata a Maghiarilor din Romania, presedinte Bela

Marko.

- ApR - Alianta pentru Romania, presedinte Teodor Melescanu.

- PUNR - Partidul Unitatii Nationale Romane.

- UFD - Uniunea Fortelor Democratice.

- PRM - Partidul Romania Mare, presedinte Corneliu Vadim Tudor.

Acestea sunt unele dintre partidele aparute dupa 1989. Initial au fost constituite

sub alte denumiri, dar ulterior s-au scindat constiduindu-se in noi partide (exemplul PD-

ului care s-a constituit din PDSR, ApR-ului constituit tot din PDSR, UFD-ului constituit

din PD, alte variante ale partidului liberal si exemplele ar putea continua.

Aceasta este inca o dovada in plus a faptului ca scena politica romaneasca nu s-a

maturizat inca, nu exista o diferentiere clara intre partide. Pur si simplu au aparut noi

variante de partide datorita neinţelegerii dintre membrii vechilor partide.

Lipsa de consecvenţă politica o mai putem observa şi la numarul mare de prim-

ministrii pe care i-a avut fiecare guvernare:

PDSR:

- Petre Roman (1989 -1991)

- Theodor Stolojan (1991-1992)

- Nicolae Vacaroiu (1992 -1996)

CD:

- Victor Ciorbea (1996 -1998)

- Radu Vasile (1998 - 1999)

- Mugur Isarescu (1999 - 2000)

41

Aceste schimbari au fost consecinta luptelor stradale (greva minerilor din timpul

guvernarii Roman), sau frictiunilor aparute între partidele din cadrul CDR (inlaturarea

guvernelor Ciorbea si Vasile).

Pentru ca guvernantii sa se preocupe exclusiv de problemele economice ale tarii

(sa incerce sa faca ceva pentru ca promisiunile lor electorale sa nu ramana in van), ar

trebui ca aceste framantari politice dintre partide (si in cadrul partidelor intre membrii

acestora) sa dispara.

Doar in momentul in care sa va ajunge la o maturitate politica vom putea spune

ca, intr-adevar democratia este reprezentativa (puterea politica prin ceea ce intreprinde

este reflectia vointei poporului).

În final voi aminti faptul că, Constitutia României reglementeaza rolul partidelor

în cadrul proceselor electorale, reglementeaza organizarea parlamentului şi desemnarea

primului-ministru (spre deosebire de alte constitutii care nu cuprind reglementeri exprese

- constitutia olandeza, belgiana sau cea a Statelor Unite ale Americii.

2.5 Angajarea partidelor politice faţă de cetăţeni

Emanciparea politică a individului, văzută desigur în plan geografic şi social-

istoric, a marcat o treaptă superioară pe calea progresului umanităţii, devenind una dintre

piesele de bază ale sistemului universal de valori social-umane.f

În principiu, nu se poate spune că există vreo decizie care urmează a fi luată sau

vreo problemă ce trebuie rezolvată cu privire la care să nu poată fi consultaţi cetăţenii.

Desigur, excepţie fac chestiunile foarte tehnice pentru care cetăţenii nu au

suficientă expertiză. Consultarea cetăţenilor nu poate înlocui expertiza unor specialişti

sau munca administraţiei. De exemplu, cetăţenii nu pot fi întrebaţi de unde cred ei că ar

putea fi strânse fonduri pentru finanţarea unui serviciu public. Ei pot fi însă rugaţi să

aleagă între diferite soluţii, în funcţie de consecinţele pe care acestea le au şi modul în

care aceste consecinţe îi vor afecta.

În teoria si practica politica, regimurile democratice se individualizeaza printr-o

serie de note distincte:

-organele de conducere ale puterii de stat, politice, in general, se constituie si

actioneaza prin consultarea cetatenilor. Ele sunt emanatia vointei acestora si rezultatul

alegerilor;

42

-în aceste societati exista si se aplica in practica politica principiul separarii

puterilor de stat, aceasta constituind o garantie a vietii democratice si in mod deosebit, a

democratismului politic;

-existenta unui larg sistem de drepturi si libertati cetatenesti, a caror aplicare in

practica este garantata de organele puterii de stat, constituie o caracteristica majora a

acestor regimuri;

-pluripartidismul politic si pluralismul ideologic constituie o alta componenta

majora a acestor regimuri, fapt ce naste si asigura functionalitatea opozitiei politice, a

diversitatilor de optiuni, opinii, de ideologii in societate.

În esenta, prin structurile lor organizatorice, prin mecanimul de functionare,

regimurile politice democratice reprezinta, apara si promoveaza interesele generale ale

tuturor membrilor societatii, ale societatii in ansamblul ei.

În cadrul fiecarei societati, in functie de raportul ce se stabileste intre principalele

componente ale puterii de stat exprimate prin institutiile sale politice (guvern, parlament),

dar si ca urmare a unor traditii politice, regimurile politice democratice imbraca, in

functionalitatea lor practica, urmatoarele forme:

-regimurile politice parlamentare. În cadrul acestor regimuri, parlamentul, in

raport cu celelalte organe ale puterii de stat detine un rol preponderent, concretizat intr-un

surplus de atributii si prerogative. Seful guvernului si, in unele tari, insasi seful statului,

este desemnat de parlament si raspunde pentru intreaga sa activitate in fata acestuia.26

Un aspect important îl prezintă şi rolul avocatului poporului în interesul

cetăţenilor. În capitolul IV se precizează: “Avocatul Poporului este numit pe o durată de

5 ani pentru apărarea drepturilor şi libertăţilor persoanelor fizice. Adjuncţii Avocatului

Poporului sunt specializaţi pe domenii de activitate.”27 Împreună nu pot îndeplini nici o

funcţie publică sau privată, cu excepţia funcţiilor didactice din învăţămîntul superior.

Avocatul Poporului îşi exercită atribuţiile din oficiu sau la cererea pesoanelor

lezate în drepturile şi în libertăţile lor, înlimitele stabilite de lege, el prezintă celor două

camere ale parlamentului rapoarte, anual sau la cererea acestora. Rapoartele pot conţine

recomandări privin legislaţia sau măsuri de altă natură, pentru ocrotirea drepturilor şi a

libertăţilor cetăţenilor.

26 G.Vedel, Des rapports de legislatif et de laexecutif, in Revue francaise de science politique, 1959, p. 427 Constituţia României, Ediţia a II-a, an.2003, art.58

43

Partidele politice–asemănător politicienilor–pregătesc programe de guvernământ

care să fie atractive alegătorilor, şi care astfel aduc potenţiale câştiguri electorale.

Birocraţii pot să-şi maximizeze interesele private prin creşterea bugetului, această

creştere a bugetului aduce cu sine posibilitatea măririi puterii, prestigiului şi veniturilor.

Birocraţia este eficientă în realizarea propriilor interese, deoarece, deţinând monopolul

asupra bunurilor şi serviciilor publice, nu trebuie să confrunte competiţia; această

monopolizare este realizată în aşa fel (datorită competenţei) încât nici politicienii, nici

cetăţenii nu o pot controla în mod eficient.

Capitolul III Actorii vieţii politico-administrative a statului

Tabloul actorilor care participă în procesul politicilor publice este foarte colorată

decidenţii şi cei care execută deciziile, şi toţi cei care pot să influenţeze conţinutul,

planificarea sau modalitatea de implementare a deciziilor.

Statul şi politicile publice

44

principalul actor al procesului politicilor publice

serviciile publice au devenit atât de cuprinzătoare, datorită faptului că au

apărut şi în domenii economice care în mod tradiţional erau prestate de sfera privată

teorii:

- în concepţia pluralistă statul face parte din structura de reprezentare a

intereselor. Într-o oarecare măsură toată lumea este un actor al ciclului politic

- în concepţia elitistă statul devine atât de independent, separat, încât devine

aproape singurul actor al ciclului politic

- în concepţia marxistă statul reprezintă un instrument aflat în posesia unui

grup restrâns, restul grupurilor sociale fiind exclus din ciclul politic28

Birocraţie şi politici publice

aparatul de stat, birocraţia este o componentă esenţială a politicilor

publice;

teorii:

- pluralism birocraţia susţine pe de o parte interesele proprii, iar pe de

altă parte reacţionează la presiunea sociale sau individuale

- elitism birocraţia – care funcţionează în mega-organizaţii care acoperă

toată societatea, şi prestează activităţi diversificate – reprezintă o sursă de putere foarte

importantă

- marxism birocraţia nu este determinată în mod exclusiv din exterior, nu

este o “maşinărie mecanică” ci dispune de un grad de autonomie. Acest lucru este valabil

mai ales când puterea claselor dominante, aflate în contradicţie, este balansată

- corporativism birocraţia are un rol important mai ales în sfera

economiei

- liberalismul clasic birocraţia asigură doar cadrul necesar susţinerii

diferitelor interese

Birocraţia modernă şi politica

În sistemele politice moderne a apărut o divizare a puterii între funcţionari publici

şi politicieni, care nu a existat în sistemele politice din trecut, întrebarea principală a

literaturii de specialitate este: Cum a acaparat funcţionarul putere? Ce se află în spatele

28 Benn, S. şi Gaus, G., Public and Private in Social Life, Croom Helm, London, 1983

45

acestui proces şi în ce diferă politicianul de birocrat? (cine “face” politica?). În evoluţia

istorică a acestei diviziuni a puterii şi a muncii dintre funcţionari şi politicieni cea mai

importantă perioadă o constituie secolul XX în care putem să distingem trei etape:

1. (începutul secolului XX) politicienii “fac” politica şi funcţionarii

implementează; politicienii iau decizii iar birocraţii le execută. Woodrow Wilson

chestiunile administrative nu sunt chestiuni politice; administraţia este o “maşinărie” care

este condusă din exterior de către politicieni. Frank Goodnow politica = interes public,

birocraţie = implementarea interesului public. Astfel a apărut mitul imparţialităţi politice

a funcţionarilor. Weber această divizare a muncii nu poate fi realizată în practică (nu

există decizii “pur” administrative; politicienii depind în mare măsură de

profesionalismul birocraţiei)

2. dacă funcţionarii în practică sunt implicaţi în procese politice, atunci

există diferenţă între politicieni şi birocraţi? Dacă există atunci în ce constă această

diferenţă? Literatura de specialitate s-a susţinut că funcţionarul reprezintă cunoştinţe de

specialitate şi cu fapte, iar politicianul interese şi valori. Funcţionarii sunt responsabili de

eficienţa politico-tehnică, în timp ce politicienii răspund în faţa aşteptărilor alegătorilor.

(raţionalitate politică şi raţionalitate administrativă). Funcţionarii au tendinţa de a

transforma problemele politice în probleme administrative operaţionale. Dar problemele

politice nu pot fi exprimate în mod corect în limbajul administraţiei; precum nici

chestiunile administrative nu pot fi exprimate perfect în sfera politică. Divizare muncii:

politicienii susţin interese, pe baza cerinţelor formulate şi articulate de către societate; în

timp ce birocraţii analizează şi evaluează acele informaţii care îmbracă forma diverselor

publicaţii ştiinţifice şi exprimă diferite interese. Astfel funcţionarul nu mai este imparţial

în faţa anumitor interese, care sunt de multe ori contradictorii, ci îşi manifestă preferinţele

în procesul decizional. Dar totuşi rămâne imparţial fiindcă nu intră în contact cu acţiunile

instituţionalizate de articulare a intereselor. Instituţiile publice pot să-şi păstreze eficienţa

şi legitimitatea numai dacă creează legături cu unele mişcări de reprezentare şi articulare

ale intereselor.

3. Atât politicienii, cât şi birocraţii “fac” politica. Dar o anumită divizare a

muncii poate fi observată şi în această etapă. Politicienii articulează interesele care apar

în mod difuz, dezorganizat, în timp ce funcţionarii se ocupă cu interesele grupurilor

organizate a cetăţenilor. Deci politicienii şi birocraţii susţin în comun – utilizând mijloace

46

politice şi administrative – priorităţi strategice. Funcţionarii intră în contact cu mişcările

de susţinere a acelor interese care sunt legate de sarcinile, munca lui. Atât politicienii cât

şi birocraţii au nevoie de aptitudini politice, dar aceste aptitudini nu sunt identice. În

această etapă politicienii şi funcţionarii aparţin aceiaşi rase, dar nu la aceleaşi specii.

Mediul natural al politicianului este scena politică, pe când cea a funcţionarului masa

rotundă. Putem deci să spunem că este îndreptăţită judecata potrivit căruia birocraţia este

“politizată” iar politica ”birocratizată”.29

3.1 Actorii politici ai statuluiMomentul formării politicii este deseori prezentă şi în etapa de implementare;

procesul politicilor publice reprezintă o negociere interactivă, în care principalii actori

sunt cei care formulează politicile (decidenţii) şi cei care le implementează. Altfel spus,

stabilirea de programe de politici publice formează un proces continuu, în care în

momente diferite accentul este pus ori pe luarea deciziilor ori pe implementare.

Figura de mai jos reprezintă o diagramă a relaţiei tipice existente între actorii şi

instituţii în procesul administrativ:

Politicele administrative sunt realizate de subsisteme administrative alcătuite din

actori care se confruntă cu o problemă publică. Termenul de “actor” include atât actori

din sfera socialului, cât şi actori din structurile de stat, unii fiind mult implicaţi în

procesul administrativ, în timp ce alţii sunt simpli spectatori.

În accepţiunea mea şi nu doar, atât actorii cât şi instituţiile joacă un rol crucial în

procesul administraţiei publice, deşi unii pot fi mai importanţi decât ceilalţie în anumite

29 Beetham D., Bureaucracy, Open University Press, 1987

Organizarea sistemului

internaţional

Organizarea statului

Organizarea societăţii

Actorii politici

subsisteme administrativ

eve

47

situaţii. Indivizii, grupurile, clasele şi statele care iau parte la acest proces îşi au cu

siguranţă propriile interese, însă maniera în care urmăresc să şi le îndeplinească, precum

şi rezultatele eforturilor lor sunt conturate de factorii instituţionali.

3.1.1 Parlament Parlamentul României este bicameral, fiind alcătuit din Senat, cu 137 de membri,

şi Camera Deputaţilor, cu 332 de membri. Diferenţa numărului de membri se datorează

normei de reprezentare diferite de la o Cameră la alta. Astfel, norma de reprezentare

pentru alegerea Camerei Deputaţilor este de un deputat la 70.000 locuitori, iar pentru

alegerea Senatului este de un senator la 160.000 locuitori. Are rol legislativ, discutând si

votând legile organice, atât in comisiile de specialitate cât şi în plen. Membrii

parlamentului sunt aleşi prin vot pe listă, universal, direct şi secret. Sistemul electoral este

unul proporţional (membrii se aleg din toate partidele care au depăşit pragul electoral de

5% din totalul sufragiilor exprimate în baza unui algoritm). Alegerile se ţin o dată la patru

ani, şi sunt făcute printr-un sistem de reprezentare proporţională cu vot pe listă. Ultimele

alegeri au avut loc în 28 noiembrie 2004. În Camera Deputaţilor mai sunt primiţi şi câte

un reprezentant al fiecărei minorităţi naţionale.

Funcţiile Parlamentului României decurg din calitatea sa de organ reprezentativ

suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării. Principalele funcţii ale

Parlamentului sunt de a adopta legi, de a desemna şi revoca unele autorităţi publice, şi de

a exercita controlul parlamentar.

Grupurile Parlamentare se constituie prin asocierea deputatilor care au candidat în

alegeri pe listele aceluiasi partid sau ale aceleiasi formatiuni politice. Un grup

parlamentar trebuie sa aiba cel putin zece deputati. Grupurile parlamentare reflecta

configuratia politica a Camerei Deputatilor. În Camera Deputatilor s-au organizat

urmatoarele grupuri parlamentare:

Grupul parlamentar al Partidului Social Democrat

Grupul parlamentar al Partidului Naţional Liberal

Grupul parlamentar al Partidului Democrat

Grupul parlamentar Partidul România Mare

48

Grupul parlamentar al U.D.M.R.

Grupul parlamentar al Partidului Conservator

Grupul Parlamentar al Minoritaţilor Naţionale

În calitate de organ suprem parlamentul poate angaja răspunderea Preşedintelui

României, chiar dacă acesta se bucură de o legitimitate similară Parlamentului, fiind ales,

ca şi parlamentarii prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat.30

Primordialitatea celor două camere ale parlamentului conferă regimului politic

constituţional caracterul său de regim parlamentar, chiar dacă, urmare a alegerii

Preşedintelui de către corpul electoral, acesta are, din acest punct de vedere, şi un caracter

mixt. De asemenea, cum e firesc într-un asemenia regim politic, guvernul răspunde

politic faţă de Parlament, care îl poate demite prin adoptarea unei moţiuni de cenzură.

În ce priveşte calitatea parlamentului de organ unic legiuitor, aceasta rezultă, atît

din monopolul elaborării şi adoptării legii, cât şi din abilitarea, în termen limitat, a

guvernului de a emite ordonanţe simple, pe care apoi să le spună, de regulă, aprobării

sale, sau din controlul în aprobarea ori după caz, respingerea ordonanţelor de urgenţă.

Rezultă că în regimul nostru constituţional, parlamentul are un loc central, de

funcţionarea sa depinzînd eficienţa întregii activităţi statale şi implicit social-economice.

În acelaşi timp parlamentarii răspunzând în faţa alegătorilor, cetăţenilor. Parlamentul este

o instituţie centrală a dezvoltării democraţiei.

Parlamentul adoptă legi constituţionale, legi organice şi legi ordinare. Legile

constituţionale sunt cele de revizuire a constituţiei. Prin lege organică se reglementează:

a. sistemul electoral; organizarea şi funcţionarea Autorităţii Electorale

Permanente;

b. organizarea, funcţionarea şi finanţarea partidelor politice;

c. statutul deputaţilor şi al senatorilor, stabilirea indenmnizaţiei şi a celorlalte

drepturi ale acestora;

d. organizarea şi desfăşurarea referendumului;

e. organizarea Guvernului şi a Consiliului Suprem de Apărare a Ţării;

f. regimul stării de mobilizare parţială sau totală a forţelor armate şi al stării de

război;

30 Constituţia României, Ediţia a II-a, an.2003, Titlul III, art.61

49

g. regimul stării de asediu şi al stării de urgenţă;

h. infracţiunile, pedepsele şi regimul executării acestora;

i. acordarea amnistiei sau a graţierii colective;

j. statutul funcţionarilor publici;

k. contenciosul administrativ;

l. organizarea şi funcţionarea Consiliului Superior al Magistraturii, a instanţelor

judecătoreşti, a Ministerul Public şi a Curţii de Conturi;

m. regimul juridic general al proprietăţii şi al moştenirii;

n. organizarea generală a învăţământului;

o. organizarea administraţiei publice locale, a teritoriului, precum şi regimul

general privind autonomia locală;

p. regimul general privind raporturile de muncă, sindicatele, patronatele şi

protecţia socială;

q. statutul minorităţilor naţionale din România;

r. regimul general al cultelor;

s. celelalte domenii pentru care în Constituţie se prevede adoptarea de legi

organice.31

Articolul 73 al Constituţiei stabileşte clasificarea legilor în sistemul constituţional

român. Astfel sunt trei categorii de legi: constituţionale, organice şi cele ordinare.

Iniţiativa legislativă presupune dreptul unor subiecte de drept calificate de a sesiza

una din Camerele Parlamentului şi obligaţia Camerei respective de a se pronunţa asupra

acestei sesizări, adoptând-o sau respingând-o. Iniţiativa aparţine Guvernului, fiecărui

deputat sau senator (ceea ce nu exclude posibilitatea ca ei să o formuleze colectiv) sau

unui număr de cel puţin 100.000 de cetăţeni cu drept de vot, care trebuie să provină din

cel puţin un sfert din judeţele ţării, iar în fiecare, inclusiv în Municipiul Bucureşti, să fie

înregistrate cel puţin 5000 de semnături ale susţinătorilor. Cele arătate nu privesc

iniţiativa pentru revizuirea Constituţiei.

La cererea Guvernului sau din proprie iniţiativă, Parlamentul poate adopta

proiecte de legi sau propuneri legislative cu procedură de urgenţă, stabilită potrivit

regulamentului fiecărei Camere.32

31 Constituţia României, Ediţia a II-a, an.2003, art.7332 Constituţia României, Ediţia a II-a, an.2003, art.76, alin.3

50

Promulgarea constituie ultima fază a procedurii legislative. Ea este un atribut al

Preşedintelui României şi se realizează prin emiterea unui decret prezidenţial, în temeiul

căruia legea urmează să fie numerotată şi publicată. Deci, legea se trimite spre

promulgare Preşedintelui României şi se face în termen de cel mult 20 zile de la primire,

înainte de promulgare preşedintele poate cere Parlamentului o singură dată reexaminarea

legii. Dacă Preşedintele a cerut reexaminare legii ori dacă s-a cerut verificarea

constituţionalităţii ei, promulgarea legii se face în cel mult 10 zile de la primirea legii

adoptate după reexaminare sau de la primirea deciziei Curţii Constituţionale, prin care i s-

a confirmat constituţionalitatea. Apoi urmând publicare în Monitorul Oficial a legii date.

Cum am precizat prin Constituţia din 1991 mandatele erau pentru patru ani la

putere, astfel pentru a demonstra viaţa politică a României după perioada data o să

prezint niste tabele cu partidele existente pe scena politică a ţării noastre:

33Septembrie 1992:

Denumirea formaţiunii

Camera Deputaţilor

Număr mandate

(% din total)

Senat

Număr mandate

(% din total)

Frontul Democrat al

Salvării Naţionale

117 (34,31%) 49 (34,26%)

Convenţia Democrată

din România 82 (24,04%) 34 (23,77%)

Frontul Salvării

Naţionale 43 (12,60%) 18 (12,58%)

Partidu Unităţii

Naţionale a Românilor 30 (8,78%) 14 (9,79%)

Uniunea democrată a

maghiarilor din România 27 (7,91%) 12 (8,39%)

33 Ioan Scurtu, Structuri Politice în Europa Centrală şi de Sud-Est. România (1918-2001), vol. II, pag.194-198

51

Partidul România Mare 16 (4,69%) 6 (4,19%)

Partidul Socialist al

Muncii 13 (3,81%) 5 (3,49%)

Partidul Democrat Agrar

din România - 5 (3,49%)

Minorităţi 13 (3,81%) -

Noiembrie 199634:

Denumirea

formaţiunii

Camera Deputaţilor

Număr mandate

(% din total)

Senat

Număr mandate

(% din total)

Convenţia Democrată din

România 122 (35,57%) 53 (37,06%)

Partidul Democraţiei

Sociale din România 91 (24,53%) 41 (28,67%)

Uniunea Social-

Democrată 53 (15,45%) 23 (16,08%)

Uniunea Democrată a

Maghiarilor din România 25 (7,29%) 11 (7,69%)

Partidul România Mare 19 (5,54%) 8 (5, 59%)

Partidul Unităţii

Naţionale a Românilor 18 (5,25%) 7 (4,90%)

Minorităţi 15 (4,37%) -

Noiembrie 200035:

Denumirea

formaţiunii

Camera Deputaţilor

Număr mandate

(% din total)

Senat

Număr mandate

(% din total)

Partidul Democraţiei

Sociale din România 155 (44,93%) 65 (46,43%)

Partidul România Mare 84 (24,35%) 37 (26,43%)

34 Ioan Scurtu, Structuri Politice în Europa Centrală şi de Sud-Est. România (1918-2001), vol. II, pag.194-19835 Ioan Scurtu, Structuri Politice în Europa Centrală şi de Sud-Est. România (1918-2001), vol. II, pag.194-198

52

Partidul Democrat 31 (8,99%) 13 (9,29%)

Uniunea Democrată a

Maghiarilor din România 27 (7,83%) 12 (8,57%)

Partidul Naţional Liberal 30 (8,70%) 13 (9,29%)

Minorităţi 18 (5,25%) 7 (4,90%)

3.2.1 Preşedinte

Preşedintele României reprezinta statul român şi este garantul independenţei

naţionale, al unităţii si al integritatii teritoriale a ţarii.

Preşedintele României este ales prin vot direct o dată la cinci ani, printr-un sistem

majoritarian, în care câştigător este declarat cel care acumulează 50%+1 din voturile

corect exprimate. Dacă acest procent nu se atinge, se realizează un balotaj între primii doi

candidaţi, în funcţie de rezultatele obţinute. Preşedintele numeşte un Prim-ministru prin

consultari cu parlamentul.

Potrivit legii supreme Preşedintele are obligaţia de a veghea la respectarea

Constitutiei si la buna functionare a autoritatilor publice, mediind între puterile statului,

precum si între stat si societate.

Preşedintele României desemneaza un candidat pentru funcţia de prim-ministru şi

numeşte Guvernul pe baza votului de încredere acordat de Parlament. În caz de remaniere

guvernamentală sau de vacanţă a postului, Preşedintele revocă şi numeşte, la propunerea

primului-ministru, pe unii membri ai Guvernului.

Şeful statului poate consulta Guvernul cu privire la probleme urgenţe şi de

importanţă deosebită,el poate lua parte la şedintele Guvernului în care se dezbat probleme

de interes naţional privind politica externă, apărarea ţării, asigurarea ordinii publice şi la

cererea primului-ministru, în alte situaţii.

Preşedintele României adresează Parlamentului mesaje cu privire la principalele

probleme politice ale naţiunii şi prezidează şedinţele Guvernului la care participă.

Pe lîngă aceste atribuţii el mai are şi următoarele îndatoriri36:

în domeniul politicii externe - încheie tratate internaţionale în numele

României, negociate de Guvern, şi le supune spre ratificare Parlamentului,

într-un termen rezonabil. Celelalte tratate şi acorduri internaţionale se

36 Constituţia României, Ediţia a II-a, an.2003, art.92-94

53

incheie, se aprobă sau se ratifica potrivit procedurii stabilite prin lege.

Reprezentanţii diplomatici ai altor state sunt acreditaţi pe lângă

Preşedintele României, iar la propunerea Guvernului, acreditează şi

recheamă reprezentanţii diplomatici ai României şi aprobă înfiinţarea,

desfiinţarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice.

În domeniul apărării – el fiind comandantul forţelor armate şi îndeplineşte

funcţia de preşedinte al Consiliului Suprem de Apărare a Ţării. El poate

declara, cu aprobarea prealabilă a Parlamentului, mobilizarea parţiala sau

totală a forţelor armate. Numai în cazuri exceptionale, hotărârea

Preşedintelui se supune ulterior aprobarii Parlamentului, în cel mult 5 zile

de la adoptare. În caz de agresiune armata îndreptata impotriva tarii,

Presedintele Romaniei ia masuri pentru respingerea agresiunii si le aduce

neintarziat la cunostinta Parlamentului, printr-un mesaj. Daca Parlamentul

nu se afla in sesiune, el se convoaca de drept in 24 de ore de la declansarea

agresiunii.

Alte atribuţii-conferă decoraţii si titluri de onoare; acorda gradele de

mareşal, de general şi de amiral; numeşte în funcţii publice, în condiţiile

prevazute de lege; acordă graţierea individuală.

Din 1989 pînă în prezent au fost trei mandate la activ Ion Iliescu în funcţia de

preşedinte (1990-1992,1992-1996,2000-2004), un mandat Emil Constantinescu (1996 -

2000), şi în din 2004 pînă în prezent ne aflăm sub guvernarea preşedintelui Trăian

Băsescu.

3.2.3 Guvernul

În România, în care sistemul politic este semiprezidenţial atenuat sau

parlamentarizat37, Guvernul răspunde numai în faţa Parlamentului pentru întreaga sa

activitate. Fiecare membru al Guvernului răspunde politic solidar cu ceilalţi membri

pentru activitatea Guvernului şi pentru actele acestuia. Prin acest fapt Constituţia din

1991 se apropie de regimul parlamentar, de care se deosebeşte însă în mod esenţial prin

aceea că Preşedintele este ales prin vot universal şi direct, deşi prin atribuţii se aseamănă

37 Antonie Iorgovan,Ioan Muraru,Ion Deleanu,Florin Vasilescu,Ioan Vida,Mihai Constantinescu, Constitutia Romaniei comentata si adnotată, Regia Autonoma Monitorul Oficial, 1992, p. 184.

54

cu conducătorul statului în regimul parlamentar.De amintit în acest sens doar câteva din

caracteristicile sale :

-dreptul de disoluţie a Parlamentului este prevăzut în condiţii foarte restrictive,

care practic îl fac inexercitabil de către Şeful statului ;

-Guvernul în ansamblul său şi membrii săi nu răspund politic faţă de Preşedinte ;

-Preşedintele nu are atribuţii decizionale reale în formarea, menţinerea şi

schimbarea Guvernului ;

-Preşedintele nu este iresponsabil din punct de vedere politic, conform procedurii

prevăzute în art. 95 din Constituţie el poate fi suspendat de Parlament şi demiterea sa

supusă referendumului .

Constitutia actuala consacra un dualism al executivului care este detinut de un

organ unipersonal (Presedintele) si de un organ colegial (Guvernul). Atributiile de natură

administrativa ale Guvernului sunt insa mai numeroase decat cele ale Presedintelui.

Potrivit art. 101 din Constitutie, Guvernul exercita conducerea generala a administratiei

publice. Potrivit art.110 din Constitutie, este calificat expres ca un organ al administratiei

publice de rang central. In exercitarea rolului de conducator al administratiei publice,

Guvernul intra in urmatoarele tipuri de raporturi cu celelalte autoritati administrative:

- Raporturi de subordonare in ceea ce priveste ministerele si celelalte autoritati

centrale subordonate lui.

-Raporturi de colaborare si coordonare fata de autoritatile centrale autonome.

-Raporturi de tutela administrativa fata de autoritatile autonome locale. Acestea se

exercita prin prefect care este reprezentantul Guvernului in teritoriu si ele evoca

misiunea pe care o are Guvernul de a veghea la respectarea legalitatii activitatii

autoritatilor autonome locale.

Prin conţinutul, trasaturilor si atributele sale guvernul reprezinta una dintre cele

mai importante si distincte institutii ale statului. Importanta acestei puteri decurge din

faptul ca ea este cea care organizeaza si conduce efectiv societatea. Drept urmare, ea se

afla cel mai mult si cel mai direct in legatura cu cetateanul. Din aceasta cauza, guvernul

sau executivul ii intereseaza in cea mai mare masura pe cetateni, intrucat de activitatea si

eficienta acestuia se leaga in mare masura realizarea aspiratiilor si intereselor lor.

Tipuri de guverne contemporane

55

In lumea contemporana exista o multitudine si o mare varietate de forme pe care

le poate imbraca si exprima in practica vietii politice guvernul. In stiinta politologica

tipologizarea acestora, are in vedere, in principal doua criterii esentiale:

Calitatea membrilor in guvern.

Numarul partidelor politice ce formeaza guvernul.

Dupa calitatea pe care o au in guvern membrii acestuia, pot fi:

guverne politice

guverne tehnocratice

guverne militare

1.) Guvernul politic

În desemnarea membrilor unui asemenea guvern primeaza componenta politica,

acestia fiind membrii marcanti ai partidului sau formatiunii politice aflate la putere. Ei

sunt prin excelenta oameni politici, fiind numiti ministri.

Calitatea de membru intr-un asemenea guvern inseamna o dubla responsabilitate:

una profesionala, ce decurge din gestionarea si administrarea treburilor ministerului si a

guvernului; cealalta politica, ea fiind in legatura directa cu partidul sau formatiunea

politica carei ii apartine si o reprezinta. In multe situatii responsabilitatea politica este mai

pregnanta, decat cea profesionala.

Sustinerea politica a unui asemenea guvern este foarte clara, ea vine numai din

partea partidului sau a fortelor care detin majoritatea in parlament, deci a puterii. Este o

sustinere prin excelenta politica.

Aceleasi conotatii politice le capata si programul unui guvern politic. El va

reflecta si promova interesele, optiunile, aspiratiile fortei politice sustinatoare. Va fi

principalul sau instrument in realizarea si aplicarea propriei sale politici. In practica

politica, guvernele politice sunt cele mai dese tipuri intalnite, uzitate.

2) Guvernul tehnocratic

Sunt tipuri de guverne relativ noi aparute in practica politica. Ele se constituie in

situatii deosebite cum ar fi:

-o criza politica prelungita si acuta care face imposibila sustinerea in continuare a

unui guvern politic. In aceasta situatie se apeleaza la un guvern de specialisti,

neinregimentati politic, fie pentru a continua guvernarea in vechea structura politica, fie

in cele mai multe cazuri pentru a gestiona treburile politice pana la constituirea noului

56

guvern si a pregati si realiza alegerile generale anticipate sau la termen. Asemenea

guverne se numesc tehnocrate, iar membrii lor specialisti sau tehnocrati. Ele se deosebesc

de guvernele politice prin urmatoarele elemente:

-membrii acestor guverne nu sunt oameni politici ci specialisti in domeniile vietii

sociale, economice, culturale si politice;

-nefiind inregimentati politic, membrii unui asemenea guvern nu sunt purtatorii

unei responsabilitati politice, ci numai a uneia profesionala, aceasta decurgand din

gestionarea si administrarea corecta si eficienta a obligatiilor ce le revin din calitatea lor

de membrii ai guvernului;

-neavand coloratura politica, membrii guvernului tehnocratic nu vor promova un

anume program politic. Programul politic al unui asemenea guvern nu va fundamenta si

promova interesele unui anumit emitent politic, ci acesta se va limita la interesele

generale de moment, la atributiile si competentele cu care a fost investit si abilitat;

-neangajarea politica a guvernului tehnocrat va face ca sustinerea sa sa nu vina numai

dintr-o anumita parte a parlamentului, ci aceasta va fi corelata cu interesele imediate sau

de perspectiva ale fortelor politice parlamentare, ale modului cum deciziile, masurile

intreprinse si aplicate de respectivul guvern vor corespunde cu interesele particulare ale

partenerilor politici si generale ale societatii.

Astazi, intr-o lume dominata de politic si mai ales de interese politice,

durabilitatea, viabilitatea unor asemenea guverne este foarte mica.

Si în România postdecembrista în cursul anului 1992 a functionat un asemenea

guvern condus de Theodor Stolojan.

3) Guvernele militare sunt instalate de grupuri ale armatei.

De regula acestea se impun prin forta, in urma unei lovituri de stat. Seful

guvernului si membrii acestuia sunt ofiteri, ei detin si exercita puterea in numele armatei.

In cele mai multe cazuri se instaureaza un regim nedemocratic, dictatorial. Constitutia,

activitatea partidelor politice si altor institutii democratice este suspendata. Are loc o

grava limitare sau lichidare a drepturilor si libertatilor cetatenesti. Guvernarea se

realizeaza prin mijloace militare, decrete, ordonante, institutii. In istorie au fost insa si

cazuri cand unele guverne militare au intreprins masuri democratice: nationalizare,

reforme agrare, limitari ale capitalului strain, incurajari ale celui autohton, etc.

57

Dupa numărul partidelor politice care participa la formarea guvernului, acesta

poate imbraca urmatoarele tipuri:

1) Guvern monocolor format din reprezentantii unui singur partid politic, cel care

detine majoritatea in parlament si puterea. De regula aceste guverne sunt caracteristice

regimurilor totalitare dar nu putine au fost cazurile cand asemenea guverne s-au constituit

in anumite perioade si in societatile democratice.

2) Guvernele de coalitie sunt constituite din reprezentantii mai multor partide

politice, care fie ca au format o coalitie electorala si au castigat alegerile sau pentru a

obtine majoritatea in parlament si a forma guvernul sunt nevoite sa se alieze.

Pentru buna si eficienta functionare a guvernelor de coalitie, este nevoie de o apropiere

doctrinara si pragmatica. In caz contrar, acolo unde se intalnesc si se intrepatrund optiuni,

interese ideologice si politice diferite , are de suferit programul de guvernare si mai ales

realizarea sa in practica. Asemenea guverne de coalitie au functionat si in Romania

postdecembrista, in perioada 1992-1996 si 1996-2000.

3) Guverne de uniune nationala

Asemenea guverne se formeaza in situatii cu totul deosebite:

- o criza politica acuta care nu da posibilitate la constituirea unui alt tip de guvern;

- stare de razboi, mari tensiuni si conflicte sociale, calamitati naturale etc.

- Guvernele de uniune nationala se formeaza din reprezentantii celor mai importante

partide si formatiuni politice ale societatii.

Durata mandatului unor asemenea guverne este in legatura directa cu perioada

crizei care a generat necesitatea instaurarii lor. Sunt guverne impuse de situatii si stari

exceptionale, ele nu sunt caracteristice unei dezvoltari normale si democratice.

Formarea guvernului

Acest proces este specific fiecarei societati in parte, dar el se afla sub actiunea

unor factori, cum ar fi :

- natura regimului politic si a sistemului constitutional;

- forma de guvernamant;

- locul si rolul, atributiile si prerogativele celorlalte institutii ale puterii de stat in

sistemul vietii politice, in principiu al parlamentului si institutiei sefului statului.

In cazul regimurilor totalitare, guvernul este principalul instrument de executare a puterii

58

si de aceea, atat formarea, cat si activitatea sa este total dependenta de cei care detin

puterea.

În societatile democratice, desi guvernul este expresia indirecta a vointei

electoratului, a majoritatii acestuia, acest fapt trebuie relevat chiar din momentul

constituirii sale. În cadrul acestui proces, un rol important il joaca forma de guvernamant:

monarhica, prezidentiala sau parlamentara. Asa de exemplu, in forma de guvernamant

monarhica, unde monarhul detine importante prerogative executive si legislative, el poate

avea un rol major in formarea guvernului, in desemnarea sefului acestuia si a membrilor

sai, fapt realizat de regula printr-un decret regal. Un asemenea mod de formare a

executivului face ca acesta sa fie total sau in cea mai mare parte aservit monarhului,

constituind un important instrument in mana acestuia de expunere si realizare a propriilor

interese sau a celor din jurul sau. O consecinta directa a unui asemenea fel de constituire

a guvernului, este aceea ca monarhul poate oricand revoca, suspenda atat pe seful

guvernului, cat si pe membrii acestuia, avand astfel un control direct si permanent asupra

executivului.

Asemenea situatii se intalnesc in monarhiile din Maroc, Iordania, Arabia Saudita

etc. In schimb, alta este situatia in constituirea guvernului, acolo unde forma de

guvernamant este republica prezidentiala, parlamentara sau unde monarhul domneste, dar

nu guverneaza. In aceste societati democratice vom intalni o diversitate de situatii, roluri

ale sefului statului si parlamentului in constituirea guvernului. Principiul, de la care se

porneste este acela ca el trebuie sa exprime vointa majoritatii politice din parlament, iar

pentru a guverna trebuie sa aiba sprijinul acestei majoritati parlamentare.

În unele republici parlamentare, legislativul are un rol major in desemnarea

sefului executivului si a celorlalti membri ai guvernului. Asa este situatia in Germania,

Italia sau monarhiile parlamentare din Anglia, Olanda, Belgia, Suedia, Japonia, etc.

În unele republici prezidentiale, ca Franta, Rusia, S.U.A., seful statului exercita un

rol important in construirea si functionarea guvernului, fara ca aceasta sa insemne

eludarea sau incalcarea a puterii legislativului. Mai mult, in S.U.A., presedintele este si

seful executivului, el formeaza echipa si conduce guvernul.

Procesul constituirii guvernului pana la exercitarea atributiilor sale cunoaste mai

multe momente:

a) desemnarea sefului executivului si constituirea echipei guvernamentale;

59

b) elaborarea programului de guvernare;

c) obtinerea votului de investitura din partea parlamentului;

d) depunerea juramantului de credinta.

a) În cele mai multe sisteme constitutionale, seful statului dupa discutii cu liderii

partidelor parlamentare, la propunerea partidului sau formatiunii politice ce detine

majoritatea parlamentara, desemneaza un candidat pentru functia de prim-ministru sau

sef al executivului.

Acesta, la rândul său, intr-un termen limitat de cele mai multe ori de 15 zile, isi va

forma echipa guvernamentala, desemnandu-si ministrii. In cazul guvernelor de coalitie,

desemnarea ministrilor se face in functie de procentul obtinut de fiecare partid in parte, in

alegerile parlamentare, dupa un algoritm matematic sau in baza unei anumite intelegeri

politice. Nu putine sunt cazurile cand partidele din coalitie impun peste vointa

premierului anumiti candidati la portofoliile ministeriale.

În România calitatea de membru al guvernului este reglementata de legea 37/1990

si Constitutia din 1991. Potrivit acestora poate fi membru al guvernului persoanele care

au cetatenia romana, ce domiciliaza in Romania si se bucura de exercitiul drepturilor

electorale.

b) Programul de guvernare exprima coordonatele generale, strategice de politica

interna si externa pe care le va adopta, urma si realiza guvernul, optiunile, solutiile,

directiile majore in care acesta va orienta si conduce viata sociala. Orice program de

guvernare va reflecta optiunile ideologice si doctrinare, interesele si aspiratiile fortei

politice aflate la putere, facandu-se purtatorul si realizatorul acestora.

c) Votul de investitura. Pentru a fi legal constituit, a putea sa functioneze si a

avea autoritate, guvernul si programul sau trebuie sa obtina votul de investitura sau de

incredere din partea parlamentului. In cele mai multe situatii acest vot se acorda cu

majoritati simple, adica 51% din votul parlamentului.

În caz de abţinere, guvernul este legal constituit. În caz contrar candidatul la şefia

executivului va depune mandatul sefului statului şi va relua procesul formarii guvernului.

d.) Juramantul de credinta se depune de seful guvernului si membrii sai in fata

sefului statului sau a celei mai inalte autoritati in stat. El simbolizeaza momentul cand

guvernul in intregul sau isi incepe executarea efectiva a mandatului. El este mai mult un

simbol de credinta al acestuia fata de natiune.

60

Durata mandatului guvernului difera de la un sistem constitutional la altul. Fiind

emanatia parlamentului sustinut de acesta, in mod normal durata mandatului guvernului

trebuie sa fie corelat cu cel al legislativului. Acest lucru este determinat si de faptul ca

desi cele doua puteri sunt separate, in actul conducerii ele se afla intr-o relatie de

interdependenta, de interconditionare, fara existenta si functionalitatea unuia nu este

posibila existenta celuilalt. Făra aceasta corelaţie si relatie de interconditionare reciproca,

nu se poate realiza actul de conducere social-politic. In cele mai multe cazuri durata

mandatului executivului este de patru sau cinci ani, sunt insa si exceptii de sase sau chiar

sapte ani ca in Franta. Se intelege prin durata mandatului guvernului acea perioada de

timp scursa din momentul depunerii juramantului de credinta de catre acesta, pana la

depunerea juramantului de urmatorul guvern.

În situatii deosebite, stare de razboi, mari calamitati si tensiuni sociale, printr-o

lege speciala emisa de legislativ, durata mandatului executivului poate fi prelungita.

Remaniere guvernamentală

In cursul unui mandat, unul sau mai multi membri ai guvernului pentru activitati

necorespunzatoare, ineficienta, abuz de putere, depasire de atributii, compromitere

morala, civica, politica pot fi inlocuiti cu alti ministri. Acest proces poarta numele de

remaniere guvernamentala.

Calitatea de membru al guvernului poate inceta si din alte cauze: imbolnavire

grava, demisie, deces, incompatibilitate, condamnare definitiva si irevocabila etc.

Funcţiile guvernului

Guvernul isi infaptuieste programul de guvernare, atributiile si prerogativele sale

printr-o serie de functii.

El organizeaza, coordoneaza şi conduce politica interna si externa a tarii,

exercitand în aceasta calitate rolul de administrator general al treburilor publice.

Realizarea in practica a acestei functii se face de guvern prin organele sale centrale:

ministere cu ministri, ministrii de stat, secretari de stat, institutiile politice ale

administratiei locale (prefecturi-prefect, consilii judetene, primari, consiliile locale)

precum si prin institutiile descentralizate de la nivelul fiecarui judet.

Ministrii de stat

61

Acest fapt se face atat la nivel central prin ministere cat si in plan local prin

autoritatile publice teritoriale-prefect, consiliul judetean, prin institutiile descentralizate,

primar, consilii locale

Aplicarea in practica a legilor de catre guvern se face prin actele normative care

însoţesc legea sau prin elaborarea unor hotarari de guvern.

Organizarea, coordonarea si conducerea activitatii sociale de catre guvern, se face

nu numai prin aplicarea si executarea legii, ci si prin indrumarea si controlul modului de

aplicare, de executie a acesteia. În acest sens un rol major il are institutia prefecturii, unde

prefectul este reprezentantul guvernului în teritoriu. Competentele sale pot merge pana la

anularea masurilor sau a actelor care nu sunt conforme cu legea. Însă voi continua cu

descrierea mai amanunţită în următoarele subcapitole a acestor structuri administrative.

3.2 Autorităţile administraţiei publice

Într-o ţară democrată sarcinile administraţiei sînt îndeplinite de către agenţii care

operează asupra tuturor punctelor teritoriale. Aceşti agenţi reprezintă autorităţile

administraţiei publice centralizate, deconcentrate, descentralizate.

Când vorbim de centralizare, descentralizare sau deconcentrare este necesar să ne

punem întrebarea cum sânt acestea repartizate între organele care formează aparatul

administrativ. Organul care este însărcinat să asigure o funcţie administrativă este adesea

dotat cu puterea de a lua decizii privitoare la îndeplinirea acestii funcţii. O adunare locală

poate fi totodată însărcinată cu asigurarea întreţinerii reţelei ritiere din resortul său şi

înzestrată cu puterea de a decide construirea de noi drumuri şi stabilirea traseului lor. Însă

nu întotdeauna se întîmplă aşa. Agenţii, care reprezintă autorităţile locale nu au decît

rolul de pură execuţie în domeniile unde adunările locale trebuie să se conformeze

deciziilor reprezentanţilor puterii centrale. Acesta este motivul pentru care trebuie să se

menţină deosebirea între repartizarea funcţiilor şi repartizarea puterilor.

În centralism autoritatea vine de sus şi puterea de decizie este în mâna guvernului

central şi a reprezentanţilor săi. Nu există sau sunt prea puţine organe alese. Atribuţiile

autorităţilor inferioare sunt restrînse. Sistemul francez spre exemplu a fost foarte

centralizat dar progresiv s-a procedat la o descentralizare; la fel s-a întîmplat şi în Italia şi

Spania.38 38 Ioan Alexandru, Administraţie Publică, teorii,realităţi, perspective, ediţia a III-a revăzută şi adaugită, Ed. Luminalex, Bucureşti 2002, pag.293

62

Sistemul administrativ descentralizat acordă atribuţii largi pentru organele

inferioare; colectivităţile locale, de regulă au în fruntea lor autorităţi alese; puterea de

decizie aparţine în majoritatea cazurilor acestora. Descentralizarea în ceea ce priveşte

serviciile constă în deteriorarea până la un anumit grad a ansamblului administrativ din

care fac parte, sustrăgându-le autorităţile directe a organelor conducătoare ale

colectivităţilor de care depind şi care nu păstrează asupra lor decât un anumit control,

funcţionând aproape complet sub autoritatea organelor proprii, acordându-le

individualitate financiară şi personalitate juridică.

Problema centralizării şi descentralizării în administraţia publică s-a pus şi se

pune în orice stat, indiferent de structura sa, de forma de guvernământ şi de regimul

politic.

Orice stat, fiind o putere publică, organizată pe un teritoriu delimitat şi recunoscut

de celelalte state, are rolul nu numai de a reprezenta poporul de pe acest teritoriu, ci şi de

a-i rezolva interesele atât de diferite de la o persoană la alta sau de la un grup de indivizi

la altul. Pentru a-şi îndeplini acest rol, statul îşi împarte teritoriul şi populaţia aflată pe

acesta în anumite zone de interese, pe baza diferitelor criterii: geografice, religioase,

culturale, etc. Aceste zone mai mici sau mai mari, sunt unităţile administrativ-teritoriale

care de-a lungul istoriei au purtat diverse denumiri: judeţ, ţinut, regiune, oraş, comună,

etc.

În toate aceste unităţi administrativ-teritoriale statul a creat autorităţi publice, care

să-l reprezinte şi să acţioneze în acestea pentru realizarea intereselor sale, dar şi ale

locuitorilor respectivi. În acelaşi scop, statul a creat autorităţi şi la nivel central, care să-l

reprezinte şi să asigure realizarea intereselor care se pun la acest nivel şi care apar ca ceea

ce este comun şi general tuturor zonelor de interese.

Profesorul Paul Negulescu afirma că în orice ţară sunt două categorii de interese:

unele care au un carecter cu totul general privind totalitatea cetăţenilor, întreaga

colectivitate şi altele care sunt speciale unei anumite localităţi. Pentru armonizarea

acestor categorii de interese statul a creat regimuri juridice sau instituţii speciale, fiecare

dintre ele asigurând o rezolvare mai mult sau mai puţin corespunzătoare situaţiilor

concrete. În aceste condiţii vorbim de centralizare, descentralizare, deconcentrare, tutelă

administrativă.

63

Aşadar repartizarea funcţiilor şi a puterilor poate fi realizată în următoarele feluri

şi de următoarele autorităţi:

3.2.1 Autorităţile administraţiei publice centrale

Centralizarea în administraţia publică înseamnă în plan organizatoric,

subordonarea ierhică a autorităţilor locale faţă de cele centrale şi numirea funcţionarilor

publici din conducerea autorităţilor locale de către cele centrale, iar în plan funcţional,

emiterea actului de decizie de către autorităţile centrale şi executarea lui de către cele

locale.

Centralizarea asigură o funcţionare coordonată, promptă şi eficientă a serviciilor

publice. Funcţionarea pe principiul subordonării ierarhice a serviciilor publice are drept

consecinţă înlăturarea suprapunerilor de acelaşi nivel, precum şi a paralelismelor.

Conducerea centralizată, în principiul subordonării ierarhice asigură pe planul exercitării

dreptului de control, mai multe trepte de efectuare a controlului şi de luare a măsurilor

legale corespunzătoare, fapt ce se constituie în garanţii suplimentare pentru apărarea

intereselor celor administraţi.

Pe lângă avantajele prezentate mai sus, centralizarea în administraţia publică are

şi unele dezavantaje. În regimul organizării şi funcţionării centralizate a administraţiei

publice interesele locale nu-şi pot găsi o rezolvare optimă, deoarece autorităţile centrale

nu pot cunoaşte în specificitatea lor aceste interese care diferă de la o localitate la alta.

Concentrarea, la nivel central, a modului de conducere a unor servicii publice de

interes local are ca urmare supraaglomerarea autorităţilor centrale ceea ce duce la

rezolvarea cu întârziere şi superficialitate a problemelor care s-ar rezolva mai operativ şi

mai bine de către autorităţile locale.

Într-un regim administrativ centralizat, bazat pe numirea funcţionarilor publici de

către centru, cetăţenii nu mai participă la administrarea treburilor lor, sunt lipsiţi de

iniţiativă.

Statul cu ajutorul serviciilor sale centrale şi exterioare, asigură toate misiunele

administrative şi toate deciziile de o anumită importanţă, sânt luate la nivelul serviciilor

centrale. Serviciile locale de stat au singura sarcină să execute ordinile sau instrucţiunile

venite de la centru.

64

În ceea ce priveşte regimul de centralizare administrativă în România, acesta este

dat de organizarea şi funcţionarea autorităţilor publice centrale – Guvern, ministere şi alte

organe de specialitate ale administraţiei centrale, prezentate în tabelul de mai jos.

Constituţia României consacră un prim-ministru după formula cunoscută, “primul

între egali”. Din întreaga reglementare constituţională reiese că Guvernul este constituit

“intuitu personae” pe persoana primului-ministru. Răspunderea constituţional-politică a

primului-ministru nu poate fi niciodată individuală, ci numai colectivă, împreună cu

întreaga echipă pe care o conduce.

Alături de primul-ministru care în prezent în România e D-ul Călin Popescu-

Tăriceanu, miniştrii de stat au rol important in realizarea politicii generale a guvernului

intr-o ramura sau domeniu de activitate. Numarul acestora variaza intr-un guvern, ei fiind

desemnati dintre ministerele cele mai importante (aparare, externe, finante, industrie).

Miniştrii sunt cei ce realizează politica guvernului într-un domeniu, ramura de

activitate, minister. Ministerele sunt structurate in departamente care au in fruntea lor

secretari de stat, care promoveaza si aplica politica guvernului, a ministerului in

segmentul respectiv. Numărul departamentelor ministerelor variaza in functie de

minister, de modul sau de constituire si structurare, de importanta sa. Mijlocul principal

prin care guvernul isi exercita atributiile centrale si locale il constituie aplicarea si

exercitarea legilor.

Astfel voi prezenta instituţiile administraţiei publice centrale în care îşi desfăşoară

activitatea, autoritaţile administraţiei publice centrale în România39:

Ministere

1 MINISTERUL AFACERILOR EXTERNE

2 MINISTERUL INTEGRĂRII EUROPENE

3 MINISTERUL FINANŢELOR PUBLICE

4 MINISTERUL JUSTIŢIEI

5 MINISTERUL APĂRĂRII NAŢIONALE

6 MINISTERUL ADMINISTRAŢIEI ŞI INTERNELOR

7 MINISTERUL MUNCII, SOLIDARITĂŢII SOCIALE ŞI FAMILIEI

8 MINISTERUL ECONOMIEI ŞI COMERŢULUI

39 www.gov.ro-guvernul/afiş-minister.php?admin

65

9MINISTERUL AGRICULTURII, PĂDURILOR ŞI DEZVOLTĂRII

RURALE

10MINISTERUL TRANSPORTURILOR, CONSTRUCŢIILOR ŞI

TURISMULUI

11 MINISTERUL EDUCAŢIEI ŞI CERCETĂRII

12 MINISTERUL CULTURII ŞI CULTELOR

13 MINISTERUL SĂNĂTĂŢII

14MINISTERUL COMUNICAŢIILOR ŞI TEHNOLOGIEI

INFORMAŢIEI

15 MINISTERUL MEDIULUI ŞI GOSPODĂRIRII APELOR

INSTITUTII AFLATE IN SUBORDINEA GUVERNULUI ROMANIEI

Denumire

1. • Autoritatea Nationala pentru Protectia Consumatorilor

2. • Autoritatea pentru Valorificarea Activelor Statului

3. • Autoritatea Nationala pentru Protectia Copilului si Adoptie

4. • Agentia Romana pentru Investitii Straine

5. • Autoritatea Naţională pentru Persoanele cu Handicap

6. • Autoritatea Naţională de Reglementare în Comunicaţii

7. • Administraţia Naţională a Rezervelor de Stat

8. • Agenţia Naţională pentru Sport

9. • Agenţia pentru Strategii Guvernamentale

10. • Agenţia Naţională pentru Întreprinderi Mici şi Mijlocii şi Cooperaţie

11. • Comisia Naţională de Prognoză

12. • Autoritatea Naţională de Control

13. • Institutul Naţional de Statistică

14. • Oficiul Naţional de Prevenire şi Combatere a Spălării Banilor

66

15. • Oficiul de Stat pentru Invenţii şi Mărci

16. • Directia Generala a Vamilor

17. • Secretariatul de Stat pentru Problemele Revolutionarilor din Decembrie 1989

18. • Inspectoratul General pentru Comunicaţii şi Tehnologia Informaţiei

19. • Oficiul Român pentru Drepturile de Autor

20. • Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor

21. • Inspectoratul de Stat in Constructii - ISC

22. • Oficiul Central de Stat pentru Probleme Speciale (OCSPS)

23. • Oficiul Registrului Naţional al Informaţiilor Secrete de Stat

INSTITUTII AFLATE IN COORDONAREA SAU IN SUBORDINEA PRIMULUI-MINISTRU

Denumire

1. • Autoritatea Naţională de Reglementare în Comunicaţii

2. • Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Serviciilor de Gospodărie

Comunală

3. • Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei

4. • Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Gazelor Naturale

5. • Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor

6. • Administraţia Naţională a Rezervelor de Stat

7. • Agenţia Naţională pentru Resurse Minerale

8. • Agenţia Română pentru Investiţii Străine

9. • Agenţia Naţională pentru Sport

10. • Agenţia pentru Strategii Guvernamentale

11. • Agenţia Naţională pentru Întreprinderi Mici şi Mijlocii şi Cooperaţie

12. • Comisia Naţională pentru Controlul Activităţilor Nucleare

13. • Comisia Naţională de Prognoză

14. • Oficiul Naţional de Prevenire şi Combatere a Spălării Banilor

67

15. • Oficiul de Stat pentru Invenţii şi Mărci

16. • Agenţia Nucleară

17. • Autoritatea Naţională pentru Tineret

18. • Departamentul pentru Relaţii Interetnice

19. • Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor

20. • Inspectoratul de Stat in Constructii - ISC

Guvernului i se subordonează direct ministerele şi celelalte organe de specialitate

ale administraţiei centrale şi prefectul, iar ministerelor şi celorlalte organe de specialitate

ale administraţiei centrale li se subordonează serviciile lor deconcentrate în unităţile

administrativ – teritoriale.

3.2.2 Autorităţile administraţiei publice descentralizate

Descentralizarea ca termen reprezintă un concept politic care răspunde cererii

locale pentru luarea deciziilor realizându-se prin împărţirea puterii, a unor funcţii şi

activităţi între nivelul central, regional, local sau sectorial.

Administratia publică în unitătile administrativ-teritoriale se organizează si

functionează în temeiul principiilor autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice,

eligibilitătii autoritătilor administratiei publice locale, legalitătii si al consultării

cetătenilor în solutionarea problemelor locale de interes deosebit.40

Descentralizarea în administraţia publică este un regim juridic în care rezolvarea

problemelor locale nu se mai face de funcţionari numiţi de la centru ci de către cei aleşi

de corpul electoral. În acest regim administrativ, statul conferă unor autorităţi publice şi

dreptul de exercitare a puterii publice în unele probleme. Acest regim juridic se

fundamentează în plan material pe un patrimoniu propriu al unităţilor administrativ-

teritoriale, distinct de cel al statului, care asigură mijloacele necesare pentru satisfacerea

intereselor locale.

Descentralizarea administrativă constă în recunoaşterea personalităţii juridice

unităţilor administrativ-teritoriale, existenţa autorităţilor publice care le reprezintă şi care

nu fac parte dintr-un sistem ierarhic subordonat centrului, precum şi transferarea unor

servicii publice din competenţa autorităţilor centrale către cele locale.

40 Legea nr.215 din 23.04.2001, a administraţiei publice locale, Publicată în Monitorul Oficial al României nr. 204 din 23 aprilie 2001

68

Gradul descentralizării administrative depinde de numărul serviciilor publice date

în competenţa autorităţilor locale. Cu cât numărul acestora este mai mare cu atât va fi mai

mare descentralizarea. Descentralizarea în administraţia publică depinde şi de modul cum

sunt organizate autorităţile publice locale şi raporturile lor cu cele centrale. Autorităţile

locale pot fi alese (descentralizarea este mai mare) sau pot fi numite de către autorităţile

centrale (caz în care descentralizarea este mai mică). Gradul descentralizării

administrative depinde şi de forma în care se exercită tutela administrativă (controlul

special efectuat de autoritatea centrală).

Într-o descentralizare administrativă se pot rezolva în condiţii mai bune interesele

locale, serviciile publice locale putând fi conduse mai bine de către autorităţile locale

într-un regim în care acestea nu au obligaţia să se conformeze ordinelor şi instrucţiunilor

de la centru. Măsurile şi deciziile pot fi luate mai operativ de către autorităţile locale iar

resursele materiale şi financiare şi chiar forţa de muncă pot fi folosite cu mai mare

eficienţă şi să răspundă unor nevoi prioritare pe care autorităţile locale le cunosc mai bine

decât autorităţile centrale.

Funcţionarii publici aleşi sau numiţi, în regimul descentralizării administrative, pe

un termen limitat, înlătură în măsură mai mare fenomenele birocratice în activitatea

locală. Participarea locuitorilor prin alegeri la desemnarea autorităţilor locale accentuează

spiritul de responsabilitate şi iniţiativă pentru viaţa publică a localităţii în care ei locuiesc

şi determină să caute şi să găsească ei înşişi soluţii la problemele cu care se confruntă.

Autorităţile administratiei publice prin care se realizează autonomia locală în

comune si orase sunt consiliile locale, comunale si orăsenesti, ca autorităti deliberative, si

primarii, ca autorităti executive. Consiliile locale si primarii se aleg în conditiile

prevăzute de Legea privind alegerile locale.

Consiliile locale si primarii functionează ca autorităti ale administratiei publice

locale si rezolvă treburile publice din comune si orase, în conditiile legii.

În fiecare judet se constituie un consiliu judetean, ca autoritate a administratiei

publice locale, pentru coordonarea activitătii consiliilor comunale si orăsenesti, în

vederea realizării serviciilor publice de interes judetean. Consiliul judetean este ales în

conditiile Legii privind alegerile locale.

Alesii locali sunt primarul, consilierii locali si consilierii judeteni. În asigurarea

liberului exercitiu al mandatului lor acestia îndeplinesc o functie de autoritate publică,

69

beneficiind de dispozitiile legii penale cu privire la persoanele care îndeplinesc o functie

ce implică exercitiul autoritătii de stat.

Consiliul local sau consiliul judetean, precum si primarul ales în cursul unui

mandat, ca urmare a dizolvării consiliului local sau judetean, respectiv a vacantei postului

de primar, încheie mandatul precedentei autorităti a administratiei publice locale.

Autorităţile publice descentralizate, aleşii în urma organizării unor noi unităti

administrativ-teritoriale sau în urma dizolvării unor consilii, respectiv vacantării unor

posturi de primari, îsi exercită mandatul numai până la organizarea următoarelor alegeri

locale generale.

Profesorul Tarangul afirma că alegerea autorităţilor descentralizate ,,introduce în

administraţia locală politica de partid, care acaparează şi viciază totul. Lipsa de

competenţă şi de răspundere, demagogia şi servilismul sunt unele din cele mai mari

inconveniente ale acestui mod de recrutare a autorităţilor descentralizate.” În localităţile

mici este greu de găsit buni specialişti în administraţia publică, care să poată gira

serviciile publice, pe care descentralizarea le pune pe seama autorităţilor locale.

3.2.3 Autorităţile administraţiei publice deconcentrate

subcapitolul asta urca mai sus si devine 3.2.2

Deconcentrarea ca noţiune reprezintă extinderea puterii centrale la nivel local.

Între cele două laturi (centralizare – descentralizare) există şi regimuri juridice

intermediare ale administraţiei publice, fiecare din ele apropiindu-se mai mult sau mai

puţin de una din laturi. Dintre aceste regimuri intermediare fac parte deconcentrarea

administrativă şi tutela administrativă.

Deconcentrarea constituie un regium administrativ care se situează între

centralizare administrativă şi descentralizare administrativă. Ceea ce o apropie de

centralizare este faptul că titularii puterii locale nu sunt aleşi de electoratul local, ci sunt

numiţi de la centru. Ceea ce o apropie de descentralizare este faptul că titularii puterii

locale au competenţa să rezolve ei problemele locale, fără să le mai înainteze şefului său

ierarhic de la centru, dar el este supus controlului acestuia şi obligat să se conformeze

actelor superiorului său. În cazul deconcentrării, autoritatea publică locală rămâne parte

integrantă în sistemul ierarhiei centrale. Deciziile date în competenţa autorităţilor publice

locale sunt luate de aceasta sub puterea ierarhică a autorităţilor centrale.

70

Constituţia României prevede că ,,Guvernul asigură realizarea politicii interne şi

externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice” – art. 102 (1)

- ,,Ministerele se organizează numai în subordinea Guvernului. Alte organe de

specialitate se pot organiza în subordinea Guvernului ori a ministerelor sau ca autorităţi

administrative autonome” – art. 116 (1) şi (2) - ,,Guvernul numeşte un prefect în fiecare

judeţ şi în municipiul Bucureşti. Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local şi

conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale

administraţiei publice centrale, din unităţile administrativ teritoriale” – art. 123 (1) şi

(2).41

Din dispoziţiile constituţionale rezultă regimul de centralizare administrativă din

România, dar numai în segmentul care se referă la realizarea puterii executive a statului

nicidecum în administraţia publică, în totalitatea ei.

Autonomia locală, mai ales într-un stat unitar, nu poate fi concepută decât în

anumite limite. Nu se poate admite ca într-un stat de drept să fie nesocotită legea,

autoritatea executivului central sau a justiţiei datorită aplicării principiului autonomiei

locale. Autonomia locală nu poate fi realizată decât în cadrul principiilor statului de

drept, principiul autonomiei locale fiind unul dintre acestea. De aici legătura organică

care trebuie să existe între autonomia locală şi lege, dintre interesele locale (comunale,

orăşeneşti, municipale, judeţene) şi interesele naţionale exprimate prin lege. Aşa se

explică de ce, în toate ţările democratice, la nivelul unităţii administrativ-teritoriale de

nivelul cel mai înalt, a fost instituit un reprezentant al statului, al puterii executive, cu

rolul de a veghea asupra aplicării legii de către autorităţile administraţiei publice locale,

organizate pe baza autonomiei administrative. După sistemul francez, acest rol, la noi, l-a

avut prefectul, situaţie reglementată şi de Constituţia adoptată în anul 1991, care la

articolul 122, alin. 2, prevede: „Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local şi

conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor si ale celorlalte organe

centrale, din unităţile administrativ-teritoriale”. Se observă că, pe baza principiului

deconcentrării, are loc transferul unor atribuţii ale autorităţii centrale ca şi a dreptului de

tutelă administrativă de la organele centrale ale statului (Guvernul) la reprezentantul local

al acestuia (prefectul). Prefectului i s-au stabilit sarcini de administraţie generală, cum ar

fi coordonarea pe plan local a activităţii serviciilor teritoriale ale ministerelor, precum şi

41 Constituţia României, Ediţia a II-a, an.2003, Titlul III, art.123

71

exercitarea controlului cu privire la legalitatea actelor administrative ale autorităţilor

publice locale.

Soluţia din Constituţie şi din Legea administraţiei publice locale se poate spune că

este o soluţie politică, prefectul ne apare ca fiind om politic (pe baza dreptului pozitiv), ce

reprezintă Guvernul, fiind de înţeles că el este supus regulii jocului politici, ca oricare

membru al Guvernului.

În fiecare judeţ şi în municipiul Bucuresti Guvernul numeşte câte un prefect, el

este este reprezentantul Guvernului pe plan local si conduce serviciile publice

descentralizate ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale din unitătile

administrativ-teritoriale.

Prefectul este un organ unipersonal al administraţiei publice, investit cu o

competenţă materială generală şi teritorială limitată la nivelul judeţului în care

funcţionează. Articolul 106 din Legea nr. 69/1991, republicată, dispune: „Guvernul

numeşte câte un prefect, ca reprezentant al său, în fiecare judeţ şi în municipiul

Bucureşti”. Textul citat reia dispoziţiile cuprinse în articolul 122 (1) din Constituţie.

Rezultă, deci, că prefectul este numit în funcţie printr-un act de autoritate, şi nu ales.

Potrivit articolului 106 din legea menţionată, „Prefectul este ajutat de un

subprefect”. Existenţa subprefectului nu schimbă natura juridică a prefectului.

Din dublul caracter, politic şi administrativ al statutului prefectului, care, în

acelaşi timp, este reprezentantul Guvernului şi realizează funcţii administrative

importante, rezultă că acesta nu are nici o garanţie în ce priveşte cariera sa, care încetează

odată cu existenţa Guvernului care l-a numit. Ori, un specialist în administraţia publică

presupune o pregătire de specialitate şi garanţii de stabilitate. În practică, aspectul politic

coexistă cu cel administrativ şi ambele sunt esenţiale.

Cât priveşte dispoziţia potrivit căreia prefectul îndeplineşte şi alte atribuţii

prevăzute de lege, problema se pune sub două aspecte şi anume:

Un prim aspect îl constituie acele atribuţii, altele decât cele cuprinse în articolul

110, prevăzute chiar în Legea nr.69/1991 cum ar fi: convocarea consiliilor locale în

şedinţa de constituire – articolul 16 alin.(1) - ; numirea şi eliberarea din funcţie a

secretarilor consiliilor comunale şi orăşeneşti (articolul 52 alin. (1) ) ; convocarea

consiliului judeţean în şedinţa de constituire – articolul 16 alin. (1), aplicabil potrivit

72

articolului 62;-asistarea la şedinţele delegaţiei permanente a consiliului judeţean –

articolul 69;-convocarea comisiei administrative – articolul 117. Cel de-al doilea aspect

îl reprezintă atribuţiile pe care le exercită prefectul în temeiul prevederilor altor legi.

În fiecare judeţ şi în municipiul Bucureşti se organizează, pe lângă prefecturi,

Comisia administrativă. Ea are următoarea componenţă: prefectul, care este şi

preşedintele ei, preşedintele consiliului judeţean sau, în cazul municipiului Bucureşti,

primarul general al Capitalei, primarul municipiului reşedinţă de judeţ şi conducătorii

serviciilor publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale

existente în judeţe sau în municipiul Bucureşti.

În exercitarea atribuţiilor sale, comisia emite hotărâri, care se adoptă prin vot

deschis şi se semnează de către Preşedintele Comisiei.

Articolul 119 din lege prevede caracterul obligatoriu al acestor hotărâri pentru

serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale,

organizate în judeţ sau în municipiul Bucureşti. Această obligativitate nu se exprimă şi

faţă de autorităţile administraţiei publice autonome de la nivelul unităţilor administrativ-

teritoriale.

73

Capitolul IV Relaţia politică – administraţie publică

Statul, termen care sugereaza un „nucleu central”, in realitate este o retea de

organizatii si institutii centrale si locale diverse, care se ocupa cu asigurarea ordinii si

securitatii sociale, politice si economice a unei comunitati nationale date.

Administratia este una din institutiile publice care compun statul si este formata,

la randul ei, din alte institutii si organisme permanente, cum ar fi: Banca Centrala, Politia,

Administratiile Financiare, etc., adica totalitatea puterilor de guvernamant asupra unui

teritoriu, fara dreptul de a dispune de acesta. Astfel ca, notiunea de „administratie

publica” se poate intelege facand conexiunea intre cele mentionate anterior cu adjectivul

„public, -a” care arata apartenenta unei colectivitati sau provenienta de la o colectivitate.

Guvernul, ministerele, consiliile locale, primarii diferitelor localitati, s.a. sunt organe de

stat competente sa ia masuri si sa emita dispozitii cu caracter obligatoriu; ele sunt

autoritati ale administratiei publice insa difera prin competenta teritoriala care poate fi

extinsa pe intreg teritoriu national sau pe teritoriul unitatii administrative unde au fost

alese.

Pentru a înţelege mai bine noţiunea de administraţie publica şi raporturile stabilite

de aceasta cu celelalte puteri din stat în special raportul dintre administratia publica si

executiv vom analiza titlul III din Constitutie din perspectiva principiului separatiei si

echilibrulul puterilor.Lui John Locke, filosof si jurist englez, ii revine meritul de a fi

cercetat pentru prima data, mai metodic si intr-o lumina noua, principiul separatiei

puterilor. În lucrarea sa, “Essay on civil guvernment”, Locke sustinea existenta a trei

puteri : legislativa – trebuie sa apartina parlamentului si era considerata putere suprema

deoarece dicta reguli de conduita general obligatorii, executiva – limitata la aplicarea

legilor si la rezolvarea unor cazuri care nu puteau fi prevazute si determinate prin lege,

urma sa fie incredintata monarhului, federativa – era incredintata tot regelui si avea in

competenta sa dreptul de a declara razboi, de a face pace si de a incheia tratate. 42

Elaborarea acestei teorii apartine, insa, lui Montesquieu, care in lucrarea “Despre spiritul

legilor”, afirma ca libertatea este posibila numai daca cele trei puteri ale statului sunt

independente. “Atunci cand în mâinile aceleiaşi persoane sau aceluiaşi corp de dregatori,

puterea legislativa este intrunita cu puterea executiva, nu exista libertate, deoarece se

poate naşte teama ca acelasi monarh sau acelasi senat sa faca legi tiranice pe care sa le

42 John Locke, Essay on civil government,

74

aplice in mod tiranic”. În Constitutia Romaniei, Titlul III este consacrat autoritatilor

publice si el are o structura care determina concluzia ca, desi Constitutia nu consacra

„expresis verbis” principiul separatiei puterilor in stat, aspect pe nedrept criticat uneori,

din substanta reglementarilor sale deducem o consacrare implicita a acestui principiu.

O trăsătura a relaţiei politică administraţie o vedem în trăsăturile autoritaţilor

publice.

Guvernul asigura realizarea politicii interne si externe a tarii, potrivit programului

sau, acceptat de Parlament. De asemenea, el exercita conducerea generala a administratiei

publice.Guvernul are activitate executiva, interna si externa, dar si normativa, aceasta din

urma doar in baza delegarii legislative acordate de Parlament sau prin exercitarea

dreptului de initiativa legislativa. Guvernul adopta hotarari si ordonante. Hotararile au

rolul de organizare a executarii legilor, in timp ce ordonantele se emit in temeiul unei legi

speciale de abilitare, in limitele si in conditiile prevazute de aceasta.Guvernul raspunde

politic pentru intreaga sa activitate numai in fata Parlamentului si poate fi demis prin

retragerea increderii acordate.Fiecare membru al Guvernului - conform noii legi privind

raspunderea ministeriala - raspunde politic in mod solidar cu ceillalti membri, pentru

activitatea Guvernului si pentru actele acestuia.Pe langa raspunderea politica, membrii

Executivului pot raspunde si civil, contraventional, disciplinar sau penal, dupa caz,

potrivit dreptului comun din aceste materii. Intra sub incidenta legii doar faptele savarsite

de membrii Guvernului in exercitiul functiei lor si care, potrivit dreptului penal,

constituie infractiuni. Pentru infractiunile savarsite in afara exercitiului functiei lor,

membrii Guvernului raspund potrivit dreptului comun.Membrii guvernului nu pot detine

alte functii publice de autoritate, cu exceptia celei de deputat sau senator, si nici functii de

reprezentare profesionala salarizate in cadrul organizatiilor cu scop comercial.

În teoria si practica politică această institutie este cunoscuta sub denumirea de

executiv, fapt aflat in legatura directa cu separarea puterilor in stat sau mai nou de

"administratie de stat", "autoritate administrativa", "administratie politica", etc. In

constiinta si practica politica curenta, aceasta institutie este cunoscuta sub numele de

guvern, in cele mai multe cazuri, consiliul de ministri,cabinet etc. Denumirea sa este in

mare masura determinata de sistemul constitutional, de structura sa, sau de anumite

traditii istorice.

În cele mai multe cazuri, guvernul este constituit din doua componente distincte:

75

şeful guvernului, care poartă diferite denumiri: prim-ministru, preşedinte,

seful cabinetului, premier;

guvernul propriu-zis, format din ministri, secretari de stat, etc.

Consiliul judeţean

Este autoritatea administratiei publice de la nivel judeţean, cu rol de coordonare a

activitatii consiliilor comunale si orasenesti, in vederea realizarii serviciilor publice de

interes judetean.

Raporturile dintre administratia publica judeteana si cea locala au la baza

principiile autonomiei, legalitatii si colaborarii in rezolvarea problemelor comune. In

relatia dintre administratia publica locala si cea judeteana nu exista raporturi de

subordonare. Consiliul Judetean este format din consilieri, aleşi prin vot pe listele

formaţiunilor politice, din rândul acestora alegându-se preşedintele şi vicepreşedinţii

Consiliului. Activitatea concreta din cadrul Consiliului este asigurata de aparatul propriu,

componentii acestuia avand statut de functionari publici.

Consiliul Local

Autoritatile administratiei publice prin care se realizeaza autonomia locala in

comune si orase sunt consiliile locale alese si primarii alesi. Consiliile sunt formate din

consilierii alesi de cetatenii din localitate, din randul candidatilor propusi de formatiunile

politice.Consiliile locale nu se afla intr-un raport de subordonare fata de vreo autoritate

judeteana sau centrala.Consiliul are initiativa si hotaraste in toate probleme de interes

local.

Primarul

Comunele si orasele au cate un primar, iar municipiul Bucuresti are un primar

general. Primarii sunt sefii administratiei publice locale si raspund de buna functionare a

acesteia in fata consiliului local. Primarul reprezinta comuna sau orasul in relatiile cu

persoane fizice sau juridice din tara si strainatate, precum si din justitie. Mandatul

primarului, ca si al consiliului local, este de patru ani.La nivelul unei localitati, primarul

conduce institutia Primariei, ca organ executiv, in timp ce Consiliul local este organul

deliberativ.

Prefectul

Guvernul numeşte câte un prefect in fiecare judet. In calitate de reprezentant al

Guvernului, prefectul vegheaza ca activitatea consiliilor locale si judetene si cea a

76

primarilor sa se desfasoare conform legii. Între prefecţi, pe de o parte, şi consiliile

judeţene sau locale şi primari, de cealalta parte, nu exista raporturi de

subordonare.Prefectul este seful serviciilor publice ale ministerelor (si ale celorlalte

autoritati ale administratiei centrale), organizate in unitatile administrativ-teritoriale.De

asemenea, el este seful Comitetului Directorial Teritorial, organism ce se constituie prin

participarea sefilor principalelor servicii descentralizate ale ministerelor sau ai filialelor

regiilor autonome de interes national, a primarilor principalelor localitati, a altor invitati

Răspunderea politică presupune întotdeauna o luare de poziţie, fie că aceasta se

realizează de către cei guvernaţi, fie că provine de la Parlament. “Responsabilitatea

ministerială nu se mai bazează pe ideea de faptă imputabilă, nici pe cea de risc, deşi nu le

exclude, ci pe ideea că guvernanţii sunt în serviciul guvernaţilor.”43 Guvernanţii răspund

în faţa corpului electoral, în mod direct, cu ocazia alegerilor şi indirect, prin formele

prevăzute de Constituţie, în faţa Parlamentului. Deşi în ambele cazuri este vorba despre o

răspundere politică, distincţia constă în aceea că prima este o răspundere de fapt,

extrajuridică, iar ultima o răspundere de drept, administativ-disciplinară.

Toate aceste precizări asupra noţiunilor folosite în această materie urmăresc

delimitări şi clarificări conceptuale. Rigurozitatea terminologică lasă însă cel mai adesea

locul analizei aspectelor practice ale problemei cercetate, fără a impieta asupra înţelegerii

corecte a modului cum funcţionează instituţia răspunderii, termenii răspundere şi

responsabilitate fiind utilizaţi cu acelaşi sens.

4.1 Impactul mişcărilor politice

Autorităţile administraţiei publice au fost deseori prinse în mişcări politice direct

dependente de voinţa electoratului, de alegeri. Partidele şi coaliţiile guvernamentale au

fost cele care au remodelat frecvent sistemul administraţiei publice, astfel încât posturile

ministeriale considerate strategice au fost supuse schimbării, nu de puţine ori chiar odată

cu conducerea politică a acestora, creându-se mai mult o regulă decât o excepţie, mai ales

pentru statele foste comuniste. Această reacţie politică a creat o breşă în continuitate şi

aceasta pentru că cei de la conducerea ministerelor tind să fie schimbaţi mult mai des

decât odată la patru ani sau la sfârşitul mandatului.

43 Dan Claudiu Danişor – Drept consituţional şi instituţii politice, vol. 1, Ed. Ştiinţifică, Bucureşti, 1997, p. 384.

77

În aceste condiţii existenţa unei administraţii stabile şi profesionale a devenit o

cerinţă esenţială pentru a menţine în mişcare afacerile statului. Foarte interesant de

remarcat este că legislaţia privind funcţionari publici şi/sau serviciul public a fost creată

de cele mai multe ori ca să producă o ruptură în această tradiţie. Dar, ca şi în cazul

Ungariei şi Poloniei, multe ţări care au o asemenea legislaţiei au fost „lovite” de reversul

acesteia, şi anume chiar dacă existau reglementari, nimic şi nimeni nu a putut împiedica

conducerea politică să înlocuiască/destituie un mare număr dintre aceştia (1997/1998)

invocând motive economice.

De asemenea, rolul funcţionarilor publici drept „consilieri profesionali” în politică

a fost cu greu acceptat. Politicieni în general au preferat să apeleze la consilieri din afara

administraţiei când a fost vorba de realizarea politicilor publice dar mai ales a strategiilor

de reformă ale administraţiei şi nu numai.

Luând în considerare acestea sistemul public a devenit astfel o versiune extremă a

paradigmei conform căreia: politicieni fac politica şi funcţionari implementează politica.

Supravieţuirea unui nou regim democratic cât şi legitimitatea acestuia în ochi

cetăţenilor depind în mod fundamental de calitatea procesului democratic şi de abilitatea

avută în implementarea reformelor economice şi sociale cerute. Natura relaţiilor dintre

politicieni şi funcţionarii publici la nivel central, executiv este un aspect primordial al

dezvoltării unei guvernări efective şi democratice ce contribuie în final la procesul de

transformare.44

Sistemul de partide care domină într-un stat exercită o influenţă majoră asupra

structurii şi funcţionării administraţiei. Remarca este mai ales valabilă pentru două

elemente constituitive ale sistemelor de partide: numărulde partide şi idiologia lor.

Pe parcursul timpului sau prezentat câteva dezechilibre în cazul impactului

mişcărilor politice. Spre exemplu prin raporturile aduse administraţiei publice de către

partidele politice, începând cu modul de reflectare în Constituţia noastră şi în actele

normative ce au guvernat orbanizarea şi funcţionarea administraţieipublice. În condiţiile

în care pluralismul reprezintă o garanţie şi o condiţie a democraţiei constituţionale,

partidele politice se constituie şi îşi desfăşoară activitatea numai în condiţiile legii, ele

fiind menite a contribui la definirea şi la exprimarea voinţei politice a cetăţenilor,

44 Mihaela Cărăuşan, Politică – administraţie publică, suport de curs, Bucureşti 2005-2006, pag. 96

78

respectînd cu stricteţe suveranitatea naţională, integritatea teritorială, ordinea de drept şi

principiile democraţiei.

În urma unei analize ample a art.29,37 din Constituţie poţi observa că partidele şi

formaţiunile politice ca elemente ale sistemului politic nu se supraordonează

administraţiei publice, astfel voinţa partidelor politice nu este impusă administraţiei

publice decât filtrată prin sita prevederilor constituţionale şi a legilor care precizează cu

exactitate tehnologia transformării opţiunilor politice în decizii politice iar apoi în norme

juridice.

În cazul în care un partid devine prin alegeri majoritar în parlament, prin urmare

se poate forma un guvern monocolor, opţiunile politice ale acestui partid pot relativ uşor

să se metamorfozeze în norme de drept, devenind obligatorii pentru administraţie

publică.45

Astfel vorbind de teza apolitismului administraţiei publice, în sensul

insubordonării ei faţă de partidele politice, inclusiv faţă de partidul de guvernământ,

constatăm realitatea conform căreia administraţia publică îşi realizează funcţiile în baza

legităţilor proceselor generale şi specifice de conducere a activităţii administrative a

statului şi a colectivităţilor locale, iar regulile date fac şi trebuie săfacă abstracţie de

caracterul puterii politice, de culoarea politică a partidului de guvernământ.

4.2 Teorii privind relaţia politică – administraţie publică

Relaţia politică-administraţie publică a fost considerată o problemă aflată într-o

continuă dezbatere atât din partea teoreticienilor cât şi a practicienilor din administraţia

publică încă de la apariţia sistemelor politice moderne. Acest lucru nu ar trebui să ne

surprindă mai ales în ceea ce priveşte modul de definire al relaţiei dintre politicieni şi

„birocraţi” (funcţionari publici), în cele două accepţiuni „de jure” şi „de facto” care

produc un imens impact asupra procesului de guvernare şi din acest motiv asupra

dezvoltării societăţii ca un tot.

Modul în care relaţiile politică-administraţie publică se dezvoltă produc influenţă

asupra percepţiei cetăţenilor despre administraţie publică şi guvern. Dacă relaţiile dintre

acestea nu sunt de cooperare legitimitatea guvernului va fi limitată prin crearea unui

mediu ostil şi non-operativ ce va conduce în final la o guvernare ineficientă.4545 Ioan Alexandru, Administraţie Publică, teorii,realităţi, perspective, ediţia a III-a revăzută şi adaugită, Ed. Luminalex, Bucureşti 2002, pag. 604

79

Relaţiile politică-administraţie publică au fost studiate de numeroşi teoreticieni

care în tezele lor au văzut acest fenomen manifestându-se sub diferite aspecte. Foarte des

relaţiile dintre aceşti doi actori au fost analizate prin intermediul unor alte problematici

cercetate de diferite discipline. Cercetarea utilizată de doctrina în domeniu se realizează,

de cele mai multe ori, prin intermediul relaţiei democraţie – birocraţie.

O relevanţă deosebită în consacrarea teoriilor privin relaţia politică-administraţie

o aduce G. Timsit în lucrarea sa fundamentală “Teoria Administraţiei”. În urma

noţiunilor de integrare din relaţiile prezentate de el a administraţiei publice rezultă trei

modele ti de administraţie:

Modelul de integrare absolută;

Modelul de integrare relativă;

Modelul de non-administraţie.

Primul din clasament corespunde administraţiilor ţărilor în curs de dezvoltare cu

regim autoritar, al doilea mare model de administraţie corespunde administraţiilor ţărilor

cu regim democratic, iar al treilea este acel model al ţărilor aflate în curs de dezvoltare

sau în tranziţie.

Astfel modelul românesc fiind unul democratic de altfel cum precizează Ioan

Alexandru în “Criza administraţiei” ca şi modelul occidental sau european, ne mai

vorbind de cel american – toate ele deriva de la acel model de integrare relativă. Nişte

idei pornesc de la modelul occidental, el fiind un mixaj instabil din tradiţia liberală şi din

construcţia weberiană, astfel reprezentând pe de o parte model de integrare absolută ca

orice construcţie statală, politică dar pe altă parte cum îi cere tradiţia liberală a modelului

de integrare relativă. Modelul occidental de administraţie este un model în care se dispută

necesităţile iererhiei şi cele ale libertăţii, un model care se înclină când pe versantul său

weberian – ierarhia, subordonarea, când pe versantul liberal – inconfuzia instanţelor,

salvgardarea libertăţii

Ca atare nu există un singur model ci variante ale modelului democratic, astfel ca

modelul democratic în cazul româniei, acest model fiind bazat pe principii pe care

realitatea faptică le poate contrazice. Dacă contradicţia este prea evidentă sau constantă

se spune de obicei că sistemul se află în criză.

80

Analiza crizei nu este decât un alt mod de a descrie modelul, model instabil, a cărui

instabilitate explică şi variantele şi crizele pe care le cunoaşte şi care sunt modurile sale

de a funcţiona.

Constantele modelului democratic sunt acele principii fundamentale ce se regăsesc

atât în modelul liberal cât şi în cel weberian, şi anume subordonarea – care asigură

coeziunea modelului şi separarea – care asigură autonomia funcţională, cea relativă a

elementelor componente ale sistemului.

4.2.1 Separarea politică a autoritaţilor administrative

Este constanta modelului democratic pe baza careia se fondează mitul weberian,

care domină o administraţie instrumentală aflată la dispoziţia puterii politice sar separată

de acesta. Separarea constă în imposibilitatea funcţionarilor de a intra în lumea politică şi

a oamenilor politici de a intra în administraţie. Ea nu este însă decât teoretică, iar practic

evoluează de la separarea accentuată oarecum în stil englezesc la dezvoltarea crescândă a

unei intersectări reciproce, în stil franţuzesc dintre politic şi administrativ.

4.2.2 Subordonarea politică a autorităţilor administrative

Subordonarea se reflectă în organizarea instituţională a raporturilor dintre puterile

politice şi administrative, organizarea construită în aşa fel încât să asigure, să garanteze

trecerea necesară de la voinţa politică către administraţie şi prin urmare subordonarea

administraţiei puterii politice.

Două tipuri de organizări asigură această transmitere de la unul la celălalt a

puterilor şi deci subordonarea structurilor administrative celor politice. Primul tip de

organizare se întîlneşte în Marea Britanie şi constă în juxtapunerea în interiorul aparatului

administrativ a unor organe a căror recrutare este pur politică, fie pur administrativă şi

care au funcţia de a asigura, informarea puterii politice în legătură cu deliberările din

administraţie şi astfel controlul puterii politice asupra administraţiei.

Al doilea tip de organizare instituţională a raporturilor dintre puterea politică şi

administraţie îl regăsim în Germania şi în Franţa unde organele care asigură subordonarea

administrativului politicului sunt mai puţin marcate de această grijă de absolută

dihotomie între organele politice şi administrative. În Franţa se mai întâlneşte un mod de

subordonare caracterizat prin existenţa acestor organe politico-administrative însărcinate

81

cu stabilirea punctului de legătură între puterea politică şi administrativă. O altă instituţie

foarte caracteristică acestui tip de interpunere administrativo-politică adoptată în Franţa

este acea a „funcţiilor superioare” numite la decizia Guvernului (ex. perfecţii,

ambasadori, directori de administraţie centrală etc.).

Existenţa unor astfel de funcţii presupune loialitatea celor care le ocupă faţă de

guvern şi titulatii lor putând fi revocaţi din motive de simplă convenienţă politică. Astfel,

aceşti funcţionari importanţi sunt plasaţi sub dependenţa directă a puterii politice. Ei

cumulează dubla calitate de instanţă politică şi administrativă şi asigurând legătura între

administraţie şi puterea politică, garantează subordonarea uneia celeilalte.

Acest al doilea model de subordonare este caracteristic şi ţării noastre ca şi multor

ţări europene, plus de altfel ca şi multe luate de la sistemul francez. De aici rezultă

principiul suveranităţii naţiunii este fundamental – nici un individ nu îşi poate impune

autoritatea ce nu provine în mod evident de la naţiune. Administratorii nu au legimitate

reprezentativă, astfel se afirmă deci existenţa unei distincţii fundamentale între

reprezentanţi, puterea politică, singurii posesori ai suveranităţii şi acei împuterniciţi să

angajeze naţiunea şi administratorii, agenţii, funcţionarii, singurii responsabili să execute

voinţa puterii politice.

4.3 Consolidarea statului de drept

Raporturile dintre Parlament şi Guvern sunt raporturi de natură politică şi juridică,

de unde ideea că răspunderea Guvernului are o natură dublă, politică şi juridică46. Astfel,

deşi se recunosc anumite consecinţe juridice ale răspunderii politice, se arată că atunci

când este pusă în discuţie răspunderea juridică a Guvernului şi a membrilor săi, se are în

vedere răspunderea civilă, administrativă sau penală, adică răspunderea juridică stricto

sensu.

Doctrica juridică interbelică făcea distrincţia între răspunderea politică şi cea

juridică, distincţia având la bază faptul că prima se declanşa pe tărâmul jocului politic,

fără ca în mod necesar să fie încălcat un text de drept pozitiv, în timp ce răspunderea

juridică se angaja pe tărîmul dreptului civil şi respectiv penal.

Astfel, Anibal Teodorescu identifică în doctrina dreptului administrativ trei

puncte de vedere privind calificarea noţiunii de responsabilitate ministerială: 46 Mircea Preda, Autorităţile administraţiei publice.Sistemul constitutional romanesc, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1999, p.134

82

responsabilitatea pur politică, responsabilitatea penală şi respectiv civilă. Din punctul de

vedere al acestui autor responsabilitatea politică este aceea pe care ministrul şi-o atrage

atunci când din punct de vedere politic, el a comis o greşeală sau a făcut un fapt ce poate

fi considerat ca greşeală. 47

Într-o opinie se arată ca răspunderea juridică a membrilor Guvernului îşi are

cadrul constituţional în dispoziţiile art. 108 alin. 2 şi 3, excluzând astfel răspunderea

politică a Guvernului din sfera răspunderii juridice.47

Guvernul răspunde politic în faţa Parlamentului, deşi puterile statului sunt egale,

datorită gradului de reprezentativitate al Parlamentului, “organul reprezentativ suprem al

poporului român”.

4.4 Criza de guvernare

Termenul de criză semnifică în mod curent şi în diferite împrejurări rând pe rând

dificultăţi trecătoare, stări de nelinişte sau decadenţă. Conceptul de criză nu are în sine

apriori un înţeles pozitiv sau negativ, el nu trebuie confundat, cum adesea se întîmplă cu

conceptul de decadenţă sau atle noţiuni.

Pentru a înţelege mai bine semnificaţia termenului de criză aplicat administraţiei

publice trebuie sa atrgem atenţie la următoarele axiome:

orice societate constituie un sistem, adică ansamblul de structuri;

orice societate îşi stabileşte norme în baza cărora funcţionează;

orice societate dispune de forţe pe care le foloseşte potrivit normelor pentru

rezolvarea funcţiilor;

orice societate constituie un ansamblu de funcţii exercitate de diferite structuri.48

Toate aceste: structuri, funcţii, norme şi forţe sunte legate între ele printr-un

sistem de relaţii de interdependenţă care asigură în timpuri normale echilibrul societăţii,

implicit al administraţiei publice din acea societate, iar acest echilibru nefiind static ci

unu dinamic, în măsură ce sistemele sociale sunt dotate cu proprietăţile toturor

organismelor vii adică a facultăţilor de autoconservare, autoînvăţare, autoreglare şi

autotransformare.

47 Mircea Preda, Autorităţile administraţiei publice.Sistemul constitutional romanesc, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1999, p. 13648 Ioan Alexandru, Criza administraţie,teorii şi realităţii, Ed. ALLBECK, Bucureşti, 2001, pag. 48

83

Trebuie să facem distincţie între crizele minore cauzate de dificultăţi solubile prin

reforme menite restabilească sau să amelioreze echilibru compromis şi crizele majore

care afectează societatea în ansamblu cum este spre exemplu criza de guvernare.

După revoluţia din decembrie 1989 în România s-au desfiinţat structurile de

putere a totalitarismului existent la puterea statului şi s-a început a pune bazele statului de

drept: separaţiunea puterilor, pluralismul politic, descentralizarea serviciilor publice,

autonomia funcţională pentru administraţia publică locală şi mai presus de toate

supremaţia legii. Au urmat apoi legile organice, legile cadru, prin care s-a statuat

organizarea şi funcţionarea principalelor componente ale autorităţilor statului, ceva nou a

fost introducerea unor organisme noi de tip european: Curtea Constituţională şi Avocatul

Poporului. În acest fel din puncte de vedere formal există un cadru instituţional ce ar

părea favoraabil funcţionării în condiţii cel puţin satisfăcătoare pentru început a

administraţiei publice.

În realitate lucrurile nu stau aşa iar la noi administraţia publică să recunoaştem, se

află într-o îndelungată criză prin realitatea înconjurătoare, starea economică şi socială a

ţării, prin toate astea criza administraţiei publice este evidentă, de notorietate.

Un adevăr ar fi că peste tot în lume aparatul administrativ este apreciat ca fiind

lent, ineficace; personalul este considerat a fi supradimensionat, excesiv de costisitor şi se

odreşte insistent transformarea lui, modernizarea, reforma refacerea.

Astfel cum am şi început lucrarea dată sunt multe momente grave ce prezintă

criza guvernării:

Momentul frezeniei distructive al fenomenului denumit programul politic

„Jos”. Acest program politic concentrat în lozinca „Jos” a generat o stare

de haos în întreaga ţară şi o cădere dramatică a econimiei naţionale care se

resimte şi-n prezent

Momentul de acu ceva timp în urmă când negociatorul-şef al României, la

Bruxelles, avertiza clasa politică şi Guvernul României că acţionează

contradictoriu cu interesele majorităţii poporului şi a ţării noastre.

Etc.

Cauzele acestei stări de lucruri sunt complexe, complicate şi contradictorii.

Sintetic putem spune că ineficienţa structurilor politice a generat inificienţa administraţiei

84

care la rândul ei a determinat ineficienţa economiei şi dezordinea sociala, precum se vede

toţi aceşti factori sunt într-o introconexiune strîns legată.

O etapă importantă în criza administraţiei o prezintă politizarea administraţiei ce a

avut drept efect creşterea puterii acesteia şi pierderea controlului puterii politice statale

asupra administraţiei publice. Deşi cea mai mare parte a populaţiei în urma sondajelor

oferite se opune politizării administraţiei şi crede într-o administraţie care este în serviciul

tuturor.

Administraţia trebuie să joace un rol important şi unic de stabilizator nu trebuie să

fie aservită unui anume partid care este la un moment dat la guvernare. Dar asta nu va

avea loc în condiţiile în care politicul va refuza în continuare participarea administraţiei

la procesul de restructurare şi va ignora elaborarea ştiinţifică a deciziilor privind reforma,

disfuncţiile în sistemul administraţiei publice vor persista semnificînd de fapt eşecuri,

misiuni ratate sau îndeplinite greşit.

Un alt factor interesant în problema dată este cel al marginalizării rolului

parlamentului ce a pus în discuţie realitatea democraţiei româneşti, astfel parlamentarii,

deputaţii şi senatorii au trebuit să adopte legi „la pachet”, ca urmare a asumării

răspunderii guvernamentale, fie ordonanţe de urgenţă în situaţii în care nu totdeauna se

impunea acest regim de excepţie, după 1996 situaţia statistică oficială cu privire la

numărul ordonanţelor de urgenţă se prezentau astfel:

Guvernul Ciorbea adoptase 102 ordonanţe;

Guvernul Radu Vasile adoptase 261 ordonanţe;

Guvernul Isărescu adoptase 152 ordonanţe.

Pe de o parte lentoarea procedurilor parlamentare şi chiar obstrucţia nemotivată

logic, tentaţia de a obstacula realizarea scopurilor celor aflaţi la putere cu orice preţ, ceea

ce a determinat guvernul să recurgă inadmisibil de frecvent la soulţia ordonanţelor. Pe de

altă parte s-a produs fenomenul pe fondul inexistenţei unei elite politice numeroase,

nucleul dur din partidele care ajung la putere, a preferat să se stabilească la guvern, acolo

unde pot fi utilizate mecanismele prin care se iniţiază politicile şi unde sunt localizate

mijloacele de satisfacere a clientelei politice. Astfel democraţia reprezentativă apare ca o

frână în accelerarea, realizarea voinţei politice a celor de la putere.

85