+ All Categories
Home > Documents > Libera Circulatie in UE-proiect Voiculescu

Libera Circulatie in UE-proiect Voiculescu

Date post: 08-Nov-2015
Category:
Upload: andrei-cosmin-dudu
View: 266 times
Download: 4 times
Share this document with a friend
Description:
Libera Circulatie in UE-proiect Voiculescu
73
UNIVERSITATEA TRANSILVANIA DIN BRAȘOV FACULTATEA DE DREPT – PROGRAM MASTER ZI – SIDIE – ANUL 1 Libera circulație a persoanelor Prof.univ.dr. Nicolae Voiculescu Masterand: Dudu Andrei-Cosmin
Transcript

Libera Circulatie in UE

UNIVERSITATEA TRANSILVANIA DIN BRAOV

FACULTATEA DE DREPT PROGRAM MASTER ZI SIDIE ANUL 1

Libera circulaie a persoanelorProf.univ.dr. Nicolae Voiculescu Masterand: Dudu Andrei-Cosmin

2014-2015Lista de abrevieriAE

- Acordul Europa

AUE

- Actul Unic European

CE

- Comunitatea European

CECO

- Comunitatea European a Crbunelui i Oelului

CEDEFOP- Centre Europen pour le Dveloppement de la Formation Professionnelle

(Centrul European pentru Dezvoltarea Formrii Profesionale)

CEE

- Comunitatea Economic European

CELAD- Centre Europen pour la Lutte Anti-Drogue (Centrul European de Lupt mpotriva Drogurilor)

CEJ- Curtea European de Justiie a Comunitilor Europene

ECR- European Court Report (Raportul Curii Europene)

GAM- Groupe dAssistance Mutuelle (Grupul de Asisten Mutual)

JAI- Justiie i Afaceri Interne

JHA- Justice and Home Affairs (Justiie i Afaceri Interne)

PESC- Politica Extern i de Securitate Comun

TA- Tratatul de la Amsterdam

TCE- Tratatul de constituire a Comunitii Europene

TECE- rile Europei Centrale i de Est

TUE- Tratatul asupra Uniunii Europene

UE- Uniunea European

IntroducereSfritul anului 2000 a adus din nou n discuie problematica liberei circulaii a persoanelor n spaiul european: s-a pus sub semnul ntrebrii decizia Uniunii Europene de a menine pe "lista neagr" a vizelor dou dintre statele candidate la aderare: Bulgaria i Romnia. n contextul "eliberrii" Bulgariei de aceast povar, rspunsul la urmtoarea ntrebare d natere unor dezbateri n contradictoriu: este drept ca Romnia s reprezinte singurul stat candidat ai crui ceteni au nevoie de viz pentru a intra pe teritoriul Schengen?

Analiznd procesul complex al crerii premiselor unei libere circulaii reale a persoanelor n interiorul Uniunii Europene i ritmul evoluiei acestui proces, ce are deja o istorie de mai bine de patru decenii, realizm c nerbdarea statelor candidate pare desuet. Nici pentru ceteanul comunitar lucrurile n-au mers suficient de repede i fr probleme. Drept mrturie stau o serie de aspecte legate de acest proces: faptul c, pn la Tratatul de la Maastricht, nu se putea vorbi dect de libera circulaie a forei de munc, faptul c nc se mai disput drepturile lucrtorilor comunitari n faa Curii Europene de Justiie, faptul c ceteanul comunitar abia ncepe s contientizeze drepturile de care beneficiaz. n plus, statele membre ale Uniunii Europene nu au nc exerciiul gndirii i exprimrii comune n probleme considerate delicate pentru identitatea unui stat: frontiere, politic extern, securitate.

Privind din sens invers, ndelungata desprire a Europei explic anxietatea statelor candidate de a fi tratate ca europene. n plus, orice demers ce duce la crearea unor linii de divizare, orict de subtile, ntre statele candidate este i mai apstoare. i o astfel de linie, nu tocmai subtil, o reprezint lista neagr a vizelor. Totui, precauiile statelor membre ale Uniunii Europene sunt ndreptite pn la un punct. Fcnd abstracie de temerile - de altfel niciodat confirmate de realitate - privind invazia emigranilor din Centrul i Estul Europei, lipsa mijloacelor necesare de meninere a nivelului de stabilitate atins de Uniune reprezint un factor decisiv n atitudinea comunitar vis--vis de libera circulaie a persoanelor n Europa.

1.Conceptul de liber circulaie pn la Actul Unic European

Nu putem trece cu vederea primul pas, destul de timid ntr-adevr, spre o liber circulaie a persoanelor n spaiul comunitar: Articolul 69 al Tratatului de la Paris, articol n care se cerea statelor membre s elimine orice restricie pe motiv de naionalitate n cazul angajrii unui lucrtor cetean al statelor membre n industria crbunelui i oelului.

1.1.Tratatul de constituire a Comunitii Europene: libera circulaie a persoanelor?

Totui fundamentul liberei circulaii a persoanelor este constituit de ctre Tratatul CE ce conine prevederi menite s susin aceast afirmaie:

Articolul 3(c) stabilete c una dintre activitile Comunitii este reprezentat de "eliminarea, ntre statele membre, a obstacolelor n calea liberei circulaii a persoanelor, serviciilor i capitalului";

Articolul 6 statueaz faptul c "n scopul aplicrii prezentului Tratat, i fr a aduce prejudicii vreunei prevederi speciale incluse n acesta, este interzis orice discriminare pe motiv de naionalitate".

Mai mult, trebuie precizat c aceste prevederi erau incluse, n versiunea iniial, n Partea a II-a a Tratatului denumit "Fundamentele Comunitii".

Dac facem ns referire la Articolele 48, 52 sau 59 TCE putem afirma, fr teama de a grei, c TCE consider indivizii ca fiind actori economici, factori de producie, nu persoane. Acetia au anumite drepturi doar dac joac un rol, nu prea bine definit, n procesul de producie. Singura meniune ce d personalitate lucrtorului comunitar, dincolo de calitatea sa de actor economic, este Articolul 48(3)(d) ce permite acestuia s rmn pe teritoriul statului membru respectiv dup ce a fost angajat. n particular, putem nota faptul c Articolul 48 nici mcar nu face referire la cetenii statelor membre, ci la lucrtorii din statele membre. Au aprut chiar o serie de discuii ntre legiuitorul comunitar i Curtea European de Justiie privind aceast formulare, iar CEJ a acceptat faptul c se face referire doar la lucrtorii ceteni ai statelor membre.

TCE reprezint, aadar, fundamentul legal doar pentru libera circulaie a forei de munc constituit din cetenii statelor membre. Vom vedea c nu se pune problema unei libere circulaii a persoanelor pentru cel puin nc 30 de ani, ci doar a reglementrii adecvate a acestui prim nivel al liberei circulaii, i anume cel al mobilitii forei de munc.

1.2.Libera circulaie a lucrtorilor: consolidarea prin jurispruden

Reglementrile fundamentale pentru libera circulaie a lucrtorilor, prezentate n Articolele 48 - 51 TCE, nu stabilesc doar principiile liberei circulaii, ci stipuleaz i anumite drepturi care nsoesc aceste principii (tratament nedifereniat n ocuparea forei de munc, dreptul de libera circulaie i dreptul de stabilire oriunde pe teritoriul Comunitii). Aceste drepturi sunt limitate ns n cazul n care statele membre invoc politica public, securitatea public sau sntatea public, iar n cazul serviciilor publice nu se aplic.

Cu toate acestea, pn n momentul apariiei instrumentelor de implementare a acestor prevederi, libera circulaie a forei de munc n cadrul Comunitii reprezenta una dintre responsabilitile naionale. Orice lucrtor strin intra sub incidena legislaiei privind imigraia, trebuia s cear permise de munc i de reziden pentru statul respectiv i chiar s le obin nainte de a intra pe teritoriul acestuia. Singura reglementare era reprezentat de Directiva 64/221 ce viza doar excepiile nu i regula de aplicare a acestor prevederi!

n luna octombrie a anului 1968 sunt adoptate ns dou acte legislative ce implementeaz compromisul politic i juridic stabilit de Tratatul de la Roma: dreptul naional privind imigraia nu se mai aplic lucrtorilor din statele membre, ntruct acetia intr de acum nainte sub incidena legislaiei comunitare. Ne referim la Regulamentul 1612/68 privind libera circulaie a forei de munc i la Directiva 68/360 privind abolirea restriciilor asupra circulaiei i liberei rezidene a lucrtorilor statelor membre i a familiilor acestora, reglementri pe care le vom analiza dup clarificarea noiunii de "lucrtor". nc de la primele verdicte, din anii '70, Curtea European de Justiie a confirmat faptul c dreptul la liber circulaie i nediscriminarea pe motiv de naionalitate sunt direct aplicabile i prevaleaz n faa legislaiei naionale. Mai mult, CEJ a evideniat dimensiunea social a dreptului la liber circulaie: conform principiului nediscriminrii, lucrtorii migrani i membrii familiilor lor au dreptul la toate beneficiile "legate sau nu de contractul de angajare, dar care sunt acordate n principal lucrtorilor autohtoni fie datorit statutului de lucrtor, fie datorit simplului fapt c sunt rezideni pe teritoriul statului respectiv".

Anul 1968 poate fi considerat punctul de plecare n crearea unei liberti reale de circulaie a forei de munc n spaiul comunitar.

1.2.1. Semnificaia termenului "lucrtor"

Aadar, principiul liberei circulaii se aplic tuturor lucrtorilor ceteni ai statelor membre, inclusiv celor din teritoriile care intr sub jurisdicia statelor membre. Cum anume se poate stabili ns dac un cetean reprezint sau nu un lucrtor? ntruct nu se putea apela nici la Tratat, nici la legislaia derivat pentru a da o definiie termenului "lucrtor", a fost de competena Curii de Justiie s determine att semnificaia ct i aplicabilitatea termenului.

Prima definiie categoric a fost dat n cazul Levin. n acest caz, CEJ a emis un principiu general conform cruia reglementrile referitoare la libera circulaie a forei de munc se aplic numai "activitilor eficiente i reale, fiind excluse activitile la scar att de redus nct pot fi privite ca fiind marginale sau minore". Astfel, a concluzionat CEJ, aceste reglementri sunt garantate numai pentru "libera circulaie a persoanelor care depun sau doresc s depun o activitate economic". Curtea nu a definit i termenul de "activitate economic", dar a identificat n alte decizii condiiile ce fac ca o activitate desfurat s fie interpretat sau nu n sensul acestei definiii.

Un caz ulterior, cazul Kempf, a dus la stabilirea faptului c o persoan angajat ntr-o activitate part-time real nu poate fi exclus de la aplicabilitatea Articolului 48 TCE doar pe motiv c venitul realizat de aceasta este mai mic dect nivelul minim pentru subzisten, n cazul n care persoana n cauz suplimenteaz acest venit prin "alte venituri legale pentru a subzista". Este irelevant dac aceste alte venituri pentru a subzista deriv din venituri pe proprietate, de la ali membri ai familiei, sau din alocaii de stat. Stabilind acest principiu fundamental, Curtea a judecat cazurile ulterioare innd cont numai de litigiul n cauz:

in cazul Steymann, a hotrt c o persoan care lucra ca instalator pentru o comunitate religioas din Est, fr a fi pltit ca atare, dar ale crei nevoi erau satisfcute de comunitate, are statutul de "lucrtor"; la aceeai concluzie s-a ajuns i n cazul Lawrie-Blum referitor la un practicant care preda cteva ore pe sptmn;

n schimb, n cazul Bettray, referitor la activitatea depus prin intermediul unei scheme de plasare ca alternativ la ajutorul de omaj, persoana n cauz nu a fost catalogat ca "lucrtor".

Unul dintre cazurile celebre datorit preteniei reclamantului de a primi statutul de "lucrtor", dei acesta nu avea loc de munc, este cazul Antonissen. Ceteanul belgian respectiv susinea c, dei dup 6 luni nu i-a gsit nimic de lucru n Marea Britanie, este dreptul su de a nu fi expulzat. Curtea a decis c legislaia britanic, conform creia un cetean comunitar de alt naionalitate era nevoit s prseasc ara dup ase luni n cazul n care nu gsete de lucru, este compatibil cu dreptul comunitar, exceptnd cazul n care respectivul dovedete c a cutat n continuu de lucru, avnd o ans real de a fi angajat. Se remarc ncercarea Curii de a lsa tribunalului naional responsabilitatea evalurii reglementrii naionale n lumina prevederilor comunitare.

1.2.2.Principiul nediscriminrii

Trebuie subliniat faptul c, din momentul n care o persoan are statutul de "lucrtor", dreptul comunitar i confer acesteia o serie de beneficii. Mai mult, o persoan odat acceptat ca lucrtor migrant, se poate bucura fr excepie de aceleai drepturi ca orice alt lucrtor care are cetenia rii respective. Legiuitorii Comunitii au anticipat n mod corect apariia anumitor probleme n acest sens, probleme ce trebuiau rezolvate prin procedurile complicate din faa CEJ. Conform vechiului principiu ce spune c este mai bine s previi dect s vindeci, instituiile Comunitii au elaborat o serie de instrumente de legislaie derivat care dau substan principiului nediscriminrii. Acestea acoper dreptul de a intra n ar i dreptul la rezident, accesul egal la condiiile de ocupare a forei de munc, dreptul de edere pe teritoriul rii gazd dup ncheierea perioadei de angajare, etc.

a) Dreptul de a intra n ar i dreptul la reziden

Directiva 68/360 a fost adoptat de ctre Consiliul UE pentru abolirea restriciilor n domeniul circulaiei i rezidenei cetenilor comunitari. Aceasta recunoate totui anumite formaliti care trebuie ndeplinite n acest scop, chiar dac tinde s le reduc la minim. Drepturile implicate nu depind ns n totalitate de statul membru gazd. Astfel, statele membre trebuie s acorde cetenilor lor dreptul de a prsi teritoriul pentru a munci n alt parte n Uniunea European, prin simpla eliberare de paapoarte valide sau de legitimaii valide de intrare valabile pentru toate statele membre i pentru terele ri pe care ceteanul este nevoit s le tranziteze.

Inevitabil, se ridic ntrebarea: ce msuri pot fi luate de ctre statele membre mpotriva unui lucrtor care migreaz, i care nu se conformeaz formalitilor. Acesta a fost litigiul n cazul Pieck, caz n care Curtea a hotrt c neconformarea cu cerinele Directivei 68/360, mai precis lucrul n condiiile lipsei unui permis de reziden, nu poate fi penalizat ntr-un mod drastic (ca msuri disproporionate de penalizare au fost catalogate expulzarea i nchisoarea) ntruct se constituie ntr-o barier pentru libera circulaie a persoanelor.

b) Accesul la condiiile de ocupare a forei de munc

Articolul 48(2) TCE cere statelor membre s abroge discriminrile pe motiv de naionalitate n domeniul ocuprii forei de munc, al remunerrii i al altor condiii legate de ocuparea forei de munc. n acest sens, a fost adoptat Regulamentul 1612/68, ce grupeaz cele mai importante prevederi n Partea I care este mprit n trei titluri.

Titlul I se ocup de eligibilitatea pentru ocuparea forei de munc. Prima prevedere afirm ca principiu general faptul c orice cetean comunitar, indiferent de locul de reziden, poate ocupa un loc de munc sau poate continua s se angajeze n alt stat membru conform legilor n vigoare; n acest sens, ceteanul are aceleai drepturi ca i cetenii statului gazd. De asemenea, sunt declarate ca inaplicabile orice prevederi legislative interne care contravin principiului nediscriminrii. Fiind deja o realitate a abordrii instituiilor Comunitii n alte domenii de activitate, aceast regul se aplic nu numai prevederilor care fac o evident discriminare pe motive de naionalitate, ci i celor care au ca efect practic excluderea cetenilor comunitari strini de la postul de munc oferit. Nu se aplic ns i cerinelor de natur lingvistic pentru ocuparea postului. De asemenea, statele membre nu pot condiiona angajarea unui cetean comunitar din alt stat de criterii medicale, profesionale sau de alte criterii care sunt discriminatorii pe motiv de naionalitate.

Titlul II stabilete reguli referitoare la ocuparea forei de munc i la tratamentul nedifereniat. Astfel, lucrtorii care migreaz nu pot fi tratai diferit de cei ai statului gazd din punct de vedere al condiiilor de angajare, al remunerrii, concedierii sau reangajrii. n plus, se vor bucura de aceleai avantaje sociale i fiscale ca cei ai statului gazd. Noiunea de "avantaj social" nu poate fi interpretat ntr-o manier restrictiv: poate acoperi cltoria cu trenul la pre redus, dac acest lucru este prevzut i pentru muncitorii autohtoni, sau condiii care nu au absolut nimic de a face cu angajarea ca atare. n cazul Mutsch, un procuror belgian a ncercat din motive cunoscute numai de acesta s mpiedice un luxemburghez de a se adresa unui tribunal penal n limba german dei acesta locuia n Eupen (o localitate belgian n care limba folosit este germana), belgienii avnd n schimb acest drept! CEJ a decis c, n ciuda faptului c aceast condiie lingvistic nu are de a face cu contractul de angajare, alegerea limbii n faa instanei este o problem important; dac cetenii strini sunt tratai diferit din acest punct de vedere, se poate crea un obstacol n calea liberei circulaii a forei de munc.

Titlul III se ocup de familiile lucrtorilor. Lucrtorul care migreaz poate fi nsoit de soul/soia acestuia i de cele mai apropiate rude, indiferent de naionalitatea acestora. Rudelor care nu intr n aceasta categorie, dar care depind sau triesc mpreun cu acesta, statul membru este obligat s le faciliteze admiterea n ar. Trebuie ns puternic subliniat faptul c drepturile familiei depind n totalitate de catalogarea acestuia ca "lucrtor" n sensul Articolului 48 TCE. Acest lucru poate duce la situaia absurd n care familia lucrtorului migrant are mai multe drepturi dect familia lucrtorului autohton. Aceasta este concluzia desprins din hotrrea CEJ n cazul Morson n care statului olandez i s-a permis s refuze dreptul la reziden pentru membrii familiei, de origine surinamez, a unor cetenii olandezi pe motiv c nici unul dintre cei din urm nu reprezenta un lucrtor migrant. n timp ce un cetean comunitar muncete ca angajat sau liber profesionist pe teritoriul altui stat membru, soul/soia i copii acestora se pot angaja n statul respectiv, chiar dac nu sunt ceteni comunitari, ctigul soului/soiei fiind irelevant. Astfel, n cazul Gl, un doctor cipriot cstorit n Marea Britanie a fost declarat ca depinznd de soie, chiar dac acesta ctiga mult mai mult dect soia sa.

c) Dreptul de edere dup ncheierea perioadei de angajare

Conform Regulamentului 1251/70, statele membre nu pot cere lucrtorilor care migreaz s prseasc ara dup ncheierea perioadei de angajare pe motiv de pensionare sau incapacitate de munc. Lucrtorii care s-au pensionat obin dreptul de rezidenta n continuare odat ce au atins vrsta prevzut pentru pensionare, iar cei care sunt n incapacitate de a continua activitatea pot beneficia de acest drept dac au fost angajai n statul respectiv timp de 12 luni, fiind rezideni de cel puin trei ani. Membrii familiei lucrtorului pensionat sau n incapacitate de a continua activitatea pot rmne n statul respectiv dup decesul acestuia.

d) Prevederi referitoare la asigurrile sociale

Articolul 51 TCE cere Consiliului UE s adopte instrumente care s permit lucrtorilor adunarea perioadelor de lucru n diferitele state membre n scopul calculrii sumelor din asigurri care le sunt datorate, iar acestea s poat fi pltite n orice stat membru. n caz contrar, lucrtorii ar fi descurajai n tentativa de a cuta de lucru ntr-un alt stat membru, ceea ce ar fi un obstacol indirect pentru libera circulaie a forei de munc.

Principalul act legislativ n acest sens a fost Regulamentul 1408/71, regulament ce nu era destinat armonizrii asigurrilor sociale n Comunitate, ci aplicrii coordonate a prevederilor naionale relevante astfel nct lucrtorul care migreaz s nu sufere din cauza faptului c a lucrat n diferite state membre. Regulamentul se bazeaz pe o serie de principii detaliate mai jos.

Principiul universalitii acoper att beneficiarii sistemului ct i asigurrile sociale. Referitor la beneficiarii sistemului nfiinat prin acest regulament, acetia nu se rezum la fora de munc n sensul Articolului 48 TCE; sub incidena regulamentului intr i liber profesionitii, familiile acestora, apatrizii i refugiaii. Curtea de Justiie a dezvoltat i mai mult descrierea astfel fcut: chiar i persoanele care trec frontiera n alt scop dect pentru a munci pot fi eligibili n acest sens. n cazul Hessische Knappschaft, un miner german a fost ucis n timpul vacanei sale n Frana. Asigurrile sociale germane au pltit sumele cuvenite familiei acestuia, ncercnd s recupereze banii de la oferul care a cauzat accidentul. Societatea de asigurare a acestuia a obiectat, argumentnd c respectivul miner nu se afla n Frana pentru a munci. Curtea a hotrt c n acest caz termenul "lucrtor" nu este restricionat n sensul celor care circul n Comunitate pentru cutarea unui loc de munc. Dup cum se afirm mai sus, principiul universalitii se aplic i tuturor sistemelor de asigurri sociale (speciale sau generale, deschise sau nchise) de pli pentru: caz de boal i maternitate, invaliditate, pensionare la limit de vrst, accidente la locul de munc i boli profesionale, deces, omaj i pensie de urma.

Principiul nediscriminrii cere ca toi rezidenii aflai pe teritoriul unui stat membru s fie tratai n mod egal: acetia vor avea aceleai obligaii i se vor bucura de aceleai drepturi oferite de legislaia naional ca i cetenii statului respectiv. Din acest motiv, lucrtorii migrani nu pot fi exclui de la asigurrile sociale naionale i nu pot fi mpiedicai s fac contribuii la asigurri sociale sau s plteasc taxe care sunt aplicabile cetenilor statului respectiv. Nediscriminarea este valabil i pentru ucenicii care migreaz; contribuiile lor la asigurrile sociale trebuie calculate conform acelorai criterii care sunt aplicabile ucenicilor ceteni ai statului respectiv. Scopul acestui Regulament l reprezint situarea lucrtorului migrant pe picior de egalitate cu cel al rii gazd i nu avantajarea primului n raport cu cel de al doilea. n consecin, permite lucrtorului care migreaz s nsumeze perioade consecutive n care a pltit asigurrile sociale, fr a-i oferi oportunitatea de a beneficia de pli simultane.

Pe de o parte, cteva articole din regulament cer autoritilor de asigurri sociale din statele membre s trateze fiecare din perioadele de angajare, asigurare sau reziden ale lucrtorului care migreaz, ca i cum acest lucru s-ar fi ntmplat n propria sa ar, indiferent dac este vorba de pensie suplimentar pe caz de boal sau maternitate, pensie la limit de vrst i pensie de urma, ajutor de omaj, etc. Pe de alt parte, Regulamentul stabilete ca lucrtorul care migreaz intr sub incidena legilor unui singur stat membru la un moment dat. Deoarece legislaia n domeniul asigurrilor sociale nu este nc armonizat (dar i datorit neglijenei autoritilor de asigurri sociale), s-a ajuns ca unii lucrtori sa poat beneficia totui de asigurri simultane. Se ncearc evitarea acestui pericol prin prevederea imposibilitii autoritilor de a oferi i de a menine dreptul la mai multe pensii suplimentare de acelai fel pentru aceeai perioad de asigurare obligatorie. Sistemul prevzut n regulament nu are neaprat ca scop nsumarea pensiilor, ci ncearc s asigure calcularea fr pierderi a acestora. Astfel, prevede anumite msuri de siguran pentru ca reclamantul s nu fie dezavantajat de diferenele dintre nivelele pensiilor din diferite state membre. Asemenea discrepane pot fi rezolvate fcnd instituiile statului implicate n proces s acorde cea mai mare pensie innd cont de nivelele minim i maxim.

1.2.3. Excepiile de la libera circulaie a forei de munc

Beneficiile reflectate de msurile de implementare a principiului nediscriminrii sunt limitate de o serie de excepii i chiar inexistente n cazul serviciilor publice.

Articolul 48(3) TCE confer autoritilor naionale dreptul de a menine sau introduce anumite limite n libera circulaie a forei de munc pe motive ce in de politica public, sigurana public sau sntate public. O reglementare similar se afl n Articolul 56(1) TCE referitoare la libertatea de stabilire, iar Articolul 56(2) TCE cere legiuitorului Comunitii s emit directive pentru coordonarea prevederilor naionale legate de excepia de la libera circulaie a persoanelor. Consiliul a adoptat o serie de directive, dintre care cea mai important a fost deja menionat: Directiva 64/221.

Aplicabilitatea excepiei este i ea caracterizat de principiul universalitii: directiva se aplic tuturor cetenilor Comunitii care au reziden sau cltoresc dintr-un stat membru n altul (persoane angajate, liber profesioniti sau beneficiari ai unor servicii, dar i membrilor familiilor lor) i este valabil pentru toate msurile aplicabile persoanelor enumerate mai sus pentru intrri, permise de reziden sau expulzri. Principiul a fost extins de CEJ prin hotrrea ca aceste reglementri s se aplice nu numai circulaiei transfrontaliere, ci i n cazul cetenilor extracomunitari care intr pe teritoriul unui stat membru.

Dac directiva prevede c expirarea unei cri de identitate sau a unui paaport nu pot fi invocate n expulzarea unei persoane mai general, Curtea a hotrt c simplul eec al unui cetean comunitar de a ndeplini formalitile legale privind accesul, circulaia sau rezidena nu justific un ordin de expulzare. n plus, orice stat care emite o carte de identitate trebuie s permit deintorului reintrarea pe teritoriul su chiar dac acea carte nu mai este valabil sau dac naionalitatea acestuia este subiectul unui litigiu.

Primul test adevrat n privina aplicabilitii prevederilor directivei a fost faimosul caz Van Duyn. D-na Van Duyn, cetean olandez, a sosit n Marea Britanie pentru a ocupa postul de secretar al Bisericii Scientologice. Autoritile britanice i-au refuzat intrarea n ar pe motiv c secta respectiv reprezint un pericol pentru societate. Curtea a trebuit s stabileasc dac a fi membrul unei organizaii sau secte constituie "comportament personal" n sensul Directivei 64/221. Preciznd c statele membre au libertate de aciune n acest domeniu, CEJ a trebuit s rspund principalei obiecii ridicate de reclamant: n Marea Britanie nu era interzis afilierea la Biserica Scientologica. Replica CEJ - afirmarea poziiei statului membru prin declararea activitii ca fiind un pericol pentru societate i luarea de masuri administrative n consecin, nu nseamn c activitatea n cauz este scoas n afara legii - putem spune c nu ndeplinete condiiile testului de discriminare. n final, cazul a fost ctigat de autoritile britanice. La momentul respectiv s-a vehiculat ideea c decizia Curii a fost influenat de apropiatul referendum din Marea Britanie pentru intrarea n Comunitate. Nu era prima dat cnd Curtea era acuzat de acest lucru; n plus, la foarte puin timp dup, Curtea a avut rezerve fa de propria sa decizie.

Articolul 48(4) TCE separ prevederile pentru libera circulaie a forei de munc de angajarea n sectorul serviciilor publice. Se face referire la orice post deinut ntr-o instituie public? Rspunsul Curii de Justiie a fost negativ, ea delimitnd excepiile prin decizia din cazul Commission v Belgium, n care a hotrt c Articolul 48(4) TCE se aplic posturilor care implic "asocierea cu sarcini ce aparin serviciilor corect numite ca fiind publice". Astfel, activitile din sfera sectorului public pentru care statul nu i asum responsabilitatea nu intr sub incidena acestei prevederi.

1.2.4.Libertatea de stabilire, libertatea de a furniza servicii: aspecte ce implic libera circulaie a persoanelor

Aceste dou liberti sunt tratate n capitole separate ale TCE. Oricum, natura lor face ca abordarea comun s fie pertinent. Strict vorbind, libertatea de a furniza servicii nu are de a face cu libera circulaie a persoanelor, avnd n vedere c filosofia acesteia este c oricine i poate oferi serviciile oriunde n Comunitate chiar dac cel care furnizeaz serviciile nu trece frontiera. n practic ns, cel care furnizeaz servicii n alt stat membru este nclinat s cltoreasc n acest scop, avnd nevoie de libertile conferite n acest sens prin dreptul comunitar. n plus, aceast abordare comun este autorizat ntr-o anumit msur chiar prin dreptul comunitar ca mrturie stau diferitele acte legislative bazate pe ambele prevederi ale Tratatului.

Conform Articolului 52 TCE - paragraful 2, putem trage concluzia c libertatea de stabilire nseamn libertatea de a avea reziden permanent n alt stat membru cu scopul exercitrii unei activiti profesionale alta dect cea ca angajat pltit - fie ca liber profesionist, fie prin nfiinarea unei firme. Aceast libertate acoper i aa numitul drept la "a doua reedin" n alt stat membru, adic dreptul de a nfiina o filial sau reprezentan a unei firme existente n alt stat.

n ceea ce privete libertatea de a furniza servicii, Articolul 60 TCE ne d o definiie detaliat. Astfel, serviciile sunt "furnizate n scopul remunerrii, atta timp ct nu sunt guvernate de prevederi referitoare la libera circulaie a bunurilor, capitalului i persoanelor". Mai precis, noiunea de "serviciu" include: activiti de natur industrial, activiti comerciale, industrie manufacturier i activitile "profesionale" (aa numitele profesiuni "liberale"). n final se precizeaz c persoanele ce furnizeaz astfel de servicii pot activa temporar n statul n care sunt furnizate serviciile, n aceleai condiii care sunt impuse cetenilor rii respective. Curtea a extins aceste drepturi prin decizia din cazul Luisi and Carbone: "libertatea de a furniza servicii include libertatea, din partea beneficiarului, de a cltori n alt stat membru pentru a-i fi furnizate serviciile, fr a fi obstrucionat de restricii, chiar legate de pli, iar turitii, persoanele care primesc tratament medical sau persoanele care cltoresc n scop educaional sau pentru afaceri trebuie privii ca beneficiari ai serviciilor". Trebuie precizat ns c prevederile referitoare la libertatea de a furniza servicii nu se pot aplica n cazuri n care activitatea n cauz este restricionat de un stat membru.

Articolul 55 TCE exclude de la libertatea de stabilire i cea de a furniza servicii orice activitate relaionat, chiar i ocazional, cu exercitarea autoritii oficiale. Este evident corespondentul "excepiei de la politica public" prevzut n Articolul 48 TCE pentru libera circulaie a forei de munc. i n acest caz, Curtea de Justiie a ncercat o interpretare ct mai strict. n cazul Reyners (cetean olandez, avnd diploma n drept obinut n Belgia, ce a fost mpiedicat s practice n cadrul baroului din Bruxelles), CEJ a adugat c pentru a intra sub incidena Articolului 55 TCE, activitatea n cauz trebuie s fie relaionat direct i specific de exercitarea autoritii oficiale. Autoritile belgiene s-au bazat pe Articolul 55 TCE, paragraful 1 pentru a justifica reglementrile care restricionau accesul strinilor n Barou, subliniind c uneori, membri Baroului sunt chemai pentru a completa un grup de judectori. Curtea a spus c aceast posibilitate este separat de activitatea profesional n discuie. Activitile tipice ale profesiei sunt de a acorda asisten juridic i de a reprezenta clienii. Astfel, reglementrile belgiene care l opreau s i practice profesia n cadrul baroului din Bruxelles au fost declarate ilegale de CEJ.

Un caz asemntor, dar implicnd discriminarea indirect, a fost cazul Thieffry. n acest litigiu, reclamantul a fost un avocat belgian care i-a obinut diploma n Belgia i a dorit s ntre n Baroul din Paris (spre deosebire de Reyners, care i-a obinut diploma n aceeai ar n care a dorit s i practice). Dei diploma belgian necesar practicrii avocaturii era recunoscut n Frana ca fiind echivalent cu cea francez, cererea sa a fost refuzat. Curtea a hotrt c ar apare o restricie nejustificat la dreptul de stabilire n cazul n care admiterea practicrii unei anumite profesii ar fi refuzat unei persoane a crei diplom este recunoscut ca echivalent cu cea naional, i care ar ndeplini toate celelalte condiii pentru a putea profesa n ara respectiv.

a)Calificrile educaionale

Un potenial obstacol n calea celor care doresc s profite de pe urma mobilitii persoanelor const n diferenele considerabile existente ntre calificrile educaionale din diferite state membre, de multe ori autoritile naionale refuznd s recunoasc calificrile acordate de alt stat membru. Din acest motiv, Articolul 57 TCE prevede adoptarea unor directive pentru recunoaterea reciproc a "diplomelor, certificatelor, sau a altor dovezi de calificare oficial", adoptarea unor directive pentru coordonarea reglementrilor naionale referitoare la abordarea i determinarea ocupaiilor liber profesionitilor i eliminarea restriciilor ce depind de coordonarea condiiilor n care profesiunile respective sunt exercitate.

n implementarea Articolului 57 TCE, legiuitorul Comunitii a adoptat directive care s reflecte abordarea descris mai sus, pentru fiecare sector n parte. Aceast metod este ns laborioas i produce serioase ntrzieri. Este de neles frustrarea unui liber profesionist, care a constat c indivizii nu pot reclama drepturile oferite de Articolele 52 sau 59 TCE pn n momentul expirrii perioadei tranzitorii prevzute n directiva din sectorul respectiv. Din aceste motive a fost ncercat o nou abordare pe la sfritul anilor 80, care a cutat s stabileasc standarde generale de baz care trebuie satisfcute, n locul metodei sectoriale, punndu-se bazele Directivei 89/48 referitoare la Sistemul General pentru Recunoaterea Diplomelor din nvmntul Superior (vezi n capitolul urmtor).

b)Armonizarea legislaiei agenilor economici

Libera circulaie a persoanelor nu se refer numai la indivizi ca persoane fizice, ci i la entiti care i asum personalitate juridic. Acestea sunt persoane create artificial, nfiinate de persoane fizice i care obin drepturi i obligaii separate de cele deinute de cei care le-au nfiinat. Din momentul n care obin personalitatea juridic, se pot bucura de beneficiile libertii de stabilire. n acest scop legiuitorul UE trebuie s adopte directive care s armonizeze acele msuri de protejare impuse corporaiilor de ctre autoritile naionale pentru a apra att interesele publicului, ct i interesele firmelor membre. i n acest caz, programul legislativ a suferit ntrzieri. Unul din motive este c mai multe directive s-au dovedit a fi dificile din punct de vedere politic, ca de exemplu A Cincea Directiv care prevede participarea obligatorie a muncitorilor n managementul firmelor. Pn la nivelul anului 1986 au fost adoptate doar apte din cele dousprezece directive din domeniul legislaiei agenilor economici: prima Directiv privind divulgarea de informaii vitale pentru protecia acionarilor i a altor persoane (68/151); a doua Directiv privind nfiinarea firmelor cu rspundere public limitat, i meninerea i modificarea capitalului acestora (77/91); a patra Directiv privind conturile firmelor (78/660); a treia Directiv privind fuzionarea firmelor cu rspundere public limitat (78/855); a asea Directiv privind divizarea firmelor cu rspundere public limitat (82/891); a aptea Directiv privind conturile consolidate (83/49); a opta Directiv privind auditorii statutari (84/253).

Toate aceste consideraii ne confirm faptul c, dei TCE afirm datoria Comunitii de a asigura libera circulaie a persoanelor, pn la sfritul anilor '80 eforturile depuse n acest sens au reuit s reglementeze parial aspectele legate de libera circulaie a anumitor categorii de persoane: lucrtorii i familiile acestora, furnizorii de servicii i agenii economici. CEJ a jucat un rol extrem de important n consolidarea acestui proces att prin semnalarea i eliminarea neclaritilor, ct i prin semnalarea golurilor legislative. nc nu se face remarcat la nivelul Comunitii intenia de a extinde drepturile categoriilor mai sus menionate asupra tuturor cetenilor statelor membre, ci mai degrab preocuparea de mbuntire a cadrului legislativ deja existent pentru aceste categorii.

1.3.Iniiative n afara cadrului comunitar

Totui aceast intenie a fost prezent i a evoluat ntr-un plan paralel cu cel comunitar: cel al cooperrii ad hoc ntre statele membre n domeniul justiiei i afacerilor interne. De ce o cooperare n acest domeniu pentru a putea asigura libera circulaie a persoanelor? Pentru c existau o serie de probleme legate de acest deziderat ce ngrijorau statele membre: crima organizat, traficul de droguri, imigraia ilegal, terorismul.

Convenia de la Napoli, din 1967, privind cooperarea i asistena mutual ntre administraiile vamale a constituit primul cadru oficial al schimbului de experien ntre statele membre ale Comunitii. O alt form de cooperare interguvernamental a aprut in 1976, odat cu nfiinarea Grupului Trevi, grup ce reunea minitrii afacerilor interne din statele Vest-europene i i propunea s combat terorismul i s coordoneze cooperarea forelor de poliie n acest sens. Din 1984 ntlnirile minitrilor de interne au devenit regulate (2 ntlniri/an), iar problemele abordate s-au extins i asupra domeniului cooperrii judiciare i vamale, precum i asupra problematicii liberei circulaii a persoanelor. n 1985, activitatea Grupului Trevi a nglobat i aspectele legate de imigraie i crima organizat.

Pe de alt parte, dezbaterile pe marginea conceptului de liber circulaie a persoanelor de la nceputul anilor '80 i faptul c progresele nregistrate n acest sens se dovedeau a fi insuficiente au determinat o parte a statelor membre ale Comunitii (Frana, Germania, Belgia, Luxemburg i Olanda - echipa fondatorilor Comunitilor Europene, mai puin Italia, care de altfel a reprezentat primul stat ce a aderat ulterior la acesta iniiativ) s hotrasc n 1985 crearea unui teritoriu fr frontiere interne, cunoscut sub denumirea de "spaiul Schengen". Acordul semnat de cele cinci state a fost ntrit printr-o convenie de implementare ce stipuleaz regulile comune pentru vize, drept la azil, control la frontierele externe i cooperare ntre forele de poliie i autoritile vamale n vederea liberei circulaii a persoanelor pe teritoriile statelor semnatare fr a perturba legea i ordinea.

Aceste evoluii denot faptul c dorina unora dintre statele membre de a crea o zon real de liber circulaie a persoanelor a fost suficient de puternic pentru ca acestea s acioneze naintea Comunitii, lucru ce a impulsionat, dup cum vom constata mai departe, iniiativele de la nivel comunitar.

2.Evoluia liberei circulaii a forei de munc de la Actul Unic European pn la Tratatul asupra Uniunii Europene

Actul Unic European a reprezentat momentul oficializrii problematicii liberei circulaii a persoanelor n Comunitatea European. Prin apariia Articolului 8(a) TCE libera circulaie a persoanelor este definit ca una dintre cele patru liberti fundamentale ale Pieei Unice. Din acel moment toate aspectele legate de libertatea de micare a cetenilor intrau, teoretic, n sfera de jurisdicie comunitar, iar cooperrile de tipul Grupului Trevi includeau n mod obligatoriu observatori din partea Comisiei. n plus, secretariatele grupului de lucru asupra imigraiei i Comitetului European de Combatere a Drogurilor (CELAD) sunt ncorporate n secretariatul Consiliului UE; se nfiineaz i alte grupuri de lucru specifice, precum Grupul de Asisten Mutual (GAM) ce se ocupa de problematica vamal.

Coordonarea diferitelor forme de cooperare Interguvernamental s-a dovedit ns problematic. Grupurile de lucru nfiinate n timp i desfurau activitatea separat i raportau unor grupuri diferite de minitri, astfel c apreau cazuri de dublare a eforturilor. Mai mult, prin nsi natura acestui tip de cooperare, nici Parlamentul European i nici parlamentele naionale nu puteau controla msurile luate n aceast manier. Instrumentele de lucru ale acestor grupuri - acorduri/convenii, pe de o parte, i proiecte de rezoluii, concluzii i recomandri, pe de alte parte (de altfel instrumente clasice ale dreptului internaional) - erau adoptate n afara Consiliului UE. Dintre actele ncheiate astfel putem aminti Convenia de la Dublin (1990) ce stabilete faptul c statul este responsabil pentru examinarea cererilor de azil ntr-unul dintre statele membre ale Comunitii, sau rezoluiile de la Londra privind dreptul la azil. Dei cu caracter mult mai strict, i Acordul Schengen i convenia de implementare a acestuia pot fi incluse n aceast categorie. Pentru ca eforturile depuse n domeniu s devin eficiente i pentru a se asigura un control democratic al msurilor aferente era nevoie de o singur umbrel pentru aceste grupuri de lucru, umbrel care s se situeze n cadrul legislativ al UE.2.1. Obiectiv: finalizarea Pieei Interne

Definirea pieei interne ca zon fr frontiere interne n care libera circulaie a persoanelor este asigurat inter alia n conformitate cu prevederile Tratatului a ridicat mari probleme mai ales sub aspectul controlului la frontiere: Marea Britanie a dorit s menin n continuare controlul la frontierele sale pentru a se asigura c nu accept imigrani ce nu se bucura de drepturile conferite de legislaia comunitar. Ca revers, statele membre au dreptul s controleze cltorii din Marea Britanie i Irlanda la frontiere, ceea ce duce la limitarea dreptului la liber circulaie n cadrul pieei interne. n plus, fiind vorba de conformitate cu prevederile Tratatului, rmnem la acelai stadiu cu extinderea liberei circulaii asupra tuturor cetenilor!

Totui AUE include un termen limit pentru finalizarea pieei interne: sfritul anului 1992, ceea ce presupunea rezolvarea unui ntreg set de probleme legate de cele patru liberti fundamentale. Astfel, n urma unor ndelungi dezbateri privind generalizarea dreptului la reziden (pentru a nu se mai lua n calcul consideraiile de ordin economic), la nceputul anilor '90 au aprut trei noi directive cunoscute sub numele de "directivele dreptului la reziden". Apare practic o nou baz legal pentru libera circulaie, beneficiarii acestor drepturi trebuind s ndeplineasc anumite condiii legate de resursele proprii, condiii ce vizeaz eliminarea posibilitii de a deveni o povar pentru sistemul de asisten social i de asigurare medical din statul membru gazd. Avem definit o nou categorie de persoane ce beneficiaz de dreptul la reziden n contextul unor condiionri, legtura cu economia rmnnd ns prezent ntruct toi beneficiarii sunt posesori ai unor resurse considerate suficiente. Mergnd mai departe, dreptul la reziden al cetenilor Comunitii nu este generalizat, mai mult, exclude pturile srace sau pe cei fr asigurare medical.

Nici agenii economici nu au asistat la evoluii spectaculoase: au mai fost adoptate nc dou directive n domeniu (A Unsprezecea Directiv privind comunicarea documentelor pentru filiale ale firmelor nfiinate n alte state membre - 88/627 i A Dousprezecea Directiv privind firmele cu rspundere limitat cu asociat unic - 89/667), iar n 1991 Comisia European a propus adoptarea unui Statut al Companiei Europene i o directiv care avea ca scop implicarea angajailor n Compania European, propuneri ce n-au fost adoptate nici pn n prezent.

n ceea ce privete recunoaterea calificrilor educaionale, spuneam mai devreme c s-a ncercat stabilirea unor standarde generale de baz care trebuie satisfcute pentru ca acest proces s devin mai eficient. Astfel, prin Directiva 89/48 a fost introdus Sistemul General pentru Recunoaterea Diplomelor din nvmntul Superior. Acest instrument se aplic tuturor profesiilor din nomenclator, precum i salariailor care nu sunt funcionari publici. Pentru recunoaterea diplomelor statul gazd poate cere aplicantului fie s urmeze o perioad de formare, fie s dea un test. Pentru profesiile juridice, statul gazd are dreptul s specifice necesitatea unei perioade de adaptare sau a unui test de aptitudini.

Odat ce o anumit profesie a fcut subiectul armonizrii legislative (indiferent dac s-a petrecut n cadrul "vechii" sau "noii" abordri), statele membre nu pot implementa msurile respective ntr-o manier care s obstrucioneze buna desfurare a activitilor. Dei calificrile acordate n statele extracomunitare nu intr sub incidena armonizrii legislative de care am vorbit, din momentul n care un stat membru a decis s recunoasc o calificare, trebuie s ia n considerare orice instruire practic sau experien a respectivei persoane pentru a stabili ndeplinirea condiiilor de formare impuse prin legislaia naional. Mai trziu, n 1996, Comisia a adoptat o propunere de directiv care s stabileasc un mecanism pentru recunoaterea calificrilor i ocupaiilor n industria mic manufacturier, comer i servicii.

2.2.Evidene ale mobilitii forei de munc n statisticile comunitare

Dintotdeauna au existat temeri privind libera circulaie a forei de munc pe teritoriul Comunitii. Astfel, n anii '60, europenii s-au temut de valul de muncitori italieni ce vor "invada" restul Europei, mai ales ca cifra emigranilor italieni era destul de ridicat. Dar acest val uria n-a venit niciodat. ntr-adevr numrul muncitorilor comunitari angajai ntr-un alt stat membru al UE(12) a crescut n timp, dar cifrele indic faptul c, n perioada 1962-1972, migraia italienilor a crescut mai puin dect media pentru cele 12 state membre mpreun. Experiena arat c migraia forei de munc se poate intensifica imediat dup crearea unei zone de comer liber sau a unei zone economice comune. Odat cu ridicarea barierelor comerciale, concurena se intensific i duce la procese de restructurare n diferite sectoare de activitate. Muncitorii disponibilizai sunt tentai s-i caute de lucru ntr-o ar mai dezvoltat, mai ales dac procesul de restructurare nu este gndit astfel nct s creeze locuri de munc suficiente, sau le creeaz, dar n alte sectoare dect cel n care au loc disponibilizrile.

Utiliznd datele statistice furnizate de ctre Eurostat n domeniul forei de munc pentru perioada 1983-1995 - vezi i tabelul din anex - se poate concluziona c mobilitatea forei de munc la nivelul UE este chiar modest: doar aproximativ 2% din muncitorii comunitari sunt angajai ntr-un alt stat membru. De asemenea, numrul acestora a crescut destul de lent n timp, chiar mult mai lent dect cel al muncitorilor strini. S-ar pune ntrebarea: cum se explic acest lucru, avnd n vedere c muncitorii comunitari beneficiaz totui de o serie de drepturi foarte greu de obinut de ctre un extra-comunitar? Cea mai evident explicaie o reprezint faptul c totui diferenele economice dintre statele membre nu sunt suficient de mari pentru a mobiliza lucrtorii s treac peste diferitele barierele existente nc n calea liberei circulaii. Aceste bariere sunt identificate ca fiind de trei tipuri: bariere juridice/administrative (nerecunoaterea calificrilor, nerecunoaterea perioadelor de plasament, etc.), bariere de natur practic (lipsa informaiei, lipsa asigurrii mijloacelor de trai, etc.) i bariere mentale (lipsa abilitilor lingvistice, lipsa motivaiei, teama de necunoscut, prejudecile, etc.). n plus, sprijinul comunitar acordat regiunilor defavorizate din UE, poate constitui o alta cauz a mobilitii destul de mici a muncitorilor comunitari.

n ciuda experienelor anterioare, totui teama a reaprut i n momentul aderrii statelor sudice la UE i n momentul imediat urmtor cderii Cortinei de Fier cnd fenomenul a fost amplificat i de numrul mare al statelor Central i Est Europene - poteniale surse de for de munc ieftin. Vom vedea mai trziu de ce ngrijorarea statelor membre era doar parial fondat i cum s-a reflectat aceast teama n relaiile cu statele din Centrul i Estul Europei n domeniul liberei circulaii a persoanelor.

La data de 31 decembrie 1992, Comunitatea European a "srbtorit" finalizarea pieei interne. Ar fi trebuit ca acest eveniment s fie ndelung aclamat, dar a trecut mai degrab neobservat. Reacia a fost normal avnd n vedere faptul c, referindu-ne doar la libera circulaie a persoanelor, situaia nu era substanial diferit fa de cea de cu trei decenii n urm: persoanele nu reprezint orice cetean al statelor membre, ci doar anumite categorii ce ndeplinesc o serie de condiii. n plus, dezbaterile furtunoase pe marginea controversatului Tratat de la Maastricht erau la apogeu.

3.De la lucrtorul migrant la ceteanul european

Tratatul asupra Uniunii Europene avanseaz noiunea de cetean al Uniunii, cetenie conferit naionalilor statelor membre. Intenia era de a crea o legtura ntre individ i Comunitate/Uniune, legtura ce depinde ns de relaionarea ceteanului cu unul din statele membre. Articolul 8(a) TUE acord fiecrui cetean al Uniunii dreptul de a circula i de a rezida liber pe teritoriul statelor membre, n condiiile i limitrile impuse de Tratat i de msurile adoptate pentru punerea n aplicare a acestuia. Comisia European considera c TUE a consolidat conceptul de liber circulaie: "Fiind un drept conferit fiecrui cetean al Uniunii, este privit acum ca un drept fundamental i personal, n contextul Comunitii Europene, ce poate fi exercitat n afara contextului unei activiti economice." n acelai timp recunoate ns c Articolul 8(a) TUE nu constituie o baz legal suficient pentru libera circulaie i nu se poate substitui altor baze legale existente ce fac referire la categorii specifice de persoane. n consecin, Comisia European a propus revizuirea acestui articol n cadrul negocierilor de la Amsterdam astfel nct aspectele legate de circulaia efectiv a persoanelor i dreptul la reziden s fie acoperite de o singur baz legal n contextul ceteniei Uniunii. Din pcate, propunerea Comisiei nu a fost adoptat.

Totui, meninerea anumitor baze legale pentru categorii specifice de persoane este considerat de ctre Comisie ca fiind justificat n domeniul msurilor sociale ce nsoesc libera circulaie a persoanelor: recunoaterea diplomelor, beneficiile sociale, taxele, etc. Ca o recunoatere a necesitii mbuntirii sistemului existent i a facilitrii liberei circulaii, n 1996 Comisia European a nfiinat un grup de experi la nivel nalt asupra liberei circulaii a persoanelor i a ncercat s acioneze n sensul facilitrii liberei circulaii a forei de munc att n cadrul Planului de Aciune pentru Piaa Unic aprobat de ctre Consiliul European de la Amsterdam, ct i n cadrul Planului de Aciune pentru Libera Circulaie a Lucrtorilor.

Pentru a se conforma cu noua percepie a ceteanului, legislaia comunitar privind libera circulaie trebuie revizuit i nlocuit de o legislaie consolidat ce trateaz toi cetenii europeni ca fiind egali. ntr-adevr, este greu s faci abstracie de temerile statelor membre privind "turismul securitii sociale" sau legate de posibila povar reprezentat de imigrani pentru sistemele de securitate social. Dac se intenioneaz ns ca noua viziune asupra individului s devin regula, pe lng discriminarea pe motiv de naionalitate, mai trebuie eliminate o serie de alte obstacole ce limiteaz libera circulaie: angajarea i recunoaterea mutual n sectorul serviciilor publice, sistemul de taxe, asigurrile sociale i drepturile n urma retragerii din activitate, deplina recunoatere a diplomelor i calificrilor.

n 1998, Comisia European a propus modificarea celor dou acte legislative de baz n domeniu: Regulamentul 1612/68 i Directiva 68/360. Modificrile propuse pentru regulament permit ca sub incidena acestuia s intre i persoanele ce urmeaz cursuri de formare profesional. Mai mult, se asigur lucrtorilor aceleai drepturi financiare, culturale i alte avantaje de care beneficiaz ali lucrtori i se specific o serie de drepturi sociale. De asemenea, se introduce o interpretare mai liberal a statutului de membru al unei familii, iar condiiile care trebuie ndeplinite de membrii unei familii sunt simplificate, n special n caz de divor. Aceleai preocupri sunt evidente i n propunerea de modificare a directivei. Aceasta include o prevedere interesant legat de excepiile pe motiv de politic public, securitate i sntate public: statele membre sunt obligate, n cazul invocrii unei astfel de excepii, s in cont de gradul de integrare al persoanei n cauz (dac s-a nscut n statul respectiv, dac i-a efectuat mare parte din studii n statul respectiv, dac majoritatea legturilor sale culturale, sociale, profesionale sau familiale sunt n statul respectiv). Putem afirma c este o mbuntire substanial ntruct ia n calcul situaia imigranilor pe termen lung, a celei de a doua generaii de imigrani, precum i a altor condiii ce duc la un grad nalt de integrare. Este ns ciudat c aceast prevedere nu vine ca o modificare a Directivei 64/221 dedicat acestor aspecte.

3.1. Extinderea spaiului Schengen

n paralel, statele membre au continuat s acioneze n afara cadrului comunitar n sensul crerii zonei de liber circulaie a persoanelor. Astfel, ncepnd cu 1990 spaiul Schengen s-a extins succesiv pentru ca n anul 1996 s cuprind aproape toate statele membre ale Uniunii Europene, cu excepia Marii Britanii i Irlandei. Evoluia sistemului Schengen poate fi reprezentat ca o dezvoltare a fuziunii unei serii de zone de liber circulaie deja existente. Astfel, acordul iniial a adus mpreun zona de liber circulaie a Beneluxului i intenia franco-german de acord de liber frontier. Binecunoscuta Uniune Nordic a asigurat frontiere libere ntre Danemarca, Suedia, Finlanda - actualmente membre ale UE - i Norvegia i Islanda - cu care s-au semnat acorduri speciale. Nu trebuie trecut cu vederea faptul c Marea Britanie i Irlanda constituie, la rndul lor, o alta zon de liber circulaie.

Dar ce reprezint de fapt spaiul Schengen? Este zona n care, odat trecut de frontierele externe ale statelor semnatare ale Conveniei Schengen (considerate a fi reprezentate de: frontiera pe uscat a unui stat membru ce nu este adiacent frontierei unui alt stat membru, precum i frontierele maritime; aeroporturile i porturile, cu excepia celor considerate ca fiind frontiere interne), te poi deplasa dintr-un stat membru n altul doar pe baza unei declaraii. Pare simplu, dar ceea ce se afl n spatele acestei simpliti este un angrenaj extrem de complex ce funcioneaz pe baza unei ntregi serii de msuri ce necesit o coordonare perfect a eforturilor i resurselor financiare: eliminarea controalelor vamale la frontierele interne simultan cu ntrirea controlului la frontierele externe (pentru acest pas a fost nevoie de definirea acestor controale la frontierele externe); separarea n terminalele aeroporturilor i n porturi a persoanelor ce cltoresc n interiorul spaiului Schengen de persoanele ce vin din ri situate n afara spaiului; armonizarea regulilor referitoare la condiiile de acordare a vizelor de intrare i a celor pentru edere de scurt durat; coordonarea administraiilor de supraveghere a frontierelor; definirea rolului transportatorilor n combaterea imigraiei ilegale i introducerea declaraiei de deplasare dintr-un stat membru n altul pentru cetenii extra-comunitari; adoptarea regulilor pentru solicitanii de azil; introducerea drepturilor de supraveghere i neurmrire; consolidarea cooperrii juridice prin accelerarea procedurilor de extrdare i prin circulaia eficient a informaiilor privind implementarea hotrrilor judectoreti n cazurile penale; crearea unui sistem de informare Schengen.

Toate aceste msuri, alturi de deciziile i declaraiile adoptate de Comitetul Executiv nfiinat prin convenia de implementare, de acordul semnat n 1985 i de convenia semnat n 1990, precum i de protocoalele i acordurile semnate de statele ce au aderat ulterior la convenie constituie "acquis-ul Schengen". Vom vedea c definirea oficial a acestuia a fost fcut public mult mai trziu.

3.2. Al treilea pilon al construciei europene

Precizam mai devreme c Tratatul de la Maastricht a strnit o serie de dezbateri. Acest lucru s-a datorat faptului c TUE a introdus imaginea construciei europene susinut de trei piloni: Comunitile Europene (CECO, Euratom i CEE), reprezentnd Pilonul I; cooperarea n domeniul politicii externe i de securitate comun (PESC), reprezentnd Pilonul II; cooperarea n domeniul justiiei i afacerilor interne (JAI), reprezentnd Pilonul III. Se statua astfel transferul de suveranitate n domenii sensibile pentru identitatea statelor membre. Precedentul existent a fcut ca abordarea pilonului de justiie i afaceri interne s fie totui mai lejer dect a celui de politic extern i securitate.

Titlul VI TUE reglementeaz cooperarea n domeniul justiiei i afacerilor interne, n cadrul acestuia fiind definite cele nou domenii acoperite de JAI: politica privind azilul, regulile privind trecerea frontierelor externe, politica privind imigraia, combaterea dependenei de droguri, combaterea fraudei internaionale, cooperarea vamal, cooperarea judiciar n problemele civile, cooperarea judiciar n problemele penale i cooperarea poliieneasc. Plasarea acestor domenii n cadrul Pilonului III a creat neclariti.

Astfel, dac ne referim la politica privind frontierele, este foarte greu s ncadrm problematica ridicat de aceasta strict sub umbrela unuia din cei trei piloni. Putem afirma chiar c aceast politic este "distribuit" ntre cei trei piloni: problematica legat de imigraie, drept de azil, politic de vize, liber circulaie a persoanelor i comer intr n sfera Pilonului I, politica extern i de securitate comun constituie Pilonul II, iar cooperarea n domeniul poliienesc este component a Pilonului III! n sens invers, problematica trecerii frontierelor i a combaterii dependenei de droguri se regsete att n Pilonul III, ct i n Articolul 100 (c)TCE si, respectiv, n Articolul 129 TCE, mai precis sub umbrela Pilonului I.

n plus, dac n cadrul Pilonului I procesul decizional avea deja un model clar, lefuit i de experiena acumulat n cteva decenii de practic, mecanismele de decizie n cadrul celorlali doi piloni au creat destul de repede probleme. Cele mai importante erau reprezentate de rolul limitat al instituiilor comunitare i de inexistena unei anse reale de a controla deciziile luate de ctre statele membre. Aspectele frecvent evideniate de ctre instituiile comunitare fceau referire la:

limitarea controlului juridic al CEJ care avea permisiunea de a interpreta convenii i de a rezolva dispute ntre statele membre doar n cazul n care aceast posibilitate era prevzut n mod expres n text;

lipsa informrii Parlamentului European care - conform Tratatului - ar fi trebuit consultat de ctre Consiliu, dar n general era informat dup desfurarea discuiilor, astfel c nu mai avea posibilitatea s furnizeze o opinie;

limitarea dreptului de iniiativ al Comisiei la doar ase dintre cele nou domenii acoperite de Titlul VI TUE, astfel c statele membre puteau iniia singure msuri privind cooperarea juridic n chestiuni penale, de politie i vamale.

Toate aceste aspecte au justificat vociferrile i chiar criticile Comisiei, Parlamentului European i al altor organisme comunitare pe parcursul Conferinei Interguvernamentale din 1996 n urma creia a fost elaborat Tratatul de la Amsterdam.

Instrumentele de lucru n domeniul justiiei i afacerilor interne stabilite prin Titlul VI TUE - poziii comune, aciuni comune i convenii - constituiau o baz mai mult sau mai puin eficient pentru evoluia cooperrii n domeniu. Astfel, definirea termenului de refugiat a putut fi reglementat printr-o poziie comun, iar aciunile comune au contribuit la facilitarea adoptrii unei ntregi serii de programe menite s consolideze cooperarea ntre forele de politie, departamentele de justiie i birourile vamale. Totui, rolul acestor dou noi instrumente era destul de neclar i multe dintre statele membre nu le considerau obligatorii. Cel de al treilea instrument, conveniile, reprezint un instrument clasic al dreptului internaional, dar pune probleme datorit ritmului prea lent de adoptare i implementare. Un exemplu l poate constitui Europolul care a fost conceput n cadrul Consiliului European de la Luxemburg, din iunie 1991, a fost nfiinat printr-o convenie semnat n iulie 1995, intrat n vigoare la 1 octombrie 1998 i implementat doar dup 1 iulie 1999! Aadar autoritile au fost nevoite s atepte 8 ani pentru ca unul din principalele instrumente de coordonare a luptei mpotriva crimei organizate din Europa s devin funcional.

Introducerea conceptului de cetean al Uniunii reprezint principalul aport al TUE la evoluia liberei circulaii a persoanelor, alturi de oficializarea intrrii domeniului de cooperare JAI sub umbrela comunitar. ns situaia este identic cu cea a liberei circulaii a forei de munc pn n anul 1968: sunt prevzute n Tratat, dar nu sunt nsoite nc de instrumentele necesare aplicrii.

3.3. Ceteanul comunitar n fata Curii de Justiie

S revenim ns la nou introdusa noiune de cetean al Uniunii. Vom vedea ct de mult s-a reflectat acest concept n jurisprudena Curii de Justiie.

Recentele cazuri Kobll i Decker ilustreaz consecinele sociale ale pieii interne, recunoscnd principiul conform cruia cetenii Comunitii ar trebui s poat alege liber ntre produsele medicale i furnizorii de asisten medical din Comunitate. Hotrrile CEJ n aceste cazuri demonstreaz faptul c statele membre nu pot rambursa din schemele proprii de asigurare medical cheltuielile rezultate din cumprarea unor produse medicale sau din efectuarea unui tratament dac aceste cheltuieli au fost fcute pe teritoriul altui stat membru dect cu condiia obinerii unei autorizaii prealabile ce este, cel mai probabil, formulat n termeni foarte restrictivi. Avem aadar o barier n calea liberei circulaii a bunurilor sau a libertii de furnizare a serviciilor. Un asemenea impediment nu ar fi justificat dect n cazul stabilirii faptului c este indispensabil meninerea unui echilibru al serviciilor medicale i spitaliceti pentru toi cetenii pe ntreg teritoriul unui stat membru, ceea ce n cazurile de fa nu a fost dovedit.

n ciuda dezvoltrilor din acest domeniu, exist nc o serie de diferene ce spulber sinonimia dintre cetenia european i dreptul necondiionat la libera circulaie i stabilire pe teritoriul Comunitii. Chiar dac nu numai lucrtorii, ci i studenii i turitii sunt inclui n domeniul de aplicabilitate al ratione personae din TCE, este ns adevrat c cetenii statelor membre care nu sunt nici lucrtori, nici turiti, nici rezideni, nici membri ai familiei unui lucrtor, trebuie s demonstreze c se pot autosusine i c sunt asigurai n cazul n care doresc s aib reziden pe cont propriu ntr-un stat membru. Mai mult, turitii - datorit faptului c acetia cumpr bunuri i servicii - sau studenii - datorit faptului c se pregtesc pentru o anumit profesie - se bucur de drepturile conferite de legislaia comunitar doar datorit participrii la viaa economic.

Ce pas simbolic trebuie fcut pentru a transforma ceteanul economic european n cetean european, pentru a reflecta evoluia Comunitii Economice Europene n Comunitatea European? Aceasta este cheia dezvoltrilor ulterioare pe baza Articolelor 8 i 8 (a) TCE. Amintim cteva cazuri n care CEJ a avut oportunitatea de a face referire la aceste dou articole.

Cazul Bickel and Franz: Dl. Bickel (un ofer austriac de camion, prins conducnd sub influena alcoolului n provincia italian Bolzano) i dl. Franz (un turist german acuzat de deinerea ilegal a unui cuit, n aceeai provincie italian) au cerut ca procesele ce leau fost intentate s se in n limba german, privilegiu acordat cetenilor vorbitori de limba german din provincie. innd cont de faptul c drepturile lingvistice sunt importante pentru o Comunitate European bazat pe libera circulaie a persoanelor i dreptul la liber stabilire i avnd n vedere c libertatea de a furniza servicii - garantat prin Articolul 59 TCE - include libertatea de a cltori n alt stat membru pentru cei care doresc s beneficieze de anumite servicii, Curtea a hotrt c aceste cazuri sunt guvernate de dreptul comunitar. n consecin, Articolul 59 TCE se aplic tuturor cetenilor statelor membre care, independent de alte liberti garantate prin Tratat, se deplaseaz n alt stat membru pentru a le fi furnizate serviciile dorite. Astfel, pot intra i se pot mica liber ntr-un alt stat membru. CEJ a mai invocat i Articolul 6 TCE, referitor la faptul c orice cetean al Uniunii este liber s circule i s se stabileasc pe teritoriul Uniunii. Acest lucru ne determin s ne ntrebm dac Articolul 6 TCE reprezint ncununarea constituional a unui proces finalizat sau punctul de plecare al unei noi evoluii.

Decizia din cazul Martinez Sala ne duce la aceeai concluzie. Doamna Martinez Sala a cerut provinciei Bavaria acordarea unei alocaii pentru copilul su. n cazul legislaiei bavareze, acest fel de alocaie se acord tuturor rezidenilor care au copii dependeni de acetia, cu condiia ca prinii s nu fie angajai cu norm ntreag i, n cazul n care printele este strin, acesta s fie n posesia unui permis de reziden. Totui, dna Martinez care locuia n Bavaria din 1968, fiind angajat pn n 1989, beneficiind acum de asisten social, avea doar un document care certifica naintarea unei cereri pentru permisul de reziden. Curtea a rspuns mai nti ntrebrilor tradiionale. Astfel, CEJ a hotrt c alocaia reprezint un beneficiu n sensul Regulamentului 1408/71 i un dezavantaj social n sensul Regulamentului 1612/68. n ceea ce privete ns ncadrarea d-nei Sala ca lucrtor n sensul Articolului 48 TCE i al Regulamentului 1612/68, sau n sensul Regulamentului 1408/71, Curtea a hotrt c nu deine suficiente informaii pentru a rspunde la aceast ntrebare.

Totui, ntruct permisul de reziden confer dreptul de a primi alocaia respectiv, iar autoritile germane nu cer nici un document similar cetenilor si, Curtea a hotrt c este vorba de un tratament discriminator n sensul Articolului 6 TCE, cazul Sala fiind situat att n sfera de aplicabilitate a ratione materiae ct i ratione persoane din dreptul comunitar. Aici intr n joc cetenia european. Curtea a considerat c nu este necesar s examineze dac d-na Sala se poate baza pe Articolul 8(a) TCE pentru a avea un permis de reziden acceptat, din moment ce i s-a acordat permisiunea de reziden din 1968. Curtea a mai spus c, d-na Sala, ca cetean de origine spaniol cu reziden legal n Germania, intr n sfera de aplicabilitate a prevederilor tratatului referitoare la cetenia european. Aceasta a afirmat c Articolul 8(2) TCE spune c cetenii Uniunii se bucur de drepturile conferite prin Tratat, adic i acela al tratamentului nediscriminator conform Articolului 6.

Se ridic dou probleme situate la extreme. De vreme ce Europa are nevoie de simboluri, de dezvoltarea sentimentului unui sistem de valori comune, iar cetenia european nseamn mai mult dect acelai steag i un imn comun, trebuie procedat astfel nct cetenia european s nu duc la comiterea acelorai erori datorate cteodat naionalitii, avnd n vedere c cetenia european exist numai n virtutea apartenenei la unul din statele membre.

Mai mult, putem accepta cetenia european ca o metod de a exclude cetenii terelor ri de a tri n UE? Acetia sunt la fel de muli ca i cetenii statelor membre care s-au folosit de libertile fundamentale garantate prin dreptul comunitar. Prin politica reunificrii familiei, prin acordurile de asociere sau cooperare, prin acordurile Schengen care trebuie ncorporate n dreptul comunitar, Comunitatea a dezvoltat un sistem original n ce i privete pe cetenii extracomunitari, pentru a nu deveni victimele unei ceteniei europene din ce n ce mai concrete.

Cetenia european nseamn c oricine intr pe teritoriul Uniunii poate circula liber pe tot teritoriul su? Chiar nainte de 1993, acesta a fost punctul fierbinte al discuiilor pe marginea Articolului 7(a) TCE. Unsprezece din cei doisprezece membri de atunci ai UE (cu excepia Marii Britanii) au fost de acord c nimeni, fie cetean comunitar sau extracomunitar, nu poate fi mpiedicat s treac graniele interne ale Uniunii odat ce a intrat legal pe teritoriul UE.

La cealalt extrem se situeaz ntrebarea: dac cetenia european nu devine un mijloc de excludere a cetenilor extracomunitari, acest lucru nu implic i interzicerea discriminrii fa de cetenii statului membru n care acetia i au rezidena? Ne putem permite s persiste situaia n care dreptul comunitar nu se aplic situaiilor "pur interne"? Vom avea situaii n care ceteanului european i se permite numai libera circulaie n afara granielor rii sale?3.4.Pericolul migraiei forei de munc din Centrul i Estul Europei

S nu pierdem din vedere c toate problemele "provocate" de TUE erau amplificate de dispariia frontierei invizibile Est-Vest. Bucuria nestpnit a rentregirii Europei a fost repede transformat n ngrijorare: transfer de instabilitate, invazia forei de munc estice (mai ieftin i nu tocmai de proast calitate), etc. Iar ngrijorarea a impus msuri de precauie.

Rezumndu-ne la sfera noastr de interes, menionm c negocierea liberei circulaii a lucrtorilor a reprezentat unul dintre cele mai disputate aspecte ale Acordurilor de Asociere cu rile Europei Centrale i de Est. n special Polonia a cerut libera circulaie a cetenilor si n spaiul comunitar, dar Comunitatea a rmas intransigent i a insistat asupra restricionrii accesului pentru a preveni creterea omajului n UE.

Acordurile Europa prevd: "Sub rezerva condiiilor i modalitilor aplicabile n fiecare stat membru, tratamentul aplicat lucrtorilor de naionalitate , angajai legal pe teritoriul unui stat membru, va exclude orice discriminare pe motiv de naionalitate cu privire la condiiile de munc, remunerare sau concediere, n comparaie cu proprii ceteni". Aadar se aplic tratament egal tuturor lucrtorilor angajai legal. Acest lucru presupune ns existena unei definiii a rezidenei legale. Putem spune c Acordurile Europa favorizeaz toi acei angajai ce sunt deja rezideni legali n Comunitate i nu permite n mod direct accesul pe teritoriul statelor membre sau accesul automat pe pieele de for de munc ale acestora. Cu alte cuvinte, statele membre sunt responsabile de reglementarea migraiei forei de munc din TECE.

Aceast poziie a fost afirmat i printr-o declaraie unilateral a Comunitii ataat acordurilor finale cu Polonia, Ungaria, Republica Ceh i Slovacia (nu i cu celelalte state candidate!): "Comunitatea declar c nici o prevedere din capitolul Mobilitatea forei de munc nu va fi interpretat ca prejudiciind vreuna dintre competenele statelor membre cu privire la intrarea i ederea pe teritoriile acestora a lucrtorilor i familiilor lor". Astfel, de exemplu, un polonez angajat ntr-un stat membru nu poate pretinde c permisul de munc i d drept de reziden n statul membru respectiv. Mergnd mai departe, chiar titulatura de "mobilitate a forei de munc" este incorect ntruct lucrtorii din TECE nu au nici dreptul de liber cltorie n statele membre pentru a-i cuta de lucru i nici dreptul de a se deplasa din statul membru n care este angajat ntr-un alt stat membru.

Soiile i copiii angajailor rezideni legali pe teritoriul unui stat membru, n cazul n care reprezint la rndul lor rezideni legali, au dreptul s se angajeze n statul membru respectiv. Acest drept este ns dublu limitat: pe de o parte este valabil doar pe durata permisului de munc al angajatului n cauz, iar pe de alt parte este limitat de "condiiile i modalitile aplicabile" n statul membru respectiv pentru angajarea membrilor familiei.

Un alt lucru ce nu poate trece neobservat este faptul c aceste limitri nu se aplic persoanelor deinnd poziii cheie n corporaii comunitare cu reprezentane n TECE, sau ce posed calificri deosebite (chiar dac exercit profesiuni liberale). Acestea pot fi angajate fr probleme pe teritoriul statelor membre, mai mult, sunt chiar sprijinite s ndeplineasc condiiile de reziden. Singura condiie impus este ca persoanele n cauz s fi lucrat cel puin 1 an pentru corporaia respectiv nainte de transferul ctre corporaia de pe teritoriul UE. Nu este aceasta oare o adevrat "vntoare de inteligene"?

n ceea ce privete prevederile legate de sistemul de securitate social, de asemenea subiect al "condiiilor i modalitilor" aplicabile n fiecare stat membru, Acordurile Europa stipuleaz dreptul de acumulare a perioadelor de asigurare, angajare i reziden n vederea determinrii pensiilor i anuitilor pentru vrsta de pensionare, invaliditate i deces sau n scopul ngrijirii medicale pentru angajai i familiile acestora, precum i libertatea de transfer a sumelor din pensii sau diferitele tipuri de anuiti ctre statul sau statele membre debitoare. De asemenea, angajaii rezideni legali primesc sprijin pentru familiile lor ce rezideaz legal n statele membre, fr a exista ns nici o prevedere care s garanteze tratamentul egal, din punct de vedere al politicii sociale, cu cetenii autohtoni.

Putem afirma c, dei libera circulaie a lucrtorilor este prevzut n Acordurile de Asociere ca titlu, ea nu poate fi considerat un instrument legal precum Articolele 48-51 TCE. Deocamdat angajarea forei de munc din TECE rmne n responsabilitatea acordurilor bilaterale cu statele membre, acelai lucru fiind valabil i pentru condiiile de munc asigurate n statele membre respective.

Conceptul de nediscriminare pe motiv de cetenie este unul din principiile cheie ale legislaiei comunitare. n ciuda, sau poate tocmai datorit, numrului destul de ridicat al naionalilor din tere ri de pe teritoriul statelor membre, aceast prevedere este extins doar parial pentru a include i angajai din tere ri. Aceast parialitate are dublu efect ntruct beneficiile sunt limitate doar la persoanele acoperite de acordurile de asociere, iar acest grup este protejat doar sub anumite aspecte, destul de vag reprezentate. Aceast situaie pare s contrazic TUE care stipuleaz nu mai departe de Preambul i de Articolul 1 crearea unei Uniuni din ce n ce mai integrate a naiunilor Europei. S-ar pune ntrebarea cum anume se va realiza aceast uniune a naiunilor dac peste 10 milioane de membri ai acestor naiuni sunt supui discriminrii n UE! Sperana celui ce i-a pus aceast ntrebare era c situaia se poate ndrepta prin prevederile Tratatului de la Amsterdam.

Dac este evident c Acordurile Europa nu sprijin libera circulaie a lucrtorilor din TECE, n ceea ce privete dreptul de a intra pe teritoriul UE, mai precis n spaiul Schengen, acesta este acordat n 1995 cetenilor din Polonia, Ungaria, Republica Ceh, Slovacia i Slovenia. Astfel, prin Regulamentul 2317/95, statele membre au adoptat o list comun a terelor ri ai cror ceteni trebuie s aib viz de intrare pe teritoriul acestora, inclusiv pentru tranzitarea teritoriului i pentru perioade scurte de edere. Pe aceast list figurau, dintre TECE, doar statele baltice, Bulgaria si Romnia. Reaciile nau fost extrem de puternice ntruct se poate spune c era vorba de statele ce puteau constitui, la vremea respectiv, plutonul frunta n apropierea de exigenele comunitare din mai toate punctele de vedere. Adoptarea acestui act legislativ de ctre Consiliul UE n-a respectat procedura de consultare, ce prevede solicitarea opiniei Parlamentului European, astfel c n 1997 Curtea de Justiie a anulat acest regulament, meninnd ns n vigoare efectele sale pn la adoptarea unui nou regulament! Mai precis, pn n luna martie a anului 1999 cnd a fost adoptat Regulamentul 574/99 i pe lista neagr a vizelor rmneau doar Romnia i Bulgaria. De aceast dat tensiunile au fost destul de mari, dar dezbaterile pe acesta tem au fost acoperite de istorica decizie de a ncepe negocierile i cu statele candidate din valul doi al aderrii.

Abordarea mult mai liberal a Comunitii privind migraia pe termen scurt din TECE n UE contrasteaz puternic cu abordarea restrictiv privind accesul pe piaa forei de munc a acestor migrani. Aceast diferen are cteva implicaii majore. n primul rnd duce la creterea angajrii "la negru" a naionalilor TECE n Uniune, situaie ntlnit mai ales n zonele de frontier TECE/UE. Apoi, imigraia dinspre TECE ctre UE urmeaz alte canale dect cele ale dreptului la edere pe motiv de angajare. Aceste aspecte pun sub semnul ntrebrii statisticile prezentate mai jos, dar nu pot duce totui la modificarea concluziilor sau prognozelor.

Un alt aspect ce nu trebuie neglijat l reprezint lipsa unui capitol dedicat liberei circulaii a persoanelor, sau mcar a forei de munc, din Cartea Alb privind pregtirea rilor asociate din Europa Centrala i de Est pentru integrarea n Piaa Intern a Uniunii, document elaborat n 1995 de ctre Comisia European. Dei "Cartea Alb identific msurile-cheie din fiecare sector al Pieei Interne i propune o ordine n abordarea apropierii legislative", singurele aspecte legate de problematica studiat sunt reprezentate de recunoaterea diplomelor i calificrilor profesionale i de domeniul securitii sociale. Cu alte cuvinte, pentru integrarea pe Piaa Intern libertatea de circulaie a persoanelor nu reprezint o prioritate att de mare ca cea a capitalului sau bunurilor (care au capitole dedicate n anexele Crii Albe).

ntr-un studiu recent efectuat de experi independeni sub egida Comisiei Europene se evideniaz: "Numrul rezidenilor strini imigrani din TECE n UE este estimat la aproximativ 850.000, n timp ce numrul angajailor strini urc la aproape 300.000. Ultima cifr include i echivalentul n norme ntregi a muncitorilor temporari sau sezonieri. Aceste cifre reprezint 0,2% din populaia UE i, respectiv, 0,3% din fora de munc din UE. Aproximativ 80% dintre emigranii din TECE rezideaz n Austria i Germania. Majoritatea acestor emigrani au imigrat nainte de 1993. Din 1993 imigraia net din TECE ctre UE a fost neglijabil ca rezultat al restriciilor din ce n ce mai mari din rile de destinaie".

Acelai studiu ncearc s estimeze ce se va ntmpla n momentul n care cele 10 state candidate din Centrul i Estul Europei vor adera la UE, iar cetenii lor vor beneficia de dreptul la liber circulaie. S-a estimat c numrul rezidenilor strini din TECE n UE(15) va crete cu cca. 335.000 persoane/an imediat dup introducerea liberei circulaii. ntr-un deceniu aceast cifr va scdea la 150.000 persoane/an, prognozndu-se ca n 30 de ani fenomenul se va stinge. n acel moment populaia strin provenit din TECE va reprezenta doar 1,1% din populaia UE(15)! Se ateapt ca Germania s primeasc cca. 220.000 persoane/an imediat dup instalarea liberei circulaii, iar dup 30 de ani, pe teritoriul su, 3,5% din populaie va fi de origine Central i Est european.

Din nou temerile legate de invazia strinilor par a fi nefondate, chiar dac aceste cifre nu cuprind i emigraia ilegal sau fora de munc la negru. Explicaiile date de specialiti acestei situaii sunt multiple i legate de o serie de teorii. Cel mai important este faptul c ntregul complex al pregtirii statelor candidate pentru aderare este menit s previn orice pericol pentru stabilitatea Uniunii. ndeplinirea criteriului economic reprezint cel mai bun exemplu n acest sens. n momentul n care economia proprie are un nivel corespunztor, iar produsele i serviciile furnizate pot face fa condiiilor existente n piaa intern, omajul nu poate fi extrem de ridicat, iar condiiile de trai vor fi satisfctoare, astfel c este puin probabil ca fora de munc s emigreze.

4.Clarificri ale cadrului legislativ i instituional pentru reglarea liberei circulaii a ceteanului european

Am expus problemele create de "slbiciunile" Tratatului de la Maastricht, precum i de presupusa iminen a imigraiei est-europene. n plus, msurile ce trebuiau luate pentru asigurarea funcionrii reale a Spaiului Schengen erau suficient de complexe pentru a necesita o abordare la nivel comunitar.

Aadar, se atepta destul de mult de la Tratatul de la Amsterdam. Mai ales c acesta venea ca rezultat al unei Conferine Interguvernamentale care a durat nu mai puin de un an i jumtate. Astfel, cooperarea n domeniul justiiei i afacerilor interne i-a schimbat natura: s-a definit conceptul de zona de libertate, securitate i justiie, cooperarea a devenit efectiv, mai democratic i mai echilibrat referitor la rolul diferitelor instituii UE.

4.1. Amendamentul mult ateptat: Tratatul de la Amsterdam

Titlul VI TA are ca scop prevenirea i combaterea: rasismului i xenofobiei; terorismului, traficului cu persoane i agresrii copiilor, traficului cu droguri i arme, corupiei i fraudei. n mod evident obiectivele Titlului VI TEU au devenit mai precise, iar faptul c modalitile de atingere a acestor obiective sunt bazate pe "cooperarea mai strns" ntre diferitele autoriti competente din statele membre denot faptul c statele membre au recunoscut acest tip de cooperare ca necesar pentru a putea lupta eficient mpotriva reelelor internaionale ale crimei organizate. Problematica de interes comun cuprins n TEU a fost extins, dar s-a procedat la o divizare a chestiunilor abordate.

Trebuie remarcat ns introducerea unui nou articol n TCE ce interzice foarte clar crearea unei cetenii europene n straturi prin cooperarea mai strns ntre anumite state membre sau, cu alte cuvinte, crearea senzaiei c unii ceteni sunt mai europeni dect alii. Cooperarea mai strns "nu privete cetenia european" i nu creeaz "discriminri ntre cetenii statelor membre".

Un aspect extrem de important l reprezint inserarea msurilor privind controlul la frontierele externe, azilul, imigraia i cooperarea judiciar n materie sub un nou titlu TCE, n cadrul Pilonul I. ncorporarea se va face treptat pe parcursul a cinci ani de la intrarea n vigoare a TA, iar dup aceast perioad tranzitorie domeniile menionate vor face subiectul legislaiei comunitare i CEJ va avea jurisdicie i n aceste domenii! Marea Britanie i Irlanda nu au acceptat s ia parte la msurile din cadrul Titlului IV TCE, iar Danemarca va participa doar n cadrul msurilor referitoare la politica de vize.

n ceea ce privete Titlul VI TA, Consiliul UE rmne principalul actor n procesul decizional. Instrumentele legale utilizate sunt de acum: poziiile comune, deciziile cadru privind armonizarea legislaiei i normelor statelor membre , deciziile n alte scopuri dect armonizarea legislativ i conveniile. Comisia este ns pe deplin implicat n discuii i are drept de iniiativ n toate domeniile acoperite de Titlul VI TA, iar Parlamentul European trebuie consultat de ctre Consiliul UE nainte de a adopta o decizie cadru sau o decizie, putnd la rndul su s fac recomandri sau s pun ntrebri Consiliului n acest domeniu. n plus, Curtea de Justiie are drept de deliberare preliminar asupra validitii i interpretrii deciziilor cadru i deciziilor, asupra interpretrii conveniilor i asupra validitii i interpretrii msurilor de implementare. n acest sens, se cere statelor membre s nainteze declaraii individuale de acceptare a jurisdiciei CEJ i de stabilire a curii sau tribunalului naional mputernicit s solicite deliberare preliminar.

Totui n continuare, mai precis pe o perioad de cinci ani de la intrarea n vigoare a TA, domeniul justiiei i afacerilor interne este reglementat parial la nivel comunitar ntruct Comisia European continu s mpart dreptul de iniiativ cu statele membre, deciziile Consiliului trebuie luate n condiii de unanimitate, iar Parlamentul European nu este implicat direct, ci doar consultat, n procesul decizional din domeniul JAI.

TA prevede ns, printr-un protocol anexat, ncorporarea "acquis-ului Schengen" n cadrul construciei comunitare. n vederea acestui pas, Consiliul UE a preluat responsabilitile Comitetului Executiv creat n cadrul Acordului Schengen, iar n momentul intrrii n vigoare a TA a stabilit procedura de ncorporare a secretariatului Schengen n secretariatul general al Consiliului. A aprut problema unei definiri clare a acestui acquis Schengen, ce nu fusese fcut public la modul oficial de nici unul din statele membre, astfel c n aceeai perioad Consiliul a adoptat o list a elementelor acquis-ului Schengen ce stabilete inclusiv baza legal a fiecrui element n TCE i TUE.

n ceea ce privete drepturile cetenilor terelor ri putem spune c acestea nu au fost reflectate sub nici o form n dreptul comunitar pn la Tratatul de la Amsterdam. n cadrul Articolului 13 TA se interzice discriminarea pe motiv de ras sau origine etnic, dar acesta prevedere este doar una de facilitare, fr a extinde competenele Comunitii n acest sens. Conform Articolului 198 TCE, aa cum a fost introdus de ctre Tratatul de la Amsterdam, Comunitatea va avea competen i n ceea ce privete condiiile de angajare a naionalilor terelor ri ce rezideaz legal pe teritoriul Comunitii.

Deocamdat se rmne ns la nivel de iniiativ att n ceea ce privete dreptul cetenilor terelor ri de a cltori n UE, de a circula liber pe baza unei vize pentru edere de lung durat i de a presta servicii transfrontaliere n cazul n care sunt stabilii n UE. Comisia European i propune totui s gseasc modalitatea de deblocare a procesului de adoptare al acestor propuneri astfel nct, pn cel la sfritul anului 2002, acestea s nceap a fi implementate.

Nu putem afirma c Tratatul de la Amsterdam a pus capt frmntrilor legate de libera circulaie a persoanelor. Totui a reprezentat pasul necesar n deblocarea procesului de evoluie spre o liber circulaie real a persoanelor.

4.2. Mobilitatea la nivel comunitarla sfritul anilor '90

ntr-un document recent, Comisia European analizeaz stadiul actual al mobilitii n UE, concluzionnd c nivelul este nc foarte sczut. Astfel, doar puin peste 5% din populaia rezident UE reprezint ceteni ai altor state dect statul gazd; mai mult, doar mai puin de 2% din populaia rezident UE sunt ceteni ai altor state comunitare dect statul gazd. Comparnd i procentul populaiei migrante de cetenie american din Statele Unite, procent situat n 1998 la 2,4% din ntreaga populaie SUA, cu procentul populaiei migrante de cetenie comunitar din UE: doar 0,4% din populaia UE(15), concluzia este ntrit. Ca explicaie a acestei mobiliti sczute, Comisia European evideniaz principalele bariere n calea mobilitii: barierele sociale, culturale i lingvistice (inclusiv condiiile de trai, barierele legate de unificarea familiei, etc.), barierele economice pensii, sisteme de taxe si asigurri (inclusiv impozitarea diferit a pensiilor), barierele de aptitudini i calificri (inclusiv lipsa transparenei i ntrzierile administrative n recunoaterea calificrilor) i barierele informaionale (inclusiv informaii privind locurile de munc, nivelul de salarizare i condiiile de munc, de trai, de educaie, precum i oportunitile de formare i perfecionare).

Totui se remarc schimbarea naturii mobilitii n ultimii ani, caracteristicile principale ale mobilitii la nivelul ultimului deceniu fiind: tendina de mobilitate urban-urban (i nu rural-urban) n funcie de repartizarea geografic a diferitelor industrii; o cretere remarcabil a mobilitii n sectoarele cu ritm rapid de dezvoltare i n sectoarele tehnologiilor avansate; predominana mobilitii tinerilor sub 30 de ani (n special a grupului cu vrste cuprinse ntre 21 i 25 de ani) cu aptitudini deosebite. De asemenea, exist o tendin de orientare spre urmtoarele trei tipuri de migraie: migraia temporar, migraia transfrontalier i managementul paneuropean al resurselor umane de ctre ntreprinderile multinaionale.

Comisia European sper ca noua strategie de creare a unei noi piee europene a forei de munc s primeasc acordul Consiliului European de la Stockholm, astfel ca pn la nivelul anului 2005 piaa european de for de munc s fie deschis pentru toi i accesibil tuturor.

5.Consideraii finaleLa sfritul anului 2000, Consiliul UE a ajuns la un acord privind propunerea Comisiei de scurtare a listei negre a vizelor cu doua nume: Bulgaria i Romnia, cu meniunea c, de fapt, cetenii romni nu sunt nc exceptai de la obligativitatea vizelor, ci doar introdui pe o list "gri" pe care figureaz doar acetia! Comisia European a ntocmit n februarie 2001 un raport intermediar privind situaia din Bulgaria i Romnia legat de controlul granielor, politica de vize, securizarea documentelor de cltorie i acordurile de readmisie. Raportul evideniaz progresul extrem de mic nregistrat de Romnia n ndeplinirea condiiilor necesare unei decizii de exceptare de la viza pentru cetenii si.

Angajamentele sunt puternice, participarea n programele Phare de sprijinire a cooperrii n domeniul justiie i afaceri interne nu este de neglijat, n schimb rezultatele concrete i coordonarea msurilor din acest domeniu la nivel naional las de dorit. Este suficient s trecem n revista rapoartele anuale ale Comisiei Europene care pn la nivelul anului 1999 nu nregistreaz progrese sub nici un aspect al JAI, iar din 1999 pn n prezent noteaz doar progresele reformei din domeniul justiiei. Angajamentele nu mai fac obiectul de interes al Comunitii ntruct se ncearc instituirea real a zonei europene de libertate, securitate i justiie.

innd cont de faptul c "mutarea" frontierelor externe ale UE dincolo de statele Central i Est Europene nseamn securizarea a nc 6.600 Km de grani, nseamn milioane de euro n sprijinirea securizrii acestora prin programul Phare, n condiiile n care Austria - avnd nu mai puin de 2.400 Km de frontier extern - a rezolvat aceast problem din resurse proprii, realizm c reinerea unora dintre statele membre este ndreptit.

Revenind la problematica general a liberei circulaii a persoanelor n spaiul european, Comisia European ntrevede cinci opiuni pentru momentul istoric al lrgirii:

1. Deschiderea imediat a pieei de for de munc a UE pentru lucrtorii din TECE, variant care, consider Comisia European, las UE fr nici un instrument de reglementare a pieei de for de munc n cazul unei migrri n mas din Est.

2. nchiderea complet a pieei de for de munc a UE pentru o perioad de timp fix, variant ce limiteaz simultan libertatea UE de a beneficia de for de munc din Est n caz de necesitate.

3. Deschiderea imediat a pieei de for de munc din UE pentru statele candidate, n condiiile n care statele membre i rezerv dreptul de a impune restricii la nivel naional, regional sau sectorial n caz de turbulene provocate de valurile de imigrani.

4. Impunerea unor perioade de tranziie flexibile - ce pot fi eliminate n cazul n care nu mai sunt necesare - la nivel comunitar, permind statelor membre s-i deschid individual pieele de for de munc lucrtorilor din statele candidate. Totui lucrtorii ar avea n continuare nevoie de permise de munc pentru a beneficia de aceleai drepturi ca i cetenii comunitari.

5. Statele membre ar impune la nivel naional, regional sau sectorial un sistem de cote pentru lucrtorii din statele candidate.

Ce s-ar putea spune? De dorit ar fi prima opiune, mai ales n contextul n care i cele mai pesimiste estimri demonstreaz inexistena unei tendine de migrare n mas a cetenilor din statele candidate. Cea de a doua variant aduce n discuie un alt aspect important al pieei de for de munc din Comunitate: conform studiilor Eurostat, n UE se nregistreaz un proces din ce n ce mai acut de mbtrnire a populaiei, ceea ce deschide perspectiva unei necesiti de fora de munc n viitorul nu foarte ndeprtat. Cea de a treia opiune nu pare a fi dect un compromis inutil, iar ultimele dou par a se ncadra n tiparele abordrii n trepte, caracteristic fazei de preaderare. Practic toate dau anse liberei circulaii a forei de munc, dar orizontul de timp variaz, iar dac privim libera circulaie a persoanelor n ansamblu, data realizrii acestui deziderat este i mai incert.

Bibliografie

1. Brcker, Herbert et al. 2009. Labour Mobility within the EU in the Context of Enlargement and the Functioning of the Transitional Arrangements. Brussels: DG Employment. http://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=2509&langId=en.

2. Collett, Elizabeth. 2012. The Integration Need of Mobile EU Citizens: Impediments and

Opportunit


Recommended