+ All Categories
Home > Documents > justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

Date post: 28-Jan-2017
Category:
Upload: buicong
View: 244 times
Download: 0 times
Share this document with a friend
89
Conférence des Cours constitutionnelles européennes Conference of European Constitutional Courts Konferenz der europäischen Verfassungsgerichte Конференция Eвропейских Kонституционных Cудов JUSTIŢIA CONSTITUŢIONALĂ: FUNCŢII ŞI RAPORTURILE CU CELELALTE AUTORITĂŢI PUBLICE Raport general pentru cel de-al XV lea Congres al Conferinţei Curţilor Constituţionale Europene, prezentat de Curtea Constituţională a României
Transcript
Page 1: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

Conférence des Cours constitutionnelles européennes Conference of European Constitutional Courts Konferenz der europäischen Verfassungsgerichte Конференция Eвропейских Kонституционных Cудов

JUSTIŢIA CONSTITUŢIONALĂ:

FUNCŢII ŞI RAPORTURILE CU CELELALTE

AUTORITĂŢI PUBLICE

Raport general pentru cel de-al XVlea Congres al Conferinţei Curţilor Constituţionale Europene, prezentat de

Curtea Constituţională a României

Page 2: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

1

I. RAPORTURILE CURŢII CONSTITUŢIONALE CU PARLAMENTUL ŞI GUVERNUL

Prof. univ. dr. Tudorel TOADER, judecător la Curtea Constituţională

Dr. Marieta SAFTA, prim-magistrat asistent

1. Rolul Parlamentului (eventual al Guvernului) în procedura de numire a judecătorilor la instanţa de contencios constituţional. După numire, aceeaşi autoritate îi poate revoca pe judecătorii instanţei constituţionale? Care sunt motivele / temeiurile unei asemenea revocări?

Statutul judecătorilor constituţionali, pornind de la consacrarea legislativă, competenţele autorităţilor publice în privinţa numirii acestora, posibilitatea aceloraşi autorităţi de revocare precum şi temeiurile eventualei revocări, durata mandatului dar şi posibilitatea reinvestirii pentru un nou mandat sunt factorii după care se determină independenţa acestora, formele şi eventual limitele în îndeplinirea mandatului cu care au fost investiţi.

1.1. Rolul Parlamentului în desemnarea judecătorilor constituţionali

Cu unele particularităţi, Parlamentele au un rol important, uneori chiar exclusiv, în

desemnarea judecătorilor constituţionali.

a – Parlamentul are competenţa exclusivă în desemnarea judecătorilor

constituţionali.

Astfel, în Germania, toţi judecătorii constituţionali sunt numiţi de către Parlament. Jumătate dintre judecătorii unei camere sunt aleşi de Bundestag, iar cealaltă jumătate – de Bundesrat – adică de către adunarea de reprezentare populară şi de către reprezentanţii Landurilor, în baza regulilor de reprezentare proporţională. În Elveţia, Parlamentul federal alege judecătorii Tribunalului Federal, la propunerea Comisiei juridice. În Polonia, cei 15 judecători constituţionali sunt numiţi individual pentru un mandat de 9 ani, de către prima Cameră a Parlamentului. În Ungaria, cei unsprezece judecători constituţionali sunt aleşi de Parlament. În Croaţia, toţi cei treisprezece judecători sunt aleşi de Parlament. În Muntenegru, judecătorii Curţii Constituţionale sunt numiţi de Parlament. În Lituania, toţi judecătorii Curţii Constituţionale sunt numiţi de către legislativ – Seimas.

b – Parlamentul desemnează o parte dintre judecătorii constituţionali.

În Franţa, cei nouă membri ai Consiliului Constituţional sunt numiţi pentru o perioadă de nouă ani, şi anume câte trei, din trei în trei ani. La fiecare înnoire, câte un membru este desemnat de către Preşedintele Republicii, preşedintele Adunării Naţionale şi preşedintele Senatului. În Letonia, dintre cei şapte judecători ai Curţii Constituţionale, validaţi de Parlament, trei sunt propuşi de cel puţin zece membri ai Parlamentului. În Lituania, dintre cei nouă judecători constituţionali, o treime sunt

Page 3: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

2

numiţi la propunerea preşedintelui Parlamentului. În Republica Moldova, procedura de numire a judecătorilor Curţii Constituţionale rezultă din principiul separaţiei puterilor în stat, consacrat în art.6 din Constituţie, şi din competenţa materială exclusivă a Curţii de a asigura realizarea acestui principiu. Astfel, doi judecători sunt numiţi de Parlament, doi de Guvern şi doi de Consiliul Superior al Magistraturii (art.136 alin.(2) din Constituţie). În Portugalia, Parlamentul numeşte zece dintre cei 13 judecători. În România, desemnarea judecătorilor constituţionali se realizează în baza prevederilor art. 142 alin.(3) din Constituţie, după cum urmează: trei judecători sunt numiţi de Camera Deputaţilor, trei de Senat şi trei de Preşedintele României. Este de observat faptul că puterea legislativă numeşte două treimi dintre judecătorii constituţionali, în timp ce puterea executivă, prin intermediul Preşedintelui României, numeşte o treime din numărul total al acestora. În Spania, dintre cei doisprezece judecători constituţionali, patru sunt desemnaţi de către Congresul Deputaţilor şi patru de către Senat. În Armenia, Adunarea Naţională numeşte cinci din cei nouă membri ai Curţii Constituţionale. În Belarus, Consiliul Republicii (una dintre Camerele Parlamentului) alege şase dintre cei 12 judecători constituţionali şi îşi dă acordul pentru numirea Preşedintelui Curţii Constituţionale, ceilalţi şase judecători fiind numiţi de către Preşedintele Republicii. În Turcia, trei dintre cei 17 judecători ai Curţii Constituţionale sunt aleşi de către Marea Adunare Naţională Turcă, iar ceilalţi membri sunt desemnaţi de către Preşedintele Republicii, având provenienţă diferită (judecători de la instanţele superioare şi înalţi funcţionari publici).

c – Parlamentul desemnează judecătorii constituţionali la propunerea şefului

statului.

În Rusia, judecătorii Curţii Constituţionale sunt numiţi de către Consiliul Federaţiei, prin vot secret, la propunerea Preşedintelui Federaţiei Ruse. În Slovenia, judecătorii Curţii Constituţionale sunt aleşi, de către Adunarea Naţională, prin vot secret cu votul majorităţii din numărul total al deputaţilor, la propunerea Preşedintelui Republicii. În Azerbaidjan, numirea judecătorilor Curţii Constituţionale se face de către Parlament, pe baza recomandării Preşedintelui Republicii.

d – Parlamentul propune şefului statului desemnarea judecătorilor constituţionali.

În Austria, judecătorii constituţionali sunt numiţi de Preşedintele Federal, care însă este ţinut de recomandările făcute de alte organe constituţionale. Astfel, dintre cei 14 judecători constituţionali, trei sunt numiţi la recomandarea Consiliului Naţional (Camera parlamentară aleasă prin vot direct, în sistem proporţional), iar alţi trei membri sunt numiţi la propunerea Consiliului Federal (Camera parlamentară desemnată indirect şi care reprezintă landurile din Austria). În Belgia, cei 12 judecători care formează Curtea Constituţională sunt numiţi de Rege în baza unei liste care i se prezintă alternativ, de către Camera Reprezentanţilor şi Senat. De regulă, Regele desemnează persoana plasată pe primul loc pe lista respectivei Camere. Prin urmare, judecătorul este numit, în realitate, nu de Rege, ci fie de deputaţi, fie de senatori. În practică, la numirea judecătorilor adunările parlamentare pun în operă principiul proporţionalităţii, astfel încât componenţa Curţii reflectă alcătuirea adunărilor. Rezultă că un candidat nu va avea şansa de a fi prezentat decât dacă se bucură de sprijinul grupului politic căruia îi revine acel loc.

Page 4: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

3

e – Parlamentul îşi exprimă acordul cu propunerile şefului statului privind

desemnarea judecătorilor constituţionali.

În Albania, membrii Curţii Constituţionale sunt numiţi de către Preşedintele

Republicii, cu acordul Adunării. În Republica Cehă, judecătorii Curţii Constituţionale

sunt numiţi de Preşedintele Republicii, cu acordul Senatului.

f - Parlamentul nu participă la desemnarea judecătorilor constituţionali.

În Luxemburg, Parlamentul nu intervine în procedura de numire a judecătorilor, în

timp ce în Irlanda Parlamentul nu are un rol direct în numirea judecătorilor la Curtea

Supremă. În Cipru, Parlamentul nu participă la desemnarea judecătorilor instanţei

supreme care are competenţa controlului de constituţionalitate. Membrii Curţii

Supreme sunt numiţi de Preşedintele Republicii. Preşedintele solicită însă avizul

Curţii, pe care de regulă îl şi urmează. În Malta, potrivit art. 96 din Constituţie, toţi

judecãtorii sunt numiţi în funcţie de Preşedintele Republicii, la propunerea primului-

ministru. 1.2. Rolul Guvernului în desemnarea judecătorilor constituţionali

În unele state Guvernul are un rol important, uneori chiar exclusiv, în desemnarea

judecătorilor constituţionali.

a – Guvernul are competenţa exclusivă în desemnarea judecătorilor constituţionali.

În Irlanda, de exemplu, Guvernul are competenţa exclusivă de a numi judecătorii

constituţionali. Astfel, Cabinetul [de Miniştri] desemnează un candidat, pe care apoi îl

recomandă Preşedintelui, iar acesta îl numeşte oficial în funcţie. În Norvegia,

Parlamentul nu participă în procedura de numire a judecătorilor. Judecătorii sunt

numiţi de Consiliul de Stat.

b – Guvernul desemnează o parte dintre judecătorii constituţionali.

În Spania, dintre cei doisprezece judecători constituţionali, doi sunt desemnaţi de

către Guvern.

c – Guvernul propune numirea judecătorilor constituţionali.

După cum s-a arătat, în Austria, judecătorii constituţionali sunt numiţi de Preşedintele Federal, care însă este ţinut de recomandările făcute de alte organe constituţionale. Astfel, din cei 14 judecători constituţionali, preşedintele Curţii, vicepreşedintele şi şase judecători sunt numiţi la propunerea Guvernului Federal. În Letonia, dintre cei şapte judecători ai Curţii Constituţionale, validaţi de Parlament, doi sunt propuşi de către Cabinetul de Miniştri. În Danemarca, judecătorii sunt numiţi oficial de către Regină, prin intermediul Ministerului Justiţiei, însă ministrul acţionează la recomandarea Consiliului însărcinat cu numirea judecătorilor.

1.3. După numire, aceeaşi autoritate îi poate revoca pe judecătorii instanţei

constituţionale?

În majoritatea statelor, după desemnare judecătorii constituţionali nu pot fi revocaţi din funcţie de către autoritatea care i-a investit în această înaltă demnitate.

Page 5: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

4

Prin excepţie, posibilitatea revocării din funcţie este posibilă, după cum urmează: În Albania, ulterior numirii sale, judecătorul Curţii Constituţionale poate fi revocat

de către Adunare cu o majoritate de două treimi din numărul membrilor acesteia. În Armenia, Adunarea Naţională, cu votul majorităţii din numărul total de deputaţi ori, după caz, Preşedintele Republicii pot, în cazurile şi condiţiile prevăzute de lege, să revoce mandatul oricăreia dintre persoanele pe care le-a desemnat la Curtea Constituţională, pe baza concluziilor Curţii Constituţionale. În Azerbaidjan, prin prevederile articolului 128 din Constituţie, sunt definite bazele şi modul de revocare a judecătorilor Curţii Constituţionale. Astfel, în cazul săvârşirii unui delict, Preşedintele Republicii, pe baza concluziilor Curţii Supreme, poate face o declaraţie în Milli Mejlis (Parlamentul Republicii Azerbaidjan), referitoare la iniţiativa destituirii din funcţie a judecătorilor. Concluziile Curţii Supreme trebuie prezentate Preşedintelui Republicii, în termen de 30 de zile de la cererea acestuia. Decizia de eliberare din funcţie a judecătorilor Curţii Constituţionale se adoptă de către Parlamentul Republicii Azerbaidjan. În Belarus, Preşedintele Republicii are puterea de a revoca mandatul preşedintelui şi al judecătorilor Curţii Constituţionale pentru motivele prevăzute de lege, cu notificarea Consiliului Republicii. În conformitate cu articolul 124 din Codul cu privire la sistemul judiciar şi statutul judecătorilor, decretarea încetării mandatelor preşedintelui şi ale judecătorilor Curţii Constituţionale de către Preşedintele Republicii se poate face inclusiv în cazul când acesta demisionează sau solicită în scris eliberarea din funcţie sau când Curtea Constituţională înaintează propunerea de încetare a mandatului de judecător, pentru motivele prevăzute de prezentul Cod (spre exemplu, numire sau transfer într-un alt post), cu înştiinţarea Consiliului Republicii. O atare propunere din partea Curţii Constituţionale trebuie adoptată de Plen, cu votul majorităţii judecătorilor. Când propunerea de încetare a mandatului de judecător este motivată de grave încălcări ale atribuţiilor, săvârşirea unei fapte incompatibilă cu funcţia publică, aceasta trebuie să fie adoptată cu o majoritate de două treimi din numărul total al judecătorilor Curţii Constituţionale. În Rusia, revocarea unui judecător al Curţii Constituţionale a Federaţiei Ruse va fi dispusă de Consiliul Federaţiei, la propunerea Curţii Constituţionale.

1.4. Care sunt motivele / temeiurile unei asemenea revocări ?

În Albania, revocarea din funcţia de judecător constituţional este posibilă pentru încălcarea Constituţiei, comiterea unei infracţiuni, din motive de incapacitate mentală sau fizică, sau ca urmare a unor acte ori a unei conduite care discreditează grav integritatea judiciară şi reputaţia. Decizia Adunării este verificată de Curtea Constituţională care, atunci când stabileşte existenţa unuia dintre aceste motive, pronunţă revocarea din funcţia de membru al Curţii Constituţionale. Procedura de examinare desfăşurată de Adunare în vederea revocării judecătorului Curţii Constituţionale, pentru unul din motivele menţionate anterior, este iniţiată pe baza cererii motivate înaintată de cel puţin jumătate din numărul total al membrilor Adunării.

În Armenia, motivele de revocare a membrilor sunt prevăzute în Partea a 3-a, Articolul 14 din Legea privind “Curtea Constituţională.” Potrivit acestor dispoziţii, calitatea de membru al Curţii Constituţionale încetează, în baza concluziilor Curţii Constituţionale, prin decizia organului care l-a numit, în cazul când acesta:

1) a fost absent de trei ori în decursul unui an de la şedinţele de judecată, fără un motiv justificat;

Page 6: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

5

2) timp şase luni nu şi-a putut exercita atribuţiile în calitate de membru al Curţii Constituţionale din cauza unei incapacităţi temporare sau din alte motive legale;

3) a încălcat normele de incompatibilitate cu privire la calitatea de membru al Curţii Constituţionale, stabilite prin prezenta lege.

4) şi-a exprimat anticipat opinia cu privire la un caz supus examinării Curţii Constituţionale sau, în orice alt mod, a stârnit suspiciuni cu privire la imparţialitatea sa, ori a comunicat informaţii privind procesul de consultare cu uşile închise sau a încălcat în orice alt mod jurământul depus ca membru al Curţii Constituţionale.

5) este afectat de o boală sau dizabilitate fizică, care afectează îndeplinirea atribuţiilor în calitate de membru al Curţii Constituţionale.

În Rusia, revocarea este posibilă în cazul când s-a încălcat procedura de numire în funcţia de judecător al Curţii Constituţionale, astfel cum este prevăzută de Constituţia Federaţiei Ruse şi de Legea Constituţională Federală mai sus menţionată.

2. În ce măsură instanţa de control constituţional are autonomie financiară – în stabilirea şi administrarea bugetului de cheltuieli?

2.1. Aspecte generale

Constituţiile1 şi legislaţia infraconstituţională, respectiv legile de organizare şi

funcţionare ale Curţilor Constituţionale, precum şi, în unele cazuri, legile bugetare sau ale finanţelor publice, conţin, în majoritatea statelor membre ale Conferinţei, norme care conturează un regim juridic specific de autonomie financiară a Curţilor Constituţionale, care se asigură prin mecanismul de finanţare, de elaborare a bugetului propriu instituit de lege şi de administrare a acestui buget. Într-un număr redus de cazuri, fie nu există o astfel de autonomie (de exemplu Curtea Constituţională din Luxemburg), fie, chiar dacă este garantată, autonomia financiară nu există din punct de vedere practic (aspect relevat de Curtea Constituţională a Republicii Croaţia).

Consacrarea şi întinderea autonomiei financiare a Curţilor Constituţionale prezintă unele particularităţi, cu precădere în ceea ce priveşte: modul de finanţare, stabilirea bugetului de cheltuieli, aprobarea acestuia (inclusiv din punctul de vedere al marjei de apreciere şi decizie a autorităţilor executivă şi legislativă implicate în acest proces), administrarea bugetului aprobat.

2.2. Finanţarea Curţilor Constituţionale

Autorităţile de jurisdicţie constituţională – Curţi Constituţionale sau Curţi (Tribunale) Supreme, respectiv Tribunale Federale, au un buget propriu, care face

1 Chiar dacă în Constituţii nu sunt prevăzute dispoziţii distincte în ceea ce priveşte resursele financiare

ale Curţilor Constituţionale (denumire generică pentru curţile, tribunalele sau consiliile constituţionale), autonomia financiară a acestor autorităţi publice este dedusă din principiul independenţei instanţelor judecătoreşti, care este consacrat de legile fundamentale. Astfel, de exemplu, Constituţia Federaţiei Ruse prevede, în articolul 124, o garanţie generală a independenţei financiare a instanţelor judecătoreşti, stabilind că acestea sunt finanţate numai de la bugetul federal, iar finanţarea trebuie să asigure posibilitatea administrării depline şi independente a justiţiei, în conformitate cu legislaţia federală. În acest sens, în raportul formulat, Curtea Constituţională a Lituaniei arată că prin Decizia sa din 22 octombrie 2007 a statuat că independenţa judecătorilor şi a instanţelor este asigurată, „inter alia, de consolidarea autonomiei de organizare a puterii judecătoreşti, precum şi de asigurarea ei integrală, din punct de vedere financiar şi tehnic.”

Page 7: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

6

parte integrantă din bugetul de stat aprobat de către autoritatea legiuitoare, resursele financiare ale Curţilor fiind reprezentate de alocările transferate, anual, de către stat. O situaţie aparte o prezintă Portugalia, unde, pe lângă resursele financiare alocate de stat, Tribunalul Constituţional are şi resurse proprii. În conformitate cu articolul 47-B din Legea organică cu privire la propria organizare, funcţionare şi procedură, „în plus, faţă de alocaţiile din bugetul de stat, sunt considerate venituri proprii ale Tribunalului Constituţional soldul de gestionare al anului precedent, produsul cheltuielilor şi al amenzilor, încasările din vânzarea de publicaţii, emise de acesta, sau din serviciile furnizate de departamentul de documentare, precum şi toate celelalte venituri, care îi sunt alocate prin lege, contract sau în orice alt mod”.

2.3. Stabilirea bugetului de cheltuieli

● Proiectul de buget al Curţilor (Tribunalelor) Constituţionale este stabilit, în marea majoritate a cazurilor, de către acestea, este înaintat autorităţii executive, pentru a fi inclus în proiectul legii bugetului general, şi supus apoi spre aprobare autorităţii legiuitoare.

Există însă şi excepţii de regula menţionată. Astfel, în Irlanda, bugetul tuturor instanţelor, inclusiv al Curţii Supreme, este

stabilit de Guvern şi transmis Parlamentului spre aprobare. Bugetul este negociat printr-un proces consultativ prin care Serviciul instanţelor, un organism statutar independent care administrează instanţele şi oferă sprijin administrativ pentru sistemul judiciar, înaintează o cerere Departamentului de Justiţie şi Reformă Legislativă. Apoi Departamentul de Justiţie negociază cu Ministerul Finanţelor în numele Serviciului instanţelor, dar cu participarea acestui Serviciu, în ceea ce priveşte nivelul de finanţare. Nivelul de finanţare este decis de Guvern şi transmis Oireachtas-ului (Parlamentului naţional).

În Monaco, bugetul Tribunalului Suprem este integrat în bugetul general al curţilor şi tribunalelor, stabilit şi gerat de Directorul Serviciilor Judiciare (comparat cu un ministru al justiţiei).

Curtea Supremă a Norvegiei nu îşi stabileşte propriul buget. O propunere de buget este totuşi trimisă Administraţiei Naţionale a Instanţelor (ANC), care este un organism administrativ independent. ANC prezintă apoi Ministerului Justiţiei un proiect de buget pentru toate instanţele judecătoreşti. Ministerul înaintează bugetul-cadru spre aprobare Parlamentului, ca parte a proiectului anual al bugetului de stat elaborat de Guvern. Bugetul Curţii Supreme este independent de bugetul instanţelor inferioare şi va fi astfel tratat separat.

O situaţie asemănătoarea a existat în Germania, unde, în primii ani de activitate (1951-1953), fondurile bugetare necesare funcţionării Curţii Constituţionale Federale erau incluse în bugetul Ministerului Federal al Justiţiei. Prin urmare, Curtea Constituţională Federală nu-şi putea prezenta şi motiva necesarul de cheltuieli decât Ministerului Justiţiei, iar nu direct Ministerului Federal de Finanţe şi Comisiei pentru buget din cadrul Parlamentului. O altă consecinţă a faptului că nu dispunea de buget propriu, ci de sumele repartizate de Ministerul Federal al Justiţiei, era aceea că nu putea să-şi administreze în mod autonom fondurile alocate; prin urmare, Curtea nu putea, de exemplu, să hotărască cu privire la angajarea de personal în aparatul administrativ. La scurtă vreme s-a considerat că această stare de lucruri este incompatibilă cu principiul separaţiei puterilor şi cu statutul Curţii, ca organ constituţional. Ca urmare, începând

Page 8: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

7

din anul 1953, Curtea Constituţională Federală îşi are propriul buget, ca parte integrantă a bugetului federal, prezentându-şi Ministerului Federal de Finanţe necesarul de fonduri de sine stătător.

● Există şi situaţii în care propunerea de buget elaborată de Curte este trimisă sau

prezentată direct forului legiuitor. În Belgia, de exemplu, conform unei reguli

cutumiare, izvorâtă dintr-un acord încheiat între Camera Reprezentanţilor şi Curtea

Constituţională, aceasta îşi stabileşte bugetul şi, pe această bază, îşi prezintă cererea de

alocare direct preşedintelui Camerei Reprezentanţilor, aducând-o totodată la cunoştinţa

ministrului pentru probleme de buget2.

De asemenea, în Elveţia, Tribunalul federal elveţian îşi stabileşte bugetul propriu, îl

susţine în faţa comisiilor parlamentare competente şi în faţa plenului Parlamentului.

Departamentul federal de Justiţie şi Poliţie (Ministerul Justiţiei) nu intervine în

procedura de adoptare a bugetului. ● O chestiune care pune în discuţie caracterul efectiv al autonomiei financiare a

Curţilor Constituţionale este aceea care priveşte posibilitatea autorităţii executive de a interveni asupra proiectului de buget transmis de Curţile Constituţionale. Sub acest aspect, există diferenţe în rândul statelor participante.

Astfel, de exemplu, în Polonia, nici Ministerul Finanţelor, nici Guvernul nu au posibilitatea de interveni în conţinutul proiectului de buget, transmis de Tribunalul Constituţional.

În Estonia, caracterul rezonabil şi oportunitatea cheltuielilor se negociază între reprezentanţii Ministerului de Finanţe şi cei ai Curţii Supreme (care cuprinde Secţia de Control Constituţional). În urma acestor discuţii şi după soluţionarea eventualelor divergenţe la nivel guvernamental, Ministerul Finanţelor întocmeşte proiectul bugetului de stat pe care îl înaintează Parlamentului, prin Guvern. În cadrul negocierilor cu oficialii Ministerului de Finanţe, Curtea Supremă este reprezentată de director, iar la negocierile cu membrii Guvernului şi în Parlament, de către preşedintele Curţii Supreme. În cazul modificării sau retragerii sumelor alocate Curţii Supreme prin proiectul bugetului de stat, Guvernul îşi motivează amendamentele în expunerea de motive la proiectul de lege supus dezbaterii Parlamentului.

În Germania, potrivit prevederilor Codului bugetar federal, Ministerul Finanţelor nu este obligat să accepte toate solicitările de finanţare înaintate de Curte, dar în situaţia în care nu le preia ca atare, se asigură totuşi transmiterea lor către organele competente să decidă în materie bugetară. Astfel, Codul bugetar federal dispune că diferenţele introduse în proiectul întocmit de Ministerul Finanţelor în raport cu solicitările înaintate de preşedintele Curţii Constituţionale Federale ori de autorităţi precum Preşedintele Federal, respectiv preşedinţii Bundestag-ului, Bundesrat-ului şi Curţii Federale de Conturi se vor comunica Guvernului Federal dacă divergenţele nu s-au soluţionat de comun acord (§ 28.3 din Codul bugetar federal). Un aranjament similar este prevăzut în situaţia menţinerii unor divergenţe între proiectul de buget

2 De altfel, în Belgia există o puternică garantare a autonomiei bugetare a Curţii Constituţionale. În

acest sens, articolul 123, § 1 din legea specială prevede că „fondurile necesare pentru funcţionarea Curţii Constituţionale sunt înscrise în bugetul destinat dotelor”. La momentul înfiinţării Curţii asemenea alocări nu s-au prevăzut decât în favoarea Camerei, a Senatului şi a familiei regale. O alocare cu titlu de dotă semnifică faptul că însăşi Curtea este cea care determină destinaţia sumelor astfel repartizate, fără a fi defalcate prin legea bugetară: această autonomie a gestiunii financiare a instituţiei a fost privită, din totdeauna, drept garanţie indispensabilă a independenţei instituţiei.

Page 9: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

8

adoptat de Guvernul Federal în baza celui întocmit de Ministerul Finanţelor şi supus dezbaterii parlamentare, şi necesarul de fonduri solicitat de către ordonatorii de credite ai respectivelor organe (§ 29.3 din Codul bugetar federal). Prin aceasta Curţii Constituţionale Federale i se asigură posibilitatea de a-şi prezenta întocmai propunerile de buget în faţa organului învestit cu decizia finală, Parlamentul.

În Letonia, Legea cu privire la buget şi management financiar prevede că până la înaintarea proiectului către Cabinetul de Miniştri, cererea bugetară formulată de Curtea Constituţională nu poate fi modificată decât cu acordul autorului acesteia. Prin urmare, ministrul de finanţe nu are dreptul să modifice cererea Curţii Constituţionale, însă Cabinetul de miniştri are dreptul să introducă modificări fără a consulta Curtea. Curtea Constituţională a Letoniei examinează un caz referitor la constituţionalitatea acestor dispoziţii.

Nici în Portugalia, posibilitatea Guvernului de a modifica proiectul de buget elaborat de departamentele administrative ale Curţii nu este complet exclusă. Cu toate acestea – se arată – se impune manifestarea unei solicitudini faţă de „imperativul politico-constituţional de a informa Parlamentul cu privire la conţinutul acestui proiect, chiar dacă el [Guvernul] nu l-a acceptat (în special, atunci când nu a existat o concertare între cele două organisme)”.

O situaţie aparte este relevată de Curtea Constituţională a Republicii Macedonia. În raportul întocmit se arată că la încheierea fiecărui exerciţiu bugetar, Curtea Constituţională elaborează o propunere de buget pentru anul următor, cuprinzând proiecţia necesarului de fonduri pentru buna desfăşurare a activităţii şi îndeplinirea atribuţiilor sale. Propunerea este înaintată Ministerului de Finanţe, care întocmeşte proiectul de buget al Republicii Macedonia şi îl prezintă Guvernului, iar acesta stabileşte textul şi îl trimite spre adoptare Adunării Republicii Macedonia. În decursul acestui proces nu sunt luate în considerare necesităţile ca atare, Curtea neprimind niciodată fondurile solicitate, ceea ce înseamnă că, deşi formulate cu modestie, îi sunt alocate cu 20% mai puţine fonduri decât necesar. Întrucât Guvernul nu este obligat să preia bugetul estimat al Curţii Constituţionale şi să îl includă în bugetul de stat, Curtea este adusă aproape întotdeauna în situaţia de a reacţiona, pledând chiar pentru dreptul de a interveni cu un amendament la textul legii bugetului de stat, astfel încât să obţină fondurile necesare funcţionării în condiţii normale. Printre altele, acest lucru se datorează poziţiei Guvernului, ca unic iniţiator al proiectului de buget în faţa Adunării, precum şi faptului că instanţa constituţională nu dispune de niciun fel de instrument pentru a contracara această situaţie.

De asemenea, în Bosnia-Herţegovina, deşi reglementările incidente stabilesc autonomia financiară a Curţii Constituţionale, se arată că aceasta prezintă o problemă pe care Curtea Constituţională se confruntă continuu în practică.

● Cât priveşte principiile pe care autoritatea legiuitoare trebuie să le aibă în vedere la aprobarea bugetului Curţii, în cadrul bugetului general, este de menţionat că unele legislaţii instituie regula potrivit căreia resursele alocate anual pentru activităţile Curţii Constituţionale nu trebuie reduse în comparaţie cu cele alocate pentru anul fiscal precedent (Azerbaidjan, Georgia, Federaţia Rusă).

Pornind de la realitatea potrivit căreia, în unele state, Curtea Constituţională, prin reprezentanţii săi, nu are şansa de a asista sau participa activ la dezbaterile parlamentare cu privire la proiectul legii bugetului, neputând prin urmare influenţa decizia cu privire la cuantumul fondurilor alocate pentru activitatea Curţii, s-a exprimat opinia potrivit căreia Curţii Constituţionale ar trebui să i se acorde un rol mai activ în această

Page 10: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

9

privinţă, reflectând rolul şi importanţa sa, şi că autonomia bugetară a Curţii Constituţionale ar trebui să fie reglementată prin lege. Unele legislaţii stabilesc în acest sens participarea reprezentanţilor Curţilor Constituţionale [Curţilor Supreme] la dezbaterile parlamentare privind bugetul (de exemplu: Cipru, Muntenegru, Polonia, Turcia).

2.4 Administrarea bugetului de cheltuieli

O altă componentă a autonomiei financiare a Curţilor Constituţionale este dată de

independenţa administrării fondurilor alocate prin bugetul propriu, în limita creditelor

bugetare aprobate, şi, de regulă, cu respectarea destinaţiei sumelor alocate.

Majoritatea Curţilor Constituţionale arată că până în prezent, nu au întâmpinat

probleme, nici în cursul stabilirii bugetului propriu, nici în administrarea acestuia. Există însă şi excepţii, una dintre acestea fiind relevată de Curtea Constituţională a

Republicii Croaţia care arată că deşi, din punct de vedere formal, legea sa de funcţionare prevede o garanţie cu statut constituţional, în sensul că „CCRC poate aloca, în mod independent, fondurile aprobate în bugetul de stat în vederea asigurării desfăşurării activităţilor CCRC, în conformitate cu prevederile legii şi cu bugetul său anual”, această garanţie nu a fost însă pusă în practică. În mod curent, Curtea este considerată un „simplu” ordonator de credite bugetare căruia i se aplică nu numai toate reglementările relevante în chestiunile bugetare, ci şi normele secundare adoptate de Guvernul Republicii Croaţia şi de Ministerul Finanţelor, inclusiv Instrucţiunile interne ale Ministerului Finanţelor, în special ale Departamentului de Trezorerie a Statului. În concluzie, se arată că, din punct de vedere practic, această Curte nu se bucură de autonomie în ceea ce priveşte alocarea fondurilor din bugetul său anual, deşi această autonomie este în mod expres garantată.

Tot astfel, Curtea Constituţională a Republicii Macedonia se confruntă cu probleme la utilizarea fondurilor aprobate în buget, în efectuarea de plăţi pentru anumite activităţi.

● În ceea ce priveşte modificarea cuantumului fondurilor aprobate, aceasta se poate realiza în cursul anului prin procedura rectificărilor bugetare. De principiu, după aprobarea bugetului prin lege, sumele alocate Curţii nu mai pot fi modificate în sensul diminuării. O astfel de posibilitate este prevăzută însă, de exemplu în cazul Republicii Lituania, unde sumele alocate pot fi revizuite în situaţia apariţiei unor situaţii deosebit de grave pentru stat, de ordin economic şi financiar. De asemenea, în Croaţia, deşi aprobate şi stabilite în bugetul de stat, sumele alocate bugetului anual al Curţii Constituţionale nu sunt la adăpost de intervenţiile puterii executive în decursul exerciţiului bugetar.

● Curţile Constituţionale întocmesc rapoarte privind execuţia bugetului, care sunt prezentate Ministerului Finanţelor, respectiv Parlamentului şi supuse controlului Curţilor de Conturi.

Un aspect particular este relevat în raportul Curţii Constituţionale a Italiei, unde se arată că în cadrul bugetului aprobat, cheltuielile sunt stabilite în deplină autonomie de către Curte şi organele sale interne, fără nici un fel de interferenţe exterioare, inclusiv pentru scopuri de audit sau de control. Se apreciază în acest sens că instanţa constituţională nu se încadrează în domeniul de aplicare al articolului 103, alineatul 2 din Constituţia Italiei, potrivit căruia „Curtea de Conturi are competenţă în materie de conturi publice şi în alte materii prevăzute de lege.” Curtea însăşi - prin Decizia nr.

Page 11: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

10

129 din 1981 - a soluţionat un conflict rezultat din cererea Curţii de Conturi de a audita Trezorierii Preşedinţiei Republicii şi ai celor două Camere ale Parlamentului. Deşi Curtea Constituţională nu a fost direct implicată în conflict, motivarea deciziei prin care a respins cererea înaintată de către Curtea de Conturi poate fi extinsă şi în privinţa Curţii Constituţionale. Într-adevăr, se relevă că fundamentarea normativă a competenţei de control a Curţii de Conturi nu este de aplicabilitate absolută şi imediată în toate situaţiile, întrucât i se opun în mod necesar limitele adecvării obiective în materie, precum şi obligaţia de respecta normele şi principiile constituţionale. În particular, autonomia şi independenţa de care se bucură cele mai înalte organe constituţionale trebuie recunoscute nu doar în privinţa atribuţiilor lor de auto-organizare, ci şi în aplicarea normelor constituţionale, care nu prevăd posibilitatea invocării vreunei căi de atac administrative sau jurisdicţionale. În legătură cu aparatul de serviciu al acestor organe constituţionale, excluderea lor de la jurisdicţia de conturi (giudizi di conto) reflectă în mod direct autonomia celor mai înalte organe constituţionale, a fortiori prin prisma absenţei unor reglementări constituţionale detaliate şi specifice, integrate în principii nescrise şi consolidate prin repetarea constantă a unei practici unitare. Auditarea Trezorierilor Preşedinţiei Republicii şi ai celor două Camere ale Parlamentului nu intră, aşadar, în competenţa Curţii de Conturi.

3. Poate fi modificată legea de organizare şi funcţionare a instanţei constituţionale de către Parlament, însă fără consultarea acesteia?

3.1. Reglementarea organizării şi funcţionării instanţei constituţionale

Este de esenţa justiţiei constituţionale ca instituţionalizarea acesteia să se realizeze chiar prin Constituţie, ceea ce determină ca regulile fundamentale de organizare şi funcţionare a Curţilor Constituţionale să fie stabilite prin dispoziţii de rang constituţional.

Întrucât la temelia jurisdicţiei constituţionale se află norme care beneficiază de cel mai înalt statut în ierarhia normativă, modificarea dispoziţiilor care guvernează organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale nu constituie, de regulă, o chestiune tocmai simplă, iar legiuitorul nu poate altera în mod semnificativ caracterul justiţiei constituţionale (a se vedea, în acest sens raportul Curţilor Constituţionale din Austria, Belgia, Croaţia, Polonia sau România). Se apreciază că aceasta este una din cele mai puternice garanţii pentru prezervarea poziţiei independente a Curţii Constituţionale în sistemul puterii politice, deoarece împiedică legiuitorul să-i influenţeze statutul prin dese modificări ale legii (a se vedea raportul Curţii Constituţionale a Croaţiei).

Dispoziţiile Constituţiei sunt dezvoltate prin legi speciale, în baza cărora Curţile Constituţionale adoptă Regulamente de organizare şi funcţionare.

Situaţii particulare relevă raportul Curţii Constituţionale din Bosnia-Herţegovina, în care se arată că dispoziţiile constituţionale nu prevăd că trebuie să existe o lege cu privire la Curtea Constituţională, dar stabileşte că aceasta îşi va adopta propriul regulament. Astfel, dincolo de dispoziţiile Constituţiei, singurul act care reglementează activitatea Curţii Constituţionale este Regulamentul Curţii Constituţionale din Bosnia-Herţegovina, care are valoarea unei legi organice. În conformitate cu prevederile acestui Regulament, Curtea Constituţională este singura autoritate competentă să-i modifice regulile. De asemenea, în Republica Macedonia

Page 12: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

11

regulile de organizare şi funcţionare a Curţii Constituţionale nu fac obiectul unei reglementări prin lege, ci sunt stabilite de către Curtea Constituţională însăşi, în Regulamentul propriu; se apreciază că, până în prezent, faptul că există un drept al Curţii Constituţionale de a-şi reglementa, în mod autonom, prin norme proprii, modul de funcţionare şi organizarea internă şi-a demonstrat efectele pozitive în practică.

3.2. Raporturile legislativ – instanţa constituţională în procedura de

modificare a legii de organizare şi funcţionare a acesteia

Regula generală care se poate desprinde este că organizarea şi funcţionarea Curţilor (Tribunalelor) Constituţionale (Curţi Supreme) este reglementată prin lege adoptată de către forul legiuitor, care poate fi modificată fără consultarea Curţii Constituţionale, în sensul că nu există nici o reglementare care să oblige legiuitorul la un astfel de demers, regulă ce derivă din principiul general al separaţiei puterilor în stat.

În foarte puţine cazuri a fost relevată existenţa unor reglementări exprese, fie a obligaţiei de a transmite proiectul legii de modificare către Curtea Constituţională (Republica Cehă), fie a posibilităţii preşedintelui Curţii Constituţionale de a participa şi de lua cuvântul în cadrul şedinţei parlamentare (Regulamentul Parlamentului din Ungaria). Astfel, în Republica Cehă, potrivit art.5 alin.1 lit.c) din Regulamentul privind normele de tehnică legislativă, proiectul de lege sau conceptul de bază al unui astfel de proiect se transmite Curţii Constituţionale, Curţii Supreme ori Curţii Administrative Supreme, în cazul în care acestea sunt vizate drept componente ale organizării statului, sau când proiectul se referă la competenţa ori regulile lor de procedură. În acest mod, Curtea Constituţională este întotdeauna în măsură să comenteze o posibilă modificare a legii proprii. Observaţiile sale au însă natura unor recomandări şi consultări, iar Curtea Constituţională nu are drept de veto în cadrul procesului. Când proiectul de lege (sau amendament) este prezentat de un alt iniţiator decât Guvernul, Curtea Constituţională nu are dreptul legal de a face comentarii, deşi autorul propunerii îi poate solicita opinia, aşa cum o poate face şi Parlamentul în cursul dezbaterilor.

În unele state, modificarea legii în discuţie s-a realizat chiar la propunerea Curţii Constituţionale [de exemplu legea specială privind Tribunalul Constituţional din Andorra (LQTC) sau legea privind organizarea şi funcţionarea Curţii Supreme din Norvegia].

Chiar dacă nu este reglementată vreo obligaţie în sarcina legislativului de a consulta Curtea Constituţională cu prilejul modificării legii de organizare şi funcţionare a acesteia, în practică se realizează, de regulă, o asemenea consultare (Albania, Austria, Belarus, Belgia, Cipru, Republica Croaţia, Estonia, Germania, Irlanda, Republica Letonia, Lituania, Luxemburg, Portugalia, Norvegia, Republica Moldova, Federaţia Rusă, Serbia), existând, astfel cum s-a relevat în unele rapoarte (Azerbaidjan, Cipru, Slovenia), o practică sau uzanţă în acest sens.

Consultarea poate fi de natură mai mult sau mai puţin formală, poate îmbrăca forma unor invitaţii adresate Curţii Constituţionale de a-şi exprima opinia la începutul procedurii legislative, a solicitării unui aviz sau a unei recomandări, se poate concretiza în dezbateri pe perioada de redactare a proiectului de lege ori în participări la comisia de experţi care contribuie la elaborarea unei noi legi sau la o revizuire majoră a legii în vigoare.

Page 13: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

12

A fost invocat în acest context (Germania) un principiu constituţional care impune colaborarea şi respectul reciproc între organelor constituţionale (Organtreue), prima dată degajat în cadrul procedurii de soluţionare a unor plângeri individuale. La acea dată, Curtea Constituţională Federală a lăsat fără răspuns întrebarea dacă există sau nu un atare principiu constituţional şi dacă, în caz afirmativ, acesta ar putea fi invocat de autorul unei plângeri individuale

3, însă principiul a fost recunoscut în mod explicit prin

decizii pronunţate ulterior4. Acest principiu nu implică obligaţia ca un organ

constituţional, mai înainte de a-şi exercita competenţa într-un mod prin care să se intersecteze cu funcţiunile îndeplinite de un alt organ constituţional, să se consulte cu acesta din urmă. Se pune însă problema dacă se poate considera sau nu că principiul colaborării şi al respectului reciproc între organe a fost încălcat acolo unde temeiurile organizatorice şi procedurale ale activităţii unui organ constituţional urmau a fi modificate fără consultarea prealabilă a organului respectiv. De exemplu, principiul loialităţii federale (de conduită favorabilă în raport cu Federaţia), după care s-a modelat şi principiul anterior enunţat, a fost interpretat de Curtea Constituţională Federală în sensul că-i impune Federaţiei, în virtutea obligaţiei de respect reciproc, să consulte Land-ul vizat – exceptând situaţiile de urgenţă – mai înainte să facă uz de prerogativele de a emite instrucţiuni opozabile Land-urilor în anumite materii administrative

5.

Prin excepţie de la regula menţionată, asemenea consultări nu sunt permise, invocându-se fie separaţia între activitatea Curţii şi cea a Parlamentului, două organe care operează în sfere distincte şi care nu se intersectează, chiar dacă legile ce urmează a fi aprobate vizează Curtea în mod direct (de exemplu Italia), fie faptul că modificările operate pot fi supuse ulterior examinării Curţii Constituţionale în cadrul controlului de constituţionalitate a legilor (de exemplu, Armenia). Curtea Constituţională din Turcia arată în acest sens în cadrul raportului întocmit că, în practică, este avut în vedere cel puţin acordul verbal al Curţii Constituţionale pentru modificarea legii sale de organizare, însă, de vreme ce Curtea Constituţională exercită controlul asupra constituţionalităţii legilor, acesta se consideră a fi o chestiune oarecum delicată, deoarece este posibil ca însăşi legea de modificare a legii privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale să fie contestată la Curtea Constituţională. Din acest motiv, Curtea evită să-şi exprime opinia asupra unui proiect de lege. Pentru acelaşi considerent, şi în Ucraina asemenea consultări sunt limitate în practică.

4. Instanţa constituţională are competenţa verificării constituţionalităţii regulamentelor de organizare şi funcţionare a Parlamentului, respectiv Guvernului?

4.1. Controlul de constituţionalitate al Regulamentelor de organizare şi

funcţionare a Parlamentului

Curţile Constituţionale au, în marea majoritate a cazurilor, competenţa de a efectua controlul de constituţionalitate al Regulamentelor (sau al actelor echivalente) de organizare şi funcţionare a Parlamentului (denumire generică pentru autoritatea

3 a se vedea Culegerea de decizii ale Curţii Constituţionale Federale (Entscheidungen des

Bundesverfassungsgerichts – BVerfGE 29, 221 <233> 4 cf. BVerfGE 89, 155 <191>; 97, 350 <374-375>; 119, 96 <122>.

5 cf. BVerfGE 81, 310 <337>; la fel BVerfGE 104, 249 <270>;

Page 14: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

13

legislativă). Aceasta şi în considerarea faptului că actele care reglementează organizarea şi funcţionarea Parlamentului ocupă în multe dintre legislaţii un loc specific în ierarhia actelor normative, având (acolo unde nu sunt încadrate în mod expres în categoria legilor) valoarea şi forţa legii

6, ceea ce determină să nu poată fi contestate, de regulă, în

faţa instanţelor judecătoreşti, ci numai în faţa Curţilor Constituţionale. Există şi situaţii în care nu este prevăzută o astfel de competenţă. Astfel, de

exemplu, Constituţia Bosniei-Herţegovina nu prevede în mod explicit că instanţa de control constituţional este competentă să examineze constituţionalitatea Regulamentului de procedură al Adunării Parlamentare, iar Curtea Constituţională nu a avut posibilitatea până acum să interpreteze competenţa sa într-un caz referitor la o astfel de problemă.

Curtea Constituţională a Belgiei nu deţine atribuţii de control asupra regulamentelor care guvernează funcţionarea Parlamentului federal şi a Guvernului federal.

Curtea Constituţională din Luxemburg nu controlează decât constituţionalitatea legilor şi nu poate fi sesizată decât prin intermediul unei instanţe judiciare sau administrative, care adresează o chestiune referitoare la constituţionalitatea unei legi şi care este necesară pentru judecarea cauzei. Această Curte nu are o competenţă specială de control asupra constituţionalităţii regulamentelor de organizare şi de funcţionare a Parlamentului, respectiv Guvernului.

Curtea Constituţională a Italiei a exclus în mod clar orice posibilitate de control al Regulamentelor Parlamentului. În raportul întocmit se invocă o jurisprudenţă bine stabilită în acest sens, din care este menţionată cauza de referinţă nr.154 din 1985, în care declararea inadmisibilităţii cauzei (prin urmare, şi a imposibilităţii Curţii de se angaja în examinarea pe fond) s-a întemeiat pe două motive; primul se referă la extraneitatea regulamentelor Parlamentului faţă de normele prevăzute de art. 134 alin. 1 din Constituţie (conform căruia „Curtea Constituţională se pronunţă asupra [...] contestaţiilor privind legitimitatea constituţională a legilor şi a actelor normative cu putere de lege adoptate de Stat şi de Regiuni”), iar cel de-al doilea, la poziţia instituţională a Camerelor Parlamentului („expresia imediată a suveranităţii poporului”). Luând în considerare primul argument, Curtea, reţinând că art. 134 din Constituţie a „[delimitat] în mod riguros limitele precise şi insurmontabile ale atribuţiilor judecătorului în privinţa legilor din sistemul nostru juridic”, a dedus faptul că „de vreme ce formularea [articolului] ignoră regulamentele parlamentare, doar pe cale de interpretare s-ar putea considera că şi acestea ar fi deopotrivă incluse”. Imposibilitatea unei interpretări extensive a art. 134 s-a justificat astfel în lumina incompatibilităţii sale declarate cu sistemul, în care Parlamentul este caracterizat drept organ central, a cărui independenţă trebuie asigurată în raport cu toate celelalte puteri. Transpunând acest argument dinspre organ (Parlamentul) înspre sursă (regulamente), imposibilitatea verificării regulamentelor parlamentare a fost derivată din rolul său special de „executor direct al Constituţiei”, care în sine dă naştere unei „particularităţi”,

6 Cu privire la natura juridică a Regulamentelor Camerelor Parlamentului, în raportul Curţii

Constituţionale a României se arată că acestea acte nu se încadrează în categoria legilor, deoarece, spre deosebire de acestea, pot reglementa numai organizarea internă şi funcţionarea Camerelor, şi nu sunt supuse promulgării de către Preşedintele ţării. În schimb, potrivit art.76 alin.(1) din Constituţie, hotărârile privind regulamentele Camerelor se adoptă, ca şi legile organice, cu votul majorităţii membrilor fiecărei Camere, în scopul asigurării exprimării cât mai largi a voinţei deputaţilor şi, respectiv, senatorilor, cu privire la dispoziţiile regulamentare.

Page 15: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

14

expresie a faptului că „rezerva constituţională lăsată puterii de reglementare intră sub garanţiile prevăzute de Constituţie pentru a asigura independenţa organului suveran faţă de orice altă putere”.

De asemenea, Curtea Constituţională a Republicii Moldova nu are o asemenea competenţă.

Există şi situaţii în care această competenţă este condiţionată. Astfel, de exemplu, în Albania, Regulamentul Parlamentului poate fi obiect al controlului de constituţionalitate numai în cazurile în care au fost afectate prevederile sale de nivel constituţional (Deciziile nr.29/2009 şi nr.33/2010 ale Curţii Constituţionale a Albaniei).

În Irlanda, Curtea Supremă a stabilit, în jurisprudenţa sa, principiul conform căruia instanţele judecătoreşti nu pot interveni în asupra dreptului Oireachtas-ului (parlamentul naţional) de a-şi stabili propriile norme şi reguli interne. Cu toate acestea, poate fi remarcat faptul că unii judecători de la Curtea Supremă au apreciat că pot exista excepţii de la acest principiu în cazul în care drepturile unui cetăţean sunt puse în discuţie.

7

● În cazurile în care există această competenţă a Curţilor Constituţionale, ea este prevăzută expres de Constituţiile statelor, respectiv de legile de organizare şi funcţionare a Curţilor Constituţionale, sau, în unele situaţii, este dedusă pe cale de interpretare, în considerarea apartenenţei acestui tip de acte normative la o anume categorie (legi) sau a poziţiei pe care o ocupă în ierarhia actelor normative.

Astfel, de exemplu, Regulamentul Adunării Naţionale a Republicii Armenia are statut de lege. Întrucât Curtea Constituţională este competentă să exercite controlul constituţionalităţii legilor, Regulamentul Adunării Naţionale poate fi, de asemenea, obiect al controlului de constituţionalitate.

Tot astfel, Curtea Constituţională a Republicii Croaţia a statuat de principiu, prin decizia nr.U-II-1744/2001 din 11 februarie 2004, cu privire la natura regulamentelor Parlamentului croat, stabilind că acestea au putere de lege. Cu unele distincţii specifice (determinate, în cazul Austriei, de sensul pe care noţiunea de „regulament” o are în legislaţia acestui stat), acelaşi raţionament este comun şi în ceea ce priveşte competenţa Curţii Constituţionale a Austriei, a Estoniei, a Republicii Macedonia, Poloniei, Ucrainei.

În acelaşi sens, în raportul Curţii Constituţionale a Republicii Lituania se precizează că nici Constituţia, nici legea privind Curtea Constituţională, care definesc competenţa acesteia, nu prevăd textual că obiectul controlului exercitat de Curte îl constituie şi constituţionalitatea normelor din Statutul Seimas sau legalitatea dispoziţiilor regulamentului de funcţionare a Guvernului. Această competenţă a Curţii Constituţionale derivă din principiile supremaţiei Constituţiei, al statului de drept, al ierarhiei actelor juridice şi din alte imperative constituţionale. Curtea Constituţională a statuat în jurisprudenţa sa că, potrivit Constituţiei, nicio lege adoptată de Seimas nu

7 De Blacam, Judicial Review (Controlul Judiciar) (ed. a 2-a, Tottel, 2009) p.74, cu referire la

Maguire versus Ardagh [2002] 1 IR 385.; se citează în acest sens art. 15.10 din Constituţia Irlandei, care prevede: „Fiecare Cameră îşi va stabili propriile norme şi reguli interne, având dreptul de a stabili şi sancţiuni pentru încălcarea acestora, şi, de asemenea, va avea dreptul de a asigura libertatea de dezbatere, de a proteja documentele sale oficiale şi documentele private ale membrilor săi, şi pentru a se proteja pe sine şi membrii săi împotriva oricărei persoane sau oricăror persoane care interferează în activitatea sa, produc neplăceri sau încercă să corupă membrii săi în exercitarea funcţiilor lor.”

Page 16: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

15

poate fi exclusă de la controlul Curţii Constituţionale în ceea ce priveşte conformitatea acesteia cu Constituţia şi legile constituţionale; potrivit Constituţiei, niciun alt act adoptat de Seimas nu poate fi exclus de la controlul Curţii Constituţionale în ceea ce priveşte conformitatea acestuia cu Constituţia, legile constituţionale şi celelalte legi; potrivit Constituţiei, niciun act emis de Preşedintele Republicii nu poate fi exclus de la controlul Curţii Constituţionale în ceea ce priveşte conformitatea acestuia cu Constituţia, legile constituţionale şi celelalte legi; potrivit Constituţiei, niciun act adoptat de Guvern nu poate fi exclus de la controlul Curţii Constituţionale în ceea ce priveşte conformitatea acestuia cu Constituţia, legile constituţionale şi celelalte legi sau cu rezoluţiile Seimas privind punerea în aplicare a legii (decizia Curţii Constituţionale din 30 decembrie 2003). Prin urmare, atunci când Curtea Constituţională a cercetat constituţionalitatea Statutului Seimas pentru prima dată, motivat de faptul că acesta este un act juridic adoptat de către Seimas care, în temeiul Constituţiei, are putere de lege, era necesar să o facă atât în sens formal, cât şi al conţinutului său normativ. Aceasta cu atât mai mult cu cât nu poate exista niciun act juridic adoptat de Seimas a cărui conformitate cu un act juridic de putere superioară să nu poată fi supus controlului Curţii Constituţionale.

Tot astfel, Curtea Constituţională a Republicii Slovenia a statuat, prin Decizia No. U-I-40/96, din 3 Aprilie 1997, că intră în competenţa sa controlul Regulamentului de procedură al Adunării Naţionale, reţinând că Regulamentul de procedură cu siguranţă nu este o lege în sensul strict ci „într-un sens formal [...] un act juridic unic, care reglementează problemele de organizare internă şi funcţionarea Adunării Naţionale, şi a procedurilor pentru de adoptarea actelor Adunării Naţionale, precum şi relaţiile dintre Adunarea Naţională și organele de stat."

8 În situaţia în care rezultă că Regulamentul de

procedură al Adunării Naţionale împiedică în mod semnificativ exercitarea drepturilor constituţionale sau respectul pentru funcţiile protejate prin Constituţie sau face astfel de exercitare imposibilă, acesta este în contradicţie cu Constituţia sub respectivele aspecte.

În Germania există o serie de proceduri prin care prevederile regulamentelor Parlamentului şi Guvernului pot deveni – parţial direct sau numai indirect – obiect al controlului exercitat de Curtea Constituţională Federală. Astfel, în cadrul controlului normativ abstract, la cererea Guvernului Federal, a guvernului unui land sau a unei treimi din membrii Bundestag-ului, Curtea Constituţională Federală poate examina – între altele – compatibilitatea unei norme de drept federal cu Legea fundamentală. Potrivit opiniei dominante exprimate în doctrină şi jurisprudenţă, noţiunea de „drept federal”, în înţelesul acestor prevederi, înglobează norme juridice de la toate nivelele ierarhice, inclusiv regulamentele interne ale organelor constituţionale. În practică însă, Regulamentele Bundestag-ului german şi ale Guvernului Federal nu au fost vreodată verificate cu această procedură. În schimb, dispoziţii din Regulamentul Bundestag-ului au făcut în mai multe rânduri obiect de control în cadrul procedurii de soluţionare a litigiilor organice (Organstreitverfahren).

● Unele Curţi Constituţionale au procedat pe cale jurisprudenţială la circumstanţierea obiectului controlului de constituţionalitate în acest caz.

Astfel, de exemplu, Curtea Constituţională a României a statuat că obiectul controlului îl constituie regulamentele Parlamentului, adică regulamentele proprii ale Camerelor, precum şi regulamentele comune, inclusiv hotărârile de modificare sau de

8 Decizia Curţii Constituţionale Nr. U-I-40/96, din 3 aprilie 1997 (Monitorul Oficial al Republicii

Slovenia, Nr. 24/97, şi OdlUS VI, 46), alin. 3

Page 17: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

16

completare a regulamentelor Parlamentului, respectiv hotărârile Camerelor Parlamentului care au caracter normativ şi conţin dispoziţii referitoare la organizarea şi funcţionarea Parlamentului în ansamblu sau a fiecărei Camere în parte. În acest sens, Curtea Constituţională a României a statuat că nu este competentă să exercite un control de constituţionalitate asupra modului de interpretare sau asupra modului de aplicare a regulamentelor Parlamentului. În virtutea principiului autonomiei regulamentare, consacrat de art.64 alin.(1) teza întâi din Constituţie, Camerele Parlamentului au competenţa exclusivă să interpreteze conţinutul normativ al regulamentelor proprii şi să decidă asupra modului de aplicare a acestora, iar nerespectarea unor prevederi regulamentare se poate constata şi rezolva pe căi şi proceduri exclusiv parlamentare [Deciziile Curţii Constituţionale nr.44/1993

9,

nr.98/199510

, nr.17/200011

, nr.47/200012

]. Tot astfel, Curtea, observând că, în unele cazuri, criticile formulate vizau caracterul incomplet al unor prevederi din Regulamente, ori formularea lor greşită, evidenţiind necesitatea completării sau modificării acestora, a constatat că astfel de critici excedează competenţelor sale.

13

Şi în raportul Tribunalului Constituţional al Spaniei se face distincţie între Regulamentele Parlamentului care intră sub incidenţa controlului de constituţionalitate, şi alte acte ale aceleiaşi autorităţi, al căror control se exercită de către instanţele de judecată. Astfel, se arată că organele judiciare sunt competente să judece chestiunile contencioase ale Parlamentului în materie de personal, de administrare a patrimoniului şi de gestiune patrimonială, precum şi litigiile în materie de proprietate sau de răspundere patrimonială. Actele susceptibile de a fi contestate sunt cele aprobate de organele de conducere şi de administrare ale Camerelor legislative, în aplicarea legislaţiei şi a regulamentelor parlamentare, însă niciodată ele însele în mod direct, fără ca prin aceasta să se aducă atingere posibilităţii instanţelor judecătoreşti de a ridica excepţia de neconstituţionalitate a regulamentului parlamentar aplicat. Actele parlamentare ce pot fi supuse controlului instanţelor judecătoreşti sunt cele care produc efecte juridice faţă de terţi, alţii decât membrii Parlamentului: personalul instituţiei, furnizorii de servicii etc., nu însă şi actele interne de organizare şi funcţionare a Camerei (interna corporis).

● Controlul de constituţionalitate poate fi a priori – înainte de intrarea în vigoare a Regulamentelor (exemplu: Monaco) sau de punerea lor în aplicare (exemplu: Franţa), sau a posteriori, după intrarea în vigoare a acestora (exemplu: România), unele Curţi Constituţionale fiind competente să exercite controlul de constituţionalitate al Regulamentelor Parlamentului atât a priori cât şi a posteriori (exemplu: Curtea Constituţională a Ungariei).

Astfel, de exemplu, în Monaco, Regulamentul de organizare internă a Consiliului Naţional nu poate intra în vigoare înainte de a-i fi verificată constituţionalitatea de către Tribunalul Suprem, dispoziţiile declarate neconstituţionale neputând fi aplicate. Actualul Regulament al Consiliului Naţional a format obiectul a două decizii ale Tribunalului Suprem. Urmare constatării neconstituţionalităţii unora dintre dispoziţiile acestuia, prin Decizia din 28 octombrie 1964, Consiliul Naţional a revizuit imediat aceste dispoziţii, iar prin Decizia din 25 mai 1965, Tribunalul Suprem a declarat

9 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.190 din 10 august 1993

10 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I,nr.248 din 31 octombrie 1995

11 publicată Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.40 din 31 ianuarie 2000

12 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.153 din 13 aprilie 2000

13 Decizia nr.317/2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.446 din 23 mai 2006

Page 18: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

17

Regulamentul în ansamblul său ca fiind conform cu Constituţia şi legile în vigoare. În Franţa, în aplicarea articolului 61 alin.1 din Constituţie, regulamentele

camerelor parlamentare şi modificările acestora se supun controlului sistematic exercitat de Consiliul Constituţional.

Curtea Constituţională a Ungariei, în cadrul atribuţiilor de control ex ante procedează la verificarea constituţionalităţii Regulamentelor Parlamentului [§1 pct. a) din Legea CC]. Astfel, înainte de a-şi adopta regulile de procedură, Parlamentul poate sesiza Curtea Constituţională în vederea examinării conformităţii lor cu Constituţia, indicând prevederile pe care le consideră susceptibile de a forma obiect de control. În cazul în care Curtea Constituţională stabileşte că una din dispoziţiile regulamentului este neconstituţională, Parlamentul o va elimina. [§34 subsecţiunile (1, (2)]. Controlul se poate exercita şi ex post facto [§1 pct. b) din Legea CC], orice persoană putând sesiza Curtea Constituţională pentru declanşarea acestei proceduri de control. [§21 subsecţiunea (2) din Legea CC].

● Controlul de constituţionalitate poate fi direct, la sesizarea unor subiecte expres şi limitative prevăzute de lege (de exemplu - în Andorra - o cincime din parlamentari, în România - unul din preşedinţii celor două Camere, un grup parlamentar, un număr de cel puţin 50 de deputaţi sau de cel puţin 25 de senatori) sau indirect, realizat în cadrul exercitării altei competenţe prevăzute de lege.

Exemple de control indirect sunt date de Curtea Constituţională Federală din Germania care arată că, în cadrul procedurii de soluţionare a litigiilor organice, la cererea unui organ sau a unei secţiuni componente a acestuia, învestite cu drepturi proprii de Legea fundamentală sau prin regulamentul intern al unui organ suprem al Federaţiei, prin care se reclamă încălcarea sau ameninţarea directă a drepturilor sau obligaţiilor ce le sunt atribuite de Legea fundamentală, aceasta fie printr-un act, fie prin omisiune a unui alt organ sau secţiuni componente, Curtea Constituţională Federală a Germaniei clarifică dacă măsura contestată a încălcat sau nu Legea fundamentală. În cadrul procedurii de soluţionare a litigiilor organice este posibilă şi verificarea regulamentelor interne, respectiv a actelor de aplicare a acestora.

14 De asemenea,

14

De exemplu, dispoziţii din Regulamentul Bundestag-ului, potrivit cărora proiectele de lege care antamau o finanţare din fonduri publice puteau fi dezbătute doar dacă erau însoţite de o cerere de echilibrare – menită să acopere cheltuielile sau deficitul antrenat – au fost declarate neconstituţionale încă din primul an de activitate a Curţii Constituţionale Federale, în cadrul procedurii de litigiu între organe. Curtea a considerat că ele îngrădeau dreptul constituţional de iniţiativă legislativă într-un mod neprevăzut de Constituţie (BVerfGE 1, 144 <158 şi urm.>; dimpotrivă, Curtea a decis că este constituţională prevederea regulamentară potrivit căreia un astfel de proiect de lege era trimis direct la comisia pentru buget, ceea ce suprima prima din cele trei lecturi ale proiectului în Parlament, altminteri uzuală. Au fost declarate neconstituţionale şi acele prevederi ale Regulamentului Bundestag-ului în baza cărora deputatului independent – în speţă fiind vorba de un membru al Bundestag-ului exclus din grupul parlamentar – îi era oprit să participe la lucrările vreunei comisii parlamentare din Bundestag. Curtea Constituţională Federală a constatat că în acest caz, deşi nu exista obligaţia de a-i acorda drept de vot în comisie – întrucât ar fi avut pondere disproporţionată – deputatul trebuia să aibă posibilitatea de a deveni membru în cel puţin una dintre comisii, cu dreptul de a lua cuvântul şi de a depune moţiuni (BVerfGE 80, 188 <221 şi urm.>). În schimb, în cadrul soluţionării unui litigiu organic la cererea unor membri ai Bundestag-ului, au fost declarate constituţionale hotărâri ale Bundestag-ului prin care continuarea dezbaterilor parlamentare asupra unei probleme controversate fusese limitată la un anumit număr de ore, durata luărilor de cuvânt alocată fiecărui grup parlamentar fiind proporţională cu mărimea acestuia. Posibilitatea limitării în avans a duratei dezbaterilor nu fusese prevăzută în mod expres prin Regulamentul Bundestag-ului; însă Curtea Constituţională Federală a făcut trimitere la o prevedere regulamentară expresă – şi care fusese constatată în concordanţă cu Constituţia –, potrivit căreia Bundestag-ul poate hotărî încheierea dezbaterilor; această prevedere include şi dreptul de a stabili o

Page 19: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

18

prevederile din regulamentele Parlamentului şi Guvernului care se referă la procedura de adoptare a actelor normative pot forma şi obiectul unui control indirect al Curţii, în cadrul oricărei proceduri cu privire la valabilitatea respectivului act normativ.

● Cât priveşte jurisprudenţa Curţilor Constituţionale pronunţată în exercitarea acestei competenţe, se remarcă, din lecturarea rapoartelor întocmite, că aceasta abordează o problematică juridică în multe cazuri similară, cum ar fi, de exemplu aceea privind majoritatea necesară pentru adoptarea actelor normative ori a altor hotărâri ale Parlamentului sau problematica drepturilor grupurile parlamentare.

Astfel, de exemplu, Curtea Constituţională a Croaţiei, prin Decizia nr. UI-4480/2004 din 5 iunie 2007 (Monitorul Oficial nr. 69/07), a abrogat acele prevederi regulamentare care priveau majoritatea necesară pentru adoptarea legilor şi a altor acte ale Parlamentului. Curtea Constituţională a constatat că respectivele prevederi erau în contradicţie cu articolul 81 alin.(1) din Constituţie, potrivit căruia: „În cazul în care Constituţia nu dispune altfel, Parlamentul croat adoptă hotărâri cu majoritate de voturi, în prezenţa majorităţii membrilor săi la şedinţă.”

Curtea Constituţională a României a admis sesizarea privind neconstituţionalitatea prevederilor art.40 alin.(1)

15 din Regulamentul şedinţelor comune ale Camerei

Deputaţilor şi Senatului16

, constatând că acestea sunt neconstituţionale, întrucât dau rol decisiv preşedintelui Camerei în caz de paritate de voturi, ceea ce contravine prevederilor constituţionale privind majorităţile cerute pentru adoptarea actelor, dispoziţii care nu fac o asemenea precizare

17. Printr-o altă decizie, aceeaşi Curte a

constatat18

că art.155 alin.(3) din Regulamentul Camerei Deputaţilor, potrivit căruia cererea privind urmărirea penală a membrilor Guvernului „[...] se adoptă cu votul a cel puţin două treimi din numărul deputaţilor”, contravine art.76 alin.(2) din Constituţie, potrivit căruia „(2) Legile ordinare şi hotărârile se adoptă cu votul majorităţii membrilor prezenţi din fiecare Cameră” şi, în consecinţă, este neconstituţional. Pentru aceleaşi motive, Curtea a constatat şi neconstituţionalitatea dispoziţiilor similare din Regulamentul Senatului

19.

Curtea Constituţională a Republicii Macedonia, prin Decizia U.nr.28/2006 din 12

anumită durată pentru desfăşurarea dezbaterilor, încă de la bun început sau de a le limita durata, de la un anumit punct (BVerfGE 10, 4 <13>). Alocarea timpilor de luare a cuvântului în funcţie de mărimea grupului parlamentar a fost privită, de asemenea, ca fiind constituţională (BVerfG (Curtea Constituţională Federală) loc. cit. pp. 14 şi urm.; nici aici Regulamentul nu conţinea dispoziţii exprese, ci doar o prevedere din care s-a dedus că acest mod de repartizare decurgea de la sine). Totodată, sesizată de un număr de deputaţi cu privire la reglementările adoptate în 2005, referitoare la publicarea veniturilor obţinute în afara mandatului, Curtea a constatat – în baza unui vot foarte strâns – că dispoziţia legală (§ 44a din Legea privind Statutul membrilor Bundestag-ului german (Abgeordnetengesetz), precum şi regulile detaliate referitoare la obligaţia publicării acestora, conţinute în „Codul de Conduită a membrilor Bundestag-ului german” adoptat de Bundestag şi care, potrivit § 18 din Regulamentul Bundestag-ului german, constituie parte integrantă a acestuia, sunt constituţionale (BVerfGE 118, 277 <323 şi urm., 352 şi urm.>).

15 "În caz de paritate de voturi, votul preşedintelui care conduce lucrările şedinţei comune este

decisiv.” 16

aprobat prin Hotărârea Parlamentului României nr.4/1992, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.34 din 4 martie 1992

17 art.76 din Constituţie referitor la Adoptarea legilor şi a hotărârilor.

18 Decizia nr.989/2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.716 din 22 octombrie

2008 19

Decizia nr.990/2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.716 din 22 octombrie 2008

Page 20: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

19

iulie 2006, a abrogat art.231 alin.2 cu privire la sintagma: “cu majoritate de voturi din numărul total al membrilor” din Regulamentul Adunării Republicii Macedonia (“Monitorul Oficial al Republicii Macedonia”, nr.60/2002). Art. 231 alin. 1 din Regulamentul Adunării Republicii Macedonia prevede că Adunarea poate ţine şedinţe închise (lucrări in camera) la propunerea preşedintelui Parlamentului, a Guvernului sau a cel puţin 20 de membri. Alin. 2 al art. 231, în partea care a fost contestată, prevedea că Adunarea decide asupra propunerii fără a o dezbate, cu majoritate de voturi din numărul total al membrilor. Pornind de la dispoziţiile art. 70 alin. 1 din Constituţia Republicii Macedonia, conform căruia şedinţele Adunării sunt publice, precum şi ale alin. 2 al aceluiaşi articol, care prevede că Adunarea poate hotărî să lucreze in camera, cu o majoritate de voturi de două treimi din numărul total al membrilor, Curtea Constituţională a statuat că articolul contestat din Regulamentul Republicii Macedonia contravine Constituţiei întrucât decizia de excludere a publicului de la lucrările Adunării necesita votul unei majorităţi inferioare celei de două treimi prevăzute de Constituţie.

Cu privire la raporturile existente în cadrul Parlamentului sub aspectul organizării în grupuri parlamentare, respectiv a drepturilor parlamentarilor independenţi, este de menţionat jurisprudenţa constantă a Curţii Constituţionale a României

20 prin care s-a

pronunţat asupra posibilităţii neîngrădite a parlamentarilor de a trece de la un grup parlamentar la altul, de a se afilia la un grup parlamentar sau de a constitui un grup format din parlamentari independenţi, sancţionând, de fiecare dată când a fost sesizată, normele regulamentare care limitau acest drept, norme apreciate, în esenţă, ca fiind în contradicţie cu dispoziţiile art.69 alin.(2) din Constituţie, care respinge orice forma de mandat imperativ.

În acelaşi context, dar dintr-o altă perspectivă, este de reţinut şi Decizia U.nr.259/2008 din 27 ianuarie 2010, a Curţii Constituţionale a Republicii Macedonia, prin care s-a abrogat art. 157 din Regulamentul Adunării Republicii Macedonia (Monitorul Oficial al Republicii Macedonia, nr.91/2008). Acest text prevedea, în alin. 1 că: “în cazul în care nu are loc o dezbatere generală asupra propunerilor legislative, reprezentanţii grupurilor parlamentare pot susţine poziţia grupului pe care îl reprezintă asupra proiectului de lege într-o şedinţă a Adunării, la începutul dezbaterilor”, iar la alin. 2, că intervenţia acestora nu putea depăşi o durată de zece minute. Prin această decizie, Curtea Constituţională a asigurat egalitatea în drepturi a parlamentarilor care nu fac parte dintr-un grup în ceea ce priveşte participarea la dezbaterile asupra unui proiect de lege în faţa Adunării. În motivarea deciziei, Curtea a reţinut că, în opinia sa, poziţia diferită a unui grup parlamentar şi a unui membru parlamentar nu ar trebui să fie o problemă, de exemplu sub aspectul duratei intervenţiei, de vreme ce grupul parlamentar se exprimă în numele mai multor reprezentanţi, iar parlamentarul – în mod individual. Cu toate acestea, rămâne întrebarea dacă diferenţa dintre parlamentari poate merge până acolo încât să-l excludă pe un reprezentant de a lua parte la dezbaterile asupra proiectului de lege doar din cauză că nu este membru al unui grup parlamentar şi dacă o astfel de limitare este conformă cu funcţia şi statutul parlamentarului, potrivit Constituţiei. Prin urmare, dacă Regulamentul a prevăzut că

20

Decizia nr.44/1993 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 190 din 10 august 1993, Decizia nr.46/1994 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 131 din 27 mai 1994, Decizia nr.196/2004 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 417 din 11 mai 2004

Page 21: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

20

dezbaterile se pot deschide la o şedinţă a Adunării, atunci fiecare reprezentant trebuie să aibă dreptul de a participa la dezbateri, membrii independenţi neputând fi excluşi de la acest drept. Durata intervenţiei, după cum reprezentantul care ia cuvântul vorbeşte în numele grupului sau în nume propriu, este o altă chestiune. Din cele menţionate şi având în vedere concepţia aflată la baza Regulamentului Adunării privind introducerea grupurilor şi stabilirea poziţiei acestora, Curtea Constituţională a constatat că parlamentarul, ales prin scrutin electoral direct şi căruia cetăţenii i-au transferat suveranitatea lor, nu poate fi exclus din dreptul de a-şi exprima propria opinie cu privire la propunerea legislativă pentru care nu a fost organizată o dezbatere generală, doar pentru motivul că nu face parte dintr-un grup parlamentar.

4.2. Controlul de constituţionalitate al Regulamentului de organizare şi

funcţionare a Guvernului

Din examinarea rapoartelor întocmite se constată că acele Curţi Constituţionale în a căror competenţă nu intră controlul de constituţionalitate al Regulamentului Parlamentului nu au nici competenţa de a efectua controlul de constituţionalitate al Regulamentului Guvernului. Raţiunile sunt asemănătoare, astfel cum se arată în raportul Curţii Constituţionale a Italiei, unde se precizează că imposibilitatea Curţii de a exercita controlul de constituţionalitate este confirmată şi în ceea ce priveşte Regulamentul Guvernului, motivată fie pe o extindere a motivării reţinută atunci când Curtea a declarat că regulamentele parlamentare nu pot fi revizuite, având în vedere mai ales natura constituţională a organului de la care derivă regulamentul, fie pe natura secundară a regulilor de organizare şi funcţionare a Guvernului. Această poziţionare în sistemul actelor juridice duce la concluzia că, în nici un caz, Curtea nu le poate revizui (cu excepţia unor situaţii excepţionale), jurisdicţia acesteia limitându-se la acte cu forţă de lege.

Există şi Curţi Constituţionale care sunt competente să exercite controlul de constituţionalitate al Regulamentului Parlamentului, nu însă şi al Regulamentului Guvernului, cum este cazul Andorrei, unde Legea specială cu privire la Tribunalul Constituţional nu menţionează expres decât controlul de constituţionalitate asupra Regulamentului Consiliului General, fără a face nicio precizare despre Regulamentul de organizare şi funcţionare a Guvernului.

Există cazuri în care Curtea Constituţională are competenţă exclusivă în ceea ce priveşte examenul de constituţionalitate a actelor legislative, însă nu deţine atribuţii de control asupra actelor puterii executive (de exemplu, Belgia).

Sunt situaţii în care particularităţile corespunzătoare controlului de constituţionalitate al Regulamentului Parlamentului sunt comune şi pentru controlul de constituţionalitate al Regulamentului Guvernului (de exemplu: Belarus, Germania, Republica Macedonia), precum şi situaţii în care această din urmă atribuţie a Curţii prezintă caracteristici proprii sau este susceptibilă de distincţii suplimentare.

Se remarcă distincţia realizată în raport de: ● natura şi emitentul actului normativ are reglementează organizarea şi

funcţionarea Guvernului; ● natura actelor emise de Guvern, fiind excluse din sfera controlului de

constituţionalitate actele cu caracter individual. Astfel, în unele cazuri, competenţa de a exercita controlul de constituţionalitate al

Regulamentului Guvernului derivă din competenţa generală a Curţii Constituţionale

Page 22: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

21

de a efectua controlul de constituţionalitate al tuturor actelor emise de Guvern, fără a distinge sub aspectul obiectului de reglementare al acestora. Ca urmare, în măsura în care regulile de organizare şi funcţionare a Guvernului sunt stabilite printr-un act al acestei autorităţi, actul în cauză aparţine, implicit, sferei actelor supuse controlului de constituţionalitate exercitat de Curtea Constituţională. De exemplu, Cabinetul de Miniştri al Ucrainei, în cadrul competenţei sale, emite rezoluţii şi ordine a căror executare este obligatorie. Cum una dintre atribuţiile Curţii Constituţionale a Ucrainei este aceea de a decide cu privire la constituţionalitatea actelor Cabinetului de Miniştri, iar Regulile de procedură ale Cabinetului de Miniştri al Ucrainei au fost aprobate printr-o Rezoluţie a acestui Cabinet, rezultă că actul menţionat intră sub incidenţa controlului de constituţionalitate exercitat de Curtea Constituţională a Ucrainei. Un raţionament similar se poate realiza şi în ceea ce priveşte competenţa Curţii Constituţionale a Federaţiei Ruse şi Lituaniei.

În unele state, organizarea şi funcţionarea Guvernului sunt stabilite prin acte ale altor autorităţi, al căror control de constituţionalitate intră în sfera competenţei Curţii Constituţionale. Astfel, de exemplu, în Armenia, procedura de funcţionare a Guvernului este stabilită prin decret al Preşedintelui RA

21. Ţinând cont de faptul că

decretele Preşedintelui RA sunt supuse controlului de constituţionalitate, şi actul juridic care stabileşte procedura de funcţionare a Guvernului poate fi obiect al controlului exercitat de Curtea Constituţională.

În raportul Curţii Constituţionale a României se arată că actele normative care reglementează organizarea şi funcţionarea Guvernului sunt supuse controlului de constituţionalitate exercitat de Curtea Constituţională în măsura în care constituie acte de reglementare primară – legi (care se emit de către Parlament) sau ordonanţe (care se emit de către Guvern). Hotărârile Guvernului se emit pentru organizarea executării legilor [art.108 alin.(2) din Constituţie], constituind acte de reglementare secundară şi, prin urmare, nu sunt supuse controlului de constituţionalitate exercitat de Curtea Constituţională, ci, eventual, controlului de legalitate exercitat de instanţele judecătoreşti de contencios administrativ.

Referitor la distincţia realizată în funcţie de natura actelor emise de Guvern, se constată că, de regulă, intră în competenţa de control a Curţii Constituţionale numai actele Guvernului cu caracter normativ sau general. Cât priveşte actele administrative cu caracter individual, ce reprezintă norme cu caracter personal, cu efecte juridice unice, aplicabile doar unui singur caz şi, prin urmare, neobligatorii pentru publicul general, acestea nu pot face obiect al controlului constituţionalităţii, aşa cum se arată în mod expres în raportul Curţii Constituţionale a Republicii Moldova. Aspecte similare, sub aspectul distincţiei între actele cu caracter individual şi cele cu caracter normativ sunt relevate şi în raportul Curţii Constituţionale din Republica Cehă, Tribunalului Constituţional din Polonia sau al Curţii Constituţionale din Georgia. De asemenea, Secţia de Control Constituţional a Curţii Supreme din Estonia îşi exercită controlul asupra legislaţiei de aplicabilitate generală: legi adoptate de Parlament, respectiv reglementări adoptate de Guvern, ministere şi autorităţile locale. Secţia nu este competentă să verifice actele cu caracter individual emise de Guvern sau ministere.

Se constată, totodată, că apartenenţa actelor Guvernului (inclusiv a celor care reglementează organizarea şi funcţionarea acestuia) la categoria actelor administrative,

21

Decretul Preşedintelui RA din 18 iulie 2007, privind stabilirea regulilor de organizare a activităţii Guvernului RA şi a altor organe de stat aflate în subordinea acestuia.

Page 23: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

22

determină ca acestea să intre sub incidenţa controlului instanţelor judecătoreşti sau a altor autorităţi administrative. Astfel, de exemplu, în raportul Curţii Constituţionale a Turciei se arată că există un sistem separat de justiţie administrativă, actele Guvernului intrând sub incidenţa controlului Consiliului de Stat. Curtea Constituţională are competenţa de a controla decretele-lege. Raportul Curţii Constituţionale a Letoniei relevă, de asemenea, o distincţie sub acest aspect, arătând că, potrivit art.16 alin.(4) din Legea Curţii Constituţionale, Curtea se pronunţă cu privire la alte acte ale Parlamentului, ale Cabinetului de Miniştri, Preşedintelui, preşedintelui Parlamentului şi primului-ministru, exceptând actele administrative.

O situaţie particulară este relevată de în raportul Curţii Constituţionale a Austriei, în care, după ce se arată că regulamentele „propriu-zise” (emise în executarea legii) adoptate de Guvernul federal pot fi supuse controlului Curţii Constituţionale, la fel ca orice alt regulament, precum şi faptul că această Curte nu poate verifica actele interne ale Guvernului federal, se precizează că, în ceea ce priveşte regulile de procedură ale Guvernului federal, există o situaţie specială: pur şi simplu ele nu există, un fapt neobişnuit dacă este să ne raportăm la standardele internaţionale. Regulile interne de funcţionare a Guvernului se bazează pe decizii individuale şi pe „cutume” stabilite prin practici ale guvernelor de după anul 1945. Cea mai importantă dintre acestea este că hotărârile Guvernului federal se adoptă cu unanimitate. De vreme ce regula se aplică fără abatere, nu este necesară o altă discuţie pe marginea interpretării regulilor de procedură, întrucât în eventualitatea apariţiei unei poziţii divergente, ar fi oricum imposibil să se ajungă la un acord în cadrul procesului decizional.

5. Controlul de constituţionalitate: specificaţi tipul / categoriile de acte asupra cărora se exercită controlul.

A. Acte generale şi acte individuale/ Acte cu caracter normativ şi acte fără

caracter normativ

Lecturând rapoartele Curţilor Constituţionale, se constată că tratarea unitară a problematicii categoriilor de acte asupra cărora se exercită controlul de constituţionalitate este dificil de realizat, având în vedere particularităţile de reglementare a competenţelor Curţilor Constituţionale, cât şi deosebirile existente în ceea ce priveşte sistemele legislative ale ţărilor participante, determinate, între altele, de structura acestor state – unitare sau federative şi de diferenţa de concepţie în ceea ce priveşte controlul de constituţionalitate.

În plus, rapoartele întocmite abordează această problematică în mod complex, ceea ce determină ca o simplă enunţare a categoriilor actelor asupra cărora se exercită controlul Curţilor Constituţionale să nu acopere decât o mică parte din bogata informaţie transmisă.

Luând în considerare acest caracter complex şi pentru a realiza, din raţiuni de ordin practic, respectiv pentru a asigura o bază de discuţii referitoare la subiect, o asemenea tratare unitară, vom proceda la enunţarea categoriilor de acte asupra cărora poartă controlul exercitat de Curţile Constituţionale, arătând, totodată, principalele distincţii şi nuanţări realizate în rapoarte la acest capitol.

Astfel, se constată că unele rapoarte realizează o distincţie între actele cu caracter general şi cele cu caracter individual, respectiv, în cadrul acestora din urmă, în funcţie de emitentul lor.

Page 24: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

23

În unele cazuri, sfera actelor asupra cărora se exercită controlul este delimitată în acest mod, în sensul că se arată că intră în această categorie diverse acte cu caracter normativ sau general.

De exemplu, Curtea Constituţională din Republica Belarus arată că în exercitarea controlului de constituţionalitate a posteriori, se pronunţă cu privire la constituţionalitatea actelor normative prevăzute de Constituţie, cu condiţia să fie sesizată în mod corespunzător de unul dintre subiecţii calificaţi prevăzuţi de lege.

Curtea Constituţională din Republica Cehă exercită controlul legilor precum şi al ”altor reglementări”. Este vorba de documente legale care au fost adoptate şi se prezintă în forma necesară. Cerinţele de bază pentru aceste reglementări sunt de două categorii: cerinţe generale (reglementarea să aibă caracter normativ şi să fie obligatorie pentru un cerc larg - nedeterminat - de subiecţi); şi cerinţe specifice (reglementarea să fie adoptată şi publicată în forma corespunzătoare, să fie validă şi în vigoare).

Tot astfel, Curtea Constituţională a Sloveniei, în cadrul procedurii de control al constituţionalităţii, decide asupra constituţionalităţii (şi legalităţii) legilor, reglementărilor, actelor adoptate de comunităţile locale şi actelor cu caracter general emise în exercitarea puterii publice.

Curtea Constituţională a Serbiei este competentă să exercite controlul unei largi sfere de acte, aparţinând unor diverse autorităţi şi persoane juridice, trăsătura comună a acestor acte fiind însă, aşa cum rezultă din raportul întocmit, caracterul lor general, respectiv: acte cu caracter general ale Adunării Naţionale, Preşedintelui şi Guvernului, actele cu caracter general ale celorlalte autorităţi şi organe de stat, statutele şi alte acte cu caracter general ale autorităţilor din provinciile autonome, statutele şi alte acte cu caracter general ale entităţilor autoguvernării locale, actele cu caracter general ale partidelor politice, sindicatelor şi asociaţiilor de cetăţeni, actele cu caracter general ale organizaţiilor care exercită funcţii publice, statutele şi alte acte cu caracter general ale companiilor şi instituţiilor, actele cu caracter general ale camerelor şi altor asociaţii, actele cu caracter general ale fondurilor şi altor asociaţii, acorduri colective.

De altfel, regula este aceea că intră în competenţa Curţilor Constituţionale controlul actelor cu caracter general. Există însă şi cazuri în care Curţile Constituţionale sunt competente să exercite controlul de constituţionalitate al unor acte individuale.

Astfel, Curtea Constituţională a Austriei arată că, în concepţia Constituţiei federale austriece, pot fi supuse controlului orice acte juridice care se intersectează direct cu sfera juridică a destinatarului normei, în sensul că nasc, modifică sau sting drepturi şi îndatoriri. Orice asemenea act juridic cu caracter general (care se adresează unui cerc de destinatari definit în baza unor criterii generale) poate forma obiect al controlului, la fel ca şi oricare act individual, dacă emană de la o autoritate administrativă (legi, regulamente, acordurile încheiate între Federaţie şi landuri, respectiv între landuri, în sfera de competenţă ce le revine). În schimb, actele cu caracter individual ale instanţelor de drept comun (hotărârile judecătoreşti) nu pot fi cenzurate de Curtea Constituţională, cu o excepţie, în materia dreptului de azil: sentinţele şi deciziile pronunţate de Tribunalul pentru azilanţi pot fi atacate la Curtea Constituţională.

Curtea Constituţională a Croaţiei exercită controlul de constituţionalitate al deciziilor cu caracter individual ale tuturor organelor statului/ organismelor guvernamentale (inclusiv sentinţele şi hotărârile definitive ale Curţii Supreme a Republicii Croaţia, precum şi ale celorlalte instanţe de judecată), ale organelor autonome locale şi regionale şi ale entităţilor juridice de autoritate publică, în ceea ce

Page 25: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

24

priveşte încălcarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, precum şi a dreptului la auto-guvernare locală şi regională, drepturi garantate de Constituţia Republicii Croate.

Curtea Constituţională a Lituaniei este competentă să verifice toate actele adoptate de Parlament, de Guvern şi de Preşedintele Republicii şi să se pronunţe asupra compatibilităţii lor cu Constituţia şi legile, indiferent dacă ele au caracter normativ sau individual, dacă sunt de unică aplicabilitate (ad-hoc) sau permanentă valabilitate.

În Germania, atât normele adoptate de Guvern, cât şi orice alte măsuri sau omisiuni din partea Guvernului pot face obiectul controlului de constituţionalitate acolo unde există posibilitatea ca ele să fi încălcat drepturile constituţionale ale celor care pot iniţia astfel de proceduri în apărarea acestor drepturi. Astfel, ca răspuns la plângerea individuală formulată de părţile afectate, Curtea Constituţională Federală a examinat în mai multe rânduri măsurile de informare adoptate de Guvernul Federal sau ministere. În mod normal, plângerea individuală este admisibilă numai după epuizarea căilor de atac şi dacă este întemeiată; Curtea Constituţională Federală doar casează hotărârea judecătorească atacată, fără a putea anula măsura administrativă care a stat la baza acelei hotărâri, apoi trimite cauza instanţei competente. Prin urmare, în asemenea cazuri, principalul obiect al controlului de constituţionalitate exercitat de Curte îl constituie de regulă hotărâri judecătoreşti prin care s-au aprobat acte ale Guvernului Federal. Cu toate acestea – în măsura în care hotărârea judecătorească nu urmează a fi deja desfiinţată pentru vicii de procedură – se poate ajunge indirect la o constatare privind constituţionalitatea actelor guvernamentale pe care se întemeiază.

Curtea Constituţională a Republicii Macedonia, în cadrul controlului abstract de constituţionalitate, poate verifica acte cu caracter general (acte normative): legi, regulamente, hotărâri ale Guvernului, ordine ale miniştrilor sau ale altor autorităţi publice, acorduri colective, programele şi statutele partidelor politice şi ale ONG-urilor, însă nu este competentă să controleze acte individuale ale Adunării şi ale Guvernului. În cadrul competenţei de protecţie a drepturilor şi libertăţilor individuale şi cetăţeneşti, Curtea poate cenzura acte cu caracter individual (hotărâri judecătoreşti şi acte individuale emise de organele administraţiei publice şi alte organizaţii mandatate cu exercitarea prerogativelor de putere publică) sau măsuri ori acţiuni prin care s-au încălcat anumite drepturi sau libertăţi ale cetăţenilor, salvgardate de către Curtea Constituţională, aceasta putând anula astfel de acte/acţiuni.

În Norvegia, instanţele au dreptul de a controla constituţionalitatea legislaţiei şi de a cenzura actele administrative, cu precizarea că instanţele nu efectuează controlul de constituţionalitate in abstracto. Dreptul de a cenzura deciziile administrative include şi judecata faptelor în speţă.

Şi Tribunalul Constituţional din Portugalia enunţă o distincţie sub acest aspect, arătând că în principiu, doar actele normative emise de entităţi publice sunt supuse controlului său de constituţionalitate. Cu toate acestea, Tribunalul a abandonat conceptul de lege în sens pur formal şi a dezvoltat o accepţiune mai amplă, concomitent formală şi funcţională, a normei. În această nouă accepţiune, controlul asupra unui act juridic depinde de verificarea cumulativă a anumitor exigenţe. În primul rând, natura sa prescriptivă, îndeosebi prescrierea unei reguli de conduită sau de comportament; în al doilea rând, caracterul heteronom; în al treilea rând, caracterul imperativ (conţinutul său obligatoriu). Ca atare, diverse tipuri de acte normative pot face obiect al controlului de constituţionalitate. În afară de normele publice în sens tradiţional (aşadar, reguli de conduită generale şi abstracte, imperative, emise de entităţi publice), sunt şi alte acte

Page 26: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

25

juridice, respectiv normele publice cu efect extern obligatoriu, cu caracter individual şi concret, de vreme ce sunt înscrise într-un act legislativ, precum şi normele emise de entităţi private, dacă acestea dispun de puteri normative care le-au fost delegate de către entităţi publice. Astfel, judecătorul constituţional portughez poate verifica următoarele acte normative sub aspectul constituţionalităţii acestora: legile adoptate de Adunarea Republicii, inclusiv legile-măsuri (legislaţie având formă de lege, dar conţinut de act administrativ) şi orice alte legi cu conţinut individual şi concret; decretele-lege (acte legislative ale Guvernului); actele legislative ale regiunilor autonome Azore şi Madeira; tratatele internaţionale şi acordurile în formă simplificată, inclusiv tratatele-contracte internaţionale; actele de natură regulamentară emise de Guvern, guvernele regiunilor autonome Azore şi Madeira, organele colectivităţilor locale, anumite autorităţi administrative (cazul guvernatorilor civili din regiunile situate în partea continentală a Portugaliei), anumite persoane juridice de drept public, în anumite ipoteze, anumite entităţi non-publice, dar care dispun de puteri normative ce le-au fost delegate de către entităţile publice; hotărâri de reglementare (assentos) date de Tribunalul Suprem de Justiţie; hotărârile date pentru unificarea jurisprudenţei de către Tribunalul Suprem de Justiţie; normele create de judecător (în funcţia sa de interpret) „în spiritul sistemului” pentru a umple lacunele legislative; regulamentele stabilite de jurisdicţiile de arbitraj voluntar; actele specifice sau sui generis, cum ar fi cele prin care se stabilesc regulile necesare funcţionării şi organizării Adunării Republicii, în baza autonomiei sale normative interne (în pofida caracterului de act interna corporis); normele cuprinse în statutele asociaţiilor de utilitate publică; regulamentele asociaţiilor de utilitate publică sau ale altor entităţi private, în cazul în care beneficiază de o delegare de autoritate din partea unor entităţi publice; normele consuetudinare (cutumiare) în măsura şi în domeniile în care acestea sunt acceptate ca izvor de drept intern; normele emise de către organele competente ale organizaţiilor internaţionale la care Portugalia este parte şi care sunt în vigoare în ordinea de drept portugheză.

Tot astfel, Curtea Constituţională a Ungariei, cât priveşte competenţa sa de a examina constituţionalitatea altor acte ale organelor administraţiei de stat, arată că a avut o practică unitară care a depins după cum actele în cauză au sau nu conţinut normativ. În faza iniţială a jurisprudenţei sale, Curtea Constituţională a decis că celelalte acte emise de organele administraţiei de stat urmează a se determina nu în funcţie de denumire, ci de conţinutul acestora (Decizia 60/1992). În majoritatea cazurilor, Curtea Constituţională a stabilit – în privinţa actelor Parlamentului ce-i fuseseră supuse controlului – că acestea au caracter individual, concret sau dimpotrivă, conţinut normativ, verificându-le scopul, specificaţiile, precum şi durata pe care sunt instituite regulile de conduită cuprinse în respectivul act (ex.: Decizia 50/2003). Cât priveşte normele care aparţin sferei celorlalte acte ale administraţiei de stat din punct de vedere al denumirii lor, dar nu şi prin conţinut (mai întâi: Hotărârea 52/1993), Curtea Constituţională a decis că nu este competentă, actul supus examinării neavând caracter normativ, prin urmare a respins sesizarea. În acelaşi raport se arată că există şi altfel de norme, care nu pot fi considerate acte ale administraţiei de stat în ceea ce priveşte emitentul sau denumirea lor iar, în aceste cazuri, Curtea Constituţională respinge cererile, făcând însă menţiune în titlu referitor la anularea normei examinate şi subliniind faptul că ea nu mai poate genera drepturi sau obligaţii şi nici produce consecinţe juridice. Se mai arată că a existat o practică divergentă cu privire la posibilitatea examinării legilor fără conţinut normativ. Elementul comun al tuturor acestor decizii constă în faptul că punctul de plecare l-a constituit însăşi Legea cu

Page 27: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

26

privire la Curtea Constituţională. Această practică s-a modificat odată cu Decizia 42/2005, prin care Curtea a statuat următoarele: „Curtea Constituţională a luat în considerare competenţa sa de control posterior abstract ca fiind o competenţă ce acoperă toate normele (dispoziţiile cu caracter normativ) derivate din (şi proteguite de) Constituţie”. În consecinţă, Curtea Constituţională a examinat constituţionalitatea unei decizii de interpretare uniformă (obligatorie pentru instanţele inferioare) pronunţată de către Curtea Supremă. Conceptul de lege a fost reluat într-un mod diferit prin Decizia 124/2008. Prin această decizie, Curtea a precizat următoarele: „Constituţia însăşi stabileşte autoritatea statului care poate adopta legi şi în ce formă ele pot fi adoptate.” În sensul prezentei decizii, legea este actul care se adoptă în baza Constituţiei.

B. Acte de reglementare primară şi acte de reglementare secundară

Unele rapoarte disting, cât priveşte actele supuse controlului de constituţionalitate, între actele de reglementare primară şi cele de reglementare secundară.

Actele de reglementare primară, cu unele particularităţi, pot fi supuse controlului Curţilor Constituţionale. Actele de reglementare secundară nu intră însă, în toate cazurile, în competenţa de control a Curţilor Constituţionale.

Astfel, Curtea Constituţională din Belgia are competenţă exclusivă în ceea ce priveşte examenul de constituţionalitate a actelor legislative, însă nu deţine atribuţii de control asupra actelor puterii executive.

În raportul Curţii Constituţionale din Republica Cehă se arată că aceasta nu este competentă să examineze conformitatea normelor juridice inferioare legii, chiar dacă forţa lor juridică este diferită şi intră în coliziune reciprocă. Astfel, Curtea Constituţională a reţinut următoarele: „Constituţia nu îi acordă Curţii Constituţionale dreptul de a anula reglementări (secundare), cu forţă juridică inferioară, ca urmare a neconcordanţei lor cu alte reglementări (secundare) având forţă juridică superioară, ori chiar ca urmare a neconcordanţei acestora cu o reglementare de forţă juridică egală. La nivelul controlului abstract al normelor, Curtea Constituţională nu este gardianul universal care să vegheze la conformitatea structurii ierarhiei juridice, pe fiecare treaptă ierarhică. În sistemul nostru constituţional, conflictul dintre reglementările inferioare legii de forţă juridică diferită sau egală poate fi abordat la nivelul controlului specific al normelor şi al aplicării acestora în conformitate cu Art. 95 alin. 1 din Constituţie.”

Tot astfel, Curtea Constituţională a Italiei nu are competenţa de control asupra legislaţiei secundare, cum ar fi reglementările emise de Guvern. Aceste acte sunt supuse controlului de legalitate, sau de conformitate cu legislaţia primară – control efectuat de judecătorii instanţelor ordinare sau administrative. Prin urmare, în virtutea faptului că reglementările secundare trebuie să se conformeze legilor, iar legile trebuie să fie conforme Constituţiei, şi aceste norme secundare trebuie să fie inerent conforme Constituţiei, fără a fi necesar un control separat în raport cu prevederile Constituţiei.

Curtea Constituţională a României, referindu-se la actele emise de Guvern, arată că acestea sunt, potrivit art.108 alin.(1) din Constituţie, hotărârile şi ordonanţele. Obiect al controlului de constituţionalitate exercitat de Curtea Constituţională pot fi însă numai ordonanţele Guvernului [art.146 lit.d) din Constituţie şi art.29 alin.(1) din Legea nr.47/1992], care constituie, ca şi legile şi regulamentele parlamentare, acte de reglementare primară. Hotărârile Guvernului se emit pentru organizarea executării legilor [art.108 alin.(2) din Constituţie], constituind acte de reglementare secundară şi,

Page 28: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

27

prin urmare, nu sunt supuse controlului de constituţionalitate exercitat de Curtea Constituţională, ci, eventual, controlului de legalitate exercitat de instanţele judecătoreşti de contencios administrativ.

C. Categorii de acte asupra cărora se exercită controlul Curţilor

Constituţionale

Într-o prezentare sintetică, actele în cauză sunt următoarele:

a) Legile Din lecturarea rapoartelor întocmite, se constată mai întâi o abordare complexă a

noţiunii de lege, în unele cazuri pentru definirea acesteia fiind utilizat atât criteriul formal, cât şi criteriul material.

Astfel, în unele rapoarte se arată că fac obiect al controlului de constituţionalitate legile şi actele normative cu putere de lege, în sfera acestora intrând, de exemplu, în Italia, numeroase acte normative: legile adoptate de stat, decretele legislative adoptate în baza unei delegări (acte normative emise de executiv în virtutea abilitării acordate de Parlament) şi decrete-legi, acte normative emise de executiv ca reacţie urgentă şi necesară la anumite situaţii de urgenţă şi care, după şaizeci de zile, trebuie convertite într-o lege adoptată de Parlament. Curtea se poate pronunţa şi asupra constituţionalităţii legislaţiei adoptate de Regiuni şi de cele două Provincii Autonome cărora Constituţia le-a conferit atribuţii de legiferare (Provinciile Bolzano şi Trento, care formează regiunea Trentino-Alto Adige). Controlul de constituţionalitate poartă şi asupra decretelor prezidenţiale prin care se declară abrogarea unei legi sau unui alt act normativ în urma unui referendum, conform art. 75 din Constituţie. Regulamentele adoptate de Uniunea Europeană nu sunt clasificate ca legi sau acte normative cu putere de lege, în sensul controlului de constituţionalitate, deşi Curtea Constituţională a afirmat că legislaţia europeană nu poate veni în contradicţie cu „principiile fundamentale ale sistemului constituţional ori cu drepturile inalienabile ale omului” (cauza nr. 98 din 1965, ulterior confirmată în mod repetat); în cazul în care s-ar constata o astfel de incompatibilitate, respectând concepţia dualistă cu privire la raportul dintre legislaţia naţională şi cea europeană, controlul Curţii se va limita exclusiv la legislaţia italiană de implementare, în măsura în care aceasta transpune normele europene.

Tot astfel, în Spania, în procedurile controlului abstract de constituţionalitate, atât în cadrul unui recurs, cât şi al unei chestiuni de neconstituţionalitate, Tribunalul verifică conformitatea cu Constituţia a „legilor, dispoziţiilor din regulamente sau a actelor având putere de lege” ori, într-o exprimare sintetică, a oricărei „norme cu rang de lege”, respectiv: statutele de autonomie şi celelalte legi organice; alte legi, dispoziţii din regulamente şi acte de stat cu putere de lege (se precizează că în cazul decretelor legislative, care sunt dispoziţii cu putere de lege adoptate de Guvern în baza delegării acordate de Parlament, Tribunalul îşi exercită competenţa fără a aduce atingere atributelor de control aparţinând instanţelor judecătoreşti de drept comun); tratatele internaţionale; regulamentele Camerelor şi ale Cortes Generales (Parlamentul); legile, actele şi prevederile regulamentare cu putere de lege adoptate de Comunităţile Autonome, cu aceeaşi excepţie menţionată privind cazurile de delegare legislativă; regulamentele Adunărilor legislative ale Comunităţilor Autonome.

Page 29: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

28

Referirea la cele două criterii - material şi formal - este realizată şi în raportul Curţii Constituţionale a Ungariei, astfel cum s-a arătat.

22

În marea majoritate a cazurilor însă, este avută în vedere legea în sens formal, respectiv de act al puterii legislative, cu caracter general, adoptat după o procedură prestabilită.

De regulă, sunt supuse controlului Curţii toate categoriile de legi în sens formal. O particularitate în această materie, determinată de structura de stat, este relevată în unele dintre rapoartele Curţilor Constituţionale din statele federative, şi vizează competenţa acestor Curţi de control a Constituţiilor statelor care intră în structura federaţiei, precum şi a altor reglementări adoptate de aceste state.

Astfel, Curtea Constituţională a Federaţiei Ruse este competentă să efectueze controlul constituţiilor republicilor. De asemenea, sunt supuse controlului cartele, legile şi alte acte normative ale entităţilor Federaţiei Ruse, adoptate în materii ce ţin de competenţa organelor de stat din Federaţia Rusă sau de competenţa comună a organelor de stat din Federaţia Rusă şi din entităţile Federaţiei Ruse.

Se constată însă şi cazuri în care anumite categorii de legi sunt exceptate de la controlul exercitat de Curţile Constituţionale, în considerarea fie a tipologiei acestora, fie a obiectul de reglementare.

Astfel, de exemplu, în Elveţia, legile federale sunt excluse de la controlul de constituţionalitate, deoarece Tribunalul Federal Elveţian este obligat să le aplice (art. 190 din Constituţie). Controlul abstract este exclus în toate aceste cazuri (art. 189 alin. 4 din Constituţie). În schimb, în cadrul controlului concret, Tribunalul poate constata că o lege federală încalcă Constituţia sau dreptul internaţional. În primul caz, el nu poate nici să anuleze legea, nici să refuze să o pună în aplicare. El are posibilitatea de a semnala neconstituţionalitatea mai întâi prin decizie, dar şi în raportul său de gestiune anuală, prezentat Parlamentului, în secţiunea intitulată „Indicaţii în atenţia legiuitorului”. De asemenea ordonanţele federale nu pot fi aduse în faţa Tribunalului Federal Elveţian (art. 189 alin. 4 din Constituţie). Rezultă de aici că şi controlul abstract este exclus pentru această categorie de acte normative. În schimb, este posibil un control concret efectuat de Tribunalul Federal. Întinderea sa variază după cum ordonanţa se întemeiază direct pe Constituţia federală sau pe o delegare conţinută de o lege federală. Legile şi ordonanţele cantonale (inclusiv legile şi ordonanţele comunale) pot fi supuse fără restricţii unui control abstract şi concret.

În Luxemburg, Curtea Constituţională se pronunţă asupra conformităţii legilor cu Constituţia, exceptând legislaţia prin care se aprobă tratatele.

În Franţa, începând cu data de 1 martie 2010, Consiliul Constituţional exercită, pe calea chestiunii prealabile de constituţionalitate, controlul a posteriori asupra oricăror dispoziţii legale în vigoare, la sesizarea Consiliului de Stat sau a Curţii de Casaţie, în legătură cu o excepţie ridicată în cursul unui proces, referitoare la conformitatea acestor prevederi „cu drepturile şi libertăţile garantate de Constituţie”.

În Ungaria, Curtea Constituţională anulează legile şi celelalte acte normative pe care le constată ca fiind neconstituţionale. Curtea Constituţională poate anula legile privind bugetul de stat şi execuţia acestuia, privind impozitele generale, taxele de timbru şi vamale, contribuţiile, precum şi cele referitoare la conţinutul legilor prin care se stabilesc condiţii unitare în materia impozitelor locale, dar numai în cazul în care, prin conţinutul lor, acestea încalcă dreptul la viaţă şi demnitate umană, dreptul la

22

supra, pct. A

Page 30: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

29

protecţia datelor cu caracter personal, dreptul la libertatea de gândire, conştiinţă şi religie ori dreptul aferent cetăţeniei ungare.

De regulă, controlul de constituţionalitate se realizează la sesizarea unor subiecte prevăzute de Constituţie, respectiv de legile de organizare şi funcţionare a Curţilor Constituţionale, existând însă şi Curţi Constituţionale în a căror competenţă intră controlul sistematic al legilor.

Astfel, de exemplu, Curtea Constituţională din Belarus, începând cu luna iulie 2008, exercită controlul obligatoriu a priori asupra tuturor legilor adoptate de Parlament, înainte de promulgarea lor de către Preşedinte. Consiliul Constituţional din Franţa exercită un control sistematic (articolul 61, alineatul 1 din Constituţie) privind legile organice, înainte de promulgare şi propunerile de lege care se aprobă prin procedura referendară, înainte de a fi supuse referendumului.

b) Tratatele internaţionale De regulă, tratatele internaţionale formează obiectul controlului Curţilor

Constituţionale. Controlul se realizează înaintea ratificării/promulgării, ca măsură preventivă şi

eventual sancţionatorie faţă de faptul încheierii unui tratat dincolo de limitele permise de Constituţie (de exemplu Albania, Andorra, Republica Cehă, Federaţia Rusă, Franţa, Lituania, Letonia, Polonia, România) iar, în unele cazuri, ulterior ratificării (de exemplu Serbia, Letonia).

În marea majoritate a cazurilor, rapoartele întocmite se referă la categoria tratatelor internaţionale în mod generic, alteori realizează distincţii în cadrul acestei categorii.

Astfel, de exemplu, Curtea Constituţională din Azerbaidjan se pronunţă asupra acordurilor interstatale ale Republicii Azerbaidjan anterior intrării în vigoare şi asupra acordurilor interguvernamentale ale Republicii Azerbaidjan.

Tribunalul Constituţional din Portugalia arată că fac obiectul controlului său tratatele internaţionale şi acordurile în formă simplificată, inclusiv tratatele-contracte internaţionale.

Curtea Constituţională a Federaţiei Ruse precizează că fac obiectul controlului său tratatele între organele de stat ale Federaţiei Ruse şi organele de stat ale entităţilor din Federaţia Rusă, tratatele între organele de stat ale entităţilor din Federaţia Rusă şi tratatele internaţionale ale Federaţiei Ruse, care nu au intrat în vigoare.

Atât în ce priveşte categoria legilor, cât şi aceea a tratatelor internaţionale, o situaţie deosebită se constată în Austria, unde Curtea Constituţională are competenţa de a realiza controlul republicării unei legi sau a unui tratat de stat. Astfel, potrivit Constituţiei austriece, organele constituţionale supreme ale Federaţiei şi ale landurilor pot face republicarea legilor şi a tratatelor. Aceasta înseamnă că se autentifică textul normei juridice aflat în vigoare la data respectivă, în redactarea obligatorie pentru subiecţii de drept. Scopul acestei prevederi este de a transpune într-o formă continuă, uşor accesibilă, legile sau tratatele de stat al căror text a devenit între timp complicat şi greu de urmărit din cauza numeroaselor amendamente aduse. Curtea Constituţională verifică dacă s-au respectat condiţiile de republicare, adică dacă textul s-a republicat cu toate amendamentele adoptate de legiuitorul competent şi în redactarea lor exactă.

Page 31: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

30

c) Regulamentele Parlamentului23

, alte acte ale Parlamentului De regulă, actele cu caracter general ale Parlamentului (autorităţii legislative), altele

decât legile, fac obiectul controlului Curţilor Constituţionale (de exemplu: Armenia, Azerbaidjan, Danemarca, Federaţia Rusă, Georgia, Republica Moldova, Estonia, Serbia, Spania, Ucraina).

În Danemarca sunt supuse controlului de constituţionalitate şi deciziile Parlamentului.

În Estonia, fac obiectul controlului Curţii Constituţionale şi hotărârile adoptate de Biroul permanent al Riigikogu.

În România, fac obiectul controlului de constituţionalitate regulamentele Parlamentului, hotărârile plenului Camerei Deputaţilor, hotărârile plenului Senatului şi hotărârile plenului celor două Camere reunite ale Parlamentului.

În Ucraina, fac obiectul controlului Curţii Constituţionale actele juridice ale Radei Supreme a Ucrainei (rezoluţii, declaraţii etc.), între care „acte normative ale Prezidiului Radei Supreme a Ucrainei, care rezultă din statutul special al Prezidiului Radei Supreme a Ucrainei în sistemul puterii de stat al Ucrainei de dinainte de 14 februarie 1992”, precum şi actele juridice ale Radei Supreme a Republicii Autonome Crimeea.

d) Decretele/Hotărârile/Ordinele/Actele cu caracter general ale Preşedintelui Republicii

Unele Curţi Constituţionale sunt competente să controleze actele cu caracter general emise de Preşedintele Republicii (Armenia, Azerbaidjan, Federaţia Rusă, Georgia, Republica Moldova, Estonia, Serbia, Ucraina).

e) Decretele cu putere de lege (Decrete-lege)/Ordonanţele/Hotărârile/Actele cu caracter general ale Guvernului/Consiliului de Miniştri

Actele normative ale Guvernului formează obiectul controlului Curţilor Constituţionale în state precum Andorra (decretele emise în virtutea delegării legislative), Armenia, Azerbaidjan (hotărârile şi ordinele Cabinetului de Miniştri), Belarus (hotărârile Consiliului de Miniştri), Danemarca (ordinele executive emise de Guvern şi orice decizii emise de către organisme administrative, inclusiv hotărârile Guvernului), Federaţia Rusă, Republica Moldova, Muntenegru (actele cu caracter general adoptate de Guvern: regulamente, ordonanţe, decrete etc), Georgia, Portugalia (actele legislative ale Guvernului, şi anume decretele-lege), România (ordonanţele şi ordonanţele de urgenţă), Serbia (decretele, hotărârile şi celelalte acte cu caracter general adoptate de Guvern), Spania, Ucraina (actele Consiliului de Miniştri), Turcia (unde Parlamentul poate aproba, prin lege, abilitarea Consiliului de Miniştri de a emite „decrete cu putere de lege”).

f) Hotărârile Primului-ministru (exemplu: Armenia)

g) Actele normative ale organelor autorităţii executive centrale (exemplu: Azerbaidjan)

h) Actele/Hotărârile administraţiei publice locale/organelor autonome locale - hotărârilor organelor autonome locale (Armenia ) - actele normative ale organelor administraţiei publice centrale (Albania) - actele municipale (Azerbaidjan)

23

A se vedea răspunsul la întrebarea nr.4

Page 32: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

31

- actele entităţilor juridice de autoritate publică, inclusiv organele autonome locale şi regionale (Croaţia)

i) Alte acte: Acte ale instanţelor de judecată (altele decât cele cu caracter individual

menţionate supra - pct.A)/ acte ale procurorului general - deciziile Curţii Supreme a Republicii Azerbaidjan (Azerbaidjan); - actele Curţii Supreme, Curţii Supreme Economice şi procurorului general

(Belarus); - hotărârile de reglementare (assentos) date de Tribunalul Suprem de Justiţie

24;

hotărârile date pentru unificarea jurisprudenţei de către Tribunalul Suprem de Justiţie; normele create de judecător (în funcţia sa de interpret) „în spiritul sistemului” pentru a umple lacunele legislative; regulamentele stabilite de jurisdicţiile de arbitraj voluntar (Portugalia);

Normele consuetudinare (cutumiare) în măsura şi în domeniile în care

acestea sunt acceptate ca izvor de drept intern (Portugalia);

Hotărârile comisiilor electorale (pe calea contestaţiei sau a recursului – Estonia; în Lituania, Curtea examinează hotărârile date de Comisia Electorală Centrală sau refuzul său de a examina plângerile cu privire la încălcarea legislaţiei privind alegerile, atunci când aceste hotărâri au fost date ori alte acte au fost efectuate de către comisie după încheierea operaţiunilor de votare în cadrul alegerilor pentru Seimas sau pentru funcţia de Preşedinte al Republicii (concluziile Curţii Constituţionale din 5 noiembrie 2004), caz în care Curtea Constituţională practic cercetează legalitatea actului Comisiei Electorale Centrale (dacă aceasta, Comisia Electorală Centrală, a respectat legea electorală);

Programele partidelor politice, în ceea ce priveşte constituţionalitatea acestora (Croaţia, Republica Macedonia);

Statutul partidelor politice şi asociaţiilor civice, în ceea ce priveşte constituţionalitatea acestora (Republica Macedonia);

Normele cuprinse în statutele asociaţiilor de utilitate publică şi regulamentele

asociaţiilor de utilitate publică sau ale altor entităţi private, în cazul în care

beneficiază de o delegare de autoritate din partea unor entităţi publice (Portugalia);

Normele emise de către organele competente ale organizaţiilor internaţionale la care Portugalia este parte şi care sunt în vigoare în ordinea de drept internă (Portugalia).

6. a) Parlamentul şi Guvernul, după caz, procedează de îndată la modificarea legii (respectiv a actului declarat neconstituţional) în sensul punerii de acord cu legea fundamentală, potrivit deciziei instanţei de contencios constituţional. Care este termenul stabilit în acest sens? Există şi o procedură specială? Alternative, în caz contrar.

24

Categorie actualmente dispărută.

Page 33: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

32

6.a).1. Dacă Parlamentul şi Guvernul, după caz, procedează la modificarea

legii (respectiv a actului declarat neconstituţional) în sensul punerii de

acord cu Legea fundamentală, potrivit deciziei instanţei de contencios

constituţional

Problematica măsurilor prin care se realizează punerea în acord, de către Parlament sau Guvern, a actului declarat neconstituţional cu Legea fundamentală, este foarte complexă pentru că aceasta capătă particularităţi specifice în funcţie de obiectul şi tipul controlului de constituţionalitate sau de efectele deciziilor Curţii Constituţionale pronunţate în exercitarea acestui control.

Unele dintre Curţile Constituţionale disting între conduita preventivă a legiuitorului, acţiune concertată sau inacţiune, ca şi modalităţi generale de conformare cu decizia Curţii Constituţionale, respectiv în funcţie de tipologia deciziilor (prin care se constată neconstituţionalitatea unei norme sau act normativ, cu efectul invalidării sau abrogării, decizii prin care se constată lacune legislative sau decizii prin care se constată neconstituţionalitatea unei anume interpretări a legii), de atribuţiile în exercitarea cărora acestea sunt pronunţate sau de tipul controlului de constituţionalitate – a priori/a posteriori, respectiv abstract/concret.

Generic vorbind, fără a proceda la realizarea unor distincţii în raport de criteriile menţionate, în majoritatea statelor autorităţile menţionate se conformează deciziilor Curţii Constituţionale. Au fost relevate chiar situaţii în care aspectele de neconstituţionalitate sunt eliminate mai înainte ca o decizie să fi fost pronunţată de Curtea Constituţională, adică, odată ce Curtea a fost sesizată într-un anumit caz, legiuitorul, constatând că există deficienţe în reglementarea care serveşte drept temei pentru sesizarea Curţii Constituţionale, le elimină prin modificarea normei criticate (exemplu: Letonia).

Natura şi promptitudinea măsurilor de conformare este însă destul de variabilă, punându-se în discuţie, sub acest aspect, o serie de factori, în principal de existenţa unor termene şi proceduri reglementate de lege şi de complexitatea problemelor ridicate de punerea în acord a actului declarat neconstituţional cu dispoziţiile Constituţiei, în unele situaţii acest proces necesitând o perioadă mai mare de timp pentru găsirea unei soluţii.

Au fost relevate şi cazuri de neconformare cu deciziile Curţii Constituţionale (de exemplu: Croaţia, Luxemburg, Polonia, România), inclusiv sub aspectul preluării în cuprinsul unui nou act normativ a soluţiei legislative constatate de Curte ca fiind neconstituţională precum şi cazuri în care această conformare este discutabilă

25 (de

exemplu: Estonia). Astfel, Curtea Constituţională a Croaţiei, referindu-se la neexecutarea unei decizii,

arată că deşi acesta este un caz extrem de rar în ultimii 20 de ani, demonstrează că nu există mecanisme juridice în ordinea de drept a Republicii Croaţia prin care Parlamentul croat sau Guvernul croat să poată fi silite să pună în aplicare deciziile Curţii. Precizează însă, în acelaşi timp, că situaţia diferă destul de mult atunci când alte autorităţi au obligaţia executării unei decizii a Curţii Constituţionale. În asemenea cazuri se aplică articolul 31 alin.(3) din Legea constituţională privind Curtea

25

Se arată că este discutabil dacă se poate vorbi de o conformare cu decizia pronunţată în cadrul examenului de constituţionalitate în următoarele situaţii: acolo unde legislativul nu a modificat prevederile declarate neconstituţionale printr-o decizie a Curţii Supreme, însă legislaţia a fost practic pusă de acord cu Constituţia ori acolo unde legislaţia a fost formal amendată, însă în substanţa ei, neconstituţionalitatea s-a prezervat.

Page 34: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

33

Constituţională a Republicii Croaţia care prevede că „Guvernul Republicii Croaţia asigură, prin organele administraţiei centrale, executarea deciziilor şi a hotărârilor Curţii Constituţionale”.

Şi alte Curţi Constituţionale (de exemplu Republica Cehă, Italia, Polonia) arată că nu au mijloace legale pentru a obliga legiuitorul să adopte o nouă reglementare.

Curtea Constituţională poate sancţiona însă actul normativ sau norma care a preluat o soluţie legislativă constatată ca fiind neconstituţională. Curtea Constituţională a României învederează în acest sens o situaţie în care, observând că viciul de neconstituţionalitate constatat anterior a fost perpetuat în noul act normativ adoptat de Parlament, a constatat neconstituţionalitatea noului act. Astfel, prin Decizia nr.1018/2010

26, în considerarea unei decizii anterioare (nr.415/2010) şi a obligaţiei

Parlamentului de a pune de acord prevederile neconstituţionale cu dispoziţiile Legii fundamentale, Curtea a constatat că „adoptarea de către legiuitor a unor norme contrare celor hotărâte într-o decizie a Curţii Constituţionale, prin care se tinde la păstrarea soluţiilor legislative afectate de vicii de neconstituţionalitate, încalcă Legea fundamentală”. Tot astfel, Curtea Constituţională a României a sancţionat prin deciziile sale procedeul legislativ utilizat de Guvern care a determinat ca, într-o situaţie, prevederile unui act normativ abrogat şi declarat neconstituţional - Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.37/2009 - să producă în continuare efecte juridice, sub forma unui act nou - Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.105/2009 - care a preluat în integralitate, cu unele modificări nesemnificative, dispoziţiile iniţiale în materia respectivă. Cu acel prilej

27 Curtea a reţinut că o astfel de situaţie „pune în discuţie

comportamentul constituţional de ordin legislativ al Executivului faţă de Parlament şi, nu în cele din urmă, faţă de Curtea Constituţională.”

În raportul Tribunalului Constituţional din Polonia se arată că introducerea amendamentelor legislative necesare restabilirii integrităţii sistemului juridic, după ce Tribunalul abrogă dispoziţiile neconforme, constituie o problemă serioasă de ani de zile. Incompetenţa legiuitorului în această privinţă împiedică eficienţa deciziilor Tribunalului şi are un impact negativ asupra autorităţii legii. Se menţionează însă că, recent, situaţia a fost îmbunătăţită. Introducerea unei proceduri speciale în Senat - care are drept scop monitorizarea jurisprudenţei Tribunalului şi pregătirea iniţiativelor legislative specifice bazate pe monitorizarea respectivă - ar trebui să evaluată ca fiind foarte benefică.

6.a) 2. Reglementarea de termene şi proceduri. Alternativă

În majoritatea statelor nu este reglementată o procedură specială sau termene în care Parlamentul sau Guvernul, după caz, să modifice actul declarat neconstituţional în sensul punerii de acord cu Legea fundamentală

28 potrivit deciziei instanţei de

contencios constituţional, concluzia fiind aceea că, în practică, modalitatea concretă şi intervalul de timp în care se realizează conformarea cu cele statuate de Curţile Constituţionale tind să rămână la dispoziţia legislativului.

26

Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.511 din 22 iulie 2010 27

Decizia nr.1.257 din 7 octombrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.758 din 06.11.2009; a se vedea şi Decizia nr.1.629 din 3 decembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.28 din 14.01.2010

28 de ex: Armenia, Belarus, Cipru, Croaţia, Estonia, Letonia, Luxemburg, Republica Macedonia,

Irlanda, Cehia, Monaco, Polonia, Georgia

Page 35: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

34

Există şi cazuri în care asemenea termene, respectiv proceduri, sunt reglementate, fie Constituţie, fie prin actele normative care reglementează organizarea şi funcţionarea autorităţilor menţionate, fie prin legile de organizare şi funcţionare a Curţilor Constituţionale. Multe dintre rapoarte relevă în acest context posibilitatea instanţelor constituţionale de a amâna intrarea în vigoare a deciziilor lor de constatare a neconstituţionalităţii, ceea ce echivalează cu acordarea unui termen în sarcina legiuitorului pentru a pune de acord actul normativ în cauză cu decizia Curţii Constituţionale. Cât priveşte termenele stabilite prin actele Curţilor Constituţionale, se constată că raţiunea lor este aceea a-i acorda legiuitorului timpul necesar pentru a lua măsurile necesare în vederea eliminării unei lacune legislative, ori a reglementării, în conformitate cu Constituţia, a unei anumite problematici. Aceasta întrucât, aşa cum se arată în unele dintre rapoarte, Curtea Constituţională nu poate impune titularului puterii legislative să adopte o lege, şi nici nu poate stabili termene în acest sens, având în vedere principiul separaţiei puterilor în stat.

(a) termene şi proceduri reglementate prin Constituţie

Potrivit art. 147 alin.(1) din Constituţia României, dispoziţiile din legile şi ordonanţele în vigoare, precum şi cele din regulamente, constatate ca fiind neconstituţionale, îşi încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curţii Constituţionale, dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun de acord prevederile neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei. Pe durata acestui termen, dispoziţiile constatate ca fiind neconstituţionale sunt suspendate de drept.

Potrivit art.125 alin.(3) din Constituţia Republicii Slovacia, când Curtea Constituţională, prin decizia sa, constată existenţa unei neconformităţi cu normele juridice de rang superior, reglementările sau dispoziţiile în cauză îşi vor înceta efectele juridice. În termen de şase luni de la publicarea deciziei Curţii Constituţionale, organele emitente sunt obligate să le pună în acord cu Constituţia, cu legile constituţionale sau cu tratatele internaţionale ratificate şi promulgate în modalitatea prevăzută de lege, iar în cazurile prevăzute de Constituţie, şi cu legile, reglementările Guvernului şi cu reglementările cu caracter general obligatoriu emise de ministere şi alte organe ale administraţiei centrale de stat. În caz contrar, reglementările sau dispoziţiile declarate neconforme îşi încetează efectele juridice la împlinirea termenului de şase luni de la data publicării deciziei.

(b) termene şi proceduri reglementate prin regulamentul/statutul legislativului

În Lituania, începând cu anul 2002, Statutul Seimas cuprinde un capitol special consacrat punerii în aplicare a deciziilor şi hotărârilor Curţii Constituţionale, în care se prevede procedura de punere în aplicare a deciziei Curţii Constituţionale prin care un anumit act juridic este declarat a fi contrar Constituţiei, precum şi termenele concrete pentru realizarea acestui lucru. În scopul de a asigura implementarea corespunzătoare a deciziei Curţii Constituţionale şi modificarea actului juridic neconstituţional, unul dintre vicepreşedinţii Seimas este desemnat ca responsabil cu procedura în cadrul Seimas. Procedura de punere în aplicare a deciziei Curţii Constituţionale poate dura până la un an şi jumătate. Articolul 181

2 din Statutul Seimas prevede că, în termen de o

lună de la primirea deciziei Curţii Constituţionale, Departamentul Legislativ este obligat să prezinte Comisiei juridice a Seimas propuneri privind punerea în aplicare a deciziei, pe care aceasta trebuie să le analizeze în termen de cel mult două luni de la

Page 36: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

35

primirea deciziei de către Seimas. Comisia de specialitate sau grupul de lucru constituit în acest scop în cadrul Seimas are obligaţia ca, în termen de cel mult patru luni, să elaboreze şi să înainteze Seimas pentru examinare proiectul de modificare a legii (ori a unor prevederi ale acesteia) sau a oricărui alt act adoptat de Seimas (sau a unei părţi din acesta) şi constatat ca fiind neconstituţional. În cazul unui proiect complex, Biroul permanent al Seimas poate prelungi termenul de depunere, care să nu depăşească însă 12 luni. De asemenea, se poate propune elaborarea de către Guvern a proiectului de modificare a legii (sau a unor prevederi ale acesteia). Proiectele de modificare a legilor neconstituţionale, elaborate în vederea punerii în aplicare a deciziilor Curţii Constituţionale, sunt supuse dezbaterii şi adoptării cu procedura generală de legiferare stabilită de Statutul Seimas. La adoptarea noii legi ori a modificării şi completării unei legi în vigoare, legiuitorul nu poate ignora concepţia dată prevederilor constituţionale şi argumentaţia juridică cuprinsă în deciziile Curţii Constituţionale.

În acelaşi raport se mai arată că, în practică, există şi situaţii în care legiuitorului îi este acordat un termen mai mare pentru a putea aduce modificări actului (unei părţi din acesta) declarat neconstituţional, decât cel prevăzut în Statutul Seimas. Acest lucru este posibil acolo unde Curtea Constituţională, pronunţându-se în sensul neconstituţionalităţii, dispune şi amânarea publicării oficiale a respectivei decizii, ceea ce înseamnă că reglementarea continuă să fie în vigoare până la publicarea oficială a deciziei Curţii Constituţionale, chiar dacă ea a fost declarată în conflict cu Constituţia. Legiuitorul, conştient de faptul că reglementarea va deveni nulă de drept de la o anumită dată, are posibilitatea să dezbată şi să redacteze în avans toate aceste modificări. Curtea Constituţională poate amâna publicarea oficială a deciziei atunci când este necesar să i se acorde legiuitorului un anumit răgaz pentru a elimina lacunele constatate. Această amânare a publicării oficiale a deciziei Curţii Constituţionale este realizată în scopul evitării producerii anumitor efecte, defavorabile atât pentru societate şi pentru stat, cât şi în privinţa drepturilor şi libertăţilor omului, efecte ce ar putea surveni dacă decizia Curţii Constituţionale s-ar publica oficial imediat după pronunţare şi dacă ea ar intra în vigoare în aceeaşi zi în care a fost publicată oficial (deciziile Curţii Constituţionale din 19 ianuarie 2005, 23 august 2005, 29 iunie 2010).

În România, Camera Deputaţilor a procedat în anul 2010 la modificarea Regulamentului său

29, introducând o serie de reguli şi termene cât priveşte procedura de

urmat în cazul constatării de către Curte a neconstituţionalităţii unor dispoziţii legale, în control a priori, respectiv a posteriori. Astfel, potrivit art.134 din Regulamentul Camerei Deputaţilor, în cazurile de neconstituţionalitate a legilor înainte de promulgare, şi în situaţia în care Camera Deputaţilor a fost prima Cameră sesizată, Biroul permanent, în prima sa şedinţă care are loc după publicarea deciziei Curţii Constituţionale în Monitorul Oficial al României, va sesiza Comisia juridică, de disciplină şi imunităţi şi comisia permanentă sesizată în fond cu proiectul de lege sau propunerea legislativă, în vederea rexaminării prevederilor declarate neconstituţionale. Aceeaşi procedură se aplică şi în cazul în care prevederile respective sunt trimise de la Senat, în calitate de primă Cameră sesizată. Termenul fixat de Biroul permanent pentru întocmirea raportului de către comisiile menţionate nu poate fi mai mare de 15 zile, acest raport se înscrie cu prioritate pe ordinea de zi şi se adoptă cu majoritatea cerută de caracterul ordinar sau organic al iniţiativei legislative supuse reexaminării. Cu prilejul

29

Hotărârea nr.14/2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 397 din 15 iunie 2010

Page 37: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

36

reexaminării se efectuează corelările tehnico-legislative necesare, iar după adoptare, prevederile reexaminate se trimit Senatului, dacă acesta este Cameră decizională.

Potrivit art.1342 din Regulamentul Camerei Deputaţilor, în cazurile de

neconstituţionalitate ale dispoziţiilor din legile şi ordonanţele în vigoare, precum şi ale celor din Regulamente, şi care, potrivit art.147 alin.(1) din Constituţie, îşi încetează efectele juridice în 45 de zile de la publicarea deciziei Curţii Constituţionale, termen pe durata căruia sunt suspendate de drept, şi în cazul în care Camera Deputaţilor a fost prima Cameră sesizată, Biroul permanent al Camerei va sesiza Comisia juridică, de disciplină şi imunităţi şi comisia în al cărui domeniu de activitate se încadrează respectivul act normativ în vederea reexaminării textelor şi punerii lor în acord cu prevederile Constituţiei. Textele revizuite se constituie într-o iniţiativă legislativă care se distribuie deputaţilor iar, după trecerea unui termen de 7 zile, în interiorul căruia se pot depune amendamente, cele două comisii elaborează, în termen de 5 zile, un raport asupra iniţiativei legislative, care se supune dezbaterii şi adoptării plenului Camerei Deputaţilor. Iniţiativa legislativă se adoptă cu majoritatea cerută de caracterul actului normativ în cauză şi se trimite Senatului.

(c) termene şi proceduri reglementate prin Legea de organizare şi funcţionare a Curţii Constituţionale

De exemplu, în Federaţia Rusă, art.80 din Legea Constituţională Federală «cu privire la Curtea Constituţională a Federaţiei Ruse» reglementează această problemă, după cum urmează. Dacă prin decizia Curţii Constituţionale se declară neconstituţională, în întregime sau parţial, o dispoziţie dintr-o lege constituţională federală sau o lege federală (ori dispoziţii ale acesteia), sau dacă în urma deciziei Curţii Constituţionale rezultă necesitatea eliminării unei lacune existente în acea reglementare, Guvernul Federaţiei Ruse va înainta Dumei de Stat, în cel mult trei luni de la publicarea deciziei Curţii Constituţionale, un nou proiect de lege constituţională federală, respectiv un nou proiect de lege federală sau mai multe proiecte conexate sau, după caz, un proiect de lege pentru modificarea legii declarată parţial neconstituţională. Proiectele de lege vor fi dezbătute de către Duma de Stat în procedură extraordinară. Dacă prin decizia Curţii Constituţionale se declară neconstituţională, în întregime sau parţial, o prevedere dintr-un act normativ al Guvernului Federaţiei Ruse, sau dacă în urma deciziei Curţii Constituţionale rezultă necesitatea eliminării unei lacune existente existente în acea reglementare, Guvernul Federaţiei Ruse, în cel mult două luni de la publicarea deciziei Curţii Constituţionale, va abroga actul normativ şi, fie că va adopta un nou act normativ, fie că va aduce modificări şi/sau completări actului normativ constatat ca fiind în parte neconstituţional.

În Republica Moldova, obligaţia autorităţilor publice de realiza conformitatea cu Constituţia a legilor şi altor acte normative, sau unele părţi ale acestora, declarate neconstituţionale, este expres reglementată în Legea cu privire la Curtea Constituţională. Potrivit art.28

1 alin.(1) din lege, Guvernul, în termen de cel mult 3 luni

de la data publicării hotărârii Curţii Constituţionale, prezintă Parlamentului proiectul de lege cu privire la modificarea şi completarea sau abrogarea actului normativ sau a unor părţi ale acestuia declarate neconstituţionale. Proiectul de lege respectiv va fi examinat de Parlament în mod prioritar. Alin.(2) al aceluiaşi articol prevede că Preşedintele Republicii Moldova sau Guvernul, în termen de cel mult 2 luni de la data publicării hotărârii Curţii Constituţionale, modifică şi completează sau abrogă actul sau unele părţi ale acestuia declarate neconstituţionale şi, după caz, emite sau adoptă un act nou.

Page 38: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

37

Dacă la examinarea cauzei Curtea Constituţională constată existenţa unor lacune în legislaţie, ce se datorează nerespectării unor prevederi ale Constituţiei, ea atrage atenţia organelor respective, printr-o adresă, asupra acestora. Observaţiile Curţii Constituţionale privind lacunele (omisiunile) reglementărilor normative, datorită nerespectării unor prevederi constituţionale, indicate în adresă, urmează să fie examinate de organul vizat, care, în termen de cel mult 3 luni, informează Curtea Constituţională despre rezultatele examinării.

(d) termene şi proceduri reglementate de alte legi speciale

În România, Legea 590/2003 privind tratatele30

prevede, în art.40 alin.(4) teza a doua că, în cazul în care, în exercitarea atribuţiilor sale de control al constituţionalităţii, Curtea Constituţională decide că dispoziţiile unui tratat aflat în vigoare pentru România sunt neconstituţionale, Ministerul Afacerilor Externe, împreună cu ministerul sau instituţia în competenţele căruia/căruia se află domeniul principal reglementat prin tratat va face demersuri, în termen de 30 de zile, pentru iniţierea procedurilor necesare în vederea renegocierii tratatului sau încetării valabilităţii acestuia pentru partea română ori, după caz, în vederea revizuirii Constituţiei.

(e) termene stabilite prin deciziile Curţii Constituţionale

Curtea Constituţională a Republicii Slovenia, atunci când constată că o lege, o altă reglementare sau act general emis în vederea exercitării autorităţii publice este neconstituţional sau ilegal, întrucât nu reglementează o anumită problemă pe care ar trebui să o reglementeze sau o reglementează de o manieră care nu permite anularea sau abrogarea, adoptă o decizie declarativă conform art. 48 din LCC. Legiuitorul (sau autoritatea care a emis o astfel de reglementare sau act general nelegal sau neconstituţional în vederea exercitării autorităţii publice) trebuie să elimine aspectele de neconstituţionalitate sau nelegalitate în intervalul de timp stabilit de Curtea Constituţională. Intervalul de timp stabilit de Curtea Constituţională depinde de circumstanţele cazului în discuţie, termenul în care legiuitorul trebuie să remedieze aspectele de neconstituţionalitate sau de ilegalitate fiind de şase luni sau un an.

De exemplu, în decizia nr. U-I-207/08, Up-2168/08, din 18 martie 2010 (Monitorul Oficial al Republicii Slovenia Nr. 30/10), Curtea Constituţională, stabilind că art. 25 din Legea care reglementează protecţia dreptului la proces fără întârzieri nejustificate este neconstituţional, întrucât nu reglementează statutul persoanelor vătămate în cazul cărora încălcarea dreptului la proces fără întârzieri nejustificate a încetat înainte de data de 1 ianuarie 2007, dar care nu au pretins o reparaţie echitabilă în faţa instanţelor internaţionale până la data respectivă, Curtea Constituţională a cerut legiuitorului să remedieze aspectele de neconstituţionalitate în termen de şase luni de la publicarea deciziei sale în Monitorul Oficial al Republicii Slovenia. În Decizia Nr. U-I-411/06, din data de 19 iunie 2008 (Monitorul Oficial al Republicii Slovenia, Nr. 68/08, şi OdlUS XVII, 43), Curtea Constituţională a constatat că cel de-al şaptelea paragraf al art. 128 din Legea aviaţiei este neconstituţional în măsura în care stabileşte că în plus faţă de datele menţionate în Legea Aviaţiei, pot fi procesate şi alte date personale. Curtea Constituţională a cerut legiuitorului să remedieze acest aspect de neconstituţionalitate în termen de un an de zile de la publicarea deciziei sale în Monitorul Oficial al Republicii Slovenia. Articolul 142 din Regulamentul de procedură

30

publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.23 din 12 ianuarie 2004

Page 39: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

38

al Adunării Naţionale a stabilit că Adunarea Naţională în calitate de legiuitor poate adopta amendamente la legile referitoare la procedura în faţa Curţii Constituţionale sau la deciziile Curţii Constituţionale (de exemplu, chiar şi atunci când Curtea Constituţională a constatat neconstituţionalitatea legii revizuite) în procedură simplificată. Procedura legislativă de obicei, presupune trei lecturi, în timp ce în cadrul procedurii simplificate, a doua şi a treia lectură au loc în cadrul aceleaşi sesiuni. O caracteristică specială a procedurii simplificate este că nu are loc dezbatere generală asupra proiectului de lege Amendamentele pot fi depuse direct la sesiune până la începutul celei de a treia lecturi a proiectului de lege.

În Belarus, în unele dintre deciziile sale, Curtea Constituţională a stabilit o dată pentru executarea lor. Astfel, în 1998, un act interministerial al Ministerului Securităţii Sociale şi al Ministerul Muncii a fost prezentat pentru examinare în faţa Curţii Constituţionale. Curtea trebuia să decidă cu privire la tipurile de plăţi, care nu au fost achitate drept contribuţii la bugetul asigurărilor sociale. În hotărârea sa din 24 septembrie 1998, Curtea a stabilit o dată (1 ianuarie 1999), începând cu care standardele, considerate ca fiind neconstituţionale, să nu mai fie aplicate. Prin urmare, Parlamentul a trebuit să armonizeze legislaţia privind asigurările sociale de stat cu hotărârea Curţii Constituţionale, în jurul datei de 31 decembrie 1998.

În Ungaria, în cadrul controlului ex post facto, când Curtea Constituţională stabileşte, din oficiu sau în baza unei sesizări, că organul legislativ nu şi-a îndeplinit atribuţiile potrivit autorităţii ce-i revine, ceea ce a condus la apariţia unei stări de neconstituţionalitate, Curtea ordonă ca respectivul organ să-şi îndeplinească sarcina, stabilind şi un termen în acest sens. Legea cu privire la Curtea Constituţională nu prescrie sancţiuni, prevăzând la §49 subsecţiunea (2) doar faptul că organul în seama căruia s-a constatat omisiunea îşi va îndeplini atribuţiile în termenul stabilit. De asemenea, Legea cu privire la Curtea Constituţională îi permite Curţii să stabilească un termen pentru ca legea declarată neconstituţională să-şi înceteze efectele sau aplicabilitatea într-un caz particular, justificat de interese ce ţin de securitatea juridică sau acolo unde există un interes deosebit de important al autorului sesizării. [§43 subsecţiunea (4)].

Similar, în Republica Cehă, Legea privind Curtea Constituţională prevede, în art. 58 alin. 1, că deciziile (care anulează o reglementare juridică sau parte din aceasta) devin aplicabile de la data la care sunt publicate în Colecţia oficială de legi, cu excepţia cazului în care Curtea Constituţională decide altfel. Astfel, Curtea Constituţională amână adesea executarea deciziilor sale, pentru a acorda legiuitorului suficient timp pentru a adopta o nouă reglementare legală care să reflecte decizia Curţii Constituţionale şi să înlăture aspectele neconstituţionale. În situaţia în care Curtea Constituţională decide să amâne executarea unei decizii prin care anulează o reglementare juridică sau parte din aceasta, decizia sa cu privire la durata amânării este influenţată în primul rând de motive legate de complexitatea cadrului juridic care urmează a fi înlocuit şi de complexitatea procesului legislativ. În general, executarea poate fi amânată pe o perioadă de până la 18 luni.

În Austria, există posibilitatea ca instanţa constituţională să fixeze un termen pentru ieşirea din vigoare a respectivului act normativ, dar nu mai mult de 18 luni. Norma juridică va continua să se aplice situaţiilor create mai înainte de anularea acesteia (mai puţin în însăşi cauza pe care s-a întemeiat), exceptând cazul în care Curtea Constituţională, prin decizie, hotărăşte altfel.

Page 40: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

39

De asemenea, în Polonia, pentru aceleaşi raţiuni menţionate, Tribunalul poate amâna data la care dispoziţia neconstituţională (ilegală) îşi pierde forţa juridică [prima teză in fine din art. 190 alin.(3) din Constituţie]. În cazul legilor, astfel de perioade de amânare nu pot depăşi 18 luni, calculate de la data publicării respective decizii, iar cu privire la alte tipuri de acte normative supuse controlului, această perioadă nu poate depăşi 12 luni. În acelaşi raport se mai arată şi faptul că există o procedură specială stabilită doar în regulile şi normele Senatului (art. 85a - 85f din Rezoluţia Senatului Republicii Polonia din 23 noiembrie 1990 - Regulamentul Senatului

31). În conformitate cu această

procedură, deciziile Tribunalului sunt aduse la cunoştinţa Comisiei Legislative a Senatului de către mareşalul Senatului. Ulterior Comisia analizează dacă este necesar să se ia măsuri legislative în domeniul dat (de exemplu, cu scopul de a elimina lacunele şi inconsistenţele din sistemul juridic). După examinarea problemei, Comisia înaintează, mareşalului Senatului, o propunere de adoptare a unei iniţiative legislative sau informează mareşalul Senatului că nu există necesitatea adoptării unor măsuri legislative. În funcţie de opinia Comitetului Legislativ, Senatul poate înainta Seimului o iniţiativă legislativă adecvată. Cu toate acestea, Seimul poate respinge iniţiativa Senatului.

Pentru a atrage atenţia legiuitorului cu privire la nevoia de modificare a soluţiilor normative neconforme, Tribunalul are, de asemenea, dreptul de: a exprima, în motivarea hotărârii sale, necesitatea adoptări unor amendamente care ar restabili integritatea sistemului juridic; a emite decizii de semnalizare (obligatorii pentru destinatar) şi a include observaţiile relevante în publicaţia anuală intitulată Informaţii cu privire la problemele substanţiale izvorâte din activităţile şi jurisprudenţa Tribunalului Constituţional.

Tot astfel, în Bosnia-Herţegovina, potrivit Regulamentului Curţii Constituţionale, poate fi stabilit un termen-limită de armonizare a legislaţiei declarate neconstituţională de către Curtea Constituţională, acest termen fiind de maxim 6 luni.

În Letonia, atunci când Curtea declară nulitatea normei sau a actului contestat cu începere de la o anumită dată, în viitor, în conformitate cu art.32 (3) din Legea Curţii Constituţionale, aceasta poate stabili o dată ulterioară de la care normele atacate, constate a fi neconstituţionale îşi pierd forţa juridică, atunci când abrogarea imediată a normei ar conduce la o situaţie mai gravă sau inadmisibilă. De obicei, legiuitorului i se acordă o perioadă de 6 luni pentru a remedia toate deficienţele constatate.

În Turcia, prevederile legii care au fost anulate de către Curtea Constituţională încetează să producă efecte de la data publicării deciziei motivate de anulare în Jurnalul Oficial. În cazul în care Curtea consideră că este necesar, ea poate decide, de asemenea, data la care, decizia de anulare va intra în vigoare, dată care nu trebuie să fie mai mare de un an de la data publicării deciziei în Jurnalul Oficial.

În Ucraina, atunci când este necesar, Curtea Constituţională poate stabili în cuprinsul deciziei procedura şi termenii de executare; de asemenea, poate obliga organele competente să asigure executarea deciziei sau respectarea opiniei sale. De asemenea, în conformitate cu articolul 70.3 din Legea Ucrainei „cu privire la Curtea Constituţională a Ucrainei”, Curtea Constituţională are dreptul să solicite organelor menţionate în textul legii, confirmarea în scris a executării deciziei sau a respectării opiniei sale legale.

31

Aceste dispoziţii, stipulate în secţiunea IXa intitulată "Executarea deciziilor Tribunalului Constituţional", au fost adăugate la regulile şi normele Senatului, în conformitate cu articolul 1 alineatul (3) din rezoluţia Senatului din 9 noiembrie 2007.

Page 41: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

40

6. b) Dacă Parlamentul poate invalida decizia curţii constituţionale. Condiţii.

Constituţiile statelor şi legislaţia infraconstituţională nu conferă nici Parlamentului şi nici unei alte autorităţi publice competenţa de a invalida deciziile Curţilor Constituţionale.

Sunt cazuri în care a existat o astfel de posibilitate pentru Parlament, care însă a fost eliminată, Constituţiile statelor fiind modificate în acest sens.

Astfel, de exemplu, în Polonia, în perioada cuprinsă între anul 1985 (anul înfiinţării Tribunalului Constituţional) şi anul 1997 (anul de adoptarea a prezentei Constituţii) respingerea de către Seim a deciziilor Tribunalului era posibilă. Aceasta a fost o consecinţă a prezumţiei, adoptată în doctrina comunistă a dreptului constituţional, că Seimul era organul suprem în materie de autoritate a statului, superior tuturor celorlalte organe ale statului (inclusiv instanţelor judecătoreşti şi tribunalelor). În conformitate cu art.7 din Legea din 29 aprilie 1985 privind Tribunalul Constituţional (care nu mai este astăzi aplicabil), Seimul avea competenţa de a respinge o decizie pronunţată de Tribunal cu privire la neconstituţionalitatea unei legi, dacă, în opinia Seimului - respectiva lege nu încălca Constituţia. Rezoluţia Seimului privind respingerea deciziei Tribunalului necesita o majoritate de cel puţin două treimi, în prezenţa a cel puţin jumătate din numărul statutar al Deputaţilor. Seimul nu avea competenţa de a respinge o decizie a Tribunalului prin care acesta declara neconstituţionalitatea unui act juridic inferior legii (astfel de decizii erau definitive). Situaţia s-a schimbat odată cu intrarea în vigoare a Constituţiei din 1997. Din acel moment, Seimul nu a mai avut dreptul de a respinge deciziile Tribunalului. În conformitate cu art. 190 alin. (1) din Constituţia din 1997, toate deciziile Tribunalului sunt definitive în sensul că acestea nu pot fi contestate sau respinse de niciun alt organ al autorităţii publice. Acestea au caracter general obligatoriu, ceea ce înseamnă că sunt obligatorii pentru toate organele autorităţii publice - inclusiv pentru Seim.

Tot astfel, în România această posibilitate era prevăzută de Constituţia din 1991, care, anterior revizuirii din 2003 stabilea, în art.145 alin.(1), că „În cazurile de neconstituţionalitate constatate potrivit articolului 144 literele a) şi b), legea sau regulamentul se trimite spre reexaminare. Dacă legea este adoptată în aceeaşi formă, cu o majoritate de cel puţin două treimi din numărul membrilor fiecărei Camere, obiecţia de neconstituţionalitate este înlăturată, iar promulgarea devine obligatorie”. Această dispoziţie a Constituţiei din 1991, criticată în mod justificat în doctrina de specialitate, permitea ca Parlamentul să ajungă Curte de Casaţie într-un litigiu în care este parte. Se putea astfel ca o lege neconstituţională să devină constituţională prin voinţa unei majorităţi calificate a deputaţilor şi senatorilor, fără să se revizuiască Constituţia, cu parcurgerea tuturor fazelor şi îndeplinirea procedurilor prevăzute pentru aceasta. Urmare revizuirii Constituţiei din anul 2003, această posibilitate a Parlamentului de a invalida o decizie a Curţii Constituţionale a fost eliminată, toate deciziile Curţii Constituţionale fiind, potrivit art.147 alin.(4) din Constituţie, general obligatorii.

Aşa cum se arată în unele dintre rapoarte, chiar dacă Parlamentului nu îi este conferită în mod direct competenţa de a invalida o decizie a Curţii Constituţionale, acesta poate ca, în exercitarea prerogativelor sale de constituant, să revizuiască Legea fundamentală într-un mod care să permită depăşirea efectelor unei decizii a instanţei de jurisdicţie constituţională.

De exemplu, în Slovenia, Curtea Constituţională a reţinut în Decizia nr. U-I-12/97 din 8 octombrie 1998 că legiuitorul trebuie să adopte un sistem de vot bazat pe principiul majorităţii în vederea alegerii deputaţilor în Adunarea Naţională, în conformitate cu

Page 42: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

41

rezultatul referendumului, iar Adunarea Naţională a modificat ulterior articolul 80 din Constituţie şi a stabilit că deputaţii sunt aleşi pe baza principiului de reprezentare proporţională (de exemplu, prin intermediul unui sistem de vot proporţional).

Tribunalul constituţional spaniol a declarat în 1992 că dreptul atribuit cetăţenilor europeni prin Tratatul Uniunii Europene - semnat la Maastricht, de a fi aleşi în conducerea colectivităţilor locale era contrar Constituţiei spaniole (art.13 din Constituţiei Spaniei: Declaraţia 1/1992 din 1 iulie). Pentru a putea ratifica Tratatul de la Maastricht, Parlamentul a fost obligat să revizuiască prevederile constituţionale. Reforma din 1 august 1992, prima - şi deocamdată singura modificare a textului constituţional - a fost unica modalitate de depăşire a obiecţiunii ridicată de Tribunalul Constituţional.

Curtea Constituţională a Austriei se arată în acest sens că, de principiu, Parlamentul nu poate invalida decizia Curţii Constituţionale, însă este posibil să adopte o nouă lege, şi de această dată neconstituţională. În acest caz, Curtea Constituţională o va putea verifica din nou. Deoarece în comparaţie cu Constituţiile altor state, cea austriacă poate fi uşor amendată (singura condiţie fiind prezenţa a cel puţin jumătate din membrii Consiliului Naţional şi o majoritate de două treimi din numărul voturilor exprimate), în trecut s-a ajuns la situaţia ca Parlamentul să (re)adopte o lege anulată, de data aceasta însă ca lege de modificare a Constituţiei. Practica a fost des criticată în doctrină, aşa încât (până în prezent) nu s-a repetat. Dar şi într-un asemenea caz Curtea Constituţională verifică dacă o astfel de lege constituţională ar putea echivala cu un act de revizuire totală a Constituţiei. Într-un caz concret, Curtea Constituţională a invalidat o lege constituţională prin care se suprimau, prin limitarea duratei, drepturi garantate constituţional într-un domeniu specific (achiziţiile publice), de natură să conducă la subminarea autorităţii de control a Curţii Constituţionale.

Aspecte particulare sunt relevate în raportul Tribunalului Constituţional din Spania, unde se distinge, cât priveşte posibilitatea Parlamentului de a invalida deciziile acestuia, în funcţie de obiectul controlului de constituţionalitate, respectiv motivul de neconstituţionalitate. Se arată în acest sens că atunci când Tribunalul Constituţional nu declară legea, ci interpretarea şi aplicarea ei de către instanţele judecătoreşti ca fiind contrară Constituţiei, este totdeauna posibilă revizuirea legilor care au dat naştere unui dezacord jurisprudenţial, noua lege putând să stabilească în mod expres norma pe care organele judecătoreşti o deduseseră din textele legislative precedente. De asemenea, dacă Tribunalul Constituţional declară nulitatea pentru motive ce ţin de deficienţe formale (competenţă sau procedură) sau dacă interpretează o lege în înţelesul său conform Constituţiei, decizia sa nu-l împiedică pe legiuitorul competent să modifice legea, cu procedura prescrisă de Constituţie. Prin urmare, în aceste cazuri este posibil ca legiuitorul să stabilească o normă diferită de cea dedusă de către Tribunalul Constituţional dintr-o lectură a legii anterioare, în lumina Constituţiei.

7. Există mecanisme de cooperare instituţionalizată între Curtea Constituţională şi alte organe? Dacă da, care este natura acestor contacte / ce funcţii şi prerogative se exercită de ambele părţi?

7.1. Aspecte generale

Examinând mecanismele de cooperare instituţionalizată între Curtea Constituţională şi alte organe, relevate în cuprinsul rapoartelor care afirmă existenţa unor asemenea mecanisme, se constată că acestea privesc, de regulă, fie punerea în aplicare a unor

Page 43: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

42

competenţe conjuncte, stabilite de Constituţie şi de legi, fie atribuţii individuale ale fiecărui organ sau autoritate, fie o problematică mai amplă, ce antamează sfera cercetării ori a colaborării internaţionale.

Au fost prezentate ca reprezentând asemenea mecanisme de cooperare instituţionalizată cele care vizează: formarea Curţii Constituţionale; procedura în faţa Curţii Constituţionale; alte forme de cooperare cu diverse organe în realizarea atribuţiilor acestora; optimizarea ordinii juridice; participarea Curţii, a judecătorilor sau preşedintelui acesteia, ca membri în diverse organisme, respectiv organizaţii.

7.2. Formarea Curţii Constituţionale

Judecătorii Curţilor Constituţionale sunt numiţi sau aleşi de către autorităţi ale statului, potrivit unei proceduri specifice,

32 reglementată de Constituţie sau de legea

de organizare şi funcţionare a Curţii Constituţionale.

7.3. Implicarea în procedura în faţa Curţii Constituţionale în cadrul exercitării

atribuţiilor acesteia

Această implicare se concretizează în: a) sesizarea de către organele prevăzute de Constituţie, respectiv de lege, a Curţii

Constituţionale pentru exercitarea controlului de constituţionalitate al unor acte normative (de exemplu: Armenia, Belarus, Belgia, Republica Cehă, Italia, România, Polonia, Serbia, Slovacia, Ucraina; este de subliniat în acest context forma specifică a colaborării existente între Curtea Constituţională şi instanţele judecătoreşti în cadrul procedurii privind excepţiile de neconstituţionalitate relevată, de exemplu, în rapoartele Curţii Constituţionale a Italiei, respectiv a României)

33 ;

b) sesizarea Curţii Constituţionale pentru exercitarea altor atribuţii ale acesteia (de exemplu, în Belarus, la sesizarea Preşedintelui Republicii, Curtea Constituţională îşi prezintă concluziile cu privire la existenţa unor fapte de încălcare flagrantă sau sistematică a Constituţiei de către Camerele Adunării Naţionale. Atunci când este sesizată de Prezidiul Consiliului Republicii al Adunării Naţionale, Curtea Constituţională se va pronunţa, de asemenea, cu privire la existenţa unor fapte de încălcare flagrantă sau sistematică a prevederilor legii de către consiliile locale; în Slovacia, Curtea Constituţională îndeplineşte procedura disciplinară faţă de preşedintele Curţii Supreme a Republicii Slovace, vicepreşedintele Curţii Supreme şi procurorul general; de asemenea, îşi dă avizul pentru începerea urmăririi penale sau arestarea preventivă a unui judecător ori a procurorului general; în Ucraina, organele puterii de stat prevăzute de lege şi organele autonomiei locale pot sesiza Curtea Constituţională cu privire la problemele de interpretare oficială a Constituţiei Ucrainei şi a legilor Ucrainei; de asemenea, Rada Supremă a Ucrainei poate sesiza Curtea cu privire la respectarea procedurii constituţionale de cercetare şi examinare a cauzei referitoare la destituirea din funcţie a Preşedintelui Ucrainei în legătură cu ordinul de impeachment (articolele 111, 151 din Constituţia Ucrainei, articolele 13, 41 din Legea Ucrainei „cu privire la Curtea Constituţională a Ucrainei”). Exprimarea şi înaintarea concluziilor sale către Rada Supremă a Ucrainei constituie un element obligatoriu în cadrul procedurii de impeachment. În scopul creării condiţiilor necesare pentru adoptarea acestor concluzii de

32

a se vedea răspunsul la întrebarea nr.1 din Chestionar 33

a se vedea răspunsul la întrebarea nr.3 din Chestionar

Page 44: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

43

către Curtea Constituţională, judecătorii Curţii Constituţionale a Ucrainei (nu mai mult de trei persoane) sunt invitaţi la audierile care se desfăşoară în faţa comisiei speciale de anchetă, în legătură cu cercetarea efectuată (articolul 175 din Regulament). La cerere, acestora li se va da cuvântul în cadrul şedinţei comisiei speciale de anchetă, pentru eventuale observaţii privind încălcarea procedurii constituţionale de cercetare etc.

34

c) formularea de memorii sau puncte de vedere în cauzele aflate pe rolul Curţii Constituţionale, la solicitarea/notificarea Curţii (de exemplu: Belgia, Republica Macedonia, România, Serbia);

d) participarea, în cazuri determinate, la procedura în faţa Curţii (de exemplu, în Republica Macedonia, în cadrul procedurii iniţiate în baza unei cereri pentru apărarea drepturilor şi libertăţilor, Curtea Constituţională citează, în mod obligatoriu, Avocatul Poporului pentru a participa la şedinţa publică de dezbateri şi, dacă este necesar, poate cita şi alte persoane, organe sau organizaţii; în Portugalia, procurorul general participă la procedurile în faţa Tribunalului, indiferent de modalitatea pe care o consideră adecvată în vederea examinării unei cauze. Prin urmare, procurorul general poate depune concluzii în faza scrisă a procedurii, după care poate lua parte la şedinţa publică, iar punctele de vedere prezentate sunt de obicei considerate de mare importanţă; în Federaţia Rusă există reprezentanţi plenipotenţiari ai Preşedintelui Federaţiei Ruse, ai Consiliului Federaţiei, ai Dumei de Stat, ai Guvernului Federaţiei Ruse, ai Ministerului de Justiţie al Federaţiei Ruse şi ai Procuraturii Generale a Federaţiei Ruse care participă la procedurile în faţa Curţii Constituţionale);

e) obligaţia autorităţilor publice şi a oricăror alte persoane de a furniza la solicitarea Curţii Constituţionale informaţiile, documentele sau actele pe care le deţin, cerute de Curtea Constituţională pentru realizarea atribuţiilor sale (de exemplu: Armenia, Republica Macedonia, Republica Moldova, Portugalia, România, Federaţia Rusă, Slovacia, Ucraina) .

În unele cazuri, informaţiile solicitate pot viza chiar modul de interpretare al unei norme juridice, în jurisprudenţă sau în doctrina juridică - astfel, de exemplu, în Portugalia, Tribunalul Constituţional poate solicita Curţii Supreme şi Curţii Superioare Administrative informaţii cu privire la modul de interpretare în practica judiciară a dispoziţiilor legale supuse controlului.

În România, Regulamentul de organizare şi funcţionare a Curţii Constituţionale

stabileşte că judecătorii - raportori pot solicita consultaţii de specialitate unor personalităţi sau unor instituţii, cu aprobarea prealabilă a preşedintelui Curţii.

Această cooperare cu Curtea Constituţională a autorităţilor de stat şi a organizaţiilor care exercită o funcţie publică nu este una facultativă, ci obligatorie, fiind legată de exercitarea funcţiei de jurisdicţie constituţională. În acest sens, în Legea Curţii Constituţionale a Republicii Serbia se prevede că reprezintă contravenţie, care se sancţionează cu plata unei amenzi, fapta autorităţii sau a persoanei responsabile de a nu prezenta Curţii în termenul stabilit actul contestat, documentele solicitate, datele şi informaţiile relevante, necesare în cursul procedurii şi pentru pronunţarea deciziei Curţii, precum şi omisiunea celorlalte autorităţi de stat şi autorităţi publice, a organizaţiilor care exercită funcţii publice, a persoanelor fizice sau juridice, de a prezenta în termenul stabilit datele şi informaţiile relevante pentru desfăşurarea procedurii Curţii şi pronunţarea deciziei. La fel, articolul 40 din Legea Republicii Armenia „privind Curtea Constituţională” prevede că în cazul neîndeplinirii saul al

34

a se vedea şi răspunsul la întrebarea nr.5 din Chestionar

Page 45: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

44

îndeplinirii necorespunzătoare a celor solicitate de Curtea Constituţională ori în cazul tergiversării sau nerespectării termenelor stabilite, Curtea Constituţională poate declanşa procedura stabilirii răspunderii persoanelor care exercită funcţii publice în cadrul respectivelor organizaţii, cu procedura prevăzută de lege. Stabilirea răspunderii nu scuteşte de obligaţia de a duce la îndeplinire solicitarea Curţii Constituţionale. Pentru faptele sau omisiunile astfel definite, persoanele fizice ori conducătorii persoanelor juridice pot fi amendaţi cu sumele prevăzute de lege. Neîndeplinirea sau îndeplinirea necorespunzătoare a celor solicitate de Curtea Constituţională ori tergiversarea sau nerespectarea termenelor de îndeplinire stabilite de Curtea Constituţională, iar aceasta în pofida sancţiunilor administrative aplicate, constituie infracţiune.

7.4. Alte forme de cooperare cu diverse organe, în realizarea atribuţiilor

acestora

Pot fi enumerate astfel : a) cooperarea cu Agentul guvernamental care reprezintă statul în cadrul procedurilor

desfăşurate în conformitate cu Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale în faţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, acolo unde acesta este parte în proces (furnizare de informaţii, documente sau copii de pe documentele solicitate, elaborarea de concluzii şi rapoarte pentru a răspunde la chestiuni de fapt şi de drept privind pretinsa încălcare a Convenţiei, organizarea de consultării directe – a se vedea în acest sens raportul Curţii Constituţionale a Republicii Cehe);

b) relaţia cu administraţia care se îngrijeşte de publicarea Monitorului Oficial al Statului, în scopul îndeplinirii sarcinii de publicare oficială a deciziilor (astfel, în Spania, Tribunalul Constituţional cooperează cu Ministerul Preşedinţiei [Guvernului], de care depinde Agenţia de Stat a Monitorului Oficial, dar şi direct cu Monitorul. Din 1982, Tribunalul a încheiat o serie de convenţii de colaborare cu organismul care publică Monitorul Oficial al Statului, pentru a asigura difuzarea doctrinei constituţionale;

c) obligaţia Curţii Constituţionale de aducere la cunoştinţă/comunicare către autorităţile prevăzute de lege a deciziilor pronunţate (de exemplu: Belgia, Elveţia, România);

d) obligaţia autorităţilor statului de a pune în executare deciziile Curţii Constituţionale (de exemplu, art.31 alin.3 din CACC, care prevede că „Guvernul Republicii Croaţia asigură, prin organele administraţiei centrale, executarea deciziilor şi a hotărârilor Curţii Constituţionale”.

e) aprobarea bugetului Curţii Constituţionale35

.

7.5. Mecanisme de cooperare care vizează optimizarea ordinii juridice

De exemplu, în Armenia, potrivit art.67 din Legea Republicii Armenia „privind Curtea Constituţională”, la finele fiecărui an Curtea publică un raport cu privire la stadiul executării deciziilor sale, care se transmite autorităţilor publice interesate, atât la nivel central cât şi al administraţiei publice locale. De asemenea, este demn de menţionat că Adunarea Naţională şi-a constituit un grup de lucru format din deputaţi,

35

a se vedea răspunsul la întrebarea nr.2 din Chestionar

Page 46: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

45

care să elaboreze propuneri de amendamente legislative pe baza deciziilor pronunţate de Curtea Constituţională.

În Belarus, una din formele de cooperare a Curţii Constituţionale cu Preşedintele şi legislativul o reprezintă mesajele anuale asupra legalităţii constituţionale în stat, care se adoptă pe baza unor documente verificate. Aceste mesaje anuale contribuie la optimizarea ordinii juridice; tot astfel, în vederea rezolvării lacunelor, a eliminării conflictelor de legi şi a asigurării unui optim de reglementare juridică sau o practică unitară în aplicarea legii, Curtea Constituţională are dreptul de a înainta propuneri Preşedintelui, Camerelor Parlamentului, Guvernului şi altor autorităţi de stat, în funcţie de competenţele lor, cu privire la necesitatea introducerii de modificări şi/(sau) completări ale unor acte legislative, respectiv a adoptării de noi acte normative.

Tribunalul Federal Elveţian redactează în fiecare an un raport de gestiune, adresat Parlamentului, care conţine şi o secţiune intitulată „indicaţii în atenţia legiuitorului.” În această secţiune, Tribunalul poate semnala incoerenţele legislaţiei sau constatările privind neconstituţionalitatea normelor federale. Raportul este pus în discuţia Comisiilor de specialitate ale Parlamentului, care mai apoi pot iniţia modificările legislative necesare în vederea punerii de acord a acestor dispoziţii normative federale cu Constituţia.

În Germania, conform unei tradiţii de mai lungă durată, Curtea Constituţională Federală organizează o întrevedere cu Guvernul Federal la intervale de aproximativ doi ani, iar cu Prezidiul Bundestag-ului şi cu liderii grupurilor parlamentare din Bundestag se întâlneşte o dată în decursul fiecărei legislaturi, pentru un schimb general de informaţii, fără a fi însă abordate teme privind cauzele aflate pe rol sau cele cu care Curtea ar putea fi sesizată, şi nici chestiuni juridice referitoare la oricare dintre acestea.

În Serbia, potrivit art.105 din Legea Curţii Constituţionale, “Curtea Constituţională aduce la cunoştinţa Adunării Naţionale situaţiile şi problemele apărute în asigurarea constituţionalităţii şi legalităţii în Republica Serbia, emite opinii şi indică acele cazuri în care este necesară adoptarea şi modificarea legislaţiei ori alte măsuri în vederea apărării constituţionalităţii şi legalităţii”.

7.6. Participarea Curţii, a judecătorilor sau preşedintelui acesteia, ca membri

în diverse organisme, respectiv organizaţii, după caz

De exemplu, în Estonia, Preşedintele Curţii Supreme este membru al Consiliului pentru Administrarea Instanţelor Judiciare. Consiliul are în atribuţii chestiunile generale legate de administrarea justiţiei şi ale instanţelor judecătoreşti de grad unu şi doi, însă nu decide şi nu dezbate probleme care privesc Curtea Supremă sau Secţia de Control Constituţional).

În România, în conformitate cu dispoziţiile art.48 din acelaşi Regulamentul de organizare şi funcţionare a Curţii Constituţionale, Curtea stabileşte relaţii de cooperare cu autorităţi similare din străinătate şi poate deveni membră a unor organizaţii internaţionale din domeniul justiţiei constituţionale.

7.7. Alte forme de cooperare

Este de precizat faptul că, în răspunsurile formulate, unele Curţi Constituţionale36

(Albania, Andorra, Cipru, Croaţia, Luxemburg, Franţa, Irlanda, Republica Lituania,

36

Curţi Supreme ori Consiliu Constituţional, după caz

Page 47: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

46

Letonia, Turcia), arată că actele normative nu stabilesc mecanisme de cooperare instituţionalizată între Curtea Constituţională şi alte organe.

Sunt invocate însă anumite forme de cooperare cu alte instituţii, sau legături neoficiale între instituţii în unele situaţii, ca, de exemplu, cele stabilite de punctul 5, articolul 46 din Legea Republicii Armenia „privind Curtea Constituţională”, potrivit căruia „Reprezentanţii Preşedintelui Republicii, ai Adunării Naţionale, ai Guvernului, ai Curţii de Casaţie, ai Ombudsman-ului, ai procurorului-şef, interesaţi să participe la şedinţa Curţii Constituţionale, pot înainta o cerere în acest sens Curţii Constituţionale şi pot primi în avans documentele şi actele cauzei în curs de examinare, de asemenea ei pot aduce clarificări faţă de întrebările Curţii Constituţionale, în calitate de invitaţi în cadrul audierii cauzei” sau, în Azerbaidjan, contactele strânse ale Curţii Constituţionale cu Ombudsman-ul Republicii Azerbaidjan; în Franţa, existenţa memorandum-urilor de înţelegere cu autorităţile statului (Preşedinţia Republicii, primul-ministru, Preşedinţia Adunării Naţionale, Preşedinţia Senatului) care permit schimbul electronic de documente în cadrul procedurilor de sesizare şi de notificare a pieselor la dosar şi a deciziilor, iar în Turcia cooperarea ocazională a Curţii Constituţionale cu o serie de organisme publice naţionale, inclusiv Academia Judiciară, universităţi, anumite organizaţii internaţionale şi alte instanţe supreme (Înalta Curte de Apel, Consiliul de Stat), contacte care se limitează, în general, la simpozioane, anumite proiecte etc.

Se mai invocă, sub acest aspect, spiritul de cooperare care caracterizează instituţiile constituţionale, ce determină conlucrarea între organe atunci când aceasta este necesară, cu respectarea sferei de competenţă şi a funcţiilor lor, precum şi contactele mai mult sau mai puţin formale în materie de reprezentare şi al schimbului de idei, participările membrilor Curţii la ateliere de lucru şi conferinţe (a se vedea rapoartele Curţilor Constituţionale ale Austriei şi, respectiv, Ungariei).

Page 48: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

47

II. SOLUŢIONAREA CONFLICTELOR JURIDICE DE NATURĂ ORGANICĂ DE CĂTRE CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

Prof. univ. dr. Iulia Antoanella MOTOC, judecător la Curtea Constituţională Cristina TURCU, magistrat-asistent Ioana Marilena CHIOREAN, magistrat-asistent

Introducere

Fiecare Constituţie, ca lege fundamentală a unui stat, are ca obiect specific de reglementare organizarea puterilor publice şi determinarea raporturilor dintre ele, prin instituirea organelor statului, prin stabilirea atât a componenţei acestora, cât şi a procedurilor de numire şi prin determinarea competenţelor autorităţilor publice şi a relaţiilor dintre acestea. După cum afirma Thomas Paine

37, „O constituţie este

anterioară unei guvernări; o guvernare reprezintă numai creaţia constituţiei”, iar o constituţie care stabileşte o guvernare impune, de asemenea, atât limitele substanţiale, cât şi pe cele procedurale în exercitarea puterii de către acea guvernare.

În exercitarea atribuţiilor şi competenţelor specifice caracterului unitar sau federal al statului, aceste organe ale statului, în plan vertical sau în plan orizontal, pot genera conflicte juridice decurgând din actele juridice, faptele, acţiunile sau omisiunile acestora. Astfel cum se menţionează şi în Raportul Germaniei, obiectivul rezolvării unui litigiu organic (Organstreit) nu este unul de conciliere a unor drepturi subiective, ci mai degrabă reprezintă o problemă de clarificare a sistemului de competenţe stabilit prin Constituţie.

În marea majoritate a statelor participante, aceste conflicte juridice sunt soluţionate de către instanţele de contencios constituţional, cu excepţia următoarelor state: Danemarca, Irlanda

38, Luxemburg, Monaco

39, Norvegia şi Turcia, unde nu există o

astfel de procedură. Din analiza tuturor rapoartelor trimise de statele participante, reiese că scopul

controlului exercitat de către instanţa de contencios constituţional referitor la conflictele juridice dintre autorităţi nu este realizarea drepturilor acestora, ci obiectivul principal al soluţionării acestor conflicte este asigurarea conformităţii conduitei organelor statului cu competenţele lor prevăzute de Constituţie, în vederea unei bune funcţionări a statului, bazată pe separaţia puterilor sale şi, în final, în vederea asigurării supremaţiei Constituţiei în statul de drept.

1. Care sunt trăsăturile conţinutului conflictului juridic de natură constituţională dintre autorităţile publice?

În statele în care instanţa de contencios constituţional soluţionează conflicte juridice de natură organică, se evidenţiază - în funcţie de natura, obiectul, părţile şi temeiul

37

Writings of Thomas Paine, Vol.II (1779-1792): The Rights of Man, p.93 38

Unde se precizează – în Raportul trimis – că, în cazul în cazul în care Guvernul, orice organ al statului sau organ public îşi depăşeşte atribuţiile sale constituţionale sale legale, orice persoană vătămată de actul emis de organul respectiv se poate adresa instanţelor judecătoreşti

39 Unde raporturile dintre Principe, Guvern şi Consiliul Naţional se înscriu în categoria „actelor de

guvernământ” , fiind ca atare exceptate de la orice control jurisdicţional.

Page 49: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

48

juridic al conflictului, precum şi în funcţie de caracterul controlului de constituţionalitate - următoarele trăsături principale:

a) Din punct de vedere al naturii conflictului, se observă că acesta trebuie să fie un conflict juridic, iar nu unul politic. Astfel, în toate statele, soluţionarea litigiilor organice nu reprezintă o procedură cu caracter politic, ci una cu caracter jurisdicţional. De exemplu, în Germania

40, minoritatea politică este întâi de toate cea care, prin

intermediul procedurii de soluţionare a litigiilor între organele constituţionale, va căuta să-şi afirme drepturile faţă de majoritate, litigiul organic constituind un instrument esenţial la îndemâna opoziţiei; în Lituania, sesizarea Curţii Constituţionale cu astfel de cereri este uneori folosită ca instrument juridic într-o luptă politică, de exemplu atunci când opoziţia încearcă să dovedească faptul că forţele de la putere adoptă acte contrare normelor constituţionale sau când încearcă să preîntâmpine adoptarea anumitor decizii.

b) Din punct de vedere al obiectului conflictului, analizând rapoartele trimise, a

reieşit necesitatea unei clasificări în funcţie de structura puterii publice în statul respectiv şi în funcţie de legăturile specifice dintre „întreg” şi „părţile” lui componente, după cum urmează:

- în cazul statului unitar, se pot ivi: conflicte de competenţă – în plan orizontal - între organele

statului. Acestea pot fi pozitive (atunci când o autoritate sau mai multe îşi arogă puteri, atribuţii sau competenţe care aparţin altor organe) sau negative (atunci când autorităţile publice îşi declină competenţa sau refuză a îndeplini anumite acte care intră în obligaţiile lor) şi reprezintă genul proxim, putând fi întâlnite în toate statele, de exemplu în Portugalia, Serbia, Slovenia, Slovacia şi Ucraina;

conflicte de competenţă – în plan vertical - între organe centrale ale statului şi regiuni/conflicte între regiuni, în Italia sau conflicte de competenţă între organele centrale şi entităţile autonome locale, în Cehia, Muntenegru, Serbia, Ucraina;

conflicte vizând apărarea autonomiei locale; Este situaţia Croaţiei, unde orice unitate autonomă locală sau regională se poate adresa Curţii atunci când statul, prin decizia sa, încalcă dreptul la autonomie locală sau regională garantat de Constituţie

41.

De asemenea, art.161 din Constituţia Spaniei reglementează conflictele în apărarea autonomiei locale sau a autonomiei statutare, care permit ca Primăriile, Consiliile generale sau alte organisme locale să-şi apere cadrul de autonomie în faţa legilor Statului sau a propriilor Comunităţi Autonome

42.

40

Potrivit Curţii Constituţionale Federale, procedura de soluţionare a litigiilor organice este menită a proteja drepturile organelor de stat în cadrul raporturilor reciproce, iar nu pentru a exercita o „tutelă” constituţională de ordin general (BVerfGE 100, 266 <268>).

41 Totodată, în cazul în care organul reprezentativ al unei unităţi autonome locale sau regionale

consideră că o lege care reglementează organizarea, competenţa sau finanţarea unităţilor autonome locale şi regionale nu este în conformitate cu Constituţia, acesta poate sesiza Curtea Constituţională în vederea examinării constituţionalităţii legii sau a unor dispoziţii ale legii.

42 Recenta Lege organică 1/2010 din 1 februarie a reglementat şi posibilitatea soluţionării unui conflict

în apărarea autonomiei statutare a teritoriilor istorice ale Comunităţii Autonome a Ţării Bascilor.

Page 50: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

49

- în cazul statului federativ, pot apărea atât conflicte federale (între stat şi organele entităţilor (comunităţi/regiuni/cantoane/landuri) ori între organele entităţilor înseşi, cât şi conflicte juridice/litigii organice la nivelul statului – între instituţiile statului federativ. Este cazul Austriei, Belgiei, Bosniei-Herţegovinei, Germaniei, Rusiei şi Elveţiei.

O altă trăsătură referitoare la obiectul conflictelor juridice între organele statului este aceea că – în statele în care există această atribuţie expresă a instanţei de contencios constituţional - nu pot viza încălcarea unor drepturi fundamentale şi, prin intermediul lor, de regulă, nu se poate exercita un control al constituţionalităţii actelor normative. Este situaţia Germaniei

43, Ucrainei, României, Italiei şi Cehiei. Excepţie de

la această regulă întâlnim în Bosnia-Herţegovina, Albania şi Ucraina. În celelalte state, în care instanţa de contencios constituţional veghează, în mod

indirect, la respectarea regulilor de departajare a competenţelor, prin intermediul controlului de constituţionalitate, se remarcă, în Portugalia, tendinţa de evitare a transformării instanţei de contencios constituţional într-o suprainstanţă de regularizare a instituţiilor statului sau într-un arbitru.

Tot o trăsătură referitoare la obiectul conflictului este aceea că, în majoritatea statelor, aceste proceduri nu pot fi conflicte de jurisdicţii. De exemplu, în Spania, conflictele care opun autorităţile puterii executive şi instanţele judecătoreşti ordinare au o cale de soluţionare specifică, şi anume conflictele de jurisdicţie, soluţionate de Tribunalul pentru Conflicte de Jurisdicţie

44. În Cehia, aceste conflicte de competenţă

referitoare la autoritatea de a se pronunţa/emite decizia, în cazul când părţile implicate sunt: instanţele judecătoreşti şi organele autonome, executive, teritoriale, ocupaţionale sau profesionale; instanţele civile şi instanţele administrative, vor fi examinate şi soluţionate de un complet special compus din trei judecători de la Curtea Supremă şi trei judecători de la Curtea Administrativă Supremă. Excepţie de la această regulă, întâlnim în Slovenia, unde Curtea Constituţională se pronunţă asupra conflictelor de competenţă dintre instanţele judecătoreşti şi alte autorităţi ale statului, şi Republica Macedonia.

c) Din punct de vedere al părţilor conflictului, acestea trebuie să fie întotdeauna organe ale statului. Însă, în funcţie de structura puterii publice în statul respectiv şi în funcţie de tipul de conflict, acestea pot fi organe centrale ale statului (în Italia, Germania, Republica Macedonia, Muntenegru, Polonia, Serbia, Slovacia), organe locale (România, Republica Macedonia şi Slovacia), organe teritoriale autonome (Spania, Croaţia, Italia, Serbia, Cehia, Ucraina) sau organele entităţilor, în statele federative (în Rusia, Germania, Elveţia şi Bosnia-Herţegovina).

Totodată, în timp ce în unele ţări, ca Andorra şi Albania, pot fi părţi ale conflictului orice organe constituţionale, în altele, ca Polonia, numai organele centrale ale statului.

d) Din punct de vedere al temeiului juridic al conflictului, se constată că, în toate statele, acesta presupune existenţa unui raport de drept constituţional între părţi. Astfel, conflictul ivit trebuie să decurgă din atribuţii prevăzute în Constituţie sau din

43

Pentru aceasta există un control abstract al legilor, declanşat potrivit Articolului 93.1 no. 2 din Legea fundamentală, coroborat cu §§ 13 no. 6 şi 76 şi urm. din Legea Curţii Constituţionale Federale (Bundesverfassungsgerichtsgesetz – BVerfGG), la cererea Guvernului Federal, a unui guvern de Land sau a unei treimi din numărul membrilor Bundestag-ului.

44 Prezidat de preşedintele Curţii Supreme şi în compunerea căruia intră, la paritate, magistraţi ai Curţii

Supreme şi consilieri permanenţi ai Consiliului de Stat (Decizia TC 56/1990 din 29 martie, F J 37).

Page 51: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

50

interpretarea unor dispoziţii constituţionale. De exemplu, în Germania45

, Lituania, Slovenia şi România.

e) Din punct de vedere al caracterului controlului exercitat de instanţa de contencios constituţional, din analiza tuturor rapoartelor trimise rezultă că acesta este unul concret, iar nu abstract, autorii sesizării trebuind să aibă un interes actual şi concret pentru soluţionarea acesteia (Italia, Letonia, Slovenia şi Germania). În Raportul Poloniei, se precizează că acest conflict trebuie să fie unul real, iar nu ipotetic.

2. Dacă instanţa de contencios constituţional are competenţa soluţionării acestor conflicte.

În majoritatea statelor instanţa de contencios constituţional are, potrivit Constituţiei, competenţa de a soluţiona conflicte juridice de natură constituţională. Dintre acestea, în cazul Albaniei, Andorrei

46, Azerbaidjanului, Ciprului

47, Croaţiei, Spaniei, Georgiei,

Italiei48

, Ungariei, Republicii Macedonia, Poloniei, Rusiei, Serbiei49

, Slovaciei, Sloveniei

50, Cehiei şi Ucrainei este prevăzută atribuţia instanţei de contencios

constituţional de a soluţiona conflicte de competenţă. Acestea pot fi: pozitive sau negative şi pot apărea atât în plan orizontal (între puterile centrale, legislative, executive şi judecătoreşti) cât şi în plan vertical (între puterile centrale şi puterile locale).

O situaţie specială întâlnim în Belgia, unde Curtea Constituţională este competentă să soluţioneze numai conflicte de competenţă între adunările legislative ale statului federal, ale comunităţilor şi ale regiunilor.

Mai mult, în alte state, cum sunt Bosnia-Herţegovina, Italia, Germania51

, Muntenegru

52, România

53, Slovacia, Elveţia şi Ucraina, Constituţia naţională stabileşte

45

În cazul apariţiei unui litigiu organic, Curtea Constituţională Federală decide asupra interpretării Constituţiei. Chiar şi acolo unde decizia, în esenţă, este dată spre a rezolva litigiul organic, Curtea Constituţională Federală, prin dispozitivul aceleiaşi decizii, poate hotărî asupra unei chestiuni de drept care prezintă relevanţă în interpretarea dispoziţiei invocate din Legea fundamentală (cf. § 67 propoziţia 3 din BVerfGG).

46 Potrivit art.98 lit.d) din Constituţie.

47 Potrivit art.139 din Constituţie, Curtea Supremă se pronunţă în ultimă instanţă asupra recursurilor

înaintate în legătură cu un conflict de competenţe între Camera Reprezentanţilor şi Camerele Comunale sau între oricare dintre acestea şi între organele sau autorităţile Republicii.

48 Potrivit art.134 din Constituţie, Curtea Constituţională a Italiei poate examina şi soluţiona conflicte

apărute între puteri ale statului (de exemplu între legislativ şi executiv), între organe centrale ale statului şi o anumită regiune, sau între regiuni.

49 Potrivit articolului 167 alin. 2, pct. 1-4 din Constituţia Republicii Serbia.

50 Curtea Constituţională a Sloveniei decide asupra conflictelor de competenţă dintre organele statului

şi organele comunităţilor locale, asupra conflictelor de competenţă dintre instanţele judecătoreşti şi alte autorităţi ale statului, precum şi asupra conflictelor de competenţă dintre Adunarea Naţională, Preşedintele Republicii şi Guvern (art. 160 alin. 1 din Constituţie, liniuţele 7, 8 şi 9).

51 Potrivit articolului 93.1 no. 1 din Legea fundamentală.

52 Orice încălcare a Constituţiei.

53 Curtea Constituţională din România a statuat că Legea fundamentală stabileşte competenţa Curţii de

a soluţiona în fond orice conflict juridic de natură constituţională ivit între autorităţile publice, iar nu numai conflictele de competenţă, pozitive sau negative, născute între acestea (Decizia nr.270/2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 290 din 15 aprilie 2008, http://www.ccr.ro/decisions/pdf/en/2008/D0270_08.pdf). În acelaşi sens, Curtea a stabilit că noţiunea de conflict juridic de natură constituţională vizează orice situaţii juridice conflictuale a căror naştere rezidă în mod direct în textul Constituţie şi nu se limitează doar la conflictele de competenţă, pozitive sau

Page 52: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

51

competenţa instanţelor de contencios constituţional de a examina nu numai conflicte de competenţă între organele statului, ci şi orice alte conflicte ivite între acestea. Astfel, în Bosnia-Herţegovina, Curtea Constituţională este competentă să soluţioneze conflictele pozitive sau negative de competenţă sau orice alte litigii care s-ar naşte în relaţiile dintre stat şi autoritatea unei entităţi

54 şi/sau între instituţiile statului. În Croaţia şi Spania, pe

lângă conflicte de competenţă, Curtea Constituţională croată şi, respectiv, Tribunalul constituţional spaniol pot soluţiona şi un conflict de apărare a autonomiei locale. În Cehia, Curtea Constituţională a extins acest concept dincolo de conflictul pozitiv sau negativ de competenţă

55. În Slovacia, Curtea Constituţională se pronunţă asupra

oricăror conflicte dintre organele statului, cu privire la interpretarea Constituţiei sau a legilor constituţionale, precum şi asupra sesizărilor primite din partea autorităţilor administraţiei publice locale împotriva unei intervenţii neconstituţionale sau într-alt mod nejustificată, în chestiuni ce ţin de autonomia locală, cu excepţia cazului în care o altă instanţă este competentă să asigure protecţie juridică.

În Germania pentru soluţionarea litigiilor între organele unui Land, competenţa aparţine de principiu curţii constituţionale a respectivului land

56.

Pe de altă parte, în Armenia, Belarus, Estonia, Franţa, Irlanda, Letonia, Lituania57

, Luxemburg, Republica Moldova, Monaco, Norvegia, Portugalia şi Turcia nu există o atribuţie specială prevăzută în Constituţie cu privire la competenţa Curţii Constituţionale de a soluţiona astfel de conflicte, dar în unele dintre aceste state, şi anume în Armenia, Belarus, Franţa, Estonia

58, Letonia, Lituania, Republica Moldova şi

negative, care ar putea crea blocaje instituţionale (a se vedea Decizia nr.901/2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.503 din 21 iulie 2009).

54 Prin amendamentul I la Constituţia Bosniei-Herţegovinei, adoptat în martie 2009, la art. VI a fost

adăugat un nou alineat, (4), potrivit căruia Curtea Constituţională din Bosnia-Herţegovina este competentă să decidă asupra oricărui litigiu referitor la protecţia statutului determinat şi competenţele districtului autonom Brčko din Bosnia-Herţegovina, litigiu care ar putea apărea între una sau cele două entităţi şi districtul Brčko ori între Bosnia-Herţegovina şi districtul Brčko, conform prevederilor Constituţiei şi sentinţelor pronunţate de Tribunalul de Arbitraj.

55 În special prin deciziile sale nr. Pl ÚS 14/01, Pl. ÚS 17/06 şi Pl. ÚS 87/06. În cauza Pl.ÚS 17/06 din

12 decembrie 2006, Curtea Constituţională a verificat, în primul rând, dacă într-adevăr există un conflict de competenţe. Confirmându-i existenţa, a analizat competenţele organului care adoptase decizia definitivă şi a statuat că acea competenţă aparţinea şi unui alt organ (competenţă comună). Aici, acţiunea unui alt organ reprezenta o condiţie preliminară pentru adoptarea deciziei definitive. De esenţa acestui conflict era să se stabilească dacă ministrul de justiţie poate decide numirea unui judecător la Curtea Supremă fără acordul preşedintelui Curţii Supreme. Curtea Constituţională a recunoscut în acest context că preşedintele Curţii Supreme este un organ al statului, care are un drept exclusiv de a-şi da acordul cu privire la numirea unui judecător la Curtea Supremă. De asemenea, a constatat că cererea este admisibilă, întrucât niciun alt organ nu are prerogativa de a decide în respectivul caz; a declarat că, în calitate de organ judiciar de protecţie a constituţionalităţii (art. 83 din Constituţie), ea nu poate permite continuarea unei situaţii de conflict între două importante organe ale statului, reprezentând puterea judiciară, pe de o parte, şi puterea executivă, de cealaltă parte, doar în virtutea faptului că nu era prevăzut cine este autorizat să soluţioneze respectivul conflict. Într-un stat de drept democratic nu este posibil ca un act arbitrar să nu poată fi supus controlului şi astfel, în ciuda nelegalităţii sau neconstituţionalităţii sale evidente, să nu poată fi anulat.

56 Doar în cazuri excepţionale, când de exemplu nu există o curte constituţională la nivelul unui land,

litigiile între organele acelui Land pot fi aduse în faţa Curţii Constituţionale Federale, în conformitate cu Articolul 93.1 no. 4 din Legea fundamentală.

57 Majoritatea conflictelor dintre autorităţi privesc interpretarea şi aplicarea principiului constituţional

al separaţiei puterilor în stat. 58

Se apreciază că „litigiu organic” poate însemna controlul de constituţionalitate asupra legislaţiei de aplicabilitate generală (legi şi alte acte normative) în cadrul procedurii de control de constituţionalitate,

Page 53: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

52

Portugalia - instanţa de contencios constituţional are posibilitatea de a soluţiona astfel de conflicte, indirect, atunci când exercită un control a priori sau a posteriori al constituţionalităţii actelor normative. Astfel, în Portugalia, coexistenţa mai multor puteri de reglementare, în principal a mai multor puteri legiuitoare, care derivă din Constituţia portugheză

59, implică şi posibilitatea ca un organ sau o entitate să încalce

atribuţiile altuia60

. De aceea, într-un anumit fel, de exemplu, atunci când verifică constituţionalitatea unui decret-lege sau a unui decret legislativ regional în raport cu competenţele rezervate, sau a unui act de reglementare al unei entităţi locale, se poate afirma că Tribunalul Constituţional dă şi o rezolvare a conflictelor instituţionale. În Armenia, Curtea Constituţională este competentă să soluţioneze numai conflictele legate de decizia adoptată de comisiile electorale cu privire la rezultatul alegerilor.

Situaţii speciale întâlnim în: - Austria, unde Curtea Constituţională hotărăşte: asupra divergenţelor de opinie

între Curtea de Conturi şi administraţia publică cu privire la interpretarea dispoziţiilor legale prin care se stabilesc competenţele Curţii de Conturi; asupra divergenţelor de opinie între Instituţia Ombudsman-ului şi Guvernul federal sau un minister federal cu privire la interpretarea dispoziţiilor legale prin care se stabilesc competenţele Instituţiei Ombudsman-ului; asupra conflictelor de competenţă între Federaţie şi un land, sau între landuri, în cazul când ambele autorităţi regionale îşi revendică o aceeaşi competenţă (aşa-numitul conflict pozitiv de competenţă); hotărăşte şi asupra conflictelor de competenţă între instanţele judecătoreşti şi autorităţile administrative, precum şi între instanţele de drept comun şi alte jurisdicţii, inclusiv Curtea Constituţională însăşi; este competentă să stabilească dacă un act legislativ sau de executare ţine de competenţa Federaţiei sau a landurilor; decide dacă există acorduri încheiate între Federaţie şi landuri, respectiv între landuri, precum şi cu privire la îndeplinirea obligaţiilor ce decurg din acestea, de către Federaţie sau landuri; se pronunţă în procedura de impeachment iniţiată împotriva organelor constituţionale supreme ale Republicii

61.

- Letonia, unde deşi nu există în Constituţie prevăzută o atribuţie expresă în acest sens, Curtea Constituţională soluţionează şi conflicte organice. Având în vedere atribuţiile Curţii Constituţionale, astfel de probleme pot fi însă tranşate pe calea unui litigiu doar acolo unde norma sau actul ce se contestă vizează (sau afectează) raporturile dintre instituţii sau organe ale statului.

- Elveţia, unde Tribunalul Federal Eleveţian judecă - pe calea acţiunii în unică instanţă - conflicte de competenţă între autorităţile federale şi autorităţile cantonale şi judecă, de asemenea, contestaţii în drept civil sau drept public între Confederaţie şi cantoane sau între cantoane

62.

care poate fi iniţiată de Preşedintele Republicii, de Cancelarul Justiţiei, de consiliile locale, precum şi, în anumite cazuri, de instanţele judiciare care pot sesiza Curtea Supremă, printr-o hotărâre. Într-un asemenea caz, cealaltă parte implicată în conflict este Riigikogu, Guvernul, Ministerul ori autoritatea publică locală care a adoptat sau a omis să adopte actul normativ.

59 Regiunile autonome Azore şi Madeira dispun de autonomie legislativă şi regulamentară.

Organismele locale au doar autonomie regulamentară. 60

De exemplu, repartizarea puterii legislative între Parlament, Guvern şi Adunările regiunilor autonome, stabilite prin Constituţie, poate genera indirect un conflict de competenţă între organele constituţionale.

61 Asemenea proceduri de impeachment sunt foarte rare. Au existat două cazuri în timpul primei

Republici (între 1918 – 1933) şi un altul, în timpul celei de-a doua Republici (de la 1945 încoace). 62

Cancelaria federală, departamentele federale sau, în măsura în care este prevăzut de dreptul federal, unităţile administrative din subordinea acestora au calitatea de a face recurs, pe calea unui aşa-numit

Page 54: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

53

3. Care sunt autorităţile publice între care pot apărea astfel de conflicte?

În funcţie de structura puterii publice în statul respectiv şi în funcţie şi în funcţie de competenţa instanţei de contencios constituţional în materia soluţionării conflictelor organice, astfel de conflicte se pot ivi, după cu urmează:

A. În cazul conflictelor de competenţă, în plan orizontal:

- între organele centrale ale statului: în Muntenegru, Polonia63

, România, Serbia, Slovacia, Spania

64, Italia

65, Ucraina

66

- doar între puterile legislative, executive şi judiciare: în Azerbaidjan şi Croaţia

- doar între diferitele organe legiuitoare: în Belgia - numai între organele supreme în stat: în Cehia

67 (Camera Deputaţilor,

Senatul, Preşedintele, Guvernul, Curtea Constituţională, iar jurisprudenţa indică, de asemenea, şi cele două instanţe supreme)

B. În cazul conflictelor de competenţă, în plan vertical: - între organele centrale şi organele locale: în Slovacia, Republica Macedonia

şi România - între organe ale statului şi organele teritoriale autonome: în Italia

68, Serbia

69,

Cehia, Ucraina, Muntenegru. recurs în materie de drept public, dacă actul atacat este susceptibil să încalce legislaţia federală (art. 89 alin. 2, lit. a din LTF). În mod similar, comunele şi celelalte colectivităţi de drept public care invocă încălcarea garanţiilor ce le sunt recunoscute prin constituţia cantonală sau prin Constituţia federală pot la rândul lor să sesizeze Tribunalul Federal Elveţian pe calea recursului în materie de drept public (art. 89 alin. 2, lit. c din LTF). În majoritatea cazurilor, comunele invocă, în sprijinul cererii lor, încălcări ale garanţiei constituţionale cantonale privind autonomia comunală (cf., de exemplu, Decizia TF 136 II 274: recursul împotriva prevederilor legii genoveze privind zonele 30 şi zonele de întâlnire).

63 Organele unităţilor autonomiei locale, precum şi conflictele de competenţă dintre organele acestora

şi organe ale administraţiei centrale sunt soluţionate de instanţele administrative, exceptând cazul în care prin lege se prevede altfel (a se vedea art. 4 din Legea din 30 august 2002 - Legea privind procedurile în faţa instanţelor administrative).

64 Nu însă şi Regele Spaniei, care este inviolabil (art. 56 din Constituţia Spaniei) şi, prin urmare, nu

este posibilă iniţierea unui conflict sau a oricărui fel de proces împotriva sa. 65

În sensul conflictului tranşat de Curtea Constituţională, putere de stat poate fi şi una dintre entităţile publice de sine stătătoare care nu se încadrează în tradiţionala trihotomie de roluri, dar care îşi exercită funcţiile încredinţate de Constituţie, în deplină autonomie şi independenţă. Drept exemple pot fi menţionate Curtea Constituţională însăşi, Preşedintele Republicii şi Curtea de Conturi, în exercitarea rolului său de auditare.

66 Preşedintele Ucrainei; un număr de cel puţin 45 de deputaţi; Curtea Supremă a Ucrainei; Avocatul

Parlamentar al Drepturilor Omului; Rada Supremă a Ucrainei; Rada Supremă a Republicii Autonome Crimeea (articolul 150 din Constituţia Ucrainei).

67 Conflictul de competenţă între preşedintele Curţii Supreme şi ministrul justiţiei cu privire la

competenţa de a numi un judecător la Curtea Supremă (cauza nr. Pl. ÚS 87/06). 68

Unde principalele categorii de conflict intervin, pe de o parte, între organe sau subiecţi ai aparatului statului, şi, pe de altă parte, între stat şi organele teritoriale autonome (în principal, Regiunile; în teorie, pot fi incluse aici şi Provinciile şi Municipalităţile). Cel din urmă tip de conflict are subiecţi „standardizaţi”, ceea ce înseamnă că odată identificate organele care reprezintă statul şi regiunile, conflictele se vor isca doar între aceste organe. În schimb, pentru primul tip de conflicte ele nu pot fi identificate a priori, în sensul că conflictul se poate isca între diferite organe. Este, totuşi, posibil să se facă distincţie între conflictele din cadrul unei ramuri a puterii, şi conflictele care implică mai multe ramuri ale puterii: cu privire la cea dintâi situaţie, organizarea internă a puterii va stabili organismul care are competenţa de a soluţiona conflictul; cu primire însă la cea din urmă, poate apărea problema stabilirii entităţii potrivite echidistantă faţă de cele două puteri în conflict.

Page 55: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

54

C. În cazul conflictelor de apărare a autonomiei locale: - între instituţiile generale ale Statului şi Comunităţile Autonome: în Spania - între stat şi organul reprezentativ al unei unităţi autonome locale sau

regionale (în cazul în care se contestă constituţionalitatea unei legi prin care se reglementează organizarea, competenţa sau finanţarea unităţilor autonome locale şi regionale) sau organul reprezentativ al unei unităţi autonome locale sau regionale ori titularul puterii executive într-un judeţ, oraş sau municipiu (prefectul, primarul oraşului sau al municipalităţii) dacă problema se referă la o sesizare cu privire la încălcarea dreptului la autonomie locală sau regională, printr-un act individual emis de organele statului, în Croaţia.

D. În cazul statelor federative: - între instituţiile statului federativ, ori între stat şi organele entităţilor ori între

organele entităţilor înseşi: în Belgia, Bosnia-Herţegovina70

, Rusia71

, Germania72

, unde părţi în litigiu pot fi atât organele federale supreme, cât şi alţi participanţi

73, Elveţia,

Austria (între Federaţie şi un land sau între landuri)

69

Părţi ale conflictului pot fi următoarele autorităţi: а) instanţe judecătoreşti şi alte autorităţi de stat; b) autorităţile la nivel de republică şi cele din provincii sau entităţile autonomiei locale; c) autorităţile din provincii şi entităţile autonomiei locale, precum şi d) autorităţile diferitelor provincii autonome sau ale diferitelor entităţi ale autonomiei locale.

70 Conflictele pot apărea între entităţi, ori între Bosnia-Herţegovina şi una sau ambele entităţi, sau

între instituţiile din Bosnia-Herţegovina. Se precizează că în baza art.VI (4) din Constituţie, Curtea este competentă să decidă în orice litigiu referitor la protecţia statutului determinat şi competenţele districtului Brčko din Bosnia-Herţegovina, litigiu care ar putea apărea între una sau ambele entităţi şi districtul Brčko ori între Bosnia-Herţegovina şi districtul Brčko.

71 În baza articolului 125 din Constituţia Federaţiei Ruse, asemenea conflicte se pot ivi: a) între

organele federale ale puterii de stat; b) între organele puterii de stat ale Federaţiei Ruse şi organele puterii de stat ale entităţilor din Federaţia Rusă; c) între organele superioare ale puterii de stat din entităţile Federaţiei Ruse.

72 Între organele federale supreme figurează Bundesrat-ul, Preşedintele Federal, Bundestag-ul,

Guvernul Federal, Comisia comună parlamentară (Gemeinsamer Ausschuss) şi Adunarea Federală (Bundesversammlung).

73 Alte părţi, în sensul § 93.1 no. 1 din Legea fundamentală, învestite cu drepturi proprii de Legea

fundamentală sau prin regulament al unui organ federal suprem, sunt în primul rând secţiunile sau subdiviziunile organelor federale supreme. Între acestea se numără preşedinţii Bundestag-ului şi Bundesrat-ului, membrii Guvernului Federal, comisiile politice, grupurile parlamentare, grupurile parlamentare din cadrul subcomisiilor şi grupurile în înţelesul § 10.4 din Regulamentul Bundestag-ului (GO-BT) (grupuri de deputaţi care se asociază între ei, fără a putea întruni numărul necesar constituirii unui grup parlamentar. Dimpotrivă, se consideră că o majoritate sau o minoritate ocazională, coagulată în cadrul unui simplu vot, nu poate avea calitatea de „parte” În cadrul Bundesrat-ului se consideră că pot fi părţi într-un litigiu organic preşedintele, prezidiul, comisiile şi membrii Bundesrat-ului, în ansamblu, precum şi totalitatea membrilor unui Land în Bundesrat.

În ultima perioadă cererile de soluţionare a unui litigiu organic de către Curtea Constituţională Federală au provenit mai ales de la grupurile parlamentare din Bundestag. Acest fapt este ilustrat de recentele decizii pronunţate de Curte în procedura de litigii organice: hotărârea din 4 mai 2010 (2 BvE 5/07, EuGRZ 2010, 343), hotărârea din 7 mai 2008 (BVerfGE 121, 135) hotărârea din 3 iulie 2007 (BVerfGE 118, 244).

Spre deosebire de § 63 din BVerfGG, care le recunoaşte posibilitatea de a fi parte a unui litigiu organic „doar” secţiunilor componente ale anumitor organe - Bundestag, Bundesrat şi Guvernul Federal - învestite cu drepturi proprii de Legea fundamentală sau de Regulamentul Bundestag-ului, respectiv al Bundesrat-ului, Articolul 93.1 no. 1 din Legea fundamentală lărgeşte cercul de participanţi, incluzându-i şi pe cei cărora le sunt conferite drepturi proprii prin Legea fundamentală ori prin regulament al unui organ federal suprem. Această diferenţiere prezintă importanţă practică în ceea ce priveşte participarea partidelor politice şi a membrilor Bundestag-ului în litigiile organice.

Page 56: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

55

În unele ţări, conflictele organice pot apărea numai între organele constituţionale, cum ar fi în Albania

74, Andorra

75, Spania, România

76, în timp ce în altele, acestea se pot

ivi între orice organe al statului: în Armenia77

, Cipru78

, Georgia, Muntenegru79

, Serbia

80.

O situaţie specială, referitoare la posibilitatea partidelor politice de a fi părţi ale unui litigiu organic întâlnim în Germania. Astfel, Curtea Constituţională Federală le-a recunoscut

81 partidelor active la nivel federal calitatea de a fi organ cât priveşte

exerciţiul funcţiilor lor şi, în ciuda criticilor exprimate de doctrină82

, şi-a menţinut jurisprudenţa, în măsura în care litigiul de natură constituţională se referă la statutul unui partid politic, în calitate de subiect al formării voinţei politice, iar partea adversă este un alt organ constituţional

83. În acest domeniu, Curtea a apreciat că partidele se

apropie într-atât de mult de procesul de formare a voinţei organelor de stat, încât pentru a-şi apăra statutul trebuie să aibă la dispoziţie instrumentele unui litigiu organic

84. În

zona exterioară acestui nucleu central, ţine totuşi de partidele politice să-şi caute protecţie legală, pe calea unei plângeri individuale, după epuizarea căilor de atac în faţa

74

Prin Decizia nr.20/2007 a Curţii Constituţionale a Republicii Albania, s-a statuat că pot fi părţi ale unui conflict de competenţă un organ constituţional, pe de o parte, şi o componentă a acestuia, pe de altă parte, ca de exemplu cel puţin 1/4 din numărul deputaţilor şi parlament.

75 Co-principii, Consiliul General, Guvernul, Consiliul Superior al Justiţiei şi Comunele (care sunt

organele reprezentative şi de administrare a „parohiilor” sau parròquies, colectivităţi publice care au personalitate juridică şi prerogativa de a adopta reglementări locale, supuse legii, sub formă de ordine, regulamente şi decrete.

76 Decizia nr.988/2008; Curtea Constituţională a României a precizat expres înţelesul sintagmei de

„autorităţi publice” arătând că aceasta desemnează: „Parlamentul, alcătuit din Camera Deputaţilor şi Senat, Preşedintele României, ca autoritate publică unipersonală, Guvernul, organele administraţiei publice centrale şi ale administraţiei publice locale, precum şi organele autorităţii judecătoreşti – Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Ministerul Public şi Consiliul Superior al Magistraturii.”

77 Litigii organice pot apărea nu numai între organele constituţionale, ci şi între orice alte organe ale

statului. 78

Curtea Supremă se pronunţă în ultimă instanţă asupra recursurilor înaintate în legătură cu un conflict de competenţe între Camera Reprezentanţilor şi Camerele Comunale sau între oricare dintre acestea şi între organele sau autorităţile Republicii. În conformitate cu jurisprudenţa Curţii Supreme, organele sau autorităţile sunt figuri juridice specifice, având trăsăturile unor instituţii de guvernare concrete şi care funcţionează pentru şi în numele unei entităţi primare de drept public, cum ar fi Republica Cipru (municipii, organizaţii semi-guvernamentale).

79 Parlamentul, Guvernul, instanţele judecătoreşti de drept comun, autorităţile administraţiei publice

locale şi alte autorităţi de stat. 80

Instanţele de drept comun, indiferent de gradul de jurisdicţie, autorităţile administraţiei de stat (toate ministerele, organele administrative aflate în compunerea sau subordinea acestora (direcţii, inspectorate, departamente), organe de specialitate (secretariate, birouri)), autorităţile provinciilor autonome specificate în statutele acestor provincii, autorităţile autonomiei locale (autorităţile la nivel de municipalitate, oraş şi capitala Belgrad), Banca Naţională a Serbiei, Instituţia Auditului de Stat, Avocatul Poporului (Ombudsman), Comisarul pentru Informaţii de Interes Public etc.

81 Prin Decizia de principiu, cf. BVerfGE 4, 27 <31>

82 Cf. Pietzcker, în: Festschrift 50 Jahre Bundesverfassungsgericht Vol. I, 2001, 587 <595>

83 Cf. BVerfGE 66, 107 <115>; 73, 40 <65>; 74, 44 <48 şi urm.>; 79, 379 <383>).

84 Prevederile Legii partidelor politice (Parteiengesetz) referitoare la finanţarea partidelor vizează în

mod egal statutul lor constituţional ca factori ai vieţii constituţionale în formarea voinţei politice, ele fiind avute în vedere de Curtea Constituţională Federală în procedura de soluţionare a litigiilor organice, mai puţin cele referitoare la rambursarea şi ordonanţarea plăţilor efectuate de către preşedintele Bundestag-ului, tot în baza regulilor de finanţare a partidelor (cf. BVerfGE 27, 152 <157>; Pietzcker, in: Festschrift 50 Jahre Bundesverfassungsgericht Vol. I, 2001, 587 <594>). De asemenea, un partid politic se poate prevala de procedura litigiilor organice atunci când contestă publicitatea făcută de Guvernul Federal în perioada de campanie electorală (cf. BVerfGE 44, 125 <136-137>).

Page 57: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

56

instanţelor judecătoreşti de drept comun. La fel, asociaţiile electorale sau alte entităţi asociative private nu pot fi părţi implicate într-un litigiu între organe

85.

Alte situaţii speciale, întâlnim în Serbia şi Ucraina, unde Ombudsmanul poate fi parte a unui conflict de natură organică, iar în Austria este parte în procedura divergenţelor de opinie între Instituţia Ombudsman-ului şi Guvernul federal sau un minister federal cu privire la interpretarea dispoziţiilor legale prin care se stabilesc competenţele Instituţiei Ombudsman-ului.

Cu privire la instanţa de contencios constituţional, acesta poate fi parte a unui conflict de natură organică în Italia şi Cehia, în timp ce în România

86 şi Germania

87,

Curtea Constituţională nu poate fi parte a unui astfel de conflict.

4. Actele juridice, faptele sau acţiunile ce pot genera astfel de conflicte: sunt ele legate doar de conflictele de competenţă sau implică şi cazurile când o autoritate publică poate contesta constituţionalitatea unui act emis de o altă autoritate publică? Dacă instanţa de control constituţional a soluţionat astfel de conflicte.

Din analizarea tuturor rapoartelor trimise, rezultă că izvoarele care au generat conflictele juridice de natură constituţională pot fi clasificate în: a) acte juridice şi b) acţiuni, măsuri sau omisiuni.

a) În toate statele în care instanţa de contencios constituţional soluţionează conflicte juridice de natură organică, acestea pot fi generate de acte juridice emise de autorităţile publice implicate în conflict. Astfel, în Spania, conflictele de competenţă pot fi declanşate de prevederile, hotărârile şi orice fel de acte adoptate, emise sau efectuate de către oricare dintre autorităţi, de către Stat sau una din cele 17 Comunităţi Autonome.

De asemenea, în Bosnia-Herţegovina, întâlnim următoarele acte ce pot genera conflicte de competenţă: Acordul privind stabilirea unei relaţii paralele speciale între Republica Federală Iugoslavia şi Republica Srpska

88, care a dat naştere unui conflict de

competenţă între Statul Bosnia şi Herţegovina şi una dintre cele două entităţi componente, Republica Srpska

89; Legea privind Agenţia de Asigurări din Bosnia-

85

Ele nesatisfăcând cerinţele obligatorii ale § 2.1 din Legea privind partidele politice – (cf. BVerfGE 1, 208 <227>; 13, 54 <81 şi urm.>; 74, 96; 79, 379 <384-385>).

86 Conform celor statuate de Curtea Constituţională a României prin Decizia nr.53/2005, publicată în

Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.144 din 17 februarie 2005, părţi ale unui conflict juridic de natură constituţională pot fi doar autorităţile publice prevăzute la Titlul III din Constituţie, adică Parlamentul României, Preşedintele României, Guvernul, Administraţia publică şi Autoritatea judecătorească, în timp ce Curtea Constituţională este reglementată la Titlul V din Constituţia României.

87 Curtea Constituţională Federală nu deţine o funcţie în conducerea statului, ca atare ea nu poate fi

iniţiator al unor litigii între organe; Stern, in: Bonner Kommentar zum GG – Zweitbearbeitung –, Art. 93, margin no. 92 şi urm.).

88 A se vedea decizia Curţii Constituţionale a Bosniei-Herţegovina Nr. U 42/01 din 5 martie 2001

89 În speţă, s-a pus problema dacă trebuia solicitat avizul Adunării Parlamentare a Bosniei-

Herţegovina înainte de ratificarea Acordului. În legătură cu acest aspect, Curtea Constituţională a constatat că, în baza art. III (2) din Constituţia BiH, un acord privitor la stabilirea unei relaţii paralele speciale conţine o restricţie constituţională cu privire la suveranitate şi integritatea teritorială întrucât acordurile cu state şi organizaţii internaţionale pot fi încheiate (exclusiv) cu acordul Adunării Parlamentare a Bosniei-Herţegovina. Prin urmare, un acord instituind relaţii paralele speciale intră sub incidenţa controlului Curţii Constituţionale, întrucât acordurile încheiate cu state şi organizaţii internaţionale necesită acordul Adunării Parlamentare. Aici, Curtea Constituţională conchide că nu este

Page 58: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

57

Herţegovina90

, care a constituit obiect de litigiu referitor la repartizarea competenţelor între stat şi entităţi.

În România, este dat exemplul deciziilor Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, prin care aceasta nu s-a limitat la a clarifica înţelesul unor norme juridice sau a câmpului lor de aplicare, ci, invocând vicii de tehnică legislativă sau vicii de neconstituţionalitate, a repus în vigoare norme care îşi încetaseră aplicarea, fiind abrogate prin acte normative ale autorităţii legiuitoare. Aceste hotărâri ale instanţei supreme au declanşat un conflict juridic de natură constituţională între autoritatea judecătorească, pe de o parte, şi Parlamentul României şi Guvernul României, pe de altă parte

91.

În Italia, conflictele dintre stat şi regiune pot viza şi acte care nu au putere de lege, aceste cazuri fiind denumite în mod specific „conflicte de atribuţii”.

În Muntenegru, Curtea Constituţională se pronunţă asupra oricărei forme de „încălcare a Constituţiei”, survenită ca urmare a unei legi neconstituţionale, regulament sau oricărui alt act cu caracter general sau individual.

b) De asemenea, în toate statele în care instanţa de contencios constituţional soluţionează conflicte juridice de natură organică, acestea pot fi generate de acţiuni sau măsuri sau omisiuni, concretizate sau nu în acte juridice, ale autorităţilor publice implicate în conflict. Astfel, în Germania

92, orice fel de conduită a părţii adverse poate

fi considerată ca având relevanţă juridică, susceptibilă să afecteze statutul juridic al reclamantului. „Măsură” în sensul § 64.1 din BVerfGG nu se limitează la actul individual, ea poate însemna şi adoptarea unei legi sau participarea la elaborarea unui act normativ, la fel, hotărârea Parlamentului de respingere a unei iniţiative legislative poate fi calificată drept măsură în cadrul unui litigiu între organe. Adoptarea sau modificarea unei dispoziţii a Regulamentului Bundestag-ului pot constitui măsuri în sensul § 64.1 din BVerfGG dacă sunt susceptibile să îl afecteze juridic pe reclamant. Dimpotrivă, un act de aplicare a Regulamentului însuşi nu poate fi atacat în cadrul unui litigiu organic. La fel, respingerea unei cereri de recunoaştere ca grup parlamentar sau ca grup constituit în Bundestag conform § 10.4 din Regulamentul Bundestag-ului nu constituie o măsură care să poată da naştere un litigiu organic. Omisiunea semnifică neîndeplinirea unei măsuri

93. O omisiune relevantă din punct de vedere constituţional

necesar avizul Adunării Parlamentare pentru stabilirea unor relaţii paralele speciale cu ţări învecinate şi, prin urmare, Acordul a fost încheiat în concordanţă cu Constituţia Bosniei-Herţegovina.

90 În speţă, Curtea Constituţională a statuat că Adunarea Parlamentară a Bosniei-Herţegovina este

competentă să adopte dispoziţiile legale contestate, pe baza art. IV (4) lit. (a), coroborat cu art. III (1) lit. (a) şi (b) din Constituţia Bosniei-Herţegovina, deoarece ele sunt menite să armonizeze legislaţia entităţilor în domeniul asigurărilor, precum şi pentru armonizarea acestora cu legislaţia relevantă în materie a Uniunii Europene, iar prin aceasta Bosnia-Herţegovina îşi îndeplineşte obligaţiile asumate în temeiul Acordului de Stabilizare şi Asociere (Decizia Curţii Constituţionale nr. U 17/09 din 27 martie 2010).

91 Decizia nr.838/2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.461 din 3 iulie 2009.

92 Obiectul unui litigiu organic îl constituie litigiul concret privitor la competenţele sau statutul

organelor constituţionale. § 64.1 propoziţia 1 din Legea privind Curtea Constituţională Federală (BverfGG) îl defineşte utilizând termeni ca „măsură sau omisiune a părţii adverse” prin care s-au lezat sau pus sub directă ameninţare drepturile şi îndatoririle autorului cererii, prevăzute de Legea fundamentală. Măsura sau omisiunea trebuie să existe în mod obiectiv şi să fie relevantă din punct de vedere juridic.

93 Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, § 64,

marginal no. 36. Însă şi mai mult decât pentru acţiunea pozitivă, în cazul unei omisiuni se ridică problema relevanţei juridice. Omisiunile produc consecinţe juridice acolo unde există obligaţia legală de a acţiona (Klein, in: Benda/Klein, Verfassungsprozessrecht, 2nd ed. 2001, § 26, marginal no. 1025).

Page 59: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

58

poate fi, de exemplu, refuzul Preşedintelui Federal de a promulga o lege federală, ori refuzul Guvernului Federal de a da răspuns la o întrebare în cadrul procedurii parlamentare sau de a-i permite Bundestag-ului sau comisiei de anchetă accesul la documente

94.

În Italia, conflictele între organe centrale ale statului şi regiuni sau cele între regiuni pot apărea în legătură cu orice tip de măsură sau act, cu excepţia celor de rang primar, pentru care există o procedură specială: cea de control al constituţionalităţii legilor. Conflictele între puteri ale statului (şi anume între cea executivă, legislativă şi judiciară, dar şi între stat şi alte organe) pot viza măsuri adoptate, dar şi o conduită sau acţiune relevantă din punct de vedere juridic, despre care se pretinde că încalcă integritatea poziţiei de autonomie şi independenţă acordate de Constituţie unui anumit organ. Acţiunile mai sus amintite pot consta în fapte, formalizate sau nu prin acte, pozitive sau negative, care conduc la un anumit rezultat. Tot aici vor intra şi inacţiunile, în sensul precizat.

În Cehia, conflictele de competenţă, conform art. 120 alin. 1 din Legea privind Curtea Constituţională, înseamnă conflicte între organele statului, referitor la competenţa de a emite decizii, implementa măsuri sau întreprinde alte acţiuni în materia precizată în cererea de sesizare. În sistemul juridic din Cehia, Curtea Constituţională nu poate decide asupra altor conflicte decât cele care implică aplicarea efectivă a normelor în practică. În astfel de proceduri, Curtea Constituţională nu poate verifica constituţionalitatea actelor normative emise de autorităţile statului, prin urmare nu poate tranşa conflictele de autoritate legislativă. Controlul normelor se înscrie în cel de-al doilea tip de proceduri.

95

Referitor la cea de-a doua întrebare, se poate distinge între următoarele situaţii: a) Situaţiile care au generat conflictele sunt doar legate de competenţa autorităţilor

publice implicate, în majoritatea statelor. Astfel, în cazul în care încălcarea competenţelor s-ar datora unei legi, conflictul va

trebui soluţionat în conformitate cu procedura de control de constituţionalitate a actelor normative. Este cazul Andorrei, unde atunci când încălcarea competenţelor s-ar datora unei legi a Consiliului General sau unui decret legislativ al Guvernului, conflictul va trebui soluţionat în conformitate cu procedura de control de constituţionalitate prevăzută în capitolul II din Titlul IV al Legii speciale privind Tribunalul Constituţional, în toate punctele sale, inclusiv cel referitor la calitatea procesuală activă

96.

În Republica Macedonia, primul caz97

a vizat un conflict negativ de competenţă între Oficiul Registrului Central al Republicii Macedonia şi Judecătoria din Shtip, în care ambele autorităţi îşi declinaseră competenţa de a înregistra o menţiune de introducere a unui administrator în Registrul comerţului. Prin decizia pronunţată, Curtea Constituţională a constatat că Oficiul Registrului Central al Republicii Macedonia era autoritatea competentă să facă înregistrarea. Prin Decizia U.nr.143/2008

Dacă nu, cererea de constatare a unei omisiuni cu caracter neconstituţional trebuie respinsă ca inadmisibilă întrucât îi lipseşte un obiect admisibil (BVerfGE 104, 310).

94 Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, § 64,

marginal no. 36. 95

A se vedea art. 87 alin. 1 lit. a) şi lit. b) din Constituţie. 96

Acest lucru nu a fost niciodată înregistrat în Tribunalul din Andorra. 97

A se vedea Decizia U.nr.159/2007 din 14 noiembrie 2007.

Page 60: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

59

din 15 octombrie 2008 a fost soluţionat conflictul pozitiv de interese dintre Judecătoria din Skopje şi Comisia pentru Valori Mobiliare. În acest caz, ambele autorităţi s-au considerat competente să pronunţe o măsură provizorie de interzicere a actelor de dispoziţie cu privire la valorile mobiliare ale unei societăţi comerciale, cea care a sesizat Curtea în vederea soluţionării conflictului de competenţă. Curtea Constituţională a decis în favoarea Judecătoriei, stabilind că instanţa, iar nu Comisia pentru Valori Mobiliare era competentă să pronunţe respectiva măsură.

În Italia, Curtea a precizat că este posibil ca pe această cale să se conteste măsuri legislative, însă doar acolo unde ele nu au putut face obiectul unei sesizări pe cale incidentă, în baza unei excepţii de neconstituţionalitate

98.

b) Situaţiile care au generat conflictele juridice sunt legate şi de constituţionalitatea actului respectiv.

Asemenea situaţii întâlnim în Albania, Bosnia-Herţegovina, Estonia, Letonia, Lituania, Republica Moldova, Muntenegru, Rusia şi Ucraina.

În Albania, Curtea Constituţională, atunci când soluţionarea conflictului de competenţe se referă la acte emise de organele în conflict, examinează şi constituţionalitatea sau legalitatea unor astfel de acte, în scopul soluţionării conflictului

99.

În Letonia, litigiile organice se soluţionează doar în cadru jurisdicţional, când Curtea se pronunţă asupra conformităţii normei sau actului contestat cu norma juridică de rang superior. Astfel, dacă o anumită normă, contestată, are în vreun fel legătură cu competenţele unei instituţii, aceasta se va examina în cauza concretă.

În Lituania, majoritatea conflictelor dintre autorităţi soluţionate de Curtea Constituţională privesc interpretarea şi aplicarea principiului constituţional al separaţiei puterilor în stat. Sunt cererile prin care se solicită examinarea constituţionalităţii actelor juridice în care se stabilesc atribuţiile instituţiilor statului şi se reglementează raporturile dintre acestea, principiu care poate fi indicat direct sau implicit.

În Republica Moldova, Curtea Constituţională a declarat neconstituţionale cîteva hotărîri ale Guvernului, prin care acesta încălca principiul separării puterilor. La 5 octombrie 1995 Curtea Constituţională a supus controlului de constituţionalitate Hotărîrea Guvernului nr.696 din 30 decembrie 1994.

98

Procedura care reprezintă calea „normală” pentru a contesta o lege sau un act normativ, dar care poate cunoaşte unele „blocaje” – expresia îi aparţine fostului preşedinte al Curţii Constituţionale, Gustavo Zagrebelsky – provenind din aceea că pentru a sesiza Curtea, ar trebui ca legea să fie aplicabilă într-o speţă, chestiune pe care nu se poate sconta în cazul anumitor categorii de legi, precum legile electorale, cele prin care se alocă fonduri etc.

99 În decizia sa nr.20 din data de 04.05.2007, Curtea Constituţională, având în vedere dreptul

minorităţii parlamentare (1/4 din deputaţi) de a înfiinţa o comisie de anchetă în calitate de „autoritate constituţională”, a constatat că decizia Parlamentului privind refuzul înfiinţării unei astfel de comisii a dat naştere unui conflict de competenţe. Prin urmare, ea a decis să rezolve conflictul de competenţe apărut între 1/4 din numărul deputaţilor, pe de o parte, şi parlament, pe de altă parte, dispunând anularea din motive de neconstituţionalitate a actului care a generat conflictul - hotărârea parlamentului.

În decizia nr.22 din data de 05.05.2010, Curtea Constituţională a constatat că modul în care a fost formulat obiectul anchetei parlamentare în hotărârea Adunării privind înfiinţarea unei comisii de anchetă, ancheta efectuată de către respectiva comisie, precum şi stabilirea nelegalităţii deciziilor KRRT de către această comisie au dat naştere unui conflict de competenţe, producând astfel un blocaj în exercitarea competenţelor reclamantei, Municipalitatea Tirana. Astfel, Curtea a decis să rezolve conflictul de competenţe dintre această autoritate şi Adunarea Republicii Albania anulând deciziile Adunării Republicii Albania „cu privire la înfiinţarea Comisiei de Anchetă” şi „cu privire la aprobarea raportului şi concluziilor comisiei de anchetă”.

Page 61: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

60

În Ucraina, principala caracteristică constă în faptul că aceste conflicte de competenţă variază în funcţie de obiectul cererii formulate de subiectul îndrituit să sesizeze Curtea, în legătură cu constituţionalitatea actelor adoptate de un organ de stat sau interpretarea oficială (de obicei în legătură sistemică cu prevederile Constituţiei Ucrainei

100). În conformitate cu articolul 152 din Constituţia Ucrainei, prin decizia

Curţii Constituţionale vor fi declarate neconstituţionale legile şi celelalte acte juridice, în tot sau în parte, în cazul în care nu sunt conforme cu Constituţia Ucrainei ori dacă s-a încălcat procedura privind elaborarea, adoptarea sau intrarea lor în vigoare, stabilită de Constituţia Ucrainei. Prin urmare, Curtea Constituţională decide cu privire la conflictele de natură constituţională dintre organele publice ale puterii de stat menţionate în articolul 150 din Constituţia Ucrainei, în ceea ce priveşte chestiunile referitoare la constituţionalitatea actelor acestor organe, inclusiv cu privire la conflictele de competenţă, precum şi constituţionalitatea respectivului act.

Situaţii speciale întâlnim în : - Serbia, unde litigiile organice deduse în faţa Curţii Constituţionale a Serbiei

vizează conflictele de competenţă între autorităţile publice, dar este însă posibil ca una dintre autorităţile aflate în conflict să demareze procedura de control al constituţionalităţii şi legalităţii unui act cu caracter general, aceasta în cadrul procedurii de soluţionare a conflictului de competenţă. În asemenea cazuri, Curtea Constituţională va trata cererea de control de constituţionalitate şi legalitate drept chestiune prealabilă, de care depinde rezultatul procedurii de rezolvare a conflictului de competenţă. Într-o atare situaţie, ea va suspenda examinarea conflictului de competenţă până la finalizarea celei de control normativ. Curtea Constituţională poate hotărî declanşarea şi din oficiu

101 a controlului asupra actului normativ, cu suspendarea judecării conflictului de

competenţă până la finalizarea controlului102

. - Slovenia, unde în cadrul soluţionării unui conflict de competenţă, Curtea poate

decide, din oficiu, să exercite controlul de constituţionalitate asupra reglementării atunci când consideră că aceasta contribuie la soluţionarea conflictului şi poate abroga sau anula reglementarea sau actul cu caracter general emis în exercitarea autorităţii publice pe care o constată neconstituţională sau nelegală în cadrul acestei proceduri

103

- în Elveţia, unde, în materie de legislaţie, Tribunalul Federal Elveţian nu poate fi sesizat decât pentru a stabili dacă o lege cantonală uzurpă competenţele legislative ale Confederaţiei, iar nu invers.

100

Capitolul 10 din Legea privind Curtea Constituţională a Ucrainei stabileşte caracteristicile procedurilor în cazurile referitoare la constituţionalitatea actelor juridice care au generat litigii cu privire la competenţele organelor constituţionale ale puterii de stat din Ucraina, ale organelor Republicii Autonome Crimeea şi organelor autonomiei locale. În conformitate cu articolul 75 din legea sus menţionată, temeiul pentru sesizarea adresată Curţii trebuie să fie un conflict de competenţă între organele constituţionale ale statului, organele Republicii Autonome Crimeea şi organele autonomiei locale, în cazul în care unul dintre subiecţii cu drept de sesizare consideră că actele Radei Supreme a Ucrainei, actele Preşedintelui Ucrainei, actele Consiliului de Miniştri al Ucrainei, actele juridice ale Radei Supreme a Republicii Autonome Crimeea prin care se stabilesc competenţele organelor menţionate nu sunt conforme cu Constituţia Ucrainei.

101 Articolul 50 alin. 2 şi Articolul 53 din Legea Curţii Constituţionale.

102 Până în prezent, Curtea Constituţională nu a avut de soluţionat conflicte de competenţă în cursul

cărora să fi fost necesară efectuarea controlului de constituţionalitate (şi de legalitate) asupra unui act. 103

Art. 61 alin.4 din Legea Curţii Constituţionale

Page 62: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

61

5. Care sunt titularii dreptului de a sesiza instanţa constituţională în vederea soluţionării unui asemenea conflict?

Din analiza rapoartelor trimise, rezultă necesitatea clasificării titularilor dreptului de a sesiza instanţa constituţională - în funcţie de reglementarea expresă a atribuţiei instanţei de contencios constituţional de a soluţiona conflicte organice. Astfel, rezultă următoarele distincţii:

A. În situaţia statelor în care instanţa de contencios constituţional are competenţa

expresă de a soluţiona conflicte juridice de natură constituţională, distingem, după cum urmează:

a) În majoritatea ţărilor, titular al dreptului de a sesiza instanţa constituţională în vederea soluţionării unui conflict organic poate fi orice parte a acestuia. Este cazul, de exemplu, al Albaniei, Bosniei şi Herţegovinei, Ciprului, Croaţiei, Republicii Macedonia, Muntenegrului, Serbiei, Sloveniei, Italiei, Germaniei şi Rusiei.

b) În alte state, precum Azerbaidjan, Andorra, Georgia, Spania, România, Polonia, Slovacia, Ucraina, titularii dreptului de a sesiza instanţa constituţională în vederea soluţionării unui conflict organic sunt expres şi limitativ prevăzuţi de Constituţie şi/sau legi şi pot fi atât autorităţile publice plasate la „vârful” puterilor statului, cât şi organele supreme ale entităţilor autonome. Astfel, titulari pot fi:

- Preşedintele ţării: în Azerbaidjan, Georgia, Polonia, Ucraina, România, Slovacia,

- Regele: în Spania, - Camerele Parlamentului/Preşedinţii uneia dintre Camerele Parlamentul/un

anumit număr de parlamentari: în Georgia (o cincime din membrii Parlamentului), Polonia (Mareşalii Seimului şi Senatului), România (unul dintre preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului), Spania (Congres/Senat), Ucraina (un număr de cel puţin 45 de deputaţi, Rada Supremă a Ucrainei şi Rada Supremă a Republicii Autonome Crimeea),

- Guvernul/Şeful Guvernului: în Andorra, Georgia, România, Polonia, Spania, Slovacia, Croaţia,

- O cincime din numărul total al membrilor Consiliului Naţional al Republicii: în Slovacia,

- Instanţa supremă: în Polonia (Preşedintele Curţii Supreme/Preşedintele Curţii Superioare Administrative), Ucraina (Curtea Supremă), Azerbaidjan,

- Orice instanţă judecătorească: în Slovacia, - Procurorul General/Procuratura Generală: în Slovacia şi Azerbaidjan, - Preşedintele Consiliul Superior al Magistraturii sau al Consiliul General al

Puterii Judecătoreşti: în România, respectiv în Spania, - O cincime din numărul membrilor Consiliului General în Andorra, - Entităţile autonome/Organele supreme ale acestora: în Andorra (cele 3

Comune), Georgia (organelor reprezentative supreme din Abhazia şi Ajara), - Autorităţi ale administraţiei publice locale: în Slovacia, - Ombudsman: în Ucraina (Avocatul Parlamentar al Drepturilor Omului) şi

Serbia.

Page 63: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

62

B. În situaţia statelor în care instanţa de contencios constituţional nu are competenţa expresă de a soluţiona conflicte juridice de natură constituţională, dar are posibilitatea de a soluţiona astfel de conflicte, indirect, atunci când exercită un control a priori sau a posteriori al constituţionalităţii actelor normative, se observă că titularii dreptului de a sesiza instanţa constituţională în vederea soluţionării unui conflict organic sunt aceleaşi autorităţi publice care pot face sesizarea referitoare la controlul de constituţionalitate al actelor normative. Asemenea situaţii întâlnim în Armenia, Belarus, Franţa, Estonia, Lituania, Republica Moldova şi Portugalia.

6. Care este procedura de soluţionare a unui astfel de conflict?

În toate statele în care instanţa de contencios constituţional soluţionează conflicte organice, sesizarea acesteia se face printr-un act scris (cerere/sesizare/hotărâre) redactat cu respectarea unui anumit formalism şi motivat.

În unele state, există un termen în care se poate introduce sesizarea: de exemplu, în Germania, cererea se va face în termen de 6 luni de la data luării la cunoştinţă a măsurii sau a omisiunii; în Cipru, sesizarea trebuie făcută în termen de 30 de zile de la data contestării unei astfel de atribuţii sau competenţă; în Slovenia, autoritatea afectată trebuie să formuleze o cerere de soluţionare a conflictului în termen de 90 zile de la data la care a constatat că o altă autoritate a intervenit sau şi-a asumat competenţa.

De asemenea, în toate statele se observă că prima etapă procedurală este cea scrisă. Situaţii speciale întâlnim în Spania, unde există obligativitatea îndeplinirii unei

proceduri prealabile104

şi în Azerbaidjan, unde este obligatorie procedura examinării admisibilităţii cererii

105.

O altă situaţie specială, întâlnim în Andorra, unde desistarea unei părţi atrage anularea acţiunii. În Cehia, mai înainte ca instanţa constituţională să se pronunţe, autorul sesizării – cu acordul Curţii Constituţionale – şi-o poate retracta. Curtea Constituţională poate hotărî totuşi că interesul în soluţionarea conflictului de competenţă într-un caz particular depăşeşte voinţa petiţionarului, astfel încât va continua procedura. Când însă admite retragerea cererii, ea opreşte procedura. De asemenea, în cursul procedurii, Curtea Constituţională poate hotărî să respingă cererea, în situaţia în care: soluţionarea conflictului de competenţă aparţine unui alt organ, în

104

Înaintea sesizării Tribunalului Constituţional, organul care se consideră lezat în atribuţii trebuie să se adreseze organului care le-a exercitat abuziv solicitându-i să-şi revoce decizia care a prilejuit o asumare necuvenită de atribuţii. Pentru aceasta, are la dispoziţie un termen de o lună de la data luării la cunoştinţă a deciziei care a dat naştere conflictului. Dacă organul căruia îi este adresată notificarea afirmă că acţionează în limitele exerciţiului constituţional şi legal al atribuţiilor sale, organul care consideră că atribuţiile sale au fost preluate în mod necuvenit va sesiza conflictul în faţa Tribunalului Constituţional, în termen de o lună de la acea dată. Acelaşi lucru îl poate face şi dacă organul notificat nu-şi rectifică decizia în termen de o lună de la primirea notificării. Faza procedurală este simplă. Odată ce s-a primit actul de sesizare, Tribunalul, în termen de zece zile, îl transmite organului reclamat şi îi acordă un termen de o lună pentru a-şi formula susţinerile considerate pertinente.

105 Cererea de examinare a unui litigiu în materia separării puterilor între legislativ, executiv şi

sistemul judiciar se supune, de regulă, completului de judecată constituit în cadrul Curţii Constituţionale, care, în termen de 15 zile, este obligat să se pronunţe asupra admisibilităţii sau inadmisibilităţii cererii. Hotărârea completului de judecată al Curţii Constituţionale privind admisibilitatea sau inadmisibilitatea cererii se trimite, în ziua pronunţării, organismului sau persoanei oficiale care a solicitat examinarea.Examinarea pe fond a cererii de către Curtea Constituţională trebuie declanşată în termen de 30 de zile de la data declarării admiterii.

Page 64: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

63

conformitate cu legea specială, sau soluţionarea conflictului de competenţă aparţine organului superior celor între care s-a ivit conflictul de competenţă.

În alte cazuri, Curtea Constituţională se pronunţă pe fondul cauzei, stabilind care este organul competent să soluţioneze problema care a condus la apariţia conflictului. Când conflictul de competenţă s-a produs între un organ al statului şi o regiune autonomă, ea decide dacă problema este de competenţa statului sau a regiunii autonome.

În Estonia, Curtea Supremă poate suspenda, în cazuri temeinic justificate, aplicarea actului normativ atacat sau a unor prevederi ale acestuia, până la data la care decizia Curţii Supreme urmează să-şi producă efectele, iar în Croaţia, Curtea Constituţională poate dispune suspendarea procedurilor în faţa organelor aflate în conflict, până la pronunţarea deciziei sale. De asemenea, în Italia, reclamantului îi este asigurată o protecţie preliminară, sub forma unui ordin prin care se suspendă actul atacat

106.

Conform rapoartelor trimise, există şi o procedură orală în următoarele state: Belarus, Bosnia-Herţegovina, România, Polonia

107, Italia

108. În cadrul acestei

proceduri se administrează probe şi se aduc orice alte lămuriri necesare cauzei. În Italia, conflictele între puteri ale statului prezintă o serie de particularităţi

semnificative. Organul care pretinde că i s-a adus o încălcare a competenţelor ce-i aparţin de drept va sesiza Curtea, într-adevăr, însă cererea sa nu va cuprinde decât descrierea acestor fapte şi probabil actul responsabil. Curtea decide dacă cererea este admisibilă; în caz afirmativ, Curtea va stabili organul (sau organele) care urmează a fi chemate în calitate de pârât. Reclamantul va avea obligaţia de a-i notifica pe pârâţi şi de a înregistra încă o dată cererea la Grefa Curţii, împreună cu dovada de înmânare a notificărilor. Din acel moment, conflictul între puterile statului intră în procedura de soluţionare care este similară celei aplicabile în controlul de constituţionalitate şi conflictele de atribuţii dintre stat şi regiuni. Cea mai importantă diferenţă constă în faptul că, în cazul conflictelor între puteri ale statului, nu este posibilă emiterea unei ordin suspensiv privitor la măsura contestată.

În toate statele, soluţionarea conflictului organic de către instanţa de contencios constituţional se face în Plen, iar în toate cazurile, instanţa de contencios constituţional pronunţă un act scris, obligatoriu pentru părţi, prin care se soluţionează conflictul (cum ar fi decizie, în Muntenegru, Polonia, Italia, România, Croaţia), care se publică într-o publicaţie oficială (în Polonia se publică numai dispozitivul).

7. Ce soluţii pronunţă instanţa de contencios constituţional?

În funcţie de reglementarea expresă a atribuţiei instanţei de contencios constituţional de a soluţiona conflicte organice, se pot distinge următoarele soluţii:

106

Curtea poate derula şi o fază de anchetă, pe care preşedintele Curţii o încredinţează unui judecător-raportor. Cercetarea este uneori destinată şi în scopul de a-i asigura reclamantului o protecţie preliminară, sub forma unui ordin prin care se suspendă actul atacat (în conflictele de atribuţii, această competenţă a fost deja recunoscută încă de Legea nr. 87 din 1953; în cazul sesizărilor directe, suspendarea aplicării unor legi s-a permis de abia prin Legea nr. 131 din 2003).

107 Unde se precizează că nu există o procedură specială pentru soluţionarea conflictelor organice,

urmându-se aceeaşi procedură ca şi cea din cadrul controlului constituţionalităţii legilor. 108

După finalizarea cercetării are loc audierea în cadrul căreia părţile aflate în conflict îşi pot exprima punctele de vedere, precizând şi integrând, dacă este cazul, conţinutul cererii sau al acţiunii iniţiale, ori concluzii ulterioare înregistrate în apropiere de data audierii.

Page 65: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

64

A. În situaţia statelor în care instanţa de contencios constituţional are competenţa

expresă de a soluţiona conflicte juridice de natură constituţională, distingem, după cum urmează:

a) În majoritatea statelor, soluţia adoptată poate fi anularea/invalidarea/abrogarea actului care a generat conflictul: Albania, Andorra, Azerbaidjan

109, Cipru,

Muntenegru110

, Serbia, Slovenia, Ucraina.111

b) În alte state, instanţa constituţională stabileşte organul competent să hotărască în

speţă. Astfel, în Croaţia, în cazul unui conflict pozitiv/negativ de competenţă, Curtea Constituţională pronunţă o decizie prin care stabileşte organul competent să hotărască în speţă. În Ungaria, anterior lui 2005, Curtea Constituţională - stabilea organul competent şi desemna organul obligat să acţioneze; sau - respingea cererea, întrucât nu exista conflict. În Republica Macedonia, Curtea Constituţională stabileşte organul competent să hotărască în respectivul caz. În Polonia, Tribunalul constituţional pronunţă o decizie în care indică organul statului competent să adopte anumite măsuri sau să întreprindă o acţiune (să rezolve o anumită speţă)

112. În Serbia, Curtea va

109

Curtea Constituţională a declarat nule două Ordine emise de şeful executivului din Baku. 110

În acest caz decizia are efect de casare. Ea pune capăt unui conflict de natură constituţională şi elimină norma neconstituţională din ordinea de drept, înlătură încălcarea adusă drepturilor omului şi libertăţilor cetăţeneşti, rezolvă conflictul de competenţă, stabileşte dacă Preşedintele a încălcat Constituţia, decide cu privire la interzicerea unui partid politic sau a unei organizaţii neguvernamentale, stabileşte dacă a existat o încălcare a legii în cursul alegerilor.

111 Curtea Constituţională poate constata imixtiunea organului puterii de stat în jurisdicţia exclusivă a

unui alt organ, lipsa competenţei organului puterii de stat în materia ce a constituit obiect de litigiu şi să declare neconstituţionalitatea actului normativ emis de acesta. Curtea Constituţională poate confirma competenţele organului puterii de stat, prin constatarea că prevederile actului normativ în care sunt prevăzute aceste competenţe sau actul emis de respectivul organ în exercitarea competenţelor sale şi care au constituit obiect de litigiu sunt în conformitate cu Constituţia Ucrainei (constituţionale).

112 Tribunalul precizează domeniul competenţelor acelui organ şi modul lor de „departajare” faţă de

competenţele altor organe de stat (a se vedea mai jos observaţiile privind decizia în cauza Kpt 2/08). Până în prezent, Tribunalul s-a pronunţat în doar două cazuri referitoare la conflicte de competenţă (cauzele Kpt 1/08 şi Kpt 2/08). În cauza Kpt 1/08, Prim-Preşedintele Curţii Supreme a sesizat Tribunalul solicitându-i să soluţioneze un conflict de competenţă care – în opinia sa – se crease între Preşedintele Republicii Polonia şi Consiliul Naţional al Magistraturii (KRS), cu privire la numirea judecătorilor. Litigiul s-a produs atunci când Preşedintele Republicii a refuzat să numească unii judecători (în ianuarie 2008), deşi candidaturile lor fuseseră evaluate pozitiv şi înaintate de către Consiliul Naţional al Magistraturii. În opinia Prim-Preşedintelui Curţii Supreme, refuzul numirii unor candidaţi evaluaţi pozitiv echivala cu „evaluarea” lor independentă de către Preşedintele Republicii, în ciuda faptului că atribuţiile de evaluare a candidaturilor îi reveneau Consiliului. Tribunalul a refuzat să examineze cauza pe fond, considerând că nu a existat un real conflict de competenţă. Ambele organe ale statului şi-au exercitat prerogativele lor constituţionale sau legale în propriul domeniu de competenţă (Decizia din 23 iunie 2008, nr. Ref. Kpt 1/08). În cauza Kpt 2/08, Tribunalul a avut de soluţionat conflictul de competenţă creat între Preşedintele Republicii Polonia şi Consiliul de Miniştri (Guvernul), în contextul departajării atributelor de reprezentare a Republicii Polonia la o sesiune a Consiliului European. Chestiunea viza în principal care dintre organele statului era competent să stabilească şi să prezinte poziţia Republicii Polonia şi dacă Preşedintele Republicii poate decide să participe la o astfel de sesiune. Prin Decizia din 16 mai 2009 (nr. Ref. Kpt 2/08), Tribunalul a statuat că Preşedintele Republicii – în calitatea sa de reprezentant suprem al Republicii Polonia – poate decide să participe la o sesiune a Consiliului European în cazul în care consideră că este util pentru realizarea sarcinilor de Preşedinte al Republicii prevăzute de art. 126 alin. (2) din Constituţie. Acest lucru nu înseamnă însă că singur Preşedintele poate stabili şi prezenta poziţia Republicii Polonia, deoarece în conformitate cu art. 146 alin. (1) din Constituţie Consiliul de Miniştri este însărcinat cu problemele de politică internă şi politica externă a Republicii Polonia. Consiliul de Miniştri exercită un control general în domeniul relaţiilor cu alte state şi organizaţiile internaţionale (art. 146 alin. (4) pct. (9) din Constituţie). În plus,

Page 66: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

65

pronunţa o decizie de anulare a oricăror măsuri adoptate de către autoritatea pe care a constatat-o ca fiind lipsită de competenţă. În România, Curtea Constituţională poate pronunţa constatarea existenţei unui conflict între 2 sau mai multe autorităţi şi soluţionarea lui constând în indicarea conduitei de urmat; constatarea existenţei unui conflict şi constatarea stingerii acestuia prin adoptarea unei atitudini conforme cu Constituţia; constatarea inexistenţei unui conflict juridic de natură constituţională; constatarea lipsei de competenţă a Curţii în examinarea anumitor acte ale autorităţilor publice; constatarea inadmisibilităţii unei cereri de soluţionare a conflictului dintre „puterile” statului. În Cehia, Curtea Constituţională se pronunţă pe fondul cauzei, stabilind care este organul competent să soluţioneze problema care a condus la apariţia conflictului;

c) o altă soluţie poate fi aceea de respingere, respectiv constatarea netemeiniciei cererii/sesizării, cum ar fi în Italia şi România, unde Curtea Constituţională poate constata inexistenţa unui conflict juridic de natură constituţională

113;

B. În situaţia statelor în care instanţa de contencios constituţional nu are competenţa

expresă de a soluţiona conflicte juridice de natură constituţională, dar are posibilitatea de a soluţiona astfel de conflicte, indirect, atunci când exercită un control a priori sau a posteriori al constituţionalităţii actelor normative, se observă că instanţa de contencios constituţional, în urma examinării cererii sau a plângerii referitoare la constituţionalitatea unei norme, pronunţă una dintre următoarele soluţii:

a) declară norma ca fiind neconstituţională (în întregime sau parţial); b) declară norma ca fiind constituţională;

Asemenea situaţii întâlnim în Albania, Belarus, Bosnia-Herţegovina, Rusia114

, Armenia

115, Estonia, Ucraina.

Consiliul se ocupă de treburile de stat care nu sunt rezervate altor organe ale statului (art. 146 alin. (2) din Constituţie). Întrucât nici dispoziţiile constituţionale şi nici cele legale nu prevăd că atribuţia de a stabili şi prezenta poziţia Republicii Polonia în cadrul organelor şi reuniunilor Uniunii Europene este încredinţată vreunui organ al statului (de exemplu, Preşedintelui Poloniei), este de presupus că aceste atribuţii intră în sfera de competenţă a Consiliului de Miniştri. În numele Consiliului de Miniştri, poziţia Republicii Polonia se prezintă de către preşedintele Consiliului de Miniştri (primul-ministru), care asigură punerea în practică a politicilor adoptate de Consiliul de Miniştri (de exemplu, art. 148 alin. (4 ) din Constituţie), sau de către un membru al Consiliului cu competenţe în domeniu (de exemplu, ministrul afacerilor externe). Cu toate acestea, Tribunalul a subliniat că art. 133 alin. (3) din Constituţie impune obligaţia ca Preşedintele Republicii, primul-ministru şi ministrul de resort să coopereze în domeniul politicii externe. În contextul sesiunilor Consiliului European, această cooperare trebuie să implice, între altele, informarea Preşedintelui cu privire la tematica unei anumite reuniuni şi poziţia convenită a Consiliului de Miniştri în acea privinţă, informarea Consiliului de Miniştri de către Preşedintele Republicii despre intenţia sa de a participa la o anumită sesiune, stabilirea unor aranjamente cu privire la forma şi amploarea acestei participări (inclusiv posibila participare a Preşedintelui la prezentarea poziţiei Republicii Polonia stabilită de Consiliul de Miniştri), precum şi respectarea măsurilor convenite.

113 Curtea Constituţională din România a constatat lipsa de competenţă în examinarea anumitor acte

ale autorităţilor publice (Decizia nr.872 din 9 octombrie 2007) precum şi inadmisibilitatea unei cereri de soluţionare a conflictului dintre „puterile” statului. (Decizia nr.988 din 1 octombrie 2008).

114 Unde Curtea Constituţională poate declara norma ca fiind constituţională (în întregime sau parţial)

în înţelesul juridic constituţional relevat de Curtea Constituţională. 115

Curtea Constituţională a Armeniei a decis că norma este neconstituţională în interpretarea dată în practica organelor de aplicare a legii (a se vedea deciziile CCD-844, 07.12.2009, CCD-782, 02.12.2008) sau a decis ca respectiva normă este constituţională în interpretarea dată de Curte (a se vedea deciziile CCD-833. 13.10.2009, CCD-849, 22.12.2009, CCD-852, 19.01.2010, CCD-903, 13.07.2010).

Page 67: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

66

8. Modalităţi de îndeplinire a deciziei instanţei constituţionale: conduita autorităţilor publice vizate după soluţionarea conflictului.

În toate statele, actele pronunţate de instanţele de contencios constituţional privind soluţionarea conflictelor organice sunt obligatorii.

Din analiza rapoartelor depuse, reiese că în majoritatea cazurilor, organele publice implicate în conflict s-au conformat celor statuate de instanţele de contencios constituţional, în considerarea acestui caracter general-obligatoriu.

De exemplu, în Germania prevederile Articolului 93.1 no. 1 din Legea fundamentală, coroborate cu cele ale § 67.1 propoziţia 1 din BVerfGG instituie prezumţia că, în cadrul raporturilor reciproce, organele constituţionale vor respecta decizia Curţii Constituţionale Federale prin care s-a constatat neconstituţionalitatea unei măsuri, fără a mai fi necesar să pronunţe o obligaţie expresă şi executarea acesteia. Această stare de respect reciproc (Interorganrespekt) între organele constituţionale, care decurge din principiul statului de drept prevăzut de Articolul 20.3 din Legea fundamentală şi ca obligaţie a executivului şi a legislativului de a nu întreprinde măsuri care să contravină Legii fundamentale, oferă suficiente garanţii că toate părţile implicate în procedura de litigiu se supun constatărilor juridice ale Curţii Constituţionale Federale.

116

În marea majoritate a cazurilor117

nu există o procedură specială de executare a deciziilor/hotărârilor instanţelor de contencios constituţional. Spre exemplu, în Letonia, Lituania, Polonia, România.

Prin excepţie, în Albania, punerea în aplicare a deciziilor Curţii Constituţionale este asigurată de Consiliul de Miniştri prin intermediul organelor competente ale administraţiei publice. Persoanele care nu pun în aplicare deciziile Curţii Constituţionale sau care împiedică punerea lor în aplicare, atunci când acest lucru nu constituie o faptă penală, vor fi pasibile de amendă în cuantum de până la 100 mii leke, impusă de preşedintele Curţii Constituţionale prin decizie definitivă şi care constituie titlu executoriu. De asemenea, în Muntenegru, Guvernul Republicii Muntenegru, la cererea Curţii Constituţionale, asigură executarea deciziei Curţii Constituţionale, cheltuielile urmând a fi suportate de la buget.

O situaţia specială întâlnim în Croaţia, unde Curtea Constituţională stabileşte organele abilitate pentru executarea deciziilor sale, precum şi modul de executarea a acestora. Stabilind modalitatea de executare a deciziilor sale, Curtea Constituţională din le ordonă de fapt organelor competente să implementeze măsurile cu caracter general şi/sau individual, comparabile cu cele impuse statelor-membre de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului.

116

(Umbach, in: Umbach/Clemens/Dollinger, BVerfGG, 2nd ed. 2005, § 67, marginal no. 17; Schlaich/Korioth, Das Bundesverfassungsgericht, 8th ed. 2010, marginal no. 83; Voßkuhle, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Vol. 3, 5th ed. 2005, Art. 93, marginal no. 115).

117 De exemplu, în Bosnia şi Herţegovina nu există vreun departament însărcinat cu executarea

acestora. Cu toate acestea, în cazul când deciziile sale nu sunt puse în aplicare ori se constată o întârziere în executarea lor sau în informarea Curţii Constituţionale cu privire la măsurile luate, Curtea Constituţională va pronunţa o hotărâre prin care va menţiona că decizia sa nu a fost executată. Această hotărâre va fi transmisă procurorului competent sau unui alt organism competent să execute decizia, desemnat de către Curtea Constituţională.

Page 68: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

67

De asemenea, în Germania, Curtea Constituţională Federală dispune şi de posibilitatea de a pronunţa o ordonanţă provizorie

118. În asemenea cazuri, dincolo de

constatarea propriu-zisă, Curtea îi poate impune părţii adverse o anumită conduită, obligatorie

119; totodată, acolo unde este necesar, Curtea poate asigura executarea

deciziei sale printr-un ordin executor120

.

118

Cf. BVerfGE 89, 38 <44>; 96, 223 <229>; 98, 139 <144> 119

Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, § 67, marginal no. 36

120 Voßkuhle, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Vol. 3, 5th ed. 2005, Art. 93, marginal no. 115

Page 69: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

68

III. EXECUTAREA DECIZIILOR CURŢII CONSTITUŢIONALE

Valentin Zoltan PUSKÁS, judecător la Curtea Constituţională

Károly BENKE, magistrat-asistent şef

1. Deciziile Curţii Constituţionale: a) sunt definitive;

De principiu, în toate statele deciziile curţilor constituţionale sunt definitive. O situaţie aparte întâlnim în Portugalia, unde în anumite condiţii, în cadrul

controlului a priori de constituţionalitate, decizia de constatare a neconstituţionalităţii pronunţată de către Curtea Constituţională poate fi înfrântă. Astfel, Preşedintele Republicii dispune de un veto suspensiv obligatoriu şi trebuie să returneze Parlamentului actul normativ constatat ca fiind neconstituţional. Totuşi, actul respectiv poate fi confirmat de Parlament dacă acesta îl adoptă din nou cu o majoritate de două treimi din numărul deputaţilor prezenţi, cu condiţia ca acest număr să fie mai mare decât majoritatea absolută a deputaţilor aflaţi efectiv în exerciţiul funcţiei. În acest caz, actul normativ va ajunge din nou la Preşedinte care poate promulga legea sau ratifica tratatul internaţional – cu excepţia cazului în care Preşedintele Republicii refuză să facă acest lucru [articolul 279 alin.(2) şi (4) din Constituţia Portugaliei]. Într-un asemenea caz, legea sau tratatul internaţional nu pot intra în vigoare şi nici nu pot fi puse în aplicare.

b) pot fi recurate, situaţie în care se vor arăta titularii dreptului, termenele şi procedura;

În nici un stat deciziile instanţelor constituţionale nu sunt susceptibile de a fi

recurate.

c/d) produc efecte erga omnes/inter partes ;

Raportat la obligativitatea deciziilor instanţelor constituţionale, respectiv la efectele erga omnes sau inter partes litigantes ale acestora, se observă că, în marea majoritate a statelor, deciziile prin care se constată neconstituţionalitatea unui act cu caracter normativ produc efecte erga omnes. Desigur, situaţia este diferită în statele care cunosc modelul american de control de constituţionalitate, situaţie în care se aplică regula precedentului judiciar (Norvegia) ori decizia are efecte erga omnes (Danemarca).

Pentru a exemplifica cele mai sus arătate, precum şi pentru a preciza aspectele specifice întâlnite în statele participante, vom puncta situaţia întâlnită în anumite state:

- în Germania, pe lângă caracterul inter partes litigantes, inerent oricărei decizii judecătoreşti care se bucură de autoritatea lucrului judecat, deciziile instanţei constituţionale sunt obligatorii pentru instanţele judecătoreşti şi pentru celelalte instituţii sau autorităţi publice. Acest lucru este valabil atât în cazul deciziilor plenului, cât şi ale celor două senate. Însă, decizia de respingere pe chestiuni de admisibilitate a plângerii de neconstituţionalitate nu este obligatorie. Efectul erga omnes al deciziilor instanţei constituţionale este limitat, neextinzându-se şi la terţii particulari.

Page 70: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

69

Un efect erga omnes complet este întâlnit în cazul controlului de constituţionalitate abstract şi concret al legilor, precum şi al plângerilor individuale de neconstituţionalitate ce vizează actele normative. Astfel, numai acelor decizii le este atribuită forţa legii care anulează legea sau declară legea în cauză compatibilă sau incompatibilă cu Constituţia.

- numai decizia pronunţată în cadrul controlului amparo de constituţionalitate are caracter inter partes (Andorra);

- în Austria, deciziile pronunţate în cadrul controlul de constituţionalitate exercitat asupra actelor normative au efecte erga omnes, aceste efecte aplicându-se doar pentru viitor, pe când cele ce vizează acte individuale produc efecte inter partes. Interesant de observat că instanţa constituţională are competenţa de a declara neconstituţionale legi şi cu efect retroactiv, regula fiind însă cea a aplicării principiului neretroactivităţii (spre deosebire de situaţia Germaniei, unde regula este cea a retroactivităţii);

- Curtea Constituţională are competenţa de a sugera posibile căi de surmontare a aspectelor de neconstituţionalitate constatate. Autorităţile şi instituţiile publice cărora le sunt adresate deciziile trebuie să răspundă într-un termen specificat de curte cu privire la aplicarea şi respectarea acestora (Belarus);

- în Estonia, instanţa constituţională are competenţa de a amâna intrarea în vigoare a deciziei sale, ceea ce este văzută ca o limitare a efectului erga omnes pe care decizia o produce. Amânarea intrării în vigoare a deciziei instanţei constituţionale se mai întâlneşte spre exemplu în Georgia sau Polonia, însă numai în Estonia această măsură este văzută ca o limitare a efectului erga omnes al deciziei.

- decizia prin care instanţa constituţională constată constituţionalitatea unei dispoziţii legale într-o anumită interpretare este obligatorie doar pentru judecătorul a quo, nu şi pentru celelalte instanţe judecătoreşti; deci, s-ar deduce că produce numai efecte inter partes. Însă, dacă acestea din urmă încearcă să aplice interpretarea respinsă de către Curte, aceasta poate dubla decizia iniţială cu una prin care va constata neconstituţionalitatea legii, aşa numitul sistem al „dublei hotărâri” (Italia);

- în Letonia, obligativitatea deciziei instanţei constituţionale se traduce atât prin obligativitatea deciziei, cât şi prin obligativitatea interpretării date normei criticate;

- obligativitatea deciziilor este dublată de obligativitatea conţinutului actelor Curţii Constituţionale prin care se face interpretarea prevederilor Constituţiei (Lituania);

- în Republica Macedonia, întinderea efectelor obligatorii ale deciziilor depinde de obiectul la care se referă şi de natură problemei soluţionate;

- în Republica Moldova, decizia Curţii Constituţionale se execută în termenele indicate de aceasta, decizia fiind în vigoare de la data adoptării sale;

- Norvegia cunoaşte modelul american de control al constituţionalităţii legilor, astfel încât deciziile Curţii Supreme în materie constituţională se impun numai inter partes. Însă acest efect este dublat de regula precedentului judiciar, în sensul că instanţele inferioare trebuie să aplice în mod obligatoriu soluţiile instanţelor ierarhic superioare;

- în Polonia, România sau Serbia, deciziile curţilor constituţionale sunt general obligatorii;

- în Rusia, efectul erga omnes al deciziei se traduce şi prin faptul că aceasta poate constitui temei pentru abrogarea de către autoritatea competentă a unor dispoziţii legale similare celor constatate ca fiind neconstituţionale. Mai mult, se poate exercita calea de atac a revizuirii hotărârii judecătoreşti nu numai în cauza concretă, dar şi în alte cauze în care decizia prezintă interes;

Page 71: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

70

- în Serbia, în cazul deciziilor prin care se soluţionează recursul constituţional introdus de o persoană şi prin care se constată că un act individual sau o acţiune a încălcat sau a privat persoana în cauză de drepturile omului sau minorităţilor garantate prin Constituţie, se pot aplica şi persoanelor care nu au formulat un astfel de recurs dacă acestea se află în aceeaşi situaţie. Însă, în cazul în care o atare legătură nu poate fi demonstrată, o astfel de decizie îşi păstrează caracterul inter partes;

- în Slovenia, deşi deciziile pronunţate în cadrul plângerilor de neconstituţionalitate au efecte inter partes, ele pot dobândi efecte erga omnes numai dacă se constatată neconstituţionalitatea actului normativ pe care s-a întemeiat actul individual contestat. Însă, de principiu, în procedura soluţionării plângerilor de neconstituţionalitate, efectele deciziilor instanţei constituţionale sunt doar inter partes;

- în Elveţia, în cadrul controlului abstract, în cazul în care este anulată norma cantonală litigioasă, decizia produce efecte erga omnes. Însă, în cadrul controlului concret, decizia nu mai produce astfel de efecte; totuşi, constatarea neconstituţionalităţii şi în cadrul acestui control poate da nuanţe erga omnes deciziei, în sensul că, dacă norma neconstituţională este în continuare aplicată, într-un litigiu concret orice persoană poate obţine declararea din nou ca neconstituţională a acesteia. Astfel, autorităţile publice, având în vedere această situaţie, aleg să nu mai aplice norma neconstituţională chiar dacă decizia Tribunalului Federal a prioric are efecte inter partes;

Nu în ultimul rând, se observă că, în unele state, Constituţia precizează in terminis faptul că deciziile Curţii Constituţionale sunt executorii (ex. Macedonia, Muntenegru, Serbia).

În ceea ce priveşte deciziile de respingere a sesizărilor de neconstituţionalitate în cadrul controlului a posteriori, acestea, de principiu, au efecte inter partes, cu excepţia unor state precum Franţa sau Luxemburg, unde o nouă contestare a constituţionalităţii normei atacate nu se va putea face pe aceleaşi motive sau temeiuri. În Turcia, întrucât forţa obligatorie a deciziei de respingere se limitează la cauza examinată, o nouă sesizare de neconstituţionale poate fi formulată. Astfel, se poate considera că autoritatea deciziilor diferă, după cum sunt de respingere (inter partes) sau de admitere (erga omnes). Cu toate acestea, în cazul respingerii excepţiei de neconstituţionalitate, acolo unde Curtea Constituţională s-a pronunţat pe fondul cauzei, o nouă excepţie poate fi din nou formulată doar după o perioadă de 10 ani de la data publicării deciziei iniţiale a Curţii. În Portugalia sau România, este de observat că prin declararea actului normativ atacat ca fiind conform cu Constituţia nu înseamnă că acesta nu poate fi contestat din nou sub aspectul constituţionalităţii cu ocazia unei noi sesizări, constituţionalitatea normei nefiind absolută.

În schimb, deciziile de respingere a sesizărilor de neconstituţionalitate în cadrul controlului a priori au efecte erga omnes limitate, desigur, la sfera subiecţilor implicaţi în procedura ratificării.

2. De la publicarea deciziei în Monitorul/Jurnalul Oficial, textul de lege declarat neconstituţional: a) se abrogă; b) se suspendă, până la punerea de acord a actului/textului declarat

neconstituţional cu prevederile legii fundamentale; c) se suspendă, până când legiuitorul invalidează decizia instanţei

constituţionale; d) alte situaţii.

Page 72: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

71

2.1. Decizia de constatare a neconstituţionalităţii unui act normativ intră în vigoare fie de la data pronunţării sale (cu titlu exemplificativ, menţionăm Armenia, Belarus, Estonia, Georgia, Ucraina, Republica Moldova), fie de la data publicării sale (cu titlu exemplificativ, menţionăm Austria, Croaţia, Franţa, Italia, Letonia, Serbia, Turcia, Albania, România, Republica Cehă), fie la o dată specificată în corpul deciziei (cu titlu exemplificativ, menţionăm Azerbaidjan referitor la legile şi alte acte, sau dispoziţii ale acestora, acordurile interguvernamentale ale Republicii Azerbaidjan; de asemenea, Belarus), fie în ziua următoare publicării deciziei (cu titlu exemplificativ, menţionăm Bosnia-Herţegovina, Slovenia).

O situaţie interesantă întâlnim în Azerbaidjan, unde deciziile Curţii Constituţionale pot intra în vigoare la momente diferite, în funcţie de domeniul în care intervin:

- la o dată specificată în corpul deciziei în privinţa neconstituţionalităţii ce priveşte legile şi alte acte, sau dispoziţii ale acestora, acordurile interguvernamentale ale Republicii Azerbaidjan;

- la data publicării deciziei cu privire la separarea puterilor între legislativ, executiv şi judiciar, precum şi cu privire la interpretarea Constituţiei şi a legilor Republicii Azerbaidjan;

- la data pronunţării deciziei cu privire la alte aspecte ce ţin de competenţa Curţii Constituţionale.

În Republica Moldova, deciziile Curţii pot intra în vigoare de la data publicării sau la data indicată în decizie, iar în Republica Cehă, Curtea poate decide intrarea în vigoare a decizie de la data pronunţării.

2.2. Însă, marea majoritate a statelor analizate au prevăzut în legislaţia lor internă

posibilitatea instanţei constituţionale de a amâna pe un anumit termen momentul intrării în vigoare a deciziei de constatare a neconstituţionalităţii (cu până la 1 an de la publicarea deciziei – Turcia, până la 6 luni de la publicarea deciziei – Bosnia-Herţegovina, până la 6 luni de la pronunţarea deciziei – Estonia, 12-18 luni în Polonia, până la 18 luni în Austria, 1 an în Slovenia; în acelaşi sens, a se vedea şi exemplul Germaniei, Croaţiei, Republicii Cehe sau Georgiei). În alte state, durata acestui termen rămâne la latitudinea Curţii Constituţionale (Belarus, Franţa, Rusia).

Acest termen nu va avea efecte asupra cauzei care s-a soldat cu anularea normei, dar rămâne aplicabil pentru toate actele care urmează a fi adoptate de către autorităţile administrative sau instanţele judecătoreşti până la data expirării sale (Austria). În continuare, norma nu mai poate fi contestată până la expirarea termenului acordat, dată după care încetează ipso iure să mai existe (Austria).

O atare amânare poate avea loc până la survenirea unui anumit eveniment/ fapt (Belarus).

La luarea măsurii de amânare se va ţine cont de situaţia care ar putea surveni din momentul invalidării normelor neconstituţionale, respectiv să nu se aducă atingere drepturilor fundamentale ale reclamanţilor şi ale altor persoane şi să nu se provoace prejudicii semnificative intereselor statului sau ale societăţi (Letonia).

Raţiunile pentru o atare amânare gravitează toate în jurul principiului stabilităţii raporturilor juridice, dar, pe lângă acest principiu, intervin şi alte aspecte precum lăsarea unui termen suficient autorităţii care a adoptat norma legală neconstituţională pentru a o abroga, modifica, completa (Belarus), respectiv pentru armonizarea prevederii neconstituţionale cu decizia Curţii (Bosnia-Herţegovina), evitarea omisiunilor de reglementare (Croaţia).

Page 73: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

72

În Rusia, în situaţia în care anularea imediată a dispoziţiilor normative ar putea avea un efect negativ asupra echilibrului valorilor constituţionale, Curtea Constituţională poate suspenda executarea deciziei sale şi poate preciza o dată ulterioară pentru abrogarea dispoziţiilor legale declarate neconstituţionale. În Armenia, în cazul în care Curtea Constituţională constată că prin declararea neconstituţionalităţii şi, în consecinţă, prin invalidarea actului sau a oricărei prevederi a acestuia din momentul pronunţării deciziei Curţii se vor produce în mod inevitabil consecinţe grave pentru public şi pentru autoritatea de stat, astfel încât s-ar vătăma securitatea juridică urmare a anulării respectivului act, atunci Curtea Constituţională are dreptul să declare actul ca fiind neconstituţional şi în acelaşi timp, să amâne data la care se va produce invalidarea actului.

În cazul în care incompatibilitatea nu este eliminată, în termenul precizat, Curtea Constituţională va constata printr-o decizie ulterioară că prevederile constatate ca fiind neconstituţionale nu mai sunt în vigoare (Bosnia-Herţegovina).

O situaţie particulară întâlnim în Germania, unde Curtea Constituţională Federală constată incompatibilitatea actului normativ atacat cu Constituţia, pe care nu îl declară nul, pentru a-i oferi legiuitorului o marjă de apreciere şi suficient răgaz pentru adoptarea unei noi reglementări, în cazul următoarelor situaţii: (1) când legiuitorul trebuie să dispună de mai multe opţiuni în scopul eliminării neconstituţionalităţii (2) dacă este în interesul general ca trecerea de la o stare de drept neconstituţională la una constituţională să aibă loc etapizat îndeosebi acolo unde prin declararea nulităţii s-ar crea o situaţie şi mai puţin compatibilă cu Constituţia decât cea din momentul de faţă. Între măsurile avute în vedere pot exista şi ordine prin care să se dispună aplicarea în continuare a legii neconstituţionale fie fără modificări, fie modificată. Atunci când nu poate fi acceptată perpetuarea prevederii neconstituţionale, nici chiar într-o formă modificată, Curtea Constituţională federală însăşi va formula o dispoziţie care să se aplice tranzitoriu sau ca referinţă. Declarând incompatibilitatea, Curtea Constituţională federală are şi posibilitatea să se abţină de la a ordona aplicarea continuă a legii neconstituţionale. Dar – spre deosebire de declararea nulităţii – o asemenea soluţie se justifică doar dacă va impune concomitent şi un termen în care legiuitorul să adopte o nouă legislaţie, conformă cu Constituţia, acolo unde Curtea consideră că o reglementare tranzitorie nu este indispensabilă. Prevederea neconstituţională devine atunci inaplicabilă până la intrarea în vigoare a noii legii şi, ca atare, orice proces aflat pe rolul instanţelor va trebui suspendat.

Spre deosebire de situaţia statelor menţionate, există şi state în care instanţa constituţională nu are competenţa de a amâna efectele deciziei pronunţate, respectiv să amâne momentul la care norma declarată neconstituţională urmează să-şi înceteze efectele – spre exemplu, în Portugalia sau România.

2.3. În funcţie de sistemul constituţional, deciziile instanţelor constituţionale sunt guvernate fie de principiul neretroactivităţii, fie de cel al retroactivităţii, fie acceptă ambele principii de drept cu anumite nuanţe, după cum vom vedea în cele ce urmează.

În prima categorie de state includem România [unde art.147 alin.(4) teză finală din Constituţie prevede că deciziile „au putere numai pentru viitor”], Armenia, Belarus (unde se foloseşte sintagma potrivit căreia actul neconstituţional îşi „încetează efectele”), Republica Moldova (unde dispoziţiile neconstituţionale devin nule şi nu se aplică din momentul adoptării hotărârii respective a Curţii Constituţionale) sau Serbia.

Page 74: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

73

În a doua categorie includem Germania, unde în tradiţia dreptului public german, o normă contrară unei alte norme, ierarhic superioare, este nulă ipso iure şi ex tunc, de unde decurge eo ipso şi nulitatea unei legi care contravine Constituţiei.

121

În Belgia, norma legislativă anulată dispare din ordinea juridică, ca şi când nu ar fi fost niciodată adoptată. Retroactivitatea inerentă revenirii la un status quo ante implică desfiinţarea normei ex tunc. Retroactivitatea este văzută ca o consecinţă logică a neconstituţionalităţii, întrucât aceasta vicia de la bun început norma anulată. Pentru a tempera efectele anulării, care poate aduce o gravă atingere securităţii juridice, în cazul în care Curtea consideră necesar, ea va indica, printr-o dispoziţie cu caracter general, efectele dispoziţiilor anulate care vor fi considerate definitive sau cele ce urmează a fi menţinute cu titlu provizoriu pentru o perioadă ce va fi precizată. Curtea Constituţională anulează, în tot sau în parte, norma atacată. Prin urmare, anularea poate viza toate dispoziţiile criticate, dar ea se poate limita şi la o singură dispoziţie, o propoziţie sau chiar un cuvânt. Uneori, Curtea decide să-şi moduleze anularea: deci va anula o dispoziţie legală sau doar o parte a acesteia, însă numai „în măsura în care” ele sunt neconstituţionale.

În Irlanda, unde controlul de constituţionalitate este efectuat prin instanţa judiciară supremă, legea neconstituţională este anulată fie de la momentul intrării sale în vigoare, dacă este vorba de o lege adoptată după intrarea în vigoarea a Constituţiei din 1937, fie de la data intrării în vigoare a Constituţiei dacă este o lege preconstituţională.

În cea de-a treia categorie includem Austria, unde deşi, în principiu decizia are efecte numai pentru viitor, Curtea poate declara inaplicabil actul normativ cu efecte retroactive (o atare viziune naşte probleme prin prisma principiului res iudicata în privinţa deciziilor adoptate dar care au rămas necontestate), Armenia (unde retroactivitatea deciziei Curţii se impune numai în cazul dispoziţiilor constatate neconstituţionale ale Codului penal sau ale legii privind răspunderea administrativă), Republica Macedonia sau Slovenia, state în care Curtea Constituţională poate atât abroga o lege, cât şi abroga sau anula o reglementare sau acte cu caracter general adoptate pentru exercitarea autorităţii publice sau să adopte o decizie declaratorie prin care să declare că actul controlat este neconstituţional sau nelegal.

În Italia sau Muntenegru, decizia de constatare a neconstituţionalităţii produce efecte retroactive cu excepţia situaţiilor definitiv încheiate - facta praeterita; de reţinut că aplicarea deciziei de constatare a neconstituţionalităţii la cauzele pendinte este considerată retroactivă întrucât se aplică unor fapte deja materializate. Italia cunoaşte şi conceptul de „neconstituţionalitate dobândită”, respectiv limitarea efectelor retroactive ale deciziilor de constatare a neconstituţionalităţii, în sensul că instanţa constituţională declară că o prevedere legală, care a fost compatibilă cu Constituţia la momentul intrării sale în vigoare, a devenit pe parcurs neconstituţională, în urma ivirii anumitor evenimente, astfel încât efectele deciziei se vor produce după apariţia acestora.

Există şi situaţii în care Curtea Constituţională este cea competentă a stabili ca decizia de constatare a neconstituţionalităţii unui act normativ să îşi producă efectele încă de la data intrării în vigoare a acelui act normativ sau de la data aplicării sale în ceea ce-l priveşte pe autorul sesizării (Letonia). Mai mult, în situaţia în care Curtea Constituţională va constata că norma criticată nu este conformă cu o normă juridică de rang superior şi o declară ca fiind nulă de la data intrării în vigoare sau a aplicării acesteia în privinţa autorului sesizării sau unui anumit cerc de persoane, efectele

121

A se vedea şi exemplul Danemarcei.

Page 75: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

74

deciziei Curţii se vor produce de la data la care norma a intrat în vigoare sau la care a fost aplicată. Procedura se aplică de Curtea Constituţională în scopul de a preveni, în cel mai eficient mod posibil, încălcarea drepturilor individuale.

Pentru a decide dacă să anuleze sau să abroge o lege, o reglementare sau un act cu caracter general, Curtea Constituţională ia în considerare toate circumstanţele relevante pentru respectarea constituţionalităţii şi a legalităţii, în special gravitatea încălcării, natura şi însemnătatea ei în ceea ce priveşte exercitarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor sau raporturile stabilite în baza acelor acte, securitatea juridică, precum şi alte aspecte relevante în vederea soluţionării cauzei (Republica Macedonia - art.73 din Regulamentul Curţii Constituţionale).

2.4. În privinţa efectelor de drept substanţial pe care le produc deciziile

instanţelor constituţionale, respectiv ale instanţelor însărcinate cu realizarea controlului de constituţionalitate, se constată aceste decizii impun anumite efecte, după caz:

1. Efect abrogator sau de eliminare din sistemul de drept a normei neconstituţionale (Albania, Armenia, Andorra, Estonia, Croaţia, Ungaria, Italia, Irlanda, Franţa, Letonia, Lituania, Republica Macedonia, Republica Moldova, Polonia, Rusia, Turcia, Republica Cehă, Ucraina, Slovenia, România).

Exemplificativ, în Lituania, deşi textul Constituţiei foloseşte, în privinţa dispoziţiei constatate ca fiind neconstituţională, sintagma „nu poate fi aplicată”, jurisprudenţa Curţii interpretează această sintagmă în sensul că este vorba de o eliminare din sistemul de drept al normei neconstituţionale. În sarcina Parlamentului (Seimas), Preşedintelui Republicii sau Guvernului, după caz, se naşte obligaţia constituţională de a recunoaşte că un astfel de act juridic (o parte a acestuia) nu mai este valabil sau (dacă este imposibil să o facă fără a reglementa în mod corespunzător relaţiile sociale în cauză) să-l modifice astfel încât noua reglementare să nu fie în conflict cu actele juridice de rang superior, între care (şi în primul rând) Constituţia. Însă chiar şi până la data îndeplinirii acestei obligaţii constituţionale, actul juridic (o parte a acestuia) nu poate fi aplicat în nicio împrejurare forţa juridică a legii este anulată

122.

Pe lângă efectul abrogator al deciziei, în Republica Moldova, Guvernul, în termen de cel mult 3 luni de la data publicării hotărârii Curţii Constituţionale, prezintă Parlamentului proiectul de lege cu privire la modificarea şi completarea sau abrogarea actului normativ sau a unor părţi ale acestuia declarate neconstituţionale. Proiectul de lege respectiv va fi examinat de Parlament în mod prioritar. Şi în Rusia abrogarea dispoziţiilor neconstituţionale nu anulează obligaţia organului legiuitor care le-a adoptat de a le elimina din sistemul juridic, cu procedura şi în termenele stabilite de Legea Constituţională Federală.

Totodată,

pierderea legitimităţii constituţionale a unui act

normativ constituie o „sancţiune diferită şi mult mai gravă decât o simplă abrogare a unui text normativ”

123 (România).

2. Simplă inaplicare materială, actul neconstituţional fiind încă în vigoare şi putând fi formal aplicat (Cipru, Luxemburg, Norvegia sau Belgia

124 în privinţa excepţiei de

122

A se vedea Decizia Curţii Constituţionale din 6 iunie 2006. 123

Decizia nr.414 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.291 din 4 mai 2010.

124 Norma constatată ca neconstituţională continuă să existe în ordinea juridică şi trebuie aplicată în

orice situaţie din afara litigiului în care s-a ridicat chestiunea preliminară, chiar şi dacă respectiva dispoziţie a fost declarată neconstituţională. O decizie preliminară nu se impune decât în faţa instanţelor judecătoreşti, iar nu şi autorităţilor administrative sau persoanelor particulare. Constatarea de

Page 76: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

75

neconstituţionalitate). Astfel, Parlamentul poate abroga actul neconstituţional, dar dacă nu o face, actul continuă să existe, însă nu va mai fi aplicat în adoptarea vreunei decizii sau a altui act de către autorităţi (Cipru). De asemenea, în Norvegia, în cazul în care Curtea Supremă declară neconstituţionalitatea legii, ea nu o poate anula. În schimb, organele competente o vor abroga/modifica conform deciziei curţii.

3. Inaplicare însoţită, eventual de acţiunea autorităţii care a adoptat norma legală neconstituţională (Belarus). Astfel, actele normative neconstituţionale sunt inaplicabile de către instanţele judecătoreşti până când autoritatea care le-a adoptat nu îi aduce modificările necesare.

4. Inaplicare însoţită de anulare/ abrogare în funcţie de tipul de control exercitat (Portugalia). Se constată că în funcţia de natura controlului exercitat, Curtea fie anulează norma legală, fie prin constatarea neconstituţionalităţii sale nu face altceva decât să o înlăture în cauza deferită judecătorului, ea nemaifiind aplicabilă în speţă. Pentru a umple vidul juridic cauzat prin această decizie, Tribunalul Constituţional poate să dispună repunerea în vigoare a normei (sau normelor) ce au fost eventual abrogate prin prevederea declarată neconstituţională (Portugalia).

În Elveţia, dacă în privinţa controlului de constituţionalitate a legilor federale, legiuitorului nu îi revin nici un fel de obligaţii, în privinţa legilor cantonale se constată că norma constatată neconstituţională în cadrul controlului abstract, se abrogă, iar norma constatată neconstituţională în cadrul controlului concret se anulează în sensul că nu mai poate fi aplicată de autorităţi, nici respectată de particulari. Modificarea/abrogarea se face însă de autoritatea legiuitoare.

5. În fine, în Germania, decizia prin care Curtea Constituţională federală pronunţă neconstituţionalitatea legii nu are efect constitutiv; ea nu casează, nu invalidează şi nici nu reformează norma, ci doar face o constatare, cel mult îndepărtează aparenţa legală de validitate a legii.

Neconstituţionalitatea poate fi exprimată prin constatarea incompatibilităţii actului normativ cu Constituţia sau a declarării ca nulă a actului în cauză. Însă, avantajul material al constatării incompatibilităţii rezidă mai ales în aceea că, spre deosebire de declaraţia de nulitate, ea nu generează imediat fapte, dar declaraţia de incompatibilitate poate fi însoţită de măsuri de executare tranzitorii, ordonate de Curtea Constituţională federală. De aceea, consecinţele juridice ale unei declaraţii de incompatibilitate sunt determinate de conţinutul ordinului de executare pe care Curtea Constituţională federală îl va pronunţa odată cu decizia.

2.5. Efecte asupra actelor individuale Decizia de constatare a neconstituţionalităţii unui act normativ, pe lângă efectele

directe pe care le produce în raport cu actul normativ neconstituţional, poate avea incidenţă şi cu privire la actele administrative sau judiciare care au fost date în aplicarea actului normativ neconstituţional. Astfel, în Austria, constatarea neconstituţionalităţii legii care a stat la baza unui act juridic individual al unei autorităţi administrative de ultime instanţe sau a Curţii pentru azilanţi contestată la instanţa constituţională, are

neconstituţionalitate cuprinsă într-o decizie preliminară nu are incidenţă asupra hotărârilor judecătoreşti având putere de lucru judecat, care s-au întemeiat pe norma neconstituţională. În cadrul acestei proceduri, spre deosebire de recursul în anulare, nu i s-a dat Curţii posibilitatea de a tempera efectele deciziei sale într-o chestiune preliminară. Într-adevăr, şi într-un asemenea caz constatarea de neconstituţionalitate este de natură să aducă atingere securităţii juridice. Însăşi Curtea încearcă uneori să moduleze efectele temporale ale deciziei.

Page 77: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

76

drept efect anularea acestora, iar autoritatea administrativă este obligată să emită o decizie conformă cu poziţia juridică exprimată de Curtea Constituţională.

De asemenea, în Belgia, anularea unei norme legislative are ca efect faptul că hotărârile judecătoreşti care s-au întemeiat pe norma anulată îşi pierd fundamentul juridic, fără ca acest lucru să însemne că respectivele hotărâri dispar ipso facto din ordinea juridică. Data publicării în Monitorul Oficial (le Moniteur belge) a deciziei de anulare face să curgă un termen de şase luni în interiorul căruia împotriva acestor hotărâri se poate introduce un recurs în retractare. În ceea ce priveşte actele administrative emise în baza unei norme anulate, legea organică prevede utilizarea căilor speciale de atac pentru anularea acestor decizii, anume în termen de şase luni de la publicarea deciziei Curţii în Monitorul Oficial. Atunci când Curtea decide însă menţinerea efectelor dispoziţiei anulate, nu mai este posibilă demararea vreunei proceduri judiciare în scopul anulării actelor ce s-au întemeiat pe dispoziţia anulată.

Exista state, precum Lituania, în care hotărârile întemeiate pe acte juridice declarate ca fiind contrare Constituţiei ori legii nu vor mai fi executate în cazul în care ele nu au fost deja executate mai înainte ca decizia Curţii Constituţionale să-şi fi produs efectele. Totodată, subzistă obligaţia oricărei instituţii de stat, de a-şi revoca actele de rang inferior (dispoziţii ale acestora) care s-au întemeiat pe actul declarat neconstituţional. În acelaşi mod, în Muntenegru, decizia de constatare a neconstituţionalităţii suspendă clauza de irevocabilitate a actelor individuale, iar actul individual întemeiat pe legea neconstituţională va fi modificat de autoritatea competentă la cererea persoanei interesate, această procedură fiind supusă unor termene şi condiţii.

În Serbia, orice persoană ale cărei drepturi au fost încălcate printr-un act individual adoptat în baza actului normativ neconstituţional este îndreptăţită să formuleze o cerere la autoritatea competentă în vederea punerii de acord a actului cu decizia Curţii Constituţionale, într-un termen de 6 luni. În cazul în care modificarea actului individual nu poate remedia consecinţele aplicării actului neconstituţional, Curtea Constituţională poate dispune ca aceste consecinţe să fie înlăturate prin restitutio in integrum, daune-interese sau prin orice altă modalitate. O atare viziune se sprijină pe faptul că un act individual definitiv adoptat în baza unui act normativ neconstituţional nu poate fi aplicat sau pus în executare. Orice executare începută a unui asemenea act va înceta.

De asemenea, în Republica Moldova actele emise pentru executarea actelor normative sau a unor părţi ale acestora declarate neconstituţionale devin nule şi se abrogă. Nici în Republica Macedonia actul neconstituţional nu mai poate constitui temei pentru adoptarea unor altor acte în viitor sau pentru executarea actelor individuale adoptate în baza acestuia.

În Germania, sesizată fiind cu o plângere de neconstituţionalitate, Curtea Constituţională federală, considerând că nu legea este neconstituţională, ci măsurile dispuse de autorităţi sau anumite hotărâri judecătoreşti va stabili ce dispoziţii ale Legii fundamentale s-au încălcat prin măsura concretă sau omisiunea. O asemenea constatare de neconstituţionalitate antrenează deja efecte obligatorii. Mai mult, Curtea Constituţională federală va casa hotărârea criticată, pe care o trimite instanţei competente, potrivit procedurii judiciare, măsura fiind, astfel, desfiinţată, urmând ca instanţa căreia i se remite spre judecată să fie ţinută de această constatare de neconstituţionalitate.

Page 78: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

77

2.6. Suspendarea normei legale criticate de către instanţa constituţională Această instituţie apare în state precum Germania, Armenia, Belgia sau Lituania. În

Belgia sau Germania suspendarea intervine ca urmare a unei marje de apreciere a Curţii, iar în Lituania ea este una ex officio în cazul unui anumit tip de sesizare.

Astfel, în Belgia, Curtea Constituţională poate suspenda norma legislativă care face obiectul unui recurs în anulare. Curtea asimilează suspendarea cu o anulare temporară. Cu toate acestea, spre deosebire de anulare, suspendarea nu are efect retroactiv. În Lituania, potrivit Constituţiei, un act juridic va fi suspendat atunci când Preşedintele Republicii sau Seimas in corpore sesizează Curtea Constituţională solicitându-i să se pronunţe asupra constituţionalităţii acestuia. Odată ce, examinând cazul, se constată că actul atacat este în conformitate cu Constituţia, acestuia i se restabilesc efectele juridice.

2.7. Aspecte specifice în cazul deciziei de constatare a neconstituţionalităţii

pronunţate în cadrul procedurii excepţiei de neconstituţionalitate - Austria: în cauza concretă din faţa instanţei constituţionale (în cazul plângerilor de

neconstituţionalitate) care a ocazionat procedura de control asupra normelor, decizia Curţii Constituţionale implică o aşa-numită „situaţie juridică ajustată” („bereinigte Rechtslage”). Aceasta înseamnă că, judecând cauza, Curtea este datoare să ignore norma juridică anulată (aşa-zisul „premiu pentru câştigătorul cauzei”). Prin urmare, în majoritatea cazurilor, Curtea Constituţională va anula – continuându-şi procedura – şi măsura autorităţii administrative, întrucât situaţia de drept trebuie apreciată ca şi când actul normativ invalidat n-ar fi existat niciodată;

- în cadrul controlului de constituţionalitate cu privire la actele normative care nu

mai sunt în vigoare, decizia Curţii Supreme va produce efecte inter partes, iar actul atacat se consideră că a fost neconstituţional de la momentul sesizării Curţii Supreme (Estonia). Spre deosebire de situaţia Estoniei, în România deciziile de constatare a neconstituţionalităţii a normelor care nu mai sunt în vigoare produc efecte erga omnes limitate la cauzele aflate pe rolul autorităţilor administrative sau/şi al instanţelor judecătoreşti, actul atacat fiind considerat neconstituţional de la data publicării deciziei instanţei constituţionale

125.

3. Odată ce curtea constituţională a pronunţat o decizie de neconstituţionalitate, în ce mod este aceasta obligatorie pentru instanţa de fond şi pentru celelalte instanţe judiciare?

În cadrul modelului american de controlul de constituţionalitate, decizia Curţii Supreme este obligatorie pentru toate instanţele subordonate ierarhic, precum şi pentru Curte însăşi (Cipru, Estonia, Irlanda, Luxemburg, Monaco, Norvegia). Totodată, instanţele inferioare urmăresc, în general, alinierea propriei jurisprudenţe la cea a Curţii Supreme, în scopul de a evita admiterea recursurilor introduse împotriva propriilor decizii (Elveţia).

În cadrul modelului european de control al constituţionalităţii legilor, decizia de constatare a neconstituţionalităţii în ceea ce priveşte controlul concret de

125

A se vedea, în acest sens, Decizia nr.766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.549 din 3 august 2011.

Page 79: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

78

neconstituţionalitate se impune nu numai instanţei de sesizare, ci şi tuturor celorlalte instanţe naţionale (Germania, Lituania, Franţa, Ungaria, Letonia, Republica Moldova, Polonia, România sau Turcia). Totuşi, în unele cazuri, textul legal a cărui neconstituţionalitate a fost constatată continuă să existe în ordinea juridică şi trebuie aplicat în orice situaţie din afara litigiului în care s-a ridicat chestiunea preliminară, chiar şi dacă respectiva dispoziţie a fost declarată neconstituţională. Însă, instanţa care - într-un alt litigiu - s-ar confrunta cu o chestiune purtând asupra unui obiect identic este dispensată de obligaţia de a mai sesiza Curtea; în acest caz, judecând cauza, instanţa va aplica soluţia dată de Curte şi care îi este opozabilă (Belgia

126). Hotărârea sau hotărârile

judecătoreşti deja date nu-şi vor pierde autoritatea de lucru judecat prin decizia de neconstituţionalitate pronunţată în urma ridicării unei excepţii de neconstituţionalitate (Spania, Belgia). Prin obligativitatea deciziei, se înţelege atât obligativitatea dispozitivului, cât şi a considerentelor

127 (Germania, Lituania, România). Totodată,

instanţele judecătoreşti sunt ţinute de ordonanţele cu execuţie vremelnică date de Curtea Constituţională federală (Germania), însă deciziile pur procedurale nu au caracter obligatoriu (Germania, România).

Consecinţele deciziei Curţii Constituţionale sunt în esenţă de natură cvasi-normativă (România). Se reţine că decizia prin care se stabileşte competenţa Federaţiei sau a landurilor pentru adoptarea unui act legislativ sau de executare are rang de lege constituţională şi, în consecinţă, nu ar putea fi modificată decât tot printr-o lege constituţională (Austria).

În cazul în care Curtea Constituţională stabileşte că norma criticată este neconstituţională şi o invalidează „sub aspectele menţionate în decizie” sau „cu privire la anumite dispoziţii”, obligativitatea unei astfel de decizii impune ca instanţele de drept comun să facă aplicarea respectivei dispoziţii în conformitate cu Constituţia şi cu aspectele învederate de Curtea Constituţională (România, Armenia, Italia

128, Belgia,

Spania129

). Astfel, în cazul plângerilor de neconstituţionalitate, atunci când Curtea

126

Întrucât o decizie preliminară nu se impune decât în faţa instanţelor judecătoreşti, iar nu şi autorităţilor administrative sau persoanelor particulare, decizia de constatare de neconstituţionalitate în cadrul procedurii preliminare face să curgă un nou termen pentru introducerea recursului în anulare, parte a instrumentarului controlului abstract. decizia Curţii Constituţionale are autoritate de lucru judecat de la data primirii deciziei de către judecătorul a quo.

127 În Republica Cehă există o dispută doctrinară, netranşată încă în mod convingător de către Curtea

Constituţională, şi anume în ce măsură sunt obligatorii considerentele deciziei; jurisprudenţa Curţii înclină spre a considera aceste considerente ca nefiind precedente obligatorii de jure pentru autorităţile şi instituţiile publice, însă ele sunt obligatorii pentru Curte, care nu poate devia de la acestea decât printr-o reconsiderarea a jurisprudenţei. Totuşi, aceste considerente sunt de facto respectate de către autorităţile şi instituţiile publice.

128 Dacă un text de lege stabilind o excepţie de la dreptul comun a fost anulată, judecătorul trebuie să

aplice regula generală, dacă, în schimb, dacă o lege abrogatoare a fost declarată neconstituţională, este posibilă „reînvierea” legii abrogate. Deciziile pot fi ablative (declarându-se neconstituţionalitatea unui act normativ „în măsura în care” stabileşte o anumită stare de fapt), aditive (declară neconstituţionalitatea unei norme juridice „în măsura în care nu” determină un anumit rezultat), substitutive (declară neconstituţionalitatea unei dispoziţii „în măsura în care” prevede mai curând un rezultat „în detrimentul” altuia), aditive de principiu (printr-o atare decizie de neconstituţionalitate, Curtea nu precizează noul conţinut normativ pe care ar urma să îl acopere reglementarea, ci se limitează în a sugera ce trebuie să urmărească judecătorul în aplicarea principiului) şi deciziile interpretative ce menţin constituţionalitatea într-un anumit sens al legii (Italia).

129 Toţi judecătorii şi toate instanţele judecătoreşti vor interpreta şi vor aplica legile şi regulamentele

potrivit „prevederilor şi principiilor constituţionale, în conformitate cu interpretarea decurgând din deciziile pronunţate de Tribunalul Constituţional, în oricare dintre proceduri” (Spania).

Page 80: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

79

Constituţională anulează o hotărâre judecătorească, cauza se restituie instanţei ordinare, care trebuie să redeschidă procedura şi să pronunţe o hotărâre conformă (Republica Cehă

130). Cu privire la plângerile formulate împotriva hotărârilor judecătoreşti sau a

altor autorităţi publice vizând încălcări ale drepturilor şi libertăţilor prevăzute de Constituţie şi CEDO, Curtea, când admite acest apel, va casa decizia în cauză, va trimite cauza spre rejudecare instanţei respective pentru a relua procedura, instanţa în cauză fiind ţinută de decizia Curţii Constituţionale (Bosnia-Herţegovina). Totodată, Curtea Constituţională poate stabili modalitatea de executare a deciziilor sale, obligatorie pentru instanţele ordinare (Slovenia, Serbia), iar dacă deciziile instanţelor judecătoreşti, indiferent de gradul de jurisdicţie, sunt anulate de către Curtea Constituţională acestea îşi încetează efectele juridice de la data când au fost pronunţate (Albania)

131.

Decizia Curţii Constituţionale este temei pentru revizuirea hotărârii judecătoreşti pronunţate dacă aceasta nu a fost încă executată (Rusia, Ucraina). Urmare a constatării neconstituţionalităţii, decizia în cauză constituie o împrejurare nouă care nu a fost avută în vedere la judecarea iniţială a cauzei, astfel încât poate fi exercitată calea de atac a revizuirii hotărârii date de către instanţa de drept comun împotriva persoanei care a formulat cererea individuală în baza căreia Curtea Constituţională a declarat neconstituţionalitatea şi astfel a invalidat respectiva normă (Armenia, Azerbaidjan). Sunt, de asemenea, supuse revizuirii, pe baza deciziei de neconstituţionalitate pronunţată de Curtea Constituţională, hotărârile instanţelor de drept comun împotriva acelor persoane care, la data pronunţării deciziei de către Curtea Constituţională cu privire la constituţionalitatea dispoziţiei legale aveau posibilitatea de a-şi exercita dreptul de sesizare a Curţii Constituţionale (Armenia, Azerbaidjan).

O sentinţă de condamnare definitivă în materie penală, care s-a întemeiat pe o prevedere legală declarată neconstituţională şi abrogată, încetează să mai producă efecte de la data intrării în vigoare a deciziei (Croaţia). De asemenea, dacă prin decizia de constatare a neconstituţionalităţii în cauzele penale sau de contencios administrativ referitoare la o procedură de sancţionare în care, în urma declarării nulităţii normei aplicate, rezultă o reducere a pedepsei ori a sancţiunii, sau o excludere, exonerare sau limitare a răspunderii, acestea vor fi revizuite (Spania). Deciziile Curţii Supreme pronunţate în cadrul controlului de constituţionalitate produc consecinţe procedurale în procesele civile, penale şi în contenciosul administrativ servind drept cauză de revizuire în toate cele trei categorii de proceduri (Estonia); totodată, Curtea Constituţională dispune revizuirea în procesul penal finalizat printr-o hotărâre nesusceptibilă de atac (Ungaria). De asemenea, în lipsa posibilităţii suspendării judecării cauzei din faţa instanţei a quo atunci când aceasta sesizează Curtea Constituţională printr-o excepţie de neconstituţionalitate, decizia de neconstituţionalitate pronunţată în urma acestei sesizări determină revizuirea la cerere a hotărârii judecătoreşti pronunţate între timp în cauza respectivă atât în materie civilă, cât şi penală (România). Chiar dacă regulile de procedură nu cuprind nicio dispoziţie expresă care să prevadă posibilitatea de a cere rejudecarea unei cauze şi pe motivul că legea în baza căreia instanţa judecătorească s-a pronunţat definitiv a fost anulată prin decizia Curţii Constituţionale, o atare cale de atac

130

Atunci când Curtea Constituţională hotărăşte amânarea intrării în vigoare a deciziei sale prin care a constatat neconstituţionalitatea unui act normativ, instanţele judecătoreşti trebuie să interpreteze asemenea norme îndoielnice într-un mod constituţional, adică în conformitate cu opiniile exprimate de Curtea Constituţională, chiar dacă norma în cauză rămâne formal în vigoare.

131 Cauza se trimite spre revizuire instanţei a cărei decizie a fost desfiinţată.

Page 81: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

80

ar urma să fie admisă de instanţa de judecată datorită efectului erga omnes al deciziilor de neconstituţionalitate (Republica Macedonia).

Persoana vătămată are dreptul să solicite autorităţii competente să anuleze actul individual adoptat în baza legii neconstituţionale (Republica Macedonia, Muntenegru, Croaţia). Autoritatea emitentă a actului individual este obligată ca în adoptarea noului act individual să respecte poziţia juridică exprimată de instanţa constituţională în decizia de abrogare a actului prin care s-a încălcat dreptul constituţional al reclamantului (Croaţia). Dacă, însă, consecinţele rezultate din aplicarea legii sau a reglementării anulate prin decizia Curţii Constituţionale nu pot fi înlăturate prin modificarea actului individual, Curtea poate dispune înlăturarea acestor consecinţe prin restabilirea situaţiei anterioare, cu acordarea de despăgubiri sau într-un alt mod (Republica Macedonia); în Croaţia, orice persoană fizică sau juridică în urma sesizării căreia Curtea Constituţională a admis sesizarea şi a abrogat prevederea legală sau reglementarea în cauză, se poate adresa organului competent solicitându-i să-şi modifice actul individual prin care i-au fost încălcate drepturile şi care s-a emis în baza prevederilor legii sau reglementărilor abrogate. Dacă prejudiciul creat, consecinţă a încălcării drepturilor părţii, nu mai poate fi înlăturat, respectiva persoană se poate adresa instanţei competente, în termen de şase luni de la data publicării deciziei Curţii în Monitorul Oficial, solicitând reparaţii prin acordarea de despăgubiri pentru prejudiciul suferit.

Unele aspecte specifice ce rezultă din rapoartele naţionale comunicate: - în Portugalia nu există o veritabilă excepţie de neconstituţionalitate, în măsura în

care instanţele de drept comun pot tranşa ele însele chestiunea de neconstituţionalitate – acestea fiind abilitate să examineze constituţionalitatea normelor şi să decidă neaplicarea lor (control difuz). Mai curând este vorba de o cale de revizuire a hotărârilor judecătoreşti, dar exclusiv în privinţa chestiunii de constituţionalitate. Din acest motiv, Tribunalul Constituţional va fi sesizat pentru a judeca problemele de constituţionalitate în calitate de instanţă de recurs;

- deciziile de respingere pronunţate în cadrul unui recurs de neconstituţionalitate ori al unui conflict în apărarea autonomiei locale împiedică ulterior ridicarea chestiunii pe oricare din cele două căi [recurs sau chestiune de neconstituţionalitate], câtă vreme se întemeiază pe încălcarea aceleiaşi dispoziţii constituţionale (Spania);

- în procedura plângerii de neconstituţionalitate, decizia Curţii Constituţionale este obligatorie pentru instanţa al cărui act individual sau măsură a fost constatată de Curte că încalcă sau neagă drepturi ale omului sau minorităţii ori libertăţi fundamentale ale persoanei în cauză, decizia urmând a fi executată în modalitatea precizată de Curtea Constituţională (Serbia).

4. Atât în controlul a posteriori cât şi în controlul a priori, legiuitorul îşi

îndeplineşte, de fiecare dată, şi în termenele prevăzute, obligaţia constituţională de a elimina aspectele de neconstituţionalitate?

4.1. Răspunsurile din chestionare au vizat în special situaţia în care instanţele constituţionale amână intrarea în vigoare a deciziilor lor de constatare a neconstituţionalităţii, ceea ce echivalează cu acordarea unui termen în sarcina legiuitorului pentru a pune de acord actul normativ în cauză cu decizia Curţii

Page 82: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

81

Constituţionale (Austria, Slovenia). Fixarea unui termen în care legiuitorul să acţioneze, menţinerea efectelor unui act normativ neconstituţional până la o dată viitoare, constatarea neconstituţionalităţii unei lacune legislative sunt forme de auto-limitare a judecătorului constituţional care, departe de a-i suprima legiuitorului atributele, îi restituie tocmai competenţa de legiferare (Belgia).

Punerea de acord a textului neconstituţional se poate manifesta atât prin modificarea actului în cauză, cât şi prin abrogarea acestuia şi adoptarea unui nou act normativ care să reglementeze relaţiile sociale avute în vedere de actul neconstituţional (Republica Cehă, Norvegia). De obicei, legiuitorul îşi îndeplineşte acest mandat la termen, chiar şi acolo unde obiectul viitoarei reglementări suscită mari controverse de ordin politic (Germania, Austria). Atunci când legiuitorul nu reuşeşte să acţioneze în termen, decizia Curţii Constituţionale intră în vigoare (Germania, Austria).

Din contră, în alte sisteme constituţionale, legiuitorul nu este ţinut de obligaţia de a abroga o lege declarată neconstituţională, însă în practică acesta se conformează deciziei de neconstituţionalitate (Cipru, Luxemburg). Totodată, în Elveţia, la nivel federal, legiuitorului nu-i revine vreo obligaţie în cazul când Tribunalul Federal constată neconstituţionalitatea unei legi federale, cu ocazia efectuării controlului concret de constituţionalitate.

4.2. În privinţa termenelor în care legiuitorul trebuie să acţioneze, legislaţia

Republicii Moldova stabileşte că Guvernul trebuie să acţioneze în termen de 2 luni de la data publicării hotărârii Curţii Constituţionale, în timp ce art.147 alin.(1) din Constituţia României prevede obligaţia Parlamentului sau Guvernului, după caz, ca într-un termen de 45 de zile să pună de acord legea neconstituţională cu decizia Curţii Constituţionale pronunţată în cadrul controlului a posteriori de constituţionalitate. Asemenea termene sunt prevăzute şi în Lituania.

În alte state, deşi legislaţia naţională nu impune un termen limită sau modul în care legiuitorul să acţioneze (Serbia, Rusia, Portugalia, Norvegia, Danemarca, Republica Macedonia, Georgia, Armenia, Azerbaidjan, România

132, Belarus, Belgia), totuşi acesta

acţionează cu celeritate (Andorra), deciziile de constatare a neconstituţionalităţii fiind executate în mod corespunzător (Muntenegru, Croaţia, Azerbaidjan; în Republica Moldova în anul 2009 au rămas 2 hotărâri neexecutate; în Lituania

133 din 144 de decizii

de constatare a neconstituţionalităţii au fost executate 101; în Ungaria, legiuitorul nu a dus la îndeplinire obligaţia sa de a elimina omisiunile neconstituţionale într-un număr de 18 cazuri din 103; în Belarus au fost executate întru-totul 215 din 292 decizii ale Curţii Constituţionale, restul fiind executate în parte sau în curs de executare; în Bosnia-Herţegovina toate deciziile pronunţate în controlul abstract în perioada august 2009 - martie 2010 au fost puse în executare); din moment ce legiuitorul este obligat să execute deciziile instanţei constituţionale (Belgia). În schimb, în Albania, în cazul în care un act normativ este invalidat şi dacă noile raporturi reclamă o reglementare juridică, organele competente sunt notificate cu privire la decizia Curţii Constituţionale, astfel încât acestea să ia măsurile prevăzute în decizia Curţii, fără a exista o limită de timp în acest sens face.

132

În cazul controlului a priori de constituţionalitate. 133

În Raportul Lituaniei se menţionează că de regulă legiuitorul reacţionează „în mod corespunzător şi în termen util”.

Page 83: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

82

Datorită prestigiului său, deciziile Tribunalului Constituţional sunt pe deplin respectate, fie de către celelalte organe jurisdicţionale, fie de către organele politice şi administrative (Portugalia). Există chiar şi situaţii în care legiuitorul elimină starea de neconstituţionalitate chiar înainte de decizia instanţei constituţionale (Letonia), respectiv, adică odată ce Curtea a fost sesizată într-un anumit caz, legiuitorul, constatând că există deficienţe în reglementarea care serveşte drept temei pentru sesizarea Curţii Constituţionale, le elimină prin modificarea normei criticate.

Totodată, în vederea creşterii proporţiei de executare a deciziilor Curţii Constituţionale, s-au adus în vedere următoarele aspecte:

- unele Curţi Constituţionale elaborează un pachet de propuneri pentru modificarea şi completarea Legii lor de organizare şi funcţionare, menite să îmbunătăţească în continuare maniera de executare a deciziilor Curţii Constituţionale (Azerbaidjan);

- unele Curţi Constituţionale sunt competente să emită recomandări autorităţilor legislativă şi executivă pentru modificarea actului normativ în funcţie de argumentaţia juridică a Curţii Constituţionale sau pentru adoptarea unei reglementări corespunzătoare cu privire la chestiunea examinată de Curtea Constituţională (Azerbaidjan).

- prin legea din 25 aprilie 2007, a fost constituită o comisie parlamentară însărcinată cu urmărirea legislaţiei, aceasta putând şi elabora, după caz, iniţiative legislative pentru punerea în aplicare a deciziilor Curţii Constituţionale (Belgia);

- schimb de scrisori între Curtea Constituţională şi Parlament (Republica Moldova).

În unele cazuri, de natură excepţională, în care legiuitorul s-a arătat reticent în privinţa eliminării unor prevederi, Tribunalul Constituţional a fost obligat să declare nulă legislaţia posterioară adoptată în dezacord cu doctrina constituţională (Spania, Republica Macedonia)

În concluzie, se reţine clasificarea pe care a întreprins-o Estonia în raportul său cu privire la comportamentul legislativului în urma intervenirii unor decizii de neconstituţionalitate, respectiv:

- Situaţii extraordinare, în care legislativul s-a conformat foarte rapid şi întocmai deciziilor pronunţate de instanţa de control constituţional;

- Situaţii ordinare, în care perioada alocată de legislativ este corelată cu complexitatea problemei;

- Tergiversări, şi anume cazurile în care în mod evident asistăm la o durată excesivă, întrucât Parlamentul a manifestat o lipsă a voinţei politice de a da curs problemei învederate de Curte.

O atare clasificare este aplicabilă şi situaţiei din Turcia sau România. 4.3. În alte state, decizia de neconstituţionalitate pură şi simplă pronunţată de Curtea

Constituţională nu impune legiuitorului, de regulă, să ia măsurile necesare pentru a curma starea de neconstituţionalitate, întrucât aceasta este curmată chiar prin decizia Curţii (Polonia, Armenia). Însă, necesitatea unei astfel de intervenţii a legiuitorului într-un termen prestabilit apare îndeosebi atunci când Curtea Constituţională constată neconstituţionalitatea normei criticate „sub aspectele precizate în decizie” sau „cu privire la anumite dispoziţii” (Armenia), în cazul în care Curtea Constituţională - prin decizia sa - creează o lacună legislativă (Armenia, Belgia, Polonia, Ungaria), atunci când este vorba de o chestiune preliminară (Belgia, Elveţia în cazul normelor cantonale), atunci când sunt pronunţate decizii aditive de principiu (Italia), atunci când

Page 84: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

83

Curtea stabileşte neconstituţionalitatea fără a o declara (Italia, situaţie în care legea nu este anulată, ci Curtea îşi exprimă dubii cu privire la constituţionalitatea ei, astfel încât legiuitorul trebuie să acţioneze cât mai repede spre a evita situaţia de neconstituţionalitate) sau atunci când Curtea a atras atenţia Parlamentului asupra existenţei unei inadvertenţe de ordin constituţional (Republica Moldova).

În unele cazuri, obligaţia legiuitorului pare a se naşte în sensul necesităţii modificării Constituţiei pentru ca reglementarea criticată să intre în dreptul pozitiv (a se vedea, cazul Ucrainei unde Curtea Constituţională a constatat neconstituţionalitatea Statutului de la Roma al Curţii Penale Internaţionale, acest tratat neintrând, însă, în vigoare datorită faptului că nu a existat voinţă politică în sensul revizuirii Constituţiei).

4.4. În cazul controlului a priori, procesul legislativ cu privire la legea declarată

neconstituţională încetează, dar acest lucru nu înseamnă că o nouă propunere legislativă nu poate fi iniţiată cu respectarea deciziei de neconstituţionalitate (Irlanda).

5. Ce se întâmplă în situaţia în care, în termenul prevăzut de Constituţie şi/sau legislaţie, legiuitorul nu înlătură viciul de neconstituţionalitate?

5.1. Există situaţii în care din decizia de neconstituţionalitate nu reiese cu claritate ce schimbări trebuie efectuate pentru a aduce respectiva dispoziţie în conformitate cu Constituţia, astfel încât adeseori este nevoie de timp şi de reflecţie pentru a decide asupra noii formulări sau asupra unei noi soluţii politice (Norvegia). Există şi cazuri când legiuitorul nu ştie cum să pună în aplicare decizia Curţii Constituţionale prin care un act juridic a fost declarat neconstituţional. Într-o asemenea situaţie, preşedintele Seimas se adresează Curţii Constituţionale cu o cerere prin care solicită interpretarea prevederilor unei decizii, urmând ca după primirea acestei interpretări să fie luate măsurile corespunzătoare (Lituania).

5.2. Fiecare stat şi-a constituit un sistem prin care încearcă impunerea deciziilor

instanţelor constituţionale în faţa legiuitorului şi să îl determine pe acesta să acţioneze în sensul deciziilor acestora. Acest sistem are o componentă de constrângere administrativă sau penală, după caz, dar şi una de natură constituţională.

În prima categorie, includem angajarea răspunderii contravenţionale pentru neexecutarea hotărârilor Curţii Constituţionale (Republica Moldova şi Albania) sau a celei penale (Rusia, Bosnia-Herţegovina, Muntenegru).

În a doua categorie avem o paletă variată de instrumente ce aduc în prim plan necesitatea executării deciziilor instanţelor constituţionale de către legiuitor. În acest sens, exemplificăm:

- în cazul în care legiuitorul nu se conformează deciziei Curţii Constituţionale Federale prin care i se solicită să adopte o nouă legislaţie, Curtea poate impune diverse măsuri de executare (Germania). Astfel, Curtea Constituţională, în cazul nerespectării termenelor limită pe care le stabileşte în sarcina legiuitorului, poate acţiona ca un cvasilegiuitor pozitiv (spre exemplu, stabilirea cuantumului alocaţiilor de întreţinere pentru funcţionarii publici). De asemenea, poate da instrucţiuni legiuitorului să adopte o nouă reglementare până la un termen stabilit şi poate dispune ca legea anterioară să se aplice „până cel târziu la această dată”. O atare situaţie a avut loc prin declararea ca neconstituţionale a unor prevederi fiscale, iar legiuitorul nu a adoptat o nouă

Page 85: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

84

reglementare, astfel încât textul în cauza nu s-a mai aplicat după acea dată. Totodată, dacă este necesar, Curtea poate impune retroactiv limitarea duratei de menţinere a aplicabilităţii prevederilor legale, prin aceasta exercitând o presiune asupra legiuitorului, ameninţat, spre exemplu, cu pierderea încasărilor la buget (Germania);

- organele competente (Parlamentul sau Guvernul) pot formula cereri de prelungire a termenului stabilit pentru ieşirea din vigoare a prevederilor legale declarate neconstituţionale, Curtea Constituţională pronunţându-se prin decizie (Croaţia, Belarus). O astfel de practică a dus la amânarea pe o perioadă nerezonabilă a termenului stabilit pentru ieşirea din vigoare a dispoziţiilor declarate neconstituţionale, cu toate consecinţele negative ce derivă de aici (Croaţia);

- nu există mecanisme juridice în ordinea de drept prin care Parlamentul sau Guvernul să poată fi silite să pună în aplicare deciziile Curţii de abrogare a unor legi sau reglementări (secundare), ori a unor dispoziţii ale acestora, declarate neconstituţionale (Croaţia). Nici Curtea Supremă nu deţine mijloacele de supraveghere a respectării deciziilor sale (Estonia);

- inacţiunea legiuitorului poate crea o anumită stare de neconstituţionalitate (Republica Cehă). Însă, lipsa intervenţiei legiuitorului nu constituie o problemă prea gravă în acele cazuri nu sunt de rezonanţă pentru opinia publică (Turcia);

- în cazuri excepţionale, atunci când Tribunalul Constituţional a considerat necesară o intervenţie legislativă care să întregească punerea de acord a legilor cu Constituţia, a sugerat „un termen rezonabil” în care legiuitorul să intervină, deşi de principiu în dreptul spaniol nu sunt prevăzute termene în care legiuitorul să ia măsuri în vederea punerii de acord cu deciziile constituţionale, decizia aplicându-se ca atare (Spania);

- nerespectarea unei decizii anterioare a Curţii Constituţionale poate determina neconstituţionalitatea legii astfel adoptate (Armenia);

- în anumite circumstanţe este posibil ca legiuitorul să fie ţinut răspunzător şi obligat la despăgubiri în cazul constatării de neconstituţionalitate a unei norme pe care a adoptat-o (Belgia);

- legea (respectiv, norma cu caracter general) încetează să mai existe (Austria, Spania, România), ceea ce înseamnă că un anumit domeniu al relaţiilor sociale ar putea rămâne nereglementat, adică apar lacune de reglementare. Asemenea lacune pot fi eliminate în procesul de interpretare şi aplicare a legii de către instanţele de jurisdicţie generală şi tribunalele specializate (Lituania). Aceste lacune, dacă nu sunt complinite de către legiuitor, pot fi surmontate in extremis printr-o aplicare conformă a Constituţiei de către instanţele judecătoreşti (Republica Macedonia). De asemenea, dacă legislativul nu reuşeşte să realizeze un compromis politic acceptabil pentru toate părţile, instanţa constituţională poate da o dezlegare unei probleme în baza valorilor constituţionale şi a legislaţiei cu caracter general (Estonia). Mai mult, în ipoteza în care legiuitorul nu înlătură viciile de neconstituţionalitate, persoana îşi poate exercita drepturile, de exemplu, prin directa aplicare a Constituţiei şi a interpretării date prin decizia Curţii Constituţionale (Letonia);

- în lipsa intervenţiei legiuitorului, de vreme ce Curtea poate abroga o lege, ea o poate şi suspenda (excluzându-i temporar aplicarea), ceea ce constituie o intervenţie mai puţin severă decât abrogarea, dar care se impune atunci când valorile constituţionale periclitate nu pot fi apărate prin mijloace uzuale (Slovenia);

- răspunderea constituţională implică măsuri precum dizolvarea organului legislativ (reprezentativ) al puterii de stat sau destituirea din funcţie a conducătorului unei entităţi (Rusia);

Page 86: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

85

- în cazul neexecutării unei decizii ori dacă se constată o întârziere în executarea acesteia sau în informarea Curţii Constituţionale cu privire la măsurile luate, Curtea Constituţională va pronunţa o hotărâre prin care va menţiona că decizia sa nu a fost executată şi, după caz, va stabili modul de executare. Această hotărâre va fi transmisă procurorului competent sau unui alt organism competent să execute decizia, desemnat de către Curtea Constituţională (Bosnia-Herţegovina).

6. Prin intermediul altui act normativ, legiuitorul poate consacra din nou soluţia legislativă declarată neconstituţională?

6.1. În primul rând, se face distincţie între cerinţele de ordin formal şi cele materiale. Cu privire la constatarea neconstituţionalităţii unei legi pe motive formale, îndeplinirea acelei condiţii (adoptarea actului în cauză de organul competent, cuprinderea soluţiei legislative într-un anumit tip de act normativ) atrage după sine posibilitatea consacrării din nou a soluţiei materiale cuprinse în reglementarea respectivă (Estonia, Spania, Danemarca).

În privinţa neconstituţionalităţii materiale, răspunsurile date se pot clasifica în funcţie de criteriul prevederii unei asemenea interdicţii în legislaţia naţională.

O categorie de state, precum Rusia sau Lituania, au prevăzută în Legea de organizare şi funcţionare a Curţii Constituţionale o asemenea interdicţie. Reglementarea expresă a interdicţiei consacrării soluţiei legislative declarate neconstituţionale este dublată şi de jurisprudenţa Curţii Constituţionale (Lituania).

Marea majoritate a statelor nu au prevăzută în legislaţia lor o asemenea interdicţie, ceea ce nu înseamnă că automat legiuitorul are posibilitatea de a consacra din nou soluţia legislativă declarată neconstituţională. O atare posibilitate a fost limitată (1) fie prin interpretarea textelor constituţionale şi legale ce reglementează efectele deciziilor instanţelor constituţionale (Armenia, Cipru, Georgia, Irlanda, Letonia, Republica Moldova, Muntenegru, Turcia); (2) fie prin jurisprudenţa curţilor constituţionale (Germania, Croaţia, Spania, Franţa, Azerbaidjan, Belarus, Republica Macedonia, Polonia, România, Serbia, Ucraina); (3) fie prin posibilitatea acordată instanţelor constituţionale de a declara din nou neconstituţionale respectiva soluţie legislativă (Austria, Italia, Luxemburg, Norvegia, Slovacia, Slovenia, Elveţia, Republica Cehă).

(1) Această situaţie vizează sensurile şi efectele pe care le produce caracterul obligatoriu al deciziilor instanţelor constituţionale;

(2) Constatarea neconstituţionalităţii unei dispoziţii legale face imposibilă nu numai edictarea unor noi norme cu conţinut identic de către legiuitor, dar şi aplicarea unor dispoziţii similare existente în alte acte de către instanţele judecătoreşti (Azerbaidjan).

Interdicţia consacrării din nou a soluţiei legislative neconstituţionale nu este absolută în Germania sau Croaţia, unde, de principiu, legiuitorul nu are dreptul să consacre din nou soluţia legislativă declarată neconstituţională dacă toate aspectele şi circumstanţele relevante au rămas neschimbate.

O situaţie aparte se regăseşte în Germania, unde prima cameră (senat) a Curţii Constituţionale federale apreciază că legiuitorului îi revine responsabilitatea adaptării sistemului de drept faţă de evoluţia condiţiilor sociale şi a concepţiilor despre ordinea juridică şi, prin urmare, în principiu, el poate să-şi îndeplinească această responsabilitate inclusiv prin adoptarea unei noi reglementări cu acelaşi conţinut. Mai mult, neeacceptarea unei asemenea teze poate duce la „încremenirea” jurisprudenţei

Page 87: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

86

Curţii, astfel că deciziile odată pronunţate ar urma să fie fixate pentru totdeauna, nemailăsând legiuitorului nicio posibilitate de a se ajusta pe măsura evoluţiilor sociale şi economice specifice unei societăţi moderne, libere şi dinamice. Însă, în cazul reiterării normei, primul Senat îi va pretinde legiuitorului să nu ignore motivele pentru care legea anterioară a fost declarată neconstituţională de către Curtea Constituţională federală şi să apeleze la o asemenea construcţie juridică numai motivat şi numai când există motive speciale.

Cel de-al doilea senat, deşi nu împărtăşeşte viziunea primului, consideră că legiuitorul poate consacra din nou soluţia legislativă constatată a fi neconstituţională este sub condiţia modificării împrejurărilor de fapt, respectiv a argumentaţiei juridice a legiuitorului.

(3) în cazul în care circumstanţele de fapt şi de drept s-au schimbat, o dispoziţie care a fost la un moment dat declarată neconstituţională poate să nu mai fie incompatibilă cu Constituţia, dată fiind noua stare de fapt şi de drept (Italia).

6.2. Alte state nu s-au confruntat cu o asemenea situaţie, astfel încât fie în doctrină

s-a apreciat că este interzis legiuitorului să adopte o prevedere legală identică cu cea declarată neconstituţională (Belgia), fie există un conflict doctrinar asupra faptului dacă deciziile de neconstituţionalitate sunt obligatorii doar pentru puterea executivă şi judecătorească sau şi pentru cea legislativă (Portugalia). În acord cu legea specială ar exista posibilitatea ca noua normă să fie suspendată de Curte, fără a mai fi necesară dovada existenţei unor probe solide şi a unui prejudiciu greu de reparat (Belgia)

6.3. Imposibilitatea consacrării din nou a soluţiei legislative declarate

neconstituţionale poate fi depăşită prin modificarea Constituţiei, mai ales când este vorba de procesul integrării europene (Spania, Franţa, Ungaria), dar şi când legiuitorul refuză să se supună pe viitor unei anumite jurisprudenţe a Curţii Constituţionale (Ungaria).

7. Curtea Constituţională are posibilitatea de a însărcina alte organe cu executarea deciziilor sale şi /sau de a stabili modul în care acestea urmează a fi puse în executare într-o anumită cauză?

Astfel cum rezultă din rapoartele prezentate, de principiu, se poate observa că, în funcţie de criteriul prevederii sau nu în legislaţia naţională a competenţei instanţelor constituţionale de a însărcina alte organe cu executarea deciziilor lor şi /sau de a stabili modul în care acestea urmează a fi puse în executare, se pot distinge două categorii de state, şi anume:

A) State în care nu sunt prevăzute astfel de pârghii, în care nu există o asemenea posibilitate, respectiv Armenia, Azerbaidjan, Cipru, Ungaria, Irlanda, Letonia, Lituania, Luxemburg, Franţa, Republica Moldova, Muntenegru, România, Polonia, Rusia, Slovacia, Republica Cehă sau Turcia

134. În aceste condiţii, le revine autorităţilor

134

Dacă legislaţia naţională nu prevede o atare posibilitate în cadrul exercitării controlului de constituţionalitate al actelor normative, în schimb, Curtea Constituţională, atunci când constată cu prilejul examinării unei plângeri individuale că încălcarea dreptului sau libertăţii garantate de Constituţie rezultă dintr-o hotărâre judecătorească, retrimite cauza instanţei competente pentru a pune capăt încălcării şi repararea prejudiciului.

Page 88: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

87

administrative şi judiciare, să vegheze la respectarea deciziei Curţii, astfel încât executarea deciziilor Curţii depinde în mare măsură de cooperarea altor subiecţi din cadrul sistemului juridic (Italia). De asemenea, chiar dacă instanţa constituţionale impune în decizia sa linii directoare, eficacitatea acestora depinde de autoritatea Tribunalului Constituţional, precum şi de măsura în care organele executive sunt deschise la ideea cooperării cu Tribunalul (Polonia).

B) State în care într-o formă sau alta instanţele constituţionale pot avea un rol în

desemnarea organului competent să execute decizia sa sau/şi de a stabili modul în care va fi pusă în executare. Exemplificativ, menţionăm:

- în Albania, punerea în aplicare a deciziilor Curţii Constituţionale este asigurată de Consiliul de Miniştri prin intermediul organelor competente ale administraţiei publice, însă şi Curtea Constituţională poate desemna un alt organ pentru punerea în aplicare a deciziei sale şi, dacă este cazul, poate stabili modalitatea de punere în aplicare. Mai mult, preşedintele Curţii Constituţionale prin decizie definitivă şi care constituie titlu executoriu poate aplica amendă contravenţională în cazul nerespectării deciziei Curţii;

- în Austria, executarea deciziilor pronunţate de Curtea Constituţională se înfăptuieşte de către instanţele judecătoreşti de drept comun sau de Preşedintele Federal potrivit distincţiilor făcute în Constituţia federală. În situaţiile în care Preşedintele Federal este cel competent cu executarea deciziilor, cererea de executare se adresează acestuia de către Curtea Constituţională. Totodată, executarea deciziei va fi în conformitate cu instrucţiunile date prin intermediul autorităţilor federale sau la nivel de land, inclusiv Armata Federală, însărcinate ca atare de Preşedinte şi la aprecierea acestuia;

- în Croaţia, Guvernul asigură executarea deciziilor şi hotărârilor Curţii prin organele administraţiei centrale; cu toate acestea, Curtea însăşi poate stabili autoritatea care este împuternicită cu executarea deciziei sau hotărârii sale şi modul în care decizia sau hotărârea trebuie executată. Astfel, Curtea le ordonă de fapt organelor competente să implementeze măsurile cu caracter general şi/sau individual rezultate din deciziile sale. De asemenea, Curtea este autorizată să indice procedura, termenele şi modalitatea specifică de executare a deciziilor sale (Rusia), dar poate şi obliga organele de stat competente să asigure executarea deciziei sau respectarea opiniei sale (Ucraina);

- în Republica Macedonia, deciziile Curţii Constituţionale se execută de către emitentul legii, reglementării generale sau actului cu caracter general care a fost anulat sau abrogat prin decizia Curţii Constituţionale. Dacă este necesar, Curtea solicită Guvernului Republicii Macedonia să asigure executarea acestora;

- în Germania, de regulă, Curtea Constituţională Federală este capabilă să asigure executarea deciziilor prin mijloace proprii, stabilind reglementări tranzitorii de sine stătătoare ori ordonând aplicarea în continuare a unei legi cenzurate. Curţii i-au fost atribuite competenţe în materia executării deciziilor sale; astfel, acesta poate stabili, prin decizie, şi cine este dator să o execute şi modalitatea de executare şi poate ordona măsurile necesare pentru a asigura „valorizarea” efectivă a deciziilor sale. De asemenea, Curtea este competentă să însărcineze persoane, autorităţi sau organe aflate sub puterea statului german, cu măsuri de executare concrete. Aşadar, Curtea cunoaşte două tipuri de delegare a competenţelor de executare: fie că însărcinează un organism la modul general cu executarea deciziilor sale, lăsându-i dreptul de a aprecia modalitatea efectivă, fie că-i încredinţează unui organ o măsură de executare concretă, precis determinată, făcându-l astfel „organ de executare” al Curţii. În măsura în care este

Page 89: justiţia constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi ...

88

necesar, Curtea poate recurge la alte organe care să-i pună în executare ordonanţele vremelnice.

În cazul constatării neconstituţionalităţii partidelor politice, Curtea îi mandatează pe miniştrii de interne ai landurilor să dizolve partidul şi să vegheze ca interdicţia să se aplice organizaţiilor care le-ar înlocui;

- în Serbia, Constituţia acordă Curţii Constituţionale şi prerogativa de a pronunţa o hotărâre specială, prin care să stabilească modalitatea de îndeplinire a deciziei sale, hotărârea fiind, la rândul ei, obligatorie. Punerea în executare se face fie în mod nemijlocit, fie prin intermediul unei autorităţi competente din administraţia centrală, în modalitatea prescrisă prin hotărârea Curţii;

- Curtea poate stabili autoritatea care ar urma să execute decizia, precum şi modalitatea de executare, dacă este necesar. Aceasta este, practic, o autorizare dată Curţii Constituţionale de a completa lacunele legislative create în urma pronunţării deciziei de neconstituţionalitate. Aceste decizii diferă ca natură juridică de cea a unei decizii pronunţate în cadrul controlului de constituţionalitate. De asemenea, stabilirea modalităţii de executare prin deciziile care constată neconstituţionalitatea unei omisiuni legislative este şi ea de natură să completeze temporar acea omisiune legislativă neconstituţională (Slovenia);

- în cazul controlului amparo de constituţionalitate, Legea organică a Tribunalului Constituţional spaniol stabileşte că acesta poate ordona „cine este dator să le execute şi, după caz, să rezolve incidentele apărute în cursul executării”. Dispoziţii cu caracter executor pot fi date prin însăşi decizia pronunţată sau prin acte ulterioare. Tribunalul poate, de asemenea, să declare nulitatea oricărei hotărâri care ar contraveni celor pronunţate în exercitarea competenţei sale, cu ocazia punerii lor în executare (Spania);

- în cauzele în care pe lângă problema de constituţionalitate se tranşează şi chestiunile care formează obiectul cauzei, Curtea Supremă poate stabili o procedură deosebit de precisă în vederea punerii în executare a deciziilor sale (Estonia);

- în Republica Moldova, Guvernul a elaborat o hotărâre privind mecanismul juridic privind acţiunile sale şi ale autorităţilor publice subordonate pentru executarea hotărârilor Curţii Constituţionale, iar în Republica Macedonia, monitorizarea directă a executării deciziilor Curţii intră în sarcinile şi atribuţiile Secretarului General al acesteia;

- în Norvegia, unde este consacrat sistemul american de control al constituţionalităţii legilor, deciziile de neconstituţionalitate se impun inter partes, ceea ce pe planul executării acestora se traduce prin faptul că dacă una dintre părţi nu îşi îndeplineşte obligaţia, cealaltă parte poate solicita asistenţă din partea autorităţilor competente.


Recommended