Institutul de Politici Publice
Transparenţa procesului de implementare
a recomandărilor Curţii de Conturi
Studiu de Politici Publice
Autor: Cornelia Cozonac
Centrul de Investigaţii Jurnalistice
Chişinău, 2014
1
Cuprins
1. Introducere
2. Metodologie
3. Analiza cadrului legislativ şi normativ existent
4. Curtea de Conturi şi comunicarea cu mass-media
5. Autorităţile administraţiei publice centrale şi transparenţa procesului de implementare a
recomandărilor Curţii de Conturi – analiza de conţinut a paginilor web
6. Constatări şi recomandări
7. Anexe
Studiul „Transparenţa procesului de implementare a recomandărilor Curţii de Conturi” a fost realizat în
cadrul Proiectului „Recomandările Curţii de Conturi: Advocacy pentru transparenţă şi eficienţa utilizării
banilor publici”, implementat de către Institutul de Politici Publice cu sprijinul Fundaţiei Soros-Moldova.
Studiul nu reprezintă neapărat viziunile finanţatorului.
2
I. Introducere
Deschiderea informaţiei către publicul larg şi comunicarea sunt vitale pentru orice instituţie publică şi
contribuie decisiv la construirea imaginii şi la eficientizarea activităţii acesteia. Pe de altă parte,
asigurarea transparenţei activităţii unei instituţii este o acţiune de răspuns pentru asigurarea respectării
dreptului la informare al tuturor cetăţenilor.
Cetăţeanul care achită taxe şi impozite are dreptul să cunoască orice informaţie care priveşte sau rezultă
din activitatea unei instituţii/autorităţi publice. De la detalii privind misiunea şi structura instituţiei,
obiectivele de dezvoltare şi planurile de activitate, politicile promovate, costurile acestora şi rezultatele
procesului de implementare, achiziţiile publice şi efectele obţinute şi până la informaţii referitoare la
agenda zilnică a oficialilor instituţiei. Toate acestea reprezintă informaţii de interes public pe care
cetăţenii, jurnaliştii, organizaţiile neguvernamentale etc. au dreptul să le cunoască.
Pe parcursul ultimilor ani gradul de transparenţă şi deschidere a instituţiilor publice din Republica
Moldova a crescut substanţial. Totuşi, în acest proces există unele domenii şi subiecte deschiderea şi
transparentizarea cărora avansează cu mare dificultăţi şi întârziere, iar nivelul de informare şi cunoaştere
a publicului a acestor subiecte rămâne a fi unul foarte jos. Unul dintre aceste domenii/subiecte este
bugetul instituţiilor, modalitatea de formare şi modul de executarea a acestuia, de cheltuire/utilizare a
banilor publici. Carenţele procesului de informare de către instituţiile publice pe aceste subiecte şi
accesul dificil al cetăţeanului la informaţii relevante au ca rezultat faptul că opinia publică pe aceste
subiecte de cele mai dese ori lipseşte, este superficială sau eronată. Pe de altă parte, lipsa unei
transparenţe adecvate în acest domeniu este un factor care nu contribuie la atingerea obiectivelor de
bună guvernare şi la înlăturarea multiplelor nereguli comise de instituţiile publice în gestionarea banilor
publici.
Rapoartele Curţii de Conturi a Republicii Moldova (CCRM) – instituţia supremă de audit şi singura
autoritate publică care exercită controlul asupra formării, administrării şi întrebuinţării resurselor
financiare publice şi administrării patrimoniului public - arată că întreg procesul de gestionare a banilor
publici este afectat, la diferite nivele, de vicii şi lacune ce aduc sau comportă un risc sporit de
prejudiciere a intereselor publice.
Transparentizarea procesului şi rezultatelor activităţii de audit efectuate de Curtea de Conturi, precum şi
a procesului şi rezultatelor îndeplinirii recomandărilor formulate în urma controalelor efectuate la
instituţiile publice constituie un element esenţial în promovarea bunei guvernări, asigurării răspunderii şi
gestionării transparente a resurselor publice.
Deşi, dreptul cetăţeanului la informaţia de interes public este consfinţit de legea supremă a ţării, iar
dezvoltarea tehnologiilor informaţionale a simplificat substanţial modul şi a diminuat costurile de
asigurare a acestui drept, constatăm că instituţiile publice, obligate să-şi desfăşoare cât mai transparent
activitatea, privează societatea de o mare parte a informaţiei publice.
Informaţiile şi documentele privind bugetul instituţiei, modul de gestionare a acestuia, cheltuielile
efectuate, verificarea legalităţii/corectitudinii acestor cheltuieli, rezultatele auditului şi/sau controalelor
financiare, modul de îndeplinire a recomandărilor auditului sau organelor de control şi rapoartele de
activitate de multe ori sunt dosite printre rubrici pe portalul web sau lipsesc cu desăvârşire. Aceasta, în
pofida faptului că, în conformitate cu Hotărârea Guvernului nr.188 privind paginile web ale autorităţilor
publice locale în reţeaua internet, din 3 aprilie 2012, instituţiile administraţiei publice centrale,
3
bunăoară, urmau încă în 2012 să deschidă opiniei publice mai multe seturi de informaţii cu caracter
public, inclusiv informaţia la zi privind cheltuielile bugetare.
Deşi în ultimii ani, au fost întreprinse mai multe acţiuni de deschidere a datelor cu caracter public, mai
multe rapoarte de monitorizare ale societăţii civile arată că acest proces decurge anevoios, nu toate
seturile de date care urmau a fi făcute publice în conformitate cu Hotărârea Guvernului nr.195, au fost
deschise sau sunt parţial deschise, iar cea mai mare parte a datelor deschise de instituţiile publice sunt
incomplete. Într-o măsură extrem de mică instituţiile publice fac transparentă informaţia despre
executarea propriului buget, iar rapoartele privind îndeplinirea recomandărilor Curţii de Conturi de cele
mai multe ori lipsesc de pe paginile web ale acestora.
Prin prezentul studiu ne-am propus să evaluăm gradul de deschidere al instituţiilor publice privind
gestionarea propriilor bugete, rapoartele de audit şi control la instituţiile publice, precum şi îndeplinirea
recomandărilor Curţii de Conturi.
Obiectivul acestui studiu constă în evaluarea şi sporirea nivelului de transparenţă a procesului de
implementare a recomandărilor Curţii de Conturi de către entităţile supuse auditului (autorităţile
publice centrale ) prin:
analiza situaţiei actuale privind transparenţa demonstrată de entităţile supuse auditului în
procesul de implementare a recomandărilor Curţii de Conturi;
evaluarea eficienţei metodelor de comunicare cu publicul în ceea ce priveşte utilizarea banilor
publici, metode folosite de entităţile supuse auditului public extern;
identificarea problemelor cheie care împiedică entităţile să informeze publicul despre utilizarea
banilor publici şi îndeplinirea recomandărilor CCRM;
identificarea recomandărilor pentru sporirea transparenţei entităţilor supuse auditului public
extern;
identificarea experienţei relevante a altor ţări şi evidenţierea lecţiilor utile pentru Republica
Moldova.
4
II. Metodologia utilizată
În realizarea prezentului studiu au fost utilizate trei instrumente principale de lucru: analiza, analiza
comparativă şi consultări publice care au vizat:
analiza legislaţiei şi cadrului normativ privind transparentizarea procesului de implementare a
recomandărilor Curţii de Conturi de către autorităţile supuse auditului.
analiza conţinutului paginilor de internet ale instituţiilor administraţiei publice centrale,
organelor de drept şi de justiţie desfăşurată în perioada 20 noiembrie 2013 – 20 ianuarie 2014.
analiza gradului de deschidere şi utilitate a informaţiei publice cu ajutorul interviurilor cu
reprezentanţii administraţiei publice centrale, ai Curţii de Conturi şi cu jurnalişti de la diferite
medii de informare.
Analiza cadrului normativ a urmărit pe de o parte detalierea prevederilor legale ce asigură transparenţa
decizională în Republica Moldova şi accesul cetăţeanului la informaţia de interes public în general, iar pe
de altă parte - identificarea lacunelor din legislaţie ce împiedică transparentizarea rapoartelor de audit la
instituţiile publice, a rapoartelor de îndeplinire a recomandărilor CC şi altă informaţie de interes public.
Analiza paginilor de internet ale instituţiilor administraţiei publice centrale a urmărit scopul de a
identifica gradul de deschidere a datelor cu caracter public şi de respectare a normelor de transparenţă
stabilite în cadrul normativ-juridic. De asemenea, analiza paginilor web a urmărit scopul de a evalua
uşurinţa cu care informaţiile de interes public, legate de activitatea financiară a entităţii publice, pot fi
accesate.
În perioada 20 noiembrie 2013 – 20 ianuarie 2014 au fost monitorizate paginile oficiale ale 42 de
instituţii din administraţia publică centrală, organe de drept şi de justiţie. Acest exerciţiu analitic a
urmărit scopul de a evalua modul în care mijloacele informaţionale moderne sunt utilizate pentru a
asigura transparenţa instituţională şi decizională.
În cadrul primei abordări, accentul analizei cade asupra identificării unor informaţii pe pagina de internet
a instituţiei publice considerate drept condiţii minime pentru asigurarea transparenţei instituţionale.
În cadrul celei de-a doua abordări s-a urmărit analizarea modului de comunicare a informaţiei către
presă şi publicul larg de către Curtea de Conturi şi instituţiile monitorizate, accesibilitatea informaţiei
pentru presă şi societatea civilă.
Pentru acurateţea datelor, dar şi pentru a detalia cadrul legal actual sub egida căruia vorbim despre
transparenţa decizională în Republica Moldova, au fost utilizate şi alte date, publicaţii din media,
interviuri cu jurnaliştii care abordează frecvent subiecte legate de transparenţă, gestionarea banilor
publici, rapoartele de audit ale Curţii de Conturi, dar şi experienţa Centrului de Investigaţii Jurnalistice în
documentarea anchetelor de presă, solicitarea prin demersuri a informaţiei de interes public de la
autorităţile publice, etc.
Astfel, gradul de transparenţă a fost evaluat pe baza următorilor indicatori:
a. Prezenţa pe site-ul oficial al instituţiei publice a informaţiei privind bugetul instituţiei,
rapoartelor privind executarea bugetului - informaţia care ar trebui să se regăsească pe pagina
de internet în mod obligatoriu.
5
b. Prezenţa pe site-ul oficial al instituţiei a rapoartelor de audit efectuate de CC la instituţia
respectivă şi rapoartele de îndeplinire a recomandărilor CC.
Pe lângă identificarea prezenţei sau absenţei acestor elemente, monitorizarea paginilor de internet a
urmărit şi evaluarea uşurinţei cu care pot fi accesate aceste informaţii pe paginile de internet respective.
Pentru a măsura această “transparenţă pe cale electronică” a instituţiilor analizate, metodologia de lucru
a luat în calcul următoarele criterii:
a. Dacă link-ul de legătură cu aceste informaţii se află explicit postat pe prima pagină sau nu.
b. Cât de rapidă este conectarea la aceste informaţii utilizând link-urile indicate? Este oare
nevoie de un simplu click pentru ca informaţia căutată să fie afişată sau este nevoie de o muncă
susţinută pentru a intra, după efectuarea mai multor click-uri/căutări, în posesia acestei
informaţii?
Analiza modului de comunicare a Curţii de Conturi cu mass-media şi publicul larg a fost efectuată prin
studierea conţinutului paginii web a CCRM, a actelor normative, dar şi prin realizarea unor interviuri cu
jurnalişti de la mai multe medii de informare care abordează frecvent subiecte legate de activitatea CC,
transparenţa decizională, gestionarea banilor publici, etc.
6
III. Analiza cadrului normativ-juridic existent
Dreptul cetăţenilor de a fi informaţi şi obligaţia autorităţilor de a informa sunt consfinţite în norme
constituţionale care obligă autorităţile administraţiei publice să asigure informarea corectă a cetăţenilor
asupra treburilor publice. În afara dreptului de a fi informat, o administrare pe deplin transparentă
presupune recunoaşterea şi respectarea drepturilor cetăţeanului de a înţelege procesul administrativ,
dreptul de a face cunoscută propria opinie şi dreptul de a expune opinia altora unei critici obiective şi
argumentate. Din interferenţa acestor drepturi rezultă trei domenii distincte ale unei administrări
publice transparente şi anume: informarea, controlul şi participarea cetăţenilor la procesul decizional.
Dreptul cetăţeanului de a avea acces la informaţia de interes public a fost consfinţit în Constituţie de la
momentul adoptării acesteia, iar din 2000 şi într-o lege specială, urmată de alte acte legislative şi
normative care creează cadrul de implementare a ceea ce am putea numi „guvernare transparentă şi
participativă“.
1. Legea fundamentală a Republicii Moldova - Constituţia, adoptată în 1994, consacră şi protejează
dreptul persoanei de a avea acces la orice informaţie de interes public şi statuează obligaţia autorităţilor
publice, în conformitate cu atribuţiile şi competenţele care le revin, de a asigura informarea corectă a
cetăţenilor asupra treburilor publice şi asupra problemelor de interes personal. Aceste prevederi
constituţionale şi, în mod special art.34, care statuează că „Dreptul persoanei de a avea acces la orice
informaţie de interes public nu poate fi îngrădit”, au reprezentat punctul de pornire al adoptării şi
asumării legislaţiei privind accesul la informaţia de interes public, transparenţa decizională şi
deschiderea datelor publice1.
2. Legea privind accesul la informaţie, intrată în vigoare în mai 2000, oferă cetăţeanului instrumentele
juridice necesare pentru exercitarea dreptului la informaţie. Documentul stabileşte principiile în
domeniul accesului la informaţiile oficiale în vederea asigurării unor condiţii nediscriminatorii,
proporţionale şi echitabile de reutilizare a informaţiilor oficiale. Legea defineşte termenul „informaţii
oficiale”, considerând ca atare „toate informaţiile aflate în posesia şi la dispoziţia furnizorilor de
informaţii, care au fost elaborate, selectate, prelucrate, sistematizate şi/sau adoptate de organe ori
persoane oficiale sau puse la dispoziţia lor în condiţiile legii de către alţi subiecţi de drept”2.
3. Legea privind transparenţa în procesul decizional, adoptată în noiembrie 2008, stabileşte normele
aplicabile pentru asigurarea transparenţei în procesul decizional din cadrul autorităţilor administraţiei
publice centrale şi locale, altor autorităţi publice şi reglementează raporturile lor cu cetăţenii, cu
asociaţiile constituite în corespundere cu legea şi alte părţi interesate în vederea participării la procesul
decizional.
Legea defineşte termenul transparenţă – oferirea, în vederea informării în mod deschis şi explicit, de
către autorităţile publice care cad sub incidenţa prezentei legi a tuturor informaţiilor privind activitatea
lor şi consultarea cetăţenilor, asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, altor părţi interesate în
procesul de elaborare şi de adoptare a deciziilor.
1 Art. 34. Constituţia Republicii Moldova. Adoptată la 29.07.1994.
http://lex.justice.md/document_rom.php?id=44B9F30E:7AC17731 2 Legea privind accesul la informaţie. Nr. 982 din 11 mai 2000.
http://lex.justice.md/viewdoc.php?action=view&view=doc&id=311759&lang=1
7
Articolul 15 al Legii „Informarea publicului referitor la deciziile adoptate” prevede că „Autorităţile
publice vor asigura accesul la deciziile adoptate prin plasarea acestora pe pagina web oficială, prin
afişare la sediul lor într-un spaţiu accesibil publicului şi/sau prin difuzare în mass-media centrală sau
locală, după caz, precum şi prin alte modalităţi stabilite de lege”3.
4. Legea Curții de Conturi, intrată în vigoare din 05.12.2008, prevede că „Rapoartele de audit, precum şi
hotărârile Curţii de Conturi asupra acestora se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova în
decurs de 15 zile de la data aprobării/ adoptării.”4 Totodată, în conformitate cu aceiaşi lege, entităţile
auditate şi alte instituţii vizate în hotărîrile Curţii de Conturi sunt obligate să informeze despre
implementarea recomandărilor şi/sau executarea cerinţelor Curţii de Conturi în termenul stabilit de
Curtea de Conturi şi să comunice despre măsurile luate.
5. Hotărârea Guvernului nr.188 privind paginile oficiale ale autorităţilor administraţiei publice locale în
reţeaua Internet, aprobată la 3 aprilie 2012, conţine un regulament cu privire la paginile oficiale ale
autorităţilor administraţiei publice în reţeaua Internet, elaborat în scopul sporirii nivelului de
transparenţă a activităţii autorităţilor publice şi a accesului la informaţia de interes public prin
intermediul paginii oficiale în reţeaua Internet.
Documentul stabileşte cerinţele minime obligatorii privind paginile oficiale ale autorităţilor
administraţiei publice ale Republicii Moldova în reţeaua Internet (pagini-web oficiale). Hotărârea obligă
autorităţile administraţiei publice să plaseze pe pagină-web oficială, cu respectarea prevederilor
legislaţiei în vigoare privind secretul de stat:
datele privind planificarea şi executarea bugetelor de către autorităţile administraţiei publice;
datele privind rezultatele controalelor efectuate de/în cadrul autorităţilor administraţiei
publice.5
Această Hotărâre de Guvern a fost precedată de crearea în 2011, prin Dispoziţia nr.43 din 29 aprilie6, a
Portalului datelor guvernamentale cu caracter public www.date.gov.md care însumează mai multe seturi
de date publice, pe care le deschid autorităţile publice.
6. Planul de acţiuni pentru o Guvernare Deschisă pe anii 2012-2013 în Obiectivul 2, denumit
“Gestionarea eficientă a resurselor publice prin sporirea transparenţei cheltuielilor publice”, prevede că
autorităţile administraţiei publice sunt obligate să publice pe paginile lor web proiectele, planurile şi
rapoartele bugetare. Conform planului, acest obiectiv urma să fie realizat în trimestrul II al anului 2012.
Către acest termen, toate proiectele, planurile şi rapoartele bugetare urmau a fi publicate pe paginile
web ale autorităţilor administraţiei publice.
Acelaşi obiectiv prevede, de asemenea, “Publicarea on-line în timp real a veniturilor şi cheltuielilor
autorităţilor administraţiei publice centrale”. Acest angajament urma a fi onorat până în trimestrul II a
anului 20127.
3 Legea privind transparenţa în procesul decizional. Nr. 239 din 13.11.2008.
http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&lang=1&id=329849 4 Legea privind Curtea de Conturi, nr. 261-XVI din 05.12.2008 http://www.ccrm.md/doc.php?l=ro&id=4439&idc=80
5 http://lex.justice.md/md/342699/
6 http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&lang=1&id=338417
7 http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&lang=1&id=342679
8
Planul de acţiuni pentru o Guvernare Deschisă pe anii 2012-2013 mai conţine şi Lista datelor
guvernamentale cu caracter public care urmau să fie deschise în 2012 în care sunt incluse datele privind
transparenţa financiară în sectorul public (cheltuielile publice la nivel de minister/autoritate publică
centrală, departament, agenţie guvernamentala etc.) şi datele publice privind activitatea fiscală.
7. Strategia Naţională Anticorupţie (2011-2015), deşi nu conţine prevederi expres privind
transparentizarea activităţii instituţiilor publice şi raportarea despre cheltuirea banilor publici,
menţionează, la punctul 7, necesitatea „consolidării capacităţii Curţii de Conturi de asigurare a finalităţii
recomandărilor sale”. Drept indicatori de progres pentru acest obiectiv sunt: „numărul persoanelor
atrase la răspundere pentru încălcările depistate de Curtea de Conturi, desemnarea membrilor Comisiei
de Integritate şi crearea condiţiilor de activitate a ei, rapoartele de activitate”. De asemenea, Strategia
pune accent pe „promovarea jurnalismului de investigaţie, care va genera autosesizarea organelor de
drept în rezultatul mediatizării investigaţiilor jurnalistice”. La componenta instituțională, Strategia
Anticorupție prevede, destul de vag, că „pentru îmbunătățirea imaginii şi sporirii credibilităţii instituţiilor
şi organizaţiilor urmează a fi implementate următoarele măsuri: înfiinţarea şi funcţionarea unităţilor de
audit intern, instruirea corespunzătoare a auditorilor interni; examinarea concluziilor prezentate de
auditorii interni şi urmarea recomandărilor formulate de ei”8.
Constatări şi recomandări
Cadrul legislativ-normativ privind transparenţa procesului decizional, accesul cetăţeanului la informaţia
de interes public şi conţinutul paginilor web ale autorităţilor publice este destul de dezvoltat, însă, nu
conţine responsabilităţi şi măsuri de monitorizare a respectării legislaţiei, sancţiuni şi pedepse pentru
autorităţile care nu respectă principiile transparenţei. Lipsa unor asemenea responsabilităţi, mecanisme
şi sancţiuni ar fi explicaţia principală a faptului că mai multe prevederi legale cu privire la transparenţa
procesului decizional sunt ignorate de un număr considerabil de autorităţi publice.
Cu toate că există prevederi normative clare privind conţinutul paginilor web oficiale şi a seturilor de
date publice ce trebuiau a fi deschise încă în 2012, constatăm că aceste cerinţe nu sunt respectate de
toate autorităţile publice. Raportul „Evaluarea procesului de deschidere a datelor guvernamentale cu
caracter public în anul 2012”, efectuat de Centrul pentru Jurnalism Independent în septembrie 2013,
arată că mai bine de jumătate din seturile de date (52%), care urmau a fi făcute publice în 2012 în
conformitate cu Hotărârea Guvernului nr.195, nu au fost deschise sau au fost deschise numai parţial”.9
O concluzie similară se conţine şi în Raportul „Evaluarea procesului de deschidere a datelor
guvernamentale cu caracter public în anul 2013” efectuat de Centrul pentru Jurnalism Independent în
ianuarie 2014: „În lipsa unor sancţiuni disciplinare sau de altă natură, multe ministere şi instituţii
publice pur şi simplu ignoră prevederile dispoziţiilor şi hotărârilor Guvernului, care prevăd
identificarea lunară a seturilor de date de interes pentru cetăţeni şi business și publicarea lor pe
portalul date.gov.md"10.
Modificarea şi completarea cadrului legislativ-normativ cu prevederi concrete privind structurile
responsabile de controlul asupra respectării cerinţelor faţă de conţinutul paginilor web, volumul
8 http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&lang=1&id=340429
9 Raportul „Evaluarea procesului de deschidere a datelor guvernamentale cu caracter public în anul 2012”. Fundaţia
Soros-Moldova. http://soros.md/publication/2013-07-03 10
Raportul „Evaluarea procesului de deschidere a datelor guvernamentale cu caracter public în anul 2013”. Fundaţia Soros-Moldova http://soros.md/files/publications/documents/Raport%202013%20Open%20data.pdf
9
obligatoriu de informaţii ce trebuie să fie deschis publicului, dar şi instituirea unor mecanime clare de
control şi raportare contribui la realizarea obiectivelor stabilite pentru paginile web oficilae ale
autorităţilor publice. În situaţia dată se impune şi elaborarea unor mecanisme de sancţionare pentru
nerespectarea cadrului normativ privind conţinutul paginilor web ale autortăţilor publice.
În ceea ce priveşte executarea hotărârilor CCRM, constatăm o situaţie similară: prevederile cadrului legal
obligă entităţile auditate să execute hotărârile organului de audit, însă atât statistica, cât şi mai multe
studii efectuate de organizaţiile societăţii civile atestă o situaţie deloc fericită în care mai bine de
jumătate din cerinţele şi recomandările CCRM nu sunt executate. Datele sunt confirmate de Raportul de
activitate al CCRM în anul 2012 în care s-a constatat că „nivelul de executare a recomandărilor înaintate
pe parcursul anului 2012, cu termenul de executare în perioada de referinţă, este de 46,6%.
Concomitent, pe parcursul anului nu au fost executate/implementate 875 de cerinţe, adică 53,4%”;11
Prin urmare, starea de lucruri la capitolul executării hotărârilor CCRM ridică semne de întrebare vizavi de
respectarea normelor alin.(2) art.7 din Legea cu privire la Curtea de Conturi nr.261 din 05.12.2008 care
prevede că „Hotărîrile Curţii de Conturi asupra rapoartelor de audit sunt oficiale şi executorii pentru
toate autorităţile publice şi pentru toate persoanele juridice şi fizice“;
În situaţia creată ar fi necesară adoptarea unei legi privind stabilirea sancţiunilor pentru
iresponsabilitatea managerială în acumularea şi utilizarea mijloacelor publice, precum şi pentru
neexecutarea hotărârilor CC;12
La fel ar fi oportună elaborarea unui mecanism de exercitare a controlului parlamentar asupra
implementării hotărârilor CC, care ar prevedea inclusiv:
crearea unei subcomisii parlamentare abilitate de examinarea şi analiza implementării
hotărârilor CC;
prezentarea de către Guvern în Parlament a unui raport despre implementarea hotărârilor CC,
inclusiv recuperarea prejudiciilor constatate;
publicarea statisticii privind dosarele pornite în baza hotărârilor CC şi a celor pierdute în
judecată;
analiza implementării hotărârilor Parlamentului ce ţin de rapoartele de audit;
Guvernul şi Curtea de Conturi ar trebui să examineze în cadrul unor şedinţe comune rapoartele de
îndeplinire a recomandărilor CC de către autorităţile publice şi să se ia atitudine faţă de autorităţile care
nu îndeplinesc recomandările CC, nu înlătură problemele ce duc la gestionarea incorectă a banilor
publici, etc.
Un alt instrument care eventual ar putea fi utilizat în acest sens ar fi abilitarea Corpului de control al
Prim-ministrului cu atribuţii de supraveghere a implementării recomandărilor Curţii de Conturi.
11
http://www.ccrm.md/tabview.php?l=ro&idc=24&t=/Publicatii/Rapoarte& 12
http://www.transparency.md/content/blogcategory/16/48/lang,ro/
10
IV. Curtea de Conturi: comunicarea cu mass-media şi cu publicul
Comunicarea este o funcţie strategică în cadrul activităţii oricărei instituţii. Procesul de comunicare
asigurat atât pe intern cât şi în plan extern contribuie decisiv la eficienţa şi transparenţa instituţională,
asigurând instituţiei vizibilitate şi credibilitate. Comunicarea internă este realizată între responsabilii de
activitatea de control/audit şi serviciul de comunicare cu presa, iar comunicarea externă oferă acces la
informaţii părţilor externe interesate, publicului, mass-media, complementar mesajelor-cheie. Pentru a fi
eficientă, o instituţie supremă de audit trebuie ca în limita mandatului său să menţină legături strânse
dar independente cu o gamă largă de entităţi, de la Parlament şi entităţile auditate, pînă la mass–media
şi organizaţii din societatea civilă.
Cum ar putea fi îmbunătăţită comunicarea dintre autoritatea supremă de audit, presă şi cetăţeni şi cum
ar putea fi obţinută o transparenţă mai mare în activitatea Curţii de Conturi, astfel încât cetăţeanul să fie
informat corect şi să fie interesat în monitorizarea autorităţilor publice în felul cum acestea cheltuie şi
gestionează banii publici este o altă întrebare la care se referă acest capitol al studiului.
Începând cu anul 2010, conducerea CC a realizat o deschidere semnificativă către mass-media şi publicul
larg prin conferirea caracterului public şedinţelor la care sunt analizate rapoartele de audit, dar şi prin
lărgirea gamei de instrumente de transparentizarea a informaţiei, activităţilor instituţiei ce prezintă
interes public.
Astfel, programul de activitate al Curţii de Conturi pentru anul în curs şi documentele din anii precedenţi
sunt plasate, pentru accesare publică, pe pagina electronică oficială a CCRM. De asemenea, la începutul
anului, pe pagina electronică se face publică lista şedinţelor Curţii de Conturi, care este actualizată în caz
de modificare. Rapoartele de audit, precum şi hotărîrile Curţii de Conturi asupra acestora se publică în
Monitorul Oficial al Republicii Moldova în decurs de 15 zile de la data aprobării/ adoptării. Concomitent,
toate hotărîrile şi rapoartele CCRM, după publicarea în Monitorul Oficial, sunt plasate pe pagina web a
Curţii de Conturi, în două limbi –română şi rusă. Pe pagina electronică, în cazul fiecărei hotărâri, este
afişată situaţia privind executarea cerinţelor şi implementarea recomandărilor înaintate după
examinarea raportului de audit respectiv.
4.1 Asigurarea caracterului public şedinţelor Curţii de Conturi. Şedinţele Curţii de Conturi sunt publice.
Legea privind transparenţa în procesul decizional nr. 239-XVI din 13.11.2008 prevede în art. 13 alin. (1):
„Şedințele din cadrul autorităţilor publice privind luarea de decizii sunt publice, cu excepţia cazurilor
prevăzute de lege.” În Regulamentul cu privire la organizarea şi desfăşurarea şedinţelor Plenului Curţii de
Conturi se prevede că „Şedinţele Plenului sînt publice, la şedinţe pot participa reprezentanţii mass-
media, cu excepţia şedinţelor la care se examinează materiale cu caracter secret”.
Anunţul despre desfăşurarea şedinţelor Curţii de Conturi se plasează pe pagina web a instituţiei şi, de
asemenea, se remite reprezentanţilor mass-media şi societăţii civile. La şedinţe sunt prezenţi în
permanenţă reprezentanţii posturilor TV, de radio, agenţiilor de ştiri, ziarelor şi revistelor (de la 5 până la
15 surse mass-media, în funcţie de interesul manifestat faţă de subiectul abordat).
În raportul de activitate al Curţii de Conturi pentru anul 2012, la capitolul Transparenţă13, se
menţionează că instituţia promovează o politică de transparenţă şi de deschidere maximală către
societatea civilă şi reprezentanţii mass-media. Din luna septembrie 2011, şedinţele plenare ale CCRM
13
http://www.ccrm.md/tabview.php?l=ro&idc=24&t=/Publicatii/Rapoarte&
11
sunt transmise on-line prin intermediul reţelei Internet, pe portalul www.privesc.eu. De regulă, fiecare
şedinţă plenară este privită în regim on-line, în medie, de 7-8 mii de utilizatori Internet. Înregistrările
şedinţelor sunt stocate pe site-ul www.privesc.eu, în compartimentul „Arhivă”, şi pot fi vizualizate de
orice doritor şi după desfășurarea şedinţei. Sînt utilizate pe larg și reţelele de socializare, sursele Internet
populare, cum ar fi www.facebook.com, www.youtube.com, unde se plasează înregistrările video
complete ale şedinţelor Curţii de Conturi sau comunicatele şi anunţurile pentru reprezentanţii mass-
media şi societatea civilă.
Din 2012 Curtea de Conturi are o pagină web nouă ce corespunde cerinţelor faţă de paginile electronice
ale autorităţilor publice.
Printre inovaţiile de ultimă oră în domeniul transparenţei şi accesului la informaţii este şi utilizarea unui
panou informativ de tip nou, digital - proiect realizat cu suportul Băncii Mondiale. Panoul informativ
electronic, amplasat în faţa sediului Curţii de Conturi, reprezintă un ecran de tip „touchscreen”, care
conţine informaţie utilă pentru utilizatori în trei limbi – română, rusă, engleză. Acest mijloc de informare
facilitează accesul la informaţie pentru cetăţeni.
Rapoartele Curţii de Conturi pe marginea controalelor şi auditului la entităţile supuse auditului se fac
publice în şedinţe deschise la care pot participa jurnaliştii interesaţi, dar şi cetăţeni. Accesul în sala de
şedinţe este liber pentru toţi jurnaliştii interesaţi.
4.2 Serviciul de presă al Curţii de Conturi şi comunicarea cu presa şi publicul. Comunicarea cu presa şi
cu publicul este asigurată de Serviciul Relaţii Publice şi Imagine (SRPI) format din doar 2 persoane, care
se află, conform organigramei instituţiei, în subordinea directă a preşedintelui şi şefului aparatului
instituţiei. Numărul de doar SRPI acţionează în baza unui regulament şi are ca atribuţii implementarea
prevederilor legale şi politicilor instituţiei în materie de comunicare şi relaţii publice. SRPI activează în
baza unui Regulament, care nu este public, ci de uz intern.
De asemenea, CC dispune de o strategie de comunicare, elaborată în colaborare cu experţi
internaţionali, dar care se referă doar la comunicare internă în cadrul CC.
SRPI invită presa la şedinţele CC şi la diferite activităţi de interes public, pregăteşte răspunsurile la
solicitările de informaţii, difuzează comunicate de presă de la fiecare şedinţă publică. Şedinţele CC sunt
înregistrate video şi plasate ulterior pe pagina web la rubrica Galerie Audio/video.
Comunicatele de presă pe marginea rapoartelor CC sunt difuzate mass-media în ziua în care a avut loc
şedinţa şi plasate pe pagina web a instituţiei la rubrica Noutăţi, asigurându-se astfel operativitatea în
distribuirea informaţiei de interes public.
Dacă la nivelul comunicării despre şedinţele publice şi rapoartele de audit se respectă principiul
operativităţii şi complexității informaţiei, spre regret, Serviciul Relaţii Publice şi Informaţii nu pune la
dispoziţia jurnaliştilor rapoartele CCRM imediat după încheierea şedinţelor în care acestea sunt
aprobate. Reprezentanţii SRPI explică această situaţie prin faptul că nu au acest drept, conform cadrului
legal, asta pentru că varianta finală a rapoartelor încă nu este pregătită. Versiunea finală este publicată
în Monitorul Oficial în termenul prevăzut de legislaţie. Chiar şi după publicarea rapoartelor în Monitorul
Oficial, SRPI nu distribuie presei rapoartele aprobate de CCRM, din motiv că evenimentul de adoptare a
acestora e deja unul consumat. De asemenea, SRPI nu distribuie jurnaliştilor nici informaţia cu privire la
gradul de implementare a recomandărilor CCRM de către entităţile auditate la apropierea termenului
limită prevăzut în hotărârile CCRM.
12
Un instrument important de comunicare utilizat de Curtea de Conturi este prezenţa frecventă a
membrilor şi experţilor CC în mass-media. Numărul materialelor de presă pe marginea activităţii CC şi al
rapoartelor de audit a crescut considerabil în ultimii trei ani – 10 – 20 materiale săptămânal, în funcţie
de evenimentele care au loc şi tematica rapoartelor puse în discuție. Totuşi, calitatea materialelor din
presă despre auditul gestionării banilor publici şi, mai cu seamă îndeplinirea recomandărilor auditorilor,
anchetele pornite pe marginea rapoartelor de audit, deocamdată, nu este la un nivel ridicat, capabil să
sensibilizeze opinia publică privind gestionarea incorectă a banului public, patrimoniului etc. Materialele
din presă în cea mai mare parte sunt ştiri şi reportaje de la evenimentele organizate de CC şi din
comunicatele de presă difuzate de serviciul de presă al instituţiei. Sunt foarte puţine analize şi
investigaţii jurnalistice.
SRPI elaborează destul de rar comunicate pe cazuri concrete, mai ales în baza informaţiei despre
entităţile care nu îndeplinesc recomandările CC, despre acţiunile organelor de drept la sesizările CC cu
privire la încălcările depistate. Asemenea comunicate ar îmbunătăţi comunicarea cu mass-media şi ar
conduce la o mai bună informare a cetăţenilor şi la creşterea interesului faţă de activitatea CC şi, astfel,
activitatea CC ar fi mai vizibilă şi ar spori credibilitatea instituţiei în general.
Pentru a asigura o bună comunicare cu presa şi publicul este necesar de a mări numărul de angajaţi în
cadrul SRPI, întrucât numărul existent de doar doi angajaţi în acest serviciu este un număr extrem de mic
pentru serviciul de presă al instituţiei supreme de audit. În România, de exemplu, SRPI este format din 8
persoane şi este structurat pe două birouri: Biroul Comunicare şi Imagine, care asigură accesul la
informaţiile de interes public, potrivit prevederilor legale şi regulamentelor interne în vigoare;
gestionează relaţia cu mass-media sub aspectul acreditărilor, comunicatelor de presă şi drepturilor la
replică; asigură monitorizarea şi prelucrarea informaţiilor din mass-media care prezintă interes pentru
structurile de specialitate ale Curţii de Conturi; şi Biroul Relaţii cu Publicul, care se ocupă de soluţionarea
petiţiilor şi sesizărilor primite de către preşedintele Curii de Conturi, potrivit prevederilor legale şi
regulamentelor interne în vigoare; gestionează situaţia petiţiilor adresate structurilor centrală şi
teritorială ale Curţii de Conturi; asigură sprijin şi consultanţă structurii teritoriale în probleme legate de
gestionarea şi soluţionarea petiţiilor adresate acesteia; gestionează activitatea de completare, depunere,
prelucrare şi publicare a declaraţiilor de avere şi interese ale membrilor şi personalului Curţii de Conturi.
4.3 Pagina web a CCRM. Pentru o transparenţă mai mare, Curtea de Conturi dispune de un site
www.ccrm.md, versiunea nouă fiind realizată în 2012. Actualizat cu regularitate, portalul conţină o bază
largă cu toate rapoartele de audit şi hotărârile Curţii, începând cu anul 2001. Pagina web întruneşte în
mare parte condiţiile de accesibilitate a informaţiei publice şi constituie o sursă importantă de informaţii
pentru presă şi pentru cetăţeni. Site-ul web al Curţii este apreciat de jurnalişti şi experţi din cadrul
societăţii civile drept sursa de informaţie cea mai completă şi cea mai actualizată cu privire la activitatea
instituţiei supreme de audit. Site-ul conţine informaţii despre organizarea şi structura CCRM, activităţile
CCRM (rapoarte de audit), colaborarea internaţională şi contactele necesare.
Portalul este relativ ușor de utilizat, oferind chiar din pagina de start întreagă paletă de instrumente pe
care le are la îndemână vizitatorul site-ului. Utilizatorul poate găsi cele mai proaspete hotărâri şi
rapoarte de audit, dar şi o arhivă cu toate hotărârile şi rapoarte complete din anul 2001. Pentru a accesa
materiale din Arhivă trebuie să faci click pe opțiunea „Servicii” în partea stângă a portalului. Utilizatorul
poate accesa atât hotărârea CC, cât şi raportul de audit complet. În dreptul fiecărei hotărâri poate fi
accesată lista de cerinţe şi recomandări înaintate instituţiei auditate şi instituţiilor corespondente.
13
Totuşi, pentru cetăţeanul de rând accesarea informaţiilor de pe portal poate comporta anumite
dificultăţi. Pe pagina de start sunt plasate ultimele 3-5 hotarîri ale CC, însă pentru a căuta alte hotârîri şi
rapoarte integrale va trebui să acceseze opţiunea Servicii - denumirea căreia poate deruta utilizatorul,
deoarece nu duce din start la ideea că acolo pot fi găsite rapoartele de audit şi control la entităţile
publice. O altă opţiune este să accesaţi hotărârile şi rapoartele CC la compartimentul Audit – Activitate
de Audit – Hotărâri. Deşi această denunire a rubricii este mai sugestivă, pentru a accesa documentul
necesr, utilizatorul trebuie să facă mai multe click-uri, iar unele documente trebuiesc cautate manual
preţ de mai mult timp, întrucât trebuie să cauţi întro listă mare de documente.
Informaţia despre bugetul instituţiei poate fi accesată la 4-5 clickuri de la prima pagină – deci nu este
chiar atât de uşor de găsit.
Nu funcţionează însă foarte bine motorul de căutare. La căutarea în baza denumirii instituţiilor nu
întotdeauna apar toate rapoartele referitoare la instituţia vizată şi ca să obţii o informaţie completă este
necesar să cauţi manual prin lista de documente informaţie de care ai nevoie.
Deşi pagina web a CC este una cu cel mai mare şi complet volum de informaţii şi documente dintre toate
instituţiile publice din R.Moldova, totuşi este nevoie de a fi în permanenţă înoită cu instrumente
moderne care să asigure utilizatorilor un nivel mai bun de căutare şi obţinere a documentelor.
4.3 Cum apreciază jurnaliştii calitatea informaţiilor deschise de Curtea de Conturi
Cu toată deschiderea CC din ultimii ani către public şi presă, rezultatele auditului efectuat de CC este slab
mediatizat, din care cauză nu se pune suficientă presiune pe autorităţile publice care nu îndeplinesc
recomandările CC, nu se conformează cerinţelor legii în acest sens, nu ajung să răspundă pentru
încălcările admise în gestionarea banilor publici, iar organele de drept demarează puţine anchete pe
marginea sesizărilor CC, dintre care un număr foarte mic ajung să fie finalizate cu sentinţe şi condamnări
ale funcţionarilor publici.
Presa ar putea să fie cu adevărat un motor pentru schimbarea lucrurilor în acest sistem. Pentru aceasta
este nevoie de o mai bună comunicare a CC cu presa şi a presei cu cetăţenii. Pe de altă parte, este
necesară şi ridicarea calităţii materialelor din presă. Ca să înţelegem ce şi unde nu merge bine şi cum am
putea fi îmbunătăţită comunicarea cu presa şi cu cetăţenii, am discutat cu 22 de jurnalişti din presa
scrisă, locală şi regională, TV, Radio şi portaluri de ştiri, care participă la şedinţele CC şi scriu pe teme
legate de activitatea instituţiei de audit, gestionarea banilor publici, transparenţă decizională etc.
Jurnaliştii au fost selectaţi în mod aleatoriu dintre cei care în ultimii trei ani au scris cel puţin un material
pe marginea rapoartelor CC. Ei au fost rugaţi să răspundă la câteva întrebări legate de calitatea
comunicării CC cu mass-media, a comunicatelor de presă şi paginii web. De asemenea, jurnaliştii
intervievaţi au avut posibilitatea să propună soluţii de îmbunătăţire a calităţii materialelor de presă.
Majoritatea jurnaliştilor (75%) au apreciat SRPI ca fiind unul dintre cele mai deschise şi receptive servicii
de presă. 78 % dintre jurnaliştii intervievaţi spun că atunci când au solicitat hotărâri şi rapoarte complete
ale CC, le-au primit prin posta electronică în decurs de 1-2 zile. Jurnaliştii din cadrul Centrului de
Investigaţii Jurnalistice au solicitat, pe parcursul ultimilor trei ani, de mai multe ori rapoarte ale CC pe
anumite tematici, de exemplu, cele privitor la conflicte de interese atestate în cadrul controalelor sau
anumite tendinţe dubioase la achiziţiile publice în cadrul entităţilor auditate - informaţia le-a fost oferită,
chiar şi într-un volum mai mare – 7-15 rapoarte complete în decurs de 2 zile. Jurnaliştii intervievaţi au
14
remarcat şi disponibilitatea experţilor şi auditorilor CC de a răspunde solicitărilor presei, de a oferi
expertiza necesară sau a participa la dezbateri publice, televizate sau radio.
Printre dificultăţile cu care se confruntă în procesarea informaţiilor de la CC, fiecare al doilea jurnalist a
menţionat terminologia dificilă, specifică rapoartelor CC, conţinutul, uneori greoi, al textelor
comunicatelor de presă. 22 % dintre jurnalişti menţionează complexitatea rapoartelor de audit, unele
dintre care sunt foarte voluminoase, din care cauză scrierea unor analize şi realizarea unor investigaţii
jurnalistice pornind de la rapoartele CC se fac mai greu. Cea mai mare parte a jurnaliştilor, 83 la sută,
care participă cu regularitatea la şedinţe CC spun că se rezumă doar la realizarea ştirilor sau reportajele
de la şedinţele CC şi din comunicatele de presă – evocând lipsa de timp pentru a studia în întregime
rapoartele CC şi volumul mare de sarcini pe care trebuie să le realizeze în cadrul redacţiei (2-3 relatări de
la diferite evenimente pe zi). Doar 5% dintre jurnalişti utilizează rapoartele CC în pornirea investigaţiilor
jurnalistice, materialelor de problemă şi analizelor de presă.
Chiar dacă la modul general, jurnaliştii apreciază pagina web ca fiind una dintre cele mai accesibile
pentru presă şi cu conţinut informativ bogat, totuşi 30 la sută dintre jurnalişti, în special cei care
realizează analize şi anchete de presă, spun că nu întotdeauna găsesc tot volumul necesar de informaţie
după anumite cuvinte cheie, cum ar fi denumirea entităţilor, nume de persoane cu funcţii de conducere.
90 la sută dintre jurnalişti au menţionat că ar dori să aibă acces la rapoartele CC în ziua în care sunt
discutate în şedinţă publică. Toţi jurnaliştii intervievaţi au spus că vor să găsească pe paginile web ale
instituţiilor publice rapoartele de auditarea a acestora şi informaţia despre măsurile de îndeplinire a
recomandărilor organului de audit. La fel, toţi jurnaliştii au menţionat că ar dori să găsească pe pagina
web a CC, dar şi pe paginile web ale organelor de drept mai multă informaţie despre sesizările către
organele de drept şi răspunsurile acestora, precum şi informaţia despre anchetele pornite pe cazurile
sesizate de CC.
Referitor la sporirea calităţii materialelor de presă, jurnaliştii au menţionat necesitatea de instruire, de
specializare a jurnaliştilor în cadrul redacţiilor, dar şi organizarea de discuţii cu experţii CC pentru a
înţelege mai bine anumite aspecte specifice activităţii de audit, dar şi mai multe detalii despre
funcţionarea şi organizarea schemelor frauduloase depistate în cadrul auditului la entităţile publice etc.
4.4 Recomandări pentru îmbunătăţirea comunicării cu mass-media
Din analiza componentelor de comunicare relatate mai sus pot fi formulate următoarele recomandări:
1. Elaborarea şi publicarea unei Strategii de comunicare a instituţiei pentru o perioadă stabilită,
întrucât pentru instituţia supremă de audit este important ca gestionarea şi comunicarea
informaţiilor să fie asigurată printr-o strategie în domeniu şi politici aferente. Strategia de
comunicare trebuie să includă misiunea şi viziunea CC în domeniul comunicării, activităţile pentru
următorii ani, obiectivele specifice, măsurile şi acţiunile pentru îndeplinirea obiectivelor. De
exemplu, Curtea de Conturi a României are o astfel de strategie de comunicare, document plasat pe
pagina web a instituţiei;14
2. Publicarea pe portalul web al CC a Regulamentului de activitate a Serviciului de Presă şi Relaţii cu
Publicul. Documentul ar trebui să conţină atribuţiile SPRI, metodologie soluţionării solicitărilor de
informaţii şi termenele de furnizare a informaţiei de interes public, competenţele privind aprobarea
14
6. Strategia de comunicare a CC din Romania pentru 2011-2014 http://www.curteadeconturi.ro/sites/ccr/RO/Documente%20publice/Strategii/STRATEGIA%20DE%20COMUNICARE%20RCC%202011-2014.pdf
15
activităţilor de informare şi relaţii publice, condiţiile în care se realizează accesul presei şi filmarea
şi/sau fotografierea de către persoane fizice şi juridice în obiectivele aparţinând CC, modalitatea de
informare a mass-media şi informarea publică prin internet.
3. Extinderea şi îmbunătăţirea comunicării cu mass-media prin organizarea conferințelor de presă,
întâlnirilor cu jurnaliştii în cazuri când sunt situaţii problematice în ce priveşte îndeplinirea
recomandărilor CC, practicilor negative ce se repetă de la un raport la altul, organizarea dezbaterilor
publice pe subiecte sensibile sau grave în cadrul unor întâlniri cu jurnaliştii interesaţi/specializaţi,
cluburilor de presă.
4. Iniţierea pe website-ul Curţii unui forum de dezbateri pentru discutarea cazurilor de neîndeplinire a
recomandărilor CC, altor subiecte de interes public. Astfel se va forma opinia publică asupra anumite
situaţii problematice şi se va pune presiune pe entităţile care nu se conformează legislaţiei în
vigoare.
5. Facilitarea accesului la un spectru larg de informații, rapoarte, expertize, baze de date cu entităţile
verificate, date cu privire la autorităţile care nu îndeplinesc recomandările CC, organele de drept
care nu reacționează la sesizările CC, etc.
6. Instruirea jurnaliştilor privind specificul activităţii de audit, modalităţi de lucru cu rapoartele CC,
instrumente de lucru cu bazele de date. Acest obiectiv poate fi realizat împreună cu organizaţii din
cadrul societăţii civile şi experţi în domeniul mass-media, jurnalişti de investigaţie cu experienţă.
7. Întâlniri deschise sau închise cu un grup de jurnalişti specializaţi pe tematica auditului, gestionării
banilor publici - ca oportunitate pentru conducerea Curţii de a explica obiectivele, constatările şi
recomandările rapoartelor, şi, mai general, a rolului Curţii în ceea ce priveşte sectorul finanţelor
publice. Organizarea de evenimente care să ajute la asigurarea unei mai bune înţelegeri a activităţii
şi evoluţiilor prezente şi viitoare ale CC cu diferite grupuri ţintă, inclusiv cu administraţiile publice
auditate.
8. Pentru asigurarea unei comunicări mai bune cu mass-media şi publicul larg, dar şi pentru
popularizarea activităţii CC, este necesar să fie mărit numărul de angajaţi în cadrul SRPI, astfel încât
serviciul să ofere un volum mai mare de informaţii presei.
16
V. Autorităţile administraţiei publice centrale şi transparenţa procesului de implementare a recomandărilor CC – analiza de conţinut a paginilor web
5.1 Cerinţe privind conţinutul informaţional al paginilor web oficiale ale autorităţilor publice
Autorităţile administraţiei publice sunt obligate, conform Hotărârii Guvernului nr.195 din 4 aprilie 2012
cu privire la aprobarea Planului de acţiuni pentru o Guvernare Deschisă pe anii 2012-2013 să plaseze pe
pagină-web oficială următoarele informaţii:
datele privind planificarea şi executarea bugetelor de către autorităţile administraţiei publice;
datele privind rezultatele controalelor efectuate de/în cadrul autorităţilor administraţiei publice,
cu respectarea prevederilor legislaţiei în vigoare privind secretul de stat;
datele privind transparenţa financiară în sectorul public (cheltuielile publice la nivel de
minister/autoritate publică centrală, departament, agenţie guvernamentala etc.).
datele publice privind activitatea fiscală.
Informaţia cu privire la veniturile şi cheltuielile autorităţilor administraţiei publice centrale
publicată în timp real.
5.2 Rezultatele monitorizării paginilor web oficiale ale instituţiilor publice centrale
În perioada 20 noiembrie 2013 – 20 ianuarie 2014 au fost monitorizate paginile oficiale ale 42 de
instituţii din administraţia publică centrală, organe de drept şi de justiţie, dintre care:
10 instituţii centrale – Preşedinţia R.Moldova, Parlamentul, Comisia Electorală Centrală, Biroul
Naţional de Statistică, Consiliul Coordonator al Audiovizualului, Academia de Ştiinţe a R.Moldova,
Agenţia Naţională de Reglementare în Energetică, Banca Naţională a Moldovei, Serviciul de
Informaţii li Securitate, Curtea de Conturi.
22 instituţii ale administraţiei publice centrale - Guvernul, Cancelaria de Stat, 16 ministere şi 4
agenții guvernamentale;
5 instituţii reprezentând organe de drept şi de control: Procuratura Generală, CNA, CNI,
Inspectoratul Fiscal Principal de Stat şi Serviciul Vamal;
3 autorităţi şi instanţe judecătoreşti: Curtea Constituţională, Consiliul Superior al Magistraturii,
Curtea Supremă de Justiţie;
2 autorităţi ale administraţiei publice locale: Primăria mun. Chişinău şi Primăria mun. Bălţi;
Pentru a stabili gradul de transparenţă în administraţia publică locală în ce priveşte bugetul instituţiei,
rapoartele de audit şi îndeplinirea recomandărilor Curţii de Conturi cercetarea de faţă a urmărit
identificarea unui anumit tip de informaţii care pot fi accesate prin consultarea paginii de internet a
entităţilor analizate.
Acest demers analitic a stabilit pe de o parte o statistică a entităţilor care oferă pe pagina de internet
informaţiile despre bugetul instituţiei şi cheltuieli, auditul şi rapoartele de implementare a
recomandărilor CC care trebuie să fie plasate la rubrici cu titluri explicite şi clare din care să se înţeleagă
natura informaţiilor oferite, precum şi gradul în care aceste informaţii pot fi accesate printr-un simplu
click pe link-ul oferit.
17
Categoriile de informaţii pe care am încercat să le identificăm ca titluri explicite ale linck-urile conţinute
în paginile de internet consultate au fost următoarele:
1. Existenţa informaţiilor despre bugetul instituţiei, rapoartele de cheltuieli.
2. Existenţa rapoartelor de audit exercitate de CC şi alte instituţii de control.
3. Existenţa rapoartelor privind executarea recomandărilor auditului CC.
Plecând de la aceste categorii de informaţii, monitorizarea paginilor de internet a relevat următoarele:
1. Conţinutul informaţional al paginilor internet diferă de la o instituţie la alta - de la complex şi
actualizat la zi (cum ar fi pagina web a Ministerului Sănătăţii, care conţine rapoartele privind
executarea bugetului la toate instituţiile subordonate, actualizate trimestrial), până la instituţiile
care actualizează pagina o data în lună sau mai rar, cu conţinut foarte succint, cu rubrici greu de
accesat, cu informaţie sumară.
2. Două treimi din instituţiile monitorizate au plasate pe paginile lor web informaţii cu privire la
proiecte, planuri şi rapoarte bugetare. Cu toate acestea, pe paginile a 75 la sută dintre autorităţi
informaţia privind executarea bugetului nu este actualizată la zi sau măcar odată la trei luni.
3. 14 pagini web, ceea ce reprezintă o treime din instituţiile publice monitorizate, nu au nici o
informaţie despre bugetul instituţiei.
4. Nici o instituţie nu publică în timp real situaţia veniturilor şi cheltuielilor.
5. La începutul anului curent (2014) 10 instituţii publice nu aveau pe pagina web oficială o rubrică
privind bugetul instituţiei, care să conţină rapoarte de planificare bugetare şi, respectiv, de cheltuieli:
Preşedinţia R.Moldova www.prm.md, Banca Naţională a Moldova www.bnm.md, Serviciul de
Informaţii şi Securitate www.sis.md, Biroul Naţional de Statistică www.statistica.md, Centrul
Naţional pentru asigurarea datelor cu caracter personal www.datepersonale.md, Cancelaria de Stat,
www.cancelaria.gov.md, Ministerul Agriculturii şi Industriei Alimentare www.maia.gov.md, Agenţia
Relaţii Funciare şi Cadastru www.arfc.gov.md, Consiliul Superior al Magistraturii www.csm.md,
Curtea Supremă de Justiţie www.csj.md.
6. Pe paginile a două treimi din instituţiile (28 autorităţi) care au rubrici privind bugetul instituţiei,
informaţia privind executarea bugetului în mare parte este incompletă, astfel încât cetăţeanul care
vrea să urmărească activitatea instituţiei nu o poate face, deoarece nu-şi poate forma un tablou
general.
7. Doar 9 instituţii ale APC publică cu regularitate rapoartele anuale complete privind executarea
bugetului, unele având rapoarte semestriale, trimestriale, inclusiv ale tuturor subdiviziunilor lor.
8. Doar 7 instituţii publice au plasate pe pagina web oficială rapoarte şi materiale cu privire la auditul
efectuat de CC la instituţia respectivă sau la unele subdiviziuni subordonate. Astfel:
o Ministerul Dezvoltării Regionale şi Construcţiilor publică 2 rapoarte de audit din anul 201315,
o Ministerul Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei16 publică, la fel, ultimul raport de audit din
anul 2013,
o Academia de Ştiinţe a Moldovei plasează pe pagina oficială ultimul raport de audit din 2013;
o Ministerul Afacerilor Interne publică ultimul raport de audit, efectuat în anul 2012,
o Ministerul Economiei publică rapoartele de audit efectuate la unele instituţii subordonate.
o Ministerul Apărării publică un raport de audit mai vechi, din 2008,
15
http://mdrc.gov.md/libview.php?l=ro&idc=146&id=2565&t=/Transparenta-decizionala/Rapoarte-anuale/HOTARIREA-nr-7-din-26-februarie-2013-privind-Raportul-auditului-regularitatii-efectuat-la-Agentiile-de-dezvoltare-regionala-Nord-Centru-i-Sud-pe-perioada-de-gestiune-2011-2012 16
http://mpsfc.gov.md/file/rapoarte/27.06.13cconturi.pdf
18
o Min. Finanţelor plasează rapoarte cu privire la auditul efectuat asupra bugetului de stat.
La fel, Curtea de Conturi publică pe pagina sa web rapoartele asupra utilizării mijloacelor publice,
începând cu anul 2006, cel mai recent raport fiind Raportul auditului regularității la Curtea de
Conturi pe anul 201217.
9. O singură instituţie publică – Ministerul Afacerilor Interne – publică pe site-ul oficial un plan de
îndeplinire a recomandărilor Curţii de Conturi18. În rest, celelalte 41 de instituţii publice nu publică
rapoarte de îndeplinire a recomandărilor CC, la fel cum nu publică rapoartele auditului intern sau ale
altor instituţii de control.
Din discuţiile cu reprezentanţii unor autorităţi publice, am constatat că pentru administrarea paginilor
web este rezervat un buget extrem de mic, de multe ori insuficient pentru a acoperi cheltuielile necesare
şi, mai cu seamă, pentru a moderniza instrumentele de plasare a documentelor în formate accesibile
utilizatorilor, dar şi a instrumentelor de căutare/analiză a informaţiei. În multe instituţii nu sunt delegate
persoane sau servicii care să fie responsabil de pagina web, să se ocupe de colectarea şi plasarea
informaţiei, astfel încât pagina web să fie actualizată la zi. De regulă, aceste obligaţiuni revin Serviciului
de presă, care, la cele mai multe instituţii, este format din 1-3 persoane, care au de îndeplinit un volum
foarte mare de sarcini, astfel încât lucrul la portal rămâne pe un plan secundar.
Lipseşte, de asemenea, un control din partea Cancelariei de Stat sau altor instituţii publice privind
respectarea de către autorităţile publice centrale şi locale a prevederilor cadrului normativ privind
conţinutul paginilor web. În rapoartele făcute publice în ultimii ani de către Direcţia Control
Administrativ a Cancelariei de Stat, de exemplu, nu se regăsesc compartimente cu privire la respectarea
de către administraţiile publice locale a cadrului normativ privind conţinutul paginilor web.
Constatări:
Analiza paginilor web oficiale ale 42 de instituţii din administraţia publică centrală arată că doar 7
instituţii au pe paginile lor web rapoarte de audit şi informaţii cu privire la rapoartele de audit ale
Curţii de Conturi sau altor organe de control. Doar o singură instituţie plasează pe pagina sa oficială
de internet rapoarte cu privire la îndeplinirea recomandărilor Curţii de Conturi.
Presupunem că, în lipsa unor prevederi expres în actele normative privind publicarea rapoartelor de
control şi audit pe paginile web şi a rapoartelor privind îndeplinirea recomandărilor CC, instituţiile
publice evită să plaseze pe paginile lor oficiale aceste rapoarte, deşi transparentizarea informaţiei
privind gestionarea resurselor financiare, a treburilor instituției publice este un element
indispensabil al bunei guvernări.
Presupunem că, conducătorii instituţiilor publice şi responsabilii pentru comunicare evită plasarea
acestui gen de informaţii şi documente pe paginile oficiale pentru că astfel ar scoate în vileag
carenţele din procesul de management instituţional şi gestionare a banilor publici, precum şi cazurile
de nerespectare a legislaţiei.
Neexecutarea cerințelor și neimplementarea recomandărilor Curţii de Conturi făcute pe marginea
rapoartelor de audit la entităţile publice compromite responsabilitatea și corectitudinea de care
urmează să dea dovadă conducerea instituţiilor publice la capitolul utilizarea fondurilor publice, dar
şi reduce rolul Curții în promovarea bunelor practici de guvernare.
17
http://www.ccrm.md/tabview.php?l=ro&idc=24&t=/Publicatii/Rapoarte& 18
http://mai.gov.md/content/5882
19
VI. Constatări generale şi recomandări
CONSTATĂRI GENERALE
Conţinutul paginilor web ale instituţiilor supuse monitorizării este unul neunificat, greu de accesat.
Informaţia privind formarea bugetului instituţiei, modul de cheltuire a resurselor, rapoartele
financiare sunt prezentate în diferite forme, la diferite rubrici, fapt ce derutează consumatorul de
informaţii care vrea să urmărească cum sunt cheltuiţi banii publici.
Dacă fiecare a doua instituţie publică face transparentă informaţia despre bugetul instituţiei, apoi un
număr foarte mic de instituţii prezintă rapoartele de cheltuieli actualizate lunar sau trimestrial.
Majoritatea instituţiilor publice nu plasează pe paginile lor web rapoartele de audit efectuate de
CCRM la entitatea respectivă şi nici rapoartele privind îndeplinirea recomandărilor autorităţii
supreme de audit. Prin urmare, cetăţeanul este privat de dreptul de a urmări dacă o instituţie sau
alta gestionează eficient banii publici, patrimoniul de stat, organizează transparent şi legal licitaţiile
publice. Cetăţeanul nu poate urmări, deocamdată, nici informaţia despre cei care se fac vinovaţi de
gestionarea incorectă a banilor publici, managementul defectuos, tocmai pentru că instituţiile din
cadrul APC ignoră prevederile din legislaţie prin care sunt obligate să facă transparentă toată
informaţia de interes public. Deocamdată, rapoartele de audit pot fi găsite şi accesate numai pe
pagina web a CCRM.
Lipsa rapoartelor de audit din conţinutul paginilor web ale instituţiilor publice este generat de mai
mulţi factori, printre care cei mai importanţi ar fi:
- ignoranţa autorităţilor şi nedorinţa de a transparentiza acest gen de informaţii. O transparenţă în
acest sens va spori interesul cetăţenilor, care vor fi îndreptăţiţi să ceară socoteală pentru
carenţele în activitatea instituţiei şi ar genera controlul public din partea societăţii. Această stare
de lucruri pare să nu convină celor care administrează defectuos resursele publice;
- lipsa resurselor financiare şi umane pentru gestionarea paginilor web şi actualizarea la zi a
informaţiei pe pagina web;
- controale superficiale sau lipsa acestora din partea autorităţii de supraveghere.
RECOMANDĂRI:
1. În spiritul deschiderii către publicul larg şi transparentizării activităţii, fiecare instituţie publică
trebuie să plaseze pe pagina sa web rapoarte financiare actualizate nu mai rar decât odată la trei
luni;
2. Fiecare instituţie publică trebuie să plaseze pe pagina sa web rapoartele de audit elaborate de CCRM
şi recomandările acesteia, precum şi rapoartele privind îndeplinirea recomandărilor şi eliminarea
carenţelor în activitate depistate de audit.
3. Cancelaria de Stat a RM, Centrul de Guvernarea Electronică trebuie să ceară expres instituţiilor
publice publicarea rapoartelor financiare şi de audit pe paginile web şi să intensifice controlul asupra
respectării reglementărilor legislative privind transparenţa decizională, conţinutul paginilor web şi
publicarea „on-line în timp real a veniturilor şi cheltuielilor”;
4. Modalitatea de prezentare a informaţiei despre formarea bugetului instituţiei, rapoartele de
cheltuieli şi rapoartele organelor de control şi audit trebuie să fie prezentate într-un mod unificat, în
cadrul unor rubrici care pot fi accesate cu uşurinţă de către cetăţeni;
5. Alocarea de resurse pentru gestionarea paginilor web, astfel încât acestea să fie actualizate la zi.
6. Instituirea funcţiei de responsabil de relaţiile cu presa şi responsabil de relaţiile cu publicul, acolo
unde nu există aceste funcţii;
20
7. Elaborarea şi plasarea pe pagina web a unui regulament de comunicare cu presa şi publicul şi
elaborarea unei strategii de comunicare pe intern şi extern, acolo unde acestea nu există;
8. Intensificarea colaborării cu mass-media prin organizarea mai multor evenimente publice, cluburi de
presă închise sau deschide cu grupuri de jurnalişti interesaţi de tematica administraţiei publice,
pentru a le oferi mai multă informaţie; organizarea de traininguri împreună cu organizaţiile societăţii
civile.
9. Prezentarea informaţiei pe pagina web întrun format şi limbaj accesibil publicului larg;
10. Instituirea unor sancţiuni pentru administraţiile publice locale care nu publică pe paginile lor web
rapoartele privind cheltuielile bugetare şi cele de audit sau nu actualizează aceste tipuri de
informaţii;
21
VII ANEXE ŞI Bibliografie 1. Tabelul privind analiza conţinutului paginilor web oficiale ale instituţiilor publice la capitolul transparenţa
utilizării banilor publici şi transparentizarea recomandărilor Curţii de Conturi.
Bibliografie
1. Constituţia Republicii Moldova, art. 34, alin. (1).
2. Legea nr.982-XIV din 11 mai 2000 privind accesul la informaţie, art.6.
3. Legea privind transparenţa decizională
4. Hotărârea Guvernului nr. 471 din 28 iunie 2011 pentru aprobarea Planului naţional de acţiuni
pentru implementarea în Republica Moldova a Convenţiei privind accesul la informaţie, justiţie şi
participarea publicului la adoptarea deciziilor în domeniul mediului (2011-2015), art. 4.
5. Studiu CJI privind gradul de deschidere a instituţiilor publice
http://ijc.md/index.php?option=com_content&task=view&id=837&Itemid=1
6. Studii Expert Grup despre cum se pierd banii publici
http://www.expert-grup.org/ro/biblioteca/item/902-despre-cum-se-pierd-banii-publici-rapoartele-
cur%C8%9Bii-de-conturi-%C3%AEn-t3-2013&category=7
7. Strategia de comunicare a CC din Romania pentru 2011-2014
http://www.curteadeconturi.ro/sites/ccr/RO/Documente%20publice/Strategii/STRATEGIA%20D
E%20COMUNICARE%20RCC%202011-2014.pdf
