+ All Categories
Home > Documents > IMPLEMENTAREA PRINCIPIULUI TRANSPARENŢEI DECIZIONALE...

IMPLEMENTAREA PRINCIPIULUI TRANSPARENŢEI DECIZIONALE...

Date post: 17-Oct-2019
Category:
Upload: others
View: 8 times
Download: 0 times
Share this document with a friend
30
Societatea Academică din România - www.sar.org.ro 1 POLICY BRIEF #67 – IULIE 2014 IMPLEMENTAREA PRINCIPIULUI TRANSPARENŢEI DECIZIONALE ÎN ROMÂNIA Acest policy brief prezintă și analizează succint principalele prevederi ale Legii nr. 52/2003, atât după, cât şi înainte de amendamentele aduse acesteia în 2013. Analiza îşi propune să evalueze eficienţa prevederilor acestei legi pentru a obține o imagine de ansamblu asupra gradului de transparenţă a procesului decizional din România, cât și pentru a formula recomandări în vederea îmbunătățirii acestuia. Prima secțiune a prezentului policy brief va expune cadrul legislativ general privind problematica transparenţei, împreună cu recentele modificări aduse acestuia. Cea de-a doua secţiune analizează „rapoartele de transparenţă” – rapoarte de implementare a legii – ale fiecărui minister, publicate în decursul ultimilor 3 ani, oferind o reprezentare grafică a informaţiilor incluse în raport. Aceasta relevă gradul de implementare a legii de către ministere. A treia secțiune a raportului se concentrează asupra cazurilor în care instituţiile publice (la nivel local sau naţional) nu au îndeplinit cerinţele privind transparenţa şi în care au fost date în judecată de către cetăţeni sau de către societatea civilă. Nouă decizii judecătoreşti în cazuri care privesc legea transparenţei în procesul decizional sunt analizate, în vederea obţinerii unei imagini care să justifice eşecul implementării, pe de-o parte, şi să ofere mijloace în vederea schimbării, pe de altă parte. Concluziile raportului includ recomandări de politici publice pentru îmbunătăţirea cadrului legal, facilitând astfel accesul cetăţenilor şi al societăţii civile în procesul de luare a deciziilor în România.
Transcript

Societatea Academică din România - www.sar.org.ro

1

POLICY BRIEF #67 – IULIE 2014

IMPLEMENTAREA PRINCIPIULUI TRANSPARENŢEI DECIZIONALE ÎN

ROMÂNIA

Acest policy brief prezintă și analizează succint

principalele prevederi ale Legii nr. 52/2003,

atât după, cât şi înainte de amendamentele

aduse acesteia în 2013. Analiza îşi propune să

evalueze eficienţa prevederilor acestei legi

pentru a obține o imagine de ansamblu

asupra gradului de transparenţă a procesului

decizional din România, cât și pentru a

formula recomandări în vederea îmbunătățirii

acestuia. Prima secțiune a prezentului policy

brief va expune cadrul legislativ general

privind problematica transparenţei, împreună

cu recentele modificări aduse acestuia. Cea

de-a doua secţiune analizează „rapoartele de

transparenţă” – rapoarte de implementare a

legii – ale fiecărui minister, publicate în

decursul ultimilor 3 ani, oferind o

reprezentare grafică a informaţiilor incluse în

raport. Aceasta relevă gradul de

implementare a legii de către ministere. A

treia secțiune a raportului se concentrează

asupra cazurilor în care instituţiile publice (la

nivel local sau naţional) nu au îndeplinit

cerinţele privind transparenţa şi în care au

fost date în judecată de către cetăţeni sau de

către societatea civilă. Nouă decizii

judecătoreşti în cazuri care privesc legea

transparenţei în procesul decizional sunt

analizate, în vederea obţinerii unei imagini

care să justifice eşecul implementării, pe de-o

parte, şi să ofere mijloace în vederea

schimbării, pe de altă parte. Concluziile

raportului includ recomandări de politici

publice pentru îmbunătăţirea cadrului legal,

facilitând astfel accesul cetăţenilor şi al

societăţii civile în procesul de luare a deciziilor

în România.

Societatea Academică din România - www.sar.org.ro

2

I. Principalele prevederi ale legii privind

transparența decizională

a. Cadrul general

În România, participarea cetăţenilor şi

transparenţa procesului decizional în cadrul

administraţiei publice sunt reglementate prin

Legea nr. 52/2003 (privind transparenţa în

procesul decizional al administraţiei publice) şi

Legea nr. 544/2001 (referitoare la accesul

liber la informaţiile publice). Ambele legi au

cunoscut amendamente şi o evoluţie în

decursul anilor. Legea 544/2001 a fost

modificată în 2006 prin Legea nr. 371/2006 şi

Legea nr. 380/20061, în timp ce Legea nr.

52/2003 a fost amendată în 2013 prin Legea

nr. 281/2013, fiind republicată in 03.12.2013.

Legea nr. 52/20032 stabilește „regulile

procedurale minimale aplicabile pentru

asigurarea transparentei decizionale în cadrul

autorităţilor administraţiei publice centrale şi

locale, alese sau numite” (Art. 1). Mai mult

decât atât, aceasta se aplică, în egală măsura,

şi altor instituţii publice care utilizează resurse

financiare publice (Art. 1). Legea se aplică

relațiilor dintre aceste autorităţi şi cetăţeni,

sau asociaţii create în mod legal de aceştia

(Art 1). Atât timp cât legea stabilește doar

cerinţe minimale, fiecare din aceste autorităţi

ar putea adopta reguli care să crească gradul

de transparenţă. Potrivit unui studiu din 2010,

printre autorităţile publice care reprezintă

subiectul acestei legi se numără ministerele,

autorităţile subordonate primului ministru

(ex. Agenţia Naţională a Resurselor de

Management), autorităţi aflate în subordinea

ministerelor (ex. Comisia Fullbright –

1 Camera Deputaţilor, Legislaţia privind Accesul la

Informaţie http://www.cdep.ro/relatii_publice/site2.page?id=620&idl=2 2 Legea 52/2003,

http://www.dreptonline.ro/legislatie/lege_transparenta_decizionala.php

subordonată Ministerului Educaţiei),

autorităţi administrative autonome (ex.

Consiliul pentru Reglementarea Concurenţei),

consiliile judeţene, consiliile locale, primăriile

şi autorităţile aflate în subordinea acestora.

Ca excepţii majore, s-ar putea indica Guvernul

şi prefecturile (definite ca reprezentări

teritoriale ale guvernului)3. De asemenea,

trebuie menţionat că legea se aplică doar

actelor normative, care au o aplicabilitate

generală şi nu actelor administrative

individuale, care au legătură în mod specific

cu indivizii (Art 3(a)).

Scopul acestei legi se structurează pe trei

dimensiuni: „a) să sporeasca gradul de

responsabilitate a administrației publice față

de cetățean, ca beneficiar al deciziei

administrative;

b) să implice participarea activă a cetățenilor

în procesul de luare a deciziilor administrative

si în procesul de elaborare a actelor

normative; c) să sporească gradul de

transparență la nivelul întregii administrații

publice” (Art 1(2)).

Legea este împărţită în două mari capitole.

Primul se referă la participarea cetăţenilor în

procesul de elaborare a actelor normative. Cel

de-al doilea reglementează implicarea

cetăţenilor în adoptarea unui asemenea act.

De altfel, această distincţie trebuie stipulată în

mod clar. Prima etapă înglobează procedura

care are loc înainte ca propunerea să fie

transpusă într-un act normativ. Cea de-a doua

etapă implică un proces prin care corpul

decizional stabileşte ca propunerea să devină

un act normativ obligatoriu.

3 Asociația pentru Apărarea Drepturilor Omului în

România – Comitetul Helsinki, Ca cetăţean, ai drepturi! Legea te susţine! Învaţă să o foloseşti!, p 29-34 http://www.apador.org/publicatii/ongt.pdf.

Societatea Academică din România - www.sar.org.ro

3

Principalele două mijloace prin care cetăţenii

pot participa la procesul decizional sunt:

organizarea de dezbateri structurate sub

forma cetăţean-autoritate şi prezenţa

acestora la întâlnirile publice ale celor direct

implicaţi în procesul decizional. Diferenţiând

între elaborarea şi adoptarea, actelor

normative legea distinge două tipuri de

întâlniri publice: 1. dezbateri publice, dedicate

interacţiunii cetăţenilor cu persoane delegate

în mod specific de către autorităţile publice

(iniţiatori, experţi) şi 2. şedinţe (de obicei la

nivel de consiliu local sau judeţean) în care

corpul decizional reprezentat de autorităţile

publice deliberează, în timp ce cetăţenii pot

interveni (Art 7-10). În timp ce cel din urmă tip

este parte a procesului de adoptare, primul

nu se poate organiza decât la cererea scrisă a

cetăţenilor interesaţi în a-şi exprima opiniile.

Atât în forma originală, cât şi în versiunea

revizuită a legii, minutele întâlnirilor trebuie

publicate imediat după finalizarea acestora.

În conformitate cu versiunea originală a Legii

nr. 52/2003, instituţiile aveau obligaţia de a

publica toate propunerile de acte normative

cu cel puţin 30 de zile înainte a de a fi supuse

spre „analiza, avizare si adoptare”.(Art. 6).

Acest tip de anunţ trebuia pus la dispoziţie pe

site-ul instituţiei, într-un loc vizibil şi uşor

accesibil şi „transmis prin intermediul mass-

mediei locale şi centrale”. Informaţiile de

inters public puteau, de asemenea, fi accesate

de orice persoană interesată. Instituţiile

aveau, în aceeaşi măsură, responsabilitatea

de a trimite informaţiile cu privire la

propunerile legislative tuturor persoanelor

care au cerut acest lucru în scris. Toate

persoanele interesate puteau trimite sugestii,

opinii şi comentarii referitoare la astfel de

propuneri de acte normative, într-o perioadă

de timp stabilită care, în mod evident, trebuia

menţionată în anunţul public. Cu toate

acestea, intervalul de timp nu putea fi mai

scurt de 10 zile de la publicarea anunţului cu

privire la organizarea dezbaterii publice a

propunerii. În cursul unei perioade de 30 de

zile, cetăţenii sau societatea civilă puteau cere

organizarea unei dezbateri publice în baza

propunerii emise, care trebuia anunţată cu 10

zile în avans (Art. 6). Textul Art. 6 (5) (vechea

versiune, care se regasește și in cuprinsul Art

7(6) versiunea republicată) din lege stipula că

autorităţile publice trebuie să delege o

persoană din cadrul organizaţiei, responsabilă

de relaţia cu societatea civilă. Această

persoană avea sarcina de a colecta

recomandări, sugestii şi opinii referitoare la

proiectul de lege propus de părţile interesate.

Conform legii originale, în momentul în care

erau organizate întâlnirile publice pentru

adoptarea actului normativ, autorităţile aveau

obligația să anunţe acest lucru cu trei zile în

avans. De asemenea, organizaţiile care

contribuiau cu sugestii şi comentarii erau

anunțate în scris cu privire la data întâlnirii. În

timpul întâlnirii, reprezentanţii cetăţenilor

puteau face recomandări, iar minutele

întalnirii necesitau a fi înregistrate (Art. 7).

Cu toate acestea, atât în vechea

reglementare, cât şi în cea nouă există câteva

excepţii de la aplicarea acestei legi. De

exemplu, cetăţenii nu puteau și nu pot, nici in

prezent, participa la elaborarea actele

normative care vizează securitatea națională,

interesele economice strategice sau

informaţiile clasificate. De asemenea,

autorităţile publice aveau și au dreptul în

continuare de a nu permite accesul

cetăţenilor la dezbatere dacă discuția

privea/privește informații cu caracter

economic care ar fi putut sau ar putea afecta

competiţia sau informații cu caracter

personal. O altă situație în care participarea

societății civile nu este obligatorie este cea

care vizează propunerile legislative referitoare

Societatea Academică din România - www.sar.org.ro

4

la „situații care, din cauza circumstanțelor sale

excepționale, impun adoptarea de soluții

imediate, în vederea evitării unei grave

atingeri aduse interesului public”. În acest

context, propunerile legislative puteau fi și

pot fi adoptate, în continuare, prin „proceduri

de urgenţă” în condițiile legii, conform Art.

6(9) în varianta originală, 7(13) varianta

republicată. Din modul în care a fost

formulată legea, par să fie incluse deopotrivă

legile adoptate în acord cu articolul 76(3) din

Constituţie, care vizează procedurile de

urgenţă şi ordonanţele de urgenţă ale

Guvernului (legi adoptate de către Guvern şi

ulterior dezbătute în Parlament).

Cu referire la încălcarea Legii nr. 52/2003 s-a

prevăzut că orice cetăţean care consideră că

un drept al său a fost încălcat printr-un act

adoptat fără repectarea procedurilor stabilite

de lege4, poate face o plângere către instanța

competentă. În ciuda recomandărilor ONG-

urilor, nu a fost stipulată nicio sanțiune pentru

încălcărea legii; cu toate acestea, legea face

referire la Legea Contenciosului Administrativ,

fosta Lege 29/1990 (actualmente 544/2004),

care ar permite anularea actului neconform

cu cerințele de transparență. În plus, dacă un

funcţionar public împiedică, în mod direct,

participarea unui cetăţean la întâlnirile

publice, cetăţeanul poate depune o plângere

administrativă.

b. Revizuirile din 2013

Majoritatea modificărilor aduse de

amendamentele din 2013 au reprezentat

schimbări mai degrabă de formă, decât de

substanţă ale acestor legi. De exemplu, verbul

„a stimula” a fost înlocuit cu „a implica”

cetăţenii într-o participare activă în cadrul

4 Asociaţia pentru Protecţia Drepturilor Omului în

România – Comitetul de la Helsinki, “Ca cetăţean ai drepturi!”, p.43.

procesului decizional.5 Alte astfel de schimbări

cuprind definirea noilor termeni incluşi în

lege, precum „minută” şi includerea expresiei

„dezbatere publică” împreună cu termenul

„şedinţă” în enumerarea întâlnirilor cu

caracter public (Art 1, (1),(2),(3) si (4) din

Legea 281/2013 – art.1 si art.3 din Legea nr.

52/2003, republicata).

O parte din modificări au fost făcute pentru a

elimina ambiguităţile, de exemplu, în ceea ce

priveşte intervalul de timp necesar pentru

procesul de consultare. Spre exemplu,

articolul 7(2) al versiunii republicate a Legii

52/2003 presupune că perioada de timp în

care anunţul elaborării propunerii legislative

trebuie să fie făcut public, înainte de a fi trimis

spre analiză, aprobare şi adoptare de către

autorităţile publice, să fie la cel puţin „30 de

zile lucrătoare”, comparativ cu „30 de zile”,

aşa cum era prevăzut în cuprinsul art. 6(2) din

vechea reglementare. Această modifcare

oferă cetăţenilor şi ONG-urilor mai mult timp

pentru a se exprima în legătură cu

propunerea, și, totodată, oferă claritate în

ceea ce privește modul de calculare al

numarului de zile reglementat.

Menţiuni similare au fost făcute în ceea ce

priveşte art. 7(4), care prevede că numărul de

zile în care oamenii pot trimite în scris

propuneri, sugestii, opinii cu valoare de

recomandare este de cel puţin 10 zile

calendaristice (faţă de, iniţial, 10 zile).

În ceea ce privește prevederea “cel puțin”

folosită înainte de numărul de zile, rămane

însă, în continuare, la latitutinea instituțiilor

opțiunea de a stabili dacă termenul va fi de 30

de zile sau mai lung/10 zile sau mai lung, în

realitate termenul obligatoriu fiind tot de

5 Legea 281/2013

http://www.dreptonline.ro/legislatie/legea_281_2013_modificare_lege_52_2003_transparenta_decizionala_administratia_publica.php, Accesat la 14.03.2014

Societatea Academică din România - www.sar.org.ro

5

30/10 zile, aşa cum a fost prevăzut și în

vechea reglementare.

Totodată, Art 7(11) (forma republicată a

legii), obligă autoritățile de sub incidența legii

transparenței decizionale să evidențieze pe

site-ul propriu, sectiunea “transparență

decizională”, în care toate actualizările vor

preciza data afișării. Această obligație asigură

accesul facil al cetățeanului la propunerile

legislative precum și intervenția argumentată

a acestuia pentru îmbunătățirea proiectului

de act normativ. Cetățeanul poate observa

dacă poate identifica în această secțiune toate

documentele care au stat la baza noii

reglementări (nota de fundamentare,

expunere de motive, referat de aprobare

privind necesitatea adoptării, studiu de

impact și/sau de fezabilitate, textul complet al

proiectului de lege, termenul limită, locul și

modalitatea în care cei interesați pot trimite

în scris propuneri, sugestii, opinii cu valoare

de recomandare privind propunerea

legislativă). Faptul că toate actualizările vor

precizează data afișării presupune inițierea și

consolidarea unei arhive de tip “memorie

activă”, care asigură evidențierea

transparentă a progresului/regresului a unui

act normativ, de-a lungul timpului.

Articolul 7(12) stabileşte intervalul de timp

dintre anunţarea organizării dezbaterii publice

şi data la care aceasta se va desfăşura, la cel

mult 10 zile calendaristice (iniţial, precizat „10

zile”). De asemenea, prin noua reglementare,

se oferă cetățenilor claritate în ceea ce

privește modul de calculare al numarului de

zile stipulat. Mai mult autorităţile publice au

obligaţia de a realiza un studiu de impact şi de

a-l publica în momentul în care propunerea

este făcută publică (Art.1,(5), Legea 281/2003,

Art. 7(2) versiunea republicată a Legii

52/2003).

Au fost prevăzute de asemenea, reguli mai

stricte cu privire la modul de înregistrare şi

formatul recomandărilor cetăţenilor privind

propunerea de acte normative: persoanele

sau organizaţiile care doresc trimiterea de

sugestii sau opinii scrise pentru respectiva

propunere în cadrul dezbaterilor publice

trebuie să specifice articolul din proiectul

legislativ la care se referă, data afişării şi

informaţiile de contact. Pe de altă parte,

funcționarii publici trebuie să înregistreze

toate propunerile, sugestiile sau opiniile

pentru propunerea legislativă discutate în

cadrul dezbaterii publice într-un registru,

menţionându-se data primirii, persoana şi

datele de contact de la care s-a primit

propunerea (Art. 1 (6), Legea 281/2013 - Art.

7(5),(6) versiunea republicată a Legii

52/2003).

În plus, noua lege stabilește noi proceduri cu

privire la organizarea dezbaterilor publice.

Noile reguli urmăresc consolidarea

transparenţei în procesul consultării, punând

la îndemâna publicului reguli concrete şi

termene limită clare pentru trimiterea de

propuneri şi luări de cuvânt în timpul

dezbaterilor. Noile linii directoare asigură

cetăţenilor posibilitatea de a participa la

şedinţe pentru a discuta cu iniţiatorul

propunerii şi obligă organizatorii să nu încheie

dezbaterea înainte ca toate persoanele care

doresc să ia cuvântul să aibă șansa să facă

acest lucru (Art. 1 (7) Legea 281/2013 - Art.

7(10), versiunea republicată a Legii 52/2003).

Ultimele modificări solicită funcționarilor

publici să înregistreze, să publice şi să

arhiveze următoarele informaţii pe site-ul

instituţiei: minuta dezbaterii publice,

recomandările scrise primite, versiunile

îmbunătăţite ale proiectului de act normativ

în diverse etape ale elaborării, rapoartele de

avizare şi versiunea finală a actului normativ

Societatea Academică din România - www.sar.org.ro

6

adoptat (Art 1 (72) al Legii 281/2013 - Art.

7(11), versiunea republicată a Legii 52/2003).

Îmbunătăţirile legii au reprezentat rezultatul

unei intense campanii de advocacy întreprinsă

de „Coaliţia 52” şi de cei peste 400 de

membrii ai săi. Activitatea coaliţiei a fost

coordonată de către Academia de Advocacy,

un ONG care a fost activ în monitorizarea

transparenţei procesului decizional încă de la

adoptarea legii iniţiale, în 2003.6

Principalele activităţi realizate de către

Coaliţia 52 pentru a îmbunătăţi transparenţa

procesului decizional în România, în cursul

celor 2 ani ai campaniei de advocacy, au fost:

20 de mese rotunde cu oficialii locali, precum

şi cu cei de la nivel judeţean şi naţional, 20 de

conferinţe de presă desfăşurate la începutul

anului 2012 simultan, în diferite oraşe ale

ţării, de interes deopotrivă pentru cetăţenii şi

pentru autorităţile publice, precum şi întâlniri

cu parlamentari şi reprezentanţi ai guvernului

în martie 2012. Coaliţia a reuşit să obţină

sprijinul a 70 de parlamentari din legislatura

2008-2012, iar, dintre aceştia, 17 au luat parte

la întocmirea propunerii legislative.

Reprezentanţii coaliţiei au reliefat relevanţa

noii legi pentru îmbunătăţirea transparenţei

decizionale şi pentru faptul că oferă mai multă

claritate textului. De altfel, aceştia insistaseră

pentru prelungiriea perioadei de consultare

cu cetăţenii şi asupra introducerii obligației de

efectuare, de către funcționarii publici de la

nivel local şi judeţeean, a unui studiu de

impact şi/sau fezabilitate înainte de a înainta

proiectul de act normativ propriu-zis.

Reprezenanții coaliției consideră aceste

îmbunătățiri ca fiind realizări majore ale

6 Coaliţia 52 bulversează secretomania guvernanţilor

http://coalitia52.ro/articole/coalitia-52-bulverseaza-secretomania-guvernantilor, Accesat la 16.03.2014.

societăţii civile în lupta împotriva opacităţii

birocratice.7

În pofida acestora, aşa cum se poate observa,

aceşti mici paşi înainte sunt relevanţi atâta

timp, cât autorităţile publice se supun

voluntar legii. Sancțiunile pentru

neimplementarea legii sunt rar întâlnite.

Cetăţenii şi organizaţiile non-guvernamentale

sunt sceptici cu privire la șansele de reușită a

unor eventuale acțiuni în justiție atât datorită

lipsei de resurse cât şi a unei experienţe

negative anterioare, precum şi datorită

reglementărilor în vigoare care fac, de cele

mai multe ori, imposibil de câştigat astfel de

cazuri.

II. Analiza datelor privind implementarea

Legii 52/2003 preluate de la ministere

Câteva variabile au fost analizate de către

acest studiu.8 În primul rând, a fost verificată

publicarea propunerilor de proiecte,

împreună cu documentaţia obligatorie

aferentă, pe site-urile oficiale ale ministerelor.

Potrivit versiunii originale a Legii 52, aceasta

includea întreg textul propunerii, o expunere

de motive în scris, precum şi modalitatea în

care cei interesaţi pot trimite în scris

propuneri, sugestii, opinii cu valoare de

7 Coaliţia 52 bulversează secretomania guvernanţilor

8 Un studiu similar cu privire la autorităţile locale a fost

întreprins de către Asociaţia Pro Democraţia în 2007 intitulat “Transparenţa decizională în România anului 2007 – Raport de monitorizare cu privire la aplicarea şi respectarea legii 52/2003 privind transparenţa actului decizional la nivelul administraţiei publice”,http://www.apd.ro/files/publicatii/Raport_de_monitorizare_cu_privire_la_aplicarea_si_respectarea_Legii_52_2003.pdf, Accesat la 15.03.2014. Un studiu din 2009 condus de către Academia de Advocacy a monitorizat atât autorităţile locale, cât şi pe cele centrale: Simona Fit, “Studiu privind existenţa sau nu a unor proceduri minimale de consultare publică la nivelul administraţiei publice centrale şi locale în România”,http://advocacy.ro/sites/advocacy.ro/files/files/publicatie/3b1d_studiul-privind-existenta-sau-nu-a-unor-proceduri-minimale-de-consultare-publica-la-nivelul-administratiei-publice-centrale-si-locale-din-romania.pdf, Accesat la 15. 03. 2014

Societatea Academică din România - www.sar.org.ro

7

recomandare privind proiectul de act

normativ. După revizuirile din 2013, legea

include şi o evaluare a fezabilităţii proiectului

normativ.

În al doilea rând, scopul acestei cercetări este

acela de a colecta informaţiile publicate de

către ministere din rapoartele pe care acestea

trebuie să le publice în mod obligatoriu.

Conform Articolului 12 (versiunea veche –

articolul 13 versiunea nouă) al Legii 52/2003,

autorităţile prevăzute de lege sunt obligate să

întocmească şi să facă public un raport anual

privind transparenţa decizională. Acest raport

trebuie să cuprindă numărul total al

recomandărilor incluse în proiectele

normative, numărul participanţilor la

şedinţele publice, numărul dezbaterilor

publice organizate, situaţia cazurilor în care

autoritatea publică a fost acţionată în justiţie

pentru nerespectarea prevederilor legii şi

numărul şedinţelor care nu au fost publice. Au

fost culese date pentru ultimii trei ani de

activitate (2011, 2012, 2013). Mai mult, în

afară de colectarea rapoartelor publicate de

ministere pe site-ul lor oficial, s-au adresat

cereri în vederea obţinerii rapoartelor

nepublicate în baza unei proceduri specifice

postulate de Legea 544/2001 privind accesul

liber la informaţiile publice. Câteva ministere

au răspuns, oferind raportul, în timp ce altele

nu au răspuns acestei cereri.

Informaţiile prelevate au fost analizate pentru

a stabili dacă ministerele au primit

recomandări şi dacă acestea au fost incluse în

proiectele de acte normative, dacă au fost

organizate dezbateri în baza propunerilor de

acte normative şi dacă neîndeplinirea acestor

cerinţe s-a finalizat cu o acţiune în justiţie.

Trebuie, însă, înainte de a trece la discuţia

propriu-zisă privind informaţiile colectate,

făcută o menţiune. Aşa cum prevede legea,

există două mijloace majore de a lua parte la

procesul decizional: pe de-o parte, prin

impunerea organizării unor dezbateri, iar, pe

de altă parte, prin participarea în cadrul

şedinţelor interne ale autorităţilor publice.

Distincţia funcţionează foarte bine pentru

corpurile decizionale colegiale, aşa cum sunt,

consiliile judeţene şi locale, unde corpul

decizional votează propunerile de acte

normative în şedinţe publice. Un corp

decizional non-colegial, precum ministerele,

nu dispune de astfel de întâlniri, deciziile fiind

luate prin ordine de ministtru. În plus,

ministerele propun Hotărâri ale Guvernului

(adoptate de Guvern, ca şi corp decizional

colegial), Ordonanţe de Guvern, Ordonanţe

de Urgenţă şi proiecte de lege (legi ce

urmează să fie trimise de către Guvern spre

Parlament). Anumite şedinţe ale

funcţionarilor publici de rang inferior (şefi de

departamente), întâlniri în cadrul cărora

aceste acte sunt dezbătute, sunt publice şi

permit participarea cetăţenilor. De altfel,

acestea sunt informaţiile în jurul cărora se va

fundamenta analiza.

Prima analiză se referă la măsura în care

ministerele au publicat propunerile de acte

normative pe site-ul lor oficial. Concluzia a

fost că, în afară de două (Ministerul

Fondurilor Europene şi Ministerul Tineretului

şi Sportului) toate cele 18 ministere au făcut

publice proiectele de acte normative,

împreună cu informaţia aferentă. Tabelul 1

prezintă o evidenţă a ministerelor

monitorizate şi a site-urilor unde pot fi găsite

propunerile.

Societatea Academică din România - www.sar.org.ro

8

Tabelul 1: Ministere şi site-uri unde propunerile de acte normative pot fi accesate

Minister Site

Ministerul Afacerilor Externe http://www.mae.ro/node/2011

Ministerul Afacerilor Interne http://www.mai.gov.ro/index02_3.htm

Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării

Rurale

http://www.madr.ro/ro/proiecte-de-acte-normative.html

Ministerul Apărării Naţionale http://dlaj.mapn.ro/

Ministerul Culturii http://www.cultura-net.ro/Dezbateri.aspx

Ministerul Dezvoltării Regionale şi

Administraţiei Publice

http://www.mdrap.ro/transparenta/consultari-publice/-1219

Ministerul Economiei http://www.minind.ro/

(no separate section, but projects are posted on the website of the

ministry)

Ministerul Educaţiei Naţionale http://www.edu.ro/index.php/articles/c402/

Ministerul Finanţelor Publice http://www.mfinante.ro/transparent.html?method=transparenta

&pagina=acasa&locale=ro

Ministerul Fondurilor Europene

Ministerul Justiţiei http://www.just.ro/MinisterulJusti%C8%9Biei/Actenormative/Proi

ectedeactenormativeaflate%C3%AEndezbatere/tabid/93/Default.a

spx

Ministerul Mediului şi Schimbărilor

Climatice

http://mmediu.ro/new/?cat=21

Ministerul Muncii, Familiei, Protectiei

Sociale si Persoanelor Varstnice

http://www.mmuncii.ro/j33/index.php/ro/transparenta/proiecte-

in-dezbatere

Ministerul pentru Societatea

Informaţională

http://www.mcsi.ro/Transparenta-decizionala/Proiecte-2014

Ministerul Sănătăţii http://www.ms.ro/?pag=22

Ministerul Tineretului şi Sportului http://mts.ro/proiecte-legislative-in-dezbatere-publica/

(există un site oficial, însă nu este publicată nicio propunere de act

normativ)

Ministerul Transporturilor http://www.mt.ro/web14/transparenta-decizionala/consultare-

publica/acte-normative-in-avizare

Rezultatele celei de-a doua etape a analizei s-

au dovedit a fi mult mai ambigue. În primul

rând, aproximativ jumătate dintre ministere

nu au publicat pe site-ul oficial raportartele

anuale pentru toţi cei trei ani de activitate.

Unul sau două ministere au publicat rapoarte

incomplete. În fine, doar câteva au publicat

raportul complet pentru toţi cei 3 ani de

activitate. Cele mai puţin transparente

ministere au reieşit a fi Ministerul Tineretului

şi Sportului şi Ministerul Educaţiei Naţionale

(acesta din urmă are o secţiune dedicată

raportului privind transparenţa decizională,

dar niciun raport nu a fost publicat) care nu au

făcut publice niciun raport, indiferent de

subiectul acestuia, şi nu au oferit niciun

răspuns cererii adresate de Societatea

Academică din România în acest sens. Cele

Societatea Academică din România - www.sar.org.ro

9

mai transparente ministere au fost Ministerul

Sănătăţii, Ministerul Afacerilor Interne şi

Ministerul Apărării Naţionale care au publicat

rapoarte complete pentru toţi cei trei ani de

activitate. O situaţie specială a fost

înregistrată în cazul Ministerului Fondurilor

Europene, minister creat la sfârşitul anului

2012 printr-o reorganizare a Ministerului

Afacerilor Europene. Ministerul Fondurilor

Europene dispune de un raport anual privind

transparenţa decizională, fără a fi răspunzător

de lipsa de transparenţă a predecesorului său.

Următoarele grafice prezintă situaţia

rapoartelor publicate pe site-urile

ministerelor în fiecare an.

Figura 1: Rapoarte publicate pe site-urile

ministerelor 2011

Sursa: Calculele autorului

Figura 2: Rapoarte publicate pe site-urile

ministerelor 2012

Sursa: Calculele autorului

Figura 3: Rapoarte publicate pe site-urile

ministerelor 2013

Sursa: Calculele autorului

Înainte de a analiza informaţiile incluse în

rapoartele de activitate, se impun câteva

observaţii preliminare: în primul rând,

exceptând absenţa informaţiilor, cea mai

mare problemă a reprezentat-o lipsa unui

format standardizat al tuturor rapoartelor

oferite de ministere. Unele includeau o parte

din informaţiile cerute în baza legii, dar nu în

totalitate, în timp ce informaţiile incluse în

altele nu corespundeau cu ceea ce exista în

celelalte, făcând, astfel, imposibilă o

comparaţie între ele. De exemplu, Ministerul

Afacerilor Externe nu făcea nicio distincţie

între actele adoptate şi actele anunţate. Cu

Lipsa raport

47%

Rapoarte incomplete

12%

Rapoarte Complete

41%

Lipsa raport 47%

Rapoarte incomple

te 6%

Rapoarte Complete

47%

Rapoarte lipsa 53%

Rapoarte incomple

te 12%

Rapoarte complet

e 35%

Societatea Academică din România - www.sar.org.ro

10

toate acestea, în aproximativ 80% din cazuri,

rapoartele au fost publicate în acelaşi format,

permiţând realizarea unei comparaţii. Acest

lucru, împreună cu lipsa propriu-zisă a

informaţiilor, a condus la situaţia

problematică în care dacă un grafic indica

valoarea zero, devenea imposibil de

diferenţiat între situaţia în care ministerul nu

a publicat nicio informaţie şi cea în care

ministerul nu a primit nicio recomandare şi nu

a organizat nicio întâlnire publică.

În primul rând, a fost analizat numărul actelor

normative adoptate şi a celor anunţate.

Tabelul 2 prezintă în procentaje numărul

actelor anunţate în mod public din cele

adoptate de fiecare minister în decursul celor

3 ani.

Tabelul 2: Procentajul actelor anunțate din

cele adoptate

Minister 2011 (%) 2012 (%) 2013 (%)

Ministerul

Afacerilor

Externe

Lipsă

informaţii

Lipsă

informaţii

Lipsă

informaţii

Ministerul

Afacerilor

Interne

9.43 34.55 50.00

Ministerul

Agriculturii şi

Dezvoltării

Rurale

100.60 86.47 Lipsă

informaţii

Ministerul

Apărării

Naţionale

87.27 93.33 87.88

Ministerul

Culturii

Lipsă

informaţii

171.43 145.83

Ministerul

Dezvoltării

Regionale şi

Administraţiei

Publice

Lipsă

informaţii

83.33 Lipsă

informaţii

Ministerul

Economiei

61.68 22.22 29.52

Ministerul Lipsă Lipsă Lipsă

Educaţiei

Naţionale

informaţii informaţii informaţii

Ministerul

Finanţelor

Publice

90.51 100.00 277.42

Ministerul

Fondurilor

Europene

Lipsă

informaţii

Lipsă

informaţii

86.36

Ministerul

Justiţiei

57.14 55.29 Lipsă

informaţii

Ministerul

Mediului şi

Schimbărilor

climatice

70.54 111.90 114.29

Ministerul

Muncii,

Familiei,

Protectiei

Sociale si

Persoanelor

Varstnice

79.25 15.85 43.33

Ministerul

pentru

Societatea

Informaţională

161.54 Lipsă

informaţii

Lipsă

informaţii

Ministerul

Sănătăţii

11.23 6.51 6.80

Ministerul

Tineretului şi

Sportului

Lipsă

informaţii

Lipsă

informaţii

Lipsă

informaţii

Ministerul

Transporturilor

91.78 103.90 Lipsă

informaţii

Sursa: Calculele autorului

După cum se poate observa din tabel, datele

relevă o imagine neuniformă. În unele cazuri,

au existat mai multe acte anunţate decât

adoptate, în timp ce, în alte cazuri foarte

puţine dintre actele adoptate au fost

anunţate în mod public, iar, în mod cert,

motivele acestei opţiuni nu au fost specificate.

În definitiv, finalitatea unei politici publice în

această direcţie ar consta în creşterea acestor

procentaje.

Cea de-a doua analiză evaluează numărul de

recomandări primite în comparaţie cu cele

Societatea Academică din România - www.sar.org.ro

11

care au fost incluse în actul normativ. Acestea

sunt recomandări scrise de politici publice

primite de către ministere de la cetăţeni şi de

la societatea civilă pe parcursul procesului de

elaborare a politicii publice. Din informaţiile

prelevate, reiese că un total de 6671 de

recomandări au fost primite de către toate

ministerele în cei trei ani analizaţi. Dintre

acestea, 3024 sau un procent de 45 au fost

incluse în forma finală a politicii publice. Aşa

cum se poate obseva din graficele următoare,

cele mai multe recomandări sunt, de departe,

primite de către Ministerul Sănătăţii. În

decursul anilor, procentul recomandărilor

incluse în actul normativ final a variat între

15% şi 93%, în funcţie de minister.

Societatea Academică din România - www.sar.org.ro

12

Figura 4: Recomandări primite și recomandări incluse 2011

Sursa: Calculele autorului

Figura 5: Recomandări primite și recomandări incluse 2012

Sursa: Calculele autorului

Societatea Academică din România - www.sar.org.ro

13

Figura 6: Recomandări primite și recomandări incluse 2013

Sursa: Calculele autorului

În baza faptului că nu toate ministerele au

publicat rapoarte complete cu privire la

activitatea din ultimii trei ani, o analiză a

numărului de recomandări primite şi incluse

de-a lungul acestui interval de timp, nu poate

fi realizată decât într-un număr limitat de

cazuri (cel al ministerelor care au oferit

informaţii complete). Astfel, în situaţiile care

permit acest lucru, nu este vizibil niciun tipar

de creştere sau descreştere a recomandărilor

primite şi a celor incluse. În definitiv, un

interval de timp mai lung ar fi mai util pentru

o astfel de analiză.

Figura 7: Recomandări primite și

recomandări incluse-Ministerul Afacerilor

Interne

Sursa: Calculele autorului

Societatea Academică din România - www.sar.org.ro

14

Figura 8: Recomandări primite și

recomandări incluse-Ministerul Sănătății

Sursa: Calculele autorului

Figura 9: Recomandări primite și

recomandări incluse-Ministerul Muncii și

Persoanelor Vârstnice

Sursa: Calculele autorului

Aşa cum reiese din imaginile de mai sus,

ministerele a căror activitate are un impact

direct asupra cetăţenilor (Sănătate,

Transporturi, Afaceri Interne, Muncă şi

Protecţie Socială) sunt, de altfel, şi cele mai

monitorizate de către cetăţeni. Acestea

primesc un număr mare de recomandări şi

includ multe dintre ele în forma finală a

proiectului de act normativ. La cealaltă

extremă, ministerele care operează cu un

grad ridicat de specializare (Apărare

Naţională, Economie) primesc, comparativ,

mult mai puţine recomandări. O situaţie

specială a fost înregistrată în cazul

Ministerului Economiei în 2011, când a fost

raportat un total de 14 recomandări şi 174 de

recomandări incluse în actul normativ final.

Un alt factor analizat a fost dacă ministerele

au dispus desemnarea unei persoane

responsabile de relaţia cu societatea civilă în

conformitate cu Articolul 7(6) a versiunii

republicate a legii. Ceea ce nu este foarte clar

din informaţiile preluate este dacă numerele

se referă la persoane nou numite în fiecare an

sau la persoane numite în anii anteriori care

îndeplinesc în continuare aceleaşi

responsabilităţi. Ministerul Mediului este cel

care deţine cei mai mulţi angajați responsabili

de relaţia cu societatea civilă, urmat de

Ministerul Agriculturii.

0

50

100

150

200

250

300

2011 2012 2013

Recomandariprimite

Recomandariincluse

Societatea Academică din România - www.sar.org.ro

15

Figura 10: Persoane Responsabile cu Relația cu Societatea Civilă Desemnate

Sursa: Calculele autorului

Figura 11: Ședințe Publice Organizate

Sursa: Calculele autorului

Societatea Academică din România - www.sar.org.ro

16

Figura 12: Persoane participante la ședințe publice

Sursa: Calculele autorului

Aşa cum se poate observa din Figurile 10 şi

11, nu există o relaţie cauzală între numărul

de şedinţe publice organizate şi numărul de

participanţi la acestea. Pentru anumiţi ani, pot

fi puţine întâlniri publice, dar multe persoane

participante, în timp ce, în alţi ani, situaţia ar

putea sta invers. Calculând media numărului

de persoane care au luat parte la şedinţele

publice, au fost obţinute uneori numere mari.

Pentru anul 2013, Ministerul Afacerilor

Externe a raportat doar 5 astfel de întâlniri

publice şi 850 de participanţi, oferind o medie

de 170 de persoane participante la o şedinţă.

Aceasta, precum şi alte astfel de valori

înregistrate, 61 de persoane/întâlnire,

informaţie preluată din raportul Ministerului

Muncii din 2011, pot fi rezultatul fie a unei

greşeli de raportare, fie a unui proces de

consultare şi participare disfuncţional (un

număr mare de persoane participante la o

întâlnire nu ar putea conduce decât la foarte

puţine recomandări substanţiale şi bine

documentate). În alte cazuri, media numărului

de participanţi nu a depăşit 30.

Societatea Academică din România - www.sar.org.ro

17

Figura 13: Acțiuni în instanță împotriva ministerelor

Sursa: Calculele autorului

Aşa cum prezintă Figura 13, au fost puţine

situaţiile în care ministerele au fost angrenate

în acţiuni de judecată pentru

neimplementarea Legii 52. Cel mai mare

număr de astfel de litigii a fost de 4 pe an

(Ministerul Transporturilor în 2011 şi

Ministerul Mediului în 2012). Acest lucru

confirmă numărul mic de cazuri de judecată

realizate în baza Legii 52 care vor fi detaliate

în următoarea secţiune a studiului.

Urmând linia de analiză a datelor, se impune

formularea unor concluzii şi recomandări de

politici publice:

În primul rând, analiza a identificat un număr

de bune practici, reprezentate de Ministerului

Sănătăţii, Dezvoltării Rurale, Muncii şi

Protecţiei Sociale, care păstrează un dialog

constant cu cetăţenii şi care au publicat toate

rapoartele într-o formă completă, precum şi

în limita disponibilă a timpului. Aceste cazuri

ar trebui, în definitiv, promovate, iar

ministerele care nu au oferit aceste informaţii

(precum Ministerul Tineretului şi Sportului şi

Ministerul Educaţiei Naţionale) ar trebui

încurajate să le urmeze exemplul.

Analiza a relevat, de asemenea, că un procent

relativ mare de acte sunt publicate pe site-

urile ministerelor înainte de a fi adoptate,

astfel, scopul politicilor trebuie să fie acela de

a aduce acest procent cât mai aproape de

100% (iar excepţiile menţionate în lege

trebuie să fie într-adevăr excepţii). Analiza a

concluzionat că jumătate din recomandările

primite au fost incluse în proiectele de acte

normative adoptate. În timp ce o autoritate

publică nu poate şi nu trebuie să accepte

toate aceste propuneri, justificări în baza

cărora sunt respinse acele recomandări

trebuie oferite publicului.

Societatea Academică din România - www.sar.org.ro

18

Concluzii şi Recomandări

Printre cele mai importante recomandări de

politici publice care reies din acest studiu se

numără:

1. În primul rând, legea ar trebui să prevadă

un termen limită, similar cu cel al depunerii

bilanțurilor (ex: ultima zi a primului trimestru

al anului următor), până la care ministerele să

publice raportul anual de transparență

decizională pe site-ul instituţiei, precum şi

sancţiuni clare în cazul în care nu îndeplinesc

această condiţie. Această situație se poate

reglementa prin inițierea de către

Secretariatul General al Guvernului, instituția

responsabilă cu monitorizarea aplicării Legii

52/2003, a unui act normativ care să specifice

acest termen si sancțiuni clare pentru

nerespectarea sa. O asemenea măsura ar

intensifica, ar amplifica aplicarea acesti legi și

ar diminua lipsa actuală de informaţii.

2. Secretariatul General al Guvernului ar

trebui, după consultări cu societatea civila să

elaboreze un set de criterii de evaluare a

modului in care a fost aplicata Legea 52/2003

pe parcursul unui an calendaristic, care să

aibă ca rezultat un model standard de

câmpuri ce trebuiesc incluse în raportul anual

de transparență decizională. Un asemenea

model standard ar asigura comparabilitatea

informațiilor oferite de institutiile publice cu

privire la aplicarea L52/2003 și ar permite

compararea acestora. Personalul desemnat,

responsabil cu aplicarea Legii 52/2003 trebuie

să își crească periodic competențele și

expertiza prin sesiuni de instruire asupra

aplicării acestei legi.

3. Referitor la funcţionarii publici responsabili

cu dialogul cu societatea civilă, analiza a

relevat că un număr semnificativ de ministere

nu îndeplinesc prevederile art. 6(5) din lege,

care solicită autorităţilor publice să

desemneze cel puțin o persoană care să

îndeplinească acest rol. Un motiv pentru care

unele ministerele nu îndeplinesc cerinţele

generale de transparenţă, este însăși faptul că

nu au desemnat cel puțin un angajat care să

îndeplinească aceste atribuții. Prin urmare,

revizuirile ulterioare ale legii ar trebui să ia în

considerare şi acest fapt.

Mai mult, chiar și în cazul instituțiilor care

îndeplinesc această cerință, în anumite cazuri

personalul desemnat pentru dialogul cu

societatea civilă avea de îndeplinit un număr

ridicat de alte sarcini pe lângă această

responsabilitate. O asemenea abordare a

instituțiilor publice este defectuoasă și

limitează aplicarea prevederilor Legii 52/2003

în ansamblul său, transformând procesul într-

unul strict formal. Complexitatea aplicării

acestei legi solicită desemnarea și

responsabilizarea cel puțin a unei persoane cu

normă întreagă de lucru, din cadrul

instituțiilor publice, astfel încat să se poată

înregistra rezultate notabile.

III. Analiza spețelor relevante

Analiza se bazează pe 9 hotărâri judecătorești

în spețe în fond, în recurs sau la Curtea

Constituțională. Așa cum se va arăta, în cele

mai multe cazuri când autoritățile publice nu

au respectat prevederile legale privind

transparența decizională, rareori a fost

posibilă sanționarea acestora sau anularea

actului adoptat. Acest lucru se datorează

faptului că există o serie de obstacole care

limitează aplicabilitatea și aplicarea legii.

Aceste limitări rezultă atât din textul legii, cât

și din organizarea sistemului juridic și politic.

III.1 – Adoptarea legilor și ordonanțelor prin

procedura de urgență

a) Adoptarea legilor prin procedura de

urgență

Societatea Academică din România - www.sar.org.ro

19

Unul din principalele obstacole în aplicarea

legii privind transparența decizională este

exceptarea de la aplicarea acesteia a

ordonanțelor și a legilor aprobate prin

procedură de urgență. Articolul 6 alineatul 9,

din vechea reglementare a Legii 52/2003,

prevede că în cazul reglementarii unei situații

care, din cauza circumstanțelor sale

excepționale, impune adoptarea de soluții

imediate, în vederea evitării unei grave

atingeri aduse interesului public, proiectele de

acte normative se supun adoptării în

procedura de urgență prevazută de

reglementările în vigoare.” Astfel, propunerile

legislative pot fi adoptate fără respectarea

procedurii de consultare publică, atât sub

forma uneri legi cât și sub formă de ordonanță

de urgență. Art. 7 (13) din versiunea

republicată a Legii 52/2003 permite o astfel

de situație, atunci când autoritățile publice se

confruntă cu circumstanțe excepționale care

necesită o acțiune imediată, în scopul de a

"evita deteriorarea gravă a interesului public".

Un domeniu în care instanțele au decis că se

aplică această clauză de "urgență" îl

reprezintă propunerile legislative care vizează

armonizarea legislației românești cu cerințele

UE.

Prin Sentința Civilă 3401/2004, Curtea de Apel

București s-a pronunțat în procesul intentat

de Asociația Română pentru Apărarea

Drepturilor Omului Comitetul Helsinki

(APADOR) contra Ministerului Justiției. În

speță, APADOR răspunsese la anunțul postat

pe site-ul Ministerului de Justiție în data de 7

mai 2004 referitor la elaborarea proiectului

legii privind executarea pedepselor, însoțit de

textul acestui project, cu mențiunea că

observațiile și propunerile privind proiectul

pot fi transmise, în scris, în termen de 10 zile,

pe adresa ministerului. Reclamanta a depus

un material scris cuprinzând observațiile și

propunerile sale în cadrul acestui termen, dar

a constatat ulterior că proiectul fusese deja

adoptat în ședința de Guvern din 14 mai 2004

și trimis la Senat pe 18 mai 2004.9

Reclamanta a mai aratat că, procedând astfel,

ministerul a încălcat termenii și procedurile

prevăzute de articolul 6 din vechea

reglementare a Legii nr.52/2003 privind

elaborarea actelor normative. De asemenea,

reclamanta a aratat că guvernul nu a asigurat

respectarea cerințelor legale de transparență

decizională, de către ministerele aflate în

subordinea sa (conform articolul 115 din

Constituție).

Prin întâmpinarea depusă la dosar,

reprezentantul Guvernului a invocat lipsa

calității sale procesuale pasive, susținând că

legea prevede obligația de a consulta

cetățenii cu privire la proiectul de lege, doar

în sarcina autorității inițiatoare a proiectului

de act normativ (Ministerul Justiției),

neexistând o responsabilitate a Guvernului, în

sensul de corp colegial decident. În ceea ce

privește fondul cauzei, pârâtul a declarat că

proiectul de lege a fost înaintat Senatului, în

scopul de a fi adoptat prin procedură de

urgență în baza articolului 76 alineatul (3) din

Constituție. Prin urmare, nu a mai fost

necesară parcurgerea procedurii de

consultare prevăzută de legea privind

transparența decizională, în conformitate cu

articolul 6 alineatul (9) din aceeași lege.

Ministerul Justiției, de asemenea, a susținut

că proiectul de lege în cauză a făcut parte din

procesul de armonizare a legislației cu cea a

Uniunii Europene, și că, potrivit

Regulamentului Camerei Deputaților, astfel de

legi se adoptă prin procedura de urgență.

Curtea a considerat ca fiind întemeiate aceste

argumente și a respins cererea formulată de

APADOR. Această hotărâre a fost menținută

9 Curtea De Apel București, Sentința Civilă nr.

3410/14.12.2004

Societatea Academică din România - www.sar.org.ro

20

ulterior de către Înalta Curte de Casație și

Justiție.

b) Ordonanțe de urgență

Ordonanțele de urgență emise Guvern sunt o

altă categorie de legi adoptate, prin definiție,

prin procedura de urgență. Fiind expresia unei

forme de delegare legislativă, ordonanțele

intră în vigoare imediat după adoptarea lor de

către Guvern, și sunt dezbătute mai târziu de

către Parlament, care le poate respinge

aproba sub forma unei legi. Într-un caz recent

în fața Curții Constiuționale, Avocatul

Poporului a sesizat Curtea asupra

prevederilor Ordonanței de urgență nr.

27/2012 privind unele măsuri în domeniul

cultural10. Această ordonanță a avut ca efect

trecerea Institutul Cultural Român sub control

parlamentar, prin transferul autorității de a

reglementa organizarea și funcționarea

acestei instituții către Senat. Reclamantul a

susținut că ordonanța încalcă art. 115 (4) și (6)

din Constituție privind delegarea legislativă,

care preved că „(4) Guvernul poate adopta

ordonanţe de urgenţă numai în situaţii

extraordinare a căror reglementare nu poate

fi amânată, având obligaţia de a motiva

urgenţa în cuprinsul acestora”. Mai mult decât

atât, „(6) Ordonanţele de urgenţă nu pot fi

adoptate în domeniul legilor constituţionale,

nu pot afecta regimul instituţiilor

fundamentale ale statului, drepturile,

libertăţile şi îndatoririle prevăzute de

Constituţie, drepturile electorale şi nu pot viza

10

Decizia Curții Constituţionale nr. 737/2012 referitoare la respingerea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 27/2012 privind unele măsuri în domeniul cultural (http://lege5.ro/Gratuit/gmzdsnrtg4/decizia-nr-737-2012-referitoare-la-respingerea-exceptiei-de-neconstitutionalitate-a-prevederilor-ordonantei-de-urgenta-a-guvernului-nr-27-2012-privind-unele-masuri-in-domeniul-cultural )

măsuri de trecere silită a unor bunuri în

proprietate publică.”11

În motivarea excepției de

neconstituționalitate Avocatul Poporului a

contestat caracterul de urgență al ordonanței,

afirmând că “urgenţa reglementării nu a fost

justificată în mod corespunzător de către

Guvern şi nici nu se poate constata existenţa

unei situaţii extraordinare, deşi Guvernul […] a

prezentat situaţia ca fiind una extraordinară, a

cărei reglementare nu putea fi amânată.” Prin

urmare, ordonanța încalcă dispoziţiile art. 115

alin. (4) şi (6) din Constituţie.

De asemenea, autorul excepției de

neconstituționalitate a afirmat că ordonanța

în cauză a abordat aspecte care nu constituie

defecțiuni în funcționarea Institutului Cultural

Român. Numai defecțiuni care ar reprezenta

"o situație extraordinară care trebuie să fie

abordate de către Ordonanța de urgență a

Guvernului", ar fi eligibile pentru această

procedură specială.

În motivarea excepţiei de

neconstituţionalitate se mai arată și că

prevederile ordonanței în cauză nu

reglementează aspecte legate de funcționarea

instituției care ar fi în măsură să remedieze o

problema urgentă. Aceasta “nu operează

modificări referitoare la principiile, obiectivele

sau atribuţiile Institutului Cultural Român, ci

numai modificări şi completări

nesemnificative de ordin organizatoric şi care

nu corectează eventuale disfuncţionalităţi

care ar fi reprezentat o situaţie extraordinară

şi care trebuiau remediate prin ordonanţă de

urgenţă de către Guvern”12, explică acesta.

11

Constituția României, http://www.cdep.ro/pls/dic/site.page?den=act2_1&par1=3#t3c4s0a115 12

Decizia Curții Constituţionale nr. 737/2012 referitoare la respingerea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.

Societatea Academică din România - www.sar.org.ro

21

În cele din urmă, Avocatul Poporului a

considerat că ordonanța de urgență a încălcat

în mod indirect Art. 115 (6) din Constituție

care prevede că “Ordonanţele de urgenţă nu

pot fi adoptate în domeniul legilor

constituţionale, nu pot afecta regimul

instituţiilor fundamentale ale statului,

drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute

de Constituţie, drepturile electorale şi nu pot

viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în

proprietate publică.”13 El a argumentat,

făcând referire la Legea 52/2003, că nu putem

considera ca fiind respectate drepturile

fundamentale ale cetățenilor în absența

dreptului la transparență și participare în

cadrul procesului decizional.

Reprezentanții Senatului și Guvernului au

considerat ca neîntemeiată excepția de

neconstituționalitate, deoarece ordonanța de

urgență a fost adoptată pentru a respecta

dispoziţia generală de la art. 111 alin. (1) din

Constituţie, potrivit căreia “Guvernul şi

celelalte organe ale administraţiei publice

sunt supuse controlului parlamentar”. Aşadar,

restabilirea legalităţii a fost realizată prin

transferul autorității asupra organizării și

funcționării Institutului Cultural Român de la

Președintele la Parlament.

Curtea Constituțională a fost de acord cu

argumentarea formulată de Guvern în nota de

fundamentare a ordonanței, arătând că

reglementările în vigoare interzic

subordonarea unor autorități independente,

cum ar fi Institutul Cultural Român,

Președintelui. Mai mult, Curtea a susținut că

27/2012 privind unele măsuri în domeniul cultural (http://lege5.ro/Gratuit/gmzdsnrtg4/decizia-nr-737-2012-referitoare-la-respingerea-exceptiei-de-neconstitutionalitate-a-prevederilor-ordonantei-de-urgenta-a-guvernului-nr-27-2012-privind-unele-masuri-in-domeniul-cultural ) 13

Constituția României, http://www.cdep.ro/pls/dic/site.page?den=act2_1&par1=3#t3c4s0a115

situația anterioară emiterii ordonanței a

generat disfuncționalități evidente și

profunde, care, prin natura lor, au constituit o

situație extraordinară a cărei reglementare nu

putea fi amânată. Astfel, Curtea a considerat

întemeiată justificarea Guvernului conform

căreia „neadoptarea măsurilor propuse prin

ordonanţa de urgenţă criticată [...] ar conduce

la ‚prelungirea efectelor profund negative ale

unor stări de lucruri care tind să afecteze, cu

titlu de permanenţă, sentimentul de

apartenenţă la naţiunea română a celor

stabiliţi, vremelnic, în alte state, iar, pe de altă

parte, la menţinerea unor disfuncţionalităţi

referitoare la modul de organizare şi la

funcţionarea Institutului Cultural Român”. Cu

privire la susţinerile Avocatului Poporului

referitoare la „dreptul la transparenţă

decizională”, Curtea constată că „invocarea

art. 115 alin. (6) din Constituţie nu este

relevantă, nefiind indicat vreun drept sau o

libertate fundamentală afectată”14, iar Legea

nr. 52/2003 nu este aplicabilă în această

speță. Practic, Curtea a decis că în absența

unei prevederi constituționale exprese cu

privire la transparență, un astfel de drept nu

poate fi dedus.

Din această interpretare rezultă următorul

obstacol în calea implementării principiului

transparenței decizionale în România.

c) Obstacole generale în aplicarea legii

transparenței

Pe lângă folosirea excesivă a procedurii de

urgență în procesul de adoptare a legilor,

nerespectarea cerințelor de transparență nu

atrage după sine sancțiuni nici în situațiile în

care se recurge la procedura obișnuită de

adoptare a legilor în Parlament. Acest lucru se

datorează faptului că sistemul juridic

românesc, nu permite anularea unei legi sau

14

Decizia Curții Constituţionale nr. 737/2012.

Societatea Academică din România - www.sar.org.ro

22

ordonațe decât printr-o decizie pronunțată de

Curtea Constituțională. O astfel de decizie

poate avea însă la bază doar o necondordanță

a legii cu prevederile Constituției, iar după

cum am arătat, principiul transparenței

decizionale nu a fost inclus în legea

fundamentală. Așadar, legile și ordonanţele

Guvernului nu pot fi atacate printr-o acțiune

directă depusă la instanța de judecată, ci

acestea pot fi atacate numai pe cale de

excepție în valorificarea unui drept subiectiv

sau interes legitim. Practic, dispozițiilor art. 9

din Legea nr. 554/2004 “Persoana vătămată

intr-un drept al său ori într-un interes legitim

prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe

poate introduce acțiune la instanța de

contencios administrativ, însoțită de excepția

de neconstituționalitate, în măsura în care

obiectul principal nu este constatarea

neconstituționalității ordonanței sau a

dispoziției din ordonanță” se interpreteză în

sensul că persoana vătămată într-un drept al

său ori într-un interes legitim prin ordonanțe

sau dispoziții din ordonanțe, poate introduce

la instanța de contencios administrativ

acțiune al cărei obiect principal sa fie

sesizarea directă a Curții Constituționale în

vederea obținerii unei hotrâri prin care

dispozițiile menționate sa fie declarate

neconstituționale prin raportare la

prevederile art. 126 (6) și art. 146 litera d) din

Constituţie. Însă, chiar și așa, în condițiile în

care legile şi ordonanțele Guvernului sunt

suspuse controlului Curții Constituționale,

prin această procedură nu este asigurat şi

principiul transparenței decizionale, acesta

din urmă nefiind garantat de Constituție.

Faptul că principiul transparenței decizionale

este imposibil de realizat, a fost confirmat

printr-o decizie a Curții Constituționale din

201315, când i s-a solicitat să se pronunțe

15

Decizia Curții Constituţionale nr. 44/2013 referitoare la respingerea excepţiei de neconstituţionalitate a

asupra constituționalității Ordonanței de

urgență a Guvernului nr. 109/2011 privind

guvernanța corporativă a întreprinderilor

publice, ridicată în dosarul nr. 1.848/2/2012 al

Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a

contencios administrativ şi fiscal având ca

reclamant Filiala Hidroelectrica Hidrosind.

Printre principalele motive pentru ridicarea

excepției de neconstituționalitate împotriva

prevederilor acestei ordonanțe au fost lipsa

de conformitate cu prevederile art. 141 din

Constituţie: “Având în vedere sfera de

reglementare a ordonanţei de urgenţă

criticate, Guvernul trebuia să solicite avizul

Consiliului Economic şi Social”. De asemenea,

acțiunea a fost întemeiată și pe art. 115 (4),

autorul excepției considerând că “nu este

îndeplinită condiţia existenţei situaţiei

extraordinare” care să justifice delegarea

legislativă şi că „prin ordonanţa de urgenţă

nu se urmăreşte protejarea unui interes

general, ci protejarea proprietăţii private a

statului.”16

În ceea ce priveşte critica de

neconstituţionalitate prin neconcordanță cu

art. 115 (4), Curtea a decis că justificarea

oferită de Guvern a fost suficientă pentru a

dovedi “existenţa unei stări de fapt obiective,

cuantificabile, independente de voinţa

Guvernului, care pune în pericol un interes

public”17, conform criteriilor elaboate în

deciziile sale anterioare.

Curtea notează că Guvernul a motivat urgenţa

ca fiind determinată, printre altele, de: „1.

dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 109/2011 privind guvernanţa corporativă a întreprinderilor publice, http://lege5.ro/Gratuit/gm3deobwga/decizia-nr-44-2013-referitoare-la-respingerea-exceptiei-de-neconstitutionalitate-a-dispozitiilor-ordonantei-de-urgenta-a-guvernului-nr-109-2011-privind-guvernanta-corporativa-a-intreprinderilor-public 16

Decizia Curții Constituţionale nr. 44/2013 17

Decizia Curții Constituţionale nr. 44/2013

Societatea Academică din România - www.sar.org.ro

23

actualul context economic care impune luarea

unor măsuri rapide pentru crearea premiselor

legislative şi administrative [...], 2. faptul că

întreprinderile publice - regii autonome şi

societăţi comerciale la care statul deţine

participaţii integrale sau majoritare -

reprezintă un segment important al

economiei naţionale [...]; 3.faptul că actualul

cadru legislativ prezintă lacune importante în

ceea ce priveşte buna guvernare a regiilor

autonome, influenţând negativ performanţa

economică şi competitivitatea acestora [...]; 4.

faptul că îmbunătăţirea guvernanţei

corporative a întreprinderilor de stat

reprezintă un obiectiv asumat de Guvernul

României [...]”18

În ceea ce privește invocarea prevederilor art.

115 alin. (4) din Constituţie, Curtea a

considerat că „există o stare de fapt obiectivă,

cuantificabilă şi independentă de voinţa

Guvernului care a stat la baza adoptării

ordonanţei de urgenţă criticate”, prin urmare

ordonanța îndeplineşte exigenţele urgenţei”.

Cu privire la critica referitoare la

nerespectarea prevederilor art. 6 din vechea

reglementare a Legii nr. 52/2003 privind

transparenţa decizională în adoptarea

ordonanței în cauză, “Curtea reţine că aceasta

nu poate fi primită”. Așa cum a statuat deja în

cadrul deciziilor anterioare, Curtea analizează

constituționalitatea unei legi doar raportat la

prevederile constituționale, nu și la alte legi în

vigoare:

„în jurisprudenţa sa constantă, instanţa de

contencios constituţional a statuat că

examinarea constituţionalităţii unui text de

lege are în vedere compatibilitatea acestui

text cu dispoziţiile constituţionale pretins

violate, iar nu compararea mai multor

prevederi legale între ele şi raportarea

18

Decizia Curții Constituţionale nr. 44/2013

concluziei ce ar rezulta din această

comparaţie la dispoziţii ori principii ale

Constituţiei.”19

Prin urmare, chiar dacă prevederea legislativă

criticată nu ar fi fost adoptată prin procedură

de urgență, tot nu ar fi avut succes de cauza în

fața Curții Constituționale, atâta timp cât

principiul transparenței decizionale nu este

inclus în Constituție.

Acest argument a fost, de asemenea, ridicat

de către Guvern într-o altă cauză în fața Curții

Constituționale, dar de această dată instanța

nu s-a pronunțat pe fond, deoarece

ordonanța de urgență atacată a devenit între

timp inadmisibilă. În ceea ce privește excepţia

de neconstituţionalitate a Ordonanţei de

urgenţă a Guvernului nr. 48/2006 privind

comercializarea mărfurilor în regim de duty-

free şi duty-paid, excepţie ridicată de

Societatea Comercială „Euro Trade Invest” -

S.A. din Bucureşti în Dosarul nr. 7.430/2/2006

al Curţii de Apel Bucureşti20

Autorul excepției de neconstituționalitate a

criticat ordonanța de urgență din următoarele

motive: în primul rând, a susținut că încalcă

dreptul constituţional la informaţie al

cetăţenilor prevăzut de art. 1 (5) din

Constituţie și, în al doilea rând pentru că nu

respectă “termenele şi procedura” prevăzute

de art. 6 din vechea reglementare a Legii nr.

52/2003 privind transparenţa decizională,

„întrucât cetăţenii şi asociaţiile nu au

participat la elaborarea actului normativ

19

Decizia Curții Constituţionale nr. 44/2013 20

Decizia Curții Constituţionale nr. 879/2007 referitoare la respingerea excepţiei de neconstituţionalitate a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 48/2006 privind comercializarea mărfurilor în regim de duty-free şi duty-paidhttp://lege5.ro/Gratuit/geydgmzzhe/decizia-nr-879-2007-referitoare-la-respingerea-exceptiei-de-neconstitutionalitate-a-ordonantei-de-urgenta-a-guvernului-nr-48-2006-privind-comercializarea-marfurilor-in-regim-de-duty-free-si-duty-paid?pId=171099448#p-171099448

Societatea Academică din România - www.sar.org.ro

24

criticat”; în al treilea rând pentru că încalcă

prevederile art. 115 (4) din Legea

fundamentală, fiind adoptat “fără respectarea

exigenţelor specifice delegării legislative

referitoare la existenţa cazului excepţional şi

la obligaţia motivării urgenţei în chiar

cuprinsul ordonanţei de urgenţă.”21

Curtea de Apel a apreciat că susținerile

reclamantului că Ordonanța reclamată este

neconstiuțională nu se justifică, deoarece

„textele de lege nu încalcă prevederile

constituționale invocate”. În ceea ce privește

afirmația că ordonanța încalcă Articolul 6 din

vechea reglementare a Legii 52/2003 privind

transparența decizională în administrația

publică, Guvernul a susținut că aceasta nu

este o cauză de neconstituționalitate. În final,

armonizarea legislației naționale cu cea

europeană a fost considerată de Guvern ca o

urgență suficientă pentru a justifica emiterea

unei ordonanțe de urgență.22

Instanța nu s-a pronunțat asupra fondului

cauzei, apreciind că „ulterior sesizării sale cu

prezenta cauză, OUG nr. 48/2006 […] a fost

respinsă prin legea nr. 141/2007”. Ținând cont

că legislația existentă necesită ca legile supuse

contenciosului constituțional să fie în vigoare,

Curtea Constituțională a respins sesizarea ca

inadmisibilă.

Totuși, având în vedere raționamentul Curții

în alte spețe, este probabil că ar fi acceptat

argumentele Guvernului în ceea ce privește

fondul cauzei. Curtea Constituțională a stabilit

un prag scăzut pentru stabilirea urgenței unei

situații care să necesite intervenția imediată a

guvernului prin OUG. De asemenea, este greu

de crezut că Curtea Constituțională ar fi

interpretat articolul 1(5) din Constituție în

sensul includerii unui drept la transparență.

21

Decizia Curții Constituţionale nr. 879/2007 22

Decizia Curții Constituţionale nr. 879/2007

În concluzie, având în vedere regimul juridic

special al ordonanțelor Guvernului, regim

special ce este dat de imposibilitatea atacării

acestora printr-o acțiune directă în fața

instanței de judecată, rezultă că singurul drept

recunoscut direct instanțelor de judecată este

acela prevazut de art. 9 (5) din Legea nr.

554/2004, în sensul că cetățenii pot introduce

acțiuni directe numai cu obiect secundar,

urmare unei decizii de declarare a

neconstituționalitații ordonanței de către

Curtea Constituțională, obiect care să vizeze

acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile

acordate prin ordonanțe ale Guvernului sau

anularea actelor administrative emise în baza

ordonanțelor Guvernului, precum și în

cazurile în care se solicită emiterea unui act

administrativ sau realizarea unei operațiuni

administrative.

Totuși, este important de amintit că o serie de

tratate și conveții la care România este parte

prevăd un astfel de drept. De exemplu,

Articolul 41 al Cartei Fundamentale a

Drepturilor Omului în Uniunea Europeană,

garantează dreptul la bună administrare,

respectiv că:

(1) Orice persoană are dreptul de a beneficia,

în ce privește problemele sale, de un

tratament imparțial, echitabil și într-un

termen rezonabil din partea instituțiilor,

organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii;

(2) Acest drept include în principal:

(a) dreptul oricărei persoane de a fi ascultată

înainte de luarea oricărei măsuri individuale

care ar putea să îi aducă atingere;

(b) dreptul oricărei persoane de acces la

dosarul propriu, cu respectarea intereselor

legitime legate de confidențialitate și de

secretul profesional și comercial;

Societatea Academică din România - www.sar.org.ro

25

(c) obligația administrației de a-și motiva

deciziile.

Chiar dacă prevederile Cartei Fundamentale a

Drepturilor Omului vizeaza în primul rând

măsuri individuale adoptate de administrația

publică, iar prevederile acesteia nu se aplică

direct la nivel statal, se poate observa clar o

tendință a reglementării dreptului la

consultare publică la nivelul Uniunii Europene.

O prevedere similară întâlnim și în Articolul 13

al Convenţiei Naţiunilor Unite împotriva

Corupţiei23, ratificată de România din 2004,

sub denumirea generică de “participarea

societăţii”, respectiv:

1. Fiecare stat parte ia măsurile

corespunzătoare, în limita mijloacelor sale şi

conform principiilor fundamentale ale

dreptului său intern, pentru a favoriza

participarea activă a persoanelor şi a

grupurilor care nu aparţin sectorului public,

cum ar fi societatea civilă, organizaţiile

neguvernamentale şi comunităţile de

persoane, la prevenirea corupţiei şi la lupta

împotriva acestui fenomen, precum şi pentru a

sensibiliza mai mult publicul cu privire la

existenţa, la cauzele şi la gravitatea corupţiei

şi la ameninţarea pe care acest fenomen o

reprezintă. Această participare ar trebui

consolidată prin măsuri constând în:

a) sporirea transparenţei proceselor de decizie

şi promovarea participării publicului la aceste

procese;

b) asigurarea accesului efectiv al publicului la

informaţie;

Deși Convenţia Naţiunilor Unite împotriva

Corupţiei nu consacră un drept direct exigibil ,

iar art 3 îi limitează domeniul de aplicare la

23

Convenţia Naţiunilor Unite împotriva Corupţiei, http://www.pna.ro/legislatie.xhtml?id=2&sectiune=1

sfera penală, și anume în domeniul “prevenirii

corupţiei, anchetelor şi urmăririlor privind

corupţia, precum şi blocării, sechestrului,

confiscării şi restituirii produsului provenind

din infracţiunile prevăzute în conformitate cu

prezenta convenţie.” neaplicarea prevederilor

sale de către statele membre poate atrage

sanctiuni la nivel internațional.

Având în vedere prevederile Art. 20 din

Constituția României, referitor la aplicarea

drepturilor mai favorabile prevăzute în

tratatele internaționale ratificate de România,

Curtea Constituțională ar putea interpreta că

dreptul la consultare publică poate fi dedus.

Art. 20:

(1)Dispoziţiile constituţionale privind

drepturile şi libertăţile cetăţenilor vor fi

interpretate şi aplicate în concordanţă cu

Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, cu

pactele şi cu celelalte tratate la care România

este parte.

(2) Dacă există neconcordanţe între pactele şi

tratatele privitoare la drepturile fundamentale

ale omului, la care România este parte, şi

legile interne, au prioritate reglementările

internaţionale, cu excepţia cazului în care

Constituţia sau legile interne conţin dispoziţii

mai favorabile.24

Prin urmare, chiar și în lipsa unei prevederi

constituționale exprese privind dreptul la

transparență decizională, Curtea

Constituțională ar putea adopta o abordare

creativă în cadrul deciziilor viitoare privind

aplicarea acestui drept prin analogie.

III.2. Acte administrative normative și

individuale

24

Constituția României, http://www.cdep.ro/pls/dic/site.page?den=act2_1&par1=3#t3c4s0a115

Societatea Academică din România - www.sar.org.ro

26

În ceea ce privește actele de rang inferior,

precum Hotărâri ale Guvernului, Hotărâri ale

Consiliilor Județene, se poate face distincția

între acte cu aplicare generală și acte care se

adresează unei singure persoane sau unui

număr restrâns și bine definit de subiecți.

Prima categorie este supusă cerințelor Legii

transparenței și este, în realitate, singurul tip

de act administrativ care poate fi anulat de

către instanță pentru încălcarea cerințelor

legii transparenței. Distincția între actele

administrative individuale și actele

administrative normative a fost statuată și de

Înalta Curte de Casație și Justiție prin Decizia

nr. 1718/2013 în sensul că s-a statuat că

actele administrative normative conțin

reglementari cu caracter general, sunt acte

impersonale care produc efecte erga omnes,

în timp ce actele individuale produc efecte, de

regulă, față de o persoană, sau uneori față de

mai multe persoane, nominalizate expres in

continutul acestor acte.

a) Acte administrative cu caracter normativ

Un exemplu relevant este sentința Curții de

Apel Timișoara prin care o Hotărâre de

Guvern a fost anulată pentru că procesul de

adoptare a sa nu a respectat cerințele Legii

52/2003. În acest caz, reclamantul a fost

OTMAS (Organizația pentru Tehnica

Măsurării), iar pârâții au fost Biroul Român de

Metrologie Legală și Ministerul Economiei și

Comerțului. În speță, OTMAS a cerut anularea

Hotărârii de Guvern 862/2004 pentru

încălcarea, în procesul adoptării, a Articolului

6 (forma veche) a legii 52/2003. OTMAS a

arătat că Biroul Român de Metrologie Legală

sau Ministerul Economiei și Comerțului nu au

anunțat public elaborarea proiectului de

Hotărâre de Guvern, așa cum cere legea25.

25

Curtea de Apel Timișoara, Sentința Civilă nr. 41/P/14.02.2005.

Instanța a acceptat argumentul reclamantului

și a decis că „Hotărârea de Guvern nr.

862/2004 […] nu a respectat nici una din

dispozițiile legale cuprinse în Articolul 6 din

Legea 52/2003 privind procedura de

elaborare a actelor normative”. Deoarece

conținutul H.G. nr. 862/2004 nu avea un

caracter individual și nici nu era supus

excepțiilor prevăzute de Art 6(9) din Legea

52/2003 pentru legislația adoptată în

procedură de urgență, instanța a hotărât

anularea actului26.

O altă speță în care un act administrativ cu

aplicabilitate generală a fost anulat pentru

nerespectarea, printre altele, a procedurilor

stabilite de Legea 52/2003 a fost decisă de

Înalta Curte de Casație și Justiție prin sentința

nr. 2579 din 20.06.2008. Speța a avut în

vedere o Hotărâre de Guvern (1792/2006)

care permitea transferul patrimoniului Regiei

Autonome de Distribuție și Exploatare a

Filmelor „RomâniaFilm” către autoritățile

locale. Sindicatul Liber „RomâniaFilm”

(sindicatul angajaților regiei) a atacat acest act

și a susținut că încălcarea dispozițiilor de

elaborare a actelor normative (lipsa unei

opinii scrise a Consiliului Economic și Social,

absența dezbaterilor publice cerute de Legea

52/2003) atrage nulitatea actului. ÎCCJ a admis

aceste argumente și a anulat H.G. 1792/2006 27.

b) Acte normative cu „caracter politic”

Chiar și între actele cu aplicabilitate

universală, există o sub-categorie importantă

care nu poate fi supusă cerințelor de

transparență stabilite de Legea 52/2003. Este

cazul adreselor (comunicărilor scrise) ale

Guvernului, care însoțesc proiectele de lege

26

Curtea de Apel Timișoara, Sentința Civilă nr. 41/P/14.02.2005. 27

Înalta Curte de Casație și Justiție, Sentința Civilă nr. 2579 of 20.06.2008

Societatea Academică din România - www.sar.org.ro

27

trimise către Parlament. Atunci când emiterea

acestor acte a fost reclamată în instanță,

argumentul respingerii unor astfel de acțiuni a

fost că actele au „caracter politic” și nu se

supun legii transparenței. Conform Legii

Contenciosului Administrativ (554/2004),

actele emise de o autoritate publică care

privesc raporturile acesteia cu Parlamentul nu

pot fi atacate în contencios administrativ.

Prin Sentința Civilă 2889/2010 decisă de Înalta

Curte de Casație și Justiție, a fost respins

recursul înaintat de reclamanții Fundația

C.R.J., Asociația pentru Apărarea Drepturilor

Omului în România- Comitetul Helsinki,

Asociaţia Română pentru Transparență,

Institutul pentru Politici Publice, Asociaţia

Jurnaliștilor din România, Federația Română a

Jurnaliștilor M., Centrul pentru Jurnalism

Independent, Clubul Român de Presă, Agenția

de Monitorizare a Presei, Centrul de Asistență

pentru Organizaþii Neguvernamentale – C.,

Asociația Română de Comunicații

Audiovizuale, Centrul de resurse pentru

Participare Publică, Asociaţia P.D., împotriva

sentinței nr. 2855 din 3 iulie 2009 a Curții de

Apel București. Acțiunea ONG-urilor sus-

numite a fost inițiată în contradictoriu cu

pârâții, Guvernul României și Ministerul

Justiției. Reclamanții au contestat adresele de

trimitere de către Guvern a celor patru coduri

( Civil, Penal, Procedură Civilă, Procedură

Penală) pentru adoptarea de către Parlament.

Acțiunea a vizat anularea acestor adrese și

refacerea procedurii de adoptare a

proiectelor de lege de către guvern și de

trimitere către Parlament pentru

nerespectarea dispozițiilor legii transparenței 28.

Instanța a trebuit să stabilească categoria de

acte în care sunt incluse adresele sus-

28

Înalta Curte de Casație și Justiție, Sentința Civilă 2889/2010

menționate. Reclamanții au susținut că actele

de comunicare scrise între Guvern și

Parlament reprezintă acte administrative

normative care se supun legii transparenței.

Pe de altă parte, pârâții au afirmat că adresele

privesc raporturile Guvernului cu Parlamentul

și nu pot fi atacate în contencios

administrativ, conform legii 554/2004. De

asemenea, pârâții au susținut și că instanța

trebuie să decidă dacă actele atacate pot fi

supuse procedurii de contencios

administrativ. Dacă nu, așa cum au susținut,

nici nu se poate stabili dacă adoptarea lor a

urmat procedurile stabilite de Legea 52/2003.

ÎCCJ a acceptat susținerele pârâților și a

respins acțiunea reclamanților.

c) Acte administrative cu caracter individual

A doua categorie este reprezentată de actele

administrative cu caracter individual care, așa

cum am arătat si mai sus, conțin decizii

adresate unei singure persoane sau unui grup

bine definit de subiecți. Aceste acte sunt

exceptate de la cerințele legii transparenței.

Soluția aleasă de legiuitor este logică,

deoarece aceste acte nu se adresează

comunității în totalitatea sa și nu trebuie

supuse dezbaterii. Datorită naturii lor strict

personale, aceste acte nu trebuie, uneori, nici

să fie comunicate publicului. Dar, această

clasificare a fost contestată în anumite cazuri,

când natura unui act permitea dubii.

Prin Sentința 44/F/9.12.2011, Curtea de Apel

Brașov s-a pronunțat asupra naturii ordinului

de restructurare a Agenției Naționale de

Administrare Fiscală (ANAF), ordin emis de

Directorul acestei instituții. Curtea a trebuit să

hotărască dacă actul menționat are caracter

normativ sau individual. Măsura a fost luată

în contextul politicilor de austeritate fiscală

implementate de Guvern, care au condus la

re-organizarea instituțiilor de stat și la

concedierea unei părți din personalul

Societatea Academică din România - www.sar.org.ro

28

acestora. În acest caz, mai multe persoane

concediate au atacat actele prin care ANAF a

fost reorganizată. Aceștia au susținut, printre

altele, că ordinul ce stabilea noua

organigramă are caracter normativ, deoarece

era opozabil mai mult de unei persoane (se

adresa tuturor angajaților ANAF) și putea fi

valabil doar dacă fusese adoptat prin

procedura stabilită de Legea 52/2003. ANAF a

răspuns că actul are caracter individual, fiind

adresat unui număr limitat și specificat de

subiecți 29.

Curtea a analizat dispozițiile legale care

stabilesc organizarea ANAF și a ajuns la

concluzia că ordinul sus-amintit are caracter

normativ. Acesta se referă la organizarea

ANAF și este de interes public. Astfel, Curtea a

admis acțiunea reclamanților și a anulat

ordinul. Curtea a afimat că ordinul nu a

respectat condițiile de adoptare a actelor

normative, printre care publicarea în

Monitorul Oficial și urmarea procedurilor

stabilite de Legea 52/2003 30.

În noiembrie 2010, reclamantul I.M. a chemat

în judecată Prefectura Județului Vâlcea și pe

prefectul P.U. cerând ca Tribunalul Vâlcea să

anuleze Ordinul nr. 578 din 1.10.2010, și să îl

repună în situaţia anterioară emiterii lui, prin

reintegrarea pe postul şi funcţia deţinute

anterior şi obligarea la plata despăgubirilor

materiale şi morale. Acțiunea a fost apoi

modificată pentru a include alţi doi pârâți:

Ministerul Afacerilor Interne și funcționarul

public P.U., cerând, de asemenea, anularea

ordinelor nr. II/3004 din 26 august 2010 și nr.

II/9004 din 26 august 2006 emise de ministru

şi a ordinelor nr. 495 şi nr. 496 ambele emise

de Prefectul Judeţului Vâlcea la 30 august

2010. Reclamantul a susținut că întreaga

reorganizare a prefecturii este ilegală, pârâții

29

Curtea de Apel Brașov, Sentința nr. 44/F/9.12.2011 30

Curtea de Apel Brașov, Sentința nr. 44/F/9.12.2011

„desfiinţând posturi pe criterii pur subiective

şi fără susţinere legală” și că „restricţiile

bugetare nu puteau constitui un argument”.

Reclamantul a mai afirmat și că ordinele

atacate nu au fost făcute publice, în ciuda

caracterului lor normativ 31.

Instanța a stabilit că actele contestate sunt

acte administrative cu caracter individual și nu

normativ, fiind adresate unui număr limitat de

subiecți, adică ocupanții unor funcții din

Prefectura Vâlcea. Instanța a respins astfel

acțiunea reclamantului de anulare a actului

administrativ, afirmând că o autoritate

publică are dreptul să își reglementeze

organizarea și reorganizarea activității, fără

obligația consultării publicului 32.

Concluzii și recomandări

După analiza deciziilor instanțelor în aceste

nouă cauze, se pot extrage câteva concluzii și

recomandări de politici:

Concluzia studiului este că, în cazurile în care

autoritățile publice refuză să se conformeze

cu dispozițiile Legii 52/2003, este aproape

imposibil ca acestea să fie obligate. O serie de

aspecte, atât intrinseci cât și extrinseci (legate

de sistemul politic în general), se combină

pentru a limita aplicabilitatea legii.

În primul rând, se poate observa că

modificările aduse Legii 52/2003 în 2013

reprezintă pași mici către creșterea

transparenței în sistemul decizional, și numai

atât timp cât autoritățile publice se

conformează cerințelor legale. Dar, aceste

schimbări nu ajută la ușurarea acțiunilor în

instanță întemeiate pe această lege. Acesta

este rezultatul reformelor incomplete,

reforme care s-au concentrat doar pe

31

Înalta Curte de Casație și Justiție, Decizia nr. 1663/2012 32

Înalta Curte de Casație și Justiție, Decizia nr. 1663/2012

Societatea Academică din România - www.sar.org.ro

29

aspectele birocratice ale consultării publice și

nu pe mecanismul de sancționare sau pe

procedurile judiciare de contestare a lipsei de

transparență.

Unul dintre cele mai puternice obstacole în

aplicarea acestei legi îl reprezintă lipsa de

facto a unui sistem de sancționare a încălcării

sale în cazul legilor și ordonanțelor de

urgență. Curtea Constituțională, singura

autoritate de tip juridic cu putere de a opri

aplicarea unei legi poate examina

conformitatea acesteia doar cu prevederile

Constituției, ce reprezintă actul normativ de

rang superior. În spețele de până acum,

Curtea a afirmat că dreptul la transparență

decizională nu este inclus în Constituție.

Situația este gravă deoarece actele normative

cu rang de lege reglementează cele mai

importante aspecte ale vieții publice.

Mai mult, legile adoptate în procedură de

urgență (inclusiv Ordonanțele de Urgență)

sunt de jure exceptate de la controlul judiciar.

În același timp, Curtea Constituțională a

stabilit un prag scăzut pentru calificarea unei

situații ca „excepțională”, ce permite acțiunea

imediată a Guvernului pentru protejarea

interesului general. Astfel, aceste acte

normative pot fi adoptate netransparent.

Din analiza spețelor de mai sus se desprind

următoarele recomandări:

1. Chiar și în lipsa unei prevederi

constituționale exprese privind dreptul la

transparență decizională, având în vedere

stipularea acestuia în pactele și tratatele

la care România este parte, Curtea

Constituțională ar putea adopta o

abordare creativă în cadrul deciziilor

viitoare privind aplicarea acestui drept

prin analogie, în baza dispoziţiilor

articolului 20 din Constituție.

2. Stabilirea unor sancțiuni mai clare în

cazurile în care autoritățile publice nu se

conformează dispozițiilor legale, atât în

procesul de elaborare și adoptare a legii,

precum și în operațiunile de zi cu zi (de

exemplu pentru nepublicarea raportului

anual de transparență și nedelegarea unei

persoane răspunzătoare pentru relația cu

societatea civilă).

3. Abrogarea articolului 5 1it.a) din Legea

554/2004 care exceptează actele unei

autorități publice care privesc raporturile

acesteia cu Parlamentul de la controlul de

contencios administrativ, modificarea art.

9 din Legea 554/2004, astfel încât

principiul transparenței decizionale să

poată fi realizat, și implicit completarea

dispozițiilor Legii nr. 52/2003 în sensul

arătat. Acest lucru ar permite ca

procedura de adoptare a proiectelor de

lege și a ordonanțelor să fie supusă

dispozițiilor Legii 52/2003.

4. În cele din urmă, se poate recomanda

Curții Constituționale să limiteze cazurile

de „situații excepționale” care necesită o

intervenție guvernamentală imediată

pentru protecția interesului general.

Astfel, s-ar limita numărul de Ordonanțe

de Urgență adoptate sau de legi adoptate

în procedură de urgență, ducând astfel la

scăderea numărului de acte exceptate de

șila dispozițiile Legii 52/3003.

Societatea Academică din România - www.sar.org.ro

30

Multumiri speciale Mariei Ursaciuc (Vetrici & Demşorean Legal Services) şi Corinei Dragomirescu

(Academia de Advocacy) pentru comentarii şi contribuţii la această publicaţie.

Autor: Adriana Iordache (Societatea Academică din România)

Acest policy brief face parte din proiectul „Combaterea populismului din spațiul public” implementat

de către Societatea Academică din România (SAR) cu sprijinul financiar al Think Tank Fund (TTF) -

Open Society Foundations.

Strada Mihai Eminescu, nr. 61, sector 2 , București, 020071 E-mail: [email protected] ׀ Website: www.sar.org.ro

ISSN 2360 - 1051

ISSN-L 2360 - 1051


Recommended