144
RO
RO
EUROPEAN COMMISSION
Traducere neoficială. Acest document este publicat doar în scop informativ.
DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI
Foaie de parcurs pentru Spațiul unic european al transporturilor – Către un sistem de transport competitiv și eficient din punctul de vedere al resurselor
CUPRINS
DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI FOAIE DE PARCURS PENTRU SPAȚIUL UNIC EUROPEAN AL TRANSPORTURILOR – CĂTRE UN SISTEM COMPETITIV ȘI EFICIENT DIN PUNCTUL DE VEDERE AL RESURSELOR .......................ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED.
INTRODUCERE................................................................................................................. 8
I – TENDINțE ACTUALE șI PROVOCĂRI VIITOARE: TRECEREA LA ERA POST-PETROL......................................................................................................... 10
1. O PRIVIRE DE ANSAMBLU ASUPRA EVENIMENTELOR RECENTE ........... 10
1.1. Un transport mai eficient, sigur și securizat…................................................ 10
1.2. …dar nicio schimbare structurală în vederea reducerii dependenței de petrol și de emisiile de CO2 ............................................................................. 11
1.3. Stimularea progreselor recente ........................................................................ 12
2. EVALUAREA TENDINțELOR TRANSPORTURILOR: MENțINEREA SITUAțIEI ACTUALE NU ESTE O OPțIUNE VIABILĂ ...................................... 13
2.1. Creșterea prețului petrolului și persistența dependenței de petrol................... 13
2.2. Congestia în creștere și accesibilitatea din ce în ce mai redusă ...................... 14
2.3. Deteriorarea climatului și a mediului local ..................................................... 16
3. PROVOCĂRI șI CONSTRÂNGERI VIITOARE .................................................... 16
3.1. Creșterea concurenței pe piețele de transport mondiale.................................. 16
3.2. Un buget redus al emisiilor de carbon pentru sectorul transporturilor............ 18
3.3. Cerințe ferme de investiții în infrastructură .................................................... 21
3.4. Necesitatea unei noi abordări privind mobilitatea........................................... 22
II – O VIZIUNE PENTRU 2050: O REțEA A MOBILITĂțII INTEGRATĂ, SUSTENABILĂ șI EFICIENTĂ .............................................................................. 23
1. O BUNĂ OPORTUNITATE .................................................................................... 23
2. O VIZIUNE INTEGRATĂ PENTRU DIFERITELE SEGMENTE DE TRANSPORT............................................................................................................ 25
2.1. Îndepărtarea mașinilor și a camioanelor convenționale de orașe .................... 25
2.2. Deplasările multimodale interurbane .............................................................. 29
2.3. O rețea centrală ecologică și eficientă pentru transportul de mărfuri ............. 31
2.4. Îmbunătățirea legăturii dintre toate segmentele călătoriei („door-to-door”) pentru deplasările pe distanțe lungi...................................................... 33
2.5. Condiții echitabile globale pentru transportul de marfă intercontinental........ 35
3
3. REUNIREA TUTUROR ELEMENTELOR: CARACTERISTICILE șI AVANTAJELE UNUI NOU CONCEPT DE MOBILITATE.................................. 36
III – STRATEGIE: POLITICILE SCHIMBĂRII ............................................................. 41
1. UN SISTEM DE MOBILITATE EFICIENT șI INTEGRAT................................... 41
1.1. Un spațiu unic european al transporturilor ...................................................... 41
1.1.1. O veritabilă piață internă a serviciilor feroviare................................ 42
1.1.2. Completarea sectorului aviației europene ......................................... 46
1.1.3. O „centură albastră” maritimă și un cadru adecvat pentru navigația interioară ............................................................................ 50
1.1.4. Integrarea mai accentuată a pieței transportului rutier de mărfuri ............................................................................................... 53
1.1.5. Transportul multimodal de mărfuri: dezvoltarea transportului electronic de marfă ............................................................................ 56
1.2. Promovarea unor locuri de muncă de calitate și a unor condiții de muncă îmbunătățitequality jobs and better working conditions...................... 58
1.2.1. Un cod social pentru lucrătorii mobili în transportul rutier .............. 59
1.2.2. O agendă socială pentru transportul pe apă....................................... 59
1.2.3. Un sector al aviației responsabil din punct de vedere social............. 61
1.2.4. O evaluare a abordării UE în ceea ce privește locurile și condițiile de muncă în cadrul tuturor modurilor de transport ........... 61
1.3. Transporturi sigure .......................................................................................... 63
1.3.1. Securitatea încărcăturii ...................................................................... 64
1.3.2. Un nivel ridicat de securitate pentru călători și un nivel scăzut de neplăceri........................................................................................ 66
1.3.3. Securitatea transportului terestru....................................................... 67
1.3.4. Securitate pe toată linia („end-to-end”)............................................. 69
1.4. Acțiuni în sprijinul siguranței transportului: salvarea a mii de vieți omenești........................................................................................................... 70
1.4.1. Către o siguranță rutieră totală .......................................................... 70
1.4.2. O strategie europeană pentru siguranța aviației civile ...................... 73
1.4.3. Navigații mai sigure .......................................................................... 75
1.4.4. Siguranța feroviară ............................................................................ 77
1.4.5. Transportul de mărfuri periculoase ................................................... 78
1.5. Calitatea și fiabilitatea serviciilor.................................................................... 79
1.5.1. Garantarea respectării drepturilor călătorilor într-o mai mare măsură................................................................................................ 79
1.5.2. Funcționarea armonioasă a călătoriilor multimodale și a sistemelor integrate de emitere de bilete ........................................... 81
4
1.5.3. Asigurarea unei mobilități neîntrerupte în urma perturbărilor din sistemul de transport.................................................................... 82
2. INOVÂND PENTRU VIITOR: TEHNOLOGII șI COMPORTAMENTE.............. 83
2.1. O politică europeană de cercetare și inovare în domeniul transporturilor .................................................................................................. 84
2.1.1. Vehicule pentru viitor........................................................................ 85
2.1.2. O strategie cuprinzătoare a combustibililor alternativi ..................... 88
2.1.3. Dotarea sistemului de transport cu tehnologii informatice avansate ............................................................................................. 90
2.2. Promovarea unui comportament mai sustenabil.............................................. 97
2.2.1. Etichetarea eficienței combustibililor și a vehiculelor ...................... 97
2.2.2. Un calculator certificat al amprentei de carbon................................. 98
2.2.3. Viteze inferioare pentru un transport mai curat și mai sigur ............. 98
Instruirea și aplicațiile în ce privește comportamentul ecologic la volan .................................................................................................. 99
2.3. Mobilitate urbană integrată ........................................................................... 100
2.3.1. Un nou tip de mobilitate urbană ...................................................... 100
3. INFRASTRUCTURI MODERNE șI O FINANțARE INTELIGENTĂ................. 106
3.1. Infrastructura de transport: coeziune teritorială și creștere economică......... 106
3.1.1. Exploatarea punctelor forte ale modurilor individuale.................... 107
3.1.2. Reexaminarea politicii privind TEN-T: de la proiecte individuale la o rețea europeană integrată ....................................... 111
3.1.3. Evaluarea ex ante a proiectului ....................................................... 118
3.2. Un cadru de finanțare coerent ....................................................................... 120
3.2.1. Tendințe ale finanțării infrastructurilor de transport ....................... 120
3.2.2. Nevoile de finanțare ale sectorului transporturilor.......................... 121
3.2.3. Un nou cadru de finanțare pentru infrastructura de transport ......... 121
3.2.4. Angajamentele sectorului privat...................................................... 123
3.3. Tarifarea corectă și evitarea denaturărilor..................................................... 125
3.3.1. „Poluatorul plătește” pentru costurile externe................................. 126
3.3.2. „Utilizatorul plătește” pentru costurile de infrastructură ................ 132
3.3.3. Alinierea impozitării la obiectivele de sustenabilitate în materie de transport ......................................................................... 134
3.3.4. Infrastructura de transport și serviciile de transport: subvențiile și ajutorul de stat ........................................................... 136
4. DIMENSIUNEA EXTERNĂ.................................................................................. 139
5
4.1. Extinderea normelor pieței interne și consolidarea dialogului cu principalii parteneri în domeniul transporturilor ........................................... 139
4.2. Promovarea eficienței energetice și a obiectivelor privind schimbările climatice în cadrul forumurilor multilaterale ................................................ 139
4.3. Un dialog internațional în domeniul securității transportului ....................... 139
4.4. Extinderea politicii noastre în domeniul transportului și infrastructurii către vecinii noștri ......................................................................................... 140
4.5. Intensificarea cooperării pentru a îndepărta barierele în materie de transport......................................................................................................... 141
Lista inițiativelor
1. O veritabilă piață internă a serviciilor feroviare..................................................... 45
2. Finalizarea cerului unic european ............................................................................ 47
3. Capacitatea și calitatea aeroporturilor..................................................................... 49
4. O „centură albastră” maritimă și accesul la piața portuară.................................. 51
5. Un cadru adecvat pentru navigația interioară ........................................................ 52
6. Transportul rutier de marfă...................................................................................... 56
7. Transportul multimodal de mărfuri: transportul electronic de mărfuri.............. 57
8. Codul social pentru lucrătorii mobili în transportul rutier ................................... 59
9. O agendă socială pentru transportul maritim ......................................................... 60
10. Un sector al aviației responsabil din punct de vedere social ................................ 61
11. O evaluare a abordării UE în ceea ce privește locurile și condițiile de muncă în cadrul tuturor modurilor de transport ................................................................ 63
12. Securitatea încărcăturii ........................................................................................... 66
13. Un maximum de securitate și un minimum de neplăceri pentru pasageri ......... 67
14. Securitatea transportului terestru .......................................................................... 68
15. Securitate pe toată linia („end-to-end”) ................................................................. 69
16. Către o siguranță rutieră totală ............................................................................. 73
17. O strategie europeană pentru siguranța aviației civile ......................................... 74
18. Navigații mai sigure.................................................................................................. 77
19. Siguranța feroviară .................................................................................................. 78
20. Transportul de mărfuri periculoase ....................................................................... 79
21. Drepturile pasagerilor.............................................................................................. 80
22. Mobilitate armonioasă pe toate segmentele călătoriei .......................................... 82
23. Planuri de continuitate a mobilității ....................................................................... 83
24. Un parcurs tehnologic .............................................................................................. 95
25. O strategie de inovare și implementare .................................................................. 95
26. Un cadru de reglementare pentru transportul inovator....................................... 96
7
27. Informații de călătorie ............................................................................................. 97
28. Etichetarea vehiculelor în ceea ce privește emisiile de CO2 și eficiența consumului de combustibil .................................................................................... 98
29. Calculatoarele amprentei de carbon....................................................................... 98
30. Comportamentul ecologic la volan și limitele de viteză ........................................ 99
31. Planurile de mobilitate urbană ............................................................................. 103
32. Un cadru UE pentru sistemele de percepere a taxelor de drum în mediul urban................................................................................................................................ 104
33. O strategie pentru o „logistică urbană cu emisii (cvasi)nule” până în 2030 ..... 106
34. O rețea centrală formată din infrastructuri strategice europene – O rețea europeană a mobilității ........................................................................................ 115
35. Coridoare multimodale de marfă pentru rețele de transport sustenabil .......... 118
36. Criterii de evaluare ex ante a proiectelor............................................................. 119
37. Un nou cadru de finanțare pentru infrastructura de transport ........................ 123
38. Angajamentul sectorului privat ............................................................................ 124
39. Tarifarea și taxarea inteligentă ............................................................................. 138
40. Transportul în lume: dimensiunea externă.......................................................... 142
8
Introducere
Transporturile constituie fundamentul oricărei economii, deoarece se află în centrul lanțului de aprovizionare. În lipsa unor rețele de transport valabile, funcționarea corespunzătoare a pieței interne nu este posibilă. Investițiile în infrastructurile de transport stimulează creșterea economică, creează bogăție, favorizează comerțul, accesibilitatea geografică și mobilitatea indivizilor. Ele reprezintă un motor extrem de eficace de creare de locuri de muncă. În momentul în care alte regiuni ale lumii lansează programe ambițioase de investiții în materie de infrastructuri, este crucial ca Europa să-și mențină poziția competitivă.
Transporturile reprezintă, de asemenea, un factor esențial pentru un nivel ridicat al calității vieții, sporind accesibilitatea regiunilor și creând o mai mare apropiere între indivizi. Pe lângă rolul său de facilitator, industria transporturilor în sine reprezintă o parte importantă a economiei: Ea este responsabilă în mod direct de angajarea în UE a aproximativ 10 milioane de persoane și reprezintă aproximativ 5% din PIB; numeroase companii europene sunt lideri mondiali în ceea ce privește infrastructurile, logistica, sistemele de management al traficului și producția de echipamente de transport.
Integrarea piețelor, creșterea economică și activitatea transporturilor sunt activități strâns legate. În UE, legăturile eficace la nivelul transporturilor au facilitat crearea și integrarea pieței interne. Fiecare dintre valurile de extindere a UE a fost însoțit de o creștere puternică a activității transporturilor. Însă mai trebuie făcute eforturi în vederea legării eficiente a sistemelor de transport din vestul Europei cu cele din estul Europei și a transformării extinderii într-o realitate tangibilă.
Legătura dintre piața internă și transporturi a fost recunoscută în mod clar încă de la începutul integrării europene. Fiind una dintre politicile comune, politica în domeniul transporturilor a fost inclusă în Tratatul de la Roma. În 1992 a fost adăugată prin Tratatul de la Maastricht o politică pentru o rețea transeuropeană, pentru a contribui la realizarea pieței interne a UE și a obiectivelor de coeziune1.
Tot în același an (1992), Comisia a publicat o carte albă cu privire la politica comună în domeniul transporturilor, care era în special destinată deschiderii pieței, în concordanță cu prioritățile de la acea vreme. După aproape zece ani, cartea albă din 2001 a subliniat nevoia de a controla creșterea transporturilor printr-o utilizare mai echilibrată a tuturor modurilor de transport.
Prezenta carte albă aruncă din nou o privire de ansamblu asupra evoluțiilor din sectorul transporturilor, a provocărilor viitoare ale acestuia și a inițiativelor de politică ce trebuie avute în vedere. Transporturile reprezintă în continuare un element central al dezvoltării economice, al coeziunii teritoriale și sociale, însă va trebui să facă față noilor provocări:
• De la ultima extindere, politica europeană în domeniul transporturilor trebuie să acopere aproape întregul continent și 500 de milioane de cetățeni.
1 În prezent, politica în domeniul transporturilor este reglementată prin dispozițiile titlului VI articolele
90-100 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE).
9
• Traversăm o perioadă de redresare în urma celei mai grave crize economice mondiale după cea din 1930. Criza a urmat unei creșteri abrupte a prețului petrolului și al altor materii prime, ceea ce reprezenta un simptom al dezechilibrelor crescânde la nivelul utilizării resurselor globale.
• În același timp, comunitatea internațională a convenit că este necesar să se reducă în mod radical emisiile de gaze cu efect de seră la nivel mondial.
Provocarea care constă în realizarea unei economii cu resurse mai eficiente este extrem de pregnantă în sectorul transporturilor, bazat în continuare aproape în întregime pe petrol, responsabil de emiterea unei cantități de gaze cu efect de seră cu 34%2 mai mare în 2008 decât în 1990 și care rămâne o sursa majoră de poluare fonică și atmosferică la nivel local.
Prezenta carte albă abordează provocarea care constă în încercarea unei transformări în profunzime a sistemului transporturilor, promovarea independenței acestuia față de petrol, crearea de infrastructuri moderne și realizarea unei mobilități multimodale sprijinite de sisteme inteligente de gestiune și informații. Această carte albă este înaintată în paralel cu o comunicare referitoare la o foaie de parcurs vizând realizarea, până în 2050, a unei economii cu emisii scăzute de carbon și cu noul Plan 2011 de eficiență energetică și face parte integrantă din inițiativa Comisiei privind „Eficiența resurselor”.
Documentul se împarte în trei părți principale:
• „Partea I, Tendințe actuale și provocări viitoare: trecerea la era post-petrol” identifică provocările cu care sistemul transporturilor se va confrunta în mod cert pe viitor, pe baza evaluării evoluțiilor recente3 și a evaluării tendințelor actuale4. Partea I clarifică, în speță, limitele emisiilor de gaze cu efect de seră pe care sectorul transporturilor va trebui să le respecte în contextul măsurilor de combatere a schimbărilor climatice.
• „Partea a II-a, O viziune pentru 2050: o rețea a mobilității integrată, sustenabilă și eficientă” încearcă să formuleze o modalitate plauzibilă și agreată prin care sistemul de transport să poată răspunde acestor provocări și să ofere servicii mai bune de mobilitate cetățenilor și întreprinderilor până în 2050. Viziunea este însoțită de obiective care sunt menite să ghideze acțiunile de politică în următorul deceniu.
• „Partea a III-a, Strategie: politicile schimbării” este partea operațională a cărții albe. Ea descrie inițiativele care trebuie luate în considerare în următorii zece ani pentru ca obiectivele stabilite în partea I să se realizeze, sectorul transporturilor să capete o dimensiune sustenabilă, iar distanța dintre viziune și realitate să devină mai mică.
2 Cifra include emisiile generate de aviația și transportul maritim internaționale. 3 O analiză detaliată se găsește în anexa 2: „Evaluarea ex post a politicii în domeniul transporturilor
2001-2010” a evaluării impactului în ceea ce privește cartea albă „Foaie de parcurs pentru un Spațiu unic european al transporturilor – Către un sistem de transport competitiv și eficient din punctul de vedere al resurselor”.
4 Anexa 3 conține o descriere a modului în care transporturile ar putea evolua până în 2050, în cazul în care nu s-ar interveni prin intermediul unor noi politici în vederea modificării tendințelor (scenariul de referință): „Scenariul de referință (2010-2050)” al evaluării impactului în ceea ce privește cartea albă „Foaie de parcurs pentru un Spațiu unic european al transporturilor – Către un sistem de transport competitiv și eficient din punctul de vedere al resurselor”.
10
I – Tendințe actuale și provocări viitoare: trecerea la era post-petrol
1. O PRIVIRE DE ANSAMBLU ASUPRA EVENIMENTELOR RECENTE
1.1. Un transport mai eficient, sigur și securizat…
1. Ultimul deceniu a fost caracterizat printr-o activitate intensă la nivelul transporturilor și în același timp printr-un calendar la fel de intens al politicilor în materie de transport. Extinderea UE și integrarea din ce în ce mai accentuată a piețelor globale au crescut puternic volumele de marfă. Mobilitatea europenilor a crescut de asemenea, în ciuda nivelului ridicat de congestie din multe orașe.
2. Politica UE în materie de transport a ajutat sectorul transporturilor să devină mai eficient, sigur și securizat. Deschiderea pieței a fost extrem de reușită în ceea ce privește transporturile rutiere și, în mod spectacular, în ceea ce privește sectorul aviației, în care liberalizarea din anii 1990 a declanșat o creștere fără precedent atât a numărului de pasageri care au beneficiat de transporturile aeriene, cât și a numărului de rute deservite în interiorul UE.
3. Transporturile au devenit cu mult mai sigure. Numărul deceselor datorate accidentelor rutiere a fost cu aproximativ 40% mai scăzut în 2010 față de 2001, deși progresul era sub ținta de 50%. Siguranța transporturilor maritime s-a îmbunătățit și ea în urma actelor legislative succesive care, printre altele, au declarat ilegală utilizarea petrolierelor cu cocă simplă și au creat un sistem paneuropean de monitorizare a traficului. Noi agenții specializate în transportul aerian, feroviar și maritim supraveghează siguranța operațiunilor de transport din UE.
4. În centrul politicii UE în materie de transporturi se află cetățenii. Pentru a garanta un nivel ridicat al calității serviciilor și al condițiilor de muncă, obligațiile juridice veghează pentru ca nici pasagerii, nici lucrătorii să nu fie afectați în mod nejustificat de presiunea concurențială crescândă de pe piețele transporturilor. UE a stabilit un set de norme privind pasagerii, mai întâi în sectorul transporturilor aeriene, apoi în cel al transporturilor feroviare, iar mai recent în sectorul transporturilor pe apă și cu autocarul.
5. După 11 septembrie 2001, securitatea a devenit o politică europeană în domeniul transporturilor. Între timp au fost adoptate norme UE în materie de securitate în ceea ce privește transportul aerian și maritim, acestea acoperind standardele de reglementare și regimurile de inspecție.
6. Până în acel moment, infrastructurile naționale ignoraseră parțial nevoile pieței interne a UE. Acest demers a dus la instituirea politicii TEN-T. După extinderea UE în 2004, 30 de proiecte au devenit prioritare. Unele dintre acestea au fost deja finalizate, cu efecte pozitive pentru regiunile implicate. Rețeaua feroviară europeană de mare viteză este în plin avânt și s-a bucurat de un succes remarcabil pe anumite rute. Numeroase proiecte TEN-T se confruntă însă cu
11
unele complicații în ceea ce privește planificarea și cu constrângeri bugetare. Efectul de pârghie al finanțării din partea UE se dovedește a fi prea slab.
7. Au fost întărite legăturile internaționale. În prezent, UE și țările învecinate sunt pe cale să creeze un spațiu aerian comun. În domeniul transportului aerian au fost semnate acorduri cuprinzătoare cu SUA în 2007 și cu Canada în 2009. A fost negociat un Tratat de instituire a unei Comunități a transporturilor pentru Europa de sud-est. Adoptarea Convenției privind munca din domeniul maritim, în cadrul Organizației Internaționale a Muncii (OIM), în 2006 – noua „Cartă a drepturilor” pentru navigatori – a fost sprijinită activ de către UE. Reprezentarea Europei în instituțiile europene cum ar fi Organizația Maritimă Internațională (OMI) și Organizația Aviației Civile Internaționale (OACI) ar fi mai utilă dacă UE ar adopta o poziție comună, însă statele membre nu sunt gata să accepte o astfel de abordare.
1.2. …dar nicio schimbare structurală în vederea reducerii dependenței de petrol și de emisiile de CO2
8. Transporturile continuă să depindă aproape total de combustibilii fosili drept sursă de energie. Acesta este singurul sector în care emisiile de gaze cu efect de seră (GES) au crescut aproape neîntrerupt în ultimii 20 de ani și depășesc în prezent aproape cu o treime nivelurile din 1990. Progresele tehnice au oferit un mai mare grad de eficiență energetică, însă nu suficient pentru a compensa volumul în creștere al traficului.
9. Înăsprirea progresivă a standardelor privind emisiile autovehiculelor (clasele de emisii EURO) și îmbunătățirea calității combustibililor au redus semnificativ emisiile de poluanți și particule provenind din transporturi. Cu toate acestea, poluarea continuă să depășească limitele legale în numeroase zone urbane și în alte zone sensibile: sunt necesare măsuri suplimentare pentru a îmbunătăți calitatea aerului.
10. Slabele rezultate în materie de mediu ale sistemului de transport sunt legate și de modelele de transport dominate în prezent de transportul rutier, atât în ceea ce privește transportul de mărfuri, cât și cel de persoane. Modalitățile mai eficiente și ecologice, și anume transportul feroviar și cel pe apă, nu au reușit să exploateze tot potențialul de care dispuneau pentru distanțele medii și lungi, reprezentând două treimi din kilometrii parcurși pe rețeaua rutieră și două treimi din emisii. Unii factori ar putea explica gradul scăzut de atractivitate pe care îl prezintă alternativele la transportul rutier:
– Investițiile în modernizarea rețelelor feroviare și a facilităților de transbordare s-au dovedit insuficiente, ele nerezolvând problema blocajelor existente în sectorul transporturilor multimodale. Rețelele modale sunt prost conectate. Politicii TEN-T i-au lipsit atât resursele financiare, cât și o adevărată perspectivă continentală și multimodală.
– La începutul secolului al 21-lea, rețelele feroviare erau singurul mod de transport în UE care nu fusese deschis concurenței. Legislația care prevede deschiderea pieței transporturilor feroviare de marfă începând din 2007 și a pieței transporturilor feroviare internaționale de persoane începând din 2010 a fost transpusă în mod lent și incomplet în marea majoritate a statelor
12
membre. Măsurile de garantare a respectării acestei legislații au fost inadecvate. Piețele naționale ale transportului de persoane, care reprezintă partea cea mai importantă a sectorului, sunt în continuare în mare parte închise. Lipsa concurenței a încetinit creșterea calității serviciilor și a eficienței.
– Transportul maritim pe distanțe scurte se confruntă cu sarcini administrative mai ridicate decât mijloacele de transport terestru. Granițele naționale reprezintă în continuare un obstacol în calea eficienței și creează costuri suplimentare la nivelul transporturilor feroviare.
– Tarifele și taxele nu reflectă pe deplin costurile societale ale transportului. Până în prezent, încercările de internalizare a externalităților și de eliminare a neregulilor fiscale au eșuat.
1.3. Stimularea progreselor recente
11. Unele dintre cele mai eficiente măsuri de promovare a sustenabilității sistemului de transport au avut nevoie de perioadele cele mai îndelungate de elaborare și adoptare. Cu toate acestea, o serie de decizii importante au fost luate:
– În 2009, în cadrul pachetului privind clima și energia, UE și-a stabilit drept țintă obligatorie să atingă, până în 2020, un procent de 10% de energii din surse regenerabile în domeniul transporturilor5 și să reducă cu 6%, tot până în 2020, intensitatea gazelor cu efect de seră provenite din combustibili6.
– În 2009, UE a adoptat un Regulament privind standardele referitoare la CO2 pentru autoturismele noi7, iar în decembrie 2010, Parlamentul European și Consiliul au ajuns la un acord cu privire la textul final al Regulamentului privind camionetele. Impactul va fi semnificativ, însă va fi nevoie de timp pentru ca el să fie vizibil, dat fiind că depinde de înlocuirea vehiculelor existente. Includerea aviației în schema UE de comercializare a certificatelor de emisii (EU ETS) cu începere din 2012 va oferi, de asemenea, stimulente de reducere a emisiilor de CO2 și va garanta compensarea creșterii preconizate a emisiilor prin reducerile echivalente în alte sectoare;
– În 2008, Comisia a propus o strategie care acoperă toate modurile de transport pentru internalizarea celor mai importante costuri externe, și anume a costurilor legate de: congestie, emisii GES, poluare locală și poluare fonică.
5 Directiva 2009/28/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 23 aprilie 2009 privind
promovarea utilizării energiei din surse regenerabile, de modificare și ulterior de abrogare a Directivelor 2001/77/CE și 2003/30/CE, JO L 140, 5.6.2009, pp. 16-62. Ținta obligatorie se referă doar la modurile de transport terestre. Cu toate acestea, utilizarea surselor de energie regenerabile în transporturile aeriene și maritime poate contribui în mod voluntar la realizarea țintei de 10%.
6 Directiva 2009/30/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 23 aprilie 2009 de modificare a Directivei 98/70/CE în ceea ce privește specificațiile pentru benzine și motorine, de introducere a unui mecanism de monitorizare și reducere a emisiilor de gaze cu efect de seră și de modificare a Directivei 1999/32/CE a Consiliului în ceea ce privește specificațiile pentru carburanții folosiți de navele de navigație interioară și de abrogare a Directivei 93/12/CEE.
7 Regulamentul (CE) nr. 443/2009 al Parlamentului European și al Consiliului din 23 aprilie 2009 de stabilire a standardelor de performanță privind emisiile pentru autoturismele noi, ca parte a abordării integrate a Comunității de a reduce emisiile de CO2 generate de vehiculele ușoare (23 aprilie 2009).
13
În ceea ce privește transportul de marfă, Comisia a propus modificarea directivei privind taxarea vehiculelor grele de marfă, așa-numita „Directivă Eurovinieta”, pentru a permite statelor membre să integreze costul poluării atmosferice și fonice în taxele bazate pe distanțe. Parlamentul European și Consiliul negociază în prezent versiunea finală.
– În octombrie 2010, UE a fost unul din promotorii unui acord global în cadrul OACI prin care 190 de țări se angajează să reducă impactul aviației asupra mediului și prin care se introduce un cadru pentru măsurile bazate pe piață.
12. Este încă prea devreme pentru a se evalua pe deplin impactul acestor măsuri, însă ele au dat naștere unui proces de transformare a sectorului care trebuie acum să fie continuat, aprofundat și extins până în 2050.
2. EVALUAREA TENDINțELOR TRANSPORTURILOR: MENțINEREA SITUAțIEI ACTUALE NU ESTE O OPțIUNE VIABILĂ
13. Este posibil ca unele probleme nerezolvate din trecut să fie exacerbate de tendințele actuale. Acest lucru este demonstrat de către analiza Comisiei privind posibilele evoluții viitoare în cazul în care politicile rămân neschimbate („scenariul de referință” din evaluarea impactului care însoțește foaia de parcurs8).
14. Acest scenariu pornește de la premisa că în perioada 2010-2020, economia se va redresa în urma creșterii lente din deceniul trecut și se va întoarce la ratele de creștere medii istorice (2,2% pe an), datorită creșterii productivității preconizate pentru statele membre care se află în întârziere. Cu toate acestea, se preconizează că rata de creștere a PIB va scădea până la 1,6% pe an începând cu anul 2020 ca urmare a îmbătrânirii populației și a reducerii populației cu vârstă de muncă9.
2.1. Creșterea prețului petrolului și persistența dependenței de petrol
15. Cererea din ce în ce mai mare și costurile de extracție vor afecta nivelul și volatilitatea prețului petrolului. Se preconizează că cererea globală de petrol va crește de la 84 de milioane de barili pe zi (mb/z) în 2009 la aproximativ 100 mb/z în 2035, potrivit Agenției Internaționale a Energiei (AIE)10. Aproape 90% din creșterea preconizată a utilizării petrolului s-ar datora sectorului transporturilor, iar China ar fi responsabilă de jumătate din creșterea globală a utilizării petrolului pentru transport. Scenariul de referință pornește de la premisa unui nivel relativ ridicat al prețului petrolului în comparație cu
8 Pentru o descriere mai detaliată a scenariului de referință, a se vedea anexa 3 la evaluarea impactului
referitoare la Cartea albă privind transporturile, „Foaie de parcurs pentru Spațiul unic european al transporturilor”.
9 Comisia Europeană, DG Afaceri Economice și Financiare: Raportul din 2009 privind îmbătrânirea populației: proiecții economice și bugetare pentru statele membre ale UE-27 (2008-2060). EUROPEAN ECONOMY 2/2009,
http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/publication14992_en.pdf. 10 Agenția Internațională a Energiei (2010), Perspective energetice mondiale, 2010.
14
proiecțiile anterioare11, prețul de 59 USD/baril din 2005 urmând să se ridice la 106 USD/baril în 2030 și la 127 USD/baril în 2050 (moneda de referință fiind dolarul din 2008)12.
16. În UE, sectorul transporturilor depinde de petrol și de produsele petroliere pentru aproximativ 96%13 din nevoile sale de energie14. În scenariul de referință, produsele petroliere ar continua să reprezinte 90% din nevoile sectorului transporturilor din UE în 2030 și 89% în 2050.
2.2. Congestia în creștere și accesibilitatea din ce în ce mai redusă
17. În ipoteza unor politici neschimbate, se preconizează că toate activitățile în materie de transport vor continua să crească în paralel cu activitatea economică. Activitățile din sectorul transportului de marfă ar urma să crească față de 2005, cu aproximativ 40% în 2030 și cu puțin peste 80% până în 205015. Traficul de călători ar urma să crească în proporție ușor mai redusă decât transportul de mărfuri (cu 34% până în 2030 și cu 51% până în 2050).
18. În absența unor modificări de politică semnificative, diferitele moduri de transport ar urma să fie reprezentate în continuare în aceeași proporție. Transportul rutier ar urma să își mențină rolul dominant, atât pentru transportul de persoane, cât și pentru cel de marfă în interiorul UE, autoturismele reprezentând în continuare mai mult de două treimi din transportul total de călători în 2050.
19. Nivelurile ridicate ale congestiilor ar urma să afecteze grav transportul rutier în mai multe state membre până în 2030, în cazul în care nu se iau măsuri compensatorii eficiente, cum ar fi aplicarea de taxe de drum. În timp ce congestia urbană va depinde în principal de numărul posesorilor de autoturisme, de amploarea expansiunii urbane și de gradul de accesibilitate a alternativelor de transport public, congestia traficului pe rețelele interurbane va fi rezultatul creșterii activității în domeniul transportului de marfă de-a lungul coridoarelor specifice, în special în cazul în care aceste coridoare traversează zone urbane cu trafic local încărcat.
20. În scenariul de referință se preconizează o creștere a costurilor aferente congestiei cu aproximativ 50% până în 2050, acestea ajungând la aproximativ 200 de miliarde EUR anual.
21. Spațiul aerian și aeroporturile europene vor fi saturate. Se preconizează că, până în 2020, sectorul aviației va crește cu mai mult de 50% în ceea ce privește transportul de persoane și cu 125% în ceea ce privește transportul de mărfuri.
11 Previziunile privind prețul petrolului sunt rezultatul modelării energetice mondiale cu ajutorul
modelului energetic mondial stohastic PROMETHEUS, elaborat de către Universitatea Tehnică Națională din Atena (E3MLab).
12 Aceste previziuni sunt apropiate de cele ale AIE: în lucrarea „Energy Technology Perspectives 2010”, AIE estimează prețuri de 115 USD/baril în pentru 2030 și 120 $/baril pentru 2050 (exprimate în prețuri din 2008).
13 Cifra corespunzătoare la nivel mondial este foarte similară: 95%. 14 Comisia Europeană, EU Energy and transport in figures (Energia și transporturile UE în cifre), 2010
http://ec.europa.eu/transport/publications/statistici/funding_en.htm. 15 Activitățile din sectorul transportului de marfă includ transportul maritim internațional.
15
22. Situația actuală în ceea ce privește accesibilitatea16 în UE sugerează că există o diferență puternică între zonele centrale și cele periferice în ceea ce privește conectivitatea și costurile de transport. Zonele periferice au costuri medii mai ridicate de transport, care se explică nu numai prin călătoriile mai lungi, dar și prin soluțiile de transport mai costisitoare sau mai puțin eficiente care sunt disponibile.
Notă: Evoluția costurilor medii de transport pentru fiecare zonă NUTS 3 în comparație cu costurile medii de transport la nivelul UE.
Sursa: modelul TRANSTOOLS Figura 1: Evoluția accesibilității între 2005 și 2030 în scenariul de referință
23. Creșterile probabile ale costurilor combustibililor și nivelurile congestiilor sus-menționate vor duce la noi divergențe în materie de accesibilitate. Numeroase regiuni periferice, în special în noile state membre, vor rămâne insuficient conectate la rețeaua europeană de transport. Acestea vor suferi mai mult, în mod disproporționat, din cauza congestiei și a costului ridicat al combustibilului (a se vedea figura 1), dat fiind gradul ridicat de dependență al acestora de un număr redus de axe rutiere cu capacitate mică și de puținele legături aeriene regionale. Într-adevăr, în noile state membre există în prezent doar aproximativ 4 500 km
16 În acest context, accesibilitatea se bazează pe conceptul de „accesibilitate potențială”, care presupune
că gradul de atractivitate a unei destinații crește în funcție de amploarea călătoriei și scade în funcție de distanță, timp de deplasare sau cost. Mai exact, accesibilitatea este definită drept costurile generalizate de transport din zona i către zona j pentru segmentul r (grupul de comodități sau scopul călătoriei) în anul t, ponderate cu volumul traficului.
16
de autostrăzi și nu există nicio linie feroviară de mare viteză, iar liniile ferate convenționale sunt adesea într-o stare proastă.
2.3. Deteriorarea climatului și a mediului local
24. În scenariul de referință, partea emisiilor de CO2 generate de sectorul transporturilor din UE ca proporție din totalul emisiilor UE va continua să crească, ajungând la 38% până în 2030 și la aproape 50% până în 205017, din cauza reducerii relativ mai scăzute a emisiilor de CO2 provenite din transporturi în comparație cu cele provenind din generarea de energie electrică și din alte sectoare. În ansamblu, până în 2030 nivelul emisiilor de CO2 provenite din transporturi ar urma să fie cu 31% mai ridicat decât nivelul lor din 1990, iar până în 2050 cu 35%, dată fiind creșterea rapidă a emisiilor generate de sectorul transportului pe parcursul anilor 1990. Transportul aerian și maritim ar urma să contribuie la creșterea procentului emisiilor în timp.
25. În lipsa unor politici noi, sursele regenerabile de energie în transporturi ar crește la numai 13% până în 205018, iar propulsia electrică în transportul rutier nu ar face progrese semnificative19.
26. Costurilor externe ale transporturilor ar continua să crească. Creșterea traficului ar urma să conducă la o creștere de aproximativ 20 de miliarde EUR a costurilor externe aferente zgomotului (+40%) și de 60 de miliarde EUR a costurilor externe aferente accidentelor (+35%) până în 2050.
27. Emisiile de NOx și particulele în suspensie ar urma să scadă cu aproximativ 40% și, respectiv, 50% până în 2030 și să se stabilizeze ulterior. Ca urmare, costurile externe legate de emisia de poluanți atmosferici ar scădea cu 60% până în 2050.
3. PROVOCĂRI șI CONSTRÂNGERI VIITOARE
3.1. Creșterea concurenței pe piețele de transport mondiale
28. Actorii economici europeni trebuie să facă față unui număr mai mare de concurenții globali. Lumea avansează în toate domeniile, iar schimbările profunde propuse în prezenta carte albă trebuie să fie văzute nu doar ca o oportunitate pentru o eficiență sporită, ci, de asemenea, ca o condiție necesară pentru menținerea competitivității sectorului transporturilor și logisticii din Europa, care trebuie să rămână unul din motoarele de creștere ale Europei.
17 Emisiile de CO2 includ sectorul maritim internațional și pe cel al aviației internaționale, dar exclud
emisiile de ardere rezultate din transportul prin conducte, din activitățile la sol în aeroporturi și porturi și din activitățile efectuate pe teren.
18 Ponderea surselor regenerabile în transporturi menționată în acest context respectă definiția din Directiva 2009/28/CE.
19 Scenariul de referință, care a fost finalizat la începutul anului 2010, nu ia în considerare relansarea (în conformitate cu Decizia 2010/C 280/08 a Comisiei din 14 octombrie 2010) inițiativei CARS 21 (Competitive Automotive Regulatory System for the 21st Century - Un sistem de reglementare competitiv pentru industria autovehiculelor în secolul XXI). Această inițiativă ar putea duce la un nivel mai ridicat de utilizare a vehiculelor cu propulsie electrică până în 2050 decât în scenariul de referință, în care se estimează că nivelul respectiv va fi neglijabil.
17
29. Producătorii europeni de echipamente de transport s-au bucurat de mult timp de un avans confortabil față de restul lumii, împărțind piețele mondiale cu puțini concurenți, în special americani și japonezi. Acest fapt a fost posibil datorită superiorității lor în tehnologiile specifice de inginerie și investițiilor continue în infrastructuri. În prezent, acest avans se diminuează, dat fiind că alte țări investesc puternic în cercetare și dezvoltare și în infrastructuri. Cheltuielile Chinei în domeniul cercetării și dezvoltării au cunoscut în ultimii ani o creștere cu două cifre, China urmând să devină anul acesta, conform previziunilor, a doua putere din lume în materie de cercetare și dezvoltare, cu mult înaintea acelor state membre ale UE care sunt cele mai reprezentative în acest sens. În plus, în timp ce China depune eforturi concertate în cele mai promițătoare domenii de vârf, eforturile cercetării europene rămân difuze.
30. Sistemul de transport aerian și lanțul său de aprovizionare, inclusiv industria aeronautică de înaltă tehnologie, reprezintă un element important al economiei europene și al competitivității Europei ca regiune20. Companiile aeriene și aeroporturile europene se situează printre liderii mondiali, la fel ca și industria aeronautică europeană. Va fi din ce în ce mai greu să se mențină această poziție pe piața mondială, datorită constrângerilor în materie de capacitate din Europa și investițiilor masive în infrastructurile de transport aerian din alte regiuni. Menținerea unui sistem de transport aerian european competitiv și a rolului cheie al Europei ca centru de transport aerian intercontinental va avea o mai mare importanță pentru economia europeană.
31. În sistemul feroviar de mare viteză, China, depinzând până în prezent de tehnologia europeană, canadiană sau japoneză, a dezvoltat propriile sale trenuri. UE trebuie să țină pasul cu evoluțiile tehnologice globale și să își mențină avantajul concurențial în industriile de transport cu valoare adăugată ridicată.
32. Deși China este deja cel mai mare producător de autovehicule din lume, societățile europene se află în continuare printre liderii mondiali în modelele convenționale de autovehicule, camioane și autobuze. Acestea investesc, de asemenea, în dezvoltarea soluțiilor privind combustibilii alternativi și vehiculele electrice. În China, cei care cumpără vehicule electrice sau vehiculele hibride reîncărcabile primesc stimulente considerabile. Se estimează că astfel de acțiuni vor sprijini China în atingerea obiectivului său de a produce un milion de vehicule electrice pe an începând din 2020. Fără un cadru de reglementare adecvat pentru ca soluțiile inovatoare să fie viabile din punct de vedere economic, producătorii europeni riscă să rămână în urma concurenților lor mondiali.
33. În domeniul construcțiilor navale, actorii din Asia au o poziție dominantă în producția navelor de marfă. Europa este liderul tehnologic în ceea ce privește navele de pasageri, navele speciale cum ar fi navele de dragare, precum și în ceea ce privește numeroase sectoare ale industriei mondiale de echipamente marine. Șantierele navale și furnizorii de echipamente constituie elemente
20 Importanța vitală a aviației pentru economia europeană și societățile noastre a fost evidențiată în 2010
în timpul erupției vulcanice din Islanda în luna aprilie. Cele 5 zile de închidere a spațiului aerian european, implicând 100 000 de zboruri anulate, cele 2 milioane de călători blocați și pierderile de miliarde pentru economie arată în ce măsură Europa depinde de o funcționare armonioasă și eficientă a sectorului transporturilor aeriene.
18
indispensabile pentru transportul și logistica maritime. În același timp, aceștia oferă soluțiile tehnice pentru reducerea atât de necesară a gazelor cu efect de seră și a altor emisii provenite din transportul maritim. Prin urmare, este important ca Europa să-și întrețină competențele în acest domeniu și să mențină cel puțin o masă critică de construcții navale.
34. Societățile europene de logistică, care dețin în prezent în mod incontestabil o poziție de lider, riscă de asemenea să piardă cote de piață. Ele au beneficiat de mai mulți ani de infrastructuri excelente, de o perioadă îndelungată de liber schimb și de un nivel minim de birocrație la domiciliu. În prezent, infrastructura europeană este tot mai încărcată, iar alternativele apar în altă parte. Prin comparație, China are deja cea mai mare rețea feroviară de mare viteză din lume, în timp ce porturile nord-africane, mai flexibile decât porturile omoloage europene, au preluat cote importante din activitatea de transbordare. Dintre cele mai importante 20 de aeroporturi în funcție de numărul de pasageri și de volumul de marfă, doar șase și, respectiv, patru sunt europene. Centrul de gravitate al infrastructurii mondiale de transport se deplasează treptat către Asia. Investițiile continue în infrastructura de transport și simplificarea procedurilor administrative sunt necesare pentru a limita această diminuare a importanței UE ca platformă logistică mondială, fără de care societățile logistice europene își vor pierde poziția de lider mondial.
3.2. Un buget redus al emisiilor de carbon pentru sectorul transporturilor
35. În octombrie 2009, Consiliul European a sprijinit obiectivul de reducere a emisiilor de gaze cu efect de seră din UE cu 80-95% până în 2050, față de nivelurile din 199021. Comisia a analizat scenariile globale22 care ar permite îndeplinirea obiectivului de 2ºC în mod rentabil. Rezultatele, în concordanță cu activitatea IPCC, arată că reducerea la jumătate a emisiilor până în 2050, comparativ cu 1990, implică o reducere a emisiilor interne ale UE23 cu aproximativ 80% până în 2050 în comparație cu 199024. Acest obiectiv stabilește limitele și pentru evoluțiile din sectorul transporturilor.
36. Analiza de modelare a demonstrat că sectorul transporturilor trebuie să se pregătească pentru o reducere a emisiilor, până în 2050, cu aproximativ 60% sub nivelurile din 1990. Aceasta ar corespunde unor reduceri ale emisiilor cu aproximativ 70 % sub nivelurile din prezent.
21 Conform Grupului interguvernamental privind schimbările climatice (IPCC), economiile dezvoltate
vor trebui să nu mai producă aproape deloc emisii de carbon până în 2050 pentru a evita efectele dezastruoase asupra climei ale emisiilor de GES: B. Metz și alții (ed.), Contribuția grupului de lucru III la Al patrulea raport de evaluare al Grupului interguvernamental privind schimbările climatice, 2007.
22 COM (2011) 112: Foaie de parcurs pentru trecerea la o economie competitivă cu emisii scăzute de dioxid de carbon până în 2050 și documentul însoțitor de evaluare a impactului.
23 Adunând emisiile provenite din toate sectoarele și excluzând sectorul maritim internațional și emisiile legate de utilizarea solului.
24 Un astfel de obiectiv ar impune o reducere a emisiilor totale din UE de la aproximativ 5080 Mt echivalent CO2 în 2008 (cu excepția buncărelor maritime internaționale și a LULUCF) la aproximativ 1120 Mt echivalent CO2 în 2050.
19
Emisiile de gaze cu efect de seră provenite din transporturile UE în 200825
În 2008, contribuția diferitelor moduri de transport la emisiile de GES din sectorul transporturilor a fost după cum urmează26: 71,3% proveneau din transportul rutier, 13,5% din cel maritim, 12,8% din aviație, 1,8% din navigația interioară și 0,7%27 din transportul feroviar.
Deși nu există date pe deplin fiabile privind partea din totalul emisiilor care îi revine transportului de călători și partea care îi revine celui de mărfuri, cercetările arată că transportul de călători reprezintă aproximativ 60% din total28. Anchetele privind călătoriile arată că majoritatea covârșitoare a călătoriilor (97,5%) sunt „pe distanță scurtă” (nu mai mult de 100 km). Restul de 2,5% din călătorii reprezintă însă mai mult de jumătate (53%) din traficul total de pasageri/kilometru (pkm)29. În ceea ce privește diferența dintre transportul urban și cel din afara zonelor urbane, estimările arată că aproximativ o pătrime (23%) din emisiile generate de transporturi provin din zonele urbane30,31.
În linii generale, pot fi identificate următoarele procente din emisiile de GES32:
(1) Transporturile urbane de călători și marfă, reprezentând ~23% din emisii, sunt în principal efectuate cu autovehicule (16% din totalul emisiilor din transporturi), urmate de autobuze (0,5%), motociclete (0,5%) și vagoane de marfă (6%). Utilizarea bicicletelor și mersul pe jos în zonele urbane reprezintă 13% din traficul urban pasageri/kilometru fără emisii.
(2) Călătoriile interurbane și regionale (până la 500 de km), reprezentând ~33% din emisii, sunt în principal efectuate cu autovehicule (~29% din totalul emisiilor din transporturi), urmate de avioane (~2%) și motociclete (~1%). Autocarele și autobuzele, transportul feroviar și navigația interioară reprezintă împreună aproximativ 1%.
(3) Transportul de marfă în interiorul UE și cel regional (pe distanțe lungi și medii), reprezentând ~23% din emisii, se realizează în principal prin transportul rutier
25 La nivel mondial, transportul a produs 22% din emisiile globale de CO2 în 2008 (6604.7 Mt de CO2),
fiind sectorul cu cele mai multe emisii după cel al producției de energie electrică și de căldură. Emisiile de CO2 provenite din transporturi sunt dominate de cele produse de sectorul rutier, cu aproximativ 73% din emisii, urmate de sectorul maritim internațional (9%) și de aviație (7%). Restul (aproximativ 11%) provine din navigația internă și din transportul aerian, feroviar și prin conducte. Sursa: Agenția Internațională a Energiei (2010), Emisiile de CO2 din arderea combustibilului 2010, OCDE/IEA, Paris.
26 Aceste cifre includ sectorul maritim internațional și pe cel al aviației internaționale, dar exclud emisiile de ardere rezultate din transportul prin conducte, din activitățile la sol în aeroporturi și porturi și din activitățile efectuate pe teren.
27 Această cifră include doar emisiile provenite de la motoare diesel, dar nu din consumul de electricitate. În ceea ce privește consumul final de energie per mod de transport, electricitatea reprezintă aproximativ 66% din consumul de energie pe calea ferată.
28 Sursa: PRIMES-TREMOVE și modelele TREMOVE de transport. 29 Sursa: modelul TRANSTOOLS. 30 Emisiile totale includ combustibilii pentru navele din transportul internațional. 31 Sursa: PRIMES-TREMOVE și modelele TREMOVE de transport. 32 Pentru identificarea posibilităților de reducere a emisiilor de GES generate de mijloacele de transport,
sistemul de transport a fost divizat în cinci mari segmente. Cifrele reprezintă estimări aproximative (~), deoarece nu sunt întotdeauna disponibile date precise pentru aceste categorii.
20
(aproximativ 19% din totalul emisiilor din transporturi), urmat de cel maritim (~2,5%)33, urmat și el de navigația interioară și de transportul feroviar care contribuie împreună cu aproximativ 1,5%.
(4) Călătoriile intercontinentale și internaționale (peste 500 de km), reprezentând peste 10% din emisii, sunt efectuate în principal de sectorul aviației.
(5) Transportul intercontinental de marfă, reprezentând ~11% din emisii, este dominat de transportul maritim.
Share intransportemissions
Urbantravel17%
Urbanfreight
6%
Inter-urbantravel33%
Inter-continentaltravel 10%
Inter-urbanfreight23%
Inter-continental
freight11%
Freight40%
Passengers60%
Notă: Transportul de călători (60%); Transportul urban (17%); Transportul interurban (33%); Transportul intercontinental (10%); Transportul de marfă (40%); Transportul urban de marfă (6%); Transportul interurban de marfă (23%); Transportul intercontinental de marfă (11%). Figura 2: Procentele de emisii de gaze cu efect de seră provenind din transporturile UE în 2008 (estimare)
37. Analiza datelor privind emisiile din transporturi arată că sursa principală o constituie transportul de călători - în special autovehicule, care sunt responsabile pentru aproximativ două treimi din emisiile generate de transportul rutier. Cu toate acestea, în timp ce emisiile generate de autovehicule sunt în scădere, emisiile din transportul rutier de marfă continuă să crească. O altă provocare – dintr-o perspectivă mai prospectivă – se află la nivelul transportului aerian și a celui maritim, care se preconizează că vor avea cea mai mare rată de creștere a emisiilor (150% și, respectiv, 110% până în 2050 față de nivelurile din 1990, în comparație cu 13% pentru transportul rutier în scenariul de referință).
38. Emisiile din transporturi pot fi considerate ca fiind produsul a trei componente generale: nivelurile activității de transport, intensitatea energetică a activității de
33 Din lipsa datelor statistice, împărțirea emisiilor de CO2 provenind din transportul maritim în funcție de
transporturile din interiorul UE și cele din afara UE reprezintă o încercare de estimare cu un grad ridicat de incertitudine. O analiză recentă realizată de CE Delft a arătat că emisiile de CO2 din sectorul maritim intra-UE ar putea reprezenta între 22% și 54% din totalul emisiilor provenind din transportul maritim. [Sursa: CE Delft (2009), asistență tehnică pentru o acțiune la nivel european de reducere a emisiilor de gaze cu efect de seră din transportul maritim internațional].
21
transport și intensitatea gazelor cu efect de seră provenite din energia utilizată în sectorul transporturilor. Pentru o reducere drastică a emisiilor va fi nevoie de măsuri care să acționeze asupra tuturor celor trei factori, dat fiind că este puțin probabil ca îmbunătățirile tehnologice să permită ele singure o reducere cu 60% până în 2050.
39. Volumul traficului este factorul care influențează cel mai puternic emisiile din transporturi. Acest aspect reprezintă reversul monedei integrării pieței și a bunei funcționări a sistemului de transport. Volumele de trafic pot fi combătute prin intermediul instrumentelor de gestionare a cererii, care nu ar trebui să devină un obstacol pentru eficiența economică, coeziunea regională sau libertatea de a călători, ci mai degrabă un mijloc de a oferi o alternativă valoroasă la mobilitate.
40. Componenta eficienței energetice poate fi îmbunătățită prin utilizarea celor mai eficiente moduri de transport (sau a unei combinații a acestora) și prin ameliorarea eficienței în cadrul fiecărui mod: aceasta este ideea care stă la baza conceptului de comodalitate34. Creșterea atractivității (și astfel a părții modale) a celor mai eficiente moduri, aprofundarea integrării modale și îmbunătățirea factorilor de încărcare sunt elemente care sunt în măsură să diminueze consumul de energie și se află în centrul inițiativelor pentru realizarea Spațiului unic al transporturilor descrise în partea a III-a.
41. Al treilea element necesită acțiuni privind intensitatea GES din energia utilizată în sectorul transporturilor. Standardul de carburant cu emisii reduse de dioxid de carbon, stabilit în directiva privind calitatea combustibililor, este menit să înceapă acest proces. Acest lucru poate implica fie adoptarea de combustibili cu emisii mai reduse de dioxid de carbon la motoarele existente, fie introducerea de noi tipuri de tehnologii ale motoarelor care pot utiliza energii cu emisii scăzute de dioxid de carbon. Reducerea emisiilor de carbon nu poate fi în cele din urmă atinsă decât dacă se utilizează pe scară largă combustibili alternativi cu emisii reduse de carbon de către vehicule din ce în ce mai eficiente, în paralel cu infrastructura și sistemele corespunzătoare.
3.3. Cerințe ferme de investiții în infrastructură
42. Costul dezvoltării infrastructurii UE, care ar fi necesară pentru a se satisface cererea de transport, a fost estimat la peste 1,5 trilioane EUR pentru perioada 2010-2030. Cu toate acestea, în anii și deceniile care vor urma va fi din ce în ce mai dificil să se găsească modalități de a investi în infrastructura de transport:
– îmbătrânirea populației implică faptul că valoarea mai mare a resurselor va fi absorbită de cheltuielile cu asigurările sociale;
– criza economică din 2008-2009 a afectat grav bugetele publice și împrumuturile private. Odată terminată, va fi nevoie de procese îndelungi de consolidare;
34 Conceptul a fost introdus în 2006 în documentul Comisiei „Pentru o Europă în mișcare – Mobilitate
durabilă pentru continentul nostru. Examinarea intermediară a Cărții albe privind transporturile, publicată de Comisia Europeană în 2001”. SEC (2006) 768. Comodalitatea a fost definită drept utilizarea eficientă a diferitelor moduri de transport, în mod independent unul față de altul și în combinație.
22
– introducerea vehiculelor alimentate cu carburanți alternativi și o mai mare utilizare a transportului public vor reduce veniturile din accizele la benzină și motorină.
43. Aceste evoluții vor intensifica tendința descendentă în finanțarea infrastructurii de transport din bugetul public, care, înainte de criza financiară, era într-o oarecare măsură compensată de o creștere a finanțării din sectorul privat. Deficitul de finanțare trebuie completat prin eforturi comune din partea guvernelor, UE, instituțiilor financiare și prin intermediul noilor modele de piețe de capital și al noilor mecanisme de stabilire a prețurilor, cum ar fi taxarea congestiei din trafic. Mecanismul de finanțare globală trebuie să se orienteze mai mult către principiul „utilizatorul plătește”.
44. Calitatea redusă a infrastructurilor de transport constituie un impediment pentru economie. Numeroase studii confirmă relația dintre accesibilitatea geografică și creșterea economică. De pildă, un studiu recent35 bazat pe un exemplu din Germania arată că o conectare la rețeaua feroviară de mare viteză mărește în mod semnificativ rata de creștere economică a orașelor.
3.4. Necesitatea unei noi abordări privind mobilitatea
45. În concluzie, menținerea situației actuale nu este o opțiune viabilă: creșterea costurilor de transport pentru întreprinderi va împiedica creșterea economică, condițiile grele pentru economia UE în ceea ce privește emisiile de dioxid de carbon nu vor fi respectate, iar cetățenii vor beneficia de mai puțină mobilitate individuală și vor suporta consecințele accesului tot mai costisitor la bunuri și servicii.
35 Ahlfeldt, Gabriel M. și Feddersen, Arne (2010), De la periferie la centru: adaptări economice la
sistemul feroviar de mare viteză, London School of Economics și Universitatea din Hamburg, (nepublicat), http://eprints.lse.ac.uk.
23
II – O viziune pentru 2050: o rețea a mobilității integrată, sustenabilă și eficientă
1. O BUNĂ OPORTUNITATE
46. Economia mondială este caracterizată din ce în ce mai mult de apariția unor noi actori puternici. Prosperitatea continentului nostru va depinde pe viitor de capacitatea tuturor regiunilor sale de a rămâne pe deplin integrate în economia mondială. Legăturile eficiente din transporturi vor fi o condiție vitală pentru realizarea acestui deziderat. Reducerea mobilității nu este o opțiune.
47. Păstrarea mobilității va fi posibilă doar prin strategii sustenabile. Sistemul de transport european s-a dezvoltat în contextul unor prețuri în general mici la petrol, al extinderii infrastructurii, al supremației tehnologice și al unor constrângeri de mediu limitate, dar în prezent el trebuie să se adapteze la condiții-cadru diferite. Creșterea preconizată a economiilor emergente și a populației mondiale va exercita fără îndoială o presiune asupra resurselor naturale. După cum s-a discutat în partea I, în cazul în care nu se ia nicio măsură, domeniul transporturilor va rămâne aproape complet dependent de petrol și va fi deosebit de vulnerabil în fața a doi factori puternici: dezechilibrul tot mai mare dintre cererea și oferta de petrol la nivel mondial și necesitatea de a reduce emisiile de gaze cu efect de seră.
48. Distanțarea față de petrol va fi inevitabilă. Acest lucru nu este numai o importantă provocare, dar și o ocazie de a regândi modul în care mobilitatea este organizată în societatea noastră și de a aborda o serie de alte probleme grave, dar încă nerezolvate: nivelurile ridicate de congestie, poluare fonică și atmosferică în orașe; mii de decese și milioane de vătămări corporale pe drumurile europene. De asemenea, siguranța Europei va fi consolidată prin diversificare, pentru a se reduce dependența de aprovizionarea cu petrol provenind din ce în ce mai des din părți instabile ale lumii.
49. În plus, o provocare tehnologică oferă și oportunități interesante. O transformare profundă poate duce la progrese considerabile într-un sistem de transport care altfel se îndreaptă, în cel mai bun caz, spre îmbunătățiri marginale la nivelul eficienței. Nivelurile serviciilor nu trebuie compromise din cauza noilor constrângeri. Schimbările structurale în sectorul transporturilor pot îmbunătăți calitatea vieții și a mediului, menținând în același timp libertatea de a călători a cetățenilor și competitivitatea industriei UE.
50. Transformarea transporturilor pentru a le face mai eficiente, mai ecologice, mai sigure și mai fiabile nu va fi posibilă dacă se recurge doar la un număr mic de intervenții specifice. Transporturile constituie un sistem complex care se bazează pe interacțiunea dintre infrastructuri, vehicule, tehnologia informației, norme și comportamente. Toate aceste elemente trebuie să fie parte a unei viziuni comune asupra schimbării.
51. Soluțiile imposibile sau care au un impact redus în cazul în care sunt adoptate doar de câteva persoane fizice și operatori, pot deveni eficiente dacă se află în
24
centrul unui sistem nou: producția de masă poate reduce costul tehnologiilor ecologice; frecvența și securitatea transportului public va crește în cazul în care există mai mulți utilizatori; volume suficiente de marfă pot justifica existența unor coridoare dedicate acestui tip de transport, asigurându-se astfel transporturi mai fiabile; mai multe biciclete și mai puține vehicule aflate în circulație fac din mersul pe bicicletă o activitate mai plăcută și mai puțin periculoasă.
52. O schimbare la nivelul transporturilor este, de asemenea, o bună ocazie pentru industria producătoare de echipamente și pentru operatorii în materie de logistică, dat fiind că și alte regiuni ale lumii se vor confrunta cu constrângeri similare în ceea ce privește resursele, cererea de mobilitate la nivel mondial fiind în continuă creștere. Cea mai bună tehnologie va beneficia, pentru comercializare, de o piață în expansiune.
53. Mobilitatea personală și în special transporturile rutiere reprezintă o problemă mondială. AIE36 preconizează că numărul de autovehicule la nivel mondial va crește de la aproximativ 750 de milioane, cifra actuală, la mai mult de 2,2 miliarde până în 2050. Aceste autovehicule ar trebui să fie cu mult mai ecologice și mai eficiente decât în prezent. China este deja cea mai mare piață mondială de autovehicule, dar are și un program de investiții masive în sectorul feroviar. Capacitatea de a deservi aceste piețe internaționale va fi esențială pentru industria UE. Pe de altă parte, adoptarea cu întârziere a măsurilor și introducerea timidă a noilor tehnologii ar putea condamna industria transporturilor din UE la un declin ireversibil.
54. Dintr-o perspectivă mai generală, capacitatea de a reduce la minimum utilizarea resurselor care în trecut erau abundente va fi esențială pentru competitivitatea viitoare. În conformitate cu inițiativa emblematică „O Europă eficientă din punctul de vedere al utilizării resurselor”, adoptată în cadrul strategiei Europa 202037, obiectivul primordial al politicii europene în domeniul transporturilor este de a contribui la instituirea unui sistem care să asigure, cu mai puține resurse, o calitate superioară a serviciilor legate de mobilitate. În practică, transportul trebuie să utilizeze energie mai puțină și mai ecologică și să exploateze mai bine infrastructura modernă.
55. Următoarele secțiuni arată modul prin care se poate face față acestor provocări, menținându-se în același timp un echilibru între preocupările economice, sociale și de mediu. Această viziune inspiră strategia politicii europene în domeniul transporturilor în următoarele decenii și constituie baza unor propuneri concrete pentru viitorul apropiat. Bineînțeles, ea se bazează pe informațiile disponibile în prezent și pe estimarea evoluțiilor tehnologice posibile. Vor exista și surprize inevitabile, însă trebuie să facem numeroase alegeri în viitorul apropiat – ce infrastructuri să construim, în ce tehnologii să investim, ce echipamente să achiziționăm – care vor avea consecințe pentru mai multe decenii de acum înainte și trebuie să fie ghidate de o viziune de viitor: nu ne putem permite o abordare pasivă. În același timp, date fiind incertitudinile viitoare, este
36 Agenția Internațională a Energiei (2010), Perspectivele tehnologiilor din domeniul energiei, 2010. 37 COM(2010) 2020, „Europa 2020 - O strategie europeană pentru o creștere inteligentă, durabilă și
favorabilă incluziunii”.
25
important să se garanteze că politica este suficient de flexibilă și de solidă pentru a face față unor evoluții neașteptate.
2. O VIZIUNE INTEGRATĂ PENTRU DIFERITELE SEGMENTE DE TRANSPORT
2.1. Îndepărtarea mașinilor și a camioanelor convenționale de orașe
56. Mediul urban prezintă cele mai mari provocări la adresa sustenabilității transporturilor. În prezent, orașele suferă cel mai mult de pe urma congestiei, a calității reduse a aerului și a expunerii la zgomot. Transportul urban reprezintă o importantă sursă de emisii generate de transporturi. 69% din accidentele rutiere se produc în orașe38. În același timp, în lumina principiului subsidiarității, este necesară o abordare atentă la nivel european.
57. Dimensiunea urbană va deveni și mai importantă, preconizându-se că procentajul europenilor care trăiesc în zonele urbane va crește de la 74% în prezent la aproximativ 85% în 205039. Proiectarea de orașe durabile este una dintre cele mai mari provocări cu care se confruntă factorii de decizie politică.
58. Din fericire, mediul urban oferă numeroase alternative în materie de mobilitate. Trecerea la strategii mai nepoluante în domeniul energiei este facilitată de cerințele mai reduse în ceea ce privește tipurile de vehicule40. Opțiunile de transport public sunt disponibile pe scară mai largă, existând de asemenea și opțiunea mersului pe jos sau cu bicicleta. Gestionarea cererii și planificarea rațională a utilizării terenurilor pot contribui, de asemenea, în mod semnificativ, la volume de trafic mai scăzute.
59. Autovehiculele reprezintă în prezent modul de transport cel mai agreat din Europa41. Succesul autovehiculelor se poate explica prin multifuncționalitatea acestora: ele constituie un mijloc de transport cu acces direct de la plecare până la sosire („door-to-door”), întotdeauna disponibil, care nu ține seama de condițiile meteorologice și cu beneficii suplimentare în ceea ce privește respectarea spațiului privat și capacitatea de a acoperi atât distanțe scurte, cât și distanțe lungi. Această multifuncționalitate are însă și un inconvenient major: autoturismul personal este rareori mijlocul optim de transport din punctul de vedere al eficienței energetice. Conform datelor din Regatul Unit42, 60% din autovehiculele din trafic au un singur pasager. Procentul crește la aproximativ 85% în cazul deplasărilor regulate și al călătoriilor de afaceri.
60. În următoarele decenii, ca urmare a lipsei de spațiu urban și a costurilor în creștere aferente energiei și utilizării infrastructurii, călătoriile nu ar trebui să se mai bazeze pe autovehiculele multifuncționale care de regulă nu transportă numărul maxim de pasageri. Este probabil ca pe viitor să crească numărul de
38 Sursa: Observatorul european pentru siguranță Rutieră - baza de date Care - date pentru 2009. 39 ONU, Departamentul pentru afaceri economice și sociale, Secția populație (2009), Perspectivele
urbanizării mondiale – reexaminarea din 2009 , http://esa.un.org/UNPD/WUP/index.htm 40 Un test recent al vehiculelor electrice în Regatul Unit a arătat faptul că media de mile parcurse zilnic
de utilizatori este de 23 mile (37 km), http://www.cabled.org.uk/. 41 82% din numărul total de deplasări de persoane pe uscat, măsurate în pkm, s-au efectuat cu
autoturisme. 42 Ministerul Transporturilor din Regatul Unit, 2008, Tendințele transporturilor: ediția 2008.
26
autoturisme mai mici, mai ușoare și mai specializate. Vehiculele mari sau care circulă pe distanțe lungi vor fi din ce în ce mai mult utilizate numai în cazul în care aceste caracteristici sunt necesare.
61. În zonele urbane, mersul pe jos și cu bicicleta, împreună cu transportul public, oferă adesea alternative mai bune, nu doar în ceea ce privește emisiile, ci și viteza43: aceste mijloace ar putea înlocui cu ușurință numărul mare de deplasări care acoperă mai puțin de 5 km. Pe lângă reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră, ele pot asigura beneficii majore în ceea ce privește o stare mai bună a sănătății, un grad mai redus al poluării atmosferice și fonice, nevoi mai puține de spațiu rutier și un nivel mai scăzut de utilizare a energiei. Prin urmare, facilitarea mersului pe jos și a mersului cu bicicleta ar trebui să devină o parte integrantă a mobilității urbane și a proiectelor de infrastructură.
62. Transportul public trebuie să dobândească o pondere mai mare decât în prezent față de celelalte mijloace de transport, să devină ușor accesibil tuturor, să fie perfect integrat și să se efectueze cu mijloace nemotorizate. Utilizarea de bilete electronice integrate și de carduri inteligente poate furniza operatorilor și autorităților de transport public date statistice în timp real privind comportamentul utilizatorilor. Respectând legislația privind protecția datelor cu caracter personal, aceste informații pot fi utilizate atât pentru a optimiza planificarea serviciului, cât și pentru a concepe strategii de piață vizând creșterea utilizării transportului public.
63. Transportul public ar putea fi, de asemenea, stimulat printr-o gamă mai largă de opțiuni, unele bazate pe conceptele actuale (troleibuze) sau pe noi modalități de execuție a serviciului [autobuzul expres44; utilizarea unor autobuze mai mici în afara orelor de vârf; „transportul la cerere” (transport on demand) prin sistemele de rezervare în avans]. Informațiile cu privire la opțiunile disponibile și la capacitatea de a cumpăra bilete sunt revoluționate prin intermediul dispozitivelor personale de comunicații mobile. Timpul de așteptare perceput45 poate fi redus în mod drastic, eliminându-se incertitudinea și frustrarea de a nu ști când va sosi următorul autobuz sau tren. Un procent mai mare de deplasări cu transporturile publice poate permite creșterea densității și frecvenței acestui serviciu, precum și consolidarea legăturilor între zonele urbane și cele rurale, creându-se astfel cerc virtuos pentru mijloacele de transport colective.
43 Recentul studiu de fezabilitate privind un sistem de închiriere de biciclete în centrul Londrei afirma că,
pentru distanțe de până la 8 km, mersul pe bicicletă este la fel de rapid ca toate celelalte mijloace de transport.
http://www.tfl.gov.uk/assets/downloads/businessandpartners/cycle-hire-scheme-feasibility-full-report-nov2008.pdf.
Un studiu cantitativ realizat în 2006 pe internet adresat atât celor care merg pe bicicletă, cât și celor care nu o fac, a constatat, de asemenea, faptul că viteza este percepută ca fiind unul dintre principalele motive de a utiliza bicicleta în centrul Londrei pentru a merge la locul de muncă. Sursa: TfL, 2008, Deplasarea cu bicicleta în Londra.
44 Autobuzul expres este un serviciu de transport public efectuat cu autobuze care circulă de regulă pe benzi dedicate, cu frecvență ridicată și care dispun de mai mult loc pentru staționare.
45 Cercetările sugerează că, într-o stație de autobuz, pasagerii percep timpul de așteptare ca fiind mai mare decât momentele efective de așteptare și, prin urmare, sistemele de informare a pasagerilor în timp real ar putea reduce timpul de așteptare perceput pentru autobuze atunci când furnizează informații exacte. Sursa: Mishalani și alții, 2006. Percepțiile pasagerilor privind timpul de așteptare, Journal of Public Transportation. Vol. 9, nr. 2, 2006, pp. 89-106.
27
64. În Europa, un factor important este îmbătrânirea populației, care va obliga serviciile de transport să se adapteze la o populație din ce în ce mai în vârstă. Persoanele în vârstă de 65 de ani sau mai mult vor reprezenta 29% din totalul populației până în 2050, față de 17% în prezent. În UE, aproximativ o persoană din șase suferă de un handicap46,47. Calitatea, fiabilitatea, securitatea și accesibilitatea, în special pentru persoanele cu mobilitate redusă, precum și siguranța transporturilor publice va fi esențială pentru o mai mare utilizare a transportului public.
65. Pentru mulți, mijloacele personale de transport vor rămâne totuși singura alternativă datorită complexității călătoriei lor zilnice. Utilizarea vehiculelor mai eficiente din punctul de vedere al consumului de combustibil va fi o necesitate. Reducerea greutății și dimensiunii autovehiculelor va fi esențială pentru economisirea de energie, date fiind condițiile de trafic din orașe care impun oprirea și pornirea repetată și din motive de spațiu, însă vehiculele ușoare și de dimensiuni reduse pot crea probleme de compatibilitate cu vehiculele mari în ceea ce privește securitatea, astfel încât ar putea să fie necesare sisteme de evitare a coliziunilor și de ghidare, precum și o separare parțială. Acestea vor ajuta, de asemenea, conducătorii auto mai vârstnici.
66. Noile motoare care utilizează surse de energie mai puțin poluante ar trebui să ajute la reducerea emisiilor de GES, contribuind în același timp și la îndeplinirea altor obiective. Naveta sau deplasările zilnice pentru cumpărături nu necesită toate tipurile de opțiuni pe care de altfel unele noi tehnologii nu sunt încă în măsură să le ofere, iar flotele „captive” de autobuze urbane, taxiuri și furgonete sunt foarte potrivite pentru introducerea sistemelor de propulsie și a combustibililor alternativi. Acestea ar putea avea o contribuție substanțială la reducerea intensității carbonului în cazul transportului urban, oferind în același timp o platformă de testare pentru noile tehnologii și posibilitatea unei introduceri rapide pe piață.
67. În sfârșit, planificarea urbană, reglementările privind accesul, inclusiv zonele cu emisii reduse, controlul mai strict al locurilor de parcare, al politicilor de stabilire a prețurilor și al formelor alternative de accesibilitate (e-guvernare, muncă la distanță etc.) ar putea influența în mod semnificativ alegerea mijlocului de transport. Planificarea urbană și o guvernare adecvată, la nivelul zonelor urbane funcționale, sunt esențiale. Acestea ar trebui să vizeze crearea de orașe compacte, favorizând buna coordonare între planificarea transporturilor, regenerarea zonelor industriale dezafectate și așezările noi. Utilizarea tehnologiilor standard (de exemplu pentru taxarea electronică) și a criteriilor comune (de exemplu în ceea ce privește tipul de vehicule care sunt admise în
46 Comisia Europeană, DG Afaceri Economice și Financiare: Raportul din 2009 privind îmbătrânirea
populației: proiecții economice și bugetare pentru statele membre ale UE-27 (2008-2060). EUROPEAN ECONOMY 2|2009, http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/publication14992_en.pdf. Scenariul „de bază” din acest raport a fost stabilit de către DG Afaceri Economice și Financiare, Comitetul de politică economică, cu sprijinul unor experți din statele membre, și a fost aprobat de către Consiliul ECOFIN.
47 Comisia Europeană, DG Ocuparea Forței de Muncă: Persoanele cu handicap au drepturi egale – Strategia europeană 2010-2020 pentru persoanele cu handicap, http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=738&langId=en&pubId=591&type=2&furtherPubs=no.
28
zone cu emisii reduse) ar contribui la reducerea costurilor de producție și ar facilita respectarea normelor de către utilizatori.
68. În ceea ce privește transportul de marfă, orașele vor trebui să exploateze mai bine potențialul de optimizare a logisticii urbane. Acest lucru se poate realiza printr-o schimbare la nivelul planificării și organizării sistemului de transport urban, prin răspândirea pe scară largă a vehiculelor și sistemelor de propulsie alternative și prin exploatarea întregului potențial al tehnologiilor moderne ale informației.
69. Interfața dintre transportul pe distanțe lungi și transportul „până la ultimul kilometru” ar putea fi organizată într-un mod mai eficient prin consolidarea centrelor logistice multimodale de marfă situate la periferiile orașelor, care ar putea fi legate de punctele de distribuție și de colectare din oraș. Obiectivul este acela de a limita livrările individuale, care reprezintă partea cea mai „ineficientă” a călătoriei, la cel mai scurt traseu posibil. Societățile ar trebui să își pună în comun încărcăturile pentru a reduce deplasările fără marfă sau pe cele ineficiente. Tehnologia informației ar putea sprijini astfel de practici printr-o mai bună planificare a mărfurilor și deplasărilor și o mai bună capacitate de localizare și urmărire.
70. Livrarea în zonele izolate (last mile delivery) ar putea fi realizată cu camionete mai mici și mai ecologice. Utilizarea de noi motoare și vectori de energie – energia electrică, hidrogenul și hibrizii – vor face parte în mod necesar din strategia de reducere a intensității carbonului aferente logisticii urbane. Motoarele noi ar avea, de asemenea, avantajul funcționării silențioase, permițând deplasarea pe timp de noapte a unui segment mai important al transportului de mărfuri în zonele urbane. Acest lucru ar elimina parțial problema congestiei traficului rutier în timpul orelor de vârf de dimineață și de după-amiază.
71. În ansamblu, cea mai mare marjă de adoptare a unor altor tipuri de mobilitate și de reducere a emisiilor se regăsește tocmai în transportul urban. Estimările arată că emisiile generate de transportul urban de persoane ar putea fi reduse cu până la 88%48, în comparație cu un scenariu în care politicile rămân neschimbate, printr-o combinație de măsuri legate de standardele de eficiență a combustibililor (o reducere de 44%), decarbonizarea aprovizionării cu energie (o reducere de 42%), amenajarea teritoriului și trecerea la mijloace lente de transport și la mijloace de transport public (o reducere de 2%).
72. Întrucât fiecare oraș ar avea o strategie preferată pentru înlocuirea vehiculelor convenționale pe benzină și motorină, punând accentul fie pe mijloacele de transport mai ecologice, fie pe încurajarea transportului public, fie pe promovarea vehiculelor mai nepoluante, reducerea progresivă și eliminarea în timp din mediul urban a acestor vehicule este ingredientul necesar al oricărei strategii care vizează reducerea semnificativă a dependenței de petrol și a emisiilor de gaze cu efect de seră. Tehnologiile și standardele tehnice interoperabile ar fi necesare pentru a se evita fragmentarea și pierderile
48 Sursa: Evaluarea impactului referitoare la Cartea albă privind transporturile, „Foaie de parcurs pentru
Spațiul unic european al transporturilor”.
29
economiilor de scară, respectându-se în același timp principiul subsidiarității. Acțiunile la nivel de stat membru și la nivel local sunt esențiale.
2.2. Deplasările multimodale interurbane
73. Aproximativ 63% din emisiile generate de autovehicule sunt legate de deplasarea pe șoselele și autostrăzile din afara mediului urban, care reprezintă 73% din totalul de deplasări cu autovehicule, măsurate în pasageri/kilometru49. Transportul rutier din afara zonelor urbane este, de asemenea, responsabil de cel mai mare număr de decese, adică 61% din total50. Zonele neurbane constituie, de asemenea, un segment major de activitate pentru căi ferate (atât convenționale, cât și de mare viteză) și autocare, care furnizează un mijloc mai sigur și mai curat de deplasare pe distanțe medii și lungi.
74. Pe viitor, vehiculele mai eficiente, motoarele noi și folosirea mai largă a surselor de energie regenerabile în producerea de energie electrică vor îmbunătăți performanțele tuturor modurilor de transport. Sectorul aviației se poate îmbunătăți printr-o utilizare mai largă a noii generații de aeronave mijlocii pentru zboruri regionale, printr-o mai bună gestionare a traficului aerian și eventual cu ajutorul biocarburanților.
75. De asemenea, eficiența locomotivelor de cale ferată mai poate fi îmbunătățită. Extinderea electrificării liniilor feroviare ar trebui să fie avută în vedere. În prezent, 50% din rețeaua feroviară a UE este electrificată și 80% din transportul de călători beneficiază de aceasta51. Acolo unde extinderea electrificării nu este o opțiune viabilă din punct de vedere economic, locomotivele mai eficiente și alte alternative pentru tracțiunea diesel (de exemplu biocarburanții sau hidrogenul) pot oferi modalități de reducere a emisiilor de poluanți atmosferici și de GES.
76. În ceea ce privește vehiculele rutiere, din cauza aspectelor legate de varietate, capacitatea unor noi tehnologii de a juca un rol în acest segment este mai limitată. Cu toate acestea, se estimează că un procent de până la 30% din emisiile de CO2 provenind de la autoturisme ar putea fi redus cu ajutorul tehnologiei actuale și că dezvoltarea în continuare a tehnologiei, inclusiv creșterea electrificării sistemelor de propulsie, prezintă un potențial mai important. Reducerea dimensiunilor autovehiculelor poate, de asemenea, să joace un rol important în asigurarea aceluiași nivel de mobilitate în acest segment, cu un consum redus de energie și cu mai puține emisii de GES. În cele din urmă, o mai bună gestionare a traficului poate contribui, de asemenea, la o mai bună utilizare a energiei.
77. Este de așteptat ca îmbunătățirile tehnologice pentru toate modurile de transport să ducă la economii de energie și să reducă emisiile per pasageri/kilometru cu până la 90% în 2050, la nivelul deplasărilor interurbane și regionale (până la
49 Sursa: PRIMES-TREMOVE și modelele TREMOVE de transport. 50 Sursa: Observatorul european pentru siguranță Rutieră - baza de date Care - date pentru 2009. 51 Comunitatea căilor ferate și a companiilor de infrastructură din Europa (2010), O analiză mai atentă a
căilor ferate: Raportul anual 2009-2010; http://www.cer.be/media/2011_CER_2009-2010_Annual_Report.pdf
30
500 de km)52. Aceasta nu va rezolva însă problema congestiei traficului, care urmează să se agraveze odată cu creșterea volumelor deplasărilor, în ciuda introducerii tehnologiilor avansate de management al traficului.
78. Pentru ca deplasările interurbane să devină mai sustenabile și mai eficiente este nevoie, de asemenea, de o alegere sistematică a celui mai eficient mod de transport printre mijloacele de transport publice și private. În ciuda progreselor înregistrate la nivelul tuturor modurilor de transport, este puțin probabil ca poziția relativă a acestora în ceea ce privește eficiența energetică să se schimbe, din cauza caracteristicilor lor intrinseci53, prin urmare, pentru a realiza economii mai mari de energie și reduceri mai importante ale emisiilor în transportul interurban de persoane, vagoanele de călători și transportul feroviar vor trebui să aibă o pondere mai mare în trafic, înlocuind parțial autovehiculele și avioanele. Crearea unui Spațiu feroviar unic european este esențială în acest sens.
79. Aviația regională ar rămâne o opțiune rezonabilă pentru zonele periferice care nu au volume mari de trafic sau legături alternative, însă în alte cazuri, transportul feroviar ar putea oferi o alternativă mai bună pentru călătorii de până la 3-4 ore. Printr-o utilizare crescută a liniilor de mare viteză, transportul feroviar ar trebui să fie competitiv pe distanțe mult mai mari. Sistemul feroviar de mare viteză ar putea asuma, până în 2050, o creștere a volumului de pasageri/kilometru cu aproximativ 176 de miliarde, comparativ cu 2005, depășind creșterea în sectorul aviației (aproximativ 67 de miliarde de pasageri/kilometru), pentru călătorii sub 1 000 km54. Însă este esențial ca aceste mijloace de transport să fie cât mai încărcate: performanța de mediu a unui tren gol este foarte scăzută.
80. Promovarea unor opțiuni modale mai bune va necesita o mai bună integrare a rețelelor modale: aeroporturile, porturile, căile ferate, metrourile și stațiile de autobuz, zonele de închiriere a autovehiculelor și zonele de parcare ar trebui să fie reunite din ce în ce mai mult și concepute ca platforme multimodale de conectare pentru pasageri.
81. Îmbunătățirea opțiunilor modale va trebui, de asemenea, să fie ghidată de prețuri care reflectă toate costurile aferente transportului. Această evoluție este necesară, de asemenea, având în vedere nevoile de finanțare a transportului. Participanții la traficul rutier ar trebui să se obișnuiască cu plata pentru infrastructura pe care o folosesc și pentru externalitățile negative pe care le generează. Un sistem interoperabil de taxare rutieră electronică, care să fie legat sau să depindă de o singură platformă deschisă la bordul vehiculului pentru toate aplicațiile, ar trebui, în mod ideal, să devină disponibil în toate vehiculele.
52 Sursa: Evaluarea impactului referitoare la Cartea albă privind transporturile, „Foaie de parcurs pentru
Spațiul unic european al transporturilor”. 53 Avioanele trebuie să depună un plus de energie pentru a se menține în aer. Autoturismele au o
suprafață mai mare frontală per persoană decât autocarele, care contează pe distanțe lungi în cazul în care marea parte a energiei este folosită pentru a contracara rezistența aerului. Trenurile au o suprafață și mai mică frontală per persoană și prezintă avantajul suplimentar de rezistență redusă la rulare.
54 Sursa: Evaluarea impactului referitoare la Cartea albă privind transporturile, „Foaie de parcurs pentru Spațiul unic european al transporturilor”.
31
82. Pregătirea unei călătorii ar trebui să devină mai ușoară, iar călătoria mai simplă. Instrumentele de planificare online a călătoriilor pot oferi călătorilor informații complete pentru toate segmentele călătoriei într-un mod concis și ușor de înțeles. Informațiile online pentru pasageri și sistemele de rezervare și inclusiv de plată electronică, precum și sistemele cu bilete integrate sau sistemele de plată integrată pentru toate mijloacele de transport vor facilita călătoriile care implică mai multe mijloace de transport. Informațiile în timp real ar putea fi furnizate instantaneu în cazul întârzierilor sau al întreruperilor care sunt preconizate pentru restul călătoriei.
83. O societate mai în vârstă va avea nevoie de servicii de transport sigure, securizate, confortabile și ușor de utilizat. În sistemul de transport din viitor, ar trebui să se poată limita producerea de accidente aproape la zero. Acest lucru poate fi realizat prin aplicarea universală a sistemelor inteligente de transport, care vor permite comunicarea omniprezentă dintre infrastructuri și vehicule, precum și între vehicule. Sistemele automate de evitare a coliziunilor de la bordul vehiculelor pot minimiza probabilitatea coliziunilor și cu pietonii, cicliștii sau obiectele.
84. Atunci când călătoresc pe teritoriul UE, cetățenii ar trebui să poată beneficia de principii generale comune ale drepturilor călătorilor care să se aplice în toate modurile de transport. În cazul întârzierilor majore sau anulării călătoriei, acestora ar trebui să li se garanteze protecția drepturilor, inclusiv prin compensările adecvate. Opțiunile modale mai bune și mai integrate și sistemele inteligente de transport ar putea facilita transferul, schimbul și punerea în comun de informații cu caracter personal privind pasagerii. În consecință, va fi necesar să se asigure protecția și transparența datelor în ceea ce privește toate aceste prelucrări ale datelor cu caracter personal.
85. În concluzie, există o marjă importantă pentru organizarea deplasărilor în interiorul UE într-un mod mai sigur și mai nepoluant (o reducere cu 83% a emisiilor de CO2, comparativ cu un scenariu în care politicile rămân neschimbate până în 2050), în principal prin decarbonizarea carburanților utilizați în aprovizionarea cu energie (45%) și prin tehnologii cu consum minim de energie (35%).
2.3. O rețea centrală ecologică și eficientă pentru transportul de mărfuri
86. Transportul de mărfuri în interiorul UE se realizează în majoritatea cazurilor cu camioane (47,3%), urmate de navele maritime (37,8%), de trenuri (11,2%) și de navele care utilizează căile navigabile interioare (3,7%)55. Camioanele domină transportul interior de marfă din UE cu o proporție de 76,1% din cota tonelor/kilometru și cu aproximativ 94% din emisiile de CO2. Prin comparație, transporturile aeriene de marfă dețin o parte marginală a volumelor, deși această parte este importantă ca valoare56.
55 Pentru transportul aerian și maritim: este inclus numai transportul intern și intra-UE-27 [Sursa:
Comisia Europeană (2010), Energie și Transport pe teritoriul UE în cifre]. 56 Datele privind valoarea mărfurilor transportate pe cale aeriană există numai pentru schimburile cu țări
terțe, unde transporturile aeriene reprezintă 0,6% din volumul total, însă 22% din valoarea totală.
32
87. Una dintre marile provocări pentru transporturi este de a reduce impactul de mediu al transportului de marfă în interiorul UE fără a afecta eficiența acestuia. Cheia pentru transportul eficient este consolidarea volumelor mari pentru transferul pe distanțe lungi, între așa-numitele „primul kilometru” și „ultimul kilometru”. Transportul pe căi navigabile și transportul feroviar sunt foarte potrivite pentru acest deziderat, după cum se observă în alte părți ale lumii. Încurajându-se utilizarea soluției celei mai eficiente pentru fiecare distanță în parte, peste aproximativ 300 km ar trebui să aibă loc o reechilibrare semnificativă, un procent de 30% din transportul rutier de mărfuri urmând să treacă la soluții multimodale până în anul 2030 și un procent de peste 50% până în 2050.
88. Aceste transporturi pe distanțe lungi ar avea nevoie de coridoare special create pentru transportul de marfă, optimizate din punctul de vedere al consumului de energie și al emisiilor, dar care să fie totodată atractive pentru operatori datorită fiabilității, congestiei reduse pe care o generează și nivelului scăzut al costurilor administrative și de exploatare.
89. Aceste coridoare ar reprezenta partea de transport de marfă a unei „rețele centrale” sau coloana vertebrală a sistemului de transport al UE. Ele ar conecta marile centre și porturi urbane și ar integra atât servicii regulate, prestate pe mare, pe linii feroviare de transport de marfă și pe căi navigabile interioare, cât și transportul rutier asistat de instrumente de management al traficului, capacitatea pentru combustibili alternativi și nodurile multimodale. Aceste coridoare ar trebui să ofere simplificarea procedurilor administrative, optimizarea orarelor pentru localizarea și urmărirea mărfurilor. Sarcina administrativă legată de transportul multimodal de marfă ar trebui, în consecință, să fie considerabil redusă. Formalitățile referitoare la transportul mărfurilor ar putea fi efectuate o singură dată, indiferent de numărul de operațiuni de transbordare, și în format electronic.
90. O gestionare eficientă a fluxurilor de mărfuri în interiorul UE nu poate fi pe deplin realizată fără eliminarea obstacolelor de natură administrativă sau de reglementare. Deschiderea completă a pieței ar trebui să fie însoțită de aplicarea uniformă a normelor legislative comune de siguranță, de securitate, de protecție a mediului și sociale. Schimbul sistematic de informații între autoritățile naționale de supraveghere ar permite o bună monitorizare după descoperirea unei încălcări, care să asigure o politică de aplicare a legii eficace, nediscriminatorie și disuasive pe întreg teritoriul UE.
91. Prin eliminarea obstacolelor din calea intrării pe piață și a integrării modale s-ar consolida rolul operatorilor logistici multinaționali și multimodali. Utilizatorii ar dispune de o gamă mai largă de opțiuni printre serviciile de transport și furnizorii lor.
92. Transportul multimodal ar avea un rol mai mare în transportul de mărfuri pe distanțe lungi (în jur de 300 km), însă marea parte a transporturilor care au loc pe distanțe scurte și medii57 s-ar efectua în continuare mai ales cu ajutorul
57 Mai mult de jumătate (în greutate) din toate mărfurile din transporturile rutiere sunt transportate pe
distanțe mai mici de 50 km și mai mult de trei sferturi pe distanțe sub 150 km.
33
camioanelor. Având în vedere cele de mai sus, este important să se îmbunătățească eficiența acestor transporturi, permițând de exemplu o mai bună performanță aerodinamică, și să se încurajeze dezvoltarea și utilizarea de noi motoare și de combustibili mai puțin poluanți.
93. Utilizarea biocombustibililor durabili ar reduce emisiile generate de transportul rutier de mărfuri. Până în 2050, biocombustibilii ar putea reprezenta aproximativ 40% din consumul energetic în transporturile rutiere de mărfuri pe distanțe lungi, în cazul cărora electrificarea are un potențial mai scăzut. Totuși, producerea acestor biocarburanți pentru a atinge niveluri semnificative de reduceri ale GES rămâne o provocare. Infrastructura rutieră ar putea fi în viitor echipată cu un sistem automat de ghidare. Această tehnică ar economisi energie și ar reduce congestia traficului și accidentele.
94. Unele transporturi de mărfuri în containere ar putea fi reorientate spre căile navigabile interioare și către cele maritime pe distanțe mici, în cazul cărora mai există capacități neutilizate. Eficiența energetică a navelor ar fi îmbunătățită. Folosirea de combustibili alternativi, cum ar fi gazul natural lichefiat, oferă un oarecare potențial de reducere a emisiilor de GES, precum și unele avantaje în ceea ce privește poluarea atmosferică.
95. Vor fi necesare investiții considerabile pentru a se extinde capacitatea rețelei feroviare. Transportul feroviar de marfă ar putea crește cu încă 360 de miliarde de tone/kilometru până în 2050, cea ce reprezintă o creștere de 87% față de 200558. Mai degrabă decât construirea de noi linii, multe obiective pot fi realizate cu o modernizare a rețelei existente prin creșterea vitezei, (în special în partea de est a UE), prin introducerea ERTMS, crearea de variante de ocolire a orașelor, instituirea de linii de garare și de terminale pentru 1 000 de m de trenuri și extinderea gabaritului de încărcare pe coridoarele principale. Treptat va trebui introdus un material rulant nou, cu frâne silențioase și cuplaje automate.
2.4. Îmbunătățirea legăturii dintre toate segmentele călătoriei („door-to-door”) pentru deplasările pe distanțe lungi
96. Transportul aerian este singurul mod de transport care poate fi competitiv pentru transportul intercontinental de călători. În prezent, nu există alternative practice pentru aceste distanțe lungi.
97. În prezent, companiile aeriene europene transportă aproximativ 30% din volumul mondial de pasageri aerieni. Poziția geografică a Europei permite sistemului european de transport aerian nu numai să pună în contact cetățenii și întreprinderile Europei cu restul lumii, ci și să fie un nod de transport aerian pentru traficul din alte regiuni ale lumii.
98. În viitor, importanța transportului aerian va continua să crească. Activitatea de transport aerian a UE ar urma cel puțin să se dubleze între 2005 și 2050 (o creștere de aproximativ 120%). Pentru călătoriile pe distanțe medii (sub 1 000 km), transportul feroviar de mare viteză ar urma să concureze din ce în ce mai
58 Sursa: Evaluarea impactului referitoare la Cartea albă privind transporturile, „Foaie de parcurs pentru
Spațiul unic european al transporturilor”.
34
mult cu sectorul aviației (deși pentru rutele interregionale, aeronavele de mici dimensiuni și-ar putea menține avantajul), astfel încât aproape întreaga creștere (90% până în 2050) a activității de transport aerian ar proveni din călătorii de peste 1 000 km59.
99. În aviație, creșterea transporturilor poate fi reconciliată cu obiective ambițioase de mediu prin includerea aviației în schema de comercializare a certificatelor de emisii (EU ETS) și prin dezvoltarea cerului unic european, a programului SESAR și a proiectului Clean Sky.
100. Pentru a face față concurenței tot mai mari și pentru a-și menține poziția de platformă globală pentru transportul de călători și de marfă, Europa va trebui să investească în aeroporturi și în alte capacități de infrastructură. Se preconizează că tehnologiile moderne de control al traficului aerian vor duce la creșterea capacității de zbor și a siguranței. Nodurile intercontinentale existente ar trebui să dispună de infrastructura și de modernizările tehnologice necesare, pentru a putea absorbi volume mult mai mari decât în prezent. Toate aeroporturile mari ar trebui să fie legate de rețeaua feroviară, de preferință cea de mare viteză. Conectarea eficientă la cele mai apropiate centre urbane trebuie să fie asigurată prin serviciile corespunzătoare de transport feroviar și cu autobuzul. Prin consolidarea și îmbunătățirea tradiției europene în materie de securitate a aviației, zborurile înspre, dinspre și prin Europa vor fi în continuare o componentă atractivă a transportului aerian global.
101. Optimizarea timpului de călătorie ar trebui, de asemenea, să ia în considerare timpul de dinainte și de după zbor, într-un efort de îmbunătățire a experienței globale a călătoriei „door-to-door”. Prin utilizarea unor tehnologii moderne, mai confortabile pentru călători, neplăcerile legate de scanarea individuală în scopuri de securitate ar trebui să fie reduse la minimum. Informațiile integrate privind transporturile vor permite călătorilor să verifice în orice moment și loc statutul zborului lor și să-și adapteze regimul de călătorie în funcție de acesta.
102. În această viziune, transportul aerian pe distanțe lungi continuă să crească în mod considerabil. Impactul avioanelor asupra climei va trebui redus în conformitate cu obiectivele UE de reducere a CO2. Cantitatea de combustibil ars per loc de pasager în aeronavele noi este cu 70% mai mică decât cea a modelelor anterioare60. Rapoartele recente arată că inovarea tehnologică ar putea duce la îmbunătățirea eficienței combustibililor cu 35-45% până în 2025 și cu 60% până în 2050 în comparație cu situația actuală. Eficientizarea managementului traficului aerian și a operațiunilor ar putea contribui la o reducere cu încă un procent de 6 până la 13% per zbor până în 202061. Restul nevoilor energetice ale viitoarelor aeronave vor fi acoperite cu ajutorul surselor de energie regenerabile precum biocarburanții de a doua și a treia generație.
59 Sursa: Evaluarea impactului referitoare la Cartea albă privind transporturile, „Foaie de parcurs pentru
Spațiul unic european al transporturilor”. 60 Grupul Interguvernamental privind Schimbările Climatice; 1999, Raportul special privind aviația și
atmosfera globală, Secțiunea 9.2.2 http://www.grida.no/publications/other/ipcc_sr/?src=/Climate/ipcc/aviation/index.htm 61 Pentru spațiul aerian european, economiile totale datorate îmbunătățirii proiectării rutelor și a
planificării zborului reprezentau aproximativ 36 000 de tone de combustibil în 2009, ceea ce însemna 120 000 de tone de CO2. Eurocontrol (2009), Raportul de evaluare a performanței.
35
2.5. Condiții echitabile globale pentru transportul de marfă intercontinental
103. În transportul de marfă intercontinental, marea majoritate a volumului de mărfuri se realizează pe mare. Este puțin probabil ca această situație să se schimbe în deceniile următoare: comerțul intercontinental va continua să se bazeze aproape exclusiv pe transportul maritim, care va fi în continuare o afacere globală. Provocarea pentru Europa este dublă: reducerea impactului negativ al transporturilor prin promovarea transportului maritim de calitate, menținându-se în același timp și, eventual, extinzându-se cotele de piață ale operatorilor din UE. Realizarea de progrese în direcția acestor obiective necesită în primul rând condiții echitabile la nivel global, cu norme comune și standarde înalte care sunt aplicate universal și respectate de către toate pavilioanele, indiferent de proveniența lor.
104. Standardele maritime sunt elaborate și convenite prin intermediul organizațiilor internaționale și al negocierilor bilaterale sau multilaterale cu parteneri internaționali. Măsurile la nivelul UE se vor concentra pe propunerile de idei noi, dezvoltarea unor poziții comune ale UE și exprimarea acestor poziții în mod uniform.
105. Până în 2050, punctele de intrare pe piețele europene se vor multiplica. Anumite porturi se vor dezvolta sau vor deveni noduri intercontinentale principale de-a lungul coastelor nord și sud, evitându-se astfel traversarea inutilă a Europei. O eventuală topire a gheții în anumite părți ale Mării Arctice ar putea deschide rute maritime noi mai scurte către Pacific. Prin urmare, porturile arctice din Norvegia și, eventual, din Rusia ar putea deveni noi puncte de trecere către Europa continentală.
106. Rolul nodurilor internaționale trebuie văzut, de asemenea, în contextul utilizării sporite a transportului maritim pe distanțe scurte pentru transportul de mărfuri din interiorul UE. Porturile joacă un rol major ca centre de logistică și necesită legături multimodale eficiente.
107. Deși transportul maritim este, în medie, mijlocul de transport cel mai eficient în ceea ce privește emisiile de GES pe tonă/kilometru, volumele din ce în ce mai mari ale emisiilor nu pot fi neglijate: până în 2050, se preconizează că nivelul de activitate se va dubla, iar transporturile maritim în interiorul și în afara UE, luate împreună, vor reprezenta aproximativ 24% din totalul emisiilor generate de sectorul transporturilor.
108. Performanța ecologică a comerțului maritim mai poate fi substanțial îmbunătățită, atât prin tehnologie, cât și printr-o mai bună funcționare a acestui sector. Un raport62 mandatat de Organizația Maritimă Internațională a preconizat că reducerea potențială a emisiilor de CO2 prin utilizarea de tehnologii și practici cunoscute – excluzând utilizarea carburanților cu emisii scăzute de carbon, – va fiind cuprinsă între 58% la 75% până în 2050, în funcție de tipurile de nave. Un raport recent efectuat de către AIE consideră fezabilă
62 Buhaug, Ø. și alții 2009, Al doilea studiu al OMI cu privire la GES pentru 2009; Organizația Maritimă
Internațională (OMI), Londra, Regatul Unit. http://www.ce.nl/publicatie/second_imo_ghg_study_2009/941
36
reducerea emisiilor de CO2 în transportul maritim cu până la 40% per tonă/kilometru până în 2030 și cu până la 60% per tonă/kilometru în 205063.
109. Utilizarea biocarburanților cu emisii reduse de GES, estimați la aproximativ 40% din carburanții folosiți în transportul maritim64, poate contribui la creșterea eficienței energetice. În ansamblu, emisiile provenind de la carburanții folosiți în transportul maritim ar putea fi reduse cu 40% până în 2050, în raport cu nivelurile din 2005.
110. Pe lângă emisiile de CO2, transportul maritim va trebui, de asemenea, să abordeze probleme legate de poluarea atmosferică. GNL și biogazul au capacitatea de a înlocui combustibilii de rezervor ca sursă principală de energie, în special pentru transportul maritim pe distanțe scurte. Sursele de energie regenerabile (energie eoliană și solară) sau pilele de combustie ar putea fi utilizate pentru propulsie și pentru echipamentele de la bord.
3. REUNIREA TUTUROR ELEMENTELOR: CARACTERISTICILE șI AVANTAJELE UNUI NOU CONCEPT DE MOBILITATE
111. Bunăstarea persoanelor și competitivitatea întreprinderilor din Europa va continua să depindă de capacitatea de a utiliza un sistem eficient de transporturi pentru a avea acces la oportunități. Anchetele privind investițiile de afaceri indică în mod sistematic necesitatea unor bune legături de transport ca fiind unul dintre criteriile cele mai relevante în luarea deciziilor privind localizarea unei activități economice. În mod similar, un sistem de transport performant este una dintre caracteristicile principale ale orașelor care sunt bine clasate în anchetele privind calitatea vieții.
112. Motoarele nepoluante și carburanții alternativi vor constitui un factor decisiv în transformarea mobilității într-o activitate mai puțin poluantă și mai puțin dependentă de petrol, contribuind cu cel puțin jumătate din reducerea globală a emisiilor de GES în transporturi. Cursa tehnologică pentru vehicule ecologice este una globală și menținerea poziției de lider este de o importanță vitală pentru industria de prelucrare a UE.
113. Combustibilii ecologici nu ar răspunde tuturor provocărilor, iar utilizarea lor va trebui să fie compatibilă cu constrângerile privind eficiența resurselor. Vehiculele trebuie, de asemenea, să devină mai eficiente din punct de vedere energetic: utilizarea unei cantități mai reduse de energie va fi la fel de importantă ca utilizarea de energii mai puțin poluante.
114. Va fi necesar să se optimizeze fiecare deplasare în ceea ce privește consumul de energie printr-o creștere generalizată a încărcării mijloacelor de transport, printr-
63 Reducerile de emisii rezultă dintr-o combinație de: noi proiecte îmbunătățite de construcții de nave
(30%), îmbunătățirea mentenanței și a adaptării tehnice (20%) și îmbunătățiri operaționale (40%). AIE, 2009, Transport, Energie și CO2. Drumul către sustenabilitate,. capitolul 8.
http://www.iea.org/w/bookshop/add.aspx?id=365 64 Sursa: Evaluarea impactului referitoare la Cartea albă privind transporturile, „Foaie de parcurs pentru
Spațiul unic european al transporturilor”.
37
o utilizare sistematică a modului de transport celui mai eficient și prin mai multe abordări integrate privind amenajarea teritoriului și planificarea transporturilor.
115. Reunirea mijloacelor de transport trebuie să fie mai bine adaptată la nevoile speciale ale fiecărei deplasări și, în cazul în care este vorba de pasageri, la întreaga călătorie. Acest lucru va fi posibil numai în cadrul unui sistem care este foarte bine integrat și care se bazează pe un schimb continuu și omniprezent de informații. Este foarte probabil că utilizarea tehnologiei informației în vederea optimizării tuturor aspectelor transportului de călători și de mărfuri va deveni una dintre cele mai distinctive caracteristici ale sistemelor de transport viitoare.
116. Consolidarea volumelor implică o mai mare utilizare a autobuzelor, trenurilor și avioanelor pentru transportul de călători și a căilor navigabile și ferate pentru transportul de marfă. În ambele cazuri, fiabilitatea și costurile mai mici ar putea fi preferate vitezei. Pentru pasageri, utilizarea transportului public de foarte bună calitate ar putea, de asemenea, reprezenta o ocazie de a exploata mai bine timpul de călătorie.
117. Autoturismele personale vor reprezenta în continuare un mod preferat de deplasare, dar vor fi utilizate mai moderat și pentru un procent mai scăzut de călătorii. Dacă s-ar impune prețuri adecvate pentru infrastructură și externalități, conducerea unui autovehicul ar fi mai costisitoare, însă conducătorii auto ar beneficia de servicii mai bune din perspectiva unui număr redus de congestii, a facilitării parcării si a călătoriilor mai sigure. Pentru transporturile urbane, soluțiile inovatoare precum tranzitul expres al pasagerilor și vehiculele electrice autonome ultracompacte legate la rețea pot furniza un transport individual eficient din punctul de vedere al costurilor, fără emisii de carbon, în special în cazul deplasărilor urbane care ar necesita recurgerea la mai multe mijloace de transport, în caz că s-ar utiliza transportul public.
118. Problema congestiei nu va dispărea doar prin introducerea unor motoare și a unor combustibili mai puțin poluanți. O mai bună integrare a tuturor modurilor de transport într-o viziune cu adevărat multimodală, împreună cu utilizarea pe scară mai largă a tehnologiilor informației și comunicațiilor nu numai că va permite o mai mare eficiență energetică, dar va fi, de asemenea, esențială pentru o exploatare mai eficientă a rețelei de transport. Sistemul de transport va evolua cu siguranță în direcția modelului din sectorul telecomunicațiilor, unde operatorii multinaționali furnizează servicii într-o rețea care integrează armonios diferite tehnologii (fibră optică, satelit, ADSL, WiFi etc.), adaptate la diferite circumstanțe, asigurând în același timp un nivel garantat de servicii și în special o disponibilitate garantată.
119. Un sistem integrat de transporturi în care operatorii logistici oferă o gamă largă de servicii și caută profesioniști calificați ar crea, de asemenea, oportunități pentru lucrători. Datorită convergenței condițiilor sociale, concurența se va putea baza mai degrabă pe calitatea serviciilor și eficiența resurselor, decât pe reducerea la minimum a cheltuielilor cu forța de muncă.
120. Integrarea modală va necesita sporirea investițiilor în infrastructură și administrarea integrată a infrastructurii transfrontaliere și multimodale. Această evoluție poate fi deja observată de-a lungul anumitor coridoare de transport de marfă. Administratorii de infrastructură ar trebui să conceapă din ce în ce mai
38
mult activitatea lor în contextul unei rețele multimodale care trebuie să deservească furnizori de servicii multiple. O separare mai clară între administratorii de infrastructură și furnizorii de servicii ar putea contribui la exploatarea mai eficientă a rețelei, însă trebuie garantate stimulente adecvate pentru investiții.
121. În paralel, se poate anticipa o separare mai pronunțată între traficul de persoane și cel de marfă, ceea ce ar facilita optimizarea fluxurilor de trafic cu nevoi și caracteristici diferite.
122. Creșterea eficienței ar putea diminua costurile din ce în ce mai ridicate aferente congestiei. Un nivel mai scăzut al traficului privat ar urma să favorizeze mai ales transportul de marfă. Mobilitatea personală ar fi, de asemenea, stimulată prin creșterea calității și disponibilității transportului public. De asemenea, acest lucru ar reduce accidentele, zgomotul și ar îmbunătăți calitatea aerului.
123. Pentru a se dezvolta în concordanță cu această viziune, sistemul de transport va trebui să atingă anumite obiective în ceea ce privește utilizarea combustibililor sustenabili și a sistemelor de propulsie, optimizarea lanțurilor logistice și a opțiunilor modale și exploatarea eficientă a rețelei. Caseta de mai jos prezintă zece astfel de obiective, care ar trebui să fie interpretate drept referințe, acțiuni de orientare politică și care ar contribui la evaluarea progresului realizat în direcția un sistem de transport competitiv și eficient din punctul de vedere al resurselor.
Dezvoltarea și implementarea combustibililor și a sistemelor de propulsie sustenabile
(1) Înjumătățirea utilizării autovehiculelor „alimentate în mod convențional”65 în transportul urban până în 2030; dispariția lor progresivă din orașe până în 2050; implementarea unei logistici urbane practic lipsite de CO2 în marile aglomerări urbane până în 203066.
(2) Atingerea, până în 2050, a unui nivel de 40% al utilizării în aviație a combustibililor sustenabili cu conținut scăzut de carbon; de asemenea, reducerea până în 2050 cu 40% a emisiilor de CO2 ale UE generate de combustibilii pentru transportul maritim (dacă este fezabil, chiar cu 50 %67).
Optimizarea performanței lanțurilor logistice multimodale, inclusiv prin utilizarea pe scară mai largă a unor moduri de transport mai eficiente din punct de vedere energetic
(3) Un procent de 30% din transportul rutier de mărfuri pe distanțe de peste 300 km ar trebui să fie transferat până în 2030 către alte moduri de transport, cum ar fi transportul pe calea ferată sau pe căile navigabile, acest procent trebuind să
65 Termenul „alimentat în mod convențional”se referă la vehiculele care folosesc motoare nehibride cu
ardere internă (ICE). 66 Acest lucru ar reduce totodată substanțial și alte emisii nocive. 67 Conform Comunicării Comisiei intitulate „A Roadmap for moving to a competitive low carbon
economy in 2050” (Foaie de parcurs pentru o economie competitivă cu emisii reduse de carbon în 2050), COM (2011) 112.
39
depășească 50% până în 2050, cu ajutorul coridoarelor de transport de marfă eficiente și ecologice. Pentru realizarea acestui obiectiv va fi necesară și dezvoltarea unei infrastructuri adecvate.
(4) Finalizarea, până în 2050, a unei rețele feroviare europene de mare viteză. Triplarea lungimii rețelei feroviare de mare viteză existente până în 2030 și menținerea unei rețele feroviare dense în toate statele membre. Până în 2050, majoritatea transportului de călători pe distanțe medii ar trebui să se efectueze pe calea ferată.
(5) Implementarea, până în 2030, a unei „rețele centrale” TEN-T multimodale și complet funcționale la nivelul întregii UE, a unei rețele de calitate înaltă și de mare capacitate până în 2050 și a unui set corespunzător de servicii de informații.
(6) Conectarea, până în 2050, a tuturor aeroporturilor rețelei centrale la rețeaua feroviară, de preferință la rețeaua de mare viteză; garantarea faptului că toate porturile maritime primare sunt conectate corespunzător la sistemul feroviar de transport de marfă și, acolo unde este posibil, la sistemul de căi navigabile interioare.
Creșterea eficienței transporturilor și a utilizării infrastructurii, cu ajutorul sistemelor de informații și al stimulentelor bazate pe piață
(7) Implementarea infrastructurii modernizate de management al traficului aerian (SESAR68) în Europa până în 2020 și finalizarea Spațiului aerian european comun. Implementarea unor sisteme echivalente de gestionare a transportului terestru și pe apă (ERTMS69, ITS70, SSN și LRIT71, RIS72). Lansarea Sistemului global de navigație prin satelit european (Galileo).
(8) Instituirea, până în 2020, a unui cadru pentru un sistem european de informare, gestionare și plată aplicabil transportului multimodal.
(9) Apropierea de obiectivul „zero decese” în transportul rutier până în 2050. În această perspectivă, obiectivul UE este acela de a reduce la jumătate numărul victimelor accidentelor rutiere până în 2020. Garantarea poziției de lider mondial a UE în materie de siguranță și securitate a transportului pentru toate modurile de transport.
(10) Realizarea de progrese în direcția aplicării principiilor „utilizator-plătitor” și „poluator-plătitor” și întărirea angajamentului sectorului privat în ceea ce privește eliminarea denaturărilor, inclusiv a subvențiilor prejudiciabile, generarea de venituri și asigurarea finanțării pentru investițiile viitoare în transporturi.
68 În conformitate cu Planul general de management al traficului aerian: http://ec.europa.eu/transport/air/sesar/deployment_en.htm 69 În conformitate cu Planul general de implementare a ERTMS: a se vedea Decizia C(2009)561 a
Comisiei. 70 În conformitate cu Planul de implementare a EasyWay 2: a se vedea Decizia C(2010) 9675 a
Comisiei. 71 Directiva 2002/59/CE de instituire a unui sistem comunitar de monitorizare și informare privind
traficul navelor maritime (JO L 208 din 5.8.2002), modificată prin Directiva 2009/17/CE (JO L 131 din 28.5.2009).
72 A se vedea Directiva 2005/44/CE.
40
124. În continuare, „Partea a III-a, Strategie: politicile schimbării” din Cartea albă identifică inițiativele care ar putea facilita realizarea acestor obiective și tranziția către noul tip de transport și mobilitate prezentat în linii generale în paragrafele precedente. Diversele acțiuni și măsuri prezentate în această strategie vor fi prezentate mai în detaliu în cele ce urmează. Comisia va pregăti propuneri legislative adecvate și va pune în aplicare măsurile de politică necesare. Fiecare dintre propunerile sale va fi precedată de o evaluare aprofundată a impactului, care va ține cont de valoarea adăugată la nivelul UE și de principiul subsidiarității.
41
III – Strategie: politicile schimbării
1. UN SISTEM DE MOBILITATE EFICIENT șI INTEGRAT
125. În vederea stimulării concurenței, UE a deschis, începând din anii 1990, majoritatea piețelor sale de transport, însă barierele în calea unei bune funcționări a pieței interne persistă. Obiectivul pentru următorul deceniu este crearea unui veritabil Spațiu unic european al transporturilor prin eliminarea tuturor barierelor reziduale dintre modurile și dintre sistemele naționale, simplificând procesul de integrare și facilitând apariția operatorilor multinaționali și multimodali.
126. Eliminarea ineficiențelor din cadrul modurilor de transport individuale este importantă din perspectiva sistemului de transport, întrucât un mod sau o interfață cu performanțe scăzute nu numai că ar dăuna în absența unor soluții alternative, dar ar putea, de asemenea, constitui veriga slabă care ar compromite funcționalitatea unui lanț multimodal.
127. Realizarea unui sistem de transport perfect integrat este întârziată în prezent de o serie de deficiențe încă existente la nivelul pieței și al reglementării. Barierele de reglementare din calea intrării pe piață, incompatibilitățile tehnice între modurile de transport și chiar legislația inadecvată sau depășită reprezintă cele mai mari probleme.
128. Deschiderea piețelor de transport și dezvoltarea unui mediu mai competitiv pot crea tensiuni în cazul în care condițiile de muncă și cele privind ocuparea forței de lucru care sunt în vigoare, precum și standardele de siguranță și de securitate sunt prea diferite la nivel național. Un grad mai mare de armonizare și de aplicare a normelor sociale, precum și existența unor măsuri prin care să se îmbunătățească standardele minime privind serviciile și drepturile utilizatorilor trebuie să fie parte integrantă a strategiei pentru Spațiul unic european al transporturilor.
129. În următoarele secțiuni sunt formulate propuneri care abordează unele dintre aceste aspecte. Acestea sunt grupate în cinci mari categorii:
(1) Eliminarea barierelor de reglementare, administrative și tehnice
(2) Măsurile referitoare la calitatea locurilor de muncă
(3) Aspecte privind securitatea
(4) Aspecte privind siguranța
(5) Măsurile referitoare la calitatea serviciilor
1.1. Un spațiu unic european al transporturilor
130. O condiție esențială pentru atingerea obiectivelor prezentate în secțiunea II.3, în special în ceea ce privește dezvoltarea transportului multimodal pentru călători și marfă, este eliminarea tuturor obstacolelor de natură administrativă sau de reglementare care continuă să frâneze fiecare mod de transport.
42
131. În anumite segmente ale industriei transporturilor, în special la nivelul serviciilor de transport feroviar intern de călători, al cabotajului rutier și al serviciilor portuare, piețele nu sunt încă pe deplin deschise concurenței. În alte sectoare, precum transportul feroviar de marfă, aplicarea ineficientă a normelor existente și alte bariere descurajează în continuare intrarea pe piață. Specificații tehnice diferite și lipsa interoperabilității împiedică dezvoltarea de sisteme inteligente de transport multimodal și buna funcționare a serviciilor transfrontaliere, în special în sectorul feroviar și în managementul traficului aerian. Cerințele administrative diferite, cum ar fi regimurile de răspundere diferite și documentele multiple de transport, măresc costul operațiunilor internaționale și multimodale și influențează viteza comercială a fluxurilor de mărfuri. Eficiența sistemului de transport mai poate încă fi îmbunătățită prin eliminarea barierelor de reglementare, administrative și tehnice.
1.1.1. O veritabilă piață internă a serviciilor feroviare
132. O condiție necesară pentru instituirea unui Spațiu unic european al transporturilor este crearea Spațiului feroviar unic european, prin finalizarea procesului de deschidere a pieței, care include atribuirea contractelor de servicii publice, precum și prin consolidarea rolului Agenției Europene a Căilor Ferate, accentuarea separării între administratorii de infrastructură și furnizorii de servicii și dezvoltarea unei abordări integrate privind gestionarea coridorului de transport de marfă.
Finalizarea procesului de deschidere a pieței
133. Deși Comisia consideră că în vederea atingerii obiectivelor privind emisiile și securitatea combustibililor va fi necesar să se opereze un transfer către moduri de transport mai ecologice, în special la nivelul căilor ferate, acest lucru ar trebui realizat prin asigurarea de condiții de concurență echitabile pentru toate modurile de transport și prin realizarea unor servicii de transport feroviar eficiente și atractive. Lipsa concurenței pentru principalii operatori, care adesea se bucură de un monopol de facto pe piața națională, reprezintă unul dintre motivele care explică nivelul scăzut al calității și eficienței serviciilor. Experiența acumulată în țările în care deschiderea pieței feroviare este mai avansată arată că serviciile îmbunătățite și inovatoare au dus la o creștere a cotei de piață a transportului feroviar.
134. În timp ce piețele pentru serviciile de transport feroviar de marfă au fost deschise complet concurenței începând din ianuarie 200773 și cele pentru serviciile de transport internațional de călători începând cu 1 ianuarie 201074, transportul intern de persoane rămâne în mare măsură închis concurenței.
73 În conformitate cu Directiva 2004/51/CE, de modificare a Directivei 91/440/CEE a Consiliului din 29
iulie 1991 privind dezvoltarea căilor ferate comunitare. În practică, însă, există încă multe bariere, inclusiv cele care decurg din punerea în aplicare incompletă și incorectă a dreptului comunitar de către statele membre.
74 Directiva 91/440/CEE a Consiliului din 29 iulie 1991 privind dezvoltarea căilor ferate comunitare, modificată, printre altele, de Directiva 2007/58/CE..
43
135. Comisia a publicat recent un studiu privind opțiunile de reglementare disponibile pentru deschiderea piețelor de transport intern de călători75. Studiul concluzionează că deschiderea reală pieței va avea un impact pozitiv major asupra sectoarelor feroviare pe întreg teritoriul UE. Dovezile sprijină opinia Comisiei conform căreia deschiderea pieței va duce la inovare și la o mai bună calitate, generând astfel creșterea numărului de pasageri. Într-o piață din ce în ce mai mare, nivelul ocupării forței de muncă poate fi menținut împreună cu câștigurile de eficiență. Pe baza constatărilor prezentului studiu și a altor informații, Comisia va prezenta o nouă inițiativă privind deschiderea piețelor de transport intern de călători în 201276.
Proceduri deschise pentru obligațiile de serviciu public (OSP)
136. Normele privind furnizarea de servicii în cadrul obligaților de serviciu public sunt prevăzute în diferite acte cu putere de lege referitoare la serviciile aeriene77, transportul intern78 și transportul maritim79. Pentru transportul intern, Regulamentul (CE) nr. 1370/2007 exclude sectorul feroviar de la obligația de a atribui contractele de servicii publice printr-o procedură de licitație deschisă. Astfel, cele mai multe servicii locale și regionale, precum și o parte semnificativă din serviciile pe distanțe lungi sunt operate în conformitate cu OSP, dar atribuite operatorilor prin atribuire directă. Introducerea unor proceduri deschise de atribuire a serviciilor, așa-numita concurență pentru piață în loc de concurența de pe piață, ar putea conduce la servicii mai atractive și inovatoare la prețuri mai scăzute.
137. Regulamentul (CE) nr. 1370/2007 prevede obligația statelor membre de a prezenta Comisiei un raport privind progresele înregistrate cu privire la atribuirea de contracte de achiziții publice până în iunie 201580. Pe baza acestor rapoarte și a altor studii și învățăminte din sectorul transportului aerian și al celui maritim, Comisia va propune o inițiativă pentru introducerea de licitații concurențiale pentru contractele de servicii publice, destinate să asigure furnizarea eficientă de servicii de înaltă calitate.
75 Everis, Studiu privind opțiunile de reglementare privind deschiderea pieței în transportul feroviar de
călători, Raportul final, 9.9.2010. 76 Comunicarea Comisiei privind crearea unui spațiu feroviar unic european, COM (2010) 474. 77 Articolele 16-18 din Regulamentul (CE) nr. 1008/2008 al Parlamentului European și al Consiliului din
24 septembrie 2008 privind normele comune pentru operarea serviciilor aeriene în Comunitate (reformare),
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:293:0003:0020:RO:PDF. 78 Regulamentul (CE) nr. 1370/2007 al Parlamentului European și al Consiliului din 23 octombrie 2007
privind serviciile publice de transport feroviar și rutier de călători și de abrogare a Regulamentelor (CEE) nr. 1191/69 și nr. 1107/70 ale Consiliului,
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:315:0001:0013:RO:PDF. 79 Articolul 4 din Regulamentul (CEE) nr. 3577/92 al Consiliului din 7 decembrie 1992 de aplicare a
principiului liberei circulații a serviciilor la transporturile maritime în interiorul statelor membre (cabotaj maritim),
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31992R3577:EN:HTML. 80 A se vedea articolul 8 alineatul (2) din respectivul regulament.
44
Guvernanța și aplicarea legislației: un rol mai puternic pentru Agenția Europeană a Căilor Ferate, separarea activităților și administratorii de infrastructură
138. Înainte de deschiderea pieței, reglementarea concurenței a fost foarte limitată în sectorul feroviar, iar reglementările în domeniul siguranței au fost adesea stabilite de operatorii feroviari tradiționali. Pentru ca deschiderea pieței să fie eficace, menținându-se și îmbunătățindu-se în același timp nivelul de siguranță, prin legislația UE au fost create instituții naționale specializate. Acest sistem cuprinde autoritățile naționale de siguranță (ANS) și organismele de reglementare. Comisia primește frecvent plângeri conform cărora acest sistem descentralizat, deși are căderea de a răspunde diferențelor de ordin tehnic existente încă între sistemele feroviare naționale, nu este suficient pentru a garanta crearea unei veritabile piețe europene pentru serviciile feroviare.
139. De exemplu, ANS sunt responsabile de certificarea întreprinderilor feroviare și de emiterea autorizațiilor de punere în funcțiune a vehiculelor și subsistemelor. Abordarea privind certificările și autorizațiile în materie de siguranță se bazează pe principiul recunoașterii reciproce și ar trebui, în principiu, să permită furnizarea gratuită de servicii de transport feroviar și circulația gratuită a trenurilor în cadrul UE. Cu toate acestea, actualul cadru legislativ permite ANS să efectueze verificări suplimentare înainte de a accepta certificatele și autorizațiile acordate de alte ANS. Aceasta duce la întârzieri considerabile și la costuri semnificative pentru operatorii feroviari. Comisia analizează modalitățile de a soluționa această problemă: se pare că va fi necesară consolidarea rolului Agenției Europene a Căilor Ferate, precum și revizuirea și repartizarea responsabilităților între ANS și Agenția Europeană.
140. Organismele de reglementare au sarcina de a asigura accesul echitabil și nediscriminatoriu la rețeaua feroviară și la serviciile aferente transportului feroviar și de a verifica dacă principiile de tarifare și de alocare a capacităților sunt corect aplicate. Cu toate acestea, organismele de reglementare ale statelor membre întâmpină dificultăți în îndeplinirea sarcinilor de supraveghere în ceea ce-i privește pe administratorii de infrastructură, adesea din cauza lipsei de personal și a altor resurse insuficiente. Dificultățile sunt agravate în cazul în care organismul de reglementare nu este suficient de independent față de administratorii de infrastructură, de întreprinderea feroviară tradițională sau de ministerul care exercită drepturile de proprietate asupra operatorului tradițional. Recenta propunere de reformare a primului pachet feroviar81 prevede extinderea și consolidarea competențelor lor, ca un prim pas către abordarea acestei chestiuni. Sunt însă necesare măsuri suplimentare, printre care și posibila creare a unei rețele de autorități naționale de reglementare.
141. În unele state membre, integrarea structurală strânsă a gestionării infrastructurii și a operațiunilor de servicii feroviare de către operatorul istoric sau tradițional persistă. Această situație poate duce la decizii operaționale luate pentru a proteja monopoliștii împotriva noilor veniți și la venituri provenite din deturnarea taxelor de acces la calea ferată pentru a sprijini operatorii de servicii. Comisia consideră majoritatea acestor tendințe ca fiind contrare legislației existente în
81 Propunerea de directivă privind instituirea spațiului feroviar unic european (reformare), COM (2010)
475.
45
domeniul feroviar și ca urmare monitorizează o serie de cazuri de încălcare a dreptului Uniunii. Prima reformare a pachetului feroviar cuprinde, de asemenea, dispoziții care să abordeze problemele cheie. Cu toate acestea, Comisia consideră că vor fi necesare eforturi suplimentare în vederea asigurării accesului corect și nediscriminatoriu la infrastructura feroviară și la serviciile aferente transportului feroviar. Pe baza noilor evaluări, Comisia va face o propunere care să asigure o separare structurală efectivă între activitatea de administrare a infrastructurii și furnizarea de servicii feroviare.
142. Comisia recunoaște că, deși actuala abordare normativă ar trebui să aibă succes în crearea concurenței între operatorii feroviari, administrarea infrastructurii rămâne un monopol natural. Deși acest fapt este inevitabil la nivel local (nu ar fi rentabil să se construiască infrastructuri concurente), Comisia, în colaborare cu organismele de reglementare, va menține activitatea de administrare a infrastructurii sub atentă supraveghere, pentru a garanta că aceasta este eficientă și că tarifarea și deciziile de investiții sunt în concordanță cu obiectivul de a favoriza dezvoltarea feroviară și concurența reală în prestarea de servicii de transport feroviar.
143. Pe termen lung, Comisia consideră că s-ar putea analiza posibilitatea de a crea posturi de administratori de infrastructuri paneuropene, garantând dezvoltarea coordonată de-a lungul coridoarelor principale, dar permițând și concurența sau evaluarea comparativă între diferiții administratori de rute.
Abordarea integrată a administrării coridorului de transport de marfă
144. Transportul feroviar de marfă ar trebui să fie mai competitiv decât transportul rutier pentru deplasările pe distanțe lungi, pentru care costurile de livrare pentru primul și ultimul kilometru sunt relativ mici în comparație cu costurile totale aferente transportului. Din experiența UE reiese însă contrariul: barierele operaționale și tehnice în calea traficului dintre state (în special înființarea de noi fluxuri de mărfuri), precum și o tendință de a acorda prioritate serviciilor de călători, duc adesea la o imagine a transportului feroviar de mărfuri ca fiind costisitor și nefiabil.
145. Barierele tehnice sunt abordate adesea prin legislația Comisiei întemeiată pe directivele de bază privind interoperabilitatea și siguranța. Pentru a depăși unele dintre obstacolele operaționale, Regulamentul (CE) nr. 913/2010, care a intrat în vigoare la 9 noiembrie 2010, stabilește o rețea feroviară europeană pentru transportul de marfă bazată pe coridoarele internaționale de transport de marfă.
146. Regulamentul prevede coordonarea între toate părțile și țările implicate, mai ales în ce privește alocarea de capacitate transfrontalieră, calendarul investițiilor, standardele de infrastructură și stabilirea tarifelor de acces la calea ferată. Comisia va trebui să monitorizeze progresele realizate și să se asigure că administrarea integrată a coridoarelor funcționează bine în practică. Motivele dezvoltării coridoarelor feroviare dedicate transportului de marfă, precum și avantajele acestei abordări sunt discutate mai în detaliu în secțiunea 3 de mai jos.
1. O veritabilă piață internă a serviciilor feroviare
46
• Deschiderea pieței interne a transportului feroviar de călători la concurență, inclusiv acordarea obligatorie a contractelor de servicii publice în cadrul unor proceduri de licitație competitivă.
• Implementarea unei autorizații unice pentru fiecare tip de vehicul și a unei certificări unice în materie de siguranță pentru întreprinderile feroviare, prin consolidarea rolului Agenției Europene a Căilor Ferate (AEF).
• Elaborarea unei abordări integrate a administrării coridorului de marfă, inclusiv a taxelor de acces la calea ferată.
• Asigurarea unui acces real și nediscriminatoriu la infrastructura feroviară și la serviciile feroviare conexe, în special prin separarea structurală între administrarea infrastructurii și furnizarea de servicii82.
1.1.2. Completarea sectorului aviației europene
Călătorii aeriene fără probleme în cerul unic european
147. Sectorul aviației europene reprezintă unul din cele mai eficiente părți ale economiei europene. Crearea unei piețe unice, extinderea acesteia la vecinii noștri cei mai apropiați, favorizarea concurenței, negocierea de acorduri echilibrate cu alte părți ale lumii privind deschiderea spațiului aerian, promovarea progreselor tehnologice și garantarea aplicării unor standarde ridicate în ceea ce privește calitatea, echitatea și performanța de mediu au contribuit la consolidarea sectorului. Însă concurența globală este în creștere și multe câștiguri pot fi pierdute.
148. Evenimente recente, cum ar fi criza provocată de norul de cenușă vulcanică83, dar și perspectivele de creștere globală84 dovedesc cât este de urgentă nevoia de a progresa în direcția unui spațiu aerian al UE și mai integrat. Legislația privind cerul unic european, de la adoptarea primului pachet în 200485 și revizuirea și extinderea acesteia în 2009, s-a îndepărtat de tradiția unei abordări naționale fragmentate a managementului traficului aerian și a unei coordonări interguvernamentale, îndreptându-se mai degrabă spre un cadru cu adevărat european, caracterizat de o cooperare eficientă dintre statele membre, instituțiile și agențiile europene, Eurocontrol și părțile interesate și de un dialog social eficient. Recunoscând că performanța sistemului aviatic european este dictată de cele mai slabe legături, accentul se pune din ce în ce mai mult pe performanța rețelei la nivel european.
149. Inițiativele privind cerul unic european vizează triplarea capacității, reducerea cu jumătate a costurilor aferente managementului traficului aerian per zbor, îmbunătățirea siguranței cu un factor de 10 și reducerea impactului asupra
82 Opțiunile de degruparea alese ar trebui să asigure dezvoltarea concurenței, continuarea investițiilor și
eficiența furnizării serviciilor în raport cu costurile. 83 Notă informativă a Comisiei cu privire la impactul crizei provocate de norul de cenușă vulcanică
asupra industriei transportului aerian, SEC (2010) 533 din 27.4.2010. 84 A se vedea paragraful 97 de mai sus. 85 Regulamentele (CE) nr. 549/2004, 550/2004, 551/2004, 552/2004, JO L 96, 31.3.2004, pp. 1-26,
modificate prin Regulamentul (CE) nr. 1070/2009 din 21.10.2009, JO L 300, 14.11.2009, p. 34.
47
mediului al fiecărui zbor cu 10%86. Un factor esențial pentru accelerarea implementării depline a cerului unic european este introducerea de noi tehnologii și proceduri de management al spațiului aerian (SESAR).
150. Acquis-ul în domeniul cerului unic european include:
– Crearea unui post de director de rețea care să gestioneze resursele limitate (proiectarea spațiului aerian, alocările codului transponderului, frecvențele radio), dintr-o perspectivă paneuropeană;
– Crearea de blocuri funcționale de spațiu aerian pentru a optimiza furnizarea de servicii de navigație aeriană (ANS) la nivelul furnizorilor de servicii de navigație aeriană, indiferent de frontierele de stat;
– Introducerea unui sistem de performanță care vizează ameliorarea rezultatelor ANS în patru domenii principale de performanță: siguranța, obiectivele de mediu, eficiența costurilor și eficiența zborurilor.
151. Sistemul de performanță trebuie să fie implementat în perioada 2012 - 2014; Postul de director al rețelei unice va fi creat în 2011, iar blocurile funcționale de spațiu aerian ar trebui să fie înființate până în 2012. Este extrem de important pentru viitorul aviației europene87 ca cerul unic european să fie realizat în termenele stabilite.
152. În contextul creării postului de director al rețelei unice, relația dintre Uniunea Europeană și Eurocontrol88 trebuie redefinită, astfel încât să se instituie cadrul juridic și financiar pentru ca Eurocontrol să sprijine politica privind cerul unic european. Actualul sistem voluntar al Eurocontrol pentru implementarea cerului unic european trebuie consolidat prin intermediul unui cadru interinstituțional în conformitate cu regulamentul privind cerul unic european.
2. Finalizarea cerului unic european
– Realizarea unui veritabil cer unic european și implementarea viitorului Program de cercetare privind managementul traficului aerian (SESAR) conform calendarului stabilit.
– Stabilirea cadrului juridic și financiar adecvat pentru sprijinirea politicii privind cerul unic european, consolidarea relațiilor dintre Uniunea Europeană și Eurocontrol.
Utilizarea mai eficace a capacității aeroportuare
153. Aeroporturile joacă un rol capital în sectorul aviatic. Buna lor funcționare și eficiența lor reprezintă un parametru economic cheie pentru clienții companiilor
86 Rutele zborurilor intraeuropene sunt cu aproximativ 15% mai puțin eficiente decât rutele zborurilor
naționale; în medie, aeronavele parcurg cu 49 km mai mult decât este strict necesar, din cauza fragmentării spațiului aerian.
87 Declarația de la Conferința la nivel înalt privind Foaia de parcurs în vederea creării cerului unic european, Madrid, 25-26.2.2010.
88 Organizația Europeană pentru Siguranța Navigației Aeriene (Eurocontrol) este organizația interguvernamentală responsabilă cu coordonarea și planificarea controlului traficului aerian în Europa.
48
aeriene și pentru întreprinderile care lucrează în strânsă colaborare cu acestea, precum personalul independent care furnizează servicii de handling la sol. Ele sunt esențiale pentru realizarea cu succes a reformei privind cerul unic european.
154. Reușita durabilă a pieței aviatice europene depinde, de asemenea, de capacitatea de a face față provocării aferente capacității, precum și efectelor negative ale acesteia asupra economiei, de experiența pasagerilor și de întârzieri. În ciuda impactului crizei financiare și economice asupra industriei aviației și nivelurilor de trafic, tendințele pe termen lung indică constrângeri de capacitate la sol și în aer. În ancheta sa realizată asupra unui număr de 138 aeroporturi în 2008, Eurocontrol a subliniat faptul că, în ciuda unei creșteri de 41% a capacității aeroporturilor între 2007 și 2030, în scenariul cel mai optimist nu vor fi satisfăcute 11% din cereri, iar în scenariul cel mai pesimist această cifră se ridică la 25%. 19 aeroporturi vor funcționa la capacitate maximă 8 ore/zi, în primul caz, iar 39 de aeroporturi în al doilea caz89.
155. În timp ce pentru anumite aeroporturi este necesară o infrastructură suplimentară, unele probleme de congestie pot fi soluționate prin îmbunătățirea sistemului de alocare a sloturilor. În prezent, sloturile de aeroport se alocă conform bazei administrative prevăzute de Regulamentul (CE) nr. 95/9390. Respectivul regulament, care avea drept scop asigurarea organizării accesului la aeroporturile supraaglomerate prin intermediul unui sistem de reguli echitabile, nediscriminatorii și transparente de alocare a sloturilor de aterizare și de decolare, a fost modificat în 200491. Modificarea a inclus o serie de îmbunătățiri tehnice – precum dispozițiile cu privire la punerea în aplicare, definiții mai clare, instrumente mai bune de monitorizare și sancțiuni mai severe împotriva abuzului sau nerespectării regulilor de alocare.
156. Cu toate acestea, continuă să existe probleme: capacitatea nou-veniților și a transportatorilor din ce în ce mai mari de a concura cu operatorii de transport tradiționali este împiedicată din cauza lipsei de sloturi disponibile din baza comună. Pentru acele aeroporturi în care cererea depășește capacitatea în mod constant, sloturile în comun tind să fie disponibile numai în momentele neinteresante sau nu sunt disponibile în serie. Acest fapt împiedică utilizarea optimă a capacității aeroportuare. Există, de asemenea, o lipsă de certitudine în ceea ce privește cadrul juridic din comerțul secundar și există preocupări cu privire la gradul de independență a coordonatorilor de sloturi. Un studiu privind punerea în aplicare a regulamentului referitor la sloturi, inclusiv a mecanismelor pentru alocarea primară a sloturilor este în curs de desfășurare și se preconizează că va oferi recomandări pentru o modificare de politică, ce urmează să fie propusă de Comisie.
157. Pe lângă o mai bună exploatare a capacității aeroporturilor, este necesar să facem față creșterii preconizate a cererii de transport aerian. O parte din răspuns poate fi găsită la nivelul trenurilor de mare viteză care oferă o alternativă
89 Sursa: Previziuni pe termen lung ale EUROCONTROL: Mișcările de zbor IFR 2008-2030. 90 Regulamentul (CE) nr. 95/93 al Consiliului din 18 ianuarie 1993 privind normele comune de alocare a
sloturilor orare pe aeroporturile comunitare, modificat prin actele juridice ulterioare, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:1993R0095:20090630:RO:PDF 91 De către Regulamentul (CE) nr.793/2004.
49
adecvată la zborurile pe distanțe scurte și la zborurile de aprovizionare, creând astfel o mai mare capacitate pentru zboruri mai lungi. Pentru a se ajunge însă la această situație este nevoie de o integrare mai eficientă între cele două moduri. Nodurile de infrastructură aeriene-feroviare vor trebui să fie astfel concepute încât să asigure o tranziție fără probleme a pasagerilor dinspre tren spre avion. Ca un aspect și mai important, marea provocare va fi să se permită accesul, la date, integrarea și utilizarea eficientă a acestora de către toți actorii pentru a se sprijini călătoriile bimodale aeriene-feroviare. Comisia va studia opțiunile posibile și va propune inițiative care vizează realizarea acestor obiective. În același timp, Comisia va continua să analizeze alte abordări pentru a soluționa problemele de capacitate în contextul Observatorului comunitar pentru capacitatea aeroporturilor.
Activitățile de handling la sol în aeroporturi
158. Serviciile de handling la sol contribuie la eficiența transportului aerian. Piața serviciilor de handling la sol a fost deschisă treptat prin Directiva 96/67/CE92. Directiva prevede că în aeroporturile mai mari din UE, accesul la piață pentru furnizorii de servicii de handling la sol este deschis și că, pentru anumite categorii de servicii, în cazul în care numărul furnizorilor este limitat, numărul acestora nu poate fi în niciun caz mai mic de doi pentru fiecare categorie de serviciu.
159. Conform studiilor efectuate de către Comisie până în prezent93, obiectivele principale ale legislației au fost îndeplinite: numărul de furnizori a crescut, prețurile au avut tendința să scadă, în timp ce, potrivit companiilor aeriene, calitatea medie a serviciilor s-a îmbunătățit.
160. Cu toate acestea, aspectele negative persistă: este în continuare dificil pentru noii furnizori să intre pe piața pe care administratorul aeroportului sau transportatorii principali își oferă serviciile. În plus, anumite dispoziții ale directivei fac uneori obiectul unor interpretări diferite. Directiva este pusă sub semnul întrebării și de unele părți interesate cu privire la aspectele sociale, de siguranță și de securitate. În sfârșit, experiența recentă a condițiilor climatice dificile de iarnă au demonstrat, de asemenea, că aeroporturile fac parte dintr-un sistem în care anumite standarde de calitate și planuri de urgență trebuie dezvoltate ținând seama de toți actorii implicați. Comisia va face o propunere în vederea clarificării și îmbunătățirii condițiilor privind intrarea pe piață și, de asemenea, în scopul garantării respectării de către toate aeroporturile a standardelor minime de calitate.
3. Capacitatea și calitatea aeroporturilor
• Revizuirea Regulamentului privind sloturile, în vederea favorizării unei utilizări mai eficiente a capacității aeroporturilor.
92 Directiva 96/67/CE a Consiliului din 15 octombrie 1996 privind accesul la piața serviciilor de
handling la sol în aeroporturile Comunității, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:1996L0067:20031120:RO:PDF. 93 Ambele studii sunt disponibile la adresa: http://ec.europa.eu/transport/air/studies/airports_en.htm.
50
• Clarificarea și ameliorarea condițiilor privind intrarea pe piață și furnizarea de servicii de calitate, inclusiv servicii de handling la sol: garantarea respectării unor standarde minime de calitate de către toți actorii din sistemul aeroportuar.
• Capacitatea aeroportuară – definirea unei abordări pentru soluționarea problemelor viitoare legate de capacitate, inclusiv printr-o integrare crescută cu rețeaua feroviară.
1.1.3. O „centură albastră” maritimă și un cadru adecvat pentru navigația interioară
161. Transportul maritim reprezintă mai mult de o treime din totalul activității de transport de mărfuri din interiorul UE. Spre deosebire de alte moduri de transport, transportul maritim între porturi ale UE este în continuare considerat adesea ca depășind granițele externe ale pieței interne, necesitând astfel proceduri administrative multiple (de exemplu, controale vamale, veterinare și de protecție a plantelor, formalități portuare).
O „centură albastră” pentru transportul maritim pe distanțe scurte
162. Ca urmare a planului de acțiune al Comisiei de a institui un spațiu european de transport maritim fără bariere94, procedurile vamale vor fi facilitate pentru anumite societăți începând cu 1 ianuarie 201295, iar formalitățile portuare începând cu 19 mai 201296. Obiectivul este de a facilita transportul maritim în interiorul UE în cadrul unei „centuri albastre”, zona maritimă din jurul Uniunii Europene. În interiorul acestei centuri albastre, transportul maritim din interiorul UE poate fi operat cu cât mai puține sarcini administrative, urmând a fi create în porturi „culoare albastre” (adică proceduri accelerate) pentru mărfurile comunitare, pentru a asigura tranzitul rapid al acestora. Tehnologiile de monitorizare, în special cele elaborate de Agenția Europeană pentru Siguranță Maritimă (EMSA) cu sediul la Lisabona, vor fi utilizate pentru a controla mișcările navei și a le integra în lanțuri logistice armonioase care încep și se termină pe teritoriul UE97.
163. Ca parte a efortului de a simplifica procedurile în transportul maritim, Comisia va examina în curând posibilitatea de a scuti comandanții experimentați, în anumite condiții și în anumite porturi, de la obligația de a recurge la servicii de pilotaj în momentul manevrării în port (certificatele de exceptare de la pilotaj).
Reducerea costurilor administrative prin e-Maritime
164. Numeroase porturi utilizează sisteme informatice avansate, dar aceste sisteme informatice portuare nu sunt aproape deloc interoperabile. Adesea, aceleași date trebuie să fie furnizate (manual) la fiecare port de escală, ceea ce duce la timp pierdut și erori la nivelul datelor. Inițiativa e-Maritime va promova
94 COM(2009) 10 final, 21.1.2009. 95 Regulamentul (UE) nr. 177/2010 al Comisiei din 2 martie 2010 de modificare a Regulamentului
(CEE) nr. 2454/93 de stabilire a unor dispoziții de aplicare a Regulamentului (CEE) nr. 2913/92 al Consiliului de instituire a Codului Vamal Comunitar. JO L 52, 3.3.2010.
96 Directiva 2010/65/UE a Parlamentului European și a Consiliului privind formalitățile de raportare aplicabile navelor la sosirea în și/sau la plecarea din porturile statelor membre, JO L 283, 29.10.2010.
97 Într-o etapă ulterioară se va analiza posibilitatea de a se facilita transportul mărfurilor comunitare care navighează între porturi ale UE, dar acostează în timpul călătoriei într-un port non-european.
51
interoperabilitatea între sistemele tuturor părților interesate din transportul maritim, inclusiv expeditori, operatori din sectorul logistic și autorități administrative la nivelul porturilor și al căilor navigabile interioare.
165. Inițiativa e-Maritime se va baza, de asemenea, pe directivele UE aplicabile, cum ar fi Directiva UE de instituire a unui sistem de monitorizare și informare privind traficul navelor maritime (SafeSeaNet)98 – și se va alinia la mijloacele electronice avansate de gestionare și de schimb de informații legate de transport, cum ar fi vama electronică și transportul electronic de marfă; ar trebui deschise legături cu alte sisteme modale în spiritul unui sistem integrat de transport intermodal.
Accesul la piața portuară
166. În timp ce multe porturi își desfășoară activitatea într-un mediu competitiv, și serviciile tehnico-nautice și de manipulare a mărfurilor se limitează adesea la câteva monopoluri sau la câțiva operatori tradiționali. Încercările Comisiei de a deschide accesul la piața serviciilor portuare99 au fost respinse de către Parlamentul European. În conformitate cu solicitările părților interesate, Comisia nu a prezentat nicio altă propunere legislativă100. În prezent, Comisia aplică și controlează respectarea normelor de bază din tratat în sectorul portuar și monitorizează îndeaproape evoluția pieței. În cazul în care această situație se dovedește a fi insuficientă sau generează incertitudine, propunerile legislative ar putea fi reluate101.
167. Concurența între porturi poate fi importantă și necesită condiții echitabile de concurență. Informațiile referitoare la finanțările pe care autoritățile publice le pun la dispoziția porturilor ar trebui să fie transparente. În temeiul Directivei 2006/111/CE102, obligația de a menține conturi separate (între activitățile care beneficiază și cele care nu beneficiază de finanțare publică) există deja pentru porturile care au o cifră de afaceri anuală mai mare de 40 de milioane EUR. Întrucât un număr semnificativ de porturi, dintre care unele foarte relevante pentru sistemul de transport european, au o cifră de afaceri mai mică, Comisia va evalua nevoia de a reduce acest prag. În plus, dat fiind că structurile administrative existente în porturi diferă foarte mult, este necesar să se introducă unele principii contabile și de raportare comune. Concesionarii joacă, de asemenea, un rol esențial în ceea ce privește eficiența porturilor. În acest context, este important să se asigure transparența și competitivitatea condițiilor în care autoritățile portuare selecționează titularii de concesiune.
4. O „centură albastră” maritimă și accesul la piața portuară
98 Directiva 2002/59/CE. 99 De exemplu, Propunerea de Directivă a Parlamentului European și a Consiliului privind accesul pe
piața serviciilor portuare, COM (2004) 654 final; 100 A se vedea Comunicarea privind o politică portuară europeană, COM (2007) 616 final. 101 Documentul de lucru al serviciilor Comisiei: Evaluarea impactului privind Comunicarea referitoare la
o politică portuară europeană, SEC (2007) 1339, 18.10.2007. 102 Directiva 2006/111/CE a Comisiei din 16 noiembrie 2006 privind transparența relațiilor
financiare dintre statele membre și întreprinderile publice, precum și transparența relațiilor financiare din cadrul anumitor întreprinderi, JO L 318, 17.11.2006, pp. 17-25.
52
Ar fi de dorit transformarea în continuare a spațiului de transport maritim european fără bariere într-o „centură albastră” de trafic maritim liber, în Europa și în zonele învecinate, iar transportul naval ar trebui utilizat la potențialul său maxim.
• Integrarea utilizării instrumentelor de monitorizare de către toate autoritățile relevante, asigurarea interoperabilității depline între sistemele TIC din sectoarele transportului naval, garantarea monitorizării navelor și a mărfurilor (centura albastră) și construirea unor facilități portuare corespunzătoare (culoarele albastre).
• Definirea unui cadru pentru acordarea certificatelor de exceptare de la pilotaj în porturile UE.
• Revizuirea restricțiilor privind furnizarea de servicii portuare.
• Consolidarea transparenței în materie de finanțare a porturilor, clarificarea atribuirii fondurilor publice către diferitele activitățile portuare, cu scopul de a evita orice fel de denaturare a concurenței.
Eliminarea în continuare a obstacolelor care împiedică exploatarea întregului potențial de transport pe căi navigabile interioare
168. Piața de transport pe căi navigabile interioare a fost complet liberalizată începând cu anii 1990. Datorită faptului că rețeaua de căi navigabile interioare europene nu poate fi considerată completă fără participarea țărilor terțe (în special în cazul Dunării și al Rinului), cadrul legislativ global este fragmentat, rămânând încă unele bariere în calea pieței interne sau chiar apărând unele noi.
169. Cadrul instituțional din Europa este împărțit între diferiți actori: UE, statele membre, țările terțe, comisiile fluviale interguvernamentale bazate pe acorduri internaționale (de exemplu, pentru Rin și Dunăre), UNECE. Această structură duce uneori la apariția de activități care se suprapun și creează ineficiențe.
170. Programul de acțiune cuprinzător pentru promovarea transportului pe căile navigabile interioare, NAIADES, lansat de Comisie în 2006, este recunoscut pentru că a creat un impuls pentru o politică europeană comună, bazată pe măsuri legislative, de coordonare și de sprijin. Comisia va asigura continuitatea măsurilor de punere în aplicare și va analiza noile provocări printr-o abordare cuprinzătoare vizând implicarea tuturor actorilor relevanți și furnizarea de sprijin acolo unde este necesar: de exemplu, consolidarea poziției pe piață a transportului pe căi navigabile interioare prin integrarea acestuia în logistica multimodală, îmbunătățirea performanței de mediu și introducerea de noi tehnologii, inclusiv a serviciilor de informații fluviale (RIS)103.
5. Un cadru adecvat pentru navigația interioară
• Crearea unui cadru adecvat pentru optimizarea pieței interne a transportului pe căile navigabile interioare și pentru eliminarea barierelor care împiedică utilizarea acesteia pe scară mai largă. Analizarea și definirea măsurilor corespunzătoare și a
103 A se vedea secțiunea 323 de mai jos.
53
mecanismelor necesare pentru executarea acestora, având de asemenea în vedere un context european mai larg.
1.1.4. Integrarea mai accentuată a pieței transportului rutier de mărfuri
171. Transportul rutier domină piața transportului comercial, dar în același timp reprezintă un sector fragil și extrem de fragmentat, alcătuit dintr-o mare majoritate de întreprinderi foarte mici ale căror marje de profit depind direct de costurile forței de muncă și de fluctuațiile prețurilor la petrol. Pentru a profita pe deplin de beneficiile piețelor deschise și pentru a garanta acceptarea socială, este necesar să se facă progrese în direcția creării unor condiții echitabile privind regulile în materie de standarde sociale, de siguranță și de utilizare a drumurilor și punerea în aplicare a acestora.
Armonizarea aplicării normelor privind transportul rutier profesional
172. Întreprinderile de transport rutier se confruntă cu un tratament inegal în diferite state membre din cauza divergențelor în sistemele de control și de sancțiuni. Acest fapt creează obstacole administrative inutile și condiții inechitabile de concurență și, în același timp, probleme de siguranță. Pentru a aborda aceste probleme, Comisia va propune armonizarea și consolidarea politicilor de garantare a respectării normelor, astfel încât operatorii din spațiul unic european al transporturilor să fie tratați în mod egal atunci când sunt controlați și atunci când încalcă normele sociale, tehnice, de securitate și de piață stabilite la nivelul UE.
173. Controalele normelor sociale ar trebui să devină mai rentabile. În timp ce normele privind timpul petrecut la volan și perioadele de odihnă sunt absolut indispensabile pentru a preveni accidentele cauzate de oboseala șoferilor și a proteja condițiile de lucru ale acestora, întreprinderile care nu respectă aceste norme pot avea un important avantaj concurențial nejustificat. Baza controalelor efectuate de funcționarii însărcinați cu controlul sau de ofițerii de poliție cu ocazia controalelor sunt datele înregistrate de tahografe. Tahograful digital imposibil de falsificat, montat începând din 2006 pe toate vehiculele noi generează date mai fiabile. Cu toate acestea, s-au constatat cazuri de manipulare și fraudă. În timp ce sarcina administrativă pentru întreprinderile care respectă normele ar trebui redusă, UE ar trebui să se asigure că măsurile de control devin pe deplin eficiente în prevenirea și depistarea manipulării sau utilizării abuzive a tahografelor.
174. Reglementările actuale privind accesul la piață și la ocupație104 prevăd deja crearea unui registru european al întreprinderilor de transport rutier. Măsurile necesare pentru realizarea practică a acestui registru prin interconectarea registrelor naționale trebuie să fie adoptate înainte de sfârșitul anului 2012105. Registrul european va permite schimbul de informații cu privire la încălcările comise de întreprinderile nerezidente.
104 Regulamentul (CE) nr. 1071/2009 al Parlamentului European și al Consiliului din 21 octombrie 2009
de stabilire a unor norme comune privind condițiile care trebuie îndeplinite pentru exercitarea ocupației de operator de transport rutier și de abrogare a Directivei 96/26/CE a Consiliului.
105 Articolul 16 alineatul (5) din Regulamentul (CE) nr. 1071/2009.
54
175. Ca un prim pas, acest registru va pune accentul pe schimbul de informații privind încălcările grave, astfel cum prevede legislația, dar ulterior, Comisia intenționează să prezinte o propunere pentru ca informațiile conținute în registru să fie utilizate, de asemenea, pentru orientarea controalelor și pentru verificările rutiere în timp real (de exemplu controlul valabilității licenței). Ca rezultat, verificările vor deveni mai rapide, mai bine orientate, iar sarcina administrativă globală asupra întreprinderilor care respectă în mod adecvat normele va diminua considerabil.
176. Pentru aplicarea legislației UE, este necesar ca sancțiunile în caz de încălcare să fie proporționale, nediscriminatorii și eficiente. Un raport recent106 a arătat că există diferențe substanțiale între statele membre în ceea ce privește tipurile de sancțiuni, clasificarea încălcărilor și a amenzilor aplicate în domeniul legislației sociale în materie de transport rutier. Pentru aceeași încălcare, o întreprindere de transport rutier poate primi într-o țară o amendă de până la 10 ori mai mare decât într-o altă țară. Comisia va propune armonizarea acestor sancțiuni. Parlamentul European107 a invitat deja Comisia să facă uz de dispozițiile din Tratatul privind funcționarea UE, care permit stabilirea unor norme minime privind definirea infracțiunilor penale și a sancțiunilor, atunci când armonizarea legislațiilor și reglementărilor penale este indispensabilă pentru a asigura aplicarea eficientă a politicii Uniunii.
177. Activitatea organismelor de control din statele membre joacă un rol esențial în aplicarea legislației. O serie de autorități sunt implicate, în funcție de sistemul instituțional al fiecărui stat membru; printre acestea se numără forțele de poliție, ministerele transporturilor și ministerele forței de muncă, precum și agențiile de control. O abordare armonizată privind nivelul minim de formare profesională a agenților de control ar duce la o aplicare mai omogenă a legislației UE. De asemenea, aceasta ar favoriza schimbul de informații, de exemplu cu privire la tehnicile de detectare a procedeelor de manipulare a tahografelor, precum și difuzarea mai sistematică de informații privind progresul în materie de reglementare la nivel european. Prin urmare, Comisia va face o propunere vizând armonizarea formării agenților de control.
Cabotajul rutier de marfă
178. Cabotajul rutier este posibilitatea ca un operator să transporte mărfuri într-un stat membru, altul decât cel în care este stabilit. Acesta reprezintă o modalitate prin care operatorii își pot reduce călătoriile fără încărcătură după o deplasare internațională și pot căuta oportunități de afaceri în special în zonele transfrontaliere. Cu toate acestea, având în vedere diferențele existente în continuare în întreaga Uniune Europeană, în special în domeniul fiscal și al normelor sociale, există temerea că o deschidere totală a cabotajului ar putea duce la o deplasare semnificativă a locurilor de muncă dinspre o țară înspre alta și ar putea genera trafic suplimentar.
106 Raport al Comisiei de analizare a sancțiunilor prevăzute în legislația statelor membre pentru încălcările
grave ale normelor sociale în transportul rutier, după cum se prevede în legislația statelor membre [COM(2009) 225].
107 Raport privind sancțiunile pentru încălcările grave ale normelor sociale în transportul rutier, INI/2009/2154 (Raportul Ranner).
55
179. Normele privind accesul la piață adoptate de către legislator în 2009108 au ajuns la un compromis între aceste două considerații. Transportatorii care doresc să realizeze operațiuni de transport național în alte state membre în mod sistematic pot face acest lucru prin crearea unei filiale în acest stat membru, astfel încât să fie supuși acelorași reguli ca și concurenții lor. Cei care preferă să nu recurgă la această soluție au dreptul să realizeze maximum trei operațiuni de cabotaj în termen de șapte zile după un transport internațional109. Aceste norme oferă mai multă flexibilitate decât precedentele adoptate în 1993110, însă continuă să limiteze transportatorii în alegerea de contracte pentru rutele optimale.
180. Comisia consideră că, date fiind nevoile urgente pentru a asigura eficiența pieței și a pune în practică măsurile propuse de armonizare a controlului respectării normelor, ar trebui urmărită o deschidere mai mare a pieței.
Greutatea și dimensiunea maximă a vehiculelor rutiere
181. Dimensiunea și greutatea maximă a vehiculelor rutiere sunt reglementate prin Directiva 96/53/CE111. Directiva, care stabilește standardele minime și dimensiunile și greutățile maxime pe care vehiculele trebuie să le respecte pentru a avea acces la rețelele rutiere ale tuturor statelor membre, a fost concepută în anii 1990 pentru a însoți deschiderea pieței transportului rutier internațional.
182. Evoluția containerizării, necesitatea de a asigura eficacitatea economică și ecologică a transporturilor și dezvoltarea dispozitivelor aerodinamice în vederea îmbunătățirii eficienței energetice a vehiculelor reprezintă o invitație pentru a adopta o nouă perspectivă asupra acestei legislații.
183. Unii actori din sectorul rutier susțin că utilizarea unor camioane mult mai grele și mai lungi ar duce la câștiguri de eficiență și că acestea ar putea fi utilizate fără a periclita siguranța infrastructurii sau a o deteriora. Lucrări suplimentare independente sunt în prezent întreprinse de Comisie pentru a evalua chestiunea și a stabili condițiile pentru realizarea de progrese.
184. În orice caz, Comisia este de părere că există motive de a adopta unele modificări limitate ale dimensiunilor actuale, pentru a permite dotarea (sau postechiparea) vehiculelor cu dispozitivele aerodinamice care ar putea reduce consumul de combustibil112. Unele modificări limitate ar putea fi, de asemenea,
108 Regulamentul (CE) nr. 1072/2009. 109 Cele trei operațiuni de cabotaj pot avea loc fie toate trei în țara de descărcare a operațiunii
internaționale, fie o singură operațiune per țară în alte state membre. 110 Statele membre ar putea interzice unei întreprinderi să efectueze servicii de cabotaj timp de un an după
o lună de operațiuni de cabotaj. 111 DIRECTIVA 96/53/CE A CONSILIULUI din 25 iulie 1996 de stabilire, pentru anumite vehicule
rutiere care circulă în interiorul Comunității, a dimensiunilor maxime autorizate în traficul național și internațional și a greutății maxime autorizate în traficul internațional,
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31996L0053:RO:HTML. 112 Relaxarea restricțiilor actuale stricte privind lungimea vehiculului ar permite proiectarea de camioane
mai aerodinamice, iar postechiparea acestora cu dispozitive precum construcția conică de tip „boat tail” ar putea produce o reducere de 12% a tracțiunii. Aceasta ar genera economii de combustibil de aproximativ 6%. Sharpe, R.B.A, (2009) Posibilități tehnice pentru transportul rutier pe bază de combustibili fosili, lucrare produsă ca parte a contractului ENV.C.3/SER/2008/0053 încheiat între Direcția Generală Mediu a Comisiei Europene și AEA Technology plc;
56
necesare pentru a include standarde noi privind vehiculele intermodale și pentru a aborda chestiunea vehiculelor electrice.
6. Transportul rutier de marfă
• Reexaminarea situației de pe piața transportului rutier de mărfuri, precum și a gradului de convergență în ceea ce privește, printre altele, taxele pentru utilizarea drumurilor, legislația socială și în materie de securitate, precum și transpunerea și punerea în aplicare a legislației în statele membre, în scopul unei și mai mari deschideri a piețelor de transport rutier de mărfuri. Ar trebuie vizată în special eliminarea restricțiilor în materie de cabotaj, aflate încă în vigoare.
• Revizuirea normelor referitoare la tahografe, pentru a rentabiliza utilizarea acestora și accesul ofițerilor de poliție și agenților de control la registrul întreprinderilor de transport rutier din UE, atunci când aceștia efectuează controale rutiere; armonizarea sancțiunilor pentru încălcarea normelor UE privind sectorul transportului profesionist; armonizarea formării profesionale a agenților însărcinați cu controlul.
• Adaptarea legislației privind greutatea si dimensiunea pentru a ține seama de noile circumstanțe, tehnologii și nevoi (de exemplu greutatea bateriilor, ameliorarea performanței aerodinamice) și garantarea faptului că aceasta facilitează transportul intermodal și reducerea consumului total de energie și a emisiilor.
1.1.5. Transportul multimodal de mărfuri: dezvoltarea transportului electronic de marfă
185. Simplificarea schimbului de informații cu privire la transporturi și mărfuri ar putea să reducă în mod substanțial costurile transportului multimodal. Este vorba, în special, de posibilitatea ca operatorii economici să furnizeze numai o dată informații – în format electronic – („ghișeul unic”) și ca mărfurile și vehiculele acestora să fie controlate numai o singură dată și în același loc („ghișeul administrativ unic”)113. O astfel de evoluție va necesita conectarea și finalizarea rețelelor în vederea schimbului de informații între administrații și a facilitării accesului întreprinderilor la aceste informații.
186. Această viziune a unui flux de informații electronice, fără hârtie, care asociază fluxul fizic de marfă cu un parcurs virtual conceput pe baza TIC, include și capacitatea reperării și urmăririi traseului parcurs de mărfuri în decursul călătoriei cu ajutorul diferitelor mijloace de transport și, în conformitate cu normele de concurență ale UE, capacitatea de a automatiza schimbul de informații privind conținutul în scopuri comerciale sau de reglementare. Această concepție va deveni mai practică și mai accesibilă cu ajutorul tehnologiilor de ultimă oră, precum identificarea prin frecvențe radio (RFID) și utilizarea sistemelor de navigație globală prin satelit, cum ar fi Galileo.
http://eutransportghg2050.eu/cms/assets/EU-Transport-GHG-2050-Paper-1-Technical-options-for-f-fuel-road-transport-11-02-10.pdf.
113 Comunicarea Comisiei din 18 octombrie 2007: Plan de acțiune privind logistica transportului de marfă, COM (2007) 607 final,
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0607:FIN:RO:PDF.
57
187. Marfa ar trebui să poată fi identificată și localizată indiferent de modul de transport utilizat. În acest sens, o condiție necesară este crearea unor interfețe standardizate în cadrul diverselor moduri de transport și garantarea interoperabilității acestora. Comisia va crea cadrul legislativ adecvat pentru implementarea tehnologiilor de reperare și urmărire și a altor componente tehnologice care contribuie la conceptul de transport electronic de marfă, garantând în același timp securitatea tehnică adecvată pentru protejarea datelor cu caracter personal și respectarea legislației privind protecția datelor.
188. În prezent, modurile diferite de transport utilizează documente diferite de transport (contractul de transport rutier CMR pentru transportul rutier, conosamentul pentru transportul maritim etc.), o situație care generează costuri administrative pentru transportul multimodal și îl pune într-o poziție nefavorabilă în comparație cu transportul unimodal. Prin urmare, pentru a promova transportul multimodal, este esențial să se creeze un document de transport unic pentru transportul de mărfuri în orice mod. În contextul general al transportului electronic de marfă114, documentul unic de transport va fi digital. Dat fiind că documentele de transport reflectă într-o mare măsură regimul juridic aplicabil contractului privind transportul de mărfuri, aceste două acțiuni sunt tratate împreună. Pentru adoptarea unui document de transport unic trebuie creat regimul de răspundere aferent.
189. Deficiențele și lacunele actuale la nivelul regimurilor de răspundere se află atât la nivel intrasectorial, cât și intersectorial. Absența unui sistem de răspundere european pentru relațiile dintre întreprinderile feroviare și administratorii de infrastructură reprezintă o piedică în calea intrării pe piața feroviară a operatorilor din alte state membre. Normele privind răspunderea au fost, în general, elaborate de-a lungul liniilor modale, ceea ce generează costuri de fricțiune la noduri între două sau mai multe moduri de transport, având în vedere că nodurile reprezintă punctul de contact dintre sistemele modale de răspundere. „Normele Rotterdam”ale Convenției ONU115, recent adoptate, se referă la transportul multimodal care implică un parcurs maritim. Acestea au fost semnate de către un număr limitat de state membre ale UE. Orice propunere a Comisiei privind sistemele multimodale integrate va trebui să ia în considerare Convenția mondială.
7. Transportul multimodal de mărfuri: transportul electronic de mărfuri
Crearea cadrului adecvat pentru urmărirea în timp real a mărfurilor, asigurarea răspunderii intermodale și promovarea unui transport de mărfuri ecologic:
• Punerea în practică a conceptelor de „interfață unică” și de „ghișeu administrativ unic”; prin crearea și introducerea unui document de transport unic în format electronic (fraht electronic), și instituirea unui cadru adecvat pentru implementarea tehnologiilor de reperare și urmărire, RFID etc.).
114 Idem, p. 3. 115 Convenția Organizației Națiunilor Unite privind contractele pentru transportul internațional de
mărfuri, efectuat în totalitate sau parțial pe mare, http://www.rotterdamrules2009.com/cms/uploads/pdf/Ch_XI_D_8.pdf.
58
• Garantarea promovării de către regimurile de răspundere a transportului feroviar, naval și intermodal.
1.2. Promovarea unor locuri de muncă de calitate și a unor condiții de muncă îmbunătățite
190. Sectorul transporturilor numără 10 milioane de angajați, reprezentând 4,5% din totalul forței de muncă din UE. Factorul uman este o componentă esențială a oricărui sistem de transport de înaltă calitate. Funcționarea eficientă a sistemului de transport nu ar fi posibilă fără lucrători bine formați și foarte motivați care sunt mulțumiți de locul lor de muncă.
191. În contextul îmbătrânirii populației, în care forța de muncă va începe în curând să se diminueze, forța de muncă din domeniul transporturilor este mai afectată de această tendință decât media economiei (26% de lucrători în vârstă de peste 50 de ani, față de 22%). Există un consens cu privire la faptul că deficitul forței de muncă și al competențelor va deveni o preocupare serioasă pentru transporturi în viitor. Competențele în ceea ce privește noile tehnologii (tehnologia informației, energiile ecologice), modalitățile sustenabile de transport sau asistența pentru clienți trebuie tratate cu seriozitate, nefiind ușor de obținut. Educația și formarea profesională vor fi esențiale. Încă înainte de recenta criză economică, sectorul a suferit din cauza lipsei de personal calificat și a unei oferte de muncă insuficiente.
192. În prezent, proporția femeilor în sectorul transporturilor este mai mică decât media pe economie (21% față de 35%). Va fi întreprinsă o analiză a motivelor acestui dezechilibru și, pe această bază, vor fi propuse măsuri specifice pentru a face sectorul mai atractiv pentru femei.
193. Obiectivul fundamental al întregului set de norme sociale ale UE în sectorul transporturilor îl reprezintă protecția lucrătorilor împotriva efectelor negative asupra sănătății și securității provocate de condiții de muncă inadecvate. Pentru a păstra capitalul uman în acest sector sunt necesare standarde ridicate pentru condițiile de muncă și bune perspective de carieră între diverse moduri și țări. Standardele sociale divergente la nivel național împiedică însă dezvoltarea socială armonizată a transportului european. O astfel de varietate de norme accentuează vulnerabilitatea lucrătorilor mobili, încarcă operatorii de transport cu operațiuni greoaie birocratice, denaturează concurența și face ca anumite părți din legislația UE să fie dificil de aplicat. Convergența în acest domeniu este esențială.
194. De asemenea, relațiile industriale nesatisfăcătoare în anumite părți ale sectorului UE al transporturilor și grevele și celelalte disfuncții generate de acestea au un cost economic important, pe lângă deranjarea vieții pasagerilor considerați în mod individual și subminarea competitivității modurilor celor mai afectate. Dialogul social îmbunătățit, dar realist, este esențial. Va fi importantă alinierea competitivității și a agendei sociale pentru a preveni conflictele sociale, care au provocat pierderi economice semnificative pentru sectoarele în cauză.
195. Sistemul de transport trebuie să facă față globalizării. Deoarece costul forței de muncă reprezintă cel puțin o treime din costul total al operațiunilor de transport, angajatorii reduc aceste costuri în special prin redirecționarea recrutării către țări
59
terțe sau către alte state membre, unde forța de muncă este mai ieftină. În acest sens, concurența neloială ar trebui să fie evitată prin măsuri destinate să ridice standardele minime atât în UE, cât și la nivel internațional.
1.2.1. Un cod social pentru lucrătorii mobili în transportul rutier
196. Pentru a profita pe deplin de piața internă și a contribui la obiectivele mai generale de politică pentru un sector sustenabil al transporturilor prin creșterea siguranței rutiere, încurajarea concurenței loiale și crearea de condiții bune de muncă pentru lucrătorii mobili, este esențial să se garanteze un set armonizat de standarde sociale, de securitate și de concurență transparente (codul social), în transportul rutier, care să se aplice în mod egal în toate statele membre.
197. Acest cod social comun nu numai că ar îmbunătăți situația socială a aproximativ 5 milioane de lucrători din sectorul transportului rutier, dar ar contribui și la creșterea integrării pieței. Aplicarea riguroasă a standardelor sociale adecvate ar contribui în mod direct la crearea unui sistem de transport sustenabil și ar elimina un obstacol important în calea liberalizării cabotajului.
198. Un cod social ar trebui să fie abordat în mod specific pentru lucrătorii mobili și angajatori, pentru ca aceștia să fie răspunzători sau să împartă răspunderea, după caz, a respectării standardelor minime comune de lucru. Acesta ar trebui să acopere aspecte precum: termenii și condițiile de încadrare în muncă, asigurările și îngrijirile medicale, ameliorarea organizării muncii și a perioadelor de odihnă ale șoferilor pentru a permite reconcilierea vieții lor profesionale cu viața de familie, precum și egalitatea de șanse între femei și bărbați.
199. Codul social ar trebui să abordeze, de asemenea, problema activității autonome mascate, care duce la incertitudine juridică și la vulnerabilitatea anumitor categorii de lucrători care nu sunt acoperiți de niciun fel de norme de protecție socială. Statele membre, cu participarea partenerilor sociali, vor fi încurajate să facă schimb de bune practici și de experiență cu privire la modul în care se pot identifica și combate activitățile autonome mascate.
200. Din motive de simplificare și pentru mai multă eficacitate, codul social ar trebui să fie instituit prin intermediul unui acord de dialog social în sectorul transportului rutier cu posibilitatea de a fi transpus într-o decizie a Consiliului. Acest lucru ar garanta și adaptarea standardelor în funcție de nevoile și de capacitățile reale ale tuturor diviziunilor sectorului.
8. Codul social pentru lucrătorii mobili în transportul rutier
• Încurajarea și sprijinirea dialogului dintre partenerii sociali, în vederea atingerii unui acord privind un cod social pentru lucrătorii mobili din sectorul transportului rutier, care să abordeze totodată și problema activității independente mascate.
1.2.2. O agendă socială pentru transportul pe apă
201. Reducerea progresivă a numărului de navigatori a devenit un subiect de îngrijorare la nivel mondial, având în vedere recenta creștere rapidă a industriei maritime. Această situație afectează, de asemenea, multe țări din UE și, în mod similar, sectorul transportului pe căi navigabile interioare. Scăderea
60
competențelor în domeniul maritim în UE poate, de asemenea, să afecteze eficiența clusterelor maritime care depind de expertiza din acest domeniu.
202. Sunt necesare, prin urmare, măsuri urgente. Comisia va prezenta un set de propuneri în cadrul „Agendei sociale pentru transportul maritim” care vizează sporirea atractivității profesiei maritime în UE, promovarea ocupării forței de muncă a navigatorilor europeni pentru a păstra nivelul de competențe în Europa, precum și sporirea siguranței maritime.
203. În concurența globală, pavilioanele care aplică standarde scăzute în ce privește siguranța și condițiile de muncă au un avantaj concurențial neloial. Acesta poate fi contracarat prin instituirea și respectarea unui bun cadru internațional. Un pas decisiv în această direcție a fost adoptarea Convenției OIM privind munca în domeniul maritim în 2006. Un acord al partenerilor sociali europeni de stabilire a standardelor Convenției privind munca în domeniul maritim referitoare la cerințele minime pentru ca navigatorii să poată lucra la bordul unei nave a fost integrat în legislația UE, completând astfel legislația UE existentă privind ocuparea forței de muncă și chestiunile sociale116. În vederea armonizării aplicării legislației, este necesar să se continue lucrările pentru definirea și punerea în practică a responsabilităților statului de pavilion, ale statului de port și, respectiv, ale statului care furnizează forța de muncă, pentru a se putea controla condițiile de muncă și de viață la bordul navelor care fac escală în porturile UE, indiferent de pavilionul lor și de naționalitatea echipajului.
204. Competențele echipajelor aflate la bordul navelor UE, inclusiv ale personalului navigant din afara Europei, reprezintă un element esențial pentru siguranță, securitate, protecția mediului și transporturile maritime de calitate și sunt reglementate la nivel UE și la nivel internațional (Convenția STCW adoptată de către Organizația Maritimă Internațională, OMI); aceste dispoziții sunt periodic modernizate pentru a se adapta la noile tehnologii și evoluții ale sectorului. De asemenea, pentru funcționarea porturilor în condiții de securitate, siguranță și eficacitate, este esențial ca lucrătorii portuari să aibă un foarte bun nivel de calificare și să fie mulțumiți de condițiile lor de lucru. Ambele aspecte vor fi de asemenea abordate în agenda socială.
9. O agendă socială pentru transportul maritim
• Implementarea măsurilor identificate ca prioritare în Agenda socială maritimă, ca o continuare a obiectivelor strategice și a recomandărilor Comisiei privind politica UE referitoare la transportul maritim până în 2018.
• Consolidarea garantării aplicării Convenției privind munca în domeniul maritim a Organizației Internaționale a Muncii (OIM) în ceea ce privește statele de pavilion, statele de port și statele furnizoare de mână de lucru.
• Includerea unei părți sau a totalității personalului navigant în domeniul de aplicare al mai multor directive ale UE referitoare la legislația muncii sau acordarea unui nivel echivalent de protecție personalului navigant prin alte mijloace.
116 Directiva 2009/13/CE din 16 februarie 2009.
61
• Actualizarea Directivei privind formarea navigatorilor (Directiva 2008/106/CE) în urma unei revizuiri a Convenției OIM privind formarea și certificarea navigatorilor (Convenția STCW). Crearea unui cadru reciproc recunoscut privind formarea profesională a lucrătorilor portuari în diverse domenii de activitate portuară.
1.2.3. Un sector al aviației responsabil din punct de vedere social
205. Angajarea de forță de muncă în sectorul aviației este din ce în ce mai mult o activitate transnațională, o tendință care, odată cu consolidarea continuă a acestui sector, va continua și chiar se va accelera în anii următori. O anumită formă de supraveghere a standardelor sociale aplicabile în sectorul aviației ar putea deveni necesară, în special în ceea ce privește personalul de bord, pentru care natura contractelor și legislația socială aplicabilă variază de la un stat membru la altul.
206. Claritatea juridică ar putea fi consolidată cu privire la legea aplicabilă personalului mobil din aviația civilă, în special pentru personalul de bord care aparține unei companii aeriene stabilite în mai multe state membre. În special, este necesar să se precizeze în ce măsură Directiva 1996/71/CE privind detașarea lucrătorilor, precum și Regulamentul (CE) nr. 593/2008 privind legea aplicabilă obligațiilor contractuale, se referă la personalul de bord. În același timp, comitetele europene de întreprindere din companiile aeriene transnaționale din UE ar trebui consolidate prin punerea în aplicare a Directivei 2009/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului privind instituirea unui comitet european de întreprindere117.
207. Punerea în aplicare a cerului unic european dă naștere la preocupări specifice privind sectorul managementului traficului aerian. Conferința de la Madrid privind transportul aerian, care a avut loc în februarie 2010, a adoptat o foaie de parcurs care a evidențiat necesitatea unor mecanisme de consultare specifice la nivelul Uniunii privind dimensiunea socială a managementului traficului aerian.
10. Un sector al aviației responsabil din punct de vedere social
• Instituirea unui mecanism de analiză a impactului avut de evoluțiile în materie de reglementare asupra condițiilor de muncă din sectorul transportului aerian.
• Definirea unor standarde minime de serviciu și de calitate la nivel european pentru lucrătorii din întregul lanț valoric al transportului aerian (inclusiv managementul traficului aerian și serviciile de handling la sol); încurajarea discuțiilor între partenerii sociali europeni pe tema prevenirii conflictelor și a întreruperilor serviciului minim în întregul lanț valoric al transportului aerian.
1.2.4. O evaluare a abordării UE în ceea ce privește locurile și condițiile de muncă în cadrul tuturor modurilor de transport
208. Alături de legislația socială europeană, dialogul social european reprezintă un instrument major de îmbunătățire a standardelor de muncă și de modernizare a
117 Directiva 2009/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 6 mai 2009 privind instituirea
unui comitet european de întreprindere sau a unei proceduri de informare și consultare a lucrătorilor în întreprinderile și grupurile de întreprinderi de dimensiune comunitară, JO L 122, 16.5.2009, p. 28.
62
piețelor forței de muncă – un instrument de care sectorul transporturilor a beneficiat într-o mare măsură118. Partenerii sociali sunt conștienți de condițiile la locul de muncă. Din această cauză, dialogul social reprezintă un instrument important care ar trebui să fie sprijinit și facilitat în continuare de Uniune. Dat fiind că excepția porturilor maritime va ajunge în curând la termen, toate modurile de transport au creat comitete de dialog social. Este necesară încurajarea acestei tendințe, prin sublinierea faptului că acordurile negociate între partenerii sociali au posibilitatea de a fi transpuse în legislația UE. Rolul Comisiei, în conformitate cu articolele 154 și 155 din TFUE, este de a promova și sprijini astfel de acorduri colective la nivel european, și, în cazul în care este solicitată de către semnatari, de a propune punerea în aplicare a acestora prin decizie a Consiliului.
209. Sectorul de navigație interioară, care se confruntă din ce în ce mai mult cu un deficit de personal, în special în ceea ce privește echipajele nautice și antreprenorii succesori, oferă un bun exemplu. Partenerii sociali lucrează la recomandări pentru îmbunătățirea condițiilor de muncă și de viață de la bordul navelor, la acorduri specifice privind timpul de lucru, la profilurile profesionale și cerințele privind echipajul UE și la stabilirea unor standarde minime pentru formare și educație, precum și la recomandări împotriva dumpingului social și a concurenței neloiale în sectorul transportului pe căi navigabile interioare.
210. Comisia intenționează să promoveze dialogul social și acordurile între partenerii sociali cu privire la aspectele menționate mai sus și în sectorul aviației119. Comitetul de dialog social sectorial în domeniul aviației civile ar fi cadrul adecvat pentru a face acest lucru.
211. În sfârșit, în sectorul feroviar, Directiva 2005/47/CE stabilește condițiile de muncă ale lucrătorilor mobili care prestează servicii de interoperabilitate transfrontalieră. Aceasta se bazează, de asemenea, pe un acord de dialog social care prevede standardele minime privind condițiile de muncă, timpul de conducere și perioadele de repaus pentru transportul internațional. Chestiunea numărului de perioade de odihnă consecutive în afara domiciliului, precum și a compensării pentru odihna în afara domiciliului se află în proces de renegociere între partenerii sociali, în timp ce chestiunea aplicării normelor privind timpul de lucru și a necesității de a armoniza condițiile de muncă și pentru serviciile de transport feroviar intern mai trebuie încă să fie evaluate.
212. În ciuda progreselor înregistrate până în prezent, condițiile de muncă și standardele sociale în sectorul transporturilor sunt încă percepute ca fiind mai puțin avantajoase decât în restul sectoarelor economice. În ciuda avantajelor sale, abordarea prin dialog social are și puncte slabe la a căror redresare Comisia ar trebui să contribuie, în colaborare cu partenerii sociali. În unele cazuri poate fi necesară consolidarea capacităților, iar în altele este necesar un angajament mai pronunțat din partea părților. Comisia ar trebui să sprijine și să faciliteze o analiză mai aprofundată în conformitate cu rolul său instituțional în cadrul procesului de dialog social. O astfel de evaluare va indica, de asemenea, mai
118 SEC (2010) 964 „Funcționarea și potențialul dialogului sectorial european”. 119 Există un precedent în Acordul european privind organizarea timpului de lucru al lucrătorilor mobili
din aviația civilă, încheiat la 22 martie 2000 de asociațiile patronale și salariale în sectorul aviației civile și puse în aplicare prin Directiva 2000/79/CE.
63
clar limitele dincolo de care dialogul social trebuie să fie completat cu reglementări convenționale.
213. Evaluarea ar trebui, de asemenea, să identifice posibilitățile de creștere a calității muncii în întreg sectorul transporturilor. Efecte pozitive pot fi preconizate în urma schimbului de bune practici între moduri, în domenii precum promovarea egalității între bărbați și femei, prevenirea accidentelor de muncă și cursurile de limbi străine și logistică. Competențele necesare pentru lucrătorii din diferitele moduri de transport pot fi similare, în special în ceea ce privește logistica, domeniu în care formarea trebuie să se adapteze ritmului rapid al schimbărilor tehnologice și economice. O îmbunătățire a calificărilor în cazul meseriilor din domeniul logisticii ar conduce la mai bune rezultate ale lanțurilor modale și la decizii mai informate asupra opțiunilor modale. De asemenea, aceasta ar spori mobilitatea forței de muncă și perspectivele de carieră la nivel intra și intermodal.
214. Un rol special în exercițiul de formare, pentru a-l orienta mai bine, ar putea fi jucat de partenerii sociali în crearea – pe baza experienței noii strategii privind vehiculele nepoluante și eficiente din punct de vedere energetic – a unui consiliu al competențelor pentru schimbul de informații privind nevoile de calificări și de bune practici în cadrul formării profesionale. O astfel de platformă multimodală, cu expertiză provenind din toate modurile de transport, ar putea contribui la evitarea lipsei de competențe care se poate dovedi periculoasă, prin anunțarea din timp a necesității de a consacra eforturi de formare suplimentare pentru un anumit domeniu.
11. O evaluare a abordării UE în ceea ce privește locurile și condițiile de muncă în cadrul tuturor modurilor de transport
• Evaluarea metodelor de dialog social sectorial aplicate în diferite ramuri ale sectorului transporturilor, în vederea îmbunătățirii dialogului social și a facilitării eficientizării acestuia.
• Garantarea implicării angajaților companiilor transnaționale de profil, în special în cadrul comitetelor europene de întreprindere.
• Abordarea chestiunii calității muncii în cadrul tuturor modurilor de transport, în special în ceea ce privește formarea, certificarea, condițiile de muncă și evoluția carierei, în vederea creării de locuri de muncă de calitate, a dezvoltării calificărilor necesare și a creșterii competitivității operatorilor de transport din UE.
1.3. Transporturi sigure
215. Atacurile teroriste din 11 septembrie 2001 au dus la un consens internațional asupra necesității de a îmbunătăți securitatea transporturilor. Forumurile acestui efort internațional au fost Organizația Aviației Civile Internaționale (OACI), Organizația Maritimă Internațională (OMI) și Organizația Mondială a Vămilor (OMV).
216. În prezent, UE dispune de o legislație importantă în domeniul securității transporturilor aeriene și maritime, domenii în care au fost elaborate măsuri de protecție atât a pasagerilor, cât și a încărcăturii. În ceea ce privește securitatea
64
transportului terestru, s-au depus eforturi de diseminare a celor mai bune practici, de exemplu în planificarea de urgență, prin intermediul contactelor regulate cu funcționarii statelor membre.
217. La nivelul UE, securitatea transporturilor se traduce prin două strategii principale: formularea politicilor și a legislației și activitățile de monitorizare (inspecție), care se referă la autoritățile naționale competente, aeroporturi, porturi și instalații portuare și nave, pentru a garanta aplicarea corectă a acquis-ului. Sfera de aplicare a actualelor regimuri de inspecție va trebui să fie evaluată și, dacă este necesar, modificată. Chestiunea finanțării securității transportului va trebui să fie în cele din urmă rezolvată. Ar trebui să se aibă în vedere aplicarea articolului 222 din TFUE, care prevede că Uniunea și statele sale membre acționează în comun, în spiritul solidarității, în cazul în care un stat membru este ținta unui atac terorist sau victima unui dezastru natural sau provocat de mâna omului.
218. O abordare comună și un set unic de norme în UE sunt esențiale pentru un nivel ridicat de securitate în UE. În aviație, această abordare nu numai că prevede un nivel ridicat de securitate pentru cetățeni, dar permite, de asemenea, că pasagerii, bagajele și mărfurile care circulă pe teritoriul UE să beneficieze de „controlul de securitate unic”. Aceasta înseamnă că, în principiu, nu sunt necesare alte controale la punctele de transfer din UE odată ce controalele de securitate au fost efectuate la aeroportul de plecare aflat pe teritoriul UE. Efectul unui singur control de securitate în ceea ce privește eliminarea standardelor și procedurilor redundante este una dintre principalele „valori adăugate” ale politicii europene în materie de securitate. Același lucru se poate afirma despre inspecțiile Comisiei în aeroporturile și porturile din UE, desfășurate în conformitate cu acquis-ul. Propunerile privind sporirea securității vor trebui să protejeze viața privată și datele cu caracter personal.
1.3.1. Securitatea încărcăturii
Planul de acțiune privind securitatea transportului aerian de marfă
219. Atunci când, la 30 octombrie 2010, au fost găsite, în aeroporturile din Germania și Regatul Unit, dispozitive explozive viabile în transporturile de marfă dinspre Yemen și în curs de transfer către zboruri cu destinația SUA, necesitatea de a continua consolidarea securității aeriene de transport de marfă în Europa a devenit evidentă120. În urma incidentului, un grup la nivel înalt a elaborat un raport cu un plan de acțiune pentru a elimina lacunele de securitate și a elabora o nouă abordare coordonată la nivelul UE și la nivel internațional pentru măsuri de securitate suplimentare. Raportul a fost aprobat de Consiliu în decembrie 2010, care a solicitat punerea rapidă în aplicare a planului de acțiune și un raport privind progresele înregistrate, de elaborat până în vara anului 2011.
120 În 2005, Codul Vamal al UE a fost modificat – în conformitate cu cadrul de standardizare SAFE al
OMV, Standardele-cadru privind securitatea și facilitarea comerțului mondial – în vederea introducerii de norme de siguranță și securitate consolidate care presupun un cadru UE comun de gestionare a riscurilor, informații în avans privind încărcătura și programul UE privind operatorii economici autorizați.
65
220. Comisia intenționează să prezinte propuneri legislative, în special în ceea ce privește mărfurile originare din afara UE. Propunerile se vor baza pe experiența dobândită în cadrul UE și pe plan internațional până în prezent și vor ține seama, de asemenea, de metodele aplicate în sectorul vamal cu ajutorul programului privind operatorii economici autorizați. Ele vor urma o abordare bazată pe risc și vor afirma necesitatea unei calități îmbunătățite a datelor privind informațiile în avans cu privire la transporturi, precum și necesitatea de a îmbunătăți securitatea lanțului de aprovizionare în țările terțe: prin recunoașterea reciprocă a programelor de securitate și comerciale ale țărilor terțe relevante, pentru a beneficia de controalele de securitate care există deja în țările terțe. Orice nouă abordare trebuie să atenueze riscul transporturilor cu plecare din țări terțe înspre UE și să aibă un impact minim asupra manipulării încărcăturilor de transfer pe aeroporturile din UE.
221. Statele membre și Comisia ar trebui să consolideze de urgență monitorizarea conformității normelor privind mărfurile și curierul. Până în prezent, Comisia a efectuat 30 de inspecții ale transporturilor de marfă în aeroporturile statelor membre, iar rezultatele acestor inspecții arată că punerea în aplicare a normelor UE trebuie să fie îmbunătățită. Numărul de inspecții UE va fi majorat, iar statele membre vor trebui să acționeze pentru a consolida programele naționale de monitorizare. Punerea în aplicare corespunzătoare a regulilor privind încărcătura este legată de activități eficiente de formare a personalului. Pachetele standardizate de formare pentru personalul implicat în securitatea aeriană asigură un nivel solid și armonizat al securității. Consolidarea capacităților în domeniul securității transportului în țările terțe trebuie să beneficieze de o atenție mai mare în programele de asistență externă ale UE, inclusiv prin organizarea de ateliere cu ajutorul unor organisme precum Conferința Europeană a Aviației Civile (CEAC).
Garantarea unui nivel sporit de securitate pentru încărcăturile din porturi
222. Ca răspuns la preocupările din ce în ce mai pronunțate în ce privește securitatea, în special după evenimentele din 11 septembrie, multe țări au luat măsuri unilaterale pentru a face față amenințărilor potențiale. Statele Unite, de exemplu, au introdus o cerință de scanare în proporție de 100% a încărcăturilor maritime pentru export cu destinația SUA, care trebuie pusă în aplicare până la 1 iulie 2012. Cu ocazia unei analize detaliate de impact, efectuată în 2008, Comisia a subliniat că „dacă scanarea la export în proporție de 100% s-ar aplica în porturile europene, aceasta ar fi extrem de costisitoare, ar avea puține șanse să îmbunătățească securitatea mondială, ar absorbi resurse alocate în prezent pentru interesele în materie de securitate ale UE și ar perturba comerțul și transportul în interiorul UE și la nivel mondial”121.
223. Pe această bază, UE nu are în vedere implementarea scanării în proporție de 100% a conținutului containerelor la export. Comisia susține orientarea politicilor mai degrabă în direcția elaborării unui pachet de măsuri pentru a face față diversității riscurilor la adresa securității și pentru a aborda securitatea lanțului de aprovizionare nu numai la nivel național, ci și ca o provocare
121 A se vedea Schimburile comerciale sigure și scanarea 100% a conținutului containerelor, documentul
de lucru al serviciilor Comisiei, SEC (2010) 131 final.
66
mondială complexă. Acest pachet alternativ s-ar baza totuși pe principiul că toate exporturile, precum și importurile, trebuie să fie supuse unor procedee complexe de gestionare a riscurilor mai cuprinzătoare și eficace, care să utilizeze o serie de metode și tehnologii proporționale cu riscurile asociate anumite loturi. Niciun lot nu ar fi scutit de verificare.
224. Ca parte integrantă a politicii de administrare a riscurilor la mai multe niveluri, scopul UE este acela de a accentua cooperarea internațională pentru a maximiza eficacitatea și rentabilitatea măsurilor prevăzute. Comisia va conta în special pe cooperarea constructivă cu SUA.
12. Securitatea încărcăturii
• Implementarea planului de acțiune privind consolidarea securității transportului aerian de marfă, definirea de noi norme privind scanarea, după caz, a transportului aerian de marfă și sporirea securității mărfurilor în porturi.
• Finalizarea, la nivelul întregii UE, a unui sistem de ghișeu unic pentru securitatea transportului aerian de mărfuri.
1.3.2. Un nivel ridicat de securitate pentru călători și un nivel scăzut de neplăceri
225. O politică comună de securitate a aviației europene a fost elaborată în urma atacurilor din 11 septembrie. Normele au fost actualizate în mod regulat pentru a face față riscurilor și amenințărilor în evoluție. La 25 decembrie 2009, tentativa de atac terorist cu substanțe explozive ascunse la bordul avionului care efectua cursa 253 dinspre Amsterdam către Detroit, prin compania Northwest Airlines, reamintește limitele securității aviației.
226. Aceste incidente subliniază faptul că securitatea aviației se confruntă cu noi tipuri de amenințări, în continuă evoluție, amenințări în fața cărora metodele tradiționale de securitate aplicate în aeroporturi nu se dovedesc întotdeauna adecvate și eficiente. Legislația UE în materie de securitate a aviației prevede obligația de a îmbunătăți constant standardele privind metodele și echipamentele de control pentru a se putea aplica măsuri de securitate actualizate. Statele membre ale UE sunt invitate să testeze echipamente și metode inovatoare. De exemplu, unele state membre au început să testeze și să introducă scanerele corporale în aeroporturi, care reprezintă o tehnologie recentă, capabilă să identifice articolele interzise, precum cuțitele sau substanțele explozive, transportate sub haine sau în contact direct cu pielea.
227. În 2011, Comisia ar urma să facă o propunere pentru a permite aeroporturilor să utilizeze scanerele corporale122, în anumite condiții, ca metodă standard de depistare. Evaluarea internă a Comisiei, care va însoți orice propunere legislativă, va trebui să justifice necesitatea de a defini și a impune standarde comune la nivelul UE, care să prevadă rezultate minime de performanță în materie de detectare și să asigure conformitatea cu drepturile fundamentale și cu dispozițiile europene în materie de sănătate.
122 Comunicarea Comisiei Europene către Consiliu și Parlamentul European privind utilizarea scanerelor
de securitate în aeroporturile din UE, COM (2010) 311.
67
228. Standardele UE comune conțin principiile de bază pentru securitatea aviației. Acestea permit „controlul de securitate unic” în UE, în cazul căruia, în principiu, nu mai sunt necesare alte controale de pasageri, bagaje și mărfuri la punctele de transfer din UE, odată ce la aeroportul de plecare din UE au fost efectuate controalele de securitate. Începând cu aprilie 2011, acordul privind controlul de securitate unic se extinde în principiu și la pasagerii care sosesc dinspre aeroporturile americane, putând fi astfel creată o zonă mai largă de facilitare a accesului pasagerilor și de securitate.
229. Scanerele corporale disponibile în prezent au potențialul de a îmbunătăți calitatea și eficiența controalelor de securitate, însă și alte tehnologii, și mai inovatoare, sunt în curs de elaborare. Comisia caută, în general, modalități mai inteligente de aplicare a controalelor călătorilor și ale bagajelor acestora, însă lucrează, de asemenea, la dezvoltarea de tehnologii mai eficace și rentabile, cum ar fi scanerele moderne pentru bagaje, inclusiv produse lichide, sau pentru persoane, sistemele de detectare a explozibililor sau cipurile inteligente. Aceste tehnologii ar trebui să stea la baza elaborării unui „punct de control al viitorului”, cum ar fi coridoarele de securitate care ar permite unui controlarea unui număr ridicat de pasageri cu neplăceri minime. Explorarea unor noi metode de control este esențială pentru consolidarea securității sub toate aspectele.
13. Un maximum de securitate și un minimum de neplăceri pentru pasageri
Promovarea unor metode de depistare îmbunătățite, cu respectarea deplină a drepturilor fundamentale; aceste metode ar trebui să faciliteze dezvoltarea unor „puncte de control ale viitorului”, de exemplu sub forma unor culoare de securitate care ar permite controlarea unui număr sporit de pasageri, cu un minimum de neplăceri și de intruziune; ele ar trebui de asemenea să favorizeze securitatea altor zone vulnerabile, cum ar fi marile platforme de legătură.
• Promovarea, și cu ajutorul finanțărilor, a dezvoltării unor tehnologii mai eficiente și care să respecte viața privată (scanere, detectoare de noi substanțe explozive, cipuri inteligente etc.), precum și a unor soluții de îmbunătățire a gradului de respectare a vieții private în cadrul tehnologiilor existente.
• Definirea unor standarde comune de performanță în materie de detectare și a unor proceduri de certificare pentru echipamentele de detectare.
1.3.3. Securitatea transportului terestru
230. Securitatea transportului terestru a fost tratată diferit față de securitatea transportului aerian și maritim, ceea ce se explică prin caracterul său descentralizat, însă reflectă totodată și lipsa actuală a unei baze juridice pentru acțiunile UE, precum și lipsa unei organizații internaționale cu veleități de lider și cu competență juridică care s-ar putea ocupa de această chestiune (precum OMI sau OACI).
231. Transporturile terestre, în special transportul urban, au fost din ce în ce mai des ținta acțiunilor teroriste și a crimei organizate în ultimul deceniu. Este cazul transportului feroviar urban și periferic (atacul cu bombă de la Madrid din martie 2004, atentatele cu bombă de la Londra din iulie 2005), precum și al transportului feroviar pe distanțe mari (atacul ratat din Germania ce viza
68
trenurile regionale, din iulie 2006). Pierderile, atât în vieți omenești, în urma atacurilor teroriste, cât și economice, din cauza criminalității organizate care vizează transportul mărfurilor, sunt numeroase.
232. În timp ce competența UE în ceea ce privește securitatea transportului urban este limitată, securitatea personală în mediul urban este un factor esențial pentru sporirea atractivității transportului public. Dezvoltarea politicii de securitate în materie de transport terestru trebuie să reflecte obligațiile politice, temeiurile juridice și specificul fiecărui sector de transport terestru. Securitatea nu trebuie să fie un obstacol în calea fluxului de transport și a comerțului și trebuie să sprijine continuarea deschiderii piețelor.
233. În concordanță cu necesitatea de a analiza mai bine toate aspectele legate de securitatea transportului terestru, activitatea Comisiei în colaborare cu punctele focale naționale privind securitatea transportului urban ar trebui să fie extinsă pentru a include transportul feroviar local și regional, precum și sistemul feroviar de mare viteză. Se preconizează, de asemenea, crearea unui grup permanent de experți privind securitatea transporturilor terestre, care ar reprezenta și un forum pentru schimbul de opinii cu părțile interesate, având în vedere experiența anterioară în domeniul securității transportului aerian și maritim.
234. O insuficiență a actualei abordări „modale” a chestiunii securității este că aceasta nu ia suficient în considerare vulnerabilitatea crescută a nodurilor de transport multimodal. Prin urmare, ar trebui luată în considerare stabilirea de standarde de securitate și pentru acestea.
235. Comisia Europeană, în strânsă cooperare cu statele membre, a dezvoltat un plan de acțiune privind substanțele chimice, biologice, radioactive și nucleare (CBRN)123, care introduce o abordare a tuturor riscurilor pentru a reduce amenințarea producerii unor incidente cu materiale CBRN și daunele accidentale, naturale sau intenționate generate de acestea, inclusiv prin acte de terorism. Având în vedere noua abordare integrată stabilită în Strategia de securitate internă124, viitoarea comunicare privind asigurarea securității transportului va dezvolta în 2011 unele idei cu privire la cele mai bune modalități de a crește nivelul de securitate în domeniul transporturilor, în special pentru centrele de transport principale și transporturile publice.
14. Securitatea transportului terestru
• Colaborarea cu statele membre în ceea ce privește securitatea transporturilor terestre, stabilind, într-o primă fază, un grup permanent de experți pe probleme de securitate a transporturilor terestre și introducând măsuri suplimentare atunci când acțiunile întreprinse la nivelul UE creează valoare adăugată. Chestiunile legate de securitatea urbană se vor bucura de o atenție specială.
123 COM(2009) 273, 24 iunie 2009. 124 COM(2010) 673, 22 noiembrie 2010.
69
1.3.4. Securitate pe toată linia („end-to-end”)
236. Deși în Uniunea Europeană există numeroase instrumente pentru protejarea securității transportului de marfă, în prezent nu există norme în vigoare privind integralitatea lanțului de aprovizionare pentru transportul terestru european. În principiu, se poate imagina posibilitatea de a supraveghea și de a scana fiecare transport de marfă de-a lungul întregului lanț logistic, însă o astfel de abordare ar duce la creșterea costurilor legate de securitate până la niveluri nesustenabile și s-ar putea, chiar și așa, dovedi ineficientă. Comisia promovează o soluție mai puțin costisitoare și cu mai mare potențial de eficacitate, de stabilire a profilurilor agenților economici în funcție de gradul în care aceștia respectă anumite criterii de fiabilitate.
237. Comisia propune valorificarea experienței acumulate cu operatorii economici autorizați și cu „expeditorii cunoscuți” pentru crearea unui sistem de gestionare a securității pe toată linia care să implice o evaluare armonizată a riscurilor comune a operatorilor implicați în întregul lanț de aprovizionare, independent de modul de transport utilizat. Certificatele de securitate „pe întreaga linie” emise pentru operatorii care respectă reglementările le vor permite acestora să beneficieze de facilitățile de securitate aferente operațiunilor în orice etapă a lanțului de aprovizionare. Pentru a evita dublarea eforturilor și a reduce birocrația, noul certificat ar fi, de asemenea, integrat în sistemele existente pentru securitatea transportului maritim și aerian.
238. Inițiativa ar avea ca scop întărirea securității lanțului de aprovizionare pentru a asigura o mai mare protecție a tuturor transporturilor europene de mărfuri în fața atacurilor teroriste, fără a afecta libera circulație a mărfurilor. Sistemul ar urma să se bazeze pe gestionarea riscurilor, iar nu pe eliminarea acestora. Procedurile de restabilire a funcționării lanțului de aprovizionare după un atac terorist de amploare sau după orice alt fel de denaturare legată de securitate ar trebui, prin urmare, să fie integrate în proiectarea planurilor naționale pentru continuitatea mobilității125.
239. În sfârșit, cooperarea internațională trebuie consolidată și mai mult în ceea ce privește toate aspectele referitoare la securitatea transportului, domeniu în care eforturile comune pot genera sinergii importante (cum ar fi schimbul de informații privind terorismul internațional, provenite de la serviciile de informații) și în care competențele naționale nu sunt clar definite (de exemplu, în cazul navigației în apele internaționale).
15. Securitate pe toată linia („end-to-end”)
• Creșterea nivelului de securitate de-a lungul lanțului de aprovizionare, fără a afecta libera desfășurare a schimburilor comerciale. Ar trebui avute în vedere certificate de „securitate pe toată linia”, ținând cont de sistemele existente.
• Evaluarea comună a securității pentru toate modurile de transport.
125 Subiectul planurilor de continuitate a mobilității este analizat mai în detaliu în partea 3.5.3,
„Asigurarea unei mobilități neîntrerupte în urma perturbărilor din sistemul de transport”
70
• Integrarea efectelor potențiale ale atacurilor teroriste și criminale în elaborarea planurilor de continuitate a mobilității (a se vedea inițiativa 23).
• Continuarea cooperării internaționale în ceea ce privește lupta împotriva terorismului și a altor infracțiuni, cum ar fi pirateria. Dimensiunea externă (a se vedea inițiativa 40) este fundamentală.
1.4. Acțiuni în sprijinul siguranței transportului: salvarea a mii de vieți omenești
1.4.1. Către o siguranță rutieră totală
240. Siguranța rutieră reprezintă o problemă societală de importanță majoră și o preocupare importantă pentru cetățenii și guvernele din toată Europa. Deși îmbunătățiri semnificative au fost obținute în cadrul celui de-al treilea program european de acțiune pentru siguranța rutieră până în 2010, mai rămân încă multe de făcut pentru a obține o siguranță rutieră totală.
241. Ca o contribuție la acest obiectiv ambițios, și după cum a subliniat în noile sale orientări pentru politica de siguranță rutieră pentru 2011-2020126, Comisia propune reducerea la jumătate a numărului total de decese în accidente rutiere din Uniunea Europeană până în anul 2020, începând cu rezultatele obținute în 2010.
242. Atingerea acestui obiectiv va necesita definirea unei strategii de acțiune privind vătămările corporale în accidente rutiere și primul ajutor, acțiuni precise pentru categorii specifice de utilizatori ai drumurilor și, în același timp, abordarea noilor provocări sociale.
243. În următorii zece ani, politicile în domeniul siguranței rutiere vor trebui să se adapteze la noile provocări și preocupări, cum ar fi îmbătrânirea populației, congestia urbană, creșterea comportamentelor periculoase (droguri, medicamente, utilizarea telefonului mobil la volan etc.), precum și la o eventuală scădere a resurselor publice dedicate întreținerii infrastructurii drumurilor. Aplicarea corectă a legilor rămâne un factor important care contribuie la o reducere considerabilă a numărului de persoane decedate și vătămate corporal. Schimbul transfrontalier de informații privind contravențiile din domeniul siguranței rutiere, cu privire la care este examinată în prezent o propunere127 de către Parlamentul European și Consiliu, reprezintă o primă tentativă pentru o mai bună abordare a problemei la nivel european. Alte măsuri pot fi preconizate pornind de la experiența câștigată odată ce directiva propusă va fi aplicată.
Tehnologia siguranței rutiere
244. Se preconizează că tehnologia va contribui în mod esențial la îmbunătățirea securității transportului rutier. O utilizare mai largă a sistemelor de transport inteligente care pot să detecteze incidente, să sprijine supravegherea traficului și să furnizeze participanților la trafic informații în timp real va spori considerabil
126 COM(2010) 389 final. 127 COM(2008) 151 final, 19.3.2008.
71
siguranța traficului. În viitorul apropiat, sistemele cooperative care permit vehiculelor să comunice atât cu infrastructura rutieră, cât și cu alți participanți la trafic, vor contribui, de asemenea, la creșterea siguranței rutiere. Este important să se accelereze introducerea unor sisteme avansate de asistență la volan încorporate la bordul vehiculelor și a unor sisteme STI (sisteme de transport inteligent) de siguranță și securitate128.
245. Posibilitatea extinderii introducerii unor sisteme avansate de asistență pentru conducătorii auto, cum ar fi avertizarea la părăsirea benzii de circulație, avertizarea anti-coliziune sau sistemele de recunoaștere a pietonilor, prin instalarea acestor sisteme în vehiculele existente comerciale și/sau private trebuie, de asemenea, să fie analizată în continuare. Trebuie sprijinită pătrunderea pe piață și utilizarea pe scară largă a sistemelor de creștere a gradului de siguranță pentru a se putea exploata întregul potențial al acestora.
246. Tehnologia STI ar trebui, de asemenea, să contribuie în mod decisiv la creșterea eficienței și a vitezei de intervenție în situații de urgență, în special prin adoptarea sistemului paneuropean de apeluri de urgență integrat la bordul vehiculelor, denumit eCall. Progresele tehnologice în domeniu, cum ar fi sistemele de la bordul vehiculelor care furnizează informații în timp real privind limitele de viteză, pot contribui la creșterea gradului de respectare a limitelor de viteză. Deoarece vehiculele utilitare ușoare sunt din ce în ce mai numeroase în trafic, ceea ce sporește riscul de accidente, necesitatea montării limitatoarelor de viteză pe aceste vehicule ar trebui, de asemenea, examinată în conformitate cu orientările deja identificate de Comisie.
247. După lansarea lor pe piață, vehiculele ar trebui să îndeplinească standardele privind siguranța pe toată durata lor de viață. Actualul sistem de inspecție tehnică auto129 trebuie să evolueze pentru a include și verificări privind dispozitivele electronice de siguranță și noile sisteme de propulsie ale vehiculelor viitoare. Acest lucru va necesita, de asemenea, înființarea unei platforme electronice europene pentru a facilita accesul la informațiile necesare pentru efectuarea acestor teste de către centrele de testare și de către alte părți implicate. De asemenea, obligația de a testa periodic vehiculul ar trebui să fie extinsă la vehiculele motorizate cu două roți, în efortul de a reduce numărul de accidente care implică acest tip de vehicule.
O strategie cuprinzătoare privind vătămările corporale în accidente rutiere
248. Strategiile privind siguranța rutieră se concentrează în mod tradițional pe diminuarea numărului de accidente rutiere mortale. Cu toate acestea, vătămările corporale în accidentele rutiere sunt adesea trecute cu vederea și au devenit o problemă majoră pentru sănătate. În 2009, aproximativ 1 500 000 de persoane au fost rănite pe drumurile Uniunii Europene, cu costuri economice și umane enorme pentru societate.
249. Reducerea numărului și a gravității accidentelor prin îmbunătățirea serviciilor de urgență și de asistență în urma accidentelor va fi una dintre acțiunile prioritare în UE pentru următorul deceniu. Prin urmare, Comisia va elabora elementele unei
128 A se vedea secțiunea 2.1.3 de mai jos cu privire la STI. 129 A se vedea Directiva 2009/40/CE, modificată de Directiva 2010/48/UE.
72
strategii globale de acțiune privind vătămările corporale în accidentele rutiere și primul ajutor, cu sprijinul tuturor actorilor relevanți. Inițial, Comisia va încerca să găsească o viziune comună privind definițiile și conceptele legate de accidente (în special definiția vătămărilor grave și a celor minore), pentru a îmbunătăți și a armoniza colectarea de date și pentru a identifica direcțiile de acțiune în vederea îmbunătățirii prevenirii și a intervenției, inclusiv a impactului socio-economic al acestora. Pe această bază, ar putea fi identificate acțiuni specifice, cum ar fi schimbul de bune practici, elaborarea unor ghiduri de intervenție, promovarea înființării unor unități de intervenție mixte între statele membre etc., și ar putea fi stabilit un obiectiv măsurabil de reducere a vătămărilor corporale.
Formare și instruire
250. Abordarea actuală privind instruirea conducătorilor auto rămâne prea fragmentată și prea specializată. Comisia propune promovarea unei abordări mai largi considerând educația și instruirea ca fiind un proces complex, un „continuum educațional” pe toată durata vieții. De asemenea, Comisia intenționează să extindă formarea profesională și educația la toți participanții la trafic și să încurajeze ofertele de educație și formare în ce privește traficul adaptate pentru fiecare grupă de vârstă.
251. Examenul pentru permisul de conducere nu ar trebui să se rezume la verificarea cunoștințelor candidatului privind codul rutier sau a abilităților sale de a efectua manevre de condus. Pentru a spori siguranța vehiculelor motorizate cu două roți și a reduce consecințele accidentelor, Comisia va promova educația motocicliștilor privind necesitatea și avantajele utilizării echipamentului de protecție individual, a airbagurilor, a sistemului eCall și a sistemelor de frânare avansate și va prevedea măsuri corespunzătoare împotriva modificării ilicite a acestor sisteme.
252. În plus, odată ce dispozițiile celei de-a treia Directive privind permisele de conducere130 se vor aplica în totalitate, Comisia va defini, în cooperare cu statele membre, orientările privind formarea conducătorilor auto pentru a cuprinde standardele minime pentru instructori.
Participanții vulnerabili la trafic
253. Participanții vulnerabili la trafic reprezentau 45% din totalul deceselor în accidente rutiere în 2008. Siguranța cicliștilor și a pietonilor este legată în principal de gestiunea urbană, domeniu în care autoritățile locale au competența de a îndeplini majoritatea acțiunilor. Dar este încă nevoie de multe acțiuni concertate în cadrul aplicării planului de acțiune al Comisiei privind mobilitatea urbană. Pentru persoanele în vârstă, mai multe măsuri vor fi avute în vedere, cum ar fi garantarea capacității de a conduce, proiectarea de infrastructuri și semnalizări corespunzătoare, precum și punerea la dispoziția acestora de dispozitive de siguranță pasivă. În vederea ameliorării siguranței motocicliștilor, Comisia va încuraja progresele tehnice și de cercetare care vizează creșterea siguranței vehiculelor cu două roți motorizate și reducerea consecințelor
130 Directiva 2006/126/CE din 20 decembrie 2006 privind permisele de conducere (reformată), JO L 403,
30.12.2006. Statele membre aplică aceste dispoziții începând cu data de 19 ianuarie 2013.
73
accidentelor. Eforturile actuale pentru o mai bună adaptare a infrastructurii rutiere la vehiculele motorizate pe două roți (de exemplu, parapete mai sigure) vor fi, de asemenea, continuate.
16. Către o siguranță rutieră totală
• Armonizarea și implementarea tehnologiilor în materie de siguranță rutieră - cum ar fi sistemele de asistență a șoferului, limitatoarele (inteligente) de viteză, senzorii de avertizare pentru centura de siguranță, eCall, sistemele cooperante și interfețele vehicul-infrastructură - precum și îmbunătățirea controlului tehnic, inclusiv pentru sistemele de propulsie alternativă.
• Elaborarea unei strategii de acțiune cuprinzătoare privind accidentele rutiere cu vătămări corporale și serviciile de urgență, care să conțină definiții comune și clasificări standard ale vătămărilor corporale și deceselor, în vederea adoptării unui obiectiv de reducere a numărului de vătămări corporale.
• Punerea accentului pe formarea și educarea tuturor participanților la trafic; promovarea utilizării echipamentelor de siguranță (centuri de siguranță, îmbrăcăminte de protecție, dispozitive anti-manipulare).
• Acordarea unei atenții deosebite utilizatorilor vulnerabili, cum ar fi pietonii, bicicliștii și motocicliștii, de exemplu cu ajutorul unor infrastructuri și al unor tehnologii mai sigure pentru vehicule.
1.4.2. O strategie europeană pentru siguranța aviației civile
254. Deși UE are un standard înalt al siguranței aviației, nu este încă cea mai sigură regiune din lume. Performanțele în materie de siguranță ale statelor membre variază și ele. Odată cu creșterea complexității în sectorul aviației și a volumului traficului aerian, UE va trebui să mențină un nivel constant de vigilență pentru păstrarea și îmbunătățirea în continuare a performanțelor în materie de securitate. Pentru a realiza acest lucru, UE ar trebui să evolueze către un sistem de management al siguranței proactiv, bazat pe elemente factuale și să întreprindă acțiuni în prealabil pentru a preveni accidentele.
255. Un astfel de sistem trebuie să aibă drept fundament o bază de reguli prescriptive, completate de norme și acțiuni de supraveghere bazate pe performanțe. Aceasta necesită colectarea constantă de informații pentru a permite identificarea pericolelor și evaluarea și atenuarea riscurilor. În acest scop, informațiile privind siguranța trebuie să fie complete, standardizate, analizate în vederea extragerii datelor pertinente pentru siguranță și ușor accesibile factorilor de decizie. În prezent, aceste condiții nu sunt întotdeauna respectate, iar strategia UE privind siguranța aviației ar trebui să aibă ca obiectiv punerea în practică a mijloacelor pentru a construi un astfel de sistem.
256. Pentru o punere în aplicare coerentă a strategiei UE în toate domeniile aviației, abordarea sistemică este esențială. După instituirea unui sistem de management al siguranței care să acopere toate aspectele activităților din domeniul aviației, UE va trebui să dezvolte obiectivele de performanță pentru diversele domenii. În plus, prioritățile și obiectivele comune pentru ansamblul Uniunii, precum și pentru statele membre, ar trebui să fie definite și revizuite în mod regulat. Rolul
74
central al Agenției Europene de Siguranță a Aviației (AESA) va trebui să fie dezvoltat.
257. Introducerea componentei tehnologice a cerului unic european, SESAR, va contribui la creșterea nivelului de siguranță a traficului aerian în Europa. Este important să se elaboreze legislația europeană adecvată care să sprijine implementarea promptă, coordonată și efectivă a acestei tehnologii inovatoare și să se asigure compatibilitatea cu standardele elaborate în alte părți ale lumii, în special cu NextGen în Statele Unite.
258. Un sistem solid de siguranță a aviației în UE are implicații directe pentru țările terțe, pentru operatorii care operează zboruri către și în afara UE și pentru industria aeronautică. Prin urmare, va fi necesară cooperarea cu țările terțe, în special cu SUA, pentru a obține convergența în materie de reglementare și recunoașterea reciprocă în cazul unor niveluri de siguranță echivalente și pentru a oferi asistență tehnică țărilor care au nevoie de sprijin.
259. UE va trebui să coopereze strâns cu OACI, în scopul de a se realiza obiectivele de siguranță stabilite de comunitatea aeronautică internațională. În acest sens, memorandumul de înțelegere referitor la schimbul de informații privind siguranța globală, semnat în septembrie 2010 de Comisie cu Asociația Internațională de Transport Aerian (IATA), Organizația Aviației Civile Internaționale (OACI) și Departamentul Transporturilor din Statele Unite (DoT) deschide calea către crearea unui vast sistem de schimb de informații la nivel global, care va contribui la îmbunătățirea siguranței aviației și o mai mare transparență a informațiilor de siguranță. Mai mult, tranziția operată de OACI în direcția abordării monitorizării continue ca o nouă metodologie pentru supravegherea siguranței aviației în întreaga lume oferă oportunități deosebite pentru o mai bună identificare și reducere a riscurilor la adresa siguranței și concentrează în același timp resursele OACI și ale statelor membre acolo unde este cel mai mult nevoie de ele.
17. O strategie europeană pentru siguranța aviației civile
Aviația civilă europeană are un grad ridicat de siguranță, însa la acest capitol nu este cea mai bună din lume. Obiectivul nostru ar trebui să fie acela de a deveni regiunea cea mai sigură din lume în domeniul aviatic. În acest scop, vom elabora o vastă strategie europeană pentru siguranța aviației civile, pe baza lucrărilor Agenției Europene de Siguranță a Aviației (EASA), care va include următoarele aspecte:
• Îmbunătățirea colectării, calității, schimbului și analizei datelor, prin revizuirea legislației privind raportarea apariției de evenimente în aviația civilă.
• Adaptarea cadrului de reglementare privind siguranța aviației la dezvoltarea de noi tehnologii (SESAR).
• Asigurarea implementării coerente în toate sectoarele aviației a strategiei UE pentru siguranța aviației.
• Promovarea transparenței și a schimbului de informații privind siguranța cu OACI, precum și cu alți parteneri internaționali din domeniul aviației, în special în cadrul inițiativei referitoare la schimbul de informații privind siguranța globală; cooperarea
75
în materie de siguranță cu țări nemembre ale UE, în special cu Statele Unite, pe probleme legate de convergență normativă, recunoaștere reciprocă și asistență tehnică.
• Elaborarea unui sistem de gestionare a siguranței la nivelul UE, care să includă obiective și măsurători ale performanței în materie de siguranță, în vederea identificării riscurilor și a ameliorării continue a nivelului de siguranță.
1.4.3. Navigații mai sigure
260. Acțiunile UE în domeniul siguranței maritime și în domeniul protecției mediului, astfel cum sunt acestea definite în cadrul Organizației Maritime Internaționale (OMI), completează cadrul internațional. Transpunerea normelor OMI în sistemul juridic al UE garantează aplicarea acestora în întreaga Uniune Europeană. În plus, UE joacă un rol important în îmbunătățirea standardelor internaționale prin inițierea și contribuția directă la adoptarea lor la nivel internațional.
Siguranța navelor de pasageri
261. Există un număr tot mai mare de activități de mobilitate și de recreere prin intermediul transportului naval la nivelul UE, 22 din cele 27 de state membre fiind state costiere, dintre care 4 state sunt insulare. Există mai mult de 200 de milioane de pasageri la bordul navelor în UE în fiecare an. Accidentele majore care implică nave de pasageri în apele UE sunt din fericire rare, însă atunci când ele survin, consecințele sunt dramatice (Herald of Free Entreprise, Estonia). O abordare proactivă privind siguranța navelor de pasageri este esențială.
262. Din această perspectivă, simplificarea și clarificarea cadrului de reglementare complex al UE, ținând seama în mod corespunzător de normele relevante ale OMI, vor facilita activitatea autorităților statelor membre. Inovațiile și evoluțiile tehnice la nivel internațional trebuie să fie, de asemenea, luate în considerare. Normele de securitate trebuie să reflecte, printre altele, faptul că navele de pasageri nu mai sunt construite doar din oțel, ci și din alte materiale, cum ar fi plasticul armat cu fibră de sticlă. În cele din urmă, având în vedere că peste 70% din flota mondială ro-ro pentru transportul de pasageri care operează în apele UE și ținând cont de creșterea dimensiunilor și capacității navelor de pasageri, accentul trebuie pus pe garantarea siguranței pe aceste tipuri de ambarcațiuni. Comisia va lucra în strânsă colaborare cu EMSA pentru modernizarea legislației privind siguranța navelor de pasageri pentru a face față acestor provocări.
Consolidarea SafeSeaNet și distribuția funcțiilor pentru serviciile de pază de coastă în UE
263. Agenția Europeană pentru Siguranță Maritimă (EMSA) a primit sarcina de a gestiona SafeSeaNet, instrumentul central al sistemului de informații maritime europene pentru supravegherea navelor și a datelor privind mărfurile periculoase. Lucrările vor continua în vederea îmbunătățirii caracteristicilor SafeSeaNet, în special prin informații prin satelit, precum și pentru asigurarea compatibilității cu serviciile de informații fluviale (RIS) și cu inițiativa e-Maritime și a deschiderii către alte sisteme modale. Obiectivul este de a transforma SafeSeaNet într-un sistem central pentru toate instrumentele maritime relevante care contribuie la siguranța și securitatea maritimă, precum
76
și la protecția mediului marin împotriva poluării cauzate de nave. Acesta va oferi astfel contribuția esențială pentru crearea unui mediu comun de schimb de informații în vederea supravegherii domeniului maritim al UE131.
264. Ideea unui corp de pază de coastă european a fost deja discutată de instituțiile europene. Anumite funcții ale pazei ar putea beneficia de pe urma coordonării la nivel european sau ar putea fi realizate mai eficient la nivel european (cum este cazul centrului de date LRIT al UE). Cu respectarea deplină a principiilor subsidiarității și proporționalității, Comisia va examina mai multe opțiuni: cooperarea structurată între statele membre, o coordonare ad hoc sau permanentă a pazei de coastă din statele membre, delegarea anumitor funcții către organismele UE.
Un registru UE, precum și un pavilion UE pentru transportul maritim al UE
265. Pentru a asigura condiții de concurență echitabile pentru industria maritimă a UE și pentru a garanta un nivel înalt de siguranță în beneficiul cetățenilor UE este nevoie de un nivel ridicat de calitate și uniform și pentru navele sub pavilion UE. În prezent, există încă nave aflate sub pavilionul UE în lista gri și neagră a memorandumului de înțelegere de la Paris privind controlul de către statul de port.
266. Directiva 2009/21/CE privind respectarea obligațiilor statelor de pavilion reprezintă un prim pas în această direcție. Comisia va monitoriza continuu punerea în aplicare a prezentei directive și va evalua nivelul global de performanță al navelor aflate sub pavilion UE.
267. Mai mult, poziția sectorului maritim european este acum pusă în pericol de creșterea impresionantă a sectoarelor de transport maritim ale economiilor emergente din Asia și din alte regiuni. Acești concurenți au avantajul forței de lucru și finanțării ieftine, al instalațiilor imense de construcții navale și al porturilor celor mai mari și cu cea mai rapidă dezvoltare din lume. Deși avantajul concurențial european al transportului maritim se bazează pe o abordare a calității cu standarde stricte în materie de siguranță, securitate, mediu și aspecte sociale, pe termen mediu sau lung există riscul ca UE să devină dependentă de serviciile de transport maritim furnizate de țările terțe.
268. Un registru european (ceea ce implică un pavilion al UE) ar putea fi creat pentru a servi ca instrument pentru menținerea avantajului concurențial al serviciilor de transport maritime europene. Acesta nu ar aduce atingere registrelor (pavilioanelor) existente din statele membre ale UE, ci ar oferi un semn de recunoaștere, similar celor utilizate în prezent de industria aviatică europeană. În principiu, însemnul „UE” ar reprezenta o etichetă indicatoare de calitate, care ar certifica navele sigure, securizate și ecologice operate de un personal cu un grad înalt de calificare profesională. Un tratament favorabil pentru navele autorizate să utilizeze registrul european ar putea fi luat în considerare. Navele din registru ar putea beneficia de reduceri privind, printre altele, taxele portuare legate de performanța de mediu, reducerea costurilor de asigurare sau o frecvență mai redusă a controalelor.
131 COM(2009) 538 și COM(2010) 584.
77
269. Ideea de a stabili pe termen lung un registru și un pavilion european pentru nave ar putea, de asemenea, să se aplice pentru flota care utilizează căile navigabile interioare. Un pas în această direcție s-a realizat deja grație numărului european de identificare a navelor (ENI) standardizat, precum și dezvoltarea unei baze de date europene a navelor (European Hull Database).
18. Navigații mai sigure
• Cooperarea cu Agenția Europeană pentru Siguranță Maritimă (EMSA) pentru modernizarea legislației din domeniul siguranței navelor de pasageri.
• Dezvoltarea sistemului SafeSeaNet, astfel încât acesta să devină sistemul central pentru toate instrumentele de informații maritime necesare în vederea contribuirii la siguranța și securitatea maritimă și la protejarea mediului marin de poluarea cauzată de nave.
• Evaluarea fezabilității creării unui registru și a unui pavilion ale UE pentru transportul maritim și transportul pe căile navigabile interioare. În principiu, însemnul „UE” ar reprezenta o etichetă indicatoare de calitate, care ar certifica navele sigure, securizate și ecologice operate de un personal cu un grad înalt de calificare profesională.
• Evaluarea fezabilității unor funcții comune ale pazei de coastă din UE, în special în vederea garantării siguranței și securității maritime și a protecției mediului.
1.4.4. Siguranța feroviară
270. O rețea feroviară sigură, modernă și integrată este una dintre prioritățile majore ale UE. Agenția Europeană a Căilor Ferate (AEF) a fost înființată pentru a sprijini crearea acestei zone feroviare integrate prin consolidarea siguranței și a interoperabilității. AEF reprezintă, de asemenea, autoritatea responsabilă de dezvoltarea Sistemului european de management al traficului feroviar (ERTMS), care constituie standardul unic de semnalizare care urmează să fie progresiv introdus în întreaga Europă132. Deschiderea treptată a pieței transporturilor feroviare în UE nu a avut efecte negative asupra nivelului general de siguranță. Transporturile feroviare rămân un mijloc de transport foarte sigur, la nivelul căruia riscul unui accident grav pentru pasageri este minim.
271. Dezvoltarea și îmbunătățirea siguranței feroviare este, în principal, problema întreprinderilor feroviare și a administratorilor de infrastructură. Prin intermediul sistemului de certificare, aceste două părți implicate ar trebui să demonstreze că au instituit un sistem de gestionare a siguranței care respectă cerințele pentru funcționarea sigură a rețelei.
272. Cu toate acestea, celelalte părți implicate, cum ar fi deținătorii de vagoane sau atelierele de întreținere contribuie, de asemenea, la operațiunile feroviare. Din acest motiv, în 2006 a fost deschisă o dezbatere în sectorul feroviar cu privire la relațiile care trebuie instituite între părțile implicate certificate și cele necertificate, și la posibilitatea de a prelungi regimul de certificare obligatorie pentru acestea din urmă.
132 Propunerile pentru accelerarea implementării ERTMS sunt esențiale pentru siguranța feroviară și sunt
analizate în secțiunea 2.1.3 de mai jos.
78
273. Pentru a realiza progresiv o certificare de siguranță armonizată pentru toate entitățile din acest sector, Comisia va examina totodată măsura în care este posibil să se recurgă la un standard european pentru proiectarea și implementarea normelor de gestionare a siguranței. Comisia intenționează să favorizeze certificarea entităților implicate în fabricarea și întreținerea componentelor critice de siguranță utilizate la materialul rulant și în infrastructură.
274. O serie de obiective de siguranță comune și de metode de siguranță comune au fost adoptate de Comisie în ultimii doi ani. Este important ca AEF să monitorizeze aplicarea corectă a acestor măsuri. Este totodată important ca indicatorii să fie monitorizați și ca rezultatele anchetelor efectuate în urma unor accidente importante să fie discutate la nivel european. Accidentul dramatic de la Viareggio (Italia) din 30 iunie 2009 a dus la adoptarea unui plan de acțiune cu o serie de măsuri deja puse în aplicare sau în curs de elaborare, printre care și un grup operativ pentru întreținerea vagoanelor de marfă, care analizează în principal chestiunea întreținerii osiilor vagoanelor. Acest grup operativ a obținut deja rezultate concrete, dar a arătat, de asemenea, că este important să se evite ca, în urma unor accidente grave, autoritățile naționale de siguranță să adopte măsuri care să creeze noi bariere și obstacole în calea dezvoltării pieței interne pentru transportul feroviar.
19. Siguranța feroviară
• Implementarea progresivă a unei abordări la nivel de sector pentru certificarea siguranței în sectorul transportului feroviar, pe baza abordărilor existente aplicabile administratorilor de infrastructură și întreprinderilor feroviare și cu evaluarea posibilității implementării unui standard european.
• Consolidarea rolului AEF, în special în ceea ce privește supravegherea măsurilor naționale de siguranță luate de către autoritățile naționale de siguranță și armonizarea progresivă a acestor măsuri.
• Intensificarea procesului de certificare și de întreținere a componentelor critice din punctul de vedere al siguranței, utilizate la fabricarea materialului rulant și a infrastructurilor feroviare.
1.4.5. Transportul de mărfuri periculoase
275. Normele pentru asigurarea transportului în siguranță a mărfurilor periculoase au fost elaborate în mod independent pentru fiecare mod de transport. Normele pentru transportul maritim sunt emise de Organizația Maritimă Internațională. Normele privind sectorul feroviar au fost stabilite de către OTIF, Organizația Interguvernamentală pentru Transporturile Internaționale Feroviare. Normele privind sectorul rutier și cel al navigației interioare sunt rezultatul lucrărilor UNECE, Comisia Economică pentru Europa a Națiunilor Unite. Prin urmare, o încărcătură care trebuie transportată cu diferite mijloace de transport este supusă unor norme cumulate, ceea ce duce la complicații și la costuri suplimentare în comparație cu situația în care se utilizează un singur mijloc de transport. Acest lucru este problematic în special pentru transportul maritim de containere, în ciuda faptului că transportul maritim este deosebit de potrivit pentru astfel de mărfuri care au o valoare redusă și prezintă riscuri ridicate. Prin urmare,
79
Comisia intenționează să simplifice normele pentru a asigura interoperabilitatea diferitelor moduri de transport de mărfuri periculoase.
20. Transportul de mărfuri periculoase
• Simplificarea normelor pentru transportul intermodal de mărfuri periculoase, pentru a asigura interoperabilitatea între diferitele moduri.
1.5. Calitatea și fiabilitatea serviciilor
276. Calitatea serviciilor transportului de persoane este un aspect care va avea o importanță crescândă în următorii ani, având în vedere îmbătrânirea populației și necesitatea de a promova un transport public mai eficient din punctul de vedere al resurselor. Atractivitatea frecvențelor, fiabilitatea și integrarea intermodală sunt caracteristicile principale ale calității serviciilor. Disponibilitatea informațiilor pe durata călătoriei și rutele alternative sunt elemente la fel de relevante. În fine, calitatea constă, de asemenea, în capacitatea de a oferi persoanelor în vârstă, persoanelor cu handicap și utilizatorilor cu nevoi speciale un nivel foarte ridicat al calității serviciilor.
1.5.1. Garantarea respectării drepturilor călătorilor într-o mai mare măsură
277. În prezent, drepturile generale ale pasagerilor, inclusiv drepturile pasagerilor cu handicap și ale pasagerilor cu mobilitate redusă sunt reglementate în acquis-ul UE privind transportul aerian, feroviar, maritim și pe căile navigabile interioare, precum și transportul cu autobuzul și cu autocarul. Datorită caracteristicilor distincte ale diferitelor moduri de transport și ale piețelor lor – diferențe în ceea ce privește mărimea întreprinderilor, veniturile și numărul de rute, precum și diferențele în ceea ce privește durata și condițiile ieșirii în larg – conținutul exact al acestor drepturi variază, însă tipologia drepturilor garantate de către cele patru regulamente existente pentru transportul aerian, feroviar, rutier și pe căile navigabile este comparabilă: este vorba de dreptul la informare, rambursare, rerutare, asistență în așteptarea începerii călătoriei, precum și la compensare în anumite condiții. Comisia va prezenta o comunicare privind aceste principii comune aplicabile tuturor drepturilor pasagerilor.
278. Pe termen scurt, obiectivul este dublu: îmbunătățirea semnificativă a aplicării cadrelor juridice existente prin intermediul unei interpretări uniforme și coerente și al aplicării mai armonizate și mai eficiente la nivelul UE, în special prin intermediul rețelei organismelor naționale responsabile de controlul aplicării legislației; în al doilea rând, sprijinirea dezvoltării unei abordări la nivel mondial a serviciilor pentru călători prin includerea de dispoziții corespunzătoare în acordurile internaționale, bilaterale și multilaterale.
279. Comisia va revizui legislația în vigoare privind drepturile călătorilor din transportul modal cu scopul de a defini un set minim de drepturi pentru călători care să fie comune tuturor modurilor de transport, atât cu ajutorul instrumentelor obligatorii, cât și al celor neobligatorii. Comisia va evalua, de asemenea, necesitatea de a adopta noi măsuri legislative vizând modernizarea sau clarificarea anumitor dispoziții privind drepturile pasagerilor aerieni, care acoperă, de asemenea, problemele legate de cazul falimentului unei companii aeriene și de manipularea bagajelor.
80
280. Ulterior, Comisia va încuraja ameliorarea în continuare a condițiilor de transport al pasagerilor cu mobilitate redusă, nu numai în ce privește drepturile lor specifice, ci și îmbunătățirea accesului la infrastructură.
281. În prezent nu există o legislație europeană privind drepturile pasagerilor care, în timpul un voiaj, utilizează unul sau mai multe moduri de transport diferite și au cumpărat bilete cu un singur contract de cumpărare. Astfel de călători pot fi expuși la costuri mai ridicate în caz de întârziere (din cauza unor legături pierdute) sau de pierdere a bagajelor (deoarece destinația finală nu este la sfârșitul traseului pe care acestea au fost pierdute). Comisia va colabora în vederea promovării și dezvoltării conceptului de bilete integrate și ar putea propune, prin urmare, să se includă chestiunea drepturilor călătorilor care dispun de bilete integrate pentru călătorii multimodale în oricare din cadrele legislative actuale sau viitoare.
282. Comisia intenționează să propună un singur regulament al UE (un „Codex UE”) care să acopere toate aspectele referitoare la drepturile pasagerilor în toate modurile de transport, care ar putea include drepturile în caz de întrerupere a călătoriei, transparența prețurilor pentru consumatori și nediscriminarea, tratamentul persoanelor cu mobilitate redusă, problemele în manipularea bagajelor și o mai mare armonizare a măsurilor de garantare a respectării legislației și a sistemelor de sancționare.
21. Drepturile pasagerilor
• Elaborarea unei interpretări uniforme a legislației UE cu privire la drepturile călătorilor și o aplicare armonizată și eficientă, pentru a asigura condiții echitabile pentru industrie și un standard european de protecție pentru cetățeni.
• Elaborarea de principii comune, aplicabile drepturilor călătorilor indiferent de modul de transport (Carta drepturilor fundamentale), în special „dreptul de a fi informat”, și clarificarea în detaliu a drepturilor existente. Examinarea, într-o etapă ulterioară, a posibilității de a adopta un regulament-cadru unic la nivelul UE referitor la drepturile călătorilor pentru toate modurile de transport (Codexul UE).
• Ameliorarea calității transportului pentru persoanele în vârstă, persoanele cu mobilitate redusă și călătorii cu handicap, de exemplu printr-o accesibilitate crescută a infrastructurilor.
• Finalizarea cadrului legislativ existent referitor la drepturile călătorilor, prin luarea de măsuri vizând călătorii care efectuează călătorii multimodale cu bilete integrate ce au făcut obiectul unui contract unic de cumpărare, precum și referitor la cazurile de faliment al operatorului de transport.
• Ameliorarea condițiilor echitabile existente la nivel internațional, prin introducerea de standarde privind calitatea asistenței în acordurile bilaterale și multilaterale pentru toate modurile de transport, în vederea consolidării drepturilor călătorilor și în context internațional.
81
1.5.2. Funcționarea armonioasă a călătoriilor multimodale și a sistemelor integrate de emitere de bilete
283. Călătoriile rapide în interiorul Europei ar trebui să se desfășoare fără probleme, cu ajutorul biletelor unice sau al sistemelor unice de facturare și cu informații ușor accesibile pentru toate segmentele călătoriei. Provocarea constă în a accesa, a integra și a utiliza datele relevante pentru a furniza utilizatorilor servicii pertinente de informații de călătorie personalizate și în timp real. Acest lucru este în special necesar pentru călătoriile transfrontaliere și multimodale.
284. În conformitate cu planul de acțiune privind sistemele de transport inteligente133 și în urma adoptării specificațiilor necesare în temeiul Directivei STI în sprijinul unor servicii de informare privind călătoriile multimodale la nivelul UE134, va fi esențial să se asigure platforme de informare privind călătoriile multimodale la nivelul UE care ar putea oferi unele eventuale servicii comerciale. Informațiile publice trebuie puse la dispoziția operatorilor privați care pot oferi ulterior aceste servicii, precum și alte servicii cu valoare adăugată.
285. Noile forme de bilete electronice cumpărate prin intermediul dispozitivelor mobile (cartele inteligente, telefoane mobile etc.) înlocuiesc treptat vechiul bilet de hârtie. Pentru a beneficia pe deplin de posibilitățile pe care noile tehnologii le oferă, este esențial să existe sisteme interoperabile. Mai rămân multe de făcut, dat fiind că fiecare mod și-a dezvoltat propriile soluții, uneori locale, uneori mondiale, cum e și cazul transportului aerian.
286. Pentru transportul public, proiectul IFM135 a stabilit o foaie de parcurs a interoperabilității europene și a dat drept exemplu interoperabilitatea a trei sisteme naționale principale. Următorul pas va fi instituirea altor proiecte-pilot și crearea cadrului necesar la nivel european. Pentru sectorul feroviar, componenta STI TAP privind eliberarea de tichete trebuie să fie dezvoltată și implementată.
287. Liberalizarea cu succes a transportului aerian în UE a dus la o concurență puternică și la o piață dinamică în care consumatorii pot beneficia de numeroasele opțiuni de călătorie de care dispun. Regulamentul (CE) nr. 1008/2008 privind normele comune pentru operarea serviciilor aeriene în Comunitate și Regulamentul (CE) nr. 80/2009 privind un cod de conduită pentru sistemele informatizate de rezervare (SIR) includ dispoziții referitoare la afișajul opțiunilor de călătorie în SIR și la informațiile privind prețurile serviciilor de transport aerian atunci când acestea sunt oferite consumatorilor. Aceste dispoziții sunt conforme cu obiectivul de a garanta transparența prețurilor în sectorul transporturilor aeriene și de a permite consumatorilor să compare prețurile într-un mediu competitiv.
133 Planul de acțiune pentru implementarea sistemelor de transport inteligente în Europa, COM(2008)
886, 16.12.2008. 134 Directiva 2010/40/UE privind cadrul pentru implementarea sistemelor de transport inteligente în
domeniul transportului rutier și pentru interfețele cu alte moduri de transport, JO L 207, 6.8.2010. 135 „Proiectul de gestionare tarifară interoperabilă” (Interoperable Fare Management Project, Proiectul
IFM) este un proiect finanțat prin PC7 care are scopul de a face rețelele de transport public mai ușor de utilizat prin facilitarea accesului, http://www.ifm-project.eu.
82
288. Printre evoluțiile recente ale serviciilor din sectorul transportului aerian comercial se numără o mai mare distribuție directă de către companiile aeriene – care ies din cadrul SIR/agențiilor de voiaj – și degruparea serviciilor auxiliare. Aceasta înseamnă că serviciile care erau în mod normal incluse în prețul total al biletului de călătorie trebuie acum să fie achiziționate separat. Aceste practici pot contribui la dezvoltarea unui sector al transporturilor aeriene competitiv și la o ofertă mai diversificată pentru consumatori, dar trebuie să fie monitorizate pentru evitarea eventualelor abuzuri.
22. Mobilitate armonioasă pe toate segmentele călătoriei
• Definirea măsurilor necesare pentru o integrare mai bună a diferitelor moduri de transport de persoane, pentru a oferi călătorii multimodale armonioase pe toate segmentele călătoriei.
• Crearea condițiilor-cadru pentru a promova dezvoltarea și utilizarea sistemelor inteligente de programare, furnizare de informații, rezervare online și eliberare de bilete, care să fie interoperabile și multimodale. Acest cadru ar putea include o propunere legislativă pentru garantarea accesului furnizorilor privați de servicii la informațiile referitoare la călătorie și la informațiile în timp real privind traficul.
1.5.3. Asigurarea unei mobilități neîntrerupte în urma perturbărilor din sistemul de transport
289. Criza provocată de norul de cenușă vulcanică în aprilie 2010 și întreruperile cauzate de condițiile meteorologice către sfârșitul anului 2010 au scos în evidență faptul că nivelul capacității sistemului de transport din UE de a tolera și absorbi perturbările cauzate de catastrofe naturale sau provocate de om nu este suficient pentru îndeplinirea funcției sale de bază, care este de a asigura mobilitatea neîntreruptă a persoanelor și mărfurilor. Prin urmare, acestea au subliniat necesitatea de a construi o mai mare capacitate de reziliență în sistemul de transport european pentru a garanta mobilitatea călătorilor și întreprinderilor în cazul unor evenimente perturbatoare.
290. Experiența acumulată sugerează că, pe lângă obstacolele de natură structurală, precum legăturile lipsă din rețeaua de transport și absența unui spațiu unic al transporturilor, vulnerabilitatea sistemului de transport al UE poate fi atribuită nivelului insuficient de pregătire și de cooperare între toți actorii, care a fost descoperit la trei niveluri.
291. În primul rând, până în prezent, niciun stat membru nu dispune de mecanisme de urgență pentru a garanta mobilitatea călătorilor și a mărfurilor în cazul unei întreruperi majore a sistemului său de transport. În același timp, mobilitatea călătorilor și a mărfurilor – în special la nivel transfrontalier – nu este în mod necesar garantată în situații de criză, dat fiind că nu există nicio coordonare sistematică între planurile actuale ale operatorilor de transport privind continuitatea activităților. Acest nivel scăzut de pregătire a dus la o serie de obstacole „operaționale” în calea unei redirecționări prompte și eficiente a călătorilor și a mărfurilor (neexistând reduceri ale restricțiilor, în ce privește de exemplu interdicția de deplasare pe timpul nopții sau la sfârșit de săptămână) și a condus la o utilizare ineficientă a resurselor dedicate crizei.
83
292. În al doilea rând, există dovezi că gestionarea informațiilor (accesul la informații, precum și schimbul și comunicarea de informații către/între actorii implicați), care reprezintă un factor cheie în situații de criză, nu este suficient de eficientă. Ca rezultat, calitatea informațiilor puse la dispoziția utilizatorilor mijloacelor de transport, a operatorilor de pe piață și a statelor membre nu este adecvată pentru ca aceștia să poată lua decizii în cunoștință de cauză.
293. În al treilea rând, reacțiile statelor membre au fost în mare parte unilaterale și necoordonate. Ca rezultat, solidaritatea dintre statele membre a fost limitată, iar în cazul în care a existat, ea s-a realizat doar la nivel bilateral. O cooperare mai intensă ar fi accelerat considerabil faza de recuperare și ar fi permis redirecționarea utilizatorilor transporturilor într-un mod mai eficient și util.
294. În urma crizei provocate de norul de cenușă, Comisia Europeană a propus elaborarea unui plan de mobilitate la nivelul UE pentru călători și mărfuri, care să fie inițiat în cazul unei crize subite a transporturilor în UE, declanșată de catastrofe naturale sau produse de om sau de atacuri teroriste.
295. Printre măsurile menite să garanteze mobilitatea călătorilor și a mărfurilor într-o situație de criză, Comisia va analiza metodele posibile de a consolida nivelul de pregătire al diferiților actori în cauză, printre care și statele membre, sectorul transporturilor și partenerii internaționali, pentru a spori eficiența gestionării informațiilor și a îmbunătăți cooperarea instituțională. Suspendarea temporară a restricțiilor operaționale, cum ar fi restricțiile asupra zborurilor pe timp de noapte sau interdicția camioanelor de a se deplasa la sfârșit de săptămână, ar putea fi de asemenea avută în vedere pentru a facilita utilizarea integrală a capacității rămase pentru transportul de mărfuri.
23. Planuri de continuitate a mobilității
• Asigurarea elaborării unor planuri de mobilitate, în vederea garantării continuității serviciilor în caz de evenimente perturbatoare. Aceste planuri ar trebui să abordeze aspecte precum prioritatea accesului la instalațiile de lucru, cooperarea între administratorii de infrastructură, operatori, autoritățile naționale și țările vecine, precum și adoptarea sau relaxarea temporară a normelor specifice.
2. INOVÂND PENTRU VIITOR: TEHNOLOGII șI COMPORTAMENTE
296. Modificarea actualei paradigme de transport și atingerea obiectivelor prezentate în secțiunea II.3 cu privire la dezvoltarea și utilizarea de sisteme de propulsie și carburanți durabili și la îmbunătățirea eficienței transportului și a utilizării infrastructurilor nu se poate baza pe o singură soluție tehnologică, ci necesită mai degrabă un concept nou de mobilitate susținut de o serie de noi tehnologii.
297. Este, de asemenea, important să se dezvolte inovațiile sociale, organizaționale și de afaceri aferente. Într-adevăr, având în vedere viitoarele provocări, se poate preconiza că tehnologia va contribui nu numai la îndeplinirea mai eficientă a acelorași acțiuni ca în prezent, ci și la îndeplinirea acelorași nevoi în moduri diferite. Din acest motiv, această secțiune reunește aspectele tehnologice și comportamentale.
84
2.1. O politică europeană de cercetare și inovare în domeniul transporturilor
298. Inovarea tehnologică poate contribui la tranziția spre un sistem european de transporturi mai eficient și mai durabil dacă acționează asupra a trei factori principali: eficiența vehiculelor, cu ajutorul unor motoare și materiale noi și al unui design inovator; utilizarea unei energii mai curate, prin introducerea de combustibili și sisteme de propulsie noi; o mai bună utilizare a rețelei și operațiuni mai sigure prin intermediul sistemelor informatice și de comunicare.
299. Până în prezent, politica cercetării și inovării în materie de transporturi nu a sprijinit în mod adecvat dezvoltarea și utilizarea tehnologiilor cheie care sunt necesare pentru transformarea sistemului de transport al UE într-un sistem modern, eficient și ușor de utilizat. Prin urmare, este necesară regândirea politicilor. Este necesară o abordare a tuturor sistemelor, care să țină seama de cerințele privind infrastructura și reglementarea, de coordonarea actorilor multipli și de proiectele demonstrative de amploare, pentru a încuraja adoptarea lor de către piață.
300. Pe plan internațional, Europa trebuie să caute cooperarea cu parteneri care sunt deja concurenți în multe domenii de transport, în urma căreia toată lumea să aibă de câștigat. În ce privește transportul aerian, acesta este cazul SUA și în special al Chinei. Ar trebui să promovăm standardele europene și să le sprijinim prin intermediul unor parteneriate public-privat în domeniul cercetării și dezvoltării. În același timp, trebuie să ne asigurăm că angajamentul european privind realizarea cerului unic european prevede și cooperarea internațională în vederea asigurării interoperabilității în întreaga lume. Parteneriatele cum ar fi memorandumul de cooperare UE-SUA privind cercetarea în domeniul aviației civile sprijină consolidarea și credibilizarea rolului Europei în stabilirea de standarde la nivel mondial. Oportunitățile pentru o abordare globală urmează a fi explorate în ceea ce privește dezvoltarea și utilizarea a combustibililor durabili cu emisii reduse de carbon în domeniul aviației.
301. În transporturile feroviare se pune accentul pe interacțiunea cu Asia, cadru în care China este partenera și concurenta principală, în special în ceea ce privește trenurile de mare viteză. Există posibilitatea reală ca în următorii 5 ani ERTMS să devină standardul internațional, ceea ce va ajuta industria noastră de echipamente feroviare să concureze pe piețele din Asia, Statele Unite și eventual America Latină. În transportul rutier, Japonia este un partener esențial în dezvoltarea unor motoare cu energii alternative și în STI, dar este nevoie de o cooperare în care să fie implicați mai mulți actori, în special la nivelul demonstrațiilor. Cooperarea în domeniul cercetării privind pilele de combustie pentru vehiculele utilitare grele s-a dovedit a fi productivă cu Australia și SUA. Măsuri similare pot fi luate pentru activitățile de dezvoltare și de demonstrație în ce privește motoarele de bioetanol, domeniu în care China și Brazilia sunt partenerii noștri cheie. În cazul traficului urban și al decarbonizării carburanților, CIVITAS FUTURA va fi o zonă de dezvoltare viitoare, în special cu țările mediteraneene.
302. Sectorul automobilelor este considerat a fi unul dintre cei mai mari investitori industriali în cercetare și dezvoltare. Alte sectoare ale industriei de transport, cum ar fi aeronautica, construcțiile spațiale, navale și civile realizează, de asemenea, investiții semnificative în dezvoltarea de noi tehnologii. Industria
85
energetică investește în cercetarea privind combustibilii alternativi și sistemele de livrare. Cu toate acestea, eforturile depuse de sectorul industrial nu sunt întotdeauna încununate de succes din cauza dificultăților în etapele de demonstrație și în fazele de precomercializare ale lanțului de inovare, datorate adesea numărului important de părți implicate sau amplorii eforturilor necesare (de exemplu, un proiect pilot pentru o nouă generație de nave comerciale necesită mai multe sute de milioane de euro). Pentru a răspunde acestor provocări, sunt necesare inițiative care stimulează atât inovarea, cât și introducerea pe piață.
303. Trebuie stabilite condițiile-cadru necesare pentru a sprijini introducerea pe piață a tehnologiilor promițătoare136. Uniunea Europeană are un rol important de jucat prin stabilirea de obiective pe termen lung, crearea de standarde deschise, promovarea interoperabilității, coordonarea cheltuielilor, încurajarea aplicării celor mai bune practici și, în cele din urmă, prin definirea unui cadru juridic și de reglementare clar și stabil. Inițiativa emblematică „Europa 2020: Europa inovării” propune să facă acest lucru prin consolidarea fiecărei verigi din lanțul inovării.
304. Un cadru de cercetare pentru transport sub forma unui plan strategic pentru tehnologii de transport (PSTT) ar putea contribui la soluționarea acestor probleme și ar putea alinia mai bine cercetarea și inovarea în domeniul transporturilor cu obiectivele UE. În conformitate cu abordarea Planului strategic pentru tehnologiile energetice, planul strategic pentru tehnologii de transport ar urma să stabilească un parcurs tehnologic care va identifica domeniile în care eforturile europene comune în materie de cercetare și inovare vor aduce cea mai mare valoare adăugată la nivel european.
2.1.1. Vehicule pentru viitor
305. Vehiculele din toate modurile de transport trebuie să devină mai ecologice, mai sigure și mai silențioase. Sistemul de transport în general va trebui să devină mai sigur și mai securizat. În multe cazuri, noile materiale, sisteme de propulsie (electrice, cu pile de combustie etc.) și instrumente TIC de gestionare și integrare a sistemelor complexe necesare pentru această transformare radicală au fost deja elaborate. Tehnologiile sunt disponibile, însă trebuie să se introducă fără întârziere la scară largă. Pe lângă măsurile adoptate în ceea ce privește oferta, achizițiile publice ecologice prevăzute în Directiva privind vehiculele ecologice în cazul flotelor aflate în proprietate publică pot fi un instrument eficient137. În general, flotele publice și comerciale ar putea fi primele care vor adopta măsurile necesare pentru a crea o masă critică. În speță, trebuie exploatat potențialul ridicat al electromobilității, fie în ceea ce privește vehiculele hibride, fie în ceea ce privește autoturismele sau autovehiculele utilitare ușoare pe bază de baterii pentru traseele mai scurte.
136 COM (2009) 279 final, Comunicarea „Un viitor sustenabil pentru transporturi: către un sistem
integrat, bazat pe tehnologie și ușor de utilizat”. 137 A se vedea portalul Vehicule nepoluante: www.cleanvehicle.eu
86
Standardele de eficiență energetică și cele privind CO2
306. Succesul standardelor EURO privind emisiile de poluanți convenționali demonstrează că, în urma unor eșecuri de piață, standardele tehnologice pot fi un mod eficient de a accelera introducerea de vehicule mai ecologice, prin stabilirea de obiective fixe pentru industrie și prin evitarea strategiilor pasive ale producătorilor. Standardele minime pot avea în acest sens un rol esențial în menținerea poziției de lider mondial în ce privește stabilirea tendințelor pe care îl deține Europa.
307. Împreună cu pachetul de măsuri privind clima și energia din surse regenerabile din 2009, UE a pus în aplicare un regulament privind standardele de emisii de CO2 pentru autoturismele noi, care fixează obiective obligatorii pentru 2012/2015 și 2020. Însă aceste standarde sunt în prezent inexistente pentru alte categorii de vehicule și moduri de transport, cum ar fi locomotivele, drezinele, navele și aeronavele.
308. O metodă fiabilă și realistă este necesară pentru a certifica consumul de carburant și emisiile de CO2 ale vehiculelor grele complete, precum și ale remorcilor și semiremorcilor. Comisia a început să lucreze la elaborarea unei astfel de metode. În ce privește vehiculele feroviare, greutatea medie – și, în consecință, consumul de energie – a crescut de-a lungul timpului pentru a răspunde nevoii de îmbunătățire a confortului deplasări138. Deși ameliorarea eficienței energetice nu a fost o preocupare principală a sectorului feroviar, situația s-ar putea schimba pe viitor139.
309. Organizația maritimă internațională a elaborat un proiect de text privind cerințele obligatorii pentru un indice nominal de eficiență energetică pentru navele noi și planul de gestiune a eficienței energetice a navelor pentru toate navele în funcțiune. Deși încă nu s-a ajuns la un acord privind aceste aspecte, UE va continua să depună eforturi pentru adoptarea indicelui și va continua să sprijine activ un acord global privind lupta împotriva emisiilor de CO2.
138 Conform unui studiu recent, o creștere cu 10% a masei trenurilor a avut drept rezultat creșteri ale
consumului de energie de 0,5-1% pentru trenurile de mare viteză; 2-3% pentru trenurile pe distanțe lungi/ trenurile convenționale; 5-7% pentru trenurile suburbane și 6-8% pentru trenurile urbane. Hazeldine, Pridmore, Nelissen și Hulskotte (2009), Opțiunile tehnice pentru a reduce GES pentru modurile de transport, altele decât cele rutiere. Documentul 3 a fost produs ca parte a contractului ENV.C.3/SER/2008/0053 încheiat între Direcția Generală Mediu a Comisiei Europene și AEA Technology plc; http://www.eutransportghg2050.eu/cms/assets/UPDATED-EU-Transport-GHG-2050-Paper-3-Technical-options-for-non-road-modes-30-10-09.pdf
139 Conform unui studiu, carcasele din aluminiu ale automobilelor și echipamentele interioare din aluminiu ale trenurilor și ale autocarelor ușoare ar putea realiza economii în ceea ce privește greutatea de 2% până la 5% la un vehicul individual și de 1% până la 2% în cazul în care s-ar aplica întregului parc auto. S-a estimat că trenurile cu etaj și trenurile de mari dimensiuni ar putea genera economii mai mari de 10% la un vehicul individual și de 2% până la 5% pentru întregul parc. Același studiu a mai propus stabilirea de repere în ceea ce privește greutatea „cea mai eficientă” per fotoliu. CE Delft a sugerat că pentru trenurile de mare viteză (în cazul în care este necesară o masă mai ridicată pentru stabilitate) trenurile Shinkansen din Japonia, la 537 kg/fotoliu ar trebui să fie luate drept reper. În schimb, pentru trenurile suburbane valoarea de referință ar fi 342 kg/fotoliu. Buurgaard Neilsen și alții (2005) Căi ferate pentru economisirea de energie, CE Delft în: Hazeldine și alții, 2009.
87
310. În ceea ce privește transportul aerian, Adunarea OACI a solicitat dezvoltarea unui „standard global al CO2 pentru aeronave” până în 2013140. Comisia va oferi sprijinul său deplin în cadrul negocierilor internaționale.
311. Eficiența energetică a vehiculelor ar trebui să crească în continuare pe termen lung pentru a se garanta faptul că furnizarea de energie din surse alternative de carburanți poate face față creșterii preconizate a cererii în domeniul transporturilor. Standardele privind CO2 propuse și puse în aplicare în prezent implică limite privind consumul de energie doar atâta timp cât sursa principală provine din surse fosile. Cu scăderea intensității CO2 din combustibili pentru transport, consumul de combustibil ar putea crește din nou. Prin urmare, standardele de eficiență energetică ar putea necesita pe viitor înlocuirea actualelor standarde de CO2. Ansamblul de obiective privind intensitatea CO2 din combustibili de transport și standardele privind eficiența energetică a vehiculelor ar trebui să se asigure că cele două obiective, al decarbonizării transporturilor și al înlocuirii petrolului cu carburanți alternativi, sunt îndeplinite simultan și în mod rentabil.
Standarde pentru controlul poluării fonice
312. Organizația Mondială a Sănătății a concluzionat că zgomotul s-a impus ca principala poluare de mediu și reprezintă al treilea factor declanșator de boli legate de mediul înconjurător (după poluarea aerului și expunerea la fumatul pasiv)141. Zgomotul produs de transporturi, în special de traficul rutier, dar și de transportul feroviar și aerian, contribuie în mare măsură la poluarea fonică în zonele urbane. În timp ce limitele de omologare de tip privind zgomotul produs de vehiculele rutiere, inclusiv de anvelopele acestora, au devenit din ce în ce mai stricte de-a lungul anilor, gradul general de expunere la zgomotul generat de vehiculele rutiere nu s-a îmbunătățit, dată fiind creșterea volumului de trafic. Vehiculele electrice sau hibride ar putea contribui la găsirea unei soluții. Poluarea fonică produsă de transportul feroviar rămâne unul dintre principalele obstacole în calea extinderii utilizării trenurilor în zonele urbane și de-a lungul coridoarelor de transport feroviar de marfă dens populate, în timp ce zgomotul produs de aeronave este adesea motivul care explică dificultatea de a extinde capacitatea aeroporturilor în nodurile majore europene de transport.
313. În plus, rolul vehiculelor din categoria L (motorete, motociclete, quaduri etc.) este deosebit de important pentru anumite surse convenționale de poluare și zgomot142.
140 Rezoluția Adunării OACI din 2010 (A37-19), punctul 24(e). 141 Sănătatea și mediul în Europa: Evaluarea progreselor înregistrate, Copenhaga, biroul regional al OMS
pentru Europa, 2010; http://www.euro.who.mťen/what-we-do/health-topics/envirorimental-health/Climate-change/publications/2010/health-and-environment-in-europe-progress-assessment
142 De exemplu, se estimează că hidrocarburile emise de vehiculele din categoria L vor atinge aproximativ 55% din totalul emisiilor de hidrocarburi din sectorul de transport rutier până în 2020, în cazul în care nu vor fi introduse măsuri suplimentare. Aceasta se datorează în principal reducerilor semnificative a emisiilor de hidrocarburi generate de celelalte categorii de vehicule rutiere. În prezent, motoretele reprezintă deja una dintre principalele surse de emisii de hidrocarburi și se preconizează că ele vor reprezenta 36% din totalul emisiilor transportului rutier până în 2012.
88
314. De asemenea, este esențial ca metoda de măsurare a consumului de energie, a zgomotului și a emisiilor de poluanți atmosferici să reflecte pe deplin utilizarea mondială reală pentru a se evita stimulentele neloiale pentru producători143.
Posibilitatea unor sisteme și vehicule de transport noi sau neconvenționale
315. Din perspectiva următorilor patruzeci de ani, se poate prevedea că anumite tehnologii și concepte noi, radicale vor apărea în următoarele decenii. Pe baza unei evaluări recente efectuate de Comisie144, s-a constatat că în special în transportul rutier pare să existe numărul cel mai mare de opțiuni145. În cazul transportului feroviar, levitația magnetică pare să fie singura tehnologie care ar putea fi introdusă într-un stadiu incipient în lumina experienței Transrapid și a evoluțiilor recente din Japonia146. În transportul pe apă, în principal conceptele bazate pe energia eoliană, dar și pe GNL și pe energia nucleară ar putea avea un impact semnificativ asupra emisiilor și ar putea fi introduse pe termen mediu. Introducerea pe scară largă a majorității tehnologiilor neconvenționale pentru aviație pare totuși puțin probabilă până în 2050, deși dezvoltarea carburanților alternativi pentru aviație se accelerează. Alte posibilități, cum ar fi vehiculele aeriene fără personal de bord și sistemele neconvenționale de distribuție a mărfurilor (conducte pneumatice etc.) ar putea fi mai bine analizate în acest context.
2.1.2. O strategie cuprinzătoare a combustibililor alternativi
316. Sectorul transporturilor este dependent de petrol în proporție de 96%. Opțiunile alternative pe termen lung pentru înlocuirea petrolului ca sursă de energie pentru propulsie în transporturi sunt energia electrică, hidrogenul și biocombustibilii lichizi. Combustibilii sintetici pot fi considerați drept o punte tehnologică între combustibili fosili și combustibili pe bază de biomasă, metanul (gazele naturale și biometanul) drept un combustibil complementar, iar GPL drept un supliment.
317. Diferitele moduri de transport necesită opțiuni diferite pentru carburanții alternativi. În general, se consideră că transportul rutier ar putea fi alimentat cu energie electrică pe distanțe scurte, cu hidrogen și metan pe distanțe scurte până la mediu și cu biocarburanți/combustibili sintetici, GNL și de GPL pe distanțe lungi. Căile ferate ar putea fi electrificate mai mult sau ar putea utiliza
143 Eficiența medie a unui motor este strâns legată de modul în care acesta este utilizat. În Europa, noul
ciclu de conducere european este ciclul de conducere oficial folosit pentru omologarea de tip pentru vehicule, dar există unele neconcordanțe (în general 10-20%) între consumul de carburant măsurat conform noului ciclu de conducere european și cel din transportul real, Sharpe, R.B.A. (2009) Posibilități tehnice pentru transportul rutier pe bază de combustibili fosili, lucrare produsă ca parte a contractului ENV.C.3/SER/2008/0053 încheiat între Direcția Generală Mediu a Comisiei Europene și AEA Technology plc;
http://eutransportghg2050.eu/cms/assets/EU-Transport-GHG-2050-Paper-1-Technical-options-for-f-fuel-road-transport-11-02-10.pdf
144 Wynn, D. și Hill, N. (2010) Trecerea în revistă a posibilelor tehnologii și concepte viitoare radicale în domeniul transporturilor. Raportul VI punctul 9 a fost produs ca parte a contractului ENV.C.3/SER/2008/0053 încheiat între Direcția Generală Mediu a Comisiei Europene și AEA Technology plc; http://www.eutransportghg2050.eu/cms/assets/EU-Transport-GHG-2050-Report-VI-Radical-technologies-and-concepts-04-06-10-FINAL.pdf
145 A SE EXPLICA: modul de dublu tranzit, cărucioarele electrice, vehiculele automate. 146 http://english.jr-central.co.jp/company/company/others/eco-report/_pdf/p38-p41.pdf;
http://search.japantimes.co.jp/cgi-bin/nb20080826a3.html
89
biocarburanți. Kerosenul derivat din biomasă pare în prezent singura alternativă pentru aviație. Transportul pe apă ar putea fi alimentat cu biocarburanți (pentru toate navele), hidrogen (pentru căile navigabile interioare și ambarcațiunile mici), GPL și GNL (pentru transportul maritim pe distanțe scurte) și GNL și energie nucleară (în largul mării).
318. Pare din ce în ce mai evident că efectele indirecte ale utilizării biocombustibililor de primă generație, datorate utilizării solurilor, ar putea pune sub semnul întrebării beneficiile în materie de GES ale unora dintre acești carburanți. Biocombustibilii mai avansați, bazați pe deșeuri și alge și care necesită mai puține resurse primare, vor trebui să ajungă pe piață, iar utilizarea acestora ar trebui să se axeze pe modurile în care utilizarea combustibililor non-lichizi nu este o alternativă viabilă, precum sectorul aviației și al transportului rutier pe distanțe lungi. Dezvoltarea tehnologică a hidrogenului și a pilelor de combustie, precum și pregătirea lor pentru piață sunt sprijinite de o inițiativă tehnologică comună. Inițiativa europeană privind automobilele ecologice147 oferă asistență prioritară vehiculelor electrice și optimizării în continuare a motorului cu combustie internă. Comisia întreprinde, de asemenea, un studiu pentru a analiza fezabilitatea și impactul utilizării combustibililor alternativi în sectorul aviației148.
319. Creșterea proporției de carburanți alternativi în cererea de energie în sectorul transporturilor este de multă vreme unul dintre obiectivele politice ale UE ca urmare a îngrijorărilor crescânde cu privire la securitatea aprovizionării cu energie. Cu toate acestea, adoptarea pe piață a combustibililor alternativi a fost lentă și fragmentată în statele membre149.
320. Ca parte a pachetului de măsuri privind schimbările climatice și energia din surse regenerabile din 2009, UE a convenit asupra unui obiectiv obligatoriu prin care se prevede că ponderea energiei din surse regenerabile trebuie să reprezinte până în 2020 10% din consumul final de energie din transporturi150 și că furnizorii de combustibili trebuie să reducă progresiv intensitatea gazelor cu efect de seră din energia pe care o furnizează pentru sectorul rutier, pentru a se realiza o scădere cu 6% a intensității gazelor cu efect de seră până în 2020. Pentru a realiza aceste obiective, statele membre au oferit stimulente financiare, întrucât alternativele disponibile în prezent nu pot concura cu prețul petrolului.
321. Pentru a facilita și mai mult eforturile depuse de statele membre și de industria transporturilor și a energiei, Comisia va prezenta, în cea de-a doua jumătate a anului 2011, o strategie cuprinzătoare privind combustibilii alternativi, care este
147 http://www.green-cars-initiative.eu. 148 Modalități sustenabile de obținere a combustibililor alternativi și energiei în sectorul aviației
(SWAFEA–Sustainable Way for Alternative Fuels and Energy for Aviation) http://www.swafea.eu/Home/tabid/38/Default.aspx 149 Gazul petrolier lichefiat (GPL) a fost primul combustibil alternativ de pe piață; în prezent, acesta are o
pondere totală de 3% și este oferit în 27 000 de stații de benzină din Europa, în special în Țările de Jos, Polonia și Bulgaria. Gazele naturale au fost introduse drept combustibil pentru motor mai întâi în Italia în 1940, dar apoi au rămas la o cotă de piață constantă de aproximativ 2%; în ultimii ani, s-a înregistrat în Germania o creștere puternică a numărului de stații de benzină și de autovehicule care utilizează gaze naturale. Biocarburanții au beneficiat puternic de subvenții în Suedia și Germania.
150 Directiva 2009/28/CE din 23 aprilie 2009 privind promovarea utilizării energiei din surse regenerabile, de modificare și ulterior de abrogare a Directivelor 2001/77/CE și 2003/30/CE.
90
în concordanță cu obiectivul eficienței resurselor prevăzut de Strategia Europa 2020 și care va ajuta UE să pună capăt dependenței de petrol pe termen lung.
322. Acțiunea UE este cu atât mai necesară, cu cât este nevoie de o coordonare la nivel înalt între domeniile multiple de politică – transporturi, energie, climă și mediu, industrie, comerț, agricultură, ocuparea forței de muncă, cercetare, sănătate și consumatori – și părțile interesate – industria automobilelor (constructorii și furnizorii de automobile), furnizorii de combustibili și energie, administratorii de rețele, producătorii de componente, administratorii de infrastructură, operatorii de rețele, organismele științifice și de standardizare, autoritățile UE, naționale și regionale, municipalitățile și consumatorii.
323. Relația dintre vehicule capabile să funcționeze cu combustibili alternativi și infrastructura de realimentare corespunzătoare este adesea descrisă ca o problemă de tipul „oul sau găina”. UE ar trebui să își asume rolul de lider, prin colaborarea cu statele membre la nivel național și regional în ceea ce privește consolidarea progresivă a infrastructurii de încărcare și de realimentare cu combustibili. Asigurarea interoperabilității și a fiabilității este necesară pentru libera circulație la nivelul UE a vehiculelor, a navelor și a aeronavelor care sunt alimentate cu combustibili alternativi. Nu numai rețeaua rutieră, ci și aeroporturile și porturile vor trebui să fie extinse și modernizate pentru a permite această tranziție.
2.1.3. Dotarea sistemului de transport cu tehnologii informatice avansate
Dezvoltarea în continuare a sistemelor modale…
324. Multe aplicații TIC (tehnologia informației și a comunicațiilor) există în toate modurile de transport și se dovedesc utile în îmbunătățirea eficienței activității de transport prin utilizarea de vehicule și de infrastructuri mai inteligente. De asemenea, aceste sisteme se află din ce în ce mai mult în centrul integrării pieței, dat fiind că sunt esențiale pentru operațiunile de transport, lipsa interoperabilității transfrontaliere creând o barieră între granițe. Pe de altă parte, TIC pot simplifica și armoniza procedurile administrative și, prin urmare, reduce costurile aferente operațiunilor transfrontaliere.
325. În transportul rutier, sistemele de transport inteligente (STI) sunt un instrument important pentru realizarea obiectivelor de politică, precum creșterea siguranței și reducerea congestiilor, după cum se subliniază în Planul de acțiune pentru implementarea sistemelor de transport inteligente în Europa (planul de acțiune STI151) și în Directiva STI aferentă acestuia152.
326. În ansamblu, se estimează că beneficiile aduse de STI din punctul de vedere al securității rutiere și al congestiei traficului rutier pot ajunge la o reducere de 10% a numărului de decese pe an (3 500 de vieți) și la o reducere de 10% a costurilor congestiei (12,3 miliarde EUR). În plus, STI pot contribui la obiectivele privind mediul și schimbările climatice prin îmbunătățirea eficienței energetice, printr-o utilizare mai eficientă a capacităților infrastructurii și
151 A se vedea nota de subsol 134. 152 A se vedea nota de subsol 134.
91
vehiculelor și prin crearea posibilității de a alege modul de transport ce mai eficient pentru un anumit traseu.
327. În ultimul deceniu, la bordul vehiculelor rutiere s-au introdus unități telematice de bord pentru a controla, raporta, comanda sau înregistra anumite evenimente. Există aplicații specifice pentru vehiculele comerciale, precum tahograful digital sau taxarea rutieră electronică. În ce privește vehiculele de pasageri, funcțiilor de control existente li se adaugă aplicații din ce în ce mai sofisticate. Sunt în curs de desfășurare lucrări care vizează standardizarea interfețelor acestor platforme instalate la bordul vehiculelor și, în mod ideal, construirea unei arhitecturi care să permită funcționarea în paralel a acestor diferite aplicații (siguranța, taxarea, informarea etc.…) în cadrul unei singure platforme deschise.
328. Într-adevăr, un factor de reușită hotărâtor pentru introducerea generalizată a sistemelor de taxare a utilizatorilor de drumuri va fi capacitatea de a oferi utilizatorilor rutieri un serviciu unic de taxare electronică. În prezent, un camion care se deplasează de la Lisabona la Bratislava via Lyon, Milano, München și Viena are nevoie de cel puțin 7 contracte diferite cu operatori care încasează taxele rutiere și 7 dispozitive la bord, și aceasta pe lângă cel puțin un tahograf digital și un calculator de bord. Pentru a evita această proliferare a dispozitivelor și pentru a simplifica viața șoferilor, UE a adoptat deja o directivă de înființare a unui serviciu european de taxare rutieră electronică, care în prezent necesită punerea sa rapidă în aplicare153.
329. Măsurile pentru standardizarea interfețelor unei platforme electronice instalate la bord și, în mod ideal, pentru construirea unei arhitecturi care să permită funcționarea în paralel a diferitelor aplicații (siguranță, taxare, informare etc.), au făcut obiectul unor proiecte de cercetare desfășurate în trecut și în prezent sunt în continuare analizate în contextul planului de acțiune privind STI. Industria autovehiculelor și sectorul telecomunicațiilor și-au unit eforturile pentru a rezolva această problemă, însă un impuls clar de reglementare este necesar pentru promovarea dotării tuturor vehiculelor cu o astfel de platformă până în 2020.
330. Pornind de la această platformă și pe baza cadrului de reglementare pentru schimbul de informații și date de transport, este de asemenea important să se introducă un set de aplicații STI avansate în materie de transport rutier, pentru care sunt elaborate specificații din Directiva STI și care ar trebui să fie disponibile până în 2014. Introducerea armonizată a serviciilor de informații critice privind siguranța și securitatea rutieră trebuie să fie asigurată printr-un instrument juridic adecvat.
331. Dezvoltarea sistemelor de transport inteligente de cooperare bazate pe schimbul de informații între vehicule și infrastructura rutieră [comunicațiile de tip infrastructură către infrastructură (I2I), vehicule către infrastructură (V2I) și vehicule către vehicule (V2V)] progresează rapid. În plus față de fezabilitatea tehnică necesară, este esențial să se evalueze impactul introducerii unor astfel de sisteme pentru comunitatea mai largă de părți interesate, și în special autoritățile
153 (SETRE) – Directiva 2004/52/CE privind interoperabilitatea sistemelor de taxare rutieră electronică în
cadrul Comunității, JO L166 din 30.4.2004.
92
de infrastructură rutieră și operatorii de telecomunicații. Pornind de la rezultatele proiectelor de cercetare finanțate de UE, testele operaționale pe teren, activitatea actuală de standardizare și pe baza specificațiilor care urmează să fie elaborate prin Directiva STI, Comisia va continua să sprijine dezvoltarea unor astfel de sisteme, care vor duce la un model viabil de utilizare până în 2020.
332. În transportul feroviar, sistemele de control-comandă și semnalizare, precum și sistemele de management al traficului sunt adesea incompatibile între statele membre și reprezintă unul dintre motivele pentru care frontierele reprezintă încă un obstacol major, care împiedică dezvoltarea transportului feroviar în Europa. Acest lucru a dus la crearea unui sistem european de management al traficului feroviar (ERTMS). În prezent, ERTMS cuprinde două componente principale:
– Sistemul radio GSM-R, utilizat pentru schimbul de informații vocale și de date între cale și tren;
– ETCS, Sistemul european de control al trenurilor154, care armonizează sistemele de control al vitezei, divergențele care constituie în prezent una dintre cele mai importante probleme tehnice pentru trenurile care circulă pe rute internaționale. El este constituit dintr-un ansamblu de bord și un modul de cale.
333. Sistemele de semnalizare generează avantaje economice considerabile, deoarece permit ca mai multe trenuri să funcționeze în siguranță pe o anumită secțiune de linie decât ar fi posibil cu alte metode de lucru sigure. ERTMS va înlocui numeroasele sisteme incompatibile care există la nivelul rețelei europene cu un sistem unic mai modern, mai sofisticat, mai sigur și compatibil la nivelul UE.
334. Cu scopul de a asigura că principalele linii europene sunt echipate într-un termen rezonabil, Comisia a stabilit cerințele concrete pentru ca liniile să fie echipate până la o anumită dată155. În practică, principalele noduri de transport de marfă ar trebui să fie interconectate în perioada 2015-2020.
335. Mai mult, va fi necesar să se dezvolte viitoarea generație de sisteme de management al traficului feroviar, care vor contribui la transformarea tehnologiilor actuale într-un sistem integrat de management al traficului feroviar.
336. Și în transportul pe apă utilizarea instrumentelor TIC poate duce la optimizarea rutelor și la o mai bună planificare a flotelor și încărcăturilor. Acesta este și unul dintre obiectivele și serviciilor de informații e-Maritime și fluviale. Avantajele inițiativei e-Maritime în ce privește reducerea costurilor administrative în transportul maritim au fost descrise în secțiunea 0 de mai sus:
154 Decizia 2006/679/CE privind specificația tehnică de interoperabilitate referitoare la subsistemul
control-comandă și semnalizare al sistemului feroviar transeuropean convențional și Decizia 2006/860/CE privind specificația tehnică de interoperabilitate referitoare la subsistemul control-comandă și semnalizare al sistemului feroviar transeuropean de mare viteză.
155 Decizia Comisiei din 22.7.2009 de modificare a Deciziei 2006/679/CE în ceea ce privește implementarea specificației tehnice de interoperabilitate referitoare la subsistemul control-comandă și semnalizare al sistemului feroviar transeuropean convențional,
http://ec.europa.eu/transport/rail/interoperability/ertms/doc/edp/edp_en.pdf.
93
337. Serviciile de informații fluviale (RIS) reprezintă servicii de informații armonizate care vin în sprijinul managementului traficului și al transportului în navigația pe căile interioare, care furnizează informații geografice, hidrologice și administrative privind calea navigabilă și permit raportarea electronică a datelor referitoare la încărcătură și la voiaj, precum și localizarea și urmărirea navelor. Informațiile furnizate sprijină printre altele navigația, gestionarea traficului, reducerea accidentelor, gestionarea flotei, planificarea transportului, execuția și monitorizarea156. Unele studii privind transportul pe căile navigabile interioare raportează că, prin intermediul unor astfel de măsuri, o reducere a emisiilor cu aproximativ 40% ar putea fi posibilă.
338. Maximizarea beneficiilor aferente RIS necesită continuarea implantării serviciilor și sistemelor RIS, dezvoltarea ulterioară a serviciilor și specificațiilor, integrarea noilor tehnologii, exploatarea datelor RIS în scopuri logistice și interoperabilitatea și interconectarea cu alte sisteme modale de management al traficului și al transportului, precum SafeSeaNet, în vederea realizării monitorizării continue și a sprijinirii transportului maritim-fluvial.
339. În sectorul aviației, SESAR reprezintă componenta tehnologică a cerului unic european descris în secțiunea � de mai sus, precum și cel mai bun exemplu al modului în care sistemele de management al traficului fundamentează integrarea pieței. Într-adevăr, dată fiind natura globală a transportului aerian, aspectele privind interoperabilitatea depășesc cadrul UE. Cooperarea cu NextGen din SUA157 devine operațională și cele două regiuni ale lumii vor reprezenta liderii modernizării generale a managementului traficului aerian și ai îmbunătățirii performanțelor la nivel global (ICAO). Europa are prin urmare o șansă unică de a stabili noi standarde mondiale. Cooperarea cu noi țări partenere la nivel internațional va deschide noi oportunități de afaceri pentru industria europeană.
340. Cazul aviației nu este izolat. În transportul maritim, feroviar și rutier există, de asemenea, posibilități de a dezvolta produse care să stabilească standarde internaționale și să deschidă noi piețe pentru producătorii UE.
…și integrarea acestora într-un cadru comun: Planul european de informare și gestionare multimodală integrată (EIMIP)
341. O barieră fundamentală care afectează în egală măsură transportul de călători și de marfă este schimbul limitat sau foarte ineficient, chiar inexistent, de date operaționale, de trafic și de călătorie dintre diferitele părți interesate, și cu atât mai mult între diversele moduri de transport. Această situație nu mai este viabilă într-o lume în care transportul este din ce în ce mai mult legat nu doar de transportul persoanelor sau mărfurilor de la un punct A la un punct B, ci mai ales de localizarea în timp real a acestora.
156 RIS sunt reglementate prin Directiva 2005/44/CE, care definește norme obligatorii pentru
comunicarea de date și echipamentul RIS, precum și nivelul minim al serviciilor RIS, și prin regulamentele Comisiei care definesc orientările și specificațiile tehnice identificate în cadrul directivei. Directiva prevede cadrul pentru implementarea de sisteme și servicii RIS armonizate și interoperabile.
157 NextGen este o denumire generică pentru transformarea în curs a Sistemului național aerian din Statele Unite, prin care sistemul de control la sol al traficului aerian se transformă într-un sistem de gestionare prin satelit a traficului aerian, http://www.faa.gov/nextgen/.
94
342. Pentru operațiunile de transport multimodal de marfă, cunoașterea amplasării exacte și capacitatea în timp real a platformelor multimodale de schimb între transportul feroviar, rutier și pe căi navigabile interioare ar trebui să permită o planificare optimizată a operațiunilor de transport de marfă, inclusiv o trasabilitate transmodală, pe toate segmentele călătoriei, a mărfurilor transportate. De asemenea, pentru transportul de călători, nu mai este de conceput ca informațiile de trafic rutier sau de management al traficului să se limiteze la un singur centru regional și să nu fie furnizate aglomerațiilor urbane sau regiunilor adiacente. În mod similar, călătorii de pe un anumit traseu ar trebui să dispună de toate informațiile posibile în timp real (de exemplu, cele referitoare la trenuri, metrouri, staționare, utilizarea în comun a autovehiculelor sau a bicicletelor), pentru a putea să aleagă în timpul călătoriei cele mai bune opțiuni de călătorie posibile.
343. Atât pentru transportul de marfă, cât și pentru cel de călători, utilizatorii doresc să aibă posibilitatea de a cumpăra servicii de transport multimodal prin sisteme integrate de emitere de bilete. Deși au fost întreprinse inițiative specifice pentru a îmbunătăți această situație, care ar trebui să ducă la rezultate preliminare, în cea mai mare parte la nivel modal până în 2015158, accesibilitatea generală, interoperabilitatea și folosirea în comun de părțile interesate a datelor și informațiilor de transport relevante, care ar facilita și încuraja crearea și adoptarea de soluții TIC, lipsesc în continuare. Pe baza acestor inițiative, este esențial să se stabilească cadrul general care va completa și va favoriza sinergiile dintre toate inițiativele existente în cadrul tuturor modurilor de transport.
344. Însoțit de un cadru de reglementare adecvat, un „Plan european de informare și gestionare multimodală integrată” (EIMIP), bazat pe platforme deschise comune pentru sistemele de informare și de gestionare a navigării radio, poziționării, traficului și transportului ar asigura utilizarea coordonată a resurselor limitate și ar furniza informații privind călătoriile intermodale integrate și alte servicii de valoare adăugată pentru cetățeni și întreprinderi.
Stimularea inovării și implementării tehnologiilor de transport urban
345. Cererile prin satelit, echipamentele de bord, biletele electronice pentru transportul public, vehiculele electrice în rețea, pilele de combustie, autobuzul expres, tranzitul rapid de călători, conductele pentru mărfuri, etc. există în prezent numeroase tehnologii noi și inovații organizaționale care ar putea contribui la reducerea congestionării și a emisiilor și ar putea îmbunătăți mobilitatea în zonele urbane. De obicei, inovațiile și tehnologiile noi în domeniul transportului necesită o masă critică de utilizare și o adaptare/modernizare a infrastructurii de transport și de energie. Acest proces poate fi unul îndelungat și există riscul de investiții pierdute. Ca parte a strategiilor lor de minimizare a riscului, orașele ar trebui să se sprijine reciproc în ceea ce privește introducerea și evaluarea costurilor și beneficiilor noilor concepte.
158 De exemplu, Directiva STI pentru transportul rutier, inițiativa e-Freight pentru transportul de mărfuri,
inițiativa e-Maritime, care urmează să fie lansată în curând, sau STI TAP (Aplicații telematice pentru serviciile de transport de călători) și STI TAF (Specificații tehnice de interoperabilitate privind aplicațiile telematice pentru transportul de marfă) pentru sectorul feroviar.
95
346. Introducerea pe piață a acestora necesită cooperarea între mai multe părți interesate, care implică furnizorii de tehnologie, de energie și de infrastructuri, precum și orașele însele, precum și sprijinul din partea organismelor financiare. Comisia va examina modalitățile de încurajare a parteneriatelor pentru favorizarea mobilității inteligente și a unui consens asupra viitoarelor modalități de implementare a noilor concepte.
347. Demonstrații la scară largă ale noilor tehnologii sunt necesare pentru a arăta beneficiile acestora, viabilitatea și acceptarea de către utilizatori în diverse condiții. Acestea sunt elemente cheie în pregătirea terenului pentru implementare. Inițiativa CIVITAS a arătat avantajul combinației dintre măsurile politice de sprijin și elementele tehnologice de demonstrare.
24. Un parcurs tehnologic
Fragmentarea eforturilor de cercetare și dezvoltare în Europa este extrem de dăunătoare. Eforturile europene comune în domeniile prezentate în cele ce urmează sunt susceptibile de a aduce cea mai mare valoare adăugată europeană:
• Vehicule ecologice, sigure și silențioase pentru toate modurile de transport, de la vehiculele rutiere, la nave, barje, material feroviar rulant și aeronave (inclusiv materiale noi, sisteme de propulsie noi, precum și instrumente electronice și de gestiune pentru gestionarea și integrarea sistemelor complexe de transport);
• Tehnologii care să contribuie la sporirea securității și siguranței transporturilor;
• Sisteme de transport și vehicule potențiale noi și neconvenționale, cum ar fi aeronavele fără personal de bord sau sistemele neconvenționale de distribuire a mărfurilor;
• O strategie sustenabilă privind combustibilii alternativi, care să prevadă și o infrastructură adecvată;
• Sisteme integrate de informații și de gestionare a transportului, care să faciliteze serviciile de mobilitate inteligente, o gestionare a traficului în vederea unei mai bune utilizări a infrastructurii și a vehiculelor, precum și sisteme de informații în timp real pentru localizarea și urmărirea mărfurilor și gestionarea fluxurilor de transport de marfă; sisteme de informații privind pasagerii/călătoriile, sisteme de rezervare și plată;
• Infrastructuri inteligente (atât terestre, cât și spațiale), pentru a asigura monitorizarea și interoperabilitatea maximă a diferitelor forme de transport și comunicarea între infrastructură și vehicule;
• Inovații pentru o mobilitate urbană sustenabilă, în prelungirea programului CIVITAS și a inițiativelor privind tarifarea rutieră urbană și sistemele de restricționare a accesului.
25. O strategie de inovare și implementare
Identificarea strategiilor de inovare necesare, inclusiv în ceea ce privește instrumentele de guvernanță și de finanțare adecvate, pentru a asigura implementarea rapidă a rezultatelor cercetării. Exemple:
96
• Implementarea unor sisteme de mobilitate inteligente, cum ar fi viitorul Program de cercetare privind managementul traficului aerian (SESAR), sistemul european de management al traficului feroviar (ERTMS) și sistemele de informații feroviare, sistemele de supraveghere maritimă (SafeSeaNet), sistemele de informații fluviale (River Information Services – RIS), sistemele de transport inteligente (STI) și următoarea generație de sisteme de informații și de gestionare a transportului multimodal;
• Definirea și implementarea unei platforme electronice standard deschise, instalate la bordul vehiculelor, care să poată îndeplini diverse funcții, inclusiv în materie de percepere a taxelor de drum;
• Dezvoltarea unui plan pentru investiții în noile servicii de navigație, monitorizare a traficului și de comunicare, pentru a permite integrarea fluxurilor de informații, a sistemelor de gestionare și a serviciilor legate de mobilitate, pe baza unui plan european de informații multimodale integrate și de gestionare. Proiecte demonstrative pentru mobilitate (cu ajutorul electricității și al altor combustibili alternativi), inclusiv infrastructura de reîncărcare și de realimentare și sistemele de transport inteligente, care se concentrează în special asupra acelor zone urbane în care limitele de calitate a aerului sunt depășite în mod frecvent.
• Parteneriate pentru o mobilitate inteligentă și proiecte demonstrative referitoare la soluții sustenabile pentru transportul urban (inclusiv elemente de demonstrare a sistemelor de percepere a taxelor de drum etc.).
• Măsuri vizând promovarea unui ritm accelerat de înlocuire a vehiculelor ineficiente și poluante.
26. Un cadru de reglementare pentru transportul inovator
Identificarea cadrului de reglementare adecvat, cu ajutorul standardizării sau al reglementării:
• Standarde corespunzătoare pentru emisiile de CO2 ale vehiculelor în cadrul tuturor modurilor de transport, completate acolo unde este cazul cu cerințe privind eficiența energetică, pentru a aborda toate tipurile de sisteme de propulsie;
• Standarde privind nivelul emisiilor sonore pentru vehicule;
• Garantarea reducerii emisiilor de CO2 și de poluanți în condiții reale de condus, prin propunerea, până cel târziu în 2013, a unei actualizări a ciclului de măsurare a emisiilor;
• Strategii de achiziții publice pentru a asigura adoptarea rapidă a noilor tehnologii;
• Norme privind interoperabilitatea infrastructurilor de încărcare pentru vehiculele ecologice;
• Orientări și standarde pentru infrastructurile de realimentare;
• Standarde pentru interfețele comunicațiilor de tip infrastructură-infrastructură, vehicul-infrastructură și vehicul-vehicul;
97
• Condiții de acces la datele privind transportul, în scopul garantării siguranței și securității;
• Specificații și condiții pentru sistemele inteligente de percepere a taxelor de drum și de plată în domeniul transporturilor;
• O mai bună implementare a normelor și a standardelor în vigoare.
2.2. Promovarea unui comportament mai sustenabil
348. Comportamentul utilizatorului joacă un rol determinant în reușita sau eșecul noilor tehnologii. Utilizatorii, în afară de „primii care adoptă schimbarea”, sunt adesea reticenți la ideea de a schimba modul lor obișnuit de a călători și de a transporta mărfuri, în timp ce adoptarea noilor tehnologii ar putea necesita modificarea unor obiceiuri adânc înrădăcinate. De exemplu, deși vehiculele electrice care se află deja pe piață nu pot fi utilizate pentru călătoriile pe distanțe lungi, ele răspund nevoilor de mobilitate urbană și utilizarea lor poate îmbunătăți semnificativ calitatea aerului local. Cu toate acestea, utilizatorii de automobile electrice ar trebui să accepte trecerea la un alt vehicul sau la mijloacele de transport publice pentru călătoriile pe distanțe lungi. O abordare diferită în ceea ce privește proprietatea asupra vehiculelor personale ar putea fi, de asemenea, justificată. Astfel de dificultăți legate de diferite aspecte ale comportamentului nostru trebuie să fie recunoscute și analizate mai în detaliu în scopul de a progresa către o mobilitate sustenabilă.
349. Un alt aspect îl constituie informațiile și percepția. Utilizatorii mijloacelor de transport, utilizatorii de echipamente și chiar operatorii s-ar putea să nu fie capabili să ia decizii în cunoștință de cauză datorită lipsei de date relevante, corecte și bine prezentate. Percepția greșită sau incertitudinea pot influența, de asemenea, deciziile, cum ar fi, de exemplu, în cazul supraestimării timpului de așteptare pentru transportul public. Sistemul integrat de emitere a biletelor menționat în secțiunea 1.5.2 este un mijloc esențial pentru a spori gradul de conștientizare al utilizatorilor în privința diferitelor opțiuni de care dispun pentru a-și finaliza călătoria.
27. Informații de călătorie
• Promovarea sensibilizării utilizatorilor în legătură cu existența unor alternative la transportul individual convențional (utilizarea mai puțin intensivă a automobilului, mersul pe jos, mersul cu bicicleta, partajarea automobilului, sistemele „parking și condus”, emiterea inteligentă de bilete etc.).
2.2.1. Etichetarea eficienței combustibililor și a vehiculelor
350. Informațiile privind performanțele relative ale vehiculelor sunt deosebit de eficiente în momentul cumpărării. Directiva 1999/94/CE privind etichetarea autovehiculelor stabilește cerințe privind furnizarea consumatorilor de informații legate de automobile. Cu toate acestea, analizele159 au arătat că
159 ADAC e.V., 2005, Studiu privind eficacitatea Directivei 1999/94/CE privind disponibilitatea
informațiilor cu privire la consumul de carburant și emisiile de CO2 destinate consumatorilor la
98
punerea în aplicare a respectivei directive s-ar putea să nu fi fost la fel de eficientă precum se dorise. În plus, o abordare mai uniformă pentru furnizarea de informații și o extindere a domeniului de aplicare la alte categorii de vehicule ar putea fi de dorit.
28. Etichetarea vehiculelor în ceea ce privește emisiile de CO2 și eficiența consumului de combustibil
• Revizuirea directivei privind etichetarea pentru a o face mai eficientă; este vorba, printre altele, de extinderea domeniului de aplicare al directivei la vehiculele utilitare ușoare și la cele din categoria L, precum și de armonizarea la nivelul tuturor statelor membre a etichetelor și a claselor de eficiență a consumului de combustibil pentru vehicule.
• Sprijinirea intrării pe piață a pneurilor eficiente din punctul de vedere al consumului de combustibil, sigure și silențioase, dincolo de cerințele de performanță stabilite prin omologarea de tip160.
2.2.2. Un calculator certificat al amprentei de carbon
351. Amprenta de carbon și amprenta de mediu a serviciilor de transport constituie un domeniu în care o serie de inițiative au fost deja adoptate de sector. Cu toate acestea, numeroase programe au fost create de întreprinderile individuale și nu oferă date comparabile cu cele din alte programe. În prezent sunt întreprinse eforturi privind elaborarea de metode standardizate și finalizarea rapidă a acestora este de dorit pentru a se putea furniza un instrument pentru societățile care doresc să achiziționeze servicii de transport mai puțin dăunătoare mediului și pentru pasagerii care doresc să se deplaseze într-un mod mai ecologic.
29. Calculatoarele amprentei de carbon
• Încurajarea sistemelor de certificare a gazelor cu efect de seră bazate pe activitățile societăților comerciale și dezvoltarea de standarde UE comune în vederea estimării amprentei de carbon a fiecărui transport de călători și de marfă, cu versiuni adaptate în funcție de diferiții utilizatori, cum ar fi societățile și persoanele fizice. Acest lucru va permite efectuarea de alegeri mai bune și comercializarea mai ușoară a opțiunilor de transport mai ecologice.
2.2.3. Viteze inferioare pentru un transport mai curat și mai sigur
352. În cursul ultimelor două secole, modurile de transport mai lente au fost treptat înlocuite de cele mai rapide. Pe baza unor bugete aproape constante de timp de aproximativ o oră pe zi, călătoriile mai rapide au permis ca indivizii și mărfurile să acopere distanțe mai mari în aceeași perioadă de timp. Această situație a condus în mod evident la creșterea volumului de transporturi.
comercializarea autoturismelor noi, http://ec.europa.eu/clima/studies/transport/vehicles/docs/final_report.pdf.
160 Aceasta include adoptarea tuturor măsurilor de implementare a Regulamentului (CE) nr. 1222/2009 privind etichetarea pneurilor, care ar realiza economii de combustibil de 5% la nivelul întregii flote UE până în 2020.
99
353. Relația dintre viteza și mobilitatea europeană și coeziunea socială constituie un element care ar trebui să fie luat în considerare. Mulți europeni locuiesc și lucrează în prezent la distanțe mari față de țările și regiunile lor de origine, precum și față de familiile lor. Creșterea costurilor și timpului de călătorie ar influența negativ mobilitatea forței de muncă și coeziunea socială.
354. În același timp, este clar că reducerea vitezei este o modalitate extrem de eficientă de a reduce nu numai riscul de accidente, ci și consumul de combustibil. În prezent, un acord voluntar limitează viteza autoturismelor la 250 km/h. O reducere a vitezei maxime proiectate ar putea favoriza introducerea de anvelope și de sisteme de frânare mai ușoare, mai silențioase și mai economice.
355. Lipsa unei limite de viteză pentru vehiculele utilitare ușoare (camionete) duce la posibile denaturări în procesul de luare a deciziilor în favoarea unor vehicule mai puțin eficiente din punct de vedere energetic, dar mai mici și mai rapide. Ar fi de dorit ca viteza acestor vehicule să fie limitată în același fel ca și cea a vehiculelor utilitare mai grele, pentru a asigura condiții de concurență echitabile.
Instruirea și aplicațiile în ce privește comportamentul ecologic la volan
356. În plus față de instrumentele de reglementare și de piață care oferă stimulente pentru schimbarea comportamentului utilizatorilor, implementarea sistemelor de transport inteligente, menționată în secțiunea 2.1.3, poate facilita această tranziție. O serie de state membre promovează deja condusul ecologic prin intermediul campaniilor de instruire și de sensibilizare. Comisia sprijină diseminarea comportamentului ecologic la volan prin diverse proiecte161 și ar putea lua în considerare și includerea cerințelor privind comportamentul ecologic la volan în revizuirile viitoare ale directivei privind permisul de conducere162.
357. Odată cu progresul tehnologic în ce privește vehiculele, pe termen lung influența conducătorului auto asupra consumului de combustibil se va diminua. Cu toate acestea, STI pot fi utilizate pentru a favoriza comportamentul ecologic la volan și, în special, pentru a contribui la reducerea emisiilor de GES printr-un feed-back direct și în timp real către conducătorul auto.
30. Comportamentul ecologic la volan și limitele de viteză
• Includerea unor exigențe privind comportamentul ecologic la volan în viitoarele revizuirii ale directivei privind permisul de conducere și luarea de măsuri pentru accelerarea implementării aplicațiilor STI care favorizează comportamentul ecologic la volan; tehnicile de economisire a combustibilului ar trebui dezvoltate și promovate și în cazul altor moduri de transport, de exemplu coborârea continuă pentru aeronave.
• Examinarea unor abordări vizând limitarea vitezei maxime a vehiculelor utilitare ușoare, pentru a reduce consumul de energie, a mări siguranța rutieră și a asigura condiții echitabile de desfășurare a activității.
161 A se vedea, de exemplu, Ecodriven la http://ec.europa.eu/energy/intelligent/projects/steer_en.htm. 162 Directiva 2006/126/CE din 20 decembrie 2006 privind permisele de conducere (reformată), JO L 403,
30.12.2006.
100
2.3. Mobilitate urbană integrată
358. Orașele Europei sunt principalele motoare ale creșterii economice, dar tendința către urbanizare duce la creșterea aglomerării, a emisiilor de GES, a poluării aerului, a zgomotului, a risipei de energie și a costurilor asociate care ar putea fi evitate. Unele tendințe recente de utilizare a terenurilor au crescut extinderea urbană și au compromis astfel sustenabilitatea acestora.
359. O parte considerabilă a politicii și a legislației UE relevante pentru transport se aplică atât zonelor metropolitane, cât și altor zone. Legislația UE privind zgomotul, emisiile vehiculelor și calitatea aerului reprezintă exemple de legislație generală care influențează în primul rând zonele metropolitane. Alte exemple sunt normele privind achizițiile publice și contractele de servicii publice. Îmbunătățirea și dezvoltarea legislației UE va aduce și în viitor o contribuție importantă la realizarea obiectivelor politicii de transport în zonele urbane și metropolitane.
360. Acțiunile orientate în mod direct către transportul în zonele urbane și metropolitane sunt totuși cel mai bine definite și puse în aplicare la nivel local: zonele urbane din Europa sunt variate și, chiar dacă se confruntă mai mult sau mai puțin cu aceleași provocări în circumstanțe diferite, acestea se află în stadii diferite de dezvoltare, au caracteristici geografice, topografice și meteorologice și nevoi diferite. Este necesară o mai bună integrare a politicii europene în domeniul transporturilor cu inițiativele locale, de exemplu în cadrul politicii de coeziune.
361. În ultimii ani au fost dezvoltate politici și reglementări UE care respectă principiul subsidiarității și vizează mobilitatea urbană, printre acestea numărându-se și o carte verde și un plan de acțiune privind mobilitatea urbană163. Din fondurile structurale și de coeziune au fost alocate sume importante164. Inițiativele finanțate de UE, sprijinite adesea de programele cadru de cercetare și dezvoltare tehnologică, au contribuit la dezvoltarea și evaluarea a numeroase abordări inovatoare. Implicarea directă a autorităților locale prin intermediul Convenției primarilor s-a dovedit a fi un instrument de succes „dinspre bază spre vârf” pentru promovarea energiei sustenabile, inclusiv a transportului sustenabil. Inițiativa CIVITAS a demonstrat avantajele substanțiale oferite de crearea de rețele și de învățarea reciprocă prin intermediul unei abordări integrate. Regulile, sistemele și tehnologiile compatibile facilitează implementarea și executarea soluțiilor respective. Prin adoptarea de standarde la nivelul UE se permite reducerea costurilor aferente producției în volum mare.
2.3.1. Un nou tip de mobilitate urbană
362. Tranziția necesară de la mobilitatea personală bazată pe un autoturism într-un oraș la o mobilitate bazată pe mersul pe jos și cu bicicleta, pe transportul public de înaltă calitate și pe autoturisme mai puțin utilizate și mai puțin poluante
163 Comunicarea Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Economic și Social European
și Comitetul Regiunilor – Planul de acțiune privind mobilitatea urbană, COM/2009/0490 final. 164 De exemplu, programul URBACT II, care sprijină schimburile și instruirea între orașe, a sprijinit, de
asemenea, proiectele din domeniul transporturilor.
101
reprezintă o provocare strategică centrală pentru orașe în deceniile viitoare. Pe lângă aceasta, orașele trebuie să găsească soluții pentru a oferi produse și servicii într-un mod mai ecologic și mai sigur. Aceste transformări sunt nu se referă doar la transporturi, ci reprezintă mai ales o tranziție către un nou mod de viață în mediul urban.
363. Majoritatea orașelor analizează elementele acestui proces de tranziție de multă vreme, urmărind să găsească un echilibru între calitatea vieții citadine și traficul rutier. Unele orașe din Țările de Jos și Danemarca promovează de foarte mult timp mersul pe bicicletă. Londra și Stockholm sunt două exemple binecunoscute de orașe care aplică taxe pentru traficul rutier urban. Unele orașe care dispun de căi navigabile le folosesc experimental pentru transportul de pasageri, în special în cazul navetelor. Aceste experiențe diferite constituie un pol valoros de cunoștințe pentru orașele europene în ce privește dezvoltarea durabilă a transportului urban pe termen lung.
364. Dezvoltarea multimodalității în transportul urban de călători va contribui la facilitarea tranziției către un sistem de transport mai sustenabil. Interfețele și legăturile dintre transportul urban și interurban, inclusiv toate componentele informaționale, reflectate în aplicarea STI și a planurilor de acțiune pentru mobilitatea urbană, sunt extrem de importante.
365. În logistica transportului de marfă urban, cercetările sugerează că actuala gestionare a terminalelor și a platformelor de legătură este adesea ineficientă. Noi modele de afaceri s-ar putea dezvolta. Deciziile de amenajare teritorială în ce privește localizarea activităților de producție și vânzare cu amănuntul trebuie să fie luate în considerare împreună cu cele referitoare la infrastructura de transport, combinând diversele facilități ori de câte ori acest lucru este necesar și posibil (de exemplu, centrele comerciale, parcările și terminalele de transport colectiv). Aspectele esențiale se referă la modalitățile de atragere a investitorilor și de alegere a amplasamentelor acestor facilități, la rolurile sectorului public și, respectiv, ale celui privat, precum și la indicatorii de calitate pentru terminale și pentru platformele de legătură.
366. O condiție prealabilă importantă pentru utilizarea transportului public este cunoașterea serviciilor oferite și a termenilor și condițiilor acestora. Răspândirea tehnologiilor informației și comunicațiilor care interconectează o parte importantă a populației europene sporește șansele de a oferi consumatorului informații de călătorie corespunzătoare. Informațiile în timp real oferite online sau la stațiile de autobuz și de metrou cu privire la poziția vehiculelor și la sosirea acestora oferă informații vitale pentru planificarea deplasărilor. În mod similar, dispozitivele mobile ar putea oferi informații în timp real cu privire la costuri și la timpul necesar pentru a ajunge la o anumită destinație cu diferite moduri de transport (sau cu o combinație a acestora).
Guvernanța transporturilor urbane, planurile de mobilitate urbană și gestionarea mobilității
367. Realizarea unui sistem de transport urban integrat și sustenabil este o misiune tot mai complexă, care se răsfrânge asupra multor părți interesate și a multor interese. Întârzierile prelungite în planificare sunt adesea rezultatul unei implicări insuficiente a actorilor și părților interesate relevante în procesul de
102
planificare. Competențele în domeniul politicilor care afectează transportul în interiorul orașelor țin rareori de administrația locală. Este esențială o mai bună coordonare a tuturor autorităților care au o influență asupra sistemului de transport, coordonare care să reunească eventual responsabilitățile în ce privește planificarea amenajării teritoriale și a transportului, transportul public, folosirea căilor rutiere și infrastructura de transporturi. La fel de oportună este și o extindere a coordonării acestor autorități în afara granițelor stricte ale orașului, astfel încât să acopere zone metropolitane întregi sau sisteme regionale de transport și conectarea lor la rețelele transregionale.
368. Este clar că schimbările semnificative în domeniul mobilității urbane necesită acțiuni globale și integrate, care să combine amenajarea teritoriului, folosirea căilor rutiere și a spațiilor de parcare, tarifarea pentru transporturi, dezvoltarea infrastructurii, politicile în materie de transport public și multe altele. Aceste măsuri trebuie să fie însoțite de o planificare financiară solidă, care să garanteze sursele de finanțare și mecanismele de finanțare corespunzătoare. Auditarea sistemelor de transport urbane de către autoritățile locale contribuie la evaluarea performanțelor transportului de persoane și de mărfuri și la identificarea principalelor blocaje. Planurile de mobilitate urbană sunt menite să realizeze toate aceste aspecte, prin crearea unui cadru coerent pentru acțiuni diferite. Ele reprezintă, de asemenea, o modalitate esențială de a promova mersul pe jos, mersul cu bicicleta și transportul public.
369. Pregătirea planurilor de mobilitate urbană oferă, de asemenea, o ocazie de a dialoga cu cetățenii, de a iniția un proces de reflecție privind nevoile pe termen lung și de a stabili obiective. Există numeroase orașe care pun în practică planuri de mobilitate urbană, însă din păcate această practică nu este încă generalizată și trebuie să fie încurajată în continuare.
370. Nu Comisiei îi revine rolul de a dezvolta astfel de planuri de mobilitate urbană, ele trebuind să fie elaborate conform unor acorduri instituționale la nivel local, regional și național. Însă Comisia poate încuraja coordonarea necesară, furnizând forumuri de discuții mai eficiente și continuând să faciliteze schimbul de bune practici, pentru ca orașele să se angajeze la obiectivele comune. O structură eficace de guvernanță și un plan strategic global de mobilitate urbană ar trebui totuși dezvoltate pentru proiectele care solicită finanțare UE, în conformitate cu noile principii promovate de al cincilea raport de coeziune referitor la instrumentele politicii regionale.
371. Pe baza lucrărilor în curs în cadrul proiectului de cercetare CIVITAS și în contextul Pactului primarilor, ar trebui avută în vedere și posibilitatea de a institui un cadru european pentru astfel de planuri de mobilitate urbană. Acesta ar putea stabili procesul de planificare și tipologia măsurilor posibile care rezultă din cele mai bune practici europene în favoarea unui transport urban sustenabil și ar putea include monitorizarea unui număr restrâns de obiective comune. Un astfel de cadru european ar deveni obligatoriu în timp pentru orașele europene și ar susține eforturile autorităților locale și regionale de a promova politici de transport urban mai eficiente. În mod evident, conținutul și combinația măsurilor care ar trebui să fie stabilite în planurile de mobilitate individuale ar urma să fie decise în totalitate de autoritățile locale și regionale.
103
372. Orașele și zonele urbane au un rol esențial în procesul de tranziție către o societate cu emisii reduse de carbon. Acestea vor trebui să-și adapteze infrastructura pentru a reduce emisiile de carbon, continuând în același timp să asigure bunăstarea și performanța economică pentru cetățeni. În special, orașele și zonele urbane vor trebui să reducă consumul de energie și să adapteze rețelele energetice. În cursul anului 2011, Comisia intenționează să lanseze o inițiativă privind Proiectele urbane inteligente. Acest parteneriat intersectorial va integra pe deplin aspectele legate de mobilitatea urbană, va consolida căutarea de noi soluții care pot servi drept exemplu pentru alte orașe europene și va prezenta un potențial ridicat de repetare.
373. Gestionarea mobilității este un concept mai restrâns privind gestionarea cererii de utilizare a autoturismelor prin schimbarea atitudinilor și modelelor de deplasare. În centrul gestionării mobilității se află măsurile „flexibile”, precum informarea și comunicarea, organizarea serviciilor și coordonarea activităților diferiților parteneri. Aceste măsuri flexibile ajută adesea la promovarea măsurilor „stricte”, de exemplu, prin încurajarea utilizării de noi linii de tramvai, piste pentru biciclete, sisteme „Park and Ride” (parcare urmată de mersul pe bicicletă) etc. Măsurile de gestionare a mobilității (în comparație cu măsurile stricte) nu necesită neapărat investiții financiare importante și au adesea un raport ridicat beneficii-costuri.
374. Gestionarea mobilității este nu numai responsabilitatea autorităților locale. Un număr destul de semnificativ de întreprinderi și de alți mari angajatori au pus în aplicare inițiative care să abordeze traficul generat de activitățile lor și, în special, traficul generat de lucrătorii și clienții lor. Schimbările aduse de inițiativele de gestionare a mobilității aferente întreprinderilor pot fi importante (reduceri de 15-20% a deplasărilor individuale165) și rentabile. Într-adevăr, aceste inițiative au potențialul de a economisi bani atât pentru angajatori, cât și pentru angajați.
31. Planurile de mobilitate urbană
• Stabilirea la nivel european a unor proceduri și mecanisme de sprijin financiar destinate pregătirii de Audituri privind mobilitatea urbană și de Planuri privind mobilitatea urbană și instituirea unui Tablou de bord european al mobilității urbane (European Urban Mobility Scoreboard) bazat pe obiective comune. Examinarea, în cazul orașelor de o anumită dimensiune, a posibilității impunerii unei abordări conforme cu standardele naționale și bazate pe orientările UE.
• Condiționarea acordării fondurilor de dezvoltare regională și a fondurilor de coeziune de prezentarea de către orașe și regiuni a unui certificat de audit valabil, emis în mod independent, care să confirme performanța acestora în materie de mobilitate urbană și de sustenabilitate.
• Examinarea posibilității instituirii unui cadru european de sprijinire a unei implementări graduale a Planurilor de mobilitate urbană în orașele europene.
165 OCDE/International Transport Forum (2010), Politici de transport eficiente pentru gestionarea
mobilității aferente întreprinderilor.
104
• Integrarea mobilității urbane într-un eventual parteneriat pentru inovare intitulat „Orașe inteligente”.
• Încurajarea elaborării de către marile întreprinderi a unor Planuri de gestionare a mobilității la nivelul întreprinderii.
Normele urbane privind tarifarea și accesul
375. Spațiul reprezintă un bun prețios în orașe. Taxarea utilizării infrastructurilor este un element important în decizia privind alocarea spațiului pentru diferite utilizări și diferiți utilizatori. În plus, insuficiența fondurilor publice pentru a face față provocărilor legate de infrastructura transporturilor urbane va impune necesitatea de a dezvolta unele sisteme de finanțare inovatoare. Taxarea diferențiată în funcție de locul, durata și tipul transportului poate fi foarte eficientă pentru optimizarea capacității, promovarea modelelor sustenabile de transport și stimularea introducerii pe piață a unor tehnologii curate și eficiente.
376. Răspândirea mai largă a unor forme diverse de sisteme tarifare urbane și de restricții ale accesului, care va avea probabil loc, ar putea să destabilizeze utilizatorii și să acționeze chiar ca o barieră în calea liberei circulații a bunurilor și a persoanelor. Un cadru operațional și tehnic ar putea crește gradul de acceptabilitate, iar standardele de interoperabilitate pentru echipamentele de taxare ar permite producția la scară largă a acestor echipamente și ar reduce costurile de producție, evitând în același timp orice confuzie pentru utilizatori.
32. Un cadru UE pentru sistemele de percepere a taxelor de drum în mediul urban
• Elaborarea unui cadru valid pentru instalarea și exploatarea sistemelor de percepere a taxelor de drum în mediul urban și a sistemelor de restricționare a accesului, inclusiv a unui cadru juridic, operațional și tehnic valid care să vizeze modalitățile de aplicare la nivelul vehiculelor și al infrastructurii.
Logistica urbană
377. Logistica urbană ineficientă poate fi rezultatul circulației în orașe a vehiculelor grele utilizate pentru transportul de marfă pe distanțe mari, al concentrației de livrări la anumite ore ale zilei și al utilizării acelorași infrastructuri atât de traficul local, cât și de cel pe distanțe lungi. Inovarea tehnică și cea organizațională pot ameliora în mod considerabil această situație.
378. Proiectarea vehiculelor grele de marfă nu este adaptată la cerințele din mediul urban. În timp ce încărcarea camioanelor mari este optimă pentru fluxurile interurbane consolidate, aceasta este prea mare pentru nevoile consumatorilor finali tipici. Utilizarea acestor vehicule pentru livrările către consumatorii finali presupune numeroase deplasări fără încărcătură și dimensiunea acestor vehicule și a motoarelor lor accentuează problemele de congestionare și de emisii.
379. Transbordarea mărfurilor dinspre camioanele care se deplasează pe distanțe lungi către camioanele și camionetele urbane mai ecologice, efectuată în centre logistice aflate în afara orașelor, ar putea rezolva problemele enumerate mai sus. Astfel de centre de consolidare există deja în anumite domenii ale economiei, cum ar fi manufacturile sau comerțul cu amănuntul, dar în practică ar putea fi
105
extinse și înspre alte sectoare în vederea optimizării funcționării sistemelor de logistică; unele proiecte pilot sprijină această concluzie, cu rezultate foarte încurajatoare166. Centrele de consolidare ar putea de asemenea să se dezvolte ca plăci turnante multimodale, care să faciliteze integrarea diferitelor moduri de transport. STI vor contribui în mod semnificativ la asigurarea calității și fiabilității serviciilor de livrare, optimizând în același timp capacitarea și reducând deplasările.
380. Dintr-o perspectivă mai generală, utilizarea de vehicule alternative pentru distribuția locală ar avea numeroase avantaje, inclusiv operarea silențioasă, care ar putea elimina obiecțiile cu privire la livrările nocturne și ar permite o utilizare mai echilibrată a rețelei pe toată durata zilei167.
381. Un alt element care nu trebuie trecut cu vederea este potențialul căilor navigabile interioare în ce privește reducerea traficului aferent livrărilor pe ultimul kilometru. Porturile interioare sunt în general situate foarte aproape de centrul orașului și, prin urmare, aproape de destinația finală a mărfurilor transportate. Căile navigabile interioare sunt mai eficiente pentru transportul în vrac, acestea fiind astfel deosebit de potrivite pentru evacuarea deșeurilor sau transportul materialelor de construcție, două produse relevante pentru logistica urbană. Cu toate acestea, în numeroase orașe, dezvoltarea porturilor interioare este blocată prin extinderea locuințelor și a zonelor de agrement. Prin urmare, este important ca orașele să rezerve un spațiu suficient de-a lungul fluviilor pentru operațiunile de logistică pentru a permite dezvoltarea prezentă și viitoare a porturilor interioare.
382. Există multe exemple de vehicule și mijloace de transport inovatoare folosite în transportul urban de marfă. Trenurile locale și rețelele de metrou pot fi utilizate în timpul nopții, când traficul de călători este redus168. Bicicletele electrice și tricicletele pot avea acces cu încărcături mici în zonele care sunt în mod normal rezervate pentru pietoni169. Aceste moduri nu riscă să devină adevărate alternative la camioane pentru raționalizarea logisticii urbane, dar pot să le înlocuiască eficient pentru anumite operațiuni specifice.
383. Reorganizarea traficului prin adaptarea infrastructurii fizice și inteligente poate fi, de asemenea, o sursă de optimizare. Pistele multifuncționale, utilizate pentru
166 Un raport privind cele două proiecte pilot pentru materiale de construcție în zona Londrei (unul pentru
aeroportul Heathrow și unul pentru orașul Londra) a arătat că s-au înregistrat economii reprezentând 2% din costurile totale de construcție, perioade foarte reduse de încărcare/descărcare, o creștere a fiabilității la aproape 100%, o scădere a numărului de camioane cu până la 68% și a emisiilor de CO2 cu până la 75%, cantități cu mult mai mici de deșeuri și o productivitate mai ridicată. Construction Logistics Consolidation Centres. An examination of new supply chain techniques – managing and handling construction materials, octombrie 2004. Transport for London, London Construction Consolidation Centre, Interim Report, mai 2007.
167 Un proiect pilot în Țările de Jos privind livrările nocturne cu echipamente silențioase certificate (camioane, autoîncărcătoare cu furcă) și cu șoferi calificați, a dus la economii considerabile de timp și la importante reduceri de costuri, și anume o oră pentru o distanță de 35 km și o sumă de 35 000 EUR pe camion/an și s-a realizat cu un grad foarte ridicat de acceptabilitate de către societate. www.piek_international.com.
168 De exemplu, la Paris, o linie regională RER este utilizată pentru transportul de marfă de către lanțul de supermarketuri Monoprix: http://cata-online.fr/monoprix/rapport_dd/.
169 Bicicletele de marfă sunt utilizate pentru livrările de până la 158 kg în șapte orașe din Franța și două alte orașe din Europa. A se vedea: http://www.lapetitereine.com/fr/index.php.
106
trafic, staționare sau încărcare/ descărcare, în funcție de momentul zilei, s-au dovedit utile pentru consolidarea capacității străzilor170. În prezent sunt testate și ar putea să se dovedească eficiente unele instrumente mai sofisticate, cum ar fi rezervarea online a plajelor orare pentru descărcarea mărfurilor.
384. În sfârșit, multe societăți din industria de livrare expresă investesc în crearea de puncte de colectare automată, în care destinatarii pot să-și retragă pachetele în orice moment, iar nu într-un anumit interval orar. Soluția ar putea fi extinsă la alte sectoare, cum ar fi cumpărăturile efectuate pe internet, pentru a reduce deplasările inutile și pierderea de timp.
385. Soluțiile inovatoare descrise anterior au potențialul de a consolida considerabil eficiența logisticii urbane, însă introducerea lor pe piață și utilizarea lor la scară largă necesită perioade mult prea îndelungate. O explicație majoră a acestui aspect constă în conflictul de interese dintre diferitele părți interesate, în special dintre operatorii de logistică și rezidenți. Autoritățile publice dețin un rol clar, acela de a echilibra nevoile diferite și, dacă este necesar, de a compensa rezidenții pentru pierderile pe care le suportă ca urmare a extinderii necesare a activităților aferente logisticii.
33. O strategie pentru o „logistică urbană cu emisii (cvasi)nule” până în 2030
• Elaborarea unor orientări bazate pe cele mai bune practici, în vederea unei mai bune monitorizări și gestionări a fluxurilor de marfă urbane (de exemplu centre de consolidare, dimensiunea autorizată a vehiculelor în centrele vechi ale orașelor, limitări de natură reglementară, ferestre de livrare, potențialul neutilizat al transportului fluvial).
• Definirea unei strategii pentru realizarea unei „logistici urbane cu emisii (cvasi)nule”, ținând cont de aspecte legate de amenajarea teritorială, de accesul la căile navigabile și la calea ferată, de practicile și informațiile aferente întreprinderilor, de standardele în materie de tarifare și tehnologie a vehiculelor.
• Promovarea achizițiilor publice comune de vehicule cu emisii scăzute pentru flotele comerciale (furgonete de livrare, taxiuri, autobuze etc.).
3. INFRASTRUCTURI MODERNE șI O FINANțARE INTELIGENTĂ
3.1. Infrastructura de transport: coeziune teritorială și creștere economică
386. Infrastructura de transport reprezintă o condiție prealabilă esențială pentru mobilitatea persoanelor și a mărfurilor și pentru competitivitatea și coeziunea teritorială din Uniunea Europeană. UE dispune de o rețea densă de transport171, însă resursele utilizate pentru menținerea și modernizarea acesteia sunt în general în scădere.
170 Astfel de soluții au fost puse în practică în special în Spania – în Barcelona și Bilbao. 171 Aproximativ 5 milioane de km de drumuri pavate, din care peste 66 000 de km sunt autostrăzi; peste
210 000 km de linii de cale ferată, din care mai mult de jumătate sunt electrificate, inclusiv aproximativ 6 000 de km de linii de cale ferată de mare viteză; în plus, aproximativ 40 000 de km de căi navigabile interioare; peste 450 de aeroporturi comerciale și aproximativ 1 200 de porturi la mare.
107
387. De asemenea, în cadrul UE persistă discrepanțe considerabile în ce privește calitatea și disponibilitatea infrastructurii. Diferențele de dotare la nivelul infrastructurii sunt cele mai evidente în ce privește cifra redusă de 4 800 km de autostrăzi în statele membre care au aderat la UE în 2004 și 2007. Aceste noi state membre nu dispun de linii feroviare de mare viteză și, mai ales, liniile lor de cale ferată convenționale sunt adesea într-o stare proastă. Această diferență trebuie să fie eliminată și o infrastructură unitară și de înaltă calitate trebuie să se dezvolte pe întreg teritoriul UE.
388. Competitivitatea, creșterea economică și bunăstarea depind de o infrastructură de transport eficientă. Mai multe studii au analizat legătura dintre infrastructură și creșterea economică. Cea mai mare parte dintre acestea au indicat un impact pozitiv asupra PIB al investițiilor în infrastructură, în ciuda diferențelor semnificative între țări172. În plus, există date conform cărora infrastructurile deosebit de scăzute pot inhiba creșterea economică173.
389. Infrastructura dă măsura mobilității. Eforturile în direcția realizării unui sistem de transport mai sustenabil trebuie să includă un proces de reflecție referitor la caracteristicile necesare ale rețelei și trebuie să prevadă investițiile adecvate. Infrastructura specifică nu poate fi sprijinită doar de combustibili mai ecologici și, după cum s-a discutat în secțiunea 3 de mai sus, vehiculele noi nu ar trebui să fie singura soluție pentru reducerea emisiilor produse de transport și nici nu ar putea rezolva problema congestionării în multe părți ale rețelei. O rețea care să sprijine operațiunile mai eficiente și utilizarea la scară mai largă a modurilor mai sustenabile este, de asemenea, necesară.
390. Provocarea constă, prin urmare, în îmbunătățirea rețelei existente și în capacitatea acesteia de a conecta toate regiunile Europei într-un mod eficient din punct de vedere economic și energetic. Acest lucru se poate realiza prin crearea unei rețele de bază de coridoare specifice, care să suporte volume mari de trafic cu un randament energetic ridicat și emisii scăzute, datorită consolidării volumelor mari, utilizării pe scară largă a unor moduri de transport mai eficiente în cadrul unor combinații multimodale și aplicării generalizate a tehnologiilor avansate și a combustibililor cu emisii reduse de carbon. În cadrul acestei coloane vertebrale sau „rețele centrale”, instrumentele informatice larg răspândite ar optimiza procedurile (e-transportul de marfă) și fluxurile de trafic.
3.1.1. Exploatarea punctelor forte ale modurilor individuale
Legături mai bune cu hinterlandul pentru transportul maritim pe distanțe scurte – autostrăzi ale mărilor
391. Într-adevăr, linia foarte lungă de coastă europeană oferă oportunități pentru o utilizare mult mai mare a transportului maritim pe distanțe scurte (în special E-V și V-NE). Porturile maritime nu ar trebui să constituie un element de blocaj în lanțurile globale de aprovizionare. O îmbunătățire continuă a eficienței și
172 A se vedea anexa 6: http://ec.europa.eu/transport/wcm/infrastructure/studies/2006_10_compete.zip, pentru o perspectivă
UE, și Aschauer, David Alan (1989), „Is Public Expenditure productive?”, Journal of Monetary Economics, 23 (2), martie, 177 – 200, pentru date din SUA.
173 Al cincilea raport de coeziune al UE.
108
capacității de infrastructură ale porturilor maritime, împreună cu îmbunătățirea în continuare a legăturilor cu hinterlandul, sunt esențiale pentru a răspunde nevoilor utilizatorilor. De asemenea, vor fi necesare infrastructuri adecvate pentru combustibili mai ecologici și pentru o aprovizionare mai ecologică cu energie pentru navele din porturi.
392. Politica europeană privind infrastructurile din porturi ar trebui să acorde o atenție deosebită garantării disponibilității de porturi bine conectate la sistemul de transport terestru pe întreaga coastă UE. Pentru o astfel de abordare, pentru a permite cu timpul o distribuție mai echilibrată a fluxurilor de intrare și de ieșire în sistemul de transport european, porturile vor trebui de asemenea să-și îmbunătățească disponibilitatea, calitatea și fiabilitatea serviciilor lor, după cum s-a precizat în secțiunea 164 de mai sus.
Un potențial încă neexploatat în transportul pe căile navigabile interioare
393. De asemenea, capacitatea de rezervă a căilor navigabile interioare este general recunoscută. Rețeaua căilor navigabile din UE conectează principalele porturi maritime și numeroase orașe și centre de comerț și industrie, aflate adesea de-a lungul principalelor coridoare de transport.
394. Eficiența și competitivitatea navigației interioare este determinată, în mare măsură, de calitatea și condițiile infrastructurii căilor navigabile, inclusiv a căilor navigabile de dimensiuni mai reduse, în cazul cărora eforturile trebuie să se concentreze pe menținerea căilor navigabile, modernizarea anumitor secțiuni în funcție de norma generală a întregii legături navigabile și extinderea rețelei existente, în special prin eliminarea lacunelor (a „verigilor lipsă”)174. Investițiile trebuie să ia în considerare din ce în ce mai mult efectele posibile ale schimbărilor climatice, care vor afecta probabil navigabilitatea căilor navigabile.
395. Infrastructura portuară fluvială și legăturile multimodale sunt de asemenea cruciale. Rețeaua de căi navigabile interioare include aproximativ 350 de porturi interioare importante, existând mari diferențe între zonele de vest și de est ale Uniunii Europene în ce privește echipamentele, instalațiile, productivitatea și gestionarea. În numeroase porturi fluviale din partea estică a UE sunt necesare investiții semnificative pentru transbordarea și instalațiile de depozitare, în timp ce în lanțul nordic, mai multe porturi maritime/fluviale se confruntă cu o lipsă de capacitate, care duce la perioade îndelungate de așteptare în terminale.
396. Pe lângă infrastructurile portuare, calitatea legăturilor (rutiere, feroviare) cu hinterlandul este crucială. Competitivitatea lanțurilor de aprovizionare care implică transportul pe căi navigabile interioare depinde adesea de eficiența operațiunilor portuare, deoarece costurile pentru transbordare și operațiunile de dinainte și de după transport, constituie mai mult de 50% din costurile de transport pentru întreaga călătorie. O atenție suficientă trebuie să fie acordată măsurilor de îmbunătățire a funcției de interfață a porturilor interioare.
174 Exemple de acest tip sunt legătura Sena-Scheldt și, pe termen lung, legătura între sistemele fluviale ale
Ronului și ale Moselei/Rinului.
109
Coridoarele feroviare pentru transportul de marfă și liniile de mare viteză pentru pasageri
397. UE are o rețea feroviară bine dezvoltată, care este puțin mai lungă decât în Statele Unite (215,9 mii km, față de 203,6 mii km). Cu toate acestea, în UE, infrastructura este împărțită între trenurile de călători și cele de marfă. Deoarece trenurile de marfă circulă cu viteze mai mici de transport și trebuie să acorde drept de trecere trenurilor de călători, mai rapide, ele au în mod normal perioade lungi de rulare și suferă întârzieri importante în caz de perturbare a traficului. Ca urmare, eficiența transportului feroviar de mărfuri din Europa este mult mai scăzută decât în America de Nord, unde majoritatea liniilor feroviare sunt dedicate transportului de marfă. Conform anumitor estimări, în timp ce costurile pe tonă/km în UE se ridică la o sumă de 8 cenți, acestea sunt de aproximativ 1 cent în SUA175.
398. O astfel de diferență semnificativă în costurile de funcționare pledează pentru crearea în Europa a unei rețele dedicate transportului de marfă sau cel puțin a unor coridoare în care transportul feroviar de marfă ar beneficia de prioritatea suficientă pentru a deveni competitiv. Acesta este obiectivul Regulamentului (UE) nr. 913/2010 privind rețeaua feroviară europeană pentru un transport de marfă competitiv, care să cuprindă definirea celor nouă coridoare inițiale de transport feroviar de mărfuri, înființarea „ghișeelor unice” pentru a solicita capacități și stabilirea de reguli prioritare pentru trenurile de marfă și de călători.
399. Regulamentul prevede, de asemenea, punerea în aplicare a standardelor de infrastructură și realizarea de investiții coordonate la nivel de coridor. Armonizarea greutăților și lungimilor maxime ale trenurilor la un nivel ridicat, de exemplu 1 km, pentru coridoarele selectate sau pentru secțiunile funcționale ale coridoarelor, ar avea implicații pozitive asupra eficienței transportului feroviar176. În prezent au deja loc proiecte demonstrative și teste efectuate asupra unor trenuri mai lungi și mai grele. Coordonarea investițiilor este de asemenea importantă în cazul introducerii ERTMS de-a lungul unui coridor care traversează mai multe țări, dat fiind că o perioadă de tranziție mai îndelungată pentru una dintre părți ar impune tuturor celorlalte părți costuri suplimentare aferente dublării echipamentelor (ale ERTMS și ale sistemelor naționale). În sfârșit, transportul pe distanțe lungi și cel de marfă ar trebui să fie pe cât posibil izolate de traficul local: variantele feroviare de ocolire a nodurilor urbane ar trebui să fie, de asemenea, în lista de priorități pentru investiții.
175 Raportul final, Anexa 1: Analiza costurilor de funcționare în UE și SUA, versiunea 2, 14.7.2006, p.57. 176 Infrastructura actuală nu este întotdeauna adaptată pentru aceste trenuri de mari dimensiuni; lungimea
liniilor secundare și ale liniilor de șantier reprezintă un aspect esențial. Sarcina maximă pe osie pe coridoarele majore variază, de regulă, între 20 și 22,5 tone per axă, iar posibilitatea de armonizare a acesteia la un nivel superior ar trebui să fie avută în vedere. Creșterea gabaritelor de încărcare ar contribui la creșterea eficienței transporturilor, în special pentru mărfurile voluminoase și pentru anumite tipuri de unități de încărcare intermodale. În Suedia s-au înregistrat experiențe pozitive în ce privește eficiența transporturilor prin combinarea gabaritelor de încărcare mai extinse și a sarcinilor pe osie mai ridicate, în termeni de sarcină utilă per tren-metru, eficiență care a depășit chiar cu 50% pe cea a trenurilor nord-americane de containere pe două niveluri. Lărgirea gabaritelor de încărcare ar duce, de asemenea, la trenuri de călători mai largi și mai eficiente.
110
400. Evaluarea impactului177 referitoare la Regulamentul privind coridoarele de transport feroviar de mărfuri a demonstrat că investițiile de 3,2 miliarde EUR pentru părțile analizate din rețea ar genera o rată internă a rentabilității de 18,7%.
401. În ceea ce privește transportul feroviar de călători, dezvoltarea de linii de mare viteză este esențială pentru a absorbi o parte din călătoriile pe distanțe medii realizate în prezent cu avionul sau cu autovehiculele personale. În mediul urban, investițiile în trenuri, trenuri ușoare, metrouri și tramvaie vor fi necesare pentru reducerea utilizării autovehiculelor personale.
Tehnologia informațională în serviciul optimizării transportului rutier
402. Față de transportul feroviar și de cel maritim, transportul rutier este mai puțin eficient din punctul de vedere al resurselor din cauza caracteristicilor sale fizice, cum ar fi forța de frecare, aerodinamica și eficiența energetică. Transportul rutier generează, de asemenea, niveluri mai ridicate de poluare atmosferică, mai multe congestii de trafic și mai multe accidente. Cu toate acestea, transportul rutier prezintă avantaje importante în ce privește viteza, flexibilitatea și fiabilitatea și este singurul mod adaptat livrării la domiciliu.
403. Se poate presupune că transportul rutier va rămâne principala modalitate de transport de marfă pe distanțe scurte și medii (sub 300 km) și de transport de materiale de mic volum și, chiar dacă se dorește reducerea drastică a rolului său în deplasările pe distanțe mai mari, ea va trebui încă să absoarbă volume mari de trafic până când infrastructura va fi pe deplin adaptată la o pondere ridicată de transport multimodal de mărfuri. Considerații similare se aplică și cu privire la transportul de călători pe distanțe intermediare. În consecință, politica în domeniul infrastructurii de transport rutier trebuie să se concentreze pe facilitarea utilizării de combustibili mai puțin poluanți și la mobilizarea instrumentelor TIC pentru a optimiza fluxurile de trafic, a evita accidentele și a stimula tehnologiile care economisesc combustibilii178. Printre aceste aplicații TIC pentru transportul rutier se numără și sistemele de informare și de rezervare pentru zonele de parcare sigure și securizate pentru camioane.
Modernizarea infrastructurii cerului unic european
404. Pe viitor, sectorul aviației va trebui să facă față creșterii cererii în materie de transport aerian și să-și reducă, în același timp, amprenta ecologică. Punerea în aplicare a cerului unic european este esențială pentru abordarea acestor provocări. Legislația extinsă și revizuită privind cerul unic european adoptată în 2009179 a condus la crearea unei scheme obligatorii de performanță cu obiective convenite la nivelul UE referitoare la capacitate, rentabilitate și performanța de mediu. Sistemul de performanță vor face posibilă optimizarea structurii rutelor și a zborurilor, ceea ce va conduce la reducerea fragmentării actuale a sistemului
177 SEC(2008) 3028 din 11.12.2008. 178 Studiile sugerează că circulația grupată a camioanelor care utilizează sisteme electronice ce corelează
și își transmit reciproc informații poate conduce la economii de combustibil de aproximativ 10-25%. Shladover, S.E. Energy Savings by Automated Driving, Congresul mondial STI, 2007, Beijing.
179 Regulamentele (CE) nr. 549/2004, 550/2004, 551/2004, 552/2004, JO L 96, 31.3.2004, pp. 1-26, modificate prin Regulamentul (CE) nr. 1070/2009 din 21.10.2009, JO L 300, 14.11.2009, p. 34.
111
de management al traficului aerian european și la îmbunătățirea performanțelor globale ale rețelei aviatice europene. Acquis-ul privind cerul unic european a fost descris în secțiunea � de mai sus.
405. Fără introducerea sincronizată a unei infrastructuri de management al traficului aerian armonizate și modernizate, bazată pe noile tehnologii și proceduri elaborate și validate în cadrul programului SESAR, cerul unic european nu poate fi realizat integral, după cum nici cerințele viitoare de performanță ale rețelei nu pot fi atinse. Volumul cheltuielilor de capital pentru introducerea SESAR se estimează la 30 de miliarde EUR180 pe parcursul perioadei 2008-2025. În contextul economic actual, finanțarea noii infrastructuri de management al traficului aerian reprezintă o problemă pentru multe părți interesate. Prin urmare, este important să se stabilească mecanisme de finanțare adecvate care să faciliteze investițiile ce permit reunirea și gestionarea fondurilor publice și private pentru introducerea tehnologiilor sau procedurilor aferente cerului unic european. Neadoptarea în timp util a acestor mecanisme ar duce la o implementare nesincronizată, ceea ce ar diminua performanțele întregii rețele și compromiterea beneficiilor preconizate. De asemenea, există riscul de a pierde teren în fața inițiativelor concurente de modernizare a managementului traficului aerian, cum ar fi programul Nextgen din SUA.
406. Strategia de implementare ar trebui să promoveze condiții favorabile pentru părțile interesate și investitorii privați prin reducerea riscurilor legate de implementare. Această strategie constă în punerea în aplicare a tuturor factorilor procedurali, umani și de reglementare care sprijină conceptul operațional al programului SESAR. Ea va necesita eforturile comune ale părților interesate: instituțiile UE, statele membre, furnizorii/utilizatorii de servicii civile/militare, aeroporturile, producătorii de echipamente/aeronave, personalul și piloții responsabili de managementul traficului aerian. Definirea unei guvernanțe corespunzătoare bazate pe instrumentele cerului unic european, care să asigure coordonarea și sincronizarea implementării între părțile interesate și între segmentele aeriene, terestre și spațiale, este considerată drept prioritatea principală, precum și principala provocare în ce privește pregătirea și implementarea tehnologiilor și procedurilor aferente cerului unic european.
3.1.2. Reexaminarea politicii privind TEN-T: de la proiecte individuale la o rețea europeană integrată
407. Infrastructurile de transport au fost dezvoltate în mod tradițional de statele membre ale UE. Cu toate acestea, odată cu Decizia 1692/96/CE a Parlamentului European și a Consiliului181, UE a adoptat orientările pentru dezvoltarea rețelei transeuropene de transport (TEN-T) în sprijinul obiectivelor comunitare, cum ar fi facilitarea funcționării pieței interne și consolidarea coeziunii economice și sociale.
408. Orientările pentru dezvoltarea rețelei TEN-T, aflate în prezent în vigoare, se referă la rețelele modale pentru transportul rutier, feroviar, pe căi navigabile interioare, la porturi și aeroporturi, precum și la sistemele relevante de
180 Planul general european de gestionare a traficului aerian, ediția 1–30 martie 2009, p. 84. http://www.sesarju.eu/sites/default/files/documents/reports/European_ATM_Master_Plan.pdf 181 Reformată prin Decizia nr. 661/2010/UE.
112
management al traficului. 30 de proiecte prioritare de interes comun, care au ca obiectiv înlăturarea blocajelor și completarea legăturilor lipsă de-a lungul principalelor rute transeuropene, s-au alăturat acestei rețele și reprezintă prioritatea principală a acțiunii Uniunii de mulți ani.
409. Până în prezent, planificarea și implementarea TEN-T nu a fost promovată suficient printr-un proiect european coerent. Planificarea infrastructurii naționale rămâne în mare măsură decuplată de planificarea la nivelul UE și este în principal realizată la nivelul unui singur mod, mai degrabă decât în mod integrat între diferite țări și moduri de transport. Lipsa cooperării și coordonării la nivel internațional produce de obicei o serie de deficiențe: lipsa previziunilor comune privind traficul, ceea ce duce la planuri de investiții diferite; termene decalate sau chiar contradictorii; lipsa calculelor comune privind investițiile și a structurilor comune financiare; caracteristici tehnice incompatibile; o gestionare comună neadecvată a proiectelor transfrontaliere de infrastructură.
410. Mai mult, proiectele de infrastructură naționale și europene se concentrează în special asupra dezvoltării proiectelor prioritare individuale, mai degrabă decât asupra creării unei rețele. Planificarea infrastructurii și evaluarea proiectelor individuale nu a oferit o reprezentare exactă a efectelor mai ample ale proiectelor de infrastructură și a modului în care aceste proiecte contribuie la rețeaua globală de infrastructură182. De asemenea, o altă deficiență principală a priorităților existente este că acestea nu promovează în mod activ crearea de sinergii între măsurile generale de politică și măsurile în domeniul infrastructurii.
411. O abordare de tip coridor în ce privește investițiile în infrastructuri, prin eliminarea dificultăților transfrontaliere, pare a fi promițătoare și în concordanță cu instituirea unei rețele centrale eficiente. Progrese importante s-au înregistrat în cazul a două coridoare, la nivelul platformei multimodale a coridorului Brenner și la nivelul ERTMS al coridorului de transport feroviar de marfă Rotterdam-Genova. Ambele structuri s-au dezvoltat de-a lungul unor importante coridoare de transport feroviar de marfă, care au reunit părțile interesate din statele membre, administratorii de infrastructură și operatorii de transport, ceea ce a permis analizarea fluxurilor de trafic dincolo de simpla perspectivă a dezvoltării infrastructurilor.
Planificarea și implementarea noii rețele centrale TEN-T
412. Cadrul planificării TEN-T se va baza pe o abordare a planificării pe două niveluri, și anume o rețea globală ca nivel de bază și o rețea centrală, suprapusă peste prima și reprezentând partea cea mai importantă din punct de vedere strategic a rețelei transeuropene de transport, integrând estul și vestul Uniunii Europene și conturând Spațiul unic european al transporturilor. Aceasta ar trebui să asigure, de asemenea, legături de transport adecvate cu piețele mondiale, sprijinind în special integrarea progresivă a țărilor învecinate în sistemul de transport european (a se vedea punctul 4.4 de mai jos).
182 A se vedea documentul de lucru al serviciilor Comisiei, intitulat „Noua politică privind rețeaua
transeuropeană de transport – Planificare și probleme de punere în aplicare” [SEC(2011) 101 din 19.1.2011] pentru o analiză a realizărilor și deficiențelor rețelei TEN-T actuale.
113
413. Rețeaua globală ar putea, în esență, rezulta din actualizarea și ajustarea TEN-T actuale și ar putea reflecta direct infrastructura relevantă existentă și cea planificată în statele membre. Rețeaua centrală, pe de altă parte, ar fi elaborată pe baza unei metodologii de planificare europene.
414. Rețeaua centrală va reprezenta coloana vertebrală a unui sistem european de transport integrat. Aceasta va asigura legături multimodale eficiente între capitalele UE, va oferi puncte de intrare în sistemele de transport și centrele economice europene, prin acordarea unei atenții speciale completării verigilor lipsă, în special la nivelul tronsoanelor transfrontaliere și al blocajelor/variantelor de ocolire, prin utilizarea pe scară largă a infrastructurii deja existente și prin modernizarea și extinderea acesteia acolo unde este necesar.
415. Rețeaua centrală va fi rezultatul unei abordări a planificării cu adevărat europene și va furniza o identificare coerentă și transparentă a proiectelor de interes comun care contribuie la realizarea acestei rețele. Este vorba de proiecte diferite, variind de la construirea de noi infrastructuri și de modernizarea infrastructurilor existente în ce privește transportul feroviar, rutier, pe căi navigabile interioare sau pe secțiunile terminale prin soluții inteligente și inovatoare care să impulsioneze atât utilizarea eficientă a infrastructurii la nivel intra și intermodal, cât și tranziția la transportul cu emisii reduse de carbon.
416. Deși reprezentă o ambiție pe termen lung pentru Europa în ce privește infrastructurile, rețeaua centrală ar trebui, de asemenea, să fie instituită pentru a pune la dispoziția utilizatorilor, pe termen scurt și mediu, a infrastructurilor necesare pentru a răspunde intereselor pieței interne, prin identificarea principalelor obstacole care blochează buna funcționare a pieței europene de transport. În majoritatea cazurilor, rețeaua centrală ar trebui, prin urmare, să fie formată din infrastructurile existente. Cu toate acestea, anumite legături geografice, mai ales transfrontaliere, care încă trebuie create între rețelele naționale, blocajele și infrastructurile noi în noile state membre, precum și lipsa de legături modale între mijloacele de transport ar trebui, de asemenea, să constituie o prioritate în cadrul rețelei centrale.
417. Prin urmare, pe termen mediu prioritatea nu ar fi punerea la dispoziția utilizatorilor a unor legături de mare capacitate pentru întreaga rețea centrală, ci adaptarea capacităților de infrastructură la necesitățile traficului real. În acest context, creșterea capacității care rezultă din integrarea modală, precum și din utilizarea inteligentă a infrastructurii prin implementarea sistemelor de management al traficului, va limita, de asemenea, necesitatea de a construi infrastructuri noi și costisitoare și va favoriza prioritățile menționate mai sus.
418. Un sistem de transport care se articulează în jurul unei coloane vertebrale multimodale și care se bazează pe opțiunile modale optime în vederea creșterii eficienței trebuie să beneficieze de terminale multimodale eficiente plasate în mod strategic de-a lungul rețelei. Obiectivul este de a reduce numărul operațiunilor de transbordare și „tensiunea” pe care acestea o generează. Această „tensiune” este relevantă în special în sectorul transportului de mărfuri, în care mărfurile necesită servicii externe sub forma serviciilor de administrare și de handling, dar este, de asemenea, prezentă și în transportul de călători, unde transferul dinspre un mijloc de transport către altul ar putea reduce sentimentul
114
general de confort și de securitate al călătoriei. Terminalele multimodale pentru mărfuri sunt necesare la porturile maritime și fluviale și în legătură cu centrele de consolidare logistică de la periferia orașelor. Trebuie dezvoltate stații multimodale pentru transportul de călători în mediul urban, în timp ce pentru transportul pe distanțe lungi trebuie dezvoltate legături feroviare/aeroportuare mai bune.
419. Disponibilitatea unor informații fiabile și actualizate referitoare la noduri și legături este esențială pentru o integrare eficientă a modurilor de transport. Inițiativa e-mobilitate va juca un rol important în această privință183. Într-adevăr, soluțiile tehnologiei informației și a comunicării (TIC) au un potențial semnificativ de optimizare a utilizării infrastructurii existente cu un nivel relativ scăzut al investițiilor și cu un impact redus asupra mediului, în comparație cu construirea de noi infrastructuri. Acestea vor face parte integrantă din viitoarea TEN-T, iar dezvoltarea ulterioară a acestora va trebui intensificată, atât la nivel intra, cât și intermodal. Adoptarea lor ar trebui să fie încurajată prin impunerea unor norme minime de implementare în ce privește infrastructura TEN-T.
420. De îndată ce va fi operațional, sistemul european global de radionavigație prin satelit Galileo va fi capabil să sprijine soluțiile STI existente și să devină baza pentru dezvoltarea unor aplicații mai eficiente și mai integrate.
421. O modalitate prin care infrastructura de transport ar putea contribui la transportul cu emisii reduse de carbon este furnizarea unor instalații adecvate de reîncărcare și de realimentare cu combustibil a vehiculelor concepute prin tehnologii inovatoare, conform unor standarde stabilite. „Rețeaua centrală” ar trebui să testeze cele mai bune practici și tehnologii în vederea reducerii la minimum a impactului transporturilor asupra mediului.
422. Ecologizarea infrastructurii este un parametru important care trebuie avut în vedere în procesul de întreținere și dezvoltare a infrastructurii. Obiectivele de infrastructură ar trebui elaborate și concepute astfel încât să se reducă la minimum fragmentarea terenurilor și interferența cu zonele sensibile din punctul de vedere al mediului, de exemplu, prin includerea conductelor ecologice sau a pasajelor ecologice, a zonelor multifuncționale și a elementelor urbane „verzi”184. Ar trebui să se acorde atenție și materialelor de construcție, care pot spori durabilitatea, reduce cerințele de întreținere și îmbunătăți siguranța și performanța de CO2.
423. Mai mult, noile proiecte și acțiuni de modernizare a infrastructurii vor trebui să poată face față impactului negativ preconizat al schimbărilor climatice, cum ar fi creșterea nivelului mării și fenomenele meteorologice extreme, printre care și inundațiile, seceta și furtunile mai frecvente. Acestea vor trebui să reflecte, de asemenea, legislația UE privind siguranța și securitatea rutieră185.
424. Deciziile privind finanțarea sau cofinanțarea UE a proiectelor de infrastructură a transporturilor ar trebui să ia în considerare toate elementele de mai sus.
183 A se vedea. COM(2007) 607, privind coridoarele ecologice de transport. 184 „Infrastructuri verzi”, http://ec.europa.eu/environment/nature/info/pubs/docs/greeninfrastructure.pdf 185 Directiva 2008/96/CE privind gestionarea siguranței infrastructurii rutiere și Directiva 2004/54/CE
privind cerințele minime de siguranță pentru tunelurile din Rețeaua rutieră transeuropeană.
115
34. O rețea centrală formată din infrastructuri strategice europene – O rețea europeană a mobilității
• Definirea, în cadrul noilor orientări TEN-T, a unei rețele centrale de infrastructuri strategice europene, care să integreze regiunile estice și vestice ale Uniunii Europene și să contureze Spațiul unic european al transporturilor. Prevederea unor conexiuni adecvate cu țările învecinate.
• Concentrarea acțiunilor europene pe acele componente ale rețelei TEN-T care prezintă cea mai mare valoare adăugată europeană (legături transfrontaliere lipsă, puncte de interconectare modală și blocaje importante).
• Implementarea unor tehnologii inteligente și interoperabile de mare amploare (SESAR, ERTMS, RIS, STI etc.), pentru optimizarea capacității și a gradului de utilizare a infrastructurii.
• Garantarea faptului că infrastructura de transport finanțată de UE ține cont de cerințele de eficiență energetică și de provocările legate de schimbările climatice (rezistența la schimbările climatice a întregii infrastructuri, stații de reîncărcare/realimentare pentru vehiculele ecologice, alegerea materialelor de construcție etc.).
O abordare de tip coridor pentru îmbunătățirea guvernanței…
425. Rețeaua centrală ar trebui să fie una prescriptivă, în sensul că statele membre direct implicate în proiecte, sprijinite de un set de instrumente la nivelul Uniunii, vor trebui să își asume angajamente obligatorii privind implementarea acestor proiecte într-un anumit termen. Un angajament ferm este esențial pentru ca investitorii să maximizeze predictabilitatea și gradul de certitudine, ceea ce va contribui la reducerea costurilor.
426. Infrastructurile rețelei centrale există deja într-o mare măsură, dar performanțele lor trebuie să fie îmbunătățite. O abordare de tip „coridor” vor fi adoptată ca o modalitate de a implementa în mod eficient proiectele privind rețeaua centrală: în funcție de rețeaua centrală, o serie de coridoare vor fi identificate și dezvoltate în paralel cu evoluția capacităților necesare.
427. În cadrul acestor coridoare este nevoie de o interacțiune strânsă între procesul de îmbunătățire a infrastructurii și măsurile politicii de transport, iar realizarea acestora ar trebui să se realizeze cu ajutorul unor structuri de coridor adecvate. La realizarea acestor structuri ar putea participa Comisia, statele membre, regiunile, autoritățile locale, dar și administratorii de infrastructură, operatorii de transport și, bineînțeles, organismele financiare, precum și, atunci când este cazul, țările învecinate. De asemenea, aceste structuri ar putea facilita crearea unor instrumente speciale, ancore ale oricăror acorduri de finanțare bazate pe un consorțiu, care ar putea lua împrumuturi sau emite obligațiuni pentru finanțarea parțială sau totală a costului de construcție.
428. Coridoarele pentru care sunt stabilite aceste structuri ar trebui să fie înființate în termen de doi ani de la intrarea în vigoare a orientărilor viitoare și traiectoria lor ar fi stabilită astfel încât să înceapă la punctele importante de intrare în rețea și să integreze blocajele fizice și principalele tronsoane transfrontaliere care trebuie încă realizate. Dat fiind că aceste coridoare corespund principalelor
116
fluxuri de trafic transnațional, ele s-ar putea baza parțial pe actualele proiecte prioritare TEN-T, pe coridoarele ERTMS și pe coridoarele de transport feroviar de marfă care sunt reglementate de Regulamentul (UE) nr. 913/2010, însă ar urma să evolueze pentru a include coridoarele multimodale, integrând operatorii și pentru a permite, dincolo de simpla infrastructură, implantarea serviciilor de transport de-a lungul coridorului.
429. Coridoarele ar putea fi înființate sub egida unui coordonator european asistat de un secretariat care ar beneficia de serviciile Comisiei, dar și de resursele statelor membre. Coordonatorul ar răspunde de aspectele de coordonare generală care ar apărea în urma implementării coridorului în cauză, de raportarea către Comisie și de asigurarea transparenței și responsabilității.
430. Un plan multianual de dezvoltare a coridorului ar identifica, în cadrul unui calendar obligatoriu, investițiile majore necesare și îmbunătățirile pe termen scurt, de mai mică amploare; aceasta ar trebui, de asemenea, să abordeze interoperabilitatea și blocajele operaționale. el ar permite coordonarea politicilor UE și naționale în materie de infrastructură în sectorul transporturilor și chiar sincronizarea fondurilor UE și naționale. Ar trebui să se ia în considerare adoptarea acestor planuri multianuale de dezvoltare a coridoarelor sub forma unei decizii a Uniunii. Sub această formă, ele ar constitui un contract în care atât Uniunea, cât și statele membre s-ar angaja să îmbunătățească coridorul. Aceste planuri de dezvoltare ar asigura disponibilitatea pe termen lung a finanțării publice, necesară în majoritatea proiectelor de infrastructură a transporturilor și ar facilita, de asemenea, schemele de finanțare inovatoare pentru coridor, susținute prin venituri generate din operațiunile de transport din cadrul coridorului. Ele ar încuraja la nivel de proiect sinergiile și valoarea adăugată, dorite de Comisie, între fondurile UE și sursele naționale de finanțare și ar constitui, de asemenea, o bază pentru fondurile publice menite să faciliteze finanțarea proiectelor, inclusiv prin structuri juridice adecvate. În cele din urmă, planurile de dezvoltare ar facilita și chestiunile de guvernanță legate de colectarea veniturilor.
…și să sprijine realizarea de proiecte pilot pentru servicii de transport inovatoare și ecologice
431. Numeroase perspective și măsuri de politică care se referă la soluțiile multimodale și inovatoare în ce privește transportul de marfă ar fi puse în aplicare în aceste coridoare. Regulamentul (CE) nr. 923/2009 reexaminează normele care reglementează programul Marco Polo pentru a-l face mai eficace, dar o revizuire ulterioară este necesară pentru sprijinirea multimodalității, în special în cadrul coridoarelor rețelei centrale.
432. Unul dintre obstacolele în calea dezvoltării transportului multimodal eficient și ecologic este lipsa de cunoștințe privind opțiunile de transport. Pentru expeditori și transportatori, complexitatea transportului multimodal necesită fie un efort mai important administrativ sau de gestiune, fie un „vot de încredere”, care presupune externalizarea serviciilor de transport către furnizorii externi de logistică. Promovarea acestei noi practici comerciale pare foarte promițătoare în cadrul unui coridor.
117
433. Pentru a valorifica mai bine potențialul transportului feroviar, atât transportul cu vagoane individuale, cât și traficul intermodal trebuie să fie dezvoltate sub aspectul eficienței, fiabilității și accesibilității. Pentru transportul cu vagoane individuale trebuie acordată o atenție deosebită ultimelor segmente ale deplasării, „last mile” (linii de garare pentru întreprinderi și terminale publice pentru transportul feroviar de marfă), pentru care o politică de promovare a (re)punerii în funcțiune și a modernizării instalațiilor, însoțită de un cadru de reglementare care să garanteze accesul liber, efectiv și nediscriminatoriu la facilitățile pe ultimele segmente ale călătoriei și la stațiile de formare a trenurilor este importantă pentru a stimula utilizarea transportului feroviar. În plus, utilizarea sistemelor de cuplare automate ar spori considerabil eficiența și flexibilitatea operațiunilor feroviare pe un coridor.
434. Mai mult, ar trebui lansat un program de promovare a utilizării celor mai bune practici disponibile și a tehnologiilor inovatoare în vederea economisirii de combustibil și a reducerii emisiilor. Răspândirea inovării este în prezent inhibată de structura extrem de fragmentată a industriei de transport de marfă, în special printre micii operatori. Un program bine definit, care să combine campanii de sensibilizare, granturi și instrumente de facilitare a accesului la credite ar putea remedia această disfuncționalitate a pieței. Prin intermediul unui „parteneriat privind transportul ecologic de marfă”, care ar reuni reprezentanți ai sectorului și ai autorităților, programul ar certifica mai întâi potențialul de reducere a emisiilor de CO2 pe care l-ar prezenta măsurile individuale și ar lansa campanii de informare în birourile de promovare din cadrul rețelei TEN-T. Într-o a doua etapă, acesta ar sprijini achiziționarea de tehnologii certificate pentru reducerea emisiilor autovehiculelor, implementarea unor sisteme de gestionare a flotei și de logistică avansate, precum și instruirea utilizatorilor în vederea unui comportament ecologic la volan.
435. În fine, trebuie menționată și creșterea semnificativă a volumului transportului de marfă transalpin, ceea ce a dus în mod inevitabil la probleme în ceea ce privește mediul înconjurător, congestionarea și siguranța186. Prin urmare, cetățenii care trăiesc în zonele afectate de această tendință au un grad scăzut de toleranță față de creșterea traficului și de efectele negative ale acesteia și exercită presiuni asupra autorităților pentru a se găsi o soluție sustenabilă. În timp ce investițiile pe scară largă în infrastructura feroviară alternativă menită să transporte cantități mari de mărfuri au fost inițiate, discuții cu privire la noile modalități de gestionare a circulației vehiculelor grele pentru transportul de mărfuri au demarat în mai multe state membre, precum și în Elveția, cu care UE a încheiat un acord privind transporturile terestre. Cu toate acestea, este în interesul Uniunii să promoveze o abordare concertată pentru a proteja libera circulație a mărfurilor și a preveni inițiativele naționale izolate adoptate în detrimentul unei bune funcționări a întregului sistem de transport european. Prin urmare, pe baza actualului observator al traficului alpin, Comisia va promova un proces de reflecție coordonat privind eventualele noi soluții de gestionare a traficului de mărfuri care traversează lanțul alpin într-un mod mai sustenabil, care, în cazul unei reușite, ar putea fi reprodus și în alte zone geografice cu probleme similare.
186 Transportul terestru a crescut cu peste 100% în cursul ultimilor 20 de ani.
118
35. Coridoare multimodale de marfă pentru rețele de transport sustenabil
• Crearea, în cadrul „rețelei centrale”, a unor structuri de coridoare multimodale de marfă, pentru a sincroniza investițiile și lucrările de infrastructură și pentru a sprijini serviciile de transport eficiente, inovatoare și multimodale, inclusiv serviciile de transport feroviar pe distanțe medii și lungi.
• Sprijinirea transportului multimodal și a transportului de marfă cu vagoane individuale, favorizarea integrării căilor navigabile interioare în sistemul de transport și promovarea ecoinovării în sectorul transportului de marfă. Sprijinirea introducerii în serviciu a vehiculelor și a navelor noi și retehnologizarea celor vechi.
3.1.3. Evaluarea ex ante a proiectului
436. Metoda de selecție a proiectelor eligibile pentru finanțare din partea UE va trebui să evolueze către o abordare care să pună un accent mai mare pe valoarea adăugată europeană și pe contribuția la eficacitatea sistemului de transport al UE în ansamblul său, dar și pe compatibilitatea cu alte obiective strategice ale UE, cum ar fi reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră și a pierderii biodiversității.
437. Pe lângă necesitatea de a demonstra valoarea lor adăugată pentru UE, proiectele ar trebui, de asemenea, să se bazeze pe „serviciile prestate” utilizatorilor și să fie capabile să genereze venituri suficiente. Planificarea infrastructurii în Europa a avut tendința să se bazeze mai mult pe o abordare geografică decât pe serviciile reale de care au nevoie utilizatorii finali. Aceasta a condus adesea la proiecte cu slabă viabilitate economică, dificil de finanțat și care au absorbit importante resurse, atât financiare, cât și nefinanciare.
438. Pe lângă crearea siguranței necesare pentru investitorii privați în timpul etapei de evaluare și autorizare, trebuie instituite condiții pentru a le permite investitorilor privați să facă analize economice pozitive pentru proiectele de infrastructură.
439. În trecut, lipsa unei metodologii adecvate a evaluării ex ante nu a permis selectarea proiectelor pe baza criteriilor socioeconomice și de mediu. Pentru a depăși această problemă, Comisia a emis un Ghid privind analiza costuri-beneficii în 2002 (actualizat ultima dată în 2008187), pentru a sprijini statele membre și a maximiza contribuția investițiilor în infrastructură la dezvoltarea economică și socială a regiunilor și orașelor. Această metodă este utilizată în prezent de toate statele membre în pregătirea proiectelor de infrastructură care urmează să fie cofinanțate de Comisie.
440. Valoarea adăugată europeană a proiectelor va fi definită ca fiind valoarea efectelor colaterale asupra țărilor și regiunilor care nu au investit în proiectele respective. Proiectele transfrontaliere prezintă în general un nivel ridicat de efecte colaterale, însă au efecte economice directe mai scăzute în comparație cu proiectele pur naționale și, prin urmare, nu au multe șanse să fie implementate fără sprijinul UE.
187 http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/guides/cost/guide2008_en.pdf
119
441. Toate proiectele cofinanțate de UE (coeziune, politici agricole și de pescuit) trebuie să contribuie la obiectivele UE de eficiență energetică și de mediu și trebuie să facă obiectul unei evaluări a impactului asupra mediului sau al unei evaluări strategice de mediu, în funcție de natura lor. Pentru siguranța investitorilor, sunt necesare noi progrese în direcția instituirii unui cadru viabil și eficient pentru efectele asupra mediului ale proiectelor, care să acopere aspecte care nu sunt în prezent considerate, în special contribuția la schimbările climatice și rezistența la schimbările climatice.
442. Evaluarea și autorizarea proiectelor trebuie să se realizeze în mod eficient și transparent, pentru a se limita timpul, costurile și incertitudinea, factori care de obicei împiedică investitorii privați să participe la investițiile în infrastructură. Astăzi, pentru proiecte majore TEN-T, etapa pregătitoare, începând cu conceperea inițială și trecând prin permisul de construcție și contractarea lucrărilor, poate dura de două ori mai mult decât lucrările efective de construcție. Atunci când proiectul ajunge la faza de construcție, se poate întâmpla ca unele evaluări anterioare să fie puse sub semnul întrebării în lumina noilor elemente, iar părțile interesate consideră că nu sunt suficient consultate, pentru simplul motiv că procedurile au durat ani sau chiar decenii.
443. Prin urmare, procedurile pentru proiectele de interes european major ar trebui să fie raționalizate, acordând-se o atenție deosebită următoarelor două aspecte: stabilirea de limite de timp rezonabile pentru finalizarea întregului ciclu de procedură și eforturi permanente de comunicare, care presupun o implicare reală. Rezultatul ar putea fi un ghișeu unic pentru studiile strategice de impact și pentru evaluările de impact asupra mediului și un cadru de comunicare care să fie conform cu punerea în aplicare a acestui proiect. Pentru a încuraja statele membre să se angajeze mai mult cu sectorul privat și să ia în considerare punerea în aplicare a principiului „utilizatorul plătește”, o examinare a propunerilor de proiecte TEN-T, pentru a le identifica pe cele cu valențe de parteneriate public-privat (PPP), ar trebui să fie inclusă în procesul de evaluare ex ante.
36. Criterii de evaluare ex ante a proiectelor
• Introducerea unor criterii de evaluare ex ante a proiectelor, asigurându-se totodată că proiectele demonstrează că aduc valoarea adăugată europeană așteptată sau că respectă principiul „serviciului prestat” și generează suficiente venituri.
• Simplificarea procedurilor în cazul proiectelor de interes european major, pentru a asigura (i) finalizarea întregului ciclu de proceduri într-un termen rezonabil; (ii) un cadru de comunicare aliniat la implementarea proiectului; și (iii) o planificare integrată care să țină cont de problemele de mediu încă din stadiul inițial al procedurii de planificare.
• Integrarea în procesul de evaluare ex ante a unui studiu de fezabilitate în legătură cu un posibil parteneriat public-privat, pentru a se asigura că această opțiune a fost studiată atent înainte de solicitarea unei finanțări din partea UE.
120
3.2. Un cadru de finanțare coerent
3.2.1. Tendințe ale finanțării infrastructurilor de transport188
444. În partea de vest a UE, investițiile în infrastructurile terestre de transport au scăzut în mod constant de la 1,5% din PIB în 1975 la 1,0% din PIB în 1982 și au rămas aproximativ acest nivel până în 1995. Ulterior, declinul a continuat și investițiile au ajuns la mai puțin de 0,8% în 2008, cel mai redus nivel înregistrat vreodată. În partea estică a UE, ponderea investițiilor a rămas stabilă la aproximativ 1% din PIB până în 2002 și apoi a crescut brusc la 1,9% din PIB în 2008. Cu toate acestea, tendința generală în UE a fost în scădere.
445. În timp ce țările occidentale din UE și-au orientat din ce în ce mai mult investițiile către transportul feroviar (cota transportului feroviar a crescut de la 29,5% în 1995 la 33,4% în 2008), țările din estul UE au investit puternic în transportul rutier, ponderea acestuia în totalul investițiilor terestre crescând de la 66% în 1995 la 84,4% în 2005. Cu toate acestea, în ultimii ani s-a înregistrat o schimbare a tendințelor, combinată cu creșterea semnificativă a investițiilor feroviare. Investițiile în căile navigabile interioare au rămas în mod constant la aproximativ 2% din totalul investițiilor între 1995 și 2008.
446. Prin comparație, volumul investițiilor în infrastructurile de transport terestru din SUA a crescut cu 36% între 1995 și 2001, apoi s-a redus în mod constant până în 2007 și de atunci este în creștere. Datele arată o creștere de 5% în 2008 în termeni reali, ca urmare a programului de măsuri de stimulare economică federală.
447. Tendința globală descendentă în finanțarea din bugetele publice a infrastructurii de transport a fost într-o oarecare măsură contracarată de o creștere în finanțarea sectorului privat, în special prin parteneriate public-privat. Cu toate acestea, efectele crizei financiare și ale crizei datoriei suverane restrâng finanțarea publică și influențează capacitatea sectorului privat de a obține împrumuturi bancare pe termen lung. Noile cerințe de capital pentru bănci (Basel III) vor continua probabil să mențină presiunea asupra creditelor bancare pe termen lung.
448. În timpul crizei financiare, nivelurile de împrumut mai ridicate pentru proiectele din sectorul transporturilor de către Banca Europeană de Investiții (BEI) și alte instituții financiare multilaterale au jucat un rol esențial. Împrumuturile BEI, de exemplu, s-au ridicat la 79,1 miliarde EUR în 2009, din care 13,9 miliarde EUR au fost acordate pentru proiecte privind rețelele transeuropene și axele majore de transport, ceea ce reprezintă o sumă cu aproximativ 20% mai mare decât în 2008. Cu toate acestea, băncile multilaterale, la fel ca și cele comerciale, se confruntă cu constrângeri de capital și nu pot mări volumul împrumuturilor la nesfârșit.
188 Pe baza datelor din International Transport Forum: Tendințe în sectorul transporturilor pentru perioada
1970-2008 , OECD/ITF 2010.
121
3.2.2. Nevoile de finanțare ale sectorului transporturilor
449. Datele privind volumul de trafic și lungimea rețelei arată că cheltuielile de la un stat membru la altul nu au ținut pasul cu creșterea cererii din ultimii ani. În plus, investițiile au avut tendința de a sprijini mai degrabă noile construcții decât lucrările de întreținere, ceea ce a dus la întârzieri cronice în acest domeniu în multe țări. Circulația rutieră a crescut mult mai rapid decât capacitatea rutieră în multe țări, ceea ce a dus la congestionare și la creșterea costurilor în ceea ce privește timpul de călătorie și întârzierile.
450. Infrastructura de transport nu este încă adecvată pe întreg teritoriul UE și marile cerințe de finanțare rămân. Costul dezvoltării infrastructurii UE, astfel încât să fie satisfăcută cererea de transport, a fost estimat la peste 1,5 trilioane EUR pentru perioada 2010-2030. Finalizarea rețelei TEN-T necesită circa 550 de miliarde EUR până în 2020, din care circa 215 miliarde EUR pentru eliminarea principalelor blocaje. Aceste cifre nu includ și investițiile în vehicule, echipamente și infrastructura de încărcare, care pot necesita suplimentarea sumei cu încă un trilion EUR pentru atingerea obiectivelor de reducere a emisiilor pentru sistemul de transport.
451. Pentru a elimina aceste lacune de finanțare a infrastructurilor de transport, sunt necesare surse de finanțare serioase și diversificate atât din partea sectorului public (UE, administrațiile naționale și regionale), cât și a celui privat (instituții financiare și întreprinderi). Este necesară o mai mare implicare a sectorului privat, prin intermediul noilor modele de piețe de capital; de asemenea, ar trebui să fie introduse noi mecanisme de stabilire a prețurilor, cum ar fi taxarea congestiei din trafic, iar mecanismele de finanțare globale trebuie să fie orientate mai mult spre principiul „utilizatorul plătește”189. Între timp, finanțarea publică nu ar trebui să servească multiplicării nerentabile a infrastructurilor de transport. În timp ce unele infrastructuri regionale pot fi necesare pentru dezvoltarea locală, multiplicarea acestora poate duce doar la risipirea resurselor publice.
3.2.3. Un nou cadru de finanțare pentru infrastructura de transport
452. Deși s-au înregistrat progrese considerabile cu privire la punerea în aplicare a proiectelor prioritare TEN-T, finalizarea proiectelor planificate în termenele convenite de orientările TEN-T pare foarte puțin probabilă.
453. Întârzierea preconizată se datorează parțial bugetului disponibil al programului TEN-T, care este limitat și oferă rate de cofinanțare relativ scăzute pentru lucrări, și anume maximum 30% pentru secțiunile transfrontaliere ale proiectelor prioritare, maximum 20% pentru alte secțiuni ale proiectelor prioritare și cel mult 10% pentru proiectele neprioritare. Pentru studii, bugetul programul TEN-T asigură o cofinanțare de până la 50% pentru toate proiectele de interes
189 În contextul constrângerilor bugetare în creștere în majoritatea țărilor europene, investițiile de
infrastructură necesare ar trebui să fie finanțate de către utilizatorii înșiși. Taxa rutieră Maut din Germania, deși se aplică numai la vehiculele utilitare grele de peste 12t, permite obținerea unor sume între 4 și 5 miliarde de euro anual; în 2010, aceasta a acoperit costul tuturor investițiilor în infrastructura rutieră la nivelul guvernului federal.
122
comun190. Situația este diferită pentru fondurile structurale (FEDR și Fondul de coeziune), care acordă sume mai mari și rate mai ridicate de cofinanțare a proiectelor, și anume 85% în regiunile de convergență și 50% în regiunile de competitivitate.
454. Potrivit perspectivelor financiare actuale (2007-2013), proiectele TEN-T sunt finanțate în cea mai mare parte de la bugetele statelor membre (circa 70%), cu sprijinul instrumentelor UE: programul TEN-T contribuie cu 8 miliarde EUR (în principal pentru cofinanțarea studiilor preliminare, dată fiind rata de cofinanțare mai ridicată, astfel cum s-a explicat mai sus), în timp ce Fondul European de Dezvoltare Regională (FEDR) și Fondul de coeziune contribuie cu 43 miliarde EUR (cofinanțare pentru construcția/reabilitarea infrastructurilor). Contribuția din bugetul UE este de aproximativ 13%191, iar BEI contribuie în plus cu 16%192. Un cadru de finanțare integrat pentru transport care să permită o mai bună coordonare a fondurilor de coeziune și structurale cu obiectivele politicii în domeniul transporturilor este necesar pentru a accelera implementarea proiectelor de infrastructură și a spori eficiența bugetului UE. În plus, statele membre trebuie să se asigure că există fonduri suficiente pentru a-și menține în mod corespunzător infrastructurile de transport, iar planificarea lor bugetară trebuie să reflecte acest lucru în mod corespunzător.
455. Un astfel de cadru de finanțare a transporturilor are multe avantaje. În primul rând, o mai bună mobilizare a finanțării UE printr-o coordonare mai eficientă ar spori impactul și șansele de a atinge obiectivele din orientările TEN-T, printre care și coeziunea economică, socială și de mediu. Acest cadru se va baza pe o serie de reflecții prezentate în cel de-al cincilea raport de coeziune, și anume introducerea principiului condiționalității în scopul de a se asigura că un anumit număr de proiecte TEN-T cheie de o mare valoare adăugată pentru UE obțin finanțare.
456. Finanțarea proiectelor UE se supune deja în mare măsură condiționalității, astfel cum se prevede la articolul 13 din Regulamentul (CE) nr. 680/2007 de stabilire a normelor generale pentru acordarea asistenței financiare comunitare în domeniul rețelelor transeuropene de transport și energetice. Condiționalitatea s-ar, de exemplu, referi la respectarea de către statele membre a legislației UE, la punerea în comun a fondurilor din statele membre ale UE în cadrul coridoarelor și la progresele înregistrate de statele membre în ceea ce privește finalizarea preconizată a rețelei TEN-T centrală.
457. În al doilea rând, alte surse de finanțare și de venituri din transporturi pot fi avute în vedere în contextul acestui cadru de finanțare. Aceste fonduri ar putea include veniturile aferente Directivei Eurovinieta193, precum și alte scheme pentru internalizarea costurilor externe. Adoptarea pe cât posibil a principiului „utilizatorul plătește” și acordarea investitorilor privați a posibilității de a
190 Regulamentul (CE) nr. 680/2007 al Parlamentului European și al Consiliului din 20 iunie 2007. 191 2% de la bugetul TEN-T, 9% de la Fondul de coeziune și 2% din Fondul European de Dezvoltare
Regională. 192 În ansamblu, BEI s-a angajat să acorde cel puțin 75 de miliarde EUR pentru proiectele vizând
transportul transeuropean în perioada 2004-2013. 193 Acceptarea de către public a sistemelor de taxare ar fi mai ridicată în cazul în care veniturile din
transporturi, sau cel puțin o parte din acestea, ar fi alocate unor proiecte de infrastructură.
123
factura costul total al construcției și întreținerii ar crea fluxuri acceptabile de venituri, care, la rândul lor, ar face investițiile în infrastructură mai atractive pentru capitalul privat.
458. În al treilea rând, cadrul de finanțare permite un efort coordonat din partea Comisiei, a Agenției Executive pentru transportul transeuropean și a altor părți implicate (BEI și alte instituții financiare internaționale, de exemplu) pentru a ajuta statele membre la dezvoltarea unei filiere de proiecte adecvate.
37. Un nou cadru de finanțare pentru infrastructura de transport
• Elaborarea unui cadru de finanțare a infrastructurii care să conțină suficiente condiții de sprijinire a finalizării rețelei centrale TEN-T, precum și a altor programe de infrastructură, incluzând atât strategiile de investiții ale programelor TEN-T, cât și pe cele ale fondurilor structurale și de coeziune și luând în considerare veniturile provenite din activitățile de transport.
• Furnizarea de sprijin din partea UE pentru dezvoltarea și implementarea unor tehnologii care să îmbunătățească eficiența utilizării și decarbonizarea infrastructurii (noi sisteme de tarifare rutieră și de percepere a taxelor de drum, sisteme de transport inteligente și programe de creștere a capacităților).
• Condiționarea finanțării TEN-T de realizarea de progrese în direcția finalizării rețelei centrale TEN-T și de punerea în comun a resurselor naționale de-a lungul coridoarelor de transport.
3.2.4. Angajamentele sectorului privat
459. Dat fiind că e foarte probabil ca presiunile asupra resurselor sectorului public să continue, valorificarea potențialului finanțelor private a devenit și mai necesară. Ar trebui să fie dezvoltate noi instrumente financiare care să crească efectul de pârghie al sprijinului sectorului public. Inițiativa privind obligațiunile, care poate sprijini finanțarea parteneriatelor public-private la o scară mai mare, reprezintă un exemplu de tip de instrument financiar care abordează această problemă.
460. În numeroase state membre, parteneriatele public-privat reprezintă valoroase opțiuni suplimentare pentru investițiile în infrastructurile de transport. Comisia a avut un rol mai activ în promovarea acestor parteneriate194, iar raportul Monti din aprilie 2010195 a considerat, la rândul său, că ele constituie o soluție viabilă la lipsa resurselor pentru investițiile importante de infrastructură din UE. Cu toate acestea, există multe state membre care nu dispun de capacitatea și de cadrul juridic care să permită o abordare sistematică în ce privește verificarea fezabilității parteneriatelor public-privat și achizițiile publice aferente. Studiile de fezabilitate necesare pentru determinarea rentabilității și pentru gestionarea achizițiilor publice și a contractelor PPP pot fi descurajante. Un mai mare sprijin din partea UE, atât financiar, cât și nefinanciar, ar putea proveni de la un cadru de coordonare care să implice serviciile Comisiei, inclusiv AE a TEN-T, pentru
194 Comunicarea COM (2009)615 din 19 noiembrie 2009. 195 http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/president/news/press-releases/pdf/20100510_1_en.pdf
124
a contribui atât la analiza proiectelor pentru a descoperi potențialul de PPP, cât și la procedurile de achiziții aferente acestora.
461. Pot fi promovate parteneriate public-privat pentru sectorul transporturilor în contextul Centrul european de expertiză în domeniul parteneriatelor public-privat (CEEP), înființat în septembrie 2008, o inițiativă comună a Comisiei și a BEI. CEEP răspunde nevoilor din sectorul public prin asigurarea colaborării dintre forțele naționale responsabile de PPP și promovează cele mai bune practici pentru favorizarea dezvoltării parteneriatelor public-privat.
462. În plus, BEI și Comisia au lansat în comun două instalații specifice:
– În primul rând, instrumentul de garantare a împrumuturilor pentru proiectele TEN-T (LGTT), care este un instrument de 1 miliard EUR, ce susține proiectele de tip PPP în cazul scăderii veniturilor provenite din transporturi. Până în prezent, LGTT a fost utilizat în 4 acorduri de parteneriate public-privat, iar 17 proiecte sunt în curs de elaborare.
– În al doilea rând, în 2010, Comisia a avut un rol în Fondul Marguerite, care se ocupă de investiții de capital în proiectele de infrastructură de transport și energie. Fondul va funcționa în condiții de piață și are o dimensiune țintă în valoare de 1,5 miliarde EUR. Aproximativ o treime din investițiile sale în capital propriu și cvasicapital se preconizează că vor fi investite în societăți care dețin sau exploatează infrastructuri de transport.
463. Nicio soluție viabilă nu a apărut pe piața de capital, pentru a înlocui piața obligațiunilor garantate de o terță parte. Pentru a elimina lacunele din finanțare prin împrumuturi pentru proiectele mari de infrastructură, în primul rând finanțate prin intermediul parteneriatelor public-privat și pentru a relansa infrastructura pieței de obligațiuni, Comisia, în colaborare cu instituțiile financiare internaționale, poate juca un rol important în facilitarea emiterii, de către societăților de proiect, de obligațiuni aferente unui anumit proiect.
464. Inițiativa UE privind obligațiunile pentru finanțarea proiectelor poate sprijini promotorii proiectelor de infrastructură în efortul acestora de a îmbunătăți calitatea creanței lor privilegiate, asigurând astfel accesul la piața de obligațiuni instituțională, ca o alternativă la piața împrumuturilor bancare, ceea ce duce la prețuri mai competitive pentru finanțarea proiectelor. Rolul Comisiei va fi să absoarbă o cantitate redusă de riscuri aferentă unui proiect în scopul sporirii calității creditului pentru întregul proiect.
465. Obligațiunile pentru proiectele de transporturi ar putea fi o ocazie interesantă de investiții pe termen lung pentru investitorii instituționali cum ar fi societățile de asigurare sau fondurile de pensii. Inițiativa UE privind obligațiunile pentru finanțarea proiectelor ar putea fi, de asemenea, luată în considerare la conceperea mecanismelor de finanțare pentru programele mari paneuropene, cum ar fi programul de cercetare privind managementul traficului aerian în cerul unic european (SESAR), în urma înființării unei entități autofinanțate non-profit, al cărei capital inițial este dat de contribuțiile proporționale de la părțile interesate.
38. Angajamentul sectorului privat
125
• Stabilirea unui cadru propice dezvoltării parteneriatelor public-privat: (i) instaurarea unei proceduri formale de examinare amănunțită a proiectelor legate de TEN-T, pentru identificarea acelor proiecte care s-ar preta acestui mod de finanțare, (ii) instaurarea în timp a unei proceduri standardizate și previzibile de achiziții publice de tip PPP pentru proiectele TEN-T; și (iii) revizuirea în consecință a normelor TEN-T, astfel încât să se țină cont de procedura de achiziții publice de tip PPP și de mecanismele de plată ale acesteia.
• În cadrul cooperării instaurate între serviciile Comisiei și CEEP, încurajarea utilizării pe scară mai largă a PPP de către statele membre, ținând cont de faptul că nu toate proiectele se pretează acestui mecanism, precum și furnizarea expertizei necesare statelor membre.
• Participarea la proiectarea de noi instrumente financiare pentru sectorul transporturilor, în special la inițiativa privind obligațiunile UE pentru finanțarea proiectelor.
3.3. Tarifarea corectă și evitarea denaturărilor
466. Semnalele transmise de prețuri joacă un rol important în numeroase decizii cu efecte relevante și pe termen lung asupra sistemului de transport. Localizarea unei fabrici, externalizarea unei activități, organizarea de distribuție cu amănuntul, cumpărarea unei case, toate aceste opțiuni sunt, de regulă, influențate de existența și costul transportului.
467. Prin urmare, este important ca unele stimulente monetare corecte și consistente să fie oferite utilizatorilor, operatorilor și investitorilor, astfel încât deciziile acestora privind modul de a călători, tehnologiile de implementat sau tipul de infrastructură în care doresc să investească să fie și cele mai de dorit din punctul de vedere al societății. Internalizarea externalităților și eliminarea subvențiilor care creează denaturări ale concurenței fac parte din efortul de a alinia opțiunile de piață la problemele societale privind sustenabilitatea.
468. Internalizarea costurilor externe este, de asemenea, necesară pentru a asigura condiții de concurență echitabilă între modurile de transport. Acest aspect este foarte important în cazul transportului rutier, feroviar și aerian, care sunt adesea în concurență directă. Astăzi, principiile de tarifare aplicate în sectoarele transportului rutier, feroviar și aerian sunt atât de diferite, încât ele fac imposibilă orice comparație între cele trei moduri196.
469. Un argument în plus în favoarea unei stabiliri corecte a prețurilor îl reprezintă dificultatea tot mai mare de a găsi mijloacele de subvenții pentru transportul public și investițiile în infrastructura de transport (a se vedea punctul 19). Va fi
196 Căile ferate plătesc pentru uzura întregii rețele, atât pentru transportul de călători, cât și pentru cel de
marfă. În sectorul rutier, recuperarea costurilor variabile legate de infrastructuri este aplicată pe anumite drumuri în unele state membre, dar nu este obligatorie la nivelul UE. Pe de altă parte, pe anumite segmente rutiere costurile de construcție sunt de asemenea recuperate (autostrăzile cu plată), atât de la camioane, cât și de la autoturisme, în cazul căilor ferate situația fiind în general diferită. Vehicule rutiere plătesc taxe foarte ridicate la combustibil, dar ponderea recuperării costului infrastructurii sau a internalizării nu este determinată. Sectorul aviatic plătește tarife de utilizare a infrastructurii, dar este exceptat de la impozitare. Lista de exemple ar putea continua.
126
necesar, pe de o parte, să se găsească noi surse de venituri și, pe de altă parte, să se garanteze că, în ansamblu, formele de transport public și vehiculele ecologice rămân competitive din punct de vedere economic. Acest lucru ar putea fi realizat prin aplicarea pe o scară mai largă a principiului „poluatorul plătește” și „utilizatorul plătește”197 și prin eliminarea denaturării fiscale și a subvențiilor nejustificate.
470. În același timp, o legătură mai vizibilă între tarifele de tip „utilizatorul plătește” și „poluatorul plătește”, pe de o parte, și utilizarea veniturilor pentru a finanța alte proiecte de transport durabil ar spori gradul de acceptabilitate al utilizatorilor în cazul unor noi sisteme de taxare. De exemplu, o parte a taxelor colectate pe axele internaționale ar putea fi alocate pentru finanțarea construcției de proiecte transfrontaliere de interes european comun.
3.3.1. „Poluatorul plătește” pentru costurile externe
471. Internalizarea costurilor externe198 are ca scop garantarea faptului că prețurile includ toate externalitățile relevante generate de utilizatorii serviciilor de transport. Este util să se distingă două tipuri de externalități care sunt, în general, administrate prin diferitele instrumente:
• Externalitățile „globale” ale emisiilor de GES, care sunt legate de utilizarea combustibililor fosili și care pot fi abordate prin intermediul taxelor pe combustibili sau al sistemelor de plafonare și comercializare;
• Externalitățile „locale”, și anume poluarea aerului, zgomotul, congestiile de trafic, accidentele, care pot fi abordate prin taxe diferențiate în funcție de locul, ora și caracteristicile vehiculului199.
472. În Comunicarea privind strategia de internalizare a costurilor externe200 și în anexa tehnică a acesteia201, Comisia a indicat că principiul taxării externalităților și principiul „poluatorul plătește” ar trebui să aibă la bază tarificarea costului marginal social. De asemenea,Comisia a prevăzut o
197 A se vedea nota de subsol Error! Bookmark not defined.. 198 „Utilizatorii transporturilor au costuri legate direct de folosirea mijlocului lor de transport
(combustibil, asigurare etc.). Aceste costuri sunt considerate ca fiind private, în sensul că sunt plătite direct de utilizator. Cu toate acestea, utilizatorul transporturilor generează de asemenea efecte negative care au un cost pentru societate și pe care acesta nu le suportă în mod direct (costuri externe), fie că este vorba de timpul pierdut de conducătorii auto din cauza ambuteiajelor, de problemele de sănătate legate de zgomot și de poluarea aerului sau, pe termen mai lung, de efectele emisiilor de gaze cu efect de seră asupra schimbărilor climatice. Astfel de costuri sunt reale, chiar dacă ele nu au întotdeauna o valoare de piață explicită: cheltuieli privind poliția și gestionarea infrastructurii, taxele pentru spitale, cheltuielile de sănătate publică și pierderea calității vieții. Ele sunt, în general, suportate de colectivitate și de cetățeni. Suma acestor costuri private și externe reprezintă costul social al transportului. Numai un preț bazat pe totalitatea costurilor sociale generate de utilizatorul transporturilor va contribui la difuzarea unui semnal corect și ar reprezenta contravaloarea serviciilor utilizate și a consumului resurselor rare”. Extras din Comunicarea Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Economic și Social și Comitetul Regiunilor, Strategie pentru punere în aplicare a internalizării costurilor externe, COM(2008) 435 final, p. 3. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0435:FIN:RO:PDF
199 Externalitățile aferente accidentelor ar putea fi, de asemenea, soluționate prin mecanisme de asigurare care să ia în considerare profilul utilizatorului.
200 A se vedea nota de subsol nr. 38. 201 SEC(2008)2207, care însoțește COM(2008)435.
127
metodologie comună pentru a imputa toate costurile externe în întregul sector al transporturilor.
Internalizarea emisiilor de gaze cu efect de seră
473. Se poate considera că impozitarea combustibilului, astfel cum este impusă de Directiva privind impozitarea energiei 202internalizează în mod eficient, pentru transportul rutier, costul schimbărilor climatice legate de emisiile de GES. Acest lucru se explică prin faptul că taxele pe combustibili sunt percepute proporțional cu utilizarea combustibilului și, în consecință, proporțional cu emisiile de gaze cu efect de seră. Cu toate acestea, conform actualului cadru de reglementare, acest lucru nu este realizat în mod coerent, dat fiind că ratele minime și ratele naționale în vigoare nu permit ca prețul să transmită un semnal consecvent în ce privește conținutul de CO2 al produselor energetice utilizate.
474. Directiva privind impozitarea energiei prevede niveluri minime ale accizelor pe carburanți în toată Uniunea Europeană203. Actuala directivă este în curs de revizuire, cu scopul de a se stabili impozitarea în funcție de componenta energetică și de cea de carbon, mai degrabă decât în funcție de volumul de combustibil. Noua metodă ar identifica în mod clar elementul CO2 în impozitarea combustibilului și ar transmite un semnal mai vizibil în ce privește prețul pentru utilizatori. Împreună cu o reducere a numărului de derogări, noua abordare a accizelor ar elimina și denaturările actuale. Avantaje asociate sub forma scăderii nivelului poluării locale pot fi, de asemenea, preconizate, dat fiind că impozitarea optimizată a energiei ar acționa ca un stimulent pentru combustibili mai ecologici.
475. Teoretic, această abordare ar putea să se dezvolte în continuare prin înlocuirea componentei CO2 în taxele aplicate în cazul combustibililor, cu includerea transporturilor terestre în schemele de comercializare a certificatelor de emisii. Această abordare trebuie să fie corect evaluată și comparată cu posibilele dezavantaje pe care le prezintă, cum ar fi creșterea costurilor de implementare.
476. Transportul aerian va fi inclus în EU ETS începând cu anul 2012, ceea ce va permite internalizarea costului aferent CO2
204.
477. În transportul maritim, costurile schimbărilor climatice nu sunt internalizate în prezent. Opțiunea preferată a UE este de a se ajunge la un acord internațional în cadrul OMI cu privire la un instrument de piață global, cum ar fi sistemele de
202 Directiva 2003/96/CE a Consiliului din 27 octombrie 2003 privind restructurarea cadrului comunitar
de impozitare a produselor energetice și a electricității, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2003:283:0051:0070:EN:PDF. 203 Op.cit., nota 20. 204 Elementele cheie sunt următoarele: schimbul de drepturi de emisie va începe în 2012; fiecare zbor care
pleacă din sau sosește la un aeroport european este reglementat, inclusiv zborurile societăților străine; în 2012 plafonarea emisiilor va fi stabilită la 97%, bazată pe o valoare de referință (calculată ca medie pe perioada 2004-2006) - acesta va scădea la 95% din 2013 până în 2020; 15% din autorizații vor fi scoase la licitație, 82% din cote vor fi oferite gratuit, iar 3% vor fi atribuite unei rezerve speciale pentru noii operatori și companiile aeriene cu creștere rapidă. Veniturile provenite din licitații ar trebui utilizate în combaterea schimbărilor climatice, în măsura în care statele membre decid astfel, în conformitate cu principiul subsidiarității.
128
plafonare și comercializare sau o taxă de combustibil pentru propulsia navei, pentru a evita denaturările concurenței la scară internațională.
Internalizarea externalităților locale
478. În transportul rutier, majoritatea externalităților locale pot fi cel mai bine internalizate prin taxarea utilizării infrastructurii rutiere.
479. În ceea ce privește transportul de marfă, taxele de drum sunt reglementate în prezent la nivel european printr-o directivă adoptată în 1999, așa-numita „Directivă Eurovinieta”, revizuită în 2006205. Directiva se referă numai la vehiculele grele de marfă. Ea fixează taxele maxime care pot fi aplicate vehiculelor la un nivel care să permită recuperarea costurilor infrastructurii, atât a costurilor de construcție, cât și a celor de funcționare206. Potrivit respectivei directive, aplicarea taxelor de utilizare a infrastructurii este facultativă.
480. Propunerea Comisiei de modificare a directivei207, pentru a permite internalizarea costurilor externe, se așteaptă să fie adoptată în a doua parte a anului 2011. Aceasta reprezintă o primă etapă tranzitorie care va ajuta statele membre pioniere să câștige mai multă experiență practică în internalizarea costurilor externe. Prin urmare, este necesar să fie adoptată și pusă în aplicare rapid. Cu toate acestea, acest cadru prevede doar un mic grad de armonizare între statele membre. În timp ce unele state membre nu percep nicio taxă pentru utilizarea drumurilor, 21 de state membre au implementat taxarea rutieră, ele aplicând însă strategii și tehnici de tarifare diferite208.
481. Acest „mozaic” al taxelor rutiere poate împiedica buna funcționare a pieței interne a transportului rutier de mărfuri. Din acest motiv, Comisia a prevăzut deja revizuirea acesteia în strategia sa din 2008 privind internalizarea costurilor externe aferente transporturilor, analizând etapele viitoare în procesul de taxare rutieră.
482. Comisia consideră că orice noi măsuri adoptate în cadrul strategiei de internalizare a costurilor externe în transportul rutier de mărfuri ar trebui în primul rând să elimine acest mozaic și să vizeze accelerarea convergenței politicilor naționale de tarifare rutieră. Aceste măsuri vor necesita trecerea progresivă, înainte de 2020, la un sistem obligatoriu și armonizat de internalizare a costurilor pentru vehiculele comerciale pe întreaga rețea interurbană utilizată de traficul transeuropean. Această inițiativă va pune capăt situației actuale în rândul transportatorilor internaționali care au Eurovinieta, 5
205 A se include ref. 206 De la revizuirea din 2006, o posibilitate de modulare a taxelor este permisă în funcție de performanțele
de mediu ale vehiculului (clasa EURO) sau de nivelul de congestionare a traficului, dar în limita costurile de infrastructură (de exemplu, diferențierea taxelor nu poate genera venituri suplimentare).
207 Propunere de Directivă a Parlamentului European și a Consiliului de modificare a Directivei 1999/62/CE de aplicare a taxelor la vehiculele grele de marfă pentru utilizarea anumitor infrastructuri, COM(2008) 436 final,
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0436:FIN:RO:PDF. 208 Acestea variază de la taxe bazate pe durata utilizării (viniete) la taxe în funcție de distanța parcursă,
percepute prin intermediul cabinelor de taxare rutieră sau al sistemelor electronice care utilizează tehnologii de comunicare cu rază scurtă de acțiune sau o combinație între tehnologiile de poziționare prin satelit și cele de comunicații mobile.
129
viniete naționale și trebuie să respecte 8 marcaje diferite și contracte de taxare rutieră pentru a putea conduce pe drumurile europene pentru care se percep taxe rutiere. Ea se va baza pe cât posibil pe serviciul european de taxare rutieră electronică ce urmează să fie oferit începând cu 2013 în contextul Directivei privind interoperabilitatea sistemului de taxare rutieră electronică209. În această privință, Comisia va monitoriza îndeaproape îndeplinirea promisiunilor făcute de directivă privind interoperabilitatea taxelor rutiere electronice la data convenită și va lua orice inițiativă necesară în cazul în care acestea nu sunt îndeplinite.
483. Pentru autoturisme, tarifele de utilizare a drumurilor au rămas limitate la rețele de autostrăzi sau la unele secțiuni izolate de autostrăzi din statele membre. Prin urmare, ele au rămas în afara domeniului de aplicare a legislației europene, Comisia verificând doar dacă legislația națională respectă principiul nediscriminării din Tratat. Această situație s-a modificat în prezent. Taxele de drum aplicate autoturismelor sunt considerate din ce în ce mai mult ca o modalitate de a genera noi venituri și de a influența comportamentul în trafic și în deplasări și este probabil ca ele să fie puse în aplicare pe scară largă în următorul deceniu. Deja de pe acum șapte state membre, în curând opt, aplică taxe bazate pe durata utilizării infrastructurii; este vorba de vinietele achiziționate pentru a obține dreptul de a utiliza rețelele rutiere principale pentru o anumită perioadă de timp.
484. În ceea ce privește acest tip de taxe, experiența a arătat că poate fi dificil să se evalueze dacă aceste tarife de utilizare percepute pentru automobiliști sunt proporționale și nu discriminează utilizatorii ocazionali care sunt, de regulă, turiștii din alte state membre. Această situație generează incertitudine juridică pentru autoritățile naționale care le aplică. Prin urmare, Comisia va evalua sistemele actuale de tarifare rutieră bazate pe durata utilizării infrastructurii, aplicate autoturismelor și, acolo unde va fi cazul, va clarifica normele aplicabile pentru a asigura compatibilitatea acestora cu tratatele UE.
485. Taxele bazate pe durata utilizării infrastructurii ar trebui însă considerate ca un instrument de tranziție pentru a pregăti introducerea de forme mai eficiente de tarifare rutieră, precum sistemele de taxare bazate pe distanță sau cele care țin seama de congestiile de trafic. Acestea din urmă, deși mai dificil de pus în aplicare, vor fi mai eficiente, pentru a internaliza în mod adecvat costurile externe și a optimiza capacitățile rutiere. Pentru a promova astfel de sisteme, Comisia va elabora orientări privind aplicarea unor taxe de internalizare în cazul tuturor vehiculelor, care să acopere costurile sociale aferente congestionării traficului, poluării locale, zgomotului și accidentelor și să prevadă stimulente pentru statele membre care lansează proiecte pilot pentru punerea în aplicare a sistemelor care respectă aceste orientări.
486. Obiectivul pe termen lung este aplicarea de taxe de utilizare pentru toate vehiculele și în întreaga rețea, care să reflecte cel puțin costurile marginale legate de infrastructură (uzura), de congestionare și de poluarea atmosferică și fonică. Normele existente de prevenire a taxelor abuzive ar fi menținute, iar veniturile ar putea fi utilizate pentru a finanța proiecte care reduc externalitățile
209 Directiva 2004/52/CE
130
aferente transporturilor. Comisia va încuraja, de asemenea, sistemele corespunzătoare care țin seama pe deplin de costurile externe ale accidentelor; există opinii conform cărora sistemele de asigurări mai precise (de tipul „plătești după cum conduci”, pay-as-you-drive) ar fi instrumentul în pentru acest scop.
487. În sectorul feroviar, directiva din 2001 privind taxele de infrastructură210 permite internalizarea costurilor de mediu pe lângă internalizarea costurilor infrastructurii numai cu condiția „ca aceste taxe să se aplice la un nivel comparabil modurilor de transport concurente”, și anume transportul rutier. Directiva permite, de asemenea, taxarea capacității deficitare în perioadele de aglomerație, dar sub rezerva transmiterii unui plan pentru a rezolva problema capacității.
488. Externalitatea aferentă zgomotului este deosebit de relevantă în cazul transportului feroviar. Zgomotul reprezintă una dintre cele mai răspândite amenințări la adresa sănătății publice în țările industrializate, iar nu numai o chestiune de confort. Contribuția transportului feroviar la poluarea fonică (a căror sursă majoră o reprezintă trenurile de marfă) este considerabilă, aproximativ 10% din populație fiind expusă unor niveluri semnificative de zgomot. Uniunea Europeană a acționat deja cu privire la această chestiune, adoptând măsuri în domeniul mediului211 și al interoperabilității feroviare212. Cu toate acestea, având în vedere durata lungă de viață a materialului rulant, vor trece mai mulți ani până când, la nivel general, emisiile de zgomot vor putea fi reduse semnificativ, dacă nu se introduc măsuri suplimentare la nivelul flotei actuale. Un program de postechipare ar permite instituirea unei legislații ambițioase privind zgomotului generat de sectorul feroviar și interzicerea vagoanelor care produc zgomot în termen de un deceniu213.
489. În 2010, Comisia a făcut o propunere privind taxele de acces la infrastructurile diferențiate în funcție de zgomot214, un pas intermediar care permite un anumit grad de internalizare, dar care nu include costul integral al externalităților legate de zgomot în taxele de acces la infrastructură.
490. În general, înainte de 2020, Comisia va elabora o abordare comună pentru internalizarea costurilor legate de poluarea fonică și de poluarea locală pentru întreaga rețea feroviară. La o dată ulterioară, în cazul în care măsurile anterioare nu ating obiectivul urmărit, Comisia va propune introducerea unui sistem obligatoriu de internalizare în paralel cu propuneri similare pentru sectorul rutier.
491. În sectorul aviației nu există în prezent nicio internalizare a externalităților locale, cum ar fi zgomotul produs de aeronave și NOx. Directiva 2009/12/CE
210 Op. cit., nota 2. 211 Directiva 2002/49/CE privind zgomotul ambiental, care prevede hărți acustice și planuri de acțiune. 212 STI Zgomot, care introduce valori limită de zgomot pentru vehiculele noi și renovate. 213 Evaluarea impactului propunerii privind postechiparea vagoanelor existente [SEC(2008) 2203] a
demonstrat valoarea adăugată foarte ridicată pentru UE a inițiativei. Beneficiile pentru populația afectată, în ceea ce privește reducerea externalităților, sunt în prezent estimate la 9 miliarde. Costurile estimate ale măsurii ar atinge 700 de milioane EUR, iar costurile suplimentare de întreținere sunt estimate la 400 de milioane EUR. Statele membre investesc în fiecare an mai multe sute de milioane de euro în măsuri „pasive” de reducere a zgomotului.
214 COM(2010) 475 din 17.9.2010.
131
definește tariful de aeroport drept o prelevare obținută în beneficiul organului de administrare a aeroportului și plătită de către utilizatorii aeroportului pentru utilizarea facilităților și a serviciilor care le sunt puse la dispoziție în exclusivitate de organul de administrare a aeroportului și care au legătură cu aterizarea, decolarea, iluminarea și gararea aeronavelor și cu tratamentul pasagerilor și al mărfurilor.
492. Directiva permite aeroporturilor să-și „moduleze” tarifele în funcție de cerințele politicii publice și mai multe state membre fac deja uz de această dispoziție, de exemplu, prin modularea tarifelor pentru zborurile care provoacă efecte dăunătoare asupra mediului înconjurător (ora din zi, tipul de aeronavă). Cu toate acestea, filozofia Directivei (bazată pe abordarea OACI) este corelarea cu nivelul costurilor, și anume corelarea comisioanelor colectate cu costul legat de furnizarea infrastructurii necesare. În mod similar, taxele de aeroport nu iau în considerare costul congestionării, fiind aceleași indiferent de ora la care un zbor este operat (în cadrul sau în afara orelor de vârf).
493. În transportul maritim, pe lângă emisiile de GES din transportul maritim, menționate mai sus în prezentul document, externalitățile legate de traficul maritim includ emisiile de sulf și de oxid de azot (NOx, SOx), zgomotul (pe mare și la dană) și poluarea (de exemplu poluarea difuză cu petrol, gunoiul și apa reziduală, introducerea de specii exotice/invadatoare prin intermediul apei de balast).
494. Aplicarea de taxe portuare poate fi un instrument strategic de încurajare a utilizării navelor mai puțin poluante, astfel cum se prevede în Directiva 2000/59/CE, care stipulează că taxele de preluare a deșeurilor provenite din exploatarea navelor pot fi reduse dacă o navă poate demonstra că produce cantități reduse de deșeuri provenite din exploatare215. Comisia susține o astfel de abordare sustenabilă216, care ar putea fi perfecționată pentru a permite identificarea clară a naturii și domeniului de aplicare a costurilor externe internalizate.
495. În ce privește poluarea locală fonică și atmosferică, Comisia a adoptat în 2006 o recomandare privind promovarea utilizării energiei electrice furnizate de rețeaua terestră de către navele aflate la dană în porturile comunitare217. Este vorba despre furnizarea de energie electrică din rețeaua națională către navele aflate la dană în port, pentru a evita ca navele care produc energie electrică să-și utilizeze propriile motoare. Această opțiune elimină emisiile locale atmosferice și fonice provenind de la motoarele navelor aflate la dană în port218. Odată cu promovarea
215 Directiva 2000/59/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 27 noiembrie 2000 privind
instalațiile portuare de preluare a deșeurilor provenite din exploatarea navelor și a reziduurilor de încărcătură, declarația Comisiei,
http://eur-lex.europa.eu/Notice.do?val=236999:cs&lang=en&list=236999:cs,&pos=1&page=1&nbl=1&pgs=10&hwords=&checktexte=checkbox&visu=#texte.
216 Comunicare a Comisiei privind o politică portuară europeană, COM(2007) 616 final, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0616:FIN:EN:PDF 217 Recomandarea 2006/339/CE a Comisiei din 8 mai 2006 privind promovarea utilizării energiei
electrice furnizată de rețeaua terestră de către navele aflate la dană în porturile comunitare, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2006:125:0038:0042:EN:PDF. 218 http://ec.europa.eu/environment/air/transport/ships.htm
132
utilizării unor tipuri mai ecologice de combustibili, este, de asemenea, important să se avanseze, până în 2018, în direcția „emisii zero/deșeuri zero provenind de la nave”, după cum se descrie în strategia UE în domeniul transportului maritim.
496. Datorită caracterului internațional al transportului maritim, este dificil să se internalizeze costul poluării atmosferice pe mare. Marea Baltică, Marea Nordului și Canalului Mânecii și, mai recent, părți ale liniilor de coastă din SUA și Canada (200 de mile) au fost desemnate ca zone de control al emisiilor de sulf, în cazul cărora o abordare strictă de reglementare a fost adoptată prin utilizarea obligatorie, până în 2015, a combustibililor distilați (0,1% de masă de conținut de sulf în combustibili). Se va propune și includerea altor zone fragile, cum sunt Mediterana sau Marea Neagră, pe lista de medii protejate. În orice caz, o trecere globală la combustibilii cu conținut redus de sulf (0,5%) va deveni progresiv obligatorie până în 2020.
497. O mare parte din navigația pe căile interioare din Europa are loc pe Rin și pe afluenții săi, unde aceasta se conformează normelor Convenției de la Mannheim. Articolul 3, care precizează că „nicio taxă bazată exclusiv pe navigație nu ar putea fi percepută la bordul navelor sau pentru încărcăturile lor sau pe plutele care navighează pe Rin sau pe afluenții săi”, a fost interpretat ca interzicând orice taxe pentru navigație, inclusiv internalizarea costurilor externe. Revizuirile acestor norme vor trebui să se supună unor negocieri internaționale, deoarece printre părțile contractante la convenție se numără și Elveția, care nu este un stat membru al UE. Probleme similare există pe Dunăre, o altă cale navigabilă interioară, pe care navigația este reglementată de o convenție la care participă, pe lângă țările UE, Croația, Moldova, Rusia, Ucraina și Serbia. Comisia va elabora, până în 2020, o abordare privind internalizarea costurilor externe în transportul pe căile navigabile interioare; ulterior ea va examina aplicarea obligatorie.
3.3.2. „Utilizatorul plătește” pentru costurile de infrastructură
498. Dat fiind că taxele aferente externalităților ar putea fi percepute în legătură cu utilizarea infrastructurii, taxele aferente externalităților și taxele percepute pentru recuperarea sau prefinanțarea costurilor de infrastructură sunt acoperite în prezent de aceleași documente legislative (Directiva Eurovinieta219 și Directiva privind taxele pentru infrastructura feroviară220).
499. În timp ce tarificarea în funcție de costul social marginal se poate aplica, de asemenea, costurilor variabile legate de utilizarea infrastructurii (și anume de uzură), alte principii sunt în general urmate pentru recuperarea costurilor fixe de infrastructură (costuri de construcție) care nu depind de utilizare. Prezența beneficiilor socioeconomice mai ample și a unor externalități pozitive justifică
219 Directiva 1999/62/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 17 iunie 1999 de aplicare a
taxelor la vehiculele grele de marfă pentru utilizarea anumitor infrastructuri, astfel cum a fost modificată prin Directivele 2006/38/CE și 2006/103/CE.
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:1999L0062:20070101:EN:PDF. 220 Directiva 2001/14/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2001 privind
alocarea capacităților de infrastructură feroviară, tarifarea utilizării infrastructurii feroviare, modificată prin legislația ulterioară,
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:2001L0014:20071204:EN:PDF.
133
un anumit nivel de finanțare publică, dar principiul „utilizatorul plătește” este adoptat din ce în ce mai mult, și din cauza necesității consolidării bugetelor publice.
500. În sectorul feroviar, conform directivei din 2001 privind taxele de infrastructură221, taxele de utilizare trebuie stabilite la nivelul costurilor suportate în mod direct ca urmare a operării serviciilor feroviare. Aplicarea taxelor pentru adaosurile comerciale în vederea obținerii recuperării totale a costurilor infrastructurii este permisă, dar numai în cazul în care se poate demonstra că „piața se pretează la această opțiune”. De asemenea, directiva permite modulări ale taxelor de utilizare a infrastructurii pentru a se lua în considerare costurile de mediu. În practică, aceste principii de taxare sunt aplicate în moduri foarte diferite de statele membre și nivelul efectiv al taxelor continuă să difere considerabil. Din acest motiv, propunerea Comisiei de reformare a legislației existente privind accesul la piața feroviară, publicată în septembrie 2010222, conține dispoziții mai detaliate care clarifică modul în care aceste principii trebuie să fie puse în aplicare.
501. Infrastructura aeroportuară și costurile de exploatare sunt parțial recuperate prin intermediul veniturilor aeronautice (taxele de aeroport), neaeronautice (de exemplu, veniturile provenite din închirierea magazinelor sau din parkinguri) și prin mijloacele de autofinanțare ale aeroporturilor. Ca rezultat al creării pieței aviatice europene în 1992 și al introducerii concurenței la nivel european și internațional, aeroporturile europene sunt din ce în ce mai mult utilizate ca întreprinderi „normale” aflate într-un mediu competitiv, deși situațiile a sute de aeroporturi din Uniunea Europeană sunt foarte diferite. Legislația europeană, sub forma Directivei 2009/12/CE privind taxele de aeroport, ține cont de diversitatea aeroporturilor europene și a modurilor de finanțare și nu urmărește să impună un sistem de finanțare unic privind finanțarea infrastructurii și costurile de exploatare. Directiva trebuie să fie transpusă până în martie 2011, iar Comisia va face un raport cu privire la punerea în aplicare a acesteia până în 2013.
502. În transportul maritim, situația privind taxele de infrastructură diferă foarte mult între statele membre în funcție de sistemul de porturi existent, costurile de exploatare și cele aferente investițiilor fiind recuperate uneori prin taxe portuare, concesiuni și alte venituri; în alte cazuri, costurile de construcție și de dragare sunt suportate direct de către stat. Comisia insistă asupra necesității unei transparențe sporite privind diferitele elemente care alcătuiesc taxele portuare și nivelul de taxare, precum și asupra unei mai bune corespondențe cu costurile relevante. Comisia va continua să monitorizeze nivelul taxelor portuare și relația lor cu costurile subiacente și ar putea lua în considerare alte acțiuni în acest domeniu, în cazul în care condițiile de piață și evoluțiile pieței impun acest lucru.
503. În viitor, este foarte probabil că utilizatorii mijloacelor de transport vor plăti un procent mai mare din costurile de construcție a infrastructurii decât este cazul în prezent. Aceasta ar contribui la opțiuni modale mai puțin distorsionate și la
221 Op. cit., nota 2. 222 COM (2010)474 din 17 septembrie 2010.
134
decizii mai eficiente privind organizarea și localizarea activităților. Recuperarea costurilor de construcție ar trebui să fie realizată pe o perioadă compatibilă cu viața economică a instalației. Sistemele de concesiune ar putea fi luate în considerare, precum și prefinanțarea prin taxele de congestionare în cazul lucrărilor de extindere.
3.3.3. Alinierea impozitării la obiectivele de sustenabilitate în materie de transport
504. În ceea ce privește impozitarea, multe sectoare din domeniul transporturilor beneficiază de un tratament favorabil, în comparație cu restul economiei: tratamentul fiscal al autovehiculelor de serviciu, scutirile de la plata TVA în cazul transportului internațional maritim și aerian etc. În general, aceste dispoziții furnizează stimulente contradictorii în ceea ce privește eforturile de îmbunătățire a eficienței sistemului de transport și de reducere a costurilor sale externe. Următoarele propuneri au scopul de a sugera corecțiile posibile pentru a obține o mai mare coerență între diferitele elemente ale impozitării transporturilor.
Automobile de serviciu
505. Automobilele de serviciu sunt definite ca vehiculele ușoare de pasageri, pe care societățile le cumpără în regim de leasing sau le posedă și pe care angajații le utilizează pentru deplasările în interes personal și de serviciu. Acestea reprezintă aproximativ 50% din toate vânzările de autoturisme noi în UE223. Impozitarea autovehiculelor de serviciu include, printre altele, tratamentul fiscal al beneficiilor în natură ale angajaților, normele privind separarea dintre utilizarea în scopuri personale și cea în scopuri profesionale și regimurile de alocare de capital pentru angajatori. În majoritatea statelor membre, regimul fiscal pentru autovehiculele de serviciu promovează în mod artificial utilizarea nejustificată a acestor autovehicule. În speță, atunci când se analizează tratamentul fiscal al beneficiilor periferice legate de utilizarea unor autovehicule de serviciu de către angajații companiei, se poate observa că aceste beneficii sunt în majoritatea statelor membre UE taxate insuficient față de cazul unui tratament fiscal neutru.
506. Consecințele acestei denaturări sunt semnificative. O studiu recent224 efectuat pentru Comisie a estimat că pierderile de venituri fiscale directe se pot ridica la 0,5% din PIB-ul UE (54 de miliarde de euro) pentru cele 18 state membre ale UE incluse în studiu. Pierderile de bunăstare rezultate în urma denaturării alegerii consumatorului, ducând la o creștere a stocului de automobile, la creșterea prețului autovehiculelor și a utilizării combustibilului sunt substanțiale, probabil egale cu 0,1 și 0,3% din PIB (15 miliarde de euro și 35 de miliarde de euro). Emisiile de CO2 sunt sporite prin stimulente pentru a cumpăra mai mult combustibil și automobile mai mari, cu aproximativ 21-43 Mt (reprezentând aproximativ 2-5% din emisiile generate de transportul rutier).
507. Comisia va evalua o posibilă revizuire a impozitării autovehiculelor de serviciu pentru a elimina denaturările și a favoriza utilizarea de vehicule ecologice.
223 Copenhagen Economics, 2009, Impozitarea automobilelor de serviciu. Subvenții, bunăstare și mediu. http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/taxation/gen_info/economic_analysis/tax_p
apers/taxation_paper_22_en.pdf 224 Idem nota de subsol de mai sus.
135
Taxarea vehiculelor
508. În prezent, există puține acte cu putere de lege la nivelul UE privind impozitarea autoturismelor și statele membre aplică norme naționale diferite. Taxarea vehiculelor (taxe de circulație și taxe de înmatriculare) nu depinde numai de performanța de mediu a vehiculului, ci și de indicatori cum ar fi valoarea, capacitatea cilindrică, puterea motorului și greutatea. Cu toate acestea, în cursul ultimilor ani majoritatea statelor membre au introdus taxe pentru automobile care sunt diferențiate pe baza performanțelor de CO2 ale autoturismelor individuale. Această situație ar putea duce la disfuncționalități ale pieței interne, la o posibilă dublă impozitare, la un transfer transfrontalier de autovehicule în funcție de taxe, la proceduri administrative, costuri suplimentare, pierdere de vreme și la numeroase obstacole atât pentru cetățenii europeni, cât și pentru industria și comerțul de automobile din UE225.
Taxa pe valoarea adăugată
509. În prezent, serviciile de transport, la fel ca și orice alt serviciu prestat de către o persoană impozabilă din UE, sunt supuse TVA. În cazul în care TVA se aplică, prestarea serviciilor de transport de călători este impozitată în funcție de locul în care are loc efectiv transportul, de distanțele parcurse și poate fi supusă unei cote reduse de cel puțin 5% de către statele membre226,227.
510. Legislația UE în materie de TVA permite cu toate acestea ca transportul de călători să continue să fie exceptat prin derogări acordate statelor membre. În prezent, practicile aplicate de statele membre diferă foarte mult. În timp ce pentru transportul internațional de călători, sectorul maritim și cel aerian sunt scutite de TVA în întreaga UE-27, TVA este datorată pe căile navigabile interioare și în transportul rutier și feroviar din Belgia, Germania, Spania și Țările de Jos. Franța percepe TVA pe căile navigabile interioare, Grecia și Austria fac acest lucru pentru transportul feroviar și rutier, în timp ce Polonia și Slovenia doar pentru transportul rutier228. În plus, scutirile legate de transportul internațional, care permit ca anumiți furnizori de servicii de transport de călători să cumpere unele bunuri și servicii scutite de TVA, au fost în vigoare încă de la introducerea TVA pentru transportul maritim și aerian internațional. Aceasta înseamnă că regimul TVA aplicabil transportului de călători combină diferite
225 COM (2002) 431, Comunicare privind impozitarea autoturismelor de pasageri în Uniunea Europeană -
posibilitățile de acțiune la nivel național și comunitar. 226 Informațiile privind ratele actuale ale TVA aplicate în statele membre ale UE sunt disponibile la: http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/taxation/vat/how_vat_works/rates/vat_rates
_en.pdf 227 În 2005, documentul de consultare al Comisiei Europene privind TVA a concluzionat că „regula
actuală care reglementează serviciile de transport de călători, care este impozitarea în funcție de distanța parcursă, s-a dovedit a fi foarte complicată și dificil de aplicat pe o piață internă fără granițe fiscale. Aceasta implică faptul că o companie de autocare ce efectuează transportul turiștilor din Paris la Amsterdam trebuie să aplice o TVA franceză, belgiană și olandeză pentru fiecare parte a călătoriei și să plătească suma corespunzătoare a TVA către autoritățile fiscale din fiecare din aceste state membre”.
228 Comisia Europeană, DG TAXUD, 2010. Ratele de TVA aplicate în statele membre ale Uniunii Europene,
http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/taxation/vat/how_vat_works/rates/vat_rates_en.pdf
136
scutiri, în funcție de tipul de mijloc de transport utilizat pentru a oferi deplasarea și de locul în care se consideră că are loc transportul.
511. Scutirile respective duc la o complexitate a sistemului actual al TVA aplicabil în transportul de călători și este discutabil dacă aceste norme asigură un nivel de concurență echitabilă în acest sector. Este, prin urmare, important, pentru buna funcționare a pieței interne și a concurenței între modurile de transport, să se armonizeze normele în materie de TVA în sectorul transporturilor. Un studiu229 realizat pentru Comisie în 1997 a constatat că „până în 2005, estimările sugerează că sistemul feroviar de mare viteză ar putea pierde între 36 203 și 295 900 de pasageri în cazul în care nu se elimină denaturarea generată de legislația existentă. Această denaturare reprezintă până la 1,3% din traficul feroviar de mare viteză”.
512. În decembrie 2010, Comisia a adoptat o Carte verde privind viitorul TVA, prin care se lansează o consultare publică cu privire la modul în care sistemul TVA al UE230 poate fi consolidat și îmbunătățit în beneficiul cetățenilor, al întreprinderilor și al statelor membre. Având în vedere complexitatea regimului TVA aplicabil transportului de călători și posibilele distorsiuni economice pe care acesta le-ar putea provoca, acest subiect este abordat în aceste reflecții.
3.3.4. Infrastructura de transport și serviciile de transport: subvențiile și ajutorul de stat
513. Sectorul transporturilor primește un număr mare de subvenții, explicite sau implicite. Construirea infrastructurii de transport, în afară de autostrăzile concesionate, este în mare parte finanțată din bani publici. Operatorii care asigură conectarea călătorilor către/dinspre zonele îndepărtate sau slab dezvoltate primesc compensații în cadrul obligațiilor de serviciu public231. În cazul căilor ferate, chiar și legăturile dintre zonele dens populate pot fi subvenționate. Se estimează că în orașe costurile de funcționare ale transportului public sunt subvenționate în proporție de aproximativ 50%.
514. Deși pot exista situații în care beneficiile externe ale transportului justifică acordarea de subvenții din perspectiva eficienței, este important, în special în momentele în care finanțarea publică devine insuficientă, să se evalueze meritele subvențiilor pentru infrastructură și pentru costurile operaționale.
515. Întrebarea dacă finanțarea publică a infrastructurilor de transport constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE este abordată în mod regulat. Orientările existente privind ajutorul de stat în sectorul feroviar232
229 KPMG. 1997, Studiu privind regimul TVA și concurența în domeniul transportului de călători, http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/pass_tran_kpmg_final.pdf 230 „Spre un sistem de TVA mai simplu, mai solid și mai eficient”, COM(2010) 695. Documentul de
lucru al serviciilor Comisiei SEC(2010) 1455 completează Cartea verde. 231 A se vedea discuția privind obligațiile de serviciu public din partea III.1 Un spațiu unic al
transporturilor: înlăturarea barierelor rămase în calea comodalității eficiente. 232 Comunicarea Comisiei: Orientările comunitare privind ajutorul de stat pentru întreprinderile feroviare,
2008/C 184/07, partea 2: Ajutorul public acordat întreprinderilor feroviare prin finanțarea infrastructurilor feroviare.
137
și în cel aerian233 abordează chestiunea în mod superficial, punând accentul pe evaluarea compatibilității măsurilor de ajutor de stat cu articolul 107 alineatul (3) din TFUE. Ca urmare, caracterul de ajutor de stat al unei intervenții publice în construirea de infrastructuri este reglementat de jurisprudența instanțelor.
516. În multe situații, sectorul privat ar putea să nu dispună de stimulente și/sau de capacitatea financiară necesară pentru a furniza infrastructura de transport la un nivel optim din punctul de vedere al societății. Acesta este, în special, cazul infrastructurilor „de bază” care au o durată de viață și de amortizare care depășesc orizontul de timp acceptabil pentru investitorii privați sau pentru care costurile nu pot fi recuperate prin taxarea adecvată a utilizatorilor (de exemplu, digurile din porturi)234.
517. Deoarece problema caracterului de ajutor de stat al finanțării publice a infrastructurii de bază și cea a rentabilității paralele a activităților finanțate prin activități comerciale s-ar putea să nu fie foarte clară, Comisia va avea drept obiectiv să ofere clarificări și un tratament uniform al finanțării publice a infrastructurilor de transport. Clarificarea cadrului juridic, cu toate acestea, nu afectează cu nimic necesitatea unei analize globale și uniforme de tip costuri/beneficii a diferitelor proiecte de infrastructură în vederea identificării priorităților de finanțare.
518. Bugetele publice intervin de asemenea în finanțarea serviciilor de transport. Exceptând cazul legăturilor neprofitabile cu zonele îndepărtate realizate din motive de serviciu public, se consideră că mai multe activități de transport merită să fie susținute din cauza, de exemplu, a impactului scăzut asupra mediului sau a funcției lor sociale (transportul feroviar, transportul public). Pe viitor, posibilitatea de a taxa externalitățile legate de transport ar modifica poziția relativă a diferitelor moduri de transport și ar putea elimina necesitatea de corectare a dezechilibrelor prin intermediul subvențiilor acordate pentru operațiuni.
519. Finanțarea publică este acordată, de asemenea, în caz de activități expuse la concurența internațională. Este mai ales cazul sectorului maritim, unde rolul Comisiei este de a evalua ce forme de sprijin public ar putea fi utile pentru promovarea unui transport sigur și ecologic și pentru angajarea de europeni la bordul navelor și pe țărm fără efecte negative asupra concurenței în cadrul pieței interne. Din 1989, scopul UE a fost acela de a încuraja reînmatricularea pavilioanelor în registrele UE, precum și consolidarea ansamblului industriilor maritime europene. Dimensiunea internațională a industriei maritime și riscul persistent ca armatorii europeni să părăsească Europa, diminuând astfel în mod considerabil industria maritimă europeană, baza sa de cunoștințe și de ocupare a forței de muncă, transformă chestiunea sprijinului public pentru industrie într-una deosebit de importantă. Concurența acerbă la nivel internațional și lipsa de concurență echitabilă în sectorul transporturilor maritime internaționale, care au justificat acordarea de ajutoare de stat până acum, rămân elemente valabile.
233 Comunicarea Comisiei: Orientările comunitare privind finanțarea aeroporturilor și ajutorul la înființare
pentru companiile aeriene cu plecare de pe aeroporturi regionale, 2005/C 312/01. 234 Aceste probleme sunt menționate în economie ca fiind „eșecuri de piață”, din cauza existenței unor
piețe financiare incomplete, a caracteristicilor bunurilor publice, a indivizibilităților pronunțate și a externalităților pozitive ale rețelei.
138
Orientările privind ajutoarele de stat pentru transportul maritim au fost adoptate în 1997 și în 2004. O reexaminare a acestora din urmă ar trebui efectuată în 2015/2016.
39. Tarifarea și taxarea inteligentă
Faza I (până în 2016)
Taxele și impozitele în sectorul transporturilor ar trebui să fie restructurate. Acestea ar trebui să stea la baza rolului transporturilor de a promova competitivitatea europeană, iar sarcina administrativă globală pentru acest sector ar trebui să reflecte costurile totale ale transporturilor în materie de infrastructură și de costuri externe.
• Revizuirea impozitării combustibililor pentru motoare, indicând cu claritate tipul de energie și conținutul de CO2.
• Introducerea unei taxe obligatorii de infrastructură pentru vehiculele utilitare grele. Schema ar urma să introducă o structură de tarifare comună și componentele de cost, cum ar fi recuperarea uzurii și costurile aferente zgomotului și poluării locale pentru a înlocui taxele de utilizare existente.
• Evaluarea sistemelor actuale de percepere a taxelor de drum și a compatibilității acestora cu tratatele UE. Elaborarea de orientări pentru aplicarea taxelor de internalizare la vehiculele rutiere, care să acopere costurile sociale ale congestionării, ale poluării locale cu CO2 - dacă aceasta nu este inclusă în taxa pe combustibil - ale poluării locale, fonice și ale accidentelor. Oferirea de stimulente statelor membre care lansează proiecte-pilot pentru implementarea de măsuri conforme cu principiile formulate în aceste orientări.
• Demararea procesului de internalizare a costurilor externe pentru toate modurile de transport, cu aplicarea de principii comune, dar ținând cont de caracteristicile specifice ale fiecărui mod de transport.
• Crearea unui cadru care să permită alocarea veniturilor din transporturi pentru dezvoltarea unui sistem de transport integrat și eficient.
• Elaborarea de orientări care să clarifice posibilitatea finanțării publice pentru diferitele moduri și infrastructuri de transport, după caz.
• Reexaminarea impozitării transporturilor acolo unde este necesar, prin corelarea impozitării vehiculelor cu performanța lor de mediu, analizând posibilitățile de modificare a sistemului TVA actual în ceea ce privește transportul de călători și revizuind impozitarea autovehiculelor de serviciu, cu scopul de a elimina astfel denaturările și de a favoriza implementarea vehiculelor ecologice.
Faza II (2016-2020)
• Pornind de la rezultatele fazei I, realizarea internalizării complete și obligatorii a costurilor externe pentru transportul rutier și cel feroviar (inclusiv zgomotul, poluarea locală și congestionarea, pe lângă recuperarea obligatorie a costurilor legate de uzură). Internalizarea costurilor generate de poluarea locală și de poluarea fonică în porturi și aeroporturi, precum și a costurilor generate de poluarea atmosferică pe mare, și
139
examinarea aplicării obligatorii a taxelor de internalizare în cazul tuturor căilor navigabile interioare de pe teritoriul UE; Elaborarea de măsuri bazate pe piață pentru reducerea în continuare a emisiilor de GES.
4. DIMENSIUNEA EXTERNĂ
4.1. Extinderea normelor pieței interne și consolidarea dialogului cu principalii parteneri în domeniul transporturilor
520. Rolul internațional jucat de UE este deosebit de important pentru transporturile maritime și aeriene, sectoare internaționale prin natura lor. Pentru a-și păstra poziția de frunte pe aceste piețe în următoarele decenii, Europa trebuie să vorbească la unison în forumurile care reunesc reprezentanți ai guvernelor, ai industriei și ai instanțelor de reglementare la nivel mondial. O coordonare mai eficientă între statele membre trebuie să fie asigurată. În acest sens, noi oportunități de reprezentare a UE în cadrul forumurilor internaționale, în conformitate cu Tratatul de la Lisabona, trebuie să fie pe deplin explorate.
521. Dialogurile strategice și sectoriale sunt deja în vigoare cu o parte din principalii parteneri precum Statele Unite, Rusia, China, Japonia, Canada și Australia și avem intenția să le extindem în Brazilia, India și Africa de Sud. Economiile emergente vor juca un rol din ce în ce mai important în comerțul cu UE, dar acestea au, de asemenea, nevoie de o modernizare în profunzime a sistemului lor de transport. UE ar putea să-și ofere propria expertiză în materie de transporturi, să-și utilizeze poziția de lider tehnic la nivel mondial și să-și promoveze standardele de interoperabilitate în întreaga lume.
4.2. Promovarea eficienței energetice și a obiectivelor privind schimbările climatice în cadrul forumurilor multilaterale
522. Eforturile realizate de UE pentru reducerea emisiilor de CO2 și a altor tipuri de emisii poluante și pentru îmbunătățirea eficienței energetice ar fi ineficiente, iar competitivitatea sa ar fi compromisă, în cazul în care principalii săi parteneri nu urmează strategii similare. Prin urmare, este extrem de important să se promoveze strategiile UE prin intermediul principalelor forumuri internaționale existente (cum ar fi Forumul internațional pentru transporturi) sau al organizațiilor similare (cum ar fi OACI sau OMI), precum și prin dialoguri bilaterale periodice. Ar trebui, de asemenea, să ne coordonăm eforturile și fondurile în domeniul cercetării cu principalii noștri parteneri de transport pentru a dezvolta sisteme de transport și vehicule mai eficiente.
4.3. Un dialog internațional în domeniul securității transportului
523. În urma atacurilor de la 11 septembrie, numeroase eforturi au fost realizate, la inițiativa UE, de a elabora contramăsuri (mai întâi în transportul aerian, urmate rapid de măsuri similare în domeniul maritim) pentru ca astfel de evenimente dramatice să nu mai aibă loc. Terorismul reprezintă o amenințare globală și poate fi gestionat cu succes doar la nivel internațional. Prin urmare, cooperarea internațională și armonizarea normelor și practicilor de securitate și de respectare a vieții private au o importanță crucială la nivel bilateral (de exemplu,
140
dialogul dintre UE și SUA în ce privește securitatea transporturilor) sau la nivel multilateral (OACI, OMI).
524. Este nevoie, de asemenea, de măsuri pentru a contracara riscurile de piraterie, caz în care acțiunea UE ar trebui să se concentreze pe măsurile de prevenire timpurie de pus în practică în zonele amenințate. O abordare integrată ar trebui să implice partenerii principali ai UE și ai țărilor implicate și să includă o mai bună monitorizare, un schimb consolidat de informații, dezvoltarea capacității și combaterea sărăciei și a corupției, care reprezintă cauzele profunde ale acestui tip de risc.
4.4. Extinderea politicii noastre în domeniul transportului și infrastructurii către vecinii noștri
525. Adâncirea integrării economice și sporirea mobilității mărfurilor și călătorilor în schimburile cu vecinii noștri vor fi printre principalele provocări cu care Europa se va confrunta în viitor. Noile tendințe și rute de transport ar putea câștiga mai multă importanță în următoarele decenii și aceasta va avea în mod cert un impact asupra dezvoltării infrastructurii care corespunde acestor rute și va avea, de asemenea, un impact asupra dezvoltării și schimbării amplasamentului principalelor puncte de trecere în UE.
526. Extinderea principalelor axe transeuropene de transport către țările învecinate a fost un obiectiv important pentru Uniune și reprezintă, de asemenea, un interes comun cu țările învecinate. În acest context, odată cu dezvoltarea coridoarelor de transport feroviar de marfă în interiorul UE pentru un transport transfrontalier rapid și competitiv, extinderea lor către țările vecine ar trebui urmărită activ.
527. Prin urmare, Comisia este în curs de elaborare a unei comunicări pentru a stabili condițiile pentru o nouă politică în domeniul transporturilor cu țările vecine partenere. Obiectivul este furnizarea unui cadru unic de politică pentru promovarea infrastructurii de transport și dezvoltarea pieței în țările vecine ale UE prin politici în materie de transport, extindere, politici externe și de vecinătate, cu diverse inițiative politice și financiare, pentru a face transportul mai eficient și pentru a-l apropia de standardele UE.
528. Criza provocată de norul de cenușă vulcanică în aprilie 2010 a evidențiat vulnerabilitatea nu numai a sistemelor europene de transport, ci și a legăturilor cu vecinii săi. Acest fapt a demonstrat necesitatea unor eforturi internaționale și mai susținute în vederea garantării mecanismului de asistență și a sporirii rezistenței sistemului.
529. În trecutul recent, UE a instituit cu succes cadre de cooperare în domeniul transporturilor la nivel regional cu principalii săi parteneri. EUROMED, cu țările mediteraneene, Parteneriatul pentru Transporturi și Logistică al Dimensiunii Nordice (PTLDN), Observatorul transporturilor din Europa de Sud-Est (SEETO), precum și forumul de transport UE-Africa. Obiectivul unor astfel de cadre de cooperare reciprocă este de a oferi răspunsuri personalizate reciproce la aspectele care afectează dezvoltarea transportului în aceste domenii. Astfel de parteneriate ar trebui extinse în viitor, deoarece ele s-au dovedit a fi nu numai un instrument puternic pentru consolidarea relațiilor din transporturi, dar și unul de îmbunătățire a cooperării politice regionale. Pentru a extinde sfera de
141
aplicare a normelor UE la țările învecinate, s-ar putea recurge la modelul Tratatului de instituire a unei comunități a transporturilor cu Balcanii de Vest. Cooperarea cu țările vecine partenere în cadrul bazinelor maritime comune este, de asemenea, importantă.
530. Realizarea Spațiului aerian comun european, care cuprinde 58 de țări și o populație de 1 miliard de persoane, ar crea o piață a aviației cu adevărat integrată acoperind UE și cele mai apropiate regiuni. Acest spațiu ar oferi abordări unificate în materie de reglementare în ce privește siguranța, securitatea și alte domenii de importanță pentru aviație, dând o formă concretă politicii de vecinătate a Uniunii în domeniul transporturilor.
531. În cele din urmă, o astfel de cooperare ar trebui să includă, de asemenea, parteneriatele de cercetare și inovare pentru a găsi răspunsuri comune la provocările legate de interoperabilitatea sistemelor de gestionare a transporturilor, a securității și siguranței.
4.5. Intensificarea cooperării pentru a îndepărta barierele în materie de transport
532. Societățile din UE se confruntă cu un număr de restricții în încercarea de a-și extinde activitățile pe piețele din țări terțe. În acest context, extinderea accesului pe piață pentru produsele industriei de transport din UE trebuie să se desfășoare în paralel cu eforturile depuse în vederea eliminării barierelor din calea comerțului. Promovarea unor standarde sociale și ecologice este necesară pentru a permite ca sectorul transporturilor să devină cu adevărat global și pentru a evita concurența neloială, fiind necesar în același timp să se adopte standarde tehnice comune la nivel internațional (care ar putea fi bazate pe cele din UE) pentru a consolida competitivitatea și sustenabilitatea industriei de transport în ansamblu.
533. În aviație, acordurile globale în materie de transport aerian cu Statele Unite și Canada pot fi considerate ca referință pentru întregul sector la nivel mondial. Cu toate acestea, a sosit momentul de a extinde această politică a Europei și la alți parteneri comerciali și economici majori, în special din Asia, America Latină și Orientul Mijlociu. Pentru transportul maritim este de asemenea vitală îmbunătățirea schimburilor și cooperării cu principalele țări din întreaga lume, care să reflecte natura globală a activității de navigație.
534. Un alt pas în vederea îmbunătățirii nivelului de competitivitate al UE este colaborarea cu partenerii noștri comerciali pentru a elimina barierele din calea investițiilor și a atrage capital internațional pentru aviație, normalizându-se astfel sectorul prin autorizarea de fuziuni și achiziții ca în cazul oricărui alt sector al economiei. De asemenea, trebuie reduse formalitățile administrative pentru transportatori și asigurată eficiența maximă a procedurilor vamale sau a altor proceduri efectuate în momentul intrării pe teritoriul UE. Crearea unui cadru pentru schimbul de documente de transport și a unor proceduri clare, simple și eficiente ar putea duce la instituirea unor coridoare de transport rapide dedicate între UE și partenerii săi comerciali.
535. În ceea ce privește transportul maritim, după abrogarea exceptării în favoarea conferințelor maritime pentru serviciile de transport spre și dinspre UE, Comisia
142
ia măsurile adecvate pentru a realiza eliminarea scutirilor de fixare a prețurilor pentru conferințele maritime existente în jurisdicțiile din afara UE235.
536. Regiunea arctică a intrat în atenția a numeroase țări, nu numai pentru resursele sale naturale, ci și în vederea navigației comerciale în această regiune, deschizându-se astfel rute maritime noi și mai scurte. Sunt necesare acțiuni concertate internaționale pentru a alinia activitățile comerciale la obiectivul de a proteja acest bazin maritim.
537. În cele din urmă, dar nu mai puțin important, Europa trebuie să vorbească la unison în cadrul organizațiilor de transport internaționale relevante. Puterea sa economică și politicile sale integrate ar trebui să fie reflectate juridic într-un cadru global. Participarea UE în calitate de membră cu drepturi depline la OACI, OMI și alte organisme internaționale ar proiecta mai bine politicile noastre și ne-ar apăra interesele.
40. Transportul în lume: dimensiunea externă
Transportul are prin natura sa o dimensiune internațională. Din această cauză, majoritatea acțiunilor prevăzute de prezenta Carte Albă se referă la provocări legate de dezvoltarea transporturilor dincolo de granițele UE. Deschiderea piețelor din țările terțe în ceea ce privește serviciile, produsele și investițiile în domeniul transportului continuă să reprezinte o prioritate. Transportul se regăsește, prin urmare, pe agenda tuturor negocierilor noastre comerciale (regionale, bilaterale sau în cadrul OMC). Vor fi adoptate strategii flexibile menite să asigure rolul central al UE în ceea ce privește stabilirea standardelor în domeniul transporturilor. În acest scop, Comisia se va concentra pe următoarele domenii de acțiune:
• Extinderea normelor pieței interne prin acțiunile desfășurate în cadrul organizațiilor internaționale (OMC, OACI, OMI, OTIF, OSJD, CEE-ONU, comisiile fluviale internaționale etc.) și, după caz, dobândirea statutului de membru deplin pentru UE. Promovarea standardelor europene legate de siguranță, securitate, viață privată și mediu în întreaga lume. Consolidarea dialogului pe probleme de transport cu principalii parteneri.
• Finalizarea Spațiului aerian european comun, acoperind 58 de țări și un miliard de locuitori. Încheierea unui acord global privind serviciile aeriene cu principalii parteneri economici (Brazilia, China, India, Rusia, Coreea de Sud etc.) și eliminarea restricțiilor în ceea ce privește investițiile în transportul aerian în țările terțe. Promovarea implementării tehnologiei SESAR la nivel mondial.
• Promovarea, în cadrul forumurilor multilaterale și al relațiilor bilaterale, a politicilor axate pe obiectivele acestei Cărți albe în materie de eficiență energetică și de schimbări climatice.
235 A se vedea Regulamentul (CE) nr. 1419/2006 al Consiliului din 25 septembrie 2006 de abrogare a
Regulamentului (CEE) nr. 4056/86 de stabilire a normelor detaliate de aplicare a dispozițiilor articolelor 85 și 86 din tratat la transportul maritim și de modificare a Regulamentului (CE) nr. 1/2003 în sensul extinderii domeniului de aplicare al acestuia pentru a include cabotajul și serviciile tramp internaționale, considerentul 11.
143
• Utilizarea continuă a pârghiilor multilaterale (OACI, OMI și OMV) și bilaterale pentru abordarea problemei terorismului, în perspectiva unor acorduri internaționale și a întăririi dialogului pe teme de securitate cu partenerii strategici, și în primul rând cu SUA. Cooperarea în ceea ce privește o evaluare comună a amenințărilor, formarea ofițerilor din țări terțe, organizarea de inspecții comune, prevenirea pirateriei etc.; asigurarea recunoașterii pe plan internațional a conceptului UE de sistem de securitate „cu ghișeu unic”.
• Elaborarea unui cadru de cooperare pentru extinderea sferei de aplicare a politicii UE în materie de transport și infrastructură la vecinii imediați, pentru a îmbunătăți gradul de interconectare al infrastructurilor și pentru a realiza o mai bună integrare a pieței, inclusiv în ceea ce privește pregătirea planurilor de continuitate a mobilității;
• Cooperarea cu partenerii mediteraneeni la implementarea unei Strategii maritime mediteraneene, menită să îmbunătățească siguranța, securitatea și supravegherea maritimă.
• Adoptarea de măsuri adecvate pentru promovarea eliminării exceptărilor acordate conferințelor maritime din afara UE.
• Utilizarea parteneriatelor de cercetare și inovare existente pentru identificarea de soluții simple în ceea ce privește interoperabilitatea sistemelor de gestionare a transporturilor, combustibilii cu conținut redus de carbon, securitatea și siguranța.
